SOU 2005:73
Reformerad föräldraförsäkring - Kärlek, omvårdnad, trygghet
Till statsrådet Berit Andnor
Genom beslut den 7 april 2004 bemyndigade regeringen statsrådet Berit Andnor att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av reglerna för föräldraförsäkringen. Översynen skall enligt direktiven göras med utgångspunkt i att föräldraförsäkringen skall verka för barnets bästa och bidra till en ökad jämställdhet mellan könen.
Med stöd av bemyndigandet utsågs den 4 maj 2004 undertecknad till särskild utredare.
Som sakkunniga i utredningen förordnades den 14 juni 2004 departementssekreteraren Anna Holmqvist, Socialdepartementet, kanslirådet Anna-Lena Hultgård Sancini, Näringsdepartementet, kanslirådet Anna Middelman, Näringsdepartementet, departementssekreteraren Frida Widmalm, Finansdepartementet, ämnesrådet Lars Wittenmark, Näringsdepartementet, departementssekreteraren Siv Tillander, Socialdepartementet och kanslirådet Mikael Åsell, Finansdepartementet. Frida Widmalm entledigades från sitt uppdrag den 26 april 2005.
Som experter i utredningen förordnades den 14 juni 2004 jur. kand. Sofia Bergström, Svenskt näringsliv, filosofie doktorn i psykologi Ylva Elvin-Nowak, docenten i pedagogik Lars Jalmert och försäkringsansvarige Mats Mattsson, Försäkringskassan.
Som huvudsekreterare förordnades den 1 juli 2004 ämnesrådet Kristina Reinholdsson, Socialdepartementet. Som sekreterare förordnades den 1 januari 2005 rådmannen Dag Feurst, den 13 september 2004 departementssekreteraren Mårten Hultin, Finansdepartementet, den 13 september 2004 kanslirådet Eva Löfbom, Finansdepartementet, den 1 maj 2005 kammarrättsassessorn Maria Norberg, den 13 september 2004 filosofie doktorn i nationalekonomi Anna Thoursie och den 1 augusti 2004 fil.kand. Anna Karin Wallberg. Utredningens assistent har varit Lena Enstam.
Utredningen har antagit namnet Föräldraförsäkringsutredningen. Föräldraförsäkringsutredningen överlämnar betänkandet Reformerad föräldraförsäkring – Kärlek, omvårdnad, trygghet (SOU 2005:73). Uppdraget är härmed slutfört.
Stockholm i september 2005
Karl-Petter Thorwaldsson
/Kristina Reinholdsson
Dag Feurst Mårten Hultin Eva Löfbom Maria Norberg Anna Thoursie Anna Karin Wallberg
Innehåll
Förkortningar..................................................................... 11
Sammanfattning ................................................................ 13
Författningsförslag ............................................................. 19
1 Utredningens uppdrag och arbete ................................ 51
1.1 Utredningens direktiv.............................................................. 51
1.2 Utredningens uppdrag............................................................. 51
1.3 Utredningens arbete ................................................................ 52
2 Utgångspunkter och mål för utredningen ...................... 53
2.1 Inledning................................................................................... 53
2.2 För barnets bästa...................................................................... 55
2.3 För ökad jämställdhet .............................................................. 63
2.4 Arbetslinjen .............................................................................. 67
2.5 Att uppnå olika mål och syften............................................... 69
2.6 Olika typer av kunskapsunderlag............................................ 71
3 Gällande rätt.............................................................. 77
3.1 Föräldraförsäkringen ............................................................... 77 3.1.1 Havandeskapspenning.................................................. 79 3.1.2 Föräldrapenning............................................................ 80 3.1.3 Tillfällig föräldrapenning.............................................. 82 3.1.4 Sjukpenninggrundande inkomst.................................. 85 3.1.5 Föräldraförsäkring och föräldraledighet ..................... 86
5
Innehåll SOU 2005:73
3.2 Föräldraledighetslagen .............................................................86 3.2.1 Rätt till ledighet.............................................................88 3.2.2 Rätt till ledighet med föräldrapenning.........................90 3.2.3 Ledighetens förläggning ...............................................91 3.2.4 Anmälan och beslut om ledighet..................................92 3.2.5 Återgång i arbete...........................................................94 3.2.6 Anställningsskydd.........................................................94 3.2.7 Särskilda bestämmelser om gravida m.m. ....................95
3.3 Adoption, förälder och vårdnad ..............................................96 3.3.1 Adoption .......................................................................96 3.3.2 Förälder .........................................................................98 3.3.3 Vårdnad........................................................................100 3.3.4 EG-rättsliga implikationer..........................................104
4 Fakta om föräldraförsäkringen .................................... 107
4.1 Föräldraförsäkringen – historik och idéer ............................107 4.1.1 Föräldraförsäkringens utveckling ..............................107 4.1.2 Idéer och politik..........................................................115 4.1.3 Barnomsorgens utveckling .........................................118
4.2 Fakta om föräldraförsäkringen..............................................119 4.2.1 Antal födda barn och föräldrarnas ålder....................120 4.2.2 Nyttjandet av föräldraförsäkringen ...........................123 4.2.3 Tiden före förlossning ................................................134 4.2.4 Kostnaden för föräldraförsäkringen ..........................137
5 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning ........................................................ 141
5.1 Regler och rekommendationer ..............................................141 5.1.1 Hur många dagar tas ut?.............................................142 5.1.2 När och hur används dagarna? ...................................143 5.1.3 Fördelning mellan mamma och pappa .......................145 5.1.4 Regeländringars betydelse för mäns uttag av föräldrapenningdagar ..................................................147 5.1.5 Föräldrarnas syn på familjens val och regler kring fördelning ....................................................................156 5.1.6 Den särskilda beräkningsgrundens betydelse för födelseintervall mellan barn........................................158
6
Innehåll
5.2 Föräldrars föreställningar om föräldraledighet, föräldraskap och jämställdhet ............................................... 159
5.3 Föreställningar och kunskap kring barn............................... 165
5.4 Arbetet och arbetsgivarens attityd till föräldraledighet ...... 175 5.4.1 Arbetsgivarens inställning till kvinnors och mäns föräldraledighet........................................................... 176 5.4.2 Betydelse av arbetsgivarens inställning för uttag av föräldraledighet ...................................................... 180
5.5 Familjens ekonomi................................................................. 183 5.5.1 Familjernas ekonomiska standard ............................. 183 5.5.2 Ekonomiska konsekvenser av föräldraledighet på kort sikt ....................................................................... 187
5.6 Yrkesliv och hemmaliv........................................................... 208 5.6.1 Vad styr fördelningen mellan betalt och obetalt arbete? ......................................................................... 209
5.7 Kvinnans och barnets hälsa ................................................... 214 5.7.1 Gravid och sjuk........................................................... 214 5.7.2 Efter förlossningen ..................................................... 217 5.7.3 Amning som hälsoindikator....................................... 220
5.8 Ohälsa som hinder för föräldraansvar .................................. 223 5.8.1 Föräldrar som missbrukar droger .............................. 223 5.8.2 Psykiskt sjuka föräldrar.............................................. 223
5.9 Information och kommunikation ......................................... 224 5.9.1 Samhällsinformation till blivande föräldrar............... 224 5.9.2 Föräldrabudskap ......................................................... 224 5.9.3 Försäkringskassornas arbete med opinionsbildning ......................................................... 227 5.9.4 En statlig kommunikationskampanj.......................... 229 5.9.5 Sammanfattning .......................................................... 237
Appendix.......................................................................................... 238
7
Innehåll SOU 2005:73
6 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat ........ 241
6.1 Föräldraförsäkringen och barnkonventionens princip om barnets bästa.....................................................................241
6.2 Förena familj och arbete ........................................................245 6.2.1 Kvinnor och män arbetar ungefär lika mycket..........245 6.2.2 Utredningens bedömning...........................................250
6.3 Jämställd arbetsmarknad ........................................................251 6.3.1 Hur påverkar en föräldraförsäkring arbetsmarknaden? .......................................................251 6.3.2 Olika förklaringar till löneskillnader mellan kvinnor och män .........................................................253 6.3.3 Empiriska studier om föräldraförsäkringens påverkan på sysselsättning och löner .........................260 6.3.4 Kvinnors och mäns deltagande på arbetsmarknaden .........................................................267 6.3.5 Könsuppdelningen på den svenska arbetsmarknaden .........................................................270 6.3.6 Löner och förvärvsinkomster för kvinnor respektive män.............................................................274 6.3.7 Utredningens bedömning...........................................278
6.4 Kvinnans och barnets hälsa....................................................280 6.4.1 Graviditet.....................................................................280 6.4.2 Efter förlossningen .....................................................280 6.4.3 Amning ........................................................................280
6.5 Föräldraledigas ekonomiska situation...................................281
7 Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal – internationella jämförelser ......................................... 287
7.1 Åldrande befolkning och låga fruktsamhetstal.....................288
7.2 Orsaker till låga fruktsamhetstal ...........................................292
7.3 Utvecklingen i EU-länderna och vissa OECD-länder.........296
7.4 Familjepolitik – dess betydelse och omfattning...................303
7.5 Utredningens bedömning ......................................................310
8
Innehåll
8 Förslag .................................................................... 313
8.1 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden.......................................................................... 313
8.2 Föräldraförsäkringen får en ny inriktning............................ 320
8.3 Graviditetspenning och graviditetsledighet införs............... 325 8.3.1 Graviditetspenning ..................................................... 326 8.3.2 Graviditetsledighet ..................................................... 331 8.3.3 Studerande och arbetslösa .......................................... 334 8.3.4 Särskilt om de lagtekniska lösningarna ..................... 335
8.4 Förlängning av föräldrapenning på sjukpenningnivå och jämnare fördelning av ersättningstiden m.m. ....................... 336
8.5 Särskilda dubbeldagar införs i föräldrapenningen och pappadagarna tas bort från den tillfälliga föräldrapenningen .................................................................. 348
8.6 Grundnivån i föräldrapenningen höjs................................... 352
8.7 De 90 dagarna med ersättning enligt lägstanivån tas bort och lägstanivån ersätts helt av begreppet grundnivå............ 353
8.8 Åttondelsnivån tas bort ......................................................... 355
8.9 Den sjukpenninggrundande inkomsten förändras .............. 358
8.10 Föräldrapenning utges fram tills barnet har fyllt fyra år ..... 363
8.11 Barndagar och barnledighet införs........................................ 367 8.11.1 Barndagar .................................................................... 367 8.11.2 Barnledighet m.m........................................................ 369
8.12 De tio särskilda dagarna i den tillfälliga föräldrapenningen bibehålls till viss del................................ 373
8.13 Särskild föräldrapenning införs ............................................. 375 8.13.1 Särskild föräldrapenning införs i föräldraförsäkringen ................................................... 376 8.13.2 Ny rätt till ledighet införs i föräldraledighetslagen................................................. 383
9
Innehåll SOU 2005:73
10
8.14 Andra insatser m.m. ...............................................................384 8.14.1 Information och kommunikation ..............................384 8.14.2 Förenklad administrativ hantering m.m. ...................387
9 Konsekvenser av utredningens förslag ......................... 393
9.1 Ekonomiska konsekvenser ....................................................393
9.2 Administrativa konsekvenser ................................................401
9.3 Barnkonsekvenser ..................................................................403
9.4 Jämställdhetskonsekvenser ....................................................408
9.5 Effekter för företagens villkor...............................................408
9.6 Konsekvenser för förmånsfusk och kontroll........................411
9.7 Övriga konsekvenser..............................................................413
Appendix ......................................................................................414
10 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ................ 419
11 Författningskommentar ............................................. 421
11.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring....................................................................422
11.2 Förslaget till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584)...............................................................................432
11.3 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799)...............................................................................434
11.4 Förslaget till lag om ändring i semesterlagen (1977:480) ....434
Särskilda yttranden .......................................................... 435
Litteraturförteckning......................................................... 443
Bilaga 1 Kommittédirektiv (Dir. 2004:44) ..............................459
Förkortningar
AFL Lagen (1962:381) om allmän försäkring AMS Arbetsmarknadsstyrelsen BB Barnbördsavdelningen ursprungligen – numera För lossningsavdelning BVC Barnavårdscentral dir. Direktiv Ds Departementsserien EU Europeiska unionen FB Föräldrabalken HSB Hyresgästernas Sparkasse och Byggnadsförening MVC Mödravårdscentral WHO World Health Organisation UNICEF the United Nation Children´s Fund TCO Tjänstemännens centralorganisation LO Landsorganisationen LSS Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade OECD Organisation for Economic Co-operation and Development prop. Proposition SamSol Utredningen om samordning av socialförsäkrings lagarna (S2001:04) SCB Statistiska centralbyrån SIFO ett internationellt konsult- och undersökningsföretag SFS Svensk författningssamling SfU Socialförsäkringsutskottet SIG Sjukpenninggrundande inkomst SOU Statens offentliga utredningar RFV Riksförsäkringsverket RÅ Regeringsrättens årsbok
11
Sammanfattning
Översynen av föräldraförsäkringen är gjord med utgångspunkt i att föräldraförsäkringen skall verka för barnets bästa och bidra till en ökad jämställdhet mellan könen. Utredningens huvudsakliga uppdrag är att göra en översyn av hur föräldraförsäkringen bättre kan bidra till att barnen får tillgång till båda sina föräldrar. Utredningen skall bl.a. också se över och belysa i vilken utsträckning föräldraförsäkringen uppfyller syftet att båda föräldrarna på lika villkor har möjlighet att kombinera föräldraskap med förvärvsarbete eller studier samt vilka incitament som kan vara verkningsfulla för att skillnaderna i uttag av föräldrapenning mellan barnets föräldrar skall minska med beaktande av hur det samlade uttaget av föräldrapenning för barnet påverkas. I detta sammanhang skall effekterna av de reserverade månaderna belysas.
Utredningen har valt att gå fram med förslag som i huvudsak innebär regeländringar inom föräldraförsäkringen. Utredningen har också valt att föreslå insatser för informationsspridning och attitydpåverkan som ett komplement till de föreslagna regeländringarna. Därutöver bedömer utredningen det viktigt att stärka föräldrarollen genom särskilda myndighetsåtgärder.
Utredningens förslag
Utredningen lämnar förslag inom olika delar av föräldraförsäkringen. Utredningen vill betona betydelsen av att se förslagen i sin helhet.
Förslagen följer barnets ålder alltifrån graviditeten till den första tiden med det allra yngsta barnet, under de första småbarnsåren fram till barnet fyller fyra år och slutligen ett särskilt stöd till föräldrar med barn i åldrarna fyra till tio år. Utredningen lämnar också förslag som rör arbetstagares rätt till ledighet från förvärvsarbete.
13
Sammanfattning SOU 2005:73
Dessa förslag korresponderar med de ändringar som föreslås inom föräldraförsäkringen.
Under graviditeten
För många föräldrar är det i samband med graviditeten som det första mötet sker med mödravården, barnhälsovården och Försäkringskassan. Försäkringskassan som förmedlare av socialförsäkringen har en viktig roll för föräldrarnas kunskap om föräldraförsäkringen. Mödra- och barnhälsovårdens uppgift att svara för förberedande föräldrautbildning, kontrollera graviditeten, verka stödjande vid amning samt följa upp förlossningen är också viktig. Föräldrar möter även andra i sin omgivning som under graviditeten har stor betydelse för föräldrars val kring föräldraledigheten.
Utredningen föreslår att åtgärder vidtas i form av offentliga informationsinsatser. Dessa skall syfta till att sprida, samordna och utvärdera information och kunskap om föräldraförsäkring och föräldraledighet. Utredningen lämnar ett särskilt förslag där Försäkringskassan ges i uppdrag att utforma förutsättningarna för att båda föräldrarna bättre skall få likvärdig information om föräldrapenningförmånerna. Utredningen pekar också på behov av förenklingar inom den administrativa hanteringen kring faderskapet.
Utredningen lämnar förslag om införande av en ny förmån till gravida, kallad graviditetspenning. Graviditetspenningen får nyttjas tidigast från och med 30:e dagen före beräknad förlossning och längst till och med dagen före den faktiska förlossningen. Graviditetspenningen syftar till att möta gravida kvinnors behov av vila under slutet av graviditeten och samtidigt komma tillrätta med de regionala skillnader som finns i tillämpningen av socialförsäkringsförmånerna för gravida kvinnor.
Den första tiden med föräldrapenning
Det är väsentligt att föräldrapenningen i så stor utsträckning som möjligt nyttjas under barnets första tidiga levnadsår då grunden för en djup och varaktig relation mellan barn och föräldrar läggs. Utredningen föreslår därför en utvidgad rätt för föräldrar att nyttja föräldrapenning samtidigt för vård av samma barn, s.k. dubbel-
14
SOU 2005:73 Sammanfattning
dagar. Barn har behov av en tidig och nära kontakt med båda sina föräldrar. Föräldrars tidiga engagemang i sina barn är viktigt. Goda relationer och tillgång till båda föräldrarna främjar en mognad och trygghet hos barnet. Barn kan tidigt i livet ha flera betydelsefulla anknytningar samtidigt. Utredningen föreslår att de tio särskilda s.k. pappadagarna i samband med barns födelse eller adoption slopas. Dubbeldagarna fyller samma funktion som pappadagarna, utan att särbehandla någon förälder, samtidigt som föräldrarna ges en utökad möjlighet till anknytning.
Föräldrapenning tills barnet har fyllt fyra år
Föräldraförsäkringens uppgift är primärt att vara ett stöd för föräldrar med de yngsta barnen. Föräldraförsäkringen ska ge båda föräldrarna möjlighet att med ersättning vårda sitt barn i samband med barns födelse eller adoption. Denna tid bör enligt utredningens mening framför allt vara koncentrerad till barnens första år. Utredningen föreslår därför att den tid under vilken föräldrarna kan ta ut ersättning begränsas till barnet har fyllt fyra år. Förslaget verkar för ett tidigt nyttjande av föräldrapenningen från föräldrarnas sida samtidigt som det i princip följer det nyttjande av föräldrapenning som föräldrarna väljer idag. För adoptivbarn räknas tidpunkten från när föräldern får barnet i sin vård.
Utredningen föreslår också en förlängning av föräldrapenningen på sjukpenningnivå från 13 till 15 månader. Det är en utökning av barnets möjligheter till omvårdnad av sina föräldrar. Förslaget ger föräldrarna större ekonomiska möjligheter att vårda barn. Rätten till föräldrapenning fördelas, liksom idag, lika mellan föräldrarna samtidigt som den reserverade tiden med föräldrapenning utökas för respektive förälder. Utredningen föreslår att 5 månader reserveras för vardera föräldern.
Föräldrapenning på lägstanivå slopas liksom de 90 dagar med ersättning på lägstanivå. Föräldrapenning betalas fortsättningsvis endast med ersättning på förälderns sjukpenningnivå. Lägstanivådagarna ersätts till viss del med barndagar. Barndagarna har en annan utformning men fyller delvis samma funktion, se nästa avsnitt.
Utredningen föreslår också förändringar av den sjukpenninggrundande inkomsten. Bl.a. förlängs skyddet för den sjukpenninggrundande inkomsten till dess att barnet fyller
15
Sammanfattning SOU 2005:73
18 månader. Åttondelsnivån inom föräldraförsäkringen och föräldraledighetslagen tas bort.
Såväl den föreslagna sammanlagda tiden med föräldrapenning som fördelningen av dagarna mellan föräldrarna är betydelsefulla ur ett barnperspektiv. Utredningen anser att de förändringar som föreslås gynnar flertalet barn och stärker barns ställning i allmänhet. Samtidigt är utredningen medveten om att alla barn inte gynnas och föreslår därför en utökning av de undantagsbestämmelser som finns.
Barndagar och barnledighet för barn som fyllt fyra år
Utredningen anser det angeläget att komplettera förslaget om en begränsad tid för rätt till föräldrapenning med ett förslag om en utvidgad rätt till föräldraledighet och införande av barndagar. Det är väsentligt att föräldrar får tillfälle att besöka förskola och skola. Det är positivt för både barn och föräldrar att föräldrarna får insikt i barnets vardag. Det ger en ömsesidig trygghet och möjlighet att närvara i särskilda skolsituationer. En förälder till barn som har fyllt fyra år men inte tio år har rätt till ledighet under tio dagar per år, varav två dagar med ersättning i form av tillfällig föräldrapenning. Rätten till barndagar och barnledighet tar vid då rätten till föräldrapenning med anledning av barns födelse upphör och varar för de flesta barn fram till barnet avslutat tredje klass i skolan. Utredningen bedömer att behovet av barndagar är störst i dessa åldrar.
Ensamstående föräldrars situation
Utredningen konstaterar att barn till ensamstående föräldrar är en särskilt utsatt grupp som lever under mer sårbara förhållanden än andra barn. Utredningen lämnar två förslag som särskilt riktar sig till ensamstående föräldrar. Utredningen anser att en ensamstående förälder under vissa förutsättningar ska kunna få hjälp i samband med barns födelse genom att en annan försäkrad än en förälder kan få rätt till tillfällig föräldrapenning under tio dagar. Vidare föreslår utredningen att en ny förmån införs, särskild föräldrapenning. En ensamstående förälder som på grund av egen sjukdom eller smitta
16
SOU 2005:73 Sammanfattning
inte själv kan vårda barnet kan under vissa förutsättningar få hjälp av en annan försäkrad som vårdar barnet i förälderns ställe.
Ekonomiskt utsatta barnfamiljer
Föräldraförsäkringen som välfärdssystem bidrar till att färre barn hamnar i ekonomisk utsatthet. En relativt hög ersättningsnivå i föräldraförsäkringen under barnets första år bidrar till en lägre andel ekonomiskt utsatta barn. Utredningens förslag syftar till att stärka de mest ekonomiskt utsatta barnfamiljerna. Ekonomiska skäl skall inte vara ett hinder för att föräldrarna skall kunna nyttja föräldraförsäkringen som de önskar.
Utredningen förutsätter att den aviserade höjningen av inkomsttaket i föräldrapenningen till tio prisbasbelopp genomförs. Utredningens förslag innebär att inkomstbortfallsprincipen bibehålls och förstärks. Utredningen föreslår också att grundnivån höjs till 230 kronor per dag. Familjer med tvillingar och fler barn får en förstärkning av föräldrapenningen, då de extra dagar på lägstanivå som utges vid flerbarnsfödsel föreslås betalas med ersättning på grundnivå.
Barn och jämställdhet
Sverige har ur ett barnafödande perspektiv en gynnsam välfärdspolitisk blandning på det familjepolitiska området genom en kombination av hög sysselsättning, låg arbetslöshet, omfattande föräldraförsäkring och barnomsorg. Hur familjepolitiken utformas är mycket viktigt för barnafödandet. Tillgången till betald föräldraledighet påverkar barnafödandet. Ledighetens längd och ersättningsnivån i föräldraförsäkringen är betydelsefulla. Försäkringens flexibilitet mellan arbete och ledighet har betydelse för utvecklingen av antalet födda barn.
Den kunskap utredningen har om föräldrars föreställningar och attityder till föräldraförsäkring och föräldraledighet visar att föreställningar om kön är synnerligen närvarande i föräldraskapet och i många avseenden styrande för hur kvinnor och män förhåller sig till dessa frågor. En av de viktigaste slutsatserna är att attitydförändringar inte nödvändigtvis leder till beteendeförändringar. Att föräldrar har en i princip jämställd attityd till föräldraledighet inne-
17
Sammanfattning SOU 2005:73
18
bär inte med nödvändighet att de agerar i enlighet med denna. Genom att få föräldrar att i praktiken bli mer jämställda i föräldraskapet stöds processen mot ökad jämställdhet i samhället. Det finns goda skäl att tro att en ökad reserverad tid av föräldrapenning för respektive förälder kommer att leda till ett ändrat beteende vilket i sin tur på sikt bidrar till ett verkligt jämställt föräldraskap och en mer jämställd arbetsmarknad.
Utredningen bedömer också att en del av skillnaderna mellan kvinnor – såväl med som utan barn – och män vad gäller löneutveckling, möjligheter till fast heltidsanställning och karriärmöjligheter kan ha sin grund i att frånvaro från arbetet på grund av vård av barn i genomsnitt är mycket skevt fördelad mellan könen. Således kan det olika nyttjandet av föräldraförsäkringen ge olika effekter på sysselsättning och löner för kvinnor och män. Utredningen bedömer dessa möjliga könsspecifika konsekvenser som så allvarliga att de har beaktats vid utformningen av förslagen.
Sammantaget så verkar utredningens förslag i riktning mot en mer jämn fördelning av föräldrapenningen mellan barnets föräldrar. Detta leder till att föräldrarna i högre utsträckning kommer att ta ett gemensamt ansvar för barnets omvårdnad. Generellt mår barn bra av en tidig och nära kontakt med sina föräldrar. Att föräldrarna tidigt kan etablera en god kontakt med barnet främjar en positiv utveckling av barnets relation till sina föräldrar. Goda relationer och god tillgång till båda föräldrarna verkar för en fördjupad och harmonisk identitetsutveckling för barn och främjar barnets mognad och trygghet. Utredningens bedömning är således att förslagen generellt bidrar till att utöka små barns möjlighet till tidig och nära anknytning till sina föräldrar.
Författningsförslag
1 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1962:381) om allmän försäkring
1
dels att 3 kap. 5, 9 och 9 a §§, 4 kap. 1–3, 5–7, 8, 10, 12, 14, 14 a, 16, 17 och 18 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 3 kap. 9 b och 9 c §§ samt 4 kap. 4 a och 4 b §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
5 §
2
Försäkringskassan skall besluta om en försäkrads tillhörighet till sjukpenningförsäkringen och fastställa sjukpenninggrundande inkomst. För en försäkrad som inte är bosatt i Sverige gäller detta så snart anmälan om hans inkomstförhållanden gjorts hos Försäkringskassan. Av beslutet skall framgå i vad mån den sjukpenninggrundande inkomsten är att hänföra till anställning eller till annat förvärvsarbete. Sjukpenningförsäkringen skall omprövas
a) när Försäkringskassan fått kännedom om att den försäkrades inkomstförhållanden eller andra omständigheter har undergått ändring av betydelse för rätten till sjukpenning eller för sjukpenningens storlek,
b) när sjukersättning eller aktivitetsersättning enligt denna lag eller särskild efterlevandepension enligt lagen (2000:462) om införande av lagen (2000:461) om efterlevandepension och efter-
1
Lagen omtryckt 1982:120.
2
Senaste lydelse 2005:334.
19
Författningsförslag SOU 2005:73
levandestöd till barn beviljas den försäkrade eller sådan ersättning eller pension som redan utges ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades arbetsförmåga eller, vid särskild efterlevandepension, förmåga eller möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete,
c) när delpension enligt särskild lag beviljas den försäkrade eller redan utgående sådan pension ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades arbets- eller inkomstförhållanden,
d) när tjänstepension beviljas den försäkrade,
e) när ett beslut om vilandeförklaring av sjukersättning eller aktivitetsersättning enligt 16 kap. 16 § upphör, samt
f) när livränta beviljas den försäkrade enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller redan utgående livränta ändras.
Ändring som avses i första stycket skall gälla från och med den dag då anledningen till ändringen uppkommit. Den sjukpenninggrundande inkomst som ändrats enligt första stycket a får dock läggas till grund för ersättning tidigast från och med första dagen i den ersättningsperiod som inträffar i anslutning till att Försäkringskassan fått kännedom om inkomständringen.
Under tid som anges under 1-6 får, om inte första stycket b–d eller f är tillämpligt, den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten sänkas lägst till vad den skulle ha varit närmast dessförinnan om Försäkringskassan då känt till samtliga förhållanden. Detta gäller tid då den försäkrade
1. bedriver studier enligt de grunder som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer,
2. erhåller periodiskt ekonomiskt stöd, utgivet enligt särskilda avtal mellan arbetsmarknadens parter, enligt de grunder som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer,
3. deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd eller står till arbetsmarknadens förfogande enligt de grunder som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer,
4. är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete tidigast sex månader före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten härför,
20
SOU 2005:73 Författningsförslag
5. helt eller delvis avstår från förvärvsarbete för vård av barn, om den försäkrade är förälder till barnet eller likställs med förälder enligt 1 § föräldraledighetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt ett år. Motsvarande gäller vid adoption av barn som ej fyllt tio år eller vid mottagande av sådant barn i avsikt att adoptera det, om mindre än ett år har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård,
5. helt eller delvis avstår från förvärvsarbete för vård av barn, om den försäkrade är förälder till barnet eller likställs med förälder enligt 1 § föräldraledighetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt ett och ett halvt år. Motsvarande gäller vid adoption av barn som ej fyllt tio år eller vid mottagande av sådant barn i avsikt att adoptera det, om mindre än ett år har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård,
6. fullgör tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. För en försäkrad som avses i tredje stycket 1 eller 2 eller deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd skall Försäkringskassan, vid sjukdom under den aktuella tiden, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid. Om därvid den sjukpenninggrundande inkomsten helt eller delvis är att hänföra till anställning, skall årsarbetstiden beräknas på grundval av enbart det antal arbetstimmar som den försäkrade kan antas ha i ifrågavarande förvärvsarbete under den aktuella tiden.
För en försäkrad som får sådan behandling eller rehabilitering som avses i 7 b § eller 22 kap. 7 § och som under denna tid får livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande ersättning enligt en annan författning skall Försäkringskassan, vid sjukdom under den tid då livränta betalas ut, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid.
För en försäkrad som avses i 10 c § första stycket 1 eller 2 skall dock under studieuppehåll mellan vår- och hösttermin, då den försäkrade inte uppbär studiesocial förmån för studier som avses i tredje stycket 1, sjukpenningen beräknas på den sjukpenninggrundande inkomst som följer av första–tredje styckena, om sjuk-
21
Författningsförslag SOU 2005:73
penningen blir högre än sjukpenning beräknad på den sjukpenninggrundande inkomsten enligt fjärde stycket.
Fjärde stycket tillämpas även för försäkrad som avses i tredje stycket 6 när den försäkrade genomgår grundutbildning som är längre än 60 dagar.
Omprövning av sjukpenningförsäkringen enligt första stycket a skall ej omfatta ändring av den försäkrades inkomstförhållanden på grund av sådant förvärvsarbete som avses i 16 kap. 15 §.
9 §
3
En försäkrad kvinna har rätt till havandeskapspenning, om havandeskap har satt ned hennes förmåga att utföra uppgifterna i sitt förvärvsarbete med minst en fjärdedel och hon inte kan omplaceras till annat mindre ansträngande arbete enligt 19 § föräldraledighetslagen (1995:584).
En kvinna har även rätt till havandeskapspenning om hon inte får sysselsättas i sitt förvärvsarbete på grund av en föreskrift om förbud mot arbete under havandeskap, som har meddelats med stöd av 4 kap. 6 § arbetsmiljölagen (1977:1160), om hon inte kan omplaceras till annat arbete enligt 18 § föräldraledighetslagen.
Havandeskapspenning utges i fall som avses i första stycket för varje dag som nedsättningen består, dock tidigast från och medden sextionde dagen före den beräknade tidpunkten för barnetsfödelse, och i fall som avses i andra stycket för varje dag som förbudet gäller.
En försäkrad kvinna har rätt till graviditetspenning om hon
1. på grund av graviditet avstår från förvärvsarbete, eller
2. inte får sysselsättas i sitt förvärvsarbete på grund av en föreskrift om förbud mot arbete under graviditet, som har meddelats med stöd av 4 kap. 6 § arbetsmiljölagen (1977:1160),om hon inte kan omplaceras till annat arbete enligt 18 § föräldraledighetslagen (1995:584).
Graviditetspenning enligt första stycket 1 utges tidigast från och med den trettionde dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse och betalas längst ut till och med dagen före förlossningsdagen.
Graviditetspenning enligt första stycket 2 utges för varje dag som förbudet gäller och betalas längst ut till och med dagen före förlossningsdagen.
3
Senaste lydelse 2003:372.
22
SOU 2005:73 Författningsförslag
Havandeskapspenning utges längst till och med den elfte dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse.
Havandeskapspenning utges med belopp som motsvarar kvinnanssjukpenning enligt 4 §.
9 a §
4
En kvinna som önskar erhålla havandeskapspenning skall göra ansökan därom. Försäkringskassan får påfordra att kvinnan till stöd för sin rätt till havandeskapspenning inger utlåtande av sin arbetsgivare samt läkarutlåtande.
I beslutet om havandeskapspenning skall anges under vilken tid ersättning kan utges.
Vad i lag eller annan författning föreskrivs om sjukpenninggäller i fråga om havandeskapspenning med undantag av bestämmelserna om ersättning för merutgifter i 7 a § och om karenstid i 11 §. Vidare skall havandeskapspenningen, med avvikelse från vad som anges i 4 § första stycket och 10 a §, utges med 80 procent även för den första dagen. Havandeskapspenning utges inte i den mån kvinnan för samma tid uppbär sjukpenning eller sjuklön eller annan ersättning enligt lagen (1991:1047) om sjuklön.
Graviditetspenning utges per dag med belopp som motsvarar kvinnans sjukpenning enligt 4 §.
Hel graviditetspenning för dag utges när kvinnan inte förvärvsarbetar. Tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels graviditetspenning utges när kvinnan förvärvsarbetar högst en fjärdedel, hälften eller tre fjärdedelar av normal arbetstid.
Graviditetspenning utges även för tid som normalt är arbetsfri, om kvinnan i direkt anslutning till den arbetsfria tiden uppbär motsvarande eller högre graviditetspenning.
4
Senaste lydelse 2004:781.
23
Författningsförslag SOU 2005:73
9 b §
Graviditetspenning enligt 9 § första stycket 1 får inte utges för tid innan anmälan gjorts hos Försäkringskassan.
En kvinna som önskar få graviditetspenning enligt 9 § första stycket 2 skall göra en skriftlig ansökan hos Försäkringskassan.
Har det förelegat hinder för en sådan anmälan eller ansökan eller finns det annars särskilda skäl kan ersättningen ändå betalas ut.
Försäkringskassan får kräva att en kvinna styrker sin rätt till graviditetspenning enligt 9 § första stycket 2 genom ett särskilt intyg av arbetsgivaren om förbud och att hon inte kan omplaceras.
I beslutet om graviditetspenning skall anges under vilken tid ersättning kan utges.
9 c §
Vad i lag eller annan författning föreskrivs om sjukpenning gäller i fråga om graviditetspenning med undantag av bestämmelserna om arbetsförmågans nedsättning i 7 § och om ersättning för merutgifter i 7 a § samt om karenstid i 11 §. Vidare skall graviditetspenningen, med avvikelse från vad som anges i 4 § första stycket och 10 a §, utges med 80 procent även för den första dagen.
24
SOU 2005:73 Författningsförslag
Graviditetspenning utges inte i den mån kvinnan för samma tid uppbär sjukpenning eller sjuklön eller annan ersättning enligt lagen (1991:1047) om sjuklön.
Graviditetspenning betalas inte ut för dag då kvinnan är semesterledig enligt semesterlagen (1977:480).
4 kap.
1 §
5
En försäkrad förälder har rätt till föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning (föräldrapenningförmåner) enligt detta kapitel.
En försäkrad förälder har rätt till föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning (föräldrapenningförmåner) enligt detta kapitel. Som föräldrapenningförmån anses även den särskilda föräldrapenningen som en annan försäkrad har rätt till enligt 4 b §.
Föräldrapenningförmåner utges för vård av barn endast om barnet är bosatt i riket.
Vid adoption av barn får barnet anses bosatt i riket om de blivande adoptivföräldrarna är bosatta i riket.
Regeringen får förordna att tillfällig föräldrapenning, med undantag för förmån enligt 10 § fjärde eller femte stycket, får utges även till en förälder som är bosatt i Danmark, Finland eller Norge för vård av barn bosatt i något av dessa länder.
Regeringen får förordna att tillfällig föräldrapenning, med undantag för förmån enligt 10 § femte stycket, får utges även till en förälder som är bosatt i Danmark, Finland eller Norge för vård av barn bosatt i något av dessa länder.
5
Senaste lydelse 2001:141.
25
Författningsförslag SOU 2005:73
2 §
6
Vid tillämpning av bestämmelserna i detta kapitel likställs med förälder
a) rättslig vårdnadshavare som inte är förälder och som har vård om barnet,
b) den som med socialnämndens medgivande har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i syfte att adoptera det,
c) den med vilken en förälder är eller har varit gift eller har eller har haft barn, om de varaktigt bor tillsammans.
Vid tillämpningen av 6 § andra–femte styckena samt 7, 7 a, 8, 15 och 17 §§ samt 18 § första och andra styckena likställs med förälder även en annan försäkrad som fått rätt till särskild föräldrapenning enligt 4 b §.
Vid tillämpning av 10, 10 a, 10 b och 11 §§ likställs med förälder även
a) den som en förälder bor tillsammans med under äktenskapsliknande förhållanden,
b) den som har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i sitt hem.
Vid tillämpning av 12–18 §§ likställs med förälder även den som har fått rätt till tillfällig föräldrapenning enligt 11 a §. Detsamma gäller vid tillämpningen av 12 § och 14–18 §§ den som har fått rätt till tillfällig föräldrapenning enligt 10 § femte stycket.
3 §
7
Föräldrapenning med anledning av ett barns födelse utges under högst 480 dagar sammanlagt för föräldrarna.
Föräldrapenning med anledning av ett barns födelse utges under högst 450 dagar sammanlagt för föräldrarna.
Vid flerbarnsbörd utges föräldrapenning under ytterligare 180 dagar för varje barn utöver det första.
Om föräldrarna gemensamt har vårdnaden om barnet, har varje förälder rätt att uppbära föräldrapenning under hälften av den i första och andra styckena angivna tiden.
6
Senaste lydelse 2004:1250.
7
Senaste lydelse 2004:781.
26
SOU 2005:73 Författningsförslag
En förälder som ensam har vårdnaden om barnet har rätt att själv uppbära föräldrapenningen under hela den tid som anges i första och andra styckena. Detsamma gäller om föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet men den andra föräldern inte har rätt till föräldrapenning.
Om en förälder på grund av sjukdom eller handikapp varaktigt saknar förmåga att vårda barnet har den andra föräldern rätt att själv uppbära föräldrapenningen under hela den tid som anges i första och andra styckena.
Om en förälder är intagen i kriminalvårdsanstalt och är varaktigt förhindrad att uppbära föräldrapenning och den andre föräldern har tagit ut sina dagar med föräldrapenning, har den andre föräldern själv rätt att uppbära föräldrapenning för hela den tid som anges i första och andra styckena.
En förälder kan avstå rätt att uppbära föräldrapenning till förmån för den andra föräldern med undantag för föräldrapenning med belopp motsvarande förälderns sjukpenning såvitt avser en tid om 60 dagar för varje barn, eller vid flerbarnsbörd, för barnen gemensamt. Ett avstående från rätt att uppbära föräldrapenning görs genom skriftlig anmälan till Försäkringskassan.
En förälder kan avstå rätt att uppbära föräldrapenning till förmån för den andra föräldern med undantag för föräldrapenning med belopp motsvarande förälderns sjukpenning såvitt avser en tid om 150 dagar för varje barn, eller vid flerbarnsbörd, för barnen gemensamt. Ett avstående från rätt att uppbära föräldrapenning görs genom skriftlig anmälan till Försäkringskassan.
Föräldrapenning utges längst till dess barnet har fyllt åtta år eller till den senare tidpunkt då barnet har avslutat det första skolåret.
Föräldrapenning utges längst till dess barnet har fyllt fyra år.
27
Författningsförslag SOU 2005:73
4 a §
Båda föräldrarna har rätt att uppbära föräldrapenning för samma barn och tid för 30 av de 150 dagar som respektive förälder har rätt till enligt 3 § sjätte stycket, i samband med att den andre föräldern närvarar vid barnets förlossning eller de sköter hemmet eller vårdar barn.
Föräldrapenning enligt första stycket utges tidigast i samband med barnets födelse och inte för tid efter sextionde dagen efter barnets hemkomst efter förlossningen.
4 b §
Försäkringskassan kan, efter medgivande av en förälder som avses i 3 § fjärde och femte styckena, besluta att annan försäkrad som avstår från förvärvsarbete skall få rätt till särskild föräldrapenning för att vårda ett barn i stället för föräldern. Som villkor för detta gäller att föräldern
1. på grund av egen sjukdom eller smitta inte kan vårda barnet,
2. har beviljats föräldrapenning och annars skulle ha uppburit förmånen,
3. inte får föräldrapenning endast av det skälet att han eller hon för samma tid får sådan ersättning som avses i 17 § första stycket eller smittbärarpenning enligt lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare, och
28
SOU 2005:73 Författningsförslag
4. inte omfattas av 18 § tredje och fjärde styckena.
Försäkringskassan får när det finns skäl till det kräva att särskilt utlåtande inges för att styrka förälders sjukdom eller smitta.
Särskild föräldrapenning utges tidigast för tid efter barnets födelse, dock längst till dess barnet har fyllt fyra år och endast för tid som motsvarar förälderns rätt till föräldrapenning.
5 §
8
Bestämmelserna om föräldrapenning gäller i tillämpliga delar också vid adoption av barn. Är det frågan om adoption av andra makens barn eller adoptivbarn eller av eget barn utges föräldrapenning dock inte utöver vad som skulle ha gällt om adoptionen inte hade ägt rum. Som adoption anses även att någon tar emot ett barn i avsikt att adoptera det. Tidpunkten då den försäkrade fått barnet i sin vård jämställs därvid med tidpunkten för barnets födelse. Föräldrapenning utges dock inte för barn som fyllt tio år.
Bestämmelserna om föräldrapenning och särskild föräldrapenning gäller i tillämpliga delar också vid adoption av barn. Är det frågan om adoption av andra makens barn eller adoptivbarn eller av eget barn utges föräldrapenning dock inte utöver vad som skulle ha gällt om adoptionen inte hade ägt rum. Som adoption anses även att någon tar emot ett barn i avsikt att adoptera det. Tidpunkten då den försäkrade fått barnet i sin vård jämställs därvid med tidpunkten för barnets födelse. Föräldrapenning och särskild föräldrapenning utges dock inte för barn som fyllt tio år.
8
Senaste lydelse 1985:87.
29
Författningsförslag SOU 2005:73
6 §
9
Hel föräldrapenning utgör lägst 60 kronor om dagen (lägstanivå).
Föräldrapenning för de första 180 dagarna utges med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, beräknad enligt femte stycket, om föräldern under minst 240 dagar i följd före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen har varit försäkrad för en sjukpenning över lägstanivån och skulle ha varit det om Försäkringskassan känt till samtliga förhållanden. Föräldrapenning för de första 180 dagarna utges dock alltid lägst med ett belopp för hel föräldrapenning om 180 kr (grundnivå). För en förälder som endast är försäkrad enligt 3 kap. 4 § socialförsäkringslagen (1999:799) gäller detta under förutsättning att föräldern uppfyller villkoren i första meningen.
Utöver vad som anges i andra stycket utges föräldrapenning för
Hel föräldrapenning utgör lägst 230 kronor om dagen (grundnivå).
Föräldrapenning för de första 180 dagarna utges med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, beräknad enligt femte stycket, om föräldern under minst 240 dagar i följd före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen har varit försäkrad för en sjukpenning över grundnivån och skulle ha varit det om Försäkringskassan känt till samtliga förhållanden. Föräldrapenning för de första 180 dagarna utges dock alltid lägst med ett belopp för hel föräldrapenning motsvarande grundnivån. För en förälder som endast är försäkrad enligt 3 kap. 4 § socialförsäkringslagen (1999:799) gäller detta under förutsättning att föräldern uppfyller villkoren i första meningen. Särskild föräldrapenning för de första 180 dagarna utges med belopp motsvarande den försäkrades sjukpenning beräknad enligt femte stycket.
Utöver vad som anges i andra stycket utges föräldrapenning för
9
Senaste lydelse 2005:334.
30
SOU 2005:73 Författningsförslag
– 210 dagar med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, beräknad enligt femte stycket, dock lägst med belopp enligt grundnivån, och för
– 90 dagar med belopp enligt lägstanivån.
Vid flerbarnsbörd utges föräldrapenning enligt 3 § andra stycket för
– 90 dagar med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, beräknad enligt femte stycket, dock lägst med belopp enligt grundnivån, och för
– 90 dagar med belopp enligt lägstanivån. För varje barn utöver det andra utges föräldrapenning med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, beräknad enligt femte stycket, dock lägst med belopp enligt grundnivån.
– 270 dagar med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, beräknad enligt femte stycket, dock lägst med belopp enligt grundnivån.
Vid flerbarnsbörd utges föräldrapenning enligt 3 § andra stycket för
– 90 dagar med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, beräknad enligt femte stycket, dock lägst med belopp enligt grundnivån, och för
– 90 dagar med belopp enligt grundnivån. För varje barn utöver det andra utges föräldrapenning med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, beräknad enligt femte stycket, dock lägst med belopp enligt grundnivån.
När föräldrapenning enligt andra-fjärde styckena skall utges med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, skall beräkningen ske enligt 3 kap. med undantag av 5 § fjärde-sjunde styckena samt 10 a och 10 b §§.
Utan hinder av vad som föreskrivs i andra–fjärde styckena skall, om förälderns sjukpenninggrundande inkomst har sänkts enligt 3 kap. 5 § tredje stycket 5, föräldrapenningen till dess barnet fyller två år beräknas lägst på grundval av den sjukpenninggrundande inkomst som gällde innan sänkningen skedde eller den högre inkomst som löneavtal därefter föranleder, om föräldern avstår från förvärvsarbete för vård av barn. Är
31
Författningsförslag SOU 2005:73
kvinnan gravid på nytt innan barnet uppnått eller skulle ha uppnått ett år och nio månaders ålder, skall föräldrapenningen även fortsättningsvis beräknas på motsvarande sätt. Detsamma gäller vid adoption av barn som sker inom två år och sex månader efter det att det föregående barnet fötts eller adopterats.
För en förälder som helt eller delvis saknar anställning skall den sjukpenninggrundande inkomst som föräldrapenningen beräknas på enligt sjätte stycket alltjämt omräknas på sätt som anges i 3 kap. 5 d §.
7 §
10
Hel föräldrapenning för dag utges när föräldern inte förvärvsarbetar. Tre fjärdedels, halv, en fjärdedels eller en åttondels föräldrapenning utges när föräldern förvärvsarbetar högst en fjärdedel, hälften, tre fjärdedelar respektive sjuåttondelar av normal arbetstid.
Hel föräldrapenning för dag utges när föräldern inte förvärvsarbetar. Tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels föräldrapenning utges när föräldern förvärvsarbetar högst en fjärdedel, hälften respektive tre fjärdedelar av normal arbetstid.
Vid tillämpning av första stycket skall som förvärvsarbete inte betraktas vård av barn, som har tagits emot för stadigvarande vård och fostran i förälderns hem. Vårdar föräldern ett sådant barn och betalas ersättning för vården, skall vid beräkningen enligt 6 § av föräldrapenning bortses från den del av den sjukpenninggrundande inkomsten som grundas på ersättningen för vården.
10
Senaste lydelse 2001:141.
32
SOU 2005:73 Författningsförslag
8 §
11
Föräldrapenning får utges med belopp som motsvarar hel, tre fjärdedels, halv, en fjärdedels eller en åttondels grundnivå eller lägstanivå när föräldern arbetar högst sju åttondelar av normal arbetstid.
Föräldrapenning får utges med belopp som motsvarar hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels grundnivå när föräldern arbetar högst tre fjärdedelar av normal arbetstid.
10 §
12
En förälder har rätt till tillfällig föräldrapenning för vård av ett barn, som inte har fyllt tolv år, om föräldern behöver avstå från förvärvsarbete i samband med
1. sjukdom eller smitta hos barnet,
2. sjukdom eller smitta hos barnets ordinarie vårdare,
3. besök i samhällets förebyggande barnhälsovård,
4. vårdbehov som uppkommer till följd av att barnets andra förälder besöker läkare med ett annat barn till någon av föräldrarna, under förutsättning att sistnämnda barn omfattas av bestämmelserna om tillfällig föräldrapenning.
För vård av ett barn vars levnadsålder understiger 240 dagar utges tillfällig föräldrapenning enligt första stycket om tillsynen av barnet är stadigvarande ordnad. Därutöver utges ersättning för vård av ett sådant barn endast om barnet vårdas på sjukhus eller får motsvarande vård i hemmet. För vård av ett barn som är äldre än som nyss sagts utges tillfällig föräldrapenning enligt första stycket inte för tid under vilken annars föräldrapenning skulle ha uppburits; undantag gäller dock om barnet vårdas på sjukhus. Med vård på sjukhus jämställs tillfällig vård i övergångsboende för barn som omfattas av 1 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
11
Senaste lydelse 2001:1106.
12
Senaste lydelse 2005:439.
33
Författningsförslag SOU 2005:73
Rätt till tillfällig föräldrapenning tillkommer även en förälder från det barnet fyllt fyra år till dess att det fyller tio år när föräldern helt avstår från förvärvsarbete i samband med föräldrautbildning, besök i barnets skola, besök i förskoleverksamhet eller skolbarnomsorg i vilken barnet deltar eller i övrigt för vård av barnet (barndagar).
En förälder till barn som omfattas av 1 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade har rätt tilltillfällig föräldrapenning från barnets födelse till dess att det fyller sexton år även när föräldern avstår frånförvärvsarbete i samband med föräldrautbildning, besök ibarnets skola eller besök i förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg i vilken barnet deltar (kontaktdagar).
Rätt till tillfällig föräldrapenning tillkommer även en fader som avstår från förvärvsarbete i samband med barns födelse för att närvara vid förlossningen, sköta hemmet eller vårda barn. Vid adoption eller när två personer enligt 6 kap. 10 a § föräldrabalken har utsetts att gemensamt utöva vårdnaden om ett barn tillkommer motsvarande rätt båda adoptivföräldrarna eller de särskilt förordnade vårdnadshavarna. Vid adoption utges sådan tillfällig föräldrapenning om barnet inte fyllt tio år. Som
En förälder till barn som omfattas av 1 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade rätt till tillfällig föräldrapenning som anges i tredje stycket från barnets födelse till dess att det fyller sexton år när föräldern avstår från förvärvsarbete (kontaktdagar). Är det fråga om vård av barn gäller dock tredje stycket.
34
SOU 2005:73 Författningsförslag
adoption anses även att någon tar emot ett barn i avsikt att adoptera det.
Försäkringskassan kan besluta att en annan försäkrad än en fader eller moder som avstår från förvärvsarbete i samband med barns födelse skall få rätt till tillfällig föräldrapenning för de ändamål som anges i fjärde stycket. Detta gäller om
1. det inte finns någon fader som har rätt till tillfällig föräldrapenning,
2. modern är avliden,
3. fadern avstår från sin rätt till tillfällig föräldrapenning enligt fjärde stycket och det skulle vara oskäligt att inte låta honom avstå, eller
4. fadern inte kan eller på grund av besöksförbud enligt lagen (1988:688) om besöksförbud eller liknande eller på grund av andra särskilda omständigheter sannolikt inte kommer att nyttja sin rätt enligt fjärde stycket.
Försäkringskassan kan besluta att en annan försäkrad än en förälder som avstår från förvärvsarbete i samband med barns födelse för att närvara vid förlossningen, sköta hemmet eller vårda barn skall få rätt till tillfällig föräldrapenning. Detta gäller om
1. det inte finns någon fader som har rätt till föräldrapenning,
2. modern är avliden,
3. den ena föräldern avstår från sin rätt till föräldrapenning under sammanlagt 10 av de 30 dagar som föräldern har rätt till enligt 4 a § och det skulle vara oskäligt att inte låta honom avstå, eller
4. den ena föräldern inte kan eller på grund av besöksförbud enligt lagen (1988:688) om besöksförbud eller liknande eller på grund av andra särskilda omständigheter sannolikt inte kommer att nyttja sammanlagt 10 av de 30 dagar som föräldern har rätt till enligt 4 a §.
Vid adoption eller när två personer enligt 6 kap. 10 a § föräldrabalken har utsetts att gemensamt utöva vårdnaden om ett barn skall vad som sägs i femte stycket om fader och moder i stället gälla adoptivföräldrarna eller de särskilt förordnade vårdnadshavarna.
Det som sägs i fjärde och femte styckena om en fader gäller även en förälder enligt 1 kap. 9 § föräldrabalken.
Det som sägs i femte stycket om en fader gäller även en förälder enligt 1 kap. 9 § föräldrabalken.
35
Författningsförslag SOU 2005:73
12 §
13
Tillfällig föräldrapenning enligt 10 § första stycket och 10 a § utges under sammanlagt högst 60 dagar för varje barn och år. Tillfällig föräldrapenning enligt 11 § utges under högst 60 dagar för varje barn och år. Om föräldern behöver avstå från förvärvsarbete av skäl som anges i 10 § första stycket 1, 3 och 4 och 10 a § utges tillfällig föräldrapenning under ytterligare högst 60 dagar för varje barn och år. Tillfällig föräldrapenning enligt 10 b § utges under ett obegränsat antal dagar.
Tillfällig föräldrapenning enligt 10 § tredje stycket utges per dag och under högst två dagar per förälder och år.
Tillfällig föräldrapenning enligt 10 § tredje stycket utges under högst tio dagar per barn och år.
Tillfällig föräldrapenning enligt 10 § fjärde stycket utges under högst tio dagar per barn och år.
Tillfällig föräldrapenning enligt 10 § fjärde stycket utges under högst tio dagar per barn och utges inte för tid efter sextionde dagen efter barnets hemkomst efter förlossningen. Detsamma gäller tillfällig föräldrapenning enligt 10 § femte och sjätte styckena med avräkning dock för dagar med tillfällig föräldrapenning som en förälder kan ha uppburit med stöd av 10 § fjärde stycket. Vid adoption räknas tiden från den tidpunktföräldrarna fått barnet i sin vård.
Vid adoption och för särskilt förordnade vårdnadshavare fördelas de tio dagarna med hälften till vardera föräldern eller vårdnadshavaren om de inte kommer överens om annat. Om det endast
Tillfällig föräldrapenning enligt 10 § femte stycket utges under högst tio dagar per barn och utges inte för tid efter sextionde dagen efter barnets hemkomst efter förlossningen. Vid adoption räknas tiden från den tidpunkt föräldrarna fått barnet i sin vård.
13
Senaste lydelse 2004:1250.
36
SOU 2005:73 Författningsförslag
finns en adoptivförälder eller särskilt förordnad vårdnadshavare med rätt till ersättning, har den föräldern eller vårdnadshavaren ensam rätt till de tio dagarna.
Uppbär en förälder oavkortade löneförmåner under tid då han bedriver studier, jämställs avstående från studier med avstående från förvärvsarbete vid tillämpning av bestämmelserna om tillfällig föräldrapenning, i den mån föräldern går miste om löneförmånerna.
14 §
14
Hel tillfällig föräldrapenning utges till en förälder som avstår från förvärvsarbete. Tre fjärdedels, halv, en fjärdedels eller en åttondels tillfällig föräldrapenning utges till en förälder som arbetar högst en fjärdedel, hälften, tre fjärdedelar respektive sju åttondelar av den tid föräldern skulle ha arbetat om han eller hon inte vårdat barnet. Bestämmelserna i 7 § andra stycket gäller i tillämpliga delar även i fråga om tillfällig föräldrapenning.
Hel tillfällig föräldrapenning utges till en förälder som avstår från förvärvsarbete. Tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels tillfällig föräldrapenning utges till en förälder som arbetar högst en fjärdedel, hälften respektive tre fjärdedelar av den tid föräldern skulle ha arbetat om han eller hon inte vårdat barnet. Bestämmelserna i 7 § andra stycket gäller i tillämpliga delar även i fråga om tillfällig föräldrapenning.
Om inte annat följer av tredje eller fjärde stycket eller 14 a § skall till grund för beräkningen av beloppet för hel tillfällig föräldrapenning för dag läggas det tal som erhålls när 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten av anställning delas med årsarbetstiden. Vid beräkningen tillämpas 3 kap. 10 a § andra–fjärde styckena på motsvarande sätt för den tid som förmånen avser.
Skall tillfällig föräldrapenning utges på grundval av inkomst av annat förvärvsarbete beräknas hel förmån för dag efter 80 procent av den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten, delad med 365. Beloppet avrundas till närmaste hela krontal.
Skall tillfällig föräldrapenning utges på grundval av sjukpenninggrundande inkomst av såväl anställning som annat förvärvsarbete
14
Senaste lydelse 2001:141.
37
Författningsförslag SOU 2005:73
beräknas den del av förmånen som svarar mot inkomst av anställning enligt andra stycket medan den del av förmånen som svarar mot inkomst av annat förvärvsarbete beräknas enligt tredje stycket.
14 a §
15
Tillfällig föräldrapenning beräknas enligt 14 § tredje stycket
1. när den försäkrade skall uppbära tillfällig föräldrapenning för tid då annars havandeskapspenning, föräldrapenning eller rehabiliteringspenning skulle ha uppburits, eller
Tillfällig föräldrapenning beräknas enligt 14 § tredje stycket
1. när den försäkrade skall uppbära tillfällig föräldrapenning för tid då annars graviditetspenning, föräldrapenning eller rehabiliteringspenning skulle ha uppburits, eller
2. i fall som avses i 3 kap.10 c § första stycket 1 samt andra stycket.
16 §
16
Föräldrapenningförmåner får inte utges till båda föräldrarna för samma barn och tid i annat fall än som anges i 4 § andra stycket, 10 § tredje – sjätte styckena eller 10 b §. Föräldrapenning med anledning av ett barns födelse får inte heller utges om det för samma barn och tid utges en motsvarande förmån enligt utländsk lagstiftning.
Föräldrapenningförmåner får inte utges till båda föräldrarna för samma barn och tid i annat fall än som anges i 4 § andra stycket, 4 a §, 10 § tredje- sjätte styckena eller 10 b §. Föräldrapenning med anledning av ett barns födelse får inte heller utges om det för samma barn och tid utges en motsvarande förmån enligt utländsk lagstiftning.
Tillfällig föräldrapenning får utges till båda föräldrarna för samma barn och tid, om båda följer med ett barn till läkare när barnet lider av allvarlig sjukdom. Detsamma gäller om båda föräldrarna, som en del i behandlingen av barnet, behöver delta i läkarbesök eller i någon av läkare ordinerad behandling.
Oavsett antalet barn utges till en förälder inte mer än sammanlagt hel föräldrapenning per dag.
15
Senaste lydelse 1993:745.
16
Senaste lydelse 2004:1250.
38
SOU 2005:73 Författningsförslag
17 §
17
Föräldrapenningförmåner utges inte i den mån föräldern för samma dag uppbär sjukpenning enligt denna lag eller lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller uppbär motsvarande ersättning enligt annan författning eller på grund av regeringens beslut i ett särskilt fall eller uppbär sjuklön eller annan ersättning enligt lagen (1991:1047) om sjuklön. Utan hinder härav utges dock föräldrapenningförmånen om den avser annan tid än sjukpenningen eller den andra ersättningen.
Föräldrapenningförmåner utges inte i den mån föräldern för samma dag uppbär graviditetspenning eller sjukpenning enligt denna lag eller sjukpenning enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller uppbär motsvarande ersättning enligt annan författning eller på grund av regeringens beslut i ett särskilt fall eller uppbär sjuklön eller annan ersättning enligt lagen (1991:1047) om sjuklön. Utan hinder härav utges dock föräldrapenningförmånen om den avser annan tid än sjukpenningen eller den andra ersättningen.
Föräldrapenningförmåner utges inte för dag då föräldern är semesterledig enligt semesterlagen (1977:480).
Vad som föreskrivs i första stycket gäller även i fall då föräldern uppbär motsvarande förmån på grundval av utländsk lagstiftning.
18 §
18
Bestämmelserna i 3 kap. 6 §, 16 § första - femte styckena och 17 § första stycket b samt andra stycket tillämpas även i fråga om föräldrapenningförmåner. Bestämmelserna i 3 kap. 15 § och 17 § första stycket a tillämpas även i fråga om tillfällig föräldrapenning.
Vid beräkning av antalet dagar med rätt till föräldrapenningförmån anses en dag med tre fjärdedels, halv, en fjärdedels eller en åttondels föräldrapenning som motsvarande andel av en dag.
Vid beräkning av antalet dagar med rätt till föräldrapenningförmån anses en dag med tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels föräldrapenning som motsvarande andel av en dag.
17
Senaste lydelse 1994:1656.
18
Senaste lydelse 2004:781.
39
Författningsförslag SOU 2005:73
Om en föräldrapenningförmån tillkommer en förälder som inte har fyllt 18 år, får Försäkringskassan på framställning av socialnämnden besluta att föräldrapenningen helt eller delvis skall utbetalas till annan person eller till nämnden att användas till förälderns och familjens nytta.
Är en kvinna vid tiden för förlossningen intagen i kriminalvårdsanstalt eller ett hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, får Försäkringskassan på framställning av föreståndaren för inrättningen besluta, att den föräldrapenning som tillkommer kvinnan skall utbetalas till föreståndaren för att användas till kvinnans och barnets nytta och familjens nytta.
1. Denna lag träder i kraft den xxxx
2. När det gäller barn födda före ikraftträdandet får uttag av föräldrapenning ske övergångsvis under fyra år enligt äldre bestämmelser utan hinder av 4 kap. 3 § denna lag. Motsvarande gäller i fråga om adoptivbarn om föräldrarna fått barnet i sin vård före ikraftträdandet.
3. Den nya bestämmelsen om föräldrapenning i 4 kap. 4 a § skall inte tillämpas för barn som är födda före ikraftträdandet. Detsamma gäller för adopterade barn i de fall den försäkrade fått barnet i sin vård före ikraftträdandet.
4. Äldre bestämmelser om havandeskapspenning i 3 kap. 9 och 9 a §§ gäller fortfarande om ersättningsperioden påbörjats före ikraftträdandet.
5. Äldre bestämmelser om faders och annan försäkrads rätt till tillfällig föräldrapenning i 4 kap. 10 § fjärde och femte styckena skall fortsätta att gälla för barn födda före ikraftträdandet.
40
SOU 2005:73 Författningsförslag
2 Förslag till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584)
Härigenom föreskrivs i fråga om föräldraledighetslagen (1995:584) dels att 3, 6, 8 och 13 §§ samt rubriken närmast före 8 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 3 a och 5 a §§, dels att rubrikerna närmast före 3 a och 5 a §§ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
19
Det finns följande fem former av föräldraledighet för vård av barn m.m.:
1. Hel ledighet för en kvinnlig arbetstagare i samband med hennes barns födelse och för amning (mammaledighet, 4 §).
2. Ledighet för en gravid arbetstagare (graviditetsledighet, 3 a §)
2. Hel ledighet för en förälder tills barnet blivit 18 månader eller, under förutsättning att föräldern då har hel föräldrapenning, för tid därefter (hel ledighet med eller utan föräldrapenning, 5 §).
3. Hel ledighet för en förälder tills barnet blivit 18 månader eller, under förutsättning att föräldern då har hel föräldrapenning, för tid därefter (hel ledighet med eller utan föräldrapenning, 5 §).
4. Hel ledighet för en förälders vård av barn som har fyllt fyra men inte tio år (barnledighet, 5 a §).
19
Senaste lydelse 2001:144.
41
Författningsförslag SOU 2005:73
3. Ledighet för en förälder i form av förkortning av normal arbetstid med tre fjärdedelar, hälften, en fjärdedel eller en åttondel medan föräldern har tre fjärdedels, halv, en fjärdedels respektive en åttondels föräldrapenning (delledighet med föräldrapenning, 6 §).
5. Ledighet för en förälder i form av förkortning av normal arbetstid med tre fjärdedelar, hälften eller en fjärdedel medan föräldern har tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels föräldrapenning (delledighet med föräldrapenning, 6 §).
4. Ledighet för en förälder i form av förkortning av normal arbetstid med upp till en fjärdedel tills, i huvudfallet, barnet fyllt åtta år (delledighet utan föräldrapenning, 7 §).
6. Ledighet för en förälder i form av förkortning av normal arbetstid med upp till en fjärdedel tills, i huvudfallet, barnet fyllt åtta år (delledighet utan föräldrapenning, 7 §).
5. Ledighet för en arbetstagares tillfälliga vård av barn (ledighet med tillfällig föräldrapenning m.m., 8 §).
7. Ledighet för en arbetstagares tillfälliga vård av barn (ledighet med särskild eller tillfällig föräldrapenning m.m., 8 §). För mammaledighet och ledighet med tillfällig föräldrapenning m.m. fordras inte att arbetstagaren skall ha varit anställd hos arbetsgivaren en viss tid (kvalifikationstid). För övriga former av föräldraledighet krävs kvalifikationstid enligt 9 §.
För mammaledighet, graviditetsledighet eller ledighet med särskild eller tillfällig föräldrapenning m.m. fordras inte att arbetstagaren skall ha varit anställd hos arbetsgivaren en viss tid (kvalifikationstid). För övriga former av föräldraledighet krävs kvalifikationstid enligt 9 §.
Särskilda bestämmelser om ledighet och omplacering för kvinnliga arbetstagare som väntar barn, nyligen fött barn eller som ammar finns i 18–21 §§.
42
SOU 2005:73 Författningsförslag
Graviditetsledighet
3 a §
En gravid arbetstagare har rätt till ledighet från och med den trettionde dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse till och med dagen före förlossningsdagen.
Ledigheten kan tas ut i form av hel dag eller förkortning av normal arbetstid med tre fjärdedelar, hälften eller en fjärdedel.
Under ledigheten utges graviditetspenning enligt 3 kap. 9 § lagen (1962:381) om allmän försäkring.
Barnledighet
5 a §
En förälder har rätt till åtta dagars hel ledighet varje kalenderår för vård av barn som har fyllt fyra men inte tio år.
Kvalifikationstid i anställningen krävs enligt 9 §.
Arbetstagare som byter anställning under kalenderåret har rätt till barnledigt i den nya anställningen endast i den mån han eller hon inte redan har tagit ut sådan ledighet.
43
Författningsförslag SOU 2005:73
6 §
20
Under den tid då en förälder får tre fjärdedels, halv, en fjärdedels eller en åttondels föräldrapenning enligt 4 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring har föräldern rätt till förkortning av normal arbetstid med tre fjärdedelar, hälften, en fjärdedel respektive en åttondel.
Under den tid då en förälder får tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels föräldrapenning enligt 4 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring har föräldern rätt till förkortning av normal arbetstid med tre fjärdedelar, hälften respektive en fjärdedel.
Kvalifikationstid i anställningen krävs enligt 9 §.
Ledighet med tillfällig föräldrapenning m.m.
Ledighet med särskild eller tillfällig föräldrapenning m.m.
8 §
21
Under den tid då en arbetstagare får tillfällig föräldrapenning enligt 4 kap. 10, 10 a, 10 b, 11 eller 11 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring har arbetstagaren rätt till ledighet.
Under den tid då en arbetstagare får särskild eller tillfällig föräldrapenning enligt 4 kap. 4 b, 10, 10 a, 10 b, 11 eller 11 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring har arbetstagaren rätt till ledighet.
En förälder som behöver vårda sitt barn när den ordinarie vårdaren blivit sjuk eller smittad har rätt till ledighet även om föräldern inte har rätt till tillfällig föräldrapenning på grund av att barnet är yngre än 240 dagar.
20
Senaste lydelse 2001:143.
21
Senaste lydelse 2004:1251.
44
SOU 2005:73 Författningsförslag
13 §
En arbetstagare som vill utnyttja sin rätt till ledighet enligt 4, 5, 6 eller 7 §§ skall anmäla detta till arbetsgivaren minst två månader före ledighetens början eller, om det inte kan ske, så snart som möjligt. I samband med sin anmälan skall arbetstagaren ange hur lång tid ledigheten är planerad att pågå.
En arbetstagare som vill utnyttja sin rätt till ledighet enligt 4, 5, 5 a, 6 eller 7 § eller ledighet med särskild föräldrapenning enligt 8 § skall anmäla detta till arbetsgivaren minst två månader före ledighetens början eller, om det inte kan ske, så snart som möjligt.
En arbetstagare som vill utnyttja sin rätt till ledighet enligt 3 a § skall anmäla detta till arbetsgivaren minst två veckor före ledighetens början eller, om det inte kan ske, så snart som möjligt.
I samband med sin anmälan skall arbetstagaren ange hur lång tid ledigheten är planerad att pågå.
En arbetstagare som vill utnyttja sin rätt till ledighet med tillfällig föräldrapenning enligt 8 § skall anmäla ledigheten till arbetsgivaren minst en vecka före ledighetens början. Om ledigheten beror på sjukdom eller smitta, gäller dock inte någon anmälningstid.
Denna lag träder i kraft den xxxx
45
Författningsförslag SOU 2005:73
3 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799)
Härigenom föreskrivs att 3 kap.1, 4 och 8 §§socialförsäkringslagen (1999:799) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
1 §
22
Den som är bosatt i Sverige är försäkrad för följande förmåner som anges i lagen (1962:381) om allmän försäkring:
1. ersättning för sjukvård m.m. enligt 2 kap. i fråga om förmåner som beslutas av Försäkringskassan,
2. föräldrapenning på lägstanivå och grundnivå,
2. föräldrapenning på grundnivå,
3. sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning, samt
4. rehabilitering och särskilt bidrag enligt 22 kap. i fråga om förmåner som beslutas av Försäkringskassan.
4 §
23
Den som arbetar i Sverige är försäkrad för följande förmåner enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring:
3. inkomstrelaterad sjukersättning och inkomstrelaterad aktivitetsersättning, samt
4. rehabilitering och rehabiliteringsersättning enligt 22 kap. i fråga om förmåner som beslutas av Försäkringskassan.
22
Senaste lydelse 2004:780.
23
Senaste lydelse 2004:780.
46
SOU 2005:73 Författningsförslag
8 §
24
Försäkringen för pensioner eller skadeersättningar som avses i 5 § 1, 3 och 4 skall gälla när rätten till en förmån enligt de lagar som anges där kan härledas från ett arbete i Sverige. Detsamma gäller försäkringen för föräldrapenning över lägstanivå enligt 4 § 2.
Försäkringen för pensioner eller skadeersättningar som avses i 5 § 1, 3 och 4 skall gälla när rätten till en förmån enligt de lagar som anges där kan härledas från ett arbete i Sverige. Detsamma gäller försäkringen för föräldrapenning över grundnivån enligt 4 § 2.
Försäkringen för pensioner enligt första stycket skall också gälla i det fall rätten till förmånen kan härledas från sådan ersättning som anges i 12 och 13 §§.
1. Denna lag träder i kraft den xxxx
2. I fråga om havandeskapspenning i 3 kap.9 och 9 a §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring tillämpas lagen i sin äldre lydelse om ersättningsperioden påbörjats för tid före ikraftträdandet.
24
Senaste lydelse 2001:1109.
47
Författningsförslag SOU 2005:73
4 Förslag till lag om ändring i semesterlagen (1977:480)
Härigenom föreskrivs att 17 § semesterlagen (1977:480) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
17 §
Frånvaro från arbetet är semesterlönegrundande, när fråga är om
1. ledighet på grund av sjukdom, i den mån frånvaron under intjänandeåret icke överstiger 180 dagar eller om frånvaron beror på arbetsskada,
2. ledighet enligt föräldraledighetslagen (1995:584) dels under tid för vilken havandeskapspenning utges enligt 3 kap. 9 § lagen (1962:381) om allmän försäkring, dels under tid för vilken föräldrapenning utges i anledning av barns födelse eller adoption enligt 4 kap. 3 och 5 §§ samma lag, i den mån frånvaron för varje barn, eller vid flerbarnsbörd sammanlagt, inte överstiger 120 dagar eller för ensamstående förälder, 180 dagar, dels under tid för vilken tillfällig föräldrapenning utges enligt 4 kap. 10, 10 a, 11 och 11 a §§ samma lag,
2. ledighet enligt föräldraledighetslagen (1995:584) dels under tid för vilken graviditetspenning utges enligt 3 kap. 9 § lagen (1962:381) om allmän försäkring, dels under tid för vilken föräldrapenning eller särskild föräldrapenning utges i anledning av barns födelse eller adoption enligt 4 kap. 3, 5 och 4 b §§ samma lag, i den mån frånvaron för varje barn, eller vid flerbarnsbörd sammanlagt, inte överstiger 120 dagar eller för ensamstående förälder, 180 dagar, dels under tid för vilken tillfällig föräldrapenning utges enligt 4 kap. 10, 10 a, 11 och 11 a §§ samma lag,
3. ledighet på grund av risk för överförande av smitta, om arbetstagaren är berättigad till ersättning enligt lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare, i den mån frånvaron under intjänandeåret icke överstiger 180 dagar,
48
SOU 2005:73 Författningsförslag
49
4. ledighet för utbildning, som ej enligt annan lag medför rätt till semesterlön, om arbetstagaren erhåller rekryteringsbidrag enligt lagen (2002:624) om rekryteringsbidrag till vuxenstuderande eller ersättning till deltagare i teckenspråksutbildning för vissa föräldrar (TUFF) eller om utbildningen till väsentlig del avser fackliga eller med facklig verksamhet sammanhängande frågor, i den mån frånvaron under intjänandeåret icke överstiger 180 dagar,
5. ledighet på grund av grundutbildning om högst 60 dagar eller repetitionsutbildning enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, om frånvaron under intjänandeåret inte överstiger 60 dagar,
6. ledighet enligt lagen (1986:163) om rätt till ledighet för svenskundervisning för invandrare, eller
7. ledighet enligt lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård, i den mån frånvaron under intjänandeåret inte överstiger 45 dagar.
Har arbetstagare av anledning som anges i första stycket 1 varit frånvarande från arbetet utan längre avbrott i frånvaron än fjorton dagar i en följd under två hela intjänandeår, grundar därefter infallande dag av frånvaroperioden inte rätt till semesterlön.
I frånvaroperiod som avses i första stycket inräknas även dagar under perioden då arbetstagaren icke skulle ha utfört arbete.
Denna lag träder i kraft den xxxx
1 Utredningens uppdrag och arbete
1.1 Utredningens direktiv
Utredningens uppdrag är att göra en översyn av reglerna för föräldraförsäkringen. Direktiven (Dir. 2004:44) finns i bilaga 1.
1.2 Utredningens uppdrag
Utredningen skall i huvudsak se över reglerna för föräldraförsäkringen med beaktande av att principen för nuvarande system om att föräldrapenning ersätter inkomstbortfall vid föräldraledighet skall behållas. Utredningen skall i förekommande fall lämna förslag till förändringar med konsekvensbeskrivningar och fullständiga förslag till författningsändringar.
Utgångspunkt för utredningen är att föräldraförsäkringen skall verka för barnets bästa och bidra till ökad jämställdhet mellan könen. Som grund för dessa utgångspunkter finns FN:s konvention om barnets rättigheter och FN:s konvention om avskaffande av all diskriminering av kvinnor. Föräldraförsäkringens regler skall vara rättvisa och inte diskriminera någon av föräldrarna. Reglerna skall ge båda föräldrarna likvärdiga möjligheter att vara föräldralediga. Reglerna skall dessutom vara svåra att manipulera och möjliggöra god kontroll. Reglerna skall också vara enkla att tillämpa för administrerande myndigheter samt vara enkla och förutsägbara för föräldrarna.
Utredningens uppdrag är att göra en översyn av hur föräldraförsäkringen bättre kan bidra till att barnen får tillgång till båda sina föräldrar. Det handlar dels om hur den påverkar föräldrarnas möjlighet att ta ansvar för barnet, dels hur den påverkar föräldrarnas möjligheter att delta på arbetsmarknaden på lika villkor.
51
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2005:73
1.3 Utredningens arbete
Utredningen inledde sitt arbete i augusti 2004. Utredningen har haft tio sammanträden, varav två tvådagarssammanträden, med sakkunniga och experter. Utredningen har arbetat öppet och utåtriktat. I ett tidigt skede av utredningen har utredningen ägnat sig åt att inhämta och sprida kunskap i de frågeställningar utredningen hanterat samt att skapa debatt och diskussioner. Detta har bl.a. skett genom att utredningen har anordnat ett antal seminarier. Seminarierna har haft olika teman och till varje seminarium har bjudits in företrädare för de politiska partierna, arbetsmarknadens parter, myndigheter och intresseorganisationer.
Utredningen har uppdragit åt ett antal forskare att utarbeta underlag till vissa delar av betänkandet. Dessa finns i sin helhet redovisade i bilagor till betänkandet. De forskare som utredningen anlitat är Ilija Batljan, doktorand vid Socialhögskolan Stockholms universitet, filosofie doktor i psykologi Ylva Elvin-Nowak, Lars Jalmert, docent i pedagogik vid Stockholms universitet, Manfred Peters, statsvetare och kommunikationskonsult, Anna Thoursie, filosofie doktor i nationalekonomi samt Sara Örnhall Ljungh och Håkan Nyman vid Socialdepartementet. Försäkringskassan har bistått med underlag under utredningens gång. Utredningen har också låtit genomföra två attitydundersökningar, en riktad till föräldrar med barn mellan ett och ett halvt och tre år, och en riktad till chefer med personalansvar.
52
2 Utgångspunkter och mål för utredningen
2.1 Inledning
Utredningen har disponerat betänkandet enligt följande. I kapitel 2 beskrivs utredningens utgångspunkter och mål i ett antal avseenden. Dessa är bl.a. barnets bästa, jämställdhet, arbetslinjen och barnafödande samt kvinnans och barnets hälsa. I kapitlet förs också ett resonemang kring förutsättningar att med föräldraförsäkringen uppnå olika mål och syften samt om olika typer av beslutsunderlag och utredningens metoder på ett principiellt sätt.
Grundläggande utgångspunkter för översynen är också att reglerna för föräldraförsäkringen skall vara rättvisa och inte diskriminera någon av föräldrarna samt ge båda föräldrarna likvärdiga möjligheter att vara föräldralediga. Reglerna för föräldraförsäkringen skall vara svåra att manipulera och möjliggöra god kontroll. De skall också vara enkla att tillämpa för administrerande myndigheter samt vara enkla och förutsägbara för föräldrarna.
Som bakgrund till utredningens analys och överväganden lämnas i kapitel 3 en beskrivning av gällande rätt och i kapitel 4 en beskrivning av utvecklingen av föräldraförsäkringen. Aktuella lagstiftningar beskrivs översiktligt. Förutom lagen om allmän försäkring och föräldraförsäkringslagen lämnas en beskrivning av föräldraledighetslagen, lagen om anställningsskydd och arbetsrätten i relevanta delar. Även adoptionslagstiftningen, regler kring gemensam vårdnad och vårdnadshavare samt olika familje- och föräldrabegrepp redovisas i kapitlet liksom regler kring faderskapets bestämmande. De olika regeländringar som genomförts inom föräldraförsäkringen sedan dess införande redovisas liksom de idéer och den politik som präglat diskussionen om föräldraförsäkringen. I kapitel 4 redovisas också fakta om föräldraförsäkringen. Nyttjandet av föräldraförsäkringen beskrivs med särskilt fokus på hur försäkringen nyttjas av kvinnor respektive män. I avsnittet lämnas också en beskrivning av kostnaderna inom för-
53
Utgångspunkter och mål för utredningen SOU 2005:73
äldraförsäkringen samt en översiktlig beskrivning av barnafödandet under de senaste 30 åren.
För att förstå och förklara föräldrapenningens fördelning mellan kvinnor och män är det viktigt med kunskap kring nyttjandet av föräldrapenning liksom kunskap kring olika förklaringar. I kapitel 5 lämnas olika förklaringar till nyttjande och fördelning av föräldrapenningen. I avsnittet analyseras dessa orsaker. Viktigas förklaringar är förutom regelverket kring föräldraförsäkring och föräldraledighet, föräldrars föreställningar om föräldraskap och om barn, förhållanden på arbetsplatser samt hushållens ekonomi. Även betydelsen av information och kommunikation för föräldrapenningens fördelning mellan föräldrarna diskuteras.
I kapitel 6 lämnas därefter utredningens bedömning av föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat i en rad avseenden.
I kapitel 7 diskuteras föräldraförsäkring, barnafödande och ekonomisk utsatthet bland barn i ett internationellt jämförande perspektiv.
Föräldraförsäkringens betydelse för barnafödande analyseras liksom frågan om hur föräldraförsäkringen påverkar antalet ekonomiskt utsatta barn i ett land.
Med utgångspunkt i de slutsatser som utredningen redovisar om nuvarande föräldraförsäkrings funktion lämnar utredningen förslag till ny utformning av föräldraförsäkringen i kapitel 8. Kapitlet inleds med utredningens allmänna överväganden för en reformerad föräldraförsäkring i syfte att förbättra för barnfamiljerna samt en översiktlig beskrivning av förslagen. Därefter kommer utredningens förslag i de olika delarna.
Utredningens förslag till ikraftträdande och övergångsbestämmelser för utredningens förslag lämnas i kapitel 9. I kapitel 10 redovisas konsekvenserna av utredningens förslag i form av ekonomiska konsekvenser, administrativa konsekvenser, barnkonsekvenser, jämställdhetskonsekvenser och effekter för små företags villkor samt kontroll. Författningskommentarer lämnas slutligen i kapitel 11.
54
SOU 2005:73 Utgångspunkter och mål för utredningen
2.2 För barnets bästa
FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige
I direktiven till utredningen anges att översynen av föräldraförsäkringen skall göras med bl.a. FN:s konvention om barnets rättigheter som grund. Utgångspunkten för översynen är att föräldraförsäkringen skall verka för barnets bästa och bidra till en ökad jämställdhet mellan könen.
Den 20 november 1989 antog Förenta nationernas generalförsamling konventionen om barnets rättigheter (barnkonventionen) som omfattar barn och unga upp till 18 år. Barnkonventionen innehåller 13 inledande paragrafer (preambeln) och 54 artiklar. Sverige ratificerade barnkonventionen efter ett beslut i riksdagen den 21 juni 1990 utan att reservera sig på någon punkt (prop. 1989/90:107, bet. 1989/90:SoU28). Det innebär att Sverige som stat har åtagit sig att leva upp till konventionens artiklar och förbundit sig att ha system som garanterar att alla offentliga myndigheter och andra organ inom sina respektive ansvarsområden fullföljer de förpliktelser som konventionen innebär.
En parlamentariskt sammansatt kommitté, Barnkommittén, har gjort en översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till barnkonventionens bestämmelser. Barnkommittén överlämnade sitt slutbetänkande, Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116), i augusti 1997. Kommitténs betänkande utgör en viktig komponent i tolkningen av de olika artiklarna i barnkonventionen i relation till svensk lagstiftning.
Ansvaret för att genomföra barnkonventionen vilar på riksdag, regering, förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting. Även domstolarnas tolkning av olika lagbestämmelser som har tillkommit eller ändrats som en följd av införlivandet av barnkonventionen i svensk rätt har betydelse. Det handlar alltså om att beakta barnkonventionen i olika verksamheter, åtgärder och beslut som berör barn. Vidare handlar det om att tillämpa lagstiftningen enligt den s.k. fördragskonforma tolkningens princip, vilket är en allmän tolkningsprincip som har utvecklats inom svensk rättspraxis och som innebär att våra författningar är förenliga med våra internationella åtaganden och därför skall tolkas i fördragsvänlig anda (SOU 1997:116).
55
Utgångspunkter och mål för utredningen SOU 2005:73
Den nationella strategin för att förverkliga barnkonventionen
I mars 1999 godkände en enhällig riksdag en nationell strategi för att förverkliga barnkonventionen i Sverige (prop. 1997/98:182, bet. 1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171). Regeringen har regelbundet rapporterat till riksdagen vilka insatser som har genomförts inom ramen för strategin. Den nationella strategin har också vidareutvecklats i en skrivelse till riksdagen (skr. 2003/04:47) där det fortsatta arbetet med att genomföra barnkonventionen i Sverige presenteras.
Den nationella strategin utgör grunden för barnpolitiken. Målet för barnpolitiken är att barn och unga skall respekteras, ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och inflytande. Barnpolitiken är ett sektorsövergripande politikområde och omfattar framförallt strategiska insatser för att öka kunskapen och medvetenheten om barnkonventionen med målsättningen att barnkonventionen, dess anda och intentioner, skall genomsyra alla delar av regeringens politik och alla samhällsverksamheter där barn och unga berörs.
Barnperspektivet
Att förverkliga barnkonventionen handlar till stor del om att anlägga ett barnperspektiv inom de verksamheter och områden där barn och unga är berörda. Enligt Barnkommittén kan barnkonventionen ses som
vår tids samhälleliga barnperspektiv eftersom den uttrycker världssamfundets kollektiva syn på barn och ungdomar. Det krav barnkonventionen ställer på världens stater är att detta förhållningssätt, detta barnperspektiv, skall genomsyra alla beslut som rör barn. (SOU 1997:116, s. 137)
Utgångspunkten för barnperspektivet är respekten för barnets fulla människovärde och integritet. Barnkonventionen fokuserar på det enskilda barnet som en individ med egna rättigheter och behov. Barndomens egenvärde, att barndomen inte endast är en förberedelse inför vuxenlivet utan har ett eget värde, är en viktig del av barnperspektivet.
Att anlägga ett barnperspektiv innebär bl.a. att försöka förstå och identifiera sig med barnets situation, att se olika beslutsalternativ utifrån barnets synvinkel och att analysera vilka följder beslut
56
SOU 2005:73 Utgångspunkter och mål för utredningen
och åtgärder kan få för ett enskilt barn eller barn och unga som grupp. Det räcker inte med att fatta ett beslut som man som vuxen anser är till barnets bästa. En viktig del av barnperspektivet är att ta reda på hur barn och unga upplever och uppfattar sin situation, att låta barn och unga komma till tals och få inflytande i beslut och åtgärder som berör dem. Att ha ett barnperspektiv handlar om att se barnet som expert på sin egen situation.
Barnperspektivet är ett syn- och förhållningssätt som skall ha genomslag i beslut och åtgärder som rör barn. Genom Sveriges ratificering av konventionen och den nationella strategi som riksdagen har antagit skall myndigheter, kommuner och landsting följa barnkonventionen och tillämpa lagstiftningen i fördragsvänlig anda. Sveriges förpliktelser följs regelbundet upp av FN:s barnrättskommitté som lämnar rekommendationer till Sverige inom områden där förverkligandet av barnkonventionen behöver utvecklas ytterligare. Barnkonventionen är alltså förpliktigande och substantiell – ratificeringen av konventionen kräver att vid alla åtgärder och beslut där flickor och pojkar berörs skall det finnas ett barnperspektiv, vare sig det gäller beslut i socialtjänstutredningar, trafik- och samhällsplanering eller brottsmålsärenden. Detta förutsätter i sig ett perspektivbyte där barnet sätts i fokus.
Att förverkliga barnkonventionen, dess anda och intentioner, är ett långsiktigt arbete som till stor del handlar om attitydförändringar och att anamma ett nytt perspektiv. Barnperspektivet är något annat än ett vuxenperspektiv, ett föräldraperspektiv eller ett professionellt perspektiv. Det är inte heller synonymt med att ha barnkompetens. Kompetens om barn och unga ger goda förutsättningar att beakta barnperspektivet, men är ingen garanti för att detta faktiskt görs i det enskilda fallet. Man kan ha hög barnkompetens och likväl försumma barnperspektivet. (Prop. 1997/98:182, SOU 1997:116, Skr. 2003/04:47, Unicef 2002)
Barnkonventionen skall ses som en helhet
Barnkonventionen omfattar såväl medborgerliga och politiska rättigheter som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Konventionen skall ses som en helhet, det görs ingen rangordning mellan olika rättigheter i konventionen utan alla rättigheter har samma tyngd och betydelse för det enskilda barnet. Barnkonventionen är inriktad på individen och sakartiklarna handlar om
57
Utgångspunkter och mål för utredningen SOU 2005:73
den enskilda flickans eller pojkens rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda. Barnkommittén framhåller att en viktig aspekt av konventionen är att den ger en universell definition av vilka rättigheter som bör gälla för barn över hela världen. Dess definition av barnets rättigheter skall gälla i alla samhällen, oavsett kultur, religion eller andra särdrag.
Det finns i barnkonventionen vissa grundläggande principer som dels har en självständig betydelse, dels genomsyrar övriga bestämmelser i konventionen. De grundläggande eller vägledande principerna i barnkonventionen är principen om icke-diskriminering (artikel 2), principen om barnets bästa (artikel 3), principen om rätten till liv och utveckling (artikel 6) och principen om rätten att få komma till tals och bli respekterad (artikel 12).
Enligt direktiven till föräldraförsäkringsutredningen skall översynen av föräldraförsäkringen göras med bl.a. barnkonventionen som grund. I direktiven betonas alltså att det är barnkonventionen i dess helhet som skall beaktas i översynen. En av de grundläggande principerna i barnkonventionen, den om barnets bästa (artikel 3), anges också särskilt som en av utgångspunkterna för översynen av föräldraförsäkringen (dir. 2004:44).
Principen om barnets bästa
Principen om barnets bästa anger att vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, skall barnets bästa komma i främsta rummet (artikel 3.1). Ett av barnkonventionens sex officiella språk är engelska. Den engelska originalversionen av artikel 3.1 lyder:
In all actions concerning children (…), the best interests of the child shall be a primary consideration.
Artikel 3 innehåller både en individuell och kollektiv aspekt. Det är barnets intressen som skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn.
Barnets bästa är inget nytt begrepp i vare sig internationella deklarationer och konventioner eller i nationella dokument och nationell lagstiftning. Det unika med barnkonventionen är att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Det handlar alltså inte endast om exempelvis familje-
58
SOU 2005:73 Utgångspunkter och mål för utredningen
rättsliga frågor, utan inom alla områden där barn och unga berörs. Barnkommittén framhåller att barnkonventionen för första gången gör barnet till subjekt med egna rättigheter. I andra internationella dokument ses barnet som objekt och barnets bästa sätts i relation till någonting annat eller någon annan. Som exempel nämns FN:s konvention om avskaffande av alla diskriminering av kvinnor (kvinnokonventionen) från 1979.
Principen om barnets bästa kan enligt Barnkommittén härledas ur två grundläggande tankar som avspeglas i konventionen, nämligen att barn har fullt och lika människovärde och alltså inte är mindre värda än vuxna och att barn är sårbara och behöver särskilt stöd och skydd. Enligt Barnkommittén skall artikel 3
vara en garanti för att barnperspektivet finns med när beslut på olika nivåer fattas (SOU 1997:116, s. 127).
En av de viktigaste dimensionerna i artikel 3 om barnets bästa är att det i varje beslut som rör barn, oavsett samhällsområde, måste göras en förhandsprövning av vilka konsekvenser beslutet får för ett enskilt barn eller grupper av barn, en s.k. barnkonsekvensanalys (prop. 1997/98:182, SOU 1997:116, Unicef 2002). Det handlar om att bedöma vad som å ena sidan faktiskt är barnets bästa i en viss situation och å andra sidan göras en avvägning mot andra intressen. Att barnets bästa skall komma i främsta rummet i alla åtgärder som rör barn innebär att barnets intresse skall väga tungt (”be a primary consideration”) när det vägs mot andra intressen.
I artikel 3 är principen om barnets bästa formulerad på ett generellt plan; barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Vid utarbetandet av principen om barnets bästa valde man alltså en medvetet vid formulering för att den skall kunna tillämpas på alla områden (SOU 1997:116). I de fall där beslut och åtgärder direkt rör barnet skall barnets bästa väga tyngst, vilket har konkretiserats i olika sakartiklar, bl.a. artikel 18 och artikel 21. Artikel 18 handlar bl.a. om föräldrarnas ansvar för sitt barn och där anges att för föräldrarna skall barnets bästa komma i främsta rummet (”The best interests of the child will be their basic concern”). I artikel 21 anges bl.a. att stater som erkänner och/eller tillåter adoption skall säkerställa att barnets bästa främst beaktas (”the best interests of the child shall be the paramount consideration”).
Barnets bästa skall alltså tillämpas i relation till övriga artiklar i barnkonventionen. I barnkommitténs betänkande (SOU 1997:116)
59
Utgångspunkter och mål för utredningen SOU 2005:73
anges att artikel 3 ger vägledning för hur sakartiklarna skall tolkas samtidigt som sakartiklarna ger vägledning om innebörden av principen om barnets bästa inom de olika områden som behandlas av sakartiklarna. I bedömningen av barnets bästa skall särskild hänsyn tas till de övriga grundläggande principerna i barnkonventionen, dvs. icke-diskrimineringsprincipen, barnets rätt till utveckling och barnets rätt att komma till tals.
Barnets bästa är inget statiskt begrepp. Det varierar från barn till barn, och från situation till situation. Det är också detta som är ett genomgående tema i barnkonventionen, dvs. att det är den enskilda flickan eller pojken som står i fokus. Enligt Barnkommittén är vetenskap och beprövad erfarenhet kombinerat med att låta barn själva komma till tals en önskvärd metod för bedömning av vad som är barnets bästa. Barnkommittén konstaterar att i forskningen om barns behov brukar man tala om att det finns grundläggande behov som är nödvändiga för ett barns utveckling. Kommittén tar upp ett antal av dessa grundläggande behov som bör ingå i bedömningen av barnets bästa. Det handlar om barnets behov av omvårdnad och skydd, barnets behov av sina föräldrar och att barn behöver få respekt för sin integritet. Enligt Barnkommittén är den avgjort viktigaste aspekten av barnets bästa att barnet har ett varaktigt och stabilt förhållande till sina föräldrar. (SOU 1997:116)
Barnets bästa som begrepp har funnits långt innan barnkonventionen kom till och kan liksom andra liknande begrepp användas i olika sammanhang och för olika syften. I relation till barnkonventionen är dock principen om barnets bästa i artikel 3 kopplad till hur beslutsfattare i samhället skall förhålla sig till barnets intressen och behov när åtgärder vidtas eller beslut fattas som rör det enskilda barnet eller grupper av barn. För att kunna bedöma barnets intressen och behov i dessa situationer krävs ett barnperspektiv vilket bl.a. innebär att barnet sätts i centrum och ses som ett subjekt med egna rättigheter, intressen och behov. Det är ur barnets perspektiv som bedömningen skall ske, inte utifrån exempelvis föräldrarnas perspektiv. Det är inte meningsfullt att använda barnets bästa som ett begrepp frikopplat från barnkonventionens intentioner och utan att anlägga ett barnperspektiv. Då blir barnets bästa ett begrepp som kan användas i vilka sammanhang och i vilka syften som helst och utan att sätta barnet i fokus och se till dess behov, intressen, livssituation etc.
60
SOU 2005:73 Utgångspunkter och mål för utredningen
Föräldrarna har ett gemensamt ansvar för sitt barn
Med barnkonventionen ges barnets rättigheter en självständig betydelse, inte i syfte att ställas mot vuxnas rättigheter eller som ett alternativ till föräldrars rättigheter, utan för att lägga till en ny dimension; beaktandet av barnets perspektiv inom ramen för familjens grundläggande värde. (SOU 1997:116, s. 227)
I barnkonventionen framhålls att det primärt är föräldrarna som har ansvaret för sitt barn och som skall sätta sitt barns behov och intressen i främsta rummet. Statens roll är att ge det stöd och bistånd som behövs för att föräldrarna skall kunna träffa de val som är till barnets bästa. Barnkonventionen betonar vikten av att barnet har tillgång till båda sina föräldrar och att båda föräldrarna har lika stor betydelse för barnets uppfostran och utveckling. Barnkommittén framhåller också föräldrarnas ansvar för sitt barn och statens roll att stödja föräldraansvaret:
Familjen är den första sociala miljö som barnet känner och den som påverkar henne eller honom djupast. Barnets världsbild färgas av den atmosfär barnet växer upp i under den period då hennes eller hans personlighet formas; av kärlek, förståelse och förtroende eller av rädsla, oro och elände. Detta är bakgrunden till det speciella ansvar som familjen har och det stöd den skall erhålla från staten för att kunna förverkliga sitt ansvar. (SOU 1997:116, s. 229)
Flera artiklar i barnkonventionen betonar alltså föräldrarnas ansvar för sitt barn och statens roll att stödja föräldraansvaret. I artikel 3.2 stadgas att staten har åtagit sig att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd. Detta skall göras med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer bl.a. dess föräldrar. Artikel 5 betonar också föräldrarnas ansvar för sitt barn och statens skyldighet att respektera det ansvar och de rättigheter och skyldigheter som tillkommer föräldrar. Enligt artiklarna 7, 9 och 10 har barnet bl.a. rätt att få vetskap om sina föräldrar, att bli omvårdat av dem och att inte skiljas från dem mot deras vilja. Staten skall se till att undanröja de hinder som finns för att barnen skall få rätt till sina föräldrar. I tolkningen av artikel 9 betonas att lagstiftning och ekonomiska styrmedel inte får motverka barnets rätt till sina föräldrar (SOU 1997:116).
Enligt artikel 18 skall staten göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Föräldrar eller, i förekommande fall, vårdnadshavare har huvudansvaret för barnets
61
Utgångspunkter och mål för utredningen SOU 2005:73
uppfostran och utveckling. Barnets bästa skall för dem komma i främsta rummet. Staten skall också ge lämpligt bistånd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran och skall säkerställa utvecklingen av institutioner, inrättningar och tjänster för vård av barn. Vidare är staten skyldig att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barn till förvärvsarbetande föräldrar har rätt att åtnjuta den barnomsorg som de är berättigade till.
Artikel 27 stadgar bl.a. att föräldrar eller andra som är ansvariga för barnet har, inom ramen för sin förmåga och sina ekonomiska resurser, huvudansvaret för att säkerställa de levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling. Staten skall i enlighet med nationella förhållanden och inom ramen för sina resurser vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar och andra som är ansvariga för barnet att genomföra denna rätt och skall vid behov tillhandahålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram, särskilt i fråga om mat, kläder och bostäder.
Att barn har rätt till sina föräldrar måste tillämpas med hänsyn till det enskilda barnet och där barnets bästa är vägledande princip. Barnkonventionen är tydlig med att barnets bästa inte alltid är att ha tillgång till båda sina föräldrar, t.ex. om övergrepp eller vanvård förekommer. Det är också statens skyldighet att skydda barnet om inte föräldrarna fullgör sina skyldigheter gentemot barnet. Utgångspunkten är att se till vad som är bäst för barnet, inte vad som är bäst för modern eller fadern (Rädda Barnen 1998, SOU 1997:116, Unicef 2002).
Barnkonventionen sätter barnets behov framför föräldrarnas. Detta synsätt återspeglas också i föräldrabalken. Enligt 6 kap. 2 § föräldrabalken skall barnets bästa komma i främsta rummet vid avgöranden av alla frågor som rör vårdnad, boende och umgänge. Vid bedömningen av vad som är bäst för barnet skall det fästas avseende vid barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna. Risken för att barnet utsätts för övergrepp, olovligen förs bort eller hålls kvar eller annars far illa skall beaktas. Det är alltså barnet som har rätt till umgänge med sina föräldrar. Det är också barnets och inte föräldrarnas bästa som skall vara avgörande vid beslut om vårdnad, boende och umgänge.
Även i kvinnokonventionen från 1979 finns en artikel om föräldraansvaret i relation till barnets bästa som refereras i direktiven till utredningen. I artikel 16 i kvinnokonventionen slås bl.a. fast att staten skall säkerställa lika rättigheter och skyldigheter som
62
SOU 2005:73 Utgångspunkter och mål för utredningen
föräldrar, oberoende av civilstånd, i frågor som gäller barnen, varvid dock barnens bästa alltid skall komma i första hand.
En viktig utgångspunkt för utredningen är att de förslag som lämnas skall verka för barnets bästa.
2.3 För ökad jämställdhet
Varje enskild individ, oavsett kön, skall ha lika möjligheter att utveckla sin begåvning inom de områden där man har de bästa förutsättningarna att lyckas. För att ett land skall kunna växa och utvecklas krävs att hela befolkningens kompetens och färdigheter tas till vara. Jämställdhet mellan kvinnor och män är därför en viktig faktor för tillväxt och förbättrat välstånd. För att nå resultat krävs en jämställdhetspolitik som genomsyrar samtliga politikområden. Utredningen har mot bakgrund av detta sett frågan om en ökad jämställdhet som en central utgångspunkt för det arbete som bedrivits och som en mycket viktig faktor vid utarbetandet av utredningens förslag.
I direktiven till föräldraförsäkringsutredningen (dir. 2004:44) anges att en översyn av föräldraförsäkringen skall göras med utgångspunkt i att föräldraförsäkringen skall verka för barnets bästa och bidra till en ökad jämställdhet mellan könen. För utredningens del har det varit viktigt att skapa en gemensam plattform för diskussionen kring jämställdhetsaspekten av de förslag som utarbetas. Utredningen har därför valt att förhålla sig till begreppet jämställdhet i enlighet med den åsiktsinrikning som regeringen har i sitt jämställdhetspolitiska arbete. Det övergripande målet för detta arbete är att kvinnor och män skall ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom alla väsentliga områden i livet (prop. 1993/94:147). Jämställdhetspolitikens mål innebär en strävan efter en jämn fördelning av makt och inflytande mellan kvinnor och män, samma möjligheter för kvinnor och män till ekonomiskt oberoende, lika villkor och förutsättningar för kvinnor och män i fråga om företagande, arbete, anställnings- och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet, lika tillgång för flickor och pojkar, kvinnor och män, till utbildning och samma möjligheter att utveckla personliga ambitioner, intressen och talanger, samma ansvar för kvinnor och män för arbetet med hem och barn, frihet från könsrelaterat våld.
63
Utgångspunkter och mål för utredningen SOU 2005:73
Utöver regeringens mål styrs även regeringens jämställdhetspolitik av de internationella konventioner som Sverige förbundit sig att följa. Sverige har ratificerat FN:s konvention om avskaffande av all diskriminering av kvinnor (kvinnokonventionen). Det genomgående temat är diskrimineringsförbudet som innebär att kvinnor skall ha samma rättigheter och möjligheter som män. I konventionen slås fast att konventionsstaterna skall
med jämställdheten mellan män och kvinnor som grund, säkerställa lika rättigheter och skyldigheter som föräldrar, oberoende av civilstånd, i frågor som gäller barnen, varvid dock barnens bästa alltid skall komma i första hand (kvinnokonventionen, Artikel 16).
Enligt kvinnokonventionen får kvinnans roll att föda barn inte vara en grund för diskriminering utan ansvaret för barnet skall delas mellan män och kvinnor. Det enskilda barnets behov och intressen skall dock komma i första hand. I kvinnokonventionen betonas också föräldrarnas gemensamma ansvar för sitt barn och statens roll är att stödja och underlätta detta.
I formell mening har kvinnor och män samma rättigheter, varvid målet för jämställdhetspolitiken till viss del kan anses vara uppfyllt. Trots detta har vi inte ett jämställt samhälle. Jämställdhetspolitiken inriktning på att skapa formell jämställdhet i regelverken har i begränsad utsträckning gett avtryck på de bakomliggande strukturer och värderingar som till stor del styr människors handlande (regeringens skrivelse 2002/03:140). Det är dessa föreställningar om hur män och kvinnor skall vara som exempelvis gör att, trots den formellt sett lika tillgången till utbildning för flickor och pojkar, styrs studievalet i stor utsträckning av föreställningar om kön, och trots att föräldraledigheten är tillgänglig i lika proportioner för kvinnor och män, används den i begränsad omfattning av fäderna. Föräldraförsäkringsutredningens uppgift är att skapa en föräldraförsäkring som kan bidra till att förändra dessa informella strukturer och i förlängningen skapa ett samhälle som kan betraktas som jämställt även utanför de formella regleringarnas horisont.
För att på ett mer grundläggande sätt förklara bristen på jämställdhet och förstå hur dessa bakomliggande strukturer och värderingar verkar kan teorier om genussystem användas. Ett genussystem kan definieras som ett system där könstillhörigheten i sig ger anvisning om vilka livsval kvinnor och män väljer för sina
64
SOU 2005:73 Utgångspunkter och mål för utredningen
liv.
1
Utmärkande för ge nussystemen är principerna om könens isärhållande och om mäns överordning och kvinnors underordning, se exempelvis Hirdman (2001). Isärhållandet av könen kan illustreras av att kvinnor och män i stor utsträckning befinner sig på olika delar av arbetsmarknaden och den skeva fördelningen av ansvaret för hem och familj. Mäns överordning kan exemplifieras genom att män tjänar mer än kvinnor och har mer makt över sina egna liv. Mäns beteende utgör det normala och inte könsbestämda under det att kvinnors beteende ses som könsbestämt. Könsordningen och dess normerande strukturer finns i kvinnors och mäns vardag under hela livet. Ibland är den tydlig och ibland mer diffus som en etablerad självklarhet i vardagen. Kvinnors underordning är oftast tydlig för kvinnor medan mäns överordning inte upplevs lika tydligt av män. Genussystemet begränsar dock både kvinnors och mäns möjligheter att utvecklas som individer och utgör därigenom ett hinder för tillväxt då kvinnor och mäns fulla kompetens inte utnyttjas (regeringens skrivelse 2002/03:140).
Jämställdhet och föräldraskap
En av utredningens uppgifter är därför att komma med förslag så att föräldraförsäkringen bättre kan bidra till att båda föräldrarna på lika villkor har möjlighet att kombinera föräldraskap med förvärvsarbete. En människas könstillhörighet skall inte ge olika möjligheter, rättigheter och skyldigheter att kombinera föräldraskap med förvärvsarbete. Utredningen ser två olika perspektiv på hur föräldraskapet skall kunna kombineras med förvärvsarbete; ett föräldrainriktat jämställdhetsperspektiv och ett arbetsmarknadsinriktat jämställdhetsperspektiv.
Ur ett föräldrainriktat jämställdhetsperspektiv anser utredningen att föräldraförsäkringen bör utformas för att underlätta för båda föräldrarna att ta det praktiska ansvaret för vård och omsorg om sitt barn. Kraven i det föräldrainriktade jämställdhetsperspektivet ligger i linje dels med det som uttrycks i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) om föräldrarnas gemensamma ansvar för barnets uppfostran och utveckling, dels med
1
Nationalencyklopedin definierar ett genussystem som ett begrepp [...] för att beteckna den
sociala struktur som rör kön och som skapar en sorts reglering av män och kvinnor i samhället. Utmärkande för genussystem är mönster av isärhållning och segregering av kön på samhällets olika nivåer, t.ex. arbetsmarknaden […]. Lika empiriskt tydligt är, i varierande grad, frånvaro av kvinnor inom olika samhälleliga maktområden.
65
Utgångspunkter och mål för utredningen SOU 2005:73
utredningens övergripande uppgift, att se över hur föräldraförsäkringen bättre kan bidra till att barnen får tillgång till båda sina föräldrar.
Ur ett arbetsmarknadsinriktat jämställdhetsperspektiv tolkar utredningen sin uppgift som att den skall belysa hur föräldraförsäkringen i större utsträckning än idag bör utformas för att motverka att föräldraskap medför:
i) att kvinnor och män får olika chanser till arbete, ii) att kvinnor och män med likvärdiga kvalifikationer får olika
löner för likvärdiga jobb, iii) att kvinnor och män med likvärdiga kvalifikationer får olika
befordringsmöjligheter.
En ytterligare arbetsmarknadsinriktad tolkning utredningen gör är att föräldraförsäkringen skall motverka att ett eventuellt framtida föräldraskap medför ovanstående tre konsekvenser. Denna tolkning inbegriper således eventuella negativa arbetsmarknadseffekter på alla kvinnor och män som är i fertila åldrar.
Det föräldrainriktade och det arbetsmarknadsinriktade perspektivet står inte i motsatsförhållande till varandra. Tvärtom, gör utredningen bedömningen att de är varandras förutsättningar. Det arbetsmarknadsinriktade perspektivet är bredare i och med att det även omfattar hur föräldrar använder sig av föräldraförsäkringen och kan påverka arbetsmarknadschanserna för alla kvinnor och män som är i fertila åldrar, oberoende om dessa kvinnor och män själva kommer att få barn eller inte.
2
Det är nödvändigt att en
ändring av mäns och kvinnors traditionella roller inom samhället och familjen kommer till stånd för att full jämställdhet mellan kvinnor och män skall uppnås. Arbetet för rätten till jämställdhet måste bedrivas både inom familjen och på arbetsmarknaden. Utredningen gör bedömningen att de föräldrainriktade och arbetsmarknadsinriktade jämställdhetsperspektiven ligger i linje såväl med regeringens definition av jämställdhet som med artiklarna i kvinnokonventionen och med de artiklar som rör föräldrarnas gemensamma ansvar för sitt barn i barnkonventionen.
2
Det gäller även kvinnor och män i fertila åldrar som redan har något äldre barn. De kan ju
få fler barn.
66
SOU 2005:73 Utgångspunkter och mål för utredningen
2.4 Arbetslinjen
Grunden för den svenska välfärdspolitiken har under en lång tid varit den så kallade arbetslinjen. Grundtanken bakom arbetslinjen är att så många som möjligt skall kunna försörja sig genom arbete och vid behov stöttas för att klara detta. Arbetslinjen innebär därmed att aktiva åtgärder som syftar till att snabbt få tillbaka individen i arbete skall prioriteras inom alla politikområden framför passiva kontantstöd. Med arbetslinjen som grund skall välfärdssystemen utformas så att den enskilde individens möjligheter till självförsörjning underlättas. Utgångspunkten för hela välfärdssystemet bör därför vara att det skall främja viljan till arbete samtidigt som det skall fungera som ett skyddsnät för de individer som i olika skeden av livet är i behov av ekonomiskt stöd.
Arbete är således grunden för välfärdssamhället och för att klara dess finansiering krävs att så många som möjligt förvärvsarbetar. Fokus på arbetslinjen i de offentliga försäkringssystemen skall därför också ses i ljuset av de demografiska påfrestningar som den svenska välfärdsmodellen står inför under närmaste årtiondena. Samtidigt som andelen äldre ökar kommer andelen som befinner sig i förvärvsaktiva åldrar att minska. Det innebär betydande påfrestningar på de offentliga finanserna. Skatteintäkterna blir lägre och utgifterna högre, framför allt som en följd av att de som inte arbetar i huvudsak erhåller sin försörjning via de offentliga försäkringssystemen. Arbetslinjen har emellertid inte bara betydelse för den offentliga välfärden utan spelar även en avgörande roll för den enskilde individens välstånd. Arbete är en förutsättning för den enskilde individens möjligheter till självförsörjning och därmed reella möjligheter att kontrollera och styra sitt eget liv. Detta skärper vikten av att framhålla principen om arbetslinjen i de olika socialförsäkringarna. I utredningens arbete är därför arbetslinjen en viktig vägvisare som ger tydliga riktlinjer för de prioriteringar och ställningstaganden som görs under utarbetandet av utredningens förslag.
Arbetslinjen har varit en viktig hörnsten vid uppbyggnaden av den svenska välfärdsstaten. Betydelsen och innebörden av begreppet har dock skiftat under åren. Utvecklingen kan översiktligt beskrivas som att ha gått från fattigvårdens betoning av tvånget att arbeta till den aktiva arbetsmarknadspolitikens betoning av rätten till arbete. Arbetslinjen har också successivt utvecklats till att omfatta och avse en allt större del av befolkningen. Före 1960-talet
67
Utgångspunkter och mål för utredningen SOU 2005:73
syftade arbetslinjen till att män skulle vara i arbete fram till den ordinarie pensionsåldern (67 år till 1976, sedan 65 år). Under en lång tid innebar arbetslinjen således inte att kvinnor skulle förvärvsarbeta. Under andra hälften av 1960-talet och framåt, då efterfrågan på arbetskraft var stor, skedde en nyorientering. En utbyggnad av barnomsorgen ägde rum och det skedde en förändring av arbetsmarknadspolitiken så att den också omfattade insatser inom områden där de flesta kvinnor arbetade. Skapandet av föräldraförsäkringen har också sin grund i arbetslinjen och bidrog till att underlätta för barnfamiljer att förena arbete och familj. Övergången från sambeskattning till särbeskattning 1971 innebar att individens arbetsinkomst beskattades istället för hushållets. Alla dessa förändringar skedde för att underlätta för kvinnor att delta i arbetslivet.
Att arbetslinjen nu för tiden är etablerad för såväl kvinnor som män betyder dock inte att den i praktiken fungerar på samma sätt för båda könen. De välfärdssystem som byggts upp kring föräldraskapet och de möjligheter som skapats för att kunna förena arbetsliv med familjeliv används till största del av kvinnor. Kvinnor arbetar i större utsträckning deltid än män. De tydliga skillnaderna mellan kvinnors och mäns deltagande i arbetslivet har således, även om det inte är avsikten, mer eller mindre gjort att arbetslinjen kommit att avse deltidsarbete för kvinnor och heltidsarbete för män. En viktig utgångspunkt för utredningen har därför varit att de förslag som lämnas skall bidra till att ändra de normer och värderingar som präglat synen på kvinnors och mäns arbetskraftsdeltagande sedan lång tid.
Föräldraförsäkringen och arbetslinjen
Föräldraförsäkringen skiljer sig från de övriga socialförsäkringarna genom att det är den enda försäkringen där ett högt nyttjande eftersträvas och ses som något positivt. Att utforma föräldraförsäkringen med beaktande av arbetslinjen är därmed inte helt oproblematiskt. Det faktum att man i föräldraförsäkringen strävar efter ett högt nyttjande innebär dock inte att det i föräldraförsäkringens konstruktion saknas inslag som är utformade i enlighet med arbetslinjens principer. Viktiga delar av arbetslinjen är inkomstbortfallsprincipen och de kvalificeringsregler som gäller för denna ersättning.
68
SOU 2005:73 Utgångspunkter och mål för utredningen
Föräldraförsäkringen innehåller också en del inslag där det kan ifrågasättas huruvida de är förenliga med arbetslinjens huvudprinciper. Nuvarande system innebär exempelvis att en förälders sjukpenninggrundande inkomst, SGI, är skyddad under långa perioder av föräldraledigheten. I praktiken blir dessa så kallade skyddade tider i föräldraförsäkringen en indirekt subvention av deltidsarbete. En förälder kan således, givet vissa villkor, förkorta sin arbetstid utan att motsvarande sänkning i förmåner sker.
Föräldrar har också en lagstadgad rätt att var lediga för att vårda sina barn. Denna rätt regleras i föräldraledighetslagen. Lagen innebär bland annat att en nybliven förälder, som varit anställd i minst sex månader eller jobbat sammanlagt minst 12 månader de senaste två åren har rätt att vara helt ledig tills dess att barnet är 18 månader. Det finns också en rätt att förkorta den normala arbetstiden med upp till en fjärdedel till dess att barnet fyller åtta år eller slutar det första skolåret. Sammanlagt innebär den svenska lagstiftningen att det är möjligt för en förälder att vara frånvarande från arbetet en lång tid, med eller utan ersättning.
I strikt mening står dessa regler i konstrast till arbetslinjen men detta måste naturligtvis vägas mot föräldrars möjligheter att förena arbetsliv med familjeliv. Arbetslinjen måste därför betraktas på ett mer pragmatiskt sätt i föräldraförsäkringen än i andra försäkringssystem. Ett sätt att se på arbetslinjen i föräldraförsäkringssammanhang är därför att det är eftersträvansvärt att ta ut så mycket som möjligt av försäkringen men att detta bör sker under en ganska koncentrerad period. Försäkringen bör också utformas på ett sätt som skapar likvärda normer för kvinnors och mäns arbetskraftsdeltagande. Därmed skapas förutsättningar för en försäkring som kan bidra till att luckra upp segmenterade könsroller och minska den långsiktiga effekten på karriär- och löneutvecklingen för dem som väljer att vara föräldralediga.
2.5 Att uppnå olika mål och syften
Ett i praktiken oundvikligt problem inom ekonomisk politik är att antalet medel är färre än de mål eller syften man försöker uppnå med dessa medel. För att vara säker på att konflikter mellan olika mål eller syften inte uppstår krävs det inom den ekonomiska politiken att antalet medel är minst lika många som antalet mål eller
69
Utgångspunkter och mål för utredningen SOU 2005:73
syften.
3
Om detta kriterium inte kan uppfyllas krävs att målen eller
syftena ges olika prioritet.
Målet med den ekonomiska familjepolitiken, där föräldraförsäkringen är en del, är att skillnaderna mellan familjer med och utan barn skall minska inom ramen för den generella välfärden. Detta är det mål som är fastslaget och beslutat av riksdagen. Utöver det finns ett antal i olika sammanhang uttalade syften (se exempelvis utredningens direktiv, dir. 2004:44). Ett syfte med föräldraförsäkringen är att verka för barnets bästa. Ett annat syfte är att verka för ökad jämställdhet mellan könen. Ett tredje syfte är att ge barnet tillgång till båda sina föräldrar. Ett fjärde syfte är att ge båda föräldrarna möjligheter att kombinera föräldraskap med förvärvsarbete eller studier. Föräldraförsäkringen har därmed en central roll i både barnpolitiken och i jämställdhetspolitiken.
Ibland kan det uppstå konflikter mellan olika mål eller syften. Vad gäller föräldraförsäkringen har det exempelvis uttryckts farhågor att möjligheten att överlåta dagar till den andra föräldern, i praktiken nästan alltid mamman, kan vara en bidragande orsak till bristande jämställdhet på arbetsmarknaden. I direktiven till utredningen anges att utredaren skall belysa vad som kan göras för att ”skillnaderna i uttag av föräldrapenning mellan barnets föräldrar skall minska, med beaktande av hur det samlade uttaget av föräldrapenning för barnet påverkas”. Detta kan tolkas som att det både är önskvärt att barn får större tillgång till pappan och att barnets sammanlagda tid i hemmet med någon förälder inte minskar. Det finns anledning att resonera kring vilka konsekvenser det får för utredningsarbetet att föräldraförsäkringen skall uppfylla flera syften som kan vara i konflikt med varandra.
Vart och ett av de syften som föräldraförsäkringen skall uppfylla är viktiga. Det betyder också att utredningen måste bedöma på vilket sätt vart och ett av dessa syften kan uppfyllas. I de fall ett förslag får positiva konsekvenser för ett (eller flera) syften men negativa konsekvenser för ett (eller flera) andra syften måste konsekvenserna värderas mot varandra. Detta måste göras på ett så tydligt sätt som möjligt så att så att politiker och andra kan värdera förslagen utifrån bästa möjliga förståelse för olika konsekvenser för skilda mål och syften.
3
En klassisk diskussion av den ekonomiska politikens mål, medel, källor till möjliga kon-
flikter och ineffektiv resursallokering finns i Hansen (1955).
70
SOU 2005:73 Utgångspunkter och mål för utredningen
2.6 Olika typer av kunskapsunderlag
Det finns idag många kvantitativa respektive kvalitativa studier vilka försöker att beskriva och analysera de förhållanden som påverkar hur föräldrarna använder föräldraförsäkringen och hur detta användande påverkar exempelvis löner och sysselsättning. De kvantitativa studierna återfinns främst inom arbetsmarknadsekonomi och sociologi men inom sociologi kan man även finna studier med en kvalitativ ansats. Psykologi är ett annat område där kvalitativa studier återfinns. I utredningens bestänkande redovisas och kommenteras resultaten från ett stort antal av dessa studier.
De flesta av de kvantitativa studierna använder sig av olika typer av traditionella statistiska metoder som appliceras på en och samma undersökningsgrupp. Svaren som erhålls är i form av statistiska samband som är – eller inte är – statistiskt säkerställda. Ett positivt statistiskt signifikant samband betyder att det med stor sannolikhet finns en positiv korrelation mellan den förklarade och den förklarande variabeln. Ett negativt statistiskt signifikant samband betyder att det med stor sannolikhet finns en negativ korrelation mellan den förklarade och den förklarande variabeln. Men man kan inte vara säker på att man i och med detta fångat en effekt av den förklarande variabeln på den förklarade.
Hur kan man mäta en effekt på exempelvis en variabel, som mäns uttag av dagar med föräldrapenning, av att införa eller förändra en redan existerande föräldraförsäkring och vara säker på att det är just denna effekt man mäter? Inom empirisk arbetsmarknadsekonomi har sedan flera år frågan om hur man kan identifiera den eller de variabler som i grunden orsakar den effekt man vill studera varit i fokus för forskningen (se exempelvis Angrist & Krueger, 2000). Problemet inom arbetsmarknadsekonomi och även inom sociologi är att man, till skillnad från exempelvis medicinsk forskning, inte har samma möjlighet att göra kontrollerade laboratorieexperiment.
Ta följande hypotetiska exempel, mycket förenklat för att belysa det grundläggande metodologiska problemet: Man vill göra en kvantitativ studie för att förklara förändringar i mäns uttag av dagar med föräldrapenning med variabler som exempelvis förändringar i konjunkturläge, förändringar i föräldrapenning samt införandet av en reserverad månad för pappan. Man vill alltså undersöka hur mycket den förklarade variabeln, pappors uttag av dagar med för-
71
Utgångspunkter och mål för utredningen SOU 2005:73
äldrapenning, påverkas av förändringar i de övriga, alltså de förklarande, variablerna.
I detta hypotetiska och förenklade exempel tänker man sig att en höjning av föräldrapenningen, införandet av en pappamånad och ett förbättrat konjunkturläge påverkar antalet uttagna dagar positivt (exempelvis beroende på att när arbetslöshetsrisken minskar vågar fäder i större utsträckning ta föräldraledigt). Säg att de erhållna resultaten är positiva och statistiskt säkerställda samband. De ligger alltså i linje med arbetshypotesen. Kan man då vara säker på att analysen fångat effekterna på mäns uttag av dagar med föräldrapenning av förändringarna i dessa variabler, av exempelvis införandet av en pappamånad?
Svaret är nej. Denna kvantitativa studie svarar nämligen inte på frågan vad som hänt om någon pappamånad inte införts. Det finns ingen sådan situation att jämföra med, ingen ”counterfactual”, ingen ”kontrafaktisk situ ation.”
4
Så hur kan man då veta vad den
egentliga effekten är av ett införande?
Vad innebär slumpmässigt indelade behandlings- och kontrollgrupper?
Jämför det med ett kontrollerat laboratorieexperiment, också kallat klassiskt experiment, för att exempelvis testa en ny läkemedelssubstans. Där delas gruppen av människor som ingår slumpmässigt in i två grupper. Den ena gruppen, behandlingsgruppen, får piller med substansen, den andra, kontrollgruppen, får placebo (sockerpiller).
5
Efter en viss tid utvärderas experimentet och man kan då se
om substansen givit någon statistiskt säkerställd effekt på behandlingsgruppens genomsnittliga hälsotillstånd jämfört med placebo i kontrollgruppen.
6
4
Uttrycket ”facts and counterfacts” blir på svenska ”fakta och kontrafakta”. Begreppet
”counterfactual” kan således närmast översättas med ”kontrafaktisk”. ”Counterfactual” används i engelska även som substantiv, motsvarande ”kontrafaktisk situation”.
5
De som ingår i experimentet vet inte vilken grupp de tillhör (”blind study”). I studier som
är ”double blind,” vilket är de vanligaste, vet inte heller de som administrerar pillren, och alltså har direkt kontakt med personerna, vilken grupp respektive person tillhör. Allt för att inte omedvetet ge personerna någon signal om de får substansen eller sockerpiller.
6
Vissa metodologiska invändningar kan göras ändå, till exempel:
i) Skiljer sig behandlingsgruppen och kontrollgruppen från den population till vilken undersökningsresultaten skall generaliseras? Det är exempelvis inte så klokt att enbart ha män i behandlings- och kontrollgrupperna och utifrån effekten på dessa dra slutsatsen att effekten på kvinnor är likadan som den på män. ii) Finns det skäl att tro att kontrollgruppen på något sätt påverkas av behandlingen? iii) Får deltagarna i experimentet ”bara” behandlingen eller får de någonting utöver detta som inte mäts?
72
SOU 2005:73 Utgångspunkter och mål för utredningen
Det avgörande för att experimentet skall kunna mäta effekten av substansen är att indelningen av de båda grupperna skett slumpmässigt.
7
Genom denna så kallade randomisering har man säker-
ställt att utfallen i kontrollgruppen verkligen fångar den kontrafaktiska situationen för behandlingsgruppen. Man svarar således på frågan ”Vad hade hänt om substansen inte tillförts?”
I den tänkta arbetsmarknadsekonomiska studien ovan finns ingen kontrollgrupp. Denna studie kan alltså jämföras med att utvärdera effekterna av en medicin genom att ge medicinen till alla som deltar i experimentet och se om de mår bättre. Men mår bättre jämfört med vad? Det vet man inte. Av detta skäl sker inte (seriös) medicinsk forskning på samma sätt som denna tänkta arbetsmarknadsstudie.
Till skillnad från forskare i medicin har arbetsmarknadsekonomer och sociologer inte samma rika tillgång till laboratorier och försökspersoner. Alltså är det svårt att utföra klassiska experiment. Så vad skall en arbetsmarknadsekonom eller sociolog, som seriöst vill utvärdera olika typer av effekter på individer, göra? Det har förekommit ett antal klassiska experiment inom empirisk arbetsmarknadsforskning, framför allt i USA, men i det stora hela är de inte särskilt vanliga.
8
Inom empirisk arbetsmarknadsekonomisk forskning, när man söker att utvärdera effekter på individnivå, söker man istället efter vad man kallar för naturliga experiment. Med detta avses exempelvis institutionella förändringar eller oväntade händelser som endast påverkar en slumpmässig del av den population man vill analysera, t.ex. endast en del av de individer som ingår i arbetskraften. Den del som påverkas utgör således behandlingsgruppen och den del som inte påverkas utgör kontrollgruppen.
9
naturliga experiment är sällsynta får man ibland nöja sig med att den del av populationen som påverkas av en institutionell förändring eller oväntad händelse inte är helt slumpmässig. Då måste
7
Och att det inte finns skillnader mellan de deltagare som eventuellt avbryter experimentet
och de som fullföljer det, alltså att det inte förekommer systematiska bortfall.
8
I Sverige brukar Eskilstunastudien 1975 nämnas. Den avsåg att mäta effekten av en utökad
förmedlingsservice. En ”behandlingsgrupp” av långtidsarbetslösa fick utökad förmedlingshjälp, ”kontrollgruppen” långtidsarbetslösa fick enbart den reguljära servicen. Se Delander (1978) för en dokumentation och Björklund m.fl. (2000, sid. 355) för en kortfattad redogörelse.
9
Det finns även andra metoder inom empirisk arbetsmarknadsekonomi som avser att
identifiera de variabler som är de kausala, alltså de som i grunden orsakar den effekt man vill studera. Att närmare gå in på dessa metoder här ligger utanför syftet med detta avsnitt. En (teknisk) översikt över de olika metodernas för- och nackdelar finns i Angrist & Krueger (2000).
73
Utgångspunkter och mål för utredningen SOU 2005:73
man istället kontrollera för faktiska skillnader i egenskaper, som exempelvis ålder, mellan behandlings- och kontrollgruppen.
Resultaten från traditionella kvantitativa och kvalitativa metoder är fortfarande värdefulla
Denna kritik av studier som baserar sig på de metoder som ekonomer och sociologer traditionellt använt sig av innebär inte att sådana studier kan avfärdas som ointressanta. Resultaten i dessa studier ger ofta en mycket bra kartläggning av verkligheten såsom den speglas i de data som är tillgängliga för forskaren eller utredaren. Det som krävs vid en tolkning av deras resultat är en försiktighet när man tolkar statistiska samband; de skall tolkas som just samband, inte nödvändigtvis som effekter (även om sambanden är statistiskt säkerställda).
En person med uppgift att fatta politiska beslut inom ett visst område befinner sig inte i samma valsituation som en forskare. Det ingår i en politikers jobb att fatta beslut under osäkerhet. Tidsrestriktionen för en politisk beslutsfattare är oftast strängare. Det går inte att säga att ”vi väntar i fem år till på att fatta något beslut i denna fråga eftersom kunskapsläget är så oklart”. Då har man nämligen fattat beslutet om oförändrad politik.
Ett viktigt skäl till den strängare tidsrestriktionen för politiker är att sannolikheten för att ett visst utfall (inte) skall inträffa ofta kan påverkas av politiska beslut. Ju tidigare sådana beslut fattas, desto större möjligheter finns vanligen att påverka sannolikheten för utfallet.
Alltså kan studier som forskningsmässigt bygger på något föråldrade metoder fortfarande vara av värde för en politisk beslutsfattare eftersom kostnaden att vänta i säg, ytterligare fem-tio år, på forskningsresultat baserade på nyare metoder, kan vara hög. Idag finns endast ett fåtal studier med experimentell ansats, som gjorts på föräldraförsäkringen, bland annat på effekter av att införa reserverade dagar för pappan. Att enbart inkludera dessa i en kunskapsöversikt innebär troligen att kunskap, om än inte baserad på lika metodologiskt stringenta metoder, förbises. En bred kartläggning över tillgängliga fakta är därför värdefull.
74
SOU 2005:73 Utgångspunkter och mål för utredningen
75
Kan man rikta en kritik som den ovanstående också mot kvalitativa studier?
10
Svaret på den frågan är både ja och nej. Ja,
därför att det metodologiska upplägget i kvalitativa studier är så att en kontrafaktisk situation saknas. Nej, därför att kvalitativa studier inte har några anspråk på att försöka förklara den typen av effekter. Inom kvalitativ forskning försöker man inte svara på frågor om hur förändringar i en viss variabel påverkar en annan. De verbala analysmetoder som används är inriktade på att beskriva och förstå en helhet men inte förklara de olika ingående delarna.
10
I kvalitativa studier studerar forskarna, ofta genom att djupintervjua, ett (mindre) antal personer och drar slutsatser utifrån dessa intervjuer genom verbala analysmetoder (exempelvis diskursanalys).
Gällande rätt SOU 2005:73
Motsvarande gäller vid adoption av ett barn som sker inom två år och sex månader efter att det föregående barnet fötts eller adopterats. Det sagda gäller föräldrapenning som betalas ut såväl för vård av det barn vars ålder eller tid från adoptionen är avgörande för att den särskilda beräkningsgrunden skall vara tillämplig som för vård av äldre barn. Havandeskapspenning och tillfällig föräldrapenning beräknas däremot enligt den aktuella SGI:n.
3.1.5 Föräldraförsäkring och föräldraledighet
Föräldraförsäkringens regler om rätt till ersättningarna havandeskapspenning, föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning kan sägas korrespondera med reglerna i föräldraledighetslagen (1995:584) såtillvida att en arbetstagare som har rätt till någon av föräldraförmånerna också har rätt att vara tjänstledig.
Inledning
En arbetstagare som är förälder har under vissa förutsättningar rätt att vara ledig från sin anställning för att vårda sitt barn. Rätten att vara ledig är i vissa fall villkorad med att föräldern uppbär föräldrapenning, men en förälder kan också – under vissa omständigheter – välja att vara ledig även om han eller hon inte uppbär föräldrapenning. Rätten till föräldraledighet regleras i föräldraledighetslagen (1995:584).
7
Lagen, som trädde i kraft den 1 juli 1995, inne-
bär i huvudsak en språklig och lagteknisk bearbetning av lagen (1978:410) om rätt till ledighet för vård av barn m. m.
8
Den innebär
också en anpassning till EG:s regler om säkerhet och hälsa för gravida arbetstagare, arbetstagare som nyligen fött barn eller ammar.
9
Föräldraledighetslagen reglerar inte bara rätten till för-
äldraledighet utan innehåller också bestämmelser om anställningsskydd för arbetstagare som begär eller tar i anspråk sin rätt till ledighet samt bestämmelser som syftar till att förbättra säkerhet
7
8
9
Rådets direktiv (92/85/EEG) om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på
arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, nyligen fött barn eller ammar.
86
SOU 2005:73 Gällande rätt
och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som väntar barn, nyligen fött barn eller ammar.
Syftet med reglerna i föräldraledighetslagen är att underlätta för småbarnsföräldrar att kombinera förvärvsarbete och föräldraskap. Reglerna har utformats efter en avvägning mellan intresset av att underlätta för föräldrar i detta avseende och intresset av en effektivt och rationellt bedriven verksamhet i företag och hos andra arbetsgivare.
Föräldraledighetslagen är i princip tvingande till arbetstagarens förmån. Det betyder att ett avtal som inskränker arbetstagares rättigheter enligt lagen är ogiltigt i den delen.
10
Det finns dock
inget hinder för att arbetsgivare och arbetstagare kommer överens om förmånligare regler för arbetstagarna.
Begreppet arbetstagare definieras inte i lagen utan avses ansluta till den praxis som gäller inom arbetsrätten i övrigt (prop. 1977/78:104 s. 42). Ett drag hos rättspraxis är att det pågår en fortlöpande utveckling mot en mer vidsträckt tillämpning av begreppet. På grund av utvecklingen har det utmejslats ett civilrättsligt arbetstagarbegrepp som omfattar ett stort antal arbetsförhållanden. Utmärkande för denna praxis är att domstolarna gör en helhetsbedömning där flera olika faktorer vägs samman och att det inte har någon avgörande betydelse hur parterna själva har rubricerat avtalsförhållandet. Vid bedömningen beaktas omständigheter som innehållet i avtalet mellan parterna samt parternas ekonomiska och sociala ställning.
11
Ett avtal, som betecknas som ett uppdragsavtal,
kan således ses som ett anställningsavtal om arbetet utförs under sådana omständigheter som är typiska för en arbetstagare. Sveriges medlemskap i EU har fått betydelse för hur begreppet arbetstagare skall uppfattas i samband med den fria rörligheten för arbetstagare. EG-domstolen har slagit fast att begreppet skall ha en entydig och vidsträckt tolkning. Enligt EG-domstolen ska en person, som arbetar i ett annat EU-land är det egna, anses som arbetstagare om han eller hon utför arbete åt eller för någon annan, arbetet utförs under annans arbetsledning, och arbetet utförs mot vederlag.
12
10
Genom kollektivavtal får dock avvikelser göras från lagens bestämmelse om anmälan om ledighet, om tiden för arbetstagarens underrättelse om återgång till arbete samt om den tid arbetsgivaren har rätt att skjuta upp arbetstagarens återgång till arbete. I kollektivavtal får även bestämmas den närmare tillämpningen i fråga om ledighetens förläggning och skyddet för anställningsförmånerna.
11
Se t.ex. Arbetsdomstolens domar, AD 1978 nr 7, 1979 nr 12, 1982 nr 134 och 1988 nr 175.
12
Se t.ex. målet 66/85 Lawrie-Blum mot Land Baden-Würtemberg.
87
Gällande rätt SOU 2005:73
Enligt föräldraledighetslagen finns följande fem former av föräldraledighet för vård av barn m.m.:
1. Hel ledighet för en kvinnlig arbetstagare i samband med hennes barns födelse och för amning (mammaledighet, 4 §).
2. Hel ledighet för en förälder tills barnet blivit 18 månader eller, under förutsättning att föräldern då har hel föräldrapenning, för tid därefter (hel ledighet med eller utan föräldrapenning, 5 §).
3. Ledighet för en förälder i form av förkortning av normal arbetstid med tre fjärdedelar, hälften, en fjärdedel eller en åttondel medan föräldern har tre fjärdedels, halv, en fjärdedels respektive en åttondels föräldrapenning (delledighet med föräldrapenning, 6 §).
4. Ledighet för en förälder i form av förkortning av normal arbetstid med upp till en fjärdedel tills, i huvudfallet, barnet fyllt åtta år (delledighet utan föräldrapenning, 7 §).
5. Ledighet för en arbetstagares tillfälliga vård av barn (ledighet med tillfällig föräldrapenning m.m., 8 §).
Som villkor för rätten till hel ledighet och delledighet enligt 5–7 §§ gäller att arbetstagaren vid ledighetens början skall ha varit anställd hos arbetsgivaren antingen de senaste sex månaderna eller sammanlagt minst tolv månader de senaste två åren (kvalifikationstid). Något motsvarande kvalifikationskrav uppställs inte för mammaledighet och ledighet med tillfällig föräldrapenning.
3.2.1 Rätt till ledighet
Mammaledighet
En kvinnlig arbetstagare har oavsett om hon uppbär föräldrapenning eller inte rätt till hel ledighet i samband med sitt barns födelse under en sammanhängande tid om minst sju veckor före den beräknade tiden för förlossningen och sju veckor efter förlossningen. Om hon inte är ledig på annan grund skall två veckor av denna ledighet vara obligatoriska före eller efter förlossningen .
13
13
Denna obligatoriska ledighet är resultatet av en anpassning till EG:s direktiv (92/85/EEG) om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, nyligen fött barn eller ammar.
88
SOU 2005:73 Gällande rätt
Rätten till ledighet efter förlossningen är inte beroende av att kvinnan vårdar barnet.
14
Arbetstagaren har också rätt att vara ledig för att amma barnet. Vid ledighet för att amma barnet gäller inte lagens bestämmelser om ledighetens förläggning eller anmälan och beslut om ledighet (se nedan).
Hel ledighet utan föräldrapenning
En förälder har rätt till hel ledighet för vård av barn till dess barnet är 18 månader oavsett om föräldern får föräldrapenning eller inte. För arbetstagare som har adopterat ett barn eller tagit emot ett barn i avsikt att adoptera det skall tiden 18 månader i stället räknas från den tidpunkt då arbetstagaren fått barnet i sin vård.
15
Adoptiv-
föräldrars rätt till ledighet upphör när barnet fyllt åtta år eller vid den senare tidpunkt då barnet avslutat sitt första skolår.
Delledighet utan föräldrapenning
En förälder har oavsett om han eller hon uppbär föräldrapenning rätt till förkortning av normal arbetstid med upp till en fjärdedel för vård av ett barn som inte fyllt åtta år eller som är äldre än så men inte har avslutat sitt första skolår. Med normal arbetstid menas den arbetstid som är normal inom den bransch eller på den arbetsplats där arbetstagaren är anställd.
16
En förälder kan alltså välja att
arbeta alltifrån 75 procent och uppåt till dess barnet fyllt åtta år eller gått ut sitt första skolår.
14
15
Är det fråga om adoption av arbetstagares makes barn eller av eget barn har arbetstagaren inte rätt till ledighet utöver vad som skulle ha gällt om adoptionen inte hade ägt rum.
16
89
Gällande rätt SOU 2005:73
3.2.2 Rätt till ledighet med föräldrapenning
Hel ledighet med föräldrapenning
En förälder har rätt att vara helt ledig från sin anställning under den tid han eller hon uppbär hel föräldrapenning.
Delledighet med föräldrapenning
Under den tid då en förälder får tre fjärdedels, halv, en fjärdedels eller en åttondels föräldrapenning har han eller hon rätt till förkortning av normal arbetstid med motsvarande tid. Angående begreppet normal arbetstid, se ovan.
Eftersom en förälder kan ta ut föräldrapenning ända till dess barnet fyllt åtta år eller avslutat sitt första skolår innebär denna bestämmelse att föräldern kan välja att arbeta 25, 50, 75 eller 87,5 procent ända till dess barnet fyllt åtta år eller avslutat sitt första skolår, förutsatt att föräldern uppbär föräldrapenning motsvarande den lediga tiden.
Ledighet med tillfällig föräldrapenning m.m.
En arbetstagare har rätt till ledighet från sin anställning under den tid han eller hon uppbär tillfällig föräldrapenning. Om en förälder har överlåtit sin rätt till tillfällig föräldrapenning till någon annan försäkrad person tillkommer rätten till ledighet denna sistnämnda person.
Som framgått ovan kan tillfällig föräldrapenning utgå bland annat när barnet är sjukt eller smittat eller när den som normalt vårdar barnet är sjuk eller smittad.
En förälder som behöver vårda sitt barn när den ordinarie vårdaren blivit sjuk eller smittad har rätt till ledighet även om föräldern inte har rätt till föräldrapenning på grund av att barnet är yngre än 240 dagar (se 8 § andra stycket).
90
SOU 2005:73 Gällande rätt
3.2.3 Ledighetens förläggning
Antalet ledighetsperioder
Föräldraledighetslagen föreskriver att föräldraledigheten får delas upp på högst tre perioder per kalenderår (10 §). Denna begränsning har tillkommit för att motverka alltför stora osäkerhetsfaktorer på arbetsplatserna. En avvägning har gjorts mellan arbetsgivarnas intressen av att kunna planera sin verksamhet och den enskilde arbetstagarens intresse av ökad flexibilitet. I förarbetena till denna bestämmelse uttalas bland annat följande.
17
När man bedömer vad
som avses med period är utgångspunkten arbetstagarens begäran om ledighet. Har arbetstagaren begärt delledighet och har denna till exempel förlagts på så vis att arbetstidsförkortningen skall koncentreras till två eller flera på varandra följande fredagar skall ledigheten anses utgöra en sammanhängande ledighetsperiod. Om arbetstagaren däremot har begärt hel ledighet för två på varandra följande fredagar får två perioder anses vara förbrukade. Vidare kan inte en arbetstagare utan arbetsgivarens samtycke under en och samma period ta ut olika former av ledighet. En arbetstagare som från att vara helt ledig övergår till delledighet liksom en förälder som ändrar omfattningen av sin delledighet anses därför ha tagit två perioder i anspråk. Om arbetstagaren förlänger en påbörjad ledighet medför även detta att arbetstagaren tagit en ny period i anspråk. I övrigt skall en period anses förbrukad när arbetstagaren återgår i arbete. Om en ledighetsperiod löper över ett årsskifte skall den anses höra till det kalenderår då ledigheten påbörjades.
Bestämmelsen om tre ledighetsperioder gäller inte ledighet med tillfällig föräldrapenning, ledighet för vård av barn som är yngre än 240 dagar där den ordinarie vårdaren är sjuk, ledighet för föräldrautbildning eller ledighet för att amma barnet.
Hur får ledigheten tas ut?
Arbetstagaren får ta ut hel ledighet den eller de dagar som arbetstagaren begär (11 §). Vid delledighet (förkortad arbetstid) får ledigheten spridas över arbetsveckans samtliga dagar (daglig arbetstidsförkortning) eller förläggas till viss eller vissa av arbetsveckans dagar (12 §).
17
Prop. 1977/78:104 s. 47, prop. 1984/85:78 s. 36 och prop. 1988/89:69 Bilaga 2 s. 23.
91
Gällande rätt SOU 2005:73
3.2.4 Anmälan och beslut om ledighet
Anmälan om ledighet
Enligt 13 § föräldraledighetslagen skall en arbetstagare som vill utnyttja sin rätt till ledighet anmäla detta i förväg till arbetsgivaren. En arbetstagare som vill utnyttja sin rätt till mammaledighet enligt 4 §, hel ledighet med eller utan föräldrapenning enligt 5 § eller delledighet med eller utan föräldrapenning enligt 6 eller 7 §, skall anmäla detta till arbetsgivaren minst två månader före ledighetens början eller, om det inte kan ske, så snart som möjligt. I samband med sin anmälan skall arbetstagaren ange hur lång tid ledigheten är planerad att pågå.
Beträffande undantagsregeln att anmälan skall ske så snart som möjligt anges i förarbeten bland annat följande.
18
Bestämmelsen är
inte avsedd att åberopas i situationer som föräldrarna normalt kan förutse, t.ex. när barnet börjar i skola eller förskola. Om ledighet för tillfällig vård av barn kan utnyttjas skall i första hand det systemet användas. Ett exempel på när regeln kan användas är sjukdom hos den andre föräldern, omständigheter som arbetstagaren inte kunnat råda över såsom för tidig födsel eller andra komplikationer under graviditetens senare del som kvinnan inte kunnat förutse och att barnet plötsligt står utan tillsyn.
En arbetstagare som vill utnyttja sin rätt till ledighet med tillfällig föräldrapenning enligt 8 § skall anmäla ledigheten till arbetsgivaren minst en vecka före ledighetens början. Om ledigheten beror på sjukdom eller smitta, gäller dock inte någon anmälningstid.
Samråd och beslut om ledighet
I 14 § föräldraledighetslagen finns bestämmelser om samråd kring och beslut om ledighetens förläggning.
Arbetstagaren skall samråda med arbetsgivaren om ledighetens förläggning och om andra frågor som rör ledigheten. Syftet med denna bestämmelse – som tillkom genom 1995 års lag – är att ytterligare betona värdet av samråd kring ledighetsfrågorna mellan arbetstagare och arbetsgivare.
19
Utgångspunkten för alla frågor
18
19
92
SOU 2005:73 Gällande rätt
kring ledighetens förläggning är sålunda att arbetsgivaren och arbetstagaren skall försöka komma överens.
Vid hel ledighet bestämmer arbetstagaren hur ledigheten skall förläggas. Om det kan göras utan olägenhet för arbetstagaren, skall arbetstagaren förlägga ledigheten så att verksamheten hos arbetsgivaren kan fortgå utan påtaglig störning.
Vid delledighet är förhållandet ett annat. Utgångspunkten är förvisso att parterna i första hand bör söka en överenskommelse i fråga om hur ledigheten skall tas ut vid förkortad arbetstid. Om överenskommelse inte kan träffas skall arbetsgivaren förlägga ledigheten i enlighet med arbetstagarens önskemål, om en sådan förläggning inte medför påtaglig störning i arbetsgivarens verksamhet. Även om arbetsgivaren kan påvisa påtaglig störning får han eller hon inte utan arbetstagarens samtycke förlägga ledigheten på annat sätt än att sprida den över arbetsveckans samtliga dagar, dela upp ledigheten under arbetsdagen eller förlägga den till någon annan tid än arbetsdagens början eller slut.
Av förarbetena till denna bestämmelse framgår bland annat följande.
20
Regeln har tillkommit efter noggranna avvägningar
mellan arbetsgivarens intresse av att kunna planera sin verksamhet å ena sidan och arbetstagarens intresse av ökat inflytande över ledighetens förläggning å andra sidan. Syftet är att åstadkomma en god balans mellan dessa intressen. Bestämmelsen skall tolkas på så vis att ledigheten normalt skall förläggas i enlighet med arbetstagarens önskemål, samtidigt som arbetstagaren inte har en obegränsad rätt att bestämma hur ledigheten skall tas ut. Villkoret är att verksamheten hos arbetsgivaren kan fortgå utan påtaglig störning. Begreppet påtaglig störning har samma betydelse vid förläggning av delledighet som vid förläggning av hel ledighet. Meningen är inte att varje störning skall kunna berättiga arbetsgivaren att inte tillgodose arbetstagarens önskemål. Endast om det finns omständigheter i det enskilda fallet som gör att verksamheten hos arbetsgivaren kommer att utsättas för stora påfrestningar om ledigheten förläggs enligt arbetstagarens önskemål, bör arbetsgivaren kunna förlägga ledigheten i strid med arbetstagarens önskemål.
20
93
Gällande rätt SOU 2005:73
3.2.5 Återgång i arbete
Enligt 15 § föräldraledighetslagen har arbetstagaren rätt att avbryta en pågående föräldraledighet och återuppta arbetet i samma omfattning som före ledigheten. Arbetstagaren skall i så fall snarast möjligt underrätta arbetsgivaren om detta. Om det var meningen att ledigheten skulle pågå en månad eller mer får arbetsgivaren skjuta på återgången högst en månad.
3.2.6 Anställningsskydd
Som nämnts i inledningen innehåller föräldraledighetslagen även vissa bestämmelser om anställningsskydd och skydd för anställningsförmåner.
Enligt 16 § är det inte tillåtet att säga upp eller avskeda en arbetstagare enbart på grund av att han eller hon begär eller tar i anspråk sin rätt till ledighet enligt lagen.
21
avskedande skall ogiltigförklaras om arbetstagaren begär det.
I 17 § anges att en arbetstagare som begär eller tar i anspråk sin rätt till ledighet enligt lagen inte är skyldig att bara av det skälet godta några andra minskade anställningsförmåner eller försämrade arbetsvillkor än sådana som är en nödvändig följd av ledigheten eller någon annan omplacering än en sådan som kan ske inom ramen för anställningsavtalet och som är en nödvändig följd av ledigheten.
När det gäller skyddet för anställningsförmåner framgår bland annat följande av förarbetena.
22
Rätten till föräldraledighet måste
förenas med garantier för att en arbetstagare som utnyttjar sin rätt inte kommer i sämre ställning än sina arbetskamrater. Däremot kan det knappast bli aktuellt att ge en föräldraledig arbetstagare garantier som går längre än vad som gäller för de arbetstagare som är kvar i full tjänst. Skulle arbetsförtjänsten för dem allmänt sett minska eller skulle de på grund av en omorganisation få ändrade arbetsuppgifter är detta förändringar som också en föräldraledig arbetstagare bör få tåla. Skyddet för anställningsförmåner och anställningsförhållanden i föräldraledighetslagen utgör i första hand ett skydd mot trakasserier från arbetsgivarens sida. En arbetstagare som förkortat sin arbetstid skall, med undantag för den kvantitativa
21
En sådan uppsägning är även ogiltig enligt anställningsskyddslagen (1982:80), LAS. (Se t.ex. prop. 1997/98:104 s. 38) LAS gäller dock inte alla arbetstagare (se 1 §).
22
94
SOU 2005:73 Gällande rätt
minskning som följer av ledigheten, beredas oförändrade arbetsuppgifter. Endast om detta visar sig omöjligt får arbetsgivaren omplacera arbetstagaren. En sådan omplacering måste då ske inom ramen för anställningsavtalet. I fråga om anställningsförmåner uttalas vidare att en arbetstagare som förkortar sin arbetstid inte skall behöva vidkännas annan minskning av de förmåner som är förenade med anställningen än som står i direkt proportion till ledigheten. Detta gäller i princip även i det fall att en arbetstagare omplaceras. I vissa fall kan emellertid en sådan omplacering medföra att tillägg såsom skifttillägg eller tillägg för obekväm arbetstid bortfaller utan att det strider mot anställningsavtalet.
Arbetslivsinstitutet överlämnade hösten 2002 promemorian ”Hållfast arbetsliv – för ett föränderligt arbetsliv” till regeringen.
23
Den innehåller bland annat förslag om ändringar i anställningsskyddslagen (1982:80) och föräldraledighetslagen som rör föräldraledigas anställningsvillkor. Regeringen överväger för närvarande åtgärder som kan bidra till att arbetstagare som utnyttjar sin rätt till föräldraledighet inte missgynnas på arbetsmarknaden samt till att föräldralediga arbetstagares ställning stärks.
24
3.2.7 Särskilda bestämmelser om gravida m.m.
Enligt föräldraledighetslagen har en arbetstagare som är gravid, nyligen fött barn eller ammar under vissa förutsättningar rätt att bli omplacerad till ett annat arbete. Hon har då rätt att behålla sina anställningsförmåner.
Enligt 18 § har en kvinnlig arbetstagare som väntar barn, nyligen fött barn eller ammar har rätt att bli omplacerad om Arbetsmiljöverket (tidigare Arbetarskyddsstyrelsen) i föreskrift förbjudit henne att fortsätta sitt vanliga arbete. Arbetarskyddsstyrelsen har i föreskrifter meddelat att en kvinnlig arbetstagare som väntar barn, nyligen fött barn eller ammar inte får sysselsättas i arbete som medför risk för skadlig inverkan.
25
I föreskrifterna uppställs regler
för hur arbetsgivaren skall genomföra en sådan individuell riskbedömning. Enligt samma föreskrifter får inte en arbetstagare som är gravid eller som nyligen fött barn åläggas att utföra nattarbete, om hon uppvisar läkarintyg som visar att sådant arbete skulle vara
23
24
Prop. 2004/05:1 Utgiftsområde 14.
25
Arbetarskyddsstyrelsens författningssamling (AFS 1994:32).
95
Gällande rätt SOU 2005:73
skadligt för hennes säkerhet eller hälsa. Vidare har Arbetarskyddsstyrelsen i föreskrifter rörande vissa särskilt riskfyllda arbeten förbjudit gravida och ammande arbetstagare att sysselsättas i sådan verksamhet.
26
Enligt 19 § har en kvinnlig arbetstagare som väntar barn och som på grund av detta inte kan utföra fysiskt påfrestande arbetsuppgifter rätt att bli omplacerad till annat arbete. Detta gäller dock endast från och med den sextionde dagen före den beräknade tidpunkten för förlossningen. Arbetsgivarens omplaceringsskyldighet gäller endast när kvinnan utför arbete som innebär fysisk ansträngning utöver det vanliga. Det handlar i första hand om arbeten som innebär tunga lyft, låsta arbetsställningar med långvarig belastning av viss kroppsdel eller tempoarbeten med små möjligheter till pauser. Om en kvinna har ett sådant arbete bör arbetsgivaren i regel godta hennes uppgift om att hon inte kan fortsätta på grund av de påfrestningar som arbetet innebär.
27
Rätt till omplacering enligt 18 och 19 §§ gäller endast om det skäligen kan krävas att arbetsgivaren bereder kvinnan annat arbetet i sin verksamhet. Om omplacering inte är möjlig har kvinnan rätt att vara tjänstledig så länge det behövs för att skydda hennes hälsa och säkerhet. Under sådan ledighet har kvinnan inte rätt att behålla sina anställningsförmåner.
3.3 Adoption, förälder och vårdnad
3.3.1 Adoption
Inledning
Syftet med adoption är att skapa ett rättsligt förhållande mellan den som adopterar (adoptanten) och adoptivbarnet. Adoptionen innebär att barnet rättsligt sett blir adoptantens barn och inte längre betraktas som barn till sina biologiska släktingar (s.k. stark adoption). Att de rättsliga banden med de biologiska släktingarna upphör framgår av 4 kap. 8 § föräldrabalken (FB). Den rättsliga effekten blir särskilt tydlig på arvsrättens område. Adoptivbarnet och hans eller hennes barn tar arv och ärvs som om adoptivbarnet
26
Dykeriarbete (AFS 1993:57), arbete med biologiska ämnen (AFS 1997:12), blyarbete (AFS 1992:17) samt rök- och kemdykning (AFS 1994:32).
27
96
SOU 2005:73 Gällande rätt
var adoptantens egna barn. Det är adoptanten som får vårdnaden om adoptivbarnet och skyldigheten att försörja barnet.
Adoption av barn som är födda i Sverige är i dag sällsynta. Det helt övervägande antalet adoptioner som äger rum i Sverige är numera internationella.
En adoption uppkommer genom en domstols beslut. För att tillgodose adoptivbarnets trygghet kan en adoption inte hävas. Rättsverkningarna av adoptionen upphör dock om adoptanten och adoptivbarnet ingår äktenskap med varandra eller adoptionen ersätts av en annan adoption.
Förutsättningar för adoption
En man eller en kvinna som har fyllt 25 år får adoptera. Avser adoptionen eget barn, makes barn eller adoptivbarn eller föreligger annars synnerliga skäl får även den som har fyllt 18 år adoptera. Makar får i princip bara adoptera gemensamt, om adoptionen inte avser den andre makens barn (4 kap. 3 § FB).
Andra än makar får inte gemensamt adoptera ett barn (4 kap. 4 § FB). Detta gäller dock inte längre undantagslöst. Genom en ändring i lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap som trädde i kraft den 1 februari 2003 jämställs registrerade partner i fråga om adoption med makar. Det innebär att två personer av samma kön som har låtit registrera sitt partnerskap numera gemensamt också kan adoptera barn. En registrerad partner kan genom s.k. styvbarnsadoption adoptera sin partners barn. Sambor kan inte adoptera gemensamt.
Ett barn som har fyllt tolv år får inte adopteras utan att han eller hon själv lämnat sitt samtycke. Den regeln är inte undantagslös (se 4 kap. 5 § FB). Har barnet inte fyllt 18 år får han eller hon inte adopteras utan att föräldrarna har samtyckt (4 kap. 5 a § FB). Inte heller den regeln är utan undantag. En förälder vars samtycke undantagsvis inte behövs skall ändå alltid höras, om det är möjligt (4 kap. 10 § FB).
En domstol får inte bifalla en adoption om ersättning har lämnats eller utlovats från någon sida (4 kap. 6 § andra stycket FB). Bakgrunden till regeln är man vill förhindra adoption för vinnings skull och handel med barn. Socialnämndens yttrande skall inhämtas. Om det inte är olämpligt skall socialnämnden försöka klarlägga barnets inställning och redovisa den för domstolen (4 kap. 10 § FB).
97
Gällande rätt SOU 2005:73
Domstolen skall pröva om det är lämpligt att adoptionen äger rum. En ansökan om adoption får endast bifallas, om den är till fördel för barnet och sökanden har uppfostrat barnet eller vill uppfostra det eller det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning till adoptionen (4 kap. 6 § första stycket FB).
3.3.2 Förälder
Inledning
Förälder är den person som rättsligt sett är barnets mamma eller pappa. Till det rättsliga föräldrarskapet är kopplat barnets rätt till underhåll och arv. Reglerna om vårdnad, boende och umgänge är också knutna till föräldrarskapet. Vanligen är barnets biologiska föräldrar också barnets föräldrar. Men ett barn kan också ha en biologisk förälder och en adoptivförälder eller två adoptivföräldrar som föräldrar. Det finns naturligtvis barn som bara har en förälder.
En registrerad partner kan som sagts sedan den 1 februari 2003 adoptera sin partners barn eller kan registrerade partner gemensamt adoptera ett barn. Har assisterad befruktning ägt rum enligt lagen (1984:1140) om insemination eller enligt lagen (1988:711) om befruktning utanför kroppen på en kvinna som är registrerad partner eller sambo med en annan kvinna skall partnern eller sambon anses som barnets förälder, om hon har samtyckt till behandlingen och att det är sannolikt att barnet har avlats genom den (1 kap. 9 § FB). Föräldraskapet fastställs sedan genom bekräftelse eller dom (1 kap. 3 § FB). Denna möjlighet för en befruktad kvinnas registrerade partner eller sambo att bli förälder gäller sedan den 1 juli 2005.
Ett barn kan enligt svensk familjerätt i rättsligt hänseende alltså ha två föräldrar av olika kön, två föräldrar av samma kön eller enbart en förälder.
Föräldrabegreppet i AFL
Föräldraförsäkringen utgör en del av den svenska socialförsäkringen som i sin tur sorterar in under den offentliga rätten. De grundläggande reglerna om föräldraförsäkringen finns i 3 och 4 kap. AFL. Föräldrabegreppet i AFL utgår från familjerätten. Att man är förälder till ett barn eller att man med stöd av regler i 4 kap.
98
SOU 2005:73 Gällande rätt
AFL likställs med en förälder, är en grundläggande förutsättning för att man skall ha rätt till såväl föräldrapenning som tillfällig föräldrapenning (4 kap. 1 och 2 §§ AFL).
För rätt till föräldrapenning eller tillfällig föräldrapenning likställs en person med en förälder, om personen är en rättslig vårdnadshavare (av domstol särskilt förordnad vårdnadshavare) som har vård om barnet, om personen med socialnämndens medgivande har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i syfte att adoptera det, eller om personen stadigvarande sammanbor med en förälder och är eller har varit gift med eller har eller har haft barn med föräldern.
För rätt till tillfällig föräldrapenning likställs därutöver en person med en förälder, om personen sammanbor med föräldern under äktenskapsliknande förhållanden (sambo),
28
emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i sitt hem (ofta benämnt fosterförälder), eller om personen är en sådan ”annan försäkrad” som avses i 4 kap. 10 § femte stycket eller 11 a § AFL.
Föräldrabegreppet i föräldraledighetslagen
Föräldraledighetslagen (1995:584) sorterar in under arbetsrätten och syftar till att ge arbetstagare i egenskap av förälder rätt att under vissa förutsättningar få ledigt för vård av barn. Också blivande föräldrar omfattas av lagen. Föräldrabegreppet i föräldraledighetslagen utgår från familjerätten.
I föräldraledighetslagen likställs en arbetstagare som inte är förälder med förälder, om arbetstagaren är rättslig vårdnadshavare och har vård om barnet, om arbetstagaren har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i sitt hem, eller om arbetstagaren stadigvarande sammanbor med en förälder som arbetstagaren är eller har varit gift med eller har eller har haft barn med (1 § andra stycket föräldraledighetslagen). Under samma förutsättningar likställs i föräldraförsäkringen en person som vårdar ett barn med en förälder (4 kap 2 § AFL). I förarbetena till föräldraledighetslagen sägs att frågan om en arbetstagare skall få rätt till ledighet i sin egenskap av förälder får lösas enligt föräldrabegreppet i 4 kap. AFL.
29
28
Till följd av vad som föreskrivs i 1 § andra stycket sambolagen (2003:376) får sambobegreppet ett vidare innehåll. Det innebär att sambor av såväl motsatt som samma kön omfattas av sambobegreppet (prop. 2002/03:80 s. 27–29 och 43–45.
29
99
Gällande rätt SOU 2005:73
3.3.3 Vårdnad
Inledning
Vårdnad är ett juridiskt begrepp. Med vårdnad avses det juridiska ansvaret för barnets person vilket innefattar rätten och skyldigheten att sörja för barnets person och att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter samt att i fråga om sådana angelägenheter företräda barnet utåt (6 kap. 2 § andra stycket FB). Den juridiska vårdnaden svarar ofta mot den faktiska vården av barnet. Är barnets föräldrar särlevande är det vanligt att den ena föräldern har den faktiska vården om barnet. Den dagliga vården och omsorgen kan också vara överlåten till någon annan person, antingen av barnets vårdnadshavare frivilligt eller genom tvångsåtgärder vidtagna enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Ett omhändertagande av ett barn enligt LVU innebär inte att barnets föräldrar förlorar vårdnaden om barnet, de får dock vidkännas inskränkningar i vårdnaden.
Förmynderskap är inte samma sak som vårdnad. Förmynderskapet avser rätten och skyldigheten att förvalta barnets tillgångar och att företräda det i ekonomiska frågor. Vårdnaden om barnet och förmynderskapet sammanfaller som regel (10 kap. 2 och 3 §§ FB). Barnets vårdnadshavare är därför nästan alltid densamma som barnets förmyndare
Vårdnadshavare
En förälder som är ensam vårdnadshavare om ett barn har rätt till hela föräldrapenningen. Vårdnadshavaren kan dock avstå tid med föräldrapenning till en förälder som inte är vårdnadshavare (4 kap. 3 § AFL).
Ett barn står under vårdnaden av båda föräldrarna eller en av dem, om inte domstolen har anförtrott vårdnaden om barnet åt en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare. Vårdnaden om barnet består till dess att barnet har fyllt 18 år eller dessförinnan ingår äktenskap (6 kap. 2 § första stycket FB).
Är föräldrarna gifta med varandra när barnet föds, står barnet från födelsen under båda föräldrarnas vårdnad. Dömer en domstol till äktenskapsskillnad mellan föräldrarna, står barnet även därefter under båda föräldrarnas vårdnad, om inte den gemensamma vårdnaden upplöses. Är föräldrarna inte gifta med varandra vid födelsen
100
SOU 2005:73 Gällande rätt
står barnet under vårdnad av mamman ensam. Ingår föräldrarna senare äktenskap med varandra blir vårdnaden från den tidpunkten gemensam, om inte domstolen dessförinnan anförtrott vårdnaden åt en eller två särskilt förordnande vårdnadshavare (6 kap. 3 § FB).
En grundläggande förutsättning för att ogifta föräldrar skall få gemensam vårdnad är att faderskapet är fastställt i behörig ordning genom antingen en faderskapsbekräftelse eller en dom. Är faderskapet fastställt får föräldrarna gemensam vårdnaden fastställd genom en dom, om de begär det och gemensam vårdnad inte är uppenbart oförenlig med barnets bästa. Föräldrar som är ense kan också få gemensam vårdnad genom registrering hos Skatteverket eller genom ett ingånget skriftligt avtal som godkänns av socialnämnden (6 kap. 4 och 6 §§ FB).
Står barnet under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem och vill någon av dem få ändring i vårdnaden, skall domstolen efter vad som är bäst för barnet förordna att vårdnaden skall vara gemensam eller att en av föräldrarna ensam skall ha vårdnaden om barnet. Domstolen kan bestämma att vårdnaden skall vara gemensam mot en förälders vilja, men inte om båda föräldrarna motsätter sig det (6 kap. 5 § FB).
Har föräldrarna gemensam vårdnad om barnet och en av dem dör, blir den andra föräldern automatiskt ensam vårdnadshavare. Dör barnets enda vårdnadshavare skall vårdnaden anförtros åt den andra föräldern eller, om det är lämpligare eller om barnet har två vårdnadshavare och de dör, åt en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare (6 kap. 9 § FB).
För att någon skall kunna utses till särskild förordnad vårdnadshavare fordras att han eller hon är lämpad att ge barnet omvårdnad, trygghet och god fostran (6 kap. 10 a § första stycket FB).
Beslutanderätten inom ramen för gemensam vårdnad
Det är barnets vårdnadshavare som har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter (6 kap. 11 § FB). Är vårdnaden om barnet gemensam gäller det sagda vårdnadshavarna tillsammans (6 kap. 13 § FB). Den tvistelösning genom domstol som står till buds inom ramen för den gemensamma vårdnaden omfattar underhållsbidrag, boende och umgänge. Huvudregeln i svensk familjerätt är att när det gäller beslut som går
101
Gällande rätt SOU 2005:73
utöver den dagliga omsorgen
30
om barnet, måste samförstånd råda
mellan vårdnadshavarna för att en vårdnadshavare skall kunna agera. Det är då fråga om beslut om barnets personliga angelägenheter.
Bortsett från frågor om den dagliga omsorgen får den ena vårdnadshavaren ensam utöva bestämmanderätten endast om den andra är förhindrad att ta del i beslutet och det inte kan skjutas upp utan olägenhet (6 kap. 13 § FB). Inte ens i ett sådant fall får dock en vårdnadshavare fatta beslut av ingripande betydelse för barnet, om inte barnets bästa uppenbarligen påkallar det.
2002 års vårdnadskommitté (Vårdnadskommittén) har haft i uppdrag att särskilt överväga om gällande regler om beslutanderätten inom ramen för den gemensamma vårdnaden är lämpligt utformade mot bakgrund av möjligheten att besluta om gemensam vårdnad mot en förälders vilja. Vårdnadskommittén resonerar i sitt betänkande kring olika tvistelösnings- och kompetensfördelningsmodeller inom ramen för den gemensamma vårdnaden men gör dock bedömningen att nuvarande regler inte bör ändras.
31
Samarbetssvårigheter vid gemensam vårdnad
En vårdnadshavare som finner att han eller hon inte kan samarbeta med den andra föräldern har i princip att välja mellan att vända sig till domstol och begära ensam vårdnad eller att gilla situationen som den är. Domstolen kommer att besluta om ensam vårdnad endast om samarbetssvårigheterna mellan föräldrarna är så svåra, att gemensam vårdnad framstår som oförenlig med barnets bästa.
I rättsfallet NJA 1999 s. 451 uttalade HD att lagstiftningen måste anses innebära att gemensam vårdnad är till barnets bästa. Endast när det framkommer särskilda omständigheter som talar mot gemensam vårdnad, skall vårdnaden anförtros en av föräldrarna ensam. Detsamma blir följden om bägge föräldrarna motsätter sig gemensam vårdnad (6 kap. 5 § andra stycket FB). En sådan särskild omständighet som kan tala mot gemensam vårdnad är enligt HD i rättsfallet NJA 2000 s. 345 att en förälder är olämplig som vårdnadshavare då föräldern gjort sig skyldig till våld mot barnet eller den andra föräldern. En annan särskild omständighet som kan tala mot gemensam vårdnad är enligt HD att konflikten
30
Om uttrycket daglig omsorg se t.ex. prop. 1975/76:170 s. 178.
31
Betänkande av 2002 års vårdnadskommitté (SOU 2005:43), del A s. 135 ff. och 143 ff.
102
SOU 2005:73 Gällande rätt
mellan föräldrarna är så svår och djup att det är omöjligt för dem att samarbeta i frågor som rör barnet.
I domstolspraxis har alltså utbildats en presumtion för att gemensam vårdnad är till barnets bästa och att det endast är när det framkommer särskilda omständigheter som talar mot gemensam vårdnad (eller om bägge föräldrarna motsätter sig gemensam vårdnad) som vårdnaden bör anförtros en vårdnadshavare ensam. Vårdnadskommittén föreslår dock att presumtionen för gemensam vårdnad mjukas upp till förmån för en bedömning grundad på barnets hela situation av vad som är bäst för barnet i det enskilda fallet.
32
En förälders utövande av våld i en nära relation kan som sagts vara en omständighet som talar för att den föräldern är olämplig som vårdnadshavare. Här vill Vårdnadskommittén införa en presumtion för att om en förälder utsätter en familjemedlem för någon form av våld skall gemensam vårdnad vara utesluten.
33
För att gemensam vårdnad skall vara utesluten på grund av samarbetssvårigheter fordras i dag som sagts att konflikten mellan föräldrarna är så djup och svår att det är omöjligt för föräldrarna att samarbeta i frågor som rör barnet. Vårdnadskommittén vill strama upp den rättsregeln med en bestämmelse i 6 kap. 5 § andra stycket FB om att domstolen får besluta om gemensam vårdnad endast om det kan antas att föräldrarna kan samarbeta i frågor som rör barnet. Vad som avses är inte att föräldrarna skall vara överens i alla frågor som rör barnet, men att de skall kunna hantera sina meningsmotsättningar så att de inte går ut över barnet.
34
Interimistiska beslut
Ett interimistiskt beslut är ett tidsbegränsat tillfälligt beslut som gäller till dess att frågan har avgjorts genom en dom eller ett slutligt beslut som vunnit laga kraft eller föräldrarna har träffat avtal om frågan och avtalet har godkänts av socialnämnden (6 kap. 20 § FB). Ofta fattas ett sådant beslut på ett begränsat utredningsmaterial i avvaktan på att målet skall bli färdigberett för slutligt avgörande.
En tillfällig lösning av vårdnaden genom att domstolen snabbt fattar ett interimistiskt beslut kan vara nödvändigt för barnets
32
SOU 2005:43, del A s. 108 ff.
33
SOU 2005:43, del A s. 116 ff.
34
SOU 2005:43, del A s.114 ff.
103
Gällande rätt SOU 2005:73
bästa. Det kan röra sig om fall där det framkommit misstankar om våld eller andra övergrepp i en nära relation som inte kan lämnas utan avseende och det finns anledning att anta att ett tillfälligt beslut om vårdnad, boende eller umgänge behövs för att barnet inte skall fara illa. Ett annat fall som kan påkalla ett snabbt tillfälligt beslut är om det finns risk för att barnet olovligen bortförs. Flyttar föräldrarna till skilda orter kan frågan om barnets boende och därmed var barnet skall gå i skola behöva lösas interimistiskt.
3.3.4 EG-rättsliga implikationer
Vem som är familjemedlem i den mening som avses i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (förordning 1408/71) bestäms enligt lagstiftningen i det medlemsland som skall betala ut familjeförmånen (art. 1 f i). Syftet med förordning 1408/71 är att underlätta för den fria rörligheten av arbetskraft inom EU. I gränsöverskridande situationer har förordning 1408/71 företräde framför svensk rätt. Förordning 1408/71 omfattar sociala trygghetsförmåner som föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning.
35
Förordning 1408/71 utgår från att familjen är en enhet med en familjeförsörjare, medan svensk rätt utgår från att familjemedlemmarna är försäkrade var för sig. Från svensk utgångspunkt är föräldrapenningen alltså en individuell förmån som inte är riktad direkt till barnet. Det innebär att ogifta särlevande föräldrar inte kan härleda sin rätt till föräldrapenning från varandra eftersom de inte betraktas som familjemedlemmar. I de fall där förordning 1408/71 är tillämplig gör Försäkringskassan en bedömning av till vem som barnet kan betraktas som familjemedlem. Försäkringskassan tolkar ett avgörande av EG-doms tolen
36
så, att ett barn är
familjemedlem till en förälder också om han eller hon inte är barnets vårdnadshavare eller delar hushåll med barnet. En sådan extensiv tolkning av barnets familjmedlemmar gör Sverige behörigt för utbetalning av föräldrapenning också där föräldrarna via barnet härleder sin rätt från varandra genom sitt föräldraskap.
35
Se EG-domstolens dom C-275/96 Kuusijärvi REG 1998 I-3419 och Regeringsrättens dom RÅ 2003 ref. 65.
36
C-255/99 Humer REG 2002 I-1205 som inte gäller föräldrapenning utan underhållsstöd. När förordning (EG) 883/2004 blir tillämplig och ersätter förordning 1408/71 ingår inte längre underhållsstödet bland familjeförmånerna.
104
SOU 2005:73 Gällande rätt
105
Genom att föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning inte längre ses som moderskapsersättning utan betraktas som familjeförmåner har föräldrapenningförmånerna i gränsöverskridande sammanhang kommit att få en mer vidsträckt tillämpning. Familjeförmåner är nämligen möjliga att exportera i den bemärkelsen att en i utlandet bosatt person som inte är yrkesverksam kan härleda sin rätt till föräldrapenning på grundnivån från en förälder som är arbetstagare i Sverige. Är den i utlandet bosatta föräldern yrkesverksam där kan han eller hon ha rätt att fylla på sin egen föräldraförmån med tilläggsbelopp från Sverige, belopp som på grund av den svenska föräldrapenningens förmånlighet i vissa fall kan bli stora.
Den inom EG-rätten så grundläggande principen om likabehandling innebär i fråga om familjeförmåner att en medlemsstat inte får behandla försäkrade olika grundat på deras nationalitet (art. i 12 EG-fördraget och art. 3 i förordning 1408/71). Likabehandlingsprincipen utgör därmed ett effektivt hinder mot nationella särlösningar.
4 Fakta om föräldraförsäkringen
4.1 Föräldraförsäkringen – historik och idéer
4.1.1 Föräldraförsäkringens utveckling
I följande avsnitt redogörs för föräldraförsäkringens utveckling sedan dess införande. De olika regeländringar som genomförts redovisas. Idéer och motiv som legat till grund för försäkringen vid olika tider presenteras samt även den kritik som förts fram mot försäkringen i olika sammanhang.
1974–1977: Införande av föräldraförsäkring och förlängning en månad
Föräldraförsäkringen infördes 1974 och ersatte den tidigare moderskapsförsäkringen. Papporna fick på samma villkor som mammorna rätt till ersättning för vård av barn. Syftet var att ge föräldrarna möjlighet att dela ansvaret för barnets omvårdnad och göra det möjligt för föräldrar att vara hemma med sina barn under längre sammanhängande perioder. Syftet var också att samtidigt bidra till att kvinnor och män med små barn skulle kunna behålla sin anknytning till arbetslivet.
Föräldraförsäkringen fördes fram som en viktig jämställdhetsreform. Familjepolitiken definierades i hög grad som en arbetsmarknadsfråga. Den dominerande frågan handlade om kvinnans långsiktiga deltagande i arbetslivet samt om tillgång till barnomsorg. Diskussionen omfattade också föreställningar kring barn och föräldraskap där frågorna om kvinnans lika rätt till arbete och mannens lika rätt till barnen diskuterades samtidigt. Vikten av att föräldrarna delar ansvaret för barnets omvårdnad betonades. Betydelsen av jämställdhet slogs fast samtidigt som man överlät åt föräldrarna att själva bestämma fördelningen av föräldraledigheten.
107
Fakta om föräldraförsäkringen SOU 2005:73
Från början omfattade föräldraförsäkringen endast föräldrapenning i samband med barns födelse och var ett ekonomiskt stöd som föräldrar fick i samband med barns födelse eller adoption. Föräldrapenning betalades ut under 180 dagar sammanlagt för föräldrarna och i princip inom 270 dagar efter barnets födelse. Ersättningen utgjorde 90 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten. Rätten till föräldrapenning tillkom den förälder som huvudsakligen vårdade barnet. Mamman hade en särskild rätt till föräldrapenning 60 dagar före den beräknade nedkomsten och under 29 dagar efter barnets födelse utan att det ställdes krav på att hon vårdade barnet. Papporna fick en särskild rätt till 10 dagar i samband med barnets förlossning. Rättigheten omfattade emellertid inte förstagångspappor utan endast de med barn sedan tidigare. En lägsta ersättningsnivå infördes också med 25 kronor per dag, en s.k. garantinivå. En kvalifikationsregel in-fördes som innebar att förälder som under minst 270 dagar före förlossning varit försäkrad för en sjukpenning över 25 kronor per dag fick motsvarande sin sjukpenning i ersättning. För att pappan skulle vara berättigad till ersättning över denna nivå krävdes att mamman också var det. Föräldrapenningen gjordes samtidigt skattepliktig och ATP-grundande.
Omedelbart efter föräldraförsäkringsreformens ikraftträdande tillsattes Familjestödsutredningen (S 1974:01) med uppdrag att följa och utvärdera utvecklingen av föräldraförsäkringen. Efter ytterligare en tid kompletterades utredningens direktiv med uppdraget att utreda frågan om kvotering av föräldraledigheten. Uppdraget var en följd av att familjepolitiken diskuterades som en tänkbar lösning av arbetstidsfrågan. Frågan restes om föräldraförsäkringen kunde användas till en förkortning av arbetstiden för småbarnsföräldrar. Utredningen föreslog en åttonde kvoterad månad i föräldraförsäkringen och en kvoterad rätt till sänkt arbetstid genom införande av delföräldrapenning.
Utredningens förslag var ett steg i riktning mot att knyta föräldrapenningen till individen i stället för till familjen som kollektiv. Utredningens förslag i dessa delar resulterade emellertid inte i något förslag från regeringen. Istället tillsattes åter en arbetsgrupp (Arbetsgruppen S 1975:05 för behandling av vissa frågor i anledning av betänkande om föräldraförsäkring) bestående i huvudsak av representanter för arbetsmarknadens parter. I arbetsgruppens betänkande, Ds S 1976:5, föreslogs införandet av en ny försäkringsform, en s.k. särskild föräldrapenning. Den särskilda föräldrapen-
108
SOU 2005:73 Fakta om föräldraförsäkringen
ningen skulle omfatta fem månader och delas lika mellan föräldrarna.
Rätten till föräldrapenning i samband med barns födelse förlängdes från 180 dagar till 210 dagar 1975.
1978–1985: Införande av särskild föräldrapenning och förlängning fem månader
1978 infördes utöver rätten till 180 dagars föräldrapenning en rätt till särskild föräldrapenning under 90 dagar. För 60 av dessa dagar betalades ersättning enligt sjukpenningnivå och för 30 dagar betalades ersättning enligt garantinivå. Den särskilda föräldrapenningen kunde tas ut som hel, halv eller fjärdedels föräldrapenning beroende på i vilken omfattning föräldern avstod från förvärvsarbete. Den kunde också tas ut fram till barnet fyllde åtta år eller till den senare tidpunkt då barnet avslutat det första skolåret. Garantinivån höjdes till 32 kronor per dag. Antalet ersättningsdagar med särskild föräldrapenning för adoptivföräldrar ökade med ytterligare 30 dagar.
Den särskilda föräldrapenningen fördelades lika mellan föräldrarna om båda föräldrarna var vårdnadshavare. Föräldrarna gavs dock möjlighet att genom anmälan till försäkringskassan avstå ersättningstid till förmån för den andra föräldern. En ensam vårdnadshavare fick själv disponera hela ersättningstiden för den särskilda föräldrapenningen.
I samband med att den särskilda föräldrapenningen infördes diskuterades en obligatorisk uppdelning av ersättningstiden mellan föräldrarna. Invändningar restes dock mot en sådan ordning. Det fördes bl.a. fram att det fanns många situationer då undantag från en obligatorisk uppdelning framstod som motiverade. Att kombinera en regel om obligatorisk uppdelning med möjligheter till undantag av olika slag ansågs leda till ett administrativt tungt system.
1980 beräknades den särskilda föräldrapenningen under 90 dagar för varje barn enligt den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst, dock lägst 32 kronor per dag. Senare samma år förlängdes ersättningstiden med särskild föräldrapenning till 180 dagar. De tillkommande 90 dagarna ersattes med garantinivå som höjdes till 37 kronor per dag.
1980 infördes också förändringar som innebar att föräldrapenning endast betalades för barn bosatta i landet. Föräldrapenning
109
Fakta om föräldraförsäkringen SOU 2005:73
i samband med adoption av barn under tio år betalades under 180 dagar. Havandeskapspenningen infördes och betalades från dag 60 till dag 11 före beräknad förlossning till kvinnor med fysiskt ansträngande arbete. De s.k. pappadagarna infördes inom ramen för tillfällig vård av barn och innebar en rätt för pappor att vara lediga med ersättning under 10 dagar i samband med barnets födelse. Syftet med dessa dagar var dels att stödja mamman tiden efter förlossningen, dels att ge pappan möjlighet till god kontakt med barnet.
Föräldraförsäkringsutredningen tillsattes 1980 med uppgift att göra en översyn av föräldraförsäkringen. I direktiven angavs att utredningen skulle pröva om reglerna kunde förenklas så att överblickbarheten ökade och administrationen förenklades. Även reglernas effekter skulle studeras från jämställdhetssynpunkt.
I betänkandet SOU 1982:36 Enklare föräldraförsäkring föreslog utredningen bl.a. en sammanslagning av de två förmånerna föräldrapenning i samband med barns födelse och särskild föräldrapenning till en föräldrapenningförmån som skulle få användas längst till barnet fyllde tre år.
När det gällde frågan om uppdelning av ersättningstiden mellan föräldrarna redovisade utredningen tre alternativ: En obligatorisk uppdelning av ersättningstiden mellan föräldrarna, en möjlighet för pappan att ta ut garantidagarna på ett alternativt sätt och en valfri uppdelning av ersättningstiden mellan föräldrarna.
Beträffande en obligatorisk uppdelning av ersättningstiden anförde utredningen att en uppdelning av ersättningstiden, såsom gällde för den särskilda föräldrapenningen, endast gjordes då båda föräldrarna var vårdnadshavare. Undantagsbestämmelser för att göra det möjligt för en ensam vårdnadshavare att uppbära hela ersättningen skulle enligt utredningen bli svårtillämpade. Syftet med en obligatorisk uppdelning skulle också motverkas om många skäl till avvikelse medgavs. En uppdelning av hela ersättningstiden skulle också kunna medföra alltför kort tid för mamman i de fall hon använt föräldrapenning för tid före förlossningen. Amningsperioden skulle i dessa fall bli relativt kort. Utredningen ansåg att en uppdelning inte borde omfatta de första 180 dagarna utan endast avse den övriga ersättningstiden.
Utredningen ansåg visserligen att en obligatorisk uppdelning skulle verka för att papporna i större utsträckning skulle vara föräldralediga. Det bedömdes dock som en uppenbar risk att papporna inte skulle ta ut hela sin ersättningstid med föräldrapenning vid en
110
SOU 2005:73 Fakta om föräldraförsäkringen
obligatorisk uppdelning. Detta skulle innebära att barnet fick vara hemma med någon av föräldrarna under kortare tid.
Utredningen förordade alternativet med en valfri uppdelning av ersättningstiden mellan föräldrarna vilket innebar att ersättningsdagarna för den sammanslagna ersättningstiden skulle ges till båda föräldrarna gemensamt. Föräldrarna skulle på samma sätt som gällde för föräldrapenningen i samband med barns födelse själva få avgöra vem av dem som skulle vårda barnet och ta ut föräldrapenning. Informationen till föräldrarna skulle underlättas genom att samma regler gällde för hela ersättningstiden. Vidare skulle försäkringens administration förenklas, bl.a. genom att registrering av vårdnadshavare skulle upphöra liksom åtgärder för fördelning och överlåtelse av dagar.
I proposition 1984/85:78 om föräldraförsäkringen betonades att inriktningen var att föräldraförsäkringens ersättningsdagar efter den första tiden efter barnets födelse i princip skulle tas ut lika av båda föräldrarna. Utredningens förordade förslag lades därför inte fram i propositionen.
Den 1 januari 1985 höjdes garantibeloppet till 48 kronor per dag.
1986–1993: Sammanslagning till en föräldrapenning och förlängning tre månader
1986 fördes de två förmånerna föräldrapenning i samband med barns födelse och särskild föräldrapenning samman till en förmån föräldrapenning. Ersättningstiden uppgick till 360 dagar, varav 90 dagar med ersättning enligt garantinivå. Om båda föräldrarna var vårdnadshavare fick båda föräldrarna rätt att uppbära föräldrapenning under minst 90 dagar var. Detta gällde tidigare för den särskilda föräldrapenningen. Dessa dagar kunde valfritt tas ut med ersättning enligt sjukpenningnivå eller med garantinivå. Liksom tidigare hade en förälder som var ensam vårdnadshavare rätt att själv uppbära föräldrapenning under hela ersättningstiden. Möjligheten behölls också att genom anmälan till försäkringskassan avstå rätt att uppbära föräldrapenning till förmån för den andre föräldern. Föräldrapenningen måste tas ut innan barnet fyllde fyra år respektive inom fyra år efter det adoptivföräldrar fått barnet i sin vård. Dagarna kunde också tas ut vid föräldrautbildning och besök i förskoleverksamhet inom samhällets barnomsorg.
111
Fakta om föräldraförsäkringen SOU 2005:73
1986 infördes två kontaktdagar för barn som fyllt 4 år men inte 12 år. Samma år infördes också nya regler om att den sjukpenninggrundande inkomsten inte får sänkas för den som helt eller delvis är ledig från förvärvsarbete för vård av barn som inte har fyllt ett år. Den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning infördes. Kvalifikationsregeln som innebar att tiden som förälder varit försäkrad för en sjukpenning över viss lägsta nivå för att få ersättning motsvarande sin sjukpenning sänktes från 270 till 240 dagar.
1987 höjdes garantinivån till 60 kr per dag. Den 1 juli 1989 förlängdes ersättningstiden till 450 dagar, varav 90 dagar med ersättning enligt garantinivå. Samtidigt förlängdes den tid under vilken föräldrapenning kan uppbäras. Föräldrapenning kan nu ges för barn fram till åtta års ålder eller till den senare tidpunkt då barnet har avslutat det första skolåret.
Den 1 juli 1992 ändrades reglerna för utbyte av föräldrapenning mot sjukpenning och tillfällig föräldrapenning. Utbyte av föräldrapenning mot sjukpenning kan endast ske om föräldern på grund av sjukdom inte kan vårda barnet och utbyte av föräldrapenning mot tillfällig föräldrapenning kan endast ske om barnet vårdas på sjukhus.
1994: Vårdnadsbidrag införs och garantidagarna avskaffas
Den 1 juli 1994 infördes vårdnadsbidrag. Vårdnadsbidrag fick föräldrar som valde att helt eller delvis avstå från förvärvsarbete för att själva ta hand om barnet. Det var en ersättning för en inte utnyttjad socialtjänstförmån i form av kommunal barnomsorg. Det betalades ut för barn som hade fyllt ett men inte tre år. Fullt vårdnadsbidrag betalades med 2 000 kronor per månad. Bidragets storlek var relaterat till barnets vistelsetid i kommunal eller enskild barnomsorg som fick bidrag av en kommun. I samband med att vårdnadsbidrag infördes togs de 90 dagar med garantinivå i föräldraförsäkringen bort. Föräldrapenning betalades för höst 360 dagar sammanlagt för föräldrarna. Garantinivån höjdes till 64 kronor per dag.
112
SOU 2005:73 Fakta om föräldraförsäkringen
1995–2001: Reserverade dagar införs och ersättningsnivåerna ändras
I januari 1995 infördes en lika fördelning av föräldrapenningdagarna mellan föräldrar vid gemensam vårdnad. Av föräldrapenningdagarna reserverades 30 dagar för vardera föräldern. Övriga dagar kunde överlåtas till den andra föräldern. Ersättningsnivån sänktes till 80 procent av sjukpenninggrundande inkomst. Ersättning under de s.k. mamma- och pappadagarna uppgick till 90 procent av sjukpenninggrundande inkomst. De 90 garantidagarna med ersättning om 60 kronor per dag återinfördes och vårdnadsbidraget slopades. Den som blev gravid på nytt när det tidigare barnet är ett år och nio månader har rätt till föräldrapenning beräknad efter lägst samma inkomst som för det tidigare barnet.
Den 1 juli 1995 togs kontaktdagarna bort från den tillfälliga föräldrapenningen.
Under senare delen av 1990-talet genomfördes ett antal förändringar av ersättningsnivån inom föräldrapenningen. En ny nivå om tre fjärdedels föräldrapenning infördes 1997. Fr.o.m. 1998 är föräldrapenningen 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten
Den 1 juli 2001 infördes nya regler inom den tillfälliga föräldrapenningen motsvarande de tio s.k. pappadagarna. En annan försäkrad person än pappan kan ges rätt till tillfällig föräldrapenning under tio dagar när det inte finns någon biologisk förälder eller adoptivförälder. D.v.s. om pappan är oförsäkrad, okänd eller avliden. Pappan kan också, under vissa förutsättningar, avstå från sin rätt till tillfällig föräldrapenning till förmån för annan försäkrad. Anledningen till införandet av förmånen var att det uppfattades som orättvist, särskilt för en ensamförälder, att inte någon annan försäkrad, som avstår från förvärvsarbete, kunde ges möjlighet att närvara vid förlossning, sköta hemmet eller vårda barn. Det var en könsneutral förändring som ger både kvinnor och män rätt till tio ersättningsdagar med tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse. Tillfällig föräldrapenning kan också betalas ut till annan person när föräldern är sjuk och varken kan arbeta eller vårda sitt barn.
2001 infördes också en kontaktdag per barn och år för barn i åldrarna 6–11 år. Dessa slopades den 1 juli 2003.
113
Fakta om föräldraförsäkringen SOU 2005:73
2002–2005: Fler reserverade dagar och förlängning med en månad
I januari 2002 förlängdes föräldrapenningen med 30 dagar till 390 dagar motsvarande förälderns sjukpenninggrundande inkomst för barn födda fr.o.m. den 1 januari 2002. Sammanlagt 60 dagar med ersättning motsvarande förälderns inkomst reserverades för vardera mamman respektive pappan. Övriga dagar är möjliga att fördela mellan föräldrarna.
En ny förmånsnivå, en åttondel, infördes inom föräldrapenningen och den tillfälliga föräldrapenningen. Ytterligare en förmånsnivå införs inom föräldraförsäkringen och motsvarande rätt till ledighet enligt föräldraledighetslagen. Det innebär att det blir möjligt för småbarnsföräldrar att minska arbetstiden med motsvarande en timme per dag och få ersättning genom föräldrapenningen.
Begreppet garantidagar slopas och ersätts med föräldrapenning enligt lägstanivå respektive grundnivå. Föräldrapenning för dagar som ersätts enligt grundnivå höjs från 60 till 120 kronor per dag. De 90 dagarna med lägstanivå är oförändrade och ersätts med 60 kronor per dag. Grundnivådagarna har höjts ytterligare i etapper. 2003 höjdes ersättningen till 150 kronor per dag och 2004 till 180 kronor per dag.
Allt mer flexibel men också allt mer komplicerad föräldraförsäkring
Regelsystemet kring föräldraförsäkringen är omfattande och har genomgått ett stort antal förändringar sedan försäkringen infördes. Det totala antalet dagar som föräldrarna kunde ta ut 1974 motsvarade 6 månader. Föräldraförsäkringen har successivt förlängts och omfattar idag 16 månader, vilket också framgår av diagram 4.1.1. Mellan åren 1978 och 1985 fanns s.k. särskilda föräldrapenningdagar, för vilka delvis andra regler gällde. Vissa av dessa dagar ersattes på s.k. garantinivå, dvs. ett lågt och för alla lika belopp. År 1986 slogs de olika föräldrapenningdagarna samman, men fortfarande gäller att 90 av dessa ersätts på en lägre nivå (sedan 2002 benämnt som lägstanivå). Övriga dagar, dagar på sjukpenningnivå, ersattes med 90 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten fram till 1995. Ersättningsnivån ändrades i omgångar och var som lägst 75 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten. Ersättningsnivån var under några år högre för de dagar som var reserverades för
114
SOU 2005:73 Fakta om föräldraförsäkringen
mamman respektive pappan. Föräldrapenningdagar har reserverats för vardera föräldern i två omgångar, 1995 och 2002, och omfattar idag motsvarande två månader för vardera föräldern.
Figur 4.1.1 Föräldraförsäkringens omfattning 1974–2005
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002
Månader
Särskilda dagar, garantinivå
Särskilda dagar, SGI
Vid födelse, SGI
Föräldrapenning
Reserverade månader pappa
Föräldrapenning, garantinivå
Reserverade månader mamma
Flexibiliteten i när och i vilken utsträckning dagarna kan tas ut har också ökat. När föräldraförsäkringen infördes avsågs att den skulle användas under barnets första månader. Dagens utbyggda föräldraförsäkring kan användas till dess att barnet är åtta år eller har avslutat sitt första skolår. Från att tidigare bara kunna använda hela föräldrapenningdagar är det nu möjligt att använda så lite som en åttondels dag.
4.1.2 Idéer och politik
Fram till 1960-talet var familjepolitik det samma som kvinnofrågor. 1960-talets jämställdhetsdebatt förändrade detta genom att lägga grunden för den familjepolitik som senare kom att utmynna i diskussioner och förslag om en föräldraförsäkring som skulle ersätta moderskapsersättningen. I och med detta fick även pappans roll i förhållande till barnen, mamman och familjen politisk uppmärksamhet.
Den tändande gnistan var en artikel av journalisten Eva Moberg där hon ifrågasatte det befintliga hemmafrusystemet som hon
115
Fakta om föräldraförsäkringen SOU 2005:73
menade var mer eller mindre ett fängelse för kvinnan. Männens delaktighet i ansvaret för familjen var enligt Moberg en nödvändighet för kvinnas frigivning.
Tankarna anammades av dåtidens socialvetenskapliga expertis och legitimerade på detta sätt även den politiska kampen för jämställdhet mellan könen. Regeringen med Olof Palme i spetsen ställde sig bakom tankarna om att familj och föräldraskap gällde både kvinnan och mannen samt att könsrollerna hade en destruktiv inverkan i sammanhanget.
Frågan om jämställdhet var emellertid ännu inte tydligt särskiljande mellan partierna. Det handlade mer om gränsöverskridande politiska allianser. Tydligast profilerade i dessa nätverk var en rad unga liberaler som påverkade arbetet i riksdagen genom att bidra till motioner som påpekade att männen utsattes för diskriminering. Den borgerliga politiken framställde jämställdheten som synonymt med familjens valfrihet och den politiska uppgiften som att skapa möjligheter för ett jämställt föräldraskap. Ett jämställt föräldraskap var för de borgerliga partierna en privatsak.
Med tiden fick dessa tankar motstånd från socialdemokraterna med hjälp av fackföreningsrörelsen som lyfte fram den offentliga barnomsorgen som en bättre lösning på kvinnas frigörelse. En professionell barnavård skulle underlätta kvinnornas inträde på arbetsmarknaden och skulle dessutom minska de sociala klyftor som fanns mellan olika samhällsklasser. För socialdemokraterna kom därför en social rättvisa att stå över målet om en jämställd familj.
Båda dessa synsätt kom att påverka den föräldraförsäkring som presenterades 1974. Tillsammans med tankar om en fullt utbyggd barnomsorg gav föräldraförsäkringen kvinnorna möjlighet att bidra till tillväxten genom yrkesarbete. Samtidigt tillgodosågs kraven på valfrihet genom att försäkringens fördelning mellan mamma och pappa gjordes till en privat angelägenhet för varje familj.
Men debatten gick vidare och det dröjde inte länge innan de hyllade idéerna om offentlig barnomsorg för alla barn ifrågasattes. Nu handlade det om hur länge barn skulle vara på dagis och om det verkligen var lämpligt att småbarnsföräldrar skulle arbeta åtta timmar per dag. Återigen uppmärksammades pappans roll i familjen – t.ex. var fädernas uttag av föräldraeldigheten fortfarande försvinnande liten. Allt fler pratade om att kvotera föräldraledigheten.
Inom socialdemokratin ville kvinnoförbundet ha kvotering medan partiet lyfte fram männens rätt att arbeta. I den kompromiss
116
SOU 2005:73 Fakta om föräldraförsäkringen
som följde drev partiet att 2,5 månader av tiden skulle vikas för pappan men att denna föräldraledighet endast skulle kunna utnyttjas när arbetsplatsen ansåg att det var möjligt.
Inom de borgerliga partierna kvarstod hjärtefrågan om familjernas valfrihet. Endast folkpartiets ungdomsförbund drev frågan om att föräldraledigheten skulle fördelas lika mellan mamman och pappan. Därmed fanns en ny tydlig linje mellan de båda blocken och frågan fick stor uppmärksamhet i 1976 års val. I och med den borgerliga valsegern vann familjens valfrihet över en kvoterad föräldraförsäkring.
Under socialdemokraternas tid i opposition drev de frågan om kvoterad föräldraledighet med argument om männens svårigheter att hävda sin rätt till ledighet på arbetsplatserna samt kvinnors svårigheter att hävda sig på arbetsmarknaden. Men i och med allt sämre statsfinanser och ökad arbetslöshet tystnade kraven på kvotering allt mer. Frågan om barnomsorgens utbyggnad gavs istället högsta prioritet och socialdemokraterna närmade sig den borgerliga ståndpunkten om ökad valfrihet. Det viktigaste politiska instrumentet för att öka pappors föräldraledighet byttes därför från kvotering till opinionsbildning.
I en tid av brist på arbetstillfällen gavs männens kravlösa möjligheter till föräldraledighet större prioritet än risken att pappor inte skulle använda sin tid att vara hemma med barnen. Kvinnornas plats på arbetsmarknaden gavs därmed betydligt lägre uppmärksamhet. Sammantaget visar det att frågan om pappors föräldraledighet saknar en ideologisk hemvist – vilket i sin tur gjort det möjligt för främst socialdemokraterna att byta åsikt om kvoteringens vara eller icke vara.
I början av 1990-talet kom nya idéer kring jämställdhet att ge nytt bränsle till debatten om föräldraledighet. De tidigare tankarna om att det var mannens oförmåga att förstå fördelarna med pappaledigheten byttes ut mot tankar om att det var mannens ovilja att vara föräldraledig som var det verkliga hindret. Det handlade om makt – makt som männen var tvungna att släppa ifrån sig om det bjöd in kvinnorna till sina arenor.
I dessa tankar om könsmaktordning hämtade dåvarande socialminister Bengt Westerberg inspiration för sitt krav om en kvotering av föräldraledigheten. Genom en kombination med ett vårdnadsbidrag lyckades folkpartisten få majoritet för sitt förslag i den borgerliga trepartiregeringen och 1995 infördes en första s.k. pappamånad.
117
Fakta om föräldraförsäkringen SOU 2005:73
2002 utökades den kvoterade tiden till två månader för vardera föräldern. Den pågående debatten om föräldraledigheten har under 2000-talets första år fortsatt att röra sig mellan å ena sidan familjens valfrihet att välja det som de anser vara bäst för sin familj, och å andra sidan ökad kvotering i syfte att öka jämställdheten mellan kvinnor och män. Skiljelinjerna mellan partier och block har under de senaste åren varit relativt otydliga – men några kvinnoförbund, TCO, LO samt vänsterpartiet har uttryckt störst vilja att kvotera föräldraförsäkringen.
4.1.3 Barnomsorgens utveckling
Stödet till barnfamiljerna ges idag också genom tillhandahållande av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Alla barn har rätt att få del av den pedagogiska verksamheten och på det sättet få goda förutsättningar för det livslånga lärandet. Barnomsorgen skall bidra till att ge barnen goda uppväxtvillkor. Förutom att stödja familjerna ekonomiskt ger stödet föräldrarna möjlighet att också förena förvärvsarbete med föräldraskap. Föräldraförsäkringen utgör tillsammans med förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg av god kvalitet viktiga utgångspunkter i familjepolitiken. Längden på föräldraförsäkringen och den ålder som barn börjar inom barnomsorgen har sedan försäkringens införande påverkat varandra.
Tillgången på barnomsorg har över åren sett mycket olika ut mellan kommunerna. I några kommuner kunde barnen få en plats direkt efter avslutad föräldraledighet medan man i andra kommuner hade betydligt längre väntetider med stora problem för föräldrarna som följd. Dessa skillnader kvarstår även idag.
Den första svenska barnkrubban öppnade i Stockholm 1854 och var till för fattiga barn vars mammor var tvungna att arbeta för sin försörjning. Under de närmaste hundra åren utvecklades sedan barnomsorgen. Alva Myrdals idé om storbarnkammare som förverkligades genom HSB:s lekstugor i hyreshusen, är en av de mest kända.
Först på 1950-talet slog tankarna på offentligt finansierad barnomsorg igenom. Privata och enskilda institutioner gick successivt över i kommunal regi i takt med att stat och kommun tog på sig en allt större del av finansieringen. 1941 drev kommunerna sju procent
1
Avsnittet bygger på statistik från skolverket samt Vallberg Roth (2002).
118
SOU 2005:73 Fakta om föräldraförsäkringen
av barnomsorgen och 1951 svarade de för 36 procent av verksamheten.
Under 1960-talet ökade kvinnornas förvärvsarbete så markant att bristen på daghemsplatser inte kunde förbises. Utbyggnaden kom i gång under senare delen av 1960-talet men det var inte förrän under 1970-talet som förskolan verkligen byggdes ut i allmän omfattning. 1970 var 96 procent av barnomsorgen i kommunal regi. 1972 kom den banbrytande Barnstugeutredningen (SOU 1972:26 och 27) som slog fast förskolebegreppet för både deltidsförskola och daghem.
I och med lagen 1973:1205 som trädde i kraft 1975, blev förskolan allmän för sexåringar och kommunerna skulle redovisa planer för behovet av platser under de närmaste fem åren.
I takt med de ekonomiska besparingarna under 1980-talet drabbades barnomsorgen av allt mer nedskärningar inom verksamheten, vilket fick till följd att barngrupperna inom förskolan ökade i storlek. Trots detta fortsatta utbyggnaden av förskolan för att tillgodose behovet av platser.
1992 infördes fri etableringsrätt för privat drivna förskolor. Statsbidrag utgick till förskolor som drevs i form av enskild firma, aktiebolag eller bostadsstiftelse och konkurrensen blev en del av vardagen mellan de olika förskolorna. I linje med denna utveckling började de enskilda förskolorna profilera sig allt mer genom olika former av pedagogik eller ägandeform.
2004 gick ca 84 procent av alla barn mellan ett och fem år i förskola eller familjedaghem.
4.2 Fakta om föräldraförsäkringen
I följande avsnitt görs en deskriptiv genomgång av föräldrapenningen. Inledningsvis ges en översiktlig beskrivning av barnafödandet i Sverige under trettioårsperioden 1974–2004. Därefter fokuseras på föräldraförsäkringen och dess nyttjande. Särskilt uppmärksammas hur försäkringen används av kvinnor respektive män. Avslutningsvis beskrivs kostnaderna för föräldraförsäkringen hur ersättningsbeloppen utvecklats under de senaste åren.
119
Fakta om föräldraförsäkringen SOU 2005:73
4.2.1 Antal födda barn och föräldrarnas ålder
När föräldraförsäkringen infördes 1974 föddes det nästan 110 000 barn (figur 4.2.1). Därefter minskade barnafödandet och 1978 föddes det omkring 93 000 barn. Under de sista åren av 1970-talet och den första hälften av 1980-talet låg sedan barnafödandet relativt stilla och varierade mellan 93 000–97 000 födda barn. Under de följande åren steg barnafödandet kraftigt och nådde en topp 1991 med ca 124 000 barn. Den kraftiga ökningen följdes av en lika kraftig minskning och under åren 1991–1999 minskade barnafödandet med nästan 36 000 barn. Efter bottennoteringen på 88 000 barn 1999 har sedan barnafödandet ökat och 2004 föddes det återigen över 100 000 barn i Sverige.
Barnafödandet kan också illustreras genom att studera fruktsamhetstalet. Av figur 4.2.1 framgår att fruksamhetstalet nådde en topp på 2,1 barn per kvinna åren 1990 och 1991. Därefter sjönk fruktsamheten till ca 1,5 barn per kvinna under 1996–2000 men har därefter åter börjat öka och uppgick 2003 till ca 1,7 barn per kvinna.
Figur 4.2.1 Antal födda barn och antalet födda barn per kvinna 1974–2004
0
20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000
1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Antal födda barn
0 0,5 1 1,5 2 2,5
Antal barn per kvinna
Antal barn Barn per kvinna
Källa: SCB.
120
SOU 2005:73 Fakta om föräldraförsäkringen
Om kvinnligt förvärvsarbete var negativt för barnafödandet under 1970-talet så är det idag en positiv faktor. Idag är det kvinnor med en fast förankring på arbetsmarknaden och en god inkomst som är mest benägna att skaffa barn. Antal födda barn efter moderns ålder illustreras i figur 4.2.2 där antalet barn födda av kvinnor i ålder 20–29 har minskat kraftigt sedan början av 1990-talet samtidigt som antalet barn födda av kvinnor i åldrarna 30–39 år har ökat kontinuerligt sedan 1974. Detta år föddes nästan 70 procent av alla barn av kvinnor i ålder 20–29 år. År 1990 hade denna andel sjunkit till knappt 60 procent och 2004 uppgick den till knappt 40 procent. Parallellt med denna utveckling har andel barn födda av kvinnor i åldrarna 30–39 ökat kraftigt. 1974 födde kvinnor i denna ålderskategori 25 procent av barnen, en andel som 2004 hade ökat till 57 procent. Även kvinnor över 40 år har ökat sitt barnafödande samtidigt som barnafödandet bland kvinnor under 20 år har minskat.
Figur 4.2.2 Antal födda barn efter moderns ålder
- 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000
1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 19
88
1990 19
92
1994 199
6
1998 2000 2002 2004
Ålder <20 Ålder 20-29 Ålder 30-39 Ålder 40+
Källa: SCB.
121
Fakta om föräldraförsäkringen SOU 2005:73
Genomsnittsåldern bland förstföderskor har ökat i hela landet. På riksnivå har genomsnittsåldern ökat från 23,9 till 28,6 mellan 1974 och 2003. Den största ökningen har skett i storstäderna där genomsnittsåldern ökat med nästan 21 procent, från 24,7 till 29,9. Näst störst har den varit i glesbygdskommuner men ökningen har också varit stor i förortskommuner och andra större städer. Genomsnittsålder har ökat minst i landsbygdskommuner och övriga mindre kommuner.
Tabell 4.2.1 Genomsnittsålder bland förstföderskor fördelat efter region samt
genomsnittlig ålder för förstagångspappor
1974 1980 1985 1990 1995 2003 Ökning (%)
1974–2004
Storstäder 24,7 26,2 27,1 27,5 28,3 29,9 20,8 Förorter 24,9 25,7 26,1 26,5 27,7 29,2 17,6 Större städer 24,3 25,3 25,9 26,1 27,0 28,4 17,0 Medelstora städer 23,6 24,7 25,2 25,4 26,2 27,6 16,9 Industriorter 23,4 24,4 24,7 24,8 26,1 27,1 16,0 Landsbygd 23,7 24,7 25,3 25,2 26,4 27,3 14,8 Glesbygd 23,2 24,3 25,0 25,4 26,3 27,5 18,5 Övriga större kommuner 23,7 24,7 25,2 25,4 26,3 27,7 16,8 Övriga mindre kommuner 23,6 24,6 25,1 25,3 25,9 27,3 15,7
Totalt 23,9 25,2 25,8 26,1 27,1 28,6 18,2
Genomsnittlig ålder för förstagångs-pappor
26,6 27,8 28,4 28,4 29,4 30,8 15,7
Källa: SCB.
Utvecklingen under de senaste 30 åren har således gått mot att kvinnor blir äldre och äldre innan de föder sitt första barn. Utvecklingen för män pekar i samma riktning. Av tabell 4.2.1 framgår att genomsnittsåldern 1974 bland förstagångspappor var 26,6. Denna ålder har successivt ökat och 2003 var genomsnittsåldern för förstagångspappor 30,8 år.
122
SOU 2005:73 Fakta om föräldraförsäkringen
4.2.2 Nyttjandet av föräldraförsäkringen
Föräldrapenningen nyttjas av i stort sett alla familjer som föder barn i Sverige. De allra flesta familjer nyttjar också huvuddelen av den tid som man har rätt till föräldraledighet. Uttaget av antalet föräldrapenningdagar är emellertid mycket skevt fördelat mellan könen. En klar majoritet av dagarna tas ut av kvinnor. 2004 tog kvinnorna ut 81,3 procent av de utbetalda föräldrapenningdagarna medan männen bara tog ut 18,7 procent (figur 4.2.3). Andelen dagar uttagna av män har dock ökat stadigt sedan föräldraförsäkringen infördes 1974. 1974 betalades 0,5 procent av alla föräldrapenningdagar ut till män. 1990 tog ca 7,4 procent av föräldrapenningdagarna ut av män och 2004 var andelen uppe i 18,7 procent. Det innebär att pappornas uttag av föräldrapenning har ökat i snabbare takt under det senaste 15 åren än vad de gjorde under perioden 1974-1990. Ökningen har framförallt skett under de senaste 5–6 åren då andelen uttagna föräldrapenningdagar hos män ökat från 10 procent 1998 till 18,7 procent 2004.
Figur 4.2.3 Andel uttagna föräldrapenningdagar av kvinnor respektive män 1974–2004
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%
1974 1977 1980 1983 1986 198
9
1992 19
95
1998 2001 2004
Män Kvinnor
81,3
18,7
99,5
0,5
92,6
7,4
Källa: Försäkringskassan.
123
Fakta om föräldraförsäkringen SOU 2005:73
Sett till antalet personer som någon gång under året tar ut föräldraledighet är skillnaden mellan kvinnor och män inte lika stor. Totalt sett togs föräldrapenning ut av ca 560 000 föräldrar under 2004. Av dessa var 318 000 kvinnor och 242 000 män. Antalet män som tar ut minst en dag av föräldrapenningen har, till skillnad från antalet kvinnor, ökat kontinuerligt sedan slutet av 1980-talet. Av figur 4.2.4 framgår att det var knappt 100 000 män som tog ut föräldrapenning 1989 och att antalet ökat med ca 142 000 fram till 2004. Det innebär att andelen män som tagit ut föräldrapenning har ökat från 25 procent 1989 till 43 procent 2004. Antalet kvinnor som tagit ut föräldrapenning följer i stor utsträckning utvecklingen för barnafödandet med viss eftersläpning (se figur 4.2.1). Antalet ökade under början av 1990-talet fram till 1995. Därefter minskade antalet kvinnor som tog föräldraledigt i takt med det minskade barnafödandet. I slutet av 1990-talet vände barnafödandet åter upp vilket medfört en svag ökning av antalet kvinnor som nyttjar föräldrapenningen sedan 1999.
Det genomsnittliga antalet dagar per person som tas ut av kvinnor respektive män framgår också av figur 4.2.4. De män som under 2004 tog ut föräldrapenning tog i genomsnitt ut 32 dagar, vilket är ungefär samma nivå som i slutet av 1980-talet. Under början av 1990-talet steg antalet dagar som männen tog från 30 1990 till 40 1994. Därefter minskade det genomsnittliga antalet dagar i och med att den första reserverade månaden infördes 1995. Det innebar att antalet pappor som tog föräldrapenning ökade men det var många av dessa som bara tog ut ett fåtal dagar, vilket påverkade det genomsnittliga antalet dagar negativt. Efter denna minskning i mitten av 1990-talet låg det genomsnittliga antalet dagar som pappor tog ut relativt konstant kring 28 dagar men har under de senaste åren åter börjat öka.
124
SOU 2005:73 Fakta om föräldraförsäkringen
Figur 4.2.4 Antal försäkrade med ersättning från föräldrapenning samt antalet ersatta dagar per person
0
50000 100000 150000 200000 250000 300000 350000 400000
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Antal ersatta
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
Dagar per person
Antal ersatta Kvinnor Antal ersatta Män Dagar per person Kvinnor Dagar per person Män
Källa: Försäkringskassan.
Antalet uttagna föräldrapenningdagar (nettodagar) följer samma mönster som antalet försäkrade som fått ersättning från föräldrapenningen. Antalet uttagna dagar nådde en topp under 1992–1994 då ca 55 miljoner dagar togs ut (figur 4.2.5). Därefter minskade antalet uttagna dagar till drygt 35 miljoner 2000 för att sedan åter öka svagt. Antalet uttagna nettodagar uppgick 2004 till 42,3 miljoner varav 34,4 miljoner togs ut av kvinnor. Antalet uttagna dagar av män har ökat stadigt sedan 1989 då antalet dagar uppgick till 2,5 miljoner. 2004 hade antalet uttagna dagar hos män ökat till 7,9 miljoner. Det innebär att utvecklingen under de senaste åren pekar på att allt fler män utnyttjar allt fler dagar av föräldrapenningen.
125
Fakta om föräldraförsäkringen SOU 2005:73
Figur 4.2.5 Antal uttagna dagar (nettodagar)
0
10000 20000 30000 40000 50000 60000
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Antal dagar (1000-tal)
0 20 40 60 80 100 120 140
Antal födda barn (1000-tal)
Totalt Kvinnor Män Antal födda barn
Källa: Försäkringskassan.
Det mesta av föräldraledigheten tas under barnens två första levnadsår. Figur 4.2.6 visar att kvinnornas uttag av föräldrapenning är relativt stort fram till dess att barnet är ca 1,5 år gamla. Därefter minskar kvinnornas uttag markant men är dock i samtliga åldersintervall större än männens även om skillnaden minskar ju äldre barnet blir. Män tar ut mest föräldrapenning då barnet är 1–1,5 år. För både kvinnor och män gäller att mest föräldrapenning tas ut under sommarmånaderna juni, juli och augusti (figur 4.2.7). För kvinnor syns även ett ökat uttag kring jul och nyår.
När barnet nått två års ålder har föräldrarna tagit ut en stor del av föräldrapenningdagarna. Skillnaderna i uttag mellan föräldrarna har minskat under senare år. För barn födda 2002 som hunnit bli två men inte tre år hade mammorna i genomsnitt tagit ut 257 dagar mer än papporna. Motsvarande siffra för barn födda 1999 var 288 dagar. Mammorna är dock fortfarande de som tar ut den största andelen av dagarna. När fler dagar tas ut ökar mammans uttag i förhållande till pappans. De flesta dagar tas ut innan barnet fyllt fyra år.
126
SOU 2005:73 Fakta om föräldraförsäkringen
Figur 4.2.6 Antalet uttagna föräldrapenningdagar 2004, fördelat efter barnets ålder och föräldrarnas kön
Källa: Försäkringskassan.
127
Fakta om föräldraförsäkringen SOU 2005:73
Figur 4.2.7 Antalet utbetalda föräldrapenningdagar till kvinnor respektive män fördelat efter utbetalningsmånad
-
500 000 1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000 3 000 000 3 500 000 4 000 000 4 500 000
janu
ari
fe
br
ua
ri
ma
rs
A
pri
l
ma
j
ju
ni
ju
li
aug
us
ti
se
pt
emb
er
ok
tobe
r
no
ve
mbe
r
dec
embe
r
Samtliga Män Kvinnor
Källa: Försäkringskassan.
Figur 4.2.8 Pappornas totala uttag av föräldrapenning fram till dess att barnet fyllt 4 år
0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0%
0 1-29 30-59 60-89 90-209 210-329 330-
Barn födda 1993 Barn födda 1998
Barn födda 1996
Källa: Försäkringskassan.
128
SOU 2005:73 Fakta om föräldraförsäkringen
Även om männens uttag av föräldrapenningen har ökat under det senaste decenniet finns det dock en stor andel av fäder som inte tagit ut en enda dag av föräldrapenningen. Under barnets första år är det drygt hälften av fäderna som inte tar ut föräldrapenning, efter barnets andra levnadsår sjunker denna andel till omkring en tredjedel och sett till hela föräldrapenningsperioden är det tio procent av papporna som över huvud taget inte nyttjar sin rätt till föräldrapenning. Möjligheten att ta ett vårdande ansvar för sitt barn är dock inte strikt knuten till uttaget av föräldrapenning. Riksförsäkringsverket har dock visat att män är föräldralediga i ungefär samma utsträckning som de nyttjar föräldraförsäkringen, dvs. är de hemma och tar hand om barnet tar de vanligtvis också ut föräldrapenning (RFV analyserar 2004:14).
Det finns också regionala skillnader i hur kvinnor och män delar på föräldrapenningen. De sydliga länen visar större skillnader i uttag mellan kvinnor och män än de norra och mellersta delarna av Sverige (figur 4.2.9). Störst andel av föräldrapenningdagarna tar pappor i Västerbottens län ut, där de 2004 tog ut 23,2 procent av föräldrapenningdagarna. Papporna i Uppsala och Jämtlands län tar ut omkring 20 procent av dagarna. Minst föräldrapenning tar papporna i Jönköping, Kronoberg och Skåne län. Där tar papporna ut ca 16–17 procent av föräldrapenningdagarna.
129
Fakta om föräldraförsäkringen SOU 2005:73
Figur 4.2.9 Pappornas andel av uttagna föräldrapenningdagar 2004
0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0%
Genomsnitt i riket
Källa: Försäkringskassan.
De allra flesta som tar ut föräldrapenning gör det på heltid. Av samtliga utbetalda nettodagar togs 96,8 procent ut på heltid. Antalet deltidsnettoda gar
svarade således för 3,2 procent av samtliga
nettodagar (figur 4.2.10). Som andel av det totala antalet nettodagar har andelen deltidsnettodagar minskat sedan slutet av 1980talet då de svarade för knappt 5 procent av samtliga nettodagar. Ett alternativt sätt att mäta hur frekvent möjligheten till att ta ut deltidsdagar i föräldrapenningen nyttjas, är att studera det faktiska antalet uttagna dagar. Där varje deltidsdag, oavsett del, räknas som en dag. Detta kan vara motiverat eftersom varje deltidsdag speglar ett faktiskt behov hos föräldrar att nyttja denna möjlighet. Till viss del döljs detta då enbart antalet nettodagar studeras. Av figur 4.2.10 framgår att då detta mått studeras blir andelen uttagna deltidsdagar något större än eljest. Den historiska utvecklingen förändras dock inte. Andelen dagar som tas ut på deltid har, sett över hela perioden 1989–2004, minskat från knappt 10 procent 1989 till 7,3 procent
130
2
Med deltidsnettodagar avses antalet dagar som tagits ut på deltid uppsummerat till hela
nettodagar.
SOU 2005:73 Fakta om föräldraförsäkringen
2004. Minskningen skedde i huvudsak under åren 1989–1996 och under de senaste 2–3 åren har nyttjande på deltid återigen ökat.
Figur 4.2.10 Andel som har föräldrapenning på deltid
0,0% 2,0% 4,0% 6,0% 8,0% 10,0% 12,0%
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Deltidsnettodagar
Deltidsdagar totalt
Källa: Utredningens bearbetningar av försäkringskassans statistik.
En detaljerad bild av hur deltidsuttaget fördelar sig emellan män och kvinnor presenteras i tabell 4.2.2. Där framgår dels hur stor andel av föräldrarna som använder sig av möjligheten att ta ut föräldrapenningen på deltid, dels andelen dagar som män respektive kvinnor tar ut som hel- respektive deltidsdagar. 2004 fick 97,9 procent av alla föräldrar som tog ut föräldrapenning, vid minst ett tillfälle ersättning för en hel föräldrapenning dag, 3,1 procent fick vid minst ett tillfälle ersättning för en 3/4-dels dag, 13,3 procent fick vid minst ett tillfälle ersättning för en halv dag och 5,6 respektive 1,6 procent fick vid minst ett tillfälle ersättning för 1/4- respektive 1/8-dels dag. Skillnaden mellan andelen män och kvinnor som fått deltidsersättning är förhållandevis liten. Andelen kvinnor som vid minst ett tillfälle fick föräldrapenning utbetalt för 3/4- respektive 1/4-dels dag var något högre än motsvarande andel bland männen.
Av det totala antalet föräldrapenningdagar som användes under 2004 togs 0,6 procent ut som 3/4-dels dagar, 1,9 procent som halvdagar, 0,6 procent som 1/4-dels dag och 0,1 procent som 1/8-dels dag. Män och kvinnor använder sig av möjligheten att ta ut deltids-
131
Fakta om föräldraförsäkringen SOU 2005:73
dagar i ungefär lika stor utsträckning. Den största skillnaden finns i användandet av halvdagar, där 3,1 procent av de utbetalda nettodagarna till kvinnor utgörs av halvdagar medan motGsvarande andel bland männen uppgår till 1,7 procent.
Tabell 4.2.2 Uttag av föräldrapenningsdagar på hel- respektive deltid 2004
Andel föräldrar: Samtliga Män
Kvinnor
Med hel ersättning
97,9 % 97,4% 98,2 %
Med ¾ ersättning
3,1 %
2,5 %
3,5 %
Med halv ersättning
13,5 % 13,1 % 13,8 %
Med ¼ ersättning
5,6 %
4,8 %
6,2 %
Med 1/8 ersättning
1,6 %
1,4 %
1,8 %
Andel dagar
Samtliga
Män
Kvinnor
Hela dagar
96,8 % 95,3 % 97,2 %
¾ dagar
0,6 %
0,8 %
0,6 %
½ dagar
1,9 %
3,1 %
1,7 %
¼ dagar
0,6 %
0,8 %
0,5 %
1/8 dagar
0,1 %
0,1 %
0,1 %
Källa: Försäkringskassan.
Andelen föräldrar som tog ut pappadagar i samband med barnets födelse var 2004 omkring 80 procent (figur 4.2.11). Det är en något lägre andel än i början på 1990-talet då andelen som högst var 86,3 procent 1990. Under perioden 1993-2000 sjönk andelen markant och var som lägst 1997 då 72,6 procent av föräldrarna använde möjligheten att vara ledig i samband med barnets födelse. Därefter har andelen pappor som tagit ut sina pappadagar återigen börjat öka. De föräldrar som tar sina pappadagar tar i nästan samtliga fall ut alla 10 dagarna. Det genomsnittliga antalet pappadagar bland dem som tar ut åtminstone en dag har varierat från 9,2 dagar år 1989 till 9,7 dagar 2004 (figur 4.2.12).
132
SOU 2005:73 Fakta om föräldraförsäkringen
133
Figur 4.2.11 Andel föräldrar som tar ut pappadagar
0% 20% 40% 60% 80% 100%
19
89
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003
Källa: Försäkringskassan.
Figur 4.2.12 Genomsnittligt antal pappadagar per person
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
Källa: Försäkringskassan.
Fakta om föräldraförsäkringen SOU 2005:73
4.2.3 Tiden före förlossning
En majoritet av kvinnorna, 74 procent, som födde barn under det första halvåret 2002 försörjde sig någon gång under de sista 90 dagarna av graviditeten på ersättningar från socialförsäkringssystemet. I genomsnitt handlade det om ca 50 dagar som utbetalades i form av föräldrapenning, havandeskapspenning eller sjukpenning. Den regionala variationen var liten på total nivå (figur 4.2.13). Högst andel ersatta kvinnor fanns i Kronoberg (80 procent) och lägst i Skåne (70 procent). Däremot fanns stora skillnader mellan olika län beträffande vilken ersättningsform som betalades ut.
Figur 4.2.13 Andelen ersatta kvinnor innan förlossning
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
K ro
n o b e rg
J ä m
tl a n d
V ä s te
rb
o tt e n
S
ö d e rm
a n
la n d
K
a lm
a r
D
a la
rn
a
N
o rr
b o tt e n
J ö n k ö p in
g
H
a lla
n d
V
ä rm
la
n d
Ö
re
b ro
V
ä s tm
a n la
n d
V ä
s te
rn
o rr la
n d
Ö
s te
rg
ö tl a n d
B
le
k in
g e
V ä s tr a G
ö ta
la
n d
R
IK
E
T
S
to
c k h o lm
G
ä v le
b o rg
G
o tl a
n d
U
p p s a la
S k å n e
Andel ersatta kvinnor
Källa: Försäkringskassan.
Det är ca 41 procent av de gravida kvinnorna som tar ut föräldrapenning före barnets födelse. Det kan vara dels förtida uttag av föräldrapenning för det väntade barnet eller föräldrapenning för ett äldre syskon. De kvinnor som tagit föräldrapenning före barnets födelse tog i genomsnitt ut 31,6 dagar för annat barn än det som de
134
3
Avsnittet bygger på statistik och slutsatser från RFV analyserar 2003:7.
SOU 2005:73 Fakta om föräldraförsäkringen
135
bär och ca 15 dagar för det barn som väntas. Andelen varierar mellan 48 procent i Östergötland ner till 10 procent i Jämtland (figur 4.2.14). Jämtland avviker markant från övriga län och som jämförelse kan nämnas att i de län som hade minst andel, Stockholms och Västerbottens län, tog 29 procent av de gravida kvinnorna föräldrapenning innan barnets födelse.
Figur 4.2.14 Föräldrapenning före barnets födelse i olika län
48
4 5 4 5 45 44 43 43 43
42 42 41
3 9 39
37 36 36 35
3 3
29 29
10
0 10 20 30 40 50 60
Ö s te
rg ö tl a n d
B le
k in g e
K ro
n o b e rg
S ö d e rm
a n la
n d
J ö n k ö p in g
K
a lma
r
V ä s tma
n la
n d
V ä rm
la
n d
S k å n e
Ha
lla
n d
V . G ö ta
la n d
Ö
re
b ro
Da
la rn
a
G ä v le
b o rg
Up
p s a la
V ä s te rn
o rr la
n d
G
o tl a n d
N
o rr b o tt e n
V ä s te rb
o tt e n
S to
c k h o lm
J ä m
tl a n d
An de l (% )
Källa: Försäkringskassan.
Havandeskapspenning betalades ut till ca 22 procent av alla gravida kvinnor. I huvudsak går havandeskapspenningen till dem som arbetar inom vårdsektorn. Övriga yrkeskategorier är exempelvis gymnastiklärare, affärs- och restaurangbiträden. I genomsnitt betaldes 41 dagar ut av maximala 50 dagar. Det innebär att de allra flesta som får havandeskapspenning får det under hela den period som de är berättiga till ersättningen, d.v.s. under de sista 60 dagarna fram till 10 dagar innan beräknad förlossning. De regionala skillnaderna är stora (figur 4.2.15). I Dalarna fick 33 procent av alla gravida kvinnor havandeskapspenning, vilket kan jämföras med drygt var tionde kvinna i Stockholm och Jämtland.
Fakta om föräldraförsäkringen SOU 2005:73
Figur 4.2.15 Havandeskapspenning i olika län
33 32
31 30
29 29 28 28 27
26 26 25 24
23 23
19 19 19 18
14 12
0 5 10 15 20 25 30 35
D
a la
rn
a
K a
lm
a
r
S ö d e
rm
a n la
n d
J ö n k ö p in
g
K ro
n
o b e rg
G
o tl a n d
U
p p s a la
Ö
re
b ro
H a lla
n d
Ö
s te
rg
ö tl a n d
V .
G
ö ta
la
n d
V ä rm
la n d
V ä s tm
a n
la
n d
B
le
k in
g e
N
o rr b
o tt e n
V ä s te
rb
o tt e n
G
ä v le
b o rg
S
k å n e
V ä s te
rn
o rr la
n d
J ä m
tl a n d
S to
c k h o lm
Källa: Försäkringskassan.
Jämtlands län har som figur 4.2.14 och figur 4.2.15 visat haft en låg andel kvinnor som tagit ut föräldrapenning eller havandeskapspenning. Av figur 4.2.16 framgår dock andel gravida kvinnor som är sjukskrivna är störst i Jämtland ca 60 procent. Stor andel sjukskrivna finns även i Västerbotten, Norrbotten och Stockholm där andelen som varit sjukskrivna någon gång under de sista 90+ dagarna av graviditeten ligger mellan 50–60 procent. Lägst andel sjukskriva, omkring 30 procent, finns i Uppsala, Västmanland, Östergötland och Skåne. I genomsnitt är det omkring 40 procent av de gravida kvinnorna i Sverige som varit sjukskrivna någon gång under den aktuella perioden. Antalet utbetalade dagar motsvarade i genomsnitt 50,5 dagar men varierar mellan de olika länen. I Västerbotten och Jämtland är de gravida kvinnorna i genomsnitt sjukskrivna 58 respektive 55 dagar, medan de gravida kvinnorna i Uppsala var sjukskrivna i 44 dagar per kvinna.
136
SOU 2005:73 Fakta om föräldraförsäkringen
Figur 4.2.16 Sjukpenning i samband med graviditet i olika län
62
57
50 48
43 43
40 38 37 36 36 36 35 35
34 34 34
31 30 30 29
0 10 20 30 40 50 60 70
J ä m tl a n d
V ä s te
rb o tt e n
N o rr b o tt e n
S to
c k h o lm
G ä v le b o rg
V ä s te
rn o rr la n d
D a la rn
a
K a lm
a r
V ä rm
la n d
K ro n o b e rg
Ö
re b ro
J ö n k ö p in g
G
o tl a n d
B le
k in
g e
V . G ö ta la
n d
S ö d e rm
a n la n d
H a lla
n d
S k å n e
Ö s te
rg ö tl a n d
V ä s tm
a n la n d
U p p s a la
Källa: Försäkringskassan.
4.2.4 Kostnaden för föräldraförsäkringen
Under 2004 nyttjades ca 42 miljoner dagar med föräldrapenning (figur 4.2.17). Det är en ökning med ca 17 procent i förhållande till 1999, då ca 36 miljoner dagar togs ut. Det ökade antalet dagar beror dels på en utbyggnad av försäkringen med ytterligare en månad 2002 , dels på det ökade barnafödandet under de senaste åren. Det ökade barnafödandet har medfört att antalet barn som ersättning betalas ut för har ökat med nästan 30 procent under perioden 1999–2004. 2004 betalades ersättning ut för nästan 490 000 barn. Denna volymökning har tillsammans med den successivt stigande medelersättningen medfört att utgifterna i föräldrapenningen har stigit med drygt 50 procent mellan 1999 och 2004.
137
Fakta om föräldraförsäkringen SOU 2005:73
Figur 4.2.17 Kostnad för föräldrapenning och antalet dagar med ersättning
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
1999 2000 2001 2002 2003 2004
Miljoner
Nettodagar Totalbelopp
Källa: Försäkringskassan.
Den genomsnittliga ersättningen i föräldrapenningen uppgick år 2004 till 408 kronor per dag. Ersättningen var i genomsnitt 393 kronor för kvinnor och 477 kronor för män (figur 4.2.18). Det är en ökning med knappt 30 procent sedan 1999. Den ökade medelersättningen kan dels förklaras med den allmänna löneutvecklingen men också av att fler pappor tar ut föräldrapenning. Skillnaden i medelersättning har dock minskat något, bland annat som en effekt av att grundnivån har höjts. Kvoten mellan kvinnors och mäns ersättning från föräldrapenning har ökat från 75 procent 1999 till ca 82 procent 2004.
138
SOU 2005:73 Fakta om föräldraförsäkringen
139
Figur 4.2.18 Medelersättningens utveckling för män respektive kvinnor 1999–2004
0 100 200 300 400 500 600
1999 2000 2001 2002 2003 2004
Kvinnor Män
Källa: Försäkringskassan.
Bilaga 10
Föräldrars och arbetsgivares syn på föräldraledighet – två enkätundersökningar
Teknisk beskrivning
Föräldraförsäkringsutredningen har låtit genomföra undersökningar riktade till föräldrar och chefer. Resultaten har använts i analysen av orsaker till föräldrars nyttjande och fördelning av föräldrapenningen. I denna bilaga redovisas svaren från mammors och pappors samt chefers syn på föräldraledighet. I undersökningen ställdes också frågor om intervjupersonernas bakgrund (ålder, kön, utbildning, etc.). Undersökningarna genomfördes av Sifo.
Frågorna i undersökningen föregicks av en kvalitativ undersökning i form av gruppdiskussioner med mammor och pappor med barn i åldern 1,5–3 år samt djupintervjuer med chefer. Frågeformuläret togs fram i samarbete mellan utredningen och Sifo. Telefonintervjuerna gjordes november–december 2004.
Föräldrar
Undersökningen riktade sig till föräldrar med barn i åldern 1,5– 3 år. Urvalet hämtades från SPAR-registret. Totalt intervjuades 1 000 föräldrar; 500 mammor och 500 pappor. Svarsfrekvenserna var 53 respektive 60 procent.
Chefer med personalansvar
Undersökningen riktade sig till ”chefer med personalansvar”. Urvalet hämtades från de befattningsregister som finns i MicromediaBanken. Urvalet är stratifierat dels efter företagets storlek
,
dels efter om företaget tillhör den privata eller offentliga sektorn.
1
5–19 anställda, 20–99 anställda och 100 eller fler anställda.
309
Bilaga 10 SOU 2005:73
Totalt intervjuades 600 personer. Intervjupersonerna söktes på arbetsplatsen. Svarsfrekvenserna var 60 procent.
Resultatredovisning
Resultaten för föräldraundersökningen är vägt med hänsyn till det faktiska antalet registrerade mammor respektive pappor. Resultaten för chefsundersökningen är vägt med hänsyn till det faktiska antalet befattningar inom respektive strata.
Felmarginalen för 1 000 intervjuer är upp till 3,2 procentenheter beroende på hur stor andel som angett ett svar. För 500 intervjuer ligger felmarginalen i intervallet +/- 1,9–4,5 procentenheter och för 600 intervjuer i intervallet +/- 1,8–4,1 procentenheter. I tabellerna anger + respektive – statistiskt signifikant avvikelse mellan mammor och pappor.
310
Bilaga 10
A Föräldrar
1.a Alla pappor bör ta ut någon tid pappaledighet (utöver 10 dagar i samband med för-
lossningen). ”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 3 4 5 12 75 1 Män 4 4 5 9 76 1
1.b Det bör vara helt upp till familjen att bestämma hur föräldraledigheten ska fördelas
mellan mamman och pappan. ”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 2 2 6 11 79 - Män 1 4 10+ 10 75 -
1.c I din närmaste omgivning betraktas det som självklart att mamman tar största delen
av föräldraledigheten. ”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 13- 17 24 24 21 1 Män 20+ 14 26 20 19 1
1.d Dagens ojämna uttag av föräldraledigheten missgynnar kvinnor i arbetslivet.
”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 9 10 27 26 25 3 Män 7 7 27 27 30 2
1.e Det är eftersträvansvärt att mamman och pappan delar lika på föräldraledigheten.
”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 22 15 27+ 15 20- 2 Män 24 16 19- 13 28+ 1
311
Bilaga 10 SOU 2005:73
1.f Mamman är viktigast för barnet under hela den tid man har rätt till föräldraledighet.
”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 56+ 16 17 5 6 0 Män 49- 20 19 6 6 0
1.g Arbetsgivarens attityd till föräldraledighet är något du tänker på när du söker
anställning. ”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 25- 11 19 20 23+ 3 Män 35+ 9 18 19 15- 4
1.h Det är viktigt att pappan är ensam föräldraledig under en viss period. ”Instämmer
helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 6 5 12 20 56 0 Män 9 5 13 20 53 0
1.i Det är lika bra för barnet att pappan är den som är föräldraledig, som om mamman är
det, under de första 6–8 månaderna. ”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 23 22 19 13 22 2 Män 26 25 17 9 22 1
1.j Det vore bäst för barnet om man lagstiftar så hälften av föräldraledigheten tillhör
mamman och hälften pappan. ”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 70 11 9 4 6 0 Män 67 13 11 3 6 0
312
Bilaga 10
1.k Att utöka antalet mamma- och pappamånader successivt är bra.
”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 5 5 11- 17 58+ 4 Män 7 4 19+ 17 51- 3
1.l Den första tiden av föräldraledigheten bör tas ut av mamman.
”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 5 6 13 18 57 1 Män 4 4 10 22 60 1
2. Hur lång tycker du att den första tiden av föräldraledigheten är? Ange ditt svar i antal månader. Procent.
Kvinnor Män
1 månad eller mindre
2
3
2 månader
2
3
3–5 månader
19-
25+
6–8 månader
57+
47-
9–12 månader
13
13
13–18 månader
1
1
Mer än 18 månader
2
1
Instämmer ej
1
0
Tveksam, vet ej
4
6
313
Bilaga 10 SOU 2005:73
3. Hur mycket tycker du är rimligt att papporna bör ta ut i föräldraledighet (i genomsnitt)? Uttryck svaret i månader. Frågan avser egen föräldraledighet och inte de 10 dagarna i samband med förlossningen. Procent.
Kvinnor Män
1 månad eller mindre
5
4
2 månader
13
14
3–5 månader
31
32
6–8 månader
36
33
9–12 månader
4
5
13–18 månader
-
-
Mer än 18 månader
0
0
Ingen alls
1
1
Tveksam, spelar ingen roll
11
11
4. Om mamman ammar, hur länge tycker du att mamman ska amma barnet helt och hållet? Ange ditt svar i antal månader. Procent.
Kvinnor Män
2 månader eller mindre
-
1
3–5 månader
25+
14-
6–8 månader
53
47-
9–12 månader
8-
18+
13–18 månader
2
2
Mer än 18 månader
1
1
Tveksam, vet ej
10-
17+
5. Vid vilken ålder tycker du att barn kan börja på dagis eller i annan barnomsorg? Ange ditt svar i antal månader. Procent.
Kvinnor Män
6–8 månader eller yngre
0
1
9–12 månader
13
14
13–18 månader
46
50
19–23 månader
17
17
Mer än 24 månader (mer än 2 år)
22+
16-
Tveksam, vet ej
1
1
Barn ska inte gå på dagis
-
0
314
Bilaga 10
6. Innan barnet föddes, hur var din inställning till att vara föräldraledig? ”Mycket positiv” motsvarar en 5:a och ”mycket negativ” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 0 1 6- 13- 79+ 0 Män 1 2 11+ 21+ 64- 2+
7. Hur goda var dina kunskaper om vilka regler som gäller för föräldraförsäkringen vid tiden för nedkomsten? ”Mycket goda kunskaper” motsvarar en 5:a och ”mycket dåliga kunskaper” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 16 15- 25 28+ 15 0 Män 21 22+ 25 22- 11 -
8. Hur stor betydelse hade följande faktorer för er när ni beslutade om hur föräldraledigheten skulle disponeras?
Mycket stor betydelse motsvarar en 5:a och ingen betydelse alls en 1:a. 6: ”ej aktuellt”. Procent.
8.a Praktiska svårigheter för pappan att lämna sitt jobb.
1 2 3 4 5 6 Vet ej
Kvinnor 29 13 18 18 18 4 1 Män 32 15 19 17 13- 3 1
8.b Praktiska svårigheter för mamman att lämna sitt jobb.
1 2 3 4 5 6 Vet ej
Kvinnor 60+ 12 10 5 5 7 1 Män 52- 17+ 15+ 5 4 7 1
8.c Oro för försämrade arbetsvillkor.
1 2 3 4 5 6 Vet ej
Kvinnor 53 13 18 7 5 3 1+ Män 58 15 13- 5 5 3 0
315
Bilaga 10 SOU 2005:73
8.d Positiv attityd till föräldraledighet på pappans/din arbetsplats.
1 2 3 4 5 6 Vet ej
Kvinnor 21 10 19 18 22 6 3 Män 25 10 22 16 18 6 2
8.e Negativ attityd till föräldraledighet på pappans/din arbetsplats.
1 2 3 4 5 6 Vet ej
Kvinnor 48- 14 14 8 5 8 3 Män 57+ 15 12 5 3- 6 2
8.f Positiv attityd till föräldraledighet på mammans/din arbetsplats.
1 2 3 4 5 6 Vet ej
Kvinnor 24- 9 15 15 28+ 8 2 Män 31+ 8 19+ 14 18- 6 4
8.g Negativ attityd till föräldraledighet på mammans/din arbetsplats.
1 2 3 4 5 6 Vet ej
Kvinnor 61 13 8 4 3 9 2 Män 62 11 9 4 2 7 4+
8.h Traditionella värderingar.
1 2 3 4 5 6 Vet ej
Kvinnor 42 15 24 12 4 1+ 2 Män 47 17 20 11 3 0 1
8.i Ekonomin.
1 2 3 4 5 6 Vet ej
Kvinnor 22 8 19 17 32 2 0 Män 20 11 21 20 26- 1 1
316
Bilaga 10
8.j Amningen.
1 2 3 4 5 6 Vet ej
Kvinnor 17 4 8 18 51 2 1 Män 14 6 10 23 46 1 1
8.k Anpassning till det som var praktiskt möjligt.
1 2 3 4 5 6 Vet ej
Kvinnor 11 5 23 22 32 2 5 Män 11 7 28 23 27 1 3
9. Hade ni bestämt hur fördelningen av föräldraledigheten skulle se ut innan barnet föddes? Procent.
Kvinnor Män
Ja 59+ 49- Nej 39- 49+ Tveksam, vet ej 2 2
10. Var det du eller den andre föräldern som mest bestämde hur fördelningen av föräldraledigheten skulle bli eller var ni helt överens? Procent.
Kvinnor Män
Den andra föräldern
2-
11+
Jag 12+ 2- Båda två lika mycket 85 87 Tveksam, vet ej 1 0
11. Höll ni fast vid fördelningen av föräldraledigheten mellan mamman och pappan eller förändrades fördelningen allt eftersom? Procent.
Kvinnor Män
Höll fast vid fördelningen
75
72
Ändrade fördelningen
23
27
Tveksam, vet ej
2
1
317
Bilaga 10 SOU 2005:73
Fråga 12 Om varit föräldraledig – hur väl instämmer du i följande påstå-
enden?
”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
12.a Du kände dig bekväm i din mamma-/papparoll när du var hemma.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 1 2 6 14 76 0 Män 1 3 9 16 70- 1
12.b Uppdelningen av föräldraledigheten har påverkat relationen till mamman/pappan
negativt.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 79 8 6 4+ 1 2 Män 83 7 4 1- 3 1
12.c Din mamma-/pappaledighet stöttades positivt av den andre föräldern.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 1 1 1 6 91 1 Män 1 0 2 9+ 87 1
12.d De möjligheter lagstiftningen gav att utnyttja föräldraförsäkringen har motsvarat era
behov.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 6 7 21 23 38 5 Män 8 7 22 24 35 4
12.e Föräldraledigheten ger positiva erfarenheter som man kan ta med sig i arbetslivet.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 1- 2 9 19 67+ 2 Män 5+ 4 10 24 57- 1
318
Bilaga 10
12.f Föräldraledigheten har gjort hushållsarbetet mer jämställt.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 29 16 25 14 13 3 Män 32 13 25 13 16 1
12.g Din arbetsgivare ville gärna att du skulle vara tillgänglig under din föräldraledighet.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 58+ 12 8 6- 8- 9 Män 48- 11 10 10+ 14+ 7
13. Varför kunde du/pappan inte vara föräldraledig? Procent.
Kvinnor Män
Svårt för mig/pappan att lämna sitt jobb
62
47
Oro för försämrade arbetsvillkor
-
-
Attityden till föräldraledighet på min/pappans arbetsplats (motsv.)
2
-
Traditionella värderingar
-
-
Ekonomin 11 27 Annat 11 13 Tveksam, vet ej 2 - Ej svar 24 13
14. Med facit i hand: skulle du och den andre föräldern ha fattat samma beslut om er inbördes fördelning av föräldraledigheten om ni skulle gjort om beslutet idag? Procent.
Kvinnor Män
Ja 83 86 Nej 14 12 Tveksam, vet ej 3 3
319
Bilaga 10 SOU 2005:73
Fråga 15. Om varit föräldraledig – hur väl instämmer du i följande
påståenden?
”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
15.a Frånvaron från arbetet har inte påverkat dina karriärmöjligheter på jobbet negativt.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 18 8 12 12 41- 8 Män 18 7 11 11 48+ 5
15.b Frånvaron från arbetet har inte påverkat din löneutveckling på jobbet negativt.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 21 9+ 14+ 10 35- 10 Män 18 5- 9- 13 49+ 7-
15.c Regelsystemet för föräldraledighet är väl förenligt med ditt arbetsliv (motsv.).
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 5- 6 27 21 31 11+ Män 10+ 7 25 21 32 5-
Fråga 16. I vilken utsträckning skulle följande faktorer få dig/pappan att
ta ut längre föräldraledighet?
5 betyder ”påverkar mycket” och 1 ”påverkar inte alls”.
16.a Förbättrad föräldrapenning.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 12 3 10 18 55 3 Män 10 5 11 17 56 1-
16.b En större kvot som bara kan utnyttjas av pappan.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 36- 13 16 12 17 7+ Män 45+ 11 17 14 12- 1-
320
Bilaga 10
16.c Utökad föräldraledighet men där utökningen är vikt för pappan.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 25- 10 19 18 21 6+ Män 33+ 11 18 18 18 2-
16.d Mer positiv attityd hos arbetsgivaren.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 31- 10 16 15 22+ 7 Män 41+ 10 20 13 11- 5
16.e Mer positiv attityd i din närmaste omgivning.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 44- 14 17 11 10 5+ Män 52+ 14 16 9 7 2-
16.f Ett flexiblare regelsystem om hur man får ta ut ledigheten.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 22 10 18 19 26 5 Män 21 8 20 21 27 3
16.g Mer positiv attityd hos partnern (mamman).
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 39 11 18 13 12 6 Män 45 9 21 13 10 3-
16.h Att flera andra på arbetsplatsen varit föräldralediga.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 36- 12 16 16 15+ 6 Män 46+ 13 18 11- 8- 3-
321
Bilaga 10 SOU 2005:73
16.i Uppmuntran till pappaledighet från t.ex. mödravårdcentralen, barnavårdscentralen
och försäkringskassan.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 42 14 17 12 11+ 4 Män 49+ 16 18 11 6- 2-
16.j Om närmaste chefen tar ut ledighet.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 42- 13 14 11 12+ 8 Män 54+ 11 12 9 8- 6
16.k Att det fanns ställen där även pappor kunde träffas.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 36- 12 15 16 16 4 Män 43+ 12 19 13 11- 2-
16.l Om du/pappan kände dig/sig bättre förberedda på att vara hemma.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 44 15 16 12 7 6+ Män 50 14 18 8- 8 2-
16.m Om pappan kunde vara mer ledig samtidigt med mamman och barnet direkt efter
födseln.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 15 5 9 22 45 4 Män 11 5 10 27 46 2-
322
Bilaga 10
16.n Starkare krav/önskemål från mamman/mig.
1 2 3 4 5 Vet ej
Kvinnor 30 9 21 20 13 7 Män 25 10 26 23 12 4-
B Chefer
1. Om du har personal som varit föräldraledig 3 månader: Hur stor är risken på ert företag/organisation att de som är föräldralediga får förändrade arbetsuppgifter när de kommer tillbaka? Är risken... (procent) Mycket stor 2 Ganska stor 3 Inte särskilt stor 32 Ingen alls 63 Tveksam, vet ej 0
2. Om det finns kvinnor i personalgruppen: Tror du att de anställda upplever att du som personalansvarig har en positiv eller negativ inställning till kvinnors föräldraledighet? ”Mycket positiv” motsvarar en 5:a och ”mycket negativ” en 1:a. Procent. 1 2 3 4 5 Vet ej - 1 6 23 67 3
3. Om det finns män i personalgruppen: Tror du att de anställda upplever att du som personalansvarig har en positiv eller negativ inställning till mäns föräldraledighet? ”Mycket positiv” motsvarar en 5:a och ”mycket negativ” en 1:a. Procent. 1 2 3 4 5 Vet ej 1 2 9 24 60 4
323
Bilaga 10 SOU 2005:73
4. Om du har personal som varit föräldraledig 3 månader: Tror du att företagets/organisationens inställning till föräldraledighet påverkar de anställdas beslut om uttag av föräldraledighet? Ja, mycket 18 Ja, något 20 Nej, inte särskilt 14 Nej, inte alls 46 Tveksam, vet ej 2
5.a Alla pappor bör ta ut någon föräldraledighet (utöver 10 dagar i samband med
förlossningen). ”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej 2 2 7 13 74 2
5.b Föräldraledighet ger positiva erfarenheter som man kan ta med sig i arbetslivet.
”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej 1 3 13 24 56 3
5.c I en rekryteringssituation är det viktigt för dig att pejla inställningen till en
längre framtida föräldraledighet. ”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej 50 17 13 11 7 2
5.d Om det står mellan barnets behov och din arbetsplats behov är det din uppgift
att se till att arbetsplatsens behov inte åsidosätts. ”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej 16 12 22 19 23 8
324
Bilaga 10
5.e Män som väljer att vara föräldralediga i flera månader är mindre
karriärorienterade. ”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej 38 21 17 16 4 4
5.f Kvinnor som väljer att ta ut större delen av föräldraledigheten är mindre
karriärorienterade. ”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej 39 22 21 11 3 4
5.g Det är efterstävansvärt att mamman och pappan delar lika på
föräldraledigheten. ”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej 14 13 20 19 30 4
5.h Det känns naturligt för dig att kvinnor tar ut den största delen av
föräldraledigheten. ”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej 16 13 24 27 17 3
6.a I din personalgrupp är männen obenägna att ta ut föräldraledighet. ”Instämmer
helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej 29 12 12 7 4 36
325
Bilaga 10 SOU 2005:73
6.b I din personalgrupp finns visst utrymme för medarbetarna att själva styra över
sin arbetstid. ”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej 8 9 24 30 29 0
6.c I din personalgrupp går det för de flesta bra att lämna över arbetsuppgifter till
någon annan vid föräldraledighet. ”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej 4 5 14 25 51 0
6.d Du ser gärna att en föräldraledig i din personalgrupp har en viss grad av
tillgänglighet under föräldraledigheten. ”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej 32 16 17 20 14 2
6.e I din personalgrupp går det bra att förena förvärvsarbete och föräldraskap.
”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej 1 2 8 34 53 1
6.f I din personalgrupp ger föräldraledighet inte sämre karriärmöjligheter.
”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej 7 2 5 17 66 2
6.g I din personalgrupp ger föräldraledighet inte sämre löneutveckling. ”Instämmer
helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej 7 5 9 14 62 2
326
Bilaga 10
6.h Uttag av föräldraledighet utgör ett problem i din personalgrupp. ”Instämmer helt”
motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej 55 18 11 10 4 2
6.i Dina kunskaper om reglerna för föräldraförsäkringen är goda.”Instämmer helt”
motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej 5 13 37 31 14 1
6.j I din personalgrupp tar papporna ut allt längre föräldraledighet. ”Instämmer helt”
motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej 15 8 15 11 7 44
6.k Regelsystemet för föräldraledighet är väl förenligt med
arbetslivet.”Instämmer helt” motsvarar en 5:a och ”instämmer inte alls” en 1:a. Procent.
1 2 3 4 5 Vet ej 5 9 30 29 19 8
Fråga 7 I vilken utsträckning skulle följande faktorer få pappor att ta
ut längre föräldraledighet?
5 betyder ”påverkar mycket” och 1 ”påverkar inte alls”. Procent.
7.a En större kvot som bara kan utnyttjas av pappan.
1 2 3 4 5 Vet ej 25 14 19 20 17 5
7.b Utökad total föräldraledighet men där utökningen är vikt för pappan.
1 2 3 4 5 Vet ej 19 12 23 22 18 5
327
Bilaga 10 SOU 2005:73
7.c En informationsinsats i syfte att ge män positivare attityd till föräldraledighet.
1 2 3 4 5 Vet ej 10 11 31 32 13 3
7.d Mer positiva attityder hos arbetsgivaren.
1 2 3 4 5 Vet ej 7 4 20 38 27 3
7.e Ett flexiblare regelsystem om hur man får ta ut ledigheten.
1 2 3 4 5 Vet ej 8 9 20 32 23 8
7.f Att flera andra män på arbetsplatsen varit föräldralediga.
1 2 3 4 5 Vet ej 5 4 17 42 27 4
7.g Om kvinnliga chefer tar ut ledighet.
1 2 3 4 5 Vet ej 20 15 30 19 8 8
7.h Om manliga chefer tar ut ledighet.
1 2 3 4 5 Vet ej 7 5 18 35 30 4
7.i Att arbetsuppgifterna kan utföras flexibelt vad gäller tid och plats.
1 2 3 4 5 Vet ej 10 7 21 37 23 3
328
Bilaga 10
329
Fråga 8 Vad skulle du, för ditt företag/din organisations räkning,
tycka om följande förändringar infördes?
5 betyder ”mycket bra” och 1 ”mycket dåligt”. Procent.
8.a Höjd föräldrapenning.
1 2 3 4 5 Vet ej 4 6 18 30 37 5
8.b En större kvot som bara kan utnyttjas av pappan.
1 2 3 4 5 Vet ej 21 18 25 19 11 5
8.c Utökad total föräldraledighet men där utökningen är vikt för pappan.
1 2 3 4 5 Vet ej 19 16 27 19 13 5
8.d Ett flexiblare regelsystem om hur man får ta ut ledigheten.
1 2 3 4 5 Vet ej 7 7 25 33 22 6
5 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
En av de grundläggande utgångspunkterna för översynen av föräldraförsäkringen är att regelverket inte ska diskriminera någon av föräldrarna utan ge alla föräldrar likvärdiga möjligheter att vara föräldralediga. Denna utgångspunkt är, sett utifrån dagens regelverk, i stort sett redan uppfylld. Det är snarare föräldrars tillämpning av regelverket som leder till ett ojämnt uttag. Denna tillämpning beror på både materiella förhållanden – som yrkesarbetets krav, ekonomiska villkor och information från försäkringskassa och hälsosektorn – och psykologiska faktorer – som föreställningar om kvinnlighet respektive manlighet, idéer om barns behov, etc.
En viktig fråga är vilka incitament som kan vara verkningsfulla för att de markanta skillnaderna i uttag mellan kvinnor och män ska minska. För att hitta rätt incitament är det avgörande att ha kunskap om hur föräldrar översätter materiella förhållanden till hur man upplever sina möjligheter, skyldigheter och rättigheter som individuell förälder. I kapitel 5 diskuteras betydelsen av föreställningar om föräldraskap och vad barn behöver, arbetsgivares attityd, familjens ekonomi och den information och offentliga tilltal som föräldrarna möter. Inledningsvis beskrivs hur föräldrarna använder föräldraförsäkringen och reglernas betydelse.
5.1 Regler och rekommendationer
I avsnitt 5.1 kopplas uttagsmönstren till de regelförändringar som gjorts under åren. Det handlar om hur många dagar som tas ut, hur de uttagna dagarna fördelas över tiden samt hur dagarna fördelas mellan mamman och pappan. Fokus är på föräldrarnas fördelning av uttaget och vilken betydelse de reserverade dagarna (pappamånaderna) har haft. De ekonomiska villkorens betydelse behandlas i avsnitt 5.6 och berörs endast ytligt här. En mer detaljerad beskrivning av hur uttaget av föräldrapenningen ser ut och har för-
141
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
ändrats över tiden samt hur reglerna har förändrats sedan 1974 redovisas i kapitel 4.
Reglerna i föräldraförsäkringen har genomgått flera genomgripande förändringar sedan 1974. Antalet dagar med ersättning har ökat från sex månader, som i princip skulle tas ut barnets första halvår, till 16 månader som kan tas ut under barnets första åtta år. De första åren kunde endast hela dagar tas ut. Nu är det möjligt att ta hela, tre fjärdedels, halva, fjärdedels och åttondelsdagar. Föräldrapenningen var redan från början gemensam för föräldrarna. Sedan mitten av 1990-talet är den individuell med ett antal reserverade dagar, dvs. dagar som inte kan överlåtas mellan förälderna. Sammantaget innebär dessa förändringar att flexibiliteten har ökat under föräldraförsäkringens trettio år. En flexibel föräldraförsäkring ska underlätta för föräldrarna att förena förvärvsarbete med familj och utforma omvårdnaden på bästa sätt för familjen med hänsyn till barnets behov.
Föräldrarnas val och möjligheter att påverka tiden med barnet i hemmet ökar ytterligare till följd av rätten att vara föräldraledig under barnets första ett och ett halvt år utan att samtidigt ha ersättning med föräldrapenning samt rätten till deltidsarbete tills barnet fyller åtta år (föräldraledighetslagen 1995:584).
5.1.1 Hur många dagar tas ut?
Under hela utbyggnaden av föräldraförsäkringen har föräldrarna valt att i princip använda alla föräldrapenningdagar. Den senaste tioårsperioden har drygt 97 procent av föräldrapenningdagar med ersättning på sjukpenningnivå tagits ut. De s.k. garantidagarna för barn födda i början av 1990-talet har tagits ut i något mindre utsträckning, omkring 85–92 procent av dagarna. För mellan 57 och 67 procent av alla barn nyttjades alla föräldrapenningdagar. Det förefaller som att föräldrar nyttjar i princip alla föräldrapenningdagar, framförallt de med ersättning på sjukpenningnivå, oberoende av andra regeländringar.
Anledningarna till att några dagar trots allt inte används kan vara flera. En del föräldrar väljer att spara några dagar till senare, för att kunna använda vid en tidpunkt då barnet är lite äldre, till exempel vid framtida lov. Sådana dagar kan glömmas bort eller så passar det kanske inte att ta ut dem av olika skäl. Det är också möjligt att en del föräldrar inte känner till att det är möjligt att ta ut dagar även
142
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
när barnet är äldre. Ytterligare en orsak till att föräldrapenningdagar inte tas ut kan vara att man endast har möjlighet att ta ut dagar på grundnivån och att föräldrarna tycker att det är ekonomiskt ofördelaktigt att ta ut dem, trots att man kan ta ut dem på helger.
5.1.2 När och hur används dagarna?
Föräldrapenningen kan lite förenklat sägas användas i tre sammanhang. För det första för omvårdnad om det lilla barnet fram till dess att det har en plats i barnomsorgen. För det andra kan föräldrapenningen användas som ekonomisk utfyllnad när en förälder väljer att arbeta deltid för vård av barn. För det tredje kan dagarna användas för omvårdnad av barnet i samband med lovtider.
Uttag för omvårdnad av barn före barnomsorg
Riksförsäkringsverket gjorde 2004 en studie av hur föräldrar till barn födda 1999 använde föräldraförsäkringens flexibilitet (RFV analyserar 2004:14).
1
För nästan alla barn låg föräldraledighetens
längd mellan 12 och 19 månader. Ungefär 6–7 procent hade en föräldraledighet som var längre än två år och ca 12 procent av barnen var hemma mindre än ett år. Det är alltså stor variation i hur länge barnen är hemma med samma föräldraförsäkring.
I genomsnitt togs ca 80 procent av dagarna ut innan barnet fyllt två år, så huvuddelen används till omvårdnad av barnet innan det får barnomsorg. Nästan hälften av familjerna (ca 45 procent) hade kvar några dagar på sjukpenningnivå. Det betyder att många sparar också dagar till andra tillfällen än omvårdnad av barnet innan det börjar i barnomsorg. Efter barnets första fyra år hade drygt en tredjedel av familjerna kvar dagar på sjukpenningnivå.
1
Uppgift om föräldraledighetens längd har lämnats av föräldrarna, medan uppgifter om
föräldrapenningdagar hämtats från register. RFV:s studie Tid och pengar bygger på uppgifter om 4 000 föräldrar och ligger till grund för rapporten.
143
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Figur 5.1.1 Föräldrarnas totala föräldraledighetstid i månader för barn födda 1999
Källa: RFV:s studie Tid och pengar.
Under barnens första år tar föräldrarna ut i genomsnitt omkring 60 föräldrapenningdagar per kvartal, vilket motsvarar fem dagar per vecka (av sju möjliga). Efter barnets första ett och ett halvt år minskar antalet snabbt, och endast enstaka dagar tas ut. Genom att nyttja rätten till föräldraledighet utan samtidig föräldrapenning lyckas föräldrarna både förlänga tiden innan barnet börjar i barnomsorgen och spara föräldrapenningdagar till senare tillfällen.
Figur 5.1.2 Genomsnittligt antal uttagna föräldrapenningdagar för barn födda 1999 efter barnets ålder i kvartal åren 1999–2002
Källa: RVF:s studie Tid och Pengar.
144
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
Utfyllnad vid deltid för vårdnad om barnet
Det är relativt vanligt att kvinnor med småbarn arbetar deltid medan männen gör det i mycket liten omfattning. Det finns inga uppgifter om hur många som valt att gå ned i arbetstid med stöd i föräldraledighetslagen. Däremot förefaller det som om möjligheten att nyttja delar av föräldrapenningdagar för att kompensera inkomstbortfall i samband med deltidsarbete nyttjas i ganska liten omfattning. Av avsnitt 4.2 framgick att sedan början av 1990-talet har andelen deltidsnettodagar varierat kring 3 procent av det totala antalet föräldrapenningdagar. Deltidsnettodagar är deltidsdagar som summerats till motsvarande antal heltidsdagar.
Uttag för vårdnad om barnet i samband med lov
Uttaget av föräldrapenningdagar för lite äldre barn ökar under sommarlovet, och i viss mån vid jul och nyår.
5.1.3 Fördelning mellan mamma och pappa
Föräldrar med gemensam vårdnad har ända sedan föräldrapenningen infördes haft möjlighet att dela dagarna lika. Även om männens andel har ökat under de gångna trettio åren är det fortfarande kvinnorna som tar ut huvuddelen, ca 81 procent 2004. Det finns också skillnader i hur och när kvinnor och män tar ut föräldrapenningdagarna.
Kvinnorna tar ut flest föräldrapenningdagar under barnets första år. Männen tar ut föräldrapenningdagar när barnet är ett till ett och ett halvt år. Deltidsdagarna utgör en något större andel av föräldrapenningdagarna för män än för kvinnor. En påtaglig skillnad är att kvinnorna i betydligt högre grad än männen nyttjar möjligheten att dryga ut föräldraledigheten genom att inte ha ersättning för alla dagar.
Av figur 5.1.3 framgår att kvinnornas genomsnittliga uttagsintensitet (antal uttagna föräldrapenningdagar per antal kalenderdagar
2
) är betydligt större än männens fram till dess att
barnet är ett och ett halvt år. Männens uttagsintensitet är störst när barnet är kring 13–15 månader, men även då betydligt lägre än
2
Vid uttag av 7 föräldrapenningdagar i veckan blir uttagsintensiteten 1 och om 3,5 dag tas ut
blir intensiteten 0,5.
145
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
kvinnornas. Männens andel av den totala föräldraledigheten var endast 11 procent.
Figur 5.1.3 Föräldrarnas genomsnittliga uttagsintensitet (antal uttagna
föräldrapenningdagar per antal kalenderdagar) efter barnets ålder i
kvartal 1999–2002
Källa: RFV:s studie Tid och pengar.
Riksförsäkringsverket har pekat på att en bidragande faktor till att de män som är föräldralediga ofta tar ut många föräldrapenningdagar per kalenderdag kan vara det faktum att deras föräldraledighet ofta ligger efter barnets ettårsdag (RFV analyserar 2004:14). Fram till dess att barnet fyller ett år får föräldrarna behålla sin sjukpenninggrundande inkomst (SGI) trots att hon eller han inte förvärvsarbetar. Därefter kan förälderns SGI omprövas. Tar då föräldern inte ut föräldrapenning som motsvarar hans eller hennes arbetstidsminskning räknas det som om föräldern sänkt sin förvärvsinkomst, vilket sänker förälderns SGI. Pappan har därför incitament att ta ut minst fem föräldrapenningdagar per vecka för att inte sänka sin SGI. Det är således möjligt att en förlängd SGIskyddad tid om man inte arbetar skulle kunna leda till en längre föräldraledighet för männen.
De senaste åren har 22 procent av papporna och 3 procent av mammorna inte tagit ut någon föräldrapenningdag när deras barn fyllt fyra år. För de barn som fyllde åtta år 2003 och 2004 (födda
146
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
1995 och 1996) är andelen pappor som inte tagit ut någon föräldrapenningdag endast 11 procent. De två åren dessförinnan gällde detta drygt 40 procent av papporna.
Tabell 5.1.1 Andel barn var mamma eller pappa inte tagit ut någon föräldrapenningdag
Andel som ej tagit ut någon föräldrapenningdag
inom fyra år inom åtta år
Barnets födelseår Kvinnor Män Kvinnor Män
1993 2 49 2 46 1994 2 50 2 43 1995 2 19 2 11 1996 2 21 3 11 1997 3 22 1998 3 22 1999 3 22 2000 3 22
Anm. Det är inte exakt samma population barn som fyllt fyra år och åtta år. Därför kan andelen kvinnor som inte tagit ut någon föräldrapenning dag vara större när barnet fyllt åtta år än när det fyllt fyra. Källa: Försäkringskassan.
5.1.4 Regeländringars betydelse för mäns uttag av föräldrapenningdagar
År 1995 gjordes en viss inskränkning av möjligheten att överföra dagar till den andra föräldern genom att 30 dagar reserverades för mamman och 30 dagar för pappan. År 2002 utökades de reserverade dagarna till 60 dagar per förälder. Införandet av de s.k. pappamånaderna är en av få begränsningar av flexibiliteten som gjorts. Bakgrunden var en önskan att männen skulle nyttja en större del av sina föräldrapenningdagar.
Männens andel av de uttagna dagarna ökade även innan pappamånaderna infördes, från 0,5 procent 1974 till ca 10 procent 1994. År 2004 tog männen ut 18,7 procent av föräldrapenningdagarna. Ökningen har gått betydligt snabbare sedan den första pappamånaden infördes.
För att illustrera hur männens uttag har förändrats före och efter införandet av pappamånaderna redovisas uttaget inom två år för barn födda 1993–2002. Huvudskälet till att en så pass kort period
147
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
valts är att barnen som är berörda av den andra reserverade månaden inte kan följas längre än två år. För de flesta barn har huvuddelen av föräldrapenningdagarna använts och dessutom är tiden för omvårdnad av barnet innan det börjat i barnomsorg för de flesta förbi också.
Av figur 4 framgår att andelen män som inte tar ut några dagar alls under de två första åren har minskat kraftigt, från 51 procent 1993 till 27 procent 2002. Andelarna som tar ut mer än 90 dagar har bara ökat marginellt, liksom andelen som tar ut 1–29 dagar. Ökningen har framförallt skett i intervallet 30–89 dagar, där andelen män mer än fördubblats.
Det framgår tydligt att bakom ett lågt genomsnittligt uttag för männen är det stora skillnader mellan olika män. Något mer än var sjätte pappa tar ut mer än 90 dagar och var tjugonde pappa tar ut mer än 180 dagar. Men andelen män som inte tar ut någon föräldrapenningdag inom två år är stor även för barn födda 2002, drygt en fjärdedel.
Figur 5.1.4 Männens uttag av föräldrapenningdagar inom två år för barn födda 1993 och 2002
Källa: Försäkringskassan.
2
1993
150-179
2%
120-149
4%
>180
5%
90-119
5%
60-89
6%
30-59
9%
1-29 18%
0 51%
2002
0 27%
1-29 21%
30-59
20%
60-89
14%
90-119
6%
>180
5%
120-149
4%
150-179
3%
148
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
I figur 5 redovisas förändringarna i männens uttag uppdelat på olika perioder. Förändringen 1993–1994 visar vad som hände året innan den första pappamånaden och förändringarna 1994–1995 och 2001–2002 visar vad som hände vid införande av den första respektive andra pappamånaden. Dessutom visas förändringen för perioden mellan införandet av pappamånaderna, 1995–2001.
Innan den första pappamånaden infördes, mellan 1993 och 1994, skedde mycket små förändringar. Andelen som tog ut 0 dagar ökade marginellt, liksom 1–29 och 30–59 dagar. Däremot minskade andelen som tog ut mer än 90 dagar.
Mellan 1994 och 1995 skedde stora förändringar. Andelen som inte tog ut några dagar minskar drastiskt med 27 procentenheter. Andelen som tog ut 1–29 och 30–59 dagar ökade med 11 respektive 9 procent. Däremot var det något färre som tog ut mer än 90 dagar.
Under de sex åren fram till 2001 kan man säga att det sker en viss tillbakagång mot hur det såg ut innan införandet av den första pappamånaden. Andelen som inte tog ut några dagar ökar igen och andelen som tog ut 1–29 eller 30–59 dagar minskar. Däremot blev det något vanligare att män tog ut mer än 60 och 90 dagar.
När så den andra pappamånaden infördes ser man den förväntade förändringen. Det är färre som inte tog ut någon föräldrapenningdag eller bara 1–29 dagar och det blev vanligare att ta ut ett större antal dagar, framförallt 60–89 dagar, men andelen som tog ut mer än 90 dagar ökar med 4 procentenheter.
149
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Figur 5.1.5 Förändringen i männens uttag inom två år för barn födda 1993–2002
-30 -20 -10
0 10 20
Diff 93-94 Diff 94-95 Diff 95-01 Diff 01-02
0 1-29 30-59
60-89 90-
Källa: Försäkringskassan.
Pappamånaden var inte den enda regeländringen 1993–2002 som kan ha påverkat männens uttag. Ersättningsnivån varierade mellan 75 och 90 procent av inkomsten upp till taket. Under 1995 och 1996 var ersättningsnivån för de reserverade dagarna 10 procentenheter högre än för övriga dagar. Sedan 1998 har ersättningsnivån legat på 80 procent för samtliga dagar. Men den ekonomiska utvecklingen har medfört att fler personer ligger över taket och därmed i praktiken får en lägre kompensation för inkomstbortfall. Eftersom män oftast har högre lön än kvinnor innebär pappans uttag en större ekonomisk förlust än om mamman tar ut dagarna, vilket skulle kunna verka hämmande på pappans vilja att ta ut föräldrapenningdagar. Det faktum att många omfattas av avtal som ger ersättningar utöver den offentliga ersättningen kan dock mildra effekten av de sänkta ersättningsnivåerna eller den lägre kompensationen(se vidare avsnitt 5.5 Familjens ekonomi).
150
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
Tabell 5.1.2 Regeländringar som kan påverka pappans uttag 1993–2002
Antal reserverade
dagar per förälder
Ersättningsnivå
Ersättningsnivå reserverad månad
Annat
1993 0 90 % 1994 0
”
Vårdnadsbidrag, ej garantidag.
1995
30
80 %
+10 % Ej semester eller arbetsfri dag.
1996
30
75 %
+10 %
1997 30
”
1998 30 80 % 1999 30
”
2000 30
”
2001 30
”
2002 60
”
+30 dagar på sjukpenningnivå
Förutom att reglerna ändrades så skedde andra förändringar som också kan ha påverkat männens uttag. Den ekonomiska krisen innebar att en del som hade svårt att få fotfäste på arbetsmarknaden väntade med att skaffa barn, vilket innebär att man inte kan utesluta att det finns systematiska skillnader mellan de som fick barn tidigt under 1990-talet och de som fick barn senare. Arbetsmarknadsläget skulle också i sig kunna påverka männens uttag. Under 1990-talet ökade antalet utrikes födda i befolkningen, en grupp där männen i genomsnitt tar betydligt färre föräldrapenningdagar, vilket kan ha verkat dämpande på männens genomsnittliga uttag. Andelen utrikes födda bland dem som fick barn var 12 procent 1993 och 17 procent 1997 (RFV analyserar 2002:14). Om den trendmässiga ökningen i männens andel av uttaget är uttryck för en pågående förskjutning i normer kring hur kvinnor och män förväntas dela på föräldraledigheten kan man vänta sig en ökning av männens uttag även om inga andra förändringar inträffar.
Det stora antalet förändringar som skett gör det svårt att uttala sig om vilka effekter var och en av förändringarna kan ha haft. Det är i princip omöjligt att säga varför männens uttag förändrats som det gjort.
151
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Effekten av den första pappamånaden – ett naturligt experiment
En studie som i princip lyckats visa vilka effekter den pappamånad som infördes 1995 fick på männens uttag av föräldrapenningdagar är Ekberg, Eriksson & Friebel (2004).
De utnyttjar det faktum att även om barn föds i genomsnitt 40 veckor efter befruktningen så är barnets exakta födelsedatum slumpmässigt. Föräldrarna kan inte exakt bestämma datumet för befruktningen och ca två tredjedelar av alla barn föds inom två veckor före och efter det förväntade datumet. Detta innebär att för de barn som föddes inom två veckor före och två veckor efter den 1 januari 1995 är det slumpmässigt om de föddes före eller efter den 1 januari 1995.
I studien jämförs männens uttag för de barn som föddes 18– 31 december 1994 (före-gruppen) och uttaget för de barn som föddes 1–14 januari 1995 (efter-gruppen). Slumpmässigheten innebär att det enda som skiljer grupperna åt är att för efter-gruppen gäller reglerna om pappamånaden och för före-gruppen gäller de inte. Alla andra förändringar som sker påverkar grupperna på i genomsnitt samma sätt och de skillnader som kan observeras måste därför bero på pappamånaden.
Föräldrarnas uttag av föräldrapenningdagar följdes under de åtta år man kunde ta ut dagarna. Efter åtta år hade männens uttag av föräldrapenningdagar på sjukpenningnivå i efter-gruppen ökat med i genomsnitt 15 dagar och garantidagarna med 2 dagar mer än i före-gruppen. Kvinnorna tog ut i snitt 27 färre dagar på sjukpenningnivå men 4 fler garantidagar. Sammanlagt under åttaårsperioden tog föräldrarna ut i genomsnitt 6 dagar mindre. I studien redovisas inte om uttagsintensiteten förändrades.
Andelen män som inte tog ut någon dag med föräldrapenning minskade kraftigt, från 54 till 18 procent. Andelen som tog ungefär en månad ökade kraftigt, från 9 till 47 procent. Det har tidigare hävdats att pappamånaden inneburit en normering till just 30 dagar, och att andelen som tar längre ledighet skulle minska (SOU 2003:36). Denna studie visar att så inte är fallet. Det sker faktiskt en svag ökning även av de längre uttagen. Andelen män som tog 40–70 dagar ökade från 6,9 till 10, 5 procent och andelen som tog mer än 40 dagar ökade från 20,7 till 26,3 procent.
152
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
Tabell 5.1.3 Männens uttag av föräldrapenningdagar för före- och efter-gruppen
1994/1995 efter åtta år
Före-gruppen
1994
Efter-gruppen 1995
Effekt av införandet av pappamånaden 1995
0 dagar
53,7
17,6
-36,1
0–10 dagar
10,6
4,2
-6,4
10–20 dagar
5,6
4,9
-0,7
20–30 dagar
5,6
34,2
28,7
30–40 dagar
3,8
12,8
9,0
40–50 dagar
2,7
5,0
2,3
50–60 dagar
2,1
3,0
0,8
60–70 dagar
2,1
2,5
0,5
70–80 dagar
1,6
1,6
0,1
80–90 dagar
1,5
1,9
0,4
90–100 dagar
1,1
1,4
0,3
Mer än 100 dagar
9,6
10,9
1,3
Totalt 100 100 -
Källa: Ekberg, Eriksson & Friebel (2004).
Det är inte helt otänkbart att före-gruppens föräldrar påverkas av pappamånadens införande. I den mån deras beslut om föräldraledigheten påverkas av signaler från samhället och från beteendet av dem som får barn något senare kan studien underskatta effekten av pappamånadens införande något.
Effekten av den andra pappamånaden
Det har bara gått drygt tre år sedan den andra pappamånaden infördes. Därför går det inte att uttala sig om den slutliga effekten av den andra pappamånaden. Däremot är det möjligt att utvärdera effekten på föräldrarnas uttag för barnets första tre år och tre månader, dvs. den föräldraledighet som tas ut under den tid då föräldrarna vårdar barnen innan de allra flesta har fått en plats i barnomsorgen.
Föräldrarnas uttag före och efter den andra pappamånadens införande har analyserats med samma metod som Ekberg, Eriksson och Friebel använde, med skillnaden att barn födda under hela
153
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
december 2001 och januari 2002 omfattas och att föräldrarnas uttag följs under tre år och tre månader.
Det går att se en tydlig effekt av den andra pappamånaden, även om förändringen inte är lika dramatisk som när den första pappamånaden infördes. En förklaring är förstås att det inte är den fulla effekten som redovisas. I utvärderingen av den första pappamånaden kan man konstatera att ungefär 58 procent av effekten hade slagit igenom efter de tre första åren.
Den största minskningen är i uttagsintervallet 30–39 dagar, och den största ökningen är i intervallet 60–69 dagar. Det är effekter man kan förvänta sig om regelverket påverkar hur många föräldrapenningdagar männen väljer att ta ut och antalet reserverade dagar ökar från 30 till 60. Av tabellen framgår också att färre män tar ut mindre än 30 dagar. Andelen har minskat från 50 till 39 procent. Införandet av den andra pappamånaden har därför effekt även på uttag som är mindre än det tidigare reserverade antalet dagar. Dessutom har andelen män som tar ut mer än 60 dagar ökat från 66 till 74 procent. Den andra pappamånaden får också till effekt att uttaget utöver de reserverade 60 dagarna ökar. En förklaring skulle kunna vara att män inte bara jämför sig med sina egna pappor, utan även med hur dagens pappor agerar. Om det tidigare räckte med att ta ut drygt 30 dagar för att ha varit en mer närvarande pappa än de flesta andra, krävs det nu att fler föräldrapenningdagar tas ut.
154
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
Tabell 5.1.4 Fördelning av männens uttag av föräldrapenningdagar för före-
och efter-gruppen 2001/2002 efter tre år och tre månader
Före-gruppen 2001
Efter-gruppen 2002
Effekt av införandet av pappamånaden 1995
0 dagar
24,7
20,8
-3,9
1–9 dagar
7,6
4,9
-2,7
10–19 dagar
8,4
6,1
-2,3
20–29 dagar
9,8
7,6
-2,2
30–39 dagar
14,3
7,3
-7,0
40–49 dagar
4,6
6,8
2,2
50–59 dagar
3,7
8,0
4,4
60–69 dagar
3,6
10,0
6,5
70–79 dagar
3,0
3,8
0,8
80–89 dagar
2,5
3,6
1,1
90–99 dagar
1,9
2,6
0,7
100– dagar
15,9
18,5
2,6
Källa: Försäkringskassan, egna beräkningar.
Efter tre år och tre månader har männens uttag av föräldrapenning på sjukpenningnivå i efter-gruppen ökat med i genomsnitt 11 dagar mer än i före-gruppen. Antalet lägstanivådagar var detsamma. Kvinnorna tog ut i snitt 3 fler dagar på sjukpenningnivå och 2 färre lägstanivådagar. Sammanlagt under perioden tog föräldrarna ut i genomsnitt 12 dagar mer. I eftergruppen tog kvinnorna i genomsnitt ut 373 dagar och männen 60 dagar. Den andra pappamånaden innebar en samtidig utökning av den totala föräldraledigheten med 30 dagar, och nästan hälften av dessa dagar togs således ut under barnet första tre år och tre månader. Föregruppen tog ut 421 av sina 450 dagar och efter-gruppen tog ut i genomsnitt 433 dagar av de 480 möjliga. Genomsnittlig andel sparade dagar motsvarar 6 respektive 10 procent. Efter den första pappamånadens införande ökade männens långsiktiga uttag under sommarmånaderna, så det är rimligt att vänta sig att efter-gruppens män kommer att utnyttja huvuddelen av resterande föräldrapenningdagar på samma sätt.
155
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Effekten för olika föräldrargrupper
I tabell 4 redovisas det genomsnittliga antalet föräldrapenningdagar för några olika föräldragrupper, och den genomsnittliga effekten för dem. Till exempel ökar mannens uttag med i genomsnitt nio dagar om både han och kvinnan är födda i Norden och har förgymnasial utbildning. Är både mannen och kvinnan är födda utom Norden och har eftergymnasial utbildning ökar antalet dagar i genomsnitt tio dagar. Som framgår av tabellen ökar mannens uttag mer ju längre utbildning föräldrarna har och om de är födda i Norden.
Tabell 5.1.5 Genomsnittligt antal dagar för mannen i några olika föräldragrupper
Före-gruppen 2001
Efter-gruppen 2002
Effekt av införandet av pappamånaden 2002
Båda födda i Norden, förgymn. utb.
40
49
9
Båda födda i Norden, gymn. utb.
43
54
11
Båda födda i Norden, eftergymn. utb.
63
77
14
Båda födda utom Norden, förgymn. utb.
32
37
5
Båda födda utom Norden, gymn. utb.
35
42
7
Båda födda utom Norden, eftergymn. utb.
55
65
10
Källa: Försäkringskassan, egna beräkningar.
5.1.5 Föräldrarnas syn på familjens val och regler kring fördelning
Resultaten från utredningens föräldraenkät visar att det finns ett starkt stöd för att föräldrarna själva ska bestämma över föräldraledigheten. De flesta anser att det bör vara helt och hållet upp till familjen att bestämma hur föräldraledigheten ska fördelas. Det är 85 procent som instämmer helt eller delvis i detta, medan endast 4 procent instämmer dåligt eller inte alls. Följaktligen är det också få som anser att det vore bäst för barnet om det lagstiftas så att föräldrarna får hälften var av dagarna. Däremot är det 70 procent som instämmer i att det vore bra att successivt utöka antalet pappa- och mammamånader.
På den konkreta frågan vad som skulle få pappan att öka sin egen föräldraledighet är det ganska många som svarar att en större kvot till pappan (ca 25 procent) eller en utökning vikt för pappan (ca
156
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
157
40 procent) skulle påverka pappans föräldraledighet. Det är dock ännu fler som tror att dessa förändringar inte skulle leda till längre ledighet. Intrycket är att föräldrar har en mindre positiv uppfattning om i vilken utsträckning regeländringar påverkar deras beteende än vad fallet är.
Figur 5.1.6 Föräldrars uppfattningar om reglering av fördelning av föräldra ledighet
0
20
40
60
80
10
Män: Utökning vikt för pappan
Kvinnor:
Utökning vikt för
pappan Män: Pappan
får en större
kvot Kvinnor: Pappan får en
större kvot Successivt öka
mamma- och pappamånader
Bäst för barnet lagstifta hälften var till mamma
Det bör vara
helt upp till familjen fördela
Vad påverkar dig/pappan att ta ut
längre föräldraledighet? H ur instämmer föräldrarna?
Helt/Mycket Delvis/Lite Varken eller Inte alls/Inte alls
Dåligt/Inte mycket
0
Källa: Föräldraförsäkringsutredningens enkätundersökning.
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
5.1.6 Den särskilda beräkningsgrundens betydelse för födelseintervall mellan barn
Den regel som 1986 gjorde det möjligt att få samma ersättning i föräldrapenning efter påföljande barn som efter det första, givet att påföljande barn föddes inom 30 månader, innebar en förändring av Sveriges fruktsamhet. Denna s.k. snabbhetspremie blev främst ett sätt att kompensera deltidsarbete men innebar också att födelseintervallen mellan barn kom att förkortas och anpassas efter regeln. Detta var en av flera anledningar till uppgången i födelsetalen under slutet av 1980-talet och början av 1990-talet.
Effekterna av snabbhetspremien är väl dokumenterade (Andersson, 1999, 2002, 2004; Hoem, 1990, 1993). Dessa studier rör effekterna på svenska kvinnors barnafödande generellt. I en ännu inte publicerad studie (Hoem, Andersson, Duvander 2005) undersöks om olika grupper i samhället förändrade sitt barnafödande efter introduktionen av snabbhetspremien eller om förändringen i fruktsamhetsmönstret går att hänföra till vissa grupper. Det visar sig att kvinnor som invandrat från andra nordiska länder svarade på snabbhetspremien på ett likartat sätt som svenskfödda kvinnor. Däremot ter det sig inte som att kvinnor med andra ursprung ändrade sitt barnafödande på ett likartat sätt. Dessa kvinnors barnafödande verkar inte förändras nämnvärt av regelns införande 1986. Möjliga anledningar är att dessa kvinnor inte på samma sätt påverkades av snabbhetspremien, dels då de i flera fall står utanför arbetsmarknaden och dels då deltid kan vara mindre vanligt i dessa grupper. Det kan också vara så att information om hur man utnyttjar snabbhetspremien är mindre utbredd i dessa grupper, eller att dessa grupper är mindre benägna att ändra sitt beteende efter familjepolitiken.
Angående olika utbildningsgrupper finns det dock inga skillnader. Kvinnor och män med olika utbildningsnivåer ändrade födelseintervallen mellan sina barn på ett liknande sätt efter 1986. Detta visar att regeländringen påverkade olika sociala grupper i samhället samtidigt och att det förkortade födelseintervallet inte är ett beteende som initierats i någon särskild samhällsgrupp.
158
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
5.2 Föräldrars föreställningar om föräldraledighet, föräldraskap och jämställdhet
I detta avsnitt behandlas föräldrars föreställningar och attityder till föräldraledighet. För att nå förståelse i dessa frågor har kunskap inhämtats från flera forskningsområden
Synen på pappors föräldraledighet
Föräldrar är överlag mycket positiva till att vara föräldralediga redan innan barnet föds. I utredningens föräldraundersökning uppgav 92 procent av kvinnorna och 85 procent av männen att de hade varit mycket eller ganska positiva till den kommande föräldraledigheten.
Föräldrar har också generellt en positiv syn på att pappor ska vara föräldralediga. När de tillfrågas hur de ser på pappors föräldraledighet instämmer 86 procent i att alla pappor bör ta någon föräldraledighet. Föräldrar tycker generellt också att det är rimligt att papporna tar ut ganska långa föräldraledigheter. Ungefär en tredjedel tycker att det är rimligt att papporna tar ut 6–8 månader, vilket ligger nära halva föräldraledigheten. Ytterligare en tredjedel tycker att 3–5 månader är en rimlig tid. En klar majoritet av föräldrarna tycker alltså att det är rimligt att papporna tar ut mer än de två reserverade pappamånaderna. En procent av de svarande tycker inte att det är rimligt att papporna tar ut någon föräldraledighet alls. Kvinnor och män har liknande syn i dessa avseenden.
När föräldrarna ställs inför frågan hur eftersträvansvärt det är att mamman och pappan delar lika på föräldraledigheten är männen något mer positiva till detta, 41 procent instämmer helt eller delvis i detta jämfört med 35 procent av kvinnorna.
Både kvinnor och män har en positiv attityd till att pappor ska ta en betydligt större del av föräldraledigheten än vad som är fallet idag. Det finns visserligen en risk att de föräldrar som valt att besvara enkäten har en mer positiv attityd till pappors föräldraledighet än de som valde att inte svara. Man kan emellertid konstatera att vad de svarande föräldrarna uppgett som rimlig tid för pappan inte stämmer överens med den längd på föräldraledigheten som man själva uppger att man har tagit.
159
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Tabell 5.2.1 Pappans uttag enligt enkäten och vad föräldrarna anser vara
rimligt att pappor tar ut
Pappans ledighet enl. pappan
Pappans ledighet enligt mamman
Rimligt att pappor tar ut
0 månader
10
26
1
<1 månader
28
24
4
2 månader
15 16 13
3–5 månader
18 18 32
6–8 månader
13
9
34
9–12 månader
7 4 5
13–18 månader
5 2 0
>18 månader
2 1 0
Vet inte/tveksam/spelar ingen roll 3
1
11
Källa: Föräldraförsäkringsutredningens enkätundersökning.
Beslutet om fördelning av föräldraledigheten
Svaret på frågan om i vilken utsträckning kvinnor vill dela föräldraledigheten med mannen är inte entydigt. Det finns studier som menar att pappornas låga uttag av dagar beror på ett svagt intresse, men det finns också de som menar att kvinnorna ser större delen av föräldraledigheten som sin. Föräldraledighet för kvinnor uppfattas som både en rättighet och en skyldighet. För män uppfattas det som det en rättighet de ibland kan bli förvägrade.
I utredningens föräldraenkät uppgav ca 85 procent av kvinnorna och männen att båda föräldrarna till lika delar bestämde hur föräldraledigheten skulle fördelas. I de fall det var en som bestämde mer ansåg både männen och kvinnorna oftast att det var kvinnan som bestämt mest. Av män som uppgett att de varit föräldralediga uppger 96 procent att deras ledighet stöttades positivt av den andra föräldern.
Det förefaller som att föräldrarna i de flesta fall är ganska överens om fördelningen av föräldraledigheten. På den direkta frågan om vad som skulle påverka pappan att ta ut längre föräldraledighet svarar drygt hälften att en mer positiv attityd hos mamman inte skulle ha någon påverkan. Dock svarar nästan en fjärdedel att det skulle påverka mycket eller lite. Ett starkare krav eller önskemål från mamman skulle ha något större betydelse. Drygt en tredjedel
160
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
menar att det skulle öka pappans uttag, medan 38 procent menar att det inte skulle påverka dem.
Föräldraskap och föreställningar om kön
För att förstå hur det kan komma sig att den faktiska fördelningen skiljer sig från det föräldrar anger som rimligt för föräldrar i allmänhet måste man söka svar från den kvalitativa forskningen. Det har visats att föreställningar om kön är synnerligen närvarande i föräldraskapet och i många avseenden styrande, inte bara för det faktiska handlandet utan också i högsta grad för individens upplevelse av sig själv (se exempelvis Haavind, 1987, 2001; Holmberg, 1993). Det tillräckligt goda föräldraskapet är inte könsneutralt utan ger olika anvisningar till mammor respektive pappor. Innebörden i föräldraskap är dock föränderligt. Utvecklingen går idag mot att moderskap och faderskap närmar sig varandra.
När tankar om barns behov och vad som är bäst för barn relateras till föräldrars föreställning om kön blir det tydligt att föräldraskapet är en position där tillgänglighet och anpassning är olika för kvinnor och män. Det som gör en man till en tillräckligt bra pappa är inte detsamma som det som gör en kvinna till en tillräckligt bra mamma. Generellt anses kvinnor göra tillräckligt bra moderskap genom att anpassa yrkesarbetet efter ansvaret för barn medan män anses göra tillräckligt bra föräldraskap genom att anpassa ansvaret för barn till yrkesarbetet (Andenæs, 1996; Bergsten & Bäck-Wiklund, 1997; Magnusson, 2001; Elvin-Nowak & Thomsson, 2003).
Många av dagens män är präglade av en uppfostran som skett inom ramen för en mer traditionell manlighet. Det var mer ovanligt förr i tiden med föräldralediga pappor och att pappor tog del i vardagsansvaret för barn (Plantin, 2001; Elvin-Nowak, 2004, 2005a; Chronholm, 2004). Dessa erfarenheter är sannolikt en bidragande förklaring till mäns låga föräldraledighetsuttag. Det är uppenbart att pappor idag i många avseenden kan känna sig lite bättre än sina egna pappor när det gäller just att vara pappa. Dagens pappor är vanligtvis mer närvarande i sina barns liv än vad deras egna pappor var samtidigt som de är ungefär lika bra som sina pappor var på att hålla yrkeslivet igång.
För moderna mammor gäller lite andra förhållanden då mammors bakgrund bygger på en moderlig tillgänglighet som vanligtvis
161
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
var större än deras. Dagens mammor är barn till mammor vars moderskap och kvinnlighet inte byggde på eget yrkesliv, framgång och självständighet i samma utsträckning som dagens kvinnlighet och moderskap gör. Eftersom kravet på mammors anpassning till och tillgänglighet för barnen fortfarande är uttalat innebär moderna kvinnors tillbakablickar på den egna uppväxten ofta en känsla av att vara lite sämre på att vara mammor. En känsla som inte vägs upp av det faktum att moderna mammor ofta är bättre på att yrkesarbeta än vad deras egna mammor var (Elvin-Nowak, 2001).
Till skillnad från mammor har pappor större möjligheter att uppleva sig själva som någon som gör rätt och som är tillräckligt bra både inom föräldraskapet och inom yrkeslivet. Att känna sig lite bättre lägger en bra grund för självförtroendet och tycks leda till att många pappor känner sig som hyggliga föräldrar, trots att vardagsansvaret för barn vida understiger kvinnans/mammans. Och kanske är det här, i pappors känsla av att vara lite bättre, som en del av det motstånd mot att ta ännu större vardagsansvar för barnen, står att finna. Att vara lite bättre är att vara tillräckligt bra och varför förändra något som redan är tillräckligt?
Så visar också kvalitativ forskning att män som varit föräldralediga uppfattar den egna mamman oftare som en förebild när det gäller föräldraskapet parallellt med ett visst avståndstagande från den egna pappans mindre närvarande föräldraskap (Plantin, 2001; Elvin-Nowak, 2005a; Chronholm, 2004).
Föräldraskap och jämställdhet
Resonemanget kring uppväxten som bakgrund och vissa pappors känsla av att känna sig tillräckliga på en ansvarstagandenivå som understiger mammors kan också ha en viss bäring på kvinnor och moderskap. Man kan spekulera över en parallell tankegång med avseende på kvinnors förhållningssätt till yrkesarbete och därmed indirekt till moderskap och ansvar för barn. Det är ett faktum att många kvinnor inte väljer krävande karriärer och positioner. Orsakerna till detta finns i hög utsträckning i den genusordning som i många avseenden positionerar kvinnor och kvinnlighet på låg- och mellannivå men sällan på högre nivåer. En annan delförklaring på djup psykologisk nivå skulle kunna vara att många kvinnor känner sig tillräckliga på lägre nivåer och med mindre krävande insatser, utifrån en mer eller mindre medveten jämförelse med sina
162
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
mödrar och andra kvinnor ur föregående generation. Utifrån en sådan, något spekulativ tankegång, skulle det ligga en stor rimlighet i att kvinnor som faktiskt väljer vägar som tidigare varit förbehållna män och som satsar på en framgångsrik karriär, också känner större samhörighet med och identifierar sig med den förälder som motsvarar denna karriärbild, oftast fäder. Att det är så visar forskningen också (se t.ex. Bengtsson, 2001; Elvin-Nowak & Thomsson, 2004). Det är kvinnor med högre utbildning och som är starkt identifierade med yrkesarbetet som i högre grad än kvinnor ur andra grupper företräder ett föräldraskap och en kvinnlighet som mest liknar männens könsmässiga position som rymmer både föräldraskap och kvalificerat yrkesarbete.
I mäns beslut att vara föräldralediga är önskan och viljan att etablera en nära relation till barnet en viktig drivkraft (Chronholm, 2004). Relationen till barnet anges som den viktigaste anledningen för mäns beslut att vara föräldralediga en längre period. Män anger i högre utsträckning än kvinnor också förväntningar på egen utveckling och betonar föräldraledighetens givande aspekter. Moderskapets förstahandsförälderskap med allt vad det innebär av anpassning och tillgänglighet för att uppfattas som tillräckligt, ger mannen en slags andrahandsföräldersposition. En position vars ramar är vidare, präglade av större valfrihet och där de egna önskemålen får en mer framträdande plats. En position som av just dessa skäl emellanåt kan innebära ett begränsat förhandlingsutrymme för de män som vill och önskar ett jämställt föräldraskap.
Yrkesfokuserade strukturer omgärdar i högre utsträckning män än kvinnor. Det handlar ofta om pappors rätt att vara hemma med barn snarare än pappors skyldighet att ta hand om sina barn. Det avgörande för föräldrars engagemang i sina barn är att de känner sig fullständigt ansvariga för sina barn och detta inträffar endast när man uppfattar sig själv som helt och hållet avgörande för barnets omvårdnad och överlevnad. Det är i sammanhängande samvaro med barnet som omsorgsrationaliteten utvecklas. (Brandth & Kvande, 2003). Om mamman är hemma med barnet samtidigt som pappan har inte barnet tillräcklig påverkan på pappan för att han ska utveckla den omsorgsrationalitet som ligger till grund för ett föräldraskap jämställt det som mammor i regel utvecklar av det skälet att de försätter sig i en position av totalt emotionellt och praktiskt ansvarstagande.
Kvinnor anger i högre utsträckning än män praktiska skäl till en mer jämt fördelad föräldraledighet (Fransson & Wennemo, 2004).
163
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Detta skäl är viktigast för bl.a. kvinnor i LO-kollektivet. Bland de högutbildade kvinnorna anger majoriteten betydelsen av att båda föräldrarna får lika bra kontakt med sitt barn som skäl till delad föräldraledighet. Jämställdhet framkommer också som grund för delad föräldraledighet. Hos många föräldrar finns ett motstånd mot att tala om ansvaret för barn utifrån jämställdhet då det uppfattas som att man intar ett instrumentellt förhållningssätt till barnet och till varandra. Genom barnet är tvåsamhetens kärleksrelation synlig och bekräftad och förhandlingar kring vem som ska göra vad passar inte in i bilden av kärleken som lösning på vardagens problem. Det är lättare att tala om önskningar och behov än om jämställdhet. Men när kvinnor talar om lusten att komma tillbaks till jobbet, önskan om att få mer egen tid eller behovet av att bli praktiskt avlastad, handlar det om jämställdhet på en mer analytisk nivå. På individnivå behöver sådana faktorer emellertid inte uttryckas som eller uppfattas som jämställdhet. Kvinnor har en önskan om och biologiskt könsmässiga behov av att vara mammor. Kvinnor vill samtidigt delta på arbetsmarknaden på samma villkor som män.
Föräldrars beslut påverkas av en mängd faktorer. Vid sidan om lagstiftning brukar ofta attitydförändringsarbete anföras som en väg till ett mer jämställt föräldraledighetsuttag och ökad jämställdhet rent generellt. Föräldrars hantering av föräldraledighet och vardagsansvar för barn är dock en tydlig illustration av att attityder inte behöver föregå beteende. Få föräldrar tycker ojämställdhet men de flesta gör ojämställdhet i sina aktiva handlingar. Utifrån kunskaper inom psykologin fungerar det omvända resonemanget bättre, beteendeförändringar leder nämligen oftast till attitydförändringar. Det är genom att uppmuntra föräldrar till att göra jämställdhet istället för att vädja till att de ska tycka jämställdhet som processen mot ökad jämställdhet stöds.
Slutsatsen från den kunskapssammanställning som rör föräldrars värdering av materiella villkor samt föräldrars upplevelse av vilka möjligheter, skyldigheter och rättigheter en individuell förälder har är bl.a. att beteendeförändringar leder till attitydförändringar. Om föräldrar tillämpar jämställdhet istället för att tycka jämställdhet stöds processen mot ökad jämställdhet. Sammanställningen ger således underlag för en ökad individualisering av föräldraförsäkringen. En sådan antas leda till ändrade beteenden vilket på sikt leder till attitydförändringar.
164
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
5.3 Föreställningar och kunskap kring barn
I diskussionen om föräldraförsäkringens utformning är kunskap och idéer om vad som är bra för de yngsta barnen, hur de skall vårdas och av vem o.s.v. en viktig del. Redan när föräldraförsäkringen infördes diskuterades pappors möjlighet att ta ett aktivt och tidigt ansvar för sina små barn och vad ett sådant ansvar innebär för de små barnens utveckling och välbefinnande.
Föräldrars uppfattning och tolkning av sitt barns bästa och barns bästa i en mer generell bemärkelse är en viktig del i förståelsen av varför föräldrar väljer att använda föräldraförsäkringen på det sätt de gör. Föreställningar och idéer om vad som är bra för barn påverkar likaså på vilket sätt samhället väljer att utforma stödet till barn och deras familjer. I detta kapitel redovisas kunskap vad gäller föräldrars föreställningar och idéer om vad som är bra för barn och hur dessa står i relation till det vetenskapliga kunskapsläget. Vidare redogörs för barnkonventionens syn på barn och avslutningsvis beskrivs barns egna uppfattningar om föräldrars omsorg och ansvar.
Föräldrars tankar om det rätta föräldraskapet
Enskilda familjers och individers uppfattningar om och värderingar av vad som är bra för det enskilda barnet och den enskilda familjen varierar. Även om föräldrar upplever att de utformar föräldraskapet utifrån egna preferenser och beslut präglas vi alla i hög utsträckning av kulturellt etablerade idéer om vad det goda föräldraskapet innebär – idéer som varierar mellan olika historiska tidpunkter och kulturer (Bergman & Johansson, 2002; Klinth, 2002). Det moderna föräldraskapet är till stora delar präglat av utvecklingspsykologiska tankegångar där barnet förväntas genomgå vissa stadier i en bestämd ordning och där denna utveckling förväntas komma till stånd om/när föräldrarna förmår ”göra rätt”. Föräldrarnas förmåga att ”göra rätt” när barnet är barn lägger grunden för barnets framtid som vuxen människa. Nordisk forskning kring föräldrars förståelse av barn visar att ”göra rätt” i föräldrars föreställningsvärld är det samma som att älska barnet, vara tillgängligt för barnet och att anpassa sig till barnet (Halldén, 1992; Andenæs, 1996; Elvin-Nowak, 1999, 2001; Elvin-Nowak & Thomsson, 2003).
165
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Utvecklingspsykologi och anknytningsteori
Kollektiva uppfattningar kring barn och barns behov är avhängigt många olika faktorer där den vetenskapligt baserade kunskapen är en del.
Inom psykologin finns det många idéer och teorier som syftar till att förstå och förklara hur barn utvecklas och hur denna utveckling står i relation till vad föräldrarna gör och inte gör. Inom dessa teorier är det vanligtvis relationen mellan mamma och barn som står i centrum medan pappan får en undanskymd plats. Många av de utvecklingspsykologiska teorier som föräldrar möter på exempelvis mödra- och barnavårdscentraler, bygger på andra familjekonstellationer och ansvarsfördelningsmönster än de som de psykologiska teorierna utgår ifrån.
Psykologin har sedan drygt hundra år varit intresserad av hur små barns tidigaste sociala relationer ser ut. Empiriska studier av små barn har genomförts och man har teoretiserat kring de minsta barnens emotionella och psykosociala relationer till andra människor. En mängd olika begrepp har använts för att beskriva de första relationerna. Begrepp som ibland handlat om biologiskt betingade förmågor hos barnet, exempelvis präglings- och instinktsbegreppen, och ibland om mer psykosocialt grundade företeelser såsom ”bindning” och ”anknytning” (eng. attachment).
Anknytningsteorin är det teoretiska perspektiv som i dag dominerar den psykologiska forskningen om barns tidigaste sociala relationer. Denna teori har också haft stor genomslagskraft när det gäller mammans och inte minst pappans position i förhållande till det späda barnet (Hwang, 2000).
Grundaren av anknytningsteorin (attachment theory), den engelske psykoanalytikern John Bowlby, började använda begreppet anknytning/attachment i slutet av 1950-talet för att beskriva barns relationer till andra människor (Bowlby, 1958). Att börja tala om barns ankytning till närstående personer istället för som tidigare barns beroende av andra människor, satte fokus på att även det mycket späda barnet är en aktivt handlande agent. Enligt Bowlby har barnet en medfödd benägenhet att söka närhet och kontakt med vuxna människor i sin närhet – en kunskap som idag är helt etablerad inom såväl de vetenskapliga discipliner som rör barn som i föräldrars allmänna medvetande.
Den tidiga innebörden i begreppet anknytning var att små barn måste utveckla en djup relation till en person – i de flesta fall
166
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
barnets moder. Tanken var dels att små barn inte klarar att upprätthålla flera relationer, dels att barnets första kärleksrelation med modern utgör en positiv mall för senare relationer i livet. Män ansågs inte duga eftersom de inte svarar mot barnets behov av vissa egenskaper hos den de ska knyta an till. En allmän uppfattning inom forskningen var således en mycket låg acceptans för andra vårdare i de små barnens liv än modern.
Även inom andra delar av den utvecklingspsykologiska teoribildningen har idén om moderns superioritet varit framträdande allt sedan början av 1900-talet. Den underliggande tanken har varit att barn, för att få ett bra liv och en optimal utveckling, ska leva nära och vårdas av sina mödrar. Det moderskap som utifrån denna tolkningsram blir tillräckligt bra, kräver en hög grad av tillgänglighet och anpassning och ger kvinnan/mamman rollen som självklar förstahandsförälder. Det faderskap som följer av att mamman står närmast barnet blir ett slags indirekt föräldraskap där pappan främjar barnets utveckling genom att stödja och hjälpa mamman (Hwang, 2000; Elvin-Nowak, 2005a).
Idén om mammans självklara position i förhållande till barnet var länge en oreflekterad utgångspunkt för forskare snarare än grundat på empiriska forskningsresultat, och stod oemotsagt fram till 1970talet. Under 1970-talet kom dock kritik mot såväl det normativa inslaget i idén som mot tolkningen av tidigare erhållna forskningsresultat (Schaffer, 1971; Haavind, 1973; Jalmert, 1979).
Modern kritisk utvecklingspsykologisk forskning visar också tydligt att det vare sig är möjligt eller meningsfullt att studera ”barnet” utan att också inkludera de mellanmänskliga, kulturella, historiska och politiska sammanhangen som producerar barnet (Burman, 1994). Teorier om barns behov av moderns närhet och tillgänglighet utvecklades under en tid när kvinnor var bundna till hemmet utan möjligheter till ekonomisk självständighet – en tid när kvinnlighet gjordes genom moderskap på ett helt annat sätt an vad som gäller för dagens förhållanden.
Forskningen visar dock att föreställningar om mamman som förstahandsförälder fortfarande har mycket stort inflytande på hur föräldrar fördelar ansvaret mellan sig (Elvin-Nowak, 2001, 2005a; Bekkengen, 2002). Föräldrar tänker att små barn behöver föräldrar på heltid och med begränsade könsspecifika krav garanterar gällande föräldraförsäkring att så blir fallet. Den översättning som de flesta föräldrar de facto gör av ”förälder” till ”mamma” behöver emellertid inte bygga på en tydlig övertygelse om att mammor är
167
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
bättre föräldrar än pappor (något som sällan uttrycks i intervjuer med föräldrar). Det handlar snarare om en fördelning som bygger på en oreflekterad logik på temat ”den som passar bäst gör” alternativt ”den som vill mest gör” – en logik som hänger samman med såväl materiella förhållanden på samhällsnivå (exempelvis skillnader i kvinnors och mäns anknytning till arbetsmarknaden och kvinnors och mäns ekonomiska situation) som psykologiska bekräftelseprocesser. (Stiftelsen Allmänna Barnhusets Skriftserie 2004:02, Broberg, Almqvist, Tjus 2003.)
Barns tidigaste relationer
Den kunskap som finns idag om barns tidigaste sociala relationer visar att barn kan ha flera betydelsefulla anknytningar tidigt i livet. En majoritet av barn som är äldre än 7 månader gamla har utvecklat känslomässiga band till båda föräldrarna under förutsättning att båda föräldrarna varit tillgängliga i barnets liv (Hwang, 2000). Små barn kan också ha relationer med olika djup samtidigt (Schaffer, 1995; Hwang & Wickberg, 2001).
Generellt mår barn således bra av en tidig och nära kontakt med båda sina föräldrar. Att föräldrarna tidigt kan etablera en god kontakt med barnet främjar en positiv utveckling av relationerna mellan barn och förälder. Goda relationer och god tillgång till båda föräldrarna verkar för en fördjupad och harmonisk identitetsutveckling för barn och främjar barnets mognad och trygghet (Hwang, 1999).
Adoptivbarn har särskilt stora behov av att knyta an. Ofta har dessa barn haft anknytning till många olika personer genom att de ofta har befunnit sig på barnhem innan adoptionen. Vissa institutionsvårdade barn har inte fått möjlighet att utveckla en anknytningsrelation till någon person, på grund av att de övergivits av sina föräldrar och utsatts för upprepade byten av vårdare. Det blir då extra viktigt med anknytning till föräldrarna. För adoptivbarn är det helt nödvändigt med en nära kontakt med föräldrarna så snart de får barnet i sin vård. Det är viktigt att få möjlighet att vara tillsammans med respektive förälder under lång tid. Vissa adoptivbarn orkar bara knyta an till en person i taget, för att sedan när kontakten är etablerad och trygg knyta an till den andra föräldern.
168
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
Barns tid med föräldrarna
Barns tid med föräldrarna har minskat under 1990-talet. Minskningen gäller barn i alla åldrar men mest har tiden minskat för de yngsta barnen. En stor del av den minskade tiden beror sannolikt på att barnomsorgen byggts ut. Fler barn är inom barnomsorg. Vistelsetiden är också längre. Detta innebär sammantaget att barnets tid med föräldrarna minskat.
Ju äldre barnet är desto mindre tid tillbringar barnet tillsammans med föräldrarna. (SCB, Demografiska rapporter 2004:1).
En tankefigur som är mycket framträdande i föräldrars föreställningar om vad som är bra för barn handlar om när barnet kan lämnas till barnomsorg utanför hemmet. Föräldraledighetens längd har sannolikt ett samband med när föräldrarna anser att deras barn kan börja i förskola eller familjedaghem. De allra flesta barns föräldrar var hemma med dem mellan 13 och 18 månader, med en jämn fördelning däremellan. I en studie av hur lång tid barn hade hemma med föräldralediga föräldrar drogs slutsatsen att föräldrarnas inställning och attityd till arbete har stor betydelse (RFV analyserar 2004:14). Att en del föräldrar tar ut kortare föräldraledighet kunde varken förklaras av att de hade låg inkomst och därmed inte råd att dryga ut föräldraledigheten, och inte heller av att de har lång utbildning och därmed viktiga roller på arbetet som kräver att de snabbt kommer tillbaka till arbetet. De föräldrar som ansåg att arbetet är viktigt var hemma kortare tid, oavsett inkomst och utbildning.
I utredningens föräldraundersökning framkom att uppfattningen om när barn kan börja i barnomsorg varierar relativt mycket. Nästan hälften av föräldrarna anger att deras uppfattning är att barn kan börja i barnomsorg när de är 13–18 månader. Drygt en tredjedel av föräldrarna vill att barnen ska vara äldre, och 15 procent anser att barnen kan börja tidigare än vid 13 månaders ålder. Kommunerna är skyldiga att erbjuda barn plats i barnomsorg när barnet är ett år, dock inom rimlig tid vilket motsvarar ungefär tre månader.
De flesta föräldrars föreställning om när barn kan lämnas till barnomsorg utanför hemmet skiljer sig från samhällets bedömning om när barnsomsorg kan vara lämpligt för barn generellt sett. (Elvin-Nowak, 2001). Föräldrarnas uppfattning innebär också att barnet bör vara äldre än vad ett heltidsuttag av föräldraledigheten tillåter innan de lämnas till barnomsorg utanför hemmet. Den
169
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
uppfattningen leder till att framför allt mammor drygar ut föräldrapenningdagar med föräldraledighet och strävar efter att förkorta sina arbetsdagar och att anpassa sina arbetstider. För att barnomsorg utanför hemmet ska uppfattas som positivt krävs att föräldrarna upplever att barnet är där för sin egen skull och att vistelsen går i linje med barnets behov och utvecklingsfas (Elvin-Nowak, 2001).
Föräldrars betydelse för barns hälsa, utveckling och välbefinnande
Föräldrarnas engagemang är avgörande för barns välfärd och hälsa. Med engagemang avses tillgänglighet, samspel och ansvar. Med tillgänglighet menas att en förälder är fysiskt och mentalt närvarande för barnet. Om föräldern befinner sig i barnets närhet så har barnet möjlighet att initiera ett samspel. Detta äger rum när föräldern och barnet ägnar sig åt någon gemensam aktivitet. Samspel innefattar även vårdande aktiviteter. Ansvar innebär ett ekonomiskt ansvar och den tankeverksamhet en förälder kan ägna åt sitt barn (Statens Folkhälsoinstitut, R 2004:17).
Traditionellt har mamman uppfattats som mest betydelsefull för barnet vilket har haft konsekvenser för det stöd som erbjuds föräldrar idag inom bl.a. barnhälsovården och andra verksamheter. Ett mammafokuserat föräldrastöd motverkar utveckling mot ett jämställt föräldraskap. Ett föräldrastöd som främjar pappans engagemang i barnet kan antas bidra till såväl barnets hälsa och välfärd som ett jämställt föräldraskap.
När det gäller fäders betydelse för barns och ungdomars hälsa visar en systematisk översikt av longitudinella studier som Statens Folkhälsoinstitut gjort att det finns ett tydligt samband mellan pappans engagemang och barnets utveckling och sociala anpassning (Statens Folkhälsoinstitut, R 2004:17).
En viktig faktor för föräldrars engagemang i sina barn är att de uppfattar sig själva som fullständigt ansvariga för sina barns omvårdnad. Det är under sammanhängande samvaro med barnet som denna så kallade omsorgsrationalitet utvecklas. När det gäller fördelningen av föräldraledighet visar forskningen att om mamman är hemma med barnet samtidigt med pappan har inte barnet tillräcklig påverkan på pappan för att han ska utveckla den omsorgsrationalitet som ligger till grund för ett föräldraskap jämställt det som mammor i regel utvecklar genom att vara i en situation av
170
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
totalt emotionellt och praktiskt ansvarstagande (Brandth & Kvande, 2003).
Amning
Barn har vissa grundläggande behov som de har rätt att få tillgodosedda. Ett av de mest grundläggande behoven är förstås tillgången till mat. Förmågan att amma är biologiskt grundad och för de flesta föräldrar är barnets behov av bröstmjölk under den första tiden en avgörande orsak till hur man fördelar föräldraledighetsuttaget. När föräldrarna i utredningens föräldraenkät tillfrågades om vilka faktorer som hade betydelse för hur föräldraledigheten skulle disponeras visade sig amningen ha avgjort störst betydelse. Nästan 70 procent svarade att amningen hade stor eller mycket stor betydelse. Svaren på frågorna om hur mycket av den första tiden som bör tas ut av mamman och hur lång tid mamman ska amma barnet helt och hållet visade på samma mönster. Omkring hälften av kvinnorna och männen ansåg att denna tid är 6–8 månader.
Figur 5.3.1 Föräldrars uppfattning om amning och längden på mammans första föräldraledighet
0 10 20 30 40 50 60
2
månader
3-5
månader
6-8
månader
9-12
månader
13
månader
2
månader
3-5
månader
6-8
månader
9-12
månader
13
månader
Hur många månader bör
tas ut av mamman den
första tiden av
Hur många månader bör mamman amma helt och
hållet?
Procent
Män Kvinnor
Källa: Föräldraförsäkringsutredningens enkätundersökning.
171
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Amning är inte bara en biologiskt grundad förmåga hos kvinnor utan normen för hur länge ett barn bör ammas och när amningsperioden bör avslutas följer av en rad olika omständigheter som är färgade av historiska, sociala och kulturella faktorer. I olika kulturer ammas barnen olika länge, mönstren för hur flickor respektive pojkar ammas varierar och samhällens syn på vad som är en lämplig tidsperiod att amma varierar också. Amningsperiodens längd kan därför uppfattas som att den i högre grad styrs av olika tidsperioders sociala och kulturella påbud och rekommendationer än av kvinnokroppens biologiska möjligheter att bilda bröstmjölk och av barns behov av tillgång på bröstmjölk. Rekommendationen i Sverige idag är att nyblivna mammor, om möjligt, bör ge enbart bröstmjölk till spädbarn fram till sex månaders ålder, och först därefter komplettera med annan föda.
Barnkonventionens syn på barn
Utgångspunkten för översynen är att föräldraförsäkringen ska verka för barnets bästa. Principen om barnets bästa är en portalbestämmelse i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) som innebär att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör dem. Principen kan härledas ur två fundamentala tankar – att barn har fullt och lika stort människovärde som vuxna samt att barn är sårbara och därför behöver särskilt stöd och skydd.
Principen om barnets bästa är formulerad på ett generellt plan. Vid utarbetandet av principen om barnets bästa valdes medvetet en vid formulering för att den ska kunna tillämpas på alla områden. Barnets bästa är en utgångspunkt inte en innehållsmässig definition (SOU 1997:116).
I och med barnkonventionen sätts barnet i centrum och ses som en egen individ med egna rättigheter och intressen. Enligt barnkonventionen är det i första hand föräldrarna som ska tillgodose barnets behov men också samhällets företrädare ska ta dessa hänsyn vid alla överväganden och beslut som rör barn. Barnet har enligt barnkonventionen rätt till stimulerande och trygga uppväxtvillkor. Föräldrarna ska ha rätt att vid behov ta del av olika stödjande insatser som indirekt kommer barnet till del. Barnkonventionen framhåller föräldrarnas ansvar för sitt barn och statens skyldighet att respektera det ansvar och de rättigheter som tillkommer
172
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
föräldrar. Staten ska se till att undanröja de hinder som finns för att barnen ska få rätt till sina föräldrar.
Artikel 26 i Barnkonventionen tar upp barnets rätt till social trygghet. Konventionsstaterna ska erkänna rätten för varje barn att åtnjuta social trygghet, innefattande socialförsäkring, och ska vidta nödvändiga åtgärder för att fullt ut förverkliga denna rätt i enlighet med den nationella lagstiftningen. Förmånerna ska, om det är lämpligt, beviljas med hänsyn till de resurser som barnet och de personer som ansvarar för barnets underhåll har och hänsyn ska tas till deras omständigheter i övrigt. Hänsyn ska även tas till alla andra förhållanden som är av betydelse i samband med en ansökan om en sådan förmån för barnet eller för dess räkning.
Artikel 27 i Barnkonventionen handlar om levnadsstandard. Konventionsstaterna erkänner rätten för varje barn till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling. Föräldrar och andra som är ansvariga för barnet bär huvudansvaret för att säkerställa de levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling. Det slås vidare fast att konventionsstaterna i enlighet med nationella förhållanden, och inom ramen för sina resurser, ska vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar och andra som är ansvariga för barnet. Det kan till exempel handla om att tillhandahålla materiellt bistånd (mat, kläder och bostad) och att utarbeta olika psykosociala stödprogram.
Artikel 18 fokuserar på frågor om uppfostran och utveckling. Det slås tydligt fast att konventionsstaterna ska göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrar har ett gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Föräldrar eller vårdnadshavare har huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling. Barnets bästa ska för föräldrar och vårdnadshavare komma i främsta rummet. Artikeln slår även fast att konventionsstaterna ska garantera och främja de rättigheter som barnet har enligt barnkonventionen genom att ge föräldrar/vårdnadshavare lämpligt bistånd då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran. Konventionsstaterna ska även säkerställa utvecklingen av institutioner, inrättningar och tjänster för vård av barn.
173
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Vad barnen säger själva
Många barn och unga i Sverige lever ett gott liv och har det både materiellt och socialt mycket bra. Generellt sett är även barns fysiska hälsa mycket god. Barn av båda könen är i det stora hela mycket nöjda med sin tillvaro och med sina familjerelationer. Enligt Barnombudsmannens rapporter om vad barn och unga själva säger är familjerelationer är det som har störst inverkan på barns livskvalitet.
Barn och unga har således en stor framtidstro. Samtidigt kan man se att skillnaderna är mycket stora mellan de barn som har det bra och de barn som på olika sätt är utsatta. De barn som har det svårt ekonomiskt eller socialt känner ofta ett stort utanförskap. Oavsett barns olika förutsättningar så finns det vissa gemensamma önskemål. Ett framträdande önskemål är att barn vill bli lyssnade till och tagna på allvar. (Barnombudsmannen rapporterar BR 2005:03).
Barn i Sverige är i stor utsträckning nöjda med sina familjer. På direkt fråga som Barnombudsmannen ställt om hur en bra förälder ska vara svarar barn att föräldrar ska vara snälla, förstående och omtänksamma. Föräldrar ska bry sig och lyssna på sitt barn, vara stränga när det behövs, vara roliga och ha humor. Dåliga föräldrar är, enligt barnens uppfattning, de föräldrar som inte bryr sig, som inte lyssnar och som struntar i hur barnet har det. När barn framhåller viktiga faktorer i relationen till sina föräldrar så pekar de på kärlek och förståelse (”Vem bryr sig?”, Rapport Barnombudsmannen 2003).
Också Statens Folkhälsoinstituts studier av barn och unga visar att de egenskaper hos föräldrar som barn värderar allra högst är att föräldern visar omsorg och värme. Föräldrarnas värme är viktigare än familjens materiella förhållanden och inte sällan viktigare än relationen till kamraterna (Statens Folkhälsoinstitut R 2004:49).
När det gäller tid och tillgänglighet visar SCB:s undersökning om levnadsnivåförhållanden 2001/2002 att ca 90 procent av alla barn tycker att mamma alltid eller ofta har tid att prata eller göra något. Detta gäller oavsett om mamman är ensamstående eller samboende. 80 procent av barnen till samboende föräldrar anser att pappa alltid eller ofta har tid att prata eller göra något. Bland barn till ensamstående föräldrar är motsvarande siffra 60 procent.
174
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
Barn och jämställdhet
Ett av de övergripande målen för jämställdhetspolitiken är ett delat ansvar för hem och barn. Detta mål är formulerat utifrån ett vuxenperspektiv i det att det anger hur relationen mellan kvinnor och män bör se ut med avseende på föräldraansvar. När det gäller det jämställda föräldraskapets inverkan på barn är kunskaperna mycket ofullständiga. Generellt kan man utifrån det aktuella forsknings- och kunskapsläget hävda att små barn har förmåga att och glädje av att tidigt knyta an till båda föräldrarna, att en tidig anknytning påverkar föräldrarnas önskan om och behov av att upprätthålla en nära och ansvarstagande relation till barnet under hela dess uppväxt, att äldre barn anser att föräldrarnas omsorg och värme har en avgörande inverkan på barns upplevelse av livskvalitet. Utifrån detta kan man med fog hävda att ett jämställt föräldraskap i de allra flesta fall har positiva konsekvenser för barn.
5.4 Arbetet och arbetsgivarens attityd till föräldraledighet
I detta avsnitt presenteras kunskaper om arbetsgivares föreställningar och attityder kring föräldraledighet och hur det påverkar kvinnors och mäns benägenhet att ta föräldraledigt.
En generell slutsats i många studier (exempelvis Bekkengen, 1996, 2002; Bygren & Duvander, 2004; Elvin-Nowak, 2005a; Haas, 1992; Haas & Hwang, 2000; Hörnqvist 1997; Jämo, 1992; Näsman, 1993, 1997; Tyrköö, 1997) är att hur arbetsgivaren bemöter den anställde som vill ta föräldraledigt är en viktig faktor. Ett vanligt resultat är att kvinnors föräldraledighet ses som ett problem som måste lösas under det att mäns oftast betydligt kortare föräldraledighet ses som ett hinder, som kan vara svårare att lösa.
Detta ligger i linje med det könsbundna skyldighets- och rättighetstänkandet som framkommer i flera studier. Mammor har en skyldighet att ta föräldraledigt. En skyldighet för en individ att göra någonting utgör ett problem som måste lösas och det kan inte lösas genom att personen underlåter att göra det som skyldigheten kräver. Pappor, däremot, har en rättighet att ta föräldraledighet, och denna rättighet är ibland ”svår att utnyttja”.
Arbetsgivare är inte bara chefer, de är också kvinnor och män och därmed färgade av samma könsbundna skyldighets- och rättig-
175
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
hetstänkandet som föräldrar. Chefernas syn på mäns föräldraledighet i generella termer skiljer sig inte heller mycket från föräldrarnas. En klar majoritet av cheferna i utredningens undersökning anser exempelvis att alla pappor bör ta någon föräldraledighet – 90 procent av de kvinnliga cheferna och 84 procent av de manliga cheferna mot 86 procent av föräldrarna. Det är dock något fler chefer som anser att det är eftersträvansvärt att männen tar halva föräldraledigheten. Av föräldrarna instämmer 35 procent av kvinnorna och 41 procent av männen, medan 55 procent av cheferna i offentlig sektor och 45 procent i privat sektor instämmer.
5.4.1 Arbetsgivarens inställning till kvinnors och mäns föräldraledighet
Föräldraledighet innebär frånvaro och omkostnader för arbetsgivaren. I vilken grad detta utgör ett problem för arbetsgivare varierar mellan olika typer av arbetsplatser (se t.ex. SOU 2003:36). Detta får också stöd i flera av frågorna i utredningens arbetsgivarundersökning (se bilaga 10). Generellt har små arbetsplatser och privata företag en mindre positiv inställning än stora arbetsplatser och offentliga arbetsgivare.
För de flesta chefer utgör föräldraledigheten inget problem, och det går för det mesta bra att lämna över arbetsuppgifter till någon annan vid föräldraledigheten. Det finns dock chefer som upplever att föräldraledigheten medför problem. Mer än var sjätte arbetsgivare instämmer helt eller delvis i att det är viktigt att pejla inställningen till längre föräldraledighet vid rekrytering.
176
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
Tabell 5.4.1 Föräldrars och chefers uppfattning föräldraledigheters betydelse för arbetsplatsen
Andel som instämmer:
helt delvis varken eller lite inte alls
Uttag av föräldraledighet utgör ett problem i din personalgrupp 4
10
11 18 55
I din personalgrupp går det bra att lämna över arbetsuppgifter till någon annan vid föräldraledighet 51
25
14
5 4
Vid rekrytering är det viktigt att pejla inställningen till längre föräldraledighet 7 11 13 17 50
Källa: Föräldraförsäkringsutredningens enkätundersökning.
Resultaten i en omfattande studie av de 200 största svenska privata företagen, Haas & Hwang (2000), visar att endast tre procent, sex stycken alltså, var uttalat positiva till att anställda män skulle ta aktiv del i ansvaret för sina barn. En visst instrumentell avsikt kunde märkas, ”It is a step in manager development” att vara pappaledig, men intresset hos dessa företag för barns framtid och barns välfärd var större (Haas & Hwang, 2000, s. 150).
31 procent av företagen föll in under kategorin ”passive opposition”. Detta innebär att de inte var uttalat negativa till att pappor spenderade tid med sina barn men att detta främst skulle ske på helger och semestrar. En längre föräldraledighet och förkortad arbetstid ogillades men detta var inte uttalat. En mellanchef säger: ”There is the unspoken understanding that there is complete commitment to the job. For this, I get a salary, power and privileges. And if I choose to have another outlook on life, for example, to prioritize family, it would be very difficult to keep this job.” (Haas & Hwang, 2000, s. 148).
Resterande två tredjedelar av företagen föll in under kategorin ”conditional support”. Det gick för sig att vara pappaledig givet att vissa villkor var uppfyllda. Ett sådant var om pappan var tvungen att ta ledigt för att det absolut inte gick att lösa på något annat sätt en viss tid. Ett visst riskmedvetande kunde skönjas, t.ex. hos följande personalchef: ”If we demand that all should stay here, then there will certainly be an increase in divorce and then you don´t know what will happen.” (Haas & Hwang, 2000, s. 159).Vidare, om
177
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
den anställde värderades högt av företaget var man beredd att gå långt i individuella lösningar.
Bekkengen (2002) påpekar att man på organisationsnivå utgår från att män är av annan ull än kvinnor när det gäller föräldraskap. I diskussionen kring företag som ger ersättning utöver föräldrapenningen, omtalas denna förmån nästan alltid i termer av att man uppmuntrar män. Att förmånen också omfattar kvinnor nämns aldrig, vilket blir ytterligare ett bevis för att mäns ekonomiska situation är av annan dignitet än kvinnors med avseenden på vilka effekter föräldraskap kan ha på denna.
Av utredningens arbetsgivarundersökning framgår att chefer i något lägre grad tror att deras anställda upplever dem som positiva till att en man är föräldraledig än till kvinnors föräldraledighet. Av cheferna i privat sektor tror 77 procent att deras anställda upplever att de har en positiv inställning till mäns föräldraledighet, jämfört med ca 90 procent av cheferna i kommunal och statlig sektor.
Det kan noteras att cheferna anser att deras inställning skulle kunna öka pappornas uttag av föräldraledighet. Av cheferna tror 27 procent att en mer positiv attityd skulle påverka mycket, och ytterliga 38 procent tror att de skulle påverka något.
Föräldrars uppfattning om arbetsgivarens inställning
En enkätundersökning bland kvinnor och män i Finland respektive Sverige i slutet av 1990-talet visade att såväl kvinnor som män generellt upplevde att de blivit positivt bemötta av sina arbetsgivare inför föräldraledigheten (Tyrkkö, 1997). En omfattande nordisk studie visar också att kvinnor och män huvudsakligen mött positiva attityder från arbetskamrater och arbetsledning (Näsman, 1997).
Det är dock på sin plats att varna för att selektionseffekter kan leda till missvisande slutsatser. Ta exemplet då en stor andel av pappor som tagit föräldraledigt i någon enkät- eller intervjuundersökning svarar att de mött en neutral eller positiv attityd hos sin arbetsgivare.
Pappor som har arbetsgivare som ogillar att de tar föräldraledigt är sannolikt underrepresenterade i den undersökta populationen. Och de som inte tagit föräldraledigt kan ju överhuvudtaget inte svara på frågan om hur deras arbetsgivare reagerat. Det innebär att det finns en risk att bilden av arbetsgivarens inställning framstår som mer positiv än den är i allmänhet. Resultaten från de studier
178
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
som täcker flera länder är vidare svårtydda då möjligheterna till föräldraledighet ser olika ut i de olika länderna.
Arbetsgivaren kan inte neka föräldrarna deras rätt till föräldraledighet. Föräldrar som tar föräldraledigt kan dock mötas av en allmänt negativ inställning. Anställda hos en arbetsgivare med en negativ inställning kan också känna att de löper större risk att föräldraledigheten får negativa följder för dem. Av föräldraundersökningen framgår att mer än hälften av föräldrarna anser att dagens ojämna uttag av föräldrarledigheten missgynnar kvinnor i arbetslivet. På den mer konkreta frågan om de som tagit föräldraledigt upplever att deras löneutveckling och karriärutveckling inte har påverkats negativt av den egna föräldraledigheten instämmer de flesta helt eller delvis (mellan 45 och 62 procent). Männen instämmer i något högre grad än kvinnor, vilket kanske kan förklaras av deras kortare föräldraledighet. Omkring en femtedel av kvinnorna och männen anser dock att föräldraledigheten inverkat negativt på deras löneutveckling och ungefär lika många anser att deras karriärmöjligheter påverkats negativt.
179
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Tabell 5.4.2 Föräldrars och chefers uppfattning om konsekvenser för den anställda av föräldraledighet
Andel som instämmer:
helt delvis varken eller lite inte alls
Alla föräldrar: Dagens ojämna uttag missgynnar kvinnor i arbetslivet 28 26
27
9 8
Föräldralediga föräldrar: Kvinnor: Frånvaron från arbetet har inte försämrat dina karriärmöjligheter på jobbet 41 12
12
8 18
Män: Frånvaron från arbetet har inte försämrat dina karriärmöjligheter på jobbet 48 11 11 7 18 Kvinnor: Lönemässigt har föräldraledigheten inte inverkat negativt 35 10 14 9 21 Män: Lönemässigt har föräldraledigheten inte inverkat negativt 49 13 9 5 18 Chefer med personalansvar:
I min personalgrupp ger föräldraledighet inte sämre löneutveckling 62 14
9
5 7
I min personalgrupp ger föräldraledighet inte sämre karriärmöjligheter 66 17
5
2 7
Källa: Föräldraförsäkringsutredningens enkätundersökning.
Av tabellen 5.4.2 framgår också att chefernas bild är något ljusare. Det är fler som anser att föräldraledighet inte får negativa konsekvenser för löneutveckling och karriärutveckling.
5.4.2 Betydelse av arbetsgivarens inställning för uttag av föräldraledighet
Vissa kvalitativa studier kring pappors ansvarstagande tyder på att män upplever sitt föräldraskap som betydligt mindre villkorat och frivilligt än vad kvinnor gör. Män upplever att de väljer att vara föräldralediga medan kvinnor helt enkelt är föräldralediga. Män som varit föräldralediga under längre eller kortare perioder betonar ofta att samvaron med barn ger och tillför, men kan också säga att de avstår från föräldraledighet med det andra barnet då de ”redan gjort
180
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
den resan” (exempelvis Plantin, 2001; Bekkengen, 2002; Chronholm, 2004; Elvin-Nowak, 2005a).
För män finns många accepterade sätt att vara goda och ansvarstagande fäder. Ett barncentrerat faderskap kan löpa parallellt med en helhjärtad satsning på karriär och/eller yrkesliv (Björnberg, 1994; Ahrne & Rohman, 1997). Men den valfrihet som karaktäriserar mäns föräldraskap är för många män en psykologisk skakig position, där olika omständigheter kan ha stor betydelse för utfallet vad gäller föräldraledigheten. För vissa män kan arbetsgivarens bemötande definitivt var den droppe som får bägaren att tippa över åt det ena eller andra hållet.
I en intervju i Elvin-Nowak & Thomsson (2004) berättar en yngre manlig chef att han ”hade blivit precis som de äldre gubbarna” om inte han hade haft den chef han hade. Innan barnet kom hade den unge chefen, på svenskt jämställdhetsmanér, diskuterat delning tillsammans med frun. De hade varit ungefär så överens som heterosexuella par brukar vara – att han skulle ta sin del utan närmare specifikation kring hur omfattande denna del egentligen skulle vara. När så den yngre chefens chef kom in och sa att han ”förväntade sig att slippa se” den yngre kollegan under i alla fall ett halvår nu när han blivit pappa, tippade bägaren över åt ledighetshållet. Den bägare som, utan denna positivt tvingande inställning precis lika gärna hade kunnat tippa åt andra hållet.
I utredningens föräldraundersökning tillfrågades föräldrarna om vilken betydelse olika faktorer haft när föräldraledigheten diskuterades. De elva olika faktorernas sammanvägda betydelse varierar mellan 2,0 och 3,9 med medelvärdet 2,8. Av diagram 5.4.1 framgår att en negativ attityd på arbetsplatsen har en mycket liten betydelse, både vad gäller mammans och pappans arbetsplats. En positiv attityd har enligt föräldrarna däremot en relativt stor betydelse.
181
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Diagram 5.4.1 Betydelse av arbetsgivarens attityd vid när föräldrarna valde
föräldraledighet skulle disponeras
3,3
2,1
2,4
3,1
3,4
2,1
0 10 20 30 40 50
Positiv attityd
Män: Negativ
attityd
Kvinnor: Negativ
attityd
Män: Positiv
attityd
Kvinnor:
Positiv attityd
Negativ
attityd
Pappans arbetsplats Mammans arbetsplats
Andel (%)
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0
Medelvärde
Mycket stor betydelse Betydelse Sammanvägt
Källa: Föräldraförsäkringsutredningens enkätundersökning.
Bekkengen (1996) fann att både kvinnor och män upplevde negativa reaktioner på arbetsplatsen i samband med föräldraledighet. Däremot tolkades dessa reaktioner från arbetsgivaren som hinder för att ta ut ledighet endast när det gällde män. Bekkengen poängterar vikten av att skilja mellan problem och hinder. Föräldraledighet innebär alltid frånvaro som leder till stora eller små problem på arbetsplatsen – det gäller både kvinnor och män.
Trots att frånvaro alltid innebär vissa problem för företaget eller organisationen tar kvinnor föräldraledighet även om det är förenat med stora organisatoriska problem, medan män inte tar föräldraledigt trots att det inte skulle innebära särskilt stora arbetsrelaterade problem. Bekkengen (2002) menar att det är tillgången på handlingsalternativ som skapat hinder av problem. Eftersom män i regel har fler handlingsalternativ och i högre utsträckning än kvinnor kan välja hur och om de ska vara föräldralediga tolkas arbetsrelaterade problem kring föräldraledighet lätt i termer av hinder som kan leda till ett icke-val – ett handlingsalternativ som kvinnor i stort sett aldrig har.
182
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
I utredningens föräldraenkät uppges att praktiska svårigheter för pappan att lämna sitt arbete hade mycket stor eller stor betydelse för hur föräldraledigheten skulle disponeras i en tredjedel av familjerna, medan praktiska svårigheter för mamman endast hade mycket stor eller stor betydelse i knappt var tionde familj.
Bekkengen visar att den kvinna eller man som har ett teambaserat arbete (yrken som karaktäriseras av såväl individbaserade som teambaserade arbetsuppgifter) riskerar att drabbas av negativa attityder från såväl arbetskamrater som arbetsgivare i samband med föräldraledighet. Poängen med Bekkengens resonemang är att inom alla dessa grupper finns både kvinnor och män, vilket innebär att mäns och kvinnors föräldraledighet ger upphov till likartade negativa konsekvenser – det avgörande är vilken typ av arbete det handlar om. Det är dock inte denna tolkning som individuella kvinnor och män gör. De materiella förhållandena översätts enligt ett könsspecifikt mönster där männens möjligheter att välja hur mycket föräldrar de vill vara, enligt logiken en pappa måste inte var föräldraledig, leder till att de problem som är förenade med frånvaro blir till hinder som i många fall omöjliggör en föräldraledighet (Bekkengen, 2002).
5.5 Familjens ekonomi
Familjens ekonomiska situation uppfattas ofta som en viktig faktor när föräldrarna diskuterar föräldraledighetens användning. Avsnittet inleds med en allmän beskrivning av barnfamiljernas ekonomiska standard. Därefter redogörs för hur familjernas ekonomi kortsiktigt påverkas i samband med föräldraledigheten. Där visas också hur valet att dela lika skulle påverka hushållsekonomin. Då många har avtalsersättningar som kompletterar ersättningen från den allmänna försäkringen studeras både det offentliga systemet och avtalsersättningarna. Slutligen diskuteras vilken betydelse ekonomiska förhållanden kan ha för uttaget av föräldraledigheten.
5.5.1 Familjernas ekonomiska standard
Det fanns nästan 4,5 miljoner hushåll i Sverige 2003. I en fjärdedel av hushållen fanns det barn. Den vanligaste hushållstypen var ensamstående utan barn, en tredjedel av hushållen. Om man där-
183
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
emot ser till de nästan 9 miljoner människor som levde i landet bodde nästan hälften, 45 procent, i en familj med barn. De flesta barn lever i familjer med två vuxna.
Tabell 5.5.1 Hushållstyper i befolkningen 2003, antal i tusental
Hushåll Individer Barn 0–8
Antal Procent Antal Procent Antal Procent
Ensam 1 barn
132 3 278 3 49 2
Ensam 2+ barn
103 2 347 4 82 4
Sambo 1 barn
280 6 877 10 147 32
Sambo 2 barn
365 8 1 476 17 370 37
Sambo 3+ barn
144 3 763 9 201 24
Övrig med barn
59 1 267 3 11 1
Ensam utan barn
1 446 32 1 467 16
- -
Sambo utan barn
686 15 1 411 16
- -
Övrig utan barn
189 4 534 6 - -
Ensam pensionär
695 15 695 8 - -
Sambo pensionär
398 9 797 9 - -
Totalt
4 497 100 8 912 100 861 100
därav hushåll med barn 1 083 24 4 008 45
Not: ”Övriga” är hushåll där det ingår andra vuxna än make och/eller eventuell maka. Det kan vara vuxna barn, andra släktingar eller andra personer som man delar ekonomi med. Här räknas man som barn upp till 19 år. Källa: SCB, HEK, egna beräkningar.
Vid analyser av hur den ekonomiska standarden
3
befolkningen brukar man ofta dela in befolkningen i tio lika stora grupper efter ekonomisk standard, så kallade deciler. Alla i ett hushåll har samma ekonomiska standard, dvs. barn och vuxna har samma standard. I varje decil finns en tiondel av befolkningen. I decil 1 finns den tiondel som har lägst ekonomisk standard, i decil 2 tiondelen med näst lägst ekonomisk standard osv. I decil 10 finns de tiondelen med högst ekonomisk standard.
Om man tittar på hela befolkningen och studerar i vilka deciler barnfamiljerna finns ser man för det första att barnfamiljerna finns i alla deciler, men att de är något överrepresenterade i de mellersta
3
Ekonomisk standard är hushållets totala disponibla belopp dividerad med antalet konsum-
tionsenheter i hushållet (antalet hushållsmedlemmar med hänsyn till stordriftsfördelar). Se vidare appendix 5.1.
184
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
decilerna och något underrepresenterade i decilerna med lägst och högst standard.
Det är dock stora skillnader mellan ensamstående och samboende. Ensamstående med barn förekommer främst i grupperna med lägst ekonomisk standard. Särskilt gäller detta ensamstående med två eller fler barn. Samboende med barn finns framför allt i decilerna 4–7 och i mindre grad i de högsta och lägsta decilerna. Men även här finns tydliga skillnader beroende på hur många barn det finns i hushållet. Samboende med endast ett barn finns huvudsakligen i den halva som har högst ekonomisk standard.
Figur 5.5.1 Fördelning av ekonomisk standard för befolkningen i barnhushåll
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Ekonomisk standard (deciler)
Procent
Sambo 3+ barn Sambo 2 barn Sambo 1 barn
Övrig med barn Ensam 2+ barn Ensam 1 barn
Källa: HEK, SCB, egna beräkningar.
Nästan 670 000, ungefär 7 procent av befolkningen, lever i familjer där det finns småbarn (upp till två år vid årets slut). Jämfört med alla barnfamiljer är det vanligare med lägre ekonomisk standard i småbarnshushållen. En förklaring är att det är vanligt att någon av föräldrarna är föräldraledig med lägre inkomst som följd, men föräldrarna är också generellt yngre och har därmed lägre inkomst av förvärvsarbete. Det är relativ få som lever i hushåll med en ensamstående förälder, ca 40 000 vilket motsvarar 6 procent av alla som
185
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
lever i småbarnshushåll. De allra flesta har mycket låg ekonomisk standard.
Figur 5.5.2 Fördelning av ekonomisk standard för befolkningen i hushåll med barn under två år vid årets slut
0 5 10 15 20 25 30
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Ekonom isk standard (deciler)
Procent
Sambo 3+ barn
Sambo 2 barn
Sambo 1 barn
Övrig med barn
Ensam 2+ barn
Ensam 1 barn
Källa: HEK, SCB, egna beräkningar.
I figur 5.5.1 och 5.5.2 redovisas endast barnfamiljerna. Skillnaden mellan den andel som anges av staplarnas höjd och 100 procent är övriga hushållstyper. I figur 5.5.3 jämförs den genomsnittliga ekonomiska standarden mellan olika hushållstyper. Samboende utan barn har den högsta ekonomiska standarden, vilket till stor del beror på stordriftsfördelar och att de inte har fler att försörja på sina inkomster. Samboende med ett eller två barn har genomsnittligt högre inkomster än befolkningen i genomsnitt. Deras ekonomiska standard motsvarar 84 respektive 77 procent av genomsnittlig standard för samboende utan barn. Ensamstående utan barn, pensionärer och samboende med tre eller fler barn, men framförallt ensamstående med barn, har lägre standard än genomsnittet för befolkningen. Ensamstående med barn har den lägsta genomsnittliga standarden, mindre än 60 procent av den standard samboende utan barn har.
186
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
Figur 5.5.3 Ekonomisk standard för olika hushållstyper (i relation till samboende utan barn)
0
20
40
60
80
Ensam 2+ barn Ensam pensionär
Ensam 1 barn Sambo 3+ barn Sambo pensionär
Ensam utan barn
Median
Sambo 2 barn Övrig med barn
Sambo 1 barn Övrig utan barn Sambo utan barn
Procent
100
Källa: HEK, SCB, egna beräkningar.
5.5.2 Ekonomiska konsekvenser av föräldraledighet på kort sikt
I ett antal sammanhang har hushållets ekonomiska situation framförts som argument till varför uttaget av föräldrapenning är så skevt fördelat mellan kvinnor och män.
4
I detta avsnitt skall
fokuseras på ekonomin och hur olika val av fördelningen av föräldraledigheten påverkar hushållsekonomin i ett kortsiktigt perspektiv. En viktig faktor för valet om vem som skall vara hemma är naturligtvis hur familjemedlemmarnas individuella inkomster förhåller sig till varandra. Inledningsvis ges därför en överblick av hur löneinkomsterna fördelar sig inom hushållet. Därefter illustreras med hjälp av typfall och genomsnittsberäkningar hur familjeekonomin påverkas vid föräldraledighet för kvinnan respektive mannen.
187
4
Se exempelvis Prop. 2004/05:1 Utgiftsområde 12.
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Familjestrukturen
Av tabell 5.5.2 framgår hur familjestrukturen ser ut i Sverige år 2005. Tabellen är uppdelad på ensamstående kvinnor respektive män samt gifta/samboende. Dessa grupper är i sin tur fördelade efter inkomster över respektive under ersättningstaket i föräldraförsäkringen. Av tabellen framgår att ensamstående män utan barn utgör den enskilt största familjetypen (27 procent). Denna grupp har till största delen inkomster under ersättningstaket. Ensamstående män med inkomster under taket utgör en femtedel av alla familjer och ensamstående män utan barn med inkomster över taket är ca 6 procent. Ensamstående män med barn utgör ca 2 procent av alla familjer medan ensamstående kvinnor med barn uppgår till 7 procent. De allra flesta ensamstående kvinnorna med barn har inkomster under ersättningstaket medan ensamstående män med barn oftare har inkomster över ersättningstaket. Samboende utan barn utgör en femtedel av samtliga familjer medan samboende med barn är ungefär en fjärdedel. Av de samboende utan barn är drygt hälften av familjerna, familjer där både kvinnan och mannen har inkomster under ersättningstaket och ungefär en fjärdedel är familjer där mannen tjänar över ersättningstaket och kvinnan under.
Tabell 5.5.2 Andelen familjer med inkomster över respektive under taket 2005
Man inkomst under tak Kvinna inkomst under tak
Man inkomst under tak Kvinna inkomst över tak
Man inkomst över tak Kvinna inkomst under tak
Man inkomst över tak Kvinna inkomst över tak
Totalt
Ensamstående kvinna utan barn
16 3 19
Ensamstående man utan barn
20 6 27
Ensamstående kvinna med barn
6 1 7
Ensamstående man med barn
1 1 2
Samboende utan barn
12 1 5 2 21
Samboende med barn
12 1 9 3 25
Totalt 67 6 22 5 100
Källa: HEK, SCB, Egna beräkningar.
188
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
Samboende hushåll
För fördelningen av föräldraförsäkringen är det endast den del av tabell 5.5.2 som beskriver inkomstfördelningen i samboende hushåll som är av intresse. För att tydliggöra hur inkomststrukturen ser ut i dessa hushåll redovisas inkomststrukturen för samboende hushåll i figur 5.5.4. För samboende med ett eller flera barn är den vanligaste situationen att både kvinnan och mannen tjänar under ersättningstaket. Av de samboende föräldrarna är knappt hälften familjer där både mannen och kvinnan tjänar under tak. Omkring 35 procent är familjer där mannen tjänar över ersättningstaket och kvinnan under. Av de samboende hushållen med barn är ca 10 procent hushåll där både mannen och kvinnan tjänar över ersättningstaket och ca 5 procent är hushåll där kvinnan tjänar över ersättningstaket och mannen under.
Av figur 5.5.4 framgår även hur männens uttag av föräldraledighet ser ut i de olika familjekonstellationerna. Mest tar pappor ut som tjänar under ersättningstaket och som bor tillsammans med en kvinna som tjänar över ersättningstaket (19 procent). Minst tar pappor ut som tjänar över taket och där kvinnan tjänar under ersättningstaket (16 procent). I familjer där både mannen och kvinnan har inkomster som ligger över ersättningstaket tar männen ut 17 procent av dagarna. I familjer där både mannen och kvinnan har inkomster under taket tar männen ut 17 procent av dagarna. Männens uttag av föräldrapenningdagar skiljer sig således förhållandevis lite mellan de olika familjekonstellationerna. Figuren avslöjar också att om man vill få en så stor genomslagskraft som möjligt av en reform som syftar till att öka pappornas uttag, så är det framförallt papporna i familjer där kvinnorna tjänar under ersättningstaket som är viktigast att påverka. För det första utgör dessa familjetyper tillsammans nästan 85 procent av de samboende familjerna och för det andra är det i dessa familjkonstellationer som pappornas uttag är som lägst.
189
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Figur 5.5.4 Andel hushåll av de samboende föräldrarna som har inkomster över respektive under ersättningstaket i föräldraförsäkringen 2005, samt männen uttag av föräldrapenning
0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0%
Man UT Kvinna UT
Man UT Kvinna ÖT
Man ÖT Kvinna UT
Man ÖT Kvinna ÖT
Andel med inkomst över
respektive under tak
14 15 16 17 18 19 20
Mäns uttag av föräldraledighet
Fördelning av inkomster Fördelning av föräldraledighet
Anm. UT=Inkomst under tak, ÖT=Inkomst över tak. Källa: HEK, SCB, Egna beräkningar.
Andel med inkomster över taket
Under den senaste 10 åren har inflationen ökat med ca 10 procentenheter. Samtidigt har lönen för en industriarbetare ökat med nästan 40 procentenheter. För privatanställda tjänstemän har lönen ökat något mer.
5
Konsekvensen av denna kraftiga reallöne-
utveckling framgår av figur 5.5.5 där andelen heltidsarbetande löntagare med inkomster över taket på 7,5 prisbasbelopp redovisas. År 1995 var det knappt 17 procent som hade en inkomst över taket. Fördelat på män och kvinnor var det ca 7 procent av kvinnorna och ca 23 procent av männen som hade inkomster över taket. Andelen har successivt ökat för såväl män som kvinnor och 2005 beräknas det vara ungefär 40 procent av löntagarna som har inkomster över taket. Bland männen är det nästan 50 procent som har så höga inkomster medan det bland kvinnorna är ca 30 procent. Uttryckt i antal människor så är det omkring 1,2 miljoner som har så höga inkomster år 2005.
190
5
SCBs lönestrukturstatistik över privat sektor (SLP).
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
Figur 5.5.5 Andel heltidsarbetande med inkomster över taket 1995–2005
0 10 20 30 40 50 60
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Procent
Andel över tak Män Kvinnor
Källa: HEK, SCB, Egna beräkningar
.
Reallöneutvecklingen under det senaste decenniet har således gjort att många människor inte får en ersättning från det offentliga systemet som motsvarar 80 procent av sin lön vid föräldraledighet. De är således beroende av kompletterande ersättningar för att vid föräldraledighet kunna upprätthålla en konsumtionsnivå som inte i allt för stor utsträckning avviker från den som de har när de arbetar. Nästan hälften av de heltidsarbetande får inte 80 procent i ersättning från den offentliga försäkringen vid föräldraledighet. Det är således inte länge bara samhällets verkliga höginkomsttagare som saknar ett reellt inkomstbortfallsskydd. Ett tak som motsvarar en månadslön på 24 600 kronor innebär inte bara att stora tjänstemannagrupper har inkomster över ersättningstaket utan också att en relativt stor andel i traditionella arbetaryrken har inkomster som överstiger taket.
Att relativt många vanliga löntagare idag har inkomster över ersättningstaket framgår även av figur 5.5.6, där andelen med löneinkomster över ersättningstaket är indelad i åldersgrupper. Omkring 30 procent av männen mellan 20–30 år har så höga inkomster. Motsvarande andel bland kvinnorna är ca 15 procent. Bland de äldre är andelen ungefär lika stor i samtliga åldersgrupper och ligger kring 50 procent för männen och 30 procent för kvin-
191
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
norna. Av figuren framgår också hur en höjning av taket till 10 prisbasbelopp skulle påverka andelen med inkomster över taket. Bland männen skulle den totala andelen minska till 20 procent och bland kvinnorna till ca 10 procent. Det innebär att genomsnittet för hela befolkningen hamnar kring 15–16 procent, vilket är i paritet med den nivå som gällde mitten av 1990-talet (se figur 1.2).
Figur 5.5.6 Andel över ersättningstaket vid ett tak på 7,5 respektive 10 prisbasbelopp, fördelat efter ålder år 2005
0 10 20 30 40 50 60
20-29 30-39 40-49 50-59 60-64
7,5 pbb Kvinnor 10pbb Kvinnor
7,5 pbb Män 10pbb Män
Källa: HEK, SCB, Egna beräkningar.
Hushållets disponibla inkomst vid föräldraledighet
Föräldraledigheten innebär att den ena förälderns inkomster minskar under den tid som denne är hemma och tar hand om barnet. Den uteblivna arbetsinkomsten kompenseras genom den offentliga föräldraförsäkringen plus eventuella avtalsersättningar. Inkomstförlusten brukar oftast realteras till den bruttoinkomst som individen har då den arbetar. Detta mått speglar dock inte familjens inkomstförlust eftersom det beräknas utifrån den enskilde individens och inte familjens samlade inkomster. Det beaktar inte heller vare sig de skattemässiga effekterna eller eventuella transfereringar som tillkommer då inkomstnivån sjunker.
192
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
När de ekonomiska konsekvenserna av föräldraledigheten utvärderas är det därför av central betydelse att beräkningarna görs med utgångspunkt från familjens samlade ekonomi och inte stannar vid att enbart utvärdera konsekvenserna för den enskilde individens löneinkomster. Det innebär att fokus måste flyttas från en diskussion kring ersättningsnivån i föräldraförsäkringssystemet till ett begrepp som relaterar till inkomstförlusten för hushållet som helhet. Sådana beräkningar måste därför även inkludera effekter av skatte- och bidragssystemen på föräldraledigheten. Den lägre arbetsinkomsten vid föräldraledighet medför exempelvis att mindre skatt betalas, vilket får konsekvenser för hur den disponibla inkomsten påverkas och har därmed även betydelse för familjens ekonomiska konsumtionsmöjligheter. Lägre inkomster kan även göra hushållet berättigat till inkomstprövade transfereringar som bostadsbidrag eller socialbidrag.
I de beräkningar som utredningen gjort har därför ett mått på inkomstförlusten som kallas för ersättningsgrad använts. Ersättningsgraden är skillnaden i familjens disponibla inkomst före respektive under föräldraledigheten. Det är således ett mått som jämför de faktiska pengar som familjen har att andvända till vardagliga utgifter som boende, mat, amorteringar, nöje etc före och under föräldraledigheten. Eftersom ersättningsgraden beräknas utifrån familjens disponibla inkomster påverkas den i hög grad av de övriga inkomster som familjen har. Måttet skall inte blandas ihop med ersättningsnivån i föräldraförsäkringen. Ersättningsnivån är alltid 80 procent av den enskilde individens bruttolön och som mest 80 procent av 7,5 prisbasbelopp. Ersättningsgraden kan däremot överstiga eller understiga 80 procent beroende på hur familjens samlade inkomster ser ut.
Beräkningarna av ersättningsgrader har utförts genom att beräkna vad den disponibla inkomsten skulle bli om löneinkomsten byts ut mot föräldrapenning. För att kunna ta hänsyn till effekter från skatte- och bidragssystemen har beräkningarna gjorts med hjälp av en mikrosimuleringsmodell.
6
Hushållets disponibla
inkomst före respektive under föräldraledigheten har beräknats. Utifrån detta beräknas ersättningsgraden och den faktiska inkomstförlust i reda pengar som hushållet gör vid föräldraledighet. Inledningsvis görs beräkningarna av ersättningsgraden endast med hänsyn till de offentliga ersättningarna. Därefter intro-
6
Mikrosimuleringsmodellen FASIT som utvecklats av SCB i samarbete med finans-
departementet.
193
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
duceras även de avtalade förmåner som finns inom olika sektorer på arbetsmarknaden och motsvarande kalkyler av ersättningsgraden utförs med hänsyn till detta. Hänsyn tas dock inte till andra effekter som kan vara förknippade med att vara föräldraledig som exempelvis minskade resekostnader eller billigare måltider.
Det offentliga systemet
I de beräkningar av ersättningsgraden som redovisas i detta avsnitt har beräkningar gjorts av familjens disponibla inkomst på årsbasis. Beräkningarna är gjorda under antagandet att alla individer i åldrarna 20–64 år som arbetar minst halvtid, tar ut ersättning motsvarande SGI-nivå under alla årets dagar. Individernas arbetsinkomst har under ett helt år ersatts med föräldrapenning och skillnaden i disponibel inkomst vid arbete respektive föräldraledighet har därefter beräknats.
I genomsnitt uppgår ersättningsgraden till ca 81 procent. Det innebär att föräldraledigheten medför en inkomstförlust på knappt 20 procent av familjens disponibla inkomst.
7
Omkring 60 procent
den undersökta populationen har en ersättningsgrad som överstiger 80 procent, dvs. de förlorar mindre än 20 procent av sin disponibla inkomst då de är föräldralediga (figur 5.5.7) och nästan 80 procent har en ersättningsgrad som är högre än 70 procent. Det är således ca 30 procent som har en ersättningsgrad som är lägre än 70 procent. I huvudsak utgörs denna grupp av personer med inkomster över taket där det offentliga ersättningssystemet inte ger någon ersättning. Det finns också en grupp som har en högre ersättning vid föräldraledighet än vid ordinarie sysselsättning. Denna grupp består dels av personer med låga inkomster där föräldrapenningen medför en inkomstförstärkning, dels av personer (framförallt ensamstående med barn) där den lägre inkomst som föräldraledigheten innebär medför att de blir berättigade till hushållstransfereringar som bostadsbidrag eller socialbidrag och därmed för en förbättrad ekonomi under föräldraledigheten.
7
Detta utan beaktande av avtalsersättningar.
194
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
Figur 5.5.7 Ersättningsgrad vid föräldraledighet 2005
0 5 10 15 20 25 30 35
<20 20-39 40-59 60-69 70-79 80-89 90-99 >100
Ersättningsgrad (Procent)
Andel individer
Källa: HEK, SCB, Egna beräkningar.
Några typfallsberäkningar
För att få en bättre förståelse om hur stor inkomstförlusten vid föräldraledighet blir för den samlade hushållsekonomin har utredningen även gjort en rad typfallsberäkningen för hushåll i olika inkomstlägen. Beräkningarna jämför utfallet för två olika fördelningar av föräldraledigheten dels när pappan tar 60 dagar och mamman 300 dagar, dels när pappan tar 180 dagar och mamman 180 dagar dvs. föräldraledigheten delas lika. I beräkningarna antas att respektive person arbetar heltid under den del av året som denne inte är föräldraledig.
195
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Tabell 5.5.3: Inkomstförlust av att dela föräldraledigheten lika
Inkomst/månad Disponibel inkomst Vinst/förlust per månad
Man Kvinna Man 60 dagar
Man 180 dagar Kvinna 180 dagar
av att dela lika
15 000 15 000 249 200
249 200
0
20 000 15 000 287 300
284 700
-200
25 000 15 000 324 900
319 000
-500
30 000 15 000 353 900
339 000
-1 200
35 000 15 000 378 500
356 700
-1 800
15 000 20 000 282 100
284 700
200
20 000 20 000 320 200
320 200
0
25 000 20 000 357 800
354 500
-300
30 000 20 000 386 800
374 500
-1 000
35 000 20 000 411 400
392 200
-1 600
15 000 25 000 313 100
319 000
500
20 000 25 000 351 100
354 500
300
25 000 25 000 388 700
388 700
0
30 000 25 000 417 800
408 800
-750
35 000 25 000 442 400
426 500
-1 300
15 000 30 000 320 100
339 000
1 600
20 000 30 000 358 100
374 500
1 400
25 000 30 000 395 700
408 800
100
30 000 30 000 424 700
428 800
300
35 000 30 000 449 300
446 500
-200
15 000 35 000 327 100
356 700
2 500
20 000 35 000 365 100
392 200
2 300
25 000 35 000 402 800
426 500
2 000
30 000 35 000 431 800
446 500
1 200
35 000 35 000 456 400
464 200
600
Anm. Familjens disponibla inkomst redovisas som årsinkomst. Källa: HEK, SCB, Egna beräkningar
.
Fördelningen av föräldraledigheten får framförallt ekonomiska konsekvenser då föräldrarna tjänar olika mycket. När både mannen och kvinnan har inkomster som ligger under ersättningstaket i för-
196
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
äldraförsäkringen blir den ekonomiska förlusten av att dela lika som mest omkring 500 kronor per månad. I vårt typexempel uppstår denna förlust då mannen tjänar 25 000 kronor per månad och kvinnan 15 000 kronor per månad. Ett annat resultat som illustreras av tabellen 5.5.3 är att ju större inkomstskillnaden är mellan kvinnan och mannen desto större blir den ekonomiska förlusten av att dela lika. Förlusten ökar när den ena föräldern har en inkomst som ligger över ersättningstaket i föräldraförsäkringen eftersom föräldraförsäkringen endast ersätter inkomster upp till 7,5 prisbasbelopp. I det typfall som redovisas i tabell 5.5.3 uppstår den största inkomstförlusten då mannen tjänar 35 000 kronor per månad och kvinnan 15 000 kronor per månad. Förlusten av att dela lika blir för denna familj ca 1 800 kronor i månaden.
8
I en familj där både mannen och kvinnan tjänar lika mycket och har inkomster som ligger under taket i föräldraförsäkringen har den inbördes fördelningen av föräldrapenningen ingen betydelse för familjeekonomin. Oavsett hur föräldraledigheten fördelas mellan föräldrarna blir det ekonomiska utfallet det samma. Vid högre inkomster blir det lite förmånligare att dela lika på föräldraledigheten på grund av skattemässiga effekter.
9
har inkomst på 35 000 kronor per månad tjänar familjen ca 600 kronor per månad av att del lika och om båda tjänar 30 000 kronor per månad tjänar familjen 300 kronor.
Avtalsersättningar
Ersättningen från socialförsäkringen är oftast inte den enda ersättning som betalas ut vid föräldraledighet. Många anställda har avtalsersättningar som kompletterar ersättningen från den allmänna försäkringen (se Sjögren & Wadensjö, 2005). Avtalen är oftast inte utformade som vanliga försäkringar där en premie betalas in av arbetsgivare eller arbetstagare och ersättning sedan utfaller vid föräldraledighet. Det är istället vanligt att arbetsgivaren direkt betalar ut ersättningen vid föräldraledighet.
8
Resultaten är beräknade utifrån årsgenomsnitt. Under d månader som den som tjänar mest
är föräldraledig blir den ekonomiska förlusten i procentuella termer något större.
9
När familjen delar föräldraledigheten lika betalar familjen sammanlagt mindre i statlig skatt
än vad de annars gör. Familjen i typexemplet ovan betalar vid en lika fördelning av föräldraledigheten ca 205 000 kronor i statlig inkomstskatt då båda föräldrarna tjänar 35 000 kronor per månad. Om de fördelar föräldraledigheten enligt principen 60 dagar till den ena och 300 dagar till den andra, betalar de ca 213 00 kronor i statlig inkomstskatt.
197
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
För att kunna sammanfatta hur avtalsersättningarna ser ut vid föräldraledighet koncentrerar utredningen sin framställning på att ge en översiktlig bild av hur avtalsersättningarna ser ut i fyra olika sektorer; statlig sektor, kommunal och landstingskommunal sektor, privata tjänstemän samt privata arbetare. Översikten bygger på uppgifter i Sjögren & Wadensjö (2005). Inom det statliga och kommunala avtalsområdet finns kollektivavtal som gäller för alla anställda. Inom den privata sektorn finns inga generella avtal som gäller för hela sektorn, utan det handlar om många lokala avtal. Den digra floran av olika avtalskonstellationer gör det omöjligt att i detalj beskriva alla avtal som finns på arbetsmarknaden. Utredningen har därför valt att beskriva vad som kan bedömas vara den vanligaste avtalskonstruktionen inom den privata sektorn. Det är därför viktigt att notera att de avtal som beskrivs inom den privata sektorn inte är ett generellt avtal som gäller för alla. Avtalen kan vara både mer och mindre generösa än vad som beskrivs nedan och det finns också de som helt saknar avtalsersättning vid föräldraledighet.
Statlig sektor
Föräldrapenningstillägg utgår till den som varit anställd i statlig sektor i minst 90 dagar före föräldraledigheten. Tillägget betalas ut under förutsättning att föräldrapenning utöver lägstanivån betalats ut från försäkringskassan och utbetalas under maximalt 360 dagar. Tillägget motsvarar 10 procent av lönen för löneandelar under ersättningstaket på 7,5 prisbasbelopp och 90 procent av lönen för löneandelar över ersättningstaket. Ersättningsnivån blir således 90 procent av lönen för både de som har inkomster över respektive under taket i föräldraförsäkringen.
Kommunal och landstingskommunal sektor
För kommun och landstingsanställda betalas föräldrapenningstillägg till anställda som varit anställda minst 365 dagar före föräldraledigheten. För inkomster under ersättningstaket betalas föräldrapenningstillägg med 10 procent av lönen. Beloppet betalas ut för en månad (30 dagar) om personen varit anställd minst 365 dagar och för två månader (60 dagar) om personen varit anställd minst 730
198
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
sammanhängande kalenderdagar. Halva beloppet betalas ut när ledigheten påbörjas och halva beloppet när den anställde återvänt och arbetat tre månader hos arbetsgivaren efter ledigheten.
För individer med inkomster som överstiger taket i föräldraförsäkringen utgår ersättning som tillsammans med högsta ersättning från föräldraförsäkringen uppgår till 90 procent av lönen under 60 dagar och 80 procent av lönen under 210 dagar. Förutsättningen för att få denna ersättning är att anställningen varat i minst 180 sammanhängande kalenderdagar och att föräldrapenning utöver lägstanivån utbetalas från försäkringskassan. Ersättningen betalas ut under högst tre sammanhängande ersättningsperioder. Inom den kommunala och landstingskommunala sektorn betalas föräldrapenningstillägget ut endast en gång per barn. Det innebär att om båda föräldrarna är anställda i kommun eller landstingssektorn kan föräldrarna tillsammans maximalt få avtalsersättning under 270 dagar. Dessa dagar får dock fördelas fritt mellan föräldrarna.
Privata arbetare och tjänstemän
Inom den privata sektorn kompletteras föräldrapenningen med föräldralön för dem som omfattas av någon form av avtalsersättning. Villkoren och omfattning skiljer sig mellan olika avtal men en vanlig konstruktion är att det för arbetare utgår ersättning som motsvarar 10 procent av lönen under tre månader (90 dagar). För tjänstemän är det vanligt att föräldralönen tillsammans med ersättning från föräldraförsäkringen uppgår till 90 procent av lönen under tre månader (90 dagar). Arbetstagaren skall vanligtvis ha varit anställd under minst 360 dagar i följd för att kvalificera sig för ersättning. Förutsättningen för att få föräldralön är att föräldrapenning samtidigt betalas ut från försäkringskassan. I många branscher betalas hälften av föräldrapenningstillägget ut när ledigheten startar och den andra halvan när den anställde kommit tillbaka till arbetsplatsen och arbetat i tre månader efter föräldraledigheten.
199
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Tabell 5.5.4 Avtalsersättning för anställda i statlig, kommunal och privat sektor
Antal anställda Andel kvinnor Andel män
Statligt anställda
fyller på till 90 procent av lönen, även över taket, i 360 dagar
246 000 47
53
Kommunalt anställda
fyller på till 90 procent av lönen, även över taket, i 60 dagar per barn fyller på till 80 procent av lönen, över taket, 210 dagar/barn
1 100 000
80
20
Privata arbetare ger ytterligare 10 procent av lönen, även över taket, i 90 dagar
1 200 000
33
67
Privata tjänstemän
fyller på till 90 procent av lönen, även över taket, i 90 dagar
1 200 000
40
60
Anm. Andelar och antal är approximationer beräknade utifrån SCB (HEK). Källa: Sjögren & Wadensjö, 2005.
Ersättning vid föräldraledig, effekt av olika avtal
Avtalsersättningen skiljer sig således mycket mellan olika sektorer. För familjer som skall besluta om hur föräldraledigheten skall fördelas och som samtidigt vill ha det mest ekonomiskt gynnsamma utfallet av föräldraledigheten har det stor betydelse för fördelningen i vilken sektor respektive förälder arbetar. De olika avtalskonstruktionerna gör att det kan vara ekonomiskt fördelaktigt att låta den ena eller andra parten ta ut mer av föräldraledigheten, även om de har samma inkomst när de arbetar. I tabell 5.5.5 ges en schematisk bild av hur föräldraledigheten skall fördelas för att få en så bra familjeekonomi som möjligt under denna period. Av tabellen framgår också hur stor inkomstförlusten (brutto) blir för familjen som helhet om föräldraledigheten fördelas enligt denna princip. Beräkningarna avser inte på något sätt beskriva den vanligaste situationen på arbetsmarknaden utan är endast ett exempel för att lättare förstå hur avtalen kan styra familjernas fördelning av föräldraledigheten. För enkelhetens skull har därför antagits att båda föräldrarna har samma inkomst (30 000 kronor per månad). Beräkningarna avser inkomsten under de dagar som ersätts enligt SGInivå dvs. totalt 390 dagar. Av dessa måste minst 60 dagar tas ut av
200
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
den ena föräldern, vilket gör att en förälder maximalt kan ta ut 330 dagar.
Båda föräldrarna anställda i samma sektor
Om båda föräldrarna är statligt anställda kan föräldrarna sammanlagt vara hemma i 390 dagar med en ersättning som motsvarar 90 procent av lönen. Hur fördelningen sker inom familjen har ingen betydelse för det ekonomiska utfallet, dock måste minst 60 dagar tas ut av varje förälder. Enligt det räkneexempel som presenteras i tabell 1.3 innebär detta att familjen endast förlorar 5 procent av sin bruttoinkomst under dessa 13 månader.
För kommun och landstingsanställda betalas föräldrapenningstillägget ut per barn. Det innebär att föräldrarna måste dela på den avtalsersättning som utgår. Sammanlagt har de 270 dagar att fördela. Två av dessa månader ger tillsammans med föräldrapenningen 90 procent av lönen och sju månader ger tillsammans med föräldrapenningen 80 procent av lönen. Resterande 120 dagar ersätts endast från föräldrapenningen dvs. med 80 procent av taket på 7,5 prisbasbelopp. Eftersom vi i detta exempel antagit att båda föräldrarna har samma lön spelar den inbördes fördelning av dessa dagar inte någon roll för den ersättning som familjen får vid föräldraledighet. Den genomsnittliga ersättningsnivån under de 390 SGI-baserade ersättningsdagarna blir således oavsett hur de fördelas mellan föräldrarna 88,5 procent.
10
Om föräldrarna arbetar i privat sektor och omfattas av den vanligaste avtalskonstruktionen för tjänstemän ersätts de med föräldralön under 90 dagar var. Under 180 dagar har de då en ersättning som tillsammans med föräldrapenningen motsvarar 90 procent av lönen. För de resterande 210 dagarna av den SGI-baserade föräldrapenningen betalas ingen föräldralön. Det innebär att för att familjen skall få det ur ekonomiskt perspektiv mest fördelaktiga utfallet av föräldraledigheten måste föräldrarna vara hemma i minst tre månader var. Hur resterande månader fördelas sins emellan har dock i vårat exempel ingen betydelse för familjens samlade ekonomi eftersom vi antagit att båda föräldrarna har samma lön. Det betyder att för familjer där båda föräldrarna är anställda som tjänstemän i den privata sektorn ersätts med i genomsnitt 88 procent av lönen under 390 dagar.
10
I dessa beräkningar beaktas inte effekten av skatte- och bidragssystemen.
201
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Om båda föräldrarna omfattas av det vanligaste avtalet för arbetare så ersätts de med 10 procent av lönen via avtal under 90 dagar per förälder. Det innebär att en sådan familj totalt sett har avtalsersättning under 180 dagar av de 390 SGI-baserade föräldrapenningdagarna. I genomsnitt ersätts då 85 procent av lönen under 390 dagar. En förutsättning för detta är dock att vardera föräldern tar ut minst tre månaders föräldraledighet.
En förälder statligt anställd och en förälder kommunalt eller landstingsanställd
Om en förälder är anställd i statlig sektor och en förälder i kommun eller landstingssektorn kan familjen vara hemma i 390 dagar med 90 procent av månadslönen. Detta under förutsättning att den som arbetar i statlig sektor är hemma i 11 månader och den som är kommun eller landstingsanställd är hemma i två månader. Det optimala valet för en sådan familj är således att inte dela lika på föräldrapenningsdagarna. Om den som är anställd i kommun eller landstingssektor tar ut mer än 2 månader minskar ersättningen för dessa dagar från 90 procent till 80 procent av lönen. Den mest fördelaktiga fördelningen av föräldraförsäkringen ger i genomsnitt en ersättning som motsvarar 95 procent av vad familjen skulle ha tjänat om båda arbetade heltid.
En statligt och en privat anställd
Om den ena föräldern är statligt anställd och den andra är tjänsteman i privat sektor kan familjen vara hemma i 390 dagar med en ersättning som motsvara 90 procent av lönen. Den som arbetar som privat tjänsteman kan i detta fall vara hemma i högst 3 månader utan att det försämrar det ekonomiska utfallet för familjen. I genomsnitt innebär det att familjen förlorar 5 procent av sin bruttoinkomst på att vara föräldralediga.
Om den privatanställda föräldern istället omfattas av det avtal som gäller för privata arbetare kan familjen som mest vara hemma i 330 dagar med en ersättning motsvarande 90 procent av lönen. Därefter måste den som arbetar i den privata sektorn vara hemma i sina två individuella månader, vilket innebär att ersättningen sjunker till knappt 76 procent av dennes inkomst. För familjen
202
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
innebär detta att man i genomsnitt har en ersättning motsvarande knappt 94 procent av den inkomst man skulle ha haft om man inte varit föräldraledig.
En kommunalt eller landstingsanställd förälder och en privat anställd förälder
Då en förälder arbetar i kommun eller landstingssektorn och den andra arbetar som tjänsteman i den privata sektorn kan familjen totalt sett vara hemma i fem månader med en ersättning som motsvarar 90 procent av lönen. Den som arbetar i kommun eller landstingssektorn kan vara hemma 2 månader och den som arbetar privat kan vara hemma tre månader. Därefter kan den som arbetar i kommun eller landtingssektorn vara hemma i ytterligare 7 månader med en ersättning som motsvarar 80 procent av lönen. Det innebär att den optimala fördelningen för familjen är att den som är kommun- eller landtingsanställd är hemma i 9 månader och den som är privat anställd är hemma 3 månader. Hur föräldrarna väljer att fördela den sista av de SGI-baserade månaderna har ingen betydelse för familjeekonomin under föräldraledigheten eftersom ingen av föräldrarna är berättigad till avtalsersättning för denna månad. Det innebär att familjen kan vara hemma i 390 dagar med en ersättning som i genomsnitt motsvarar 91 procent av arbetsinkomsten.
Om den privatanställde föräldern istället omfattas av avtalet för privata arbetare blir det ekonomiska utfallet för familjen något sämre. Familjen kan få ersättning som motsvarar 90 procent av lönen under två månader, ersättning som motsvarar 80 procent av lönen under 7 månader och en ersättning som motsvara 76 procent av lönen under tre månader. Den optimala fördelningen av föräldraledigheten blir att den som arbetar inom kommun eller landstingssektorn tar ut nio månader och den som arbetar privat tar ut tre månader. För den sista av de SGI-baserade föräldrapenningsmånaderna har det ingen betydelse vem av föräldrarna som tar ut ledigheten. Det ekonomiska utfallet blir likartat oavsett vem som är föräldraledig eftersom ingen avtalsersättning utgår utan endast ersättning från den offentliga försäkringen. Om familjen fördelar föräldraledigheten enligt denna princip kan de vara föräldralediga i 390 dagar med i genomsnitt 87 procent av den lön de skulle ha tjänat om de arbetat.
203
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Tabell 5.5.5 Maximal ersättningsnivå föräldrarna kan uppnå under de 390 SGI- grundade föräldrapenningdagarna
Avtal Stat
Kommun och landsting
Privat arbetare Privat tjänsteman
Stat 27 000 i 390 dagar Inbördes fördelning saknar betydelse
Familjens samlade ersättningsnivå 95 procent
27 000 i 390 dagar
330 dagar till statsanställd 60 dagar till kommunanställd
Familjens samlade ersättningsnivå 95 procent
27 000 i 330 dagar 22 648 i 60 dagar
300 dagar till statsanställd 60 dagar till privat arbetare
Familjens samlade ersättningsnivå 95 procent
27 000 i 390 dagar
300 dagar till statsanställd 90 dagar till privat tjänsteman
Familjens samlade ersättningsnivå 93,9 procent
Kommun och landsting
27 000 i 60 dagar 24 000 i 210 dagar 19 650 i 120 dagar
Inbördes fördelning saknar betydelse
Familjens samlade ersättningsnivå 88,5 procent
27 000 i 60 dagar 24 000 i 210 dagar 22 648 i 90 dagar 19 650 i 30 dagar
Kommunanställd 9 månader Privat arbetare 3 månader 1 månad fördelas fritt
Familjens samlade ersättningsnivå 89,7procent
27 000 i 150 dagar 24 000 i 210 dagar 19 650 i 30 dagar
Kommunanställd 9 månader Privat arbetare 3 månader 1 månad fördelas fritt
Familjens samlade ersättningsnivå 91,4 procent
Privat arbetare 22 648 i 180 dagar 19 650 i 210 dagar
Inbördes fördelning saknar betydelse
Familjens samlade ersättningsnivå 86,7 procent
27 000 i 90 dagar 22 648 i 90 dagar 19 650 i 210 dagar
Privat tjänsteman 90 dagar Privat arbetare 90 dagar 210 dagar fördelas fritt
Familjens samlade ersättningsnivå 88,4 procent
Privat tjänsteman
27 000 i 180 dagar 19 650 i 210 dagar
Inbördes fördelning saknar betydelse
Familjens samlade ersättningsnivå 85,1 procent
Källa: Sjögren & Wadensjö, 2005.
204
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
Ersättningsgrader inklusive avtalsersättningar
I detta avsnitt redovisas beräkning av ersättningsgraden under beaktande av avtalsersättningarna i respektive sektor. Då avtalen beaktas stiger den genomsnittliga ersättningsgraden från 82 procent (exklusive avtal) till 86 procent (inklusive avtal). Fördelningen framgår av figur 5.5.8 där andelen individer med ersättningsgrader i olika intervall presenteras. Omkring 45 procent av samtliga individer i populationen har en ersättningsgrad som är större än 90 procent och tre fjärdedelar har en ersättningsgrad som är större än 80 procent av den inkomst de har när de arbetar. Det innebär att 75 procent av den sysselsatta befolkningen som mest förlorar 20 procent av sin disponibla inkomst då de är föräldralediga. Att inkludera avtalen i beräkningarna medför således att andelen som har lägre ersättningsgrad än 80 procent minskar kraftigt, detta som en följd av att de med inkomster över taket får en större del av sitt inkomstbortfall täckt då avtalen beaktas.
Figur 5.5.8 Andel med ersättningsgrader i lika intervall inklusive avtal
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
<20 20-39 40-59 60-69 70-79 80-89 90-99 >100
Ersättningsgrad (procent)
Andel individer
Utan avtal Med avtal
Källa: HEK, SCB, Egna beräkningar
.
205
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Takhöjningen
Skillnaden i ersättningsgrader mellan olika sektorer framgår av figur 5.5.9. I analogi med den beskrivning av avtalen som tidigare gjorts är skillnaden i ersättningsgrader mellan olika sektorer relativt stor. I genomsnitt är ersättningsgraden i den statliga sektorn omkring ca 96 procent och i den kommunala sektorn 91 procent. För privata tjänstemän är ersättningsgraden ca 82 procent och för privata arbetare är ersättningsgarden omkring 84 procent.
Av figuren framgår också hur ersättningsgraden skulle förändras om taket i föräldraförsäkringen höjdes till 10 prisbasbelopp. Den genomsnittliga effekten på ersättningsgraden inom respektive sektor blir begränsad. Det innebär att takhöjningen har en liten betydelse för den genomsnittliga ersättningsgraden i respektive sektor. Individen får således ungefär samma ersättning men en större del av pengarna kommer från försäkringskassan istället för arbetsgivaren.
Takhöjningens betydelse skall dock inte underskattas. Det finns individer för vilka en takhöjning kan betyda mycket för familjeekonomin. För dem som helt saknar avtalsersättningar blir reformen mycket betydelsefull. Det är framförallt de som är anställda i den privata sektorn och helt saknar avtal som kommer att gynnas men även egenföretagare får en förbättrad ekonomi under föräldraledigheten. Takhöjningen har också en positiv effekt för de anställda inom kommun- och landstingssektorn och den privata sektorn som omfattas av avtal där en viss ersättning betalas ut först efter att de återvänt från föräldraledigheten. Dessa familjer har idag inte tillgång till delar av sin avtalsersättning under själva ledigheten, då de kanske behöver den som bäst. Ett höjt tak innebär för dessa familjer en förbättrad likviditet under själva föräldraledigheten. .
206
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
Figur 5.5.9 Ersättningsgrad i statlig, kommunal och privat sektor inklusive
avtalserättningar vid ett tak i föräldraförsäkringen på 7,5 respektive 10 prisbasbelopp
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Stat Kommun Privat arbetare
Privat tjänsteman
Ersättningsgrad
7,5 Med avtal 10 Med avtal
Källa: HEK, SCB, Egna beräkningar.
Utredningens bedömning
Utredning konstaterar att antalet individer med inkomster över ersättningstaket i föräldraförsäkringen har ökat i takt med att reallönerna stigit. Betydelsen av kompletterande ersättning till det offentliga systemet har därmed ökat. Skillnaderna mellan olika avtal är dock stora och ersättingsgraden vid föräldraledighet varierar därför mycket mellan olika sektorer. Skillnaderna skapar rent teoretiskt incitament till att föräldrapenningen till största del tas ut av den förälder som har den mest generösa ersättningen. Om kvinnor och män var slumpmässigt fördelade över arbetsmarknadens sektorer skulle skillnaderna i avtalsförmåner mellan sektorerna inte ha någon effekt på hur uttaget fördelar sig mellan könen. Det finns dock en tendens till att de mest generösa avtalsersättningarna betalas ut inom den offentliga sektorn där många kvinnor arbetar. Skillnaden i ersättning mellan olika avtalsområden kan därför bidra till att motverka ett jämnare uttag av föräldraledigheten. En mer
207
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
likartad struktur och omfattning av avtalsersättningarna skulle därför kunna bidra till en jämnare fördelning av föräldraledigheten mellan kvinnor och män men är sannolikt inte en åtgärd som ensam kan jämna ut fördelningen av föräldraledigheten.
Den ekonomiska ersättningen vid föräldraledigheten är således inte den enda faktor som har betydelse när föräldrar beslutar om hur föräldraledigheten skall fördelas. Indikationer finns på att det ekonomiska förhållandet mellan kvinnan och mannen i hushållet tycks spela en relativt liten roll för fördelningen av föräldraledigheten, se Örnhall Ljung & Nyman (2005). Detta styrks också av att den ekonomiska förlusten av att dela föräldraförsäkringen lika ger en begränsad inkomstförlust för familjer med ”normala” inkomster. Det finns dock antydningar till att familjer agerar på ett någorlunda ekonomiskt rationellt sätt. Då mamman har högre inkomst än pappan tar papporna ut fler dagar än pappor i övriga hushåll. Om pappan däremot har en inkomst som är högre än taket tenderar han att ta ut färre dagar ju högre hans inkomst är relativt mammans. Detta pekar således också på att ekonomin till viss del kan påverka fördelningen av föräldraledigheten men att den långt ifrån förklarar allt. Det torde därför finnas andra faktorer än rent ekonomiska som påverkar familjens fördelning av föräldraledigheten. Man kan därför inte förvänta sig att höjda ersättningsnivåer i föräldraförsäkringen på ett dramatiskt sätt skall förändra fördelningen av föräldraledigheten mellan kvinnor och män.
5.6 Yrkesliv och hemmaliv
En av de viktigaste faktorerna som påverkar kvinnors och mäns situation på arbetsmarknaden är hur arbetet med barnomsorg i hemmet och hushållsarbete fördelas jämfört med förvärvsarbete. Detta avsnitt börjar därför med en genomgång av teorier som förklarar hur fördelningen mellan löne- och hemarbete uppstår och hur en föräldraförsäkring kan påverka i dessa sammanhang. Sedan redovisas resultaten i några empiriska studier som är relevanta för frågeställningen.
208
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
5.6.1 Vad styr fördelningen mellan betalt och obetalt arbete?
De flesta nationalekonomiska teorier utgår ifrån att fördelningen mellan löne- respektive hemarbete mellan föräldrarna styrs av olika ekonomiska incitament. Sociologiska teorier betonar oftare de begränsningar som institutioner, lagar, sociala normer, vanor och traditioner utgör för individens valmöjligheter. Men ekonomer har på senare tid börjat intressera sig för vilken roll identitet, en människas uppfattning om vem hon är, spelar när hon fattar beslut som har ekonomiska konsekvenser. Identitet påverkar hur en person uppfattar konsekvenserna, i en bred bemärkelse kostnader och intäkter, av sina egna handlingar.
Det finns ekonomiska modeller som utifrån ett inkomstmaximeringsperspektiv förklarar varför två personer som lever med varandra väljer att låta den ena i högre grad specialisera sig på lönearbete och den andra i högre grad på hemarbete.
11
Det
grundläggande antagandet i dessa är ett den av parterna som specialiserar sig på lönearbete blir bäst på det och den som specialiserar sig på hemarbete blir bäst på det. Tanken är att denna specialisering ger ett högre välstånd än om båda parter försöker bli bra både på löne- och hemarbete.
En föräldraförsäkring som den svenska innebär här att en familj, där kvinnan är hemarbetande på heltid före barnets födelse, inte kan dra nytta av de regler som ger henne en ersättning som är baserad på hennes tidigare förvärvsinkomst. Resultatet blir att vinsten för en familj av en mycket hög grad av specialisering, hon hemmafru, han heltidsarbetande, blir mindre.
De traditionella modellerna utgår från att hushållet inkomstmaximerar, alltså att det inte kan uppstå några intressekonflikter mellan föräldrarna. Men det finns spelteoretiska modeller som är baserade på förhandlingar mellan föräldrarna där man tänker sig att varje hushållsmedlem agerar i sitt eget intresse.
12
Givet det per-
spektivet blir frågor om familjens framtida sammanhållning viktiga: Under vilka omständigheter kommer någon eller båda av makarna att föredra skilsmässa framför fortsatt äktenskap? Beroende på vilka så kallade hotpunkter föräldrarna har, alltså på hur väl de skulle klara sig som frånskilda, blir de mer eller mindre benägna att begära skilsmässa om de är missnöjda med situationen i familjen.
11
Se Becker (1965, 1985, 1991) samt Mincer & Polachek (1974) för en genomgång av sådana teorier.
12
Se Bergstrom (1998), Bohlin (1997) och Weiss (1998) för översikter av sådana teorier.
209
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Om en föräldraförsäkring innebär att kvinnors förvärvsarbete ökar skaffar de sig därmed en bättre förankring på arbetsmarknaden. Om kvinnor i större omfattning utbildar sig mer, när de inte längre behöver välja mellan att antingen jobba eller ta hand om sina barn, förstärks förankringen på arbetsmarknaden. Således kan en föräldraförsäkring göra det mindre svårt för kvinnor att klara sig som frånskilda och därmed förstärka deras hotpunkter.
Resultaten i Oláh (2001, 2002) indikerar att risken för separation är betydligt högre om pappan avstått från föräldraledighet än om han varit föräldraledig. Det gäller såväl lägre utbildade mammor som har allmänt högre separationsrisk som högskoleutbildade mammor vilkas separationsrisk är lägre. Separationsrisken ökar dock mycket mer för den högutbildade än för den lågutbildade mamman om pappan inte är föräldraledig. Det kan tolkas som att den högutbildade mamman har en starkare förhandlingsposition eller hotpunkt än en lågutbildad.
Resultaten i Sundström & Duvander (2002) tyder på att längden på mammans utbildning i sig påverkar pappans benägenhet att ta föräldraledigt. Detta kan tolkas som att mammor med längre utbildning investerat mer i humankapital
13
än mammor med kortare
utbildning. De är alltså mer arbetslivsorienterade och mer benägna att återvända till sitt arbete tidigare än mammor med kortare utbildning. Resultaten i Sundström & Duvander (2002) indikerar vidare att bland fäder med liknande inkomstnivåer så tar pappor med längre utbildning mer föräldraledigt än pappor med kortare utbildning.
Ekonomiska drivkrafter kan inte förklara grundläggande beteenden
Ingen av de modeller som baserar sig på inkomstmaximering eller förhandlingar kan i grunden förklara varför det i så gott som alla förhållanden är kvinnan som tar det största ansvaret för barnomsorgen hemma. Och de kan absolut inte förklara hur det kan komma sig att när kvinnan tjänar mer så tar hon ändå det största ansvaret för barnen. Men det kan en modell som tar hänsyn till identitet.
Akerlof & Kranton (2000) analyserar hur identitet, en persons uppfattning om sig själv påverkar olika ekonomiska utfall, såväl i
13
Humankapital definieras traditionellt som den medfödda förmågan att lära sig plus de kunskaper en person får genom att utbilda sig och förvärvsarbeta.
210
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
arbetslivet som i hemlivet. Begreppet identitet går utöver vad traditionell ekonomisk analys kan förklara. Troligen är en människas uppfattning om sin identitet av så fundamental vikt att det i många fall är viktigare än ekonomiska incitament. ”Choice of identity may be the most important ’economic’ decision people make. … Limits on this choice may also be the most important determinant of an individual’s economic well-being.” (Akerlof & Kranton, 2000, s. 717.)
Flera av Akerlofs och Krantons exempel rör könsidentitet. I en familj med omvända könsmönster vad gäller fördelningen mellan löne- och hemarbete kan såväl egna, inre tvivel som yttre tryck – reaktioner från släkt, vänner, grannar samt inte minst arbetsgivare – innebära att avkastningen för föräldrarna av att följa dessa mönster minskar så mycket att de inte längre blir önskvärda för dem.
Akerlof och Kranton analyserar hur identitet påverkar fördelningen av lönearbete och generellt definierat hemarbete. Men det är rimligt att utvidga deras resonemang till att förklara den fortsatt skeva fördelningen av uttaget av föräldraledighet. Det ingår i en mammas identitet att vara hemma med barnet den största delen av tiden. Annars känner hon sig inte som en bra mamma. Det är inte lika viktigt för en pappas identitet som en bra pappa att vara hemma länge med barnet när det är litet. Det är viktigare för identiteten som pappa att vara familjeförsörjare.
14
Teorier om genussystem
Arbetsmarknadsekonomiska analyser som bygger på teorier om genussystem tillhör än så länge inte den vetenskapliga huvudfåran. De könsspecifika identiteter som i Akerlofs och Krantons analys påverkar hur en individ uppfattar konsekvenserna av sina egna handlingar är en viktig komponent i genusteori. Själva använder de dock inte detta begrepp. De kopplar exempelvis inte sin analys till den maktobalans mellan könen som teorier om genussystem bygger på.
14
Sett i detta sammanhang blir resultaten i Thoursie (1997), en studie till Kvinnomaktutredningen om kvinnors och mäns jobbchanser, logiska. Att ha barn i åldrarna 0
−3 år sänker kraftigt övergångssannolikheten för heltidsarbetslösa kvinnor att gå till ett arbete i någon form, hel- eller deltid, fast eller tillfälligt. Om heltidsarbetslösa män däremot har barn i samma åldrar så ökar detta kraftigt chanserna att gå till ett fast heltidsjobb men inte till någon annan typ av jobb.
211
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Enligt Nationalencyklopedin är ett genussystem ”ett begrepp som används [...] för att beteckna den sociala struktur som rör kön och som skapar en sorts reglering av män och kvinnor i samhället...”.
En variant av genusteori (Hirdman, 2001) innehåller två fundamentala komponenter:
1) isärhållande av könen, att kvinnor och män oftast återfinns inom skilda områden,
2) principen om manlig normalitet, att män och manligt beteende utgör det normala eller mänskliga och inte är könsbestämt, till skillnad från kvinnor och kvinnors beteende vilket ses som könsbestämt, som det avvikande.
Hirdman använder begreppet genuskontrakt. Med detta avses kulturellt nedärvda ”överenskommelser” mellan könen om vilka normer respektive kön bör följa. Det är inget kontrakt i ekonomisk mening. Det bygger inte på kalkyler om bådas nytta. Men genussystemet är konstruerat så att det finns anledning för alla att upprätthålla det.
De fördelar män har att vinna på genussystemets upprätthållande är uppenbara. Mannen utgör normen. Om män håller sig till genuskontraktet så har de, som grupp, auktoritet och status på de flesta områden. De ges och tar plats på ett självklart vis. Men vad har kvinnor att vinna? Om kvinnor håller sig till genuskontraktet har de auktoritet och status inom områden som är underordnade i förhållande till de manliga.
Tryggheten i identiteten som följer av att hålla sig inom dessa regler är en ytterligare vinst med att upprätthålla genuskontraktet. Genussystemets normer är ofta så internaliserade i våra värderingar att de är svåra att se men om någon bryter mot dessa normer så synliggörs de. Det är kostnaderna för sådana normbrott och hur dessa kostnader påverkar människors beteenden som Akerlof och Kranton analyserar.
En föräldraförsäkring där ledigheten kan fördelas fritt mellan föräldrarna kommer, enligt ett genusteoretiskt synsätt, automatiskt att bli någonting som till den största delen används av mammor. Det kan uppfattas som någonting positivt, att mammor inte längre behöver välja mellan jobb eller barn men fortfarande är utgångspunkten att barnet är mammans huvudansvar. Annars är hon inte någon bra mamma.
212
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
Detta synsätt kan också innebära att den mamma, som väljer att inte vara hemma en längre tid med sitt barn, ses som avvikande från normen om den goda modern. Hon avstår ju från att använda den förmån som bra mammor bör använda.
I avsnitt 5.5 finns en grundlig redovisning av hur familjernas ekonomi kortsiktigt påverkas i samband med föräldraledigheten. Där visas också hur valet att dela lika påverkar ekonomin i olika typhushåll. Det finns tecken på att familjer mestadels agerar i enlighet med vad som är ekonomiskt rationellt. Eftersom mamman är den som oftast tjänar minst anges detta som ett viktigt skäl till att hon tar merparten av dagarna. Men där framgår också att den ekonomiska förlusten av att dela lika på dagarna med föräldrapenning är begränsad för familjer med ”normala inkomster”. Trots detta fortsätter uttaget att vara mycket skevt. Faktorer som identitet och genusteori är fruktbara förklaringar till varför förändringarna går så sakta. Det finns inte några skäl att hänföra olikheter i kvinnors och mäns förvärvsinkomster som huvudorsak till det långvarigt skeva uttaget av föräldraledighet.
En ond cirkel?
Att kvinnors förvärvsinkomster i genomsnitt är lägre än mäns beror inte bara på att de yrkesarbetar färre timmar utan också på att deras ersättning per arbetad timme i genomsnitt är lägre (se exempelvis SCB:s Lönestatistisk årsbok 2003). Finns det skäl att tro att den förväntade högre frånvaron hos kvinnor på grund av vård av barn kan vara en (del)förklaring till att de erhåller lägre löner? I avsnitt 6.3 behandlas teorin om så kallad statistisk diskriminering och hur den kan förklara varför kvinnor, såväl med som utan barn, har lägre löner än män, i ett system där man infört rätten att vara frånvarande med ersättning långa perioder på grund av vård av barn, och där mest mammor använder denna rätt.
Om sådan diskriminering förekommer har en ond cirkel uppstått, nämligen att eftersom kvinnors lägre löner delvis kan förklaras av en högre förväntad frånvaro om de får barn, finns det ekonomiskt rationella skäl – kvinnor har lägre löner – till varför kvinnor skall fortsätta ta merparten av dagar med föräldrapenning. Detta medför att riktigheten i förväntningarna att kvinnor har en högre framtida frånvaro än män på grund av vård av barn förstärks, vilket i sin tur har en ytterligare negativ effekt på kvinnors löner.
213
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
5.7 Kvinnans och barnets hälsa
Kvinnans, och senare barnets, hälsa är faktorer som i högsta grad styr uttaget av föräldrapenning. Hur kvinnan mår under graviditeten påverkar hennes möjlighet att klara av sitt ordinarie arbete eller studier. Dessutom kan vissa miljöer som kvinnan vistas i eller kvinnans eget beteende vara skadligt för barnet – vilket därför måste undvikas.
Formerna för förlossningen och olika komplikationer för mor och barn styr också hur föräldrapenningen används den första tiden. Den absolut mest styrande faktorn är emellertid amningen. Kan kvinnan amma? Vill kvinnan amma – och i så fall hur länge och hur mycket?
5.7.1 Gravid och sjuk
Under 1995 publicerade Riksförsäkringsverket en rapport om kvinnors nyttjande av olika socialförsäkringsförmåner under den senare delen av graviditeten (RFV anser 1995:5). Uppföljningen (RFV analyserar 2003:7) visade att under 1992 var färre kvinnor sjukskrivna under graviditetens sista sextio dagar jämfört med tidigare undersökningar. Av de kvinnor som födde barn under 1992 hade 72 procent ersättning med sjukpenning och/eller sjuklön under någon del av graviditetstiden. Medelantalet ersatta dagar med sjukpenning och sjuklön var 29 dagar. Ersättningstidens längd ökade med kvinnans ålder medan yngre kvinnor hade fler sjukfall.
Vid en jämförelse med hela gruppen kvinnor visade det sig att gravida kvinnor oftare är sjukskrivna än andra kvinnor. Mer än en tredjedel av sjukfallen hade sjukskrivningsorsaker som bedömts ha haft koppling till graviditeten. Ryggproblem var vanligast, vart tionde sjukfall hade denna diagnos som orsak. Andra graviditetsrelaterade diagnoser var upprepade missfall, illamående, skelett- och ledsjukdomar i rygg/bäcken.
214
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
Tabell 5.5.4 Sjukskrivningsdiagnoser gravida kvinnor. Procentuell fördelning på diagnostyp
Diagnos Procent
1. Ryggsjukdomar
17
2. Andra komplikationer (trötthet, ödem, kramper, diabetes) 19 3. Illamående och kräkningar 2 4. Andra aktuella tillstånd (bäckenproblem m.m.) 16 5. Blödning i tidig graviditet 1
6. Högt blodtryck
3
7. Förvärkar och hotande förtidsbörd m.m.
8
8. Komplikationer vid förlossning m.m.
4
9. ”Vanlig sjukdom”
30
Totalt 100
Källa: RFV analyserar 2003:7.
Andelen kvinnor som haft ersättning i form av sjuklön, sjukpenning, havandeskapspenning eller föräldrapenning någon gång under de sista 60 dagarna av graviditeten uppgick under 1992 till 76 procent, motsvarande siffra 1987 var 81 procent. År 2002 hade 74 procent av de studerade kvinnorna haft sjukpenning, föräldrapenning eller havandeskapspenning någon gång under de tre sista graviditetsmånaderna. Det genomsnittliga antalet utbetalda dagar oavsett ersättningsform var för de kvinnor som fått ersättning 51.
En stor andel, cirka 40 procent, av de kvinnor som fött barn har haft sjukpenning under slutet av graviditeten. Det finns emellertid stora regionala skillnader i hur stor andel av kvinnorna som fått sjukpenning (se kap. 4.2). Det finns enligt RFV:s rapport inte några fullständiga förklaringar till detta, men sjukskrivningspraxis bland läkare, tillämpningsskillnader mellan försäkringskassorna samt regionala förutsättningar anses bidra till variationen.
Havandeskapspenning
En gravid kvinna som är anställd eller egenföretagare kan få rätt till havandeskapspenning i slutet av graviditeten. Havandeskapspenning kan ges till kvinnor som har nedsatt arbetsförmåga på grund av graviditet om de har ett fysiskt påfrestande arbete. Havandeskapspenning kan också utges om kvinnan inte får utföra
215
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
arbetet på grund av risker i arbetsmiljön. I båda dessa fall betalas ersättning ut endast om arbetsgivaren inte kan omplacera kvinnan till ett annat arbete.
Havandeskapspenning betalas ut för högst 50 dagar med början 60 dagar före beräknad förlossning. För de 10 närmaste dagarna före beräknad förlossning betalas ingen havandeskapspenning.
De flesta kvinnor som söker havandeskapspenning är mellan 25 och 35 år och har en anställning. En stor del av dem som söker arbetar inom yrken som tillhör vårdsektorn, så som undersköterskor, sjuksköterskor m.fl. En majoritet av de sökande inom denna yrkeskategori beviljas också havandeskapspenning. Övriga sökande tillhör yrkeskategorier så som barnomsorg, affär och restaurang samt en övrig grupp där bl.a. industriarbete, jord- och skogsbruk och en mängd andra yrken ingår.
I rättslägesanalysen av havandeskapspenning (RFV anser 1992:1) har Riksförsäkringsverket dragit slutsatsen att vissa arbetsuppgifter mer generellt berättigar till havandeskapspenning, som exempelvis gymnastiklärare, lokalvårdare och vårdbiträden inom sjukvården. När det gäller förskollärares och dagbarnvårdares rätt till havandeskapspenning anser RFV att praxis är tydlig och klar. Utan graviditetskomplikationer eller andra sjukdomsbesvär har deras arbetsuppgifter inte ansetts tillräckligt fysiskt ansträngande för att ge rätt till havandeskapspenning.
År 2004 fick 22 429 kvinnor havandeskapspenning vilket är en ökning med ca 200 kvinnor från året innan. Antalet dagar med havandeskapspenning uttaget per kvinna har varit ungefär lika många de senaste tio åren – ca 38 dagar i snitt. Andelen av de gravida som har behövt ta ut havandeskapspenning har varit strax under 25 procent de senaste tio åren.
EG-direktiv
Till följd av ett EG-direktiv om ”åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, nyligen har fött barn eller ammar”, genomfördes en lagändring i föräldraledighetslagen, vilken trädde i kraft den 1 augusti 2000. Den fastslog att kvinnan har rätt till ledighet i samband med sitt barns födelse under en sammanhängande tid av minst sju veckor efter förlossningen, vilket inte är villkorat med ett uttag av föräldrapenning.
216
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
Redan enligt den gamla lagen (1978:410) om rätt till ledighet för vård av barn m.m. fanns emellertid en rätt till mammaledighet sex veckor före och sex veckor efter förlossningen. För att uttryckligen uppfylla direktivets krav förlängdes perioden år 1995 till sju veckor före och sju veckor efter dvs. med en vecka före och en vecka efter.
5.7.2 Efter förlossningen
Under de senaste 30 åren har stora förändringar skett för både kvinnorna som föder barn och omständigheter runt själva förlossningen. Stora förändringar har även skett för de för tidigt födda barnens möjlighet att överleva. I rapporten Fakta om mammor, förlossningar och nyfödda barn från Medicinska födelseregistret, Socialstyrelsen, redovisas statistik som beskriver utvecklingen i landet under perioden 1973 till 2000. Rapporten visar sammanfattningsvis:
• Kvinnor som födde sitt första barn var i genomsnitt knappt
24 år 1973, men nästan 28 år 2000.
• Medelvårdtiden på BB efter förlossningen har under perioden sjunkit från sex dagar 1973 till knappt tre dagar 2000.
• Kejsarsnittsfrekvensen har ökat från 5 procent till knappt
15 procent.
• Andelen tvillingförlossningar har nästan fördubblats.
• Allt fler barn är relativt tunga när de föds.
• Dödföddheten minskade under 1970-talet men därefter märks ingen tydlig trend.
• Överlevnaden bland nyfödda har kontinuerligt förbättrats under perioden.
• Antalet barn som föds med mycket svåra missbildningar har minskat. Detta antas bero på utvecklingen av fosterdiagnostik med efterföljande selektiva aborter.
Mödrarnas ålder, antal barn per kvinna
Det har skett stora förskjutningar i åldersfördelningen hos barnafödande kvinnor, med en minskning av andelen kvinnor yngre än 25 år och en ökning av barnaföderskor över 30 år. Vanligaste barnafödande ålder är mellan 25 och 29 år. År 1973 var 15 procent av förstföderskorna tonåringar medan tonåringarna under senare år
217
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
inte utgjorde mer än 5 procent av kvinnor som fött barn. Denna omfördelning avspeglas i en kraftig ökning av mammans ålder vid första barnets födelse, som 1973 låg strax under 24 år och 2000 nästan 28 år
Det är vanligast att man föder ett eller två barn och det tycks inte ha skett stora förändringar i detta mönster genom åren. Det är fortfarande ovanligt att föda fyra barn eller fler, även om en svag ökning av andelen mångföderskor kan anas sedan mitten av 1980talet.
Vårdtider efter förlossning
Det finns i dag en tydlig tendens till allt kortare vårdtider på BB efter förlossningen. Medelvårdtiden efter kejsarsnittsförlossning år 2000 var kortare än medelvårdtiden efter vaginal förlossning år 1973. Skillnaden i medelvårdtider mellan kejsarsnitt och vaginal förlossning har minskat från tre dagar 1973 till två dagar 2000. Det har skett en dramatisk förändring av andelen kvinnor med kort vårdtid på BB, så att närmare hälften av alla vaginalförlösta år 2000 vårdades i högst två dygn.
Vissa kliniker erbjuder patienthotell eller kvalificerad hemvård efter utskrivning från BB, vilket inte syns i statistiken. Stora skillnader ses mellan olika landsting, där faktorer såsom avstånd till sjukhuset, tillgång på uppföljning i hemmet, patienthotell eller annan kvalificerad efteruppföljning enligt Socialstyrelsen sannolikt påverkar vårdtiderna. Troligen kan skillnaderna också avspegla variationer i resurstillgång och lokala vårdtraditioner.
Typ av förlossning
Andelen kejsarsnitt vid ett barn har ökat. Först skedde en ökning under 1970-talet från omkring 5 procent till omkring 11 procent av alla förlossningar och sedan låg andelen runt 11 procent fram till mitten av 1990-talet för att sedan öka och 2000 låg den på knappt 15 procent.
Andelen instrumentella förlossningar (sugklocka, tång) har endast ökat svagt under senare år. Även kejsarsnitt vid mer än ett barn har ökat markant i två steg, först på 1970-talet och sedan
218
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
under 1990-talet. 2000 skedde nästan varannan förlossning vid s.k. flerbörd med kejsarsnitt.
Kejsarsnittsfrekvensen steg från mitten av 1990-talet i alla åldrar och tendensen är tydlig – ju äldre mamman är desto större är sannolikheten att hon blir förlöst med kejsarsnitt.
Det är stora skillnader mellan olika landsting, både vad gäller akuta och planerade snitt. Skillnaden mellan landstingen tycks vara något större för planerade kejsarsnitt än för akuta. Socialstyrelsen menar att detta kan avspegla skillnader i inställning och efterfrågan från kvinnornas sida, men också skillnader i inställning från läkare och barnmorskor.
Uppgifter om barnen
En tydlig ökning har skett av andelen flerbördsförlossningar, speciellt av tvillingförlossningar. Den mest troliga orsaken är en ökning av antalet behandlingar för ofrivillig barnlöshet med olika former av assisterad befruktning, men även mödrarnas stigande ålder kan ha bidragit till ökningen av antalet flerbörder. Andelen trillingar och fyrlingar är låg, men en ökning kunde anas under 1990-talet. Risken för komplikationer för mor och barn är högre vid tvillinggraviditet och påtagligt mycket högre vid multipelgraviditet.
Medelfödelsevikten har stigit vilket beror på att andelen tunga barn har ökat och andelen lätta barn har minskat, vilket i sin tur kan bero på att mödrarnas kroppsvikt blivit högre och att andelen rökare bland de födande kvinnorna har minskat.
Döda under nyföddhetsperioden
Från 1973 och tio år framåt halverades både andelen dödfödda och tidigt (dag 0–6) neonatalt döda. Därefter tycks andelen tidigt neonatalt döda ha fortsatt att minska, medan andelen dödfödda ligger relativt oförändrad. Även andelen senare (7–27 dagar) neonatalt döda barn har sakta minskat under den observerade perioden. Socialstyrelsen menar att utvecklingen antyder att det skett en fortlöpande förbättring av omhändertagandet av de nyfödda barnen, medan möjligheten att förebygga fosterdöd inte tycks ha förbättrats nämnvärt under de senaste femton åren.
219
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
5.7.3 Amning som hälsoindikator
Amningsbenägenhet är internationellt sett en viktig hälsoindikator. Den används bland annat av WHO i redovisningar om hälsoläget i olika länder.
Socialstyrelsen har sedan länge verkat för att stimulera amning och genom information påpekat betydelsen av att upprätthålla en hög amningsbenägenhet.
Socialstyrelsen menar i sin rapport ”Amning av barn födda 2002” att det främst är viktigt att skydda, främja och stödja amningen under de första sex månaderna men även under de därefter följande månaderna efter som bröstmjölken har ett idealiskt näringsinnehåll. Socialstyrelsen kan emellertid enbart peka på en undersökning från Sverige och ett fåtal undersökningar från andra i-länder som visar en lägre infektionsfrekvens hos ammade barn jämfört med flaskuppfödda barn. Den allra största skillnaden mellan bröstmjölk och flaskmjölk finns i de länder som har svårt att tillgodose de hygieniska förhållandena vid tillredningen av bröstmjölksersättningen.
Den enda säkerställda skillnaden när det gäller barnens hälsa mellan bröstmjölk och flaskmjölk är att allergier hos bröstbarn är mer ovanligt.
För allergiskt disponerade barn anser därför Socialstyrelsen att det är särskilt viktigt att de barnen enbart får bröstmjölk ett halvår eller ännu längre.
Erfarenheterna visar att amningsbenägenheten påverkas av en mängd olika faktorer i samhället. De kanske viktigaste faktorerna är enligt Socialstyrelsen kvinnans motivation att amma sitt barn, social stabilitet och möjlighet till stöd om amningen skulle svikta. Modesvängningar och marknadsföring av alternativ till amning bidrar också.
Amningsfrekvensens utveckling
Fram till mitten av 1930-talet skedde de flesta förlossningar i Sverige i hemmen och var självklara inslag i en familjs liv. Övriga familjemedlemmar och släktingar tog ofta gemensamt ansvar för hushållsarbete under barnsängstiden.
Kunskaper och erfarenheter om amning och barnavård fördes vidare av de äldre kvinnorna i familjen och av kvinnor i familjens närhet. På så sätt bevarades kontinuiteten, och kunskaper över-
220
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
fördes från äldre generation till yngre. Man såg också från tidig ålder småbarn skötas och ammas och kunde lära inför eget moderskap.
När sjukhusförlossningarna blev allt vanligare började däremot amningsfrekvensen sjunka. Vid sjukhusen fanns inte de traditioner och den kunskap om amningens praktiska sidor som är nödvändig för amning. En ytterligare orsak var brist på kunskap om amningens och bröstmjölkens betydelse.
Nedgången fortgick ända fram till början av 1970-talet. Då inträffade en stark attitydförändring i samhället som på bred front förde fram amningens stora både sociala och medicinska värde. Resultatet blev en kraftig uppgång av amningsfrekvensen. I och med ett beslut 1975 att årsrapporter från mödra- och barnhälsovården inte längre behövde lämnas till Socialstyrelsen finns inga heltäckande uppgifter på hur amningsfrekvensen utvecklades under påföljande tioårsperiod. När amningsrapporteringen återinfördes i mitten av 1980-talet hade emellertid nivån etablerats på en betydligt högre nivå än någon officiell statistik tidigare visat.
De senaste årens utveckling
I slutet av 1980-talet tycks en viss nedgång i amningsfrekvensen ha inträffat. Den uppgång som därefter skett på 1990-talet sammanfaller med en förnyad aktualisering av amningsstödjande åtgärder som initierats av UNICEF. Inom svensk mödrahälsovård försöker man i dag väcka den blivande mammans intresse för amningens stora värde, medan man inom barnhälsovården motiverar, uppmuntrar och stödjer mammorna till fortsatt amning.
Den största uppgången av amningsfrekvensen har skett för barn vid sex månaders ålder. Amningsnivån för denna ålder har under hela senare hälften av 1980-talet legat på omkring 50 procent, men har sedan stadigt stigit till som högst 74 procent för barn födda 1997. För barn födda 2002 har nivån sänkts marginellt till 73 procent, men det är fortfarande, enligt Socialstyrelsen, förmodligen den högsta nationella genomsnittsfrekvensen bland i-länder.
221
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Nationell amningskommitté
I juni 2004 fick Livsmedelsverket ett regeringsuppdrag att tillsätta, sammankalla och leda en samordningsgrupp för amningsfrågor. I regeringsuppdraget framgår det att företrädare för Socialstyrelsen, Konsumentverket och Statens folkhälsoinstitut ska ingå i gruppen. Vid behov kan andra aktörer inbjudas att delta i arbetet.
Uppdraget är att samordna det nationella arbetet inom amningsområdet. Avrapportering av arbetet till regeringen ska översiktligt ske vartannat år i samband med Livsmedelsverkets årsredovisning.
Livsmedelsverket ska också bistå Statens folkhälsoinstitut med underlag om spädbarnsnutrition, inklusive amning, i dess arbete med den folkhälsopolitiska rapporten som ska redovisas till regeringen vart fjärde år med start 2005.
Bara bröstmjölk till sex månaders ålder
Livsmedelsverket råder nyblivna mammor att, om möjligt, ge enbart bröstmjölk till spädbarn fram till sex månaders ålder, och först därefter komplettera med annan föda.
Livsmedelsverket menar att det är fördelaktigt om bröstmjölk utgör en del av kosten under hela första levnadsåret eller längre.
Tidigare råd har varit att introducera övergångskost när barnet är fyra till sex månader gammalt. Ändringen är en följd av en expertkonsultation i WHO:s regi 2001 och en därpå antagen resolution av Världshälsoförsamlingen.
Experternas slutsats är en global folkhälsorekommendation som säger att amning under de första sex månaderna medför många fördelar för såväl barnet som modern.
Livsmedelsverket har tillsammans med Expertgruppen i Pediatrisk Nutrition och i samråd med Socialstyrelsen och Socialdepartementet tagit följande ställningstagande:
Den första tiden är bröstmjölken barnets bästa näring. De flesta barn klarar sig utmärkt på enbart bröstmjölk de första sex månaderna av sitt liv. Från ungefär sex månader bör amningen av näringsmässiga skäl kompletteras med annan föda, men det är fördelaktigt om bröstmjölken utgör en del av kosten under hela första levnadsåret eller längre.
222
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
Livsmedelsverket och Socialstyrelsen arbetar för att sprida information om det svenska ställningstagandet till dem som arbetar med barnhälsovård.
5.8 Ohälsa som hinder för föräldraansvar
Alla föräldrar är inte fysiskt eller psykiskt kapabla att ensamma ta ansvar för sina barn. Missbruk av droger och/eller psykiskohälsa är faktorer som påverkar allt för många föräldrars relationer till sina barn. För familjer med dessa problem blir omsorgen om barnen ofta koncentrerad på en förälder.
5.8.1 Föräldrar som missbrukar droger
Enligt nykterhetsrörelsen lever ca 200 000 barn med en förälder som missbrukar. Det betyder att ca 10 procent av varje generation barn har en mamma eller pappa som missbrukar alkohol eller andra droger. Vi vet i dag att barn till alkoholiserade föräldrar löper större risk att försummas och vanvårdas och att dödligheten hos dessa barn är förhöjd under småbarnsåren. Föräldrar med grava drogproblem är således inte lämpliga att ensamma ansvara för sina barn varken under spädbarnstiden eller senare under uppväxten.
5.8.2 Psykiskt sjuka föräldrar
Det finns i dag inga exakta siffror på hur många barn som växer upp med en psykiskt sjuk förälder. Det beror bland annat på att det är svårt att redovisa hur många patienter som finns inom vuxenpsykiatrin; en patient är oftast inte konstant sjuk, och det är också olika hur länge sjukhusen håller journaler över en patient. Forskning inom Socialstyrelsen visar emellertid att det handlar om ca 100 000 barn, eller cirka fem procent av en generation, som har föräldrar som vårdats inom sluten eller öppen psykiatrisk vård. Föräldrar med svår psykisk ohälsa kan inte ses som lämpliga att ensamma ansvara för sina barn varken under spädbarnstiden eller senare under uppväxten.
223
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
5.9 Information och kommunikation
Föräldrars uttag av föräldraledighet påverkas sannolikt av den samhällsinformation som ges i ämnet. I detta avsnitt betraktas vilken information som sänds från olika aktörer samt vilket budskap som når föräldrar och blivande föräldrar kring föräldraskap. Därefter ges en mer teoretisk bild av vad som krävs för att lyckas skapa beteendeförändringar genom opinionsbildning.
5.9.1 Samhällsinformation till blivande föräldrar
Den första informationen om föräldraledigheten direkt till de blivande föräldrarna sker genom barnmorskor på Mödravårdscentralen (MVC) i samband med att mamman och barnets hälsa undersöks. I många fall sker kontakten med Försäkringskassan genom MVC:s försorg i samband med föräldrautbildningar, men kan också ske på eget initiativ från föräldrarna. Syftet med kontakten är för föräldrarna att orientera sig om reglerna för föräldrapenning. Försäkringskassans mål är att dagarna ska delas mer lika mellan föräldrarna.
När barnet är fött och mamma och barn lämnat BB sker den fortsatta kontrollen av barnets utveckling genom barnmorskor på Barnavårdscentralen (BVC). Förutom barnets hälsa arbetar BVC med föräldragrupper där allt från barnens utveckling, föräldrarnas relationer till familjeekonomi tas upp.
Försäkringskassan finns tillgänglig för information om föräldrapenning genom direktkontakt, telefonrådgivning, informationsmaterial samt genom hemsida i den omfattning som föräldrarna vill. När barnen närmar sig maxåldern för föräldrapenning tar Försäkringskassan kontakt om det finns föräldrapenningdagar kvar att ta ut.
5.9.2 Föräldrabudskap
Bilden av det goda föräldraskapet varierar över tid. Men det finns alltid mer eller mindre framträdande överenskommelser kring vad bra föräldraskap innebär och detta kommuniceras exempelvis via information och reklam. Utifrån den forskning som finns går det inte att dra några generella slutsatser om hur föräldrars fördelning av föräldraledigheten påverkas av den information de får kring för-
224
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
äldraskap, hur det offentliga tilltalet ser ut eller hur reklamen utformas. I tilltalet till föräldrar i dessa sammanhang finns det emellertid en tydlig tendens att markera och betona olikhet mellan föräldrarna. Det får betydande konsekvenser för föräldrars positionering som kvinnliga respektive manliga föräldrar.
Mödra- och barnavårdscentralen och Försäkringskassan
Ansvarsförhållandet mellan föräldrarna grundläggs redan under graviditeten (Plantin 2001). Både mödra- och barnavårdscentralen har betydelse för hur pappor positionerar sig som föräldrar. Det är i första hand kvinnor som kommer till mödravårdscentralen och männen hamnar i en stödjande position vid sidan av relationen mellan mamma och barn. Bemötandet av föräldrarna på mödra- och barnavårdscentralerna är sannolikt en bidragande orsak till männens benägenhet att senare ta aktivt ansvar för sina barn. Föräldragrupper där pappor är involverade kan lägga grunden för ett aktivt faderskap (Jansson 2001). Den föräldrainformation som förmedlas via mödra- och barnavårdscentraler baseras på utvecklingspsykologiska teorier där pappan positioneras som en stödperson till mamman. Pappan förväntas främja barnets utveckling främst genom att stödja och hjälpa mamman. Via mödra- och barnavårdscentralen har också anknytningsteorier som fokuserar på spädbarns förmodade behov av att ingå en symbiotisk relation med en person sannolikt haft stor betydelse för föräldrars fördelning av föräldraledighet (Franzblau, 1999; Elvin-Novak, 2001). Kvinnors förmåga att föda barn och amma blir en oreflekterad förklaringsgrund till föräldrars val av arbetsdelning och föräldraledighet.
Föräldrars beslut kring hur ledigheten ska fördelas fattas tidigt. Under den period när den kommande ansvarspositionen diskuteras har blivande föräldrar och i synnerhet blivande mammor, en förhållandevis intensiv kontakt med mödrahälsovården och ibland också med försäkringskassan. Blivande mammor är ofta mer välinformerade kring föräldralagstiftningens utformning och om vad det blivande föräldraskapet kommer att föra med sig. Blivande pappor får ofta information och kunskap via kvinnan. Då forskningen också visar att kvinnors inställning till föräldraledighet och ansvarsfördelning kan vara avgörande för det gemensamma beslutet är mödrahälsovårdens och försäkringskassans förhållningssätt gentemot kvinnor viktigt.
225
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Föräldrautbildningen i mödravårdens regi lockar såväl blivande mammor som pappor. Efter förlossningen övergår föräldrautbildningen i barnhälsovårdens regi och då dessa är förlagda till dagtid är papporna sällan med. Varken mödrahälsovård eller barnhälsovård lägger särskilt stor vikt vid diskussioner kring ansvarfördelning och föräldraledighet. Inom ramen för dessa verksamheter skulle det emellertid vara fullt möjligt att erbjuda föräldrarna diskussioner och reflexioner kring föräldraskapets ansvarsfördelning. Ett syfte med ett förändrat innehåll och tilltal i föräldrautbildningarna mot ett mer medvetet reflekterande över könspositioneringar skulle uppmuntra blivande föräldrar och föräldrar till medvetna beslut där konsekvenserna blir tydligare.
Även försäkringskassorna har en viktig roll i mötet med föräldrarna. Genom ett tilltal som markerar båda föräldrarnas skyldigheter och rättigheter kan man bidra till en mer jämställd positionering av föräldrarna. Försäkringskassan kan i mötet med föräldrarna också bidra till att initiera en medveten diskussion kring beslutsfattandet. Konkret kan försäkringskassan bidra med kunskap kring ekonomiska konsekvenser. Ett annat exempel är att pappans undertecknande av blanketten för överförande av föräldraledighet till mamman alltid skall föregås av en diskussion om vilka konsekvenser detta kan få.
Blivande och nyblivna föräldrar erhåller information från både offentlig och privat sektor. Män och kvinnor tilltalas olika av såväl den offentliga sektorn som den kommersiella marknaden. Kvinnor tilltalas ofta mer direkt och med krav på ansvar medan män tilltalas mer indirekt. Under senare år har det direkta tilltalet till pappor ökat. Men tilltalet är fortfarande annorlunda för pappor än för mammor. Det offentliga tilltalet och information till män och pappor handlar ofta om ett erbjudande om ansvar istället för krav på ansvar för barn. Erbjudande till män om att vara föräldralediga kan uppfattas som att det finns en valmöjlighet. Det kan också uppfattas som att de kan avstå från sin rätt att utöva ett aktivt faderskap. En etablerad uppfattning i den offentliga jämställdhetsdebatten är att verklig jämställdhet bygger på mäns goda vilja. En stark fokusering på män och pappor som mottagare av positiva erfarenheter och konsekvenser kan medföra negativa konsekvenser för jämställdheten i praktiken.
Jämställdhet innebär att kön inte ska ge några anvisningar för mäns och kvinnors val och agerande. I enlighet med det går det inte att inkludera män i föräldraskapet genom ett särskilt tilltal. Ett
226
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
sådant tilltal har effekter för individuella mäns upplevelser av vad det innebär att vara förälder och bidrar till att försätta män i en andrahandsföräldersposition.
5.9.3 Försäkringskassornas arbete med opinionsbildning
Försäkringskassan har regeringens uppdrag att få föräldrarna att dela mer lika på föräldrapenningdagarna. Sedan föräldrapenningen infördes 1974 har en rad kampanjer genomförts om delad föräldrapenning. Mest uppmärksammad är den från mitten av 1970-talet med Hoa-Hoa Dahlgren med baby i famnen.
Under den senaste perioden har försäkringskassorna arbetat för att nå målet på flera olika sätt. Bland annat har flera kassor direkt informerat män om hur många dagar med föräldrapenning de har haft kvar att ta ut. TV-reklam och informationsmöten på mödravårdscentraler är andra inslag som kassorna har använt. I maj 2005 startade ännu en kampanj där radioreklam med fokus på vikten av att dela med sig av föräldraledigheten.
Riksförsäkringsverkets dåvarande generaldirektör Anna Hedborg har uttalat sig positivt om de genomförda kampanjerna som hon menar visar att det går att påverka familjerna så att fler pappor tar del av sina möjligheter att vara med sina barn när de är små. Någon egentlig utvärdering av vad som fått familjerna att ändra sitt beteende har emellertid inte genomförts.
227
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Den enda insats som RFV studerat är av det s.k. pappabrevet. Det har sedan 2001 distribuerats av RFV till samtliga pappor som har tagit ut mindre än 180 föräldrapenningdagar för sitt barn och där det finns minst 25 dagar kvar för barnet. Före 2001 distribuerade varje försäkringskassa brevet till papporna. Från och med 2004 går brevet ut till både mammor och pappor.
En mätning av brevets effekt genomfördes 2003. Mätningen visade att de som fick brevet tog ut i snitt 1,5 föräldrapenningdagar mer än de som inte fått något brev. Som en effekt av brevet togs 450 000 föräldrapenningdagar ut. Mäns andel av uttagna föräldrapenningdagar uppgick 2003 till ungefär 17 procent. Av dessa 17 procent ligger brevet bakom 1 procentenhet.
I en något äldre studie (RFV redovisar 2000:1, påpekas att attityden hos försäkringskassornas handläggare och hos barnmorskorna kan ha haft betydelse för hur föräldrarna valt att fördela sin ledighet. Studien visar att i det län där föräldrarna delade mest var också inställningen mer positiv till möjligheten att dela föräldraledigheten än i de jämförda länen.)
Dåvarande RFV anser generellt at det är mycket viktigt att framhålla att kunskap också kan påverka viljan att vara föräldraledig Rätt information vid rätt tidpunkt kan enligt RFV locka både till ökat kunskapssökande och förändrat beteende.
Utifrån studien RFV analyserar 2003:19, Mamma vet bäst visar RFV på fyra viktiga faktorer för att höja den generella kunskapsnivån om föräldraledighet och föräldrapenning. För det första ska båda föräldrarna informeras. Personer som har fått sin huvudsakliga information från Försäkringskassan har bättre kunskap om föräldraledighet och föräldrapenning. Det är svårt för pappor att hävda sin rätt vid förhandlingar i hemmet och på arbetsplatsen om de inte fått relevant och korrekt information. För det andra ska informationen ges i god tid före föräldraledigheten är planerad. Den första punkten blir meningslös om informationen kommer båda föräldrarna till del efter det att föräldraledigheten är planerad. För det tredje ska informationen på Försäkringskassans hemsida vara lätt att hitta och lätt att förstå. Det är också viktigt att det finns information tillgänglig för personer med syn- och hörselnedsättning, med rörelsehinder eller med intellektuella funktionshinder. För det fjärde ska informationen finnas tillgänglig på olika språk. Utrikes födda personer är ingen liten minoritet, de är en stor minoritet. Att nå olika invandrargrupper är mycket viktigt om alla ska få lika stora möjligheter att ta tillvara sina rättigheter att vara
228
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
tillsammans med sina barn. Det är emellertid viktigt att vara medveten om att det inte räcker med att översätta den skriftliga informationen. Det måste också finnas kunskap på Försäkringskassan om hur man ska bemöta personer med annan kulturell, språklig och religiös bakgrund. Det är i detta perspektiv viktigt att Försäkringskassans egen personal i någon mån speglar sammansättningen av befolkningen i det område där den verkar.
5.9.4 En statlig kommunikationskampanj
Statliga kommunikationskampanjer som syftar till beteendeförändring hos allmänheten är ett regelbundet återkommande inslag i det dagliga kommunikationsbruset. En fråga som måste ställas i detta sammanhang är vad som egentligen händer under en kampanj och om de kan sägas vara ett effektivt och demokratiskt, redskap för att förändra medborgarnas kunskap, attityder eller beteenden.
Nedan ges en bild av de psykologiska, sociala och samhälleliga faktorer som måste tas i beaktande vid en diskussion om kommunikationskampanjer som redskap i dagens Sverige. Detta görs genom att behandla följande tre frågeställningar:
• Hur förändras våra attityder och beteenden?
• Vad händer med människor under en kommunikationskampanj om föräldraledigheten?
• Vilken effekt, kostnad och tidsåtgång är rimlig för en föräldraledighetskampanj?
För en mer omfattande behandling av ämnet hänvisas till bilaga 6.
Hur förändras våra attityder och beteenden?
Alla som idag vill nå ut med ett budskap känner till att konkurrensen om mottagarens uppmärksamhet blir allt hårdare och effekten allt mer flyktig. För den enskilda individen har det samtidigt blivit svårare att skilja mellan budskap och "bakgrundsbrus". Den moderna människans enda chans att klara av samhällets informationsflöde är att utveckla olika strategier för att så enkelt och snabbt som möjligt kunna urskilja vad som är värdefull information och vad som är "brus".
229
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Människors psyke är inställt på att hantera så mycket som möjligt av alla nya intryck genom redan upparbetade rutiner – annars skulle vi knappt orka ta emot några nya intryck alls. Att verkligen förändra våra åsikter och omdömen och ta ny ställning i en fråga är därför något av det mest ansträngande som finns för människor, eftersom man måste rucka på tankerutinerna och anstränga sig för att verkligen arbeta igenom frågan och argumenten, vilket kostar tid och kraft.
Två av nyckelfaktorerna när det gäller vad som händer i oss är hur mycket vi är engagerade i sakfrågan och vad vi redan har för åsikt sedan tidigare. Idealsituationen för att långsiktigt förändra vårt beteende i en viss riktning uppstår när vi är intresserade av och engagerade i ämnet samt när argumenten i budskapet inte står i konflikt med vår rådande attityd i frågan.
Värderingarna, som anses vara våra grundläggande föreställningar, påverkar många av våra viktiga attityder och beteenden. Det är till exempel sannolikt att attityden till föräldraledighet är förankrade i våra värderingar. Människors värderingar bildas under uppväxten och är konstanta från vuxen ålder. Det innebär att en framgångsrik kampanj som har till syfte att påverka uttaget av föräldraledighet måste vara samstämmiga med de dominerande värderingarna i samhället.
Känslor har naturligtvis också stor betydelse i kampanjer och många moderna kampanjer bygger helt på känslor. Vissa forskare påstår också att emotioner har större betydelse än kognitiva processer då vi fattar beslut. Hur gör vi till exempel när vi väljer partner, bil eller bostad? Känslan är för de flesta den första reaktionen som man slås av innan våra intellekt aktiveras.
Vad händer med människor under en kommunikationskampanj?
En stor mängd svårhanterliga psykologiska faktorer spelar alltså in när det gäller att förändra eller befästa åsikter hos människor. Långsiktighet är ett nyckelord här. Det är en viktig skillnad mellan ”åsikt” och ”omdöme”. Det förstnämnda är en kortsiktig yttring ofta utan kontext eller förankring. Om sifo ringer idag och frågar på det ena sättet kanske personen hunnit ändra sig i morgon när de frågar annorlunda eller när han eller hon just fått höra något nytt argument. Vår åsikt är således bara kortvarig.
230
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
Om någon till exempel svarar på en fråga om att ta ut föräldraledigheten idag när han eller hon inte har funderat så mycket på konsekvenserna kan den personen helt ha ändrat sig den dag han eller hon verkligen är tvingade till att sätta in frågan i sitt större sammanhang. Den tidigare åsikten i frågan var bara en isolerad bit av vad personen tycker. Varje långsiktigt framgångsrik kampanjinsats måste därför även hjälpa målgruppen att gå från kortsiktig åsikt till långsiktigt omdöme.
En framgångsrik kampanj förutsätter, förutom en god bild av människors psykologiska utgångsläge, även en bild av deras värderingar, kommunikationsvanor och livskontext . Till exempel krävs, under en av kampanjens faser, en noga sammansatt kombination av avsändare med rätt legitimitet som för budskapet till mottagaren i flera steg via de kanaler som är mest effektiva i just detta fall.
De kampanjansvarigas kommunikationsmål, själva budskapen i kampanjen, avsändaren av budskapen, de kommunikationskanaler som används samt, alldeles särskilt, kunskap om den samhällskontext mottagaren av budskapet befinner sig i är alla av stor vikt för att kunna förstå framgångspotentialen i en kommunikationskampanj om delad föräldraledighet. Dessutom har timingen och ordningsföljden på kommunikationsinsatserna en avgörande betydelse.
Om man tänker sig en väg som går mellan den tidpunkt när någon för första gången exponeras för ett nytt budskap om föräldraledigheten, och till den punkt när han eller hon så småningom långsiktigt beter sig på ”rätt” sätt så har varje steg på den vägen sin egen psykologiska logik och kräver därför anpassad kommunikation.
Ett exempel på en tänkbar karta över vägen från exponering till långsiktigt förändrat beteende kan, här från avsändarens perspektiv, se ut så här med ett exempel på en kampanj för att öka andelen mammor som väljer att amma sina barn fullt upp till sex månaders ålder.
231
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Fråga Exempel: Kampanj för amning i sex månader
Exponering Hur når budskapet fram till föräldrarna?
Brev till alla blivande föräldrar med kort information om amningens fördelar
Uppmärksamhet Hur får vi föräldrarna att lägga märke till budskapet?
En present i form av en skallra ligger i kuvertet
Intresse Hur får vi föräldrarna att tycka att budskapet är intressant?
Rubriken i brevet är: Amning motverkar plötslig spädbarnsdöd
Förståelse Hur lär vi föräldrarna ”vad som förväntas av dem nu”?
Artiklar i dagsmedia med statistik om att ökad amning ger minskad dödlighet, bättre immunförsvar etc.
Färdighet Hur lär vi föräldrarna ”hur de skall bära sig åt”?
MVC får utförlig information om hur de ska ge råd om amning
Attityd Hur lär vi föräldrarna ”varför de gör detta”?
Positiva artiklar i medier som läses av föräldrar om mammor som tar ansvar för sina barns framtid och ammar länge
Sparande Hur får vi föräldrarna att ”lagra” budskapet mentalt eller fysiskt?
MVC ges i uppgift att under föräldrautbildningen tala om amning
Återframkallande Hur får vi föräldrarna att ta fram budskapet igen?
Nytt brev strax innan förlossningen med en present i form av en amningströja till mamman
Beslut Hur får vi föräldrarna att fatta ett beslut i enlighet med budskapet?
BB får utförlig information om hur de ska ge råd om amning
Beteende Hur får vi föräldrarna att bete sig i enlighet med budskapet?
BVC får i uppdrag att informera och ställa frågor om amning vid varje besök
Förstärkning Hur belönar vi föräldrarna för beteendet?
BVC uppmuntrar amning genom att påpeka hur frisk och stark barnet verkar vara
Konsolidering Hur får vi föräldrarnas beteende att fortsätta?
Artiklar i medier som läses av föräldrar och i dagsmedia om farorna med att ge barn annan föda tidigare än sex månader
Frågan om föräldraledighet ligger nära känslolivet och den personliga sfären som många är ovilliga att ”öppna upp” till allmän diskussion och där de djupa värderingarna är som starkast och beteenden tar lång tid att förändra. Samtidigt är dock föräldraledigheten en ovanligt bred fråga där många känner igen sig och där kunskap och
232
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
kommunikation gällande många frågeställningar kan påverka attityder och beteenden.
De erfarenheter och auktoriteter som påverkar våra attityder och beteenden är här troligen också oftare än annars, närmare knutna till den egna familjen och dess traditioner än till utomstående experter. Här löper alltså de olika myndigheter och organisationer som skulle kunna vara tänkbara avsändare i en kampanj en särskild risk för protestbeteende och anklagelser om att lägga sig i sådant som ”inte angår” dem.
Det finns uppenbart mycket stora möjligheter att nå ut i medierna när det gäller frågan om föräldraledigheten då särskilt riksmedierna har en tydligt hög uppmärksamhet på jämställdhetsrelaterade frågeställningar. Samtidigt är detta även förknippat med livslängden på medietrender. Om några år kanske frågan om föräldraledigheten glidit längre bort ifrån hetluften och inte längre har samma nyhetsvärde som tidigare.
Effekt, kostnad och tidsåtgång för en föräldraledighetskampanj
Det är lätt att överskatta den långsiktiga förändring i beteende som en traditionell kommunikationskampanj kan åstadkomma. Visst kan massmedier och andra kommunikationskanaler under en period i bästa fall domineras av kampanjens budskap på redaktionellt och köpt plats och frågan kan också verkligen komma upp i samtalen människor emellan. Detta ger i sin tur höga observationsvärden av kampanjens budskap, kraftigt ökad kunskap om en viss fråga, något blygsammare men ändå mätbara förändringar av attityder under mätperioden och imponerande klippbuntar på kampanjstabernas skrivbord.
Varaktiga förändringar på mer än några enstaka procentenheter kräver dock ett mycket omfattande och långsiktigt arbete som löper över ett antal år. Kortare kampanjer är också mer sårbara för svängningar i omvärldstrender och plötsligt uppdykande omvärldshändelser som ställer kampanjen i skugga.
Den kanske mest omfattande kommunikationskampanjen i modern svensk historia, Ja-kampanjen i folkomröstningen om svenskt medlemskap i EU, pågick till exempel under mer än två år och engagerade tidvis nära 2 000 medarbetare. Resursåtgången har aldrig helt fastställts men i den forskning som gjorts diskuteras summor mellan 500 miljoner och en miljard kronor. (Premfors
233
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
1994). Trots detta var utgången långt ifrån given och förskjutningen i attityder gentemot EU inte särskilt dramatisk. Även om nu detta handlade om en folkomröstningskampanj med en tydlig och aktiv nej-sida så är det en bra illustration av storleksordningen på de insatser som krävs för att med hjälp av kommunikation åstadkomma ett visst beteende i en konfliktladdad fråga.
En typisk kommunikationskampanj kan ha följande ungefärliga förlopp:
1. Uppdraget definieras – formulering av mål och resurser i regleringsbrev eller motsvarande.
2. Rekrytering av intern projektgrupp .
3. Val av grundläggande synsätt på kampanjens arbete – Definition av kampanjens huvudsakliga arbetssätt- och metoder.
4. Preliminär projektplan och budget tas fram.
5. Offentlig upphandling av externa deltagare i projektgrupp – externa konsultbyråer och fristående experter kontrakteras
6. Kampanjorganisation och budget slås fast.
7. Research- och analysarbete – till exempel opinionsmätningar, aktörs- och medieanalyser samt psykologiska och kommunikationsvetenskapliga analyser.
8. Definition av preliminär kommunikationsplattform – summering, presentation och förankring av research och analysresultat inför val av strategi.
9. Val av kommunikativ strategi. 10. Kommunikationsplattformen slås fast – definition av avsändare, budskap, allierade, kanaler, aktiviteter, ansvarsfördelning, tidsplan, krisplan, detaljbudget etc. 11. Nollmätning – Mätning av utgångsläget hos huvudmålgrupperna. 12. Offentlig presentation och lansering – medial lansering av kampanjen, dess mål och budskap. 13. Genomförande – olika aktiviteter, till exempel seminarier, TVreklam, pressmöten, samt eventuellt löpande kampanjmätningar av målgruppen. 14. Uppföljning – återkoppling till aktörer och allierade efter olika aktiviteter. 15. Utvärdering – kvantitativa och kvalitativa undersökningar, slutmätningar av målgruppen och medieanalys, intern summering. 16. Redovisning av resultat och avslutning – Officiell avslutning och formell redovisning.
234
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
En större kommunikationskampanj måste arbeta på många plan samtidigt och anspråken på kommunikationskompetens, erfarenheter och resurser överstiger med råge de som en enskild myndighet eller organisation normalt kan ställa på fötter. I typfallet krävs därför upphandling av reklambyrå, PR-byrå, webb-byrå, mediebyrå, undersökningsbyrå och under kortare eller längre tid ett antal experter i olika sakfrågor. Ofta kan hela arbetet samordnas av en strategibyrå eller inom ett byrånätverk som kan integrera de olika kommunikationssätten i en och samma kommunikationsstrategi. För den initiativtagande organisationen krävs i detta fall ändå åtminstone en projektledare, 2-3 heltidstjänster plus ett stort engagemang från informationschef och presschef.
En renodlad kampanjorganisation bör sedan ha en tydlig, enskild kampanjgeneral, specifika talesmän i olika frågor, särskilda funktioner för medierelationer, faktainformation, events etc. En viktig hållpunkt är att organisationen som sådan för att behålla flexibilitet och trovärdighet bör vara relativt fristående och oberoende av finansiärer och initiativtagare. Samtidigt måste ett stort antal självständiga och allierade intresseorganisationer, opinionsbildare och debattörer, politiker och myndighetspersonal informeras och gemensamma aktiviteter och utspel med dessa måste löpande planeras och samordnas.
Enbart förberedelsearbetet, det vill säga den icke-publika fasen, inför en större kommunikationskampanj kan ta 6-12 månader i anspråk och kosta 1–2 miljoner kronor som används till analyser, research, opinionsundersökningar, framtagande av gemensamma dokument, skapande av styrgrupper etc. I en intensiv fas kan de löpande arvodena för de externa medlemmarna av en styrgrupp och experthjälpen sedan handla om 300–500 000 kronor i månaden. Därtill kommer de direkta bidrag till andra allierade organisationers verksamhet som kan komma ifråga. Om kampanjen därefter har som del i sin strategi att köpa reklamplats kan sedan en bred närvaro i TV, tidningar och på stortavlor utan vidare kosta 3– 5 miljoner kronor i veckan.
Det är alltså rimligt att tro att en ambitiös kommunikationskampanj om jämnt uttag av föräldraledigheten enligt klassiskt myndighetssnitt kan ta 2–3 år och kan förflytta kunskapen om frågan i målgruppen tiotals procentenheter och attityderna upp till tio procentenheter under kampanjperioden medan beteendeförändringarna blir mindre och tar längre tid att åstadkomma.
235
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Slutsatser
En kommunikationskampanj om delat uttag av föräldraledigheten skulle med alla mått mätt vara ett ambitiöst åtagande. Flera av de mest ”privata” och djupt förankrade attityder och beteendemönster som över huvud taget finns i vårt samhälle skulle utmanas på allvar och reaktionerna bli därefter.
Ovan har några av aspekterna granskats vad gäller den långa vägen från ett enkelt budskap till en förändring av beteenden i denna fråga. Många tekniker och strategier för att på bästa sätt planera och genomföra en kampanj har också beskrivits. Nedan följer de tre viktigaste slutsatserna beskrivna som vägval.
En av de tydligaste slutsatserna är att det finns ett tydligt val mellan kortsiktighet och långsiktighet och mellan en förändring av kunskaper och attityder å ena sidan och av beteende å andra sidan. Långsiktighet kräver större resurser på längre sikt och större politisk uthållighet i väntan på tydliga resultat som kan komma att dröja. Inom ramen för ett regleringsbrev och en önskan om att uppfylla stipulerade mål finns risken att snabbt synliga resultat blir viktigare än varaktiga sådana.
Det finns även i denna fråga aktörer vars egentliga drivkrafter snarare handlar om att profilera sig eller visa upp sig eller som vill slåss för andra närbesläktade frågor genom att ”åka med” i denna fråga och som skulle se kortsiktig uppmärksamhet i medierna som en framgång. En första stor uppgift för en kampanj skulle därför vara att uppnå konsensus om att använda en strategi som inte förstorar klyftorna mellan ”lägren” eller skapar högre barrikader utan minskar dem. En samförståndsinriktad strategi kräver dock mer disciplin och sammanhållning inom de ”egna” leden och öppnar upp för kritik om brist på lyhördhet. Detta blir särskilt tydligt när det gäller att nå ut i medierna som aktivt kommer sträva efter att exponera konflikter.
Att ”nå ut” i medierna eller att få höga observationsvärden kan förvisso vara viktigt, men den största förändringen av våra attityder sker under en konstruktiv dialog med människor vi känner att vi liknar och har respekt för. En äkta mellanmänsklig dialog kräver större resurser och tålamod och framför allt beredskap till eftergifter och kompromissvilja. För att klara av detta behövs en helt annan beredskap och inte minst politisk förankring än för en kampanj som siktar på ren envägskommunikation.
236
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
5.9.5 Sammanfattning
Detta avsnitt har fokuserat på offentlig information och opinionsbildning om vikten av att mammor och pappor delar mer lika på föräldrapenningdagarna. Centrala aktörer är barnmorskor på Mödravårdscentraler, Barnavårdscentraler och BB samt handläggare på Försäkringskassan.
Generellt för den information som getts kring föräldraledigheten är den ensidiga inriktningen på mamman. Mamman ses som mottagare av majoriteten av de budskap som den offentliga informationen vill förmedla. Undantag finns från de senaste åren när Försäkringskassan har vänt sig direkt till pappor för att informera om den tid av föräldrapenningdagarna som inte kan användas av mamman.
Det finns dessvärre nästan inga utvärderingar av de informationskampanjer som Försäkringskassan genomfört – vilket betyder att ingen vet vilka metoder som fungerar bättre eller sämre när det gäller att påverka nyblivna föräldrar.
För att öka förståelsen för vad som krävs för att påverka människor så långt att de väljer att ändra sitt beteende har utredningen beställt en forskningsgenomgång kring opinionsbildning. Hela undersökningen presenteras i sin helhet i bilaga 6. I detta avsnitt har ett sammandrag presenterats. Slutsatsen är att opinionsbildning som ska leda till betydande beteendeförändringar måste var mycket långsiktig och omfattande. Det kan handla om flera års enträget arbete för att åstadkomma några procents förändringar i föräldrars val av föräldraledighet.
237
Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning SOU 2005:73
Appendix
5.1 Hushållets ekonomiska standard
Vid analyser av levnadsstandarden utgår man vanligtvis från hushållets disponibla inkomst. Hushållet är centralt. För det första antas att varje enskild individs ekonomiska standard bestäms av hela hushållets inkomster. Inte bara den egna, utan även de inkomster andra i hushållet har, får betydelse. För det andra påverkar hushållets sammansättning vilken standard som uppnås. Ju fler personer som ska försörjas på en viss disponibel inkomst, desto lägre ekonomisk standard.
För att kunna jämföra disponibla inkomster mellan olika stora hushåll måste man alltså ta hänsyn till hur många som ska försörjas på inkomsten. Det enklaste vore att helt enkelt dividera inkomsten med antalet hushållsmedlemmar och på så sätt beräkna inkomst per person. Denna metod tar dock inte hänsyn till de stordriftsfördelar som finns i större hushåll. För att två samboende personer ska ha samma ekonomiska standard som en ensamstående krävs inte en dubbelt så stor disponibel inkomst. Man kan dela på fasta kostnader för telefon, el, tv-licens och bostadskostnaden är oftast inte dubbelt så stor.
För att ta hänsyn till dessa stordriftsfördelar brukar man justera hushållets disponibla inkomst för försörjningsbördan genom att dividera inkomsten med en s.k. konsumtionsenhetsskala. Det beräknade måttet benämns hushållets ekonomiska standard. Varje individ i hushållet tilldelas denna ekonomiska standard, dvs. standarden antas vara lika stor för alla i hushållet. Det finns flera olika konsumtionsenhetsskalor som antar olika grad av stordriftsfördelar. Hushållens levnadsstandard kan inte direkt observeras, vilket gör att det inte går att uttala sig säkert om vilka skalor som bäst beskriver de sanna stordriftsfördelarna. Vissa skalor kan uteslutas som orimliga, men det återstår skalor i ett brett spann som är rimliga. I utredningens analyser används den så kallade PEL-skalan.
Av tabell 2.2 framgår hur den ekonomiska standarden beräknas från hushållets disponibla inkomst. En vuxen person med en disponibel inkomst på 150 000 kronor per år har motsvarande ekonomiska standard. Om två personer med lika stor individuell disponibel inkomst bor tillsammans kommer hushållets disponibla inkomst att vara 300 000 kronor. Personernas, och hushållets, ekonomiska standard kommer dock att vara högre än för den ensam-
238
SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning
239
stående. Deras ekonomiska standard blir 185 000 kronor, vilket är 23 procent mer än de skulle ha haft som två separata hushåll.
Exempel på beräkning av ekonomisk standard utifrån disponibel inkomst
1 vuxen
150 000 1,00 150 000/1,00 = 150 000
2 vuxna
300 000 1,62 300 000/1,62 = 185 000
2 vuxna 1 barn 300 000 2,00 300 000/2,00 = 150 000
Av tabellen framgår också hur hushållets ekonomiska standard påverkas om de samboende har ett barn. Givet att hushållets disponibla inkomst fortfarande är 300 000 kronor kommer den ekonomiska standarden att minska till följd av att barnet innebär att fler ska försörjas på samma inkomst. Den ekonomiska standarden blir 150 000 kronor, vilket motsvarar en minskning med ungefär 20 procent.
Stordriftsfördelar och hur många som ska försörjas har således avgörande betydelse vid beräkning av människors ekonomiska standard. För att en ensamstående ska ha samma ekonomiska standard som två samboende med vardera en månadslön på 16 000 kronor krävs att den ensamstående har en månadslön på 19 960 kronor, allt annat lika.
6 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
6.1 Föräldraförsäkringen och barnkonventionens princip om barnets bästa
Inledning
Dagens föräldraförsäkring infördes 1974. Syftet var att föräldraförsäkringen skulle bidra till att kvinnor med små barn skulle kunna behålla sin anknytning till arbetslivet, markera vikten av samt ge föräldrarna möjlighet att dela ansvaret för barnets omvårdnad. Utformningen av dagens föräldraförsäkring har präglats av ett vuxenperspektiv även om man i takt med att föräldraförsäkringen har byggts ut allt mer kommit att betona att syftet också är att ge barnet tillgång till båda sina föräldrar.
Betoningen av barnets rätt till omvårdnad av och tillgång till båda sina föräldrar har under de senaste 15 åren inkluderats i det offentliga samtalet kring och utbyggnaden av föräldraförsäkringen. Även om dagens föräldraförsäkring i praktiken inneburit förbättringar för barn med avseenden på såväl ekonomisk trygghet som omvårdnad av och tillgång till sina föräldrar, har utformningen av försäkringen inte utgått från något uttalat barnperspektiv.
Barnkonventionen
Sverige har genom ratificeringen av FN:s konvention om barnets rättigheter, barnkonventionen, erkänt principen om att båda föräldrarna har ansvar för barnets uppfostran och utveckling och att barnets bästa skall komma i främsta rummet för dem. Sverige har också erkänt att staten skall stödja föräldrarnas gemensamma ansvarstagande och undanröja hinder som finns för att barnet skall kunna få tillgång till sina föräldrar. Med utgångspunkt i detta blir det viktigt att inom ramen för föräldraförsäkringen diskutera
241
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
föräldrars ansvar, hur mödrar tar sitt ansvar, och hur fäder gör det, samt statens roll i förhållande till detta föräldraansvar.
Översynen av föräldraförsäkringen skall enligt direktiven göras med utgångspunkt i att föräldraförsäkringen skall verka för barnets bästa och bidra till en ökad jämställdhet mellan könen. Det innebär att barnets behov och intressen skall beaktas och redovisas i utredningen och bedömas i förhållande till de förslag som presenteras av utredningen. Barnets bästa skall i de bedömningar som görs väga tungt. För att kunna göra bedömningar utifrån barnkonventionens princip om barnets bästa, och med beaktande av övriga artiklar i barnkonventionen, krävs det ett perspektiv där barnet sätts i fokus och ses som subjekt med egna rättigheter och individuella behov och intressen.
Föräldraförsäkringen och principen om barnets bästa
Av avgörande betydelse för att barn skall kunna växa upp under trygga och goda förhållanden är att barnet får såväl sina materiella grundbehov tillgodosedda som den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling. Föräldrabalken bygger på principen att det i första hand är föräldrarna som skall sörja för barnet. Detta ligger i linje med barnkonventionen vilken slår fast att föräldrar eller andra som är ansvariga för barnet, inom ramen för sin ekonomiska förmåga och sina ekonomiska resurser, har huvudansvaret för att säkerställa de levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling. Samtidigt ålägger barnkonventionen konventionsstaterna ett ansvar för att inom ramen för sina resurser vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrarna.
Dagens föräldraförsäkring utformades 15 år innan barnkonventionen antogs i FN (1989) och ratificerades av Sverige (1990) och har således i sin grundläggande utformning inte haft som mål att leva upp till barnkonventionens krav. I takt med att föräldraförsäkringen förändrats och byggts ut har en bättre överensstämmelse mellan de ursprungliga målen och barnkonventionen åstadkommits. Barnperspektivet har emellertid inte varit en utgångspunkt även om de förändringar som gjorts inom föräldraförsäkringen under senare år formulerats utifrån en intention om att förbättra situationen för barnen och deras familjer. Några av de förändringar som gjorts genom åren är att tiden med föräldra-
242
SOU 2005:73 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
penning successivt förlängts. Vidare har den reserverade tiden för respektive förälder förlängts i syfte att öka fäders nyttjande av försäkringen och deltagande i vården av barnet. Dessutom har grundnivån och inkomsttaket i föräldrapenningen höjts för att få en bättre överensstämmelse mellan inkomstförlust och föräldraförmån.
Vikten av att anlägga ett barnperspektiv i föräldraförsäkringen betonas också i direktiven till denna utredning. Översynen ska ha sin utgångspunkt i att föräldraförsäkringen ska verka för barnets bästa. Syftet är vidare att se över hur föräldraförsäkringen bättre kan bidra till att barnen får tillgång till båda sina föräldrar.
Behov av förbättringar inom föräldraförsäkringen utifrån ett barnperspektiv
Utredningens uppdrag att se över föräldraförsäkringen utifrån ett tydligt barnperspektiv synliggör behovet av att bygga ut försäkringen ytterligare inom vissa områden. En del behov som blir tydliga utifrån ett barnperspektiv går dock inte att lösa inom ramen för föräldraförsäkringen eller det ekonomiska familjestödet i övrigt.
Exempelvis finns det ett behov av att förstärka de ekonomiskt svagare barnfamiljernas ekonomi. De främsta orsakerna till svag försörjning är låg utbildning och arbetslöshet. För att lösa dessa problem behövs i första hand åtgärder inom andra områden än familjepolitiken, såsom utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken.
Utredningens anser emellertid att föräldraförsäkringen har en betydelse i diskussionen om ekonomiskt utsatta barn och deras familjer. Föräldraförsäkringen är en del i det samlade ekonomiska familjestödet och bidrar som sådant till barnfamiljernas inkomster. Föräldrapenningens grundnivå ger ett särskilt skydd till föräldrar som har låg eller ingen inkomst alls och bidrar till att andelen ekonomiskt utsatta barn begränsas. Det är dock viktigt att inom ramen för den generella välfärden jämföra enskilda barnfamiljers ekonomiska situation med förhållandena för övriga barnfamiljer för att få en uppfattning om nivån på det ekonomiska stödet är rimligt. Utredningen anser att grundnivån i föräldraförsäkringen är för låg och bör höjas för att stödja ekonomiskt svaga barnfamiljer. Som situationen nu ser ut är ersättningen enligt grundnivån i föräldraförsäkringen så låg att det i praktiken inte är möjligt at vara
243
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
hemma med barn på heltid för ekonomiskt svaga föräldrar. En höjning av grundnivån är således nödvändig för att bidra till trygga och mer jämlika uppväxtvillkor för alla barn. Utredningen bedömer också att den föräldrapenning som utges med ersättning enligt lägsta nivå inte ger föräldrar med svag ekonomi tillräckliga möjligheter att vårda barn med föräldrapenning. Dessa dagar används i viss utsträckning endast som stöd för ledighet eller som ren inkomstförstärkning. Dagarna används således inte i full utsträckning till att vårda barn och ger inte alla föräldrar möjlighet till det.
Utredningen kan konstatera att barn till föräldrar som är ensamvårdare är en särskilt utsatt grupp som lever under mer sårbara förhållanden än barn i andra familjer. Det är förvisso förhållandevis få barn som lever med en ensamvårdare, men för dem är frågan om en väl fungerande föräldraförsäkring angelägen. En förälder som är ensamvårdare och som på grund av egen sjukdom eller smitta inte själv kan vårda sitt barn kan inom ramen för nuvarande föräldraförsäkring inte få stöd i dessa situationer, vilket kan leda till att barn i dessa situationer får ofullständig omvårdnad. Utredningen bedömer att utifrån ett barnperspektiv bör en ny förmån införas för att möta ett behov som inte tillgodoses inom nuvarande föräldraförsäkring, att se till alla barns behov av vård och omsorg under den första tiden i livet.
Nuvarande föräldraförsäkring stöder att båda föräldrarna tar ansvar för sina barn och framhåller i viss mån föräldrarnas gemensamma ansvar genom de reserverade månaderna. Utredningen anser att såväl fördelningen av dagarna med föräldrapenning mellan föräldrarna som den sammanlagda tiden med föräldrapenning är betydelsefulla för barnet. Forskningen visar att spädbarn har såväl behov som förmåga att knyta an till båda sina föräldrar och att en tidig och nära kontakt med båda föräldrarna är positivt för barnets utveckling (Hwang, 2000; Hwang & Wickberg, 2001). Vidare visar forskningen att en tidig anknytning påverkar föräldrarnas önskan om och behov av att upprätthålla en nära och ansvarstagande relation till barnet under hela dess uppväxt (Brandth & Kvande, 2003). I studier av äldre barns upplevelser av sina föräldrar framkommer vidare att föräldrarnas omsorg och värme har en avgörande inverkan på barns upplevelse av livskvalitet (Barnombudsmannen, 2003). Utifrån det aktuella kunskapsläget kan man således hävda att ett jämställt uttag av föräldraledighetsdagarna mellan föräldrarna i de flesta fall har positiva konsekvenser för barn.
244
SOU 2005:73 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
I dagsläget är dock föräldraledighetsdagarna ojämnt fördelade mellan föräldrarna och i de flesta fall får barn betydligt större tillgång till sina mödrar än till sina fäder. Nuvarande regler tillgodoser därför enligt utredningens mening inte barnens behov av båda föräldrarna i den utsträckning som är önskvärd. Däremot kan utredningen konstatera att den sammanlagda tiden med föräldrapenning som föräldrar vårdar sina barn är tillräcklig utifrån den generella kunskap vi idag har kring barns behov av att vårdas på heltid i hemmet av föräldrarna. Det är således fördelningen och inte den sammanlagda tiden som, utifrån ett barnperspektiv, behöver förändras. En ökning av antalet reserverade månader är dock ingen garanti för att barn får större tillgång till sina fäder. För att garantera att barn inte får väsentligt kortare tid hemma med föräldrarna om fler månader reserveras är en viss förlängning av antalet dagar med föräldrapenning nödvändig.
Med anledning av detta anser utredningen att det utifrån ett barnperspektiv finns anledning att förlänga den sammanlagda tiden med föräldrapenning och samtidigt öka antalet reserverade månader för respektive förälder.
6.2 Förena familj och arbete
En av de grundläggande utgångspunkterna för översynen av föräldraförsäkringen är att regelverket skall bidra till att alla föräldrar har likvärdiga möjligheter att förena familj och arbete. I detta avsnitt redovisas först en översikt av hur män och kvinnor, särskilt de med hemmavarande små barn, fördelar sin tid mellan betalt och obetalt arbete. Sedan redovisas utredningens bedömningar, mot bakgrund av dagens kunskapsläge inom teori och empiri, av hur väl möjligheten att förena familj och arbete är beaktat i dagens föräldraförsäkring.
6.2.1 Kvinnor och män arbetar ungefär lika mycket
Om man med arbete avser både betalt och obetalt arbete så arbetar kvinnor ungefär lika mycket som män. Enligt Arbetskraftsundersökningarna (AKU) 2004 utfördes 128 miljoner timmar förvärvsarbete per vecka på marknaden av kvinnor och män i åldrarna 20
−64 år. Av dessa timmar utförde kvinnor 42 procent och
245
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
män 58 procent. Enligt Statistiska centralbyråns senaste tidsanvändningsundersökning som avser 2000/01 utfördes ungefär lika många timmar per vecka som obetalt hemarbete, 126 miljoner (SCB, 2003). Av dessa timmar utförde kvinnor 58 procent och män 42 procent.
Summan av det betalda och obetalda arbetet skiljer sig alltså inte nämnvärt mellan könen, men det är en likhet som döljer stora olikheter. Förvärvsarbete, som det registreras i Tidsanvändningsundersökningen, är bruttotid, dvs. pauser m.m. är en del av arbetstiden. Hemarbete, som det registreras i Tidsanvändningsundersökningen, är nettotid, pauserna förs till andra typer av aktiviteter. Därmed underskattas kvinnornas totala arbete i ovanstående beräkning (SCB, 2003, s. 11 och 72 ff).
Under hela livscykeln lönearbetar män i genomsnitt fler timmar per vecka än kvinnor, oberoende om de är ensamstående eller samboende (här inkluderas även gifta) och oberoende om de har barn eller inte. Skillnaderna i betald arbetstid är störst mellan samboende småbarnsföräldrar. Samboende pappor till barn i åldrarna 0
−6 år lönearbetade cirka 40 timmar i veckan under det att samboende mammor till barn i dessa åldrar lönearbetade drygt 30 timmar i veckan 2003, se figur 6.2.1.
246
SOU 2005:73 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
Figur 6.2.1 Faktiskt arbetad tid i betalt arbete efter livscykel 2003
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Samboende 45-64 år utan barn Ensamstående 45-64 år utan barn
Samboende 20-44 år utan barn Ensamstående 20-44 år utan barn
Samboende med barn 7-17 år Ensamstående med barn 7-17 år
Samboende med barn 0-6 år Ensamstående med barn 0-6 år
Timmar per vecka
Män
Kvinnor
Källa: Arbetskraftsundersökningarna (AKU), Statistiska centralbyrån.
Det är små skillnader mellan män i olika livsfaser i fråga om hemarbete. För kvinnor i olika livsfaser är skillnaderna stora. Att ha små barn får mycket större konsekvenser för mammornas hemarbete än för pappornas, se figur 6.2.2.
247
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
Figur 6.2.2 Tid för obetalt arbete efter livscykel 2000/01
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Totalt, 20-64 år
Föräldrar, sammanboende med barn minst 7 år
Föräldrar, ensamstående med barn minst 7 år
Föräldrar, sammanboende med barn 0-6 år
Föräldrar, ensamstående med barn 0-6 år
45-64 år, sammanboende utan barn
45-64 år, ensamstående utan barn 20-44 år, sammanboende utan barn
20-44 år, ensamstående utan barn
Timmar per vecka
Män Kvinnor
Källa: SCB (2003).
Den absolut största skillnaden mellan kvinnors och mäns obetalda arbete finns bland de samboende (inkl. gifta) föräldrar som har barn mellan 0
−6 år. Enligt den senaste tidsanvändningsundersökningen, SCB (2003), lade samboende småbarnsmammor ned cirka 43 timmar per vecka på obetalt arbete under det att papporna lade ned cirka 27 timmar.
Mäns betalda och obetalda arbete sker i högre utsträckning under dagtid och på vardagar. Kvinnors betalda och obetalda arbete är jämnare utspritt över dagen och veckan. Mäns vardagsliv kännetecknas därmed av en tydligare åtskillnad mellan arbete och fri tid. Kvinnors fria tid är mer fragmenterad än mäns och uppdelad på kortare episoder, som oftare flätas samman med eller avbryts av episoder av hemarbete. Det är betydligt vanligare att kvinnor än män tar sig an hemarbete direkt efter jobbet. Det finns indikationer på att arbetsfördelningen vid parbildning, alltså även då paret inte har barn, avlastar män från hushållsarbete.
248
SOU 2005:73 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
Det är framför allt föräldrar med hemmavarande barn som uttrycker tidsbrist. Av dessa så är ensamstående småbarnsmammor är den mest stressade gruppen.
För föräldrar till små barn gäller att den vardagliga omsorgen, som att mata och tvätta de små barnen, byta blöjor och liknande sköter mammorna i mycket stor utsträckning. De lägger igenomsnitt ned nästan tre gånger så mycket tid på detta som papporna. Däremot delas den tid föräldrarna lägger ned på att leka med barnen, läsa högt för dem, etc. mycket mindre ojämnt mellan mamma och pappa.
Förändringar jämfört med föregående studie 1990/91
Kvinnor och män närmar sig varandra något när det gäller arbetet jämfört med situationen 1990/91. Då ägnade kvinnorna 65 procent mer tid till hemarbete än männen. 2000/01 hade den siffran sjunkit till knappt 50 procent. Kvinnor förvärvsarbetade i genomsnitt lika många timmar 2000/01 som tio år tidigare under det att män förvärvsarbetade 20 minuter mindre. Kvinnor hemarbetade 40 minuter mindre per dag. Sammantaget minskade därmed den produktiva tiden något under den studerade tioårsperioden
Småbarnspapporna har förkortat sitt förvärvsarbete med 40 minuter per dag. Den tid småbarnsmammorna själva uttrycker att de tar aktiv omsorg för barnen har minskat kraftigt men har ersatts av fri tid tillsammans med dem. Papporna uppvisar inga förändringar i detta avseende.
Att hemarbetet nu är jämnare fördelat mellan könen än i studien 1990/91 beror alltså helt och hållet på kvinnornas ändrade beteende eftersom det är kvinnorna som minskat tiden för hemarbete. Om detta sedan är uttryck för ökad jämställdhet mellan könen beror på vad som menas med ökad jämställdhet. Om man med ökad jämställdhet menar att män allt mer tar över exempelvis hemarbetssysslor som kvinnor tidigare utförde i hög grad, så har jämställdheten knappast ökat. Men om en jämnare fördelning av hemarbetet i form av att kvinnor gör mindre och män inte förändrar sitt beteende innebär ökad jämställdhet så har jämställdheten ökat något.
249
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
6.2.2 Utredningens bedömning
Den mycket ojämna fördelningen av betalt och obetalt arbete mellan kvinnor och män förändrar sig mot en mindre ojämn fördelning men utvecklingen går alltför långsamt. Den ojämna fördelningen får negativa effekter, inte minst på kvinnors framtida genomsnittliga pensioner som i och med denna arbetsfördelning i genomsnitt kommer att vara mycket lägre än männens framtida genomsnittliga pensioner. När dagens förvärvsarbetande kvinnor blir pensionärer kommer de att ha en betydligt mer begränsad ekonomisk handlingsfrihet än vad dagens förvärvsarbetande män kommer att ha.
Men redan idag har samboende (inkl. gifta) deltidsarbetande kvinnor en sämre ekonomisk handlingsfrihet. Även om de delar inkomsterna lika med mannen så länge de är samboende är sannolikheten hög att de vid en eventuell separation tvingas leva på en betydligt sämre ekonomisk standard, inte bara på grund av att de sannolikt har en lägre timlön än mannen de tidigare levt med, utan också på grund av att de inte säkert kan räkna med att få ett heltidsarbete.
Utgångspunkten för regelverket i föräldraförsäkringen, att den skall bidra till att alla föräldrar har likvärdiga möjligheter att förena familj och arbete är, som sades i början, i princip redan uppfylld. Det är i praktiken, när principen skall omsättas i verkligenheten, som dessa möjligheter fallerar. Att vara förälder är den mest bekönade position man kan tänka sig. Det som förväntas av en ”bra mamma” skiljer sig från de krav som en ”bra pappa” skall uppfylla.
En generell slutsats i de studier som utredningen tagit del av är att det förekommer ett könsbundet skyldighets- och rättighetstänkandet. Mammor har en skyldighet att ta vara hemma med barnet. Pappor har en rättighet att vara hemma med barnet, en rättighet som ibland är ”svår att utnyttja”. En skyldighet ses inte på samma sätt som ”svår att utnyttja”. En skyldighet för en individ att göra någonting utgör ett problem som måste lösas och det kan inte lösas genom att personen underlåter att göra det som skyldigheten kräver.
1
Om man till detta könsbundna skyldighets- och rättighetstänkandet kopplar en arbetsmarknad som fortfarande kännetecknas av en hög grad av ojämställdhet, där kvinnor är överrepresenterade i
1
En fördjupad analys kring detta återfinns i Elvin-Nowak (2005b) som är en expertbilaga till
utredningen.
250
SOU 2005:73 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
låglöneyrken och där graden av eget inflytande över arbetets utförande och förläggning, etc. är lägre, är det inte anmärkningsvärt att det går så sakta att förändra fördelningen mellan betalt och obetalt arbete.
6.3 Jämställd arbetsmarknad
En av de grundläggande utgångspunkterna för översynen av föräldraförsäkringen är att denna skall bidra till en ökad jämställdhet mellan könen. Detta avsnitt börjar därför med en genomgång av teorier som förklarar hur en föräldraförsäkring kan påverka jämställdheten på arbetsmarknaden. Sedan redovisas resultaten från ett antal empiriska studier som är relevanta för frågeställningen. Efter detta följer en allmän översikt av situationen på arbetsmarknaden ur ett jämställdhetspolitiskt perspektiv. Sist redovisas utredningens bedömningar, mot bakgrund av dagens kunskapsläge inom teori och empiri, av hur väl jämställdhetsperspektivet på arbetsmarknaden är beaktat i dagens föräldraförsäkring.
6.3.1 Hur påverkar en föräldraförsäkring arbetsmarknaden?
En föräldraförsäkring i form av en offentligfinansierad försäkring samt en lagstiftning vilka berättigar föräldrar till såväl betald som obetald ledighet en viss tid efter barnets födelse påverkar arbetsmarknaden i praktiken främst av följande sju skäl:
1. Den grupp föräldrar som traditionellt haft det största ansvaret för att ta hand om barnen – kvinnor – får bättre möjligheter att kombinera ansvar för barnen med förvärvsarbete. Möjligheten till föräldraledighet innebär sannolikt att kvinnors sysselsättningsgrad ökar jämfört med om denna möjlighet inte fanns.
2. Om reglerna är sådana att ersättningen är relaterad till tidigare arbetsinkomst, vilket är fallet i Sverige, innebär detta en drivkraft för kvinnor att arbeta innan föräldraskap över huvud taget blir aktuellt. Det innebär sannolikt en ytterligare positiv påverkan på kvinnors sysselsättningsgrad.
251
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
3. Att kvinnor arbetar i större utsträckning kan innebära att de också satsar mer på utbildning, att kvinnors humankapital i form av utbildning därmed ökar, eftersom de räknar med att arbeta mer under hela livet, även efter det att de fått barn.
4. Möjligheten för kvinnor att kombinera – det hittills huvudsakliga – ansvaret för vård av barn med förvärvsarbete ger sannolikt en högre nativitet än om kvinnor tvingas välja mellan antingen förvärvsarbete eller föräldraskap.
5. Den högre nativiteten innebär i sin tur ett ökat tillskott till den framtida arbetskraften.
6. Det kan vara så att den grupp av föräldrar som i störst utsträckning är hemma en lång tid för vård av barn – kvinnor – på grund av denna frånvaro inte bygger upp lika mycket humankapital i form av arbetslivserfarenhet som den grupp som inte är frånvarande i samma utsträckning – män – för vård av barn.
7. I en anställnings- eller befordringssituation kan arbetsgivaren ta hänsyn till den frånvaro som den arbetssökande eller redan anställda individen förväntas ha på grund av sitt nuvarande eller eventuella framtida föräldraskap, en frånvaro som en föräldraförsäkring på olika sätt underlättar.
Vilka och hur stora effekterna är av en föräldraförsäkring beror huvudsakligen på hur reglerna om ersättning och ledighet med anställningsskydd är utformade i följande tre avseenden:
1. ledighetsperiodens längd och hur den kan fördelas, såväl över
tid som mellan föräldrarna,
2. ersättningens storlek och om den är inkomstrelaterad eller ej,
3. om krav på tidigare förvärvsarbete ställs för att få vissa ersätt-
ningar eller rätt till obetald ledighet.
Teori och empiri rörande hur löne- och hemarbete fördelas mellan föräldrarna behandlas i avsnitt 5.6 och 6.2.
252
SOU 2005:73 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
6.3.2 Olika förklaringar till löneskillnader mellan kvinnor och män
De teoretiska förklaringar till varför löneskillnader kan uppstå som diskuteras nedan gäller inte bara löneskillnader mellan könen utan även löneskillnader generellt. Men teorierna appliceras här på kvinnors och mäns beteende på arbetsmarknaden vad gäller frånvaro från arbetet för vård av barn.
2
Ofullständig information och statistisk diskriminering
Frånvaro vid föräldraledighet, alltså frånvaro med anställningstrygghet, ger inte upphov samma typ kostnader för arbetsgivaren som när anställda säger upp sig.
3
Det senare kan kosta i form av
produktionsstörningar och nyrekrytering. Sådana produktionsstörningar är dock av engångstyp; de inträffar enbart när den anställde slutar. Vidare har arbetsgivaren större möjligheter att utlova ersättaren en fast tjänst jämfört med när en som är tillfälligt frånvarande skall ersättas. Det gör det lättare att attrahera sökande med högre arbetsproduktivitet än om arbetsgivaren enbart kan erbjuda en tidsbegränsad anställning.
Om ledighetsperioderna med anställningstrygghet är långa och/eller om de kan fördelas i kortare perioder över en lång tid, och det är främst kvinnor som använder sig av dessa, vilket är fallet i Sverige, har arbetsgivare som ser frånvaro från arbetet som någonting negativt, rationella skäl att bedöma kvinnor i fertil ålder som mer riskabla att anställa eller befordra än män. Detta kommer att ske oberoende av om kvinnorna i nuläget har barn eller inte eftersom även framtida frånvaro blir kostsam för arbetsgivaren.
En ledighet med hög ersättning kan i praktiken användas oftare än ledighet med låg eller ingen ersättning. En ledighet med hög ersättning kan öka drivkrafterna hos den förälder som tjänar mest, i de flesta fall pappan, att använda försäkringen. Men en hög ersättning i en försäkring som till största delen används av mammor
2
Nedanstående översikt är inte heltäckande, bland annat saknas teorin om preferens-
diskriminering (Becker, 1957). Enligt denna teori ogillar arbetsgivaren – eller arbetsgivarens kunder eller anställda – av något skäl en grupp av människor som har en viss egenskap som inte är relaterad till deras arbetsproduktivitet (exempelvis är ogillandet inte relaterat till en hög frånvaro från jobbet, något som kan antas inverka negativt på en individs arbetsproduktivitet).
3
På den svenska arbetsmarknaden är det vanligare för män än för kvinnor att lämna sin
anställning för ett annat jobb, se Evertsson (2004).
253
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
kommer troligen att höja frånvaron hos kvinnor generellt, jämfört med om ersättningen är lägre. Därmed ökar drivkrafterna hos de arbetsgivare som ser frånvaro från arbetet som någonting negativt att bedöma kvinnor i fertil ålder som ännu mer riskabla att anställa än män.
Varför är det rimligt att tro att arbetsgivare som ogillar frånvaro bedömer kvinnor och män som kollektiv istället för att ta reda på vad individerna, som de funderar på att anställa eller befordra, står i frågan om föräldraledighet?
De båda grundläggande antagandena i teorier om statistisk diskriminering (Phelps, 1972; Arrow, 1972, 1973; McCall, 1972) är följande:
1. arbetsgivaren vill fatta ett för denne ekonomiskt gynnsamt
rekryteringsbeslut givet lägsta möjliga anställnings- eller befordringskostnad,
2. arbetsgivaren har inte all relevant information om den individ
som skall anställas eller befordras.
Det är kostsamt – för att inte säga omöjligt eller till och med olagligt – för en arbetsgivare att skaffa information om var respektive individ står i frågan om föräldraledighet. Det beror inte bara på att det kan vara tidskrävande, alltså dyrt, eller förbjudet, med enskilda intervjuer om just denna fråga eller på att arbetsgivaren inte kan veta om de intervjuade individerna svarar uppriktigt. De som intervjuas kanske inte vet om de vill ha barn, vet de att de vill ha barn så vet de inte om de kan få barn, får de barn kanske de förändrar sin nuvarande syn på föräldraledighet, etc.
Varför är statistisk diskriminering diskriminerande?
Vari ligger då diskrimineringen i att bedöma enskilda individer som om de hade samma egenskaper som den genomsnittliga individen i de kollektiv de tillhör? Arbetsgivaren antas ju vara rationell, alltså varken ha fördomar eller felaktig information om hur den genomsnittliga individen i respektive grupp beter sig.
En arbetsgivare som är kostnads- eller riskminimerande utgår från vad som är det vanligaste. Idag tar kvinnor vanligen huvudansvaret för barnen, särskilt då de är små. Detta gör att kvinnor är mer frånvarande från sina arbeten än män. Föräldraförsäkringen underlättar sådan frånvaro, genom att sådan frånvaro dels berättigar
254
SOU 2005:73 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
till ersättning, dels berättigar till anställningstrygghet. Om arbetsgivaren ser frånvaro som någonting negativt, vilket är rimligt om frånvaro kostar i form av produktionsstörningar och sökkostnader efter vikarier, kommer en kvinna i fertil ålder automatiskt att ses som mer riskabel att anställa eller befordra än en man.
Detta sker oberoende av hennes faktiska produktivitet. Hon själv kan inte påverka detta. Däri ligger det diskriminerande i statistisk diskriminering. En bedömning av individen färgas av hur den grupp, som individen tillhör, i genomsnitt beter sig. Personen ges inte möjlighet till en helt ofärgad individuell prövning. Inte heller män ges möjligheten till en helt ofärgad individuell prövning men eftersom den genomsnittlige mannen tar en mycket kort föräldraledighet drabbas män betydligt mindre av detta än kvinnor.
Frånvaron av möjligheten till en helt ofärgad individuell prövning är i praktiken inget problem om de olika grupperna beter sig på liknande sätt. Men den blir ett problem då beteendena igenomsnitt avsevärt skiljer sig åt. Om män och kvinnor igenomsnitt tog lika lång föräldraledighet innebär det att individuella män i föräldraledighetsavseende skulle ses som lika osäkra kort av arbetsgivaren som individuella kvinnor. Den statistiska diskrimineringen i det avseendet skulle då drabba både könen lika mycket.
Om kvinnan ändå anställs eller befordras, trots den förväntat högre framtida frånvaron får hon, enligt teorin om statistisk diskriminering, en något lägre lön än vad en man med likvärdiga kvalifikationer fått. Den något lägre lönen sätts för att kompensera för risken för ökade kostnader för arbetsgivaren som hennes förväntade högre frånvaro medför.
En arbetsgivare kan ha en uppfattning om vad som är högsta acceptabla frånvaro på vissa positioner. En kvinna kan ha samma befordringsmöjligheter som en man med samma kvalifikationer upp till en viss nivå men hon har lägre chanser att befordras till befattningar där förvärvsavbrott leder till markanta negativa konsekvenser för arbetsgivaren. Om hon ändå befordras till en sådan position kan den reduktion av hennes lön som arbetsgivaren ser som en rimlig riskpremie
− arbetsgivaren tar en risk genom denna
befordran
− bli substantiell. Detta skulle därmed vara en av förklaringarna till varför kvinnor på högre positioner ofta tjänar betydligt mindre än män på liknande positioner.
Ett annat alternativ för arbetsgivaren, som inte utesluter de första, kan vara att anställa kvinnor i yrken där de är relativt lätta att ersätta. Sådana yrken är ofta förknippade med lägre löner. De är
255
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
också förknippade med en flackare löneutveckling eftersom företaget inte har något stort behov av att investera i kompetensutvecklingen för anställda som är lätta att ersätta.
Om statistisk diskriminering förekommer är det rimligt att förvänta sig att de arbetsgivare som ogillar frånvaro föredrar att ge de fasta arbetena till anställda som har en genomsnittligt lägre sannolikhet att vara föräldralediga. Personer med en genomsnittligt högre sannolikhet att vara frånvarande på grund av föräldraledighet får i högre grad de tillfälliga arbetena vilkas antal är lättare att variera med konjunkturläget.
Detta behöver inte bara gälla män och kvinnor på samma arbetsplats. Det kan också gälla mans- och kvinnodominerade yrkesområden. Där mest kvinnor jobbar blir det vanligare med tillfälliga arbeten än där mest män jobbar. Frekvent frånvaro blir mindre kostsam om arbetsgivaren har en reservarmé av vikarier att kalla in eller flytta om till de positioner där vakanser uppstår.
Eftersom lön och arbetsvillkor påverkar urvalet av vilka som är villiga att jobba hos en viss arbetsgivare – bra lön och goda arbetsvillkor ger ett urval av sökande med högre arbetsproduktivitet – kan det finnas vissa arbetsgivare som anser det långsiktigt lönsamt att uppmuntra viss frånvaro. Det finns också anställda som, på grund av sin höga arbetsproduktivitet, har en så stark förhandlingsposition gentemot sin faktiska eller potentiella arbetsgivare att de kan vara föräldralediga utan att arbetsgivaren handlar som om det vore någonting negativt.
Förekomsten av ovanstående är fortfarande förenligt med att statistisk diskriminering existerar, dels i de företag som inte bedömer att sådana extra kostnader på sikt blir lönsamma, dels av den del av arbetskraften som inte har en stark förhandlingsposition gentemot potentiella eller faktiska arbetsgivare.
Statistisk diskriminering kan leda till självförstärkande effekter. Om en arbetsgivare tror att kvinnor är mindre benägna än män att stanna en längre, oavbruten period på en arbetsplats ökar sannolikheten att kvinnor får jobben med enahanda uppgifter, kort eller ingen internutbildning och lägre lön. De får i större utsträckning än män de monotona, lågavlönade jobben med liten egenkontroll.
Om alternativet för en gravid kvinna, som har ett sådant arbete, blir att kunna vara föräldraledig utan ett stort inkomstbortfall en längre tid, att i och för sig vara styrd av barnets behov men ändå ha betydligt mer egenkontroll än på jobbet – är det konstigt om kvinnor föredrar detta istället? Således kommer den rationella arbetsgivarens
256
SOU 2005:73 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
beteende, grundat i statistisk diskriminering, att förstärka det ur arbetsgivarens synvinkel instabila beteendet vad gäller kvinnors närvaro på arbetet (Arrow, 1976).
Sorteringsmekanismer och den könssegregerade arbetsmarknaden
När kvinnor börjar gå ut på arbetsmarknaden kan är en rimlig förväntning att de i stor utsträckning kommer att gå till traditionella kvinnoyrken. Detta kommer att resultera i en mer könsuppdelad arbetsmarknad. Varför är det så?
Det första skälet handlar om efterfrågan på arbetskraft. Det behövs fler traditionella avlönade kvinnoarbeten (läs: inom vård och omsorg) när barnomsorg och vård av äldre i allt mindre utsträckning sköts i hemmet på obetald basis.
Det andra skälet handlar om utbudet av arbetskraft. Könsmönster är seglivade fenomen. När kvinnor börjar gå ut på arbetsmarknaden kommer de i stor utsträckning att gå till traditionella kvinnoarbeten – där efterfrågan till en början dessutom är stark. Dessutom har många av dem, genom sitt tidigare hemarbete på heltid, viss kompetens för denna typ av yrken. Denna trend kommer sannolikt att hålla i sig i många år efter det att andelen hemarbetande kvinnor sjunkit till noll eller nästan noll.
Både efterfråge- och utbudsskälen talar alltså för en ökad könssegregering inom arbetsmarknaden när andelen kvinnor som förvärvsarbetar ökar kraftigt. Allt detta kan ske utan påverkan från en föräldraförsäkring.
Hur kommer påverkan från en föräldraförsäkring in i detta sammanhang? För det första innebär en föräldraförsäkring att fler kvinnor kommer att yrkesarbeta än om en sådan försäkring inte fanns tillgänglig. Således kan de ovanstående mönstren förstärkas. För det andra kan en föräldraförsäkring, särskilt om den är omfattande och i högre utsträckning används av mammor än av pappor, förstärka sorteringen av kvinnor och män i olika yrken. Skälet till detta är att arbetsgivare har en rationellt grundad anledning att i högre grad anställa kvinnor än män i yrken där de är lätta att ersätta vid frånvaro.
257
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
Signalteori
Grunden i signalteori (Spence, 1973) är att aktörer på en marknad har olika mycket information om sig själva och varandra. Precis som i exemplet med statistisk diskriminering har en arbetsgivare inte full information om den sökande eller redan anställdas individuella arbetsproduktivitet.
En sökande kan, exempelvis genom en välskriven ansökan och en välfylld meritförteckning, signalera att han eller hon har en hög arbetsproduktivitet. En redan anställd kan genom en hög närvaro på arbetet och långa arbetsdagar signalera att genom att vara mycket hängiven sitt arbete har han eller hon en hög arbetsproduktivitet.
Kvinnor som får barn är oftast frånvarande längre tidsperioder från sina arbeten än män som får barn. Denna frånvaro underlättas om det finns en föräldraförsäkring som berättigar till ersättning och anställningstrygghet samt innebär att frånvaron fritt kan fördelas mellan föräldrarna. I och med att detta är det vanliga mönstret hos mammor signalerar en mammas längre frånvaro för föräldraledighet ingenting speciellt till arbetsgivaren om hennes engagemang i arbetet, bara att denna mamma beter sig som mammor mestadels gör. Detta kan förstås också innebära att arbetsgivaren ser kvinnor som osäkrare än män att anställa eller befordra.
Men om en pappa tar en längre föräldraledighet, och därmed bryter ett mönster, kan arbetsgivaren uppfatta detta som en signal om att denne pappas engagemang i arbetet är lägre än engagemanget hos de pappor som prioriterar närvaro på arbetet högre än att vara hemma med sitt barn. Detta är ju den prioritering som de flesta pappor hittills gör.
Teorin om signalering förutsäger i detta fall att löneutvecklingen för en pappa som tar föräldraledigt en längre tid påverkas mer negativt än för en mamma som tar föräldraledigt en längre tid. Hans lön var från början satt utifrån att han i framtiden skulle bete sig som män mestadels gör men nu visar det sig att han beter sig mer som en genomsnittlig kvinna. Hans löneutveckling justeras därför nedåt.
258
SOU 2005:73 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
Humankapitalteori
Grunden i humankapitalteori (Mincer 1958, 1962, 1974) är att den betalning som individer erhåller per tidsenhet nedlagt arbete stiger ju längre tid hon eller han investerat i sitt humankapital. Den traditionella definitionen på humankapital är den medfödda förmågan att lära sig saker plus de kunskaper man skaffar sig genom utbildning och arbetslivserfarenhet. Denna definition tar således ingen hänsyn till de kunskaper man kan skaffa sig genom andra erfarenheter, exempelvis genom att vårda egna barn.
I humankapitalteorin är det längden på den tid en individ investerat i sin utbildning som spelar roll för avkastningen på utbildningen, inte att det finns olika typer av utbildningar. Avkastningen på antal år i yrkeslivet antas vara avtagande. Det betyder att, exempelvis, 15 utbildningsår förväntas ge högre avkastning, alltså högre lön, än 15 år med arbetslivserfarenhet.
Frånvaro från arbetslivet innebär att humankapital inte ackumuleras. En persons humankapital kan till och med deprecieras, alltså sjunka i värde, vid en längre frånvaro, exempelvis på grund av föräldraledighet eller arbetslöshet. Om kvinnor har en högre frånvaro från arbetet än män så deprecieras kvinnors humankapital mer. Detta återspeglas enligt humankapitalteorin i en skillnad mellan kvinnors och mäns löner.
En föräldraförsäkring som innebär stora möjligheter till frånvaro får därigenom effekter på löneutvecklingen för de kvinnor och män som varit föräldralediga. Märk att humankapitalteorin förutsäger att det är löneutvecklingen enbart för dem som varit föräldralediga en längre tid som påverkas negativt. Därmed skiljer sig det som humankapitalteorin förutsäger från det som teorin om statistisk diskriminering förutsäger. Enligt humankapitalteorin är kvinnor inte mer riskfyllda än män att anställa. Att olika kollektiv i genomsnitt har olika hög frånvaro är ingenting som behandlas i humankapitalteorin.
259
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
6.3.3 Empiriska studier om föräldraförsäkringens påverkan på sysselsättning och löner
Hur kan egen föräldraledighet påverka en individs löneutveckling?
Om en persons löneutveckling påverkas negativt av att hon eller han själv varit föräldraledig kan det bero på:
1. en sämre löneutveckling givet samma arbetsuppgifter som hon
eller han hade före föräldraledigheten,
2. sämre avlönade arbetsuppgifter efter föräldraledigheten,
3. sämre möjligheter att öka sin lön genom befordran efter
föräldraledigheten, jämfört med personer som inte varit föräldralediga.
Studier som fokuserar på hur egen föräldraledighet påverkar löneutvecklingen inkluderar alltså hur en försämrad sysselsättningsstatus påverkar lönen. De studier som undersöker karriärpåverkan fokuserar på 2) och 3).
Påverkan på karriärchanser och arbetslöshetsrisker
Vad säger empirin om påverkan av egen föräldraledighet särskilt på karriärchanser och arbetslöshetsrisker? Det finns få studier som systematiskt kartlagt kopplingarna mellan föräldraledighet och försämringar i sysselsättningsstatus. Ett av huvudresultaten i Granqvist & Persson (2004) som studerar kvinnors och mäns möjligheter att byta till ett bättre arbete är att föräldraledighet inte har någon positiv eller negativ effekt på karriärchanserna för kvinnor generellt men kvinnors chanser att byta till ett bättre arbete endast är hälften så stor som mäns. Bland högutbildade kvinnor har dock föräldraledighet en negativ effekt på kvinnors karriärchanser. (Uppgifter om mäns uttag av föräldraledighet finns inte i de data som Granqvist & Persson använder.)
Även Jonsson & Mills (2001) studerar vilken betydelse föräldraledighetens längd har för kvinnors möjligheter att avancera på sina arbeten. De finner att om kvinnor som varit föräldralediga väljer att återgå till sina arbeten tidigt ökar inte det deras möjligheter att avancera på jobbet. Däremot finns tecken på att en lång föräldraledighet kan ha en viss negativ påverkan på möjligheterna att avancera för kvinnor på högre positioner. Författarna är
260
SOU 2005:73 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
medvetna om att deras resultat inte kan ges en kausal tolkning men de för fram följande tolkning: Kan frånvaron av positiva effekter för kvinnor av att återkomma till sitt arbete tidigt kunna bero på att detta att vara småbarnsmamma i sig är en så pass negativ signal till arbetsgivaren om låg arbetsproduktivitet att det spelar mindre roll när mamman väljer att komma tillbaka?
Anmälningarna till JämO om misstänkt diskriminering i samband med graviditet och föräldraskap har ökat (JämO, 2001). En mindre del av anmälningarna rör försämrad löneutveckling i form av uteblivna löneökningar. Den största delen av dessa anmälningar rör istället försämringar i sysselsättningsstatus, som också kan ge negativa effekter på lönen, exempelvis vid omplaceringar till sämre arbetsuppgifter.
En gallupundersökning bland HTF:s medlemmar visar att främst kvinnor, upplever att de missgynnats såväl sysselsättnings- som lönemässigt i samband med föräldraskap (HTF, 2001). En liknande undersökning bland SIF:s medlemmar visar att var tionde som varit föräldraledig när lönerevision gjorts på företaget har blivit helt utan löneökning. För en majoritet av dem som inte fick någon höjning såg man inte heller över lönen när föräldraledigheten var över. Undersökningen visar även att var femte person fick förändrade arbetsuppgifter efter föräldraledigheten. Av dem som varit borta längre än ett år förändrades arbetsuppgifterna för närmare 40 procent (SIF, 2003).
En utvidgad definition av försämring av sysselsättningsstatus inkluderar även att bli arbetslös. Enligt Jans (2003) löper kvinnor och män i åldrarna 25
−40 år som väntar sitt första barn större risk för arbetslöshet än kvinnor och män i motsvarande åldrar som ännu inte har barn. De skattade överriskerna beror inte på skillnader i bakgrundsfaktorer som utbildning och ålder utan kvarstår då man kontrollerat för dessa skillnader. Blivande mammor hade under den period som studeras en dubbelt så hög risk att registreras som arbetslösa än kvinnor som inte väntade barn. Överrisken för blivande pappor var i genomsnitt 40 procent. Resultaten kan tyda på särbehandling från arbetsgivarnas sida, de föredrar att sortera bort personer som har hög risk att vara frånvarande inom en snar framtid. Ju högre den förväntade risken är, desto starkare är sorteringsmekanismerna.
4
4
Detta kan tyckas stå i kontrast med resultaten i Thoursie (1997), att om heltidsarbetslösa
män har barn i åldrarna 0
−3 år så ökar detta kraftigt chanserna att gå till ett fast heltidsjobb
261
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
Påverkan på löneutvecklingen
De studier som fokuserar på hur föräldraledighet påverkar löneutvecklingen inkluderar också hur denna typ av frånvaro från arbetet påverkar chanserna att byta till bättre betalda arbetsuppgifter men det är löneutvecklingen i sig, inte byte av arbetsuppgifter eller jobb, som analyseras. Vad säger empirin om påverkan av egen föräldraledighet på löneutvecklingen?
Resultaten i både Stafford & Sundström (1996) och SOU 2003:36 visar att löneutvecklingen för både män och kvinnor påverkas negativt av att ha varit föräldraledig men att den negativa effekten för män är betydligt större.
Huvudresultatet Albrecht m.fl. (1999)
5
är att löneutvecklingen
för kvinnor respektive män påverkas olika av olika typer av lika lång frånvaro (exempelvis föräldraledighet, arbetslöshet och värnplikt) och att effekterna på lönen är könsspecifika. Precis som i Stafford & Sundström (1996) och SOU 2003:36 påverkas löneutvecklingen för både män och kvinnor negativt av att ha varit föräldraledig men den negativa effekten för män är betydligt större. Utvecklingen för högutbildade kvinnor påverkas mer negativt av föräldraledighet än för lågutbildade kvinnors. För vissa grupper av lågutbildade kvinnor är den negativa effekten mycket liten eller ingen alls.
Ett sätt att förklara att kvinnor lönemässigt påverkas mindre negativt än män av egen föräldraledighet är varianten av humankapitalteori som säger att kvinnor i mycket högre utsträckning än män väljer yrken som redan från början låter sig förenas med längre frånvaroperioder för vård av barn i betydelsen att man lönemässigt
(se avsnitt 5.6 för en kort redogörelse). Det finns flera olikheter mellan studierna som kan förklara skillnaderna i resultat. De viktigaste skillnaderna är troligen:
i) i Thoursies studie kan en stor del männen ha tagit ut den föräldraledighet de vill ha innan de blev arbetslösa under det att männen i Jans studie väntar barn och alltså inte har tagit ut någon föräldraledighet alls, ii) Jans analyserar risken att bli arbetslös under det att Thoursie analyserar sannolikheten att få ett arbete givet att man är arbetslös. Om en arbetslös man i första hand ser att hans roll som pappa innebär att (återgå till att?) vara familjeförsörjare, inte att vara hemma länge med barnet när det är litet, kommer detta att påverka hans sökbeteende så att chansen att han får ett jobb ökar. Vidare, en arbetsgivare som lönsamhetsskäl vill dra ner på personal kan föredra att även sortera bort personer med enbart en något förhöjd förväntad frånvarorisk. En arbetsgivare som av lönsamhetsskäl vill anställa personal kan ha en mindre negativ attityd till den förväntade frånvarorisken.
5
Albrecht m.fl. (1997) är ett bidrag till Kvinnomaktutredningen och en tidigare, populär-
vetenskaplig version av Albrecht m.fl. (1999).
262
SOU 2005:73 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
inte förlorar så mycket på att vara frånvarande. Dessa yrken har vad man kallar flackare livslönekurvor (Mincer & Polachek, 1974).
Albrecht m.fl. (2003) anser inte att deras resultat stödjer denna teori: ”… that Swedish women prefer to work in family-friendly but low-wage jobs is not consistent with our findings.” (Albrecht m.fl., 2003, sid. 172). De studerar lönegapet mellan kvinnor och män i Sverige och finner att även om det i genomsnitt är lika stort som det var för 20 år sedan så har gapet ökat markant i den översta kvartilen av inkomstfördelningen. De drar slutsatsen att det är den omfattande vertikala segregeringen som förklarar detta stora lönegap.”In this paper, we have addressed the question of whether there is a significant glass ceiling in Sweden. The answer, quite simply, is yes.” (Albrecht m.fl., 2003, sid. 171).
Albrecht m.fl. diskuterar om en faktor bakom den vertikala segregeringen kan vara att föräldraförsäkringen är utformad så att den ger starka drivkrafter för blivande föräldrar att arbeta (ersättningen är inkomstrelaterad). När barnen väl är födda är det dock mestadels mammorna som använder den lagstadgade rätten att ta en lång föräldraledighet och gå ner på deltid. Detta vet arbetsgivarna som därför förväntar sig ett lägre engagemang i arbetet från kvinnliga anställda som har (små) barn.
Ett faktum som också talar mot teorin att kvinnor väljer lågbetalda yrken för att de är familjevänliga är att förvärvsarbetande kvinnor idag har en i genomsnitt (minst) lika lång utbildning som män (se Thoursie, 2004, 2005). Om majoriteten kvinnor av familjeskäl medvetet valde yrken med flacka livslönekurvor är det inte troligt att de i genomsnitt skulle välja att utbilda sig lika länge som de, enligt antagandet, genomsnittligt mer karriärsugna männen. Eftersom rätten att vara tjänstledig på hel- eller deltid för vård av barn är lagstadgad finns det, i alla fall i teorin, inget skäl att kvinnor av familjeskäl skall välja jobb som är lågavlönade. (Däremot kan lönerna i yrken som kännetecknas av hög frånvaro bli lägre om kostnaderna för arbetsgivaren att hitta vikarier, etc. på sikt tas från löneutrymmet.)
Det förefaller troligt att andra mekanismer än dem humankapitalteorin fångar upp är verksamma. En hypotes som får stöd i flera av de nämnda studierna är att eftersom så gott som alla kvinnor i Sverige är föräldralediga en längre tid sänder detta inte någon särskild negativ signal om kvinnans engagemang i sitt arbete och hennes lojalitet med sin arbetsgivare. Variationen i männens uttag av föräldraledighet är däremot mycket större. De flesta män
263
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
tar inte någon längre ledighet men några gör det. Dessa män signalerar därmed ett svagare engagemang i arbetet och en lägre grad av lojalitet med sin arbetsgivare än de män som inte tar föräldraledigt en längre tid.
En teori som också ligger i linje med ovanstående resultat, att påverkan på löneutvecklingen av att vara föräldraledig är mer negativ för män än för kvinnor, är om det förekommer statistisk diskriminering. Denna innebär ju att eftersom kvinnor, för att kompensera för kostnaden av en framtida förväntad högre frånvaro, i genomsnitt ges en något lägre lön än män med motsvarande kvalifikationer så har en del av den negativa effekten på lönen redan skett innan de fått barn och drabbar därmed alla kvinnor.
Påverkan av föräldraledighetens längd och ersättningsnivå på sysselsättningsgrader och timlöner
Än så länge finns det endast en studie där man försökt använda en experimentell ansats,
6
Ruhm (1998), som undersöker de ekono-
miska konsekvenserna av föräldraledighet på både sysselsättningsgrader och timlöner på nationell nivå. Där används det faktum att i de nio europeiska länder, Sverige inkluderat, han analyserade använde kvinnor all eller nästan all föräldraförsäkring under den studerade tidsperioden, 1969
−1993.
Därmed kan kvinnor sägas utgöra behandlingsgruppen och män kontrollgruppen i ett naturligt experiment som studerar vilka effekter olikheter i ersättningsnivåer och i föräldraledighetens längd – vilka alltså antas påverka enbart kvinnor – ger på aggregerade sysselsättning och ti mlöner.
7,8
6
Se avsnitt 2.6 för en genomgång av skillnader mellan studier som har en experimentell
ansats, där det finns en kontrollgrupp, och studier där bara en grupp undersöks.
7
Infallsvinkeln är inte utan problem. Exempelvis är det svårt att kontrollera för den negativa
effekt på kvinnors löner som kan uppstå om de kvinnor som träder in på arbetsmarknaden efter införandet (eller förlängningen) av föräldraförsäkringen är sämre utbildade än de kvinnor som arbetade redan då det inte fanns någon föräldraförsäkring. Denna löneeffekt beror ju i grunden inte på föräldraförsäkringen utan på att sammansättningen om sysselsatta kvinnor förändrats (kompositionsbias).
8
Ruhm gör också en begränsad känslighetsanalys enbart av sysselsättningseffekterna där han
använder kvinnor i åldrarna 25
−34 år som behandlingsgrupp och kvinnor i åldrarna 45−54 som kontrollgrupp. I den yngre kvinnogruppen är födelsetalen betydligt högre än i den äldre. Alltså borde den yngre gruppen påverkas mer av förändringar av reglerna om föräldraledighet i det land de bor. Han gör också motsvarande känslighetsanalys där kontrollgruppen utgörs av män i åldrarna 25
−34 år. (Motsvarande känslighetsanalys för löneeffekter går inte att göra då lönedata inte är grupperade efter ålder.)
264
SOU 2005:73 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
Resultaten i Ruhm visar positiva effekter på kvinnors sysselsättningsgrad av en föräldraförsäkring. En rätt till nio månaders betald föräldraledighet eller mer höjer sysselsättningsgraden bland kvinnor i ett land med drygt 4 procent. Även föräldraledigheter som är kortare har positiva effekter på kvinnors sysselsättningsgrad. Detta är dock troligen en viss överskattning av den rena effekten, inte bara för att i vissa länders statistik (exempelvis Sverige) räknas föräldralediga kvinnor som sysselsatta,
9
utan också
för att i länder med långvariga föräldraledigheter är barnomsorgen väl utbyggd. Detta underlättar för kvinnor att förena förvärvsarbete med huvudansvar för barnen.
Samtidigt ger system med långvariga föräldraledigheter, minst nio månader, en negativ effekt på kvinnornas löner. I länder med sådana system minskar timlönerna för kvinnor med 2
−3 procent.
System där föräldraledigheterna är kortare förefaller däremot inte ha någon större negativ effekt på kvinnornas löner.
Ruhm förklarar detta med att en långvarig föräldraledighet kan vara kostsam för arbetsgivaren (kostnader för att rekrytera vikarier och lära upp dem, etc.) En ytterligare orsak som förs fram är att system med mycket långa betalda föräldraledigheter ökar sannolikheten att kvinnan får flera barn under en period av ett par-tre år och att hon därmed är mer eller mindre frånvarande från jobbet i flera år. Det kan därmed bli svårt och kostsamt för arbetsgivaren att hitta ersättare. Denna frånvaro kan, enligt Ruhm, vidare leda till humankapitalförluster hos kvinnan vilket påverkar hennes löneutveckling negativt. Rätt till ytterligare obetald ledighet ökar sannolikheten för denna effekt.
Eftersom det naturliga experimentet tolkas så att män utgör kontrollgruppen kan inget sägas om effekter på mäns löner och sysselsättningsgrad av olikheter i ersättningsnivåer och i föräldraledighetens längd.
Som förut redovisats har författarna till några av de tidigare nämnda studierna ställt sig tveksamma till humankapitalteorins förmåga att förklara hur uttagen föräldraledighet påverkar löneutvecklingen för de mammor och pappor sam tagit sådan ledighet.
Resultaten i Ruhm (1998) är troligen inte bara förenliga med det humankapitalteori förutsäger utan också med det som statistisk diskrimineringsteori förutsäger, att kvinnor i högre grad än män hamnar i låglönejobb och att de inom samma yrken har lägre betalt
9
Ruhm uppskattar effekten från denna dubbelräkning i statistiken till cirka en procentenhet.
265
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
än män. Ett skäl till att Ruhms resultat sannolikt är förenliga med förekomsten av statistisk diskriminering är att de lönedata som används i studien är aggregat för samtliga sysselsatta kvinnor och män. Alltså är även lönerna för de kvinnor som inte har barn inkluderade i aggregaten. Så Ruhm drar slutsatser om effekter av olika utformningar av en föräldraförsäkring på löneutvecklingen för alla kvinnor, med eller utan barn.
10
Resultaten i Ruhm ligger i linje med de i Rønsen & Sundström (2002). De analyserar sysselsättningsmönstren för kvinnor i Finland, Norge och Sverige efter födelsen av det första och andra barnet. ”On the whole, this suggests that very long leave entitlements and child-minding benefit programs could have negative consequences for women´s career and earnings potentials and may preserve an unequal division of labour in the family.” (Rønsen & Sundström, 2002, sid. 121.) En liknande slutsats förs fram i Nyberg (2004).
Vad gäller effekter på kvinnors sysselsättning av hur ersättningen vid föräldraledighet är utformad finns det flera studier, både på individdata (mikro) och på nationell nivå (makro), som visar att det finns ett positivt samband mellan inkomstrelaterade ersättningar och kvinnors sysselsättning. System med fasta ersättningar, lika för alla, däremot, förefaller att förlänga den tiden som mamman lämnar arbetskraften, se Ferrarini (2003).
Rosenfeld & Kalleberg (1991) studerar ojämlikheter mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden med syfte att se hur stor utsträckning den genomsnittliga löneskillnaden mellan kvinnor och män förklaras inte bara av familjepolitiken utan även av andra politiskt påverkbara system. De finner att den faktor som i störst utsträckning bidrar till att minska denna löneskillnad är anställdas möjligheter till kollektiva löneförhandlingar, vilket är ett exempel på ett politiskt påverkbart system. I länder där anställdas möjligheter att löneförhandla kollektivt är stora har ofta också en generös familjepolitik. Detta medför att det något felaktigt kan förefalla som om den generösa familjepolitiken är den grundläggande orsaken till en minskad löneskillnad mellan könen.
10
Resultaten i Ruhm (1998) skulle kunna bero på att kvinnor utan barn har samma löner som män och att det är de lägre lönerna för de kvinnor som fått barn som drar ner den genomsnittliga lönen för samtliga kvinnor. Är det så stödjer inte resultaten teorin om statistisk diskriminering. I Ruhms data går det dock inte att dela upp lönerna på kvinnor som har respektive inte har barn. Då det finns studier som visar att unga kvinnor och män som skall träda in på arbetsmarknaden får sämre ingångslöner till liknande yrken (se exempelvis Säve-Söderbergh, 2003) förefaller denna tolkning emellertid inte vara den mest trovärdiga.
266
SOU 2005:73 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
6.3.4 Kvinnors och mäns deltagande på arbetsmarknaden
Internationellt sett har Sverige sedan länge ett högt arbetskraftstal
11
och en hög sysselsättningsgrad
12
för kvinnor. Kvinnors arbets-
kraftsdeltagande och sysselsättningsgrad ökade markant under 1970-talet och något långsammare under 1980-talet. Det är rimligt att till viss del tillskriva dessa internationellt sett höga tal i Sverige som en följd av att den tidigt utbyggda föräldraförsäkringen. En annan viktig faktor är övergången från sambeskattning till särbeskattning 1971.
Expansionen av den huvudsakligen offentligt finansierade barnomsorgen var till stor del en följd av mödrars ökade sysselsättning.
13
Att kvinnor i vuxen ålder i hög utsträckning började
lönearbeta under 1970-talet är en viktig orsak till att arbetskraftsdeltagandet, sysselsättningsgraden och andelen i arbete i Sverige för kvinnor i åldrarna 55
−64 år är bland de högsta i världen.
Arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad
I figur 6.3.1 och 6.3.2 framgår arbetskraftsdeltagandet i åldersgruppen 20
−64 år för kvinnor och män som summan av dem som arbetar heltid, kort respektive lång deltid samt andelen kvinnor respektive män i befolkningen som är arbetslösa. Det översta ljusa fältet i figurerna visar hur andelen kvinnor respektive män i befolkningen som inte deltar i arbetskraften utvecklats över tiden.
I samma figurer visas sysselsättningsgraden för kvinnor och män som summan av dem som arbetar heltid samt kort och lång deltid. Även om den sammanlagda sysselsättningsgraden inte skiljer sig avsevärt mellan kvinnor och män framgår att hel- och deltidsandelarna av de sysselsatta är mycket olika beroende på om man talar om kvinnors eller mäns sysselsättning.
Andelen av kvinnor i befolkningen 20
−64 år som arbetar heltid uppgick till 50 procent 2004, att jämföra med 37 procent 1970. Motsvarande andel för männen var 71 procent 2004 och 87 procent
11
Med arbetskraftstal eller arbetskraftsdeltagande avses hur stor andel av befolkningen som finns i arbetskraften.
12
Med sysselsättningsgrad avses hur stor andel av befolkningen som är sysselsatt.
13
1965 hade 3 procent av de barn som var högst sex år gamla plats i offentlig barnomsorg och andelen sysselsatta mödrar med barn i samma åldersgrupp var 36 procent. 1970 var motsvarande tal 9 respektive 49 procent för att sedan stiga till 31 respektive 74 procent 1980 (Nyberg, 2004). Så man kan säga att ökningen av förvärvsarbetande mödrar föregick expansionen i offentlig barnomsorg.
267
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
1970. De långa deltiderna (20
−34 timmar per vecka) för kvinnor ökade kraftigt fram till slutet av 1980-talet då nästan var tredje kvinna arbetade lång deltid för att sedan sjunka tillbaka. 2004 arbetade var femte kvinna lång deltid. Andelen kvinnor i befolkningen som arbetar korta deltider (1
−19 timmar per vecka) har aldrig varit särskilt hög och uppgick till endast 4 procent 2004.
Andelen män i befolkningen 20
−64 år som arbetar heltid uppgick till 72 procent 2004 att jämföra med 87 procent 1970. Andelen män som arbetar långa deltider har ökat men från mycket låga nivåer, från drygt 1 procent 1970 till knappt 6 procent 2004. Andelen män som arbetar korta deltider är ytterst liten, 2 procent 2004.
Figur 6.3.1 och 6.3.2 Andel personer i åldern 20
−64 år efter arbetskraftstillhörighet och vanligen arbetad tid 1970
−2004
Procent av befolkningen 20
−64 år
0 20 40 60 80 100
19 70
19 72
19 74
19 76
19 78
19 80
19 82
19 84
19 86
19 88
19 90
19 92
19 94
19 96
19 98
20 00
20 02
20 04
Heltid, 35- timmar Lång deltid, 20-34 timmar
Kort deltid, 1-19 timmar Arbetslösa Ej i arbetskraften
0 20 40 60 80 100
19 70
19 72
19 74
19 76
19 78
19 80
19 82
19 84
19 86
19 88
19 90
19 92
19 94
19 96
19 98
20 00
20 02
20 04
Procent
Procent
Kvinnor
Män
0 20 40 60 80 100
19 70
19 72
19 74
19 76
19 78
19 80
19 82
19 84
19 86
19 88
19 90
19 92
19 94
19 96
19 98
20 00
20 02
20 04
Heltid, 35- timmar Lång deltid, 20-34 timmar Kort deltid, 1-19 timmar Arbetslösa
Ej i arbetskraften
0 20 40 60 80 100
19 70
19 72
19 74
19 76
19 78
19 80
19 82
19 84
19 86
19 88
19 90
19 92
19 94
19 96
19 98
20 00
20 02
20 04
Procent
Procent
Kvinnor
Män
Källa: Arbetskraftsundersökningarna (AKU), Statistiska centralbyrån.
Att vara sysselsatt behöver dock inte betyda att vara närvarande på arbetet
Alla som räknas som sysselsatta i Arbetskraftsundersökningarna (AKU) är dock inte närvarande på arbetet. Idag är en betydande andel av de som är registreras som sysselsatta i AKU frånvarande hela mätveckan, t.ex. på grund av sjukskrivning, vård av sjukt barn, föräldraledighet eller semester. Andelen sysselsatta kvinnor som är frånvarande är högre än motsvarande andel män.
268
SOU 2005:73 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
Andelen kvinnor i befolkningen 20
−64 år som faktiskt var på jobbet, ”i-arbete-graden”, var endast 60 procent 2004. Motsvarande uppgift för män var 69 procent. Var femte sysselsatt kvinna som inte var på jobbet alls under mätveckan var frånvarande för vård av barn inklusive föräldraledighet. Endast var tjugonde sysselsatt man som inte alls var på jobbet under mätveckan var frånvarande av samma orsak.
14
Arbetslöshet
Arbetslösheten för kvinnor är något lägre än för män enligt AKU och har så varit under en längre tid. Att kvinnors arbetslöshet är lägre än mäns är tämligen ovanligt i ett internationellt perspektiv (se exempelvis olika utgåvor av OECD Employment Outlook).
15
Ett område på den svenska arbetsmarknaden som man inte vet så mycket om är deltidsarbetslöshet. I AKU, som är den officiella arbetslöshetsstatistiken, finns ingen kategori som betecknar deltidsarbetslösa. Det närmaste man kan komma är antal personer som anger att de arbetar mindre än de skulle vilja av arbetsmarknadsskäl (”undersysselsatta” i AKU), men där inkluderas även heltidsarbetande som vill arbeta mer. Enligt AMS statistik som enbart inkluderar personer som registrerat sig på arbetsförmedlingen som deltidsarbetslösa var totalt 73 000 personer deltidsarbetslösa 2004, varav 57 000 kvinnor och 17 000 män, drygt tre gånger fler kvinnor än män.
En studie på svenska data, Nyberg (2003), tyder dock på att 2002 utgjordes den största gruppen arbetslösa av deltidsarbetslösa kvinnor, därefter kom heltidsarbetslösa män, på tredje plats heltidsarbetslösa kvinnor och sist deltidsarbetslösa män. Enligt Undersökningarna av levnadsnivåförhållanden (ULF) som Statistiska centralbyrån gör anger 46 000 män att ett skäl till att de
14
Var fjärde (femte) sysselsatt kvinna (man) som var frånvarande hela mätveckan var det på grund av egen sjukdom.
15
Den öppna arbetslösheten i åldersgruppen 20
−64 år uppgick till 5,3 procent varav 4,9 för kvinnor och 5,6 för män 2004. Detta är räknat enligt den gängse definitionen som procent av arbetskraften. (I figur 6.3.1 och 6.3.2 visas arbetslösheten som procent av befolkningen.) Räknat i antal personer uppgick den öppna arbetslösheten 2004 i åldersgruppen 20
−64 år till
229 000 personer, varav 101 000 kvinnor och 128 000 män. Enligt statistik från Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) var totalt 106 000 personer, varav 47 000 kvinnor och 59 000 män inskrivna i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program 2004 (alltså ej öppet arbetslösa).
269
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
arbetar deltid är att det är svårt att få heltidsarbete. Motsvarande antal kvinnor är 171 000, alltså nästan fyra gånger fler än männen.
6.3.5 Könsuppdelningen på den svenska arbetsmarknaden
Könsuppdelningen på den svenska arbetsmarknaden beskrivs ofta som hög men ur en aspekt har den minskat dramatiskt: De flesta kvinnor i förvärvsaktiva åldrar har idag ett avlönat marknadsarbete. För 40
−50 år sedan var situationen annorlunda, framför allt för mödrar. Den primära uppdelningen på arbetsmarknaden, uppdelningen av män och kvinnor mellan att ha och inte ha ett lönearbete, har alltså minskat ordentligt och den är låg i ett internationellt perspektiv.
Segregering inom arbetsmarknaden klassificeras ofta i två huvudtyper, horisontell eller vertikal. Horisontell könssegregering innebär att män och kvinnor har olika yrken, arbetsgivare, arbetar i olika branscher och organisationer och/eller finns på olika arbetsplatser. Vertikal könssegregering handlar om att kvinnor på ett systematiskt sätt, som skiljer sig från män, inte når lika långt i sina respektive karriärer. Män är överrepresenterade på positioner där graderna av makt och inflytande är höga och så är även lönerna.
Den svenska arbetsmarknaden uppvisar en hög grad av såväl horisontell som vertikal könssegregering, se tabell 6.3.1 och figur 6.3.3.
16
16
Däremot är det inte självklart att arbetsmarknaden i Sverige är betydligt mer könsuppdelad än i många andra länder utan ligger på en jämförbar nivå, se Nermo (1999).
270
SOU 2005:73 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
Tabell 6.3.1 De 30 största yrkena 2003, antal och könsfördelning
De yrken där minst 75 procent är män eller kvinnor är skrivna i fet stil
Könsfördelning, procent
Yrke Totalt antal Kvinnor Män Undersköterskor, sjukvårdsbiträden m.fl. 173 510 93 7 Vårdbiträden, personliga assistenter m.fl. 134 995 84 16 Företagssäljare 100 517 25 75 Försäljare, fackhandel 99 770 63 37 Grundskollärare 88 021 76 24 Övrig kontorspersonal 83 505 83 17 Barnskötare m.fl. 82 293 92 8 Förskollärare och fritidspedagoger 81 292 92 8 Systemerare och programmerare 79 544 21 79 Hotell- och kontorsstädare m.fl. 73 256 83 17 Bokförings- och redovisningsassistenter 69 520 92 8 Lagerassistenter m.fl. 65 005 19 81 Lastbils- och långtradarförare 61 292 2 98 Byggnadsträarbetare, inredningssnickare m.fl. 55 539 2 98 Administrativa assistenter 54 908 77 23 Skötare och vårdare 52 856 75 25 Verktygsmaskinoperatörer 48 049 14 86 Fastighetsskötare 44 230 10 90 Köks- och restaurangbiträden 43 349 84 16 Revisorer m.fl. 43 026 56 44 Kontorssekreterare, läkarsekreterare m.fl. 41 696 98 2 Maskiningenjörer och maskintekniker 41 382 8 92 Kockar och kokerskor 40 246 56 44 Datatekniker 38 722 23 77 Chefer för mindre företag inom handel, hotell och restaurang, transport och kommunikation 37 380 32 68 Försäljare, dagligvaror 35 931 70 30 Gymnasielärare i allmänna ämnen 35 083 58 42 Övriga sjuksköterskor 34 764 94 6 Banktjänstemän och kreditrådgivare 34 410 62 38 Motorfordonsmekaniker och motorfordons- reparatörer 33 047 0 100 Totalt antal 1 907 136
Källa: Arbetskraftsundersökningarna (4-siffrig SSYK), Statistiska centralbyrån.
I tabell 6.3.1 återfinns de 30 största yrkena i Sverige. Totalt omfattar de drygt 1,9 miljoner sysselsatta. De yrken där minst 75 procent är kvinnor eller män är angivna i fet stil i tabellen. Så många
271
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
som 23 av de 30 största yrkena har riktigt skev könssammansättning.
Antalet kvinnodominerade yrken är något fler än de mansdominerade, 13 respektive 10 yrken. Men det är långt fler kvinnor som arbetar i de kvinnodominerade yrken än det är män som arbetar i de mansdominerade. Cirka 880 000 kvinnor återfinns i de kvinnodominerade yrkena under det att antalet män i de mansdominerade uppgår till drygt 410 000. Den viktigaste förklaringen är att de två absolut största yrkena, undersköterskor och sjukvårdsbiträden samt vårdbiträden och personliga assistenter, omfattar knappt 310 000 sysselsatta varav drygt 275 000 kvinnor.
Ett sätt att belysa vertikal segregering är att med hjälp av Statistiska Centralbyråns yrkesregister belysa hur många kvinnor och män som har en chefsbefattning i ett företag eller i en organisation, se figur 6.3.3 där könsfördelningen i 25 chefsyrken återfinns.
272
SOU 2005:73 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
273
Figur 6.3.3 Sysselsatta i chefspositioner 2002
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Verksamhetschefer inom vård och omsorg
Chefer för mindre enheter inom vård och omsorg
Verksamhetschefer inom utbildning
Personalchefer
Chefer för mindre enheter inom offentlig förvaltning m.m.
Reklam- och PR-chefer
Chefer för mindre enheter inom utbildning
Ekonomichefer och administrativa chefer
Driftchefer inom handel, hotell och restaurang, transport och kommunikation
Verksamhetschefer inom offentlig förvaltning m.m.
Övriga drift- och verksamhetschefer
Chefer för mindre företag inom handel, hotell och restaurang, transport och
kommunikation
Övriga chefer inom specialområden
Högre ämbetsmän och politiker
Chefer för övriga mindre företag och enheter
Chefstjänstemän i intresseorganisationer
Försäljnings- och marknadschefer
Chefer för mindre företag inom finansiell verksamhet, fastighetsbolag,
företagstjänster m.m.
Forsknings- och utvecklingschefer
Verkställande direktörer, verkschefer m.fl.
Driftchefer inom finansiell verksamhet, fastighetsbolag, företagstjänster m.m.
IT-chefer
Inköps- och distributionschefer
Driftchefer
Chefer för mindre företag
Kvinnor Män
Källa: Arbetskraftsundersökningarna (4-siffrig SSYK), Statistiska centralbyrån.
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
I endast tre chefskategorier, inom vård- och omsorgsyrken samt utbildning, är över 60 procent av cheferna kvinnor, medan det i fem kategorier råder en viss könsbalans i betydelsen att andelen kvinnor ligger mellan 40
−60 procent. I de resterande 17 kategorierna dominerar män och i nio av dessa utgör männen minst 75 procent av cheferna.
6.3.6 Löner och förvärvsinkomster för kvinnor respektive män
Lön per arbetad timme
Kvinnors lön per arbetad timme uppgick i genomsnitt till 84 procent av vad män tjänade 2003.
17
Den största orsaken till att
kvinnors löner som andel av mäns blir så mycket lägre beror på att kvinnor i mycket större utsträckning än män arbetar i lägre avlönade yrkesgrupper eller sektorer.
Har dagens förvärvsarbetande kvinnor sämre humankapital än män? Kan det vara det som ligger bakom att det finns ett samband mellan en hög andel kvinnor i en sektor eller yrkesgrupp och en lägre relativlön i den sektorn eller yrkesgruppen? Nej, kvinnor har idag i genomsnitt t.o.m. en marginellt längre utbildning än män. Kvinnors genomsnittliga arbetslivserfarenhet är i genomsnitt endast något kortare än mäns. Men ändå är den aggregerade löneskillnaden mellan kvinnor och män i princip lika stor som i början av 1980-talet. Kvinnor för alltså inte samma avkastning på sin utbildning och på sin arbetslivserfarenhet som män (se exempelvis översikterna i Thoursie 2004, 2005 av studier som gjorts på svenska data).
Teorin om kompenserande löneskillnader (Rosen, 1986) går ut på att yrken med samma kvalifikationskrav fast med sämre arbetsförhållanden har högre lön än yrken med bättre arbetsvillkor. En sämre arbetsmiljö och hårdare krav skulle då kompenseras av bättre betalt. Men resultat från studier på svenska data tyder på att teorin om kompenserande löneskillnader inte är av stor betydelse när det gäller att förklara löneskillnader mellan kvinnor och män, se exempelvis Arai & Thoursie (1997), le Grand (1991, 1997) samt Palme & Wright (1992).
17
Löneuppgifterna i detta avsnitt är hämtade från SCB
Lönestatistisk årsbok, 2003, om inget
annat anges.
274
SOU 2005:73 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
275
Även inom de flesta yrkesgrupper tjänar kvinnor i genomsnitt något mindre än män i genomsnitt. I de tio vanligaste yrkesgrupperna finns cirka 43 procent av alla anställda kvinnor och cirka 34 procent av alla anställda män. I samtliga dessa yrkesgrupper utom grundskollärare tjänade kvinnor i genomsnitt mindre än män 2002, se figur 6.3.4.
Figur 6.3.4 Medellön i de tio största yrkesgrupperna 2002
Månadslön i 1 000-tal kronor
Källa: På tal om kvinnor och män. Lathund om jämställdhet 2004, Statistiska centralbyrån.
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
Generellt sett återfinns de största löneskillnaderna mellan kvinnor och män inom de yrken som domineras av män eller i yrkesgrupper med en någorlunda jämn könsfördelning.
18
I så gott som alla yrkes-
grupper på arbetsmarknaden är lönespridningen större bland manliga än bland kvinnliga anställda.
Om man istället räknar ut löneskillnaden och standardväger för ålder, utbildning, arbetstid, sektor och yrkesgrupp, det vill säga man tar hänsyn till att kvinnor och män har olika ålder, utbildning, arbetstid och att de arbetar i olika sektorer och i olika yrkesgrupper, uppgick kvinnors lön per arbetad timme till i genomsnitt 92 procent av vad män tjänade 2003.
19
Förvärvsinkomster
Skillnaden i förvärvsinkomster
20
mellan kvinnor och män är större
än skillnaden i lön per arbetad timme. Det huvudsakliga skälet till detta är förstås att kvinnor i betydligt större utsträckning än män förvärvsarbetar på deltid.
I genomsnitt uppgick kvinnors förvärvsinkomst till 73 procent av mäns 2002. För samboende kvinnor med barn högst sex år gamla uppgick förvärvsinkomsten till endast 60 procent av vad samboende män med barn i samma åldrar tjänade (Bilaga 4 till Budgetpropositionen för 2005, s. 10). I samtliga åldrar är kvinnors förvärvsinkomst betydligt lägre än mäns, se figur 6.3.5. Skillnaderna ökar i de åldrar då barnafödande är vanligt, alltså mellan knappt 30 till cirka 40 år.
18
SCB,
Lönestatistisk årsbok, 2003, s. 33. En yrkesgrupp anses där ha en jämn könsfördelning
om minst 40 och som mest 60 procent av varje kön finns i gruppen.
19
I en nyligen utförd undersökning baserad på uppgifter från Svenskt Näringslivs medlemsföretag framgår att kvinnor i genomsnitt tjänar 4,8 procent mindre än män om hänsyn tas till skillnader i yrke, ålder och utbildning (Andersson & Eriksson, 2005).
20
Förvärvsinkomst är summan av löneinkomst, sjukpenning, föräldrapenning och dagpenning vid utbildning eller tjänstgöring inom totalförsvaret, ersättning vid arbetslöshet, utbetald pension, studiestöd och vårdbidrag.
276
SOU 2005:73 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
Figur 6.3.5 Förvärvsinkomst 2002 för personer i åldrarna 20
−90 år
Medianinkomst i tusentals kronor
0 50 100 150 200 250 300
20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90
Ålder
1000-tal kr
Kvinnor
Män
Källa: På tal om kvinnor och män. Lathund om jämställdhet 2004, Statistiska centralbyrån.
Dessa skillnader sätter förstås sina spår i hur mycket, eller litet, kvinnor i genomsnitt kommer att ha att leva på som pensionärer, i förhållande till män. I samtliga åldersgrupper är kvinnors genomsnittliga pensionsgrundande inkomst betydligt lägre än mäns, se figur 6.3.6. Skillnaden är även här som störst i de åldrar då barnafödande är vanligt, det vill säga mellan knappt 30 till cirka 40 år.
277
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
Figur 6.3.6 Pensionsgrundande inkomst 2002 för personer i åldrarna 20
−64 år Medelinkomst i tusentals kronor
0 50 100 150 200 250
20 25 30 35 40 45 50 55 60
Ålder
1000-tal kr
Kvinnor Män
Källa: På tal om kvinnor och män. Lathund om jämställdhet 2004, Statistiska centralbyrån.
Om man med arbete avser både betalt och obetalt arbete så arbetar kvinnor ungefär lika mycket som män, se avsnitt 6.2 för en utförligare beskrivning.
6.3.7 Utredningens bedömning
I vissa avseenden har jämställdheten nått långt på den svenska arbetsmarknaden. Andelen sysselsatta är nästan lika hög bland kvinnor som bland män. Däremot är frånvaron bland de sysselsatta högre för kvinnor än för män vilket till stor del beror på att kvinnor i betydligt större utsträckning än män är lediga för vård av barn.
Löneskillnaderna mellan kvinnor och män har inte minskat i någon större utsträckning på över 20 år trots att kvinnor nu igenomsnitt har en marginellt längre utbildning än män och en nästan lika lång arbetslivserfarenhet. Löneskillnaderna kan inte heller i någon betydande utsträckning förklaras av att män skulle ha mer fysiskt och psykiskt påfrestande yrken än kvinnor.
Könssegregeringen på arbetsmarknaden, både den horisontella och den vertikala, är stor. En horisontell könssegregering behöver
278
SOU 2005:73 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
inte nödvändigtvis innebära stora löneskillnader mellan könen men om kvinnodominerade yrken är samma sak som låglöneyrken – vilket ju oftast är fallet – blir resultatet just stora löneskillnader mellan könen.
De kvinnodominerade yrkena är ofta yrken som kännetecknas av en hög andel tillfälliga anställningar och en hög andel deltidsarbeten. Den officiella arbetslöshetsstatistiken är idag så utformad att det inte går att säga hur hög deltidsarbetslösheten är men det finns tecken på att det är ett allvarligt problem.
Räknat i timmar arbetar kvinnor ungefär lika mycket som män. Fördelningen mellan betalt lönearbete och obetalt hemarbete skiljer sig dock kraftigt åt mellan könen. Kvinnor arbetar ungefär lika många timmar i obetalt arbete som män gör i betalt och vice versa. Kvinnors förvärvsinkomster blir därmed betydligt lägre än mäns.
Föräldraförsäkringen har i sin nuvarande utformning med stor säkerhet bidragit till den internationellt sett höga sysselsättningsgraden för kvinnor.
Hur uttaget av dagar med föräldrapenning i praktiken ser ut innebär dock att kvinnor betydligt oftare än män är frånvarande, särskilt under längre tider, från arbetet. Den rättighet som föräldraledighetslagen ger för en anställd att gå ner i arbetstid med 25 procent av normalarbetstiden till dess att barnet fyller åtta år används nästan uteslutande av kvinnor.
Det finns ekonomiskt rationella skäl för arbetsgivare, som inte vet hur en anställd eller en sökande kommer att handla vid ett eventuellt framtida föräldraskap, att räkna med att hon eller han ”gör som folk gör mest”. Alltså att den sammanlagda längden på en kvinnas framtida förväntade frånvaro på grund av vård av barn vida överstiger motsvarande frånvaro för en man.
Utredningen bedömer att en del av skillnaderna i löneutveckling, möjligheter till fast heltidsanställning och karriärmöjligheter mellan kvinnor – såväl med som utan barn – och män kan ha sin grund i att frånvaro från arbetet på grund av vård av barn i genomsnitt är mycket skevt fördelad mellan könen. Kunskapsunderlaget i dessa frågor är dock mindre säkert än motsvarande underlag vad gäller en föräldraförsäkrings påverkan på kvinnors sysselsättningsgrad. Utredningen bedömer dock dessa möjliga konsekvenser som så allvarliga att den framtida föräldraförsäkringen bör utformas så att sådana risker minskas.
279
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
6.4 Kvinnans och barnets hälsa
6.4.1 Graviditet
En majoritet av de kvinnor som föder barn får i slutet av graviditeten ersättningar från socialförsäkringssystemet. Ersättningarna utbetalas i form av föräldrapenning, havandeskapspenning eller sjukpenning. Den regionala variationen är stor mellan de olika ersättningsformerna men liten på total nivå.
Med Försäkringskassans undersökningar som underlag är det uppenbart att reglerna tillämpas olika. Konsekvenserna för den enskilde blir därmed olika beroende på var i landet man bor. Några tvingas att ta ett förtida uttag av föräldrapenningen medan andra får ersättningen genom sjukförsäkringen.
Huruvida en kvinna får havandeskapspenning beror inte på hennes fysiska tillstånd utan på hur fysiskt påfrestande hennes arbete bedöms vara. Med tanke på kvinnors hälsa under slutet av graviditeten och det ojämna uttaget av dagens olika ersättningsformer menar utredningen att det finns ett behov av ett mer enhetligt utformat ekonomiskt stöd.
6.4.2 Efter förlossningen
Om inte mamman blir så sjuk att hon inte kan vårda sitt barn börjar uttaget av föräldrapenningen direkt efter förlossningen. Trots fler kejsarsnitt och fler tvillingfödslar har medelvårdtiden på BB sjunkit från sex dagar 1973 till knappt tre dagar 2000.
Det betyder att mammor som kommer hem från BB har ett stort behov av stöd från någon anhörig. Utredningen menar därför att dagens regler för gemensamt uttag av föräldrapenningen för mamman och en nära anhörig bör förstärkas.
6.4.3 Amning
WHO, Socialstyrelsen och Livsmedelsverket råder nyblivna mammor, att om möjligt, ge enbart bröstmjölk till spädbarn fram till sex månaders ålder. Detta går utmärkt att förena med dagens regler för föräldraledighet. Utredningen vill värna om att mammor även i fortsättningen ska kunna efterleva rådet om sex månaders full amning.
280
SOU 2005:73 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
6.5 Föräldraledigas ekonomiska situation
Målet för den ekonomiska familjepolitiken är att skillnaderna mellan familjer med och utan barn skall minska inom ramen för den allmänna välfärden. Familjepolitiken syftar också till att utjämna de variationer i inkomster och utgifter som en familj upplever under livscykeln. Familjepolitikens ersättningssystem har dock olika syften och grunden för ersättning vilar på olika principer. Stöd till de mest utsatta grupperna, familjer med svag ekonomi eller särskilda behov är inkomst- respektive behovsprövade. Föräldraförsäkringen vilar dels på inkomstbortfallsprincipen som ger ersättning i relation till inkomsten men ger också ett grundskydd till dem som saknar inkomst.
Den ekonomiska familjepolitiken är således ett viktigt instrument för att utjämna de ekonomiska resurserna mellan familjer med och utan barn. Föräldraförsäkringen är en del av den ekonomiska familjepolitiken och skall utifrån sina förutsättningar medverka till att det övergripande målet för den ekonomiska familjepolitiken uppnås. Föräldraförsäkringen skall även underlätta för båda föräldrarna att kombinera förvärvsarbete med familjeliv. Som andel av den totala familjepolitiken utgör föräldraförsäkringen ca 40 procent av de samlade utgifterna till barnfamiljer (tabell 6.7.1). Utgifterna i samband med barns födelse svarar för 80 procent av föräldraförsäkringens utgifter, vilket motsvarar nästan en tredjedel av den totala familjepolitiken. Nedan följer en översikt av hur föräldraförsäkringen bidrar till att uppfylla de ekonomiska mål som är uppsatta för den ekonomiska familjepolitiken. Detta görs genom att studera i vilken omfattning föräldraförsäkringen används, de föräldraledigas ekonomiska situation under föräldraledigheten samt de föräldraledigas ekonomiska standard.
281
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
Tabell 6.7.1 Familjepolitikens omfattning
Anslag Utgift,
miljarder kronor
Andel, procent
Barnbidrag 21,0 38 Föräldraförsäkring 22,0 39 Underhållsstöd 2,1 4 Bidrag internationella adoptioner 0,04 0 Barnpension och efterlevandestöd för barn 1,0 2 Vårdbidrag för funktionshindrade barn 2,2 4 Pensionsrätt för barnår 3,8 7 Bostadsbidrag 3,6 6 Totalt Ekonomisk familjepolitik 55,8 100 Källa: Regeringens proposition 2004/05:1, Utgiftsområde 12.
Föräldraförsäkringens omfattning och utnyttjande
Föräldrapenning utnyttjas i någon form av de allra flesta familjer som är berättigade till ersättning. Merparten utnyttjar huvuddelen av den tid som föräldraförsäkringen medger. Av de SGI-baserade dagarna tar 97 procent ut åtminstone 1 dag och 90 procent använder åtminstone 1 dag med ersättning enligt lägsta nivå. Andelen familjer som utnyttjar samtliga föräldrapenningdagar uppgår till ca 60 procent. För de som inte utnyttjar samtliga dagar uppgick det genomsnittliga antalet outnyttjade dagar till 28 dagar på SGI-nivå och 31 lägsta nivådagar.
21
Av figur 6.7.1 framgår i vilken omfattning föräldraförsäkring utnyttjas bland familjer med barn. Eftersom föräldrapenning kan tas ut upp till och med barnet är 8 år har utnyttjandets omfattning studerats för en rad olika åldrar på barnet. Separata analyser har också gjorts för ensamstående respektive samboende. Omkring 65 procent av de samboende barnfamiljerna med åtminstone 1 barn i åldrarna 0
−8 år hade föräldrapenning under 2002. Motsvarande andel bland de ensamstående föräldrarna var ca 30 procent. Om familjer med åtminstone 1 barn i åldrarna 0
−6 år studeras ökar såväl andelen ensamstående som samboende föräldrar som utnyttjat föräldrapenningen under året. Andelen barnfamiljer som använder försäkringen är högre ju mer man begränsar barnet högsta ålder. För familjer med åtminstone 1 barn i åldern 0
−1 år har 97 procent av alla samboende familjer utnyttjat föräldraförsäkringen och 89 procent av alla ensamstående föräldrar.
21
Gäller barn födda 1991
−1993, Se RFV analyserar 2002:14.
282
SOU 2005:73 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
Figur 6.7.1 Andel av familjer med barn som tar ut föräldrapenning under 2002
0 20 40 60 80 100 120
0-8 år
0-6 år
0-4 år
0-2 år
0-1 år
Barnets ålder
Procent
Ensamstående Samboende
Källa: SCB, HEK, Utredningens beräkningar.
Föräldraledigas ekonomiska situation
De beräkningar av ersättningsgrader som gjorts i kapitel 5, visar att den ekonomiska förlusten vid föräldraledighet i genomsnitt är omkring 81 procent av inkomsten om avtalsersättningar inte beaktas och ca 86 procent av inkomsten om avtalsersättningar beaktas. Omkring 60 procent av den sysselsatta befolkningen hade en ersättningsgrad som, exklusive avtalsersättningar, var större än 80 procent av inkomsten vid arbeten. Nästan 30 procent hade en ersättningsgrad som var större än 90 procent. Om de avtalade ersättningarna läggs ovan på det offentliga systemet blir inkomstförlusten för de allra flesta betydligt lägre. Tre fjärdedelar av de sysselsatta har en ersättning vid föräldraledighet som är större än 80 procent av inkomsterna vid arbete. Endast 25 procent har lägre ersättning än 80 procent vid föräldraledighet.
283
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
Figur 6.7.2 Ersättningsgrad vid föräldraledighet 2005
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
<20 20-39 40-59 60-69 70-79 80-89 90-99 >100
Ersättningsgrad (procent)
Andel individer
Utan avtal Med avtal
Källa: SCB, HEK, Utredningens beräkningar.
Föräldraledigas ekonomiska standard och inkomstkällor
Analysen i kapitel 5 om barnfamiljernas ekonomi visar att barnfamiljer generellt sett har en lägre ekonomisk standard än familjer utan barn. Ensamstående med barn har de lägsta ekonomiska standarden och samboende utan barn har den högsta. Det framgår även tydligt att den ekonomiska standarden försämras ju fler barn som finns i hushållet. De föräldraledigas ekonomsiska standard redovisas i tabell 6.7.2 och visar att den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet är lägre för föräldralediga än för andra hushåll. Ensamstående som är föräldralediga har en lägre ekonomisk standard än samboende. Andelen föräldralediga som har en lägre inkomst än 50 procent av medianen uppgår bland de ensamstående till ca 13 procent och bland de samboende till knapp 3 procent. För både ensamstående och samboende är dessa andelar ungefär lika stora som hos dem som inte är föräldralediga.
284
SOU 2005:73 Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat
Tabell 6.7.2 Föräldraledigas ekonomiska standard
Median disponibel inkomst/ke Andel under 50 procent av medianen
Föräldralediga Ensamstående 116 000 13 Samboende 157 300 3
Övriga Ensamstående 126 900 12 Samboende 174 400 3
Totalt
Källa: SCB, HEK, Utredningens beräkningar.
Den disponibla inkomsten är som visats ovan lägre för föräldralediga än hos övriga hushåll. I figur 6.7.3 har den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet delats upp i faktorinkomst er
22
,
skattefria transfereringar, skattepliktiga transfereringar och skatter. Orsaken till att den disponibla inkomsten är lägre är framförallt att faktorinkomsterna är lägre för föräldralediga, vilket är en naturlig följ av att vara föräldraledig. Däremot skiljer sig de skattefria transfereringarna och de skattepliktiga transfereringarna relativt lite mellan de som är föräldralediga och dem som inte är det. De skattepliktiga transfereringarna är i genomsnitt lite större för dem som inte är föräldralediga. Ersättningens orsaker varierar dock. För de föräldralediga är det i huvudsak föräldrapenning medan det för övriga hushåll framförallt handlar om sjukpenning, arbetslöshetsersättning och förtidspension. Som andel av den disponibla inkomsten svarade föräldrapenningen för ca 11 procent av de föräldraledigas disponibla inkomst under år 2002.
22
Faktorinkomster = Lön, inkomster från näringsverksamhet och kapitalinkomster Skattepliktiga transfereringar = Arbetslöshetsersättning, sjukpenning, föräldrapenning, förtidspension och pension Skattefria transfereringar = barnbidrag, socialbidrag, bostadsbidrag
285
Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat SOU 2005:73
286
Figur 6.7.3 Föräldraledigas inkomstkällor
0
50000 100000 150000 200000 250000
Disponibel
inkomst
Faktoinkomst Skattepliktiga
transferertingar
Skattefria transfereringar
Skatter
Föräldrapenning Ej föräldrapenning
Källa: SCB, HEK, Utredningens beräkningar.
7 Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal – internationella jämförelser
Detta kapitel fokuserar på utvecklingen av fruktsamhetstalen
1
i en
internationell jämförelse. Särskilt studeras betydelsen av att kvinnor kan kombinera föräldraskap med förvärvsarbete samt föräldraförsäkringens och barnomsorgens betydelse.
Det finns flera olika anledningar till varför ett lågt barnafödande är negativt för ett lands utveckling. Ett viktigt samhällsekonomiskt skäl att motverka låga födelsetal är att dessa innebär framtida försörjningsmässiga påfrestningar, särskilt om människor också i genomsnitt lever allt längre, vilket är fallet i Sverige idag.
Försörjningskvoten kan definieras som kvoten mellan det totala antalet människor och antalet människor i arbetsför ålder i ett land. Om försörjningskvoten stiger innebär det att relativt färre genom sina arbeten skall försörja relativt fler som inte arbetar. Om de som inte arbetar till stor del är yngre som så småningom kommer att börja arbeta innebär det att ökningen av försörjningskvoten endast är temporär. Men så är inte fallet för Sverige och de flesta andra länder i västvärlden. Försörjningskvoten stiger därför att antalet äldre som permanent lämnar arbetskraften ökar.
Låga fruktsamhetstal kan vidare vara tecken på att män och kvinnor inte kan skaffa sig det antal barn som de vill ha. Barnafödandet handlar idag framförallt om välfärd och livschanser. Tvåbarnsidealet har länge haft ett starkt stöd i Sverige. Omkring 90 procent av kvinnor och män som tillfrågats i olika undersökningar brukar uttrycka att det ideala barnantalet i en familj är minst två (Ds 2001:57). I och med att barn (helst två) ingår i de flesta unga mäns och kvinnors planer för framtiden är det en välfärdsförlust om det finns hinder som gör att de inte kan realisera sådana planer.
1
I detta kapitel används begreppen fruktsamhetstal, fruktsamhet, födelsetal, barnafödande
och antal barn per kvinna. Med dessa avses samma sak, nämligen den summerade periodfruktsamheten. Detta mått anger hur många barn en kvinna skulle få om fruktsamheten fortsättningsvis skulle vara oförändrad i varje ålder.
287
Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal… SOU 2005:73
7.1 Åldrande befolkning och låga fruktsamhetstal
Två huvudanledningar
De båda huvudanledningarna till att befolkningen i Europa kommer att åldras snabbt under de närmaste decennierna är: i) minskat barnafödande och ii) ökad medellivslängd. Ett klassiskt sätt att visa hur populationssammansättningen ser ut i ett land är att visa den i form av en så kallad befolkningspyramid. Att denna diagramkonstruktion ofta kallas för pyramid beror på att tidigare kännetecknades befolkningar vanligen av att många var unga, basen i pyramiden, och att de äldre, toppen i pyramiden, var färre i relation till de yngre.
Befolkningsstrukturen i Sverige
Sveriges befolkningsstruktur 2004 visas i figur 7.1.1. Bland befolkningen i åldrarna 55 år och uppåt är åldersstrukturen fortfarande pyramidformad men pyramidens botten, alltså tillväxten av de allra yngsta, är inte så bred.
Figur 7.1.1 Befolkningspyramiden Sverige, 2004
Sverige (1000-tals personer), 2004
0
50
1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89
Ålde r
Män Kvinnor
100
50
100
Källa: Batljan (2005).
288
SOU 2005:73 Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal…
Befolkningssammansättningen i Sverige ändras snabbt. I och med att medellivslängden ökat samtidigt som barnafödandet varierat pekar de flesta prognoser mot att den svenska befolkningspyramiden kommer att genomgå stora förändringar under de närmaste 40 åren, se figur 7.1.2. Befolkningspyramiden i Sverige kommer mer och mer att börja framstå som en pelare 2045.
Figur 7.1.2 Befolkningspyramiden i Sverige, 2045
Sverige (1000-tals personer), 2045
0
50
1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89
Ålder
Män Kvinnor
100
50
100
Källa: Batljan (2005).
Befolkningsstrukturen i EU
Den svenska befolkningsstrukturen 2045 är dock mindre oroande än befolkningsstrukturen i många andra EU-länder som haft ett mycket lågt barnafödande under en längre tid. Italien, Tyskland och Spanien är de EU-länder som haft lägst antal födda barn per kvinna under de senaste 30 åren. Befolkningsutvecklingen i dessa stora länder är naturligtvis av stor betydelse för befolkningspyramiden för EU som helhet. I figur 7.1.3 visas befolkningspyramiden 2045 för de 15 länder som var medlemmar i EU före utvidgningen i maj 2004.
289
Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal… SOU 2005:73
Figur 7.1.3 Befolkningspyramiden i EU-15, 2045
EU 15 (1000-tals personer), 2045
0 500 1000 1500 2000 2500 3000
1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89
Ålder
Män Kvinnor
3000 2500 2000 1500 1000 500
Källa: Batljan (2005).
Som framgår av figur 7.1.3 kommer befolkningspyramiden i dessa 15 medlemsländer att vara upp- och nedvänd om 40 år. De äldre kommer att vara betydligt fler än de yngre.
Detta kommer inte till någon avgörande del att förändras i och med att 10 nya länder blev medlemmar i EU i maj 2004. Befolkningspyramiden för EU-25 2045 kommer att se ut ungefär på samma sätt som den för EU-15. Polen är med knappt 40 miljoner invånare den folkrikaste staten av alla nya EU-medlemmar. Vad gäller dess befolkning framtida åldersstruktur så skiljer den sig inte på något avgörande sätt från länder som Italien, Tyskland och Spanien.
Fruktsamhetstalen i Sverige och EU
Fruktsamhetstalen i de flesta europeiska länder är låga, se tabell 7.1.1. 14 av de 27 länderna i denna tabell hade fruktsamhetstal på högst 1,4 barn per kvinna 2002. Av dessa 17 länder med låg fruktsamhet var åtta nya medlemsstater i EU.
I relation till dessa 27 länder är fruktsamhetstalet i Sverige – 1,65 barn per kvinna 2002 – inte särskilt lågt. Men fruktsamhets-
290
SOU 2005:73 Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal…
talen i tabell 7.1.1 skall jämföras med 2,1 barn per kvinna – det fruktsamhetstal som krävs för att en befolkning skall kunna reproducera sig själv.
Tabell 7.1.1 Fruktsamhetstal i vissa europeiska länder 1999–2002
1999 2000 2001 2002
Irland 1,90 1,9 1,96 2 Island 1,99 2,08 1,95 1,93 Frankrike 1,79 1,88 1,89 1,89 Norge 1,84 1,85 1,78 1,75 Nederländerna 1,65 1,72 1,71 1,73 Danmark 1,73 1,77 1,74 1,72 Finland 1,74 1,73 1,73 1,72 Sverige 1,50 1,54 1,57 1,65 Storbritannien 1,68 1,64 1,63 1,64 Luxemburg 1,73 1,76 1,66 1,63 Belgien 1,61 1,66 1,64 1,62 Cypern 1,84 1,64 1,57 1,49 Portugal 1,50 1,55 1,45 1,47 Malta 1,72 1,72 1,72 1,46 Österrike 1,32 1,36 1,33 1,4 Estland 1,28 1,34 1,34 1,37 Tyskland 1,36 1,38 1,35 1,31 Ungern 1,28 1,32 1,31 1,3 Grekland 1,28 1,29 1,25 1,25 Spanien 1,20 1,24 1,26 1,25 Lettland 1,18 1,24 1,21 1,24 Litauen 1,35 1,39 1,3 1,24 Polen 1,37 1,34 1,29 1,24 Italien 1,22 1,24 1,23 1,23 Slovenien 1,21 1,26 1,21 1,21 Slovakien 1,33 1,3 1,2 1,19 Tjeckien 1,13 1,14 1,14 1,17 Källa: Council of Europe, 2004.
Det finns två sätt att balansera den framtida demografiska utvecklingen: i) ökat barnafödande, och ii) ökad nettoinvandring. Detta måste i många länder kompletteras med en förlängning av antalet år
291
Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal… SOU 2005:73
som en individ i genomsnitt arbetar under sitt liv, en ökad sysselsättningsgrad samt en ökad i-arbete-g rad.
2
7.2 Orsaker till låga fruktsamhetstal
Orsakerna till nedgången i barnafödandet som startade i de utvecklade länderna under 1960-talet har analyserats utifrån olika teorier. En typ av teorier som ofta använts är de familjeekonomiska, exempelvis Easterlin (1968, 1973) och Becker (1991). Enligt Easterlin är en snabb etablering på arbetsmarknaden en nyckel till tidigare familjebildning och högre fruktsamhet. Utvecklingen på arbetsmarknaden och inte minst arbetslösheten är centrala faktorer i Easterlins teorier.
Efterfrågemodellen
Becker (1991) lyfter fram tre förklaringar till en nedgång i efterfrågan på att ha barn, alltså en nedgång i fruktsamheten:
a. det relativa priset för att ha barn har ökat, alltså kostnaden för
att ha barn har ökat relativt kostnaden för andra ”nyttigheter” (varor, fritid) som paret önskar ha, b. parets inkomster har minskat, c. parets nyttofunktion har förskjutits från att ha barn mot att ha
andra ”nyttigheter”.
De flesta förklaringar baserade på teorin om efterfrågan på barn har fokuserat på en förskjutning av relativpriset (alltså kostnaden) för att ha barn. Kostnaden för att ha barn kan delas upp i direkta och indirekta kostnader. De direkta kostnaderna avser bland annat mat, kläder och bostad men under senare decennier har direkta kostnader i form av investeringar i goda uppväxtförhållanden som tillgång till bra utbildning, fritidsaktiviteter, etc. betonats.
2
Alla som i gängse statistiska definitioner räknas som sysselsatta är inte närvarande på arbetet.
De kan vara sjuka, på semester eller tjänstlediga av olika skäl. I Sverige var andelen sysselsatta av befolkningen 20–64 år 77 procent under det att andelen i arbete var 64 procent 2004. En ökning av i-arbete-graden till 70 procent skulle för Sveriges del innebära att försörjningsbördan, definierad som kvoten mellan det totala antalet människor och antalet människor som är i arbete, blir ungefär densamma 2030 som 2003, trots den åldrande befolkningen (se Andersson m.fl., 2004).
292
SOU 2005:73 Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal…
De indirekta kostnaderna för att ha barn är samma sak som de marknadsinkomster en förälder måste avstå ifrån på grund av att denne vårdar barnet (alltså en form av kostnad som ekonomer kallar för alternativkostnad). De indirekta kostnaderna av att ha barn är således betingade av om möjligheten att kombinera marknadsarbete och barn är bra eller dåliga. När mamman (anm.: pappan nämns sällan i dessa sammanhang) måste avstå från förvärvsarbete på grund av barn blir de indirekta kostnaderna för att ha barn höga. När barnafödandet skjuts allt högre upp i åldrarna får kvinnor möjlighet att öka sina förväntade marknadsinkomster genom högre utbildning och yrkeslivserfarenhet. Detta leder till att de indirekta kostnaderna av att ha barn, när mamman blivit så pass etablerad på arbetsmarknaden, ökar.
Riskmodellen
Riskmodellen (McDonald 1996) fokuserar på att beslutet om att ha barn innebär att parets framtid förändras. Därför är beslutet om att ha barn beroende av parets planer för framtiden. Risken att bli ensamstående framstår för många blivande föräldrar som påtaglig. Därför kan bedömningen om de framtida förutsättningarna för att klara sig och sitt föräldraskap som ensamstående ge effekter på barnafödande (McDonald 2001, RFV 2000). Enligt riskteorin kan en investering i ekonomisk trygghet – att skaffa sig en utbildning, en fast förankring på arbetsmarknaden, en lång arbetslivserfarenhet, en buffert i form av ett sparande, vara att föredra framför osäkerheten i samband med ett föräldraskap – en lägre inkomst under en viss, kanske lång, period, en osäkerhet om den framtida karriärutvecklingen, högre utgifter kombinerade med ett ekonomiskt ansvar för barnet.
Jämställdhetsteoretiska förklaringar
Något som under de senaste åren fått allt mer stöd är jämställdhetsteoretiska förklaringar till låg fruktsamhet (McDonald 2001). Enligt dessa är låga fruktsamhetstal i de utvecklade länderna ett resultat av en obalans mellan olika sociala institutioner när det gäller på vilken nivå jämställdheten ligger.
293
Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal… SOU 2005:73
Länder där fruktsamheten är låg karakteriseras ofta av en hög nivå på jämställdhet när det gäller tillgänglighet till arbetsmarknaden och utbildningssystemet, alltså sådana institutioner som möter män och kvinnor som enskilda individer. Samtidigt karakteriseras sådana länder av en låg nivå på jämställdheten när det gäller institutioner som möter män och kvinnor som familjemedlemmar, exempelvis arbetsvillkor, ekonomisk familjepolitik, skattesystemet, tillgång till barnomsorg, socialförsäkringar och inte minst familjen själv.
Jämställdhetsteoretiska förklaringar lyfter fram om män och kvinnor har samma möjligheter till utbildning och arbete – men kvinnor riskerar att inte kunna realisera dessa möjligheter i praktisk tillgång till utbildning och arbetsmarknad om de föder barn – så kommer fruktsamheten att på sikt sjunka till låga nivåer (Esping-Andersen 1996). Ju lägre nivå på jämställdhet när det gäller arbetsvillkor, ekonomisk familjepolitik, skattesystemet, tillgång till barnomsorg, socialförsäkringar och inte minst familjen själv, desto större obalans mellan olika sociala institutioner (de individ- respektive familjeorienterade) och desto lägre fruktsamhet.
Olika välfärdsmodeller
Vikten av att män och kvinnor skall kunna förena arbete och familj samt bättre förutsättningar för jämställdhet för barnafödandet har i litteraturen ibland kopplats till val av välfärdsmodell. Till exempel hävdar Vogel (2001) att de nordiska länderna har en, ur ett barnafödande perspektiv, gynnsam välfärdspolitisk blandning på det familjepolitiska området genom en kombination av hög sysselsättning, låg arbetslöshet, omfattande föräldraförsäkring och barnomsorg.
Den oftast använda indelningen i olika välfärdsmodeller är den där länderna brukar grupperas i enlighet med Esping-Andersen (1990, 1999). Kännetecken som karaktäriserar de olika ländergrupperingar framgår i tabell 7.2.1.
294
SOU 2005:73 Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal…
Tabell 7.2.1 Olika välfärdsmodeller enligt Esping Andersens indelning
Kännetecken Liberala modellen Korporativa modellen Skandinaviska modellen
Andel av befolkningen som täcks av Välfärdsprogram
Liten Begränsad Stor
Kvalitet och ersättningsnivå på olika välfärdsprogram
Låg Begränsad men stor för vissa välfärdsprogram
Generellt hög
Dominerande välfärdsprogram Selektiva och behovsprövade
Selektiva och grund- Trygghet
Generella och standardtrygghet
Ansvarsfördelning: familj/marknad/offentliga sektorn
Tyngdpunkt på familj och marknad
Relativt stor tyngdpunkt på familj och marknad
I huvudsak offentligt Ansvar
Tillgång till välfärdstjänster Liten
Begränsad
Stor
Finansiering Avgifter och privat finansiering
Avgifter och privat finansiering kombineras med skattefinansiering
I huvudsak skatte-finansiering med en ökad avgiftsfinansiering
Omfattningen av sociala utgifter Små Begränsade
Stor
Omfördelningseffekter
Små
Måttliga
Stora
Källa: Persson & Batljan, 2005.
De länder som enligt Esping-Andersen (1990) ingår i de olika modellerna är
1. Liberala: USA, Australia, Kanada, Japan och Schweiz;
2. Korporativa (konservativa): Tyskland, Italien, Österrike, Belgien och Frankrike;
3. Skandinaviska: Sverige, Danmark, Norge, Finland och Nederländerna.
Vilka länder som tillhör till olika kategorier är en fråga som ständigt diskuteras. Som ett typiskt exempel för den liberala modellen kan man använda USA, för den korporativa modellen kan man använda Tyskland och för den skandinaviska modellen kan man använda Sverige. Trots att Italien brukar grupperas som tillhörande den korporativa (konservativa) modellen när det gäller familjepolitiken, utgör detta land och några sydeuropeiska länder till i mångt och mycket en egen modell.
Esping-Andersens indelning är alltså omdiskuterad och det finns alternativa indelningar.
3
Trots detta kan denna indelning användas
för att göra komparativa analyser när det gäller hur olika välfärds-
3
Se exempelvis Bradshow & Finch (2002) samt Hicks & Kenworthy (2002).
295
Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal… SOU 2005:73
system påverkar utvecklingen av barnafödandet. Till exempel visar Ferrarini (2003) att Esping-Andersens indelning är relevant när det gäller bland annat effekter på kvinnornas sysselsättningsgrad och möjligheterna att förena arbete och familj.
7.3 Utvecklingen i EU-länderna och vissa OECD-länder
Utvecklingen av fruktsamhetstalen i vissa nordiska och sydeuropeiska länder
Med ovanstående infallsvinklar i bakhuvudet blir det intressant att studera fruktsamhetstalens utveckling sedan mitten av 1970-talet i de nordiska respektive sydeuropeiska länderna vilka framstår som varandras motpoler, se figur 7.3.1 och 7.3.2.
Figur 7.3 1 Fruktsamhetstalen i de nordiska länderna
0 0,5
1 1,5
2 2,5
3
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2003
Antal födda barn per kvinna
Finland Norge
Danmark
Sverige
Källa: Council of Europe 2004 samt Eurostat 2005.
296
SOU 2005:73 Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal…
Figur 7.3.2. Fruktsamhetstalen i vissa sydeuropeiska länder
0 0,5
1 1,5
2 2,5
3
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2003
Antal födda barn per kvinna
Italien
Grekland
Spanien
Portugal
Källa: Council of Europe, 2004 samt Eurostat 2005.
I mitten av 1970-talet var fruktsamhetstalen betydligt högre i de sydeuropeiska länderna än i de nordiska men detta ändrades snabbt med början under 1980-talet. Fruktsamhetstalen i de nordiska länderna har, med något enstaka år som undantag, legat mellan 1,5 och 2 under hela perioden under det att de fallit kraftigt, till under 1,5 i de sydeuropeiska länderna under 1990-talet och början av 2000-talet.
Den avgörande skillnaden som växte fram mellan dessa båda ländergrupper var möjligheten för kvinnor att kombinera förvärvsarbete med föräldraskap. I de nordiska länderna var denna kombination en reell möjlighet, dock fortfarande med bristande jämställdhet på arbetsmarknaden. Men i de sydeuropeiska länderna fanns inte denna möjlighet alls i samma utsträckning som i de nordiska. Och ställda inför detta val valde kvinnor i fertil ålder i de sydeuropeiska länderna i hög utsträckning att arbeta.
297
Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal… SOU 2005:73
Utvecklingen av fruktsamhetstalen i vissa stora OECD-länder
När det gäller andra utvecklade länder ser situationen ungefär som genomsnittet för EU med ett undantag, nämligen USA vars fruktsamhetstal sedan 1989 överstigit 2 barn per kvinna. En viktig förklaring till det relativt höga fruktsamhetstalet i USA är en hög andel tonårsgraviditeter. En andra förklaring är en omfattande hög immigration, framför allt av latinamerikanskt ursprung, där födelsetalen är högre, (O`Connell, 1991). En tredje förklaring lyfter fram lägre ålder för förstföderskorna i USA jämfört med andra OECD-länder (Lesthaeghe & Moors 2000, Frejka & Calot 2000).
Fruktsamheten i Australien, Kanada och Japan följer också en nedåtgående trend. Barnafödandet i Kanada föll från 3,84 till 1,86 barn per kvinna mellan 1961 och 1976, för att ytterligare sjunka till 1,53 2003. I Australien sjönk fruktsamhetstalet från 2,86 till 2,15 barn per kvinna mellan 1970 och 1975. Den nedåtgående trenden har fortsatt men i långsammare takt. 2003 uppgick fruktsamheten i Australien till 1,75 barn per kvinna. Japan är exempel på ett land med ett extremt lågt barnafödande. Antalet födda barn minskade i Japan mellan 1975 och 1995 från nivåer som legat kring drygt 2 barn per kvinna till 1,42 barn per kvinna 1995. Sedan dess har barnafödandet varit mer eller mindre oförändrat lågt. Under de senaste åren har en ny nedgång inletts och 2003 hamnade barnafödandet i Japan på rekordlåga 1,29 barn per kvinna.
Gapet mellan den faktiska och den önskade fruktsamheten
Enligt olika uppskattningar ligger gapet mellan faktisk fruktsamhet och det önskade antalet födda barn mellan 0,3–0,5 barn per kvinna i många europeiska länder (Frejka & Calot, 2001; Van Peer, 2000; Bongaarts 2001; Van de Kaa; 2001 samt Krieger, 2004). Vidare är det oroande att andelen kvinnor som uppger att de inte fått det önskade antalet barn ligger idag kring cirka 30–35 procent i EU (Krieger, 2004). Gapet mellan uppnådd och önskad fruktsamhet varierar med utbildningsnivån. Det är framförallt bland de högutbildade kvinnorna som de som inte förmår uppfylla sina livsmål när det gäller barn och familj finns (Hantrais 2004). Nästan varannan högutbildad kvinna inom EU uppger att hon inte uppnått önskad
298
SOU 2005:73 Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal…
fruktsamhet. Detta är särskilt påtagligt i vissa stora EU-länder, exempelvis i Tyskland.
När det gäller andra stora OECD-länder är det intressant att notera att undersökningar gjorda i USA och Kanada 1995 visade att i dessa två länder låg det önskade genomsnittliga antalet födda barn på 2,2 barn per kvinna (Payne, 2004). Givet detta har Kanada ett gap mellan faktisk fruktsamhet och det önskade antalet föda barn på ca 0,5–0,6 barn per kvinna, medan motsvarande gap i stort sett inte verkar existera i USA. Om hänsyn tas till den höga andelen tonårsfödslar i USA visar det sig emellertid att ett visst gap finns också i USA.
Sammanfattningsvis finns i stort sett alla OECD-länder ett gap mellan det faktiska och det önskade utfallet när det gäller fruktsamhet.
Kvinnors arbetskraftsdeltagande i EU
Fortfarande är kvinnors arbetskraftsdeltagande lägre än mäns i samtliga EU-länder men i många länder är skillnaden inte stor. Tolv EU-länder har ett arbetskraftsdeltagande kring eller över, i några fall en bra bit över, 80 procent. De resterande länderna ligger i intervallet 60-80 procent, se figur 7.3.3.
299
Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal… SOU 2005:73
Figur 7.3.3 Arbetskraftsdeltagande bland kvinnor, EU 2002
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Itali
en
G
rek
land Spani
en
Ty
sk
la
nd
Portugal
B
el
gi
en
Lux
emburg
S
tor
bri
tanni
en S
ver
ige
Danm
ar
k
Fi
nl
and
Frank
rik
e Irl
and E
stl
and
Ungern
Lettl
and Li
tauen Pol
en
S
lov
eni
en
S
lov
ak
ien
Tj
ec
ki
en
Cypern
Arbetskraftsdeltagande
Källa: Eurostat, 2005.
I några länder där arbetskraftsdeltagande för kvinnor är relativt sett lågt har det emellertid ökat kraftigt under senare tid, se figur 7.3.4. Med stor sannolikhet kommer arbetskraftsdeltagande att fortsätta öka framförallt i länderna som Italien, Grekland och Spanien som idag har det lägsta arbetskraftsdeltagande för kvinnor i EU.
300
SOU 2005:73 Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal…
Figur 7.3.4 Ökning av arbetskraftsdeltagande bland kvinnor i vissa EU-länder Förändringen per år 1983–2003
-0,5%
0,0% 0,5% 1,0% 1,5% 2,0% 2,5% 3,0% 3,5%
B
el
gi
en
Danmark Tysk
land G
re
klan
d
S
pan
ien
Fr
ankri
ke
Irl
an
d Ital
ien
Luxemb
ur
g
P
ort
ugal
Fi
nla
nd S
veri
ge
Storbritann
ien
E
U
15
Förändring per år
Anm. Spanien, Portugal och Sverige, 1988–2003. Finland och Österrike, 1998–2003. Källa: Eurostat, 2005.
Den starka ökningen av arbetskraftsdeltagande bland kvinnor som har ägt rum under senare år är en trend som hittills inte analyserats tillräckligt och som kan ha stora konsekvenser för utvecklingen av barnafödandet. Som tidigare påpekats förefaller ju kvinnor idag i stor omfattning att välja arbetsmarknadsdeltagande först och sedan avstå från att föda barn eller endast föda ett barn.
Kvinnors sysselsättningsgrad i EU
Kvinnornas sysselsättningsgrad varierar starkt mellan EU-länderna. Också här framstår de nordiska och de sydeuropeiska kvinnorna som motpoler. Medan sysselsättningsgraden bland de nordiska kvinnorna ligger kring 80 procent, är det bland de sydeuropeiska kvinnorna enbart varannan kvinna som är sysselsatt.
Sysselsättningens betydelse för barnafödande framgår från olika undersökningar. Kvinnor med en normal arbetsrelaterad inkomst
301
Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal… SOU 2005:73
har tre gånger så stor benägenhet att få ett barn jämfört med kvinnor som har en dålig anknytning till arbetsmarknaden i den bemärkelsen att de saknar eller har mycket låg arbetsinkomst (SCB, Demografiska rapporter, 2003:6). Vidare har det också visats att barnafödande påverkas av förändringar i arbetsmarknadssituationen i den kommun där kvinnorna bor (Hoem, 1998). Styrkan i arbetsmarknadsanknytningen har också betydelse för barnafödande. De som har tidsbegränsade eller korta så kallade behovsanställningar har lägre benägenhet att få barn.
Sysselsättningens stora betydelse för barnafödandet har också konstaterats i olika studier som analyserat utvecklingen i Spanien. Enligt dessa studier visar det sig att huvudorsaken bakom den snabba nedgången i barnafödandet i Spanien sedan slutet av 1970talet har varit att unga män och kvinnor har skjutit upp och i många fall fått färre barn än önskat på grund av låg sysselsättning och permanent hög arbetslöshet sedan början på 1980-talet (Adsera, 2004, 2005; Ahn & Mira 2001; Gutierrez-Domenech, 2002).
Sysselsättningens betydelse för utvecklingen av barnafödandet har också framkommit från analyser av svenska data på kommunnivå. Därför är det intressant att lyfta fram att analyser av spanska data på regionnivå (provinsnivå) som tyder på att ju högre arbetslöshet i en provins, desto högre gap är det mellan uppnådd och önskad fruktsamhet (Adsera, 2005).
En stabil inkomst kan ses som en förutsättning för barnafödande. Detta har framkommit i flera studier gällande svenska kvinnor (se exempelvis RFV analyserar 2003:8, 2002). Tidigare resultat har visat att kvinnors inkomstnivå är viktig för barnafödande och ju högre inkomsten är desto större är benägenheten att få barn. Detta gäller främst kvinnor som är under 30 år under det att de äldre förstföderskorna är mindre påverkade av inkomstens nivå.
Allt äldre förstföderskor
En ekonomisk självständighet i form av en fast förankring på arbetsmarken förefaller central för män och kvinnor och deras val av tidpunkt för barnafödandet. Genom att kvinnors och mäns etableringsålder på arbetsmarknaden har skjutits uppåt leder detta till en höjning av åldern då kvinnor får det första barnet. Den genomsnittliga åldern för förstföderskan i Sverige ligger på ca 29 år
302
SOU 2005:73 Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal…
303
2005. Som framgår av figur 7.3.5 är utvecklingen mot en ökad genomsnittlig ålder för förstföderskorna en trend som finns i alla EU-länder.
Figur 7.3.5 Förstföderskorna blir allt äldre
20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
1970 1975 1980 1985 1990 1995
Belgien Tjeckien Danmark Finland Frankrike Tyskland Grekland Ungern Italien Nederländerna Polen Slovakien Slovenien Sverige
Källa: Europarådet, 2004.
Utvecklingen mot en allt högre genomsnittlig ålder för förstföderskorna ser likadan ut i andra OECD-länder. Kanada, Japan och Australien ligger idag på samma höga nivåer som de flesta av EU-länderna.
7.4 Familjepolitik – dess betydelse och omfattning
Olika typer av familjestöd ger olika effekter
Hur familjepolitiken utformats är mycket viktigt för barnafödandet. Ett vanligt resultat är att utformningen av de familjepolitiska stöden inklusive barnomsorgen utgör en viktig del-
Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal… SOU 2005:73
förklaring till att födelsetalen i de nordiska länderna inte sjunkit lika lågt som de i exempelvis Sydeuropa (Oláh, 1998; Hoem & Hoem, 1999; Corman, 2000; Björklund m. fl., 2001).
När det gäller de olika familjepolitiska åtgärder visar Sleebos (2003) att olika kontantstöd, som exempelvis barnbidrag, har positiva men begränsade effekter på utvecklingen av fruktsamheten. Också skattelättnader som flera OECD-länder använder för att öka barnafödandet visar sig ha begränsade effekter. Ibland kan till och med skattelättnader som riktas till familjen verka negativt på barnafödande. OECD finner att tillgång till god och subventionerad barnomsorg till främst de minsta barnen, de som är under tre år, har betydande positiva effekter för benägenheten att skaffa barn, och på antalet barn som en familj är benägen att skaffa.
Även tillgången till betald föräldraledighet har positiva effekter på barnafödandet, som beror på ledighetens längd och av ersättningsnivån i föräldraförsäkringen. Vidare har försäkringens flexibilitet mellan arbete och ledighet betydelse för utveckling av fruktsamheten. I detta sammanhang har flexibiliteten i kvinnors arbetstider också betydelse för barnafödandet. Om olika familjepolitiska åtgärder riktas mot individer (positivt) eller är familjebaserade (negativt) har också betydelse för födelsetalens utveckling.
Den svenska familjepolitiken ger, i internationell jämförelse, ett omfattande stöd till barnfamiljer. Samtidigt är Sverige långt ifrån ensamt om detta. Som det framgår av figur 7.4.1 har ett antal andra länder högre utgifter för familjepolitiken än Sverige. Till exempel satsar Tyskland en större andel av BNP på familjepolitiken än Sverige. Österrike satsar marginellt mindre än Sverige. Men både Tyskland och Österrike har relativt sett ett lågt barnafödande, (se tabell 7.1.1). Det är således svårt att på aggregerad nivå bedöma i vilken utsträckning, olika verktyg i familjepolitiken påverkar barnafödandet och födelsetalen för olika grupper av föräldrar.
304
SOU 2005:73 Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal…
Figur 7.4.1 Utgifter för familjepolitik
0,0% 0,5% 1,0% 1,5% 2,0% 2,5% 3,0% 3,5% 4,0%
Da
nma
rk
Lu
xe
m
bu
rg No
rg
e
Fi
nla
nd
Tyskl
and S
ve
rig
e
Fr
an
kr
ik
e Is
land
B
el
gie
n E
U1
5
Gr
ekl
an
d
S
to
rb
rit
an
ni
en
Irla
nd
Po
rtu
ga
l
Ital
ie
n
Sp
an
ie
n
An d e l a v BNP
Källa: SCB, 2005.
Sleebos (2003) lyfter dock fram två kategorier av familjepolitiska verktyg som innebär lättnader i familjens kostnader för barnen
4
och
som hon finner har effekter på barnafödandet.
1. Olika familjepolitiska åtgärder som direkt påverkar incitamenten för att skaffa barn, som exempelvis barnbidrag, olika stöd till barnfamiljernas boende och vissa typer av skattelättnader till barnfamiljer.
2. Åtgärder som har indirekta effekter på barnafödandet – det handlar om olika åtgärder för att stimulera sysselsättningen, förändringar av arbetslivets villkor och, kanske det viktigaste, ökade möjligheterna att förena arbete och familj.
305
4
Kostnader är inte bara direkta kostnader för barnens uppväxt och utveckling utan även
(vanligtvis) mammans alternativkostnader för barnen, alltså i regel förluster av förvärvsinkomster under tiden barnen växer upp.
Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal… SOU 2005:73
Föräldraförsäkring
Omfattning av föräldraförsäkringen varierar i olika länder. Det är viktigt att betona att i Sverige används termen föräldraförsäkring i betydelsen betald föräldraledighet. Det är inte sällan som man i olika internationella jämförelser använder termen i betydelsen rätt till ledighet. Med en sådan definition omfattar exempelvis den svenska föräldraförsäkringen åtta år i och med att båda föräldrar har rätt att gå ner i arbetstid tills det att barnet har fyllt åtta år.
Fokus här är att beskriva hur lång tid den betalda föräldraledighet omfattar och på hur många dagar som finns reserverade för enbart pappan (vilket inte existerar utanför Norden) eller mamman (vilket oftast är reglerat som moderskapspenning, alltså någonting som pappan inte har rätt till).
Sverige är det land där den betalda föräldraledigheten omfattar längst tid. Den totala omfattningen är ca 69 veckors betald föräldraledighet (den största tiden är ersättningen inkomstrelaterad, en mindre del av tiden betalas ett lägre fast belopp), som fördelas på åtta veckor (två månader) till mamman, åtta veckor (två månader) till pappan och de resterande 52 veckorna kan disponeras vilken som helst av de båda föräldrarna. Dessutom finns det tio så kallade pappadagar som kan användas i direkt anknytning till barnets födelse och samtidigt som mamman använder sin rätt till att nyttja föräldraförsäkringen.
I Norge är längden på ersatt tid vid föräldraledighet beroende av ersättningsnivån. Föräldrarna kan välja 42 veckor med 100 procents ersättning eller 52 veckor med 80 procents ersättning av tidigare inkomst. De 52 veckorna fördelas på nio veckor till mamma, fyra veckor till pappa och de resterande 39 veckorna kan disponeras av båda föräldrar.
Danmark och Finland har inga dagar av föräldraförsäkringen reserverade för pappan. Den danska föräldraförsäkringen är 50 veckor varav 18 är reserverade till mamman.
Föräldraförsäkringen i Finland är 44 veckor lång varav 18 veckor disponeras av mamman och de resterande 26 kan överlåtas mellan föräldrarna. Det finns inga dagar reserverade för pappan.
Island är landet som under de senaste åren lyfts fram som föregångsland i den svenska debatten på grund av att Island successivt infört en tredelad föräldraförsäkring med tre månader till mamma, tre månader till pappa och tre månader att disponeras av vilken som
5
Källa: Batljan (2005).
306
SOU 2005:73 Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal…
helst av föräldrarna. Samtidigt har Island med sina 39 veckor den kortast betalda föräldraledigheten av alla nordiska länder.
I Frankrike består föräldraförsäkringen av två delar. Den första delen, moderskapspenningen, ger en ersättning som är 84 procent av tidigare arbetsinkomst i tio veckor efter första barnets födelse och i 18 veckor efter andra och tredje barnets födelse. Enligt den andra delen av föräldraförsäkring, som kan användas efter moderskapspenningen, får en förälder med ett barn ersättning under sex månader under det att en förälder med minst två barn får ersättning upp till tre år. Ersättningsnivån är beroende om man har heltidsarbete eller deltidsarbete (Corman, 2004).
När det gäller de sydeuropeiska länderna utgörs deras föräldraförsäkringar av relativt korta moderskapspenningar. I Italien får mamman 21,5 veckor betald föräldraledighet. Den betalda ledigheten för mammor är ännu kortare i Spanien och Grekland – 16 veckor.
Österrike är ett speciellt fall när det gäller föräldraförsäkringen i och med att beloppet är inkomstprövat. Längden på ledigheten är 18 månader och kan förlängas upp till 24 månader om pappan tar sex månaders ledighet. Som påpekats ovan är det österrikiska systemet inte jämförbart med de nordiska föräldraförsäkringsmodellerna och kan snarare ses som ett inkomstprövat vårdnadsbidrag.
Storbritannien har egentligen ingen föräldraförsäkring i och med att de 13 veckors föräldraledighet som man har rätt till alla är obetalda. Moderskapspenningen är betald och 26 veckor lång, där 12 veckor avser tiden före förlossningen och 14 veckor tiden efter. Pappor har rätt till 14 pappadagar i anslutning till barnets födelse. Frågor kring barnomsorg och föräldraförsäkring just nu under diskussion och regeringen har aviserat reformer på området.
Kanada har en relativt generös föräldraförsäkring. Sammantagen betald föräldraledighet är 50 veckor, varav 15 veckor avser moderskapspenning.
I USA har man rätt till 12 veckors föräldraledighet. Hur många av dessa veckor som är betalda respektive obetalda varierar mellan arbetsgivare. Många företag ger sina anställda sex veckors betald föräldraledighet och en del företag ger upp till tolv veckors betald föräldraledighet till alla sina anställda.
307
Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal… SOU 2005:73
Mäns attityder med avseende på föräldraledighet, en jämförelse
Hur de olika föräldraförsäkringssystemen ser ut är viktigt. Men systemen har också en effekt på hur attityderna i samhället ser ut och hur de förändras … och attityderna i sin tur påverkar utformningen av föräldraförsäkringssystemen.
Enligt den så kallade EU-barometern (European Commission, 2004) ställs frågan om män tagit eller tänker ta ut några föräldraförsäkringsdagar. Där svarade 84 procent av alla tillfrågade från de 15 EU-länderna att de varken tagit ut eller tänker ta ut några föräldraförsäkringsdagar. Motsvarande siffra för de svenska männen ligger på 33 procent.
Detta ska jämföras med svaren från följande länder där följande andel män svarade att de varken tagit ut eller tänker ta ut några föräldraförsäkringsdagar: Italien 87 procent, Portugal och Österrike 89 procent, Tyskland 90 procent, Spanien och Irland 95 procent. Dessa uppgifter är förstås inte jämförbara givet att systemen ser olika ut och att i många av de europeiska länderna utanför Norden har männen en relativt låg ersättningsnivå vid föräldraledighet (eller riskerar att förlora jobbet). Icke desto mindre visar dessa attitydfrågor att många EU-länder har och troligen under längre tid kommer att fortsätta att ha problem med ett lågt barnafödande.
Barnomsorg
I OECD:s studie Starting Strong (OECD, 2001) som är en stor jämförande studie av tolv länders (Sverige, Belgien, Danmark, Finland, Italien, Nederländerna, Norge, Portugal, Storbritannien, Tjeckien, Australien och USA) förskoleverksamhet, lyfts vikten av att barnomsorgen skall vara tillgänglig för alla barn fram, med ett särskilt ansvar för barn i behov av särskilt stöd.
Sverige har en mycket hög andel barn i barnomsorg, även barn under tre år, och öppethållandet är sådant att föräldrar kan förena förvärvsarbete och föräldraskap. Ser man endast till förskola för barn i åldersgruppen 3–5 år som är tillgänglig några timmar om dagen finns det dock andra länder som har högre andel barn i denna verksamhet, exempelvis Frankrike.
I studien konstateras att förskoleverksamhet för små barn är ett område som allt mer prioriteras i OECD-länderna. I de flesta länder motsvarar inte tillgången på förskolor på långt när behovet,
308
SOU 2005:73 Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal…
särskilt inte för barn under tre år, och en omfattande utbyggnad står ofta på dagordningen. Allt fler länder är medvetna om att det behövs offentliga investeringar för att utbyggnaden ska få fart.
I många länder strävar man efter att förbättra stödet till barnfamiljer även på andra sätt, till exempel genom att införa (eller förlänga) en betald föräldraledighet. Ett annat högprioriterat område är åtgärder för att höja kvaliteten i förskolan, bland annat genom att förbättra (eller införa) utbildning av förskollärare.
Men inom OECD-länderna skiljer sig synen på barn och synen på familjens och samhällets uppgifter åt i viktiga avseenden. Kulturella, sociala och ekonomiska förhållanden påverkar vilka strategier man använder när det gäller omsorg om små barn.
Risken för ekonomisk utsatthet är högst för familjer med små barn
Att få barn har direkta konsekvenser för den familjeekonomiska situationen. För det första tillkommer en familjemedlem som behöver försörjas och för det andra någon måste ta hand om barnet vilket leder till en minskad omfattning av förvärvsarbete.
En större andel av barn i åldersgruppen 0–5 lever i familjer med risk för ekonomisk utsatthet, jämfört med barn som är äldre än 5 år (SOU 2001:57). Alltså är risken för barnfattigdom som störst för barn i åldersgruppen 0-5 år. Ca 17 procent av barnen i åldersgruppen 0–5 år levde i familjer med en inkomst som understeg 60 procent av medianen 2002. Motsvarande uppgift för 16–17åringar var 7 procent. Detta gap fanns även 1991 men var då mindre.
Sverige och de nordiska länderna har färre ekonomiskt utsatta barn än andra OECD-länder. Huvudförklaringen är utformningen av den svenska familjepolitiken: Tillgång till barnomsorg och en relativ generös föräldraförsäkring, barnbidrag samt att den svenska familje- och arbetsmarknadspolitiken innebär att fler ensamstående föräldrar är sysselsatta jämfört med andra länder.
Ferrarini (2003) visar på basis av data från 18 OECD-länder att föräldraförsäkringens utformning har betydelse för hur många barn som blir ekonomiskt utsatta. Betydelsefulla faktorer i detta avseende är ersättningens storlek och försäkringens varaktighet, men också om ersättningen är inkomstrelaterad, alltså om den stimulerar till arbete.
Det första året för ett barn och de då tillgängliga ekonomiska resurserna kan ha konsekvenser för resten av dess liv. I en genom-
309
Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal… SOU 2005:73
gång av olika studier angående socioekonomiska hälsoskillnader bland svenska barn i åldern 0–18 år visar Bremberg (2002) att barnen i den lägsta socioekonomiska gruppen löper högre risk för såväl dödlighet (30–50 procent överrisk), kroppslig sjuklighet (70 procent överrisk) och skador (30 procent överrisk). Barn som bor i familjer med ekonomiska problem löper en överrisk för psykisk ohälsa (Östberg, 2001; Ringbäck-Weitoft, 2001; Fritzell & Östberg 2003).
Ekonomiska villkor under barndomen påverkar också hälsan i vuxenlivet (Smith m. fl. 2001; Power & Hertzman, 1999; Vågerö, 1997; Nyström-Peck & Lundberg, 1995; Lundberg, 1993). Analyser i Case m.fl. (2002) på amerikanska data visar att det finns samband mellan både inkomst och självskattad hälsa samt mellan inkomst och objektiva hälsomått.
Allt fler forskare pekar på att just barnens villkor under de allra första levnadsåren är mycket betydelsefulla både för barnens hälsa men också för andra sociala och ekonomiska utfall under vuxenlivet. Frågan hur väl man klarar att genomgå en utbildning senare i livet är det enda område där det, trots starka positiva resultat från andra länder, Duncan m.fl. (1998), inte finns några belägg i svenska data, för att ekonomiska förhållanden under första året i livet ger negativa konsekvenser för individernas utbildningsresultat.
7.5 Utredningens bedömning
Befolkningen i Europa kommer att åldras snabbt under de närmaste decennierna på grund av minskat barnafödande och ökad medellivslängd. Ett viktigt samhällsekonomiskt skäl att motverka låga födelsetal är att dessa innebär framtida försörjningsmässiga påfrestningar, särskilt om människor också i genomsnitt lever allt längre, vilket är fallet i Sverige idag. Låga fruktsamhetstal kan vidare vara tecken på att män och kvinnor inte kan skaffa sig det antal barn som de vill ha.
Det minskade barnafödandet och den ökande åldern på förstföderskorna hänger samman med att i större delen av västvärlden förefaller dagens unga kvinnor i första hand prioritera att etablera sig på arbetsmarknaden. Det betyder inte att de frivilligt väljer bort barn men givet omständigheterna kommer etableringen på arbetsmarknaden först.
310
SOU 2005:73 Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal…
311
Idag har kvinnor och män i stort samma möjligheter till utbildning och arbete men i många länder så riskerar kvinnor att inte kunna realisera dessa möjligheter om de föder barn. En föräldraförsäkring i någon form är därför en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för att unga kvinnor och män skall kunna förena ett liv med både arbete och barn. Det krävs dessutom tillgång till barnomsorg och ett barnvänligt arbetsliv.
Till detta kommer att det barnvänliga arbetslivet också måste vara jämställt. Barnvänligt och jämställt är inte nödvändigtvis synonymer. I föregående kapitel framgick att det finns tecken på att en längre föräldraförsäkring, minst nio månader, som nästan uteslutande används av mammor, kan ge negativa effekter på kvinnors löner. Det är utredningens bedömning att det kommer att vara svårt att uppnå ett jämställt arbetsliv om man har en omfattande föräldraförsäkring som används mycket mer av mammor än av pappor. Anledningen till detta är att en individs frånvaro från arbetslivet, i genomsnitt, alltid är till individens nackdel när det gäller löneutveckling och möjligheter i arbetslivet.
En relativ hög ersättningsnivå i föräldraförsäkringen under barnets första år leder till lägre andel ekonomiskt utsatta barn. I stort sett på alla livets områden leder ekonomisk utsatthet under de första åren i livet till negativa utfall också under vuxenlivet. Om föräldraförsäkringen som välfärdssystem leder till att färre barn hamnar i ekonomisk utsatthet får denna därmed en stor betydelse för ett lands framtida utveckling.
8 Förslag
8.1 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden
Utredningens uppdrag att analysera, beskriva och se över föräldraförsäkringens funktion inom en rad områden finns beskrivet i tidigare kapitel. Utredningens grundläggande utgångspunkt för översynen har varit att föräldraförsäkringen skall verka för barnets bästa. Översynen skall även bidra till ökad jämställdhet mellan könen. Under utredningens gång har framkommit faktorer som har betydelse för föräldraförsäkringen och som påverkar t.ex. fördelningen av föräldrapenning mellan föräldrarna och deras uttagsmönster. I kapitel 2 beskrivs närmare utredningens utgångspunkter och mål i ett antal avseenden. I avsnittet förs ett resonemang kring förutsättningar att med föräldraförsäkringen uppnå olika mål och syften samt om olika typer av beslutsunderlag och utredningens metoder på ett principiellt sätt. Utredningen har i sitt analysarbete i kapitel 5 försökt identifiera olika mål och syften och göra erforderliga värderingar och prioriteringar. Dessa har beaktats vid den senare avvägningen i kapitel 6 av förslagens utformning.
I det följande gör utredningen en övergripande presentation av förslagen med allmänna överväganden för olika ställningstaganden.
Barnets bästa
Frågan om föräldraförsäkringens utformning handlar i huvudsak om de yngsta barnens behov av och rätt till anknytning, trygghet, god omvårdnad samt stimulerande utveckling och goda relationer. Utredningens förslag har utformats med utgångspunkt i att barnets möjligheter att få en nära och tidig kontakt med båda föräldrarna skall stärkas. Barndomen har ett värde i sig och är inte endast en förberedelse inför vuxenlivet.
313
Förslag SOU 2005:73
Enligt barnkonventionens artikel 18 har barnets båda föräldrar gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Barnets bästa skall för dem komma i främsta rummet. Det innebär att föräldrarna skall väga in barnets behov och intressen när t.ex. beslut om föräldraledighet skall tas. Barnets behov och intressen skall enligt barnkonventionen väga tungt i förhållande till andra intressen. I denna bedömning har föräldrarna en viktig roll. Staten skall också respektera det ansvar och de rättigheter och skyldigheter som tillkommer föräldrar och ge föräldrarna det stöd och bistånd som behövs för att dessa skall kunna träffa val som beaktar barnets behov och intressen. Även föräldrabalken betonar föräldrarnas ansvar för sina barn. Utredningen har vid utformandet av förslagen beaktat föräldrarnas roll. Föräldrarna har stor betydelse för barnens utveckling och välfärd. Föräldrarna bör ges nödvändigt stöd så att de fullt ut kan ta på sig sitt ansvar. Det är i första hand föräldrarna som skall tillgodose barnets behov och intressen. Barnets båda föräldrar är i regel mycket betydelsefulla för varje barn och för barnets utveckling. De barn som får möjlighet till god anknytning till båda sina föräldrar får sannolikt bättre möjlighet till en god barndom och en livslång relation med båda föräldrarna, oavsett andra yttre omständigheter som kan inträffa senare under uppväxten.
I avsnitt 6.1 har utredningen pekat på de behov som finns av att förändra föräldraförsäkringen inom vissa områden utifrån ett barnperspektiv. Utredningen är medveten om att de förändringar som föreslås gynnar flertalet barn men inte alla. Flexibilitet att möta individuella behov är svårt att förena med generella lösningar. Barnkonventionens artikel 3 om att barnets bästa skall komma i första rummet kan därför vara svår att tillgodose i varje enskilt fall. Konventionen ger inte något tydligt besked om hur sådana motsättningar skall lösas utom att barnets bästa skall vara en tungt vägande faktor i varje bedömning. Enligt utredningens mening bör man i sådant fall göra sitt yttersta för att komma så nära målet som möjligt, dvs. de förändringar som föreslås skall gynna flertalet barn och stärka barns ställning i allmänhet.
314
Förslag
Barnets rätt att få tillgång till båda sina föräldrar
Ett av utredningens uppdrag är att se över hur föräldraförsäkringen bättre kan bidra till att barnen får tillgång till båda sina föräldrar. Det handlar om hur föräldraförsäkringen påverkar båda föräldrarnas möjligheter att ta ansvar för barnet.
Föräldrapenningen används av i stort sett alla barnfamiljer och i princip alla föräldrapenningdagar nyttjas. Uttaget av antalet föräldrapenningdagar är emellertid ojämnt fördelat mellan kvinnor och män. Männens uttag av föräldrapenning har ökat de senaste åren men är fortfarande lågt i förhållande till kvinnornas.
Det finns många förklaringar till den ojämna fördelningen av föräldrapenningdagarna mellan föräldrarna. Avgörande betydelse har traditionella könsroller och attityder bland både kvinnor och män. Även offentligt tilltal och information påverkar föräldrarnas agerande. Tillgång till information och kunskap har också betydelse i sammanhanget.
I diskussionen om en jämnare fördelning av uttaget av föräldrapenning är det viktigt med kunskap kring hur föräldrapenningdagarna fördelar sig mellan män och kvinnor liksom kunskap kring olika förklaringar till orsaker till skillnaderna. För att kunna bedöma vilka incitament som kan vara verkningsfulla för att skillnaderna i uttag av föräldrapenning mellan barnets föräldrar skall minska är det viktigt att se orsakerna till det ojämna uttaget. I detta sammanhang är alltså kunskapen kring effekterna av den redan reserverade tiden betydelsefull liksom de förväntade effekterna av att reservera ytterligare föräldrapenningdagar.
En av de viktigaste slutsatserna i utredningens analys är dock att attitydförändringar inte nödvändigtvis leder till beteendeförändringar. Att föräldrar har en jämställd attityd till föräldraledighet innebär inte med nödvändighet att de agerar i enlighet med denna. Genom att få föräldrar att bli mer jämställda i föräldraskapet så stöds processen mot ökad jämställdhet i samhället. Den kunskap som finns i dessa frågor ger goda skäl att tro att en ökad individualisering av föräldraförsäkringen utan möjlighet att överlåta dagar till den andra föräldern kommer att leda till ett ändrat beteende vilket i sin tur på sikt bidrar till ett verkligt jämställt föräldraskap.
En annan orsak av betydelse till det ojämställda uttaget i föräldraförsäkringen är föräldrarnas inkomster och den ekonomiska situationen i familjerna. Inkomstskillnaderna är påtagliga
315
Förslag SOU 2005:73
mellan kvinnor och män. Männens uttag av föräldrapenning varierar med inkomst upp till inkomsttaket i föräldraförsäkringen. Ju högre inkomst desto fler dagar tas ut av mannen. Män med dålig förankring på arbetsmarknaden och vars huvudsakliga inkomst kommer från arbetsmarknadsstöd eller män som är beroende av socialbidrag tenderar att ta ut kortare föräldraledighet än män med bättre förankring på arbetsmarknaden. Utbildningsnivå ger också en viktig anvisning till hur uttaget av föräldrapenning mellan föräldrarna fördelar sig. T.ex. påverkar hög utbildning hos både mamman och pappan pappans uttag av föräldrapenning positivt.
Regeländringar har också betydelse för mäns och kvinnors uttag av föräldrapenning. Det stora antalet förändringar som genomförts under senare år gör det dock svårt att uttala sig om vilka effekter var och en av förändringarna inom föräldrapenningen kan ha haft. Införandet av de s.k. mamma- respektive pappamånaderna har dock tydligt påverkat pappornas nyttjande av föräldrapenningen. Andelen pappor som nyttjar föräldraförsäkringen har ökat. Ökningen av männens andel av de uttagna dagarna har gått betydligt snabbare sedan den första reserverade månaden infördes. Det har även skett en ökning för de män som tar ut lång föräldraledighet med föräldrapenning. Utredningen ser det därför som angeläget att föräldrapenningen används som ett instrument för att få båda föräldrarna tidigt engagerade i sina barn på ett mer varaktigt sätt.
En mer jämställd arbetsmarknad
Utredningen skall också se över och belysa i vilken utsträckning föräldraförsäkringen uppfyller syftet att båda föräldrarna på lika villkor har möjlighet att förena föräldraskap med förvärvsarbete och studier.
Det är då viktigt att belysa föräldraförsäkringens samspel med arbetsmarknaden för att se hur föräldraförsäkringen påverkar föräldrarnas möjligheter att delta på arbetsmarknaden på lika villkor.
Den svenska föräldraförsäkringen har i sin nuvarande utformning med stor sannolikhet bidragit till den internationellt sett höga sysselsättningsgraden för kvinnor. Detta blir särskilt tydligt om man också tar hänsyn till tillgången på offentligt finansierad barnomsorg som ökat i takt med att föräldraförsäkringen byggts ut. Det ojämna uttaget av föräldrapenningdagar medför dock att kvin-
316
Förslag
nor betydligt oftare än män är frånvarande från arbetet, särskilt under längre tider.
En påtaglig skillnad är också att kvinnorna i betydligt högre grad än männen nyttjar föräldrapenning i form av deltidsdagar. Kvinnor förlänger också oftare än män sin föräldraledighet genom att inte ta full ersättning för alla dagar. Utredningens avsikt är att också i dessa avseenden lämna förslag som bidrar till att utjämna skillnaderna mellan män och kvinnor.
Utredningen bedömer att en del av skillnaderna i löneutveckling, möjligheter till fast heltidsanställning och karriärmöjligheter mellan kvinnor – såväl med som utan barn – och män kan ha sin grund i att frånvaro från arbetet på grund av vård av barn i genomsnitt är mycket skevt fördelad mellan könen. Således kan det olika nyttjandet av föräldraförsäkringen ge olika effekter på sysselsättning och löner för kvinnor och män. Utredningen bedömer dessa möjliga könsspecifika konsekvenser som så påtagliga att de har beaktats vid utformningen av förslagen. Sammantaget så verkar de flesta av utredningens förslag i riktning mot ett mer jämt nyttjande av föräldrapenningen mellan barnets föräldrar.
Ekonomiskt utsatta barnfamiljer
Utredningen förutsätter att den aviserade höjningen av inkomsttaket i föräldrapenningen till tio prisbasbelopp kommer att genomföras. Inkomstbortfallsprincipen bibehålls och förstärks med utredningens förslag. Utredningens förslag har en tydlig ekonomisk profil. De syftar till att stärka de mest ekonomiskt utsatta barnfamiljerna. Ekonomiska skäl skall inte vara ett hinder för att föräldrarna skall nyttja föräldraförsäkringen som de önskar.
Utredningen föreslår därför att grundnivån höjs till 230 kronor per dag. En höjning som motiveras med en strävan att särskilt ge en ekonomisk förstärkning till föräldrar med låg eller ingen inkomst. Höjningen av grundnivån gör det också möjligt att i motsvarande mån anpassa inkomstgränsen i 240-dagarsvillkoret. Utredningen har övervägt andra förändringar av kvalifikationsvillkoret i enlighet med direktiven t.ex. genom att utforma ett individuellt kvalifikationsvillkor knutet till vardera föräldern. Utredningen har bedömt att en sådan åtgärd skulle beskära handlingsfriheten hos familjer där en av föräldrarna saknar inkomst eller har låg inkomst. Utred-
317
Förslag SOU 2005:73
ningen har därför stannat vid att behålla 240-dagarsvillkoret inom föräldrapenningen.
Även familjer med tvillingar och fler barn får en viss förstärkning av föräldrapenningen, då de extra dagar på lägstanivå som utges vid flerbarnsfödsel i stället föreslås betalas med ersättning på grundnivå.
Utredningens förslag om att omvandla viss del av lägstanivådagar till föräldrapenningdagar enligt sjukpenningnivå innebär verkliga möjligheter att nyttja dagarna för vård av barn. Detta gynnar i synnerhet familjer med svag ekonomi.
Utredningen föreslår att rätten till ledighet för vård av barn i åldern fyra till tio år utvidgas genom s.k. barndagar. För viss tid av den utvidgade rätten till ledighet utges också ersättning enligt sjukpenningnivå, vilket innebär att i synnerhet föräldrar med små ekonomiska marginaler också får möjlighet att nyttja dessa barndagar. Barndagarna kan ses som en garanti för att också föräldrar med låga inkomster kan vara med vid sina barns skolavslutningar o.dyl. Föräldrar till barn som omfattas av 1 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade har idag rätt till tillfällig föräldrapenning i form av särskilda kontaktdagar. Dessa får med utredningens förslag om barndagar ett extra stöd även om de idag i viss mån är kompenserade för det behov som barndagarna ska täcka.
En relativt hög ersättningsnivå i föräldraförsäkringen under barnets första år leder till lägre andel ekonomiskt utsatta barn. I stort sett på alla livets områden leder ekonomisk utsatthet under de första åren i livet till negativa utfall också under vuxenlivet. Om föräldraförsäkringen som välfärdssystem bidrar till att färre barn hamnar i ekonomisk utsatthet får försäkringen därmed en stor betydelse för ett lands framtida utveckling.
Regeländringar och andra insatser
Utredningen har även övervägt karaktären på olika åtgärder. Det kan vara regeländringar och däribland ekonomiska incitament samt opinionsbildning. De olika förslagen kompletterar varandra och förstärker i viss mån varandra, varför utredningen vill betona betydelsen av att se förslagen i sin helhet. Det innebär också att det är svårt att göra jämförelser mellan olika delar av den nuvarande föräldraförsäkringen med den föreslagna. Jämförelser lämpar sig
318
Förslag
bäst för försäkringen i sin helhet. T.ex. är det svårt att göra jämförelser av föräldrapenningens omfattning, då antal föräldrapenningdagar enligt sjukpenningnivå utökas samtidigt som dagarna med lägstanivå försvinner och barndagar införs. Dessa olika ersättningsnivåer riktar sig till olika grupper av föräldrar. Dessutom föreslås införande av två nya förmåner kallade graviditetspenning och särskild föräldrapenning. Samtliga förmåner griper på ett påtagligt sätt in i varandra.
Utredningen har valt att gå fram med förslag som i huvudsak innebär regeländringar inom föräldraförsäkringen. Den kunskap utredningen har om föräldrars föreställningar och attityder till föräldraförsäkring och föräldraledighet visar att föreställningar om kön är synnerligen närvarande i föräldraskapet och i många avseenden styrande för hur män och kvinnor förhåller sig till dessa frågor. Utredningen har också valt att föreslå insatser för informationsspridning och attitydpåverkan som ett komplement till de förslag till regeländringar inom föräldraförsäkringen som kan antas ge mer direkta beteendeförändringar. Därutöver bedömer utredningen det viktigt att föräldrarollen stärks genom särskilda myndighetsåtgärder. Utredningen anser att det är synnerligen viktigt att föra en diskussion om dessa frågor i ett tidigt skede med föräldrar och andra berörda. Det är viktigt med en öppen och levande diskussion på området. Förslag till nya regler som innebär ekonomiska incitament lämnas endast i liten utsträckning.
Barnafödande
Vikten av att män och kvinnor skall kunna förena arbete och familj samt bättre förutsättningar för jämställdhet för barnafödandet kan relateras till val av välfärdsmodell.
Idag har kvinnor och män i stort samma möjligheter till utbildning och arbete men i många länder så riskerar kvinnor att inte kunna realisera dessa möjligheter om de föder barn. En föräldraförsäkring i någon form är därför en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för att unga kvinnor och män skall kunna förena ett liv med både arbete och barn. Det krävs dessutom tillgång till barnomsorg och ett barnvänligt arbetsliv.
Sverige har ur ett barnafödande perspektiv en gynnsam välfärdspolitisk blandning på det familjepolitiska området genom en kombination av hög sysselsättning, låg arbetslöshet, omfattande
319
Förslag SOU 2005:73
föräldraförsäkring och barnomsorg. Hur familjepolitiken utformas är mycket viktigt för barnafödandet. Tillgången till betald föräldraledighet påverkar barnafödandet. Ledighetens längd och ersättningsnivån i föräldraförsäkringen är betydelsefulla. Vidare har försäkringens flexibilitet mellan arbete och ledighet betydelse för utvecklingen av barnafödandet. I detta sammanhang har flexibiliteten i kvinnors arbetstider också betydelse för barnafödandet. Den svenska familjepolitiken ger, i internationell jämförelse, ett omfattande stöd till barnfamiljer.
8.2 Föräldraförsäkringen får en ny inriktning
I detta avsnitt inleder utredningen en övergripande presentation av förslagen. I följande avsnitt i kapitlet återfinns sedan utredningens förslag till författningsändringar med motivering. Motiv som är specifika till de olika förslagen lämnas under respektive rubrik. Allmänna motiv och överväganden lämnas i detta avsnitt. Vart och ett av förslagen har sitt särskilda syfte och motiv. Samtidigt kompletterar förslagen varandra i hög utsträckning och bör ses i ett sammanhang. Förslagens omfattning leder till att föräldraförsäkringen delvis ändrar karaktär och sammantaget får en ny inriktning.
Utredningen lämnar förslag inom olika delar av föräldraförsäkringens område och förslagen kan ses som ett flöde alltifrån graviditeten till den första tiden med det allra yngsta barnet och under de första småbarnsåren fram till barnet fyller fyra år för att slutligen också rikta särskilt stöd till föräldrar med lite äldre barn i åldrarna fyra till tio år.
Barnkonventionen betonar familjen som den grundläggande enheten i samhället. Begreppet familj har idag inte samma innebörd som förr. Nya familjekonstellationer blir allt vanligare. Homosexuella har t.ex. rätt att registrera sitt partnerskap och som registrerade partner rätt att bli prövade för adoption. Möjligheter till assisterad befruktning genom insemination eller befruktning utanför kroppen får numera utföras också beträffande en kvinna som är registrerad partner eller sambo med en annan kvinna. Utredningens förslag är anpassade till dessa nya familjekonstellationer.
Utredningens förslag är inriktade på att reglerna i högre grad skall bli enkla och förutsägbara för föräldrarna. Förslagen medför också en enklare administration. Utredningens bedömning är också
320
Förslag
att de nya reglerna är svåra att manipulera samt möjliggör god kontroll.
Utredningen lämnar också förslag som rör arbetstagares rätt till ledighet från förvärvsarbete. Förslagen korresponderar med de ändringar som föreslås inom föräldraförsäkringens område.
Utredningen väljer att i det följande presentera förslagen närmare. Fullständiga förslag till författningsändringar lämnas därefter i respektive avsnitt 8.3–8.13. I kapitel 9 redovisar utredningen förslagens konsekvenser inom särskilda områden.
Under graviditeten
Redan under graviditeten är det viktigt att rikta föräldrarnas uppmärksamhet på frågor om barn och föräldraskap till föräldrarna. För många föräldrar är det i samband med graviditeten som det första mötet sker med Försäkringskassan och mödra- och barnhälsovården. Försäkringskassan som förmedlare av socialförsäkringen har en viktig roll för föräldrarnas kunskap om föräldraförsäkringen liksom mödra- och barnhälsovårdens uppgift att kontrollera graviditeten, verka stödjande vid amning, följa upp förlossningen och svara för förberedande föräldrautbildning är central för föräldrarna. Föräldrar möter även andra i sin omgivning som under graviditeten har stor betydelse för föräldrars val kring föräldraledigheten.
Utredningen föreslår att åtgärder vidtas i form av offentliga informationsinsatser. Dessa skall syfta till att sprida, samordna och utvärdera information och kunskap om föräldraförsäkringen och föräldraledighet.
Utredningen lämnar i avsnitt 8.14 ett särskilt förslag där försäkringskassan ges i uppdrag att utforma förutsättningarna för att båda föräldrarna bättre skall nås av information om föräldrapenningförmånerna. Utredningen vill särskilt peka på möjligheten att administrationen kring moderskapsintyget förändras så att också den andra föräldern blir involverad i processen.
Utöver administrationsinsatserna lämnar utredningen i av- snitt 8.3 förslag om införande av en ny förmån till gravida, kallad graviditetspenning. Graviditetspenningen syftar till att möta gravida kvinnors behov av vila under slutet av graviditeten och samtidigt komma tillrätta med de stora regionala skillnader av de olika slagen av ersättning som finns.
321
Förslag SOU 2005:73
Den första tiden med föräldrapenning
Det är väsentligt att föräldrapenningen i så stor utsträckning som möjligt nyttjas under barnets första tidiga levnadsår då grunden för en djup och varaktig relation mellan barn och föräldrar läggs. Utredningen föreslår därför i avsnitt 8.5 en utvidgad rätt för föräldrar att nyttja föräldrapenning samtidigt för vård av samma barn, s.k. dubbeldagar. Barn har behov av en tidig och nära kontakt med båda sina föräldrar. Föräldrars tidiga engagemang i sina barn är viktigt. Goda relationer och tillgång till båda föräldrarna främjar en mognad och trygghet hos barnet. Den kunskap som finns om barns första sociala relationer visar också att barn tidigt i livet kan ha flera betydelsefulla anknytningar samtidigt.
Utredningen föreslår samtidigt att de tio särskilda s.k. pappadagarna i samband med barns födelse eller adoption med tillfällig föräldrapenning slopas. Dessa dagar är visserligen väl etablerade och fungerar i huvudsak väl men utredningens förslag om dubbeldagar fyller samma funktion samtidigt som föräldrarna ges en utökad möjlighet till anknytning. Dessutom skall föräldraförsäkringens regler i största möjliga utsträckning inte särbehandla någon förälder. Utredningen finner således inga särskilda skäl att behålla de tio särskilda pappadagarna.
Föräldrapenning tills barnet har fyllt fyra år
Föräldraförsäkringens uppgift är att primärt vara ett stöd för föräldrar med de yngsta barnen. Föräldraförsäkringen ska ge båda föräldrarna möjlighet att med ersättning vårda sitt barn i samband med barns födelse eller adoption. Denna tid bör enligt utredningens mening framför allt vara koncentrerad till barnens första år. Utredningen föreslår därför i avsnitt 8.10 att den tid under vilken föräldrarna kan ta ut ersättning begränsas till barnet har fyllt fyra år. Förslaget verkar också för ett tidigt nyttjande av föräldrapenningen från båda föräldrarnas sida och är i princip en anpassning till föräldrars val av uttag av föräldrapenning. För adoptivbarn räknas tidpunkten från när föräldern får barnet i sin vård.
322
Förslag
Förändrad föräldrapenning
Utredningen föreslår också en förlängning av föräldrapenningen på sjukpenningnivå till 15 månader. Det är en utökning av barnets möjligheter till omvårdnad av sina föräldrar. Förslaget ger föräldrarna större ekonomiska möjligheter att vårda barn. Förslaget innehåller också en anvisning om fördelningen av tiden med föräldrapenning till föräldrarna. Rätten till föräldrapenning fördelas liksom idag lika mellan föräldrarna med en utökning av den reserverade tiden för respektive förälder. Föräldrapenning enligt lägsta nivå slopas liksom de 90 dagar som tidigare utgivits med denna ersättning. Föräldrapenning betalas fortsättningsvis endast med ersättning motsvarande förälderns sjukpenning. Lägstanivådagarna ersätts till viss del med barndagar. Barndagarna har en annan utformning men fyller delvis samma funktion.
Såväl den föreslagna sammanlagda tiden med föräldrapenning som fördelningen av dagarna mellan föräldrarna är betydelsefulla ur ett barnperspektiv. Förslagen bidrar till att flertalet barn får en nära och tidig kontakt med båda föräldrarna. Målet är en mer jämn fördelning av uttaget av föräldrapenning mellan föräldrarna. Utredningen har mot bakgrund av kunskapen om orsakerna till föräldrapenningens fördelning mellan föräldrarna valt att lämna förslag i huvudsak i form av regeländringar. Genom att reservera ytterligare tid för båda föräldrarna kommer skillnaderna i uttag av föräldrapenning mellan föräldrarna att minska ytterligare, vilket ger barn bättre tillgång till sina föräldrar under de första levnadsåren.
Tillfällig föräldrapenning för barn som har fyllt fyra år
Det är enligt utredningens uppfattning angeläget att komplettera förslaget om en ny och begränsad tidsram för rätt till föräldrapenning med ett förslag om en utvidgad rätt till föräldraledighet och införande av barndagar, se avsnitt 8.11. Det är angeläget att föräldrar får tillfälle att besöka förskola och skola. Det är också positivt för både barn och föräldrar att föräldrarna får insikt i barnets vardag. Det ger en ömsesidig trygghet och möjlighet att närvara i särskilda skolsituationer. Förmånen skall gälla för alla barn från det barnet fyllt fyra år tills det fyllt tio år. Rätten till barndagar tar vid då rätten till föräldrapenning med anledning av barns födelse upphör och varar för de flesta barn fram till barnet
323
Förslag SOU 2005:73
avslutat tredje klass i skolan. Utredningen bedömer att behovet av barndagar är störst i dessa åldrar. Rätten är också individuellt knuten till respektive förälder. Utöver rätten till betald ledighet, med tillfällig föräldrapenning på sjukpenningnivå, införs också en utvidgad rätt till föräldraledighet under samma period.
Särskilt om ensamstående föräldrars situation
Utredningen kan konstatera att barn till föräldrar med ensam vårdnad är en särskilt utsatt grupp som lever under mer sårbara förhållanden än barn i familjer där föräldrarna har gemensam vårdnad. Dessa familjer har i regel också ett mer begränsat socialt kontaktnät än andra familjer. Det är förhållandevis få barn som lever med en ensam vårdnadshavare, men för dem är frågan om en väl fungerande föräldraförsäkring angelägen. Det finns också föräldrar med gemensam vårdnad men där en förälder i praktiken ensam har den faktiska vården om barnet.
Utredningen har beaktat sådana ensamstående föräldrars situation i förslagens olika delar. Detta resulterar i två förslag som särskilt riktar sig till ensamstående föräldrar. Utredningen anser att en ensamstående förälder under vissa förutsättningar ska kunna få hjälp i samband med barns födelse genom att en annan försäkrad än en förälder i vissa situationer kan få rätt till tillfällig föräldrapenning under tio dagar. Vidare föreslår utredningen att en ny ersättning införs. En ensamvårdande förälder som på grund av egen sjukdom eller smitta inte själv kan vårda barnet kan under vissa förutsättningar få hjälp av en annan försäkrad som vårdar barnet i förälderns ställe. De nya förslagen möter ett behov som tidigare inte tillgodosetts inom föräldraförsäkringen, att se till alla barns behov av vård och omsorg under den första tiden.
Uppföljning och utvärdering
Förslagens omfattning leder till att föräldraförsäkringen delvis ändrar karaktär och sammantaget ges en ny inriktning. Utredningen föreslår flera nya förmåner.
Utredningen vill särskilt peka på behovet av uppföljning och utvärdering av förslagen. I synnerhet är det viktigt att de nya förmåner som utredningen föreslår; graviditetspenning, barndagar och
324
Förslag
särskild föräldrapenning blir föremål för särskild uppmärksamhet i detta avseende.
8.3 Graviditetspenning och graviditetsledighet införs
Utredningens förslag: Förmånen havandeskapspenning upphör och ersätts av graviditetspenning. En gravid kvinna som på grund av graviditeten anser sig behöva vara ledig från sitt arbete får rätt till graviditetspenning. Graviditetspenningen får nyttjas tidigast från och med 30:e dagen före beräknad förlossning och längst till och med dagen före den faktiska förlossningen. Ersättning som utges när en kvinna förbjuds att fortsätta sitt arbete på grund av risker i arbetsmiljön ingår i förmånen graviditetspenning och utökas till att omfatta samtliga dagar till och med dagen före den faktiska förlossningen.
Ersättningen kalenderdagsberäknas och kan betalas ut som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels ersättning beroende på hur stor del av sin normala arbetstid som kvinnan är ledig från. Ersättningen är pensionsgrundande och semesterlönegrundande. Kvinnan kan ta ut graviditetspenningen under arbetsfria dagar om hon är ledig i direkt anslutning till dessa, men däremot inte under semesterledighet.
En skiftlig ansökan skall göras hos Försäkringskassan beträffande graviditetspenning som beviljas på grund av förbud mot arbete under graviditet. För graviditetspenning i övrigt räcker det med en anmälan på liknande sätt som för föräldrapenningen i föräldraförsäkringen. Om det föreligger särskilda skäl skall det vara möjligt för försäkringskassan att bevilja förmånen även för tid innan ansökan eller anmälan kommit in till kassan
En rätt till graviditetsledighet införs i föräldraledighetslagen. En kvinna skall kunna vara helt ledig, men även ha möjlighet att förkorta sin dagliga arbetstid om hon så önskar och arbeta tre fjärdedelar, halvt eller en fjärdedel med bevarad anställningstrygghet. Det ställs inte något krav om viss tids anställning för rätt till ledighet (kvalifikationstid). Kvinnan anmäler ledigheten två veckor innan eller så snart det kan ske till sin arbetsgivare.
Utredningens bedömning: Föräldrapenning som modern kan ta ut före barnets födelse från och med den 60:e dagen före beräknad förlossning bibehålls.
325
Förslag SOU 2005:73
8.3.1 Graviditetspenning
Nuvarande regler
Det finns i dag flera olika förmåner inom socialförsäkringen som kan ge möjlighet till ersättning när den gravida kvinnan är ledig från förvärvsarbete.
Enligt 4 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, har en moder rätt till föräldrapenning tidigast från och med sextionde dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse. Föräldrapenningen ger även arbetslösa och studerande en möjlighet till vila under de sista två månaderna av graviditeten (s.k. förtida uttag av föräldrapenning).
Enligt 3 kap. 9 § AFL har en försäkrad kvinna rätt till havandeskapspenning, om hon inte får sysselsättas i sitt förvärvsarbete på grund av en föreskrift om förbud mot arbete under havandeskap som har meddelats med stöd av 4 kap. 6 § arbetsmiljölagen (1977:1160) och hon inte kan omplaceras till annat arbete enligt 18 § föräldraledighetslagen (1995:584) – risker i arbetsmiljön. I 3 kap. 9 § AFL sägs också att en gravid kvinna med fysiskt ansträngande arbete kan beviljas havandeskapspenning, om havandeskapet satt ned hennes förmåga att utföra uppgifterna i sitt arbete med minst en fjärdedel och kvinnan inte kan omplaceras till annat mindre ansträngande arbete enligt 19 § föräldraledighetslagen – fysiskt påfrestande arbete. I 3 kap. 9 § AFL anges också att en kvinnlig arbetstagare som på grund av graviditeten inte kan utföra fysiskt ansträngande arbetsuppgifter har rätt att bli omplacerad till ett annat arbete med bibehållna anställningsförmåner från och med den 60:e dagen före beräknad förlossning. En förutsättning för rätt till omplacering på grund av såväl risker i arbetsmiljön som fysiskt påfrestande arbete är att det skäligen kan krävas att arbetsgivaren ordnar annat arbete i sin verksamhet för kvinnan (20 § föräldraledighetslagen). Av 3 kap. 9 a § AFL framgår att havandeskapspenning per dag är 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) delad med 365. Ersättningen kan betalas ut tidigast från och med den 60:e dagen för beräknad förlossning och längst till och med den elfte dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse. Det finns ytterligare bestämmelser i 3 kap. 9 a § om hur ansökan skall gå till, hur havandeskapspenningen beräknas och vissa samordningsregler.
326
Förslag
En gravid kvinna har enligt 3 kap. 7 § AFL i likhet med andra förstås rätt till sjukpenning om hennes arbetsförmåga är nedsatt på grund av sjukdom med minst en fjärdedel.
Förslag med motivering
Utredningen föreslår att ett nytt stöd kallat graviditetspenning införs för gravida försäkrade kvinnor som på grund av graviditeten väljer att vara lediga från sina förvärvsarbeten. Förmånen omfattar alla typer av förvärvsarbetande; såväl anställda som egenförtagare.
Förmånen havandeskapspenning som betalas ut på grund av förbud mot att fortsätta det vanliga arbetet på grund av risker i arbetsmiljön bibehålls i sin nuvarande form och ingår som en del i den nya förmånen. De kvinnor som är avstängda från sitt arbete får ersättning under hela den tid de förbjuds fortsätta och inte kan omplaceras. Enligt nuvarande regler kan de vara berättigade till ersättning från graviditetens första dag fram till tio dagar före beräknad förlossning. Den förändring som görs är att kvinnorna ges möjlighet att få graviditetspenning under hela graviditeten och fram till dagen före faktisk förlossning.
Däremot finns det inte längre behov av att ha kvar de särskilda förutsättningarna för att få havandeskapspenning i de fall kvinnan inte kan fortsätta sitt arbete under graviditeten på grund av fysiskt ansträngande arbete eftersom det ekonomiska skyddet nu byggs ut och den gravida kvinnan själv väljer om hon vill ta ut graviditetspenningen.
Syftet med en graviditetspenning är i första hand att det skall finnas en huvudsaklig ersättning för förvärvsarbetande kvinnor som är i behov av att vila från arbetet i slutet av graviditeten. Om den gravida kvinnan mår bra av att vila före förlossningen kan det påverka barnet positivt.
De socialförsäkringsförmåner som står till buds i dag för gravida kvinnor har också visat sig vara problematiska att tillämpa. Med en förmån som alla förvärvsarbetande kvinnor kan få finns möjligheten att kvinnorna orkar arbeta längre eftersom de vet att det finns möjlighet till vila i slutet av graviditeten. På så sätt kan sjukskrivningar, sjukfrånvaro etc. minska under graviditeten. Att arbetsförmågan för de allra flesta begränsas under åtminstone delar av graviditeten är väl belagt. Flera studier pekar på att kraven i arbetslivet har ökat under de senaste tio åren vilket ytterligare
327
Förslag SOU 2005:73
försvårar för grupper med begränsad arbetsförmåga att arbeta vidare.
Med enkla villkor utan bedömningar innebär en mer generell förmån, förenklingar för administrationen. Reglerna blir också enklare att förstå. Oavsett vilket arbete kvinnan har och oavsett var i landet hon bor finns en rätt till ledighet från arbete med ersättning under slutet av graviditeten. Det ökar naturligt tilltron till försäkringen.
Utredningen har övervägt omfattningen av graviditetspenningen. Om antalet dagar med graviditetspenning blir färre kan det dock få negativa effekter på barnet i vissa situationer. Utredningen har stannat vid att föreslå att ersättningen rimligen skall kunna utges under 30 dagar före beräknad förlossning.
Avgränsningen mot andra förmåner
Utredningen har stannat för att ha kvar möjligheten till förtida uttag av föräldrapenning enligt 4 kap. AFL före ett barns födelse. Genom det förtida uttaget ges kvinnorna en möjlighet till vila innan graviditetspenningen kan utges. Föräldrapenningen har också till syfte att ge arbetslösa och studerande en möjlighet till vila under de två sista månaderna av graviditeten.
Rätten till sjukpenning skall också finns kvar för de kvinnor som har nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom, både under tidigare delar av graviditeten och under slutet. Troligen kommer dock ärendeslaget att minska. De kvinnor som i dag har svårt att få sina besvär fastställda som sjukdom eftersom besvären anses vara del av det naturliga tillståndet vid en graviditet kommer i stället att kunna få graviditetspenning. Det finns i och för sig inte heller några hinder mot att under en pågående sjukpenningperiod byta ut sjukpenningen mot graviditetspenning.
Graviditetspenningen ska inte kunna bytas ut mot tillfällig föräldrapenning eftersom den kvinna som får graviditetspenning inte behöver avstå från förvärvsarbete för vård av ett äldre, sjukt barn. Däremot kan kvinnan få ersättning med tillfällig föräldrapenning de dagar eller den tid hon måste avstå förvärvsarbete i de fall hon varvar graviditetspenning och arbete. Dessutom ska det vara möjligt för den andra föräldern att ta hand om ett barn när det är sjukt om det är så att den gravida kvinnan är förhindrad att vårda barnet.
328
Förslag
Vilka omfattas?
Graviditetspenningen föreslås vara en arbetsbaserad ersättning. Det grundläggande villkoret för att omfattas av den arbetsbaserade försäkringen är att den enskilda arbetar i Sverige, som egenföretagare eller som anställd. Det skall inte finnas något kvalifikationsvillkor om viss tids försäkring.
Timanställda kvinnor och kvinnor som är anställda dag-för-dag med flera grupper bör ha rätt till graviditetspenning. Om det inte kan utredas hur kvinnan skulle ha förvärvsarbetat kan en jämförelse göras med hur kvinnan arbetat innan hon vill vara ledig med graviditetspenning. En sådan metod används för sjukpenningen och för den nuvarande havandeskapspenningen (3 kap. 9 a och 10 §§ AFL). Jämförelseperioden bör inte anges till en viss tidslängd utan kan variera från fall till fall. Den bör dock inte sträcka sig alltför långt bakåt i tiden. Det kan innebära att en kvinna ansöker om graviditetspenning för tid som hon inte har något faktiskt arbete inplanerat. Anledningen till detta kan vara att arbetsgivaren vet att hon på grund av graviditeten inte längre orkar med arbetet. Försäkringskassan får då utreda hur kvinnan har arbetat tidigare före den period som hon söker ersättning för, för att avgöra om det är troligt att hon skulle ha förvärvsarbetat om hon inte varit gravid.
Med en graviditetspenning skyddas även de som har besvär som inte anses som sjukdom och därmed inte ger möjlighet att få sjukpenning, eller har ett arbete som inte anses tillräckligt fysiskt påfrestande för att få havandeskapspenning. Det är dessa kvinnor som hamnar mellan försäkringssystemen och påverkas av den bedömning som görs i ärenden med sjukpenning och havandeskapspenning. Förmånen som utges på grund av arbetsmiljöskäl kvarstår.
Ersättningstid och antal dagar med ersättning
När det gäller förmånen som utges när en kvinna förbjuds att fortsätta sitt arbete på grund av risker i arbetsmiljön omfattas nu samtliga dagar från det förbudet börjar att gälla och längst till och med dagen före den faktiska förlossningsdagen.
I övrigt gäller att graviditetspenning kan börja tas ut från och med 30:e dagen före beräknad förlossning och fram till och med dagen före faktisk förlossning. Det innebär att en kvinna som föder
329
Förslag SOU 2005:73
barn efter beräknad förlossning kan få mer än 30 dagar med graviditetspenning medan en kvinna som föder barn före beräknad förlossning blir berättigad till färre än 30 dagar med graviditetspenning.
För de kvinnor som i dag har rätt till havandeskapspenning på grund av fysiskt ansträngande arbete fr.o.m. 60:e dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse medför de nya reglerna en förändring så till vida att de är hänvisade till förtida uttag av föräldrapenningen för tiden före det graviditetspenning kan utges.
För att graviditetspenningen ska kunna fungera som ett instrument för kvinnan att trappa ned på arbetet skapas möjligheten att ta ut del av dag. På så sätt kan kvinnan välja om hon vill vara helt ledig eller om hon vill arbeta kortare dagar. De olika omfattningar som bör finnas är hel, tre fjärdedels, halv samt en fjärdedels ersättning.
Kvinnan kan endast ta ut graviditetspenningen under arbetsfria dagar om hon är ledig i direkt anslutning till dessa. Om exempelvis lördag och söndag är arbetsfria dagar kan kvinnan ta ut ersättning på heltid dessa dagar om hon är ledig på heltid antingen fredag eller måndag och för den tiden tar ut graviditetspenning.
Anmälan
En skiftlig ansökan skall göras hos Försäkringskassan beträffande graviditetspenning som beviljas på grund av förbud mot arbete under graviditet. För graviditetspenningen i övrigt räcker med en anmälan på liknande sätt som för föräldrapenningen. Om det föreligger särskilda skäl skall det vara möjligt för försäkringskassan att bevilja förmånen även för tid innan ansökan eller anmälan kommit in till kassan. Se prop. 1984/85:78 s. 88 f. och 120 där man angav muntlig ansökan som exempel för när det kan föreligga särskilda skäl.
Ersättningen och hur den ska beräknas
Utredningen har övervägt om ersättningen kan knytas till prisbasbeloppet, vilket vore enkelt administrativt sett, men inte sett det som ekonomiskt gångbart. Utredningen föreslår därför att ersättningens storlek beräknas utifrån kvinnans sjukpenninggrundande
330
Förslag
inkomst, SGI. För att ändå förenkla för administrationen och göra det lättare för den försäkrade att förstå hur ersättningen beräknas skall graviditetspenningen beräknas på samma sätt som dagens havandeskapspenning och föräldrapenning, dvs. ersättningen per dag är 80 procent av SGI delad med 365.
Ersättningen skall vara pensionsgrundande enligt 2 kap. 5 § 1 lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension och semesterlönegrundande enligt 17 § första stycket 2 semesterslagen (1977:480), men inte kunna tas ut för dag då kvinnan är semesterledig.
8.3.2 Graviditetsledighet
Nuvarande regler
Regler om arbetstagares rätt till ledighet i föräldraledighetslagen (1995:584) som närmast överensstämmer i tid med den ovan föreslagna graviditetspenningen finns i 4 § föräldraledighetslagen. I paragrafen anges att en kvinnlig arbetstagare har rätt till ledighet i samband med sitt barns födelse under en sammanhängande tid av minst sju veckor före den beräknade tidpunkten för förlossningen och sju veckor efter förlossningen (s.k. mammaledighet). Om hon inte är ledig på annan grund skall två veckor av denna mammaledighet vara obligatoriska under tiden före eller efter förlossningen. Denna obligatoriska ledighet är resultatet av en anpassning till EG:s direktiv om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, nyligen fött barn eller ammar (92/85/EEG).
Om en kvinna vill utnyttja sin rätt till ledighet skall hon enligt 13 § i lagen anmäla detta till arbetsgivaren minst två månader före ledighetens början eller, om det inte kan ske, så snart som möjligt. I samband med anmälan skall kvinnan ange hur lång tid ledigheten är planerad att pågå. Enligt 14 § skall arbetstagaren samråda med arbetsgivaren om ledighetens förläggning och om andra frågor som rör ledigheten. Om det inte medför olägenhet för arbetstagaren skall denne lägga hel ledighet så att verksamheten hos arbetsgivaren kan fortgå utan påtaglig störning. Hur delledigheten skall tas ut beslutar arbetsgivaren om. Arbetsgivaren måste dock lägga sådan ledighet enligt arbetstagarens önskemål om detta ej medför påtaglig störning för verksamheten.
331
Förslag SOU 2005:73
En arbetstagare får enligt 15 § avbryta sin påbörjade ledighet och återuppta sitt arbete i samma omfattning som före ledigheten. I så fall skall arbetsgivaren omedelbart underrättas om detta. I de fall ledigheten är avsedd att pågå en månad eller mer, får arbetsgivaren skjuta på återgången en månad efter det att arbetsgivaren tagit emot underrättelsen.
En ny rätt till ledighet – graviditetsledighet
Den tid under vilken en anställd har rätt att vara ledig på grund av mammaledighet i 4 § föräldraledighetslagen täcker i och för sig samma tid som graviditetspenningen i AFL kan beviljas. Nuvarande regler om mammaledighet täcker dock inte fullt ut de situationer som den föreslagna graviditetspenningen i 3 kap. AFL omfattar. Utredningen föreslår därför att det införs en ny rätt till ledighet för gravida arbetstagare – graviditetsledighet – i föräldraledighetslagen.
Ledighetens omfattning
Många kvinnor har behov av en kortare period av ledighet före förlossningen. Behoven kan variera. Den kvinnliga arbetstagaren bör därför ges en valfrihet under månaden närmast före förlossningen. Utredningen föreslår att en kvinna skall kunna vara helt ledig, men även ha möjlighet att förkorta sin dagliga arbetstid om hon så önskar och arbeta tre fjärdedelar, halvt eller en fjärdedel med bevarad anställningstrygghet. Det är viktigt att den som orkar arbeta ska få göra det även om rätten till graviditetsledighet finns, vilket också överensstämmer med arbetslinjen (se avsnitt 2.4).
Det ställs inte heller krav om viss tids anställning för rätt till ledighet.
Anmälan och samråd
Uttag av ledighet enligt föräldraledighetslagen skall anmälas till arbetsgivaren i förväg. Tillfällig ledighet på grund av sjukdom eller smitta behöver dock inte anmälas i förväg. Regler kring anmälan finns i lagens 13 §.
332
Förslag
En arbetstagare skall anmäla mammaledighet och föräldraledighet till arbetsgivaren minst två månader före ledighetens början eller, om det inte kan ske, så snart som möjligt. I samband med anmälan skall kvinnan också ange hur lång tid ledigheten är planerad att pågå. Ledighet med tillfällig föräldrapenning skall anmälas minst en vecka före ledighetens början. Om sådan ledighet beror på smitta eller sjukdom finns som ovan nämnts ingen anmälningsplikt. För att inte göra regelsystemet alltför komplicerat anser utredningen att det finns skäl att ha liknande regler för rätten till graviditetsledighet. Utredningen föreslår dock att det kan räcka att kvinnan anmäler ledigheten två veckor före ledigheten eller så snart det kan ske till sin arbetsgivare. Utredningen ser flera anledningar att välja en kortare anmälningstid.
Framför allt kan det enligt utredningens mening vara svårt för kvinnan att under längre tid i förväg förutse om hon orkar arbeta. En trolig konsekvens av att anmälan måste göras lång tid i förväg kan då bli att fler kvinnor anmäler ledighet, då man är osäker om man orkar arbeta sista perioden. En längre anmälningstid främjar inte arbetslinjen. Bortavaron på grund av graviditetsledigheten är också kortvarig och kan inte sett för sig påverka arbetsgivaren i någon avsevärd grad. I prop. 1977/78:104 (s. 35 f.) angavs också att en längre underrättelsetid är särskilt påkallat när det gäller längre ledighetsperioder med hänsyn till planerings-, vikariats- och andra omställningsfrågor. I de flesta fall kan arbetsgivarens behov av förberedelse med längre planeringstid på arbetsplatsen tillgodoses inom ramen för underrättelsetiden för föräldraledigheten.
Enligt nuvarande regler finns ett undantag från underrättelsetiden när behovet av ledighet föranleds av omständigheter som kvinnan inte har kunnat råda över. Enligt specialmotiveringen till lagrummet i dess ursprungliga lydelse avses här bl.a. för tidig födsel eller andra komplikationer under graviditetens senare del som kvinnan inte har kunnat förutse (prop. 1975/76:133 s. 62). Undantagsregeln har betydelse även när det gäller rätten till graviditetsledighet och bör gälla även för den ledighetsformen. Det kan ju vara så att kvinnan har tänkt sig att arbeta, men att det en kortare tid före beräknad förlossning tillstöter komplikationer som hon inte kunnat förutse. Även i dessa fall skall det vara möjligt för kvinnan att anmäla ledighet med graviditetspenning.
Arbetsgivaren och arbetstagaren skall enligt 14 § föräldraledighetslagen samråda kring hur arbetstagarens ledighet skall förläggas. Samma regler bör gälla vid uttag av graviditetsledighet. Detta
333
Förslag SOU 2005:73
innebär att om sådan ledighet tas ut i form av hela dagar bestämmer arbetstagaren vilken dag hon skall vara ledig medan arbetsgivaren bestämmer hur delledigheten skall tas ut.
Återgång i arbetet
Eftersom graviditetsledigheten beräknas pågå under en kortare tid gäller huvudregeln i 15 § tredje stycket föräldraledighetslagen att den gravida kvinnan har möjlighet att när som helst avbryta sin påbörjade graviditetsledighet och återgå i arbete.
Förbud mot att fortsätta det vanliga arbetet och fysiskt ansträngande arbete
Förutom rätten till mammaledighet har en kvinna i dag rätt att bli omplacerad vid fysiskt påfrestande arbetsuppgifter eller om hon förbjudits att arbeta på grund av arbetsmiljöskäl (18 och 19 §§föräldraledighetslagen). Utredningen lämnar inte några förslag vad gäller dessa regler. Det är viktigt att dessa rättigheter finns kvar för att göra det möjligt att fortsätta arbeta för de kvinnor som så vill.
8.3.3 Studerande och arbetslösa
Reglerna om graviditetspenningen anknyter till föräldraledighetslagen. Lagen avser enbart arbetstagare, så som dessa definieras inom arbetsrätten. Studerande och arbetslösa kommer därför inte att omfattas av reglerna. Som tidigare nämnts ger föräldrapenningen arbetslösa och studerande en möjlighet till vila under de sista två månaderna av graviditeten, varför det som tidigare nämnts finns skäl att bibehålla rätten till uttag av föräldrapenning i 4 kap. AFL för tid före ett barns födelse.
334
Förslag
8.3.4 Särskilt om de lagtekniska lösningarna
Graviditetspenningen
Den föreslagna graviditetspenningen skiljer sig från havandeskapspenningen då den inte längre är beroende av om kvinnan inte kan utföra något arbete utan i stället ger kvinnan en rätt att ta ut graviditetspenning. I så måtto kan förmånen likställas mer med en föräldrapenningförmån än med sjukpenning. Det finns därför anledning att överväga om graviditetspenningens placering fortfarande skall vara i 3 kap. AFL.
Om man skulle flytta förmånen är det naturligt att tänka sig en placering i 4 kap. AFL. Föräldrapenningförmånerna i 4 kap. är emellertid uppbyggda på föräldrabegreppet i föräldrabalken och inkluderar båda föräldrarna. Huvudsakligen avses också tid efter det att barnet har fötts. En föräldrar som vårdar barn har möjlighet att få förmåner, inklusive de som är arbetslösa och studerande. Graviditetspenningen å andra sidan avser en begränsad tid och riktar sig till en begränsad krets
− gravida förvärvsarbetande kvinnor. Vad som föreskrivs om sjukpenning gäller även i tillämpliga delar för graviditetspenningen. Dessutom finns den särskilda inkomstersättningen på grund av risker i arbetsmiljön fortfarande kvar med en koppling till arbetsmiljölagens regler. Enligt utredningens mening är skillnaderna för stora för att enkelt kunna infoga graviditetspenningen i 4 kap. AFL. Möjligen skulle man i stället kunna tänka sig att låta graviditetspenningen bilda en egen lag. Med hänsyn till den begränsade tid som stått till förfogande för författningsarbetet och till att utredningen S 2001:04 Om samordning av socialförsäkringslagarna (SamSol) har till uppgift att genomföra en teknisk översyn av bl.a. AFL har utredningen emellertid stannat för att låta graviditetspenningen vara kvar i 3 kap. AFL (se även ingressen till författningskommentaren).
Graviditetsledigheten
Bestämmelserna i 4 § föräldraledighetslagen ger en kvinna rätt att vara helt ledig från förvärsarbetet men inte delledig under den ifrågavarande tiden före barnets födelse (mammaledighet). Det krävs en föranmälan minst två månader i förväg till arbetsgivaren. Eftersom utredningen föreslår att kvinnan skall ha rätt till delledighet och inte behöva föranmäla förrän två veckor före ledigheten
335
Förslag SOU 2005:73
förs det in en ny bestämmelse i lagen. Man kan då fråga sig om inte reglerna om mammaledighet blir obehövliga eller kan komma att behöva arbetas om. Med hänsyn till den begränsade tid som stått till förfogande för författningsarbetet har utredningen inte haft möjlighet att överväga den frågan närmare. Utredningen har därför stannat för att låta reglerna om mammaledighet vara kvar oförändrade.
Regeländringar
Förslagen innebär att det införs två nya paragrafer, 3 kap. 9 b § i AFL och 3 a § i föräldraledighetslagen samt en ny rubrik närmast före den nya paragrafen 3 a § i föräldraledighetslagen. Dessutom ändras 3 kap. 9 och 9 a §§ AFL och 13 § föräldraledighetslagen. Därtill kommer en följdändring i 17 § semesterlagen.
8.4 Förlängning av föräldrapenning på sjukpenningnivå och jämnare fördelning av ersättningstiden m.m.
Utredningens förslag: Den sammanlagda tiden med föräldrapenning i samband med barns födelse eller adoption skall uppgå till 450 dagar. Av dessa dagar tillfaller 225 dagar respektive förälder. Samtidigt reserveras 150 dagar med föräldrapenning för vardera föräldern och 75 dagar med föräldrapenning får respektive förälder möjlighet att överlåta på varandra. Föräldrapenningen betalas med ersättning som motsvarar förälderns sjukpenningnivå.
Undantag från regeln om fördelningen av föräldrapenningdagar mellan föräldrar med gemensam vårdnad införs. Om en förälder på grund av ett långvarigt fängelsestraff är varaktigt förhindrad att uppbära föräldrapenning, har den andra föräldern rätt att själv uppbära den förälderns dagar med föräldrapenning. Det krävs att den andre föräldern har tagit ut sina föräldrapenningdagar.
336
Förslag
Nuvarande regler
Enligt 4 kap. 3 § första stycket AFL utges föräldrapenning med anledning av ett barns födelse under högst 480 dagar sammanlagt för föräldrarna. Vid flerbarnsbörd utges föräldrapenning, enligt andra stycket, under ytterligare 180 dagar för varje barn utöver det första.
Av 4 kap. 3 § tredje stycke samma lag framgår att, om föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet, har varje förälder rätt att uppbära föräldrapenning under hälften av den angivna tiden. Enligt 4 kap. 3 § fjärde stycke har en förälder som ensam har vårdnaden om barnet rätt att själv uppbära föräldrapenningen under hela den tid som föräldrapenning kan utges. Detsamma gäller om föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet men den andra föräldern inte har rätt till föräldrapenning. Av femte stycket framgår att om en förälder på grund av sjukdom eller handikapp varaktigt saknar förmåga att vårda barnet har den andra föräldern rätt att själv uppbära föräldrapenningen under hela den tid som föräldrapenning kan utges.
Vidare kan en förälder, enligt sjätte stycket, avstå sin rätt att uppbära föräldrapenning till förmån för den andra föräldern med undantag för föräldrapenning med belopp motsvarande förälderns sjukpenning såvitt avser en tid om 60 dagar för varje barn, eller vid flerbarnsbörd, för barnen gemensamt.
Förlängning av föräldrapenningen på sjukpenningnivå och jämnare fördelning av dagarna mellan föräldrarna
Utredningen föreslår att föräldrapenning i stället betalas med ersättning som motsvarar förälderns sjukpenning under högst 450 dagar. Det innebär en förlängning av de dagar som ersätts på sjukpenningnivå med 60 dagar från 390 till 450 dagar. Av föräldrapenningdagarna tillfaller därmed 225 dagar respektive förälder. Av dessa dagar reserveras 150 dagar med föräldrapenning för vardera föräldern, vilket innebär att sammanlagt 300 dagar inte är möjliga att överlåta till den andra föräldern. Det är en förlängning av den reserverade tiden med 90 föräldrapenningdagar per förälder. Återstående 75 dagar med föräldrapenning för respektive förälder, sammanlagt 150 dagar för föräldrarna tillsammans, är möjliga för föräldrarna att överlåta på varandra. Barnets föräldrar kan vara
337
Förslag SOU 2005:73
hemma samtidigt under 30 dagar med föräldrapenning inom en tid av 60 dagar efter barnets hemkomst efter förlossningen eller vid adoption inom 60 dagar från det att föräldern eller föräldrarna har fått barnet i sin vård, se vidare avsnitt 8.5 om dubbeldagar. Vid flerbarnsbörd, eller vid adoption av mer än ett barn vid samma tillfälle, utges föräldrapenning under ytterligare 180 dagar för varje barn utöver det första.
I barnkonventionen anges att barn har rätt till omvårdnad av sina föräldrar. Detta är också utgångspunkten i föräldrabalkens regler om vårdnad, boende och umgänge. Föräldrarna har också ett gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Det är föräldrarna som har huvudansvaret för barnets välbefinnande och som i första hand, utifrån familjens livssituation och barnets behov, skall se till sitt barns bästa. Statens roll är enligt barnkonventionen att ge det stöd och bistånd som behövs för att föräldrarna skall kunna träffa de val där de kan se till sitt barns intressen och behov. Barnets rätt att få omvårdnad av sina föräldrar är ingen rättighet som kan generaliseras utan utgångspunkten är att se till det enskilda barnets bästa i de olika livssituationer som barnet kan befinna sig i. För statliga insatser inom familjepolitiken är det barnets behov och intressen som skall stå i fokus, inte föräldrarnas.
Utredningens förslag syftar till att båda föräldrarna i större utsträckning skall ha ett gemensamt ansvar för barnet. När frågan om barnets bästa diskuteras i förhållande till jämställdhet handlar det vanligtvis om barnets tillgång till båda sina föräldrar. Men barnets bästa kan stå i direkt motsats till just tillgången till föräldrarna, exempelvis i de fall där det förekommer våld. För flertalet barn är dock en nära och tidig kontakt med båda föräldrarna betydelsefull för barnets utveckling. Utredningen vill stimulera båda föräldrarna att i början av barnets liv ta hand om barnet. Det är viktigt att båda föräldrarna tar ett gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling under dess första levnadsår genom att i högre grad än vad som är fallet i dag dela på föräldraledigheten.
Utredningens bedömning är att såväl den sammanlagda tiden med föräldrapenning som fördelningen av dagarna mellan föräldrarna är betydelsefull för de yngsta barnens behov av och rätt till anknytning, trygghet och omvårdnad. Utredningens förslag om en förlängning av de dagar som ersätts på sjukpenningnivå från 390 till 450 dagar innebär en möjlighet för barnet att vara med någon av föräldrarna i ytterligare 60 dagar med ersättning på sjukpenningnivå. Denna tid kan användas på olika sätt. Genom föräldrapen-
338
Förslag
ningens flexibilitet kan föräldrapenningdagarna användas till att förlänga tiden i hemmet innan barnet börjar i barnomsorg eller till att ge föräldrar ytterligare möjlighet att reducera sin arbetstid med ersättning genom föräldraförsäkringen. Förlängningen av antalet föräldrapenningdagar som motsvarar förälderns sjukpenning innebär sammantaget en förstärkning av föräldrarnas möjligheter att vara hemma och vårda sitt barn.
Frågan om en jämnare fördelning av föräldrapenningdagarna måste balansera mot föräldrarnas möjligheter att själva avgöra vem av dem som skall vårda barnet med föräldrapenning och vad som bedöms tillgodose det enskilda barnets behov och intressen bäst. Föräldrarnas primära ansvar för barnets välbefinnande och statens roll att stödja detta måste också beaktas. Varje familj har sina särskilda förutsättningar och önskemål. Det gäller också varje barn. Det är viktigt att ge föräldrarna möjligheter och utrymme att själva avgöra vad som är bäst i deras familj och för deras barn samtidigt som det är viktigt att förbättra barnets tillgång till båda sina föräldrar genom ett mer jämt föräldrapenninguttag mellan föräldrarna.
En individualisering av föräldraförsäkringen utan möjligheter till överlåtelse av tid mellan föräldrarna skulle göra det svårt att ta hänsyn till det enskilda barnets behov och den livssituation som olika familjer befinner sig i. Det är omöjligt att förutse alla situationer då det skulle vara påkallat med undantag från regeln som innebär att överlåtelse inte kan ske av föräldrapenning mellan föräldrarna. Regelverket skulle kompliceras och bli tyngre att administrera om flera olika typer av undantag infördes. En individualisering utan möjligheter till överlåtelse av tid mellan föräldrarna skulle sannolikt också leda till att det sammanlagda uttaget av föräldrapenning för föräldrar till vissa barn skulle minska och tiden i hemmet med någon av föräldrarna skulle bli kortare för de barnen än annars. Utredningen anser därför att det inte är ett alternativ som kan väljas. Inte heller är ett slopande av den nuvarande reserverade tiden ett alternativ för utredningen, då en analys av effekterna tydligt visar att reglerna medfört en mer jämn fördelning av föräldrapenningen samtidigt som möjligheten för alla barn att vara tillsammans med någon av föräldrarna under lång sammanhängande tid också tillgodosetts.
Det kan inte uteslutas att det kommer att finnas föräldrar som inte kan eller inte vill nyttja föräldraförsäkringen i full utsträckning. I det sammanhanget har utredningen övervägt förslag om
339
Förslag SOU 2005:73
generella lättnader i regelverket för olika grupper t.ex. företagare. Utredningen är medveten om att det kan finnas föräldrar inom gruppen som i dag har svårigheter att använda föräldraförsäkringen, särskilt de reserverade dagarna. Så kan t.ex. vara fallet när det gäller småföretagare som upplever att de inte kan vara frånvarande från den egna verksamheten. I sådana situationer kan konsekvensen bli att vissa grupper av barn får en kortare tid med sina föräldrar än andra grupper av barn. En konsekvens av utredningens förslag kan således bli att vissa grupper av barn får fem månader mindre tid med sina föräldrar än andra grupper av barn. Användningen av föräldrapenningen skiljer sig dock åt inom gruppen. Det framkommer t.ex. att kvinnliga företagare tar ut föräldrapenning i högre grad än manliga i samma situation. Utredningen har valt att inte föreslå några särregler för företagarna. De svårigheter som gruppen företagare har att använda sig av föräldraförsäkringen kan egentligen inte ses isolerat. Gruppen har generellt sett begränsade möjligheter att använda sig av socialförsäkringssystemet. Om reglerna inom föräldraförsäkringen skulle anpassas måste de rimligen övervägas i ett större sammanhang.
Utredningen har stannat för en modell som innebär en viss möjlighet för föräldrarna att själva avgöra vem av dem som skall vara hemma och vårda barnet med föräldrapenning, utifrån familjens behov. Utredningen är medveten om att förslaget inte kommer att gynna alla familjer, men i de fall föräldrarna är överens om att endast en av dem bör vårda barnet med föräldrapenning blir effekterna genom utredningens förslag om förlängning av föräldrapenning på sjukpenningnivå förhållandevis begränsade. En förälder kan i dessa situationer som mest nyttja föräldrapenning på sjukpenningnivå under tio månader i förhållande till nuvarande regler under elva månader.
Det förekommer i vissa fall att en förälder, som inte själv använder sina föräldrapenningdagar, inte heller överlåter de dagar som är möjliga att överlåta, till den andra föräldern. Utredningen anser att denna fråga egentligen inte är en fråga som bör lösas inom föräldrapenningsystemet, men vill ändå uppmärksamma att situationen kan förekomma. Detta problem finns också inom nuvarande regelsystem och har inte med den reserverade tiden att göra utan beror på att föräldrapenningen är delad mellan föräldrarna.
340
Förslag
Närmare om fördelningen av tiden med föräldrapenning
Utredningen har således valt en modell där man behåller och utvecklar regeln om den individuella tiden med föräldrapenning för respektive förälder. Kunskapen om effekterna av nuvarande regler visar tydligt att de reserverade månaderna har lett till ett jämnare uttag av föräldrapenning mellan barnets föräldrar.
I de fall föräldrarna av olika skäl är överens om att endast en av dem ska vårda barnet medger nuvarande regler att en förälder som längst kan vara ledig med föräldrapenning på sjukpenningnivå under 330 dagar. Utredningens förslag ger en förälder möjlighet, med den andra förälderns medgivande, att nyttja 300 föräldrapenningdagar på sjukpenningnivå. Det innebär att tiden med föräldrapenning på sjukpenningnivå en förälder kan nyttja som mest begränsas med 30 dagar med utredningens förslag i förhållande till nuvarande regler.
Den positiva effekt som en ökad tillgång till båda föräldrarna kan förväntas medföra för de flesta barn är av avgörande betydelse för utredningens ställningstagande. Detta också vid beaktande av det samlade uttaget av föräldrapenning. Förlängningen av föräldrapenningen på sjukpenningnivå gör det möjligt att öka antalet reserverade dagar för respektive förälder med ett bibehållet samlat högt uttag.
Mot bakgrund av ovanstående bedömer utredningen att det för flertalet barn är så viktigt att ha en nära och tidig kontakt med båda föräldrarna att det därför bör ske en fördelning av föräldrapenningdagarna enligt den modell som redovisas ovan. I förslaget finns också utrymme för föräldrarna att ta hänsyn till det enskilda barnets behov och intressen. Utredningens bedömning vilar på övertygelsen att det är viktigt att nå en balans mellan barnets möjligheter till tid med båda föräldrarna och föräldrarnas möjligheter att också fortsättningsvis använda försäkringen flexibelt och i detta se till det enskilda barnets behov. Flexibilitet att möta individuella behov kan vara svårt att förena med generella lösningar. Utredningens bedömning är dock att genom den tredelade modell som beskrivits kan såväl barnets behov av en nära och tidig kontakt med båda sina föräldrar och barnets egna behov tillgodoses för flertalet barn.
341
Förslag SOU 2005:73
Undantag från fördelningen av föräldrapenningdagar
Redan i dag görs det vissa undantag från regeln om fördelningen av föräldrapenningdagar mellan föräldrarna. Utredningen föreslår inte någon ändring av dessa regler. Liksom i dag skall således en förälder som har ensam vårdnad om ett barn ha rätt att själv uppbära hela föräldrapenningen. Detsamma gäller om föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet men den andra föräldern inte har rätt till föräldrapenning. Det finns också en möjlighet att låta ena föräldern få rätt till hela föräldrapenningen i de fall den andre föräldern varaktigt saknar förmåga att vårda barnet på grund av sjukdom eller handikapp.
Utredningen har diskuterat om begreppet sjukdom i dessa fall även kan avse missbruk eller andra former av mental instabilitet. I tillämpningen har dock endast ett konstaterbart missbruk, sociala anpassningssvårigheter eller psykopati setts som sjukdom. Se här Försäkringskassans Vägledning om Sjukersättning och aktivitetsersättning (2004:9 Version 2). Jämför även uttalanden i proposition 1976/77:44 (s. 35, 37
−38 och 44). Försäkringskassan har i sin
Vägledning bl.a. uttalat följande (avsnitt 6.18). För att det skall föreligga en sådan konstaterbar sjukdom, som inkluderar en varaktighet, förutsätts i regel en massiv social förhistoria som innehåller missbruk m.m. under en följd av år och frånvaro från arbetslivet under en längre tid samt flera rehabiliteringsförsök. En helhetssituation görs också av den försäkrades sociala situation. Om ett alkoholmissbruk t.ex. lett till svåra följdskador kan den försäkrade redan av den anledningen anses vara arbetsoförmögen. Karaktären av den sjukdom eller den nedsättning av prestationsförmågan av annan art som förkommer måste prövas ingående i varje enskilt fall.
Det finns en del domstolsavgöranden. Försäkringsöverdomstolen, FÖD, har i ett mål funnit att en försäkrads arbetsförmåga var nedsatt på grund av alkoholsjukdom. Med hänsyn till arbetsoförmågans orsaker och de försök som gjorts för att häva denna var det sannolikt att rehabilitering av den försäkrade kunde kräva avsevärd tid. Han var därför berättigad till sjukbidrag (FÖD:s dom med mål nr 1505-1985). I annat fall bedömde FÖD att en tidigt grundad grav personlighetsstörning i kombination med starkt nedsatta intellektuella resurser och omogenhet beträffande utvecklingen av känslo- och viljelivet kunde ses som en sådan nedsättning av den psykiska prestationsförmågan att den försäkrade beviljades
342
Förslag
förtidspension (FÖD 1995:27). Enligt utredningens mening är det dock svårt att dra definitiva slutsatser av avgörandena då förmånerna i dag har en delvis annorlunda karaktär och bl.a. omprövas med viss kontinuitet.
Det kan tilläggas att även om Försäkringskassan bedömer att en förälder har en konstaterbar sjukdom på grund av missbruk, så återstår det att bedöma om föräldern på grund av sjukdomen varaktigt saknar förmåga att vårda barnet, vilket i vissa fall inte kan vara helt enkelt. Trots en konstaterbar sjukdom kanske inte föräldern saknar förmåga att vårda barnet.
Utredningen vill i sammanhanget peka på att det också finns en möjlighet för en i praktiken ensamstående kvinna att under den första spädbarnstiden få särskilt stöd i samband med förlossningen genom att de tio s.k. pappadagarna kan överlåtas till en annan försäkrad om pappan av något skäl inte kommer att kunna nyttja sina pappadagar, t.ex. på grund av att han är intagen på institution. Som framgår av avsnitt 8.12 avser utredningen att bibehålla den förmånen, dock med en annorlunda konstruktion.
I socialförsäkringssystemet ges slutligen ett visst utrymme för flexibilitet genom de provisoriska besluten. Genom 20 kap. 2 a § AFL har Försäkringskassan getts möjlighet och även skyldighet att besluta provisoriskt i avvaktan på ett ärendes avgörande. Av bestämmelsen framgår bl.a. att om det inte utan betydande dröjsmål kan avgöras om rätt till ersättning föreligger enligt AFL, men det finns sannolika skäl för att sådan rätt föreligger, skall Försäkringskassan besluta att ersättning skall betalas ut med skäligt belopp om detta är av väsentlig betydelse för den försäkrade. Om det senare bestäms att ersättning inte skall utges eller skall utges med lägre belopp är den försäkrade inte skyldig att betala tillbaka utbetalad ersättning i andra fall än enligt reglerna om återkrav i 20 kap. 4 § AFL. Försäkringskassan har t.ex. använt provisoriska beslut i samband med naturkatastrofen i Asien. Försäkringskassan betalade då ut en saknad förälders föräldrapenningdagar till den andre vårdnadshavaren (IM 2005:010). Det kan inte uteslutas att Försäkringskassan använder sig av provisoriska beslut även i andra fall, t.ex. när en förälder försvinner. Såvitt utredningen har erfarit har användningen av de provisoriska besluten fallit väl ut. Enligt utredningens mening kan man i och för sig ifrågasätta om ett provisoriskt beslut, som till sin karaktär är av tillfälligt slag, är rätt verktyg. Besluten används i dessa fall som en mer eller mindre permanent lösning, eftersom ett slutligt beslut vanligtvis dröjer
343
Förslag SOU 2005:73
åtskilliga år och kan komma i fråga först när det konstateras att den saknade föräldern avlidit eller kan dödförklaras. Man kan räkna med att det är fråga om mycket sällsynta fall med familjer som råkar ut för traumatiska händelser av det här slaget. Det kan därför vara viktigt att de får ett beslut vars rättskraft de kan förlita sig på. Möjligen skulle man tänka sig en ventil som är mer skräddarsydd för dessa extrema situationer. Då saken mer rör tillämpningen saknas dock anledning att lämna några förslag till ändring av reglerna.
Det behövs ytterligare undantag
Enligt utredningen mening framstår de angivna undantagen från regeln att föräldrapenningen skall delas mellan föräldrarna som otillfredsställande. Under utredningens arbete har därför diskuterats om det skall finnas ytterligare möjligheter till undantag från huvudregeln om fördelningen av föräldrapenningdagar.
Med hänsyn till barnets bästa är det inte alltid önskvärt att föräldrapenningen fördelas lika mellan föräldrarna. Det kan vara familjesituationer som gör att en förälder inte kan bära sitt föräldraansvar fullt ut men ändå har gemensam vårdnad om barnet. Utredningens förslag om att öka den reserverade tiden med föräldrapenning kan t.ex. påverka de barnfamiljer negativt där den ena föräldern inte är tillgänglig eller inte har förmåga att vårda barnet på grund av mental instabilitet m.m. Särskilt som utredningen föreslår att tiden med föräldrapenning skall koncentreras till dess att barnet fyller fyra år. De familjekonstellationer som nämnts har framför allt varit familjer där ena föräldern har missbruksproblem, psykiska problem eller är intagen på institution. I många fall är detta inte några problem om denna förälder inte har vårdnaden om barnet. Men i många fall har även den föräldern vårdnaden om barnet då föräldern inte ses som olämplig som vårdnadshavare.
Det är mycket svårt att uppskatta hur många barn som trots möjligheter till undantag riskerar att påverkas negativt av förslaget. Alla föräldrar är inte fysiskt eller psykiskt kapabla att ensamma ta ansvar för sina barn. Missbruk eller psykisk ohälsa är faktorer som påverkar alltför många föräldrars relationer till sina barn. Enligt nykterhetsrörelsen lever ca 200 000 barn med en förälder som missbrukar. Det betyder att ca 10 procent av varje generation barn har en mamma eller pappa som missbrukar alkohol eller andra
344
Förslag
droger. Vi vet i dag att barn till alkoholiserade föräldrar löper större risk att försummas och vanvårdas och att dödligheten hos dessa barn är förhöjd under småbarnsåren. Föräldrar med grava drogproblem är således inte lämpliga att ensamma ansvara för sina barn varken under spädbarnstiden eller senare under uppväxten. Det finns i dag inga exakta siffror på hur många barn som växer upp med en psykiskt sjuk förälder. Det beror bland annat på att det är svårt att redovisa hur många patienter som finns inom vuxenpsykiatrin; en patient är oftast inte konstant sjuk, och det är också olika hur länge sjukhusen håller journaler över en patient. Forskning inom Socialstyrelsen visar emellertid att det handlar om ca 100 000 barn, eller cirka fem procent av en generation, som har föräldrar som vårdats inom sluten eller öppen psykiatrisk vård. Föräldrar med svår psykisk ohälsa kan inte ses som lämpliga att ensamma ansvara för sina barn varken under spädbarnstiden eller senare under uppväxten.
Enligt utredningens mening måste en undantagssituation vara relativt enkel att avgränsa. Utredningen har stannat för att föreslå ytterligare en situation när det kan vara berättigat att låta en förälder få rätt att själv nyttja hela föräldrapenningen. För föräldrar som avtjänar långa fängelsestraff på grund av grova, allvarliga brott förhåller det sig så att man kan konstatera att föräldern i praktiken är förhindrad att nyttja sina föräldrapenningdagar. I dessa fall kan det relativt enkelt konstateras att dagarna inte kommer att nyttjas. Det är således fråga om ett varaktigt tillstånd under hela tiden med föräldrapenning. Man skulle eventuellt kunna tänka sig att undantaget även omfattar föräldrar som är intagna i anstalt under en kortare tid. I sådant fall skulle man vara tvungen att koppla uttaget av dagar till den tid som föräldern är intagen i anstalt. Ett problem är att föräldern som är intagen i anstalt blir av med sina föräldrapenningdagar och inte har möjlighet att nyttja dagarna längre fram. Föräldern har då endast möjlighet att använda eventuellt återstående dagar. Det blir också svårt att bedöma barnets bästa.
Utredningen har därför stannat för att den intagne föräldern skall vara varaktigt förhindrad att nyttja sin föräldrapenning. Den förälder som vårdar barnet får då rätt att själv uppbära hela föräldrapenningen. I likhet med vad som gäller för övriga undantag får föräldern som vårdar barnet disponera dagarna som den vill under hela föräldrapenningtiden. För att Försäkringskassan skall kunna göra en så rättssäker bedömning som möjligt av anstaltsvistelsens längd förutsätts det att föräldern, vid prövningstillfället, har tagit ut
345
Förslag SOU 2005:73
samtliga sina föräldrapenningdagar. Ett argument mot det kan vara att den föräldern som vårdar barnet skulle kunna få bättre förutsättningar att planera fortsatt ledighet om Försäkringskassan fattade beslut i ett så tidigt skede som möjligt. Utredningen anser dock inte att det sagda överväger Försäkringskassans behov av ett rättssäkert underlag inför sitt beslut.
I en del fall kan det vara så att den som är intagen på kriminalvårdsanstalt m.m. uppbär föräldrapenning under vistelsen för vård av barn. Utredningen har inte ansett det rimligt att dagarna skall kunna användas i dessa fall. De fall som avses är då den intagne föräldern vistas på särskilt av Kriminalvården kontrollerade hem tillsammans med barnet eller genomgår annan typ av utslussning med vård av barnet eller enligt särskilda regler vistas på anstalt tillsammans med spädbarn. (Utredningen har använt sig av de kriminalvårdspåföljder och begrepp som föreslås av Kriminalvårdskommittén (SOU 2005:54)). Efter framställan av föreståndaren för kriminalvårdsinrättningen utbetalas föräldrapenningen till föreståndaren för inrättningen i de fall en kvinna vid tiden för förlossningen är intagen i kriminalvårdsanstalt (4 kap. 18 § fjärde stycket AFL). Observera också att Kriminalvårdskommittén (SOU 2005:54) föreslår att bestämmelsen i 41 § kriminalvårdslagen (1974:203) att en kvinna som medför spädbarn vid intagning i anstalt skall göras könsneutral så att den omfattar såväl män som kvinnor (s. 331).
I de fall den andre föräldern skall få rätt till hela föräldrapenningen krävs det inte att den intagne föräldern avstår från sin rätt. De omständigheter som nu redovisas utgör i sig tillräckliga skäl för att konstatera att föräldern är förhindrad att nyttja sin rätt till föräldrapenning och inte kan vårda barnet.
Utredningen vill också peka på följande. Om det senare visar sig att Försäkringskassans bedömning av förälderns situation skulle vara felaktig torde Försäkringskassan rimligen inte kunna neka den intagne föräldern sin rätt till föräldrapenning, om föräldern i övrigt uppfyller kraven för rätt till föräldrapenning. Det kan ju visa sig att föräldern som avtjänar ett fängelsestraff beviljas resning och senare blir frikänd. Jämför RÅ 2004 ref 89, där en förälder felaktigt har uppburit föräldrapenning på sjukpenningnivå med anledning av barns födelse under samtliga dagar för vilka sådan föräldrapenning kan utges och där den andra föräldern härefter ändå ansetts ha rätt att uppbära sin del av föräldrapenningen på sjukpenningnivå. De fall som nu nämns torde dock vara ovanliga.
346
Förslag
Enligt utredningen är det svårt att införa fler undantagsregler för föräldrar som i övrigt av olika orsaker kan sakna förmåga att vårda barnet. I princip måste man kunna konstatera att situationen är varaktig, dvs. pågå under hela tiden med föräldrapenning, vilket enligt utredningens mening i sig är en grannlaga uppgift. Enligt utredningens mening kan det bli fråga om mycket svåra avvägningar. I en sådan bedömning skall framför allt läggas hänsyn till vad som i det enskilda fallet är bäst för barnet. En bedömning av tiden innefattar också ett stort mått av osäkerhet. Den andre föräldern kan t.ex. tillfriskna, få strafflindring eller permission. Sammantaget anser utredningen inte att detta kan lösas inom föräldraförsäkringen. I stället är det lämpligare att bibehålla det system som finns idag. De sociala myndigheterna har en skyldighet att stödja och hjälpa familjer i utsatta situationer. De har också vana vid att göra bedömningar utifrån barnets bästa. Är situationen akut får föräldern i första hand vända sig till socialtjänsten för bistånd och hjälp med sina problem eller till allmän domstol för ett interimistiskt beslut i vårdnadsfrågan. Ytterst kan det således bli fråga om en prövning av vårdnaden i allmän domstol. Här finns det också ett system för att göra avvägda bedömningar med hänsyn till barnets bästa.
Utredningens ställningstagande i denna del motsägs inte heller av vad 2002 års Vårdnadskommitté (SOU 2005:43) har uttalat i frågor som rör vårdnad. Vårdnadskommittén har bl.a. föreslagit att enbart och uteslutande barns bästa ur ett barnperspektiv skall vara avgörande vid alla beslut som rör vårdnad. Bedömningen skall grunda sig på en helhetsbedömning av barnets situation där barnets samtliga behov och omständigheter i övrigt skall beaktas (s. 105 ff.). Angående interimistiska beslut har kommittén föreslagit att domstolar skall kunna förordna om interimistiska prövoperioder, och att möjligheten att meddela interimistiska beslut styrs upp så att sådana beslut fattas när det finns beaktansvärda skäl grundat på enbart vad som är bäst för barnet (s. 272 ff.).
Regeländringar
Förslagen innebär ändringar i 4 kap. 3 § AFL.
347
Förslag SOU 2005:73
8.5 Särskilda dubbeldagar införs i föräldrapenningen och pappadagarna tas bort från den tillfälliga föräldrapenningen
Utredningens förslag: En förälder får möjlighet att vara ledig med föräldrapenning under 30 dagar samtidigt som den andra föräldern uppbär föräldrapenning för samma barn i samband med barnets födelse eller adoption. Dessa dagar utges fram till sextionde dagen efter barnets hemkomst efter förlossningen. För adoptivbarn utges inte dessa dagar efter sextionde dagen från det att föräldern eller föräldrarna har fått barnet i sin vård. De dagar som föräldrarna avstår från att nyttja samtidigt får föräldrarna använda var och en.
De tio särskilda pappadagarna i samband med ett barns födelse eller adoption slopas.
Gällande regler
Enligt 4 kap.10 § fjärde stycket AFL tillkommer rätten till tillfällig föräldrapenning även en fader som avstår från förvärvsarbete i samband med barns födelse för att närvara vid förlossningen, sköta hemmet eller vårda barn. Adoptivföräldrar och särskilt förordnade vårdnadshavare har motsvarande rätt (s.k. pappadagar).
Enligt 4 kap. 16 § AFL får inte föräldrapenning utges till båda föräldrarna för samma barn och tid utom i vissa undantagsfall. Det gäller viss begränsad tid efter förlossningen och när föräldrarna deltar i föräldrautbildning eller när det finns särskilda skäl.
Förslag
Utredningen föreslår att undantagen utökas så att barnets föräldrar får möjlighet att vara hemma samtidigt under 30 dagar med föräldrapenning i samband med barnets födelse eller adoption. Utredningen föreslår också att pappadagarna tas bort.
348
Förslag
Syfte
Utredningen anser att föräldrar i ökad utsträckning bör få möjlighet att dela på ansvaret för hem och barn under den första tiden i samband med ett barns födelse eller adoption. Utredningen föreslår att föräldrarna skall kunna vara hemma samtidigt med föräldrapenning och att den tiden högst skall vara 30 dagar. Det huvudsakliga motivet är att stärka båda föräldrarnas möjligheter att delta i barnets vård genom att ge föräldrarna möjlighet att vara hemma tillsammans i nära anslutning till barnets födelse eller adoption.
Utredningen har i avsnitt 8.4 föreslagit att den sammanlagda tiden med föräldrapenning vid barns födelse eller adoption skall uppgå till 450 dagar. Av dessa dagar tillfaller 225 dagar respektive förälder. Samtidigt reserveras 150 dagar med föräldrapenning för vardera föräldern som inte är möjliga att överlåta till den andra föräldern. Utredningens förslag i detta avsnitt medför att 30 dagar av förälderns reserverade dagar kan tas ut i samband med barnets födelse eller adoption och fram till och med sextionde dagen efter barnets hemkomst efter förlossningen samtidigt med att den andra föräldern tar ut föräldrapenning för samma barn. I samband med adoption kan dessa 30 dagar tas ut inom 60 dagar från det att föräldern eller föräldrarna har fått barnet i sin vård. Det finns i och för sig inga hinder för att de dagar med föräldrapenning föräldrarna avstår från att nyttja samtidigt används av föräldrarna var och en. Utredningen tror dock att många föräldrar kommer att nyttja möjligheten att samtidigt uppbära föräldrapenning.
Den sammanlagda tiden med föräldrapenning för vård av barn kan med förslaget uppgå till 420 dagar för barnet om föräldrarna väljer att vara hemma 30 dagar tillsammans eller som längst till 450 dagar om föräldrarna väljer att vårda barnet var för sig.
Förslaget innebär ett visst avsteg från principen om att det inte finns anledning att två föräldrar uppbär föräldrapenning samtidigt för att vårda ett barn. Utredningen anser att principen i huvudsak fortfarande är giltig men att avsteget är motiverat då den första tiden efter barnets födelse är en mycket viktig tid.
Barn har behov av en tidig och nära kontakt med båda sina föräldrar. Föräldrars tidiga engagemang i sina barn är viktigt. Att föräldrarna tidigt kan etablera en god kontakt med barnet främjar en fortsatt god utveckling mellan barn och förälder. Goda relationer och tillgång till båda föräldrarna verkar för en fördjupad och
349
Förslag SOU 2005:73
harmonisk identitetsutveckling för barn och främjar en mognad och trygghet hos barnet.
Den kunskap som finns om barns tidigaste sociala relationer visar att barn kan ha flera betydelsefulla anknytningar tidigt i livet. Den teori om anknytning som ofta förs fram i dessa sammanhang skall inte begränsas till vare sig en person som anknytningsobjekt eller till olika djup i relationerna. Barn har en stor social förmåga också i tidig ålder. Ju tidigare en förälder tar del i vården och omsorgen om sitt barn desto större sannolikhet att relationen utvecklas positivt. Det finns ett samband mellan pappans tidiga nyttjande av föräldrapenningen till ett mer jämnt uttag av föräldrapenning mellan föräldrarna. Således kan ett ökat nyttjande av föräldrapenning leda till att pappan i högre utsträckning kommer att ta ett vårdande ansvar för sitt barn. Adoptivbarn har särskilt stora behov av att knyta an. För adoptiv barn är det nödvändigt med en nära kontakt med föräldrarna så snart de får barnet i sin vård.
Det finns också studier som visar att ju mer jämställda föräldrarna är vad gäller vården och omsorgen av barn desto större sannolikhet att äktenskapet varar och inte leder till separation. Även vid separation kan man konstatera ett positivt samband mellan pappans föräldraledighet och ett gemensamt ansvar för barnen efter en separation.
Det finns också ett samband mellan pappans tidiga engagemang i barnet och en ökad sannolikhet att föräldrarna får fler barn. Föräldrapenning under den första tiden efter barns födelse fyller således en viktig funktion.
De trettio gemensamma dagarna kan förutom att vårda barnet användas för att vara med vid förlossningen, vårda ett annat barn i familjen, delta i vården av det nya barnet på sjukhuset och i hemmet och för att sköta hemmet den första tiden efter hemkomsten från sjukhuset. För familjer som tar emot ett barn för adoption kan det ge en möjlighet att ta hand om barnet tillsammans utomlands och efter hemkomsten, vårda ett annat barn i familjen och sköta hemmet under den första tiden med barnet i Sverige. Föräldrapenning betalas med ersättning som motsvarar förälderns sjukpenning, dock lägst enligt grundnivå.
Enligt utredningens mening finns det inte längre behov av att ha kvar pappadagarna inom den tillfälliga föräldrapenningen. I och för sig är användningen av de tio s.k. pappadagarna med tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse eller adoption etablerad
350
Förslag
och har fungerat väl. Förmånens karaktär är dock av tillfälligt slag. I syfte att få båda föräldrarna tidigt engagerade i sina barn på ett mer varaktigt sätt skall tyngdpunkten i stället inriktas på förmånsslaget föräldrapenning och att föräldrarna ges möjlighet att i anslutning till ett barns födelse eller adoption att ta ut viss del av föräldrapenningen samtidigt. Att i den situationen ha kvar pappadagarna kan leda till oönskade effekter. De trettio dagar som båda föräldrarna kan ta ut kommer också att kunna användas för samma ändamål som de tio pappadagarna, men med den skillnaden att dagarna nu utökas till trettio dagar, varför pappadagarna i realiteten förlorar sin särskilda funktion.
Enligt utredningens mening nås också bäst resultat om reglerna så långt möjligt är enhetliga. Tyngdpunkten under den första tiden med barnet läggs nu helt på förmånsslaget föräldrapenning. Det finns dock fortfarande behov av att ha kvar de tio dagarna som Försäkringskassan kan besluta att annan försäkrad än en förälder som avstår från förvärvarbete i samband med barns födelse eller adoption skall få rätt till tillfällig föräldrapenning för de ändamål som nu sagts. Reglerna har tillkommit som en kompensation för ensamstående kvinnor som inte har pappan tillgänglig under första spädbarns- eller adoptionstiden och fyller en viktig funktion.
Regeländringar
Förslaget innebär att det införs en ny paragraf, 4 kap. 4 a § AFL, samt ändringar i 4 kap. 10 och 16 §§ AFL, men inte någon ändring i föräldraledighetslagen då en förälder redan har rätt till sådan ledighet enligt 5 § andra stycket.
351
Förslag SOU 2005:73
8.6 Grundnivån i föräldrapenningen höjs
Utredningens förslag: Grundnivån i föräldraförsäkringen för de 450 dagar som ersätts med föräldrapenning höjs från 180 kronor om dagen till 230 kronor.
Belopp enligt lägstanivå slopas och ersätts med ersättning på grundnivå i föräldraförsäkringen.
Nuvarande regler
Föräldrapenning enligt grundnivå kan vara såväl en bosättnings- som arbetsbaserad förmån. Det framgår av 3 kap.1 och 4 §§socialförsäkringslagen (1999:799). Betalas ersättning på grundnivå ut på grund av att förälderns förvärvsinkomst är låg är föräldrapenningen arbetsbaserad. Får en förälder som inte har någon sjukpenninggrundande inkomst förmånen, är den bosättningsbaserad. Enligt nuvarande regler betalas föräldrapenningen med som lägst 390 dagar enligt grundnivå med 180 kronor om dagen och 90 dagar enligt lägstanivå med 60 kronor om dagen.
Enligt 4 kap. 6 § andra stycket AFL utges föräldrapenning för de första 180 dagarna med belopp motsvarande förälderns sjukpenning om föräldern under minst 240 dagar i följd före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen har varit försäkrad för en sjukpenning över lägstanivån och skulle ha varit det om försäkringskassan känt till samtliga förhållanden. Föräldrapenning för de första 180 dagarna utges dock alltid lägst med ett belopp för hel föräldrapenning om 180 kronor (grundnivå).
Förslag med motivering
Utredningen föreslår att grundnivån i föräldraförsäkringen för de 450 dagar som ersätts med föräldrapenning höjs från 180 kronor om dagen till 230 kronor. Förslaget syftar till att stödja de föräldrar som saknar inkomst, har låg inkomst eller inte uppfyller kvalifikationsvillkoret i föräldrapenningen. Utredningen anser att det ekonomiska stödet till denna grupp föräldrar bör motsvara grundbeloppet inom arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen föreslår därför att grundnivån i föräldraförsäkringen höjs till 230 kronor per dag.
352
Förslag
Som nämnts ovan finns det ett särskilt kvalifikationskrav för de första 180 dagarna med föräldrapenning. Föräldern skall under minst 240 dagar i följd före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen ha varit försäkrad för en sjukpenning med ett belopp överstigande lägstanivån. Om föräldern inte uppfyller 240-dagarsvillkoret, betalas föräldrapenning under de 180 första dagarna ut enligt grundnivån.
Utredningen föreslår också att begreppet lägstanivå slopas och ersätts med grundnivå. Således förändras kvalifikationskravet så att föräldern under minst 240 dagar i följd före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen ska ha varit försäkrad för en sjukpenning med ett belopp överstigande grundnivån, dvs. 230 kronor per dag, för att erhålla föräldrapenning på sjukpenningnivå.
Regeländringar
Förslaget innebär ändringar i 4 kap. 6 och 8 §§ AFL.
8.7 De 90 dagarna med ersättning enligt lägstanivån tas bort och lägstanivån ersätts helt av begreppet grundnivå
Utredningens förslag: De 90 dagarna med föräldrapenning med ersättning enligt lägstanivån slopas.
Samtidigt slopas begreppet lägstanivå och ersätts med grundnivå i föräldraförsäkringen.
Nuvarande regler
Enligt 4 kap. 6 § första stycket AFL utgör föräldrapenning lägst 60 kronor om dagen (lägstanivå). I andra stycket anges bl.a. att föräldrapenning för de första 180 dagarna utges med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, beräknad på sätt som anges i femte stycket, om föräldern under minst 240 dagar i följd före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen har varit försäkrad för en sjukpenning över lägstanivån och skulle ha varit det om Försäkringskassan känt till samtliga förhållanden. Därutöver utges föräldrapenning enligt tredje stycket också för
353
Förslag SOU 2005:73
210 dagar med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, även den beräknad enligt femte stycket, dock lägst med belopp enligt grundnivån, och för 90 dagar med belopp enligt lägstanivån. Vid tvillingfödsel utges föräldrapenning för ytterligare 90 dagar med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, även den beräknad enligt femte stycket, dock lägst med belopp enligt grundnivån, och för 90 dagar med belopp enligt lägstanivån. För varje barn utöver det andra utges ytterligare 180 föräldrapenningdagar med ersättning enligt sjukpenningnivå, dock lägst med belopp enligt grundnivån.
Förslag med motivering
Utredningens föreslår att de 90 dagarna med ersättning enligt lägstanivån slopas. Förslaget baseras på uppfattningen att värdet av dessa dagar i huvudsak består i den rätt till ledighet som också följer med föräldrapenningdagar. Nyttjandet av dessa dagar visar också att det är förhållandevis lågt i förhållande till nyttjandet av föräldrapenningdagar som ersätts enligt sjukpenningnivå. De dagar som ersätts enligt lägstanivån används också i viss utsträckning som inkomstförstärkning då dagarna tas ut under tid då föräldrarna inte arbetar, t.ex. under lördagar och söndagar. Avsikten att föräldrapenningen skall ge föräldrar möjlighet att kombinera arbetsliv och familjeliv genom att vårda barn med ersättning från föräldraförsäkringen uppfylls då inte. Ett annat motiv är fördelningspolitiskt. Föräldraförsäkringen skall ge alla föräldrar reella ekonomiska möjligheter att vårda barn. Ersättningen enligt lägstanivån kan inte sägas ge sådana möjligheter utan medför endast att de föräldrar som har ekonomiska möjligheter att själva bidra till finansieringen av sin ledighet kan nyttja dagarna. Föräldrapenningdagarna bör i större utsträckning ersättas enligt inkomstbortfallsprincipen. Vid flerbarnsfödsel finns liksom tidigare ett behov av ytterligare föräldrapenningdagar för att föräldrarna skall kunna vårda barn viss tid tillsammans. De 90 extra dagar som utgår vid flerbarnsfödsel och som tidigare betalades enligt lägstanivå kommer fortsättningsvis att ersättas enligt grundnivån i föräldraförsäkringen.
354
Förslag
Nuvarande regler
Antal SGI-dagar Antal dagar med lägstanivå/grundnivå
Antal barn Nuvarande regler Förslag Nuvarande regler Förslag
1 390 450 90 - 2 480 540 180 90 3 660 720 180 90 4 840 900 180 90
Regeländringar
Förslaget innebär ändringar i 4 kap. 6 och 8 §§ AFL och följdändringar i 3 kap.1, 4 och 7 §§socialförsäkringslagen (1999:799).
8.8 Åttondelsnivån tas bort
Utredningens förslag: Förmånsnivån motsvarande en åttondels förmån i föräldraförsäkringen slopas. Motsvarande rätt till ledighet tas bort ur föräldraledighetslagen.
Nuvarande regler
Föräldrapenningens storlek är beroende av bl.a. i vilken utsträckning föräldern avstår från förvärvsarbete i förhållande till normalarbetstiden för en heltidsarbetande inom yrket. Föräldern kan välja att ta ut föräldrapenning med hel-, halv-, en fjärdedels- eller en åttondels ersättning. Hel ersättning kan betalas ut för dag när föräldern är helt ledig, tre fjärdedels ersättning när föräldern arbetar högst en fjärdedel av normal arbetstid, halv ersättning när föräldern arbetar högst hälften av normal arbetstid, fjärdedels ersättning när föräldern arbetar högst tre fjärdedelar av normal arbetstid och en åttondels ersättning när föräldern arbetar högst sju åttondelar av normal arbetstid (4 kap. 7 § AFL). Motsvarande gäller också för den tillfälliga föräldrapenningen enligt 14 § samma kapitel. När föräldern arbetar högst sju åttondelar av normal arbetstid kan denne, enligt 8 § samma kapitel, välja mellan att ta ut hel, tre fjärdedels, halv, en fjärdedels eller en åttondels ersättning enligt grundnivån eller lägsta nivån. Vid beräkningen av antalet
355
Förslag SOU 2005:73
dagar med rätt till föräldrapenningförmån anses, enligt 18 § i samma kapitel, en dag med tre fjärdedels, halv, en fjärdedels eller en åttondels föräldrapenning som motsvarande andel av en dag. Den femte förmånsnivån motsvarande en åttondels förmån infördes i föräldraförsäkringen den 1 januari 2002. Motivet för införandet var att öka flexibiliteten ytterligare och ge föräldrarna bättre möjligheter att kombinera arbete med familj.
En förälder har enligt 6 § föräldraledighetslagen rätt att vara delledig under den tid han eller hon uppbär del av föräldrapenning. med nuvarande reglering av föräldrapenning innebär detta att en förälder har rätt till ledighet i form av förkortning av normal arbetstid med tre fjärdedelar, hälften, en fjärdedel eller en åttondel medan föräldern har tre fjärdedels, halv, en fjärdedels respektive en åttondels föräldrapenning. En förälder har också rätt att vara delledig utan att han eller hon uppbär föräldrapenning. Denna situation regleras i 7 § föräldraledighetslagen.
Förslag med motivering
Utredningen föreslår att förmånsnivån motsvarande en åttondel tas bort. Flexibiliteten inom föräldraförsäkringen är tillräckligt stor med de andra förmånsnivåerna. Det finns stora möjligheter att reducera arbetstiden och erhålla föräldrapenning på motsvarande nivå, även utan möjlighet till en åttondels föräldrapenning. Införandet av förmånsnivån en åttondel har medfört en viss obalans mellan föräldrapenning och sjukpenning. Förmånsnivån en åttondel saknar nämligen motsvarighet inom sjukförsäkringen. Det är endast möjligt att få sjukpenning som en fjärdedels, halv, tre fjärdedels och hel förmån. Denna obalans finns också genom att en förälder kan arbeta deltid i en omfattning där inte motsvarande ersättningsnivåer finns. Motsvarande rätt till delledighet med en åttondel bör också tas bort i föräldraledighetslagen.
Utredningens förslag om att ta bort rätten till föräldrapenning motsvarande en åttondels förmån baseras i huvudsak på att nyttjandet av en åttondels förmån är förhållandevis litet. Av det totala antalet utbetalda föräldrapenningdagar under 2004 ersattes knappt en tiondels procent med en åttondelsförmån, uttryckt i summerade deltidsdagar. De allra flesta som tar ut föräldrapenning gör det på heltid. Av samtliga utbetalda nettodagar tas 96,8 procent ut på heltid medan antalet deltidsnettodagar utgör 3,2 procent. Det kan
356
Förslag
vara motiverat att se på det faktiska antalet nyttjade deltidsdagar, där varje deltidsdag räknas som en dag, då varje deltidsdag motsvaras av ett faktiskt behov hos föräldrarna att nyttja denna möjlighet. Men även med detta mått är nyttjandet av åttondelsnivån lågt. Uttaget vid olika omfattningar av tillfällig föräldrapenning visar ett liknande mönster. Omfattningen av nyttjandet av tillfällig föräldrapenning motsvarande en åttondels förmånsnivå är dock lägre än nyttjandet av föräldrapenningen. Föräldrar arbetar deltid i varierande omfattning och har dessutom olika skyddsregler för sin sjukpenninggrundande inkomst beroende på arbete i annan omfattning än den faktiska arbetstiden. Till denna grupp kommer också de som har någon grad av sjukdom eller arbetsskada. Samma nivå på föräldrapenningen kan därför motsvara olika lång arbetstid. En åttondels ersättning motsvarar vid heltidsarbete en timme medan för en person med kortare arbetstid motsvarar ersättningen kortare tid än en timme.
Utredningen anser att utgångspunkten måste vara att regelverket ska vara möjligt att överblicka och förstå och enkelt att administrera. Ett steg i riktningen är att anpassa uttagen på deltid i föräldraförsäkringen till uttagen på deltid i sjukförsäkringen. Föräldrarnas behov av möjligheten att nyttja förmånen kan inte sägas motsvara administration av förmånen. Mot bakgrund av ovanstående föreslår utredningen att förmånsnivån motsvarande en åttondels förmån i föräldrapenningen slopas. Rätten till föräldraledighet kvarstår och utökas i viss mån, se avsnitt 8.9.
Förslaget föranleder motsvarande ändringar i föräldraledighetslagen.
Regeländringar
Förslaget medför ändringar i 4 kap. 7, 8, 14 och 18 §§ AFL samt i 3 § första stycket 3 p och 6 § föräldraledighetslagen.
357
Förslag SOU 2005:73
8.9 Den sjukpenninggrundande inkomsten förändras
Utredningens förslag: Skyddet för den sjukpenninggrundande inkomsten efter barnets födelse förlängs med ett halvt år. Förälder som helt eller delvis avstår från förvärvsarbete för vård av barn får därmed behålla sin sjukpenninggrundande inkomst (SGI) fram till dess barnet fyller ett och ett halvt år.
När barnet har fyllt ett och ett halvt år upphör SGI-skyddet. Om föräldern därefter inte övergår till förvärvsarbete eller omfattas av SGI-skydd fastställs SGI till ett belopp som motsvarar den framtida förvärvsinkomsten.
Den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning när barnet är mellan ett och två år tas bort. Även den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning när en kvinna som blir gravid på nytt innan barnet uppnått en ålder av ett år och nio månader och vid adoption av ett barn inom viss tid efter det att ett annat barn fötts eller adopterats tas bort.
Utredningens bedömning: Frågan om det fortsatta SGIskyddet i de fall föräldern i oavbruten följd antingen är helt ledig från sitt förvärvsarbete och uppbär hel föräldrapenning eller har förkortad arbetstid och uppbär föräldrapenning som minst motsvarar arbetstidens nedsättning bör lämpligen utredas i ett större sammanhang.
Nuvarande regler
Enligt 3 kap. 5 § tredje stycket 5 AFL har en försäkrad förälder, som är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn, rätt att behålla sin sjukpenninggrundande inkomst fram till barnets ettårsdag (SGI-skydd).
I de fall SGI:n sänks när barnet fyllt ett år används en särskild beräkningsgrund för fortsatt rätt till föräldrapenning på oförändrad eller höjd nivå. Enligt 4 kap. 6 § sjätte stycket AFL beräknas föräldrapenningen då lägst på grundval av den SGI som gällde innan sänkningen skedde eller som regel den högre inkomst som löneutvecklingen inom yrkesområdet därefter föranleder, om föräldern avstår från förvärvsarbete för vård av barn till dess barnet fyller två år. Om kvinnan är gravid innan barnet har uppnått en ålder av ett år och nio månader skall hennes föräldrapenning även fortsättningsvis beräknas på motsvarande sätt. Detsamma gäller vid adop-
358
Förslag
tion av barn som sker inom två år och sex månader efter det att det föregående barnet fötts eller adopterats.
SGI-skydd till dess barnet fyller ett och ett halvt år
Reglerna om SGI har stor betydelse inom socialförsäkringen eftersom de skall spegla den försäkrades inkomstbortfall. Särskilt stor betydelse har SGI för föräldrar som skall planera sin föräldraledighet. För kvinnor är det angeläget att kunna tillförsäkra sig ett sjukpenningskydd under graviditeten och inför förlossningen.
Enligt 5 § föräldraledighetslagen (1995:584) har en förälder rätt till hel ledighet för vård av barn till dess barnet är 18 månader oavsett om föräldern får föräldrapenning eller inte. För tid därefter har föräldern rätt till hel ledighet om föräldern får hel föräldrapenning enligt 4 kap. AFL. Föräldraledighetslagen ingår som en väsentlig del i dagens arbetsrättsliga regelverk och utgör ett betydelsefullt instrument i arbetet för jämställdhet i arbetslivet. En föräldraledig person får också anses ha kvar oförändrad anknytning till förvärvslivet under den tid som ledigheten varar enligt föräldraledighetslagen.
Utredningen anser att reglerna om SGI-skydd i AFL bör korrespondera med arbetsrättens regler om hel föräldraledighet vilket motiverar en anpassning av SGI-skyddet till samma tid. En sådan förändring kommer troligtvis att medföra att fler föräldrar kommer att ta ut merparten av sina föräldrapenningdagar inom tidsramen för SGI-skyddet. Det i sin tur medför att Försäkringskassans omfattande administrativa arbete minskar samt att reglerna förenklas både för föräldrarna och för Försäkringskassan, vilket bidrar till en mer likformig och rättvis tillämpning av regelverket.
De föräldrar som enligt nuvarande regler i AFL får sin SGI sänkt mellan barnets ettårsdag och dagen före den dag barnet fyller ett och ett halvt år, och gör anspråk på en annan SGI-baserad förmån än föräldrapenning innan de fått ett nytt stadigvarande arbete och en SGI på samma nivå som tidigare påverkas positivt av förslaget. Det är betydligt fler kvinnor än män som utnyttjar möjligheten att gå ner i arbetstid och tillbringa mer tid med barnet, med följden att SGI kan sänkas. Förslaget gynnar med nuvarande nyttjandemönster kvinnor i högre utsträckning än män.
Mot denna bakgrund och med beaktande av att antalet dagar med föräldrapenning successivt har utökats och med utredningens
359
Förslag SOU 2005:73
förslag kommer att uppgå till totalt 450 dagar, föreslår utredningen att SGI-skyddet för vård av barn anpassas till bestämmelserna i 5 § föräldraledighetslagen om hel föräldraledighet utan krav på att föräldrapenning tas ut.
Förslaget omfattar även dem som inte har förvärvsarbete. Således även studerande. Alla föräldrar garanteras härigenom lika behandling. Motsvarande förändring görs även när det gäller adoption av barn.
SGI när barnet har fyllt ett och ett halvt år
Utredningens förslag innebär alltså att när barnet har fyllt ett och ett halvt år upphör det ovannämnda SGI-skyddet. Om föräldern därefter inte omfattas av SGI-skydd fastställs SGI till ett belopp som motsvarar den framtida beräknade förvärvsinkomsten.
Enligt praxis har SGI-skyddet i vissa fall kunnat behållas även efter att barnet fyllt ett år. Sådana efterskyddsregler har ansetts föreligga i de fall föräldern i oavbruten följd antingen är helt ledig från sitt förvärvsarbete och uppbär hel föräldrapenning eller har förkortad arbetstid och uppbär föräldrapenning som minst motsvarar arbetstidens nedsättning. Det finns en del avgöranden från Försäkringsrätten för Mellansverige, bl.a. målnr 2125-1986, och Försäkringsöverdomstolen, bl.a. mål nr 2191-1989 och 1736-1990, där man har behandlat frågan om det fortsatta SGI-skyddet. Det kan dock konstateras att det saknas refererade avgörande från Regeringsrätten.
Försäkringskassan har till stöd för tillämpningen gett ut RFV (2004:5) Vägledning Sjukpenninggrundande inkomst – och årsarbetstid. Försäkringskassan har bl.a. uttalat följande (s. 123 f.);
SGI-skyddet fortsätter att gälla efter barnets ettårsdag om den försäkrade föräldern i oavbruten följd är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete och under den tiden uppbär föräldrapenning. För att kunna vara ledig i oavbruten följd från förvärvsarbete för vård av barn som fyllt ett år bör en försäkrad som är
• helt ledig från sitt förvärvsarbete ta ut minst fem föräldrapenningdagar per kalendervecka eller
• delvis ledig från förvärvsarbete ta ut ett proportionellt färre antal föräldrapenningdagar än den som är helt ledig från förvärvsarbete enligt 1.
360
Förslag
Försäkringskassan anger vidare att bedömningen av om uttaget enligt 2 punkten skall motsvara minskningen i arbetstid bör göras i förhållande till den arbetstid som ligger till grund för den sjukpenninggrundande inkomst som gällde före arbetstidsminskningen. Bedömningen av uttaget enligt 1 och 2 punkterna motsvarar minskningen i arbetstid bör göras antingen dag för dag eller över en period av en kalendervecka. När arbetstiden per kalendervecka varierar bör bedömningen i stället göras utifrån den längre schemalagda arbetstidscykeln som den försäkrade har vid uttagstillfället.
Det kan även konstateras att SGI-utredningen har utrett frågan om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst. Utredningen föreslog i sitt slutbetänkande Sjukpenninggrundande inkomst- skydd och anpassning (SOU 2003:50 s. 92 ff.), en förlängning av SGI-skyddet och den särskilda beräkningsgrunden inom föräldrapenningen, men inte några förändringar av den tillämpning som gäller för efterskyddsreglerna inom föräldraförsäkringen.
Enligt utredningen är det ett problem när det gäller att fastställa SGI:n att SGI:n och föräldrapenningen styrs av olika regelverk. Föräldrapenningen är kopplad till normalarbetstiden för heltidsarbetande medan SGI:n inte alls har någon sådan koppling utan baseras på inkomst från faktisk arbetstid. Faktisk arbetstid kan bestå av antingen färre eller fler veckoarbetstimmar än normalarbetstiden. Därför borde det egentligen krävas att en förälder som är helt ledig från sitt arbete tar ut sju föräldrapenningdagar per vecka för att kunna anses ta ut föräldrapenning i oavbruten följd. I RFV:s vägledning med åberopad praxis anges dock att det inte krävs mer än fem arbetsdagar. Ett faktiskt uttag kopplat till normalarbetstiden för heltidsarbetande motsvarar då fem arbetsdagar och två fridagar per vecka. Utredningen anser inte det rimligt att låta det särskilda skyddet beräknas på det sättet. För att få ett rättvisare system som även innefattar andra arbetsformer borde bedömningen vara utformad på ett mer flexibelt sätt.
Utredningen har övervägt om det finns anledning att reglera tillämpningen. I direktiven anges särskilt att reglerna för föräldraförsäkringen skall vara enkla att tillämpa för försäkringskassorna samt enkla och förutsägbara för föräldrarna. Att en oreglerad praxis kan orsaka oklarheter talar för att tillämpningen borde kodifieras. Det är dock tveksamt om detta är lämpligt då förutsättningarna är relativt detaljinriktade. Enligt utredningen är det även ett problem när det gäller att fastställa SGI:n, att SGI:n och föräldrapenningen styrs av olika regelverk. Det kan därför vara intressant att granska
361
Förslag SOU 2005:73
föräldrars efterskyddsregler i ett bredare perspektiv och utifrån ett vidare sammanhang. En sådan genomgripande översyn av socialförsäkringarna görs av Utredningen om socialförsäkringarna (dir. 2004:129), vari bl.a. en analys av reglerna om efterskydd ingår. Utredningen kommer dock inte att lämna några förslag utan deras resultat utgör underlag för en kommande parlamentarisk utredning som har att lämna förslag till en reformerad socialförsäkring. Detta kommer naturligtvis att ta tid. Utredningen ser dock inte det som ett hinder att frågan drar ut på tiden.
Den tillämpning som gäller i dag kan fortsätta att gälla under tiden. Mot bakgrund av vad som nu sagts lämnar utredningen inte några förslag till ändring av SGI-skyddet när barnet har fyllt ett och ett halvt år.
Oavsett hur beräkningen nu görs så innebär det sagda att SGI:n skyddas mot sänkning oavsett om föräldrapenningen tas ut på grund- eller sjukpenningnivå. Det finns inte någon tidsmässig begränsning utan det utökade skyddet för föräldrapenningen gäller från barnets ett och ett halvårsdag och framåt till dess förutsättningarna för att bibehålla detta SGI-skydd inte längre föreligger.
Den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning för kvinnor som är gravida innan barnet är ett år och nio månader gammalt m.m.
Nuvarande regler om rätt till bibehållen föräldrapenningnivå för kvinnor som är gravida innan barnet är ett år och nio månader gammalt har stor påverkan på familjeplaneringen. Kritik mot denna regel har framförts från hälsosynpunkt, dvs. att täta graviditeter och förlossningar kan innebära ökade risker för kvinnans hälsa. Ett slopande av den särskilda beräkningsgrunden kommer enligt utredningen att leda till att kvinnor i större utsträckning arbetar mellan graviditeter. Detta bidrar till ökade möjligheter till arbetskraftsdeltagande vilket i sin tur leder till ökad jämställdhet. Förslaget skulle också innebära ett upprätthållande av inkomstbortfallsprincipen, vilket stärker sambandet mellan arbetsinkomst och ersättning från försäkringen.
Föräldraförsäkringen bör sträva efter att vara flexibel och bör i princip inte påverka fruktsamheten. Den särskilda beräkningsgrunden har inneburit en förändring av fruktsamheten. Födelseintervallen mellan barn har förkortats och anpassats efter regeln.
362
Förslag
Mot den bakgrunden och med beaktande av att det grundläggande SGI-skyddet vid barns födelse föreslås bli förlängt med ett halvår anser utredningen att det finns skäl att slopa den särskilda beräkningsgrunden för denna grupp. Med samma motiv slopas även den särskilda beräkningsgrunden som finns vid adoption av barn.
Regeländringar
Förslaget medför ändringar i 3 kap. 5 § tredje stycket 5 och i 4 kap. 6 § AFL.
8.10 Föräldrapenning utges fram tills barnet har fyllt fyra år
Utredningens förslag: De 450 dagarna i samband med barns födelse får tas ut till dess barnet har fyllt fyra år. Det innebär en ändring av den tid under vilken föräldrapenning kan betalas, från det barnet har fyllt åtta år till det barnet har fyllt fyra år.
Även den tid under vilken föräldrapenning i samband med adoption av barn kan betalas ut förändras i motsvarande mån.
Nuvarande regler
Enligt 4 kap. 3 § sjunde stycket AFL kan föräldrapenning betalas längst till dess att barnet har fyllt åtta år eller till dess barnet avslutar sitt första skolår. Vid adoption av barn gäller enligt 4 kap. 5 § att tidpunkten då den försäkrade får barnet i sin vård likställs med tidpunkten för barnets födelse. För ett adopterat barn betalas föräldrapenning längst till dess att barnet fyllt tio år.
En arbetstagare som är förälder har under vissa förutsättningar rätt att vara ledig från sin anställning för att vårda sitt barn. Rätten till föräldraledighet regleras i föräldraledighetslagen (1995:584). Rätten att vara ledig är i vissa fall villkorad med att föräldern uppbär föräldrapenning, men en förälder kan också – under vissa omständigheter – välja att vara ledig även om han eller hon inte uppbär föräldrapenning. Kvalifikationstid krävs i anställningen.
363
Förslag SOU 2005:73
En förälder som inte uppbär föräldrapenning har enligt 7 § rätt till förkortning av normal arbetstid med upp till en fjärdedel för vård av ett barn som inte fyllt åtta år eller som är äldre än så men inte har avslutat sitt första skolår. Med normal arbetstid menas den arbetstid som är normal inom den bransch eller på den arbetsplats där arbetstagaren är anstä lld.
1
En förälder kan alltså välja att arbeta
alltifrån tre fjärdedelar och uppåt till dess barnet fyllt åtta år eller gått ut sitt första skolår.
Förslag med motivering
Utredningen föreslår att de 450 dagarna med föräldrapenning enligt AFL i samband med barns födelse får tas ut till dess barnet har fyllt fyra år. Det innebär en inskränkning av den tid under vilken föräldrapenning kan betalas, från det barnet fyller åtta år till det barnet fyller fyra år. I motsvarande mån räknas tidpunkten från när den försäkrade får barnet i sin vård för adopterade barn.
Utredningen ser dock inte någon anledning att ändra reglerna om rätt till ledighet enligt föräldraledighetslagen. Dessa bibehålls oförändrade. Det är viktigt att föräldrarna har en rätt till hel ledighet från arbetet till det att barnet uppnår ett och ett halvt års ålder samt en rätt att förkorta arbetstiden fram till barnet fyllt åtta år eller avslutat det första skolåret. Eftersom föräldrapenningen endast kan utges till dess barnet fyllt fyra år och för adopterade utifrån tidpunkten när den försäkrade får barnet i sin vård medför förslaget att föräldraledighetslagens självständiga rätt till ledighet får ökad betydelse.
Utredningen gör bedömningen att en begränsad tid under vilken föräldrapenning får tas ut i kombination med införandet av en oförändrad rätt till föräldraledighet och införandet av de nya barndagarna (se avsnitt 8.11) är en väl avvägd kombination. Det följer också väl föräldrarnas eget val av uttagsmönster.
Ofta väljer föräldrarna att ta ut föräldrapenning i direkt anslutning till barns födelse. Det mesta av föräldraledigheten tas under barnens två första levnadsår. I genomsnitt används 80 procent av föräldrapenningdagarna innan barnet uppnått två års ålder. Kvinnornas uttag av föräldrapenning är relativt stort fram till dess att barnet är ca ett och ett halvt år. Därefter minskar kvinnornas uttag markant men är dock i samtliga åldersintervall större än männens
1
364
Förslag
även om skillnaden minskar ju äldre barnet blir. Män tar ut mest föräldrapenning då barnet är i åldern ett till ett och halvt år. För både kvinnor och män gäller att mest föräldrapenning tas ut under sommarmånaderna juni, juli och augusti. För kvinnor syns även ett ökat uttag kring jul och nyår.
När barnet nått två års ålder har föräldrarna tagit ut en stor del av föräldrapenningdagarna. Skillnaderna i uttag mellan föräldrarna har minskat under senare år. För barn födda år 2002 som hunnit bli två men inte tre år har mammorna i genomsnitt tagit ut 257 dagar mer än papporna. Motsvarande siffra för barn födda 1999 var 288 dagar. Mammorna är dock fortfarande de som tar ut den största andelen av dagarna. När fler dagar tas ut ökar mammans uttag i förhållande till pappans. De flesta dagar tas ut innan barnet fyllt fyra år. Även om männens uttag av föräldrapenningen har ökat under det senaste decenniet finns det dock en förvånansvärt stor andel fäder som inte tagit ut en enda dag av föräldrapenningen. Under barnets första år är det omkring 60 procent av fäderna som inte tar ut föräldrapenning, efter barnets andra levnadsår sjunker denna andel till omkring 45 procent och sett till hela föräldrapenningsperioden är det omkring 20 procent av papporna som över huvud tagit inte nyttjar sin rätt till föräldrapenning.
2
Studier har
dock visat att män är hemma och vårdar sina barn i ungefär samma utsträckning som de nyttjar föräldraförsäkringen, dvs. är de hemma och tar hand om barnet tar de vanligtvis också ut föräldrapenning. Möjligheten att ta ett vårdande ansvar för sitt barn är dock inte strikt knuten till uttaget av föräldrapenning. Det finns exempelvis skiftarbeten som möjliggör för föräldrar att vårda barnet utan att nyttja föräldraförsäkringen.
Utredningen är medveten om att förslaget medför en inskränkning så till vida att möjligheten att förlänga antalet dagar med föräldrapenning efter barnets fyraårsdag genom att nyttja delledighet försvinner. Detta särskilt som lägstanivådagarna och åttondelsnivån också försvinner, se avsnitt 8.7 och 8.8. Därtill kommer att en arbetstagare efter att barnet fyllt fyra år endast har rätt att förkorta arbetstiden upp till en fjärdedel, dvs. måste arbeta minst 75 procent. I praktiken är det dock få som utnyttjar denna möjlighet. Det väsentliga är att föräldrapenningen i så stor utsträckning som möjligt nyttjas under barnets första levnadsår då grunden läggs för en djup och nära kontakt mellan barn och förälder. Utred-
2
SOU 2003:36, En jämställd föräldraförsäkring?, Bilaga 12 till Långtidsutredningen 2003.
365
Förslag SOU 2005:73
ningen föreslår en särskild utvidgad rätt till ledighet genom införande av barndagar för att tillgodose behovet av ledighet för föräldrarna för de äldre barnen i samband med terminsstart, skolavslutningar och liknande. Det behov av ledighet som kan finnas utöver rätten till föräldrapenning bedöms tillgodosedd med den särskilt utvidgade rätten till ledighet för barndagar som föreslås i avsnitt 8.11.
Flexibiliteten i försäkringen minskar med utredningens förslag eftersom föräldrarnas möjligheter att avgöra när de själva vill ta ut föräldrapenning för att stödja barnet i speciella situationer begränsas. Mot bakgrund av att föräldrar även fortsättningsvis har lätt att arbeta deltid och med beaktande av hur föräldrarna i dag tar ut föräldrapenning bedömer utredningen att en förkortad tidsram inte är en avgörande inskränkning i föräldrarnas möjligheter att använda föräldraförsäkringen flexibelt. Härtill kommer att en koncentration av uttaget av föräldraledighet till de första levnadsåren också är förenligt med barnets bästa.
Utredningens förslag om en mer begränsad tid under vilken föräldrapenning kan betalas ut ger en ökad överblickbarhet och goda planeringsförutsättningar. Administrationen blir enklare och planeringen av föräldraledigheten på arbetsplatser underlättas. En begränsad tidsram underlättar Försäkringskassans administration genom att man inte behöver registrera ersatta dagar och beräkna en växlande SGIunder så lång tid som åtta år.
Förslaget medför en minskad kostnad för administrationen av föräldraförsäkringen. Förslaget medför ingen förändring av kostnaderna för föräldraförsäkringen.
Regeländring
Förslaget medför ändringar i 4 kap. 3 § AFL.
366
Förslag
8.11 Barndagar och barnledighet införs
Utredningens förslag: En ny föräldrapenningförmån – barndagar – införs i föräldraförsäkringen. En förälder till barn som har fyllt fyra år men inte tio år har rätt till tillfällig föräldrapenning för två dagar per förälder och år när föräldern avstår från förvärvsarbete i samband med vård av barn eller för besök i barns förskola, skola eller fritidshem (barndagar). Barndagar är inte möjliga att överföra mellan åren eller mellan föräldrar. Barnets föräldrar har möjlighet att ta ut barndagarna samtidigt. Dagarna skall kunna tas ut som hel förmån.
En ny rätt till ledighet för vård av barn införs också i föräldraledighetslagen
− barnledighet. En förälder har rätt till ledighet enligt föräldraledighetslagen med åtta dagar per år för vård av barn under den tid föräldern har barn som fyllt fyra år men inte tio år. Föräldern har rätt att ta ut ledigheten i form av hel ledighet. Kvalifikationstid krävs i anställningen. Dessutom införs en rätt till ledighet för de två barndagar som föräldern har rätt till enligt AFL. Arbetstagare som byter anställning under året har rätt till barnledighet i den nya anställningen endast i den mån han eller hon inte redan har tagit ut sådan ledighet.
Utredningens bedömning: En förälder till barn som omfattas av 1 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade som avstår från förvärvsarbete omfattas av förslaget enligt vad som sagts, men bibehåller samtidigt sin mer omfattande rätt till tillfällig föräldrapenning i form av kontaktdagar för de ändamål som anges särskilt i 4 kap. 10 § AFL.
8.11.1 Barndagar
Nuvarande regler
Kontaktdagar infördes för första gången den 1 januari 1986. Reglerna innebar att två ersättningsdagar per barn och år för barn mellan fyra och tolv år inom den tillfälliga föräldrapenningen gavs till föräldrar som avstod från förvärvsarbete i samband med föräldrautbildning, besök i barns förskola, skola eller fritidsverksamhet (prop.1984/85:78 och bet. 1984/85:SfU10, rskr. 1984/85:96). De två kontaktdagarna avskaffades den 1 juli 1995 i samband med budgetsaneringen på grund av det statsfinansiellt ansträngda läget
367
Förslag SOU 2005:73
(prop. 1994/95:150, bet. 1994/95:fiU20, rskr. 1994/95:448). Kontaktdagarna infördes på nytt inom ramen för den tillfälliga föräldrapenningen den 1 juli 2001(prop. 2000/01:44) för att sedan åter upphöra att gälla den 1 juli 2003 (prop. 2002:03:100).
Föräldrar till barn som omfattas av 1 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, har dock kvar en mer omfattande rätt till kontaktdagar (proposition 1994/95:150 bil 5). Uttagsperioden för dem sträcker sig från barnets födelse tills barnet har fyllt 16 år. Antalet dagar är högst tio per barn och år. Dessa föräldrar har rätt att avstå från förvärvsarbete för av tre i 4 kap. 10 § tredje stycket AFL angivna ändamål.
Förslag med motivering
Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att komplettera förslaget om en ny och begränsad tidsram för nyttjande av föräldrapenning för barn med ett förslag om att återinföra en rätt för föräldern till ledighet från förvärvsarbete för samtliga barn som har uppnått en ålder av fyra år. Det är angeläget att föräldrar får tillfälle att medverka i förskola och skola. Det är också positivt för både barn och föräldrar att föräldrarna får insikt i barnets vardag. Det ger en ömsesidig trygghet och möjlighet att bearbeta eventuella problem.
Utredningen föreslår att det åter förs in en förmån inom den tillfälliga föräldraförsäkringen med rätt till uttag och ersättning för föräldrar enligt föräldraförsäkringen. Förmånen har en delvis ny karaktär. För att svara bättre mot dagens krav bör dagarna också få en mer modern framtoning. Förmånen skall därför benämnas barndagar. Rätten till barndagar skall gälla för alla barn från det barnet har fyllt fyra år tills det fyller tio år. Rätten till barndagar tar vid då rätten till föräldrapenning med anledning av barns födelse upphör och varar för de flesta barn fram till barnet avslutat tredje klass i skolan. Behovet av barndagar bedöms vara störst i dessa åldrar.
I stort sett är förmånen uppbyggd på samma sätt som de tidigare kontaktdagarna. Enligt utredningens mening bör det dock finnas utrymme för att ta ut dagar även i de fall föräldern avstår från förvärvsarbete för att vårda barnet. Till skillnad från kontaktdagarna, som kunde ta ut i samband med föräldrautbildning, besök i barns förskola, skola eller fritidsverksamhet, skall barndagarna
368
Förslag
även kunna tas ut av en förälder för att kunna vara hemma och vårda ett barn.
Utredningen har övervägt om dagarna skulle kunna tas ut som hela dagar eller del av dag och stannat för att endast hel förmån skall kunna nyttjas. Det är framför allt av administrativa skäl som det inte bör vara möjligt att nyttja del av förmånen. Det skall inte finnas möjlighet att spara barndagar mellan åren utan en förälder har rätt till ersättning för två dagar per år utan rätt att överföra dagar till kommande år. Detta oavsett hur många barn det finns i familjen. Föräldrarna ska ha möjlighet att ta ut barndagar samtidigt men inte ha möjlighet att överlåta dagar till varandra.
Förmånen omfattar alla typer av förvärvsarbetande; såväl anställda som egenföretagare.
Även en förälder till barn som omfattas av 1 § LSS som avstår från förvärvsarbete ges rätt till barndagar enligt vad sagts, men bibehåller samtidigt sin mer omfattande rätt till tillfällig föräldrapenning i form av kontaktdagar för de ändamål som anges särskilt i lagen. Dessa får med utredningens förslag om barndagar ett extra stöd eftersom de redan i dag i viss mån är kompenserade för det behov som barndagarna ska täcka. Utredningen har övervägt om inte samtliga dagar borde få en och samma benämning. Namnet kontaktdagar är dock etablerat inom den nämnda gruppen. Vid kontakt med Handikappombudsmannen framkom även att de önskar bibehålla benämningen kontaktdagar. Orsaken anges vara att en ändring kan medföra oklarheter och uppfattas som att förmånen förändrats. Benämningen kontaktdagar bibehålls därför oförändrat.
För en förälder till ett adopterat barn gäller bestämmelserna i tillämpliga delar. I de allra flesta fall är de barn som adopteras inte äldre än att även en adoptivförälder har möjlighet att ta ut barndagar. Gruppen får därmed anses tillgodosedd. Några särregler föreslås inte.
8.11.2 Barnledighet m.m.
Nuvarande regler
Enligt 4 § föräldraledighetslagen (1995:584) har en kvinnlig arbetstagare oavsett om hon uppbär föräldrapenning eller inte rätt till hel ledighet i samband med sitt barns födelse under en samman-
369
Förslag SOU 2005:73
hängande tid om minst sju veckor före den beräknade tiden för förlossningen och sju veckor efter förlossningen (mammaledighet). Om hon inte är ledig på annan grund skall två veckor av denna ledighet vara obligatoriska före eller efter förlossningen. Rätten till ledighet efter förlossningen är inte beroende av att kvinnan vårdar barnet.
Enligt 5 § andra stycket samma lag har en förälder rätt till hel ledighet medan föräldern får hel föräldrapenning enligt 4 kap. AFL. Under tiden då en förälder får tre fjärdedels, halv, en fjärdedels eller en åttondels föräldrapenning har föräldern, enligt 6 §, rätt till förkortning av normal arbetstid i motsvarande mån.
Oavsett om en förälder uppbär föräldrapenning har han eller hon, enligt 7 §, rätt till förkortning av normal arbetstid med upp till en fjärdedel för vård av ett barn som inte fyllt åtta år eller som är äldre än så men inte har avslutat sitt första skolår. Med normal arbetstid menas den arbetstid som är normal inom den bransch eller på den arbetsplats där arbetstagaren är anställd. En förälder kan alltså välja att arbeta alltifrån tre fjärdedelar och uppåt till dess barnet fyllt åtta år eller gått ut sitt första skolår.
Förslag med motivering
För att möjliggöra för förvärvsarbetande arbetstagare att kunna ta ledigt från sitt arbete för att vårda barn även i de fall barnet har fyllt fyra år föreslås att en förälder även skall ha en rätt till ledighet enligt föräldraledighetslagen. Enligt utredningens mening skall en förälder ha rätt till hel ledighet under åtta dagar per år från det att barnet fyllt fyra år tills barnet fyller tio år. Detta oavsett hur många barn det finns i familjen. Den ena föräldern skall inte heller kunna överlåta dagar till den andre föräldern.
Dagarna bör få tas ut i enlighet med vad som gäller för ledighet med föräldrapenningförmåner. Utredningen har övervägt om dagarna enbart skulle kunna tas ut som hela eller halva dagar men stannat för att rätten endast skall omfatta hel ledighet. Det skall inte finnas möjlighet att spara barndagar mellan åren utan en förälder har rätt till ledighet för sammanlagt tio dagar per år utan rätt att överföra dagar till kommande år. Detta oavsett hur många barn det finns i familjen. Föräldrarna skall inte ha möjlighet att överlåta dagar till varandra.
370
Förslag
Kvalifikationstid enligt 9 § föräldraledighetslagen krävs i anställningen för att föräldern skall ha rätt att vara barnledig utan rätt till ersättning enligt AFL. Någon motsvarande kvalifikationstid för rätt till ledighet från arbetet med ersättning enligt AFL införs inte. Det innebär att en nyanställd arbetstagare i första hand har att använda de ersättningsgilla barndagarna. Jämför 3 kap. 4 § socialförsäkringslagen (1999:799). Först när arbetstagaren uppfyllt kvalifikationstiden i 9 § föräldraledighetslagen har han eller hon rätt att vara ledig från arbetet för återstående dagar.
I regeringens skrivelse Förstärkning och förenkling, ändringar i anställningsskyddslagen och föräldraledighetslagen (Ds 2005:13) föreslås att föräldraledighets dagens regler om kvalifikationstid skall upphöra att gälla, då reglerna är en omotiverad inskränkning i rätten till föräldraledighet och står i konflikt med jämställdhetslagen. Om förslaget genomförs medför det, enligt utredningens mening, att en nyanställd arbetstagare kommer att likställas med en arbetstagare som uppfyller kvalifikationstiden.
Anmälan
Föräldrarnas rätt till ledighet skall anmälas enligt huvudregeln i 13 § första stycket föräldraledighetslagen minst två månader i förväg eller så snart det kan ske. Utredningen anser inte att det generellt finns anledning att ha en kortare anmälningstid, eftersom dagarna kan planeras in i förväg.
Administration
Det åligger arbetsgivaren att administrera de dagar som föräldern har rätt till enligt föräldraledighetslagen. Om föräldern byter arbetsgivare har arbetstagaren rätt att ta med sig rätten till ledighetsdagar till nästa arbetsgivare. Reglerna utformas så att en arbetstagare som byter anställning under kalenderåret skall ha rätt till barnledigt i den nya anställningen endast i den mån han eller hon inte redan har tagit ut sådan ledighet. Dessa regler överensstämmer i princip med de som redan finns beträffande när en arbetstagare byter arbetsgivare och uttag av semesterdagar enligt 6 § semesterlagen (1977:480). Det kan naturligtvis ifrågasättas hur kontrollen sedan kommer att gå till i praktiken. Utredningen har
371
Förslag SOU 2005:73
inte ansett att det finns skäl att införa någon mer detaljerade bestämmelser i den delen. När det gäller rätten till semesterledighet vid anställningsbyte har det lösts så att det i affärsverksavtalet och bolagsavtalet på det statliga området föreskrivs att intyg om uttagen semester skall utfärdas av arbetsgivaren vid anställningens upphörande. Motsvarande bestämmelser finns också i avtalet om allmänna villkor för tjänstemän inom verkstadsindustrin och flera tjänstemanna avtal.
3
Enligt utredningen kan bevisfrågan lösas på
motsvarande sätt beträffande barnledigheten. I de flesta fall får man också förmoda att arbetsgivaren kan förlita sig på arbetstagarens uppgifter, annars ringa och kontrollera med tidigare arbetsgivare. Det handlar om en liten grupp arbetstagare som byter arbete under kalenderåret och som har barn i åldrarna 4
−10 år. Dessutom rör det en förhållandevis kort tid, då en arbetstagare först skall uppfylla en kvalifikationstid om sex månader innan han eller hon har rätt till ledighet i den nya anställningen. Det bortsett från detta handlar det i ekonomiska termer om några dagars produktionsbortfall. Se i övrigt avsnittet 9.5 om effekter för företagens villkor.
Rätt till ledighet med tillfällig föräldrapenning
I föräldraledighetslagen införs även en rätt för förvärvsarbetande arbetstagare till ledighet för de två barndagar som föräldern har rätt till enligt AFL.
Konsekvenser för förvärvsarbetande föräldrar
Utredningen har diskuterat vilken förälder som kan komma att utnyttja rätten till ledighet utan föräldraförmån, dvs. för åtta dagar per år. Många föräldrar och särskilt ensamstående föräldrar med små ekonomiska möjligheter kommer antagligen att använda sig av de två ersatta dagarna enligt AFL, men inte fler. De föräldrar som har det bättre ställt eller friare arbetsformer kommer troligen att använda systemet i mindre utsträckning. Möjligen kan man tänka sig att föräldrar som arbetar inom yrken som har schemalagd arbetstid kommer att nyttja rätten till ledighet, då dessa kan begära sådan ledighet över längre helger och i samband med skolavslutning m.m.
3
Bo Ericson och Kurt Eriksson, Semesterlagen, 1994, s. 41.
372
Förslag
Regeländringar
Förslaget innebär ändringar i 4 kap. 10 och 12 §§ AFL. Förslaget innebär att det i föräldraledighetslagen införs en ny paragraf, 5 a §, och att 3 § ändras.
8.12 De tio särskilda dagarna i den tillfälliga föräldrapenningen bibehålls till viss del
Utredningens bedömning: Försäkringskassans möjlighet enligt 4 kap. 10 § femte stycket AFL att besluta att en annan försäkrad än en förälder kan få rätt att i vissa situationer uppbära tillfällig föräldrapenning under tio dagar i samband med barns födelse eller adoption bibehålls. Förutsättningarna är i likhet med i dag att en annan försäkrad än föräldern avstår från förvärvsarbete och att det endast finns en förälder som har rätt till föräldrapenning.
Utredningens förslag: Den särskilda förutsättningen
− att den andra föräldern inte kan eller på grund av besöksförbud eller liknande eller på grund av andra särskilda omständigheter sannolikt inte kommer att nyttja sin rätt – bibehålls. Rätten till tillfällig föräldrapenning för annan försäkrad är beroende av om den andra föräldern sannolikt kommer att använda tio av de trettio dubbeldagar med föräldrapenning som han eller hon har rätt till.
Nuvarande regler
Enligt 4 kap. 10 § femte stycket AFL kan Försäkringskassan besluta att annan försäkrad än en fader eller moder som avstår från förvärvarbete i samband med barns födelse eller adoption skall få rätt till tillfällig föräldrapenning för sagda ändamål. Detta gäller endast under förutsättning att det i realiteten endast finns en förälder med rätt till föräldrapenning. Som förutsättning räknas t.ex. upp de fall där fadern på giltig grund sannolikt är förhindrad att utnyttja sin rätt till tillfällig föräldrapenning. Tillfällig föräldrapenning utges under högst tio dagar per barn och utges inte för tid efter sextionde dagen efter barnets hemkomst efter förlossningen.
373
Förslag SOU 2005:73
Vid adoption räknas tiden från den tidpunkt föräldrarna fått barnet i sin vård.
Förslag med motivering
Rätten för en annan försäkrad än en förälder att få tillfällig föräldrapenning i tio dagar för att delta i det nyfödda barnets vård i stället för föräldern genom att bistå med stöd och hjälp i hemmet eller med äldre syskon i samband med ett barns födelse eller adoption bibehålls. De tio dagarna kan förutom att vårda barnet användas för att vara med vid förlossningen, vårda ett annat barn i familjen, delta i vården av det nya barnet på sjukhuset och i hemmet och för att sköta hemmet den första tiden efter hemkomsten från sjukhuset. Dessa dagar kan även användas i samband med adoption för att t.ex. följa med den som skall ta emot barnet i ett annat land eller för att bistå i hemmet. Förmånen rör endast ett begränsat antal föräldrar men är av stor betydelse för dem som det berör.
Liksom tidigare gäller att den försäkrade skall avstå från förvärvsarbete och att det i princip endast finns en förälder med rätt till föräldrapenning. I de fall den andra föräldern inte kan eller på grund av besöksförbud eller liknande eller på grund av andra särskilda omständigheter sannolikt inte kommer att nyttja sin rätt knyts nu till nyttjandet av föräldrapenning i stället för som tidigare till utnyttjandet av pappadagarna. Utredningen föreslår att nyttjandet presumeras vara sammanlagt tio av de trettio dagar föräldern har rätt till. Omständigheter som kan utgöra sannolika skäl för att den andre föräldern inte kommer att nyttja sina dagar och det av andra omständigheter kan vara oskäligt att inte låta honom eller henne avstå är dock desamma som tidigare. Exempel på situationer när den andre föräldern inte kan ta del av vården av sitt barn är att föräldern ålagts besöksförbud eller är intagen på institution, t.ex. sjukhus, kriminalvårdsanstalt eller dylikt. Exempel på situationer när det skulle vara oskäligt att inte låta föräldern avstå från sin rätt är när föräldrarna inte har någon kontakt med varandra eller inte har för avsikt att leva tillsammans.
I de fall den andre föräldern inte avstått från sin rätt och annan försäkrad uppburit tio dagar med tillfällig föräldrapenning så har den andre föräldern om han eller hon så vill rätt att nyttja de återstående tjugo dubbeldagar med föräldrapenning enligt utred-
374
Förslag
ningens förslag om samtida uttag. Om den andre föräldern i stället tagit ut t.ex. tre av sina dubbeldagar med föräldrapenning så har en annan försäkrad rätt att uppbära tillfällig föräldrapenning för sju dagar. Den tidigare avräkningen av de tio dagar som kunde ges till annan försäkrad gjordes mot de s.k. pappadagarna. Någon sådan avräkning görs inte längre. I stället föreslås nu att rätten till tillfällig föräldrapenning är beroende av om den andra föräldern kommer att nyttja tio av de trettio dubbeldagar han eller hon har rätt till. Förutsättningen för att en annan försäkrad ska kunna beviljas tillfällig föräldrapenning i tio dagar har i övrigt inte ändrats. Konstruktion är möjlig genom att både tillfällig föräldrapenning och föräldrapenning anses som föräldrapenningförmåner.
Regeländringar
Förslaget innebär ändringar i 4 kap. 10 och 12 §§ AFL.
8.13 Särskild föräldrapenning införs
Utredningens förslag: En bestämmelse om ny föräldrapenningförmån införs i 4 kap. AFL. Försäkringskassan kan, efter att en ensamvårdande förälder har givit sitt medgivande, besluta att en annan försäkrad som avstår från förvärvsarbete får vårda ett barn i stället för föräldern och beviljas ersättning i form av särskild föräldrapenning. Förutsättningen är att föräldern på grund av egen sjukdom eller smitta inte själv kan vårda barnet samt att föräldern beviljats och annars skulle ha uppburit föräldrapenning.
Den särskilda föräldrapenningen beviljas med 80 procent av den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst.
Den försäkrade som har rätt till särskild föräldrapenning skall i viss utsträckning likställas med en förälder. Det gäller vid beräkningen av den sjukpenninggrundande inkomsten. Men även när det gäller förmånens storlek, föräldrapenning för tid före anmälan och sammanträffande av förmåner likställs den försäkrade med en förälder.
Försäkringskassan får när det finns skäl till det kräva att ett särskilt utlåtande inges för att styrka förälderns sjukdom eller smitta.
375
Förslag SOU 2005:73
Motsvarande rätt till ledighet från förvärvsarbete för den försäkrade införs också i föräldraledighetslagen. Den försäkrade likställs i viss utsträckning med en förälder i föräldraledighetslagens mening och har motsvarande rättigheter, skyldigheter och skydd som anges i lagen för föräldern när denne eller denna utnyttjar sin rätt. Den försäkrades rätt att vara ledig avser dock endast tid under vilken föräldern har rätt till föräldrapenning enligt AFL.
8.13.1 Särskild föräldrapenning införs i föräldraförsäkringen
Förslag med motivering
Barn till en förälder med ensam vårdnad är en särskilt utsatt grupp som lever under mer sårbara förhållanden än barn i familjer där föräldrarna har gemensam vårdnad. Det finns också föräldrar med gemensam vårdnad men där en förälder i praktiken ensam har den faktiska vården om barnet. Dessa familjer har i regel ett mer begränsat socialt kontaktnät än andra familjer och är därmed i högre utsträckning beroende av stöd från samhället. Utredningen har diskuterat hur ett sådant stöd lämpligast bör komma till stånd. Socialtjänsten har visserligen det yttersta ansvaret för att bistå familjer i skilda livssituationer men utredningen har funnit att detta behov går att avgränsa och utforma inom ramen för föräldraförsäkringen. Utredningens förslag möter i detta avseende ett behov som tidigare inte tillgodosetts inom föräldraförsäkringen, att se till alla barns behov av vård och omsorg under den första tiden. Det är förhållandevis få barn som lever med en ensam vårdnadshavare, men för dem är frågan om en väl fungerande föräldraförsäkring angelägen.
Utredningen ser det därför som angeläget att en förälder som har rätt till hela föräldrapenningen och är hemma med föräldrapenning samt blir sjuk eller smittad med Försäkringskassans godkännande kan låta annan förvärvsarbetande försäkrad i stället för föräldern få rätt till en ersättning som träder i stället för föräldrapenning för vård av barn. Förslaget bedöms endast medföra marginella förändringar i arbetslivet.
I dag saknas möjligheter att bevilja en sådan förmån inom föräldraförsäkringen. Utredningen ser inte att den avsedda situationen passar in bland de befintliga föräldrapenningförmånerna;
376
Förslag
varken inom föräldrapenningen som i dag förbehålls en förälder eller inom den tillfälliga föräldrapenningen.
En förälders rätt till föräldrapenning utgår från föräldrabegreppet i föräldrabalken. Att utvidga föräldrabegreppet inom föräldraförsäkringen så att även en annan försäkrad än föräldern skulle kunna uppbära föräldrapenning skulle innebära en så stor förändring och skapa obalans. Enligt utredningens mening skall rätten till föräldrapenning även fortsättningsvis utgå från föräldrabalkens konstruktion och förbehållas vårdnadshavare och med sådan likställd person. Förmånen till annan försäkrad skall inte avräknas mot förälderns föräldrapenning. Därför är det svårt att göra någon direkt överlåtelse av den ena förälderns föräldrapenningdagar till någon annan än den andre föräldern.
Förmånen passar inte heller in i den tillfälliga föräldrapenningen så som den är konstruerad i dag. Den tillfälliga föräldrapenningen är tänkt att användas vid frånvaro av mer kortvarigt slag. Till skillnad från den tillfälliga föräldrapenningen anser utredningen också att en annan försäkrad skall kompenseras fullt ut, dvs. ersättningen skall motsvara ersättning med föräldrapenning som kalenderdagsberäknas. I annat fall bedömer utredningen att inkomstskillnaden kan bli så stor att en annan försäkrad inte anser det ekonomiskt försvarbart att avstå från förvärvsarbete. Eftersom utredningen inte anser att förmånen skall avräknas är det också svårt att låta föräldern överlåta sin rätt till dagar till en annan försäkrad. Ett avräkningsförfarande gentemot föräldrapenningen blir också alltför komplicerat då de båda förmånsslagen har olika beräkningsgrunder.
Möjligen kan man också tänka sig att låta förmånen ligga helt utanför 4 kap. AFL, kanske t.o.m. bilda en egen lag. Behovet av detta kan dock ifrågasättas då förmånen kommer att avse en mindre grupp ensamvårdande föräldrar. Utredningen har därför stannat vid att förmånen ändå bör ligga inom föräldraförsäkringen. En lösning är då att utvidga 4 kap. AFL med ett nytt förmånsslag. Utredningen anser inte att föräldraförsäkringen som sådan förlorar sin karaktär av en försäkring för föräldrar, om en ensamvårdande förälder ges möjlighet att undantagsvis, då föräldern själv är förhindrad att uppbära föräldrapenning på grund av sjukdom eller smitta, med Försäkringskassans godkännande låter en annan försäkrad vårda barnet med rätt till en ny förmån inom föräldraförsäkringen. En snarlik lösning finns också för en annan försäkrad
377
Förslag SOU 2005:73
inom den tillfälliga föräldrapenningen. Utredningen föreslår att den nya förmånen benämns särskild föräldrapenning.
Särskild föräldrapenning
Förslaget om den särskilda föräldrapenningen innebär, att när en ensamvårdande förälder som uppbär föräldrapenning blir så sjuk att han eller hon inte kan vårda barnet skall en annan försäkrad som avstår från förvärvsarbete för att vårda barnet beviljas ersättning i form av en särskild föräldrapenning.
Med ensamvårdande förälder avses en förälder som i praktiken har den faktiska vårdnaden om barnet. Det rör sig om situationer där den ena föräldern har ensam vårdnad om ett barn, föräldrar som har gemensam vårdnad om barnet men den andra föräldern inte har rätt till föräldrapenning och de fall då en förälder på grund av sjukdom eller handikapp varaktigt saknar förmåga att vårda barnet och den andre föräldern själv har rätt att uppbära hela föräldrapenningen (se 3 § fjärde och femte styckena AFL). Med utredningens förslag kommer även situationen där den ena föräldern har rätt till hela föräldrapenningen då den andre föräldern på grund av långvarigt fängelsestraff inte kan vårda barnet under den tid som föräldrapenningen längst kan utges också att omfattas. Reglerna skall även omfatta de situationer där det finns två föräldrar som har rätt till föräldrapenning, men den ena inte avser att nyttja sina dagar och inte heller överlåta dem och den andre föräldern i praktiken har den faktiska vårdnaden om barnet.
Det ankommer på Försäkringskassan, efter den ensamvårdande förälderns medgivande, att fatta beslut om att bevilja annan försäkrad förmånen och att bevilja ersättning.
Det finns redan i dag en möjlighet för Försäkringskassan att bevilja annan försäkrad rätt till tillfällig föräldrapenning i en snarlik situation som den nu föreslagna i 4 kap. 11 a § andra stycket AFL. Men till skillnad mot den särskilda föräldrapenningen riktar sig den tillfälliga föräldrapenningen till en förälder som arbetar och som avstår från förvärvsarbete på grund av sjukdom eller smitta och i den situationen inte kan vårda sitt barn. Försäkringskassan kan då, efter förälderns medgivande besluta att annan försäkrad som i stället för föräldern avstår från förvärvsarbete skall få rätt till tillfällig föräldrapenning. När det gäller den särskilda föräldrapenningen förvärvsarbetar ju inte föräldern utan är ledig med föräldra-
378
Förslag
penning. Eftersom konstruktionen är snarlik finns det anledning att så långt det är möjligt använda sig av de förutsättningar som gäller även för den nya förmånen. Angående den tillfälliga föräldrapenningen i denna del och dess förutsättningar, se närmare proposition 2000/01:44 Föräldraförsäkring och föräldraledighet, s. 30–32 och 44.
Utredningen anser att de krav som skall ställas på en ensamvårdande förälders sjukdom eller smitta skall följa de förutsättningar som gäller för den ovan nämnda tillfälliga föräldrapenningen. Föräldern skall alltså vara så sjuk att han eller hon inte kan vårda barnet. Vad som menas med sjukdom eller smitta kan således följa den tillämpning som utvecklats för den tillfälliga föräldrapenningen. Utredningen går därför inte närmare in på vilka situationer som avses. Liknande krav ställs också på föräldern i samband med prövning av den försäkrades rätt till sjukpenning för tid under vilken han eller hon annars skulle ha uppburit föräldrapenning enligt 3 kap. 7 § sjunde stycket AFL.
När det gäller den nya förmånen krävs vidare att den ensamvårdande föräldern beviljats och skulle ha uppburit föräldrapenning om han eller hon inte blivit sjuk eller smittad och att föräldern inte får föräldrapenning endast av det skälet att han eller hon för samma tid får sjukpenning eller motsvarande förmån. Undantag skall också göras för en förälder som inte fyllt 18 år och kvinnor som vid tiden för förlossningen är intagna i kriminalvårdsanstalt eller hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. När det gäller den gruppen finns det redan särbestämmelser i 4 kap. 18 § tredje och fjärde styckena AFL. Dessa regler bör gälla som tidigare och undantas därför från tillämpningen av den särskilda föräldrapenningen.
379
Förslag SOU 2005:73
Annan försäkrad
Även om det kanske inte är något problem att fastställa vem som är ”annan försäkrad” så kan det förtydligas att här avses en tredje person. Det ställs således inte några krav på att det behöver vara en anhörig. Även grannar och vänner kan hänföras hit. Någon utredning behövs normalt inte. Avgörande bör vara att den personliga relationen tar sig uttryck i att den försäkrade vill ta ledigt från arbetet för att vårda en annans barn. Eftersom föräldern också skall ge sitt medgivande till att en annan person vårdar barnet får förutsättas att föräldern känner förtroende för och har en personlig relation till denne eller denna.
Det förutsätts också att den ”andre försäkrade” förvärvsarbetar. Både arbetstagare och egenföretagare omfattas av förmånen. Däremot omfattas inte arbetslösa, studerande och övriga ej förvärvsarbetande.
Utredningen har övervägt om även dessa grupper borde ha möjlighet att ersätta den sjuka eller smittade föräldern. Förmånen omfattar emellertid en liten grupp ensamvårdande föräldrar och det föreslås vissa särregler i syfte att öka stödet för dessa föräldrar. Att införa ytterligare särregler för att andra grupper av försäkrade skulle kunna omfattas av förmånen skulle föra alltför långt och kan därför inte anses rimligt.
En annan försäkrad likställs med en förälder i vissa situationer
En annan försäkrad som har rätt till särskild föräldrapenning skall i viss utsträckning likställas med en förälder, dvs. en vårdnadshavare. Det gäller vid beräkningen av den sjukpenninggrundande inkomsten. Men även när det gäller förmånens storlek, föräldrapenning för tid före anmälan och sammanträffande av förmåner likställs den försäkrade med en förälder.
Den särskilda föräldrapenningen kommer att utges med belopp motsvarande den försäkrades sjukpenning. En annan försäkrad kan härigenom komma att uppbära förmåner under den tid som föräldern skulle ha uppburit föräldrapenning med en ekonomisk ersättning som i realiteten motsvarar förälderns föräldrapenning eller i vissa fall överstiger denna. Utredningen har övervägt om det fanns skäl att införa särskilda kvalificeringsregler för den försäkrade eller om den försäkrade skulle kvalificera sig under för-
380
Förslag
utsättning av att föräldern uppfyller villkoren om att under minst 240 dagar i följd före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen ha varit försäkrad för en sjukpenning över lägstanivån (enligt förslaget grundnivån) och skulle ha varit det om Försäkringskassan känt till samtliga förhållanden. Enligt utredningens mening kan dock sådana förutsättningar göra det mindre attraktivt för den försäkrade att använda sig av förmånen och avstå från förvärvsarbete. Förslaget rör också en mycket begränsad grupp och har marginell ekonomisk effekt. Utredningen anser det därför inte rimligt att införa en sådan regel.
När det gäller sammanträffande av förmåner kan nämnas följande. När det gäller en förälder har Försäkringskassan möjlighet att, enligt 4 kap. 10 § femte stycket AFL, bevilja en annan försäkrad rätt till tillfällig föräldrapenning under tio dagar i anslutning till ett barns födelse eller adoption. Utredningen bedömer i avsnitt 8.12 att denna förmån skall bibehållas. Bestämmelsen gäller generellt utan krav på att föräldern är sjuk eller smittad men kan likaväl gälla en förälder som är sjuk eller smittad. Om det inte införs någon begränsning så kan således en försäkrad beviljas tillfällig föräldrapenning under tio dagar och en annan försäkrad särskild föräldrapenning för samma barn och tid. Enligt utredningens mening bör det endast vara möjligt få en av förmånerna. Utredningen vill dock inte inskränka förälderns valmöjligheter. Något dubbelt stöd för vård av barn bör dock inte vara möjligt. Om föräldern blir sjuk eller smittad efter ett barns födelse eller adoption behöver barnet troligen omvårdnad av mer långvarig karaktär och normalt sett bör väl den särskilda föräldrapenningen föredras. Utredningens förslag innebär att en annan försäkrad i detta hänseende likställs med en förälder ansluter då till huvudregeln att föräldrapenningförmåner inte får utges för båda föräldrarna för samma barn och tid.
Den tid under vilken den särskilda föräldrapenningen kan utges
Det är fråga om att tillgodose barnets behov av omsorg och vård under den första tiden. Förmånen skall därför endast kunna utnyttjas efter ett barns födelse eller adoption och i den utsträckning föräldern uppbär föräldrapenning. Som en yttersta gräns gäller att särskild föräldrapenning inte utges för tid efter att förälderns rätt att uppbära föräldrapenning har upphört. Observera att för adopterade barn gäller rätten att utnyttja förmånen fr.o.m. att föräldrarna
381
Förslag SOU 2005:73
fått barnet i sin vård. I dessa fall gäller också en utsträckt rätt att uppbära föräldrapenning enligt 4 kap. 5 § AFL.
Ingen avräkning
Särskild föräldrapenning kommer således att kunna tas ut av annan försäkrad under tid som motsvarar en förälders återstående föräldrapenningdagar, men inte för fler dagar. Om förhållandena förändras och föräldern blir frisk och själv kan vårda sitt barn kvarstår förälderns rätt till föräldrapenning. Han eller hon kan ta ut de resterande dagarna som återstår vid tidpunkten för insjuknandet så länge som de ligger inom den tid inom vilken man kan ta ut föräldrapenning. Den särskilda föräldrapenningen kan på så vis komma att fylla ut och ge fler dagar totalt sett för ett barn än i vanliga fall. Utredningen har därför övervägt om det finns behov av att avräkna dagar för föräldrapenning mot dagar som nyttjats med stöd av den särskilda föräldrapenningen, men stannat för att det rör sig om olika förmånsslag inom föräldraförsäkringen och en avräkning mellan förmånsslagen kan inte åstadkommas på ett enkelt sätt. Det kan inte heller anses motiverat att ändra den grundläggande rättigheten som en förälder har enligt 4 kap. 3 § AFL. Med hänsyn till barnets behov av tillgång till sin förälder anser utredningen att någon avräkning mot förälderns föräldrapenningdagar inte bör göras.
Flera försäkrade kan vårda barnet
Det föreligger i och för sig inte några hinder för att flera försäkrade kan komma att vårda barnet i stället för föräldern. Om en försäkrad beviljas särskild föräldrapenning t.ex. för del av dag eller för en dag så bör det vara möjligt för en annan försäkrad att beviljas förmånen för den andra delen av dagen eller för en annan dag. Utredningen ser inte några beaktansvärda problem med det. Det får därför ankomma på föräldern att själv avgöra vad som kan vara bäst för barnet och att lämna sitt medgivande till Försäkringskassan i överensstämmelse med det.
382
Förslag
Försäkringskassan fattar beslut
Försäkringskassan fattar som redan sagts beslut om att ersättningen skall beviljas den försäkrade. När det finns skäl till det kan kassan kräva att föräldern ger in ett särskilt utlåtande för att styrka sjukdom eller smitta.
8.13.2 Ny rätt till ledighet införs i föräldraledighetslagen
Förslag med motivering
För att en annan arbetstagare än föräldern skall få rätt till särskild föräldrapenning vid vård av barn krävs det att arbetstagaren har rätt att avstå från förvärvsarbetet. I dag saknas det en sådan rätt till ledighet enligt föräldraledighetslagen. I dag har endast en annan arbetstagare än föräldern rätt att vara ledig om och när tillfällig föräldrapenning överlåts på denna eller denne. För att en annan arbetstagare skall ha möjlighet att avstå från förvärvsarbete med bibehållen anställning medan denne eller denna uppbär särskild föräldrapenning införs därför en ny form av ledighet i lagen.
Arbetstagaren likställs i viss utsträckning med en förälder i föräldraledighetslagens mening och har också motsvarande rättigheter, skyldigheter och skydd som anges i lagen för föräldern när arbetstagaren nyttjar sin rätt till ledighet. Utredningen har dock ansett det rimligt att införa vissa begränsningar vad gäller den tid som rätten till ledighet gäller. Rättigheten avser därför endast tid under vilken föräldrapenning kan utges enligt 4 kap. 3 § i AFL. Det innebär att rätten till ledighet i 5 § föräldraledighetslagen är begränsad till barnet har fyllt fyra år men inte längre. För adopterade barn gäller en utsträckt tid
Om förhållandena förändras och föräldern blir frisk och åter kan vårda sitt barn kvarstår som nämnts tidigare förälderns rätt till föräldrapenning. Föräldern har då också motsvarande rätt till ledighet enligt föräldraledighetslagen.
Särskilt om anmälan och samråd
Anmälan om ledighet regleras uttaget i 13 § föräldraledighetslagen. En arbetstagare skall enligt huvudregeln anmäla ledigheten till arbetsgivaren minst två månader före ledighetens början eller, om
383
Förslag SOU 2005:73
det inte kan ske, så snart som möjligt. Möjligheten till undantag från fristen finns i de fall behovet av ledighet föranleds av sjukdom eller annan omständighet som arbetstagaren inte kan råda över. Reglerna skall tillämpas även i samband och uttag av den särskilda föräldrapenningen.
Även de samrådsregler som gäller ledigheten i 14 § bör gälla i samband med uttag av den särskilda föräldrapenningen. Under vissa omständigheter kan arbetsgivaren då kräva att arbetstagaren förlägger delledigheten på annat sätt än arbetstagaren anmält. Hel ledighet beslutar dock arbetstagaren om.
I de fall förhållandena förändras och föräldern blir frisk och åter kan vårda sitt barn kvarstår som nämnts tidigare förälderns rätt till föräldrapenning. Om föräldern då vill nyttja sin föräldrapenning får han eller hon åter begära ledigt enligt föräldraledighetslagen. I en sådan situation borde föräldern rimligen kunna åberopa undantaget från fristen.
Regeländringar
Förslaget innebär ändringar i 4 kap. 1, 2, 5 och 6 §§ AFL. Dessutom införs i AFL en ny paragraf, 4 kap. 4 b §.
Förslaget innebär ett tillägg i rubriken närmast före 8 § och ändringar i 8 § första stycket och 13 § föräldraledighetslagen.
8.14 Andra insatser m.m.
8.14.1 Information och kommunikation
Utredningens förslag: Försäkringskassan ges 60 miljoner kronor per år under fem år för arbete med informationsspridning och attitydpåverkan i syfte att nå en jämnare fördelning av föräldrapenningen mellan föräldrarna. Försäkringskassan får i uppdrag att samordna och utvärdera informationsinsatser från olika avsändare som arbetar för ett lika stort uttag av föräldrapenning mellan föräldrarna.
Under den tid som föräldraförsäkringen funnits för både mammor och pappor har Försäkringskassan haft huvudansvaret för informationsspridningen till föräldrarna om föräldrapenningen. Försäk-
384
Förslag
ringskassan uppdrag har formulerats olika under åren men huvudsyftet har hela tiden varit att föräldrar ska dela mer lika på föräldrapenningen.
Utöver Försäkringskassan har mödravården och barnavårdscentraler fungerat som naturliga platser för informationsspridning kring föräldraförsäkring och föräldraledighet. Barnmorskorna har utöver det medicinska ansvaret för mor och barn ett stort inflytande över vilken information som blivande och nyblivna föräldrar får om föräldraledigheten.
Utredningen föreslår att Försäkringskassan ges i uppdrag att i fortsättningen fördela medel till olika aktörer som på bästa sätt kan verka för att föräldrapenningen fördelas mer lika mellan föräldrarna. Försäkringskassans länsorganisation bör även i fortsättningen vara en viktig aktör i detta arbete.
Mödravårdscentralerna och barnavårdscentralerna kommer också att fortsätta spela en stor roll som kunskaps- och attitydspridare.
Det kan dessutom finnas en rad andra lämpliga aktörer som kan spela en stor roll för attitydpåverkan kring föräldraledigheten. Utredningen tänker speciellt på förutsättningarna på arbetsplatser där arbetsmarknadens parter skulle kunna spela en mer framskjuten roll genom information och marknadsföring om hur barn, familj och arbete kan förenas.
Andra viktiga aktörer kan vara grund- och gymnasieskolor. Värderingar kring könsroller och familjemönster grundläggs tidigt och det är därför viktigt att utbildningsmaterial och undervisning visar på möjligheterna för både mammor och pappor att ta ett aktivt ansvar för sina barn.
Försäkringskassan bör också överväga vilka möjligheter som traditionellt kampanjarbete kan ge för att nå en lika fördelning av föräldrapenningen. I detta arbete är det av största vikt att professionella utförare får uppdrag att arbeta med planering, genomförande och utvärdering av kampanjen.
Utredningen vill särskilt understryka vikten av tydliga och mätbara mål för de insatser som ges finansiering för ändamålet. Försäkringskassan måste tydligt kunna se effekterna av de insatser som genomförs i syfte att anpassa valet av framtida arbetsmetoder.
Utredningen föreslår att Försäkringskassan ges 60 miljoner kronor per år under en femårsperiod för att arbeta med informationsspridning och attitydpåverkan kring föräldrapenningens fördelning.
385
Förslag SOU 2005:73
Motiv till förslaget
Arbete med att förändra människors attityder och beteenden kräver stora resurser och tar lång tid. Utredningen har bl.a. därför valt att föreslå insatser för informationsspridning och attitydpåverkan som ett komplement till förändringar i lagen som ger mer direkta beteendeförändringar.
För att sprida insatserna på fler arenor har utredningen valt att föreslå Försäkringskassan som huvudansvarig för administrationen av fördelningen av medel. Tanken är att flickor och pojkar ska få tidig information om tänkbara familjemönster genom en aktiv och uppdaterad undervisning i ämnet. Senare i livet ska föräldrar nås av budskapet såväl på hemmaarenan som i sin roll som arbetstagare på arbetsplatsen. På arbetsplatsen ska dessutom arbetskamrater, chefer och arbetsgivare ges möjlighet att få information om föräldraledighet och dess konsekvenser.
Utredningen är av den uppfattningen att avsändaren av information eller budskap är av största vikt. Det gäller att hitta de avsändare som har bäst effekt på mottagaren. Barnmorskor är en grupp som har mycket stor trovärdighet hos blivande och nyblivna föräldrar och det är därför av stort värde att denna grupp ges möjlighet att på ett bra sätt föra vidare information till föräldrar.
Utöver barnmorskor finns en rad viktiga grupper eller aktörer som har stor betydelse för föräldrars val kring föräldraledigheten. Det kan handla om vänner, mor- och farföräldrar, arbetskamrater, chefen och inte minst populärkulturen som ständigt ger oss budskap om vad som är ”rätt” beteende.
Att Försäkringskassans länsorganisation ska fortsätta sitt arbete med att direkt informera kring frågor om föräldrapenning menar utredningen är självklart. Försäkringskassornas informatörer har stor kunskap i ämnet och möjlighet att ge information och budskap vid kontakter med föräldrar. Utredningen är emellertid inte lika positiv till att Försäkringskassan centralt används som avsändare i kampanjer för en lika fördelad föräldrapenning. Utredningen menar att många uppfattar Försäkringskassan som en myndighet och att de därför inte har tillräcklig trovärdighet när det gäller att förändra föräldrars beteenden.
386
Förslag
8.14.2 Förenklad administrativ hantering m.m.
Utredningens bedömning: Föräldrarollen bör stärkas genom olika åtgärder.
Socialstyrelsen och Skatteverket bör få i uppdrag att lämna förslag på förenklad administrativ hantering kring utredningar om faderskap. Samråd bör ske med Sveriges Kommuner och Landsting. Försäkringskassan bör få i uppdrag att lämna förslag som syftar till att båda föräldrarna få likvärdig information om föräldraförsäkringsförmånerna. I uppdragen bör ingå att myndigheterna samråder med varandra för att nå en samsyn i de lösningar de föreslår.
Regeringen bör besluta om en översyn av de regler som gäller kring utredning om faderskap m.m.
Utredning om faderskap och faderskapsbekräftelse
Av 2 kap. 1 § föräldrabalken, FB, framgår att socialnämnden är skyldig att försöka utreda och fastställa faderskap för ett barn som föds av en ogift mor, om barnet har hemvist i Sverige. Av 2 kap. 4 § FB framgår att socialnämnden skall inhämta upplysningar från modern och andra personer som kan lämna uppgifter av betydelse för utredningen. Av 8 § samma kapitel framgår att socialnämnden skall föra protokoll över vad som framkommer vid utredningen av betydelse för frågan om faderskap.
Enligt 5 § samma kapitel bör, om faderskapsfrågan kan bedömas med tillräcklig säkerhet på grund av socialnämndens utredning, nämnden bereda den som antas vara far till barnet tillfälle att bekräfta faderskapet.
Av 1 kap. 4 § FB framgår vidare att en bekräftelse av faderskapet skall göras skriftligen och bevittnas av två personer. Bekräftelsens skall skriftligen godkännas av modern eller särskilt förordnad vårdnadshavare för barnet och av socialnämnden.
Av Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2004:16 s. 7) framgår att utredaren vid socialnämnden i regel bör kalla parterna till ett personligt sammanträffande för att de bl.a. skall styrka sin identitet. Om utredaren vet vilka parterna är, t.ex. om modern och den presumerade fadern tidigare har bekräftat faderskapet för ett gemensamt barn, kan det dock vara tillräckligt med telefon- eller brevkontakt. Vid det personliga sammanträffandet
387
Förslag SOU 2005:73
informerar utredaren parterna om vilka regler som gäller för fastställande av faderskap samt den rättsliga, sociala, psykologiska och medicinska betydelsen av ett fastställt faderskap.
Dessutom ges information om konceptionstid och dess betydelse för faderskapsutredning samt under vilka förutsättningar en rättsgenetisk undersökning görs samt resultatet och betydelsen av den för faderskapsutredningen.
Överväganden
År 2003 föddes nästan 100 000 barn i Sverige. Av dessa hade drygt hälften föräldrar som inte var gifta med varandra.
4
boende blivande föräldrar utgör därmed en betydande grupp i samhället. Successivt har det sålunda skett en värderingsförskjutning i samhället. Även om samhället fortfarande har ansvar för att fastställa faderskap så bör utredningar kring faderskapet överlag kunna förenklas i syfte att stärka föräldrarollen.
Utredningen är medveten om att riksdagen vid flera tillfällen har avslagit motionsyrkanden som behandlar utredningar om faderskap (se bl.a. betänkande 2004/05:LU10) och därvid konstaterat att den nuvarande ordningen ger betryggande garantier för att det verkligen är den biologiske fadern och inte någon annan som fastställs som far till barn, men anser ändå att det är en angelägen fråga särskilt när det gäller sambopar.
Enligt Socialstyrelsens ovan angivna föreskifter och allmänna råd bör socialnämnden i regel kalla parterna till ett personligt sammanträffande för att de bl.a. skall styrka sin identitet. I många samboförhållanden råder det dock inte någon tvekan om vem som är fader till barnet, särskilt när parterna är samstämmiga och i övrigt trovärdiga. Ett personligt sammanträffande hos socialnämnden bör därför enbart behövas i undantagsfall. Utredningen borde också kunna begränsas. Detta bör sammantaget vara tillräckligt för att ge betryggande garantier för att det verkligen är den biologiske fadern och inte någon annan som fastställs som far till barnet. Ett sådant synsätt strider därför inte mot FB och inte heller mot barnets bästa. Hanteringen avlastar också socialnämnden. Frågan behöver dock utredas närmare.
4
Socialstyrelsens handböcker för handläggning: Att fastställa faderskap, 2005, s. 3.
388
Förslag
Födelseanmälan av barnet och folkbokföring m.m.
Enligt 24 § folkbokföringslagen (1991:481) skall ett barns födelse anmälas till Skatteverket om barnet föds inom landet eller om det föds utom landet av en kvinna som är folkbokförd här. Föds barnet på ett sjukhus eller enskilt sjukhem skall inrättningen göra anmälan. Om en barnmorska hjälper till vid födseln i annat fall, skall hon göra födelseanmälan. Anmälan skall ske så snart som möjligt. Barnet registreras i folkbokföringsregistret och får ett personnummer.
Vidare framgår av 6 § tredje stycket att ett nyfött barn folkbokförs i den församling där modern är folkbokförd eller, om modern inte är folkbokförd, i den församling där fadern eller barnets förälder enligt 1 kap. 9 § föräldrabalken är folkbokförd (födelsehemort).
Överväganden
Enligt utredningens mening bör man kunna underlätta för föräldrarna i framför allt samboförhållanden att kunna lämna gemensamma uppgifter på blanketter från sjukhuset eller i samband med de första kontakterna med folkbokföringen vid Skatteverket, om de så önskar. En sådan ordning skulle stärka fadersrollen. Naturligtvis kan det uppkomma tvivel om det verkligen är den biologiska fadern som anges som far till barnet. Men om de inlämnade uppgifterna samordnas av Skatteverket med den inlämnade faderskapsbekräftelsen och anmälan om gemensam vårdnad, borde det inte medföra alltför stora problem. Ett sådant synsätt strider då inte mot barnets bästa. Enligt utredningen behöver dock även denna fråga utredas närmare.
Information om föräldrapenningförmånerna
Enligt vad som framkommer av Försäkringskassans information om föräldrapenningförmånerna till föräldrar via Internet och avsnittet 5.8 erbjuder mödravårdscentralen ofta föräldrautbildningar under tiden kvinnan är gravid. Ibland medverkar Försäkringskassan på mödravårdscentralen eller har egna informationsträffar för blivande eller nyblivna föräldrar.
389
Förslag SOU 2005:73
I övrigt framgår av Försäkringskassans information via Internet att en gravid kvinna får ett moderskapsintyg att fylla i i samband med besök på mödravårdscentralen. När kvinnan skickar in intyget till Försäkringskassan fungerar det som en anmälan om föräldrapenning. Försäkringskassan inleder då ett ärende, gör en inkomstutredning och skickar ut blanketten ”begäran om föräldrapenning”. Med anledning av moderskapsintyget skickar Försäkringskassan även ut information om föräldrapenningförmåner m.m. till modern. Moderskapsintyget innehåller vanligtvis inte uppgifter om den andra föräldern, så när den föräldern vill ta ut föräldrapenning måste han eller hon kontakta Försäkringskassan och göra en anmälan om detta. Det framkommer inte att Försäkringskassan inhämtar några uppgifter från fadern till barnet.
Överväganden
Utredningen anser att båda blivande föräldrarna har rätt att i ett så tidigt skede som möjligt få samma information från Försäkringskassan om föräldraförmånerna. Härmed stärks föräldrarollen och delaktigheten i omvårdnaden om barnet kan komma att öka. Att båda nås av informationen verkar också för ökad neutralitet i systemet.
Så som utredningen ser det bör Försäkringskassan medverka på informationsträffar vid mödravårdscentralen i ökad utsträckning och på så vis nå ut med information till båda föräldrarna. Dessutom bör försäkringskassan se till att få in uppgifter från båda föräldrarna så tidigt som möjligt. Om båda blivande föräldrarna lämnar uppgifter på t.ex. ”moderskapsintyget” kan intyget inges till och lagras hos Försäkringskassan för respektive person. Såvitt framkommit sker det i dag på frivillig väg när modern lämnar sina uppgifter. Därför bör det vara frivilligt även för den andre för föräldern att lämna uppgifterna då det i vissa fall kan vara känsligt.
Ett problem är dock att Försäkringskassans behandling av personuppgifter utgår från att det finns ett ärende upplagt för personen. Med utredningens förslag kommer gravida kvinnor att registreras som ett ärende vid uttag av graviditetspenning. Möjligen kan även den andre föräldern komma att registreras i ett tidigare skede än i dag i samband med att föräldern tar ut sina trettio dubbeldagar. Utredningen gör inte någon bedömning av hur frågan bör lösas, utan anser att saken behöver utredas närmare.
390
Förslag
391
Slutsatser
Som framgår av redovisningen ovan uppmärksammar utredningen att en del rutiner m.m. borde kunna ändras för att åstadkomma en förenklad hantering kring faderskapet i syfte att stärka den tidiga föräldrarollen. Redovisningen är inte tänkt att vara heltäckande men visar ändå på möjliga åtgärder. Som anges behöver frågorna dock utredas ytterligare.
Inom kommunen och landsting hanteras utredningar om faderskap m.m. I övrigt har Skatteverket hand om viss hantering. Informationen kring föräldraförsäkringen sköts bl.a. av Försäkringskassan. Utredningen bedömer att Socialstyrelsen och Skatteverket bör få i uppdrag att lämna förslag till nya enklare administrativa rutiner kring faderskapet och att samråd bör ske med Sveriges Kommuner och Landsting. Försäkringskassan bör få ett uppdrag som syftar till att ge båda föräldrarna likvärdig information om föräldraförsäkringsförmånerna. I respektive uppdrag bör också ingå att myndigheterna samarbetar för att nå en samsyn i de lösningar som respektive myndighet föreslår.
I utredningen har också uppkommit fråga om det inte finns behov av att göra mer omfattande förenklingar kring fastställandet av faderskap i syfte att stärka föräldrarollen, särskilt i samboförhållanden. Ogifta samboende blivande föräldrar utgör som nämnts en betydande grupp. Successivt har det således skett en värderingsförskjutning i samhället. Även om staten fortfarande har ansvar för att fastställa faderskapet så anser utredningen, att utredningar kring faderskapet kan förenklas ytterligare i syfte att stärka den tidiga föräldrarollen. Sådana förändringar kräver dock regeländringar. Frågor kring fastställande av faderskap omfattas inte av utredningens direktiv. Därtill är det en komplicerad fråga som behöver utredas särskilt. Utredningen anser att frågan är angelägen. Enligt utredningens mening bör regeringen besluta om en översyn av de regler som gäller kring utredningar om faderskap.
9 Konsekvenser av utredningens förslag
I detta kapitel redovisas en konsekvensbeskrivning av utredningens samlade förslag. Inledningsvis redovisas de statsfinansiella konsekvenserna avseende dels budgeteffekten på föräldraförsäkringsanslaget, dels kostnaderna för socialförsäkringens administration.
1
Utredningen har också gjort en bedömning av förslagens konsekvenser ur ett barn- och jämställdhetsperspektiv samt en bedömning av konsekvenser för företagens villkor och för förmånsfusk och kontroll.
9.1 Ekonomiska konsekvenser
I detta avsnitt redovisas kostnadsberäkningar för de reformer som föreslagits inom ramen för föräldraförsäkringsutredningen. Inledningsvis redogörs för de förutsättningar som beräkningarna vilar på. Därefter presenteras kostnadsberäkningar för de enskilda förslagen var för sig och slutligen presenteras en samlad kostnadsberäkning för utredningens samtliga förslag.
Förutsättningar för beräkningarna
Beräkningarna har utförts med hjälp av underlag från Försäkringskassan avseende antalet nyttjade nettodagar och medelersättningen för dessa dagar. Uppgifter har också hämtats från SCB:s undersökning om hushållens ekonomi 2003 (HEK, 2003). I beräkningarna har det antagits att det föds 100 000 barn per år och beräkningarna har gjorts i 2004 år priser.
Utredningen har vidare baserat sina beräkningar på antagandet att alla dagar i föräldraförsäkringen tas ut och att män tar ut en tredjedel av föräldrapenningdagarna och kvinnorna tar ut två
1
Beräkningarna inkluderar ej STÅP.
393
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2005:73
tredjedelar. Det innebär att det maximala antalet dagar med föräldrapenning som kan tas ut uppgår till 45 miljoner dagar i utredningens försla g.
2
Om kvinnorna tar två tredjedelar och männen en
tredjedel innebär det att männen tar 15 miljoner dagar och kvinnorna 30 miljoner dagar. Hur känsliga dessa beräkningar är för olika antaganden om hur nyttjandet av föräldraförsäkringen fördelar sig mellan kvinnor och män framgår av appendix 1, tabell 1 där dagens system jämförs med utredningens förslag. I appendix 1 finns också en utförlig redogörelse för de överväganden som gjorts beträffande de antaganden som ligger till grund för utredningens beräkningar.
Ytterligare en förutsättning för de förslag som utredningen lägger är att den utbyggnad av föräldraförsäkringen som aviserades i regeringens och samarbetspartiernas överenskommelse om politiken för mandatperiod en blir verklighet.
3
föräldraförsäkringen byggs ut med ytterligare två månader. Utredningen räknar i sina kalkyler med att detta ger ett reformutrymme på lite drygt 2,6–3,4 mdkr.
4
inkluderat de reformer som regeringen aviserat att de skall genomföra under 2006. Det gäller höjningen av lägstanivån från 60 till 180 kronor per dag och en höjning av taket från 7,5 till 10 prisbasbelopp. Vad gäller taket anser utredningen dock att den endast har finansieringsansvar för de ytterligare månader som utredningen föreslår skall ersätta enligt sjukpenningnivå.
Reformer
Förlängning av föräldrapenning på sjukpenningnivå och fördelning av ersättningstiden
Utredningen föreslår att dagens föräldraförsäkring utvidgas med två månader med ersättning på SGI-nivå. Samtidigt utökas antalet individuella månader från 2 till 5 månader och de 90 dagarna med ersättning på lägstanivå avskaffas. Föräldrapenningen kommer vid en sådan reform att kosta ca 22,7 mdkr (appendix 1, tabell 1). Beräkningarna förutsätter ett fullt nyttjande av föräldrapenningen
2
Under antagandet att det föds 100 000 barn per år och att alla 480 dagarna utnyttjas under
en fyraårs period blir det genomsnittliga antalet dagar som utnyttjas per år 48 miljoner.
3
Med detta avses det s.k. 121-punktsprogrammet.
4
Storleken på reformutrymmet beror på om man räknar med att dessa månader viks åt
mamman eller åt pappan.
394
SOU 2005:73 Konsekvenser av utredningens förslag
och att papporna tar ut en tredjedel av föräldrapenningdagarna och kvinnorna resten. I beräkningarna har även det höjda taket i föräldraförsäkringen beaktats.
Dagens system skulle under samma förutsättningar kosta 21,3 mdkr (appendix 1, tabell 1). Det innebär att utredningens förslag om en utökning av föräldrapenningen till 15 månader med ersättning på sjukpenningnivå blir ca 1,4 mdkr dyrare än dagens system.
5
Graviditetsmånad
Utredningen föreslår att gravida kvinnor skall ha rätt att vara lediga från arbetet med ersättning på sjukpenningnivå under de sista 30 dagarna av graviditeten. En sådan reform kan under antagandet att 100 000 kvinnor blir gravida varje år och att 80 procent av dessa är sysselsatta beräknas kosta ca 1,2 mdkr. Eftersom den nya förmånen vänder sig till alla kvinnor oavsett yrkesgrupp görs beräkningen utifrån medelersättningen inom föräldrapenningen där medelersättningen för kvinnor på sjukpenningnivå är ca 494 kronor per dag.
Barndagar
Utredningen föreslår att alla föräldrar med barn mellan 4 och 10 år skall ha rätt att vara lediga från arbetet för att vara tillsammans med sina barn under två sk barndagar per förälder och år. Ersättning för dessa dagar skall utgå enligt samma nivå som gäller för den tillfälliga föräldrapenningen (TFP-nivå). Det fanns 2004 ca 600 000 barn i åldrarna 4 till 9 år. Antalet föräldrar som är sysselsatta och har barn i dessa åldrar uppgick under samma år till ca 750 000. Under antagandet att ersättning utgår enligt TFP-nivå (dvs. 655 kr/dag för kvinnor och 784 kr/dag för män) och alla föräldrar nyttjar alla sina dagar kommer reformen att kosta 1,1 mdkr.
5
I dessa beräkningar har endast det höjda taket och avskaffandet av lägstanivådagarna
inkluderats. Vad dessa reformer kostar redovisas också i separata beräkningar.
395
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2005:73
Höjd grundnivå
En höjd grundnivå i föräldrapenningen från 180 kronor till 230 kronor kan beräknas kosta ca 200 miljoner. Detta under förutsättning att ca 12 procent av alla föräldrapenningdagar som utbetalas till kvinnor utgår enligt grundbeloppet och motsvarande andel för männen är knappt 5 procent.
Pappadagar
Utredningen föreslår att de 10 s.k. pappadagarna avskaffas och ersätts med en möjlighet för båda föräldrarna att samtidigt vara hemma under en månad. Detta ger utökade möjligheter för mamman och pappan att vara hemma tillsammans i anslutning till barnets födelse. Avskaffandet av pappadagarna kan beräknas spara ca 800 miljoner kronor. Detta under antagandet att det föds 100 000 barn per år vars pappor tar ut samtliga pappadagar.
Kostnaden för en månad vikt för papporna kan vid fullt nyttjande beräknas till ca 1,7 mdkr. Det innebär att nettokostnaden för reformen som helhet kan beräknas till ca 900 miljoner kronor.
6
Lägstanivådagar
Utredningen föreslår att lägstanivådagarna avskaffas. Avskaffandet av 90 lägstanivådagar med en ersättning på 60 kronor kan beräknas spara ca 500 miljoner. Regeringen har dock aviserat att ersättningen för dessa dagar kan komma att höjas till 180 kronor per dag. Att avskaffa 90 dagar med en ersättning på 180 kronor skulle spara ca 1,6 mdkr.
Höjt tak i föräldraförsäkringen
Regeringen har aviserat att de avser höja taket i föräldraförsäkringen från 7,5 till 10 prisbasbelopp. Utredningen anser att finansieringen av detta i huvudsak måste falla utanför det finansierings-
6
I de samlade kostnadsberäkningarna har dock kostnaden för en utökning av
föräldraförsäkringen med två månader tagits upp under posten ”Förlängning av föräldrapenning på sjukpenningnivå och fördelning av ersättningstiden”. Avskaffandet av dagens pappadagar dras därför bort och betraktas som en besparing i den samlade kostnadskalkylen.
396
SOU 2005:73 Konsekvenser av utredningens förslag
ansvar som vilar på föräldraförsäkringsutredningen. Utredningen anser dock att det ligger inom utredningens ansvar att finansiera en takhöjning i de delar som utredningens förslag ökar antalet dagar med ersättning enligt sjukpenningnivå. Utredningen föreslår att antalet dagar med ersättning motsvarande SGI-nivå utökas från 390 dagar till 450 dagar.
Av tabell 2 i appendix framgår att kostnaden för att höja taket uppgår till ca 0,9 mdkr i dagens system under antagandet att männen tar ut fem månader av föräldrapenningdagarna. Under samma antagande uppgår kostnaden för takhöjningen i utredningens förslag till 1,1 mdkr. En takhöjning i det system som utredningen föreslår blir således 0,2 mdkr dyrare än i dagens system och faller därmed under utredningens finansieringsansvar.
Havandeskapspenning
Utredningen föreslår att havandeskapspenningen avskaffas och ersätts med en graviditetsmånad. Att avskaffa hela havandeskapspenningen skulle innebära en besparing på ca 398 miljoner. En liten del av dem som idag har havandeskapspenning har det av arbetsmiljöskäl. Dessa kommer även fortsättningsvis att kunna få ersättning under hela graviditeten. Utredningen uppskattar att det rör sig om ca 100 personer per år som har havandeskapspenning av arbetsmiljöskäl.
7
Under antagandet om att dessa har en medel-
ersättning på 464 kronor per dag och att de har havandeskapspenning från första graviditetsdagen uppgår kostnaden för detta till ca 12,5 miljon. När denna kostnad dras från den ursprungliga kostnaden för havandeskapspenningen innebär det att förslaget kan beräknas spara ca 398–12,5=385,5 miljoner.
Sjukpenning
Införandet av en graviditetsmånad där gravida kvinnor ges möjlighet att var lediga under de sista 30 dagarna före beräknad förlossning innebär att en besparing även görs i sjukförsäkringen. Utredningen uppskattar att det finns ca 19 000 kvinnor som uppbär sjukpenning under graviditeten. I genomsnitt var dessa kvinnor sjukskrivna 50,5 dagar under året. (Riksförsäkringsverket 2003
7
Bedömningen vilar på uppgifter från Försäkringskassan.
397
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2005:73
”Gravida kvinnors situation”) De flesta av dessa dagar kan antas inträffa innan graviditeten. Utredningen räknar därför med att tiden med sjukpenning förkortas med ca 30 dagar i och med att graviditetsmånaden ersätter dessa kvinnor under den sista tiden av graviditeten. Det innebär en besparing på ca 188 miljoner (20x19 000x494=188 miljoner).
Det faktum att havandeskapspenningen avskaffas gör dock att en del av dem som tidigare fick havandeskapspenning kan komma att bli sjukskrivna istället. Utredningen saknar dock något tillförlitligt underlag för att kunna göra någon relevant kostnadsberäkning av detta. Utredningens bedömning är dock att kvinnor, genom att införa en förmån som riktas till alla förvärvsarbetande kvinnor, skall orka arbeta längre eftersom de vet att det finns möjlighet till vila i slutet av graviditeten. Därmed antas sjukskrivningar, sjukfrånvaro etc. minska under graviditeten. Storleken på detta är dock svår att uppskatta.
Utredningens förslag i förhållande till dagens föräldraförsäkring
De kalkyler som presenterats ovan kan inte utan vidare jämföras med utgifterna för dagens system. Beräkningarna är gjorda under antagandet att alla föräldrapenningdagarna nyttjas och att männen tar en tredjedel av dessa dagar och kvinnorna två tredjedelar.
Utgifterna för föräldrapenningen uppgick 2004 till ca 17,3 mdkr. Föräldrar utnyttjar dock inte alla dagar som de har rätt till. Omkring 22 procent av lägstanivådagarna och ca 3 procent av dagarna på sjukpenningnivå tas aldrig ut. För att kunna jämföra utredningens kostnadsberäkningar med dagens system måste kostnaden för dagens system räknas om till vad den skulle vara om alla dagar nyttjades fullt ut och om männen tog ut en tredjedel av dagarna och kvinnorna resten. En grov kalkyl av detta framgår av bilaga 1, tabell 1, där utgifterna i dagens system givet dessa förutsättningar beräknats uppgå till ca 21,3 mdkr. Då har även höjningen av lägstabeloppet från 60 till 180 kronor och en höjning av taket till 10 prisbasbelopp beaktats i kalkylen. Av tabellen framgår också att utredningens förslag om en förlängning av antalet dagar med ersättning på sjukpenningnivå och ett samtidigt avskaffande av lägstanivådagarna skulle kosta 22,7 mdkr.
8
8
Beräkningarna är i bägge fallen gjorda under antagandet att det föds 100 000 barn per år.
398
SOU 2005:73 Konsekvenser av utredningens förslag
Sammantaget innebär det att utredningens förslag blir ca 1,4 mdkr dyrare än dagens system. I denna beräkning har såväl avskaffandet av lägstanivå dagarna som det höjda taket beaktats. De kostnader och besparingar som utredningen förslår har sammanställts i tabell 1. För att på ett överskådligt sätt kunna se vad varje enskild reform kostar respektive sparar redovisas utgiftsökningar och besparingar var för sig. Kostnaderna för takhöjningen och besparingen i form av slopade lägstanivådagar har brutits ut från förslaget om förlängning av föräldrapenning på sjukpenningnivå och fördelning av ersättningstiden och redovisas separat. En utökning av föräldrapenningen med två månader kan utan att beakta att lägstanivådagarna avskaffas eller att taket höjs beräknas uppgå till ca 2,8 mdkr (tabell 1). Till detta kommer utgiftsökningar för graviditetsmånaden 1,2 miljarder, barndagar 1,1 miljarder samt höjt tak och höjd grundnivå på ca 0,2 miljarder vardera. Utredningens besparingar uppgår till 1,6 mdkr för lägstanivådagarna, 0,8 miljarder för pappadagar, 0,4 miljarder för havandeskapspenningen och 0,2 miljarder för sjukpenningen. Totalt sett innebär detta att utredningens förslag ökar utgifterna med 2,5 miljarder kronor.
Det reformutrymme på två ytterligare månader som anvisats i regeringens och samarbetspartiernas överenskommelse om politiken för mandatperioden kan beräknas uppgå till ca 2,6–3,4 mdkr beroende på om dessa månader tas ut av kvinnor eller män. En ytterligare månad som tas ut av kvinnor kan beräknas kosta ca 1,3 mdkr och en ytterligare månad som tas ut av män kan beräknas kosta ca 1,7 mdkr. Om vi antar att utnyttjandet av de två ytterligare månader som tillförs föräldraförsäkringen fördelas så att den totala kostnaden för detta uppgår till 3,0 mdkr innebär det att det efter utredningens samtliga förslag återstår 0,5 mdkr av det anvisade reformutrymmet.
Fördelningskonsekvenser
Utredningens förslag har en tydlig fördelningsprofil. De syftar till att stärka den ekonomiska situationen för de mest ekonomiskt utsatta barnfamiljerna. Målsättningen är att alla dagar i föräldraförsäkringen skall nyttjas och ingen skall behöva avstå från att ta ut föräldrapenning på grund av ekonomiska skäl. Utredningen föreslår därför att grundnivån höjs till 230 kronor per dag. En höjning som motiveras med en strävan att särskilt ge en ekonomisk för-
399
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2005:73
stärkning till föräldrar med låg eller ingen inkomst alls. Denna höjning gynnar framförallt kvinnor då 8 av 10 som får ersättning enligt grundnivån är kvinnor.
Även familjer med tvillingar och fler barn får en viss ekonomisk förstärkning av utredningens förslag. De extra dagar som utbetalas enligt lägstanivå vid flerbarnsfödslar föreslås istället betalas med ersättning enligt grundnivå. Det innebär en höjning av dagpenningen från 60 till 230 kronor, vilket även möjliggör för ekonomiskt svaga grupper att nyttja dessa extra dagar.
Utredningens förslag om att omvandla en del av lägstanivådagarna till föräldrapenningdagar på sjukpenningnivå ger en kraftig inkomstförstärkning och förbättrade incitament att nyttja en större del av försäkringen än vad som görs idag. Det gynnar i synnerhet familjer med svag ekonomi som därmed ges förbättrade möjligheter att vara hemma längre med sina barn. Även utredningens förslag om s.k. barndagar har ett tydlig fördelningsmässigt motiv. Utredningen vill göra det ekonomiskt möjligt även för ekonomiskt svaga att vara aktiva i sina barns vardag. Barndagarna ger därmed även denna grupp möjlighet att delta i skolaktiviteter eller andra arrangemang utan alltför stora privatekonomiska uppoffringar.
400
SOU 2005:73 Konsekvenser av utredningens förslag
Tabell 1 Sammanställning av utgifter och besparingar för föräldraförsäkringsutredningens förslag till ny föräldraförsäkring
Utgiftsökningar miljarder kronor
Förlängning av föräldrapenning på sjukpenningnivå och fördelning av ersättningstiden
2,8
Graviditetsmånad 1,2 Barndagar 1,1 Höjd grundnivå 0,2 Höjt tak 10 pbb 0,2 Summa utgifter 5,5
Besparingar Lägstanivådagar (inkl. höjning till 180 kr) 1,6 Pappadagar 0,8 Havandskapspenning 0,4 Sjukpenning 0,2 Summa besparing 3,0
Utgiftsökning 2,5
Reformutrymme (2 månaders förlängning)
2,6–3,4= 3,0 i genomsnitt
Tabell 2 Utredningens finansieringsansvar till följt av höjt tak i föräldrapenningen
Dagens system Utredningens förslag
Tak 7,5 prisbasbelopp, Lägstanivå 180 kronor
20,4
21,6
Tak 10 prisbasbelopp, Lägstanivå 180 kronor
21,3
22,7
Kostnadsökning till följd av takhöjningen
0,9
1,1
9.2 Administrativa konsekvenser
Nedan redovisas beräkningar av utredningens olika förslag. Utredningen har inhämtat underlag för sin bedömning från Försäkringskassan.
401
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2005:73
Dagens föräldrapenning
Enligt Försäkringskassans processkartläggning, ENSA FP 2004-12-13, behövs 777 årsarbetare för att handlägga förmånen föräldrapenning idag. Kostnaden beräknas uppgå till ca 310 miljoner kronor. I beräkningarna ingår förutom handläggning och SGI-utredning med anledning av ett föräldrapenningärende även bokade och spontana besök av försäkrade samt återkrav vid för mycket utbetald föräldrapenning.
Reformerad föräldrapenning
En sammantagen bedömning är att kostnaderna för administrationen av föräldrapenningen beräknas minska med ca 20–30 miljoner kronor till följd av utredningens förslag.
De administrativa kostnaderna för att införa förslaget om en ny förmån till gravida bedöms uppgå till 10 miljoner kronor. Beräkningen bygger på antagandet att det är 100 000 gravida kvinnor per år och att ca 80 procent av de gravida kvinnorna är berättigade till ersättning enligt den nya förmånen.
I beräkningen av kostnaden skall också beaktas den minskade kostnad som uppstår till följd av att havandeskapspenningen avskaffas. Administrationen för havandeskapspenningen uppgår till 20 miljoner kronor. I ovanstående beräkningar är inte de ärenden beaktade som avser förbud mot arbete under havandeskap enligt arbetsmiljölagen (4 kap. 6 §). Dessa påverkar dock handläggningskostnaderna marginellt.
Enligt RFV analyserar 2003:7, uppbar 39 procent av de gravida kvinnorna sjukpenning före förlossningen. Administrationskostnaden för dessa ärenden finns inte framtaget av Försäkringskassan i nuläget. Enligt samma utredning hade 44 procent av kvinnorna föräldrapenning för aktuellt barn eller annat barn. Kostnaden för samtliga ärenden samt kostnad för SGI-utredningar i ärenden beräknas totalt uppgå till ca 10 miljoner kronor. Denna kostnad skall också beaktas vid beräkningen av kostnaden för graviditetspenningen.
Således bedömer utredningen att förmånen till gravida sammantaget innebär en administrativ besparing med 20 miljoner kronor.
Förslaget om dubbeldagar i föräldrapenningen för med sig en ökad administration genom att Försäkringskassan ska avgöra om
402
SOU 2005:73 Konsekvenser av utredningens förslag
240-dagarsvillkoret är uppfyllt för uppskattningsvis ytterligare 100 000 föräldrar. I dag utreds 240-dagarsvillkoret för ca 100 000 personer. Det gäller vid antagandet att det föds 100 000 barn årligen. Kostnaden för tillkommande SGI-utredningar innebär att förslaget sammantaget medför en ökad administrationskostnad på ca 7 miljoner kronor.
Förslaget om ändrade regler vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst innebär att en förälder som helt eller delvis avstår från förvärvsarbete för vård av barn får behålla sin sjukpenninggrundande inkomst fram till dess barnet fyller 1,5 år påverkar endast handläggningen marginellt. Fortsatt SGI skydd när barnet är 18 månader så länge föräldrapenning utges eller då föräldern arbetar och uppbär föräldrapenning motsvarande heltid beräknas inte medföra någon förändring av administrationskostnaderna. Förslaget om att den s.k. särskilda beräkningsgrunden slopas beräknas dock medföra en minskad kostnad om ca 10 miljoner kronor.
De administrativa kostnaderna för barndagar beräknas uppgå till 177 miljoner kronor. Beräkningen bygger på uppskattningen att det är 750 000 föräldrar varje år som berörs av reformen. Vid antagandet att dagarna nyttjas vid två tillfällen kommer antal ärenden per år att uppgå till 1 500 000.
Utredningen bedömer att den minskade kostnaden till följd av förslagen om föräldrapenning till barnet är fyra år och slopandet av lägstanivådagarna beräknas motsvara de administrativa kostnaderna för införande av barndagar. Således beräknas dessa förslag leda till en minskad administrationskostnad på 177 miljoner kronor.
Övriga förslag inom föräldraförsäkringen bedöms endast påverka administrationen marginellt.
Utredningen föreslår också att Försäkringskassan får 60 miljoner kronor per år under en femårsperiod för att arbeta med information och kommunikation kring frågan om föräldrapenningens fördelning.
9.3 Barnkonsekvenser
Översynen av föräldraförsäkringen har gjorts med utgångspunkt i att föräldraförsäkringen skall verka för barnets bästa. Utredningens förslag har därför i grunden utformats utifrån ett barnperspektiv. Barn är ett gemensamt ansvar för föräldrarna. Ett delat ansvar för hem och barn är också ett av de övergripande målen för jämställd-
403
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2005:73
hetspolitiken. Målet är formulerat utifrån ett vuxenperspektiv i det att det anger hur relationen mellan kvinnor och män bör se ut med avseende på föräldraansvar. Ett jämställt föräldraskap med avseende på föräldraansvar har dock påtagliga konsekvenser för barn. I de allra flesta fall leder jämställdhet mellan föräldrarna till positiva konsekvenser för barnen.
Små barn har förmåga till en tidig anknytning till båda föräldrarna. En tidig anknytning till barnet påverkar vidare föräldrarnas önskan om och behov av att upprätthålla en nära och ansvarstagande relation till barnet under hela dess uppväxt. För äldre barn har föräldrarnas vård och omsorg en avgörande inverkan på deras upplevelse av livskvalitet. Målsättningen inom föräldrapenningen att skillnaderna i uttag av föräldrapenning mellan barnets föräldrar skall minska handlar således ytterst om barnets rätt att bli vårdat av och få utveckla en nära kontakt med båda sina föräldrar.
Utredningens olika förslag verkar sammantaget för ett jämnare uttag av föräldrapenningen mellan barnets föräldrar. Detta leder till att föräldrarna i högre utsträckning kommer att ta ett gemensamt ansvar för barnets omvårdnad. Generellt mår barn bra av en tidig och nära kontakt med sina föräldrar. Att föräldrarna tidigt kan etablera en god kontakt med barnet främjar en positiv utveckling av barnets relation till sina föräldrar. Goda relationer och god tillgång till båda föräldrarna verkar för en fördjupad och harmonisk identitetsutveckling för barn och främjar barnets mognad och trygghet. Utredningens bedömning är således att förslagen generellt bidrar till att ge små barn möjlighet till en tidig och nära anknytning till sina föräldrar.
Reformer
Graviditetsmånad
Utredningen föreslår att gravida kvinnor skall ha rätt att vara lediga från arbetet med ersättning på sjukpenningnivå under de sista 30 dagarna av graviditeten. Utredningens förslag om graviditetspenning kan påverka barnet positivt om den gravida kvinnan får vila före förlossningen. Barnets mamma är då förhållandevis utvilad vid barnets födelse, vilket innebär fördelar för barnet.
404
SOU 2005:73 Konsekvenser av utredningens förslag
Förlängning av föräldrapenning på sjukpenningnivå och fördelning av ersättningstiden samt undantagsbestämmelser
Utredningen föreslår att dagens föräldraförsäkring utvidgas med två månader med ersättning på sjukpenningnivå. Samtidigt utökas antalet individuella månader från två till fem månader. Vissa undantagsbestämmelser införs också.
Utredningen anser att en ökad tillgång till båda föräldrarna är positiv för de flesta barn vilket har varit avgörande för utredningens ställningstagande. Vidare bedömer utredningen att förslaget ger tillräckligt utrymme för föräldrarna att ta hänsyn till det enskilda barnets behov. Utredningen anser att de förändringar som föreslås gynnar flertalet barn och stärker barns ställning i allmänhet. Samtidigt är utredningen medveten om att alla barn inte gynnas av förslaget. Barnets bästa kan ibland stå i direkt motsats till tillgången till föräldrarna. Förslaget om ökad reserverad tid av föräldrapenning mellan barnets föräldrar leder för flertalet barn till att en tidig och nära relation etableras mellan barnet och barnets föräldrar, vilket är betydelsefullt för barnets utveckling. Men en ökad reserverad tid av föräldrapenningen utan möjlighet till överlåtelse mellan föräldrarna gör det svårare att ta hänsyn till det enskilda barnets behov och den livssituation som olika familjer befinner sig i. Det finns situationer då det ur det enskilda barnets perspektiv är önskvärt att kunna beakta de omständigheter då föräldrar av olika skäl inte fullt ut klarar av att bära sitt föräldraansvar genom att överlåta de reserverade dagarna med föräldrapenning till den andra föräldern. Vissa undantag finns redan, men utredningen föreslår att dessa utökas till att omfatta föräldrar som avtjänar långa fängelsestraff för allvarliga brott. Föräldrarna kan i dessa fall inte fullgöra sitt föräldraansvar på ett fullgott sätt. Utredningen konstaterar att i praxis betraktas olika former av missbruk, sociala anpassningssvårigheter och psykopati som sjukdom vilket innebär att reserverade föräldrapenningdagar kan överlåtas mellan föräldrarna. Det är mycket svårt att uppskatta hur många barn som inte faller inom ramen för de undantag utredningens föreslår och som kommer att påverkas negativt av utredningens förslag. Utredningen anser att situationer i övrigt där en förälder saknar förmåga att vårda barnet inte kan lösas inom föräldraförsäkringen utan skall lämpligen hanteras inom socialtjänsten som skall bistå familjer i utsatta situationer. Sociala myndigheter har också möjlighet att göra väl avvägda bedömningar med hänsyn till det enskilda barnets bästa.
405
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2005:73
Föräldrar kan i yttersta fall vända sig till allmän domstol för en prövning av vårdnadsfrågan. Domstolar kan också lämna interimistiska beslut om vårdnaden. Inom domstolarna finns ett system för att göra bedömningar med hänsyn till barnets bästa.
Det förekommer också att föräldrar inte kan eller vill nyttja föräldrapenningen och i vissa situationer inte heller överlåter de föräldrapenningdagar som är möjliga att överlåta till den andra föräldern. I dessa situationer blir konsekvensen att barnet får en kortare vistelse i hemmet i förhållande till andra barn.
Det kan inte uteslutas att vissa grupper av föräldrar kommer att uppleva att de har svårare att ta ut sina reserverade dagar än andra föräldrar. Så kan t.ex. vara fallet med småföretagare som kan uppleva att de inte kan vara frånvarande från den egna verksamheten. I sådana situationer kan konsekvensen av utredningens förslag bli att vissa grupper av barn får fem månader mindre tid med sina föräldrar än andra grupper av barn.
Dock blir effekten att barnet i förhållande till nuvarande regler kan vistas i hemmet en månad längre med utredningens förslag eftersom ersättningstiden föreslås bli längre. Om föräldern inte kan eller vill nyttja föräldrapenningen men överlåter de dagar som inte är reserverade blir effekten en månads kortare tid i hemmet med en förälder än med nuvarande regler. Utgångspunkten för utredningen har dock varit att förslagen väntas medföra positiva effekter för de allra flesta barn i form av en ökad tillgång till båda föräldrarna under barnets första levnadsperiod.
4-årsgräns, barndagar och dubbeldagar
Utredningen förslår att föräldrapenning som längst kan tas ut fram till barnet fyller fyra år. Vidare föreslår utredningen att det införs en rätt till två barndagar per år för föräldrar till barn i åldern fyra till tio år samt en utökad rätt till ledighet. Utredningens föreslår att föräldrarna får möjlighet att vara lediga med föräldrapenning under 30 dagar samtidigt.
Utredningens förslag om en ny tidsram under vilken föräldrapenning som längst kan utges innebär att tiden med föräldrapenning koncentreras till barnets första år. Enligt utredningen är det positivt för barn att båda föräldrarna är hemma med barnet under en längre tid och tidigt etablerar en relation med barnet.
406
SOU 2005:73 Konsekvenser av utredningens förslag
Samtidigt finns det ett behov av att ge föräldrar möjlighet att i vissa situationer ta hand om barnet även efter det att föräldrapenningen inte kan nyttjas. Det kan t.ex. handla om att föräldrarna får möjlighet att besöka barnets förskola eller skola. Utredningens förslag om barndagar och barnledighet ger denna möjlighet. Det ger en trygghet och ett skydd för barnet att i vissa situationer få möjlighet till omvårdnad av sina föräldrar.
Förslaget om dubbeldagar antas leda till positiva effekter för barn på motsvarande sätt som förslaget om fyraårsgräns. Förslaget innebär att barn får möjlighet till god och tidig anknytning till båda sina föräldrar. Dubbeldagarna kan också användas av föräldrarna var och en för sig vilket gör att föräldrarna har möjlighet att bedöma vad som är bäst för deras barn.
Höjd grundnivå, lägstanivådagar och åttondelsnivå
Utredningen föreslår en höjd grundnivå i föräldrapenningen samt slopande av lägstanivådagarna och åttondelsnivån i föräldrapenningen.
Utredningens förslag skyddar barn som lever i familjer med svag ekonomi. En relativt hög ersättningsnivå inom föräldrapenningen kan bidra till en lägre andel ekonomiskt utsatta barn. Förslagen om slopande av lägstanivådagarna och slopandet av åttondelsnivån påverkar barnen endast i begränsad utsträckning. Nyttjandet av lägstanivådagarna är lågt i förhållande till nyttjandet av föräldrapenningdagarna på sjukpenningnivå. Dagar som ersätts med lägstanivå används dessutom i viss utsträckning som inkomstförstärkning då dagarna tas ut under tid då föräldrarna inte arbetar, t.ex. under lördagar och söndagar. Det innebär att dessa dagar inte fullt ut kommer barnen till del. Åttondelsnivån nyttjas endast i mycket begränsad omfattning, medan föräldrar arbetar deltid i varierande omfattning utan något direkt samband till uttag av föräldrapenning på deltid.
Barn till ensamvårdande föräldrar
Utredningens föreslår att särskild föräldrapenning införs.
Förslag om stöd till ensamvårdande föräldrar innebär ett särskilt skydd och stöd till barn som lever med en ensam förälder. Det
407
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2005:73
behov av vård och omsorg som dessa barn kan behöva blir bättre tillgodosett genom utredningens förslag om särskild föräldrapenning.
9.4 Jämställdhetskonsekvenser
Föräldraförsäkringen har i sin nuvarande utformning bidragit till en internationellt sett hög sysselsättningsgrad för kvinnor. Men det finns skäl att tro att det genomsnittligt mycket ojämna uttaget av föräldrapenningdagar mellan kvinnor och män bidrar till att grundlägga skillnader i ansvar för familj och barn. Denna skillnad i ansvar innebär att kvinnor med barn i mycket högre grad än män med barn är frånvarande från sina arbeten. Det finns skäl att tro att dessa skillnader i frånvaro kan innebära negativa effekter på kvinnors löner, arbetsvillkor och utvecklingsmöjligheter på arbetet.
Utredningen bedömer att en del av dagens skillnader i löneutveckling, möjligheter till fast heltidsanställning och utvecklingsmöjligheter på arbetet mellan kvinnor – såväl med som utan barn – och män kan ha sin grund i att frånvaro från arbetet på grund av vård av barn i genomsnitt är mycket skevt fördelad mellan könen. Utredningen bedömer dessa sannolika könsspecifika konsekvenser som så viktiga att de har beaktats vid utformningen av förslagen.
9.5 Effekter för företagens villkor
Utredningens förslag innebär sammantaget att reglerna inom föräldraförsäkringen blir mer enkla och överblickbara. Flera av förslagen är också förenliga med arbetslinjen. Detta medför positiva effekter för företagen. I synnerhet är det positivt för mindre företag som i jämförelse med större företag måste använda en större andel av sina resurser till administration. För egenföretagare och företag med få anställda är den egna insatsen i form av tid och kompetens avgörande för företagets verksamhet.
Företagsstrukturen har förändrats sedan 1990-talets början. Den genomsnittliga företagsstorleken har minskat och det totala antalet företag har ökat. Framför allt har antalet företagare utan anställda ökat. Dessa företag uppgick 2004 till drygt 650 000. Antal företag med 1 till 49 anställda uppgick samma år till drygt 210 000. En mindre andel av kvinnorna i arbetskraften är företagare. Det gäller
408
SOU 2005:73 Konsekvenser av utredningens förslag
både företagare med och utan anställda. Dock har antalet kvinnliga företagare utan anställda ökat under i stort sett hela perioden. Även formerna för företagande är också i förändring. Det finns en medvetenhet om att företagande och entreprenörsskap är viktiga frågor och det är av stor betydelse att socialförsäkringen fungerar i dessa sammanhang.
Småföretag blir allt viktigare för den totala tillväxten och välfärden i landet. För att fortsättningsvis också få en ökning av andelen småföretag och andelen sysselsatta i dessa företag är det betydelsefullt med ett gynnsamt näringslivsklimat. Utformningen av föräldraförsäkringen har i detta sammanhang stor betydelse av flera skäl. Dels är det viktigt för att skapa sysselsättning och tillväxt i landet, dels är det viktigt att skapa förutsättningar för föräldrar att förena arbetsliv med familj och barn.
Utredningen är medveten om att det kan finnas föräldrar inom gruppen småföretagare som har svårigheter att nyttja föräldrapenningen med nuvarande regelverk. Problemen kan vara av olika slag. Framförallt handlar det dock om svårigheter att vara föräldraledig och därmed frånvarande under viss tid i företaget. Det kan vara särskilt svårt under ett uppbyggnadsskede av ett företag men det kan också vara svårt om företaget har få anställda. Det kan även innebära ekonomiska svårigheter att vara föräldraledig med utgångspunkt i hur föräldrapenningen beräknas utifrån förälderns sjukpenninggrundande inkomst. Det kan därför framstå som önskvärt att fördelningen av föräldrapenningen i familjer där en förälder arbetar i ett litet företag skulle vara mer flexibel. För en närmare diskussion kring undantag från reglerna om fördelningen av föräldrapenning se avsnitt 8.4.
Utredningens förslag om förlängning av tiden med föräldrapenning på sjukpenningnivå och förslaget om ytterligare reserverad tid med föräldrapenning på sjukpenningnivå för respektive förälder innebär att det blir färre överlåtbara månader mellan föräldrarna samtidigt som tiden med föräldrapenning blir längre. Enligt utredningens uppfattning är den minskade flexibiliteten dock av begränsad omfattning. En förälder kan med utredningens förslag, om föräldrarna är överens om det, som mest nyttja föräldrapenning på sjukpenningnivå under tio månader i förhållande till nuvarande regler under elva månader. Den utökade tiden med föräldrapenning på sjukpenningnivå innebär en längre frånvaro från arbetet.
Det är inte någon skillnad för kvinnliga och manliga föräldrar i små företag, utan reglerna är könsneutrala. Trots det har utred-
409
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2005:73
ningen sett att kvinnliga företagare är föräldralediga i större omfattning än manliga. Det innebär dock inte att reglerna inte utgör problem i vissa situationer. Det kan också vara så att kvinnor i högre utsträckning avstår från att bilda företag eller arbeta i mindre företag då de i enlighet med utredningens analyser i högre utsträckning än män tar ett större vårdande ansvar för barn. Utredningens förslag om ökad reserverad tid med föräldrapenning på sjukpenningnivå för föräldrarna kan också bidra till att kvinnor kommer att bilda och arbeta i småföretag i större omfattning än idag då utredningens förslag bedöms leda till att föräldrar i ökad utsträckning kommer att ta ett gemensamt ansvar för sina barn.
Utredningen har i avsnitt 8.4 dragit slutsatsen att problem av liknande karaktär finns inom stora delar av socialförsäkringen och bör enligt utredningens mening övervägas i ett större sammanhang. Utredningen bedömer också att det med hänsyn till att det för de flesta barn är positivt med omvårdnad av båda sina föräldrar inte bör göras undantag från de föreslagna reglerna om föräldrapenningen fördelning.
Utredningens förslag om förlängning av tiden med föräldrapenning på sjukpenningnivå innebär en viss ökning av företagens kostnader. Dels ökar företagets kostnader för den anställde under föräldraledigheten, dels ökar företagets kostnader för att anställa vikarier eller annars omfördela resurser inom företaget. En grov uppskattning visar att frånvaron från arbete med anledning av den utökade rätten till ledighet uppgår till ca en kvarts procent av arbetad tid. Utredningen bedömer effekterna av en ökad frånvaro i sammanhanget som begränsad, då den är möjlig att förutse och därmed möjlig att planera för och möjlig att hantera för arbetsgivarna.
Sammantaget medför utredningens förslag positiva effekter för företagen. Begränsningen av tiden under vilken föräldrapenning kan nyttjas medför positiva effekter för företag, då det blir enklare att förutse och planera för konsekvenserna av reglerna inom föräldrapenningen. I övrigt medför inte förslaget någon förändring av företagens kostnader totalt sett, utan koncentreras bara till en mer begränsad tid. Förslaget om att slopa föräldrapenningen med ersättning på lägstanivå innebär fördelar för företagen, liksom förslaget om slopandet av en åttondels förmånsnivå i föräldraförsäkringen samt utredningens förslag om nya regler vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst. Dessa förslag innebär att reglerna kring föräldraförsäkringen blir enklare att hantera för företagen.
410
SOU 2005:73 Konsekvenser av utredningens förslag
Arbetslinjen stärks i synnerhet genom utredningens förslag om ändrade regler kring SGI. Förslagen är utformade så att den enskilda förälderns möjligheter till självförsörjning underlättas och att viljan till arbete främjas. Utredningens förslag i dessa delar är utformade med hänsyn till att ett högt nyttjande av föräldrapenningen är eftersträvansvärt.
De nya förmånerna graviditetsersättning, särskild föräldrapenning och barndagar med rätt till ledighet som också förs in i föräldraledighetslagen påverkar företagens verksamhet i begränsad omfattning. Rätten till graviditetsersättning innebär en utökad rätt till ledighet för gravida men innebär i praktiken inte någon större skillnad mot idag då majoriteten av de gravida kvinnorna idag under den sista tiden före förlossningen i stor utsträckning är frånvarande från arbetet. Graviditetsersättningen avser endast en begränsad tid och fullföljs sedan normalt av uttag av föräldraledighet, varvid det blir en sammanhållen frånvaro, vilket kan bedömas som mindre negativt än en oplanerad och tillfällig frånvaro. Den särskilda föräldrapenningen innebär rätt för en annan försäkrad än en förälder att i vissa fall vara föräldraledig med rätt till föräldrapenning. Detta bedöms dock vara aktuellt i mycket begränsad omfattning. Barndagarna slutligen är av liten omfattning. Utredningens förslag i denna del bedöms endast få begränsade effekter. De dagar som tas ut enligt AFL:s regler administreras av Försäkringskassan. Se avsnitt 8.11.2 för diskussion kring administrationen av övriga dagar.
9.6 Konsekvenser för förmånsfusk och kontroll
Det är angeläget för välfärdssystemets legitimitet att medborgarna kan lita på att systemet fungerar effektivt och att pengarna fördelas till rätt personer. Felaktiga utbetalningar från trygghetssystemet skadar systemens legitimitet och försämrar förutsättningarna för den framtida välfärden. Kontroll av statliga medel är ett prioriterat område för regeringens arbete. Regeringen har i prop. 1996/97:121 Systembrister och missbruk inom socialförsäkringssystemet, s. 22 f. och 36 f, bedömt att de största vinsterna när det gäller att förebygga fusk kan uppnås genom att rätt beslut fattas från början. Det kräver att beslutsunderlagen är så korrekta som möjligt. De uppgifter av betydelse för rätten till ersättning bör därför t.ex. kontrolleras innan ersättning beviljas.
411
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2005:73
En viktig faktor för att förhindra fusk är att det finns klara och enhetliga regler som inte inbjuder eller kan ge upphov till fusk. Regeringen har den 12 maj 2005 beslutat att tillsatta en särskild delegation för åtgärder mot felaktiga utbetalningar från trygghetssystemet (dir. 2005:52). Delegationen skall bl.a. verka för att regler som inbjuder eller kan ge upphov till fusk ändras.
Utredningens förslag stämmer väl överens med regeringens arbete. Genom förslaget blir föräldraförsäkringen enklare och mer överblickbar. Förslagen medför också en enklare administration för Försäkringskassan.
Utredningen anser inte att det ökade uttaget av föräldrapenningförmåner automatiskt för med sig ökad risk för fusk. Utredningens bedömning är i stället att de nya reglerna blir svåra att manipulera och gör det möjligt för Försäkringskassorna att utöva god kontroll. De nya förmånerna – graviditetspenning, dubbeldagar, särskild föräldrapenning och barndagar – och dess uttag kan kontrolleras, på samma sätt som övriga föräldrapenningförmåner, genom inhämtande av arbetsgivarintyg om avstående från förvärvsarbete. I de fall det inte är möjligt ankommer det på den försäkrade att intyga att han eller hon avstår från arbete. Försäkringskassan kan sedan kontrollera den försäkrade genom hembesök eller genom att ställa frågor till såväl föräldern som andra. Försäkringskassan har även möjlighet att besöka företaget i de fall det rör en egen företagare. Det finns också en maskinell rutin för informationsutbyte mellan försäkringskassorna och arbetslöshetskassorna som ger Försäkringskassorna direktåtkomst till vissa uppgifter i arbetslöshetskassornas register i de fall man misstänker att föräldern är arbetssökande samtidigt som han eller hon vill ta ut eller tar ut en föräldrapenningförmån. Försäkringskassan kan även få uppgifter från andra myndigheter och försäkringsbolag. Se vidare Försäkringskassan (2004:1)Vägledning Fusk?.
Rätten för en arbetstagare att vara ledig för vård av barn skall administreras av respektive arbetsgivare. Utredningen bedömer att det i viss mån medför ökade administrativa kostnader för företagen. Utredningen har uppmärksammat att det kan bli svårt för en arbetsgivare att kontrollera vilka dagar som arbetstagaren tagit ut i de fall arbetstagaren byter arbetsgivare under kalenderåret. För att få rätt till ledighet hos den nya arbetsgivaren föreslår därför utredningen att arbetstagaren skall redovisa vilka dagar som han eller hon har tagit ut tidigare under kalenderåret. Se vidare avsnitt 8.11.2.
412
SOU 2005:73 Konsekvenser av utredningens förslag
9.7 Övriga konsekvenser
Gifta föräldrar får vid barnets födelse automatiskt gemensam vårdnad om barnet. Ogifta föräldrar kan få gemensam vårdnad genom anmälan av dem båda i samband med faderskapsbekräftelsen.
Utredningen bedömer sannolikheten som liten att föräldrar skulle avstå från eller skjuta upp att anmäla gemensam vårdnad på grund av att den reserverade tiden i föräldrapenningen ökar med utredningens förslag. Bedömningen görs mot bakgrund av att de tidigare reserverade månaderna inte lett till någon förändring i ogifta föräldrars vilja att anmäla gemensam vårdnad.
413
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2005:73
Appendix 1 9.1 Ekonomiska konsekvenser
Kostnaderna för föräldrapenningen påverkas av flera förhållanden. Reglerna kring antal dagar med ersättning, ersättningsnivå och takgräns har givetvis stor betydelse liksom barnkullarnas storlek, dvs. antalet barn som omfattas av försäkringen. Vem av föräldrarna som tar ut föräldrapenningen har också betydelse. Mäns inkomster är generellt högre än kvinnors, och när männen ökar sin andel av de uttagna dagarna får det till effekt att kostnaderna för försäkringen ökar. När kostnaderna för den föreslagna föräldrapenningen ska beräknas och jämföras med kostnaderna för dagens föräldrapenning får antaganden om dessa förhållanden stor betydelse.
Utgångspunkter
För att illustrera antagandenas betydelse redovisas i tabellen ett antal olika beräknade kostnader. Beräkningar tar sin utgångspunkt i dagens nyttjande av föräldrapenningen (antalet dagar som tas ut och fördelningen mellan kvinnor och män). De genomsnittliga ersättningsbelopp per dag har dock ändrats till dem som kommer att gälla fr.o.m. den 1 juli 2006. Ersättningen för lägstanivådagarna blir då 180 kronor per dag och ersättningen för dagarna på sjukpenningnivå uppskattas till 512 respektive 616 kronor per dag. De ändrade ersättningsbeloppen beräknas öka kostnaden från 17,4 till 18,8 miljarder kronor. Först görs beräkningar med dagens system och därefter med utredningens föreslagna system med motsvarande antaganden.
Uttaget för 2004 avser i huvudsak barn födda 1996–2004. Totalt togs föräldraledighet ut för 489 000 barn. Kostnaderna för föräldrapenningen var 18,1 miljarder kronor och avsåg totalt 42,5 miljoner ersatta dagar.
Nuvarande föräldrapenning
I ett första steg har antalet ersatta dagar räknats om så att de motsvarar antalet dagar som skulle tas ut under ett år i genomsnitt för 100 000 barn om föräldrarna tog ut 97 procent av dagarna på sjukpenningnivå och 22 procent av lägstanivådagarna – 44,7 miljoner dagar. Fördelningen mellan kvinnor och män är densamma som
414
SOU 2005:73 Konsekvenser av utredningens förslag
2004. Resultaten redovisas i alternativ A som alltså motsvarar dagens föräldrapenning och uttagsmönster för 100 000 barn. Den totala kostnaden blir 18,7 miljarder kronor. I nästa steg ändras antagandena till att alla dagar tas ut, men fortfarande med samma relativa fördelning mellan kvinnor och män som 2004 (alternativ B). Antalet ersatta dagar blir då 48 miljoner och kostnaden ökar till 20,6 dagar. Männens uttag ökar visserligen, men relativt långsamt. Utredningens förslag syftar till att männens uttag ska öka i snabbare takt. Kostnaden för föräldrapenningen har därför beräknats för fallen där männen tar ut 5 månader respektive hälften av månaderna. Kostnaderna ökar då till 21,3 respektive 22,1 miljoner kronor. Det totala antalet ersatta dagar är detsamma som i alternativ B.
Utredningens förslag
I tabellen redovisas motsvarande beräkningar som alternativen B, C och D men enligt utredningens föreslagna regler. I alternativ E tar män ut exakt lika många dagar som i nuvarande system, 8,4 miljoner dagar vilket motsvarar ca 2,5 månader. Kvinnorna tar ut så många dagar de kan enligt förslaget, motsvarande 10 månader. Det innebär att totalt sett blir antalet ersatta dagar mindre än maximalt och den totala kostnaden blir 18,7 miljarder kronor. I de fall männen skulle ta ut 5 månader respektive hälften av månaderna blir kostnaderna till 21,3 respektive 22,1 miljoner kronor och antalet ersatta dagar det maximala, 45 miljoner dagar.
Om männens uttag ökar kommer kostnaderna för föräldrapenningen att öka både i nuvarande system och i utredningens föreslagna system. Kostnaderna för utredningens förslag jämfört med dagens blir också olika stora beroende av hur männens uttag förändras. Jämförs alternativen som innebär att männens uttag är detsamma som idag (B och E) ökar kostnaden marginellt, 18,8– 18,7=0,1 miljard kronor. Att kostnaden ökar trots att antalet ersatta dagar blir mindre beror på att männen får högre ersättning för sina dagar i och med att lägstanivå-dagarna ersätts med dagar på SGI-nivå. Om männens uttag är 5 månader, motsvarande de reserverade dagarna (C och F), blir kostnaden för förslaget 22,7– 21,3=1,4 miljarder kronor. Skulle föräldrarna dela lika på alla dagar (D och G) blir kostnaden för förslaget 23,7–22,1=1,6 miljarder kronor.
415
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2005:73
416
Tabell 1 Kostnader för utredningens förslag och dagens sy stem under olika antaganden om hur anta let dagar fördel ar
sig mel lan kvin nor och män. Tak 10 pri sbasbelopp, och ersättning för lägst anivådagarna 180 kronor
D a ga r, t us e nt al
Kon troll
Be lo pp , m ilj ar de r k ron or
U tgå ngs punk t
K v in no r Män T o ta lt K vi nn or M ä n Kv in no r Män T o tal t
D ag en s nytt ja nd e L äg s ta 4 83 2 1 11 9 5 9 51
0, 23
6 0 6 0 0,3 0,1 0,4
Fakt isk a upp gift e r fö r 2 004
G ru nd 4 4 87 4 00 4 88 7
1, 09
18 0 18 0 0,8 0,1 0,9
S G I 2 5 19 6 6 47 5 3 1 6 72
36 55 8
49 4 56 9 1 2,4 3,7 1 6,1
T ota lt 34 5 15 7 9 94 42 51 0
0,0 58
1 3,5 3,8 17,4
H öjd er sät tning fö r lägst an ivå -d aga r o c h
Lä gs ta 4 8 32 1 1 19 5 95 1
0, 23
18 0 18 0 0,9 0,2 1,1
hö jt t a k för er sät tning m ed S GI -n ivå
G ru nd 4 4 87 4 00 4 88 7
1, 09
18 0 18 0 0,8 0,1 0,9
S G I 2 5 19 6 6 47 5 3 1 6 72
36 55 8
51 2 61 6 1 2,9 4,0 1 6,9
T ota lt 34 5 15 7 9 94 42 51 0
0,0 58
1 4,6 4,3 18,8
Nu v ar an d e s yst em
A Upp s k at tat ny ttj a nd e fö r 1 00 0 00 ba rn Lä gs ta 5 6 71 1 3 14 6 98 5
0, 23
18 0 18 0 1,0 0,2 1,3
S am m a n y tt jan dem ö ns te r som idag :
G ru nd 4 6 27 4 12 5 03 9
1, 09
18 0 18 0 0,8 0,1 0,9
- 22 % av lägst a an vänd s e j, 3 % av S GI
S G I 2 5 98 1 6 67 7 3 2 6 58
37 69 7
51 2 61 6 1 3,3 4,1 1 7,4
- s a m m a k ön s fö rd elning inom da g
T ota lt 36 2 79 8 4 03 44 68 2
0,0 58
1 5,2 4,4 19,6
B A lla da ga r ny ttj a s , da ge ns f ö rd eln in g k /m Lä gs ta 7 3 07 1 6 93 9 00 0
0, 23
18 0 18 0 1,3 0,3 1,6
(P app or t ar u t c a 3 m åna der i g eno m s nit t)
G ru nd 4 7 87 4 26 5 21 3
1, 09
18 0 18 0 0,9 0,1 0,9
S G I 2 6 87 9 6 90 8 3 3 7 87
39 00 0
51 2 61 6 1 3,8 4,3 1 8,0
T ota lt 38 9 73 9 0 27 48 00 0
0,0 58
1 5,9 4,6 20,6
C A lla d ag ar ny ttj a s , p a pp a 5 m ån . Lä gs ta 7 3 07 1 6 93 9 00 0
0, 23
18 0 18 0 1,3 0,3 1,6
G ru nd 3 8 84 7 74 4 65 7
1, 98
18 0 18 0 0,7 0,1 0,8
S G I 2 1 80 9 1 2 53 4 3 4 3 43
39 00 0
51 2 61 6 1 1,2 7,7 1 8,9
T ota lt 33 0 00 15 0 00 48 00 0
0,0 58
1 3,2 8,2 21,3
D A lla d ag ar ny ttj a s , h ä lf ten v ar Lä gs ta 4 5 00 4 5 00 9 00 0
1, 00
18 0 18 0 0,8 0,8 1,6
G ru nd 2 9 48 1 1 34 4 08 1
2, 91
18 0 18 0 0,5 0,2 0,7
S G I 1 6 55 2 1 8 36 6 3 4 9 19
39 00 0
51 2 61 6 8,5 1 1,3 1 9,8
T ota lt 24 0 00 24 0 00 48 00 0
0,0 58
9,8 1 2,3 22,1
Med el er sätt ni ng
SOU 2005:73 Konsekvenser av utredningens förslag
417
D a ga r, t us e nt al
Kon troll
B e lo pp , m ilj ar d er k ron or
Kv in no r M än T ot a lt Kv in no r M än K vi nn or M än T ot al t M e de le rs ä ttn ing
R efo rm fö rs la g
E Pap pa li k a m å ng a da ga r s o m id ag , G ru nd 4 53 5 48 9 5 0 23
1, 27
18 0 18 0 0, 8 0, 1 0, 9
m am m a n r es ten SG I 2 5 46 5 7 91 4 3 3 3 80
38 40 3
51 2 61 6 1 3, 0 4, 9 1 7, 9
15 % a v SGI a nvän ds i n te
T ot a lt 3 0 00 0 8 40 3 3 8 4 03
0,0 58
13 ,9 5 ,0 18 ,8
F A lla d ag ar ny ttj a s , pa pp a 5 m å n. Gr un d 4 5 35 8 72 5 40 7
1, 94
18 0 18 0 0, 8 0, 2 1, 0
SG I 2 5 46 5 1 4 12 8 3 9 5 93
45 00 0
51 2 61 6 1 3, 0 8, 7 2 1, 7
T ot a lt 3 0 00 0 1 5 00 0 4 5 0 00
0,0 58
13 ,9 8 ,9 22 ,7
G Al la da gar n y tt jas , h äl ft en var G ru nd 3 40 1 1 30 8 4 7 09
2, 91
18 0 18 0 0, 6 0, 2 0, 8
SG I 1 9 09 9 2 1 19 2 4 0 2 91
45 00 0
51 2 61 6 9, 8 1 3, 1 2 2, 8
T ot a lt 2 2 50 0 2 2 50 0 4 5 0 00
0,0 58
10 ,4 13 ,3 23 ,7
10 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Utredningens förslag: Ändringarna i lagen (1962:381) om allmän försäkring föreslås träda i kraft xxx.
När det gäller barn födda före ikraftträdandet får uttag av föräldrapenning ske övergångsvis under fyra år enligt äldre bestämmelser utan hinder av 4 kap. 3 § denna lag. Motsvarande gäller i fråga om adoptivbarn om föräldrarna fått barnet i sin vård före ikraftträdandet.
Om ersättningsperioden för havandeskapspenningen påbörjats före ikraftträdandet gäller äldre bestämmelser. Även när det gäller tillfällig föräldrapenning för tio dagar som förbehålls pappan eller som kan utges till annan försäkrad gäller äldre bestämmelser för barn födda före ikraftträdandet.
Ändringarna i föräldraledighetslagen (1995:584) föreslås träda i kraft utan övergångsregler.
Det är angeläget att de nya bestämmelserna får genomslagkraft så snart som möjligt. Ingenting hindrar i och för sig att en del av ändringarna genomförs fristående om det bedöms lämpligt. Förslagen bygger dock på att de genomförs samlat.
När det gäller föräldrapenningförmånen så föreslår utredningen en rad förändringar som ger utökat stöd men också begränsar ersättningsrätten. Utredningen har dock valt att låta de flesta ändringar träda i kraft utan övergångsregler.
När det gäller barn födda före ikraftträdandet får uttag av föräldrapenning ske övergångsvis under fyra år enligt äldre bestämmelser utan hinder av 4 kap. 3 § AFL. Motsvarande gäller i fråga om adoptivbarn om föräldrarna fått barnet i sin vård före ikraftträdandet.
Utredningen anser det rimligt att båda föräldrarna till barn som fötts före ikraftträdandet får ha kvar rätten till längre uttag och de nittio dagarna med ersättning enligt lägstanivå under en övergångs-
419
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser SOU 2005:73
tid. Rätten bryts dock efter fyra år. Dessa föräldrar har inte rätt till dubbeldagar inom föräldrapenningen.
Samma övergångsbestämmelser gäller för adopterade barn, där tidpunkten då den försäkrade fått barnet i sin vård jämställs med tidpunkten för barnets födelse.
Det är rimligt att låta en del förmåner som föreslås slopas eller ändras få fortsätta att gälla enligt äldre bestämmelser. Havandeskapspenningen utges under en begränsad tid och det är inte rimligt att bryta en redan påbörjad utbetalning av förmånen. Havandeskapspenningen får därför fortsätta att utges enligt äldre bestämmelser i de fall ersättningsperioden påbörjats före ikraftträdandet. Den gravida kvinnan som uppbär havandeskapspenning enligt övergångsbestämmelserna kommer då att ha rätt till ersättning längst till och med den elfte dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse. Därefter är kvinnan oförhindrad att uppbära ersättning enligt den nya graviditetspenningen under resterande dagar till och med dagen före den faktiska förlossningsdagen.
Utredningen ser det också som rimligt att den tillfälliga föräldrapenningen under tio dagar som förbehållits fadern (pappadagar) eller för en annan försäkrad får fortsätta att utges för barn som fötts före ikraftträdandet. Även här utges förmånen under en begränsad tid. Dessutom rör det sig om ett begränsat antal barn som föds precis före ikraftträdandet.
Ändringarna i föräldraledighetslagen föreslås träda i kraft utan övergångsregler.
420
11 Författningskommentar
Inledningsvis kan konstateras att utredningen lägger fram förslag med ändringar av bestämmelserna i lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, föräldraledighetslagen (1995:584), socialförsäkringslagen (1999:799) och semesterlagen (1977:480). För att öka läsvänligheten och möjligheten att tillgodogöra sig lagtexten borde de ändringar som föreslås i AFL ha föranlett en omarbetning av 4 kap. AFL. Utredningen har även övervägt om inte graviditetspenningen borde ligga i 4 kap. Med hänsyn till den begränsade tid som stått till förfogande för författningsarbetet och till att Utredningen om samordning av socialförsäkringslagarna, SamSol, (S 2001:04), har till uppgift att genomföra en teknisk översyn av bl.a. AFL har utredningen emellertid inskränkt sig till att föreslå ändringar och tillägg i 3 och 4 kap. AFL utan några större omarbetningar.
När det gäller graviditetsledigheten innebär förslaget att en kvinna även skall ha möjlighet att vara delledig. De regler som finns i dag om mammaledighet avser enbart rätt till hel ledighet. Utredningen ser det därför nödvändigt att införa en ny bestämmelse i föräldraledighetslagen. Det kan då ifrågasättas om inte reglerna om mammaledighet kan bli överflödiga eller i vart fall kan komma att behöva arbetas om. Med hänsyn till den begränsade tid som stått till förfogande för författningsarbetet har denna fråga inte hunnit övervägas närmare.
421
Författningskommentar SOU 2005:73
11.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring
3 kap.
5 §
Tredje stycket 5 har ändrats så att en förälder som helt eller delvis avstår från förvärvsarbete för vård av barn får bibehålla sin sjukpenninggrundande inkomst, SGI, ända fram till barnet fyllt ett och ett halvt år. Tidigare hade föräldern motsvarande rätt att bibehålla sin SGI tills barnet fyllt ett år.
9 §
Paragrafen innehåller regler om den nya graviditetspenningen. Förmånen ersätter helt den tidigare havandeskapspenningen. Även de kvinnor som har besvär som inte anses som sjukdom och därmed inte ger möjlighet att få sjukpenning, eller har ett arbete som inte anses tillräckligt fysiskt påfrestande för att få havandeskapspenning kan vara berättigade till graviditetspenningen.
Av första stycket 1 framgår att en gravid kvinna som avstår från förvärvsarbete har rätt till graviditetspenning. Den tidigare rätten till havandeskapspenningen på grund av risker i arbetsmiljön har infogats i första stycket 2.
Gravida kvinnor som avstår från förvärvsarbete i slutet av graviditeten, både anställda och egenföretagare, omfattas av rätten till graviditetspenning. Arbetstagares rätt att vara ledig från förvärvsarbetet finns i en ny paragraf, 3 a §, i föräldraledighetslagen. Timanställda kvinnor och kvinnor som är anställda dag-för-dag med flera grupper har också rätt till graviditetspenning. Om det inte kan utredas hur kvinnan skulle ha förvärvsarbetat kan en jämförelse göras med hur kvinnan arbetat innan hon vill vara ledig med graviditetspenning. En sådan metod används för sjukpenningen och för den tidigare havandeskapspenningen. Jämförelseperioden bör inte anges till en viss tidslängd utan kan variera från fall till fall. Den bör dock inte sträcka sig alltför långt bakåt i tiden. Försäkringskassan får utreda hur kvinnan har arbetat tidigare före den period som hon söker ersättning för att avgöra om det är troligt att hon skulle ha förvärvsarbetat om hon inte varit gravid.
422
SOU 2005:73 Författningskommentar
I andra stycket anges att i de fall kvinnan avstår från förvärvarbete kan graviditetspenning börja tas ut från och med 30:de dagen före beräknad förlossning och tas ut fram till och med dagen före faktisk förlossning. Det innebär att en kvinna som föder barn efter beräknad förlossning kan få mer än 30 dagar med graviditetspenning medan en kvinna som föder barn före beräknad förlossning blir berättigad till färre än 30 dagar med graviditetspenning. I tredje stycket sägs att gravida kvinnor i riskabla arbetsmiljöer (som omfattades av den tidigare havandeskapspenningen) har rätt till ersättning från förbudstidpunkten. Antalet möjliga dagar har utökas till att gälla samtliga dagar som förbudet gäller och längst till och med dagen före faktiskt förlossning. Tidigare ersattes endast dagar fram till tio dagar före beräknad förlossning.
För kvinnor med graviditetsbesvär för tid före 30 dagar före beräknad förlossningen finns liksom tidigare möjlighet att ta ut förtida uttag av föräldrapenning enligt 4 kap. AFL. Leder graviditeten till besvär som kan anses som sjukdom skall kvinnan i stället ges rätt till sjukpenning enligt AFL. Se även 8.3.
9 a §
Paragrafen innehåller bestämmelser om hur graviditetspenningen beräknas.
I första stycket anges att ersättningen liksom tidigare havandeskapspenningen är kalenderdagsberäknad. Graviditetspenningens belopp följer också reglerna om sjukpenning, vilket överensstämmer med vad som gällde för den tidigare havandeskapspenningen.
Av andra stycket framgår att graviditetspenningens ersättningsnivåer omfattar hel, tre fjärdedels, halv samt en fjärdedels ersättning.
I tredje stycket anges att kvinnan endast kan ta ut graviditetspenningen under arbetsfria dagar om hon är ledig i direkt anslutning till dessa. Om t.ex. lördag och söndag är arbetsfria dagar kan kvinnan ta ut ersättning på heltid dessa dagar om hon är ledig på heltid antingen fredag eller måndag och för den tiden tar ut graviditetspenning.
423
Författningskommentar SOU 2005:73
9 b §
Paragrafen är ny.
I andra stycket anges att en skiftlig ansökan skall göras hos Försäkringskassan beträffande graviditetspenning som beviljas på grund av förbud mot arbete under graviditet, men att det för graviditetspenning enligt första stycket räcker med en anmälan.
Enligt tredje stycket kan Försäkringskassan bevilja förmånen även för tid innan ansökan eller anmälan inkommit hos kassan om det förelegat hinder för sådan ansökan eller anmälan eller om det annars föreligger särskilda skäl (se prop. 1984/85:78 s. 88 f. och 120 där det vad gäller ansökan angavs att det räcker med en muntlig ansökan).
Fjärde stycket reglerar förhållanden som i de delar det rör förbud för fortsatt arbete överförts från havandeskapspenningen. Försäkringskassans möjlighet att ställa krav på att en kvinna styrker sin rätt till graviditetspenning till följd av förbud för fortsatt arbete till följd av graviditet genom ett särskilt intyg av arbetsgivaren eller annan som kan ge upplysning om arbetsförhållandena bibehålls.
Femte stycket överensstämmer med de regler som tidigare gällde beträffande havandeskapspenning och som nu överförts till graviditetspenningen.
9 c §
Paragrafen är ny. Första och andra styckena har till större delen flyttats över från tidigare 9 a §. Reglerna överensstämmer med de som gäller för föräldrapenningsförmånerna i 4 kap. 17 § andra stycket AFL (se prop. 1993/94:220).
Tredje stycket är helt nytt. Reglerna hindrar inte en kvinna som uppbär graviditetspenning att byta ut ersättningen mot semester.
4 kap.
1 §
I första stycket anges nu även den särskilda föräldrapenningen som en föräldrapenningförmån. Försäkringskassan kan under vissa förutsättningar bevilja en annan försäkrad som avstår från förvärvs-
424
SOU 2005:73 Författningskommentar
arbete särskild föräldrapenning för att vårda ett barn. Se vidare 4 b § och avsnitt 8.13.
Hänvisningen i fjärde stycket till de s.k. pappadagarna har tagits bort då dessa dagar slopats.
2 §
Andra stycket är nytt och innebär att en annan försäkrad som har rätt till särskild föräldrapenning i viss utsträckning likställs med en förälder som avses i första stycket, dvs. en vårdnadshavare.
3 §
Ändringen i första stycket innebär att föräldrapenning med anledning av barns födelse eller adoption numera utges under högst 450 dagar sammanlagt för föräldrarna. Se avsnitt 8.4.
Sjätte stycket är nytt. Den förälder som vårdar barnet när den andre föräldern är intagen i kriminalvårdsanstalt skall ha rätt att under vissa förutsättningar själv uppbära den intagne förälderns föräldrapenning. För att Försäkringskassan skall konstatera att den förälder som vårdar barnet skall ha rätt att själv nyttja hela tiden med föräldrapenning krävs det att den föräldern har tagit ut samtliga sina föräldrapenningdagar samt att föräldern som är intagen i kriminalvårdsanstalt är förhindrad att uppbära föräldrapenning under den tid som föräldrapenning längst kan utges, dvs. fyra år. Utredningen har inte ansett det rimligt att dagarna skall kunna användas av den andre föräldern i de fall den intagne föräldern vistas på särskilt av Kriminalvården kontrollerade hem tillsammans med barnet, genomgår annan typ av utslussning med vård av barnet eller enligt särskilda regler vistas på anstalt tillsammans med spädbarn. De olika typer av kriminalvårdspåföljder och begrepp som utredningen nämner följer de föreslag som lagts av Kriminalvårdskommittén (SOU 2005:54). Det krävs inte något medgivande från den intagne föräldern att denna avstår från sin rätt. De omständigheter som nu redovisas är tillräckliga för att konstatera att den intagne föräldern är förhindrad att nyttja sin rätt till föräldrapenning och inte kan vårda barnet. Om det senare skulle visa sig att Försäkringskassans bedömning av förälderns situation är felaktig torde Försäkringskassan rimligen inte kunna neka den intagne föräldern
425
Författningskommentar SOU 2005:73
sin rätt till föräldrapenning, om föräldern i övrigt uppfyller kraven för föräldrapenning. Det kan ju visa sig att föräldern som avtjänar ett fängelsestraff beviljas resning, målet tas upp tillförnyad prövning i domstol och föräldern sedermera frikänns. Jämför RÅ 2004 ref 89, där en förälder felaktigt har uppburit föräldrapenning på sjukpenningnivå med anledning av barns födelse under samtliga dagar för vilka sådan föräldrapenning kan utges och där den andra föräldern härefter ändå ansetts ha rätt att uppbära sin del av föräldrapenningen på sjukpenningnivå. Se även avsnitt 8.4.
I sjunde stycket återfinns bestämmelserna om en förälders rätt att avstå rätt att uppbära föräldrapenning till förmån för den andre föräldern. Tiden för rätt till avstående har ändrats så att den tid under vilken förälder inte kan avstå rätt att uppbära föräldrapenning till förmån för den andre föräldern förlängts till 150 dagar per barn eller vid flerbarnsbörd för barnen gemensamt. Se även avsnitt 8.4.
I åttonde stycket återfinns bestämmelserna om de dagar föräldrapenning längst kan utges. Uttaget av föräldrapenningdagar har begränsats till dess barnet fyllt fyra år, mot tidigare till dess barnet fyllt åtta år eller den senare tidpunkt då barnet har avslutat det första skolåret.
4 a §
I en ny paragraf införs möjligheten för båda föräldrarna att vara hemma med barnet gemensamt i nära anslutning till barnets födelse eller adoption (s.k. dubbeldagar). Båda föräldrarna har rätt att uppbära föräldrapenning samtidigt för samma barn under trettio dagar av den individuella tiden för respektive förälder. Härigenom görs ytterligare ett undantag från huvudregeln att föräldrapenning tillkommer den förälder som har den huvudsakliga vården om barnet. Dubbeldagarna kan användas när den andre föräldern närvarar vid förlossningen och för att vårda barnet och sköta hemmet. Dagarna kan användas på samma sätt som de tidigare pappadagarna, men dagarna har utökats till trettio mot tidigare tio dagar. Föräldrarnas gemensamma rätt begränsas. Dagarna kan tas ut tidigast i samband med barnets födelse och som längst inom sextio dagar efter barnets hemkomst efter förlossningen. Uttrycket ”barnets hemkomst efter förlossningen” finns sedan tidigare i t.ex. 4 kap. 4 § AFL. Uttrycket skall användas på samma sätt som tidigare. För adopterade barn
426
SOU 2005:73 Författningskommentar
gäller motsvarande regler från den tidpunkt då föräldrarna fått barnet i sin vård. Se även avsnitt 8.5.
4 b §
Paragrafen är ny och reglerar den särskilda föräldrapenning som är ett stöd till ensamvårdande föräldrar under den tid som föräldrapenning utges. Den särskilda föräldrapenningen redovisas utförligt i kapitel 8.13.
I första stycket anges att det är Försäkringskassan som prövar och beviljar en annan försäkrad särskild föräldrapenning, efter medgivande av den ensamvårdande föräldern. Avsikten är att den andra eller andre försäkrade skall vårda barnet i förälderns ställe när föräldern blir sjuk eller smittad. För att en annan försäkrad än föräldern skall kunna få del av förmånen förutsätts att förälderns förmåga är så nedsatt att han eller hon inte kan vårda barnet på grund av sjukdom eller smitta. Det krävs vidare att föräldern beviljats och skulle ha uppburit föräldrapenning om han eller hon inte blivit sjuk eller smittad och att föräldern inte får föräldrapenning endast av det skälet att han eller hon för samma tid får sjukpenning eller motsvarande förmån. Undantag skall också göras för en förälder som inte fyllt 18 år och kvinnor som vid tiden för förlossningen är intagna i kriminalvårdsanstalt eller hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. När det gäller den gruppen finns det redan särbestämmelser i 4 kap. 18 § tredje och fjärde styckena AFL.
Med ensamvårdande förälder avses en förälder som har ensam vårdnad om ett barn, föräldrar som har gemensam vårdnad om barnet men där den andre föräldern inte har rätt till föräldrapenning och de fall då en förälder på grund av sjukdom eller handikapp varaktigt saknar förmåga att vårda barnet och den andre föräldern själv har rätt att uppbära föräldrapenning, se 3 § fjärde och femte styckena AFL. Se förtydligandet i avsnitt 8.13 av vad som menas med ”annan försäkrad”. Förutsättningarna för rätt till den särskilda föräldrapenningen överensstämmer i övrigt i stort med de som gäller för att beviljas den tillfälliga föräldrapenningen som avses i 4 kap. 11 a §; jämför även 3 kap. 7 § sjunde stycket AFL vad gäller sjukdomsbegreppet.
Av andra stycket framgår att Försäkringskassan kan låta inhämta läkarutlåtande för att styrka förälderns sjukdom eller smitta.
427
Författningskommentar SOU 2005:73
I tredje stycket anges att särskild föräldrapenning kan beviljas tidigast för tid efter barnets födelse, dock längst till dess barnet har fyllt fyra år. En utsträckt tid gäller dock för adopterade barn enligt 4 kap. 5 § AFL.
Någon avräkning för förälderns föräldrapenning skall inte ske. Den särskilda föräldrapenningen utges för tid motsvarande de föräldrapenningdagar som föräldern har kvar att ta ut, men inte fler.
5 §
Ändringen innebär att den särskilda föräldrapenningen skall kunna användas även när en ensamvårdande förälder som har ett adopterat barn blir sjuk eller smittad.
6 §
I första stycket har begreppet lägstanivå tagits bort då det inte finns behov av att ha det kvar. Beloppet för grundnivån har höjts från 180 kronor till 230 kronor.
I andra stycket används endast grundnivåbegreppet. I stycket läggs också till att den särskilda föräldrapenningen skall utges motsvarande den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst. Syftet med att lägga till den särskilda föräldrapenningen i stycket är att frita den från 240-dagarsvillkoret. I övrigt gäller bestämmelserna om sjukpenninggrundande beräkningar även för en sådan försäkrad, se 4 kap. 2 §.
I tredje och fjärde styckena har de extra 90 dagarna med belopp enligt lägstanivån tagits bort. Observera att 180 dagar med ersättning bibehålls vid flerbarnsbörd.
I paragrafens sjätte och sjunde stycke fanns tidigare bestämmelser om beräkningen av särskilt skydd för föräldrapenningens nivå. Dessa regler har nu slopats. Se närmare kapitel 8.9.
7 §
Ändringen i första stycket föranleds av att förmånsnivån motsvarande en åttondels förmån i föräldraförsäkringen har slopats. Se även avsnitt 8.8.
428
SOU 2005:73 Författningskommentar
8 §
Paragrafen har ändrats så att en åttondels förmån och lägstanivån i föräldraförsäkringen slopats.
10 §
I tredje stycket har bestämmelser om den nya förmånen barndagar införts. I bestämmelsen anges att en förälder till barn som fyllt fyra år men inte tio år har rätt till tillfällig föräldrapenning även när föräldern helt avstår från förvärvsarbete i samband med vård av barn eller för besök i barns förskola, skola eller fritidshem (barndagar). Barndagarna är inte möjliga att överföra mellan åren och inte heller mellan föräldrar. Barnets föräldrar har möjlighet att ta ut barndagarna samtidigt. Se även avsnitt 8.11.
I fjärde stycket återfinns den särskilda rätt som en förälder till barn som omfattas av 1 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, har till tillfällig föräldrapenning från barnets födelse tills barnet fyllt 16 år när föräldern avstår från förvärvsarbete i samband med besök i barns förskola, skola eller fritidshem (kontaktdagar). Kontaktdagarna bibehålls oförändrade som ett särskilt stöd till denna grupp. Föräldern har liksom tidigare rätt att välja mellan att ta ut hela eller delar av dagar till skillnad mot barndagarna som endast gäller hela dagar. Dessutom gäller kontaktdagarna under längre tid. Observera att dessa föräldrar också har rätt att med stöd av barndagarna i tredje stycket ta ut tillfällig föräldrapenning under två dagar per år för att vårda sitt barn som fyllt fyra år men inte tio. Se även avsnitt 8.11.
I femte stycket återfinns den tillfälliga föräldrapenningen som försäkringskassan kan besluta att annan försäkrad än en förälder kan få rätt till i vissa uppräknade situationer i samband med barns födelse eller adoption. Förutsättningarna och ändamålen för att få rätt till förmånen är i stort desamma som tidigare. Omständigheter som kan utgöra sannolika skäl för att den andre föräldern inte kommer att nyttja sina dagar och det av andra omständigheter kan vara oskäligt är desamma som tidigare. Exempel på situationer när det skulle vara oskäligt att inte låta föräldern avstå från sin rätt är när föräldrarna inte har någon kontakt med varandra eller inte har för avsikt att leva tillsammans. Exempel på situationer när den andre föräldern inte kan ta del av vården av sitt barn är att föräldern ålagts
429
Författningskommentar SOU 2005:73
besöksförbud eller är intagen på institution, t.ex. sjukhus, kriminalvårdsanstalt eller dylikt. Se även proposition 2000/01:44 s. 28–30 och 43 f. samt betänkande 2000/01:SfU10 s. 15. Det är fortfarande så att Försäkringskassan fattar beslut om att bevilja förmånen och att den försäkrade skall avstå från förvärvsarbete för att kunna uppbära den. I likhet med tidigare utges förmånen under högst tio dagar och under viss tid, se vidare 12 §. Bestämmelserna har till viss del fått ny karaktär. Möjligheterna att bevilja tio dagarna till annan försäkrad begränsas av att dagarna endast kan nyttjas om föräldern sannolikt inte kommer att kunna nyttja tio av de dagar som han eller hon har rätt till enligt 4 a §, dvs. dubbeldagarna. Av paragrafen framgår vilka situationer som avses. Om en förälder tar ut färre dagar än tio så har en annan försäkrad rätt att i motsvarande mån uppbära tillfällig föräldrapenning för den eller de dagar som återstår. Om föräldern t.ex. redan tagit ut tre dagar av sina reserverade dagar som samtida uttag tillsammans med den andre föräldern så har den andre försäkrade rätt till tillfällig föräldrapenning för resterande sju dagar. Eftersom föräldern sammantaget har rätt till 30 reserverade dagar med föräldrapenning så går föräldern inte miste om samtliga sina dubbeldagar utan det återstår ändå 20 dagar för föräldern att använda för samtidigt uttag tillsammans med den andra föräldern. Andra förändringar som gjorts i stycket är att ordet fader bytts ut mot förälder i de fall det har varit möjligt. Se i övrigt avsnitt 8.12.
I sjunde stycket har hänvisningen till pappadagarna tagits bort. Se även avsnitt 8.5.
12 §
I andra stycket införs att varje förälder har möjlighet att ta ut två barndagar per förälder och år. Barndagar kan endast tas ut i form av hela dagar. Se avsnitt 8.11.
I tredje stycket återfinns särreglerna om barndagar för funktionshindrade barn (kontaktdagar). Se även avsnitt 8.16.
I fjärde stycket återfinns nu den tillfällig föräldrapenning om tio dagar till en annan försäkrad än en förälder som utges efter i stort sett samma förutsättningar som tidigare. Tidigare avräknades dessa tio dagar gentemot de s.k. pappadagarna, vilket inte längre är fallet. Nu begränsas i stället rätten att få tillfällig föräldrapenning av att dessa dagar endast kan nyttjas under de förutsättningar som anges i
430
SOU 2005:73 Författningskommentar
10 §. Den tid under vilken en annan försäkrad än en förälder kan få tillfällig föräldrapenning är densamma som tidigare. Se även avsnitt 8.12.
14 §
Ändringen i första stycket föranleds av att förmånsnivån motsvarande en åttondels förmån i föräldraförsäkringen har slopats.
14 a §
Ändringen i bestämmelsens första punkt är i konsekvens med att havandeskapspenningen har tagits bort och graviditetspenningen har införts.
16 §
I konsekvens med att ytterligare viss del av föräldrapenningen kan utges till båda föräldrarna för samma tid och barn har uppräkningen av undantagen i första stycket utökats med 4 a §.
17 §
I första stycket utökas reglerna om samordning med graviditetspenningen som utges för samma tid som föräldrapenning.
18 §
Ändringen i andra stycket föranleds av att förmånsnivån motsvarande en åttondels förmån i föräldraförsäkringen har slopats.
431
Författningskommentar SOU 2005:73
11.2 Förslaget till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584)
3 §
Till följd av att det införs en ny rätt till ledighet i 3 a § – graviditetsledighet – införs en ny punkt 2 i första stycket. Punkterna i paragrafen har därmed förskjutit i sin helhet. I 4 punkten läggs den nya rätten till barnledighet (se 5 a §) till. I 5 punkten tas förkortningen av normal arbetstid med en åttondel bort. I 7 punkten läggs ledighet med särskild föräldrapenning (se 8 §) till.
I andra stycket införs att det inte fordras någon kvalifikationstid för graviditetsledigheten. Se närmare 8.3.2.
3 a §
Paragrafen och rubriken närmast före paragrafen är ny. Rätten till graviditetsledighet möjliggör för en förvärvsarbetande kvinna att vara helt ledig såväl som delledig från arbetet trettio dagar före förlossningen. Under graviditetsledigheten har kvinnan rätt till graviditetspenning enligt lagen (1962:380) om allmän försäkring, AFL. I 4 § finns bestämmelser om att kvinnor kan vara helt lediga under en sammanhängande tid om sju veckor före den beräknade tiden före förlossningen och sju veckor efter förlossningen (mammaledighet).
5 a §
Paragrafen är ny och innebär att en ny rätt till ledighet införs – barnledighet.
I första stycket anges att en förvärvsarbetande förälder har rätt till ledighet enligt föräldraledighetslagen med åtta dagar per år för vård av barn i åldrarna som anges i paragrafen. Ledigheten kan endast tas ut i form av hel ledighet. Barnledighet enligt denna paragraf täcks inte av någon motsvarande rätt till tillfällig föräldrapenning enligt AFL. Enligt 8 § har föräldern dock rätt att vara ledig från arbetet under ytterligare två barndagar, i dessa fall med tillfällig föräldrapenning enligt AFL (se 8 §). Se avsnitt 8.11.
Av andra stycket framgår att det krävs att arbetstagaren varit anställd viss tid hos arbetsgivaren för att ha rätt att utnyttja dagarna
432
SOU 2005:73 Författningskommentar
med barnledighet (kvalifikationstid). Observera att motsvarande inte gäller för rätt till ledighet med tillfällig föräldrapenning enligt 8 §. Se vidare avsnitt 8.11.
I tredje stycket har införts en regel för att underlätta för arbetsgivaren att få kännedom om hur många dagar som arbetstagare som byter anställning redan nyttjat hos tidigare arbetsgivare. I de flesta fall kan man förmoda att arbetsgivaren får förlita sig på arbetstagarens uppgifter, annars ringa och kontrollera med tidigare arbetsgivare.
6 §
Bestämmelsen har ändrats till följd av att förkortningen av normal arbetstid med en åttondel tagits bort. Se närmare avsnitt 8.8.
8 §
I rubriken har en ny ledighetsrätt lagts till. I paragrafen har tillkommit att en arbetstagare har rätt till ledighet under den tid han eller hon har rätt till särskild föräldrapenning. Ledigheten kan i likhet med föräldrapenning tas ut som hel ledighet eller i form av förkortning av normal arbetstid. Rätten till ledighet gäller till dess barnet fyllt fyra år, men inte längre. Någon rätt till ledighet därefter föreligger inte. För adoptivföräldrar gäller dock en utsträckt tid. Se närmare avsnitt 8.13. Enligt 8 § har en förälder också rätt att vara ledig från arbetet för dagar som motsvarar barndagarna i AFL.
13 §
I första stycket har lagts till att en arbetstagare som vill utnyttja sin rätt till ledighet med särskild föräldrapenning enligt 8 § skall anmäla detta till arbetsgivaren minst två månader före ledighetens början eller, om det inte kan ske, så snart som möjligt. Se vidare 8.13. I första stycket har vidare den andra meningen flyttats med till ett nytt tredje stycke.
Ett nytt andra stycke har införts där det framgår att en arbetstagare som vill utnyttja sin rätt till ledighet enligt 3 a § skall anmäla detta till arbetsgivaren minst två veckor före ledighetens början eller, om det inte kan ske, så snart som möjligt.
433
Författningskommentar SOU 2005:73
434
Tredje stycket motsvarar det tidigare första styckets andra mening.
Fjärde stycket är nytt och motsvarar det tidigare tredje stycket.
11.3 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799)
3 kap.
1 §
Ändringen i andra punkten har gjorts till följd av att begreppet lägstanivå har tagits bort från föräldrapenningen. Det är nu möjligt att få föräldrapenning med som lägst 230 kronor i stället för som tidigare 60 kronor om dagen. Se vidare 8.7.
4 §
I första punkten införs graviditetspenningen som helt har ersatt havandeskapspenningen.
I andra punkten införs grundnivån som helt har ersatt lägstanivån.
8 §
I första stycket införs grundnivån som helt har ersatt lägstanivån.
11.4 Förslaget till lag om ändring i semesterlagen (1977:480)
17 §
I första stycket 2 har den nya graviditetspenningen införts, som helt har ersatt havandeskapspenningen. Dessutom har införts att frånvaro från arbetet under tid för vilken särskild föräldrapenning utges är semesterlönegrundande.
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande
av Sofia Bergström
Ytterligare individualisering av föräldraförsäkringen
I enlighet med nuvarande utformning av föräldraförsäkringen kan en fullödig statistik över föräldrarnas uttag av föräldrapenningdagar inte ges tidigare än då barnen uppnått en ålder av 8 år. Detta innebär att det inte finns någon tillgänglig komplett statistik över fördelningen av föräldrapenning för barn födda senare än 1997. Statistik över den årliga fördelningen av föräldrapenninguttaget visar dock att 18,7 % av dagarna används av fadern. Enligt uppgifter från Försäkringskassan var andelen män som tagit ut föräldrapenning 43 % år 2004. Under 2004 tog fäderna ut ca 33 dagar i snitt. Motsvarande siffra för mödrarna var 108 dagar. De flesta dagarna tas ut under barnets två första levnadsår. Männens andel av dagarna tas i de flesta fall ut när barnet är mellan 1–1 ½ års ålder. Undersökningar utförda av Försäkringskassan visar att en majoritet av föräldrarna är nöjda med den fördelning av föräldrapenninguttaget som man utifrån individuella och familjerelaterade utgångspunkter har gjort.
Besluten kring föräldraledighet i samband med barnafödande är beslut som fattas utifrån familjens behov, önskemål och befintliga situation. Utredningen har i stor omfattning diskuterat frågor kring skälen till att fördelningen av föräldrapenningdagar på årlig basis är ojämn mellan könen. I synnerhet har skäl i form av statistisk diskriminering, ojämlika könsförhållanden i parrelationer, arbetsgivares negativa inställning till föräldraledighet samt en ojämställd arbetsmarknad diskuterats. I liten eller ingen utsträckning har det faktum att de enskilda familjernas individuella val eller pre-
435
Särskilda yttranden SOU 2005:73
ferenser kan göras utifrån individuella utgångspunkter som är oberoende av könsdiskriminerande skäl berörts.
Utredaren föreslår att en ytterligare del av försäkringen skall individualiseras på sådant sätt att föräldrarna tilldelas en individuell del om 5 månader vardera samt 5 månader som kvarstår att dela på i enlighet med det individuella önskemålet (5+5+5).
Genom en modell enligt vilken lagstiftaren anger den individuella familjens fördelning av föräldraförsäkringen, kommer naturligtvis ambitionen att uppnå en jämnare fördelning av försäkringen mellan män och kvinnor att uppnås betydligt snabbare i förhållande till den alternativa lösningen att arbeta med en attitydspåverkan som på längre sikt skulle kunna förändra ett icke önskvärt handlingsmönster. Innan sådant beslut fattas bör dock lagstiftaren ställa sig frågan om det är ett önskvärt och ett avvägt handlande att genom lag styra den individuella familjens val av fördelning av föräldraförsäkringen. Det är en styrmekanism som enligt erfarenhet även kan leda till att samlat minskat uttag av föräldraförsäkringsdagar för det enskilda barnet.
I samband med diskussionerna om ytterligare individualisering, har i mycket liten eller ingen utsträckning beaktats de olika levnads- och arbetssituationer som olika individer befinner sig i. Givet att alla individer levde i synonyma vardags- och arbetsförhållanden, är de individuella konsekvenserna av en ytterligare kvotering av föräldraförsäkringen i linje därmed också synonyma. Emellertid ter sig verkligheten på annat sätt och det finns skäl att framhålla grupper som inte på samma sätt låter sig passas in i det föreslagna försäkringsmönstret. Utan avsikt att göra någon uttömmande beskrivning av vilka dessa fall kan vara, lämnas dock några exempel:
Arbetstidsförläggning
Arbetstidsförläggning varierar kraftigt mellan olika branscher och olika arbetsuppgifter. Närvaro i familjen är i många fall inte beroende av att den allmänna försäkringen medger längre ledighetsmöjligheter med bibehållen ersättning. I många fall är den ene förälderns arbetstid förlagd på sådant sätt att familjen som helhet får mer gemensam tid tillsammans genom att den förälder med mest ordinär arbetsvecka tar ut så stor del av ledigheten som möjligt.
436
SOU 2005:73 Särskilda yttranden
Den möjligheten minskas genom ökad individualisering av försäkringen.
Ingen fast förankring på arbetsmarknaden
Det finns ett stort antal personer som inte har en fast förankring på arbetsmarknaden i formell mening, t.ex. på grund av tidsbegränsade anställningar eller vikariat. Ett förvärvsavbrott motsvarande fem månader kan i dessa fall medföra att de fjärmas ännu mer från den etablerade arbetsmarknaden eller tvingas avstå från ett förvärvsarbete som erbjuds.
En yrkesarbetande och en studerande förälder
En studerande som inte uppfyllt kvalifikationsvillkoren för rätt till föräldraförsäkring på SGI-nivå, har rätt till ersättning på lägstanivå. Under föräldraledighetstid då ersättning från föräldraförsäkringen uppbärs och om inga studier utförs, kvarstår inte rätten till studiestödsersättning under motsvarande period. Familjeekonomin samt flexibilitetsmöjligheterna i dessa situationer föranleder att det finns skäl att anta att dessa familjer även fortsättningsvis har behov av stor flexibilitet vad avser uttaget av föräldraledighet.
Egenföretagare
För en få- eller enmansföretagare vilar företagets existens på den egna insatsen i form av tid och kompetens och det erfordras en stor följsamhet i förhållande till omvärlden och rådande marknadssituation. För de flesta är det svårt eller omöjligt att planera längre ledighet och frånvaro från arbetet, då detta leder till att verksamheten avstannar. Konsekvensen av att vara frånvarande från den egna verksamheten i fem månaders tid kan för en egenföretagare vara att verksamheten upphör, i frånvaro av den individ som de fakto är verksamheten.
Minskade möjligheter att överlåta föräldraledighet mellan föräldrarna får olika effekter för olika grupper. Det kan på goda grunder antas att företagare har större behov än andra grupper att fritt få fördela ledigheten mellan sig, eftersom ledigheten måste anpassas så att företaget kan drivas vidare. Förslaget får alltså nega-
437
Särskilda yttranden SOU 2005:73
tiva effekter för småföretagarna, och den gruppen är förhållandevis stor. Ett tecken på detta är att det finns omkring 850 000 företag i intervallet 0–49 anställda. Här finns det förstås ett antal företagare som av olika skäl, exempelvis ålder, inte berörs av föräldraledighet. Men det verkar klart att en relativt stor grupp berörs negativt av förslaget.
Förslaget kan sannolikt leda till negativa effekter avseende människors vilja att starta företag. Så är förstås fallet bara för den grupp som är i fertil ålder och som dessutom funderar på att starta företag. Men eftersom nystarten av företag är låg här i landet, så är det viktigt att ta varje möjlighet att underlätta detta, och att undvika förslag som går i motsatt riktning, som det nu aktuella.
De ovan redovisade situationerna visar att förslaget om att minska rätten att överlåta ledighet missgynnar vissa grupper framför andra. Redan detta borde vara ett skäl att inte genomföra förslaget, förutsatt att en föreslagen förändring inte motiveras av starka skäl. Och några sådana är svåra att se.
Statistisk diskriminering – konsekvensen av ett ojämnt uttag av föräldraförsäkringen?
Svenskt Näringsliv har i juni 2005 presenterat en rapport om män och kvinnor i lönestatistiken. Undersökningen som utgår från uppgifter rörande 1,5 miljoner anställda inom den privata sektorn visar att det finns mindre löneskillnader som är oförklarade, men att det sammantaget inte finns grund för påståendet att det förekommer lönediskriminering i de privata företagen. Då löneskillnader mellan män och kvinnor rensas för skillnader i yrke, ålder och utbildning är den återstående löneskillnaden 4,8 procent för hela den undersökta gruppen. För gruppen tjänstemän är skillnaden 6,5 procent och för gruppen arbetare 2,2 procent. I statistiken saknas dock variabler som antalet år i yrket, antal år i företaget, arbetets svårighetsgrad och komplexiteten i arbetsuppgifterna. Genom andra undersökningar som genomförts vet man att sådana variabler har betydelse för lönesättningen i det individuella fallet.
Enligt utredaren, anses dock denna oförklarliga löneskillnad bero på det som benämns statistisk diskriminering, dvs. det faktum att kvinnor som genom sitt könsrelaterade handlingsmönster väljer att vara föräldralediga under längre tid än mannen behandlas som högre riskfaktorer enbart genom sin könstillhörighet och därmed
438
SOU 2005:73 Särskilda yttranden
ges lägre lön. Utredaren redogör över huvud taget inte för anledningen till att detta antas vara fallet, men menar att en ytterligare individualisering av försäkringen skulle minska den på förhand antagna hypotesen om en förekommande statistisk diskriminering.
Förlängning av försäkringen
Utredaren föreslår en förlängning av antalet dagar med ersättning för inkomstbortfall på SGI-nivå i föräldraförsäkringen samt att nuvarande 90 dagar på lägstnivå föreslås tas bort. Bakgrunden till detta är att förslaget också inkluderar en förkortning av den tidsperiod under vilken förälder kan göra anspråk på försäkringen. Redan idag är den svenska föräldraförsäkringen den mest generösa i världen och utredaren har inte närmare redogjort för vilka bakomliggande behov som föranleder förslaget och de kostnader som det medför.
I utredningsmaterialet framhåller utredaren vikten av att närvaro på arbetsplatsen är en indikator på lönesituationen. I och med den föreslagna förlängningen av föräldraledighet med inkomstbortfallsersättning, i kombination med de föreslagna kontaktdagarna, blir frånvaron i samband med barnafödande än mer omfattande. Med eller utan ökad kvotering blir konsekvensen att personer i barnafödande ålder kan antas vara frånvarande från arbetet i ännu högre utsträckning än idag. Således, i enlighet med det resonemang som utredningen för, skulle en förlängning av försäkringen innebära att de negativa konsekvenserna för föräldralediga föräldrar förstärks.
Kontaktdagar i åldrarna 4–10 år
Utredaren föreslår att de 90 dagarna på lägstanivå skall tas bort. Dessa skall istället ersättas av en ledighetsrätt för varje förälder motsvarande 10 dagar per barn och år i åldrarna 4–10 år. Av de tio dagarna skall två dagar ersätta inkomstbortfallet på SGI-nivå. De övriga åtta årliga dagarna skall endast vara kopplad till en ledighetsrätt.
Förslaget innebär att dagens 90 dagar med en ersättning på lägstanivå ersätts med en ledighetsrätt motsvarande 120 dagar fördelade på två föräldrar. Sammantaget innebär detta att förslaget
439
Särskilda yttranden SOU 2005:73
resulterar i 30 extra ledighetsdagar fördelade på 6 år för varje barn i åldrarna 4–10 år, förutsatt att föräldrarna utnyttjat ledighetsrätten.
Till utredningen har inte fogats någon beräkning av kostnaden för det produktionsbortfall denna ledighetsrätt innebär. Som en jämförelse kan hänvisas till nationaldagsutredningen som i sitt betänkande SOU 2004:58 konstaterade att införandet av en extra helgdag utan andra förändringar medför ett årligt inkomstbortfall inom tillverkningsindustrin på omkring 0,3 procent. Enligt utredaren ansågs det inte rimligt att i rådande ekonomiska läge införa ytterligare helgdagar. Motsvarande överväganden bör göras även i förhållande till den ytterligare ledighetsrätt som utredaren föreslår i form av s.k. kontaktdagar.
Finansiering
Utredaren föreslår i sitt betänkande en rad åtgärder inom ramen för föräldraförsäkrings-lagstiftningen som genererar kostnader i den offentliga budgeten.
För att rimligheten i ett förslag som innebär en ökning av de offentliga utgifterna skall kunna värderas och en avvägning i förhållande till andra offentliga utgifter skall kunna göras, är ett synliggörande av finansieringen en förutsättning. Att finansieringen skall ske inom ramen för ett ”reformutrymme” kan inte anses som tillräckligt klargörande.
En principiell fråga är huruvida föräldraförsäkringen kan karakteriseras som en försäkring i generell bemärkelse, mot bakgrund av att den är en sammanblandning av såväl bidragssystem som en inkomstbortfallsersättning. Detta bör som en följd speglas i finansieringen av föräldraförsäkringen. Den övergripande frågan är rimligheten i att kostnaden för familjepolitiska bidragssystem skall bäras av arbetsgivarkollektivet. Försäkringen bör till större del finansieras av allmänna skattemedel då den är en för alla gemensam angelägenhet.
I det fall försäkringen även framgent kommer att finansieras medelst arbetsgivaravgifter, skall sådana inte tas ut på lönedelar som inte kompenseras av försäkringen.
440
SOU 2005:73 Särskilda yttranden
441
Särskilt yttrande
av Mikael Åsell
Föräldraförsäkringsutredningen har regeringens uppdrag att göra en översyn av reglerna för föräldraförsäkringen. Utredningen lyder under kommittéförordningen (1998:1474).
Finansiering av utredningens förslag
Av 14 § i nämnda förordning framgår bl.a. att utredningen skall föreslå en finansiering om dess förslag medför kostnadsökningar för staten. Detta framgår också av utredningens direktiv där det framhålls att särskild vikt skall läggas vid att redovisa förslag till finansiering i de delar förslagen innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna. Ökade kostnader anses i detta sammanhang uppkomma om förslagen leder till högre kostnader än de som gäller för dagens föräldraförsäkring.
Utredningen har för finansieringen av sina förslag valt att till stora delar hänvisa till ett reformutrymme på ytterligare två månader som anvisats i regeringens och samarbetspartiernas överenskommelse om politiken för mandatperioden. Det kan dock konstateras att detta reformutrymme inte ingår i utgifterna för dagens föräldraförsäkring. Vidare kan konstateras att regeringens och samarbetspartiernas överenskommelse tydligt anger att reformer bara kan genomföras under förutsättning att de ekonomiska ramarna så medger. För viktiga delar av utredningens förslag saknas således förslag på finansiering.
Litteraturförteckning
Adsera, A., 2004, ”Changing Fertility Rates in Developed Markets.
The Impact of Labor Market Institutions”, Journal of Population Economics, Vol. 17, s. 17–43. Adsera, A., 2005, ”Differences in Desired and Actual Fertility: An
Economic Analysis of the Spanish Case”, Discussion Paper Series, IZA DP No 1584, Institute for the Study of Labor (IZA), Bonn. Ahn. N. och Mira, P., 2001, ”Job bust, baby bust? Evidence from
Spain”, Journal of Population Economics, Vol. 14, s. 505–521. Ahrne, G. och Roman, C., 1997, Hemmet, barnen och makten. För-
handlingar om arbete och pengar i familjen. Rapport till Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, SOU 1997:139. Fritzes, Stockholm. Akerlof, G. A. och Kranton, R. E., 2000, ”Economics and
Identity”, Quarterly Journal of Economics, Vol. CXV, No. 3, s. 715
−753.
Albrecht, J. W., Edin, P-A., Sundström, M. och Vroman, S. B.,
1997, ”Kvinnors och mäns löner – förvärvsavbrottens betydelse”, i Persson, I. och Wadensjö, E. (red.), Kvinnors och mäns löner – varför så olika?, Rapport till Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, SOU 1997:136. Fritzes, Stockholm. Albrecht, J. W., Edin, P-A., Sundström, M. och Vroman, S. B.,
1999, ”Career Interruptions and Subsequent Earnings: A Reexamination Using Swedish Data”, Journal of Human Resources, Vol. XXXIV, No. 2, s. 294
−311.
Albrecht, J. W., Björklund, A., och Vroman, S. B., 2003, ”Is There a
Glass Ceiling in Sweden?”, Journal of Labor Economics, Vol. 21 No. 1, s. 145
−177.
443
Litteraturförtecking SOU 2005:73
Andenæs, A., 1996, Forældre og barn i forandring. Akademisk
avhandling. Universitet i Trondheim, Trondheim. Andersson, G., 1999, ”Childbearing trends in Sweden 1961–1997”,
European Journal of Population, Vol. 15, s. 1-24. Andersson, G., 2002, ”Fertility developments in Norway and
Sweden since the early 1960s”, Demographic Research, Vol. 6, No. 4, s. 67–86. (Finns på: http://www.demographic-research.org/Volumes/Vol6/4 .) Andersson, G., 2004, ”Childbearing developments in Denmark,
Norway, and Sweden from the 1970s to the 1990s: A comparison”, Demographic Research Special Collection Vol. 3, No. 7, s. 155–176. (F inns på http://www.demographic-research.org .) Andersson, D., Andersson, R., Ernsäter, L., Löfgren, A-K.,
Mohlin, E. och Thoursie, A., 2004, Kan välfärdens framtid finansieras? LO om LU. LO, Stockholm. Andersson, K. B. och Eriksson, H., 2005, ”Lika eller inte – om
kvinnor och män i lönestatistiken”, Rapport, Svenskt Näringsliv, Stockholm. Angrist, J. D. och Krueger, A. B., 2000, ”Empirical Strategies in
Labor Economics,” i Ashenfelter, O. C. och Card, D. (red.), Handbook of Labor Economics, Vol. 3A. North-Holland, Amsterdam. Arai, M. och Thoursie, A., 1997, ”Individ- och yrkesskillnader
mellan kvinnor och män: Hur påverkar de lönen?”, i Persson, I. och Wadensjö, E. (red.), Kvinnors och mäns löner – varför så olika?, Rapport till Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, SOU 1997:136. Fritzes, Stockholm. Arrow, K., 1972, ”Models of job discrimination”, i Pascal, A. H.
(red.), Racial discrimination in economic life. Lexington Books, Lexington. Arrow, K., 1973, ”The theory of discrimination”, i Ashenfelter, O.
C. och Rees, A. (red.), Discrimination in labor markets. Princeton University Press, Princeton. Arrow, K., 1976, ”Economic Dimensions of Occupational Segre-
gation: Comment 1”, Signs, Journal of Women in Culture and Society 1, s. 233–237. Barnombudsmannen, 2003, ”Vem bryr sig?”, Rapport, Barnom-
budsmannen, Stockholm. Barnombudsmannen rapporterar, BR 2004:06, ”Upp till 18 – fakta
om barn och ungdom”, Barnombudsmannen, Stockholm.
444
SOU 2005:73 Litteraturförteckning
Barnombudsmannen rapporterar, BR 2005:03, ”Hur kul är det, på
en skala?” Barnombudsmannen, Stockholm. Batljan, I., 2005, Föräldraförsäkring – en fråga om framtiden. Bilaga
2 till En reformerad föräldraförsäkring – kärlek, omvårdnad, trygghet, SOU 2005:73. Fritzes, Stockholm. Becker, G. S., 1957, The Economics of Discrimination, 2:a upplagan
(reviderad 1971). University of Chicago Press, Chicago. Becker, G. S., 1965, ”A Theory of the Allocation of Time”, Econo-
mic Journal, LXXV (September 1965), s. 493
−517.
Becker, G. S., 1985, ”Human Capital, Effort and the Sexual Divi-
sion of Labor”, Journal of Labor Economics, Vol. 3, s. 33
−58.
Becker, G. S., 1991, A Treatise on the Family. Harvard University
Press, Cambridge. Bekkengen, L. 1996, ”Föräldraledighet om man så vill”, Arbets-
rapport 96:15, Jämställdhetscentrum, Högskolan i Karlstad. Bekkengen, L., 2002, Man får välja – om föräldraskap och föräldra-
ledighet i arbetsliv och familjeliv. Liber, Stockholm. Bengtsson, M., 2001, Tid, rum, kön och identitet. Studentlitteratur,
Lund. Bergman, H. och Johansson, P. (red.), 2002, Familjeangelägenheter.
Modern historisk forskning. Om välfärdsstat, genus och politik. Symposion, Stockholm. Bergsten, B. och Bäck-Wiklund, M., 1997, Det moderna föräldra-
skapet. En studie av familj och kön i förändring. Natur och Kultur, Stockholm. Bergstrom, T., 1998, ”A Survey of Theories of the Family”, i
Rosenzweig och Stark O. (red.), Handbook och Population and Family Economics, Vol. 1A. North-Holland, Amsterdam. Björklund, A., Edin, P-A., Holmlund, B. och Wadensjö, E., 2000,
Arbetsmarknaden, 2:a upplagan. SNS Förlag, Stockholm. Björklund, A., Aronsson, T., Edlund, L. och Palme, M., 2001, Ny
kris i befolkningsfrågan? Välfärdspolitiska rådets rapport 2001. SNS Förlag, Stockholm. Björnberg, U., 1994, ”Mäns familjeorientering i förändring”, i
Björnberg, U., Kollind, A-K. & Nilsson, A. (red.), Janus & Genus. Om kön och social identitet i familj och samhälle. Bromberg, Stockholm.
445
Litteraturförtecking SOU 2005:73
Bohlin, K., 1997, ”Familj, makt och ekonomiska resurser
− den nya familjeekonomin”, i Ahrne, G och Persson, I. (red.), Familj, makt och jämställdhet, Rapport till Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, SOU 1997:138. Fritzes, Stockholm. Bongaarts, J., 2001, ”Fertility och reproductive preferences in posttransitional societies”, i Bulatao, R. och Casterline, J. (red.), Global Fertility Transition. A Supplement to Population och Development Review, Vol. 27, s. 260–281. Bowlby, J., 1958, ”The nature of the child´s tie to his mother”,
International Journal of Psychoanalysis, 39, s. 350–373. Bradshaw, J. och Finch, N., 2002, ”A Comparison of Child Benefit
Packages in 22 Countries. Department for Work and Pensions”, Research Report No. 174. Corporate Document Services, Leeds. Brandth, B. och Kvande, E., 2003, Flexible fedre. Universitets-
forlaget, Oslo. Bremberg, S., 2002, ”Sociala skillnader i ohälsa bland barn och unga
i Sverige”, Rapport 2002:13, Statens Folkhälsoinstitut, Stockholm. Broberg, A., Almqvist K. och Tjus, T., 2003, Klinisk barnpsykologi.
Utveckling på avvägar. Natur och Kultur, Stockholm. Burman, E., 1994, Deconstructing developmental psychology. Rout-
ledge, London. Bygren, M. och Duvander A-Z., 2004, ”’Ingen annan på jobbet har
ju varit pappaledig ... ’ Papporna, deras arbetsplatser och deras pappaledighetsuttag”, i Bygren, M., Gähler, M. och Nermo, M. (red.), Familj och arbete – vardagsliv i förändring. SNS Förlag, Stockholm. Case. A., Lubotsky, D. och Paxson, C. 2002, ”Economic Status och
Health in Childhood: The Origins of the Gradient”, American Economic Review, Vol. 92, s. 1308–1334. Chronholm, A., 2004, Föräldraledig pappa. Mäns erfarenheter av
delad föräldraledighet. Akademisk. avhandling. Sociologiska institutionen, Göteborgs universitet. Corman, D., 2000, ”Family policies, working life arrangements,
och the third child in two low-fertility populations. A comparative study of contemporary France och Sweden”, SRRD No. 140, Demografiska enheten, Stockholms universitet. Council of Europe, 2004, Recent demographic developments in
Europe 2004. Council of Europe Publishing, Strasbourg.
446
SOU 2005:73 Litteraturförteckning
Delander, L., 1978, ”Studier kring den arbetsförmedlande verksam-
heten”, i Arbetsmarknadspolitik i förändring, SOU 1978:60. Fritzes, Stockholm. Direktiv till Familjestödsutredningen, S 1974:01. Ds S 1976:5, Ökade möjligheter till föräldraledighet genom föräldra-
försäkringen: rapport med principförslag till ett utbyggnadsprogram av en särskilt tillkallad arbetsgrupp. Socialdepartementet. Ds 2001:57, Barnafödandet i fokus – Från befolkningspolitik till ett
barnvänligt samhälle. Socialdepartementet. Ds 2002:56, Hållfast arbetsliv – för ett föränderligt arbetsliv, (av
Arbetslivsinstitutet, Stockholm), Näringsdepartementet. Duncan, G., Brooks-Gunn, J., Yeung, W. J. och Smith, J. R., 1998,
”How much does childhood poverty affect the life chances of children?”, American Sociological Review, Vol. 63, s. 406–423. Easterlin, R. A., 1968, Population, Labor Force, och Long Swings in
Economic Growth: The American Experience. Colombia University Press, New York. Easterlin, R. A., 1973, ”Relative Economic Status och the American
Fertility Swing”, i Sheldon, E. B. (red.), Familiy Economic Behavior: Problems och Prospects. Lippincott, Philadelphia. Ekberg, J., Eriksson, R. och Friebel, G., 2004, ”Sharing responsi-
bility? Short- and long- term effekts of Sweden´s ’daddymonth’ reform”, Working Paper 3/2004, Institutet för social forskning, Stockholms universitet, Stockholm. Elvin-Nowak, Y., 1999, Accompanied by guilt. Modern motherhood
the Swedish way. Akademisk avhandling. Psykologiska institutionen, Stockholms universitet, Stockholm. Elvin-Nowak, Y., 2001, I sällskap med skulden. Om den moderna
mammans vardag. Albert Bonniers Förlag, Stockholm. Elvin-Nowak, Y., 2002a, Mamma får inte bete sig som vilken pappa
som helst. FöräldraNätet. Elvin-Nowak, Y., 2002b, Nästan-mamman och ”Back-up-mam-
man”. Om faderskaps- och moderskapspositioner i det jämställda Sverige. Presentation vid konferensen Subjekt, politikk og kjønnskonstruktioner, Stockholm. Elvin-Nowak, Y., 2004, Nya maskuliniteter i skarven mellan omsorg
och arbete – En studie av yrkesarbetande fäders upplevelser av skuld, ansvar och krav. Forskningsrådet för Arbetsliv och Samhälle, Stockholm.
447
Litteraturförtecking SOU 2005:73
Elvin-Nowak, Y., 2005a, Världens bästa pappa. Om mäns relationer
och strävan efter att göra rätt. Albert Bonniers Förlag, Stockholm. Elvin-Nowak, Y., 2005b, Den som passar bäst gör mest. Bilaga 3 till
En reformerad föräldraförsäkring – kärlek, omvårdnad, trygghet, SOU 2005:73. Fritzes, Stockholm. Elvin-Nowak, Y. och Thomsson, H., 2003, Att göra kön. Albert
Bonniers Förlag, Stockholm. Elvin-Nowak, Y. och Thomsson, H., 2004, Att ha kul och visa vad
man går för. Om kvinnors och mäns karriärer. SNS Förlag, Stockholm. Esping-Andersen, G., 1990, The Three Worlds of Welfare Capita-
lism. Princeton University Press, Princeton, NJ. Esping-Andersen, G., 1996, Welfare States in Transition: National
Adaptations in Global Economies. Sage Publications, London. Esping-Andersen, G., 1999, Social Foundations of Postindustrial
Economies. Oxford University Press, New York. European Commission, 2004, ”European’s Attitudes to Parental
Leave”, Eurobarometer 59.1 March-April 2003. Eurostat, 2005, European social statistics. Office for Official Publi-
cations of the European Communities, Luxembourg. Evertsson, M., 2004, ”Formal On-the-job training. A Gender-
Typed Experience and Wage-Related Advantage?”, European Sociological Review, Vol. 20, No. 1, s. 79
−94.
Ferrarini, T., 2003, Parental Leave Institutions in Eighteen Post-War
Welfare States. Swedish Institute for Social Research – Dissertations Series 58. Institutet för social forskning, Stockholms universitet, Stockholm. FN, 1979, Konventionen om avskaffandet av all slags diskrimine-
ring av kvinnor (kvinnokonventionen). FN, 1989, Konventionen om barnets rättigheter (barnkonventio-
nen). Fransson, A. och Wennemo, I., 2004, ”Mellan princip och praktik.
En rapport om föräldraförsäkringen”, LO, Stockholm. Franzblau, S. H., 1999, ”Historizing Attachment Theory: Binding
the Ties that Bind”, Feminism och Psychology, vol. 9, 1, s. 22–31. Frejka, T. och Calot, G., 2000, ”The cohort fertility story: industri-
alised countries in the second half of the 20th och in the early 21st century”, Paper presented to the Annual Meeting of the Population Association of America, Los Angeles, March 23–25.
448
SOU 2005:73 Litteraturförteckning
Frejka, T. och Calot, G., 2001, ”Cohort reproductive patterns in
the Nordic Countries”, Demographic Research Vol. 5, No. 5, s. 125–186. Fritzell, J. och Östberg, V., 2003, ”Ekonomi och barns välfärd”,
Socialmedicinsk tidskrift, Vol. 3, s. 228–236. le Grand, C., 1991, ”Explaining the Male-Female Wage Gap: Job
Segregation and Solidarity Wage Bargaining in Sweden”, Acta Sociologica, Vol. 34, s. 261
−278. le Grand, C., 1997, ”Kön, lön och yrke – yrkessegregering och lönediskriminering mot kvinnor i Sverige” i Persson, I. och Wadensjö, E. (red.), Kvinnors och mäns löner – varför så olika?, Rapport till Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, SOU 1997:136. Fritzes, Stockholm. Granqvist, L. och Persson, H., 2004, ”Kvinnor och mäns karriärvägar på den svenska arbetsmarknaden”, i Löfström, Å. (red.), Den könsuppdelade arbetsmarknaden, SOU 2004:43. Fritzes, Stockholm. Gutierrez-Domenech, M., 2002, ”The Impact of the Labor Market on the Timing of Marriage and Births in Spain”, CEP Working Paper. London School of Economics and Political Science, Centre for Economic Performance, London. Haas, L. L., 1992, Equal Parenthood and Social Policy. A Study of
Parental Leave in Sweden. State University of New York Press. Albany. Haas, L. L. och Hwang, P., 2000, ”Programs and Policies Promo-
ting Women´s Economic Equality and Men´s Sharing of Child Care in Sweden”, i Haas, L. L., Hwang, P. och Russell, G. (red.), Organizational Change and Gender Equity. International Perspectives of Fathers and Mothers at the Workplace. Sage Publications, Inc., London. Haavind, H., 1973, ”Myten om den gode mor” i Haavind, H. m. fl.
(red.) Myten om den gode mor. Pax, Oslo. Haavind, H., 1987, Liten og stor: Mødres omsorg og barns utvik-
lingsmuligheter. Scandinavian University Press, Oslo. Haavind, H., 2001, ”The gendered code of love and care in hetero-
sexual couples”, Presentation vid 109th APA Convention i San Fransisco. Halldén, G., 1992, Föräldrars tankar om barn. Carlsson, Stockholm. Hansen, B., 1955, Finanpolitikens ekonomiska teori, SOU 1955:25.
449
Litteraturförtecking SOU 2005:73
Hantrais, L., 2004, ”Family policy matters: Responding to family
changes in Europe”, Policy Press, s. 11–36, Cambridge. Hicks, A. och Kenworthy, L., 2002, ”Varieties of Welfare Capita-
lism”, Luxembourg Income Study Working Paper No. 316, Luxembourg. Hirdman, Y., 2001, Genus – om det stabilas föränderliga former.
Liber, Stockholm. Hoem, J. M., 1990, ”Social policy and recent fertility change in
Sweden”, Population and Development Review, Vol. 16, s. 735– 748. Hoem, J. M., 1993. ”Public policy as the fuel of fertility: effects of
a policy reform on the pace of childbearing in Sweden in the 1980s”, Acta Sociologica, Vol. 36, s. 19–31. Hoem, B., 1998, ”Barnafödande och sysselsättning”, SCB Demo-
grafiska rapporter 1998:1, Statistiska centralbyrån, Stockholm. Hoem, B. och Hoem, J. M., 1999, ”Fertility trends in Sweden up to
1996”, Population Bulletin UN 40/41, s. 318–333. Hoem, J. M., Andersson, G. och Duvander, A-Z., 2005, ”Speed-
premium effects in Swedish fertility in the 1980s and 1990s”, opublicerat manuskript. Holmberg, C., 1993, Det kallas kärlek. Anamma, Göteborg. HTF, 2001, Är arbetslivet barntillåtet?, En gallupundersökning
bland HTF-medlemmar 19
−39 år. HTF, Stockholm,
Hwang, P., 1999, Spädbarnets psykologi. Natur och Kultur, Stock-
holm. Hwang, P., 2000, ”Småbarnspappor i familjen”, i Hwang, P. (red.),
Faderskap i tid och rum. Natur & Kultur, Stockholm. Hwang, P. och Wickberg, B., 2001, Föräldrastöd och spädbarns psy-
kiska hälsa. Statens folkhälsoinstitut 2001:37. Statens folkhälsoinstitut, Stockholm. Hörnqvist, M., 1997, ”Familjeliv och arbetsmarknad för män och
kvinnor” i Ahrne, G. och Persson, I. (red.), Familj, makt och jämställdhet, Rapport till Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, SOU 1997:138. Fritzes, Stockholm. Jalmert, L., 1979, Små barns sociala utveckling. Akademisk
avhandling. Pedagogiska institutionen, Stockholms universitet, Stockholm. Jans, A-C., 2003, ”Arbetslöshet och barnafödande”, Demografiska
rapporter 2003:6, Statistiska centralbyrån, Stockholm.
450
SOU 2005:73 Litteraturförteckning
Jansson, M., 2001, Livets dubbla vedermödor. Om moderskap och
arbete. Akademisk avhandling. Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet, Stockholm. Jonsson, J. O. och Mills, C., 2001, ”The sooner the better? Parental
leave duration and women´s accupational career” i Jonsson, J. O. och Mills, C. (red.) Cradle to Grave. Life-course change in modern Sweden. Sociologypress, Durham. JämO, 1992, ”Det borde vara en merit – Sexton föräldralediga pap-
por om arbetet, familjen och ledigheten”. JämOs rapportserie nr
1. Jämställdhetsombudsmannen, Stockholm. JämO, 2001, ”Problem i arbetslivet i samband med graviditet och föräldraskap. JämOs erfarenheter från 2000
−2001”, Jämställd-
hetsombudsmannen, Stockholm. van de Kaa, D., 2001, ”Postmodern fertility preferences: from
changing value orientation to new behaviour”, i Bulatao, R. och Casterline, J. (red.), Global Fertility Transition. A Supplement to Population och Development Review Vol. 27, s. 290–331. Klinth, R., 2002, Göra pappa med barn. Den svenska pappapolitiken
1960–95. Boréa Förlag, Umeå. Krieger, H., 2004, ”No future without children: Demographic
developments in Europe”, Paper presented at the EU ministerial conference: Family means Future - Joint Family Policy Thrust in the European Union. Berlin, December 2. Lesthaeghe, R. och Moors, G., 2000, ”Recent trends in fertility och
household formation in the industrialised world”, Review of Population and Society, No 9. Lundberg, O., 1993, ”The Impact of Childhood Living Conditions
on Illness och Mortality in Adulthood”, Social Science & Medicine, Vol. 36, s. 1047–1052. Magnusson, E., 2001, ”Politics, psychology, and gender in hetero-
sexual coupes: Welfare states as laboratories for the future?”, Presentation vid 109th APA Convention i San Fransisco. McCall, J., 1972, ”The simple mathematics of information, job
search and prejudice”, i Pascal, A. H. (red.), Racial discrimination in economic life. Lexington Books, Lexington. McDonald, P., 1996, ”Demographic life transitions: an alternative
theoretical paradigm”, Health Transition Review. Supplement 6, s. 385–392. McDonald, P., 2001, ”Theory pertaining to low fertility. Interna-
tional perspectives on low fertility: Trends, theories och policies”, Tokyo, 21–23 March.
451
Litteraturförtecking SOU 2005:73
Mincer, J. Y., 1958, ”Investment in Human Capital and Personal
Income Distribution”, Journal of Political Economy, Vol. 6, No. 4, s. 281–302. Mincer, J. Y., 1962, ”On-the-Job Training: Costs, Returns and
Some Implications”, Journal of Political Economy, Vol. 50, No. 5, Part 2, S50
−S79.
Mincer, J. Y., 1974, Schooling, Experience and Earnings. National
Bureau of Economic Research, New York. Mincer, J. Y. och Polachek, S. W., 1974, ”Family investments in
human capital: Earnings of women”, Journal of Political Economy, Vol. 82, s. 576
−608.
Nermo, M., 1999, Structured by Gender. Swedish Institute for
Social Research – Dissertation Series No. 41. Institutet för social forskning, Stockholms universitet, Stockholm. Nyberg, A., 2003, Deltidsarbete och deltidsarbetslöshet
−
en uppfölj-
ning av DELTA-utredningen (Utredningen angående arbetslöshetsersättning och deltidsarbete, SOU 1999:27). Arbetslivsrapport nr 2003:19, Arbetslivsinstitutet, Stockholm. Nyberg, A., 2004, ”Parental leave, public child care and the dual-
earner/dual-career model in Sweden”, Discussion Paper, Swedish National Institute for Working Life, Stockholm. (Finns på http://www.peerreview-employment.org./pdf/ sweden04/disspapSWE04.pdf.) Nyström Peck, M. och Lundberg, O., 1995, ”Short Stature as an
Effect of Economic och Social Conditions in Childhood”, Social Science & Medicine, Vol. 41, s. 733–38. Näsman, E., 1993, ”Parental leave in Sweden – a workplace issue?”,
SRRD No. 73. Demografiska enheten, Stockholms universitet. Näsman, E., 1997, ”Föräldraskapets synlighet i arbetsplatskultu-
rer”, i Bonke, J. (red.), Dilemmaet arbejdsliv – familieliv i Norden. Socialforskningsinstituttet 97:5, Nordisk Ministerråd Tema Nord 1997:534. OECD, 2001, Starting Strong, Early Childhood Education and Care.
OECD, Paris. OECD, Employment Outlook, olika utgåvor. OECD, Paris. Oláh, L., 1998, ”Do public policies influence fertility? Evidence
from Sweden and Hungary from a gender perspective”, SRRD No. 129. Demografiska enheten, Stockholms universitet, Stockholm.
452
SOU 2005:73 Litteraturförteckning
Oláh, L., 2001, ”Gender and family stability, Dissolution of the
first parental union in Sweden and Hungary”, Demographic Research, Vol. 4, Article 2. Oláh, L., 2002, ”Jämställd familj håller längst”, Välfärdsbulletinen
2002:2, Statistiska centralbyrån, Stockholm. Palme, M. och Wright, R. E., 1992, ”Gender discrimination and
compensating differentials in Sweden”, Applied Economics, Vol. 24, s. 751–759. Payne, J., 2004, ”The impact of a reduced fertility rate on women's
health”, BMC Women's Health 2004, 4 Suppl 1:S11, (Finns på: http://www.biomedcentral.com/1472-6874/4/S1/S11. ) Persson, C. och Batljan, I., 2005, ”Välfärdsprojektet”. Manuskript,
Socialdepartementet. van Peer, C., 2000, ”Comparative analysis of differences in desired
och realised fertility”, Paper presented at the FFS Flagship Conference, Brussels, 29–31 May. (Finns på: http://www.unece.org/ead/pau/flag/papers/vanpeer.pdf. ) Phelps, E. S., 1972, ”The Statistical Theory of Racism and Sexism”,
American Economic Review, Vol. 62, s. 659
−661.
Plantin, L. 2001, Mäns föräldraskap. Om mäns upplevelser och erfa-
renheter av faderskapet. Akademisk avhandling. Institutionen för socialt arbete, Göteborgs universitet, Göteborg. Power, C. och Hertzman, C., 1999, ”Health, Well-Being, och
Coping Skills”, i Keating och Hertzman (red.), Developmental Health och the Wealth of Nations. The Guilford Press, New York. Prop. 1975/76:133, Om utbyggnad av föräldraförsäkringen m.m. Prop. 1975/76:170, Om ändring i föräldrabalken, m.m. Prop. 1977/78:104, Förslag om utvidgad rätt till ledighet för vård av
barn, m.m. Prop. 1978/79:168, Om föräldrautbildning och förbättringar av för-
äldraförsäkringen m.m. Prop. 1984/85:78, Om förbättringar inom föräldraförsäkringen,
havandeskapspenningen och vissa regler inom sjukpenningförsäkringen. Prop. 1988/89:69, Om utbyggnad av föräldraförsäkringen och för-
stärkt föräldraledighet. Prop. 1989/90:107, Om godkännande av FN-konventionen om
barnets rättigheter. Prop. 1993/94:147, Delad makt, delat ansvar.
453
Litteraturförtecking SOU 2005:73
Prop. 1994/95:150, Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för
budgetåret 1995/96, m.m. (kompletteringsproposition). Prop. 1994/95:207, Obligatorisk mammaledighet. Prop. 1997/98:104, Behandlingen av häktade. Prop. 1997/98:182, Strategi för att förverkliga FN:s konvention om
barnens rättigheter i Sverige. Prop. 2000/01:44, Föräldraförsäkring och föräldraledighet. Prop. 2002/03:80, Ny sambolag. Prop. 2004/05:1, Budgetpropositionen för 2005. Regeringens skrivelse 2002/03:140, Jämt och ständigt – Regeringens
jämställdhetspolitik och handlingsplan för mandatperioden. Regeringens skrivelse 2003/04:47, Utveckling av den nationella
strategin för förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter. RFV analyserar 2002:14, ”Spelade pappamånaden någon roll?”,
Riksförsäkringsverket, Stockholm. RFV analyserar 2003:7, ”Gravida kvinnors situation”, Riksförsäk-
ringsverket, Stockholm. RFV analyserar 2003:8, ”När har vi råd att skaffa fler barn?”,
Riksförsäkringsverket, Stockholm. RFV analyserar 2003:19,”Mamma vet bäst. En kunskapsmätning
om föräldrapenning och föräldraledighet”, Riksförsäkringsverket, Stockholm. RFV analyserar 2004:14, ”Flexibel föräldrapenning – hur mammor
och pappor använder föräldraförsäkringen och hur länge de är lediga”, Riksförsäkringsverket, Stockholm. RFV anser 1992:1, ”Rättslägesanalys av havandeskapspenning”,
Riksförsäkringsverket, Stockholm. RFV anser 1995:5, ”Gravida kvinnors sjukskrivning”, Riksförsäk-
ringsverket, Stockholm. RFV redovisar 2000:1, ”Båda blir bäst”, Riksförsäkringsverket,
Stockholm. RFV, 2003, Socialförsäkringsboken 2003. Riksförsäkringsverket,
Stockholm. Ringbäck-Weitoft, G., 2001, ”Sociala skillnader, utsatthet och
ohälsa”, i Folkhälsorapport 2001, Socialstyrelsen, Stockholm. Rosen, S., 1986, ”The Theory of Equalizing Differences”, i Ashen-
felter, O. C. och Layard, R. (red.), Handbook of Labor Economics, Vol. 1. North-Holland, Amsterdam. Rosenfeld, R. A. och Kalleberg, A. L., 1991, ”Gender inequality in
the labor market”, Acta Sociologica, Vol. 34, s. 207
−225.
454
SOU 2005:73 Litteraturförteckning
Ruhm, C. J., 1998, ”The Economic Consequences of Parental
Leave Mandates: Lessons from Europe”, Quarterly Journal of Economics, Vol. 113, s. 287
−317.
Rädda barnen, 1998, Barnens rätt till båda föräldrarna. Rädda
barnen, Stockholm. Rønsen M. och Sundström, M., 2002, ”Family policy and after-
birth employment among new mothers – A comparison of Finland, Norway and Sweden”, European Journal of Population, Vol. 18, s. 121
−152.
SCB, 2003, Tid för vardagsliv. Statistiska centralbyrån, Stockholm. SCB Demografiska rapporter 2003:6, ”Arbetslöshet och barna-
födande”, Statistiska centralbyrån, Stockholm. SCB Demografiska rapporter 2004:1, ”Barnens tid med föräldrarna”,
Statistiska centralbyrån, Stockholm. SCB, Lönestatistisk årsbok 2003 (utgiven 2004), Statistiska central-
byrån, Stockholm. SCB, På tal om kvinnor och män. Lathund om jämställdhet 2004,
Statistiska centralbyrån, Stockholm. SCB, 2005, Utgifter för det sociala skyddet i Sverige och Europa samt
utgifternas finansiering, ESSPROS. Statistiska centralbyrån, Stockholm. Schaffer, H. R., 1971, The Growth of Sociability. Penguin,
Harmondsworth. Schaffer, H. R., 1995, Beslut om barn. Psykologiska frågor och svar.
Studentlitteratur, Lund. SIF, 2003, Sämre lön hotar föräldralediga. En gallupundersökning
bland SIF-medlemmar. SIF, Stockholm. (Finns på https://www.sif.se/templates/Page1__1703.aspx.) Sjögren, G. och E., Wadensjö, 2005 (under publicering), Inte bara
socialförsäkringar. Expertgruppen för samhällsekonomiska studier (ESS), Finansdepartementet. Sleebos, E. J., 2003, Low Fertility Rates in OECD-Countries: Facts
och Policy Responses. OECD Social, Employment och Migration Working Papers, OECD Paris. (Finns på http://www.oecd.org/dataoecd/13/38/16587241.pdf) Smith, G. D., Gunnell, D., och Ben-Shlomo, Y., 2001, ”Life-course
approaches to socio-economic differentials in cause-specific adult mortality”, i Leon, D. och Walt, G. (red.), Poverty, inequality och health. An international perspective. Oxford University Press, Oxford.
455
Litteraturförtecking SOU 2005:73
Socialstyrelsen, 1999, ”Barn till psykiskt sjuka föräldrar”, SoS Rap-
port 1999:11, Socialstyrelsen, Stockholm. SOU 1972:26, Förskolan Del 1. Fritzes, Stockholm. SOU 1972:27, Förskolan Del 2. Fritzes, Stockholm. SOU 1972:76 Unga lagöverträdare II, Familj, skola och samhälle i
belysning av officiella data. Fritzes, Stockholm. SOU 1982:36, Enklare föräldraförsäkring. Fritzes, Stockholm. SOU 1997:116, Barnets Bästa i främsta rummet. FN:s konvention
om barnets rättigheter i Sverige. Fritzes, Stockholm. SOU 2001:57, Välfärdens finansiering och fördelning. Fritzes,
Stockholm. SOU 2003:36, Jansson, F., Pylkkänen, E. och Valck, L., En jäm-
ställd föräldraförsäkring?, Bilaga 12 till Långtidsutredningen 2003. Fritzes, Stockholm. SOU 2004:43, Den könsuppdelade arbetsmarknaden. Fritzes, Stock-
holm. SOU 2005:43, Vårdnad – Boende – Umgänge. Barnets bästa, föräld-
rars ansvar. Betänkande av 2002 års vårdnadskommitté. Fritzes, Stockholm Spence, M., 1973, ”Job Market Signalling”, Quarterly Journal of
Economics, Vol. 87, s. 355
−379.
Stafford, F. P. och Sundström, M., 1996, ”Time Out for Child
Care: Signalling and Rebound Effects for Men and Women”, Labour, Vol. 10, No. 3, s. 609
−629.
Statens folkhälsoinstitut, R 2004:17, ”Fäders betydelse för barns
och ungdomars hälsa, utveckling och välbefinnande”, Statens folkhälsoinstitut, Stockholm. Statens folkhälsoinstitut, R 2004:49, ”Nya verktyg för föräldrar –
förslag till nya former av föräldrastöd”, Statens folkhälsoinstitut, Stockholm. Stiftelsen Allmänna Barnhusets Skriftserie 2004:02, ”Att knyta an,
en livsviktig uppgift”, Stiftelsen Allmänna Barnhuset, Stockholm. Sundström, M. och Duvander A-Z., 1998, ”Föräldraförsäkringen
och jämställdheten mellan kvinnor och män”, i Persson, I. och Wadensjö, E. (red.), Välfärdens genusansikte, Rapport till Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, SOU 1998:3. Fritzes, Stockholm.
456
SOU 2005:73 Litteraturförteckning
Sundström, M. och Duvander, A-Z., 2002, ”Gender Division of
Childcare and the Sharing of Parental Leave among New Parents in Sweden”, European Sociological Review, Vol. 18, No. 4, s. 433–447. Säve-Söderbergh, J., 2003, ”Are Women Asking for Low Wages?
Individual Wage Bargaining and Gender Wage Differentials”, i Essays on Gender Differences in Economic Decision-making. Swedish Institute for Social Research – Dissertations Series 59. Institutet för social forskning, Stockholms universitet, Stockholm. Thoursie, A., 1997, ”Kvinnors och mäns vägar ut ur arbetslöshet –
likheter och skillnader”, i Persson, I. och Wadensjö, E. (red.), Glastak och glasväggar? Den könssegregerade arbetsmarknaden, Rapport till Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, SOU 1997:137. Fritzes, Stockholm. Thoursie, A., 2004, Varför tjänar kvinnor mindre? Bilda Förlag, LO,
Stockholm. Thoursie, A., 2005, Föräldraförsäkringens effekter på sysselsättning
och löner – olika för kvinnor och män?, Bilaga 7 till En reformerad föräldraförsäkring – kärlek, omvårdnad, trygghet, SOU 2005:73. Fritzes, Stockholm. Tyrkkö, A., 1997, ”Anpasning mellan arbetsliv och familjeliv i
Sverige och i Finland”, i Bonke, J. (red.), Dilemaet arbejdsliv — familjeliv i Norden. København, Socialforskningsinsitutt. Nordisk Ministerråd Tema Nord 1997:534. Unicef, 2002, Implementation Handbook for the Convention of the
Rights of the Child. Unicef. Vallberg Roth, A-C., 2002, De yngre barnens läroplanshistoria. Stu-
dentlitteratur, Lund. Vogel, J., 2001, ”Uppskjutet föräldraskap bland Europas unga”,
VälfärdsBulletinen Vol. 3, s. 4-8. Statistiska centralbyrån, Stockholm. Vågerö, D., 1997, ”Hur påverkar biologiska och sociala förhållan-
den tidigt i livet hälsan i vuxen ålder?”, EpC-rapport 1997:3. Socialstyrelsen, Stockholm. Weiss, Y., 1998, ”The Formation and Dissolution of Families: Why
Marry? Who Marries Whom? And What Happens Upon Divorce?” i Rosenzweig och Stark O. (red.) Handbook och Population and Family Economics, Vol. 1A, North-Holland, Amsterdam.
457
Litteraturförtecking SOU 2005:73
458
Örnhall Ljung, S. och Nyman, H., 2005, Skillnader mellan mam-
mans och pappans arbetsinkomst och betydelsen för pappornas uttag av föräldraförsäkringen. Bilaga 8 till En reformerad föräldraförsäkring – kärlek, omvårdnad, trygghet, SOU 2005:73. Fritzes, Stockholm. Östberg, V., 2001, ”Hälsa och välbefinnande”, i Barns och ung-
domars välfärd, SOU 2001:55. Fritzes, Stockholm.
Bilaga 1
Kommittédirektiv
Översyn av föräldraförsäkringen Dir. 2004:44
Beslut vid regeringssammanträde den 7 april 2004.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av reglerna för föräldraförsäkringen. Översynen skall göras med utgångspunkt i att föräldraförsäkringen skall verka för barnets bästa och bidra till en ökad jämställdhet mellan könen.
Utredaren skall se över hur föräldraförsäkringen bättre kan bidra till att barnen får tillgång till båda sina föräldrar. Det handlar dels om hur den påverkar båda föräldrarnas möjligheter att ta ansvar för barnet, dels hur den påverkar föräldrarnas möjligheter att delta på arbetsmarknaden på lika villkor. Principen om att föräldrapenningen ersätter förälderns inkomstbortfall i samband med föräldraledighet skall behållas.
Utredaren skall se över och belysa
− i vilken utsträckning föräldraförsäkringen uppfyller syftet att båda föräldrarna på lika villkor har möjligheter att kombinera föräldraskap med förvärvsarbete eller studier,
− vilka incitament som kan vara verkningsfulla för att skillnaderna i uttag av föräldrapenning mellan barnets föräldrar skall minska, med beaktande av hur det samlade uttaget av föräldrapenning för barnet påverkas,
− effekterna av att två månader av föräldrapenningen reserverats för vardera föräldern samt analysera vilka effekter det kan få att på samma sätt reservera ytterligare månader,
− huruvida reglerna för havandeskapspenning är anpassade till dagens arbetsliv samt vid behov föreslå förändringar,
− om föräldraförsäkringens regelverk är anpassat till nya familjebegrepp,
459
Bilaga 1 SOU 2005.73
− om det finns skäl att göra de tio s.k. pappadagarna inom den tillfälliga föräldrapenningen könsneutrala samt huruvida antalet dagar är väl avvägda utifrån föräldrarnas behov av att vara hemma med barnet samtidigt,
− eventuella behov av förändringar av 240-dagarsvillkoret inom föräldrapenningen med beaktande av att försäkringens regelverk dels skall vara rättvist och inte diskriminera någon av föräldrarna, dels skall vara svårt att manipulera och möjliggöra god kontroll.
Bakgrund
Föräldraförsäkringen infördes år 1974 och ersatte den gällande moderskapspenningen. Syftet var att föräldraförsäkringen skulle bidra till att kvinnor med små barn skulle kunna behålla sin anknytning till arbetslivet, markera vikten av samt ge föräldrarna möjlighet att dela ansvaret för barnets omvårdnad. Allteftersom föräldraförsäkringen byggts ut har den också inneburit en ekonomisk trygghet för familjer med små barn. Syftet med föräldraförsäkringen är att ge båda föräldrarna möjligheter att kombinera föräldraskap med förvärvsarbete eller studier samt att ge barnet tillgång till båda sina föräldrar. Detta sker bland annat genom att föräldrapenningen till stor del ersätter förälderns inkomstbortfall i samband med föräldraledighet.
Föräldraförsäkringen omfattade från början endast föräldrapenning i samband med barns födelse. Sedan dess har föräldraförsäkringen byggts ut och omfattar nu förutom föräldrapenning även tillfällig föräldrapenning och havandeskapspenning.
Föräldrapenning är ett ekonomiskt stöd som föräldrar får i samband med att ett barn föds eller adopteras. Föräldrapenningen skall göra det möjligt för föräldrar att vara hemma med sina barn längre sammanhängande perioder genom att den täcker upp en del av det inkomstbortfall som föräldern får vid föräldraledighet. Föräldrapenning betalas ut under högst 480 dagar totalt för föräldrarna. Av dessa dagar ersätts 390 enligt s.k. sjukpenningnivå. Resterande 90 dagar är dagar som ersätts enligt den lägsta nivån dvs. med 60 kronor per dag. Föräldrarna har rätt till hälften var av ersättningsdagarna med möjlighet att överlåta dagar till varandra förutom de dagar som reserverats för mamman respektive pappan. Tillfällig föräldrapenning skall ge föräldrar ekonomiskt stöd när barn blir sjuka
460
Bilaga 1
eller när deras ordinarie vårdnadshavare blir sjuk och föräldern därför behöver avstå från sitt förvärvsarbete. En grundläggande förutsättning för rätt till tillfällig föräldrapenning är att man är förälder till barnet eller likställs med förälder enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.
Havandeskapspenning infördes den 1 januari 1980. Ersättningen kan betalas ut till en kvinna som i slutet av graviditeten inte orkar med ett fysiskt påfrestande arbete. Reglerna omfattar numera även kvinnor som förbjuds fortsätta sitt arbete på grund av risker för fosterskador. I sådana fall kan havandeskapspenning betalas ut under större delen av graviditeten. I båda dessa fall får kvinnan havandeskapspenning om hon inte kan omplaceras till annat arbete. Havandeskapspenning kan betalas ut längst till och med den elfte dagen före den beräknade tidpunkten för förlossningen. Havandeskapspenningen är kalenderdagsberäknad och betalas ut för samtliga veckodagar.
Familjesituationen
För att en person skall ha rätt till föräldrapenning krävs det att han eller hon är förälder eller likställs med sådan. Som förälder och därmed likställda personer räknas flera grupper. Inom föräldrapenningen skiljer man mellan föräldrar och vårdnadshavare. Båda grupperna kan ta ut föräldrapenning, men endast den som har vårdnad om ett barn får en självständig rätt till föräldrapenning. Vårdnadshavaren har dock möjlighet att avstå föräldrapenning till en annan förälder. En person som en förälder är eller har varit gift med eller har eller har haft barn med, likställs med förälder om de varaktigt bor tillsammans. Till den gruppen räknas också en registrerad partner, eftersom ett registrerat partnerskap jämställs med äktenskap. Den tillfälliga föräldrapenningen har ett något mer vidsträckt begrepp och omfattar även fosterföräldrar och en person som en förälder bor tillsammans med under äktenskapsliknande förhållanden.
461
Bilaga 1 SOU 2005.73
Behovet av en översyn
Fördelning av föräldrapenning mellan föräldrarna
För att såväl kvinnor som män skall kunna kombinera förvärvsarbete eller studier med föräldraskap och tidigt etablera en god kontakt och relation med barnet är det en viktig fråga hur antalet uttagna föräldrapenningdagar, både de s.k. sjukpenningdagarna och lägstanivådagarna, fördelar sig mellan föräldrarna. Männens uttag har ökat de senaste åren men är fortfarande lågt i förhållande till kvinnornas. Det är därför önskvärt att finna anledningarna till den ojämna fördelningen av dagarna och att även uppnå en någorlunda jämn fördelning.
En annan viktig fråga är hur föräldrapenningens konstruktion bidrar till föräldrarnas möjligheter att delta i arbetslivet. I detta sammanhang kan dels föräldrapenningens totala antal dagar samt fem olika nivåer ha betydelse, dels de 90 dagar som betalas ut enligt lägstanivån, dvs. hur dessa dagar nyttjas och i vilken omfattning detta sker. Regeringen anser därför att det finns skäl att se över och belysa vilka incitament som kan vara verkningsfulla för att skillnaderna i uttag av föräldrapenning mellan barnets föräldrar skall minska, samt vilka effekter föräldrapenningens konstruktion har på föräldrarnas deltagande på arbetsmarknaden.
Sedan år 1995 är en månad och sedan år 2002 två månader av föräldrapenningen reserverad för vardera föräldern. Det finns skäl att följa upp och belysa vilka effekter införandet av dessa s.k. mamma/pappamånader har haft, samt att analysera vilka effekter det kan få att på samma sätt reservera ytterligare månader.
Gravida kvinnors situation
Inom socialförsäkringen finns olika alternativ till ledighet i slutet av en graviditet beroende av kvinnans situation. För kvinnor som inte kan förvärvsarbeta i slutet av graviditeten på grund av ett fysiskt ansträngande arbete kan havandeskapspenning beviljas om havandeskapet har satt ned hennes förmåga att utföra uppgifterna i sitt arbete med minst en fjärdedel.
Vid sjukdom som sätter ned arbetsförmågan med minst en fjärdedel kan sjukpenning betalas ut. Detta gäller även för gravida kvinnor.
462
Bilaga 1
För kvinnor som av andra skäl vill vara hemma från sitt förvärvsarbete i slutet av graviditeten kan föräldrapenning betalas ut under 60 dagar före beräknad förlossning.
Inför en sjukskrivning ställs en behandlande läkare inför många bedömningar där svårigheten ofta ligger i att skilja på om den försäkrade lider av sjukdom eller om det är andra orsaker som är anledning till att han eller hon inte anser sig kunna arbeta. Svårigheterna blir än påtagligare när det gäller sjukskrivningar av gravida kvinnor, som på grund av sin graviditet inte orkar fortsätta sitt förvärvsarbete i slutet av graviditeten.
I en rapport från år 2003 visar Riksförsäkringsverket att en stor andel, tre fjärdedelar av de studerade gravida kvinnorna, får ersättning från socialförsäkringen någon gång under slutet av graviditeten. Resultatet från studien visar att den regionala variationen hos den totala andelen ersatta kvinnor inte är så stor. Däremot finns stora skillnader mellan olika regioner när en uppdelning görs på andelen kvinnor med föräldrapenning, sjukpenning och havandeskapspenning.
Den totala andelen ersatta kvinnor varierar alltså inte så mycket mellan länen, men däremot har de tre förmånerna använts i olika grad. För de kvinnor som har svårigheter att arbeta, helt eller delvis, under graviditetens slutskede kan försäkringskassornas olika bedömningar leda till stora orättvisor.
Hanteringen av tre olika förmåner samt gränsdragningen mellan dessa orsakar vissa problem. Havandeskapspenningen tillkom under en tid då arbetslivet såg annorlunda ut jämfört med i dag.
Reglerna om sjukpenning och föräldrapenning ansågs då missgynna kvinnor med fysiskt ansträngande arbete som ofta tvingades att ta ut föräldrapenning före barnets födelse eftersom de inte orkade förvärvsarbeta de sista månaderna av graviditeten. Lagstiftning och praxis upplevs i dag som svårförståelig och inte anpassad till dagens arbetsliv. Det finns därför anledning att se över reglerna för havandeskapspenning, huruvida de är anpassade efter dagens arbetsliv samt om det eventuellt finns behov av förändringar.
Nytt familjebegrepp
Föräldraförsäkringen är flexibel och ger föräldrarna möjlighet att utifrån familjens förutsättningar kombinera arbete och barn, dels genom reserverade pappa- och mammamånader, dels genom möj-
463
Bilaga 1 SOU 2005.73
ligheten för föräldrarna att själva bestämma hur ledigheten skall tas ut. Begreppet familj har i dag inte samma innebörd som förr. Nya familjekonstellationer blir allt vanligare, t.ex. har de som registrerar sitt partnerskap rätt att prövas för adoption. Det är angeläget att föräldraförsäkringen utformas med hänsyn tagen till att familjebegreppet har förändrats samt att föräldrar likabehandlas oavsett hur familjekonstellationen ser ut. Utredaren skall därför se över och belysa om föräldraförsäkringens regelverk ytterligare behöver anpassas till de nya familjebegreppen och göras könsneutral.
De tio s.k. pappadagarna
I samband med barns födelse har en fader rätt till tillfällig föräldrapenning under tio dagar per barn. Dessa dagar brukar kallas pappadagar. De tio dagarna ger fadern möjlighet att närvara vid förlossning, sköta hemmet eller vårda barn. Vid adoption eller när två personer har utsetts att gemensamt utöva vårdnaden om ett barn tillkommer motsvarande rätt båda adoptivföräldrarna eller de särskilda vårdnadshavarna. Konstruktionen av faderns särskilda dagar i samband med barns födelse eller adoption är numera också tillämplig på de familjer där föräldrarna är av samma kön. Dessa tio dagar inom den tillfälliga föräldrapenningen är alltså en rätt till ersättning som inte endast tillkommer en fader. Det finns därför anledning att pröva om denna del av den tillfälliga föräldrapenningen bör göras könsneutral.
Den första tiden efter ett barns födelse eller adoption skapar viktiga förutsättningar för en tidig och djup relation till barnet och tillgodoser barnets stora omsorgsbehov i livets början. Det finns därför också anledning att se över om antalet dagar är väl avvägda utifrån föräldrarnas behov att vara hemma med barnet samtidigt.
Kvalifikationsvillkoret inom föräldrapenningen
Ett särskilt kvalifikationsvillkor finns för de första 180 dagarna med föräldrapenning. Föräldern skall under minst 240 dagar i följd före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen ha varit försäkrad för en sjukpenning med ett belopp överstigande lägstanivån, dvs. 60 kronor per dag. Om föräldern inte uppfyller 240dagarsvillkoret, betalas föräldrapenning under de första 180 dagarna
464
Bilaga 1
ut enligt grundnivån, dvs. 180 kronor per dag. Utredaren skall analysera om det finns skäl att föreslå förändringar av kvalifikationsvillkoret och i analysen väga in att försäkringens regelverk dels skall vara rättvist och inte diskriminera någon av föräldrarna, dels att det ska vara svårt att manipulera och möjliggöra god kontroll.
Konventioner
Översynen skall göras med bl.a. FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) som grund. En av barnkonventionens grundläggande principer är att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Denna princip kommer också till uttryck i föräldrabalken. Principen har införts som en övergripande bestämmelse i 6 kap. föräldrabalken om vårdnad m.m. Föräldrabalkens regler utgår från principen att barn har behov av en nära och god kontakt med båda sina föräldrar. Syftet med föräldraförsäkringen är att stödja båda föräldrarnas möjligheter att kombinera föräldraskap med förvärvsarbete eller studier. Föräldraförsäkringen har därmed även en central roll i jämställdhetspolitiken. För barnets skull är det viktigt att båda föräldrarna är delaktiga i barnets uppväxt och det är därför av stor betydelse att föräldraförsäkringens konstruktion ger båda föräldrarna lika villkor och möjligheter att kunna ta ansvar för barnet. Sverige har vidare ratificerat FN:s konvention om avskaffande av all diskriminering av kvinnor (Kvinnokonventionen). I konventionen slås bl.a. fast att konventionsstaterna ska "med jämställdheten mellan män och kvinnor som grund, säkerställa d) lika rättigheter och skyldigheter som föräldrar, oberoende av civilstånd, som gäller barnen, varvid barnens bästa alltid kommer i första hand" (Artikel 16).
Uppdraget
En särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av reglerna om föräldraförsäkring med beaktande av att principen för nuvarande system om att föräldrapenning ersätter inkomstbortfall vid föräldraledighet skall behållas.
465
Bilaga 1 SOU 2005.73
Grundläggande utgångspunkter för översynen är att reglerna för föräldraförsäkringen skall
− vara rättvisa och inte diskriminera någon av föräldrarna,
− ge båda föräldrarna likvärdiga möjligheter att vara föräldralediga,
− vara svåra att manipulera och möjliggöra god kontroll,
− vara enkla att tillämpa för administrerande myndigheter,
− vara enkla och förutsägbara för föräldrarna.
Utredaren skall särskilt se över och belysa
− i vilken utsträckning föräldraförsäkringen uppfyller syftet att båda föräldrarna på lika villkor har möjligheter att kombinera föräldraskap med förvärvsarbete eller studier,
− vilka incitament som kan vara verkningsfulla för att skillnaderna i uttag av föräldrapenning mellan barnets föräldrar skall minska, med beaktande av hur det samlade uttaget av föräldrapenning för barnet påverkas,
− effekterna av att två månader av föräldrapenningen reserverats för vardera föräldern samt analysera vilka effekter det kan få att på samma sätt reservera ytterligare månader,
− huruvida reglerna för havandeskapspenning är anpassade till dagens arbetsliv samt vid behov föreslå förändringar,
− om föräldraförsäkringens regelverk är anpassat till nya familjebegrepp,
− om det finns skäl att göra de tio s.k. pappadagarna inom den tillfälliga föräldrapenningen könsneutrala samt huruvida antalet dagar är väl avvägda utifrån föräldrarnas behov att vara hemma med barnet samtidigt,
− eventuella behov av förändringar av 240-dagarsvillkoret inom föräldrapenningen med beaktande av att försäkringens regelverk dels skall vara rättvist och inte diskriminera någon av föräldrarna, dels att det ska vara svårt att manipulera och möjliggöra god kontroll.
Översynen skall göras med FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) och FN:s konvention om avskaffandet av all diskriminering av kvinnor som grund. En av barnkonventionens grundläggande principer är att barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn.
466
Bilaga 1
467
Översynen skall även beakta den betydelse föräldraförsäkringen har för jämställdhetspolitiken och utredarens förslag skall analyseras ur ett jämställdhetsperspektiv.
Förslagens konsekvenser skall redovisas enligt vad som anges i 14 ch 15 §§kommittéförordningen (1998:1474) varvid särskild vikt skall läggas vid att redovisa förslag till finansiering i de delar förslagen innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna. Kostnadsberäkningarna skall även omfatta en separat bedömning av förslagens ekonomiska konsekvenser för socialförsäkringens administration. Om något förslag bedöms ha effekter på barnfamiljers ekonomiska situation skall detta belysas. Utredaren skall även identifiera och analysera hur de förslag som lämnas påverkar möjligheterna till kontroll och uppföljning.
Därutöver skall utredaren lämna fullständiga förslag till de författningsändringar som följer av förslagen.
Redovisning av uppdraget
Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 1 september 2005.
(Socialdepartementet)
Förord
Regeringen beslutade den 7 april 2004 att bemyndiga statsrådet Berit Andnor att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av reglerna för föräldraförsäkringen. Utredningen antog namnet Föräldraförsäkringsutredningen.
Utredningen har givit olika experter och organisationer i uppdrag att utarbeta rapporter som underlag för utredningens analys, överväganden och ställningstaganden. Sammanlagt har nio separata underlagsrapporter inhämtats. I denna bilagedel till betänkandet Reformerad föräldraförsäkring – Kärlek, Omvårdnad, Trygghet (SOU 2005:73) redovisas dessa rapporter. De analyser och slutsatser som redovisas i rapporterna är respektive författares egna. De sammanfaller inte nödvändigtvis med de ståndpunkter utredningen intar.
Bilagorna till betänkandet disponeras enligt följande. Bilaga 1 redovisar direktiven till utredningen och återfinns i betänkandets huvuddel. I föreliggande volym redovisas bilagorna 2–10. I bilaga 2–8 behandlas olika frågor som berör föräldraförsäkringen. I bilaga 9 återfinns Barnombudsmannens synpunkter på föräldraförsäkringen och i bilaga 10 redovisas utredningens arbetsgivar- och föräldraenkät.
Stockholm i september 2005
Karl-Petter Thorwaldsson
Innehåll
Bilaga 2 Föräldraförsäkring, en fråga om framtiden
Föräldraförsäkring, barnafödande och ekonomisk utsatthet bland barn i ett internationellt jämförande perspektiv av Ilija Batljan
...................................................... 7
Bilaga 3 Den som passar bäst gör mest
– Sammanställning och analys av forskning om föräldrars föreställningar och attityder kring föräldraledighet av Ylva Elvin-Nowak ..................................................
51
Bilaga 4 Mamma-barn-pappa – Barn-mamma-pappa
Om mödra- och barnhälsovårdens syn på föräldraskapets ordning
a
v Ylva Elvin-Nowak
............................................ 97
Bilaga 5 Vad är bäst för de yngsta barnen?
– Analys till Föräldraförsäkringsutredningen
a
v Lars Jalmert
................................................. 125
Bilaga 6 Ger information om föräldraledighet
beteendeförändring?
av Manfred Peters..................................................
147
Bilaga 7 Föräldraförsäkringens effekter på sysselsättning och löner – olika för kvinnor och män?
av Anna Thoursie ...................................................
193
Bilaga 8 Skillnader mellan mammans och pappans
arbetsinkomst och betydelsen för pappornas uttag av föräldrapenning
av Sara Örnhall Ljungh och Håkan Nyman
.............. 289
5
Innehåll SOU 2005:73
Bilaga 9 Barnperspektiv i föräldraförsäkringen
av Lena Nyberg
................................................. 301
Bilaga 10 Föräldrars och arbetsgivares attityder till
föräldraledighet – två enkätundersökningar ........ 309
6
Bilaga 2
Föräldraförsäkring, en fråga om framtiden
Föräldraförsäkring, barnafödande och ekonomisk utsatthet bland barn i ett internationellt jämförande perspektiv
Av Ilija Batljan
1 Introduktion
Föräldraförsäkringen och dess utformning har diskuterats livligt under de senaste åren. Fokus i diskussionerna har legat på föräldraförsäkringens betydelse för jämställdhet. Också målkonflikter mellan jämställdhet och barns bästa har diskuterats utförligt. Diskussioner om hur föräldraförsäkringen påverkar Sveriges framtid hör dock till undantaget. Detta samtidigt som vi vet att föräldraförsäkringen påverkar förutsättningar för unga män och kvinnor att förena arbete och familj och därmed har direkta konsekvenser för utveckling av barnafödandet. Denna rapport kommer därför att fokusera på föräldraförsäkringens betydelse för barnafödande. Föräldraförsäkringen kommer att analyseras utifrån ett internationellt jämförande perspektiv. Vidare kommer frågan om hur föräldraförsäkringen påverkar hur många ekonomiskt utsatta barn det blir i ett land att diskuteras.
Det finns flera olika anledningar varför ett lågt barnafödande anses vara negativt för ett lands utveckling. Barnafödandet handlar idag framförallt om välfärd och livschanser. Om barnafödandet går ner kan det vara ett tecken på att män och kvinnor inte kan skaffa sig det antal barn som de vill ha. Det är enskilda män och kvinnor som själva aktivt beslutar om och när de ska skaffa barn under förutsättning att de ges resurser därtill. Tvåbarnsidealet har länge haft ett starkt stöd i Sverige. Omkring 90 procent av kvinnor och män som tillfrågats i olika undersökningar brukar uttrycka att det ideala barnantalet i en familj är minst två
(DS 2001:57). I och med att barn (helst två) ingår i unga män och kvinnors planer för framtiden är det en välfärdsförlust om det finns hinder som gör att de inte kan realisera sådana planer.
Barnafödandet har vidare fundamentala konsekvenser för befolkningsutvecklingen och därmed för Sveriges framtid. Om
7
Bilaga 2 SOU 2005:73
födelsetalen sjunker och under lång tid förblir låga, påverkas försörjningskvoten negativt, dvs antalet äldre ökar i förhållande till befolkningen i arbetsför ålder. Detta innebär framtida påfrestningar, inte minst på de offentliga finanserna.
2 Den åldrande befolkningen
Europa åldras mycket snabbt de närmaste decennierna. Huvudanledningarna bakom denna demografiska process går att finna i kombinationen av två olika faktorer: ökad medellivslängd och minskat barnafödande. Här kommer vi att fokusera på barnafödandet och hur den påverkas av framförallt föräldraförsäkringen
Ett klassiskt sätt att visa hur populationssammansättningen ser ut i ett land är att visa den i form av en så kallad befolkningspyramid. Sveriges nuvarande befolkningspyramid visas i diagram 1. Som det framgår från diagrammet liknar dagens svenska befolkningspyramid fortfarande en pyramid, i alla fall i övre delen av fördelningen.
Diagram 1. Befolkningspyramid Sverige, 2004
Sverige (1000-tals personer), 2004
0
50
100
1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89
Ålde r
Män Kvinnor
100
50
Källa: Egna beräkningar från SCB:s officiella befolkningsstatistik.
8
Bilaga 2
9
Befolkningssammansättningen ändras dock mycket snabbt. I och med att medellivslängd har ökat starkt de senaste åren samtidigt som barnafödandet varierat pekar de flesta prognoser mot att den svenska befolkningspyramiden kommer att genomgå stora förändringar under de närmaste 40 åren (diagram 2).
Diagram 2. Befolkningspyramid Sverige, 2045
Sverige (1000-tals personer), 2045
0
50
100
1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89
Ålder
Män Kvinnor
100
50
Källa: Egna beräkningar från EUROSTAT:s senaste (april 2005) befolkningsprognos.
Den svenska befolkningspyramiden, oavsett att den också kan upplevas som oroande, är fortfarande mer likt en pyramid än befolkningspyramiderna för många andra EU-länder som haft relativt lågt barnafödande under en längre tid. Italien, Tyskland och Spanien är de EU-länder som haft lägst antal födda barn per kvinna under de senaste 30 åren. Diagram 3 visar en upp och nervänd pyramid gällande Italien.
Bilaga 2 SOU 2005:73
Diagram 3. Befolkningspyramid Italien, 2045
Italien (1000-tals personer), 2045
0
200 400 600
1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89
Ålder
Män Kvinnor
600 400 200
Källa: Egna beräkningar från EUROSTAT:s senaste (april 2005) befolkningsprognos.
Italien är dock inte ensam att ha en snabbt åldrande befolkning. Som påpekats ovan flera andra av stora EU-länder har ett lågt barnafödande och kommer att genomgå en liknade utveckling som den italienska. Tyskland är ett annat land vars befolkningspyramid också kommer att se upp och nervänd om 40 år (diagram 4).
10
Bilaga 2
Diagram 4. Befolkningspyramid Tyskland, 2045
Tyskland (1000-tals personer), 2045
0
200 400 600
1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89
Ålder
Män Kvinnor
600 400 200
Källa: Egna beräkningar från EUROSTAT:s senaste (april 2005) befolkningsprognos.
Inte heller Spaniens befolkningspyramid ser särskilt annorlunda ut. Konsekvenserna av en utdragen period med relativt lågt barnafödande är påtagliga i den upp och nervända pyramiden.
11
Bilaga 2 SOU 2005:73
Diagram 5. Befolkningspyramid Spanien, 2045
Spanien (1000-tals personer), 2045
0 100 200 300 400
1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89
Ålder
Män Kvinnor
400 300 200 100
Källa: Egna beräkningar från EUROSTAT:s senaste (april 2005) befolkningsprognos.
Befolkningsutvecklingen i dessa stora länder lämnar avtryck på befolkningspyramiden för EU som helhet. Innan 1 maj 2004 bestod EU av 15 medlemsländer. Därför presenterar vi först befolkningspyramiden för de s.k. EU 15.
12
Bilaga 2
Diagram 6. Befolkningspyramid EU 15, 2045
EU 15 (1000-tals personer), 2045
0 500 1000 1500 2000 2500 3000
1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89
Ålder
Män Kvinnor
3000 2500 2000 1500 1000 500
Källa: Egna beräkningar från EUROSTAT:s senaste (april 2005) befolkningsprognos.
Som det framgår av diagram 6 kommer också befolkningspyramiden som omfattar befolkningen i de 15 EU:s medlemsländer som varit medlemmar innan 1 maj år 2004 också att se upp och ner vänd om 40 år. Denna förväntade upp och ner vända pyramiden, har ibland påstods, kommer att få ett mer balanserat utseende i och med de nya EU-medlemmarna (de 10 länderna som blivit EUländer 1 maj 2004). Detta stämmer dock inte. Befolkningspyramiden för EU 25 ser ungefär ut på samma sätt som upp och ner vända befolkningspyramiden för EU 15 (därför finns det ingen anledning att lägga in ett extra diagram för befolkningspyramiden för EU 25). Tittar man på Polens befolkningspyramid (den folkrikaste av alla nya EU-medlemmar) förstår man snabbt att hela EU riskerar att bygga upp en kraftig demografisk obalans de närmaste 40 åren.
13
Bilaga 2 SOU 2005:73
Diagram 7. Befolkningspyramid Polen, 2045
Polen (1000-tals personer), 2045
0 100 200 300 400
1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89
Ålder
Män Kvinnor
400 300 200 100
Källa: Egna beräkningar från EUROSTAT:s senaste (april 2005) befolkningsprognos.
Den förväntade demografiska utvecklingen i EU sätter tydligt fokus på utvecklingen av barnafödandet. Detta, i och med att de två möjliga sätt att balansera den framtida demografiska utvecklingen är ökat barnafödande och ökat nettoinvandring (SOU 2001:79). Troligen kommer båda att behövas och dessutom kompletteras med ett längre arbetsliv i framtiden (Batljan och Lagergren 2000).
3 Lågt barnafödande i EU
Den summerade periodfruktsamheten är ett mått som anger hur många barn en kvinna skulle få om fruktsamheten fortsättningsvis skulle vara oförändrad i varje ålder. Detta mått varierar avsevärt mellan olika år och är det måttet som man oftast brukar referera till. I denna rapport används termer antal barn per kvinna, barnafödande och fruktsamhet. Alla dessa termer avser den summerade periodfruktsamheten.
Barnafödandet är lågt i EU. 10 av EU:s 25 länder hade år 2002 lägre fruktsamhet än 1,3 barn per kvinna (tabell 1). Detta ska jäm-
14
Bilaga 2
föras med att den fruktsamhet som krävs för att en befolkning ska reproducera sig själv ligger på 2,1 barn per kvinna.
Tabell 1. Lågt barnafödande i EU
1999 2000 2001 2002
Irland 1,90 1,9 1,96 2 Island 1,99 2,08 1,95 1,93 Frankrike 1,79 1,88 1,89 1,89 Norge 1,84 1,85 1,78 1,75 Nederländerna 1,65 1,72 1,71 1,73 Danmark 1,73 1,77 1,74 1,72 Finland 1,74 1,73 1,73 1,72 Sverige 1,50 1,54 1,57 1,65 Storbritannien 1,68 1,64 1,63 1,64 Luxemburg 1,73 1,76 1,66 1,63 Belgien 1,61 1,66 1,64 1,62 Cypern 1,84 1,64 1,57 1,49 Portugal 1,50 1,55 1,45 1,47 Malta 1,72 1,72 1,72 1,46 Österrike 1,32 1,36 1,33 1,4 Estland 1,28 1,34 1,34 1,37 Tyskland 1,36 1,38 1,35 1,31 Ungern 1,28 1,32 1,31 1,3 Grekland 1,28 1,29 1,25 1,25 Spanien 1,20 1,24 1,26 1,25 Lettland 1,18 1,24 1,21 1,24 Litauen 1,35 1,39 1,3 1,24 Polen 1,37 1,34 1,29 1,24 Italien 1,22 1,24 1,23 1,23 Slovenien 1,21 1,26 1,21 1,21 Slovakien 1,33 1,3 1,2 1,19 Tjeckien 1,13 1,14 1,14 1,17
Källa: Council of Europe 2004.
Orsakerna till nedgången i barnafödandet som startade i de utvecklade länderna under 1960-talet har analyserats utifrån många olika teorier. De mest använda är de ekonomiska teorierna med arbeten som gjorts av Easterlin (1968, 1973) och Becker (1981) som de främsta som använts för att försöka förklara fruktsamhets-
15
Bilaga 2 SOU 2005:73
utvecklingen. Enligt Easterlin är en snabb etableringen på arbetsmarknaden nyckel till tidigare familjebildning och högre fruktsamhet. Utvecklingen på arbetsmarknaden och inte minst arbetslösheten är centrala faktorer i Easterlins teorier.
Beckers teori om efterfrågan på barn (beslutet att skaffa barn) lyfter fram tre förklaringar bakom en nedgång i fruktsamheten:
a) att det relativa (relativt andra nyttigheter) priset av (kostnaden
att ha) ett barn har ökat,
b) parets inkomster har minskat eller
c) att parets nyttofunktion har förskjutits från barn mot andra
nyttigheter (varor, fritid) (Becker 1981).
De flesta teoretiska förklaringar baserade på teorin om efterfrågan på barn har fokuserat på en förskjutning av relativpriset (eller kostnaden) för att ha ett barn. Kostnader för att ha barn kan delas i direkta och indirekta kostnader. De direkta kostnaderna avser mat, kläder och adekvat bostad samt under senare decennier allt viktigare direkta kostnader i form av investering i goda uppväxtförhållanden (inkl. utbildning, fritidsaktiviteter, m.m). .
Den indirekta eller alternativa kostnaden av att ha barn (bortfall av marknadsinkomsten pga att man är hemma med barn) är betingat av möjligheten att kombinera marknadsarbete och barn. När mamman (anm.: pappan nämns sällan) måste avstå från förvärvsarbete på grund av barn, den indirekta kostnaden för att ha barn är hög. När barnafödandet skjuts upp allt högre i åldrarna, får kvinnor möjlighet att öka sina förväntade marknadsinkomster genom högre utbildning och yrkeserfarenhet. Detta leder till att den indirekta kostnaden av att ha barn tidigt ökar, i och med den högre inkomstbortfallet mamman blir föremål för, givet hennes starkare etablering på arbetsmarknaden .
”Sammanfattningsvis skulle de ekonomiska teoriernas budskap vara att lägre ungdomsarbetslöshet och högre löner (Easterlin) samt lägre ekonomiska kostnader (både direkta och indirekta) för att ha barn, ökade inkomster för föräldrar och en förskjutning av nyttofunktionen från andra saker till barn (Becker) leder till en ökad fruktsamhet.” (DS 2001).
Efterfrågeteorin kan kompletteras med den så kallade riskteori. Riskteorin fokuserar på att beslutet om att ha barn innebär att parets framtid förändras och därför är beslutet om att ha barn beroende av parets planer för framtiden (McDonald 1996). Risken att bli ensamstående framstår för många blivande föräldrar som en
16
Bilaga 2
påtaglig risk och därför kan bedömningen om framtida förutsättningar för att klara sig och sitt föräldraskap som ensamstående ha effekt på barnafödande (McDonald 2001, RFV 2000). Enligt riskteorin kan en investering i ekonomisk trygghet (utbildning, fast förankring på arbetsmarknaden, långa arbetstider, sparande) vara att föredra framför osäkerheten i samband med föräldraskapet (lägre inkomst under vist period, osäkerhet om framtida karriärutvecklingen, högre utgifter, ekonomiskt ansvar för barn).
En teori som dock under de senaste åren fått allt mer stöd är den så kallade jämställdhetsteoretiska förklaringen till låg fruktsamhet (McDonald 2001). Enligt teorin skulle låga fruktsamhetstal i de utvecklade länderna vara resultat av obalans mellan olika sociala institutioner när det gäller på vilken nivå jämställdheten ligger. Länder där fruktsamheten är låg skulle då karakteriseras av hög nivå på jämställdhet när det gäller tillänglighet till arbetsmarknaden och utbildningssystemet (alltså sådana institutioner som möter en som individ). Samtidigt karakteriseras sådana länder av att nivån på jämställdheten skulle vara låg när det gäller institutioner som möter män och kvinnor som medlemmar av familjen (som t ex arbetsvillkor, ekonomisk familjepolitik, skattesystemet, tillgång till barnomsorg, socialförsäkringar och inte minst familjen själv). Jämställdhetsteori lyfter fram att givet att män och kvinnor har samma möjligheter till utbildning och arbetsmarknad, men kvinnorna riskerar att, pga. att de föder barn, inte realisera dessa möjligheter i praktisk tillgång till utbildning och arbetsmarknad, då kommer fruktsamheten att långsiktigt sjunka till väldigt låga nivåer (Chesnais 1996, Esping-Andersen 1996). Ju mer traditionella, enförsörjarmodellen samhällen är (låg nivå på jämställdhet när det gäller arbetsvillkor, ekonomisk familjepolitik, skattesystemet, tillgång till barnomsorg, socialförsäkringar och inte minst familjen själv) desto större obalans mellan olika sociala institutioner (individ orienterade resp. familjeorienterade) och desto lägre fruktsamhet.
Sverige och de nordiska länderna ligger bland de länder som har högst fruktsamhet i EU. Det framgår från tabell 1 ovan att de nordiska länderna och de sydeuropeiska framstår som motpoler.
17
Bilaga 2 SOU 2005:73
Diagram 8. Barnafödande i Norden
0 0,5
1 1,5
2 2,5
3
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2003
Antal födda barn per kvinna
Finland Norge
Danmark
Sverige
Källa: Council of Europe 2004 och EUROSTAT 2005.
18
Bilaga 2
Diagram 9. Barnafödande i Sydeuropa
0 0,5
1 1,5
2 2,5
3
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2003
Antal födda barn per kvinna
Italien
Grekland
Spanien
Portugal
Källa: Council of Europe 2004 och EUROSTAT 2005.
De nordiska länderna är unika genom att dessa länder under 1980talet klarade av att stoppa den snabba nedgången i fruktsamheten som många andra länder upplevde (föll till tidigare helt okända nivåer) från slutet av 1960-talet (diagram 8 och 9). Å andra sidan vet vi att det fortfarande finns brister i jämställdhet också bland de nordiska länderna. Dessa brister har tidigare pekats ut som ett problem utifrån ett barnafödande perspektivet (DS 2001:57).
Utvecklingen i vissa stora OECD-länder
När det gäller andra utvecklade länder ser situationen ungefär ut som genomsnittet för EU med ett undantag, nämligen USA vars summerade periodfruktsamhet låg på 2,1 år 2003 och som kommenteras mer utförligt nedan. Om vi tittar på de andra stora OECD-länderna är det slående hur länder som t.ex. Australiena, Kanada och Japan som har i mångt och mycket olika kultur, traditioner och populations sammansättning upplevt en liknande utveckling när det gäller barnafödandet. Den summerade period-
19
Bilaga 2 SOU 2005:73
fruktsamheten uppgick till 1,53 i Kanada och 1,75 i Australien år 2003. Kanada upplevde en mycket stark nedgång i barnafödandet mellan 1961 och 1976. Antalet födda barn per kvinna föll från 3,84 till 1,86 barn per kvinna. I Australien föll fruktsamheten mycket kraftigt i början på 1970-talet från 2,86 barn per kvinna år 1970 till 2,15 barn per kvinna år 1975. Den nedåtgående trenden, har fortsatt fram till nu, dock i en långsammare takt.
Japan är exempel på ett land med relativt lågt barnafödande. Antalet födda barn minskade i Japan mellan år 1975 och år 1995 från nivåer som legat kring drygt 2 barn per kvinna till 1,42 barn per kvinna år 1995. Sedan dess har barnafödandet varit mer eller mindre oförändrat lågt. Under de senaste åren har en ny nedgång inletts och under år 2003 hamnade barnafödandet i Japan på 1.29 barn per kvinna.
Det japanska exemplet vittnar också om betydelsen av att det är möjligt att förena arbete och familj för att det ska bli några barn överhuvudtaget. Det är viktigt här att betona att det inte finns några som helst belägg att några andra värderingsförändringar (t.ex. förändrade attityder gentemot religionen) har påverkat barnafödandet. Den främsta förklaringen återfinns i det japanska fallet som i övriga fall i de förändringar som skett med avseende på kvinnornas roll och jämställdhet. Jämställd tillgång till utbildning och arbetsmarknad som inte kombineras med förutsättningar för att förena arbete och familj och jämställdhet i hemmet leder till mycket låga barnafödande tal.
För att vi ska få en bild av hur låg den summerade fruktsamheten är i Europa idag kan man konstatera att det landet i världen som har lägst summerad fruktsamhet är Hong Kong med 1,0 barn per kvinna.
4 Olika välfärdsmodeller
Vikten av att män och kvinnor ska kunna förena arbete och familj samt bättre förutsättningar för jämställdhet för barnafödandet har i litteraturen ibland kopplats till val av välfärdsmodell. Till exempel hävdar Vogel (2001) att de nordiska länderna har en, ur ett barnafödande perspektiv, gynnsam välfärdspolitisk mix på det familjepolitiska området genom en kombination av hög sysselsättning, låg arbetslöshet, generös barnomsorg och föräldraförsäkring. Vidare har utvecklingen mot en åldrande befolkning, som vi beskrivit i introduktionen, också lett till en stor diskussion om vikten av hur
20
Bilaga 2
olika välfärdssystem påverkar barnafödandet. Den oftast använda indelningen i olika välfärdsmodeller är den där länderna brukar grupperas i enlighet med Esping-Anderssen (1990, 1999). Kännetecken som karaktäriserar de olika ländergrupperingar framgår från tabell 2.
21
Bilaga 2 SOU 2005:73
Tabell 2. Olika välfärdsmodeller enligt Esping Andersons indelning
Kännetecken Liberala modellen Korporativa modellen
Skandinaviska modellen
Andel av befolkningen som täcks av Välfärdsprogram
Liten Begränsad Stor
Kvalitet och ersättningsnivå på olika välfärdsprogram
Låg Begränsad men
stor för vissa välfärdsprogram
Generellt hög
Dominerande välfärdsprogram
Selektiva och behovsprövade
Selektiva och grund- Trygghet
Generella och standardtrygghet
Ansvarsfördelning: familj/marknad/ offentliga sektorn
Tyngdpunkt på familj och marknad
Relativt stor tyngd- punkt på familj och marknad
I huvudsak offentligt Ansvar
Tillgång till välfärdstjänster
Liten
Begränsad
Stor
Finansiering Avgifter och privat Finansiering
Avgifter och privat finansiering kombineras med skattefinansiering
I huvudsak skattefinansiering med en ökad avgiftsfinansiering
Omfattningen av sociala utgifter
Små Begränsade Stor
Omfördelningseffekter Små
Måttliga
Stora
Källa: Persson och Batljan 2005.
De länder som enligt Esping-Anderssen (1990) ingår i de olika modellerna är 1) Liberal: USA, Australia, Kanada, Japan och Schweiz; 2) Korporativ: Tyskland, Italien, Österrike, Belgien och Frankrike; och 3) Skandinavisk: Sverige, Danmark, Norge, Finland och Nederländerna. Vilka länder som tillhör till vilka kategorier är en fråga som ständigt diskuteras men som typiska länder kan man använda USA för den liberala modellen, Tyskland för den korporativa (ibland också kallad konservativ) modellen och Sverige för den skandinaviska (också kallad socialdemokratisk) modellen. Trots att Esping-Andersens indelning är omdiskuterad och att det finns alternativa indelningar (som bland annat diskuteras i Bradshow and Finch 2002 med fokus på utgifter för familjepolitisken och vidare utvecklats i Hicks och Kenworthy 2002) kan denna indelning användas för att göra komparativa analyser när det gäller hur olika välfärdssystem påverkar bl.a. utveckling av barnafödandet.
22
Bilaga 2
Till exempel visar Ferrarini (20034) i sin avhandling att Esping-Andersens indelning är relevant när det gäller bl.a. effekter på kvinnornas sysselsättningsgrad och möjligheterna att förena arbete och familj.
När det gäller familjepolitiken, trots att Italien brukar grupperas som tillhörande den korporativa (konservativa) modellen, utgör Syd Europa i mångt och mycket en egen modell.
Familjepolitiken är viktig för barnafödande. Flera studier har kommit fram till att de familjepolitiska stöden inkl. barnomsorgen utgör en viktig delförklaring till att födelsetalen i de nordiska länderna inte sjunkit lika lågt som i t.ex. Sydeuropa (Oláh 1998, Hoem och Hoem 1999, Corman 2000, Björklund et al. 2001). Den svenska familjepolitiken är inriktad på att ge möjligheter att förena arbete och barn och att garantera en rimlig ekonomisk standard för barnfamiljerna. Det betyder att den svenska familjepolitiken utöver att den har en positiv effekt på de materiella förutsättningarna för att skaffa barn stimulerar samtidigt förankring på arbetsmarknaden och förutsättningarna för jämställdhen.
När det gäller de olika familjepolitiska åtgärder visar Sleebos
1
att
olika kontantstöd, som t.ex. barnbidragen, har positiva, men relativt begränsade, effekter på utvecklingen av fruktsamheten. Också skattelättnader som flera OECD-länder använder för att öka barnafödandet visar det sig ha relativt begränsade effekter. Ibland kan till och med skattelättnader som riktas till familjen verka negativt på barnafödande. OECD finner att tillgång till god och subventionerade barnomsorg till främst de minsta barnen, som är under 3 år, har betydande positiva effekter för benägenheten att skaffa barn, och på antalet barn som en familj är benägen att skaffa.
Även tillgången till betald föräldraledighet har positiva effekter på barnafödandet, som beror på ledighetens längd och av ersättningsnivån i föräldraförsäkringen. Vidare har försäkringens flexibilitet mellan arbete och ledighet betydelse för utveckling av fruktsamheten. I detta sammanhang har flexibiliteten i kvinnors arbetstider också betydelse för barnafödandet. Om olika familjepolitiska åtgärder riktas mot individer (positivt) eller är familjebaserade (negativt) har också betydelse för födelsetalens utveckling.
1
OECD-studien Low Fertility Rates in OECD-Countries: Facts and Policy Responses, av
Joelle E. Sleebos, OECD (2003) Social, Employment and Migration Working Papers, ger en god överblick över utvecklingen av födelsetalen i OECD-länderna, de faktorer som ligger bakom denna utveckling och politikens betydelse för den.
23
Bilaga 2 SOU 2005:73
Olika stöd påverkar olika barnfamiljer med olika karaktäristika: med hänsyn till moderns ålder, familjens inkomster, föräldrarnas ställning på arbetsmarknaden och etnisk bakgrund.
Sammanfattningsvis är det dock framför allt så att föräldraförsäkringens utformning, tillgång till barnomsorg av god kvalitet och flexibiliteten i hur ledigheten kan användas som har effekter för såväl kvinnors sysselsättningsgrad, särskilt nyblivna mödrar, som barnafödandet (Sleebos 2003).
5 Omfattning av familjepolitik
Den svenska familjepolitiken ger ett i internationell jämförelse omfattande stöd till barnfamiljer. Samtidigt är Sverige långt ifrån ensamt om detta. Som det framgår från diagram 10, har ett antal andra länder högre utgifter för familjepolitiken än Sverige. Till exempel satsar Tyskland en större andel av BNP på familjepolitiken än Sverige. Österrike satsar marginellt mindre än Sverige. Både Tyskland och Österrike som vi visar nedan har relativt sett lågt barnafödande.
24
Bilaga 2
Diagram 10. Utgifter för familjepolitik enligt ESPROSS, år 2001
0,0% 0,5% 1,0% 1,5% 2,0% 2,5% 3,0% 3,5% 4,0%
Danm
ar
k
Lu
xembu
rg
Nor
ge
Finl
and
Tyskland
Sver
ige
Fr
ankr
ike
Island
Bel
gienEU15
Gr
ekl
and
Storb
rit
annien
Irla
nd
P
ort
ugal
Italien
Spanien
Andel av BNP
Källa: SCB 2005.
Fallet Tyskland och Österrike visar att det är svårt att på aggregerad nivå bedöma i vilken utsträckning, olika verktyg i familjepolitiken påverkar barnafödandet och födelsetalen för olika grupper av föräldrar. Det är också därför som det är svårt att på aggregerad nivå påvisa signifikant samband mellan omfattningen av familjepolitiken och antalet barn per kvinna i de olika EU-länderna (diagram 11).
25
Bilaga 2 SOU 2005:73
Diagram 11. Fruktsamhet och utgifter för familjepolitik
0 0,5
1 1,5
2 2,5
0,0% 0,5% 1,0% 1,5% 2,0% 2,5% 3,0% 3,5% 4,0%
Andel av BNP
Antal födda barn per kvinna
Källa: Egna beräkningar.
Avsaknad av ett starkt samband förklaras troligen med speciell utveckling i visa länder som närmare kommenteras i avsnitt 8 nedan. Sleebos (2003) OECD lyfter i OECD-studien fram två kategorier av familjepolitiska verktyg som innebär lättnader i familjens kostnader för ba rnen
2
och som hon finner har effekter på
barnafödandet. Den första kategorin utgörs av olika familjepolitiska åtgärder som direkt påverkar incitamenten för att skaffa barn, som t.ex. barnbidrag, olika stöd till barnfamiljernas boende och olika typ av skattelättnader till barnfamiljer. Den andra kategorin består av åtgärder som har indirekta effekter på barnafödandet – det handlar om olika åtgärder för att stimulera sysselsättningen, förändringar av arbetslivets villkor och (kanske det viktigaste) möjligheterna att förena arbete och familj.
Det är viktigt att både ha bra familjepolitiska åtgärder och en bra mix av åtgärder. Som prof. Anders Björklund visat (Björklund et al. 2001), i ett försök att klarlägga och kvantifiera ett direkt samband mellan familjepolitik och barnafödande i Sverige, skillnaden i
26
2
Kostnader är inte bara direkta kostnader för barnens uppväxt och utveckling utan även
föräldrarnas alternativ-kostnader för barnen, som i regel är inkomstförluster under tiden barnen växer upp.
Bilaga 2
utbyggnad av familjepolitik mellan Sverige och de övriga nordiska länderna har höjt födelsetalen i Sverige i storleksordningen 0,3– 0,4 barn per kvinna (Björklund fokuserar på perioden 1930–1960 och jämför Sverige med Danmark, Finland och Norge). Detta stämmer också in på att 1990-talets ekonomiska kris, den största ekonomiska krisen i Sverige efter 1930-tals kris, ledde till en nedgång i barnafödande där botten nåddes på 1,5 barn per kvinna år 1999. Detta kan jämföras med de nivåerna om 1,1–1,2 som många av Sydeuropeiska länderna utan både en bra familjepolitik och en bra familjepolitisk mix (utifrån barnafödandeperspektivet) legat på.
6 Fakta om barnomsorg och föräldraförsäkring, internationell jämförelse
Barnomsorg
I OECD:s studie ”Starting Strong” (OECD 2001) som är resultat från den stora jämförande studien av tolv länders (Sverige, Belgien, Danmark, Finland, Italien, Nederländerna, Norge, Portugal, Storbritannien, Tjeckien, Australien och USA) förskoleverksamhet lyfter OECD fram vikten av att barnomsorgen skall vara tillgänglig för alla barn, med ett särskilt ansvar för barn i behov av särskilt stöd. Sverige har en mycket hög andel barn i barnomsorgen totalt, även barn under tre år och har ett öppethållande så att föräldrar kan förena förvärvsarbete och föräldraskap. Ser man endast till förskola för barn 3–5 år några timmar om dagen finns det dock andra länder som har högre andel barn i denna verksamhet än Sverige. (t.ex. Frankrike)
OECD konstaterar att förskoleverksamhet för små barn är ett område som allt mer prioriteras i OECD-länderna. I de flesta länder motsvarar inte tillgången på förskolor på långt när behovet, särskilt inte för barn under tre år, och en omfattande utbyggnad står på dagordningen. Allt fler länder är medvetna om att det behövs offentliga investeringar för att utbyggnaden ska få fart. I många länder strävar man efter att förbättra stödet till barnfamiljer även på andra sätt, till exempel genom att införa (eller förlänga) betald föräldraledighet. Ett annat högprioriterat område är åtgärder för att höja kvaliteten i förskolan, bland annat genom att förbättra (eller införa) utbildningen av förskollärare.
27
Bilaga 2 SOU 2005:73
OECD-länderna skiljer sig åt i synen på barn och även i synen på familjens och samhällets uppgifter. Kulturella, sociala och ekonomiska förhållanden påverkar vilka strategier man använder när det gäller omsorg om små barn.
Föräldraförsäkring
Omfattning av föräldraförsäkringen varierar. Det är viktigt att betona att vi i Sverige använder termen föräldraförsäkring i betydelsen betald föräldraledighet. Det är inte sällan som man i olika internationella jämförelser använder termen i betydelsen rätt till ledighet. Med en sådan definition blir t.ex. den svenska föräldraförsäkringen 8 år långt i och med att båda föräldrar har rätt att korta gå ner i arbetstid tills det att barnet har fyllt 8 år. Här fokuserar vi att beskriva längden på betald föräldraledighet och hur många dagar finns reserverade för enbart pappan (existerar inte utanför Norden) eller mamman (oftast reglerad som moderskapspenning).
Sverige är det land som har längs föräldraförsäkring. Den totala omfattningen med 69 veckor betald föräldraledighet fördelas på 8 veckor (två månader) till mamma, 8 veckor (två månader) till pappa och de resterande 52 veckorna kan disponeras av båda föräldrar. Dessutom finns det i Sverige 10 s.k. pappadagar som kan användas i direkt anknytning till barnets födelse och parallellt som mamman använder föräldraförsäkringen. I Norge är längden på föräldraförsäkringen beroende av ersättningsnivån. Föräldrarna kan helt enkelt välja 42 veckor med 100 procents ersättning (av tidigare inkomst) eller 52 veckor med 80 procents ersättning. Dessa 52 veckor fördelas på 9 veckor till mamma, 4 veckor till pappa och de resterande 39 veckorna kan disponeras av båda föräldrar. Danmark och Finland har inga dagar av föräldraförsäkringen reserverade för pappan. Den danska föräldraförsäkringen är 50 veckor varav 18 är reserverade till mamman. Föräldraförsäkringen i Finland är 44 veckor lång varav 18 veckor får disponeras av mamman och de resterande 26 kan överlåtas mellan föräldrarna.
Island är landet som under de senaste åren lyfts fram som föregångsland i den svenska debatten pga. att Island successivt infört en tredelad föräldraförsäkring med tre månader till mamma, 3 månader till pappa och 3 månader att disponeras av båda föräldrarna (dvs. kunna överlåtas till en av föräldrarna). Samtidigt har Island med sina 39 veckor den kortaste betalda föräldraledigheten av alla nordiska länder. Eller med andra ord en extra pappamånad i
28
Bilaga 2
den svenska föräldraförsäkringen och de svenska papporna skulle komma i samma nivå när det gäller reserverade pappamånader som papporna från Island.
För att ytterligare åskådliggöra föräldraförsäkringen i de nordiska länderna visar vi också här en översiktstabell (Tabell 2) som brukar publiceras av den nordiska socialstatistiska kommittén i dess årsbok Social trygghet i den nordiske land.
Tabell 2 Regler för betald föräldraledighet i de nordiska länderna
Danmark Faeröerne Finland Island Norge Sverige
Antal veckor med betald föräldraledighet maximalt
50
1
35 44 39 52
3
Ca 69
Därav disponeras av mamman
18 25 18 13 9 8
disponeras av pappan 0 0
0
(se fotnot
2
)
13 4 8
disponeras av både mamman och pappan (dvs.kan överlåtas)
32
1
10 26 13 29/39 Ca 52
Därutöver pappadagar (pappa hemma tillsammans med mamma i direkt anslutning till födelsen.
2 2 3 0 2
4
Ca 2
1. Den samlade föräldraledigheten kan förlängas med 8 eller 14 veckor till 40 eller 46 veckor och då blir den samlade föräldraledigheten 58 eller 64 veckor. Denna förläggning är dock betingad med en motsvarande nedsättning av ersättningsnivån så att den totala utgiften för föräldraförsäkringen blir densamma oavsett om man förlänger ledigheten eller inte. Därför (denna förändring trädde i kraft under 2003) väljer NOSOSKO fortfarande att redovisa den jämförbara längden på föräldraförsäkringen i Danmark till 50 veckor.
2. Om en pappa tar ut de sista 12 föräldrapenningdagarna, får han bonus med 12 extra föräldrapenningdagar.
3. 42 veckor med 100 procent ersättningsnivå eller 52 veckor med 80 procent
ersättningsnivå.
4. Pappan har rätt till 2 obetalda veckor. Ersättning under dessa två veckor får de flesta anställda via kollektivavtal.
Källa: NOSOSKO 2005.
29
Bilaga 2 SOU 2005:73
I Frankrike består föräldraförsäkringen av två delar. Den första delen moderskapspenningen ger en ersättning som är 84 procent av tidigare arbetsinkomst i 10 veckor efter första barnets födelse och i 18 veckor efter andra och tredje barnets födelse. Enligt den andra delen av föräldraförsäkring som kan användas efter moderskapspenning får förälder med ett barn ersättning under 6 månader, förälder med minst två barn får ersättning upp till tre år. Ersättningsnivån är beroende om man har heltidsarbete eller deltidsarbete (Corman 2004).
När det gäller de sydeuropeiska länderna utgörs deras föräldraförsäkringar av relativt korta moderskapspenningar. I Italien får man 21,5 veckor betald moderskapspenning. Den betalda föräldraledigheten är ännu kortare i Spanien och Grekland med 16 veckor.
Österrike är ett speciellt fall när det gäller föräldraförsäkringen i och med att beloppet är inkomstprövat. Längden på ledigheten är 18 månader och kan förlängas upp till 24 månader om pappa tar 6 månaders ledighet. Som påpekats ovan är det österrikiska systemet icke jämförbart med de nordiska föräldraförsäkringsmodellerna och kan snarare ses som ett inkomstprövat vårdnadsbidrag.
Storbritannien har egentligen ingen föräldraförsäkring i och med att de 134 veckor föräldraledighet som man har rätt till är obetalda. Moderskapspenningen är betald och är 26 veckor lång, där 12 veckor avser tiden före förlösningen och 14 veckor tiden efter. Pappor i Storbritannien har rätt till två veckor pappadagar i anslutning till barnets födelse (OECD 2005). I Storbritannien är frågor kring barnomsorg och föräldraförsäkring just nu under diskussion och regeringen har aviserat reformer på området.
Kanada har relativt generös föräldraförsäkring. Sammantagen betald föräldraledighet är 50 veckor i Kanada, varav 15 veckor avser moderskapspenning (OECD 2005).
Avslutningsvis när det gäller USA, där har man rätt till 12 veckors föräldraledighet. Hur många av dessa veckor är betalda och hur många obetalda varierar mellan olika företag. Många företag ger sina anställda 6 veckors betald föräldraledighet och en del företag ger upp till 12 veckor betalt till alla sina anställda.
30
Bilaga 2
Mäns attityder med avseende på föräldraledighet, en jämförelse
Hur de olika föräldraförsäkringssystemen ser ut är viktigt. Men systemen har också en effekt på hur attityderna i samhället ser ut och förändras. Enligt den så kallade EU barometern (European Commission 2004) och på frågan om män tagit eller tänker ta ut några föräldraförsäkringsdagar svarade ca 84 procent av alla tillfrågade från de 15 EUländerna att de varken tagit ut några föräldraförsäkringsdagar eller tänker ta ut några dagar. Motsvarande siffra för de svenska männen ligger på 33 procent. Detta ska jämföras med Italien 87 %, Portugal och Österrike 89 %, Tyskland 90 % och Spanien och Irland 95 % som ligger långt efter. Dessa uppgifter är förstås inte jämförbara givet att systemen ser olika ut och att i många av de Europeiska länderna utanför Norden männen har relativt låg ersättningsnivå vid föräldraledighet (eller riskerar att förlora jobbet). Icke desto mindre visar attitydfrågorna att många EU-länder har och troligen under längre tid kommer att fortsätta att ha problem med relativt lågt barnafödande.
7 Hur förklaras jämförelsen Sverige-USA
Sverige och USA var i början av 1990-talet några av få utvecklade länderna som hade en uppgång i barnafödandet under 1980- talet och dessutom låg på nivåerna kring två barn per kvinna. Det är bl.a. därför som Sverige och USA ofta tas som exempel när man vill påstå att det går att uppnå relativt högt barnafödande både via välfärdsstaten och via marknadsstaten (Coleman 1998). Till historien hör att fruktsamheten i USA, till skillnad mot andra utvecklade länder (utanför Norden), vände upp efter att fallit ner till 1,74 barn per kvinna år 1976. Fruktsamheten i USA översteg över 2 barn per kvinna år 1989 och har sedan dess legat där. I kritiken av jämförelsen mellan välfärdsstaten och marknadsstaten har det framförts att marknadsstaten på detta område inte är hela sanningen, också i USA finns skatterabatter och arbetsgivarstöd som riktas till familjer.
Det relativt höga barnafödandet i USA förklaras dock av helt andra faktorer. En viktig förklaring är hög andel tonårsgraviditeter (Lesthaeghe 2000). AEnligt visa studier förklarar andel tonårsgraviditeter förklarar så mycket som en tiondel av fruktsamhets-
31
Bilaga 2 SOU 2005:73
talet i USA. Andra förklaringen är att relativt hög immigration (där dessutom en hög andel har latinamerikanskt ursprung) påverkar barnafödandet positivt. Forskningen har sedan tidigare visat att barnafödande tenderar att bli högre bland invandrare, framförallt under de första fem åren efter invandringstillfället (Andersson 2001). Samtidigt har spansktalande i USA ett högre barnafödande än övriga befolkningen (O’Connell 1991). En tredje förklaring lyfter fram lägre ålder för förstföderskorna i USA jämfört med andra OECD-länder (Lesthaeghe och Moors 2000, Frejka och Calot 2000) som en viktig förklaring bakom det högre barnafödandet i USA. Till exempel är fruktsamheten i åldern 20–24 år 75 procent högre i USA än i Kanada. Avslutningsvis är tillgång till informell barnomsorg (lågt betalda immigranter) kanske en av de viktigaste förklaringarna för att amerikanska kvinnor allt annat lika har relativt högt barnafödande.
8 Hur förklaras utvecklingen av barnafödande i vissa EU-länder
Som påpekats ovan existerar det ett samband mellan ett relativt högt barnafödande och förutsättningarna att kombinera arbete och familj och barn. Placering av olika grupper av länder som det går att utskilja från diagram 12 understryker detta ytterligare. Det finns dock länder som numera har antigen högre eller lägre barnafödande än vi skulle kunna förvänta oss givet olika länderanalyser.
32
Bilaga 2
Diagram 12. Fruktsamhet, EU15, 2002
Tyskland
Portugal
Finland
Norge
Italien
Spanien
Schweiz
Österrike
Belgien
Luxemburg
Storbritannien
Sverige
Danmark
Frankrike
Irland
Grekland
Island
Nederländerna
1 1,2 1,4 1,6 1,8
2 2,2
0
5
10
15
20
Antal födda barn per kvinna
Källa: Eurostat 2005.
Irland, Island, Frankrike och Nederländerna har ett relativt sett högre barnafödande än man skulle kunna förvänta sig givet omfattningen och sammansättningen av deras familjepolitik. Samtidigt skulle Österrike behövt ha högre barnafödandet i och med att Österrike lägger relativt mycket pengar på familjepolitik
Irland
När det gäller Irland tyder det mesta på att faktum att barnafödande på Irland ligger kring 2 barn per kvinna är framförallt ett övergående företeelse. Barnafödandet har minskat snabbt på Irland de senaste åren och trenden pekar fortfarande mot fortsatta minskningar.
33
Bilaga 2 SOU 2005:73
Island
Förklaringen bakom Islands relativt sett högre barnafödande går knappast att hitta i att Island investerar i familjepolitiken. Till exempel är barnbidraget jämförelsevis lågt och är starkt inkomstrelaterat. Det betyder att barnbidraget kommer i första hand de inkomstsvaga till del. Snarare påverkas barnafödandet på Island av kultur och traditioner.
Traditionerna har effekter på bl.a. familjestrukturen på Island. Det är vanligt att ganska unga människor är sambor på Island. Nästan en femtedel av ungdomar som är 16–21 år gamla är sambor. Många unga sambor startar sin egen familj i förälderns hem. Det gäller en fjärdedel av sammanboende män under 22 år och lika stor andel av sammanboende kvinnor under 19 år. På Island har man jämförelsevis rymliga bostäder och föräldrar kan genom att upplåta sitt hem stödja unga par i början av deras samliv.
En av grupper som i många andra länder har relativt sett låg fruktsamhet är studerande. Barnafödande bland studerande är högre på Island än i andra länder. Det isländska studielånsystemet är det enda i Norden som länge, sedan 35 år tillbaka, tagit full hänsyn till de studerandes familjeförhållanden och levnadsomkostnader. Det har varit till stor hjälp för studerande med barn. Mellan 30 och 35 procent av studielåntagarna hade barn under åren 1987 till 2000.
Frankrike
Familjepolitiska insatser är i Frankrike framförallt riktade mot att skapa incitament för att familjer ska ha mer än ett barn. Barnbidrag är åldersrelaterad (äldre barn får högre barnbidrag) och utgår först i och med det andra barnet. Barnbidraget är högre för tredje och fjärde barnet. Dessutom tillkommer ett extra flerbarnstillägg för varje barn i familjer med tre eller fler barn.
En annan faktor ofta glömd i olika analyser är det att den franska (för)skola (école maternelle) är tillgänglig för alla barn från 3 årsålder. Dessutom existerar det i Frankrike ett statligt stöd för privat hjälp i hemmet i form av barnflicka (Corman 2004).
Nederländerna och Storbritannien utmärker sig genom en mycket stor andel deltidsarbete. Deltidsarbete utförs framförallt av den kvinnliga arbetskraften. Den barnomsorg som finns är också deltidsanpassat och på det sättet kan den också utgöra en fälla för
34
Bilaga 2
många ensamstående kvinnor genom att deras förutsättningar att konkurrera på arbetsmarknaden blir starkt beskurna givet att barnomsorgen inte är anpassad till förvärvsarbetande hushållsmedlemmar utan snarare förutsätter att kvinnorna (oftast) i familjer arbetar deltid.
Österrike lyfts ofta fram som ett land med en relativt generös föräldraförsäkring och relativt höga familjepolitiska utgifter, men dålig tillgång till barnomsorg. Den dåliga tillgången till barnomsorg är förstås en viktig förklaring bakom det låga barnafödandet. Den andra förklaringen kanske ligger i det att det som i Österrike kallas för föräldraförsäkringen liknar dock mer det som vi i Sverige brukar kalla för vårdnadsbidrag. Sammantaget skulle Österrike troligen inom rammen för de resurser som man redan idag använder för familjepolitiska åtgärder kunna få ett bättre utfall med avseende på barnafödande om man utformade mixen av olika familjepolitiska åtgärder på ett annat sätt.
9 Gapet mellan faktisk fruktsamhet och det önskade
Det existerar ett signifikant gap mellan faktisk fruktsamhet och det önskade antalet födda barn i de flesta Europeiska länder. (Frejka and Calot 2001, van Peer C. 2000, Bongaarts 2001, van de Kaa D 2001, Krieger 2004). Vidare är det oroande att andelen kvinnor som uppger att de inte fått det önskade antalet barn ligger idag kring ca 30–35 procent i EU (Krieger 2004). Gapet mellan uppnådd och önskad fruktsamhet varierar med utbildningsnivån. Det är framförallt bland de högutbildade kvinnorna som de som inte förmår uppfylla sina livsmål när det gäller barn och familj finns (Hantrais et al. 2003). Nästan varannan högutbildad kvinna inom EU uppger att hon inte uppnått önskad fruktsamhet (Krieger 2004). Detta är särskilt påtagligt i vissa stora EU-länder, t.ex. i Tyskland.
När det gäller andra stora OECD-länder är det intressant att notera att undersökningar gjorda i USA och Kanada år 1995 visade att i dessa två länder låg det önskade genomsnittliga antalet föda barn på 2,2 barn per kvinna (Payne 2004). Givet detta har Kanada ett gap mellan faktisk fruktsamhet och det önskade antalet föda barn på ca 0,5–0,6 barn per kvinna, medan motsvarande gap i stort sett inte verkar existera i USA. Tar vi dock hänsyn till den höga andelen tonårsfödslar i USA visar det sig att ett vist gap finns också i USA.
35
Bilaga 2 SOU 2005:73
Sammanfattningsvis upplever i stort sett alla OECD-länder ett gap mellan det faktiska och det önskade utfallet när det gäller fruktsamhet. Detta betyder att utrymmet för policy åtgärder som kan minska gapet är både stort och efterfrågat.
10 Först studier, sedan jobb, och därefter familjebildning och barn(?)
Barnafödandets starka samband med utvecklingen på arbetsmarknaden förstärks också av föräldraförsäkringens nära koppling till föräldrarnas sysselsättning och inkomster av arbete.
Det är här viktigt att påpeka att föräldraförsäkringen passar in i ett etablerat beteendemönster hos män och kvinnor i barnafödande ålder: först studier och sedan jobb, och därefter familjebildning och barn (om förutsättningar finns). Att det handlar om ett etablerat beteendemönster hos män och kvinnor i barnafödande ålder visar inte minst det faktum att nio av tio gymnasieungdomar tycker att man ska vänta med barn tills man har ett fast jobb och en trygg inkomst. Denna inställning gäller oberoende av kön och av social och kulturell bakgrund (Barnafödandet i fokus, Ds 2001:57). Vikten av fast arbete för dagens unga (16–29 år) framgår också av Ungdomsstyrelsens rapport (Ungdomsstyrelsen, 1998), där lika många unga kvinnor som män anser att det är viktigt att ha en fast anställning (82 respektive 83 procent).
Det ekonomiska oberoendet är central för dagens unga män och kvinnor och deras val av tidpunkt för barnafödandet. Genom att kvinnors och mäns etableringsålder på arbetsmarknaden har skjutits uppåt, så leder detta till en höjning av åldern då kvinnor får det första barnet. Den genomsnittliga åldern för förstföderskan ligger idag (februari 2005) på 29,1 år i Sverige. Som det framgår av diagram 13 är utvecklingen mot en ökad genomsnittlig ålder för förstföderskorna en trend som finns i alla EU-länder. Trots att skillnaderna i nivån är stora är det mycket som talar för att vi under de närmste åren kommer att se en konvergens här, där de nya EUländerna rätt snart kommer i kapp EU-15.
36
Bilaga 2
Diagram 13. Förstföderskan allt äldre
20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
1970 1975 1980 1985 1990 1995
Belgien
Tjeckien Danmark
Finland
Frankrike Tyskland
Grekland
Ungern Italien
Nederländerna
Polen Slovakien
Slovenien
Sverige
Källa: Council of Europe 2004.
Utvecklingen mot allt högre genomsnittlig ålder för förstföderskorna ser likadant ut också i andra OECD-länder. Kanada, Japan och Australien ligger idag på samma höga nivåer som de flesta av EU-länderna. Till exempel var den genomsnittliga åldern för förstföderskorna i Kanada 28 år 2003.
11 Arbetskraftsdeltagande
Kvinnornas arbetskraftsdeltagande ligger fortfarande lägre än mäns i alla länder. Samtidigt ligger idag kvinnornas arbetskraftsdeltagande i närmast 10 EU-länder över 80 % och resterande länderna ligger i intervallet 60–80% (diagram14).
37
Bilaga 2 SOU 2005:73
Diagram 14. Arbetskraftsdeltagande bland kvinnor, EU 2002
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ital
ien
G
rek
lan
d
S
pa
nien
Tys
kland
P
or
tugal
Belgi
en
Lu
xem
bu
rg
Storbr
itannien
Sv
er
ige
D
anmark
Fi
nland
Fr
ank
rik
e Irl
and Es
tland
Ungern
Lettland
Litauen
Pol
en
S
lovenien
S
lovak
ien
Tj
ec
ki
en
Cypern
Arbetskraftsdeltagande
Källa: Eurostat 2005.
Arbetskraftsdeltagande bland kvinnor ökar mycket starkt (diagram 15). Med stor sannolikhet kommer arbetskraftsdeltagande att fortsätta öka framförallt i länderna som Italien, Grekland och Spanien som idag har det lägsta arbetskraftsdeltagande bland kvinnor i EU.
38
Bilaga 2
Diagram 15. Arbetskraftsdeltagande bland kvinnor ökar snabbt, förändringen per
år 1983–2003 (Spanien, Portugal och Sverige 1988–2003, Finland och Österrike 1998–2003)
-0,5%
0,0% 0,5% 1,0% 1,5% 2,0% 2,5% 3,0% 3,5%
B
el
gi
en
Danma
rk
Tys
kl
and
G
re
kl
and
S
pan
ien
Fr
an
kri
ke
Irl
and
Ital
ie
n
Luxe
mb
urg
Po
rtuga
l
Fi
nl
and
S
veri
ge
S
torbri
tan
nie
n
EU
15
Förändring per år
Källa: Egna beräkningar.
Den starka ökningen av arbetskraftsdeltagande bland kvinnor som har ägt rum under senare år visar på en trend som hittills inte analyserats tillräckligt och som kan ha stora konsekvenser för utvecklingen av barnafödandet. Som påpekats ovan väljer kvinnor idag arbetsmarknaden först. Denna trend håller på att bli allt tydligare oavsett vilket land det gäller. Det betyder att den framtida utmaningen för många EU-länder inte kommer att bli att utforma system för att män och kvinnor kan kombinera arbetsliv med barn och familj, utan snarare system som gör det möjligt för unga människor att överhuvudtaget välja att ha barn (eller i många fall möjlighet till fler än ett barn).
39
Bilaga 2 SOU 2005:73
Diagram 16. Arbetskraftsdeltagande och fruktsamhet, EU, 2002
1 1,2 1,4 1,6 1,8
2 2,2
60 65 70 75 80 85 90
Arbetskraftsdeltagande
Antal födda barn per kvinn a
Källa: Egna beräkningar.
Diagram 16 visar att det idag för EU:s 25 medlemsländer inte finns något som helst samband mellan arbetskraftsdeltagande bland kvinnor och fruktsamheten i ett land. Att delta på arbetsmarknaden kommer först för de nya generationer av kvinnor och män, och sannolikt kommer arbetskraftsdeltagande bland kvinnor i de länder där det idag ligger under 75 % relativt snart att öka och hamna i intervallet 75–90 % i och med att nya generationer kvinnor med högt arbetskraftsdeltagande ersätter de äldre generationer av kvinnor med lägre arbetskraftsdeltagande.
12 Sysselsättning är viktig för barnafödande
Kvinnornas sysselsättningsgrad varierar starkt mellan EU länderna. Också här framstår de nordiska och de sydeuropeiska kvinnorna som motpoler. Medan sysselsättningsgraden bland de nordiska kvinnorna ligger kring 80 procent, är det bland de sydeuropeiska kvinnorna enbart varannan som är sysselsatt. De stora skillnaderna i sysselsättningsgrad är speciellt problematiska för kvinnor i
40
Bilaga 2
barnafödande åldrar i och med det starka sambandet mellan kvinnornas sysselsättningsgrad och barnafödande (diagram 17 och 18).
Sysselsättningens betydelse för barnafödande framgår från flera olika undersökningar. Kvinnor med en normal arbetsrelaterad inkomst har tre gånger så stor benegenhet att får sitt första barn som kvinnor med dålig anknytning till arbetsmarknaden (saknar eller har mycket låg arbetsinkomst) (SCB 2003). Vidare har det också visats att barnafödande påverkas även av förändringar i arbetsmarknadssituationen i kommunen (Hoem 1998).
Styrkan i arbetsmarknadsanknytningen har också betydelse för barnafödande. De som har tidsbegränsade eller korta s.k. behovsanställningar har lägre benägenhet att få barn (SCB 2001).
Diagram 17. Högre sysselsättning – högre barnafödande, EU 15
0 0,5
1 1,5
2 2,5
45%
55%
65%
75%
85%
Andel sysselsatta kvinnor 25-29 år
Antal födda barn per kvinna
Källa: Egna beräkningar.
41
Bilaga 2 SOU 2005:73
Diagram 18. Högre sysselsättning – högre barnafödande, EU 25
0 0,5
1 1,5
2 2,5
45% 55% 65% 75% 85%
Andel sysselsatta kvinnor 25-29 år
Antal födda barn per kvinn a
Källa: Egna beräkningar.
Sysselsättningens stora betydelse för barnafödandet har också konstaterats i olika studier som analyserat utvecklingen i Spanien. Enligt dessa studier visar det sig att huvud orsaken bakom den snabba nedgången i barnafödandet i Spanien sedan slutet av 1970talet har varit att unga män och kvinnor har skjutit upp och många fall fått färre barn än önskat på grund av låg sysselsättning och permanent hög arbetslöshet sedan början på 1980-talet (Adsera 2004, 2005, Ahn and Mira 2001, Gutierrez-Domenech 2002). Vi har tidigare konstaterat att sysselsättningens betydelse för utvecklingen av barnafödandet har också framkommit från analyser av svenska data på kommunnivå. Därför är det intressant att lyfta fram att analyser av spanska data på regionnivå (provinsnivå) visar att ju högre arbetslöshet i en provins desto högre gap mellan uppnådd och önskad fruktsamhet (Adsera 2005).
En stabil inkomst kan ses som en förutsättning för barnafödande och detta har framkommit i flera studier gällande svenska kvinnor (RFV 20032). Tidigare resultat har visat att kvinnors inkomstnivå är viktig för barnafödande och ju högre inkomsten är desto större är benägenheten att få barn (Ds 2001:57, Duvander och Olsson
42
Bilaga 2
2001). Detta gäller främst kvinnor som är under 30 år medan de äldre förstföderskorna är mindre påverkade av inkomsten.
13 Risken för ekonomisk utsatthet är högst för familjer med små barn
Föräldraskap, dvs. när man får barn har detta direkta konsekvenser för den ekonomiska situationen. För det första tillkommer en familjemedlem som behöver försörjas och för det andra någon måste ta hand om barnet vilket leder till en minskad omfattning av förvärvsarbete. Det betyder att familjers ekonomi påverkas rätt mycket när ett barn tillkommer.
Enligt kommittén Välfärdsbokslutet (SOU 2001:57) lever en större andel av 0–5-åringar än av äldre barn i familjer med risk för ekonomiskt utsatthet. Alltså risken för barnfattigdom är som störst för barn i åldern 0-5 år. År 2002 levde cirka 17 procent av barnen i åldern 0–5 mot 7 procent bland 16–17-åringar med en inkomst som understeg 60 procent av medianen. Detta gap hade dessutom ökat mellan 1991 och 2002.
Sverige oh de nordiska länderna har dock färre ekonomiskt utsatta barn än andra OECD-länder. Huvudförklaringen bakom detta har visat sig vara utformningen av den svenska familjepolitiken. Det gäller framförallt tillgång till barnomsorg och en relativ generös föräldraförsäkring. Samt att den svenska familjepolitiken stimulerar ett relativt andra länder högt sysselsättningsgrad bland ensamstående föräldrar.
I en doktorsavhandling där data från 18 OECD-länder analyserats visar Tommy Ferrarini att föräldraförsäkringen har betydelse för hur många barn blir ekonomiskt utsatta. Hur många barn som blir ekonomisk utsatta påverkas både av ersättningens storlek och av försäkringens varaktighet, men också om ersättningen är inkomstrelaterad (om den stimulerar till arbete). De nordiska länderna som vi påpekat ovan har också en mycket högre sysselsättningsgrad än andra länder inte minst bland ensamstående mammor som är en särskilt utsatt grupp.
Sambandet mellan ersättningsnivån i föräldraförsäkringen och andelen ekonomiskt utsatta barn framgår tydligt från diagram 19.
43
Bilaga 2 SOU 2005:73
Diagram 19. Tommy Ferrarini: föräldraförsäkringen påverkar antalet ekonomiskt utsatta barn
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Ersättningsnivå i föräldraförsäkringen
Andel ekonomiskt utsatta barn
Källa: Ferrarini T. (2003).
Det första året och de tillgängliga resurserna kan ha konsekvenserna för hela livet. Ekonomiska villkor har konsekvenser för bl.a. barnens hälsa. I en genomgång av olika studier angående socioekonomiska hälsoskillnader bland svenska barn i åldern 0– 18 år visar Bremberg (2002) att barnen i den lägsta socioekonomiska gruppen löper högre risk för såväl dödlighet (30– 50 % högre risk), kroppslig sjuklighet (70 %) och skador (30 %). Vidare löper barn som bor i familjer med ekonomiska problem överrisk för psykisk ohälsa (Östberg 2001, Ringbäck-Weitoft 2001, Fritzell & Östberg 2003). Case et al (2002) konstaterar också efter analyser av amerikanska data att det finns tydliga samband mellan både inkomst och självskattad hälsa samt mellan inkomst och objektiva hälsomått.
Ekonomiska villkor under barndomen påverkar också hälsan i vuxenlivet (Smith et al 2001, Power & Hertzman 1999, Vågerö 1997, Nyström-Peck och Lundberg 1995, Lundberg 1993).
Allt fler forskare pekar på att just barnens villkor under de allra första levnadsåren är mycket betydelsefulla både för barnens hälsa men också för andra sociala och ekonomiska utfall under vuxenlivet. Frågan hur man klarar utbildningen senare i livet är det enda
44
Bilaga 2
området där, trots starka positiva resultat från andra länder (Duncan et al. 1998), inte finns några belägg i svenska data för att ekonomiska förhållanden under första året i livet har negativa konsekvenser för utbildningsresultaten. I stort sett på alla andra områden leder ekonomiskt utsatthet till negativa utfall också under vuxenlivet. Föräldraförsäkringen som välfärdssystem som leder till att färre barn hamnar i ekonomisk utsatthet får därmed även större betydelse för ett lands framtida utveckling. Sammantaget betyder detta att en välfungerande föräldraförsäkring kan vara en mycket viktig samhällsinvestering utifrån flera olika perspektiv.
14 Slutsatser
Föräldraförsäkringen utgör tillsammans med barnomsorg en grundläggande förutsättning för att unga män och kvinnor ska kunna realisera sina planer med avseende på barn och familj
En relativ hög ersättningsnivå i föräldraförsäkringen under barnets första år leder till lägre andel ekonomiskt utsatta barn.
För dagens unga män och kvinnor kommer etableringen på arbetsmarknaden på första plats. Det har som konsekvens att föräldraförsäkringen är nödvändig men är inte tillräckligt för att unga män och kvinnor ska kunna förena arbete och barn. Det krävs både barnomsorg och ett barnvänligt arbetsliv.
En välfungerande föräldraförsäkring är en av de viktigaste samhällsinvesteringar ett land kan göra för att stimulera den framtida utvecklingen.
45
Bilaga 2 SOU 2005:73
REFERENSER
Adsera A. (2004). Changing Fertility Rates in Developed Markets.
The Impact of Labor Market Institutions. Journal of Population Economics 17:17–43 Adsera A. (2005). Differences in Desired and Actual Fertility: An
Economic Analysis of the Spanish Case. IZA Discussion Papers 1584, Institute for the Study of Labor (IZA) Ahn N, Mira P. (2001). Job bust, baby bust? Evidence from Spain.
Journal of Population Economics 14:505–521 Andersson Gunnar (2001) Childbearing patterns of foreign-born
women in Sweden Max Planck Institute,for Demographic Research, Working Paper WP 2001-020 Batljan I, Lagergren M. (2000). Kommer det att finnas en hjälpande
hand? Bilaga 8 till Långtidsutredningen 1999/2000. Stockholm: Finansdepartementet Becker, G. (1981) (Revised and Enlarged in 1991) A treatise on
family, Cambridge, MA: Harvard university press, pp. 93-112. Björklund A, Aronsson T, Edlund L, Palme M. (2001). Ny kris i
befolkningsfrågan? Välfärdspolitiska rådets rapport 2001. Stockholm: SNS Förlag. Bongaarts J. (2001). Fertility and reproductive preferences in post-
transitional societies. In Bulatao R and Casterline J (eds.). Global Fertility Transition. A Supplement to Population and Development Review 27:260–281 Bradshaw J, Finch N. (2002). A Comparison of Child Benefit
Packages in 22 Countries. Department for Work and Pensions Research Report No. 174. Leeds: Corporate Document Services Bremberg S. (2002). Sociala skillnader i ohälsa bland barn och unga i
Sverige. Rapport 2002:13. Stockholm: Statens Folkhälsoinstitut. Case A, Lubotsky D, Christina Paxson C. (2002) Economic Status
and Health in Childhood: The Origins of the Gradient. American Economic Review, 92; 1308-34 Coleman D. (1998) Reproduction and survival in an unknown
world: what drives today’s industrial populations and to what future? NIDI Hofstee Lecture Series, No. 5, Netherlands Interdisciplinary Demographic Institute, The Hague Council of Europe (Europarådet) (2004). Recent demographic
developments in Europe 2004. Strasbourg, Council of Europe Publishing.
46
Bilaga 2
Corman D. (2000). Family policies, working life arrangements, and
the third child in two low-fertitity populations. A comparative study of contemporary France and Sweden. Stockholm Research Reports in Demography No. 140. Stockholms Universitet Ds 2001:57 Barnafödandet i fokus – Från befolkningspolitik till ett
barnvänligt samhälle. Stockholm: Socialdepartementet Duncan G, Brooks-Gunn J, Yeung W J, Smith J R. (1998). How
much does childhood poverty affect the life chances of children? American Sociological Review, 63: 406–423 Duvander A-Z, Olsson S. (2001). När har vi råd att skaffa barn?
RFV analyserar 2001:8. Riksförsäkringsverket Esping-Andersen G. (1990). The Three Worlds of Welfare Capita-
lism. Princeton, NJ: Princeton University Press Esping-Andersen G. (1996) Welfare States in Transition: National
Adaptations in Global Economies, London: Sage Publications Esping-Andersen G. (1999). Social Foundations of Postindustrial
Economies. New York: Oxford University Press Easterlin R.A. (1968). Population, Labor Force, and Long Swings in
Economic Growth: the American Experience, Colombia University Press, New York Easterlin R. A. (1973). “Relative Economic Status and the American
Fertility Swing”, in: Sheldon E. B. (ed): Familiy Economic Behavior: Problems and Prospects, Lippincott, Philadelphia, pp. 166– 223 Eurostat (2005): European social statistics. Luxembourg. Office for
Official Publications of the European Communities European Commission. (2004). European’s Attitudes to Parental
Leave. Eurobarometer 59.1 March–April 2003 Ferrarini T. (2003). Parental Leave Institutions in Eighteen Post-war
Welfare States. Stockholm: Swedish Institute for Social Research Doctoral Dissertation Series No. 58 Frejka T, Calot G. (2000) The cohort fertility story: industrialised
countries in the second half of the 20th and in the early 21st century. Paper presented to the Annual Meeting of the Population Association of America, Los Angeles, March 23–25. Frejka T, Calot G. (2001). Cohort reproductive patterns in the
Nordic Countries. Demographic Research 5 (5): 125–186 Fritzell J, Östberg V. (2003). Ekonomi och barns välfärd. Social-
medicinsk tidskrift, 3: 228–236
47
Bilaga 2 SOU 2005:73
Gutierrez-Domenech M. (2002). The Impact of the Labor Market on
the Timing of Marriage and Births in Spain. CEP working paper. London: London School of Economics and Political Science, Centre for Economic Performance Hantrais L. (2004). Family Policy Matters: Responding to family
changes in Europe. Cambridge: Policy Press pp. 11–36 Hicks A, Kenworthy L. (2002). Varieties of Welfare Capitalism.
Luxembourg Income Study Working Paper No. 316 Hoem B. (1998). Barnafödande och sysselsättning. SCB Demo-
grafiska rapporter 1998:1 Hoem B, Hoem J. (1999). Fertitity Trends in Sweden up to 1996,
Population Bulletin UN 40/41: 318–333 Krieger H. (2004). No future without children: Demographic deve-
lopments in Europe. Paper presented at the EU ministerial conference: Family means Future- Joint Family Policy Thrust in the European Union. Berlin, Dec 2 Lesthaeghe R. (2000). Europe’s Demographic Issues: Fertility,
Household Formation and Replacement Migration. Paper presented at: Expert Group Meeting on Policy Responses to Population Ageing and Population Decline. Population Division, Department of Economic and Social Affairs, United Nations Secretariat, New York, 16–18 October 2000 Lesthaeghe R, Moors G. (2000) Recent trends in fertility and house-
hold formation in the industrialised world. Review of Population and Society, No 9 Lundberg O. (1993) The Impact of Childhood Living Conditions on
Illness and Mortality in Adulthood. Social Science & Medicine, 36: 1047-52 McDonald P. (1996). Demographic life transitions: an alternative
theoretical paradigm Health Transition Review. Supplement 6: 385–392 McDonald P. (2001). Theory pertaining to low fertility International
Perspectives on Low Fertility: Trends, Theories and Policies Tokyo, 21–23 March 2001 NOSOSKO (Nordisk Social-Statistisk Komité) (2005). Social
tryghed i de nordiske lande 2005. Under publicering Nyström Peck M, Lundberg O. (1995). Short Stature as an Effect of
Economic and Social Conditions in Childhood. Social Science & Medicine, 41: 733-38 O’Connell M. (1991). U.S. Census Bureau: Studies in American
fertility. Current Population Reports, P23-176.Washington, District of Columbia: U.S. Government Printing Office
48
Bilaga 2
OECD (2001). Starting Strong, Early Childhood Education and
Care. Paris: OECD OECD (2005). Babies and Bosses: Reconciling Work and Family
Life – Canada, Finland, Sweden and the UK. Paris: OECD Oláh L. Sz. (1998). Do public policies influence fertility? Evidence
from Sweden and Hungary from a gender perspective, Stockholm Research Reports in Demography 129. Stockholms Universitet Payne J. (2004). The impact of a reduced fertility rate on women's
health. BMC Women's Health 2004, 4 (Suppl 1):S11. Retrieved from: http://www.biomedcentral.com/1472-6874/4/S1/S11 Persson C, Batljan I. (2005). Välfärdsprojektet. Manuscript. Social-
departementet Power C, Hertzman C. (1999). “Health, Well-Being, and Coping
Skills”, i Keating & Hertzman (red), Developmental Health and the Wealth of Nations, New York: the Guilford Press RFV. (2000). Varför föds det inte fler barn i Sverige? RFV Redovisar
2000:9 RFV. (2003). När har vi råd att skaffa fler barn? En studie om hur
inkomst påverkar fortsatt barnafödande. RFV analyserar 2003:8. Riksförsäkringsverket Ringbäck-Weitoft G. 2001. ”Sociala skillnader, utsatthet och ohälsa”
i Folkhälsorapport 2001. Stockholm: Socialstyrelsen SCB (2003). Arbetslöshet och barnafödande. SCB Demografiska
rapporter 2003:6 SCB (2005). Utgifter för det sociala skyddet i Sverige och Europa
samt utgifternas finansiering (ESSPROS). Stockholm:SCB Sleebos EJ. (2003). Low Fertility Rates in OECD-Countries: Facts
and Policy Responses. OECD Social, Employment and Migration Working Papers http://www.oecd.org/dataoecd/13/38/16587241.pdf Smith GD, Gunnell D, Ben-Shlomo Y. (2001). “Life-course approa-
ches to socio-economic differentials in cause-specific adult mortality”, i Leon D, Walt G (red), Poverty, inequality and health. An international perspective, Oxford: Oxford University Press; 2001. p. 88–124 SOU 2001:79. Välfärdsbokslutet för 1990-talet: Slutbetänkande,
Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Statens offentliga utredningar. Fritzes Ungdomsstyrelsen (1998) Ny tid nya tankar. Ungdomars värde-
ringar och framtidstro. Stockholm: Ungdomsstyrelsen
49
Bilaga 2 SOU 2005:73
50
van de Kaa D. (2001). Postmodern fertility preferences: from chang-
ing value orientation to new behaviour. In Bulatao R and Casterline J (eds.). Global Fertility Transition. A Supplement to Population and Development Review 27:290–331 van Peer C. (2000). Comparative analysis of differences in desired
and realised fertility. Paper presented at the FFS Flagship Conference, Brussels, 29-31 May (http://www.unece.org/ead/pau/flag/papers/vanpeer.pdf) Vogel J. (2001). Uppskjutet föräldraskap bland Europas unga. Väl-
färdsBulletinen 3:4–8. Vågerö D. (1997). Hur påverkar biologiska och sociala förhållanden
tidigt i livet hälsan i vuxen ålder? EpC-rapport 1997:3. Stockholm: Socialstyrelsen Östberg V. (2001). ”Hälsa och välbefinnande”, i Barns och ung-
domars välfärd, SOU 2001:55
Bilaga 3
Den som passar bäst gör mest
– Sammanställning och analys av forskning om föräldrars föreställningar och attityder kring föräldraledighet
Av Ylva Elvin-Nowak
Vilken slags förståelse behöver vi?
En av de grundläggande utgångspunkterna för översynen av föräldraförsäkringen är att regelverket inte ska diskriminera någon av föräldrarna utan ge alla föräldrar likvärdiga möjligheter att vara föräldralediga. Denna utgångspunkt är, sett utifrån dagens regelverk, i stort sett redan uppfylld. Det är snarare föräldrars tolkning av regelverket som leder till ett ojämställt uttag – en tolkning som är avhängig såväl materiella faktorer (exempelvis yrkesarbetets krav, ekonomiska villkor, information från försäkringskassa, hälsosektorn etc.) som psykologiska faktorer (exempelvis föreställningar om kvinnlighet respektive manlighet, idéer om barns behov etc.).
En viktig fråga för översynen är vilka incitament som kan vara verkningsfulla för att de markanta skillnaderna i uttag mellan kvinnor och män ska minska. För att hitta rätt incitament är det helt avgörande att ha kunskap om föräldrars ”översättning” av materiella villkor till upplevelsen av vilka möjligheter, skyldigheter och rättigheter man har som individuell förälder.
För att förstå hur denna ”översättning” går till krävs kunskap hämtad från en mängd olika forskningsområden där den könsteoretiska forskningstraditionen utgör huvudspåret. Att vara förälder är den mest bekönade position man kan tänka sig och hur människor uppfattar sig själva som föräldrar är i hög utsträckning avhängigt hur kvinnor och män gör sig till tillräckligt goda föräldrar. Detta ”görande” sker i en kulturell, historisk och social kontext där förväntningar och krav på jämställdhet är en viktig del.
51
Bilaga 3 SOU 2005:73
Att göra kön – om att bli kvinna eller man genom föräldraskap
För att komma föräldraskapets könsstereotypa fördelning på spåren räcker det inte med att enbart fokusera på den forskning och kunskap som finns kring föräldraledighet. Hur vardagsansvar för barn fördelas är en del i ett mönster där föreställningar om kön i många avseenden är styrande, inte bara för det faktiska handlandet utan i allra högsta grad för den individuella upplevelsen av vem man är, vill vara och kan vara, och hur denna upplevelse befästs och bekräftas genom tvåsamhet och föräldraskap (se t.ex. Haavind, 1987; 2001, Holmberg, 1993).
I Sverige och de övriga nordiska länderna, är jämställdhetsdiskursen väl integrerad på såväl politisk som individuell nivå. Även om det råder en stark politisk koncensus kring jämställdhet, är olika aktörer och i högsta grad olika individer, emellertid inte alls överens om vad jämställdhet betyder i praktiken. Det råder en stor obalans mellan retorik och praktik (se t.ex. Bergqvist, 1999; Magnusson, 2000; 2001). Denna obalans kan förstås utifrån jämställdhetssträvandets föreställning om likhet kombinerat med människors lust och vilja att bekräftas som bekönade individer – som kvinnor eller som män.
Det anglosaxiska uttrycket doing gender låter sig svårligen översättas till svenska. Ändå är det här, i själva görandet och upprätthållandet av det som vi uppfattar som kvinnlighet respektive manlighet, många frågor kring föräldraskapets uppdelning finns – trots intentioner om jämställdhet. Jämställdhet betyder att kön inte ska ge några anvisningar kring hur livet organiseras, hur beslut fattas och vilka vägar kvinnor och män tar. Omsatt till föräldraskap innebär detta att det inte ska märkas mer eller annorlunda när en kvinna bli mamma än när en man blir pappa. Utifrån kvinnliga och manliga föräldrars organisering av vardagslivet märks dock föräldraskap väldigt olika och den mage och det födande som föregår ett föräldraskap blir för de flesta en början till ett ansvarstagande med synnerligen bekönade förtecken (Bekkengen, 1999; Jansson, 2001; Elvin-Nowak, 2001; 2002; 2003).
Föräldraskapet är, som tidigare påpekats, en extremt bekönad position. Det som gör en man till en tillräckligt bra pappa är inte detsamma som det som gör en kvinna till en tillräckligt bra mamma. Generellt kan man säga att kvinnor gör tillräckligt bra moderskap genom att anpassa yrkesarbetet efter ansvaret för barn medan män gör tillräckligt bra föräldraskap genom att anpassa
52
Bilaga 3
ansvaret för barn till yrkesarbetet. En vardagslivets fördelningspolitik där jämställdhetssträvanden löper parallellt med behovet av att bli bekräftad som kvinna eller man genom föräldraskapet och där jämställdhet i praktiken ofta blir detsamma som att ”den som passar bäst gör” (Andenæs, 1996; Bergsten & Bäck-Wiklund, 1997; Magnusson, 2001; Elvin-Nowak & Thomsson, 2003).
Föreställningar om kön är synnerligen närvarande i föräldraskapet och de kulturellt etablerade koderna är vanligtvis väl integrerade i individers psykologiska upplevelser av vad som är naturligt och självkart. En del i det som uppfattas som självklart och som hela tiden interagerar med föreställningar om kön, är föreställningar om barn, vad barn behöver och vilket ansvar föräldrar har.
Föräldrars tankar om barn
Även om föräldrar upplever att de utformar sina föräldraskap utifrån egna preferenser och beslut så präglas vi alla i hög utsträckning av kulturellt etablerade idéer om det goda föräldraskapet. Idéer som utifrån ett historiskt perspektiv är synnerligen föränderliga (Bergman & Johansson, 2002; Klinth 2002). Det moderna föräldraskapet är till stora delar präglat av utvecklingspsykologiska tankegångar där barnet förväntas genomgå vissa stadier i en bestämd ordning och där denna utveckling förväntas komma till stånd om/när föräldrarna förmår ”göra rätt”. Föräldrars förmåga att ”göra rätt” när barnet är barn lägger grunden för barnets framtid som vuxen människa (för en intressant diskussion kring detta, se Burman, 1994). Nordisk forskning kring föräldrars förståelse av barn visar att ”göra rätt” i föräldrars föreställningsvärld är detsamma som att älska barnet, vara tillgänglig för barnet och att anpassa sig till barnet (Halldén, 1997; Andenæs, 1996; Elvin-Nowak, 1999; 2001; 2002; 2005). Det är genom kärlek, tillgänglighet och anpassning som barnet ”vaccineras” mot framtida faror och risker.
När tankar om barns behov och vad som är bäst för barn kopplas till föräldrars göra-kön-projekt blir det tydligt att föräldraskapet är en bekönad position där tillgänglighet och anpassning (vilket är föräldrars vardagspraktiska uttryck för kärlek) är olika saker för kvinnor/mammor och män/pappor. Föräldrar tänker att små barn behöver föräldrar på heltid och med begränsade könsspecifika krav garanterar föräldraförsäkringen att så blir fallet. Den översättning
53
Bilaga 3 SOU 2005:73
som de flesta föräldrar de facto gör av ”förälder” till ”mamma” behöver emellertid inte bygga på en tydlig övertygelse om att mammor är bättre föräldrar än pappor (något som sällan uttrycks i intervjuer med föräldrar). Det handlar snarare om en fördelning som bygger på en oreflekterad logik på temat ”den som passar bäst gör” alternativt ”den som vill mest gör” – en logik som hänger samman men såväl materiella förhållanden på samhällsnivå (exempelvis skillnader i kvinnors och mäns anknytning till arbetsmarknaden och kvinnors och mäns ekonomiska situation) som psykologiska bekräftelseprocesser.
En annan tankefigur som är mycket framträdande i föräldrars föreställningar om barn handlar om när barnet kan lämnas på daghem. Föräldrar tänker ofta att barn bör vara äldre än vad ett heltidsuttag av föräldraledigheten tillåter, när de lämnar hemmet och föräldrarna. Att lämna ettåriga barn på dagis uppfattas inte som något som går i linje med barnets behov utan snarare som en nödlösning för att föräldrarnas yrkesarbete ska fungera. En uppfattning som leder till att framförallt mammor strävar efter att förkorta sina arbetsdagar och anpassa sina arbetstider. För att daghem ska uppfattas som positivt krävs att föräldrarna (och i synnerhet mödrarna) tänker att barnet är där för sin egen skull och att vistelsen borta från hemmet går i linje med barnets behov (Elvin-Nowak, 2001).
Olika utgångspunkter
Rent allmänt kan man säga att frågan hur man bäst ska verka för ett jämnare uttag av föräldraledighet kan fokuseras från flera utgångspunkter. Dessa utgångspunkter är inte alltid förenliga med varandra. Det är heller inte säkert att den utgångspunkt som på en strukturell nivå verkar vettigt sett ur till exempel ett jämställdhetsperspektiv, har klara fördelar på individnivå. Och vice versa.
Med fokus på jämställdhet
Jämställdhet handlar om kön och en användbar definition av jämställdhet är att kön aldrig ska ge några anvisningar för vilka möjligheter, rättigheter och skyldigheter en människa har. I det jämställda samhället kan och ska personlighet, talang, utbildning eller kompetens ge anvisningar – men aldrig kön. Föräldraledighets-
54
Bilaga 3
uttaget är dock en tydlig indikator på att just kön ger anvisningar till vilken position kvinnor respektive män intar när de blir föräldrar. Ett jämställdhetsfokus handlar vanligtvis om strukturella och materiella förhållanden och frågan är vilka förändringar som kan initieras från samhällets håll för att kvinnor och män ska bete sig mera lika.
Jämställdhetsperspektivet har att hantera det faktum att jämställdhet på strukturnivå sällan är detsamma som jämställdhet på individnivå – hur enskilda kvinnor och män uppfattar jämställdhet och hur denna låter sig göra till vardags. Jämställdhetsperspektivet måste också hantera konsekvenser utifrån olika tidsperspektiv och hur olika tidsperspektiv interagerar med struktur- respektive individnivå. Jämställdhetsperspektivet är i själva verket mycket komplext då samma strukturer, organisationer eller individer både kan vinna och förlora på ökad jämställdhet. Exempelvis kan män uppleva att ökad jämställdhet i termer av uttag av föräldraledighet kan leda till vinst i positionen som manlig förälder men till förlust i positionen som manlig yrkesperson.
Med fokus mammor
Mammors situation som utgångspunkt i diskussionen kring föräldraledighet kan vara en del i ett mer omfattande jämställdhetsfokus men behöver inte vara det. Om jämställdhet är utgångspunkt innebär ett mammafokus hantering av frågeställningar kring hur kvinnor ska få möjlighet att delta på arbetsmarknaden på samma villkor som män eller hur man kan underlätta för kvinnor att vara mer än bara mammor. Fokus på mammor utan jämställdhet som utgångspunkt kan handla om essentialistiska tankegångar om kvinnors önskan och biologiskt könsmässigt grundade behov av att vara mammor. Men det kan också handla om hur kvinnor som lever utsatta för våld från sina barns pappor kan hamna i en rävsax där de dels förväntas skydda barnen, dels verka för att barnen har kontakt med sin pappa. Här har vi ett kombinerat mamma-barnfokus som står i direkt motsatsförhållande till jämställdhetsfokuset.
55
Bilaga 3 SOU 2005:73
Med fokus på pappor
Fokus på pappor kan, precis som när det gäller mammor, ha jämställdhet som utgångspunkt. Oftast har det också det och förvånansvärt ofta handlar det om pappors rätt att vara hemma med barn snarare än pappors skyldighet att ta hand om sina barn. Men jämställdhetsintentionen med koppling till pappor kan också handla om mäns önskan om större närvaro till barnen eller om de yrkesfokuserade strukturer och föreställningar som omgärdar män i högre utsträckning än kvinnor. Fokus på pappor utan jämställdhet som utgångspunkt kan handla om hur man på bästa sätt kan förhindra att våldsamma pappor har tillgång till sina barn – ett barnets-bästa-perspektiv som i detta fall står i direkt motsats till jämställdhets- och pappafokuset.
Med fokus på barn
En utgångspunkt i utredningens uppdrag är att utgå från att föräldraförsäkringen ska verka för barnets bästa. Principen om barnets bästa är en portalbestämmelse i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) som innebär att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör dem. Principen kan härledas ur två fundamentala tankar – att barn har fullt och lika stort människovärde som vuxna samt att barn är sårbara och därför behöver särskilt stöd och skydd.
Inom ramen för principen ger man avsiktligen ingen fastställd definition för vad som är barnets bästa. Man menar att vad som är barnets bästa varierar mellan olika samhällen och kulturella kontexter. Barnets bästa är en utgångspunkt inte en innehållsmässig definition (SOU 1997:116; Barnombudsmannen 1999).
När barnets bästa kopplas till jämställdhet handlar det vanligtvis om barns rätt att få tillgång till båda sina föräldrar. Men barnets bästa kan, som tidigare nämnts, stå i direkt motsats till just tillgången till båda föräldrarna (i vissa fall ens någon av föräldrarna). Det gå aldrig att exakt ange vad som är barns bästa i någon slags generell eller objektiv bemärkelse. Däremot finns det en mängd kollektiva uppfattningar kring barn och barns behov vilka är präglade av många faktorer där den vetenskapligt baserade kunskapen är en del. Det finns emellertid en mängd andra faktorer som påverkar uppfattningen om vad som är bra för barn och vad barn behöver.
56
Bilaga 3
Föräldrars uppfattning och tolkning av sina egna barns bästa och barns bästa i en mer generell bemärkelse är en viktig pusselbit i förståelsen av varför föräldraledighetsuttaget ser ut som det gör. Utifrån detta perspektiv blir det också uppenbart att föräldrars föreställning om barns behov och bästa långt ifrån alltid har någon koppling till jämställdhet.
Rapportens uppläggning
Syftet med denna rapport är att ge en bild av kunskapsläget kring föräldraskap och jämställdhet. Fokus ligger på föräldrars föreställningar, attityder och idéer och hur materiella förhållanden, offentligt tilltal, information etc. ”översätts” till privat praktik och ges mening som något som är mer eller mindre bra för alla inblandade parter.
I rapporten närmar jag mig dessa frågor utifrån fokus på jämställdhet, på kvinnor/mammor, män/pappor och i viss mån utifrån barn. Dessa fyra fokus är inte på något sätt klart urskiljbara utan går in och ut i varandra och framförallt löper de parallellt eller huller om buller i föräldrars vardagsliv.
Rapporten bygger framförallt på svensk, och i viss mån nordisk forskning som jag har bedömt som relevant för utredningens frågeställning och riktlinjer. Syftet med presentationen är emellertid inte bara att beskriva kunskapsläget utan att bidra till en ökad förståelse av hur den kunskap som finns kan användas. Av det skälet har jag valt att frångå den traditionella uppställningen som börjar med ”forskaren XX har visat att” och istället skriva i löpande text där kunskap, varvas med kommentarer och analyser. En del referenser anges i texten och en fullständig referenslista finns i slutet av rapporten.
Rapporten avslutas med en kort diskussion kring vilka slutsatser man kan dra utifrån dagens kunskapsläge och hur man kan gå vidare för att verka för ett mer jämställt föräldraledighetsuttag.
Familj
I diskussionen kring hur föräldraförsäkringen ska se ut är familjen en central enhet. I utredningens uppdrag ligger att hantera nya familje- och levnadsformer som också omfattar föräldrar av samma
57
Bilaga 3 SOU 2005:73
kön och familjer där det finns fler än två föräldrar. Forskningen kring olika slags samkönat föräldraskap eller föräldraskap där föräldrarna är fler än två, är synnerligen bristfällig. Endast ett fåtal svenska forskare har ägnat sig åt denna familjeform, som för övrigt inte utgör någon enhetlig kategori, och då har frågeställnigen inte handlat om fördelning av föräldraledighet (se t.ex. Zetterqvist, 2002 och Halldén, Hydén & Zetterqvist Nelson, 2003). På uppdrag av den kommitté som hade till uppgift att utreda förhållanden för barn i homosexuella familjer gjordes ett mindre antal intervjuer med homosexuella föräldrar utifrån frågeställningen hur de upplevde sitt föräldraskap (möjligheter och svårigheter) och vilka konsekvenser familjerättsliga och andra regler hade för familjen (SOU 2001:10). I studien ingick inte frågeställningar med bäring på hur föräldraledigheten och vardagsansvaret fördelades.
I debattboken ”Vems valfrihet?” ägnar Ulrika Westerlund ett kapitel åt den problematik som skulle uppstå för familjer med fler än två föräldrar om föräldraförsäkringen knyts till de två biologiska föräldrarna. Utifrån några intervjuer med familjer där fyra föräldrar delar på ansvaret för de gemensamma barnen framkommer oro för att möjligheten att överlåta föräldraledighetsdagar till de föräldrar som inte är barnens biologiska ska försvinna (Westerlund, 2004). En reform som utifrån ett heterosexuellt tvåsamhetsperspektiv skulle kunna vara en jämställdhetsreform, kan således vara en antijämställdhetsreform utifrån ett homosexuellt två-plus-två-samhetsperspektiv.
Betydligt bättre är kunskapsläget när det gäller så kallade postnucleära familjer (se ex. Hydén, 2000) eller nätverksfamiljer (se ex. Bäck-Wiklund & Johansson). I dessa sammanhang är det utifrån frågan kring fördelning av föräldraledighet ofta fortfarande en mamma och en pappa som är de som ska dela, varför problematiken kring ojämn fördelning torde omfatta även dessa familjeformer.
Den familjeform som utifrån frågeställningar kring delat föräldraskap och jämställdhet, varit föremål för mest forskning och diskussion är den heterosexuella kärnfamiljen. Här finns förhållandevis många forskningsstudier och undersökningar som i de flesta fall syftat till att kvantitativt beskriva uttag och olika faktorer kopplat till uttag, men också ett antal studier som med hjälp av olika kvalitativa metoder närmat sig det som den brittiske familjeforskaren David Morgan kallar ”familjepraktiker”. Detta betyder ungefär att betrakta något som pågår hela tiden. Utifrån en könsteoretisk utgångspunkt handlar det om att studera hur kvinnor och
58
Bilaga 3
män tillsammans genom sina dagliga göranden och låtanden skapar sig själva som föräldrar och hur könsspecifika fördelningsmönster etableras som något som hör själva könstillhörigheten till. Men också om hur föräldraskapets bekönade koder hela tiden förändras genom vardagliga handlingar (se t.ex. Morgan, 2002; Elvin-Nowak & Thomsson, 2003).
Inför föräldraskapet
Forskning och litteratur som behandlar övergången från icke föräldraskap till föräldraskap är mycket omfattande men kopplas sällan till den påföljande fördelningen av föräldraledighetsuttag.
Under graviditeten är den blivande mamman föremål för den offentliga hälsosektorn, framförallt mödravårdscentralen. Kulturantropologen Clarissa Kugelberg har beskrivit hur mödravårdcentralsbesöken och deltagande i föräldra- och mammagrupper blir en slags initiationsrit till ett nytt skede i livet (Kugelberg, 1999). Hur mycket den blivande pappan deltar i denna initiationsrit varierar och det finns ingen forskning som visar på ett rätlinjigt samband mellan mäns deltagande under graviditet och förlossning och deras uttag av föräldraledighet.
Kugelberg beskriver utifrån sina intervjuer hur män i många fall ger uttryck för en känsla av ambivalens inför hur den blivande pappapositionen ska skapas och hanteras. Från att ha en mycket viktigt position i samband med förlossningen (sett ur såväl mannens, kvinnans och samhällets perspektiv) hamnar många män vid sidan av mamma-barn-relationen i en slags stödjande position som i många fall uppmuntras av mödra- och barnhälsovården (Plantin, 2001; Elvin-Nowak, 2005).
Sociologen Lars Plantin fann i en kvalitativ studie om mäns föräldraskap att ansvarsförhållandet mellan föräldrarna grundläggs redan i ett tidigt skede av graviditeten. Många av de män han intervjuade menade att mödravårdscentralen utesluter män och att de blivande papporna bjuds in först i slutet av graviditeten till den föräldrautbildning som då erbjuds. Plantin menar att denna uteslutning har effekter för männens benägenhet för att senare ta aktivt vardagsansvar för sina barn (Plantin, 2001).
Pelle Jansson, doktorand i pedagogik och aktiv inom Manscentrum menar, utifrån en intervjustudie, att såväl mödra- som barnavårdscentralen har en betydande inverkan för hur pappor
59
Bilaga 3 SOU 2005:73
positionerar sig som föräldrar. Utifrån intervjuer med pappor hävdar Jansson att föräldragrupper där pappor är involverade lägger grunden för ett aktivt faderskap (Jansson, 2001).
Föräldrabudskap
Stora delar av den föräldrainformation som förmedlas via mödra- och barnavårdscentraler bygger på äldre utvecklingspsykoligiska teorier där pappans positioneras som en slags stödperson för mamman. Det slags faderskap som framhävs som gott går genom mammans omsorger. Genom att stödja och hjälpa mamman så att hon mår bra och känner sig trygg i sin position som nybliven mamma, främjar pappan barnets utveckling. Även så kallade anknytningsteorier som fokuserar på spädbarns förmodade behov av att ingå en symbiotisk relation med en person (som nästan alltid är utbytbar mot mamman) har haft och har, via hälsosektorn och rådgivningslitteraturen, stor genomslagskraft bland moderna föräldrar (Franzblau, 1999; Elvin-Nowak, 2001).
En tydligt förskjutning över till ett direktilltal till blivande pappor har emellertid skett under 1990-talet. Etnologen Charlotte Hagström konstaterar att pappor under denna period började skriva för pappor i ett försök att kliva ur den många gånger påtvingade rollen som stödjare, beskyddare och hjälpare (Hagström, 1999). Att tilltalet till nyblivna och blivande pappor sker utifrån ett direkttilltal är i många avseenden positivt. Samtidigt är utgångspunkten vanligtvis att pappor på ett avgörande sätt skiljer sig från mammor. Hagström pekar på att såväl modern rådgivningslitteratur till föräldrar som den myriad av pappa-böcker som utkommit under den senaste tioårsperioden, lägger betoning på könsskillnader (Hagström, 1998). Som en odiskutabel sanning framställs kvinnans hormoner allt som oftast som styrande för såväl graviditet som nyblivet moderskap.
Synen på hormoner som avgörande för den arbetsdelning som de flesta föräldrar de facto väljer (mamma hemma först, länge eller hela tiden och pappa hemma senare, kort period eller inte alls) fick stor genomslagskraft under den så kallade ”mjölk i brösten – gröt i huvudet-debatten” (Wikander, 1993) som var som mest intensiv under den period när införandet av den första pappamånaden började diskuteras. Utgångspunkten var farmakologen Kerstin Uvnäs-Mobergs forskning kring råtthanars beteende. Då rått-
60
Bilaga 3
försöken visade att råtthanarna uppvisade ett beteende som mer liknade nyförlösta råtthonors med avseende på omvårdnad av råttungarna, då de exponerades för amningshormonet oxcytocin, drog ett antal författare och debattörer slutsatsen att detta var beviset för att kvinnliga föräldrar i väsentliga avseenden skiljer sig från manliga. Vetenskapsjournalisten Maria Borelius bok Sedan du fött, fick en enorm uppmärksamhet och kvinnors status som biologisk varelse med biologisk förmåga att föda och amma blev i många sammanhang en ”bevisad orsak” till varför pappor inte är föräldralediga i samma utsträckning som mammor (Borelius, 1993).
Tio år senare är kvinnors förmåga att föda och amma barn i många föräldrars föreställningsvärld fortfarande en ”naturlig” förklaring till en traditionell arbetsdelning och ett mycket ojämnt föräldraledighetsuttag. I de tidningar som vänder sig till föräldrar är blivande och nyblivna mammors hormonella tillstånd fortfarande ett ständigt återkommande tema och kvinnligheten omskrivs allt som oftast som något som i väsentliga avseenden lägger grunden för ett gott föräldraskap. Ett budskap som försätter pappor i positionen som den som inte har den naturliga förmågan utan måste läras upp i något avseende. Allt för sällan kopplas detta upplärande till faktisk träning, dvs. till vardagligt ansvar för små barn.
Det tilltal som bygger på att pappor är av annan sort än mammor kan skönjas även i offentliga instansers informationsmaterial – ett särartstilltal som löper parallellt med den jämställdhetsintention som säger att det inte ska spela någon roll om en förälder är pappa eller mamma. Att det handlar om likhet.
Uppfattningen att verklig jämställdhet bygger på männens goda vilja är väl etablerad i den offentliga jämställdhetsdebatten. Det är också männens goda vilja den offentliga rösten vädjar till när män tilltalas som pappor.
Det offentliga bemötandet av mäns ovilja att organisera faderskapet utifrån samma position som moderskapet med allt vad det innebär av totalansvar, anpassning och flexibilitet, utgår ett extremt ge-fokuserat tilltal. Män måste fås att fatta att de tjänar på delat föräldraansvar. Att de får något. I Försäkringskassans ”10 skäl att ta pappaledigt” (en kampanj riktad till nyblivna pappor under år 2002) finns ett enda skäl där ordet ”behöver” förekommer (”du behöver lära känna ditt barn”). De övriga nio skälen handlar samtliga om vad den nyblivne pappan ska få i form av exempelvis utökad kompetens, nya erfarenheter och större närhet till barnets mamma.
61
Bilaga 3 SOU 2005:73
Ett omfattande fokus på män/pappor som mottagare av positiva erfarenheter och konsekvenser, när de intar samma position som kvinnor/mammor vanligtvis gör utan det minsta krav på eller behov av offentlig uppmuntran eller stödåtgärder, kan ha negativa konsekvenser för jämställdheten i praktiken. En allt för ”ge-fokuserad” ingång till faderskapet försätter pappor som grupp i en position som omgärdas av mycket större valmöjligheter att vara föräldrar i en mer vardagspraktisk bemärkelse än vad som gäller för mammor. Detta har sannolikt konsekvenser för hur individuella pappor, på ett psykologiskt plan, skapar innebörder i vad det betyder att vara pappa. Och det har effekter på faderskapets praktiska utförande. Om budskapet är att föräldraskapet bygger på att man får något blir det okej att säga nej tack till föräldraledighet, vaknätter eller namnlappsmärkning.
Så visar också en del kvalitativa studier kring pappors ansvarstagande att män upplever sitt föräldraskap som betydligt mindre villkorat och frivillig än vad kvinnor gör. Män upplever att de väljer att vara föräldralediga medan kvinnor helt enkelt är föräldralediga. Män som varit föräldralediga under längre eller kortare perioder betonar ofta att samvaron med barn ger och tillför, men kan också säga att de avstår från föräldraledighet med det andra barnet då de ”redan gjort den resan” (se t.ex. Plantin, 2001; Bekkengen, 2002; Chronholm, 2004; Elvin-Nowak, 2005). Den mamma som intar en sådan på valfrihet baserad ståndpunkt, skulle förmodligen bli föremål för en mängd offentliga stödåtgärder.
En intressant iakttagelse är i detta sammanhang hur medierna skildrar diskussionerna kring delad föräldraledighet. I en magisteruppsats i sociologi visar Maria Sandberg att manliga artikelförfattare ofta uttrycker sig i termer av egna frivilliga val och att det kan vara intressant för männen att vara hemma en kortare tid för att knyta an till sitt barn, men att sådana beslut inte ska styras från staten. De kvinnliga artikelförfattarna talar i högre utsträckning i termer av jämställdhet mellan föräldrarna, kvinnors rätt till arbete och om ojämlika förhållanden på arbetsplatsen (Sandberg, 2004).
En annan del i det offentliga tilltalet som kan antas ha effekter på hur bilden av föräldraskap konstrueras inte bara på samhällsnivå utan också på individnivå – hur föräldrar upplever att de gör föräldraskap rätt, är reklamen. Det finns ingen forskning där man direkt studerat sambandet mellan reklambudskap och uttag av föräldraledighet utan det handlar snarare om att dra slutsatser utifrån
62
Bilaga 3
hur människor fungerar identifikationsmässigt och hur olika diskurser som anger normalitet skapas.
I reklamen avbildas män allt oftare som pappor. Det kan handla om rakapparater som gör mäns kinder lena mot mjuka barnansikten eller internettjänster som kan skötas parallellt med nappflaskan. Gemensamt för sådan reklam är dock att manligheten inte bara skapas genom faderskapet. Manligheten säkras också genom välbyggda och vältränade kroppar och/eller en tydlig markering av att här föreligger också ett aktivt och välbetalt yrkesliv. De norska sociologerna Elin Kvande och Berit Brandth skriver i sin bok ”Fleksible fedre” att till och med den norska barn- och familjeministern, Mats Sandman, i samband med införandet av speciellt inrättad pappledighet, uppträtt i reklamen med bar överkropp och med ett spädbarn på var arm. Här finns ingen klar motsättning mellan manlighet och faderskap. Barnet och faderskapet förstärker snarare manligheten (Kvande & Brandth, 2003). Men om faderskapet hade varit tillräckligt för att göra manligheten så hade inte de fysiska manliga attributen behövt vara så tydliga. Kanske hade en ordinärt tanig och bleksiktig småbarnspappa dugt?
I övrigt är det inte bara i Norge som föräldralediga manliga ministrar uppträtt i rollen som den jämställda pappan. Islands fiskeriminister Árni M. Mathiesen har vid upprepade tillfällen tagit tillfället i akt och berättat om sina egna erfarenheter som synnerligen upptagen minister som ,trots stående mitt i arbetet med valfångstkommissionen, tagit ut sina tre månader (se tex. skriften Menn kan. Arbeidsliv og likestilling, 2002), I Sverige har vi hört Tomas Bodström vittna om hur han tagit ut en pappamånad under det senaste barnets första vår men att han då mesta talade i telefonen (Svenska Dagsbladet 2004-05-25). Det handlar om män vars betydelsefulla yrkesarbete ger utrymme för en maskulinitet som också innehåller ett någorlunda aktivt faderskap, men som i själva verket, lämnar över större delen av vardagsansvaret till barnens mödrar. En barnorienterad maskulinitet i retorik men en förhållandevis yrkesorienterad maskulinitet i praktik.
Det är i stort sett omöjligt att utifrån forskningsresultat dra några egentliga slutsatser kring hur föräldrars fördelning av föräldraledighet påverkas av vilken information de fått kring föräldraskap, hur det offentliga tilltalet ser ut eller hur reklamen utformas. Allt detta tillsammans utgör dock en viktig kuliss till hur individuella föräldrar tillsammans utformar det föräldraskap de tycker är rätt. Bilden av det goda föräldraskapet varierar över tid men det
63
Bilaga 3 SOU 2005:73
finns alltid mer eller mindre kulturellt etablerade överenskommelser kring vad som är rätt och fel. När det gäller föräldraskap så är överenskommelsen om skillnad fortfarande tydlig, trots jämställdhetsbudskapets betoning av likhet. Som vi sett ovan finns skillnadstänkandet invävt i såväl föräldralitteratur som offentliga publikationer och reklam. Ett skillnadstänkande som utifrån ett könsteoretiskt perspektiv har omfattande konsekvenser för föräldrars positionering som kvinnliga respektive manliga föräldrar.
Jämställdhet för människor och för samhället
I diskussionen om en individualiserad föräldraförsäkring synliggörs en konflikt mellan vad jämställdhet betyder på samhällsnivå och vad det ofta betyder i individuella människors vardag. En reform som sannolikt skulle vara ett verksamt påtryckningsmedel för att få pappor att ta större ansvar för små barn och därmed kunna ses som ett stort steg för jämställdheten på samhällsnivå, vill många föräldrar inte ha. Individuella föräldrar ser sällan kopplingen mellan makt och kön och som individer tolkar många sina beslut enligt logiken ”just i vårt fall passade det bäst att jag (= kvinnan) var hemma med barnen” (Haavind, 1982, Holmberg, 1993; Thomsson, 1997; Elvin-Nowak & Thomsson, 2001). Som individer ser vi inte de strukturer som vi själva deltar i upprätthållandet av och som ger olika anvisningar till kvinnor och män. Anvisningar som säger att just kön spelar roll för vilken sorts föräldraskap som är rätt och att rätt sätt att vara mamma betyder större anpassning och tillgänglighet till barnet. När man frågar mammor om de varit föräldralediga blir svaret i regel ”njae” om de varit hemma kortare tid än 6– 7 månader. En pappa kan svara ett tydlig ja och mena allt från 3 dagar i samband med förlossningen till flera år (Elvin-Nowak ,2001; 2002; 2005). Det innebär att en reform som omöjliggör för pappor att överlåta någon del av sin föräldraledighet av kvinnor kan komma att uppfattas som att de blivit ifråntagna en rättighet. En rättighet som är intimt förknippad med ett väldigt gångbart sätt att ”göra kvinnlighet” på, nämligen vägen genom moderskap.
Nordiska familjeforskare har fokuserat på hur familjen och föräldraskapet konstrueras i relation till den nordiska jämställdhetsdiskursen. Genom att studera vad jämställdhet betyder i praktisk handling i familjen och ställa detta i relation till vad människor anser om jämställdhet framkommer att jämställdhetsidealet ofta
64
Bilaga 3
leder till ett osynliggörande av vem som tar det faktiska ansvaret i familjen. Kvinnors och mäns önskan om att leva jämställt inom ramen för en kontext där kvinnlighet i stor utsträckning konstrueras utifrån positionen i familjen medan manlighet konstrueras utifrån yrkesposition, leder till att könsneutrala överenskommelser får könsspecifika konsekvenser, vilket innebär att kvinnors större ansvarstagande blir osynliggjort (Andenæs, 1996; Bäck-Wiklund, 1997; Björnberg, 1997; Magnusson, 2002).
Följande exempel kan illustrera resonemanget. När det gäller lite äldre barn brukar föräldrar i regel komma överens om att den som slutar tidigast också hämtar barnet på förskolan. En könsneutral överenskommelse som verkar helt rationell sett ur såväl barnets som föräldrarnas perspektiv. Problemet är bara att föregående led i beslutskedjan är könsspecifikt i alla de fall där det är kvinnan som gått ner lite i arbetstid när hon blivit mamma, vilket är ett relativt vanligt mönster. Som ett resultat av detta får hela hämtningsmönstret och kanske påföljande matlagningsmönster könsspecifika implikationer som dock inte märks utan döljs under den överenskommelse som bygger på att den som passar bäst gör och enligt den logiken blir det självklart att den som slutar tidigast också hämtar och lagar maten. Så blir en samhällsstruktur där kvinnor har en mindre stabil position på arbetsmarknaden och där många kvinnor väljer eller tvingas till deltid, en del i individuella föräldrars könstypiska mönster omformulerat till personliga, frivilliga val.
Omsatt till fördelning av föräldraledigheten visar såväl forskning som debatt att vi fortfarande i hög utsträckning befinner oss på den ”i princip nivå” som Lars Jalmert beskrev redan i början av 1980talet (Jalmert, 1984).
En man som jag intervjuat i ett forskningsprojekt menar att han är väldigt positiv till pappledighet men att i just hans fall
har det bara blivit så. Var och en har gjort det som den tycker den är bäst på och så har väl den andra sagt vad den känner och tycker så att det är liksom helt naturligt … det här med att hon har huvudansvaret för barnen känns rätt bra tycker jag. Jag har allt förtroende för henne och barnen mår bra och verkar trivas så att det är helt okej.
Detta slags resonemang återkommer ofta i intervjustudier med kvinnor och män (se tex. Andenæs, 1997; Bergsten & Bäck-Wiklund, 1997, Elvin-Nowak, 2001; 2005; Bekkengen, 2002; Brandth & Kvande, 2003). Det är fullt möjligt att tycka jämställdhet men att göra ojämställdhet. Det är i handlingarna den
65
Bilaga 3 SOU 2005:73
kvinnlighet respektive manlighet som är så viktig för människors känsla av vilka vi är, skapas. Eftersom kvinnligheten i så hög utsträckning bekräftas genom det föräldraskap där ansvaret för barnet ska bestämma hur mycket yrkesarbete som får plats, blir ett stort vardagsansvar för barn i handling ett bevis för själva kvinnligheten. Och detta i sin tur möjliggörs genom att det manliga föräldraskapet i högre utsträckning bekräftas genom ett frivilligt baserat val kring hur mycket barn som får plats inom ramen för yrkesarbetet. En vardagslivets byteshandel där känslan av att man lever och vill leva jämställt löper parallellt med viljan och lusten att göra kön rätt.
Hur det materiella blir psykologi som blir arbetsdelning
Pappans position som förälder i familjen avgörs i hög utsträckning av vilka föreställningar om kvinnlighet och manlighet kvinnan och kvinnan och mannen förhåller sig till. Det är inom ramen för dessa föreställningar som materiella förhållanden tolkas och anpassas.
Hon är väl en typisk mamma.. Hon är väl.. bättre på att trösta... Hon tänker på ett helt annat sätt än en annan…... Hon.. tänker precis.. som ens egen mamma gjorde tycker jag på nåt sätt.. fast lite modernare.
Så säger en man som jag intervjuat när han funderar över varför det är hans fru och inte han som allt sedan barnen föddes tagit huvudansvaret. Robert, som vi kan kalla honom, utgår från ett skillnadstänkande där moderskapet blir en del av en slags naturligt kvinnlighet där omsorg om och ansvar för barn är en självklar del. Utifrån samma skillnadstänkande blir faderskapet något annat – något som såväl kvalitativt som kvantitativt är skilt från moderskapet.
Denna skillnadsbaserade tolkning av föräldraskapet framkommer i många intervjustudier kring föräldraskap, även om den kan vara mer eller mindre väl kamouflerad – eller snarare lever den parallellt med föreställningen om det jämställda föräldraskapet. I kvinnors och mäns föreställningsvärld är jämställt föräldraskap inte alltid detsamma som att dela lika utan det handlar som tidigare påpekats snarare om tanken att ”den som passar bäst gör” (se t.ex. Holmberg, 1993; Martinsson, 1997; Elvin-Nowak, 2001; Bekkengen, 2002). Denna tolkning av jämställdhet innebär ofta att man tolkar de materiella omständigheterna som bestämmande för hur vardagligvet ska organiseras samtidigt som de materiella
66
Bilaga 3
omständigheterna i sig anpassas efter föreställningar om kvinnlighet och manlighet.
Ekonomin som förhandlingsgrund
Bland många föräldrar tolkas ekonomin som en godtagbar förhandlingsgrund för hur föräldraledigheten ska komma att fördelas. Här finns klara klassmässiga skillnader kring vilken giltighetsgrad ekonomin tillskrivs som samvarierar med ett tydligt skillnadstänkande kring kön. Statistiken visar att det inom LO-kollektivet är betydligt vanligare att pappan tar ut kort eller ingen föräldraledighet (se t.ex. Fransson & Wennemo, 2004). Kvalitativa studier visar samtidigt att det är i dessa familjer som tanken på kvinnan/mamman som den som besitter särskilda kvalifikationer för att ta hand om barn är som starkast. En tanke som positionerar mannan/pappan som en hjälpare som rycker in när det behövs, men inte som förstahandsförälder. Lars Plantin menar, utifrån intervjuer med pappor, att män ur medleklassen är mer involverade i den psykologiska processen att bli föräldrar medan män ur arbetarklassen ser föräldraskapet som en naturlig del av livsloppet där man gör så gott man kan (Plantin, 2003).
Föreställningar om kön kan ge ekonomin status som mer eller mindre avgörande förhandlingsgrund åt båda hållen, dvs. förhandlingen kan landa i att mannen ska ta ut kort eller ingen föräldraledighet därför att han tjänar mer pengar än kvinnan eller därför att han tjänar mindre. I de fall där han tjänar mer utgår logiken från att familjen förlorar för mycket (även om det i realiteten kan handla om ett par hundra kronor i månaden) och i de fall där mannen tjänar mindre än kvinnan utgår logiken från att hans föräldrapenningsnivå blir för låg för familjeekonomin. Kugelberg visar i sin avhandling om modernt föräldraskap att en pappas arbetslöshet kan vara ett självklart motiv för att han inte ska ta ut någon föräldraledighet på grund av att han måste satsa all sin tid på att skaffa sig ett nytt jobb. När det är mamman som är arbetslös tolkas situationen omvänt och hon blir den som självklart ska vara hemma hela tiden då mannens inkomst är oumbärlig för familjen (Kugelberg, 1999). I båda fallen konstrueras mannens faderskap utifrån föreställningen om andrahandsförälderskap – att han inte är oumbärlig för barnet och därmed har möjlighet att välja. Att han är en för-
67
Bilaga 3 SOU 2005:73
älder som i väsentliga (men oftast outtalade och oreflekterade) avseenden skiljer sig från mammaföräldern.
Ekonomen Anna Thoursie fann i en genomgång av data från 1991 till 1996 att sannolikheten för att en arbetslös kvinna ska få ett jobb eller bli föremål för någon form av åtgärd minskar kraftig om hon har barn som är yngre än tre år. För arbetslösa män gäller det omvända mönstret – sannolikheten att få ett arbete ökar i de fall mannen har yngre barn (Thoursie, 1997).
Flera studier visar att den ekonomiska rationaliteten ofta styr det gemensamma beslutet att hon och inte han ska ta ut lång föräldraledighet (se t.ex. Bekkengen, 2002; Fransson & Wennemo, 2004). Den ekonomiska kalkyl föräldrar talar om kan emellertid förstås som en slags översättning av materiella förhållanden som ingår i ett strukturellt system där män som grupp är överordnad kvinnor som grupp exempelvis med avseenden på ekonomiska tillgångar och ersättningar. Att det goda moderskapet i hög utsträckning mäts i tillgänglighet till barnet samvarierar med materiella omständigheter och blir i individuella föräldrars beslut något som knyts till kvinnligheten. Ett slags kvinnlighet som försätter män i en position där faderskapet förvisso också uttrycks via tillgänglighet men via en slags tillgänglighet som i relativt stor omfattning kan göras genom kvinnan/mamman (se ex. Hagström, 1999; Plantin, 2001; Elvin-Nowak, 2005).
Beslutet att kvinnan ska stanna hemma längst (eller hela tiden) blir utifrån detta en bekräftelse på hennes tillräckligt goda moderskap. Mannen kan å sin sida göra faderskap genom att känslomässigt och i ord sätta familjen främst och samtidigt hävda och uppleva att han måste arbeta för familjens skull. Den traditionella arbetsdelningen blir med det ekonomiska argumentets hjälp översatt till en gemensam vinst där båda parterna får möjlighet att göra kön genom föräldraskap på det sätt som sett utifrån ett extremt bekönat föräldraskap faktiskt är mest bekräftande.
När det gäller förståelsen av ekonomin som grund för delningen av föräldraledigheten finns stora likheter mellan de föräldrar som tjänar minst och de som tjänar allra mest. Flera studier om män på höga positioner i näringslivet har visat att det är i dessa grupper som det generella fördelningsmönster som bygger på att kvinnan är hemma mer, är som allra mest polariserade (se t.ex. Göransson, 2003). I en mindre intervjustudie som jag och Heléne Thomsson gjort beskrev män på högsta chefsnivå sina familjeförhållanden som jämställda där de tillsammans med sina fruar kommit överens om
68
Bilaga 3
att det passade bäst om hon helt avstod från yrkesarbete (Elvin-Nowak & Thomsson, 2004). Jämställdhet betyder även här att den som passar bäst gör och mannens föräldraskap konstrueras som något som fungerar utmärkt (= jämställt) när det går genom kvinnan/mamman. Samma logik som återfinns i de lägre inkomstskikten där kvinnlighet konstrueras genom moderskap medan manlighet konstrueras genom yrkesarbete och ett faderskap som verkar genom kvinnan/mamman.
Såväl statistik som kvalitativa studier visar också att det är mellan dessa grupper, på högre tjänstemannanivå, som pappors föräldraledighetsuttag är som högst. Det är bland högutbildade män, som förlorar en del ekonomiskt på föräldraledigheten genom att de ligger över inkomsttaket och som i regel har barn tillsammans med högutbildade kvinnor med stark anknytning till yrkeslivet, den jämställda manligheten finns. Den slags manlighet som görs genom ett mer direkt faderskap och där ekonomin inte översätts till ett hinder utan till ett gemensamt ansvar (för statistik och diskussion kring klassmässiga aspekter på föräldraledighetsuttag se t.ex. Sandström & Dufvander, 2002; Fransson & Wennemo, 2004).
Bekkengen påpekar att man också på organisationsnivå utgår från att män är av annan ull än kvinnor när det gäller föräldraskap. I diskussionen kring företag som ger ersättning utöver föräldrapenningen, omtalas denna förmån nästan alltid i termer av att man uppmuntrar män. Att förmånen också omfattar kvinnor nämns aldrig, vilket blir ytterligare ett bevis för att mäns ekonomiska situation är av annan dignitet än kvinnors med avseenden på vilka effekter föräldraskap kan ha på denna (Bekkengen, 2002).
Arbetsgivarens bemötande som förhandlingsgrund
Vid sidan om ekonomin är arbetsgivarens bemötande av mäns föräldraledighetsuttag en orsak som ofta anförs av såväl beslutsfattare som enskilda föräldrar.
Utifrån forskningsläget finns det inga entydiga bevis för att arbetsgivare rent generellt skulle vara motsträviga till mäns föräldraledighet. Även arbetsgivare omfattas av jämställdhetshesdiskursen och det blir allt svårare för en arbetsgivare att uttrycka negativa åsikter om män och föräldraledighet. Att underlätta för män att vara föräldralediga är något som allt fler företag skriver in i handlingsplanen för jämställdhet och något som få
69
Bilaga 3 SOU 2005:73
ifrågasätter i princip. Offentlig policy stämmer dock sällan överens med de värderingar som kan förmedlas på andra sätt genom exempelvis befordringsgångar och löneutveckling.
Vissa svenska studier har visat att arbetsgivares attityder till föräldraledighet är mer positiva på kvinnodominerade arbetsplatser, vilket skulle kunna förklara tendens att män oftare tar föräldraledighet på den typen av arbetsplatser (se t.ex. Haas, 1992; Näsman, 1992).
JÄMO fann i en undersökning av föräldralediga pappor att en majoritet hade uppfattningen att de bemöts positivt eller neutralt från arbetsgivarens sida (JÄMO, 1992). Här finns dock vissa selektionsproblem då studien endast rörde föräldralediga män och sannolikheten att män med negativt inställda arbetsgivare ska vara föräldralediga generellt sett är liten. En enkätundersökning bland kvinnor och män i Finland respektive Sverige i slutet av 1990-talet visade att såväl kvinnor som män generellt upplevde att de blivit positivt bemötta av sina arbetsgivare inför föräldraledigheten (Tyrkkö, 1997). En omfattande nordisk studie visar också att kvinnor och män huvudsakligen möt positiva attityder från arbetskamrater och arbetsledning (Näsman, 1997). Resultaten är dock svårtydda då möjligheterna till föräldraledighet ser olika ut i de olika länderna.
I ett mer omfattande projekt kring arbetsgivares förhållningssätt till föräldraledighet fann Linda Haas och Philip Hwang att merparten, d,v,s. två tredjedelar av de 200 undersökta företagen, var antingen positiva eller neutrala till män som tog ett aktivt ansvar för hem och barn. Stödet till pappor var dock i många avseenden villkorat. Ett argument som enligt forskarna ledde till en positiv inställning hos arbetsgivaren gentemot föräldraledighet var om pappans föräldraledighet uppfattades som nödvändig för familjen. En annan orsak till ett positivt bemötande var om den anställde värderades högt av företaget. Här var man beredd att gå långt i individuella lösningar.
De neutrala företagen karaktäriserades av att de inte tog ställning till att män ville kombinera arbeta och familj. De var i princip för men ansåg i realiteten att familjelivet inte är något som ska inkräkta på arbetslivet. Detta resulterade i ett slags passivt motstånd där man endast konstaterade att man inte kunde sätta sig emot mäns lagstadgade rätt att vara hemma med barn. Endast sex procent av de 200 undersökta företagen var uttalat positiva till att anställda män skulle ta aktiv del ansvaret för sina barn (Haas & Hwang, 2000).
70
Bilaga 3
Etnologen Lisbeth Bekkengen fann i en studie från 1996 att både kvinnor och män upplevde negativa reaktioner på arbetsplatsen i samband med föräldraledighet. Däremot tolkades dessa reaktioner från arbetsgivaren som hinder för att ta ut ledighet endast när det gällde män (Bekkengen, 1996). Bekkengen poängterar vikten av att skilja mellan problem och hinder. Föräldraledighet innebär alltid frånvaro som leder till stora eller små problem på arbetsplatsen – det gäller både kvinnor och män. Trots att frånvaro alltid innebär vissa problem för företaget eller organisationen tar kvinnor föräldraledighet även om det är förenat med stora organisatoriska problem, medan män inte tar föräldraledigt trots att det inte skulle innebära särskilt stora arbetsrelaterade problem. Bekkengen menar att det är tillgången på handlingsalternativ som skapat hinder av problem. Eftersom män i regel har flera handlingsalternativ och i högre utsträckning än kvinnor kan välja hur och om de ska vara föräldralediga tolkas arbetsrelaterade problem kring föräldraledighet lätt i termer av hinder som kan leda till ett icke-val – ett handlingsalternativ som kvinnor i stort sett aldrig har (Bekkengen 2002).
Bekkengen har också utifrån en ganska omfattande intervjustudie beskrivit hur olikheter i bemötande kan härröra från vilken typ av arbetssituation den föräldraledige mannen eller kvinnan har. Bekkengen gör en uppdelning i individbasera, kollektivbaserat och teambaserat arbete.
Individbaserat arbeta karaktäriseras av att den anställde har en unik kompetens. Vid en föräldraledighet är det huvudsakligen arbetsgivaren som drabbas när personen i fråga försvinner på föräldraledighet då hans eller hennes specifika kompetens måste ersättas. Det är också arbetsgivarna till anställda med individbaserade yrken som är mest negativa till att en anställd kvinna eller man begär föräldraledighet. I enlighet med Haas och Hwang är det dock inom denna grupp som arbetsgivare under vissa omständigheter, kan vara beredda att anstränga sig extra för att underlätta en föräldraledighet (Haas & Hwang, 2000).
Ett kollektivbaserat arbete innebär att många på arbetsplatsen har samma eller likartad kompetens och att den anställde ingår i en arbetsgrupp. Föräldraledighet blir i detta sammanhang något som på ett eller annat sätt drabbar de kvarvarande arbetskamraterna och det är också bland dessa som de mest negativa attityderna till föräldraledighet återfinns.
71
Bilaga 3 SOU 2005:73
Slutligen visar Bekkengen att den kvinna eller man som har ett teambaserat arbete (yrken som karaktäriseras av såväl individbaserade som teambaserade arbetsuppgifter) riskerar att drabbas av negativa attityder från såväl arbetskamrater som arbetsgivare i samband med föräldraledighet.
Poängen med Bekkengens resonemang är att inom alla dessa grupper finns både kvinnor och män, vilket innebär att mäns och kvinnors föräldraledighet ger upphov till likartade negativa konsekvenser – det avgörande är vilken typ av arbete det handlar om. Det är dock inte denna tolkning som individuella kvinnor och män gör. De materiella villkoren översätts enligt ett könsspecifikt mönster där männens möjligheter att välja hur mycket föräldrar de vill vara, enligt logiken en pappa måste inte var föräldraledig, leder till att de problem som är förenade med frånvaro blir till hinder som i många fall omöjliggör en föräldraledighet (Bekkengen, 2002).
För män finns många accepterade sätt att vara goda och ansvarstagande fäder. Ett barncentrerat faderskap kan löpa parallellt med en helhjärtad satsning på karriär och/eller yrkesliv (Björnberg, 1994; Ahrne & Rohman, 1997). Men den valfrihet som karaktäriserar mäns föräldraskap är för många män en psykologisk skakig position, där olika omständigheter kan ha stor betydelse för utfallet vad gäller föräldraledigheten. För vissa män kan arbetsgivarens bemötande definitivt vara den droppe som får bägaren att tippa över åt det ena eller andra hållet.
I en intervju berättade en gång en yngre manlig chef att han ”hade blivit precis som de äldre gubbarna” om inte han hade haft den chef han hade. Innan barnet kom hade den unge chefen, på svenskt jämställdhetsmanér, diskuterat delning tillsammans med frun. De hade varit ungefär så överens som heterosexuella par brukar vara – att han skulle ta sin del utan närmare specifikation kring hur omfattande denna del egentligen skulle vara. När så den yngre chefens chef kom in och sa att han ”förväntade sig att slippa se” den yngre kollegan under i alla fall ett halvår nu när han blivit pappa, tippade bägaren över åt ledighetshållet. Den bägare som, utan denna positivt tvingande inställning precis lika gärna (och förmodligen) hade kunnat tippa åt andra hållet (Elvin-Nowak & Thomsson, 2004).
På stor mage följer ledighet säger det oreflekterade förhållningssättet, men vad som följer på manlig väntan är mer förhandlingsbart. Och faktiskt också mycket mer lättplanerat. En blivande pappa har i regel ungefär dubbelt så lång tid på sig att planera sin
72
Bilaga 3
föräldraledighet som vad en blivande mamma har. Detsamma gäller arbetskamrater och arbetsgivares eventuella förberedelser.
Parrelationen som förhandlingsarena
Många forskare har visat att det som har med ansvar för barn och hem att göra och som inte diskuteras, ofta blir kvinnans angelägenheter och ansvar (se till exempel Björnberg & Kollind, 2003; Magnusson, 1998; 2002; Nyman, 2002). När det gäller föräldraledighet är den oreflekterade utgångspunkten vanligtvis att kvinnan ska vara hemma. Själva föräldraledigheten uppfattas som en självklar följd av graviditet och födande. Mannen däremot står inför ett val. Eller inför ett icke-val. För i praktiken är det ofta ett icke-val det handlar om. Att det bara blir så.
Forskningen kring par som har delat på föräldraledigheten är begränsad, förmodligen bland annat därför att det fortfarande är ganska ovanligt. I en psykologexamensuppsats intervjuade Eva Fransson ett antal yngre par som delat föräldraledigheten förhållandevis jämnt. Fransson fann att beslutet om att vuxit fram tidigt – ofta innan barnet ens blev till och att det varit föremål för en hel del diskussion och förhandling (Fransson, 2004).
Att beslutet att pappan ska vara hemma med barnet fattats mycket tidigt, ofta redan innan barnet är fött visar också Anders Chronholm utifrån en enkät- och intervjuundersökning med män som varit föräldralediga Flera pappor var inställda på att ta en lång föräldraledighet redan i samband med att man börjat planera för att skaffa barn. De båda föräldrarna var i stort sett i samtliga fall helt överens om att mannen skulle ta ut en längre ledighet och omkring 80 procent av föräldrarna uppgav att de var mycket angelägna om att föräldraledigheten skulle delas (Chronholm, 2004).
Utifrån mina intervjuer är det också tydligt att i de fall där mannen tagit ut någon längre föräldraledighet har parterna varit överens om detta i ett tidigt skede (Elvin-Nowak, 2005). Samma mönster beskriver Plantin och Kugelberg utifrån sina olika kvalitativa studier. Beslutet kring föräldraledighet fattas tidigt och parterna i många fall är överens om att kvinnan ska ta ett större ansvar (Kugelberg, 1999; Plantin, 2001).
I Lisbeth Bekkengens intervjustudier framkommer att det är mannen som avgör om han ska vara föräldraledig. Männen i hennes studie har fattat sitt beslut tidigt och de är intresserade av de posi-
73
Bilaga 3 SOU 2005:73
tiva erfarenheter en föräldraledighet kan tänkas ge. Samma mönster finner etnologen Clarissa Kugelberg. I de fall där mannen tagit ut någon längre föräldraledighet är det mannen som varit drivande för beslutet och tvingat fram en förhandlingssituation – även i de fall där kvinnan utgått från och velat ta ut hela föräldraledigheten (Kugelberg, 1999).
I mina intervjuer framkommer ett mer komplext mönster. Här tycks det snarare vara kvinnans/mammans önskemål och drivkrafter att dela som är avgörande för hur föräldraledigheten fördelas och hur respektive förälder anpassar sina individuella livsprojekt efter barnens behov. I de fall hon inte uttrycker tydliga önskemål blir föräldraledigheten hennes av bara farten.
Mammans/kvinnans drivkrafter och önskemål är ständigt närvarande och bildar en slags bakgrund till beslutet I alla de intervjuer jag har gjort skymtar en underliggande idé som bygger på mammans tolkningsföreträde om hur föräldraledigheten ska delas. I samtiga fall var föräldrarna förvisso överens men hade hon velat annorlunda så hade det nog blivit så (man ska komma ihåg att jag bara intervjuat den ena parten i paret och att det därmed är hans eller hennes uppfattning om att man varit överens jag utgår från). Inom ramen för denna idé skapas det goda faderskapet och den vårdande och barnfokuserade manligheten utifrån hennes önskan om hans delaktighet. Det handlar aldrig om att en kvinna tvingar eller ens övertalar en man. Det handlar om att i de fall där mannen bestämt att han vill vara hemma en längre period så kräver själva verkställandet av detta beslut, att kvinnan är med på noterna. Och det är hon. Har man skaffat barn tillsammans är man i regel överens om de generella ramarna kring hur livet ska levas. Så visar också statistiken att föräldrar ur alla samhällsklasser i regel uppger att de varit överens om hur föräldraledigheten skulle fördelas (Fransson & Wennemo, 2004).
Jansson (2001) menar utifrån intervjuer med föräldralediga män att den största orsaksfaktorn till mäns föräldraledighet är kvinnan, barnets mor. Han menar att få eller inga män är föräldralediga utan kvinnans fullständiga stöd och uppmuntran och han ser utifrån sin studie klara fall där kvinnan bestämmer över om mannen ska vara föräldraledig eller ej (Jansson, 2001).
De norska sociologerna Berith Brandth och Elin Kvande menar att mäns beslut att vara eller inte vara föräldralediga kan knytas till fyra olika diskurser eller kulturellt etablerade förhållningssätt. De två förhållningssätt som kan verka hindrande för mäns beslut att ta
74
Bilaga 3
ut föräldraledighet handlar båda om mannens syn på kvinnan. Som tidigare nämnts är ett särartstänkande där kvinnan förstås som annorlunda och där födandet utgör en slags naturligt grund för vårdandet, ett förhållningssätt som vanligtvis leder till att pappan avstår från att vara föräldraledig någon längre period. Men även män som i grunden är positivt inställda till att vara hemma med barnet, kan komma att tolka kvinnan på ett sådant sätt att pappaledighet blir omöjlig. Det handlar då framförallt om en tolkning av kvinnans kropp och hur denna tolkas i termer av slitenhet och behov av vila, vilket leder till slutsatsen att hon och inte han ska vara hemma (Brandth & Kvande, 2003).
Kvantitativa mätningar av föräldraledighetsuttag visar att kvinnans utbildningsnivå har en mycket stark inverkan på mannens föräldraledighetsuttag – ju högre utbildning hon har, desto fler föräldraledighetsdagar tar han ut (Sundstrom & Dufvander, 2002).
Chronholms studie visade att kvinnans studier ansågs vara ett viktigt skäl till att mannens föräldraledighet. Detta var ett mycket tydligt mönster framförallt bland män med utländsk bakgrund, vilka ofta var gifta med kvinnor som studerade. Männens föräldraledighet blev i dessa fall ett led i kampen för båda föräldrarnas möjlighet till framtida yrkesarbete (Chronholm, 2004).
Den egna bakgrunden som förhandlingsarena
Det finns flera nordiska studier som handlar om hur män ser tillbaka på sina egna erfarenheter av att vara söner till andra män. Den svenske sociologen och psykologen Thomas Johansson som ägnat många år åt att intervjua pappor, konstaterar att många av dagens män och pappor fortfarande är präglade av en uppfostran som skett inom ramen för en mer traditionell manlighet (Johansson, 2000).
Även om många föräldrar som idag står i början av föräldraskapet är uppvuxna under daghemmens blomstringstid när Hoa Hoa syntes på reklamskyltar med bebis i famnen för att uppmuntra pappor att ta del av den nyinförda pappaledigheten (1974) var barnen fortfarande i hög utsträckning mammornas angelägenhet. Det moderna faderskap som man hoppades på skulle inträffa när papporna fick möjlighet att vara hemma kom aldrig igång annat än i spridda skurar (Jansson, 2001; Klinth, 2002).
Utifrån moderna pappors erfarenhetshorisont innebär detta att den erfarenhetskuliss de har att mäta sina egna faderskap mot,
75
Bilaga 3 SOU 2005:73
består av män som i väsentliga avseenden kan ses som ”sämre” pappor. De män som var småbarnspappor under 1960- och 1970-talen utformade, med få undantag, sitt faderskap utifrån ett manlighetsideal som byggde på yrkesarbete och försörjaransvar. Att det var mamman som under denna tid i huvudsak utgjorde vardagens tillgänglighetskuliss är något som framkommer i intervjuer med män som vuxit upp under 1960- och 1970-talen (Plantin, 2001; Elvin-Nowak, 2004; 2005; Chronholm, 2004)
Föräldralediga pappor var rariteter och det vardagsansvar som för många av dagens småbarns- och ungdomspappor ingår i själva manlighetsgörandet, hörde till undantagen.
Att se de egna uppväxterfarenheterna som en slags inre förhandlingsarena för hur det egna föräldraskapet utformas, kan ge en pusselbit till mäns låga föräldraledighetsuttag. Det är uppenbart att moderna pappor i många avseenden kan känna sig lite bättre än sina egna pappor när det gäller just att vara pappa. Dagens pappor är vanligtvis mer närvarande i sina barns liv än vad deras egna pappor var samtidigt som de är ungefär lika bra som sina pappor var på att hålla yrkeslivet igång.
För moderna mammor gäller lite andra förhållanden då mammors bakgrundskuliss bygger på en moderlig tillgänglighet som vanligtvis var större än deras. Dagens mammor är barn till mammor vars moderskap och kvinnlighet inte byggde på eget yrkesliv, framgång och självständighet i samma utsträckning som dagens kvinnlighet och moderskap gör. Eftersom kravet på mammors anpassning till och tillgänglighet för barnen fortfarande är uttalat innebär moderna kvinnors tillbakablickar på den egna uppväxten ofta en känsla av att vara lite sämre på att vara mammor. En känsla som inte vägs upp av det faktum att moderna mammor ofta är bättre på att yrkesarbeta än vad deras egna mammor var (Elvin-Nowak, 2001).
Till skillnad från mammor har således pappor större möjligheter att uppleva sig själva som någon som gör rätt och som är tillräckligt bra både inom föräldraskapet och inom yrkeslivet. De kan kort sagt känna sig lite bättre. Att känna sig lite bättre lägger en bra grund för självförtroendet och tycks leda till att många pappor känner sig som hyggliga föräldrar, trots att vardagsansvaret för barn vida understiger kvinnans/mammans. Och kanske är det här, i pappors känsla av att vara lite bättre, som en del av det motstånd mot att ta ännu större vardagsansvar för barnen, står att finna. Att vara lite bättre är att vara tillräckligt bra och varför förändra något som redan är tillräckligt?
76
Bilaga 3
Så visar också kvalitativ forskning att bland de män som varit föräldralediga uppfattas den egna mamman oftare som ett tydligt identifikationsobjekt när det gäller föräldraskapet parallellt med ett visst avståndstagande från den egna pappans mindre närvarande föräldraskap (Plantin, 2001; Elvin-Nowak, 2005; Chronholm, 2004).
Resonemanget kring uppväxten som bakgrund och vissa pappors känsla av att känna sig tillräckliga på en ansvarstagandenivå som understiger mammors kan också ha en viss bäring på kvinnor och moderskap. Man kan spekulera över en parallell tankegång med avseende på kvinnors förhållningssätt till yrkesarbete och därmed indirekt till moderskap och ansvar för barn. Det är ett faktum att många kvinnor inte väljer krävande karriärer och positioner. Orsakerna till detta finns i hög utsträckning i den genusordning som i många avseenden positionerar kvinnor och kvinnlighet på låg- och mellannivå men sällan på högre nivåer. En annan delförklaring på djup psykologisk nivå skulle kunna vara att många kvinnor känner sig ”tillräckliga” på lägre nivåer och med mindre krävande insatser, utifrån en mer eller mindre medveten jämförelse med sina mödrar och andra kvinnor ur föregående generation. Utifrån en sådan, något spekulativ tankegång, skulle det ligga en stor rimlighet i att kvinnor som faktiskt väljer vägar som tidigare varit förbehållna män och som satsar på en framgångsrik karriär, också känner större samhörighet med och identifierar sig med den förälder som motsvarar denna karriärbild, oftast fäder. Att det är så visar forskningen också (se t.ex. Bengtsson, 2001, Elvin-Nowak & Thomsson, 2004). Det är kvinnor med högre utbildning och som är starkt identifierade med yrkesarbetet som i högre grad än kvinnor ur andra grupper företräder ett föräldraskap och en kvinnlighet som mest liknar männens könsmässiga position – en position som rymmer föräldraskap och kvalificerat yrkesarbete (för intressanta analyser av klass kopplat till könsposition se Skeggs, 1997; Thomsson, 1998; 2002, Berggren, 2001).
Mäns drivkrafter för att ta ut föräldraledighet
När det gäller de förhållningssätt som blir drivkrafter för män att vara föräldralediga är forskningen relativt samstämmig: det handlar om jämställdhet, att komma nära barnet, om mannens självutveckling genom faderskapet och att det var en praktisk lösning(se t.ex.
77
Bilaga 3 SOU 2005:73
Björnberg, 1994; Brandth & Kvande, 2003; Fransson, 2004; Chronholm, 2004; Elvin-Nowak, 2005; Fransson & Wennemo, 2004).
I LO-rapporten Mellan princip och praktik visar Anna Fransson och Irene Wennemo utifrån statistik från SCB att det är betydligt vanligare att män ur LO-kollektivet anger praktiska omständigheter som skäl till att de tagit ut mer än två månaders föräldraledighet. Bland SACO-medlemmarna dominerar ett kombinerat barn/jämställdhetsperspektiv som formuleras ”att barnen ska ha lika bra kontakt med båda föräldrarna” (Fransson & Wennemo, 2004).
Att män ur arbetarklassen inte bygger sina beslut på jämställdhetstankar eller idéer som har att göra med barnet, stämmer väl överens med kvalitativ forskning på området. Många svenska och nordiska forskare har konstaterat att det skett stora förändringar i mäns värdering av faderskapet och mäns syn på föräldraskapets relation till yrkesarbetet. Detta gäller män generellt men det är framförallt inom den yngre medelklassen som den stora förändringen skett. Den barnorienterade och jämställdhetspräglade maskulinitet som är på väg att bli hegemonisk, hör i hög utsträckning hemma i ett välutbildat och välinformerat medelklasskikt (se t.ex. Åström, 1990; Björnberg, 1994; Holter & Aarseth, 1994; Hagström, 1999; Plantin, 2001; Bergman & Hobsson, 2002; Fransson, 2004).
Sociologen Ulla Björnberg menar att mäns barncentrering inte behöver vara ett tecken på vilja till jämställdhet utan att det kan handla om kontroll och strävan efter personlig utveckling (Björnberg, 1994). Ungefär samma resonemang för Bekkengen (2002 och Brandth och Kvande (1998) som utifrån sina studier menar att en barnorienterad maskulinitet inte automatiskt behöver innebära en strävan efter jämställdhet utan snarare kan utgå från egna behov och viljan att utvecklas som människa.
Följande utdrag ur en intervju med en man som varit föräldraledig i drygt en månad illustrerar de föreställningar om pappaledighet som flera forskare funnit i intervjuer med män – förväntningen på att samvarosmed barnet ska bidra till den egna utvecklingen:
78
Bilaga 3
Det var ju bra för hennes och min relation. Jag hade jobbat så väldigt mycket så jag hade inte skapat någon relation till henne och det hade ju hänt att hon grinade när jag kom hem på kvällen … Men det tog några dagar och sedan så var det helt okej med pappa … Men för
min
del så tror jag att man skulle ha väntat För att jag skulle ha fått ut mer av det. Nu blev det mest att jag sprang omkring och passade upp och försökte vara till lags så att säga utan att veta hur man skulle göra.
Att män i högre utsträckning än kvinnor anger förväntningar på egen utveckling och betonar föräldraledighetens givande aspekter kan förstås utifrån föräldraskapet som bekönad position. En position där moderskapets förstahandsförälderskap med allt vad det innebär av anpassning och tillgänglighet för att uppfattas som tillräckligt tillåter, eller tvingar in, mannen i en slags andrahandsföräldersposition. Kvinnan/modern utgör det back-upsystem som, många gånger tvångsmässigt, tilldelar mannen/pappan en ”nästanmamma-position” – en position vars ramar är vidare, präglade av större valfrihet och där de egna önskemålen får en mer framträdande plats. En position som av just dessa skäl emellanåt kan innebära ett begränsat förhandlingsutrymme för de män som vill och önskar ett jämställt föräldraskap.
Önskan och viljan att etablera en nära relation till barnet är också en viktig drivkraft i mäns beslut att vara föräldralediga. Anders Chronholm fann i en alldeles ny studie att relationen till barnet var den viktigaste faktorn för männens beslut att vara föräldralediga en längre period (Chronholm, 2004). Brandth och Kvande menar att det till syende og sidst bara är barnet som kan få hem pappan – andra argument är i realiteten alltid är underordnade (Brandth & Kvande, 2002).
Kvinnors drivkrafter för att dela
Statistik som presenteras i LO-rapporten ”Mellan princip och praktik” indikerar att kvinnor i högre utsträckning än män anger praktiska skäl till delad föräldraledighet och att detta skäl är viktigast för kvinnor ur LO-kollektivet. Bland de högutbildade kvinnorna anger majoriteten vikten av att båda föräldrarna får lika bra kontakt med sitt barn som skäl till delad föräldraledighet. Jämställdhet kommer långt ner på prioritetslistan för alla grupper (Fransson & Wennemo, 2004).
79
Bilaga 3 SOU 2005:73
Siffrorna strider i viss mån mot vad som framkommer i mer kvalitativa studier.
Anne Lise Ellingsæter visar i en studie som omfattar föräldrar i Sverige, Norge och Danmark, att mödrar generellt framhåller jämställdhet som ett argument för delat föräldraskap (Ellingsæter, 1997).
I Eva Franssons studie av par som delat föräldraledigheten är kvinnornas motiv för delning huvudsakligen att de inte vill stå ensamma med ansvaret för barnet, utan dela jämställt med mannen (Fransson, 2004).
Brandth och Kvande beskriver högutbildade kvinnors argumentation för att dela grundar sig i en önskan om att komma tillbaka till arbetet och i en önskan om jämställdhet Brandth & Kvande, 2002).
Samma mönster har jag sett i en intervjustudier med yrkesarbetande mammor, vilka genomgående uttryckte en önskan om större delaktighet från mannens/pappans sida (Elvin-Nowak, 1999; 2001).
Skälet till att jämställdhet inte framkommer som grund för delad föräldraledighet i statistiken hänger troligen samman med hur uttrycket jämställdhet uppfattas. Hos många föräldrar finns ett motstånd mot att tala om ansvaret för barn utifrån jämställdhet då det uppfattas som att man intar ett instrumentellt förhållningssätt till barnet och till varandra. Genom barnet är tvåsamhetens kärleksrelation synligt bekräftad och förhandlingar kring vem som ska göra vad passar dåligt in bilden av kärleken som lösning på vardagens problem. Det är lättare att tala om önskningar och behov än om jämställdhet. Men när kvinnor talar om lusten att komma tillbaks till jobbet, önskan om att få mer egen tid eller behovet av att bli praktiskt avlastad, handlar det om jämställdhet på en mer analytisk nivå. På individnivå behöver sådana faktorer emellertid inte inte uttryckas som, eller uppfattas som jämställdhet (för en intressant diskussion kring detta utifrån barnlösa pars diskussioner, se Holmberg, 1993).
80
Bilaga 3
Kvinnor som inte vill släppa ifrån sig
I debatten om delad föräldraledighet eller jämställdhet i största allmänhet, kommer argumentet eller frågor kring huruvida kvinnor faktiskt är beredda att släppa ifrån sig förstahandsförälderskapet alltid upp. Svaret på den frågan är inte entydigt.
I enlighet med genussystemets logik har män och sådant som kopplas till manlighet en tendens att värderas högre än kvinnor och sådant som kopplas till kvinnlighet (se t.ex. Hirdman, 1988). I takt med att föräldraskapet blivit en jämställdhetsarena har det blivit allt mer uppenbart att just här utgör kvinnor i många avseenden det första könet. Den kvinnlighet som skapas genom moderskap är extremt bekräftande och samhället bygger till stora delar på kopplingen mellan väntande av barn, födande av barn och vårdande av barn. Mammor tilltalas som förstahandsföräldrar både av omgivningen och av sig själva (se t.ex. Holm, 1993; Bassin, Honey & Kaplan, 1994; Hayes, 1996).
När det gäller mammors relation till barn är det inte helt lätt att skilja mellan ansvar och makt. Resonemanget kring att kvinnor inte skulle vilja släppa ifrån sig ansvaret för barn bygger på att kvinnor har makt att bestämma hur ansvarfördelningen ska se ut. I viss mån har kvinnor det i kraft av den starka psykologiska och materiella kopplingen mellan födande och vårdande. Samtidigt vet vi via forskning och statistik att pappors intresse för delad föräldraledighet och ett ansvarstagande för barn som ligger på samma nivå som mammors, är begränsat. Kvinnor har alltså inte makt att bestämma att män ska ta mer ansvar i de fall mäns vilja inte finns.
Men makt kan vara mer än att bestämma. Den diskursiva makten handlar om ett slags tolkningsföreträde – om rätten att bestämma vad som är självklart och normalt. Här handlar det inte om enskilda människors uppfattning om vad som är rätt och fel utan om ett slags gemensamma överenskommelser kring vad som är naturligt och rätt (Parker, 1994). En sådan gemensam och kulturellt etablerad överenskommelse som har normalitetsstatus handlar om att kvinnor som blir mammor vill ta hand om sina barn – något som kvinnor i regel är mycket noga med att bevisa.
I en mindre intervjustudie av män och kvinnor på ledande poster framkom att flera av kvinnorna anlitat barnflickor. Kvinnorna var ofta noga med att poängtera att de bara gjort det under ”perioder när det varit absolut nödvändigt”. En kvinna säger att hon mer eller mindre ”sparkade ut” barnflickan så snart hon kom hem. Dessa
81
Bilaga 3 SOU 2005:73
uttalanden säger en del om kraven och förväntningarna på att kvinnor ska sköta relationsarbetet med barnen parallellt med yrkesarbetet och inte ersätta sig själv med någon annan – utom barnets pappa. Och om han inte kan eller vill blir nödlösningen att ersätta sig själv med en annan kvinna och då kan skulden ligga nära till hands (Elvin-Nowak & Thomsson, 2004).
Men kvinnor möter alltså anklagelser även från andra hållet. Riksförsäkringsverkets rapport ”Mamma, pappa barn – tid och pengar” vilken visade på en liten skillnad mellan kvinnor och män med avseende på fördelningen av föräldraledigheten där 18 procent av männen och 13 procent av kvinnorna i efterhand önskat att de skulle ha delat mer lika, föranledde en omfattande debatt. Kvinnor anklagades förhållandevis okritiskt för att undanhålla män sin del av föräldraledigheten. Kopplingar saknade nästan helt till skillnader i materiella omständigheter (kvinnors sämre anknytning till arbetsmarknaden, lägre löner etc.), skillnader i krav och förväntningar på mammor och pappor eller till psykologiska faktorer och identitetsbekräftande processer.
Det är dock ett faktum att kvinnor vill ta hand om sina barn och att många kvinnor ser föräldraledigheten som en rättighet som följer på moderskapet. Utifrån en psykologisk förståelse som säger att människor inordnar sig utifrån de positioner som är mest bekräftande och som självklart kan samspela med vissa biologiska funktioner, är det inte det minsta konstigt (se till exempel Hare-Mustin & Marecek, 1990; Magnusson, 2002). Det är lika självklart som att mäns relation till yrkesarbete producerar frånvarande fäder. Maskulinitet konstrueras i relation till andra män genom jämförelser och prestationer framförallt inom ramen för yrkesarbete (Brandth & Kvande, 2003). Den feminitet som görs genom moderskap sker i hög grad i relation till andra kvinnor. Som mödrar jämför sig kvinnor med andra kvinnor och som mödrar bedömer kvinnor andra kvinnor (Elvin-Nowak, 2001).
Svaret på frågan om kvinnor tar ifrån män rätten till föräldraledighet måste således bli både ja och nej. Föräldraledighet för kvinnor är både en rättighet och en skyldighet. För män är det en rättighet som de ibland blir förvägrade.
82
Bilaga 3
Föreställningen om det goda faderskapet
Den svenska och nordiska föräldralagstiftningarna bygger på föreställningen om det jämställda föräldraskapet (Carlsen, 1998; Ferrarini, 2003). En underliggande tankegång är att det jämställda föräldraskapet, där barnet få tillgång till båda sina föräldrar, löper parallellt med det som är bäst för barnet. Det finns dock ingen självklar koppling mellan dessa båda utgångspunkter och det finns definitivt fall där jämställdhetsintentionen står i direkt motsättning till barnets bästa.
Den norska professorn i kriminologi Kjersti Ericsson har, utifrån hur samhället förhåller sig till barn som far illa, intresserat sig för hur föräldrars förhållande till barnen historiskt rört sig från makt och rätt till ansvar och omsorg. I denna process har samhällets intresse för familjen förflyttat sig från far till mor. Splittringen av familjen i individer med egna samhällsmedborgerliga rättigheter har lett till att kvinnan från att ha varit ett bihang till mannen gått i riktning mot att bli ett bihang till barnet. De positioner som blir kvar åt pappan är den goda fadern som går på pappkurs och har tid för barn eller, i det fall pappan bedöms som dålig (missbrukare etc.) ska ”rensas ut från hemmet”. Dessa föräldrapositioner tilldelas utifrån barns behov (Ericsson, 2002).
Flera forskare har påpekat att utvecklingen från föräldramakt till föräldraomsorg och ansvar har en könsdimension. I takt med att barnet blivit allti mindre viktigt i ekonomiskt avseende har fadersmakten minskat till förmån för ansvar – ett ansvar som i hög grad är knutet till modern (se t.ex. Jensen, 1999).
Nordiska forskare som har ägnat sig åt att studera familjer där barn är utsatta för en pappas våld eller övergrepp har visat hur det yttersta ansvaret för barnet alltid hamnar på mamman. Kvinnan/mamman görs ansvarig för kvaliteten på faderskapet och mannens övergrepp översätts lätt till att mamman agerar fel på något sätt (Ericsson, 1996; Sundfaer, 1992, Mellberg, 2002; Eriksson, 2004).
Den svenska sociologen Maria Eriksson som studerat pappor och våld menar att det, i jämställdhetsintentionens namn, finns en farlig föreställning om att pappor alltid är bra för barn. Att pappor är fredliga medan en del män är våldsamma. Maria Erikssons och en del andra våldsforskares resultat har använts för att ifrågasätta Föräldrabalkens reglering av vårdnad och umgänge mellan föräldrar och barn i samband med separation. Lagen syftar till att sätta
83
Bilaga 3 SOU 2005:73
barnets behov av båda föräldrarna i fokus bland annat genom att kräva att båda föräldrarna tar gemensamt ansvar för barnet även efter en separation. Ett passivt faderskap ska inte vara möjligt och inte heller ett moderskap som inte tillåter pappan att ta aktiv del i barnens liv. Utgångspunkten är barnets bästa. Lagen understödjer jämställdhetsintentionen och uppmuntrar efter separation ett föräldraskap som så mycket som möjligt liknar den heterosexuella kärnfamiljens – eller kanske snarare bilden av det goda och delade föräldraskapet.
Utifrån såväl barnets bästa som utifrån tanken om ett jämställt föräldraskap, är en sådan reglering naturligtvis bra. I de flesta fall behöver juridiken heller aldrig aktiveras. Men ibland blir det konflikt och i en del av dessa fall finns det våld med i bilden. Och det är, enligt Eriksson, i dessa fall som de olika måttstockarna för faderskap respektive moderskap kommer i dagen. Såväl svensk som nordisk forskning visar att pappor ofta av de sociala myndigheterna uppfattas som tillräckligt bra ända fram tills kvinnan/mamman har bevisat motsatsen. Fokus riktas mot pappornas möjligheter, snarare mot deras våldshandlingar, vilket fråntar pappan det verkliga ansvaret för sina handlingar. I dessa fall blir barnet en del i en process som har sin utgångspunkt i idén om det jämställda föräldraskapet och som står helt i strid med barnets bästa (Ericsson, 1996; Sundfaer, 1992, Mellberg, 2002; Eriksson, 2004).
Pappor som varit lediga – erfarenheter och avgöranden
Målsättningen att öka mäns uttag av föräldraledighet handlar, som tidigare påpekats, om barns rätt till båda sina föräldrar och om jämställdhet mellan kvinnor och män. Målet är dock inte en temporär förändring utan en jämnare fördelning av föräldraledigheten uppfattas som grunden för en långsiktig förändring. Händer det då något med män som är föräldralediga som har bäring på längre sikt än just den tid de är hemma?
Elin Kvande och Berit Brandth som studerat norska föräldralediga pappor menar att det avgörande för om pappors föräldraledighet har någon effekt för den framtida ansvarsfördelningen för barnet och en förändring i den individuella uppfattningen kring vad det innebär att vara man, är om ledigheten leder till utvecklandet av omsorgsrationalitet. Förutsättningen för detta är, i enlighet med Kvande och Brandt, att männen har ensamt ansvar för barnen under
84
Bilaga 3
en längre sammanhängande period (hur lång en längre period är framgår inte helt klart).
I de fall där barnets mamma varit hemma tillsamman med pappan eller i de fall där pappan tagit ut föräldraledighet i form av reducerad arbetstid, positionerades pappan som en ”lekfull supporter” (supportig player) medan mamman positionerades som huvudansvarig för barnet såväl känslomässigt som praktiskt (Brandth & Kvande, 2003; Brandth & Kvande 2003). Poängen med Brandth och Kvandes resonemang är att det handlar om barnets påverkan på pappan. Forskarna menar att det avgörande för föräldrars engagemang i sina barn är att de känner sig fullständigt ansvariga för sina barn och detta inträffar endast när man uppfattar sig själv som helt och hållet avgörande för barnets omvårdnad och överlevnad. Det är i sammanhängande samvaro med barnet som omsorgsrationaliteten utvecklas. Om mamman är hemma med barnet samtidigt som pappan har inte barnet tillräcklig påverkan på pappan för att han ska utveckla den omsorgsrationellitet som ligger till grund för ett föräldraskap jämställt det som mammor i regel utvecklar av det enkla skälet att de försätter sig i en position av totalt emotionellt och praktiskt ansvarstagande.
Sociologen Anders Chronholm utgår på liknande sätt från att helhetsansvar för barn är en förutsättning för att pappor ska utveckla en genuin barnorientering vilket i nästa steg kan ses som ett led i ett mer jämställt förhållningsätt till de gemensamma barnen (Chronholm, 2004).
Åren 1986, 1990 och 1995 genomfördes tidsmätningar på föräldralediga män i Stockholm. Syftet med den kvalitativa delen av dessa studier var att få en bild av hur/om tiden hemma påverkat männens sätt att se på faderskap och hur/om relationerna mellan kvinnorna (mammorna) och männen (papporna) förändrats på något sätt (Jansson, 1992; 1997). Studierna visade att föräldraledighetens längd påverkade i vilken utsträckning männen förändrade sin tillvaro och hittade en roll som mer liknade kvinnornas med avseenden på helhetsansvar för barn och hushåll (Jansson, 2001).
Sociologen Livia Oláh har i jämförande studier mellan bland annat Sverige och Ungern funnit att familjer där mannen varit föräldraledig med det första barnet har en ökad benägenhet att skaffa ytterligare ett barn. Hennes studier visar vidare att visar vidare att i familjer där mannen varit föräldraledig är benägenheten för föräldrarna att separera omkring 30 procent lägre än i familjer där mannen inte tagit ut någon föräldraledighet. (Oláh, 2001).
85
Bilaga 3 SOU 2005:73
Vad kan man dra för slutsatser?
Utifrån denna genomgång av forsknings- och kunskapsläget kan man konstatera att orsakerna till att föräldrar fördelar föräldraledigheten mellan sig som de gör finns på många olika nivåer. Materiella förutsättningar och omständigheter översätts till individuella beslut som i sin tur är en del i kvinnors och mäns gemensamma projekt för att bli bekräftade som tillräckligt bra föräldrar blandat med föreställningar om vad barn behöver för att utvecklas till välmående vuxna. Med denna röriga utgångspunkt blir det dock uppenbart att föräldraskapets position är synnerligen föränderlig – att innebörderna i moderskap och faderskap successivt förskjuts mot större likhet men att retoriken i många avseenden föregår praktiken.
Vem och vad påverkar föräldrar?
Blivande och nyblivna föräldrar är föremål för massiva informationskampanjer från såväl offentliga instanser som den kommersiella marknaden. När det gäller den offentliga retoriken och tilltalet till föräldrar finns det anledning att ifrågasätta dess positiva konsekvenser. Om målet är att föräldraskapet ska vara en ansvarsposition som angår båda föräldrarna i samma utsträckning, måste tilltalet rimligtvis bygga på samma princip. Jämställdhet innebär att kön inte ska ge några anvisningar och i enlighet med detta går det inte att inkludera män i föräldraskapet genom ett särartstilltal. Ett sådant tilltal har effekter för individuella mäns upplevelser av vad det innebär att vara förälder och försätter lätt män i en andrahandsföräldersposition.
Arbetsgivarens attityd till föräldraledighet har visat sig vara en förhållandevis viktig faktor för hur beslut kring ledighet fattas. Detta gäller emellertid bara män där problem som kan uppstå i samband med frånvaro allt för lätt omtolkas till hinder. I det offentliga samtalet är det viktigt att tala klarspråk och fastslå att frånvaro alltid är ett problem sett ur arbetsgivarens ögon. Det är bättre att fokusera på hur problemen ska lösas och hur man kan undvika att problem blir hinder än att hänfalla till övertalningskampanjer på temat ”föräldraledighet ger så mycket”. När det gäller pappors ledighet finns oerhört mycket att lära av hur kvinnors ledighet planeras, genoförs och följs upp. Här finns klara fördelar
86
Bilaga 3
för mäns ledighet då män vanligtvis har tillgång till dubbelt så lång planeringstid som kvinnor.
Föräldrars förhandlingar och beslut kring hur ledigheten ska fördelas fattas tidigt. Under den period när den kommande ansvarspositionen processas har blivande föräldrar och i synnerhet blivande mammor, relativt intensiv kontakt med mödrahälsovården och då och då också med försäkringskassan. Forskningen visar tydligt att blivande mammor ofta är mer välinformerade kring föräldralagstiftningens utformning och kring vad det blivande föräldraskapet kommer att föra med sig. Blivande pappor får ofta information och kunskap via kvinnan. Då forskningen också visar att kvinnors inställning till föräldraledighet och ansvarsfördelning kan vara avgörande för det gemensamma beslutet, är mödrahälsovårdens och försäkringskassans förhållningsätt gentemot kvinnor viktigt.
Föräldrautbildningar fokuserar ofta på tiden fram till och strax efter förlossningen, men det är fullt möjligt att erbjuda deltagarna diskussioner och reflexioner kring föräldraskapets ansvarsfördelning: Vem bestämmer vad? Hur skulle det kännas att bestämma annorlunda? Vad har man att förlora och vad har man att vinna? Vems rättigheter tar man hänsyn till? Vad känns naturligt och varför? Syftet med ett förändrat innehåll och tilltal i föräldrautbildningarna mot ett mer medvetet reflekterande över könspositionsringar är att uppmuntra blivande föräldrar och föräldrar till medvetna beslut där konsekvenserna blir tydligare.
Även försäkringskassorna har en viktig roll i det att handläggarna möter föräldrar under den period när förhandlingsprocessen fortfarande pågår. Genom ett tilltal som markerar båda föräldrarnas skyldigheter och rättigheter kan man bidra till en mer jämställd positionering av föräldrarna. Försäkringskassans handläggare kan vidare bidra med kunskap kring ekonomiska konsekvenser för att undvika att föräldrar översätter föreställningar om ekonomiska förluster till nödvändiga beslut. De handläggare som möter föräldrar kan också bidra till att initiera en medveten diskussion kring varför man fattar de beslut man gör. Pappans undertecknande av blanketten för överförande av föräldraledighetsdagar till mamman bör alltid ha föregåtts av en diskussion.
Föräldrars beslut påverkas av en mängd faktorer där de flesta inte är föremål för några offentliga interventioner. Vid sidan om lagstiftning brukar ofta attitydförändringsarbete anföras som en väg till ett mer jämställt föräldraledighetsuttag och ökad jämställdhet
87
Bilaga 3 SOU 2005:73
rent generellt. Föräldrars hantering av föräldraledighet och vardagsansvar för barn är dock en mycket tydlig illustration av att attityder inte behöver föregå beteende. Få föräldrar tycker ojämställdhet men de flest gör ojämställdhet i sina aktiva handlingar. Utifrån den psykologiska kunskapshorisonten tycks det omvända resonemanget fungera bättre – beteendeförändringar leder nämligen oftast till attitydförändringar. Det är genom att uppmuntra föräldrar till att göra jämställdhet istället för att vädja till att de ska tycka jämställdhet som processen mot ökad jämställdhet stöds. I den processen har alla som kommer i kontakt med blivande eller varande föräldrar ett stort ansvar.
Policyimplikationer
Givet att målsättningen är ett jämnare uttag av föräldraförsäkringen kan man utifrån vad som framkommit i rapportern dra följande slutsatser:
Det offentliga tilltalet och information till män och pappor bör utgå från krav på istället för erbjudande om ansvar för barn.
En tak- och/eller ersättningshöjning har inga självklara effekter på mäns uttag av föräldraledighet.
En ökad individualisering av föräldraförsäkringen är nödvändig då en sådan leder till förändrade beteenden vilket på sikt har attitydförändrande konsekvenser.
En ökad individualisering av föräldraförsäkringen får aldrig gå ut över barn som riskerar att fara illa på grund av våld.
88
Bilaga 3
REFERENSER
Ahrne, G. & Roman, C. (1997). Hemmet, barnen och makten. För-
handlingar om arbete och pengar i familjen. SOU 1997: 139. Stockholm: Fritzes Andenæs, A. (1996). Forældre og barn i forandring. Akademisk
avhandling, Universitet i Trondheim Aarseth, H. & Olsen, B. M. (2004). Maskulinitet, imagination och
livssammanhang. Att nå förändringspotentialer hos män. Kvinnovetenskaplig Tidskrift 1–2, 27–45 Barnombudsmannens rapporterar 2004:06. Upp till 18 – fakta om
barn och ungdom Bassin, D., Honey, M. & Kaplan, M. (1994). Representations of
Motherhood. New Haven, Conn.: Yale University Press Bekkengen, L. (1996). Föräldraledighet om man så vill. Arbets-
rapport 96, 15. Jämställdhetscentrum Högskolan i Karlstad Bekkengen, L. (1999). Män som ”pappo” och kvinnor som ”för-
äldrar”. Kvinnovetenskaplig tidskrift, 1, 33–48 Bekkengen, L. (2002). Man får välja – om föräldraskap och för-
äldraledighet i arbetsliv och familjeliv. Malmö: Liber Bengtsson, M. (2001). Tid, rum, kön och identitet. Lund: Student-
litteratur. Berggren, I. (2001). Identitet, kön och klass. Hur arbetarflickor
formar sin identitet. Akademisk Avhandling, Göteborgs Universitet Bergman, H. & Johansson, P. (red.) (2002). Familjeangelägenheter.
Modern historisk forskning. Om välfärdsstat, genus och politik. Stockholm: Symposion Bergman, H. & Hobson, B. (2002). Compulsory fatherhood: the
codig of fatherhood in the Swedish welfare state. I B. Hobson (red.), Making men into fathers. Men, Masculinities and the Social Politics of Fatherhood. Cambridge: Cambridge University Press Bergqvist, C. m.fl. (red.). (1999). Likestilte demokratier? Kjønn og
politikk i norden. Oslo: Scandinavian University Press Björnberg, U. (1997). Swedish dual earler families. Gender, class
and policy. I U. Björnberg, S.J. Aldershot (red.), Families with small children in Eastern and Western Europé. Singapore: Ashgate Björnberg, U. (2003). Mäns familjeorientering i förändring. I U.
Björnberg m. f.l (red.), Janus och Genus. Stockholm: Bromberg.
89
Bilaga 3 SOU 2005:73
Borelius, M. (19913). Sedan du har fött. En bok om den nyblivna
mammans kropp och själ. Stockholm: T. Ficher & Co Brandth, B. & Kvande, E. (1998). Masculinity and child care: The
reconstruction of fathering. Sociological Review, vol. 46, 2 Brantdth, B. & Kvande, E. (2003). Home alone fathers. NIKK
Magazine, 3, 22–25 Brantdth, B. & Kvande, E. (2003). Fleksible fedre. Maskulinitet,
arbejd, velferdsstat. Oslo: Universitetsforlaget Bremberg, H. (2003). De ”nya mödrarna”. I Bäck-Wiklund, M. &
Johansson, T. (red.), Nätverksfamiljen. Stockholm: Natur och Kultur Burman, E. (1994). Deconstructing developmental psychology.
London: Routledge Bäck-Wiklund, M. & Bergsten, B. (1997). Det moderna föräldra-
skapet. En studie av familj och kön i förändring. Stockholm: Natur och Kultur Bäck-Wiklund, M. & Johansson, T. (red.) (2003). Nätverksfamiljen.
Stockholm: Natur och Kultur Carlsen, S. (1998). Men on parental leave – how men use parental
leave in the Nordic countries. Nordic Council of Ministers Chronholm, A. (2004). Föräldraledig pappa. Mäns erfarenheter av
delad föräldraledighet. Aademisk. Avhandling. Sociologiska Institutionen, Göteborgs Universitet Ekberg, J., Eriksson, R, & Friebel, G. (2004). Sharing responsibility?
Short- and long- term effekts of Sweden´s ”daddy-month” reform. Nationalekonomiska Institutionen, Stockholms Unversitet Ellingsæter, A. (1997). Forældreskab og økonomisk forsørgelse:
Fra mandsnorm til ligedelning. . I J. Bonke (red.), Dilemmaet arbejdsliv – familieliv i Norden. Socialforksningsinstituttet 97:5, Nordisk Ministerråd Tema Nord 1997:534 Elvin-Nowak, Y (2001). I sällskap med skulden. Om den moderna
mammans vardag. Stockholm: Albert Bonniers Förlag Elvin-Nowak, Y. & Thomsson, H. (2002). Att göra kön. Om vårt
våldsamma behov av att vara kvinnor och män. Stockholm: Albert Bonniers Förlag Elvin-Nowak, Y. & Thomsson, H. (2004). Att ha kul och visa vad
man går för. Om kvinnors och mäns karriärer. Stockholm: SNS Förlag
90
Bilaga 3
Elvin-Nowak, Y. & Thomsson, H. (2201). Motherhood as idea and
practice: A diskursive understanning of employed mothårs in Sweden. Gender & Society, 2, s. 407–428 Elvin-Nowak, Y. (2201. Mamma, pappa, barn – en historia om att
göra rätt. Kapitel i Lärare i Religionskunskaps årsbok Elvin-Nowak, Y. (2002). Mamma får inte bete sig som vilken pappa
som helst. FöräldraNätet Elvin-Nowak, Y. (2002). Nästan-mamman och ”Back-up-mam-
man”. Om faderskaps- och moderskapspositioner i det jämställda Sverige. Presentation vid konferensen Subjekt, politikk og kjønnskonstruktioner, Stockholm Elvin-Nowak, Y. (1999). Accompanied by guilt. Modern mother-
hood the Swedish way. Akademisk avhandling, Psykologiska Insitutionen; Stockholms Universitet Elvin-Nowak, Y. (2004), Nya maskuliniteter i skarven mellan om-
sorg och arbete – En studie av yrkesarbetande fäders upplevelser av skuld, ansvar och krav. Rapport forskningsrådet för Arbetsliv och Samhälle Elvin-Nowak, Y. (2005). Världens bästa pappa? Om mäns relationer
och önskan om att göra rätt. Stockholm: Albert Bonniers Förlag Ericsson, K. (1996). Barnevern som samfunsspeil. Oslo. Pax forlag Ericsson, K. (2002). Hva er ”gode no” foreldre? Barnevernets
vurderinger i historisk perspektiv. I Söderlind, S. (Red.), Uppväxt, familjformer och barns bästa. Om familjeliv som offentlig angelägenhet och vardaglig praktik. Stockholm: Institutet för framtidsstudier Eriksson, M. (2004). I skuggan av pappa. Familjerätten och hanter-
ingen av fäders våld. Akademisk. Avhandling, Sociologiska Institutionen, Uppsala Universitet Ferrarini, T. (2003). Parental leave institutions in eighteen post-war
welfare states. Akademisk Avhandling, Sociologiska Institutionen, Stockholms Universitet Fransson, E. (2004). Delad föräldraledighet – delat föräldraskap?
Om normer, bemötande och erfarenheter bland par som delat lika på föräldraledigheten. Psykologexamensuppsats, Psykologiska Institutionen, Stockholms Universitet Fransson, A. & Wennemo, I. (2004). Mellan princip och praktik. En
rapport om föräldraförsäkringen. LO-rapport Franzbalu, S. H. (1999). Historizing Attachment Theory: Binding
the Ties that Bind. Feminism & Psychology, vol. 9, 1, s. 22–31.
91
Bilaga 3 SOU 2005:73
Göranson, A. (2004). Kvinnor, män och karriärer. Visioner och
verklighet i näringslivet. Stockholm: SNS Förlag Haas, L. (1992). Equal parenthood and social policy – A study of
parental leave in Sweden. Albany: State Unviersity of New York Press Haas, L. & Hwang, P. (2000). Programs and policies promoting
women´s economic equality nad men´s sharing of child care in Sweden. I L. Haas & G. Rusell (red.), Organizational chenge and gender equality. International perspectives on fathers and mothårs in workplace. Thousand Oaks: Sage Pub. Inc Haavind, H. (1982). Makt og kjærlighet i ekteskapet. I R, Haukaa, M.
Hoel & H. Haavind (red.), Kvinneforskning: bidrag till samfundsteori. Oslo:
Universitetsforlaget Haavind, H. (1987). Liten og stor: Mødres omsorg og barns utvik-
lingsmuligheter. Oslo: Scandinavian University Press Haavind, H. (2001). The gendered code of love and care in hetero-
sexual coupes. Presentation vid 109th APA Convention i San Fransisco Hagström, C. (1999). Man blir pappa. Föräldraskap och maskuli-
nitet i förändring. Lund; Nordic Academic Press Hagström, C. (1998). Manligt, kvinnligt, naturligt? Föreställningar
om kön och naturlighet med utgångspunkt i rådgivningslitteratur. I Fjell, T.,.fl. (red.): Naturlighetens positioner. Nordiska kulturforskare me födsel och föräldraskap. Åbo: NNF Publications Halldén, G. (1984). Föräldrars barn och barns föräldrar. Stockholm:
Awe/Gebers Halldén, G. (1992). Föräldrars tankar om barn. Stockholm:
Carlsson Halldén, G., Hydén, M. & Zetterqvist Nelson, K. (2003). Familje-
liv och homosexualitet. I Bäck-Wiklund, M. & Johansson, T. (red.), Nätverksfamiljen. Stockholm: Natur och Kultur Hare-Mustin, R. & Marecek, J. (1990). Making a differente.
Psychology and the construction of gender. London: Yale University Press Hays, S. (1996). The cultural contradiction of motherhood. London:
Yale University Press Hirdman, Y. (1988). Genussystemet. Teoretiska funderingar kring
kvinnors sociala underordning. Rapport 23, Maktutredningen
92
Bilaga 3
Hirdman, Y. (1990). Genussystemet, demokrati och makt i Sverige.
Stockholm, Allmänna förlaget Hobson, B. (2002). Making men into fathers. Men, masculinities
and the social politics of fatherhood. Cambridge University Press: Cambridge Holm, U. M. (1993). Modrande och praxis. En feministfilosofisk
undersökning. Göteborg: Daidalos Holmberg, C. (1993). Det kallas kärlek. Göteborg: Anama Holter, Ø. G. & Aarseth, H. (1994). Mäns livssammanhang. Stock-
holm: Bonnier utbildning Hydén, M. (2000). ”For the childs sake.” Parents and social workers
discuss conflict-filled parental relations after a divorce. Child, familj and social work, 6, 1 Jalmert, L. (1984). Den svenske mannen. Stockholm: Tiden Jansson, M. (2001). Livets dubbla vedermödor. Om moderskap och
arbete. Akademisk avhandling, Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms Universitet Jansson, P. (1992). Föräldralediga män. Om arbetstid och erfaren-
heter. Kulturdepartementet Idégruppen för mansrollsfrågor. Regeringskansliet Jansson, P. (1997). Föräldralediga fäders tidsanvändning. Social-
departementet, Jämställdhetsenheten, Regeringskansliet Jansson, P. (2001). Forskning kring män, faderskap och jämställdhet.
I A. Skantze & A-M. Grewin (red.), Kön och genus som villkor. Forskningsrapport nr. 66, Pedagogiska Institutionen, Stockholms Universitet Jensen, A-M. (1999). Fra faderkontroll til moderansvar. I Jensen, A-
M. m.fl. (Red.) Opvekst i barnets århundre. Historier om tvetydighet. Oslo. Ad Notam Gyldendal Johansson. T. (2000). Det första könet? Mansforskningen som
reflexivt projekt. Lund: Studentlitteratur JämO (1992). Det borde vara en merit – Sexton föräldralediga pap-
por om arbetet, familjen och ledigheten. JämOs rapportserie nr 1. Stockholm: Jämställdhetsombudsmannen JämO (2003). Positiv inställning från ledningen är avgörande.
Arbetsgivares erfarenheter av att underlätta för anställdas att förena arbete och föräldraskap – några lärande exempel. Stockholm: Jämställdhetsombudsmannen Klinth, R. (2002). Göra pappa med barn. Den svenska pappa-
politiken 1960–1995. Umeå: Boréa Förlag
93
Bilaga 3 SOU 2005:73
Kullberg, C. (2003). Samma bakgrund men olika insatser: Social-
arbetares problemmedömningar och planerade hjälpinsatser till ensamstående mödrar i behov av försörningsstöd. Paper presenterat vid Mansforskningsseminarium i Göteborg 11–12 mars 2003 Lorentzi, U. (red.), (2004). Vems valfrihet? Debattbok för en delad
föräldraförsäkring. Stockholm: Agora Magnusson, E. (1998). Vardagens könsinnebörder. Under förhand-
ling – om arbete, familj och produktion av kvinnlighet. Akademisk avhandling. Samhällsvetenskapliga fakulteten, Umeå universitet Magnusson, E. (2000). Party-political rhetoric on gender equality in
Sweden: the use of uniformity and heterogenity. Nordic Journal of Women´s Studies, vol. 8 (2): 78–93 Magnusson, E. (2001). Politics, psychology, and gender in hetero-
sexual coupes: Welfare states as laboratories for the future? Presentation vid 109th APA Convention i San Fransisco Magnusson, E. (2002). Politiken i familjen: nordiska kvinnor och
män förhandlar om vad jämställdheten ska betyda – eller – när nordisk ojämställdhet blir individualpsykologi. Presentation vid konferensen Subjekt, politikk og kjønnskonstruktioner Stockholm Magnusson, E. (2002). Psykologi och kön. Från könsskillnader till
genusperspektiv. Stockholm: Natur och Kultur Martinsson, L. (1997). Gemensamma liv. Om kön, kärlek och
längtan. Stockholm: Carlssons Mellberg, N. (2002). När det overkliga blir verklighet. Mödrars situ-
ation när deras barn utsätts för sexuella övergrepp av fäder. Umeå: Boréa Förlag Menn kan. Arbejdsliv og likestilling. Rapport fra nordisk konferanse
i København 28 oktober 2001. Oslo: NIKK Morgan, D. (2002). Sociological perspectives on the familj. I Carling,
A., Duncan, S. & Edwards, R. (Red.): Analysing families: Morality and rationality in policy and practice. London: Routledge Mänskliga rättigheter för barn. Ett informationsmaterial om FN:s
konvention om barnets rättigheter (1999). Stockholm: Barnombudsmannen, Förlagshuset Gothia Nordh, S. (2004). Pappalediga får svagt stöd av sina chefer. DN
Debatt 040327. Stockholm: Dagens Nyheter
94
Bilaga 3
Nyman, C. (2002). Mine, yours or ours? Sharing in Swedish coupes.
Akademisk avhandling, Sociologiska Institutionen, Stockholms Universitet Näsman, E. (1992). Parentalleave – a workplace issue? SRRD-73,
Stockholm, Stockholms Universitet Näsman, E. (1997). Föräldraskapets synlighet i arbetsplatskulturer. I
J. Bonke (red.), Dilemmaet arbejdsliv – familieliv i Norden. Socialforksningsinstituttet 97:5, nordisk Ministerråd Tema Nord 1997:534 Oláh, L. Sz. (2001). Gendering familj dynamics. The case of Sweden
and Hungary. Akademisk avhandling, Demografiska Institutionen, Stockholms Universitet Plantin, L. (2001). Mäns föräldraskap. Om mäns upplevelser och
erfarenheter av faderskapet. Akademisk Avhandling, Institutionen för Socialt Arbete, Göteborgs Universitet Plantin, L. (2003). Det nya faderskapet – ett faderskap för alla. I
T. Johansson & J Kousmanen (red.), Manlighetens många ansikten – fäder, feminismer, frisörer och andra män. Malmö: Liber Parker, I. (1994). Discourse analysis. I P. Banister, E. Burman, I.
Parker, M. Taylor & C. Tindall, Qualitative menthods in psychology. London: Open University Press RFV (2000). Båda blir bäst. RFV Redovisar 2000:1. Riksförsäk-
ringsverket, Stockholm RFV (2003). Mamma vet bäst. En kunskapsmätning om föräldra-
penning och föräldraledighet. RFV redovisar 2004:19. Riksförsäkringsverket, Stockholm RFV (2003). Mamma, pappa, barn – tid och pengar. Socialförsäk-
ringsboken RFV (2004). Effekter av Pappabrevet. Enutvärdering av RFV:s och
FK:s informationskampanj. Riksförsäkringsverket: Stockholm Sandberg, M. (2004). Mediernas skildring av föräldraledighet: en
diskursanalys med genusaspekt. Magisteruppsats, Sociologiska Institutionen, Lunds Universitet Sandström, M. & Duvander, A-Z. (2002). Gender Division of
childcare and the sharing of parental leave among new parents in Sweden. European sociological Review, vil 18., no. 4, 433–447 Skeggs, B. (1997). Formations of class & gender. London: Sage Publ. SOU 1993:98 Homosexuella parrelationer och barn och homosexuella
föräldrar: en kunskapssammanställning gjord för panterskapskommittén. Institutet för sociologiska studier. Stockholm
95
Bilaga 3 SOU 2005:73
96
SOU 1984:63 Homosexuella och samhället: betänkande av utred-
ningen om homosexuellas situation i samhället. Socialdepartementet. Stockholm SOU 1997:116. Barnets bästa i främsta rummet. FN:s konvention
om barnets rättigheter förverkligas i Sverige. Barnkommittén, Stockholm SOU 2001:10 Barn i homosexuella familjer. Bilaga 4. Socialde-
partementet, Stockholm Sundfaer, A. (1992). Fra rus til mening. Oslo: Barnevernets utvik-
lingssenter Svenska Dagbladet 2004-05-25. Intervju med Tomas Bodström med
anledning av hans föräldraledighet Thomsson, H. (1998). Anpassningens pris. Kvinnors liv i vård och
vardag. Stocksholm: Gothia Thomsson, H. (2002). Leva på sin lön. Artikel i Jämnt, en tidning
om regeringens jämställdhetspolitik, april, 14–16 Thoursie, A. (1997). Kvinnors och mäns vägar ut ur arbetslöshet –
likheter och skillnader. I I. Persson & E. Wadensjö (red.), Glastak och glasväggar? Den könssegregerade arbetsmarknaden, SOU 1997: 137 Tyrkkö, A. (1997). Anpasning mellan arbetsliv och familjeliv i
Sverige och i Finland. I J Bonke (red.), Dilemaet arbejdsliv – familjeliv i Norden. København, Socialforskningsinsitutt. Nordisk Ministerråd Zetterqvist Nelson, K. (2002). At växa upp i en homosexuell familj.
Ungdomar och unga vuxna berättar. I Söderlind, I. (Red.): Uppväxt, familjeformer och barns bästa. Om familjeliv som offentlig angelägenhet och vardaglig praktik. Institutet för framtidsstudier Wetterberg, T. (2002). Vill man ha jämställdhet? Slutrapport för
projektet Män och jämställdhet. Regeringskansliet Wikander, U. (1993). ”Mjölk i brösten – gröt i huvudet”. Afton-
bladet 1993-11-15 Åström, L. (1990). Fäder och söner. Bland svenska män i tre gene-
rationer. Stockholm: Carlsson Förlag
Bilaga 4
Mamma-barn-pappa – Barn-mammapappa
Om mödra- och barnhälsovårdens syn på föräldraskapets ordning
Av Ylva Elvin-Nowak
Mödravård och barnhälsovård – en kort bakgrund
I enlighet med Socialstyrelsens riktlinjer har Mödrahälsovården i uppdrag att sörja för graviditetsövervakning, amningsstöd, uppföljning efter förlossningen och för förberedande föräldrautbildning.
Riktlinjerna för Barnhälsovården anger att barnhälsovården ska främja barnens hälsa, trygghet och utveckling genom att stödja föräldrar i ett aktivt föräldraskap, upptäcka och förebygga fysisk och psykisk ohälsa och genom att uppmärksamma och förebygga risker för barn i närmiljö och samhälle. Genom BVC ska alla nyblivna föräldrar erbjudas hembesök inom en vecka räknat från förlossningen samt föräldrautbildning en tid efter barnets födelse.
Föräldrautbildningen har sedan ett riksdagsbeslut 1979, utgjort en av hörnpelarna i såväl Mödra- som Barnhälsovårdens verksamhet. Målet med föräldrautbildningen är att alla blivande och nyblivna föräldrar skall erbjudas att delta i gruppverksamhet vid mödrahälsovård och barnhälsovård före förlossningen och under ett antal månader efter barnets födelse. Mödravårdcentralen, MVC, håller i den utbildning som sker inför förlossningen och Barnhälsovården, BVC, ansvarar för den utbildning som erbjuds efter förlossningen.
Syftet med föräldrautbildningen är, enligt Socialstyrelsens riktlinjer, att genom kunskap få möjlighet att förbereda sig inför förlossning amning och föräldraskap, att skapa möjlighet till kontakt och gemenskap mellan småbarnsföräldrar samt att skapa medvetenhet och möjligheter till att påverka samhällsförhållanden och öka insikten om föräldrars situation i samhället. Föräldrautbildningen ska stärka kvinnan och mannen i sin tro på sig själva som föräldrar vilket sker genom kunskapsförmedling kring fysiska och psykiska tillstånd under graviditeten, fostrets utveckling, förlossningen och första tiden hemma, förebyggande hälsovård, relationen mellan föräldrarna och ren samhällsinformation (www.socialstyrelsen.se).
97
Bilaga 4 SOU 2005:73
Föräldragrupperna vid MVC består av en grupp om 8– 10 blivande föräldrar/föräldrapar som beräknas bli föräldrar vid ungefär samma tidpunkt. I vissa regioner strävar man efter att de blivande föräldrarna ska bo i samma område medan man, framförallt i regioner med många privata initiativ, inte har den målsättningen. I vissa regioner fortsätter således samma grupp, om möjligt i föräldrautbildningen efter förlossningen i BVC:s regi, medan man på andra platser bildar nya grupper.
Föräldragrupperna inom MVC träffas normalt 5–6 gånger före förlossningen och om möjligt 1 gång efter förlossningen. Därefter tar BVC över ansvaret för föräldrautbildningen med ytterligare 4– 5 träffar.
Barnmorskan respektive BVC-sjuksköterskan organiserar träffarna.
Exempel på teman som tas upp i den förlossningsförberedande utbildningen är:
− Smärtlindring
− Förlossningsrädsla
− Förlossningsförlopp
− Vad händer på BB
− Sexualitet under graviditeten
− Pappans roll under förlossningen
− Förväntningar på förlossning och föräldraskap.
Exempel på teman som tas upp i föräldrautbildningen efter förlossningen är:
− Båda föräldrarnas barn
− Hur gör man?
− Delad föräldraledighet
− Amning
− Babymassage
− Mat
− Infektioner
− Relationer
− Pappans roll.
Så gott som alla förstföderskor deltar i föräldrautbildningen, såväl före som efter förlossningen. Flertalet förstagångspappor deltar i den förlossningsförberedande delen av föräldrautbildningen men det vanliga är att papporna inte deltar i den del av föräldrautbildningen som sker efter förlossningen i BVC:s regi. På många håll
98
Bilaga 4
gör man aktiva insatser för att få männen/papporna att delta i BVC:s föräldrautbildning bland annat genom bildandet av särskilda pappagrupper. På vissa håll erbjuds också pappagrupper i MVC:s regi.
Kort om studier och forskning
Etnologen Charlotte Hagström menar att även om begreppet mödravård indikerar att kvinnan står i fokus ser man från sjukvården sida en tydlig intention att i både tal och skrift rikta sig till paret istället för kvinnan. Det är paret som ska bli föräldrar och det är paret som ska förbereda sig inför förlossningen (Hagström, 1999). Hagströms egna intervjuer visar dock att denna positiva föräldrauppfattning inte delas av männen. Många är kritiska till uppläggningen och tycker att utbildningen riktar sig mest till de blivande mammorna. Samma uppfattning har männen i en annan intervjustudie av ett par psykologer verksamma inom, mödra- och barnhälsovården – vissa känner sig delaktiga medan andra tycker att det är en exklusiv kvinnovärld de på nåder får tillträde till (Lindblad & Lundström, 1994).
Margareta Bredmar har undersökt hur barnmorskor kommunicerar med gravida kvinnor. Hon menar att gravida kvinnor och deras män är föremål för en mängd information och synpunkter som dels syftar till att stilla oro, dels stärka föräldraidentiteten. Vidare visar Bredmars studie av kommunikativ verksamhet i barnmorskors samtal med gravida kvinnor att barnmorskan ägnar mycket tid åt att tolka och bekräfta kvinnornas upplevelser och beskrivningar av graviditet och förlossning (Bredmar, 1999). Även Pia Olsson konstaterar i en avhandling från 2000 att barnmorskans förhållningssätt kan beskrivas som å ena sidan ”distanserat övervakande”, å andra sidan ”omvårdande”. Fokus ligger på mammor och risker och avvikelser i den fysiska processen får ofta en framträdande roll vid antenatalbesöken. Mannens roll blir ofta underordnad men framstår som mer självklar när den fysiska processen framstår som tillförlitlig och säker (Olsson, 2000).
Lars Plantin poängterar i en intervjustudie kring mäns upplevelser och erfarenheter av faderskap att det s.k. ”nya faderskapet” ställer höga krav inte bara vad gäller att aktivt informera sig om graviditetsförlopp och risker. Den moderne fadern förväntas också uppfylla jämställdhetsidealets krav på engagemang och aktiv för-
99
Bilaga 4 SOU 2005:73
äldraskap och denna process påbörjas (eller påbörjas inte) redan innan barnet är fött (Plantin, 2001).
Rapportens uppläggning
Föreliggande rapport bygger på intervjuer med tolv personer verksamma vid olika MVC och BVC-mottagningar. Sex personer är verksamma i Stockholmsområdet och de övriga sex är verksamma i landsortsregioner. Intervjuerna tolkas utifrån en könsteoretisk referensram där jämställdhet i retorik sätts i relation till vad det blir i praktisk handling, samtal och rekommendationer.
Den första delen av rapporten fokuserar på Mödrahälsovårdens verksamhetsområde. Därefter följer ett avsnitt om Barnhälsovårdens föräldragruppsverksamhet och pappagrupper. Rapporten avslutas med slutsatser och rekommendationer.
Mödrahälsovård – kvinna eller familj?
De blivande föräldrarnas kontakt med MVC består dels av enskilda besök hos barnmorskan, dels av föräldrautbildning i grupp. I Socialstyrelsens allmänna råd och anvisningar framgår att målet för mödrahälsovårdens verksamhet ska vara förebyggande, hälsovårdande och omfatta hela familjen – dvs. barnmorskan ska använda ett psykosocialt förhållningssätt (se vidare exempelvis Bredmar, 1999).
Den medicinska omvårdnaden av kvinnan och det ofödda barnet står emellertid i fokus för de individuella mötena med barnmorskan, de s.k. antenatalbesöken. Det är mamman som bär barnet och syftet med kontrollerna är att säkra barns och mammas hälsa. Verksamheten sker utifrån en välformulerad professionell medicinsk diskurs (se exempelvis Bredmar, 1999; Olsson, 2000). En chefsbarnmorska formulerar uppdraget på följande vis:
Uppdragsgivaren är barnet. Fokus ligger på kvinnan. Styrkortet anger var fokus ska ligga – det ligger på kvinnan och inte familjen … Barnmorskor är naturvetare och därmed medicinskt inriktade … Den psykosociala delen ligger i uppdraget men fokus ligger inte på familjer i de enskilda samtalen
100
Bilaga 4
Inom ramen för denna medicinsk grundade kvinnofokuserade diskurs har mamman//pappan huvudsakligen en stödjande funktion. Chefsbarnmorskan fortsätter:
Pappans roll är att försöka vara delaktig i graviditeten och den framtida vårdnaden. Han ska vara en stödperson. Någon annan position finns inte formulerad i uppdraget
Svenska Barnmorskeförbundet poängterar också att antenatalbesöken främst är till för mamman och inte ska användas för att diskutera hur pappan mår. Anna Nordfjell, ordförande i Svenska Barnmorskeförbundet menar dock att antalet besök för friska kvinnor kan minskas till förmån för föräldragrupper där mannen/pappan har en egen roll och bemöts utifrån ett eget tilltal. Hon menar att antenatalbesöken möjligen kan få konsekvenser för den framtida ansvarsfördelningen då det är kvinnan som är gravid och behöver hälsokontroller och som därmed portioneras som huvudperson i föräldraskapet redan innan barnet är fött.
Andra barnmorskor jag pratat med är inte lika tvärsäkra kring att uppdragets fokus ligger på kvinnan och flera betonar att de ”pratar ni inte du”. En barnmorska menar att även om uppdraget inte är formulerat kring ”familjen” så ”tycker vi nog så i alla fall”. En annan barnmorska menar att ”uppdraget består i att stärka föräldrarna i det blivande föräldraskapet, graviditetskontroll och psykosocial stöttning”. Flera menar att man blivit duktigare på att inkludera papporna i samtalen och att detta är nödvändigt då en majoritet bland förstagångspapporna deltar vid besöken på MVC.
Kring det välformulerade medicinska uppdraget kretsar således det mycket mindre välformulerade uppdrag som handlar om förberedelse av den blivande familjen. Kring denna del av uppdraget ankommer det i hög utsträckning på den enskilda barnmorskan vad hon (i undantagsfall han) lägger i formuleringen. En barnmorska säger att hon ”ofta undrar över vad som är mitt uppdrag?” Denna undran delar hon med flera andra. Det handlar om att låta de enskilda föräldrarnas behov styra vilken slags hjälp, stöd och information man erbjuder kring det kommande föräldraskapet. Men vad ”föräldraskapet” egentligen innebär definieras av varje barnmorska.
De intervjuade barnmorskorna är överens om att det är den individuella barnmorskan som avgör om, hur mycket och när pappans ska dras in i samtalen vid antenatalbesöken. De menar att mannen alltid bjuds in och att det generellt inte finns några problem i mötet
101
Bilaga 4 SOU 2005:73
med den blivande pappan. ”Jag har ögonkontakt med och tilltalar båda och vill höra bådas åsikter”, säger en barnmorska och ungefär så uttrycker sig de flesta. En manlig barnmorska menar dock att han tycker sig se att de blivande papporna i stort sett aldrig blir bemötta med samma självklara auktoritet som de blivande mammorna. Som man tycker han att det är självklart att han har ett tydligt direkttilltal till de män han möter i sin profession och han påpekar att ”många män säger att det är första gången som någon på MVC tagit dem i hand och tittat dem i ögonen”.
Denna erfarenhet stämmer väl överens med intervjustudier med blivande pappor som visar att de ofta känner sig utanför, osynliggjorda eller helt enkelt onödiga i ett sammanhang där kvinnan och magen står i fokus (Lindblad & Lundström, 1994; Hagström, 1999).
Pappan som särskild
Parallellt med ett ganska ensidigt mammafokus löper således mer oformulerade föreställningar och idéer om enheten mamma-pappa och den blivande familjen. Vem är då pappan och vilken är hans position utifrån barnmorskornas perspektiv?
Han ska göra sådant som mamman inte kan, han ska inte bli en till mamma, han ska vara annorlunda, han behöver pratat på pappasätt i pappagrupper.
Pappans roll är att ta del i graviditeten och få en ökad förståelse för vad kvinnan går igenom. Få en ökad förståelse för vad föräldraskapet kommer att betyda i vardagen.
Det är stor skillnad mellan hur kvinnor och män talar. Kvinnorna talar medicinskt – illamående och kropp. Männen talar i hårda ord – överlever barnet?, är det friskt eller sjukt?, barnsäkerhet. Männen utgår från att relationen fixar sig av sig själv. Att bryta det här går bara genom ett antal träffar i pappagrupper.
Ovanstående citat är hämtade ut intervjuer med tre olika barnmorskor. Citaten illustrerar tydligt mannen/pappans position som särskild eller annorlunda. Han är av en annan sort rent kroppsligt och han är det även när det gäller intressefokus, förhållningssätt och förmåga. I särskiljandet av det som förstås som manligt sker en essentialisering – mannen ÅR si, kvinnan ÄR så – som normaliserar skillnaden. Kvinnors biologiska förmåga att bära och föda barn
102
Bilaga 4
kopplas ihop med förhållningssätt och förmågor som mannen, i kraft av sin oförmåga att bära och föda barn inte förväntas ha eller till och med inte bör ha (för en mer djuplodande diskussion kring normalisering av skillnad se exempelvis Lenz-Taguchi, 2004; Butler, 1993).
Det är emellertid ett faktum att det väntade barnet finns inuti kvinnans kropp och att det är hennes kropp som förändras (män som går upp i vikt och får klassiska graviditetssymptom, s.k. couvadesyndrom, förekommer visserligen men är mycket ovanligt). Den medicinska övervakningen av kvinna och barn positionerar mannen/pappan som andrahandsförälder redan innan barnet är fött. Mamman ansvarar i en synnerligen reell mening för det ofödda barnets överlevnad och den position som blir över till pappan, handlar om ansvar för barnet genom mamman. Det är genom omsorger av den blivande mamman han tar ansvar för sitt barn. En barnmorska poängterar tydligt att ”Vi är mer biologiska än vad vi tror och därför har vi olika roller”.
Positionen som beskyddare och stödjare sträcker sig emellertid betydligt längre än till själva graviditeten, En barnmorska säger att ”mannen måste stödja kvinnan så att hon och barnet får vara kvar i det graviditetsliknande tillståndet så länge som möjligt” Pappan som beskyddare och hjälpare är en mycket tydlig diskurs utifrån barnmorskornas berättelser.
”Pappans roll är att skydda kvinnan, vara markservice när barnet är nytt”.
Parallellt med tanken om pappan som en hjälpare av en annan sort vars föräldraskap går genom kvinnan löper jämställdhetstanken. Jämställdhet bygger på idén om likhet inför föräldraskapet – en idé som utifrån det nyblivna föräldraskapets utgångspunkt kommuniceras i termer av att ”pappan är lika viktig”. En barnmorska säger:
Vi förmedlar nog omedvetet att mamman har en speciell roll med hudkontakten direkt efter förlossningen och den första anknytningen men vi pratar om pappans anknytning vid sidan om amningen. Vi säger att pappan är lika viktig för barnet.
Lika viktig kan man dock vara utan att vara lika. Och det är just genom olikhet som jämställdhet skapas under graviditeten och under den tid när barnet uppfattas som nytt. Enligt de intervjuade barnmorskorna sträcker sig barnets period som ”ny” till omkring
103
Bilaga 4 SOU 2005:73
sex månader, dvs. så lång tid som helamning rekommenderas. En barnmorska uttrycker denna uppfattning så här:
”Vi har en period på ett halvår då det är en person som är normgivande för barnet”
Flera barnmorskor betonar att ”mamman har ett försprång” i och med att det är hon som bär barnet och det därmed är viktigt att pappan erbjuds eller tar på sig ”något annat, något som inte kvinnan kan göra”.
Han kan lyssna med trätratt, han kan känna hur barnet ligger för det kan han bättre än den blivande mamman. När barnet är fött ska han göra speciella pappagrejor med barnet som att bada vilket mamman inte kan göra i början och barnet uppskattar att få återkomma till vattnet … Om mamman ska klara av att ägna sig åt barnet måste pappan sköta det andra runt omkring … Han ska sköta barnet också från första början men symbiosen är en mammagrej … Mamman är inställd bara på barnet. Så ska en kvinna fungera … Pappan måste förstå att kvinnan kommer tillbaka till honom som fru och älskarinna men att hennes hormoner gör att hon bara är intresserad av barnet. Hon fungerar som hon ska.
Pappan position som annorlunda leder till en jämställdhetsidé som bygger på komplementaritet och att var och en gör det som han eller hon är bäst på. Eftersom kvinnan av biologiska skäl är bäst på att vänta, föda och amma barn blir mannen bäst på att göra det som man inte måste vara kvinna för att klara. Det som formuleras som ”allt det andra”. Utifrån tillgänglig statistik och aktuellt forskningsläge kan man konstatera att ”allt det andra” ändrar innehåll vartefter barnet växer och vardagslivet normaliseras. I de allra flesta fall återvänder den nyblivne pappan till yrkeslivet efter de maximalt tio dagar han har ersättningsberättigad ledighet för och mamman stannar hemma med såväl omsorg om det nya barnet som en hel del av det som under de första tio dagarna var pappans ”allt det andra”. Mannens/pappans omsorg och ansvar för barnet blir än mer ett slags ansvar som går genom kvinnan/mamman. Hans ”allt det andra” begränsas till yrkesarbete, att stötta henne och dela barnansvaret med henne när han kommer hem så att hon orkar med totalansvaret på dagarna. Det är också den bild som förmedlas via såväl barnmorskor vid MVC som sjuksköterskor vid BVC. Flera barnmorskor och BVC-sköterskor betonar att mannen måste förstå att kvinnan ”gör ett fantastiskt jobb” och att hon behöver stöd i detta. Flera menar också att de nyblivna pappornas engagemang är
104
Bilaga 4
stort men att detta successivt avtar vartefter kvinnorna kommer in i vardagslunken som mammor.
Samtliga informanter betonar dock samtidigt att pappans betydelse för det lilla barnet ökar med tiden och att mammans självklara försthandsföräldraskap tunnas ut när amningen trappas ner. Pappans betydelse som icke-mamma betonas starkt och då speciellt utifrån att hans kropp inte associeras med mat (att kvinnan/mamman ammar är en utgångspunkt i samtliga intervjuer och flaskmatning omtalas som ”ovanligt”). Mannens kropp som ickeammande gör honom särskild och hans kropp blir en tillgång.
Pappan har inte så stor roll i början men pappans bröst är ett bra ställe att söka tröst. Han luktar inte mat och män brukar bukandas vilket är lugnande för barnet Det är pappans tur när barnet ska sova på natten och lära sig att inte äta då
Man kan således konstatera att kvinnan/mamman och mannen/pappan bemöts, tilltalas och omtalas utifrån en utpräglad skillnadstanke som grundar sig i biologiska fakta där kvinnans som födande och ammande kropp står i centrum tillsammans med det späda barnets behov av mat. Ingen av de intervjuade barnmorskorna eller BVC-sköterskorna nämner att det finns kvinnor som av olika skäl avstår från att amma. Den rekommenderade sex månader långa helamningen är en självklar utgångspunkt. För barnmorskorna är det kvinnans rätt att amma som står i centrum medan det inom ramen för BVC:s uppdrag finns en starkare betoning på barnets behov. Anna Nordfjell, ordförande i Svenska Barnmorskeförbundet redogör för förbundets ståndpunkt:
Efter partus menar SBF att mamman ska ha rätt att helamma i minst 6 månader vilket i praktiken blir 7 månader om man räknar in avvänjningen … Det inte är barnet som har rätt att bli ammat utan att det är kvinnan som avgör men hon ska alltid ha rätt att amma. Utgångspunkten är således ett mamma-perperspektiv. Amningstanken är väl integrerad bland svenska föräldrar och 70 % av alla svenska mammor ammar mer eller mindre helt när barnet är 6 månader. Under helamningen måste mamman vara hemma, om det inte går att ordna på något annat sätt, men därefter kan det vara pappans tur enligt SBF.
Endast en av informanterna, en chefsbarnmorska vid en förlossningsavdelning, uttrycker en viss tvekan inför den starka amningsbetoningen. Hon menar att det ”gått troll i amningen” och att amningskomplikationerna ökat dramatiskt samtidigt som amnings-
105
Bilaga 4 SOU 2005:73
hjälp och s.k. laktationskonsulter ökat i antal. Hennes förklaring till amningskomplikationernas ökning är att den ökade professionaliseringen av amningen – mamman måste göra rätt, barnet ska suga rätt etc., har lett till att kvinnor inte längre litar till sin egen förmåga. Hon poängterar också att allt fler kvinnor måste avstå från amning på grund av silikonimplantat vilka i vissa fall förhindrar att amningen fungerar (i övrigt ett intressant exempel på hur till synes synnerligen ojämställda och kroppsfixerade föreställningar och beteenden kan leda till ökad jämställdhet sett ur föräldraledighetsperspektiv. Om kvinnor inte längre kan amma på grund av bröstimplantat försvinner det biologiskt betingade försprånget och pappor blir lika goda föräldrar med avseende på föda redan från början).
Jämställdhet och delat föräldraskap formulerat utifrån skillnad och komplementaritet leder till att den som passar bäst gör. Den starka betoningen av mammans kroppsliga försprång och företräden uppfattas som en självklar grund för en ansvarsfördelning där pappan blir en medhjälpare som stöttar det biologiska förloppet under graviditet och amning. Att denna till synes naturliga uppdelning kan ha negativa konsekvenser för den framtida ansvarsfördelningen är såväl barnmorskor som BVC-sköterskor mycket medvetna om. För MVC:s del heter lösningen föräldragrupper och i vissa fall pappagrupper.
Att kommunicera jämställdhet – föräldragrupper på MVC
De föräldragrupper som anordnas via MVC når i hög utsträckning ut till förstagångspapporna. Enligt Socialstyrelsens riktlinjer är syftet med dessa grupper att vid sidan om den rent förlossningsförberedande verksamheten, förbereda föräldrarna för föräldraskapet och bidra till att skapa nätverk mellan blivande föräldrar. Inom föräldrargruppsuppdraget har således pappan en mer självskriven plats än inom det uppdrag som omfattar de enskilda barnmorskebesöken. Personalen vid MVC poängterar också denna skillnad och menar att det är i föräldragrupperna som mannen/pappan har möjlighet att skaffa sig en självständig position inom ramen för det blivande föräldraskapet. En barnmorska säger:
106
Bilaga 4
Papporna är alltid med vid föräldrakurserna men det är olika vid de individuella besöken … Jag tar det som självklart att papporna ska vara med på föräldrautbildningen … här pratar vi ni och inte du och jag inbillar mig att deltagande i föräldrautbildningen påverkar ansvarsfördelningen.
Även om barnmorskorna är överens om att föräldragrupperna syftar till att stärka det gemensamma föräldraskapet finns det ingen gemensam linje i hur frågor kring delat ansvar ska tas upp. Flera menar att man famlar i mörker och trots goda intentioner oftast hamnar i ”amning, bärsele och livmoderlik miljö”. Ett skäl till detta är att blivande föräldrar ”inte är mottagliga för något som ligger bortanför förlossningen”. Barnmorskorna menar att såväl blivande mammor som pappor inte är motiverade att reflektera över sådant som har att göra med själva vardagslivet som föräldrar. Målet är att ”överleva förlossningen” och det som kommer därefter ”ska gå av sig själv”.
Men bilden är inte entydig. Det finns också de som anser att föräldragrupperna fokuserar för mycket på föräldraskap och för lite på förlossningsförberedelse:
Föräldrautbildningen är fokuserad på föräldraskap och handlar mycket lite om förlossningsförberedelse. Detta har till effekt att 63 % av alla förstföderskor behöver igångsättnings- och värkarbeteshjälp… Föräldrarna får mycket få redskap för att samarbeta under förlossningen därför att fokus ligger på föräldraskapet.
Så säger en psykolog som är verksam inom MVC/BVC. Hon menar att skälet till att föräldragrupperna har så starkt fokus på föräldraskapet hänger samman med att detta är enda sättet att över huvud taget nå männen/papporna. När väl barnet är fött försvinner de och när BVC:s föräldragrupper kommer igång kommer inga män.
Det finns ingen självklar eller professionellt definierad innebörd i det ”föräldraskap” eller den ”familj” som föräldragrupperna sägs fokusera på. Att föräldraskapet är bådas ansvar upprepas som ett mantra men samtidigt är skillnadstanken framträdande även i beskrivningarna av vad som tas upp och på vilket sätt inom ramen för föräldragrupperna. Eftersom fokus ligger på tiden fram till förlossningen och strax därefter blir pappan återigen positionerad som hjälp och stöd för kvinnan/mamman parallellt med att man försöker hitta ett tilltal som vädjar till delning. Ett sätt att tala om
107
Bilaga 4 SOU 2005:73
detta är att hänvisa till skilsmässostatistiken och de påfrestningar föräldraskapet kan innebära för parrelationen:
Vi betonar familjen och att det inte alltid är så lätt att bli familj. Många skiljer sig tidigt och det tar vi upp. Vi ska stärka föräldrarna i det blivande föräldraskapet och att skapa nätverk … Vi pratar för lite om ansvarsdelningen, detta är familjerådgivningen bra på men de har för små resurser.
Att prata om föräldraskapets påfrestningar på parrelationen är en slags genväg in på frågan ansvarfördelning och delat föräldraansvar. Att prata om delning för att undvika en framtida separation är lättare än att prata om delning som en jämställdhetsfråga. Flera barnmorskor menar att man inte har vare sig rättighet eller möjlighet att ge sig in i föräldrarnas beslutsprocesser när det gäller exempelvis föräldraledighet. De flesta är mycket försiktiga i hur de pratar kring detta och tycker inte att det ingår i uppdraget att vara allt för drivande – ”föräldrarna måste själva bestämma”. Det finns heller ingen koncensus kring vad delad föräldraledighet innebär. Vissa menar att det i första hand handlar om att få de blivande papporna att vara hemma de första 10 dagarna efter förlossningen, medan andra menar att det handlar om de två så kallade pappamånaderna. Ingen av de intervjuade har initierat några diskussioner med blivande föräldrar kring möjligheten att dela jämnt rakt av. Den uppfattning respektive barnmorska har om vad delad föräldraledighet står för, styr naturligtvis hans eller hennes uppfattning om huruvida delad föräldraledighet är något som bör tas upp över huvud taget, på vilket sätt detta ska göras och när En barnmorska som i tycker att de sparsamma diskussionerna kring delad föräldraledighet som förs inom ramen för föräldragrupperna vid MVC är tillräckliga säger exempelvis att ”papporna tar nog ofta tar ut sin pappamånad”. En annan barnmorska säger:
Jag jobbar stenhårt på att pappan ska vara hemma när det finns möjlighet. För att närma sig barnet. Men jag fokuserar mest på de tio dagarna som sedan ett antal år tillbaka upplevs som självklara för papporna.
De intervjuade barnmorskorna tycks sträva efter att uppmuntra till delat föräldraskap utan att tala jämställdhet och utan att vara allt för pådrivande. Denna strävan resulterar i en ganska märklig kompromiss där man uppmuntrar papporna att vara hemma med barnet men med tillägget ”när det är möjligt” – ett tillägg som naturligtvis aldrig förekommer i tilltalet till mammor. Vidare hän-
108
Bilaga 4
visar man vid sidan om skilsmässostatistiken till vad samvaron med barnet ger såväl pappan som barn i form av positiva erfarenheter. Uppdraget rymmer inga krav på att kommunicera jämställdhet men en intention att uppmuntra och påtala att föräldraskapet är gemensamt. Det gemensamma ansvaret uttrycks i föräldragrupperna i en uppmuntran till pappor att ta plats och att påtala fördelarna för pappan med att skapa en tidig och nära relation till barnet. Parallellt med det uppmuntrande tilltalet till de blivande och nyblivna papporna löper ett tilltal till de blivande och nyblivna mammorna som bygger på att hon måste lämna över ansvaret för barnet till pappan utan att kräva att omsorgen ska ske på hennes villkor. Hon ska ge och han ska få.
Männen måste börja kämpa … Gravida kvinnor är inte lätta att tas med … det är kvinnorna som utesluter männen, de ser barn och ledighet som en rättighet och blir arga om männen vill ta plats. Han kanske vill vara hemma men kvinnan är egoistisk…De väntar och ser…Jag brukar säga att de inte ska vänta utan bestämma tidigt annars släpper hon inte till.
Synen på kvinnan/mamman som den som inte vill släppa ifrån sig vare sig ansvar eller ledighet till mannen/pappan framkommer i samtliga intervjuer med MVC-personal. Mamman positioneras å ena sidan som självklar förstahandsförälder där biologiska funktioner blir en orsak till hennes större engagemang och ansvartagande. Å andra sidan positioneras mamman som den som tar ifrån pappan initiativet, den som hindrar honom från att ta plats. Pappan positioneras å ena sidan som hjälpförälder av andra rang vars ansvarstagande för barnet går genom kvinnan (han stöttar henne, hon orkar med barnet). Å andra sidan positioneras pappan som den som måste ta för sig av föräldraansvaret från mamman och som måste fås att förstå vad föräldraskapet ger. Ett led i detta är att han får gör på sitt eget sätt utan tillrättavisning av kvinnan.
”Mamman måste låta pappan göra som han vill och inte lägga sig i”.
”Barnet ska inte ha två mammor utan en mamma och en pappa”. Man kan förstå och analysera barnmorskornas tilltal och sätt att positionera kvinnliga respektive manliga föräldrar utifrån samma tankefigur som ofta används i andra sammanhang där frågan handlar om hur man ska få in män i verksamheten. I diskussioner kring hur man ska få män till barnomsorg och skola utgår argumentationen exempelvis ofta från att män behövs som motvikt till ”det
109
Bilaga 4 SOU 2005:73
kvinnliga”. Män behövs därför att de är män (och inte kvinnor) det vill säga de tilltalas i första hand som män och i andra hand som pedagoger (se exempelvis Delbetänkande av Delegationen för jämställdhet i förskolan, 2004).
Samma logik tycks gälla inom ramen för MVC. Män tilltalas i första hand som män och i andra hand som föräldrar, medan kvinnor tilltalas i första hand som föräldrar och i andra hand som kvinnor. Föräldraskapet formuleras mer eller mindre omedvetet som en självklar skyldighet när det gäller kvinnliga föräldrar medan uppdraget för manliga föräldrar i högre utsträckning utgår från ett erbjudande om att ta del och rättigheten att ta för sig.
Den kvinnliga förälderns biologiskt grundade skyldigheter i form av att bära, föda och amma barnet blir i förlängningen självklara skyldigheter att träda in i en förstahandsföräldersposition samtidigt som hon, utifrån det tilltal hon möter via MVC har skyldigheten att lämna ifrån sig ansvaret till den manliga föräldern. Dock endast under förutsättning att han vill eller begär detta. Den manliga föräldern har således rätt att välja hur mycket ansvar han vill och kan ta för det lilla barnet medan den kvinnliga föräldern har skyldighet att tillmötesgå denna vilja på den nivå som den manliga föräldern anger. Den kvinnliga föräldern kan således omformulera sina skyldigheter till rättigheter att lämna ifrån sig ansvaret.
Det är när mammor inte vill omformulera sina skyldigheter till rättigheter att lämna ifrån sig ansvaret utan istället ser skyldigheterna att ansvara för barnet som rättigheter, som ansvarsdelning formuleras i termer av jämställdhet. Det tycks ligga en stor provokation i att kvinnor liksom män formulerar föräldraskapets ansvarstagande i termer av rättigheter och det är i dessa sammanhang som barnmorskorna ser sig föranledda att försöka inleda diskussion och reflexion kring ansvarsdelningen. Att fokusera på kvinnans skyldigheter att lämna ifrån sig och dela d.v.s. att hindra henne från att se sina skyldigheter att ta hand om barnet som rättigheter, tycks vara lättare än att fokusera på mannens skyldigheter att dela föräldraskapet. Att upprepa att ”mannen måste fås att ta för sig” är att erbjuda stöd och hjälp. Men det är inte detsamma som att fokusera på föräldraskapets självklara och otvetydiga skyldigheter – skyldigheter som gäller såväl kvinna som man.
Barnmorskornas rädsla för att lägga sig i det som man uppfattar som privata beslut leder till att man förstärker mannens position som den som har rätt att välja. Han som man vädjar till att han ska förstå vad han får. Kraven ställs istället på kvinnan/mamman. Det
110
Bilaga 4
är hon som ska lämna över ansvar men endast i de fall mannen har vett nog att ”ta för sig”. Och har han inte det så står hon kvar med skyldigheterna vare sig hon ser dem som rättigheter eller ej.
När barnet är fött – övergången till BVC
När barnet är fött övergår övervakningen och omsorg om barn och föräldrar till Barnhälsovården, BVC. I det nyblivna föräldraskapet framstår stöd och att inge trygghet som det viktigaste. Oroliga nyblivna föräldrar behöver hjälp med att lära sig förstå barnets tecken och lita till sin egen förmåga att sköta och läsa av barnet. En BVC- sköterska säger:
Det handlar om att lyssna och stödja. Trygga. Få föräldrarna att känna sig som världens bästa föräldrar. Betona det friska och kompetenta hos barnet
De intervjuade BVC-sköterskorna betonar att uppdraget, vänder sig till båda föräldrarna och att detta också framgår i uppdragsbeskrivningen. Detta gäller inte minst amningsstödet som inte bara riktas till mamman direkt i form av praktiska råd och emotionellt stöd, utan också formuleras som något som pappan har i uppdrag att stödja på bästa möjliga sätt. Flera BVC-sköterskor beskriver hur männen kan ta detta ansvar genom att exempelvis se till att kvinnan/mamman får i sig näringsriktig mat – ett ansvarstagande för det nya barnet som inte bara psykologiskt utan också i en mer biologisk bemärkelse tar vägen genom kvinnan/mamman.
BVC:s uppdrag formuleras som mer fokuserat på föräldrar och barn än på mamma och barn. Det är emellertid endast inledningsvis som denna beskrivning stämmer överens med den empiriska verkligheten. Under den första veckan efter förlossningen gör BVCsköterskan i regel hembesök och träffar då vanligtvis båda föräldrarna. Fokus för dessa besök är vid sidan om kontrollen av barn och i viss mån mamman, att erbjuda föräldrarna möjlighet att diskutera förlossningen och få stöd i sitt nyblivna föräldraskap.
När föräldraskapet är ett par veckor gammalt återvänder mannen i regel till yrkeslivet och i och med detta blir krocken mellan BVC:s fokus på föräldraskap och verklighetens mamma tydlig. Föräldraskapsfokuset övergår nu till de föräldragrupper som anordnas i BVC:s regi och som i regel löper från det att barnet är någon månad gammalt fram till barnet är 8–9 månader.
111
Bilaga 4 SOU 2005:73
Att tala till pappor genom mammor
Personalen vid BVC poängterar att föräldragrupperna vänder sig till båda föräldrarna.
”Papporna är inbjudna och jag brukar betona det”, säger en BVCsköterska och fortsätter
”men en enskild pappa kan lägga sordin på mammorna” Uttalandet illustrerar problematiken – pappor i dessa föräldragrupper är mycket ovanligt och kommer det någon enstaka passar han inte riktigt in.
”Enskilda män kan känna sig utanför och, förstå mig rätt, lite löjliga”, säger en annan BVC-sköterska som menar att hon på sina dryga 15 år i verksamheten träffat på 3–4 pappor i föräldragrupperna genom åren.
Männen/papporna kommer inte till BVC:s föräldragrupper och det enkla skäl som personal vid såväl MVC som BVC anger till detta är att träffarna ligger på dagtid. Vid några BVC-mottagningar har man emellertid prövat med att lägga kursen på kvällstid men funnit att detta inte lockat till sig fler män. De män som med liv och lust deltagit i föräldragrupperna på MVC lyser efter förlossningen med sin frånvaro. Det vardagliga föräldraskapet har nu övergått till att bli den hemmavarande mammans medan mannen återgått till det ordinarie yrkesarbetet.
Denna organisering har en hel del implikationer. Det samtal kring gemensamt föräldraskap, delat ansvar och föräldraledighet som det inte fanns utrymme för inom ramen för föräldrautbildningen på MVC (där männen fanns med) kommer inte igång nu heller. Eller rättare sagt det blir ett samtal mellan kvinnor. Kvinnorna jämför sina erfarenheter med varandra och bekräftar varandras beslut och agerande. Några BVC-sköterskor säger:
Alla talar om hur de ska göra i just deras familj. Man ställer frågan Är det någon som tänker vara pappaledig till mammorna eftersom papporna inte är där Vi pratar om föräldraledighet och om att pappan ska ta sin ledighet i den mån han kan, men många män är ensamförsörjare
Kommunikationen kring delat ansvar, jämställdhet och delad föräldraledighet går således genom kvinnorna och det är de enskilda kvinnornas inställning och förhållningssätt som avgör om detta också blir en diskussion hemma tillsammans med barnets pappa. De är också kvinnornas intresse och reaktioner tillsammans med
112
Bilaga 4
den ledande BVC-sköterskans inställning som avgör om frågorna får någon plats inom ramen för föräldrautbildningen och hur man samtalar kring dessa teman.
De intervjuade BVC-sköterskorna är överens om att det inte är bra att papporna inte deltar i träffarna. Samtidigt betonar man att det finns en poäng med att det bara är kvinnor ”då mammorna har lättare att prata”. Parallellt med funderingarna kring hur man ska involvera papporna löper således en utpräglad särartstanke som säger att pappor är en annan slags föräldrar än mammor. Att ”pappans roll” är ett tema under föräldrautbildningen som avhandlas på samma sätt som amning, sexualitet eller barnolycksfall säger en del om den implicita utgångspunkten att pappan inte utgör den självklara förstahandsföräldern. I de föräldragrupper som i själva verket är mammagrupper blir mannen någon man pratar om men aldrig till.
Denna särartstanke förstärks av BVC-personalens starka uppfattning att pappor inte vill bli talade till av en ”vanlig BVCsköterska” utan att de behöver något annat. En sköterska säger.
Man har en kväll som bara är för pappor då två pappagruppsledare från Pappapower kommer och pratar man to man. Det ska inte vara något fjolleri från BVC.
Att ha en speciell kväll riktad endast till nyblivna pappor är ett sätt att försöka göra männen mer involverade. Ofta är det en man utan speciell utbildning kring relationer, föräldraskap eller barnavård från någon pappagrupp som leder träffen. Tron på att en välutbildad (kvinnlig) BVC-sköterska skulle kunna locka mäns intresse tycks vara synnerligen låg.
Vid andra BVC-mottagningar har man valt att lägga en av föräldragruppsträffarna på kvällstid och att tydligt informera om att detta är en träff för båda föräldrarna. Vid dessa träffar ”sitter man på stolar istället för på kuddar i ring” och barnen lämnas i möjligaste mån hemma. En BVC-sköterska beskriver innehållet i en sådan träff:
De har en gemensam träff under föräldrautbildningen ”det gemensamma föräldraskapet” där de diskuterar utifrån materialet kring hur man håller kärleken levande. Denna träff sker på kvällstid och helst utan barn när barnet är 6–8 månader gammalt.
113
Bilaga 4 SOU 2005:73
Innehållet i denna träff handlar emellertid inte särkilt mycket om delat ansvar och ingenting om delad föräldraledighet. Det material man använder har titeln ”Håll kärleken levande” och består av ett blädderblock som beskriver så kallade typiska situationer i ett förhållande. Teckningarna är tänkta att leda till samtal och diskussioner och på baksidan finns faktauppgifter.
De uppmaningar till arbetsdelning och delat ansvar som förekommer anspelar i hög utsträckning på en ganska reaktionär syn på kvinnor och män. Kvinnor behöver uppmärksamhet, ömhet och hjälp med disken för att orka med det sexliv som männen så hett trånar efter där de hastar mellan yrkesarbete och familjeliv. Återigen positioneras mannen som särskiljd från det pågående vardagliga och i många avseenden uttröttande föräldraskapet.
Mammor pratar med mammor – bekräftande av det självklara moderskapet
Frånvaron av pappor/män vid BVC:s föräldragrupper innebär således att mäns föräldraskap blir ett samtalsämne för kvinnor. Föräldragrupperna blir en plats där kvinnor pratar med varandra om sina barn och barns pappor men inte en plats där kvinnor och män möts i ett gemensamt föräldraskap. Frånvaron av pappor/män innebär också att kvinnor jämför sig med kvinnor istället för med män – vilket kan leda till en problematik som är jämförbar med den som uppstår i andra enkönade sammanhang. Forskning kring kön, ledarskap och rekryteringsprocesser visar exempelvis tydligt att en avgörande orsak till varför män väljer män till ledande och ansvarsfulla poster är att män bekräftar sin egen och varandras kompetens genom jämförelser med män och inte med kvinnor. Kvinnors frånvaro i dessa sammanhang leder till att kvinnor inte talas till utan om. Kvinnor blir en annorlunda sort i väsentliga jämförelseavseenden vilket lämnar utrymme för män att bekräfta varandra och sig själva som representanter för ”rätt” kompetens (se exempelvis Holgersson, 2004)
Liknande bekräftelseprocesser uppstår lätt i BVC:s föräldragrupper. Pappans position som annorlunda och frånvarande lämnar stort utrymme för mammornas enkönade bekräftelse av ett slags föräldraskap som skiljer sig från männens. Att dela på föräldraledigheten eller att pappan tar ut sin del av föräldraledigheten kan bli detsamma som att mannen tar ut sina två pappmånader om
114
Bilaga 4
jämförelsen står i relation till andra kvinnors generella uttag. Står jämförelsen däremot i relation till den man kvinnan delar barn med och/eller en grupp manliga föräldrar blir två månader av 13 något helt annat.
BVC-sköterskorna går liksom MVC-personalen ogärna in i direkta diskussioner kring delat föräldraskap, jämställdhet och delad föräldraledighet. Det uppfattas som privata beslut och ämnena behandlas endast utifrån vad kvinnorna själva tycker och tänker, vilket leder till att de kvinnor som är tongivande i grupperna sätter nivån för vad som är ”rätt och fel”. Flera BVC-sköterskor menar att ett av syftena med BVC:s föräldragrupper är att bilda nätverk och att det ganska snart utvecklas en slags koncensus kring frågor som rör föräldraskapet och som ger ganska lite utrymme för att tycka eller agera ”annorlunda”. Detta i kombination med BVC-sköterskornas avsaknad av professionell kompetens kring att prata om jämställdhetsaspekter på föräldraskap leder till att diskussionerna lätt stannar vid ”vem som går upp på natten”.
Det finns dock en ingång till att samtala om delat föräldraskap som tycks kännas mer lättillgänglig för BVC-sköterskorna. Precis som vid MVC:s föräldragrupper handlar det om kvinnors omtalade ovilja att lämna ifrån sig ansvaret för det nya barnet till barnets pappa. De intervjuade BVC-sköterskorna menar att ”det ligger mycket på mamman hur mycket hon släpper in pappan”. En BVCsköterska säger:
Det finns kvinnor som motarbetar. Som trivs med att vara hemma och som ser till att få ett till barn ganska snabb … Jag kan inte säga något. Jag kan inte påverka, de kanske har ett dåligt jobb. Jag får försöka stärka papporna men BVC är frivilligt.
En annan uttrycker sig så här:
Det är svårt för alla kvinnor att släppa in mannen men kvinnor har lättare att göra det idag än tidigare.
För att illustrera att tiderna har förändrats, att dagens mammor har lättare att stå tillbaks och att moderna pappor ”i vissa fall tar för sig” berättar BVC-sköterskorna olika historier där de balanserar mellan särarts- och likhetstänkande. En sådan historia handlar om hur ”pappan som den naturligaste saken i världen lägger barnet på vågen medan mamman assisterar med avklädningen”. En annan historia handlar om att ”pappan vet mer än mamman om vissa saker som gäller barnet”. I dessa historier positioneras pappor som allt
115
Bilaga 4 SOU 2005:73
mer lika mammor både genom att mammor lämnar över mer ansvar till pappor och att pappor blir allt bättre på att ta för sig. Parallellt med detta likhetstänkande positioneras pappor emellertid som en annan sorts föräldrar än mammor – en slags föräldrar som imponerar genom att klara av att lägga barnet på vågen eller genom att ha stora kunskaper kring barnet. Mammor imponerar aldrig i dessa sammanhang – inte om de tar stort eller allt ansvar och heller inte om de lämnar ifrån sig ansvar till barnets pappa. Precis som vid MVC positioneras kvinnan som den har skyldigheterna och mannen som den som har rättigheterna. Och precis som vid MVC är det när kvinnor omformulerar sina skyldigheter till rättigheter som personalen ser sig föranledd att försöka sig på att prata om delat föräldraskap. Mammor som inte vill dela med sig av föräldraledigheten är lättare att bemöta än pappor som inte är intresserade av att dela. När det gäller bemötandet av pappor säger en BVC-sköterska:
Jag kan bara lyssna och inte ha synpunkter … Vi har ett valspråk – Man måste vilja själv…Det går inte att tvinga någon att sluta röka och inte heller att tvinga en pappa som inte vill att vara hemma
Pappor pratar med pappor
Såväl MVC- som BVC-personal uttrycker att de saknar professionell kompetens för att tilltala och bemöta pappor som föräldrar på samma nivå och villkor som mammor. Pappor uppfattas som en annan sorts föräldrar som behöver prata på andra sätt och om andra saker än vad mammor vill och behöver.
Det är bättre att män pratar med män. Machopojkarna lyssnar inte på kvinnor. De vill prata om hur det ska bli med sex efter förlossningen och sådant. Andra frågor. De har ett annat språk. Män känner sig främmande i mammagrupperna då kvinnor vill ta över.
På vissa BVC-mottagningar anordnar man en eller ett par speciella pappaträffar där man anlitar någon man från en pappagrupp eller annat manligt nätverk som leder diskussionen. På andra ställe erbjuds de nyblivna papporna att delta i pappgrupper som i regel träffas en gång före förlossningen och 4–5 gånger efter. En BVCsköterska reflekterar över det lite märkliga i att männen träffas på kvällstid utan barn och pratar om sådant som rör dem själva, medan kvinnorna träffas på dagtid med barn och huvudsakligen pratar om barnen.
116
Bilaga 4
Papporna träffas i pappagrupper på kvällstid utan barn, mammorna har en del åsikter om det, medan mammorna träffas på dagtid med barn.
De så kallade pappgrupperna startade i mindre skala i början av 1990-talet och har sedan dess blivit allt vanligare. Pappgrupper leds av män som själva är pappor och syftet är enligt pappagruppernas hemsida (www.pappagrupp.se) att ”främja papporna som aktiva jämställda föräldrar och göra det möjligt att bli en ännu bättre pappa”.
Tanken med att män ska prata med män och inte med utbildad (kvinnlig) BVC-personal har kritiserats från flera håll. En mycket erfaren pappagruppsledare och barnmorska menar att det ligger en stor fara i att nyblivna pappor träffar andra män utan utbildning och kompetens för att hantera och kommunicera frågor kring jämställdhet. Han menar att ”pappagrupperna definitivt måste kvalitetssäkras för att inte bara bekräfta gammalt” och han ger flera exempel på pappagruppsledare som gett de mest märkliga råd kring hur nyblivna pappor bör hantera nyblivna mammor.
Tomas Wetterberg, sakkunnig i den referensgrupp som ansvarar för ett föräldra- och pappaprojekt i Värmland, menar att det avgörande för pappagruppernas eventuella framgång i jämställdhetsavseende hänger på det medvetna genusperspektivet. Utan ordentliga kunskaper kring genusfrågor blir pappagrupperna lätt en plats där skillnader bekräftas och där gamla könsroller upprätthålls snarare än diskuteras och raseras (Hammarlind & Lindström, 2004).
Liknande resonemang för mansforskaren och pedagogikdocenten Lars Jalmert. Pappor kan behöva träffas ett par gånger för att prata om sådant som kan kännas mest angeläget just för manliga föräldrar men att ägna fler än två träffar åt enkönade samtal kan aldrig främja det jämställda föräldraskapet. Jalmert menar att om syftet är att verka för ett mer jämställt föräldraskap måste kvinnliga och manliga föräldrar samtala med varandra om sina gemensamma och specifika erfarenheter. Det är genom att markera likhet inför föräldraskapet jämställdhet kan uppnås, inte genom att betona och älta det eventuellt könsspecifika (Hammarlind & Lindström, 2004).
Känslan av att de enkönade pappgrupperna gör stor nytta är dock stor bland de som arbetar ideellt med pappgruppsverksamheten. En pappagruppsledare säger:
117
Bilaga 4 SOU 2005:73
Pappagrupperna har förändrat verkligheten avsevärt. Dagens män har en helt annan inställning – en annan pappaidentitet … Vi säger att 20 procent av alla förhållanden spricker inom 1–2 år efter barnets födelse … Vi har inofficiell statistik på att bara 2 procent av de som gått i pappagrupp här skiljer sig
Pappagruppsverksamheten har blivit mer professionaliserad och alla som ska bli pappagruppsledare genomgår numera en kortare utbildning. Medvetenheten om att pappagruppsledaren kan skapa vilken stämning som helst i gruppen beroende på rent personliga erfarenheter och åsikter, har lett till ökade krav på kompetenshöjande utbildning, handledning och insyn i verksamheten. Det finns emellertid ingen enhetlig eller gemensam utbildnings- eller kompetensgrund för pappagruppsledare utan det mesta sker inom ramen för längre eller kortare projekt. Huruvida krav på grundläggande kompetens i genus- och jämställdhetsfrågor finns med i bilden varierar över tid och plats. Det finns heller inga enhetliga uppgifter kring om mäns deltagande i pappagrupper verkligen har några effekter med avseende pappors ökade ansvarstagande och/eller föräldraledighetsuttag.
Vad ska man göra, vad kan man göra och när?
Rent generellt kan man konstatera att kunskapsnivån kring föräldraskapet som bekönad position är förhållandevis låg hos såväl professionell MVC- och BVC-personal som hos ideellt verksamma pappagruppsledare. Detta gäller såväl den teoretiska grunden som kunskaper kring hur dessa frågor kan kommuniceras. Här behövs utbildnings- och handledningsinsatser, vilket de intervjuade personerna också påpekar.
Inom ramen för uppdragsbeskrivningarna för MVC och BVC finns inga tydliga formuleringar kring vad gemensamt föräldraskap och ansvarstagande innebär utan det ankommer på individuella barnmorskor och BVC-sköterskor att lägga mening i detta. Ett tydligare fokus på föräldraskapets icke förhandlingsbara och gemensamma skyldigheter och tydliga instruktioner kring hur detta kan kommuniceras, kan lägga grunden för en ökad professionalisering av uppdraget och ge stöd åt de som ska utföra det.
Före förlossningen vid såväl de enskilda besöken som i föräldragrupperna saknas ett tydligt fokus på det kommande gemensamma föräldraskapet. En tydligare kommunikation kring att kvinnans
118
Bilaga 4
förmåga att bära och föda barn inte betyder att hon blir en kvalitativt annan slags förälder än mannen är fullt möjligt i detta skede. En barnmorska säger att:
Barnmorskans uppgift är att tvinga fram reflexion – Hur gör jag? Vad känner jag? Varför känner jag så? Hur var de egna föräldrarna?
Professionell kompetens och medvetenhet hos personalen kring hur upplevelsen och hanterandet av föräldraskap samvarierar med samhällsstrukturer och med hur kvinnor och män ”gör kön”, kan öppna upp för verklig reflektion och uppmuntra till medvetna beslut där konsekvenser för såväl föräldrar som barn inkluderas. Samtal och reflexion kring detta kan påbörjas redan vid inskrivningssamtalet och tas upp i form av kortare processamtal vid besöken under senare delen av graviditeten.
I föräldragrupperna i MVC:s regi deltar i regel såväl mammor som pappor. Även om många föräldrar är mentalt fokuserade på den kommande förlossningen är det fullt möjligt att könsteoretiskt kompetent MVC-personal initierar diskussioner och problematiserar sådant som ofta ”bara blir”. Svensk forskning visar exempelvis tydigt att det som föräldrar inte pratar eller förhandlar om ofta fördelas synnerligen könstypiskt och upplevs som något som är naturligt och självklart (se exempelvis Bekkengen, 2002; Elvin-Nowak, 2005). Att tidigt i det blivande föräldraskapet börja fundera över varför vissa upplevelser, beslut och förhållningssätt känns mer självklara än andra och vad detta får för konsekvenser på kort och lång sikt, lägger grunden för medvetna beslut.
MVC-personalen bör vid såväl de enskilda besöken som i föräldragrupperna förmedla forskningsbaserad kunskap kring föräldraskap och kön. I samband med att man pratar om anknytning och amning kan man till exempel diskutera detta utifrån ett likhetsperspektiv istället för att betona mammans biologiska försprång. Forskningen kring oxytocinnivåer i blodet visar exempelvis att detta anknytnings- och beröringshormon ökar hos såväl kvinnor som män som bär sitt spädbarn mot kroppen (studier kring detta bedrivs exempelvis vid Karolinska Institutet, enheten för gynekologi och obstetrik). Detta kan man reflektera över utifrån utgångspunkten att vi alla utifrån vårt agerande och förhållningssätt inte bara skapar framtida förutsättningar och möjligheter, utan faktiskt också kan påverka rent fysiologiska processer genom vårt agerande.
119
Bilaga 4 SOU 2005:73
Medvetna och tydliga diskussioner kring gemensamt föräldraskap måste fortgå även vid övergången till BVC. En grundläggande utgångspunkt för alla samtal vid såväl MVC som BVC bör vara att föräldraskapet är ett gemensamt ansvar förenat med gemensamma skyldigheter. Det är fullt möjligt att kommunicera kring varför föräldraskapet så lätt upplevs som något som angår mamman mer än pappan, varför pappor kan känna sig som tillräckligt goda fäder trots ett mycket lågt uttag av föräldraledighet, varför mammor ofta tror att de är bättre på att läsa av barnet än vad pappor är, varför pappor uppfattas som hjältar när de gör samma sak som mammor gör av bara farten och tusen andra frågor som har att göra med föräldraskapet som bekönad position.
När det gäller BVC:s föräldragrupper bör man fundera på hur dessa skulle kunna organiseras för att också inkludera män. Att lägga träffarna på kvällstid är ett alternativ som dock innebär att BVC:personalens arbetstidsförläggning tillåter detta. Vid vissa BVC-mottagningar där man prövat att lägga föräldrautbildningsträffarna på kvällstid har det heller inte visat sig vara särskilt framgångsrikt med avseende på pappors deltagande. Att ha vissa träffar på kvällstid borde dock vara möjligt. Dessa träffar kan då användas för att under professionell handledning diskutera det gemensamma föräldraskapet i enlighet med de riktlinjer som skisserats ovan.
När det gäller enkönade träffar i form av så kallade pappagrupper kan man tänka sig att utveckla denna verksamhet till att också omfatta mammor – så kallade pulserande föräldrautbildning. Det finns inget som säger att pappor i högre utsträckning än mammor har behov av att samtala med andra mer erfarna föräldrar. En pulserande föräldrautbildning leds av en erfaren mamma som tillsammans med en erfaren pappa leder diskussionerna. Att ha erfarenhet av föräldraskap kan dock aldrig vara tillräckligt för en organiserad verksamhet. Utvecklandet av en gemensam utbildning inom grundläggande könsteori, kritisk utvecklingspsykologi, jämställdhet och föräldraskap är nödvändig för att lägga grunden för att en pulserande föräldrautbildning kan ha effekter för föräldrars uppfattning om och agerande kring gemensamt föräldraskap.
120
Bilaga 4
Policyimplikationer
Givet att målsättningen är ett jämnare uttag av föräldrapenningen kan man utifrån vad som framkommit i rapportern dra följande slutsatser:
Det krävs utbildnings- och handledningsinsatser för MVC- och BVC-personal för att öka den teoretiska kompetensen kring föräldraskapet som bekönad position samt hur frågor kring gemensamt ansvarstagande och delat föräldraskap kan kommuniceras med föräldrar på ett professionellt sätt.
Det krävs tydliga formuleringar i uppdragsbeskrivningar och styrkort kring vad gemensamt föräldraskap och ansvarstagande innebär och hur detta ska kommuniceras vid såväl enskilda besök som i föräldrautbildningssammanhang vid MVC och BVC.
Det krävs ett tydligare fokus på föräldraskapets icke förhandlingsbara och gemensamma skyldigheter i kommunikationen med föräldrar vid såväl enskilda besök som i föräldrautbildningssammanhang vid MVC och BVC.
Det krävs professionell kompetens hos personalen vid MVC och BVC kring att kommunicera med blivande och nyblivna föräldrar om hur upplevelsen och hanterandet av föräldraskap samvarierar med samhällsstrukturer och med hur kvinnor och män ”gör kön”.
Krav på att könsteoretiskt kompetent MVC-personal initierar diskussioner och problematiserar sådant som föräldrar uppfattar som självklart och oförhandlingsbart för att uppmuntra till reflexion och medvetna beslut.
Krav på en aktiv strävan efter att inkludera pappor i BVC:s föräldrautbildningar och att undvika att pappor blir ett samtalsämne för mammor.
Krav på en viss återhållsamhet när det gäller enkönad verksamhet.
121
Bilaga 4 SOU 2005:73
REFERENSER
Bekkengen, L. (2002). Man får välja. Om föräldraskap och för-
äldraledighet I arbetsliv och familjeliv. Malmö, Liber Binz, A. & Swahn, A.(2004). En riktig pappa. En studie I två delar
om företeelsen pappautbildning. Pedagogiska Insitutionen, Stockholms Univeristet Butler, J. (1993). Bodies that matter. On the discursive limits of
”sex”. New York/London: Routledge Bredmar, M. (1999). Att göra det ovanliga normalt. Kommunikativ
varsamhet och medicinska uppgifter i barnmorskans samtal med gravida kvinnor. Akademisk avhandling, Linköpings universitet, Tema Kommunikation Dahl, L. (2004), Amningspraktikens villkor. En intervjustudie av en
grupp kvinnors föreställningar om förväntningar på och erfarenheter av amning. Akademisk avhandling, Institutionen för pedagogik och didaktik, Göteborgs universitet Elvin-Nowak, Y. (2005). Världens bästa pappa? Om mäns relationer
och strävan efter att göra rätt. Stockholm: Albert Bonniers Förlag Hagström, C. (1999). Man blir pappa. Föräldraskap och maskuli-
nitet i förändring. Lund; Nordic Academic Press Hammarlind, A. & Lindström, L. (2004). Pappagrupper. Var och
hur? En kartläggning Holgersson, C. (2004). Rekrytering av företagsledare. En studie i
homosocialitet. Akademisk avhandling, Ekonomiska Forskningsinstitutet, Handelhögskolan ”Håll kärleken levande”. Utbildningsmaterial från Relamore Media Kugelberg, C. (1999). Perceiving motherhood and fatherhood.
Swedich young working parents with young children. Akademisk avhandling, Uppsala Universitet, Kulturantropologiska institutionen Lenz-Taguchi, H. (2004). In på bara benet. En introduktion till
feministisk poststrukturalism. Stockholm: HLS Förlag Lindblad, P. & Lundström, E. (1994). Att bli tre på MVC –
intervjuer med blivande fäder. Stockholms Läns Landsting, Omsorgsnämnden Olsson, P. (2000). Barnmorskebesök i samband med graviditet. En
kvalitativ studie. Karolinska Institutet, Institutionen för reproduktiv och perinatal omvårdnad Pappgruppernas hemsida, www.pappagrupp.se
122
Bilaga 4
123
Pattersson, C.J. (1995). Families of the lesbian babyboom. Parents
division of labour and childrens adjustment. Developmental Psychology, 31, s. 115–123 Plantin, L. (2001). Mäns föräldraskap. Om mäns upplevelser och
erfarenheter av faderskap. Akademisk Avhandling, Göteborgs Universitet. Institutionen för socialt arbete Socialstyrelsens hemsida, www.socialstyrelsen.se Trygga Barns hemsida (Trygg Hansa), www.trygghansa.se
Bilaga 5
Vad är bäst för de yngsta barnen?
– Analys till Föräldraförsäkringsutredningen
Av Lars Jalmert
I kommittédirektiven (Dir. 2004:44) till Föräldraförsäkringsutredningen (S 2004:02) sägs bl.a. följande:
Översynen skall göras med utgångspunkt i att föräldraförsäkringen skall verka för barnets bästa och bidra till en ökad jämställdhet mellan könen.
I direktiven betonas också att ”Översynen skall göras med bl. a. FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) som grund. En av barnkonventionens grundläggande principer är att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn.” (s. 7)
När föräldraförsäkringssystemet infördes 1974 och ersatte moderskapspenningssystemet var en grundtanke att också fäderna skulle få möjlighet att leva nära sina små barn – och, självfallet barn nära sina fäder. En annan grundtanke var att om båda föräldrarna utnyttjade delar av föräldraförsäkringen skulle detta leda till ökad jämställdhet, i första hand mellan föräldrarna, men på längre sikt också för de uppväxande barnen.
Ända sedan 1974 har dock också motargument och uppfattningar framförts i den offentliga debatten att en delning av föräldraförsäkringen endast gynnar jämställdheten mellan föräldrarna och att en delning inte är bra för barnen. En delning ligger inte i barnens intresse har det sagts. De som förespråkar en delning har inget barnperspektiv är en annan formulering. Barn har inga behov av pappan när de är små är ytterligare ett påstående. Denna typ av argumentering har förekommit i den offentliga debatten, i massmedia men också i vetenskapliga skrifter.
Enkelt uttryckt kan vi säga att vad som anses bra för barn har ställts upp som om det stod i motsats till strävan efter jämställdhet mellan de vuxna. Det förefaller också vara så att många tror att de faktiskt vet vad som är barnets bästa och dessutom tror att alla är överens om detta.
125
Bilaga 5 SOU 2005:73
Samma argumentering förekommer idag i diskussioner om föräldraförsäkringens framtida utformning.
I föreliggande rapport redovisar jag en sammanställning och översikt över kunskapsläget vad gäller föreställningar och idéer om vad som är bra för barn. Tonvikten ligger på barnens första levnadsår.
Inledningsvis finns en analys av olika begrepp som samtliga handlar om vad som är bra för små barn.
Därefter följer en redovisning av hur en maktstruktur, könsmaktsordningen, som vi lever i, formar och styr våra liv in i olika, icke jämställda, mönster. Att vi lever i denna maktstruktur och att den är den mest omfattande och inflytelserika på våra liv är också min utgångspunkt.
Denna könsmaktsordning styr och har styrt också forskares föreställningar om vad som är bra för barn. Därför redovisas också en analys av hur tongivande forskare ibland endast följt konventionella uppfattningar.
Slutligen följer en översikt i ett historiskt perspektiv över utvecklingspsykologins syn på barns första sociala relationer, med tonvikt på så kallade attachmentteorier.
Utnyttjandet av föräldraförsäkringen sker framförallt under barnets första levnadsperiod. Föreställningar om vad som är bra för barnen handlar i denna rapport därför primärt om de allra minsta barnen. Föreställningar om vad som är bra för barnen kommer således i detta sammanhang att handla om hur de minsta barnen skall vårdas; av vem/vilka, hur många osv.
BARNETS BÄSTA
I diskussioner om vad som är bra uppväxtvillkor för barn används en mängd begrepp som kan uppfattas som om det finns en bestämd innebörd i begreppen. Det förefaller finnas en tämligen fast bild av vad som är bra för barn, speciellt små barn. Allmänt förekommande är begrepp som ”barns behov”, ”barns vilja”, ”barns bästa”, ”barnperspektiv” och ”barns rätt”. I vardagligt tal, men ibland också i vetenskapliga sammanhang, används begreppen som om de hade tydliga, fastslagna innebörder. Som om det var egenskaper eller förmågor som barnet har.
Begreppet ”barns behov” kan exemplifiera detta. Barns behov uppfattas av många som något som tillhör barn. Barn har behov.
126
Bilaga 5
Barn äger behov. Ofta slår man också fast vilka mycket specifika behov det är som barn har. Kellmer Pringle (1978) visar hur man inom psykologivetenskapen gjort listor över barns psykosociala behov och räknat upp allt från två till sextio olika behov som barn har.
Andra, exempelvis Fromm (1978), argumenterar emot ett användande av sådana begrepp med en statisk syn på barn. Att ha behov ger ju en bild som om behoven finns oberoende av olika livsvillkor. Istället för att diskutera barns behov borde man därför diskutera vad barn behöver – därmed markeras att barn behöver olika saker, i olika situationer, i olika relationer och vid olika tidpunkter.
Inte heller de övriga ovan nämnda begreppen har en sådan fast och entydig innebörd utan måste relateras till de villkor som barn lever i. Vare sig begreppen ”barns bästa”, ”barns rätt” eller ”barnperspektiv” är alltså begrepp som har en klar och tydlig, definitiv, innebörd. Istället uttrycker dessa begrepp olika föreställningar som är möjliga att tolka på olika sätt. Det är därför viktigt att analysera vilka dessa föreställningar är och hur de ser ut. I olika kulturer, i olika tider och i olika samhällsskikt har vissa föreställningar en slags tolkningsföreträde och kan sägas utgöra en dominerande uppfattning. Därför är det väsentligt att framförallt studera dessa dominerande uppfattningar.
Barns bästa – i detta sammanhang vem eller vilka människor i barnets närhet som kan tillgodose/tillhandahålla/erbjuda de optimala utvecklingsbetingelserna för barnet – utgörs egentligen endast av de rådande och dominerande värderingarna, uppfattningarna och föreställningarna om vad som är barns bästa – i vårt samhälle. Föreställningarna är dessutom kultur- och tidsbundna och kan variera på en mångfald sätt varför det inte går att hitta en fastslagen bild av vad som är bäst för barn.
Barnkonventionen presenteras och kommenteras bl.a. på www.bo.se, i UD info 1999 och i SOU 1997:116. Det framkommer att Barnkonventionen skall läsas som en helhet och att helheten visar att vi måste anlägga ett barnperspektiv. Det intressanta är emellertid att barnkonventionens olika delar hänvisar till varandra och att egentligen inte något av de begrepp som används beskriver en entydig, konkret bild utan att det snarare är så att vi måste tolka olika begrepp i relation till kultur, tid, etc. Detta medför att inte helheten heller kan ge oss konkreta anvisningar om barnets bästa. Istället är det alltså väsentligt hur vi operationaliserar konven-
127
Bilaga 5 SOU 2005:73
tionen. Så måste vi vara medvetna om att den kan operationaliseras på många olika sätt beroende på olika premisser.
Olika kulturer, olika tider och olika vetenskapliga diskurser har olika föreställningar om barns bästa. Detta leder till slutsatsen att det aldrig går att uttala sig på något generellt sätt om vad som är barns bästa – utan enbart att idag, i vår kultur, med den kunskap som finns så uttalar vi oss om vad som är bra för barnen. Eftersom begreppen används i barnkonventionen är det således viktigt att se hur barnkonventionen operationaliseras i olika kulturer, miljöer och länder.
Drastiskt olika uppfostringsmönster kan i olika kulturer och nationer uppfattas som bra för barnen och som trygghetsskapande. Frågan om aga är ett tydligt sådant exempel. I vissa länder finns förbud mot att aga sina barn, exempelvis i Sverige. Här uppfattar vi det som en trygghet för barn att de inte skall utsättas för aga. I andra länder däremot uppfattas det som en trygghet för barn att veta att de kommer att korrigeras, med aga, om de beter sig, enligt den vuxne, på ett felaktigt sätt. Samma motiv används således för att motivera såväl aga som icke-aga, nämligen att de utförs för barns bästa.
Sommer (2003) redovisar:
I resonans med det vesterlandske humaniserede menneskesyn og senmodernitetens tendens til emotionalitet og ’indlevelse’ er en børnevenlig indstilling opstået som et nyere historisk faenomen. Man skal ikke laengere tilbage end til for eksempel før 2 Verdenskrig for at finde et radikalt anderledes syn på børn.Her dominerede utvetydigt et voksenperspektiv, også når det handlede om børn. Disciplinering var en selvfølge, når børn skulle retledes. I paedagogik og opdragelse var det ganske forsvarligt at slå på børn, der ikke rettede sig ind. I 1930’ernes ’gode råd’ til moderen om, hvordan hun bedst skulle forholde sig til sit barn, kunne datidens børneekspertise komme af sted med at anbefale dressur af børn under 1 år. (S. 86)
Ett annat sådant exempel gäller frågan om när barn kan börja delta i förskoleverksamhet. Vad är barns bästa i sådana sammanhang? Svaret är i samklang med ovanstående att det inte finns någon entydig åldersgräns eller några fastslagna kriterier för när det för barns bästa är lämpligt att börja i förskolan. Istället är det viktigt hur vi operationaliserar begreppet barnets bästa i förskolesammanhang för det enskilda barnet.
I barnkonventionen och i föräldraförsäkringsutredningens direktiv används begreppet ”barnets bästa”. Genom att använda
128
Bilaga 5
singularformen görs just en markering av att det inte finns en generell, entydig, uppfattning om vad som utgör barns bästa. Användandet av ”barnets bästa” pekar på att man måste ta hänsyn till det enskilda barnets livsvillkor. ”Barnets bästa” skall därför uppfattas som en utgångspunkt eller viljeyttring – inte någon definition av vad som är barnets bästa.
Qvarsell (2003) resonerar kring det generella och det individuella:
Distinktionen mellan barnets rätt och barnets behov är viktig när det handlar om etik och respekt. Forskning om barn, för deras bästa, har ofta fokuserat just behov, barns antaget generella behov. Sådan forskning har sedan kunnat bli vägledande för pedagogiskt och socialt arbete med barn. Med barnrättskonventionen följde en diskussion om behovens relation till barnets rättigheter. Barnets rätt till respekt kom, som värdegrund, att bli ett alternativ till betonandet av barns behov. Problemet är att den professionelle har sina föreställningar och kunskaper om (generella) barns behov och hur de bör mötas. Man vet genom utbildning och erfarenhet vad barnet behöver. Man känner också till barns behov som generellt fenomen. Men att vidta åtgärder utifrån föreställningar om generella barns behov kan i den praktiska situationen vara raka motsatsen till att visa den
respekt som
barn och unga har rätt till.
(S. 103)
Barnets bästa har blivit ett begrepp/ett uttryck som ofta används i debatten om hur välfärdssystemet skall utformas för att verka optimalt för familjen. Sandin & Halldén (2003) säger:
Barnets bästa’ har lyfts fram som en utgångspunkt för såväl socialpolitiska interventioner som för enskilda institutioner inom välfärdsstaten... Barndom skapas både i sociala och politiska processer och i de begrepp som väljs för att beskriva barns villkor. Det innebär… att barndom konstrueras, men inte i ett språkligt eller diskursivt isolat utan i förhållande till aktörer av olika slag, institutionella ramar och till samhällets maktstruktur och system för utövning av denna makt… Det handlar alltså både om att söka efter barnens perspektiv och att söka efter konsekvenserna för barnen av olika samhälleliga förändringar. Barnperspektivet utgörs inte bara av barnets röst utan också av analyser där barn är i fokus. (S. 8)
Begreppet barnets bästa har i vårt samhälle också kommit att framföras allt oftare som ett användbart politiskt begrepp. Sandin & Halldén (a.a.) fortsätter:
129
Bilaga 5 SOU 2005:73
Sveriges undertecknande av barnkonventionen och inrättandet av Barnombudsmannen (BO) har tillsammans med propositionen om hur barnkonventionen skall genomföras på det lokala planet gjort att barnperspektiv har blivit ett vanligt förekommande begrepp i den politiska debatten och i styrdokument av olika slag. Empiriskt kan vi exempelvis visa att barnperspektiv och talet om barnets bästa i socialtjänsten används då man inte kunnat uppnå konsensus i omhändertagandeärenden. (s. 17)
Det är således anmärkningsvärt att begreppen barnets bästa och barnperspektiv har kommit att användas när man vill försöka framhäva en annorlunda eller motsatt uppfattning i något annat förhållande där man inte är överens – som om ”barnets bästa” skulle lösa motsättningen mellan två uppfattningar om hur omhändertagande skall ordnas. Eller som om en föreställning om barnets bästa skulle ge svaret på frågan om hur föräldraförsäkringen skall utformas. På det sättet används begreppet, som nämnts, idag för att markera en motsättning mellan barnets bästa och strävan mot jämställdhet.
Schiratzki (2003) (i Sandin & Halldén, red.) redovisar en analys av utarbetandet av barnkonventionen. En analys som är mycket intressant. Schiratzki säger:
Varken samspelet mellan barnets bästa och barnets rättigheter eller för den delen tolkningen av barnets bästa diskuterades närmare under utarbetandet av barnkonventionen. Två något motsägelsefulla orsaker till att dessa frågor inte var på dagordningen har presenterats. Den första skulle vara att man tog för givet vad barnets bästa var. Den andra att det fanns ett egenvärde i att inte närmare definiera barnets bästa. Barnets bästa skulle därmed kunna fastställas med hänsyn till kultur och lokala sedvänjor. Konsekvenserna av att barnets bästa inte givits en närmare definition i barnkonventionen har, också med hänsyn till att normer för mänskliga rättigheter allmänt kan sägas vara vaga, beskrivits som ”alarmerande”. Att barnets bästa inte definierats skulle enligt kritikerna legitimera att barn i en viss kultur behandlas på ett sätt som uppfattas som direkt oförenligt med barnets bästa i andra kulturer. Kritiken sammanfattas väl av Abdullahi An-Naim som slagit fast att barnkonventionen rymmer ’mycket konsensus av liten substans. (s. 33)
Även Singer (2000) diskuterar olika förutsättningar som måste gälla för att kunna fastställa vad som är barnets bästa och använder begreppet barnets bästa i juridiska sammanhang som en rättslig målsättning.
130
Bilaga 5
Ljungberg, (2002); Ipsen, (2003) och Ohlsson, (2003) uttalar alla samma uppfattning om barnets bästa, att det inte finns en given definition av vad som menas med begreppet samt att barnkonventionen uttrycker en viljeinriktning.
I en kommentar till barnkonventionen skriver Barnombudsmannen (www.bo.se):
Artikel 3 anger att det är barnets bästa som ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barnet. Begreppet ”barnets bästa” är konventionens grundpelare och har analyserats mer än något annat begrepp i barnkonventionen. Vad som är barnets bästa måste avgöras i varje enskilt fall.
Englundh (2004) diskuterar:
Barnkonventionen är inriktad på det individuella barnet…Varje barn har rätt att säga sin mening i frågor som rör det. Hur får vi veta vad som är viktigt för barnet? Konventionstexten uttrycker att vi måste fråga barnet. Många vuxna tror att de vet vad barnet tycker och tänker och uttalar sig med självklarhet i sådana frågor. Det är emellertid inte alltid vuxna först har informerat sig om barnets synpunkter…(s. 60)
Barnkonventionen och dess användande av begreppet barnets bästa ger oss således liten ledning i hur vi bäst utformar barns levnadsvillkor. För att få sådan kunskap måste vi istället analysera de rådande förutsättningarna för barns liv i vårt samhälle och i vår tid. Det är viktigt att analysera de livsvillkor som barn lever i för att kunna utforma dessa på bästa möjliga sätt för barnen.
Franck (2004) säger i en diskussion om gemensam demokratisk värdegrund något som också gäller för exempelvis barnkonventionens tolkning i Sverige idag:
Att värdena inte kan tolkas enligt givna och allmänt omfattade facit, betyder inte att de skulle sakna avgränsbart innehåll och tydliga tillämpningsområden… Huvudsaken är att medlemmarna i gemenskapen delar anbefallandet av de värden som uppställts och att de kan enas om ett antal givna fall och omständigheter där dessa värden äger en avgränsbar tillämpning. (S. 64–65)
Att de flesta, ovan nämnda, forskarna intar ett kritiskt förhållningssätt innebär emellertid inte att de är kritiska mot barnkonventionen som sådan utan att de understryker att en konvention inte går att skriva så att den gäller alla barn utan snarare
131
Bilaga 5 SOU 2005:73
att vi måste ha just det individuella perspektivet, att vi måste tala om ”barnets rätt”.
Hur vi följer barnkonventionen beror således på hur vi implementerar/kodifierar/operationaliserar den. I Barnkommitténs huvudbetänkande (SOU 1997:116) sägs i Sammanfattningen:
Barnkonventionen innehåller många relativt vaga formuleringar och ett icke obetydligt inslag av artiklar som siktar till ett gradvist genomförande, som är svåra att direkt tolka av en domstol. Barnkonventionens genomförande är en politisk process…Vi menar att tolkningen av Barnkonventionen bör göras politiskt av riksdagen, som därvid kan stifta de lagar som krävs för att rättigheterna i Barnkonventionen bäst skall slå igenom.
Självfallet är barnkonventionen oerhört betydelsefull för såväl barn som vuxna – som en markering av såväl en utgångspunkt som en målsättning och viljeinriktning. Essensen i barnkonventionen är, det mycket väsentliga, att man är förpliktigad att lyssna på barn. Förpliktigandet är för övrigt vad som skiljer en konvention (som ratificerats) från en deklaration.
För föräldraförsäkringsutredningen är det således väsentligt att alla förslag som läggs om försäkringens utformning inte går emot Barnkonventionens viljeinriktning utan istället följer gemensamma värden.
JÄMSTÄLLDHET – KÖNSMAKTSORDNING
I citatet av Sandin & Halldén ovan påpekas att barns liv påverkas av samhällets maktstruktur och system för utövande av denna makt. En sådan maktstruktur är genusordningen i vårt samhälle – som jag personligen föredrar att kalla könsmaktsordningen.
Jämställdhet handlar om att kvinnor och män skall ha lika rättigheter, möjligheter och skyldigheter. Tanken är densamma som hos feminismen, nämligen strävan efter ett rättvist samhälle. Gemzöe (2002) använder begreppet ”ordboksdefinitionen” och ger följande definition:
En feminist är en person som anser 1) att kvinnor är underordnade män och 2) att detta förhållande bör ändras. (s. 13)
132
Bilaga 5
Grundtanken hos feminismen och i jämställdhet är uppfattningen om människors lika värde. Denna grundläggande syn på människors liv är för övrigt inskriven i FN:s deklaration om mänskliga rättigheter från 1948.
Det går emellertid att konstatera att vi inte lever i ett rättvist samhälle där kvinnor och män lever under samma villkor och med lika värde. Istället lever vi i vad som kallas genusordningen (Hirdman, 1988) eller könsmaktsordningen.
Könsmaktsordningen skapar olika sociala mönster och följer två lagar eller logiker, nämligen:
1. Könens isärhållande – manligt och kvinnligt bör inte blandas.
2. Den manliga normens primat – männen utgör normen för det normala och allmängiltiga.
Könsmaktsordningen skall uppfattas som en struktur som vi lever i. Den påverkar våra liv och ger en slags ram för våra liv. En struktur som underordnar kvinnor och som formar våra relationer. Könsmaktsordningen kan också användas som ett analytiskt begrepp för att betrakta hur våra liv är inordnade i strukturen. Med hjälp av det analytiska begreppet kan man beskriva hur relationer mellan människor är uppbyggda och utformade.
Könsmaktsordningen är aktiv i den process där olika genus görs. Det är könsmaktsordningen som formar våra olika genus. Könsmaktsordningen är med andra ord en mycket stark faktor i formandet av våra liv. Självfallet är det också så att många skulle vilja leva i ett samhälle där inte olikheter betonades och där inte männen värderades högre än kvinnorna. Könsmaktsordningen är möjlig att förändra men man kan säga att den idag och sedan länge tvingar in kvinnor och män i olika världar.
Könsmaktsordningen styr alltså våra liv och för med sig att vi agerar inom dess ramar. Det som kan uppfattas som våra egna, självständiga, fria val i livet är oerhört ofta direkta konsekvenser av den rådande könsmaktsordningen
Så skapar könsmaktsordningen samhällen där männen uppfattas som producenter i den offentliga sfären och kvinnor i den privata. Det går också att konstatera att männens sfär överordnas kvinnornas. Förvärvsarbetslivet värderas i samhället högre än hemarbetslivet.
Även synen på familjen och på barn styrs av den rådande könsmaktsordningen. Våra hela liv formas i de strukturer som vi lever i.
133
Bilaga 5 SOU 2005:73
Även bildandet och utvecklandet av parrelationer i vårt samhälle följer könsmaktsordningen (Haavind, 1987; Jalmert, 2001). De flesta par startar, trots jämställdhetssträvanden i samhället, sin samlevnad utifrån olika positioner, utifrån maktobalans. Rothstein (1999) har visat att mannen i genomsnitt är 2,7 år äldre än kvinnan han bildar par med. Denna åldersskillnad medför ofta att han har kommit längre i sin utbildning och/eller hunnit etablera sig fastare på arbetsmarknaden – kort sagt att han har en position som är överordnad hennes i samhället eftersom han besitter sådant som i samhället betraktas som mer värt.
De två kan således sägas bilda ett par utifrån ojämlika premisser trots att de själva ofta uppfattar och tror att de möts utifrån lika villkor. Självfallet kan vissa par vara medvetna om de olika villkoren och senare arbeta för att dessa skall ändras – så att de inte längre lever i en maktobalans. Väsentligt är ändå att konstatera att de flesta par i vårt samhälle startar sina liv tillsammans i hans överordning och hennes underordning.
När alltfler människor idag inser att vi startar våra relationer utifrån olika villkor har det också konsekvenser för separationer. Om en i paret (oftast hon) inser att de lever i en maktobalans så är sannolikheten hög för att hon vill ha en ändring på det. Om han då inte vill vara med i förändringen tar hon ofta initiativ till separationen (Jalmert, 2001). Könsmaktsordningen har således konsekvenser både för hur vi bildar par och att en del par går isär.
Könsmaktsordningen genomsyrar hela livet. Det går att analysera de flesta mänskliga företeelser utifrån könsmaktsordningen.
Ytterligare ett exempel som berör utredningen skall ges. Det går att förstå att förmågan att amma är biologiskt grundad men hur människor utformar amningen är en konsekvens av bl.a. könsmaktsordningen. I olika kulturer ammas barnen olika länge. Mönstren för hur flickor respektive pojkar ammas varierar (Brunet & Lézine, 1965) och samhällens syn på vad som är lämplig tidsperiod att amma varierar också. Detta betyder att de mönster för amning som finns vid en tidpunkt i ett samhälle följer rådande könsmaktsordning.
I en nyligen publicerad doktorsavhandling (Dahl, 2004) redovisas olika forskningsresultat som hävdar att bröstmjölk har en förebyggande effekt mot astma och allergier. Men, det finns även studier som indikerar att amning skulle öka risken för att barnet utvecklar allergi. Dahl (a.a.) diskuterar också olika kvalitet på bröstmjölk och hänför mycket av debatten kring bröstmjölkens
134
Bilaga 5
fördelar framför annan till förhållanden i utvecklingsländerna. Hon säger också:
Normen för hur länge ett barn bör ammas och när amningsperioden bör avslutas följer således inte några naturlagar utan regleras av en rad olika omständigheter som är färgade av historiska, sociala och kulturella faktorer… Amningsperiodens längd kan därför uppfattas som att den i högre grad styrs av olika tidsperioders sociala och kulturella påbud och rekommendationer än av kvinnokroppens biologiska möjlighet att bilda bröstmjölk. (s. 32)
Användandet och utnyttjandet av föräldraförsäkringen går naturligtvis också att analysera utifrån könsmaktsordningen – som säger att män skall finnas i förvärvsarbetslivet och kvinnor i hemarbetslivet.
Det är värt att uppmärksamma att könsmaktsordningen inte bara gör kön eller gör genus utan att också maktförhållandet finns med. Könsmaktsordningen säger således att vi inte bara håller isär könen utan också att vi placerar män i en maktposition relativt kvinnor.
Människors liv levs i maktrelationer/maktstrukturer. Men, det är inte enbart könsmaktsordningen som påverkar våra liv. Våra samhällen är uppbyggda av flera, olika maktordningar.
Genusteoretiker använder idag begreppet intersektionalitet för att markera att flera olika maktordningar existerar samtidigt (Mellström, 2004; Lykke, 2003; Borgström, 2004) I de flesta genusforskares ögon är det ändå sannolikt så att könsmaktsordningen uppfattas som den tyngsta – med störst inflytande.
OM FORSKARE OCH DERAS UNDERSÖKNINGAR
Den vetenskap som framför andra ägnat sig åt barns utveckling och barns sociala relationer är utvecklingspsykologin. Trots att könsmaktsordningen vi lever i föreskriver att det är kvinnor som skall leva nära de allra minsta barnen så kan man konstatera att det är ett ganska stort antal män som, inom utvecklingspsykologin, uttalat sig om hur barnens tidiga relationer bör se ut. Mycket ofta har de betonat att barnets första relation skall vara med mamman. Detta är i konsekvens med könsmaktsordningen som strävar efter att upprätthålla den existerande ordningen – där män inte förutsätts vara nära de minsta barnen.
Det går också att konstatera att forskningen många gånger följer de mönster som är rådande i samhället. Det är märkbart hur ideo-
135
Bilaga 5 SOU 2005:73
logier och föreställningar styr också den vetenskapliga forskningen och kommer att ”bekräftas” av forskningen. När ideologier, värderingar, normer och föreställningar säger att människor skall leva på vissa bestämda sätt så legitimerar forskare ibland dessa levnadssätt med hjälp av sina studier – trots att studierna kan tolkas på drastiskt annorlunda sätt.
Forskare följer med andra ord könsmaktsordningen. Men, med sin forskning och sina tolkningar av denna utifrån könsmaktsordningen så kommer de ofta också att upprätthålla denna maktordning i samhället.
Det är anmärkningsvärt hur forskare ibland kan redovisa detaljerade och fina beskrivningar av olika skeenden och dra fullständigt ologiska och felaktiga slutsatser. Ofta drar man då inte slutsatser från sina egna observationer utan redovisar snarare sina egna utgångspunkter, föreställningar, ideologier. I olika redovisningar av forskning kan man därför ibland få intrycket att forskaren inte ”har trott sina ögon” utan snarare att ”man ser det man vill se”.
I det följande redovisar jag några sådana undersökningar som är av intresse för hur vi betraktar barns tidigaste relationer – och av relevans för utredningen. Dessa undersökningar har haft ett enormt inflytande på efterföljande forskning och har bildat norm för hur barnens relationer skall betraktas.
Avsikten med att lyfta fram de tre följande exemplen är just att försöka visa att forskare många gånger följer en ideologi, en föreställning om barns liv och med sina studier legitimerar det rådande synsättet – trots att deras egna beskrivningar kan läsas på radikalt annorlunda sätt. I samtliga tre exempel är forskarna kvinnor – trots tidigare påpekande att utvecklingspsykologin haft många manliga företrädare.
1927 genomförde Charlotte Bühler en undersökning om små barns förmåga att samspela. Experimentet finns redovisat av henne (Bühler, 1939) i en svensk utgåva som fått mycket stor betydelse i Sverige. Charlotte Bühler var en av världens mest framträdande barnpsykologer och hennes inverkan på svensk barnpsykologi mycket stor.
Undersökningen är väldigt noggrant beskriven av Bühler och man kan som läsare se barnen framför sig. Hon ger också många exempel på hur barnen samspelar. De flesta barnen i hennes undersökning var 6–12 månader gamla. Även Lamb (1977) har konstaterat att Bühler faktiskt ger många exempel på samspel. Charlotte Bühler var dock mest intresserad av konfliktsituationer och hon
136
Bilaga 5
tolkade resultaten av sin undersökning så att små barn har väldigt litet utbyte av varandra.
Bühlers undersökning är, som sagt, noggrant beskriven och det finns flera olika tolkningsmöjligheter av den. Men, det som sedan hände var att forskar- och psykologvärlden uppförstorade Bühlers egen tolkning och att hennes tolkning överbetonades.
På 1970-talet diskuterades i Sverige livligt vid vilken ålder barn kan börja på daghem. Väldigt ofta framfördes uppfattningen att barn inte är ”gruppmogna” förrän vid tre års ålder och bör därför inte börja sin daghemsvistelse förrän vid den åldern. I familjestödsutredningen, åt vilken jag forskade, var man intresserad av att få fram de vetenskapliga studier som visade just att barn inte bör börja på daghem förrän vid tre års ålder.
När jag gick igenom litteraturen inom området framkom det mycket snabbt att det inte fanns aktuella undersökningar om denna företeelse ”gruppmognad”. Istället hänvisade forskarna till tidigare genomförda studier och till tidigare uttalanden från andra forskare.
Den enda empiriska studie som gick att hitta var just den som Charlotte Bühler genomförde 1927. Løkken (1999) uppmärksammar också att forskning om barns samspel inte genomfördes under nästan 40 efterföljande år. Bühlers tolkning av sin studie hade uppenbart blivit en slags sanning som ingen ifrågasatte. Det fanns uppenbart inte heller skäl att göra nya studier. Charlotte Bühlers studie och hennes tolkning av den blev således norm för synen att små barn inte samspelar – detta trots att hennes egen undersökning visade att redan små barn kan samspela i vissa situationer.
I en nyligen publicerad doktorsavhandling visar Michélsen (2004) på ett mycket likartat förhållande i Sverige. Michélsen skriver:
Som ett exempel på detta kan Ulin (1949) nämnas. Hon är en av pionjärerna när det gäller svensk forskning om småbarn på barninstitutioner. Hon hävdar att barn i ett- och tvåårsåldern inte är sociala eller kan samspela med varandra… Även om hon därför mest skildrar utvecklingen av barnens spontana kroppsrörelser och hantering av och konstruktion med skilda slag av lekmaterial, uppmärksammar hon också i viss mån samspel mellan barnen. …I boken beskriver Ulin (a.a.) en åldersgrupp i taget från spädbarnen till sjuåringarna… Jag uppfattar Ulins (1949) tolkningar av iakttagelserna som motsägelsefulla. Hon skiljer mellan en social och saklig inställning i förhållande till kamraterna och menar att den sakliga inställningen gynnar samspel. Trots att hon beskriver något som
137
Bilaga 5 SOU 2005:73
de flesta skulle kalla både för socialt beteende och samspel påstår hon att något riktigt samspel inte kan förekomma förrän i treårsåldern. (s. 15–16)
Detta är således ytterligare ett exempel på forskare som snarast ser det som de utgår ifrån och inte ser det som de faktiskt observerar – hur de bakomliggande idéerna och värderingarna därmed kommer att legitimeras. Bühlers och Ulins undersökningar med åtföljande värderande har tillsammans bildat grund för påståendet att barn inte är gruppmogna förrän vid tre års ålder.
Det tredje exemplet handlar inte om gruppmognad utan om barnets allra första relation till en människa. Mary D. S. Ainsworth är en av de mest framträdande personerna i forskningen om små barns anknytning till sina vårdare. Hon har också en mycket framträdande position i forskningen om barns separationer. På sextio- och sjuttiotalen redovisade Ainsworth en mycket intressant studie som hon genomfört i Uganda med små barn.
I redovisningarna av studien är det uppenbart att hon förutsätter att barn endast kan ha en ”bindning” till sin mamma. Hon redovisar mycket noggrant och illustrativt hur några barn har mycket nära relationer till flera personer, exempelvis mostrar, men även till andra. Relationer som är mycket lika den som barnet har till modern. Likväl accepterar inte Ainsworth dessa relationer som likvärdiga. Det är till och med så att om barnen har en bra relation till andra än modern så bedöms de av Ainsworth som tillhörande den icke-bundna gruppen. Om ett barn, Nora, skriver Ainsworth (1974):
Nora tyckte om att utforska sin värld efter det att hon blev rörlig, men det finns inga bevis för att hon använde mamman som en trygg bas för sitt utforskande. I stället kan man beskriva henne som brådmoget oberoende. Det enda tecknet på bindning var till pappan. (s. 194)
Den enda bindning som Ainsworth accepterar är således den till mamman och hon tycker också att hon i studien visat att barn endast kan ha en bindning till mamman.
De forskningsresultat som kommit från såväl Bühler som Ulin och Ainsworth bör dock sättas in i sina sammanhang – vilka dominerande idéer gällde om barns liv då? Vilka förutsättningar fanns? Det är självfallet så att forskarna tolkat sina egna studiers resultat utifrån dåtidens värderingar och normer,
Men deras teorier, empiri, resultat och slutsatser skall naturligtvis granskas utifrån dagens förutsättningar. De förutsättningar som
138
Bilaga 5
rådde då får inte leda till att tolkningar som var giltiga då blir normativa och används som utgångspunkt för barns liv idag.
Vi kan således konstatera att forskare ofta anpassar sin forskning till rådande värderingar, normer och ideologier och kommer att legitimera dessa.
ANKNYTNINGSBEGREPPETS HISTORIA
Forskares teorier och resultat verkar också ofta åt motsatt håll. När teorier och tolkningar av resultat blir normativa så kan såväl politiska beslut som vardagliga handlingar komma att styras av forskares uppfattningar.
Från början av 1900-talet har de vetenskapliga teorierna om barns utveckling dominerats av en framträdande idé, nämligen den om moderns superioritet. För att få ett bra liv, en optimal utveckling, skall barn leva nära sina mödrar. Mödrarnas närvaro är den bästa betingelsen för barnens fortsatta liv. Detta har forskare förutsatt, ställt upp som en premiss, snarare än att de visat att det faktiskt förhåller sig så.
Ända fram till 1970-talet stod denna idé oemotsagd – som om den vore vetenskapligt bevisad. Ytterst få förde fram ståndpunkten att den var just en idé. Under 1970-talet kom dock kritik mot såväl det normativa inslaget i idén som mot tidigare erhållna forskningsresultat (Schaffer, 1971; Rutter, 1972; Haavind, 1973; Jalmert, 1979).
Den teori – och varianter av den – som kritiserades då, men som fortfarande dominerar det vetenskapliga fältet är den så kallade attachmentteorin. Med ursprung i Sigmund Freuds psykoanalytiska teori (Se exempelvis Freud, 1949) har åtskilliga forskare (exempelvis Spitz, 1950; Bowlby, 1958; Mahler, 1968; Winnicott, 1964) tagit sin utgångspunkt i föreställningen om moderns superioritet.
Denna föreställning eller idé kan också formuleras i termer av värderingar. Tidigare har jag beskrivit (Jalmert, 1979) den bakomliggande idén som bestående av två värderingar:
− Eftersom kvinnan biologiskt, hör ihop med barnet, hör hon också ihop med det på ett specifikt sätt, psykiskt.
− Eftersom kvinnor alltid skött barnen, bör de också göra det.
Två värderingar som går att dela upp i fler men som också går att visa genomsyrar ”attachmentteorin”.
139
Bilaga 5 SOU 2005:73
En mängd olika begrepp har använts för att beskriva de första relationerna. Begrepp som ibland handlat om biologiskt betingade förmågor hos barnet, exempelvis präglings- och instinktsbegreppen, och ibland om mer psykosocialt grundade företeelser såsom ”bindning” och ”anknytning” (eng. attachment). Inom utvecklingspsykologin har olika teorier utvecklats. Mycket kunskap om barn och deras utveckling kommer från olika utvecklingspsykologiska inriktningar. Vad gäller kunskap om barns tidigaste sociala relationer är det dock ett synsätt som dominerat och utvecklats, nämligen just det som idag kallas anknytningsteori – attachmentteori.
Det begrepp som används idag av de flesta forskare inom området är just anknytning.
Schaffer (1995) säger:
Man har av tradition använt termen anknytning (eng ”attachment”) för att beskriva relationen ur barnets perspektiv och termen bindning (eng ”bond”) för att beskriva den ur den vuxnes synvinkel. (s. 35)
Det skall dock påpekas att det finns forskare som också använt begreppet bindning som uttryck för barnets relaterande.
Att vissa utvecklingspsykologiska teorier utgått ifrån felaktiga föreställningar betonas också av Phoenix och Woollett (1991):
Psychology, particularly developmental psychology, has provided support for ideas on motherhood that are held by many politicians, paediatricians, obstetricians, and popular writers. It has done so because many psychologists keep their own experiences isolated from their research in the name of scientific objectivity. Yet although they consider themselves to be using objective measures, they take ´commonsense´ ideas about motherhood for granted without recognizing that these have specific ideological underpinnings. (s. 20)
När forskare under de senaste 20 åren mer aktivt börjat studera fäder och barn har också kritiken mot attachmentteorin ökat (se exempelvis Sommer, 1984; Haavind, 1987). Trots denna kritik har en stor del av den forskning om fäder som förekommit faktiskt byggt på attachmentteorin.
För att kunna konstatera om en bindning förekom mellan mor och barn utvecklade Mary Ainsworth sin, numera, välkända ´Strange Situation´-bedömning (1978). Denna har sedermera använts av forskare för att försöka konstatera om en bindning förekom mellan far och barn. Både Lewis (1982) och Tizard (1991)
140
Bilaga 5
har emellertid pekat på de, många gånger motstridiga resultaten. Lewis (1982) säger:
These variations suggest that the ´strange situation´ tells us very little about the similarities and differences between mothers´ and fathers´ relationships with their young children. Additionally, the whole procedure is bizarre. (s. 159)
Psykologin har sedan drygt hundra år varit intresserad av hur små barns tidigaste sociala relationer ser ut. Man har gjort empiriska studier av små barn och man har teoretiserat kring de minsta barnens emotionella och psykosociala relationer till andra människor.
Dagens attachmentteorier går tillbaka ungefär hundra år i tiden då uttalanden om vad som var bra för de minsta barnen började komma. I det följande redogör jag för utvecklingen av detta dominerande teoretiska perspektiv liksom för vad olika teoretiker uttalat om små barns relationer. Eftersom, som nämnts, forskares resultat har haft relativt stor påverkan på vad som har blivit allmänna uppfattningar så är det, naturligtvis, viktigt att granska forskarvärldens uppfattningar om barns relationer. Som också nämnts går det att finna åtskilliga exempel på när forskare helt enkelt följt rådande mönster, föreställningar och idéer. Ytterligare är det mycket väsentligt att granska forskares värderande uttalanden, att studera hur beskrivningar av utveckling ofta blir normativa yttranden.
René Spitz är en av dem som haft störst påverkan på synen barn – vårdare. På 1940-talet studerade han barn som vistades på barnhem. Han fann då att barn i 6–8 månaders ålder, som tidigare haft god kontakt med modern, uppvisade en tydlig anhopning av symtom, så kallad anaklitisk depression, när kontakten med modern bröts. Spitz (1950) framförde uppfattningen att det var avsaknaden av kontakt med modern som medförde depressionen och många har anslutit sig till den uppfattningen. Senare har dock allvarlig kritik riktats mot Spitz slutsats eftersom de barnhem som studerats sannolikt utgjort en generellt mycket torftig uppväxtmiljö.
John Bowlby är den forskare som sannolikt haft störst inflytande på forskningen inom det område som behandlar små barns relationer till andra människor. Bowlby är den förste att använda begreppet attachment som beskrivning av relationen. Detta gör han för att komma bort från det tidigare använda begreppet ”beroende”.
141
Bilaga 5 SOU 2005:73
När jag i slutet av 1970-talet genomförde en kritisk granskning av forskning om spädbarn (Jalmert, 1979) noterade jag att innebörden i Bowlbys begrepp anknytning var att små barn måste utveckla en djup relation till en kvinna, dels därför att barnen inte klarar flera relationer, dels därför att senare relationer har den första som mall. Män duger inte som anknytningsobjekt eftersom de inte svarar mot barnets behov av vissa karakteristika hos anknytningsobjektet.
Bowlby (1975) säger själv:
Även om texten i denna bok genomgående refererar till ’modern’ och inte till ’modersfiguren’, skall det förstås så att i varje fall hänvisning görs till den person som mammar (mothers) ett barn och som denne blir bunden till. För de flesta barn är denna person, naturligtvis, också dess naturliga moder. (s. 21)
Även om Bowlby således inte utgår ifrån den biologiska modern så förefaller det klart att han förespråkar en kvinnlig vårdare. Han använder också begreppet ”monotropisk anknytning” och hans hävdande av kvinnan som ensamvårdare har dessutom styrt efterföljande forskning på ett tydligt sätt.
Även tidigare nämnda Mary Ainsworth har haft ett mycket stort inflytande på forskningen. I hennes forskning finns en mycket låg acceptans för andra vårdare i de små barnens liv än mamman.
Om man betraktar utvecklingen av det som idag kallas anknytningsteori så är det möjligt att se att den utvecklats efter ett bestämt mönster. Vissa företrädare har försökt visa att endast den biologiska mamman duger. När forskning sedan visat att även andra än den biologiska mamman duger som anknytningsobjekt har vissa forskare hävdat att endast en kvinna duger.
När inte detta heller har kunnat bekräftas har man sagt att endast en person duger, det vill säga att barnet inte kan anknyta till flera. När inte heller detta funnits stämma har man sagt att det endast är anknytningen till den ena som har tillräckligt djup, är av tillräcklig kvalitet.
Under den tidsperiod när man diskuterat anknytning (och tidigare använda begrepp) kan vi idag se att man utgått ifrån vissa föreställningar som man försökt legitimera. Många forskare har använt sig av anknytningsteorins tidigare varianter och gjort det normativt.
Schaffer (1995) redovisar såväl teoretiska resonemang som olika studier som motsäger de ovan nämnda uppfattningarna. Han
142
Bilaga 5
använder själv anknytningsteorin men hävdar att den inte skall begränsas till vare sig en person som anknytningsobjekt eller till olika djup i relationerna. I en tidig undersökning såg Schaffer & Emerson (1964) att ”anknytning” inte formades enbart som ett resultat av att mamman var tillsammans med barnet utan att anknytningen var beroende av kvaliteten i relationen. Detta betydde att barn kan anknyta till någon som inte var deras ´primary caregiver´. Schaffer & Emerson såg också fall där barn hade utvecklat multipla anknytningar. Denna kunskap är idag väl etablerad även i Sverige (se exempelvis Hwang & Wickberg, 2001). Att barn kan ha flera lika viktiga anknytningar redan tidigt understryks också av Sommer (1997) och Madsen, Lind och Munck (2002).
Sammanfattningsvis är det således väsentligt att konstatera att normativa inslag i teorier om barns utveckling har utgått ifrån föreställningen om mammans superioritet men att vi idag vet att barn kan utveckla anknytningar till andra än modern, att barn kan utveckla fler anknytningar och att anknytningar kan ha olika djup (och därmed samma djup).
143
Bilaga 5 SOU 2005:73
REFERENSER
Ainsworth, M. D. S. (1974) Variables influencing the development of
attachment. I C. S. Stendler Lavatelli & F. Stendler (Red.) Readings in Child Behavior and Development. New York: Harcourt, Brace & Jovanovich Ainsworth, M. D. S. et al (1978) Patterns of Attachment. Hillsdale,
N.J.:Erlbaum. Borgström, E. (2004) Intersektionalitet – ett nytt genusvetenskapligt
begrepp genus 3–4/04 20–21 Bowlby; J. (1958) The nature of the child´s tie to his mother. Inter-
national Journal of Psychoanalysis, 39, 350–373 Bowlby, J. (1975) Separation. Harmondsworth: Penguin Brunet, O & Lezine, I. (1965) Le développement psychologique de la
première Enfance. Paris: P.U.F Bühler, C. (1939) Praktisk barnpsykologi. Stockholm: Natur och
Kultur Dahl, L. (2004) Amningspraktikens villkor. Göteborg Studies in
Educational Sciences 220 (Akad. avh.) Englundh, E. (2004) På guidad tur med barnkonventionen. I
Balldin, J. & B. Qvarsell (red.) Barns villkor och rättigheter Utvecklingspsykologiska seminariet, Pedagogiska Institutionen, Stockholms universitet Franck, O. (2004) Demokratins värdegrund och värdekonflikter. I
Integrationsverkets Rapportserie 2004:06 Gemensam värdegrund i mångfaldens demokrati. 59–94 Freud, S. (1949) An Outline of Psychoanalysis. New York: Norton Fromm, E. (1978) Att ha eller att vara? Stockholm: Natur och
Kultur Gemzöe, L. (2002) Feminism. Stockholm: Bilda Förlag Haavind, H. (1987) Liten og stor. Oslo: Universitetsforlaget Haavind, H (1973) Myten om den gode mor. I Haavind, H. et al
(Red.) Myten om den gode mor. Oslo:Pax Hirdman, Y. (1988) Genussystemet – reflexioner kring kvinnors
sociala underordning. Kvinnovetenskaplig tidskrift, 3, 49–63 Hwang, P. & B. Wickberg (2001) Föräldrastöd och spädbarns
psykiska hälsa. Statens folkhälsoinstitut 2001:37 Ipsen, A. (2003) Vårdnad, boende och umgänge ur ett barnrätts-
perspektiv. Juridiska Fakulteten: Lunds universitet. Examensarbete 20 poäng
144
Bilaga 5
Jalmert, L. (1979) Små barns sociala utveckling. Stockholms
universitet: Pedagogiska Institutionen. (Akad avh.) Jalmert, L. (2001) Könsperspektiv på parbildning. I Skantze, A. &
A-M. Grewin (Red.) kön och genus som villkor Stockholms universitet: Pedagogiska institutionen Kellmer Pringle, M. (1978) Barns behov. Stockholm: Rabén &
Sjögren Kommittédirektiv (2004) Översyn av föräldraförsäkringen Dir. 2004:44 Lamb. M. E. (1977) A Re-examination of the Infant Social World.
Human Development, 20, 65–85 Lewis, C. (1982) The observation of father-infant relationships: An
´attachment´ to outmoded concepts. I L. McKee & M. O´Brien (Eds.) The Father Figure. London: Tavistock Publications Ljungberg, M. (2002) Barnets bästa – vid vårdnadstvist efter våld
inom familjen. Juridiska Fakulteten: Lunds universitet. Examensarbete 20 poäng Lykke, N. (2003) Intersektionalitet – ett användbart begrepp för
genusforskningen. Kvinnovetenskaplig tidskrift, 2003:1, 47–56 Løkken, G. (1999) Challenges in toddler peer research. Nordisk
Pedagogik 19:145–155 Madsen, S. A., Lind, D. & H. Munck (2002) Faedres tilknytning til
spaedbørn. Köpenhamn: Hans Reitzels Forlag Mahler, M. S. (1968) On Human Symbiosis and the Vicissitudes of
Individuation. New York: IUP Mellström, U. (2004) Towards intersectional analyses of mascu-
linities. I Reuterstrand, S. (red.) konferens Nationellt seminarium om mansforskning. 11–12 mars 2003. Nationella sekretariatet för genusforskning, 1/04 53–57 Michélsen, E. (2004) Kamratsamspel på småbarnsavdelningar.
Stockholms universitet: Pedagogiska institutionen. (Akad. avh) Ohlsson, L. (2003) Rätten till umgänge – en rätt för vem? Juridiska
Fakulteten: Lunds Universitet. Examensarbete 20 poäng Phoenix, A. & A. Woollett (1991) Motherhood: Social construc-
tion, politics and psychology. I A. Phoenix, A. Woollett & E. Lloyd (Eds.) Motherhood. Meanings, Practices and Ideologies. London: SAGE Qvarsell, B. (2003) Barns perspektiv och mänskliga rättigheter. Peda-
gogisk Forskning i Sverige, 8, 1–2, 101–113 Rothstein, B. (1999) Den moderna könsmaktsordningens grundbult.
Statsvetenskaplig Tidskrift, 102, 1, 1–20
145
Bilaga 5 SOU 2005:73
146
Rutter, M. (1972) Maternal Deprivation Reassessed. Harmonds-
worth: Penguin Sandin, B. & G. Halldén (2003) Välfärdsstatens omvandling och en
ny barndom I Sandin, B. & G. Halldén (Red.) Barnets bästa. Stockholm: Symposion Schaffer, H. R. (1971) The Growth of Sociability. Harmondsworth:
Penguin Schaffer, H. R. (1995) Beslut om barn. Psykologiska frågor och svar.
Lund: Studentlitteratur Schiratzki, J. (2003) Barnkonventionen och barnets bästa – globali-
sering med reservation. I Sandin, B. & G. Halldén (Red.) Barnets bästa. Stockholm: Symposion Singer, A. (2000) Föräldraskap i rättslig belysning. Uppsala: Justus
Förlag AB (Akad. avh.) Sommer, D. (1984) Når far er hjemme. Köpenhamn: Dansk
Psykologisk Forlag Sommer, D. (1997) Barndomspsykologi. Stockholm:Runa förlag Sommer, D. (2003) Børnesyn i udviklingspsykologien. Er et børne-
perspektiv muligt? Pedagogisk Forskning i Sverige, 8, 1–2, 85–100 SOU 1997:116 Barnets Bästa i främsta rummet. FN:s konvention om
barnets rättigheter i Sverige. Huvudbetänkande från Barnkommittén Spitz, R. A. (1950) Anxiety in infancy: a study of its manifestations in
the first year of life. International Journal of Psychoanalysis, 31, 138–143 Tizard, B. (1991) Employed mothers and the care of young children. I
A. Phoenix, A. Woollett & E. Lloyd (Eds.) Motherhood. Meanings, Practices and Ideologies London: SAGE UD info Oktober 1999 Mänskliga rättigheter. Konventionen om
barnets rättigheter Winnicott, D. W. (1964) The Child, the Family and the Outside
World. Harmondsworth: Penguin www.bo.se Hela konventionstexten.
Bilaga 6
Ger information om föräldraledighet beteendeförändring?
Av Manfred Peters
Statliga kommunikationskampanjer som syftar till beteendeförändring hos allmänheten är ett regelbundet återkommande inslag i det dagliga kommunikationsbruset.
Vem minns inte åtminstone någon av kampanjerna för ökat bilbältes-, cykelhjälm- eller kondomanvändande eller för minskat alkohol eller drogintag?
Information om så spridda ämnen som smuggelsprit, växthuseffekten och kvinnomisshandel avlöser kontinuerligt varandra nära omgivna av andra icke-kommersiella budskap från intresseorganisationer eller varumärkesbyggande företag.
Kommunikationskampanjer är alltså populära, frågan är vad som egentligen händer under en kampanj och om de kan sägas vara ett effektivt och demokratiskt, redskap för att förändra medborgarnas kunskap, attityder eller beteenden.
Denna text kommer att ge en bild av de psykologiska, sociala och samhälleliga faktorer som måste tas i beaktande vid en diskussion om kommunikationskampanjer som redskap i dagens Sverige. Detta görs genom att behandla följande fyra frågeställningar:
1. Hur förändras våra attityder och beteenden?
Här presenteras en kort översikt av forskningen om våra psykologiska mekanismer för att välja information och fatta beslut. Här ges även en bild av den generella ”mottagaren” av ett eventuellt framtida kampanjbudskap om föräldraledigheten, detta dock utan att måla upp en konkret ”målgrupp” för en sådan kampanj.
147
Bilaga 6 SOU 2005:73
2. Vad händer med människor under en kommunikationskampanj om föräldraledigheten?
Här illustreras hur ett tänkt budskap når ”mottagaren” via olika psykologiska och sociala processer under en kommunikationskampanj och vad detta har för betydelse för en tänkt kampanj om delat uttag av föräldraledigheten.
3. Kan en kampanj om föräldraledigheten stärka medborgarperspektivet?
I detta avsnitt ifrågasätts det traditionella sättet att bedriva kommunikationskampanjer och några hållpunkter tas fram för en kampanj av ett annat snitt, en kampanj som är jämbördig och aktiverande.
4. Vilken effekt, kostnad och tidsåtgång är rimlig för en föräldraledighetskampanj?
Slutligen ges här en översiktlig bild av en ambitiös kommunikationskampanj om föräldraledigheten och en uppskattning av vilka resultat som troligen kan uppnås och vilken resursåtgång som krävs.
148
Bilaga 6
1 Hur förändras våra attityder och beteenden?
Alla som idag vill nå ut med ett budskap känner till problematiken: konkurrensen om mottagarens uppmärksamhet blir allt hårdare och effekten allt mer flyktig. För den enskilda individen har det på samma gång blivit svårare att skilja mellan budskap och "bakgrundsbrus".
Problemet för en person att hantera stora mängder information, ofta kallat "information overflow", har sedan länge diskuterats flitigt inom den så kallade kognitionsforskningen. (DeFleur&Ball-Rokeach 1989, Graber 1988) Forskningen, liksom en smula sunt förnuft, pekar på att den moderna människans enda chans att klara av samhällets informationsflöde är att utveckla olika strategier för att så enkelt och snabbt som möjligt kunna urskilja vad som är värdefull information och vad som är "brus".
Vårt psyke är helt enkelt inställt på att hantera så mycket som möjligt av alla nya intryck genom redan upparbetade rutiner – annars skulle vi knappt orka ta emot några nya intryck alls. Att verkligen förändra våra åsikter och omdömen och ta ny ställning i en fråga är därför något av det mest ansträngande som finns för oss människor, då måste vi nämligen rucka på tankerutinerna och anstränga oss för att verkligen arbeta igenom frågan och argumenten, och detta kostar tid och kraft.
1.1 Minneskort
Mycket av den forskning som görs kring hur vi förändrar våra åsikter har därför valt att studera hur våra snabba urvalsstrategier fungerar, det vill säga hur vi använder ”minneskort”, eller ”Schemata” med en psykologisk term, i vår hjärna när vi tänker och tar ställning till något. (Graber 1988). Dessa minneskort är ”kognitiva strukturer” i våra psyken. Även om det låter litet kallt kan det vara till hjälp att se de här minneskorten ungefär som de som finns i en dator eller i en kamera
De här minneskorten är individuella mentala strukturer där minnen om olika situationer och människor har samlats in från alla våra livserfarenheter och de hjälper oss att hantera överflödet av
149
Bilaga 6 SOU 2005:73
information genom att fungera som en sorts mentala ”fusklappar” eller ”genvägar” eller, om man så vill, ”organiserade fördomar”.
Minneskorten hjälper oss alltså att snabbt välja, utvärdera och sortera information vid hög belastning men samtidigt gör de det också svårare för oss att skilja mellan två olika händelser eller budskap som kanske liknar varandra på ett plan men inte på ett annat.
Självklart har varje människa en unik uppsättning minneskort men minneskorten har olika komplexitet och människor med större livserfarenhet använder ett större antal. Minneskorten är ofta också motsägelsefulla sinsemellan och beroende av vilket minneskort vi använder tolkar vi även situationer och personer på olika sätt.
Vad ligger närmast till hands att tycka?
Vilket kort eller kortkombination vi väljer i en situation beror på vilket som ”ligger överst i högen” det vill säga är mest aktuellt för oss just då. Har någon till exempel nyligen sett ett nyhetsinslag om våldsbrott eller själv blivit hotad med våld är ”personlig säkerhetskortet” troligen högt upp i den personens hög.
För att tolka den politiska debatten om föräldraförsäkringen kan man tänka sig att många använder minneskort som jämställdhetskortet - som innehåller alla föreställningar, minnen och attityder vi har om jämställdhet och på samma sätt kanske det finns ett moralkort, ett hushållsekonomikort, ett maktkampskort, ett mediadrevskort och så vidare.
Här finns även utrymme för ”compartmentalized thinking” det vill säga att vi genom att använda ett visst minneskort i en viss fråga har en ståndpunkt som inte ”hänger ihop” med ståndpunkter vi har i övrigt. Till exempel kan vi både vara för jämställdhet när det gäller lönesättning men ha ojämlika föreställningar om fördelningen av hushållsarbetet eller uttaget av föräldraledighet.
En viktig slutsats av forskningen kring dessa minneskort är att det är svårt att förändra innehållet i ett kort eller skapa ett nytt, men att det är lättare att få människor att byta ett kort mot ett annat eller att koppla ihop flera kort på ett nytt sätt – och att detta kan ske mer eller mindre långsiktigt, vilket har stor betydelse för valet av kommunikationsstrategi under kommunikationskampanjer.
150
Bilaga 6
151
Bilaga 6 SOU 2005:73
1.2 Grund eller djup väg till beslut
Den process vi går igenom när vi tar till oss eller förkastar ny information kan också beskrivas genom en så kallad psykologisk beslutsprocessmodell som för olika situationer definierar hur sannolikt det är att vi verkligen bearbetar frågan på djupet eller att vi använder ett inarbetat minneskort.
Enligt den kanske mest använda modellen finns det i huvudsak två psykologiska vägar för ett budskap att påverka en person, en ”central” och en ”perifer”. För enkelhets skull kan vi kalla dem den ”djupa” och den ”grunda” vägen. (Petty & Cacioppo 1996, O’Keefe 1990).
Den djupa vägen används i oss om vi är tillräckligt motiverade och kompetenta att medvetet tänka igenom budskapets argument - eller åtminstone sakfrågan som sådan. Om vi då upplever budskapets argument som starka eller om budskapet inte står i konflikt med våra rådande åsikter i saken kommer vi djupt och långvarigt att påverkas i budskapets riktning.
Normalt använder vi förvisso löpande en kombination av den grunda och den djupa vägen som har olika prioritet vid olika tillfällen, här är de dock fullt separerade för att öka beskrivningens tydlighet.
Risk för backlash
Om vi istället upplever budskapets argument som svaga sker påverkan istället i motsatt riktning, det uppstår en ”backlash”. Att vi tänker igenom argument som vi upplever som oattraktiva förstärker nämligen de redan existerande negativa attityderna som vi har mot budskapet.
Om vi tvingas tänka igenom vad vi upplever som ”dåliga” argument för kaffe fastän vi gillar te så repeterar vi ju under tiden även argumenten varför vi gillar te i stället för kaffe för oss själva, vilket leder till att vi gillar te ännu mer.
Med andra ord, om vi måste lyssna till ”dåliga” argument för att stanna hemma med vårt barn under föräldraledigheten fastän vi hellre vill vara på jobbet så repeterar vi, under tiden vi tänker över argumenten för att vara hemma, även argumenten för att jobba, vilket gör att vi föredrar jobbet ännu mer.
152
Bilaga 6
För den som sänder ett budskap framstår därför denna djupa väg till påverkan som riskabel. Förutom förmåga att informera och motivera mottagarna krävs en god kartläggning av en målgrupps rådande åsikter och uppfattning om budskapets argument, något som kan vara nog så komplicerat att genomföra. Det kommer alltså på den djupa vägen alltid att finnas en viss risk för backlash och att vi blir långvarigt påverkade, men i ”fel” riktning.
Den grunda vägen används i oss när vi inte lägger så mycket energi på att stöta och blöta en fråga utan när det är andra faktorer, sådana som egentligen inte direkt berör sakfrågan, som påverkar oss. Vi använder oss då istället av enkla mentala beslutsregler, eller med andra ord ett minneskort, för att komma fram till vad vi tycker. Det kan till exempel vara att budskapet framförs av någon vi har förtroende för. Om ”Loket” eller vår lokala Barrista får säga att kaffe smakar bäst så påverkar det oss mer än om vi läser det i en annons.
En annan sådan påverkande faktor kan vara att vi associerar budskapet till andra saker vi redan är positivt inställda till, till exempel trevligt socialt umgänge eller god hälsa. Eller så kan budskapets argument presenteras i en sådan ordningsföljd eller en sådan kontext att de framstår som attraktiva för oss. Att antalet argument är stort eller att budskapet repeteras ofta är andra faktorer som påverkar när vi använder den grunda vägen. Det är faktiskt så att argumentens styrka spelar en helt underordnad roll då vi går den grunda vägen.
Här är det lätt att dra paralleller till exempelvis kändisupprop med enkla uppmaningar om att dela föräldraledigheten lika. Rätt utförda kan dessa insatser få en tydlig, men ofta kortvarig, effekt på attityderna till fördelningen av föräldraledigheten.
Snabb men kortvarig effekt
Denna grunda väg kräver oftast ingen större motivation eller kunskap av oss och budskapen tas emot utan större motstånd, men härigenom uppnås heller ingen särskilt långvarig påverkanseffekt. Det är tydligt att den grunda vägen ger grund och kortvarig påverkan och budskap som används på denna väg måste därför ständigt upprepas för att vara effektiva.
Här finns alltså en av faktorerna som underbygger ”information overflow”-problemet som nämndes ovan. Avsändare av budskap
153
Bilaga 6 SOU 2005:73
som inte har vilja eller förmågan att lotsa intentionerna bakom sina budskap rätt via den djupa vägen väljer istället ofta att ösa ut budskap via den grunda.
Förutom att resultatet är tveksamt ur effektivitetssynpunkt är denna metod att kommunicera på sikt även ett samhällsproblem. Den stora mängden av grunda budskap fyller upp det mesta av det utrymme vi lyckats skapa genom våra urvalsstrategier och vi får mindre tid och energi att bearbeta saker på djupet. Våra psykologiska urvalsmekanismer blir nämligen stelare och mer onyanserade vilket i sig minskar sannolikheten för en ordentligt genomarbetad och stabil förändring av våra åsikter och beteenden. Risken är stor att även människor med både motivation och kunskap ändå väljer den grunda vägen.
Med andra ord, ju fler grunda budskap som sköljer över oss, desto svårare blir det att åstadkomma någon mer långvarig förändring via den djupa vägen. Kortsiktigt skrikande minskar helt enkelt möjligheten för lågmäld långsiktighet.
Beskrivningen av den grunda och den djupa vägen i en beslutsprocessmodell är som synes en annan infallsvinkel på beskrivningen av våra ”minneskort”. Det är alltså samma mentala genvägar det handlar om när vi beskriver den grunda vägen som när vi talar om ”Schemata”.
Engagemanget har betydelse
Två av nyckelfaktorerna när det gäller vad som händer i oss är redan nämnda, de är hur mycket vi är engagerade i sakfrågan och vad vi redan har för åsikt sedan tidigare – eller med andra ord – vår ”ämnesinvolvering” respektive vår ”ståndpunktsinvolvering”. (Palm 1994).
Idealsituationen för att långsiktigt förändra vårt beteende i en viss riktning uppstår alltså ofta när vi som mottagare av ett budskap har en hög ämnesinvolvering samt hög och ”rätt” ståndpunktsinvolvering, det vill säga när vi är intresserade av och engagerade i ämnet och argumenten i budskapet vi hör inte står i konflikt med vår rådande attityd i frågan.
Situationen är dock mer komplicerad än så eftersom mekanismerna fungerar på olika sätt om någon vill åstadkomma en förändring i våra attityder eller beteenden eller tvärt om, förhindra
154
Bilaga 6
den. Dessutom har vår involvering olika betydelse i olika faser av en kommunikationskampanj.
Vårt engagemang under själva beslutsfasen – ”beslutsinvolveringen” kan till exempel vara mer eller mindre stort och idealsituationen innebär ofta att göra den ”tröskel” vi måste kliva över för att ta ett beslut så låg som möjligt, det vill säga minska beslutsinvolveringen.
Det handlar i detta läge också om att ge människor som redan har kunskap om ”vad” de ska göra och ”varför” de bör göra det information om ”hur” de ska göra det.
I praktiken kan det exempelvis handla om att på olika sätt underlätta och informera om hur man ska ta det konkreta beslutet om att dela föräldraledigheten lika eller att göra det möjligt att dela upp ett större beslut i flera mindre beslut, till exempel genom att först ta beslutet att vara föräldraledig och senare ta beslut om att vara hemma längre tid än en månad för att slutligen ta beslutet om att dela tiden jämnt.
Det kan här vara på sin plats att nämna att det ovanstående utgör ett selektivt urval av de teorier som beskriver vår inre beslutsprocess.
1.3 Värderingskartor
Ytterligare en metod att anpassa kommunikationsinsatser efter olika förutsättningar är att se mottagarna av ett budskap som grupp i en statistiskt förenklad karta över den svenska befolkningens värderingar och utifrån denna indelning försöka härleda attityder, beteenden och det bästa sättet att nå denna grupp.
Det finns ett antal olika modeller som använder samma metod där man tolkar och analyserar människors värderingar, attityder och beteenden utifrån ett stort antal intervjuer i hela landet. Ofta används flera hundra frågor under intervjuerna där ett 50-tal värderingar sedan mäts upp.
Det är ganska komplex information som tas fram, därför används statistiska metoder för att förenkla informationen. En strategisk karta skapas genom att de intervjuade delas upp i exempelvis 10 lika stora celler, var och en motsvarande 10 % av urvalet.
155
Bilaga 6 SOU 2005:73
Svenskarnas värderingar kan sedan i denna modell beskrivas med hjälp av en skala i tre eller fler dimensioner. Varje individ placerar sig då på ett specifikt ställe på varje skala.
Ett exempel på tre dimensioner skulle kunna vara:
• Den första dimensionen: skiljer mellan människor som är mer möjlighets-orienterade – definierat som människor som har samhällsengagemang, integritet och självtillit och som ser mänskliga möjligheter utifrån ett helhetstänkande – och de som mer värdesätter stabilitet – definierat som människor som värdesätter ekonomisk trygghet, inte brukar ifrågasätta och som mer ser mänskliga begränsningar
• Den andra dimensionen: skiljer mellan människor som sätter individens intressen i främsta rummet – kopplat till komplexitet, materialism, risktagande och njutning - och dem som värderar kollektiva intressen högre – relaterat till miljö- och samhällsengagemang, antikommersialism och andlighet.
• Den tredje dimensionen skiljer människor som är mer globala i sina perspektiv – som värdesätter självuttryck, helhetstänkande, antihierarki och kulturell öppenhet – från dem som är mer lokalt orienterade – som mer lutar åt etnocentrism, protektionism och gemenskapskänsla
S S t t a a b b i i l l i i t t e e t t M M ö ö j j l l i i g g h h e e t t e e r r
I I n n d d i i v v i i d d K K o o l l l l e e k k t t i i v v
Global
Lokal
156
Bilaga 6
Enligt en värderingskarta skulle det då vara meningsfullt att koppla de celler som är mest mottagliga med rätt budskap, avsändare och nå dem via rätt kanaler. Kanske rör det sig om att hitta och på olika sätt tilltala ”pionjärer” som är nyfikna risktagare vill förändra ett system och på andra sätt bemöta ”plikttrogna” som är rotfasta traditionalister och vill stödja det.
B2
C2
B4
C4
A
D
B1
C1
C3 B3
Olika celler kräver olika strategier och vissa celler kan helt utelämnas därför att de helt enkelt är omöjliga att påverka i budskapets riktning, är orimligt dyra att nå eller redan är helt övertygade i budskapets riktning.
Värderingarna, som anses vara våra grundläggande föreställningar, påverkar många av våra viktiga attityder och beteenden. Det är till exempel sannolikt att attityden till föräldraledighet är förankrade i våra värderingar. Människors värderingar bildas under uppväxten och är konstanta från vuxen ålder. Det innebär att en kampanj som har till syfte att påverka uttaget av föräldraledighet måste vara samstämmiga med de dominerande värderingarna i samhället.
157
Bilaga 6 SOU 2005:73
1.4 Politisk medvetenhet
Det är dock inte bara vårt intresse för en specifik fråga som har betydelse. Vår allmänna förmåga eller vilja till ämnesinvolvering över hela spektrumet av samhällsfrågor kan med ett ord kallas för vår ”samhällsmedvetenhet”. Denna medvetenhet har också stor betydelse för hur mycket vi påverkas av ett kampanjbudskap. Ett enkelt sätt att illustrera detta är att titta på en teori om hur mycket olika samhällsgrupper övertygas av en och samma kommunikationsinsats. (Zaller 1992).
Om samhällsmedvetenhet mäts som generell och uthållig kunskap om många samhällsfrågor övertygas grupper som är mindre politiskt medvetna lättare av ett väl underbyggt budskap. Sannolikheten att de exponeras för budskapet genom de kanaler som traditionellt förmedlar politiska budskap är dock låg, dessa människor läser helt enkelt färre tidningar som behandlar ämnet eller argumenten och ser mindre ofta på TV-program som diskuterar desamma. Alltså blir den totala övertygande effekten också låg.
Grupper som är mer politiskt medvetna enligt definitionen ovan träffas enligt samma resonemang med större sannolikhet av budskapet, men denna grupp har ofta mer sammansatt underbyggda fundament för sina politiska ståndpunkter och kan lättare hitta motargument mot budskapets argument. Därför är även här den totala övertygande effekten av kampanjens budskap låg.
Störst effektivitet har därför kommunikation riktad till grupper som är ”medelmedvetna” enligt definitionen ovan – de träffas ofta av budskapet och det har relativt god övertygande effekt. Kostnadseffektiviteten vid denna inriktning av kommunikationen är i allmänhet också god.
158
Bilaga 6
Pol. ”medvetenhet”
Låg Hög Medel
Grad av övertygelse
Låg Medel
Hög
Maximal effekt av kommunikationen
Medelgruppen mest utsatt för påverkan
Det är således den stora ”medelgruppen”, som uppmärksammar informationen i tillräcklig utsträckning men saknar de mest ”medvetnas” motståndskraft, som är mest mottagliga för påverkan.
De som enligt ovanstående definition är mest samhällsmedvetna ”utsätts” förvisso för mer politisk information än de omedvetna men kan också mer kritiskt granska och utvärdera denna information, därmed blir de endast påverkade i begränsad utsträckning.
Gruppen med dem som enligt ovanstående definition är minst medvetna har endast liten kontakt med samhällsdebatten och blir därmed också, trots sin begränsade motståndskraft, bara litet påverkade.
Enligt denna teori skulle det exempelvis generellt sett vara mest effektivt att rikta eventuella insatser under en kommunikationskampanj om uttaget av föräldraledigheten mot ”medelgruppen” och avstå ifrån motsvarande insatser när det gäller de mest involverade och högt motiverade grupperna i närheten av det poliska etablissemanget.
159
Bilaga 6 SOU 2005:73
1.5 Känslor
Känslor har naturligtvis också stor betydelse i kampanjer och många moderna kampanjer bygger helt på känslor. Vissa forskare påstår också att emotioner har större betydelse än kognitiva processer då vi fattar beslut. Hur gör vi till exempel när vi väljer partner, bil eller bostad? Känslan är i alla fall den första reaktionen som vi slås av innan våra intellekt aktiveras.
Vår förmåga att använda exempelvis känslor som grund för våra beslut är bland annat kopplat till våra personlighetsmönster och bygger dels på genetiska och dels på uppväxtrelaterade faktorer. Bland annat inom managementpsykologin används ofta så kallade personlighetstest för att mäta vår lämplighet för olika arbetsuppgifter.
En av de vanligaste testerna är MBTI – ”Meyers-Briggs Typology Index” där vi, vilket fastställs genom ett batteri av frågor om hur vi reagerar i olika situationer, kan sägas höra till en av fyra ”personlighetstyper”: ”tanke”, ”känsla”, ”sinnesintryck” eller ”intuition”. Även om vi alla har tillgång till samtliga dessa fyra funktioner så finns det en vi oftast föredrar att använda för att kanalisera vår mentala energi, det är vår huvudfunktion. Sedan har vi en av de andra funktionerna som ”stödfunktion” medan vi använder de resterande två funktionerna mycket mer sällan.
Om vår huvudfunktion till exempel är ”känsla” så baserar vi oftare våra beslut på en inre, subjektiv rationalitet – vi ”känner efter” vad vi tycker. Om vi istället har ”tanke” som huvudfunktion baserar vi oftare besluten på en yttre mer objektiv rationalitet, vi ”tänker efter” vad vi tycker. I testen värderas inga typer av rationalitet eller andra egenskaper högre än andra.
Eftersom personlighetstyperna är relativt jämnt fördelade inom hela befolkningen så är det svårt att demografiskt knyta ett särskilt budskap till grupper som hör till en viss personlighetstyp. Däremot tilltalas människor med olika personlighetstyp generellt olika av olika tilltalssätt. I en kommunikationskampanj är det därför viktigt att använda sig av många olika budskap som innehåller många olika tilltal för att nå ut till så många som möjligt, till exempel genom att använda både logisk argumentation och känslomässiga tilltal. Mer om detta i avsnittet om budskap nedan.
160
Bilaga 6
2 Vad händer med människor under en kommunikationskampanj?
En stor mängd svårhanterliga psykologiska faktorer spelar alltså in när det gäller att förändra eller befästa åsikter hos människor. Hur kan det då se ut i praktiken när det gäller större kollektiv?
Litet förenklat handlar det åter först om att påverka ämnesinvolveringen. Här kan det t.ex. handla om att hitta de av oss som är berörda av en fråga och att tränga igenom debattbruset, att tilltala oss på rätt sätt och lägga grunden för att vi kommer att använda ”rätt” minneskort eller påbörja en långsiktig inre beslutsprocess utifrån ”rätt” utgångspunkter.
Därefter handlar det om ståndpunktsinvolveringen. Här balanseras olika argument mot varandra och kommunikationen måste respektfullt beröra olika gruppers ”favoritinvändningar” och hjälpa dem förbi svårlösta konfliktpunkter tills ”rätt” kombination av minneskort har tagit över och fått rota sig eller ännu hellre en långsiktig inre beslutsprocess har fått bära frukt.
Slutligen ska kommunikationen alltså stimulera och underlätta för oss att ta ett beslut i frågan. Ett beslut som är långsiktigt hållbart, som leder till handling och som ger återkommande positiv bekräftelse för dem som orkat ta det.
Långsiktighet är ett nyckelord här. Det är en viktig skillnad mellan ”åsikt” och ”omdöme”. Det förstnämnda är en kortsiktig yttring ofta utan kontext eller förankring. Om sifo ringer idag och frågar på det ena sättet kanske vi hunnit ändra oss i morgon när de frågar annorlunda eller när vi just fått höra något nytt argument. Vår åsikt var bara kortvarig.
Om vi till exempel kan svara på en fråga om att ta ut föräldraledigheten idag när vi inte har funderat så mycket på det där med pengarna än, kan vi helt ha ändrat oss den dag vi verkligen är tvingade till att sätta in frågan i sitt större sammanhang. Vår tidigare åsikt i frågan var bara en snuttifierad och isolerad bit av vad vi tycker. Varje långsiktigt framgångsrik kampanjinsats måste därför även hjälpa oss att gå från kortsiktig åsikt till långsiktigt omdöme.
161
Bilaga 6 SOU 2005:73
2.1 En kampanj om delad föräldraledighet
En framgångsrik kampanj förutsätter, förutom en god bild av vårt psykologiska utgångsläge, även en bild av våra värderingar, kommunikationsvanor och livskontext. Till exempel krävs, under en av kampanjens faser, en noga sammansatt kombination av avsändare med rätt legitimitet som för budskapet till mottagaren i flera steg via de kanaler som är mest effektiva i just detta fall.
Själva kampanjen kan med en enkel modell beskrivas som en resa mellan olika stationer. Den slutliga destinationen för ett kampanjbudskap, den generella ”mottagaren”, och de effekter ett budskap kan ha på honom eller henne har kort behandlats ovan, men hur är det med de övriga stationerna?
De kampanjansvarigas kommunikationsmål, själva budskapen i kampanjen, avsändaren av budskapen, de kommunikationskanaler som används samt, alldeles särskilt, kunskap om den samhällskontext mottagaren av budskapet befinner sig i är alla av stor vikt för att kunna förstå framgångspotentialen i en kommunikationskampanj om delad föräldraledighet. Dessutom har timingen och ordningsföljden på kommunikationsinsatserna en avgörande betydelse.
För var och en av dessa stationer kan det vara värdefullt att se litet närmare på vad som händer oss som mottagare och hur vi påverkas av budskapen. Modellen, en ”sändar-mottagar-modell”, är i sig förenklad och i vissa stycken föråldrad men den fungerar väl som illustration för processen som helhet. (De Fleur & Ball-Rokeach 1989).
2.2 Mål
Inför och under storskaliga kommunikationskampanjer slarvas det förvånade ofta med analys och strategiarbetet, vilket ofta leder till dålig kostnadseffektivitet i kommunikationen. Målgruppens sammansättning och mentala utgångsläge är inte sällan dåligt definierade och målbeskrivningarna flytande.
Många luddiga målbeskrivningar kan till exempel nöja sig med att definiera aktivitetsmål, det vill säga ”att ha skickat 20 pressreleaser” eller ”att ha genomfört 5 seminarier” utan att koppla dessa till åsikts- eller beteendeförändringar hos målgruppen. Andra målbeskrivningar kan vara mycket precisa när det gäller för-
162
Bilaga 6
ändringens storlek och art men definierar målgruppen mycket brett som exempelvis ”allmänheten” eller ”småbarnsföräldrar”.
När det så är dags att utvärdera kampanjen är det ofta svårt att få en rättvisande bild av attityd- och beteendeförändringarnas omfattning, storlek och varaktighet. Därför får det ofta bli kortsiktiga observationsvärden, mätningar av antalet publicerade tidningsartiklar eller enkla opinionsmätningar, snarare än reell varaktig beteendeförändring, som får avgöra om en kampanj är en framgång eller inte.
Traditionella opinionsmätningars värde är en diskussion för sig, men klart är ändå att dessa mätningar i bästa fall kan ge en ögonblicksbild av en snabbflytande åsiktsflod som kan ändra riktning på mycket kort tid. Djupintervjuer och studier av långsiktiga beteendeförändringar ligger tyvärr sällan inom den tidsram som erbjuds av en kommunikationskampanj.
Målgruppen kan specificeras enligt demografiska variabler, det vill säga ålder, bostadsort, utbildning, inkomst och så vidare men, som beskrivits ovan, även enligt värderingskartor och mentalt utgångsläge vilket bör återspeglas i målbeskrivningarna.
En hållpunkt när det gäller målbeskrivningar är också att målen inte skall vara kopplade till ”input”, det vill säga omfattningen av arrangerade aktiviteter, köpt reklamplats eller produktion och distribution av material, och heller inte till ”output”, det vill säga omfattningen på redaktionell publicitet, observationsvärde på budskapet eller antal deltagare vid seminarier, utan till ”outcome”, den verkliga förändringen av attityd och beteende som kan mätas enligt både kvalitativa och kvantitativa metoder på lång sikt.
En stor risk under en tänkt kampanj om föräldraledigheten är alltså tron att snabb publicitet eller högt observationsvärde i sig skulle ge mycket mer än tillfällig prestige och uppmärksamhet åt avsändarna och åt de som tillfälligt söker strålkastarljuset i frågan. Frestelsen att snabbt försöka nå ut via massmedier för att kortsiktigt få stor uppmärksamhet är något som ofta är direkt kontraproduktivt för att verkligen uppnå långsiktiga beteendeförändringar.
Rimliga mål för en kampanj bör vara kopplade till långsiktiga förändringar i attityder bland avgränsade grupper efter 6– 12 månader och i beteende efter 1–3 år.
Ett ambitiöst exempel skulle kunna vara att ha som mål att förändra procentandelen nyblivna förstagångspappor mellan 20–30 år i storstad med värderingsprofilen ”pionjärer” som har ett gott
163
Bilaga 6 SOU 2005:73
kunskapsläge om argumenten och attityden ”självklart” när det gäller hälftenuttag från x till x+10 procent inom 2 år från kampanjstart.
Ett annat exempel vore att ha som mål att förändra andelen nyblivna andragångsmammor mellan 30–40 år i glesbygd med värderingsprofilen ”plikttrogna” som har ett sämre kunskapsläge om argumenten och attityden ”det är bra som det är” från x till x-10 procent under samma tid.
2.3 Budskap
Ett bra budskap bygger än i dag till stor del på den klassiska retorikens regler om ”logos”, ”ethos” och ”pathos”. Logos är övertygandet genom argumentation, det vill säga där fakta och argumentens hållbarhet och samstämmighet är huvudsaken. Ethos är övertygandet genom budskap som skapar bilden av avsändaren som trovärdig eller sympatisk. Pathos är övertygandet genom laddade budskap som får mottagarens känslor i svallning.
Olika retoriska grepp som ironi, humor, överdrifter och metaforer är också ofta mycket starka redskap i budskapsutformandet. Skapandet av goda budskap bygger sedan ofta på att i en naturlig kontext kombinera de starkaste egna argumenten med motståndarnas eller konkurrenternas svagaste.
Att skapa budskap handlar också ofta om att berätta en ”bra historia”, eller med ett annat ord om ”Storytelling”. Här är det ofta kollektiva symboler, myter, traditioner eller teman som utgör kärnan i ett framgångsrikt budskap, något som vi alla känner igen, kan relatera till och grips av.
Här finns både universella, mycket långvariga teman och teman som är ”trendiga” under en kortare period. Olika symboliska ”historier” kan konkurrera med varandra, här kan till exempel symboliken som omgärdar den traditionella kärnfamiljen komma att ställas mot symboliken kring den självständiga och frigjorda kvinnan.
Olika typer av budskap passar, vilket beskrivs närmare i avsnittet om ”timing”, självklart olika väl vid olika tidpunkter. Är budskapen avsedda att göra mottagaren mer informerad eller är de till för att förändra attityder eller rent av för att aktivera till handling? Utgångsläge och värderingar är, återigen, avgörande för att avgöra ett budskaps effektivitet.
164
Bilaga 6
Ofta får redaktionell text i medierna stå för en stor del utav kunskapsförmedlingen medan personliga samtal i mottagarens sociala kontext skapar attitydförändringarna och känslomässiga budskap på reklamplats eller via direktkontakt fungerar som beslutsimpuls. Budskap som i något av dessa lägen uppfattas som ”dåliga” skapar, vilket beskrivits ovan, ofta en backlash.
Under en tänkt kampanj om delad föräldraledighet skulle sannolikt en mängd avsändare kommunicera med många olika mottagare. En av huvuduppgifterna blir då att budskapen överensstämmer med varandra eller åtminstone inte motsäger varandra oberoende av kanal och avsändare. Samordningen av budskapen sker vanligen i en så kallad central budskapsplattform.
2.4 Avsändare
Valet av avsändare i en kampanj är av största betydelse. Normalt sett tillmötesgår vi hellre någon vi tycker om än någon vi tycker illa om. Budskap som innehåller referenser till någon vi tycker om eller som förmedlas via en sådan person har alltså större framgång än andra budskap. Vi påverkas också av människors utseende. Vi tror att fysiskt attraktiva människor har positiva egenskaper i större utsträckning än människor vi tycker är fysiskt oattraktiva. (Cialdini 2001).
Människor som liknar oss till åsikter, bakgrund, personlighet eller livsstil, eller som i alla fall kan få oss att tro att de gör det, tycker vi bättre om än andra, och de har alltså större chanser att påverka oss. Detsamma gäller de vi ser eller träffar ofta, och därför känner igen, eller de som smickrar oss. Detta är ett av de viktigaste skälen till att ha flera avsändare för samma budskap.
En nybliven pappa som är välutbildad och bor i Stockholms innerstad eller en lågutbildad kvinna som bor i Norrlands inland lyssnar helt enkelt mer på andra som liknar dem själva, som delar samma erfarenheter och talar samma språk.
Auktoritet
Om vi samarbetar eller tidigare samarbetat med någon eller om någon ser ut att hjälpa oss och stå på vår sida blir vi också positivt inställda. De som förmedlar dåliga nyheter eller som på något sätt
165
Bilaga 6 SOU 2005:73
kan sättas i samband med sådant vi ogillar tycker vi däremot inte om. Förmedlaren av goda nyheter och sådant som kan associeras till annat vi tycker om gillar vi följaktligen bättre. Det kan därför vara strategiskt riktigt att låta en speciell avsändare bli ”svarte petter” som kommer med negativa nyheter och sedan planerat fördela eventuella ”goda” nyheter på avsändare vi kan tänkas vara positivt inställda till.
Vi har alla också en särskild känsla av lydnad och lyhördhet gentemot människor vi uppfattar som auktoriteter på ett område. Titlar eller andra symboler som vi förknippar med auktoritet kan ofta fungera som ersättare för själva auktoriteten. Barnmorskor, förskollärare, barnpsykologer eller erfarna flerbarnsföräldrar har alla en auktoritet som skänker större trovärdighet och som till exempel förstagångsföräldrar lyssnar mer på än andra. Detta innebär dock inte, vilket vi ska se längre fram, att vi är välvilligt inställda till att bli tilltalade med torr expertterminologi eller tekniskt fikonspråk.
En avsändare behöver naturligtvis inte vara en enskild person även om medielogik och personkemi ofta leder till en fokusering på en person i taget, funktionen som avsändare kan lika gärna bäras av ett kollektiv, en organisation eller, ur ett annat perspektiv, ett varumärke.
För att fungera som en framgångsrik avsändare är det alltså viktigt att vara en auktoritet, men helst en auktoritet som är igenkänd av och som liknar mottagaren, både fysiskt, bakgrunds- och erfarenhetsmässigt. Naturligtvis blir personer, till exempel kändisar, som representerar positiva saker som människor tror sig vara eller vill vara, särskilt attraktiva, detsamma gäller varumärken och det de symboliserar.
Ett bra exempel på hur mekanismerna ovan kan ligga till grund för en avsändarstrategi är Ja-kampanjen under EU-folkomröstningen 1994. Under ett brett paraply, kallat ”ja-buketten”, samlades ett stort antal organisationer som såg olika ut men som alla hade samma syfte – att arbeta för ett ja i folkomröstningen och samma kärnbudskap – ”Ja till EU”.
Här fanns till exempel Ja till Europa, Studenter för Europa, Träffpunkt Europa, Pensionärer för EU, Kvinnor för EU med flera. Effekten var att alla kunde känna sig tilltalade av gelikar med det tonläge och språk som passade bäst.
Även om det kan behövas tydligt avgränsade roller under en kampanj är ibland är den organisation som initierat eller står bakom
166
Bilaga 6
en kampanj av ett eller annat skäl mindre lämplig att stå i rampljuset och istället kan då en allierad organisation eller enskilda ”ambassadörer” för frågan vara mer framgångsrika.
Myndigheter som avsändare
Många myndigheter uppfattas som relativt oattraktiva avsändare av vissa grupper vilket ökar betydelsen av allierade avsändare bland frivilligorganisationer eller enskilda populära människor för att budskapet ska nå ut till mottagaren.
I kommunikations- och medielogiken ryms också ett särskilt kritiskt förhållningssätt till ”etablissemanget” och stöd för de som uppfattas vara ”underdog” det vill säga i underläge, vilket kräver särskild ödmjukhet och lyhördhet hos en avsändare av ett budskap.
Myndigheter är till sin natur mer känsliga för kritik och yttre konflikter än många andra aktörer och väljer därför gärna att ta positioner som är ”snälla” och konfliktundvikande i sina relationer till media vilket i sin tur riskerar att framstå som undvikande och oengagerat i omvärldens ögon.
Om kombinationen av budskap och avsändare är uppenbart ansträngd eller konstlad, till exempel om företag eller organisationer som utåt huvudsakligen representeras av äldre män plötsligt använder ett tillkämpat ungdomligt språk för att vända sig till ungdomar, skapas lätt ett misstroende och en distans istället för det närmande som eftersträvats.
Liknande problem skulle uppstå om någon från till exempel ett kulturellt präglat feministiskt kvinnonätverk i Stockholm skulle vända sig till lantbrukande kvinnor med praktiska råd om uttag av föräldraledigheten.
Eftersom budskapen kan vara känsliga ställs här även särskilt höga krav på att en myndighet som avsändare bör vara trovärdig och oberoende.
2.5 Kanaler
Det finns knappt något annat område som så intimt förknippas med kommunikations-kampanjer som massmedia. Förvisso har ingen kampanj råd att avstå från att ”synas i media” men ofta får denna kommunikationskanal oproportionerligt stor vikt. Det blir
167
Bilaga 6 SOU 2005:73
lätt ett självändamål att få utrymme och framgången mäts i antalet pressklipp eller antalet TV-inslag.
Uppmärksamheten leder ofta även till en prestigekamp inom kampanjorganisationerna och fungerar som en bekräftelse och ett existensberättigande för medarbetare och talesmän som annars inte syns utåt och som kanske inte är de bäst lämpade att fungera som avsändare.
Den kanske viktigaste aspekten av att en fråga hamnar ”på agendan” och syns i medierna är att det här ofta avgörs i vilket tonläge och i vilken riktning frågan diskuteras under lång tid framöver. Avgörandet beror på medielogik och på journalismens ideologi som beskrivs nedan.
Agendasättande och inramning
En journalist, redaktör eller producent som formulerar en artikel eller ett nyhetsinslag strävar mer eller mindre medvetet efter att ett eller flera specifika schemata används hos mottagaren, han eller hon ägnar sig nämligen åt något som kallas ”framing”, en fackterm som närmast kan översättas med ”kontextualiserande inramning”. När vi som mottagare tolkar och sorterar medieförmedlad information med hjälp av ett schema ramar vi ju själva också in information i våra redan existerande mentala strukturer. (Graber 1988, Neuman, Just & Criegler 1992).
Med utgångspunkt från ”neutrala” fakta väljer alltså en journalist, redaktör eller producent först att ”problemformulera”, ”lyfta”, eller föra upp vissa frågor ”på agendan” varefter ursprungsfakta stöps om till ”samhällsproblem” eller ”viktiga samhällsfrågor”. Därefter sker så inramningen, och artikeln eller inslaget förmedlas till oss som mottagare varvid vi utifrån inramningens utformning kanske väljer att ta till oss informationen med hjälp av ett visst schema.
Ett typfall av inramning i presentationen av nyheter på TV styrs t.ex. av: rubricering och bakgrundsljud, nyhetsuppläsaren, reportern och speakerrösten, hur bildmaterialet är redigerat, ordningsföljden på inslagen och länkningen av teman mellan olika inslag. Allt påverkar vilket schema vi använder för att tolka informationen och hur denna information påverkar våra attityder.
I ett inslag i Aktuellt kan till exempel ett reportage om lika fördelning av föräldraledigheten fokusera på jämställdhetsaspekten
168
Bilaga 6
169
och intervjua några feministledare eller på den politiska och jämföra partiståndpunkter eller den familjeekonomiska och hälsa på hemma hos en barnfamilj, eller på den samhällsekonomiska och intervjua en ekonomiprofessor och finansministern och så vidare. De olika inslagen i detta exempel skulle förmodligen skapa vitt olika reaktioner hos en och samma person som såg dem.
Rubriker och musik
Nyhets- uppläsare
Reporter och ”voice-over”
Redigerat bildmaterial
Ordningsföljd på inslag länkning av teman
Agendasatt sakfråga inför inramning på redaktion
”Inramad” sakfråga når mottagare
Många kringliggande faktorer påverkar oss alltså vid konsumtionen av massmedia. Intressant är till exempel att inslaget innan det om föräldraledigheten kan ”preparera” tittaren att redan ha ett visst schema i beredskap när föräldraledighetssinslaget kommer. Handlar inslaget innan om arbetslöshet och ekonomiska frågor blir resultatet ett annat än om det handlar om ungdomsbrottslighet där det kanske talas om unga män som vuxit upp utan sin pappa.
Valet av inramning skiljer sig enligt en känd undersökning också åt mellan mediernas sedvanliga sätt att rama in och hur vi skulle
Bilaga 6 SOU 2005:73
vilja ha det om vi själva fick välja information. Medierna väljer gärna mer konfliktrelaterade inramningar och inramningar som poängterar den enskildes utsatthet och maktlöshet medan vi själva hellre vill veta mer om personliga livsöden och se fler inslag med moraltematik.
Om informationen förmedlas via text, ljud eller visuellt har inte så stor betydelse i sig, istället är det presentationssättet i TV som har betydelse, till exempel hur mycket och vilken typ av inramning som används. Mängden av inramning i tidningar och TV skiljer sig åt. Det förekommer till exempel ofta mer inramning i TV än i tidningar .
Förhandsintresset inför en nyhet är en aspekt av det engagemang eller involvering som nämnts ovan och det har framför allt betydelse när det gäller att nå de som har lågt intresse för en fråga. Här är TV effektivare än tidningar eftersom TV-tittande inte upplevs vara lika ”ansträngande” som tidningsläsande och det blir då lättare att väcka intresset för en fråga
Komplicerade eller avlägsna sakfrågor förstås också generellt sett bättre om de presenteras i TV. Detta beror på att visuella förklaringar ofta hjälper till att förenkla dessa frågor för mottagaren. Här är det alltså också möjligt att göra avvägningar om kanal-val för olika budskap till olika målgrupper vid olika tidpunkter.
Journalismen
Teorin om ”journalismen” som betydande maktfaktor i Sverige är lanserad av statsvetaren Olof Peterson. Med journalismen menas då inte ”journalistiken”, som är tekniska yrkesnormer om handgrepp och regler, eller någon av de många särpräglade redaktionsnormerna, utan en övergripande ideologi med en bestämd uppfattning om samhället. Denna ideologi påverkar medielogiken och medieklimatet i en bestämd riktning. För en välfungerande kommunikationskampanj är det av största vikt att känna till och kunna hantera detta förhållande.
Journalismen har enligt denna teori uppstått genom gemensam utbildning, eftersom journalistkåren i Sverige till stor del fått sin utbildning vid ett fåtal journalisthögskolor, och starka interna normer, eftersom pådrivande yrkesorganisationer har byggt upp den interna normbildningen och journalistkollektivets självbild.
170
Bilaga 6
Journalismens världsbild ser tre grupper i samhället: makthavare, vanliga människor och journalister och demokratins huvudproblem är här förhållandet mellan folket och makthavarna varvid journalisterna tilldelas en avgörande betydelse för demokratins funktionssätt.
Journalistens uppgift är enligt journalismen att granska makthavarna och fungera som en advokat för de ”röstsvaga”. Nyckelbegreppet är avslöjandet och journalisten har folkets uppdrag att nå och förmedla den kunskap som folket inte förmår att finna på egen hand.
Huvudstrategin för journalister är tvåfaldig: att ta makten över uttolkningen och att byta språk. Makthavarna bör helst inte lämnas ensamma med och tala direkt och oförmedlat till folket. Journalisterna måste ställa sig emellan och ta ledningen.
Tekniker som används inom journalismen för att fånga uppmärksamheten är: tillspetsning, förenkling, polarisering, intensifiering, konkretisering, personifiering och instrumentalisering. Journalismens språk blir därmed raka motsatsen till politikens interna som istället innehåller: avvägning, komplexitet, kompromisser, långsiktighet, generaliseringar och program snarare än enskilda frågor.
Här finns ett inbyggt problem för en kommunikationskampanj eftersom man i viss mån måste anpassa sig till medielogiken för att få utrymme. Exempelvis kan detta ske genom att konfliktteman får utrymme i medierna samtidigt som samma logik kan stöta bort vissa målgrupper som inte uppskattar tonläget och samtidigt förskjuta budskapets innehåll i en oönskad riktning.
Ett annat exempel kan vara tvånget att fokusera på och ställas till svars för kortsiktiga effekter för enskilda ”drabbade” eller ”förlorare” snarare än att kunna ha ett långsiktigt perspektiv.
Konfliktteman i medierna kan hindra förändring
Konfliktteman har en inbyggd attraktion inom journalistiken, men konflikter i medierna är även indikation på hur stort ”spelutrymme” en fråga har och i vilken utsträckning en fråga är ”laddad” eller ”desarmerad”. (Edelman 1988).
Frågor eller förslag som inte leder till konflikt kan tolkas på många sätt: som självklara, marginella, oviktiga eller oengagerande och avsändaren som lunkandes i gamla invanda hjulspår, medan
171
Bilaga 6 SOU 2005:73
konfliktfyllda teman skulle kunna tyda på hög prioritet eller stort engagemang, vilket i sin tur kan användas för att utmåla avsändaren som viktig och energisk.
Samtidigt kan frånvaron av konflikt faktiskt indikera att ett frågeområde är moget för paradigmskifte eftersom det inte finns konfliktbarrikader att försvara och en förändring kan ske utan att någon ”förlorar”.
Det är alltså inte de frågor som står i konfliktens centrum och debatteras friskt i medierna som är närmast ett genombrott eller en större förändring. Uppmärksamheten kring dessa frågor får alltså istället ofta fungera som ammunition för inarbetade konfliktlinjer och utnyttjas av aktörer som vill profilera sig. Debatter som berör dessa frågor fungerar därmed mer som en markering av tillhörighet och revir än något som förflyttar positioner i frågan.
Massmedia eller direktkontakter
Ofta är inte massmedierna den bästa kanalen för att nå det avsedda kommunikationsmålet. Olika kanaler har olika effektivitet för olika typer av kommunikation med olika typer av målgrupper.
Nätverkskontakter eller konkreta, personifierade möten eller ett personligt samtal per telefon har också fått en allt större kontrastverkan i den växande anonyma informationsfloden. Ett brett gräsrotsengagemang genom olika nätverk och organisationer är normalt ett viktigt komplement till centralt styrda kommunikationskampanjer. I nästa avsnitt granskas betydelsen av denna mer direkta kontakt mellan avsändare och mottagare mer utförligt.
2.6 Mottagarkontext
En tidig kommunikationsteori från 40-talet, den så kallade ”injektionsnålsteorin” byggde på tron att var möjligt att ”spruta in” en åsikt i en målgrupp direkt via masskommunikation bara det gjordes på rätt sätt. Sedan dess har betydelsen av målgruppens livsmiljö, eller med en annan term, mottagarkontexten, uppmärksammats allt mer. Vi vet numera, som beskrivits ovan, att de indirekta effekterna av masskommunikation är minst lika stora som de direkta och betydligt svårare att beräkna. (Lenart 1994).
172
Bilaga 6
Tystnadsspiralen
En känd teori om den sociala kontextens inflytande på människor är den s.k. tystnadsspiralen, som menar att åsikter som uppfattas vara i majoritet automatiskt växer sig starkare. (Noelle-Neumann 1993).
Enligt teorin är vi rädda för social isolering på grund av våra åsikter och för att undvika isolering läser vi av omgivningens åsikter genom att bedöma stämningarna i media och i sociala situationer.
Vi antar så den åsikt vi uppfattar som dominerande och när vi väl bekänner oss till denna ”majoritetsåsikt” kommer vi våga tala öppet och oreserverat om detta i offentliga diskussioner. Andra läser av vår öppet deklarerade ståndpunkt som för dem då framstår som stark. De gör som vi och därigenom blir majoritetsåsikten allt större.
Samtidigt kommer de som bekänner sig till en åsikt de själva uppfattar vara minoritetsåsikt inte våga tala så öppet om sin åsikt, vilket gör att minoritetsåsikten kommuniceras mindre öppet och framstår som allt mindre populär vilket gör att den så småningom faktiskt blir allt mindre.
Det är därför naturligtvis av största betydelse för framgången av en kommunikationsskampanj att lyfta fram den ”eftersträvade” ståndpunkten som etablerad majoritetsåsikt och att ifrågasätta andra åsikter som minoritets- eller marginalåsikter.
Denna strategi kan vara framgångsrik men den är också riskabel då den kan skapa martyrskap utanförskap, missnöje och lätt leder till en latent polarisering mot ”etablissemanget”.
Fler steg till påverkan
Enligt den så kallade flerstegsteorin har budskap ofta betydligt större effekt om de förmedlas via våra sociala relationer än om de endast förmedlas via till exempel direktutskick eller massmedier. Enligt samma psykologiska mekanismer som beskrivits i avsnittet om ”avsändare” ovan lyssnar vi mer på människor som är lika oss men som vi ändå uppfattar som auktoriteter, så kallade opinionsledare. (Lenart 1994, Zaller 1992).
Våra opinionsledare är mycket lika oss och vanligtvis tillhör de samma sociala gruppering som vi. De finns till exempel i vår familj,
173
Bilaga 6 SOU 2005:73
bland våra vänner eller bland våra arbetskamrater. Just den verkliga eller önskade likheten mellan oss och opinionsledaren ökar sannolikheten att budskapet når fram och gör det mer övertalande.
Istället för att rikta budskap om ammning direkt till oss via brev eller massmedier är det alltså effektivare att rikta budskapet till en barnmorska i vår vänkrets, våra egna föräldrar eller till en flerbarnsmamma på vår arbetsplats som sedan kan tala till oss på ett sätt och med ett språk som vi sedan tidigare tycker är förtroendeingivande.
Här finns också tydliga tendenser att budskap i medierna kan lyfta upp föräldraledighets- frågan i sig på samtalsagendan men att attityderna mejslas fram i relationen till våra egna opinionsledare och i samtal med våra närmaste. Därför är det vanligt förekommande arbetssättet i kommunikationskampanjer, där relationen till större grupper av ”ambassadörer” som senare kan fungera som opinionsledare långsiktigt byggs upp, även att rekommendera i denna fråga.
Gruppen som referens
En närbesläktad teori är den så kallade gruppreferensteorin, som beskriver hur vi fäster vikt vid åsikterna inom den sociala gruppering vi tillhör. (Lenart 1994).
Om vi är medlemmar i en socialt homogen grupp, som till exempel ”första generationens invandrare med Assyrisk bakgrund”, är vi ömsesidigt beroende av varandra för att bevara gruppidentiteten. Negativa sanktioner riktas mot avvikare och samhörigheten förstärks genom att vi får socialt stöd och funktionella fördelar.
Mottagligheten för budskap i opposition mot gruppens åsikter är då liten och avsändare bör istället rikta kommunikationen till gruppens ledningsskikt som sedan kan förmedla ”rätt” attityd vidare till övriga gruppmedlemmar.
Om vi istället är medlemmar i en socialt heterogen grupp, som till exempel ett ”nätverk för adopterade från Korea”, dras vi däremot åt olika håll av blandade signaler från de övriga medlemmarna, och mottagligheten för budskap i opposition mot gruppens åsikter är större.
I själva verket är alltså sociala normer både den starkaste drivkraften och det största hindret för framgångsrik kommunikation. I varje situation kan det därför vara värt att analysera om kommuni-
174
Bilaga 6
kationen ska vädja till och implicit stärka grupptillhörigheten eller utmana den och stödja individuella ställningstaganden.
I vissa grupper kan till exempel budskapet om ett delat uttag av föräldraledigheten utmana normerna och falla platt om det inte först förankras centralt bland gruppens tongivande medlemmar utifrån lämpliga argument.
Spridning av nytt beteende
Diffusionsteori utgör grunden för en av de mest populära modellerna för hur nyheter och innovationer sprids inom en grupp människor (Rogers 1995, Bandura 1986).
Enligt denna teori påverkas vi av vad andra gör – mindre av vad de säger. En eventuellt önskad förändring inträffar inte omedelbart utan med fördröjd verkan.
I början går förändringarna ganska långsamt, och de första som tar till sig nyheten – pionjärerna – är ganska ensamma. Efter ett tag sprids nyheten till större kretsar och sedan brukar spridningen gå snabbt. Mot slutet uppnås en mättnadseffekt, ökningstakten mattas av och till slut nås ett tak där endast några få eftersläntrare finns kvar.
Det här mönstret syns på många ställen i samhället. Modellen illustrerar till exempel hur nyheter eller användandet av nya produkter sprids, hur nya arbetsmetoder anammas och hur sociala rättigheter utnyttjas.
Men för att processen över huvud taget ska komma igång krävs pionjärer, några som vågar ta risker och tar ett första initiativ, några som vågar ta risken att misslyckas eller bli förlöjligade.
För någon som har som mål att förändra beteenden blir då en viktig uppgift att identifiera goda exempel och se till att dessa snabbt sprids inom målgruppen för att nyheten inte skall stanna inom en liten grupp pionjärer. Familjer som lyfts fram som positiva exempel på delad föräldraledighet bör därför vara självklara inslag i en kommunikationskampanj.
Just när vi är osäkra på hur vi ska tolka en situation är vi också som mest benägna att acceptera och lita på andras beteende som riktmärke för vårt eget. Ju fler som uppvisar beteendet desto större sannolikhet att vi gör som alla andra, och denna effekt blir starkare i takt med hur mycket vi tycker att dessa människor liknar oss
175
Bilaga 6 SOU 2005:73
själva. Därför behövs det många positiva exempel från många olika samhällsgrupper.
Öppna ställningstaganden förpliktigar
En grundläggande mänsklig drivkraft är att vi vill vara, och framstå som, konsekventa i vårt handlande. Vi strävar efter att anpassa vad vi känner, tror och gör till det vi redan gjort. Om vi har tagit ställning eller lovat något finns det alltså en naturlig tendens bland oss att bete oss i linje med detta även om det kanske delvis strider mot våra ursprungliga intressen. (Cialdini 2001).
Ställningstaganden, löften eller argument som skrivs ner, och i synnerhet sådana som uttrycks offentligt, fungerar särskilt starkt bindande, vilket utnyttjas t.ex. av viktväktarna och i många reklamkampanjer.
Om vi har börjat agera i enlighet med ett sådant ställningstagande är det troligt att vi fortsätter, även om uppoffringarna vi måste göra för beteendet blir allt större. Detta är den klassiska ”Foot-in-the-door”-mekanismen.
Att uppmärksamma att någon lovat ta ut eller börjat ta ut föräldraledighet kan till exempel leda till att denna person gör ett ökat uttag i framtiden.
Att ge tillbaka
Att återgälda det vi fått är en stark reflex hos de flesta. Denna reflex gäller även för tjänster vi inte efterfrågat eller ens uppskattar, reflexen att ta emot är nämligen också stark. En liten tjänst kan därför ofta framgångsrikt följas upp med en förfrågan om ett större återgäldande.
Samma princip gäller eftergifter. Om någon först kommit till oss med en mycket omfattande förfrågan ökar hennes efterföljande prutande eller eftergifter chanserna att vi accepterar en ny, mer blygsam, förfrågan. Detta kallas för ”Door-in-the-face”-taktiken.
Om vi fått förmånen att arbeta under en del av våra barns uppväxt kan vår vilja att ”bjuda tillbaka” alltså leda till större chanser för vår partner att också få möjlighet till detta.
176
Bilaga 6
Sannolikheten att vi står fast vid vårt accepterande ökar dessutom alltid om vi fått vara med och förhandla om villkoren, d.v.s. känner ansvar för ”förhandlingsresultatet”.
Någon som engagerat varit med och diskuterat fram den lämpliga fördelningen av uttaget av föräldraledigheten håller sig alltså mer sannolikt till denna överenskommelse än annars.
Knapphet
I regel värderar vi saker mer om vi tror att de är sällsynta eller på väg att bli det. Tanken på risken att förlora något ger nämligen större motivation att agera än tanken på chansen att vinna något.
Föreställningen om att ett erbjudande är begränsat till omfång eller tidsrymd gör det därför attraktivare för oss, vilket gör oss benägna att ”slå till”, kanske utan att noga överväga erbjudandets för och nackdelar.
Men tanken på förlust av möjligheter vi redan har är bland det allra värsta vi vet. Så när till exempel sällsynthet hindrar vår tidigare tillgång till något, vill vi ha det vi förlorat mer än någonsin. Särskilt eftertraktar vi förmåner eller tjänster som blivit sällsynta genom dess popularitet hos andra. Om vi dessutom direkt måste konkurrera med någon om något stiger vårt intresse ytterligare.
Här kan till exempel tidsbegränsade föräldraförmåner som dras in efter en viss prövotid kanske fresta de som annars skulle tveka.
2.7 Timing och sekvensiering
Om vi kortfattat tänker oss en väg som går mellan den tidpunkt när vi för första gången exponeras för ett nytt budskap om föräldraledigheten, och till den punkt när vi så småningom långsiktigt beter oss på ”rätt” sätt så har varje steg på den vägen sin egen psykologiska logik och kräver därför anpassad kommunikation.
Dessa steg beskrivs ofta traditionellt inom kommunikationskretsar enligt mönstret A-I-D-A, Attention, Interest, Desire, Action eller uppmärksamhet, intresse, önskan och handling. Detta handlingsmönster kan ses som ett mer konkret perspektiv på den beslutsprocessmodell som beskrivits under ”den grunda och djupa vägen” ovan.
177
Bilaga 6 SOU 2005:73
Det kan vara illustrativt att bryta ner processen i fler steg, nedan används en välkänd 12-stegs process. (McGuire 1989). Ett exempel på en tänkbar karta över vägen från exponering till långsiktigt förändrat beteende kan, här från avsändarens perspektiv, då se ut så här:
1. Exponering: Hur når budskapet fram till föräldrarna?
2. Uppmärksamhet: Hur får vi föräldrarna att lägga märke till budskapet?
3. Intresse: Hur får vi föräldrarna att tycka att budskapet är intressant?
4. Förståelse: Hur lär vi föräldrarna "vad som förväntas av dem nu"?
5. Färdighet: Hur lär vi föräldrarna "hur de skall bära sig åt"?
6. Attityd: Hur lär vi föräldrarna "varför de gör detta"?
7. Sparande: Hur får vi föräldrarna att ”lagra” budskapet mentalt eller fysiskt?
8. Återframkallande: Hur får vi föräldrarna att ta fram budskapet igen?
9. Beslut: Hur får vi föräldrarna att fatta ett beslut i enlighet med budskapet? 10. Beteende: Hur får vi föräldrarna att bete sig i enlighet med budskapet? 11. Förstärkning: Hur belönar vi föräldrarna för beteendet? 12. Konsolidering: Hur får vi föräldrarnas beteende att fortsätta?
Ett exempel på en kampanj för att öka andelen mammor som väljer att amma sina barn fullt upp till sex månaders ålder skulle, i linje med ovan, kunna se ut så här:
1. Exponering: Brev till alla blivande föräldrar med kort information om amningens fördelar.
2. Uppmärksamhet: En present i form av en skallra ligger i kuvertet.
3. Intresse: Rubriken i brevet är: Amning motverkar plötslig spädbarnsdöd.
4. Förståelse: Artiklar i dagsmedia med statistik om att ökad amning ger minskad dödlighet, bättre immunförsvar etc.
5. Färdighet: MVC får utförlig information om hur de ska ge råd om amning.
178
Bilaga 6
6. Attityd: Positiva artiklar i medier som läses av föräldrar om mammor som tar ansvar för sina barns framtid och ammar länge.
7. Sparande: MVC ges i uppgift att under föräldrautbildningen tala om amning.
8. Återframkallande: Nytt brev strax innan förlossningen med en present i form av en amningströja till mamman.
9. Beslut: BB får utförlig information om hur de ska ge råd om amning. 10. Beteende: BVC får i uppdrag att informera och ställa frågor om amning vid varje besök. 11. Förstärkning: BVC uppmuntrar amning genom att påpeka hur frisk och stark barnet verkar vara. 12. Konsolidering: Artiklar i medier som läses av föräldrar och i dagsmedia om farorna med att ge barn annan föda tidigare än sex månader.
2.8 Är frågan om delad föräldraledighet speciell i kampanjsammanhang?
Frågan om föräldraledighet ligger nära känslolivet och den personliga sfären som många är ovilliga att ”öppna upp” till allmän diskussion och där de djupa värderingarna är som starkast och beteenden tar lång tid att förändra. Samtidigt är dock föräldraledigheten en ovanligt bred fråga där många potentiella minneskort kan användas och kunskap och kommunikation gällande många frågeställningar kan påverka attityder och beteenden.
De erfarenheter och auktoriteter som påverkar våra attityder och beteenden är här troligen också oftare än annars närmare knutna till den egna familjen och dess traditioner än till utomstående experter. Här löper alltså de olika myndigheter och organisationer som skulle kunna vara tänkbara avsändare i en kampanj en särskild risk för protestbeteende och anklagelser om att lägga sig i sådant som ”inte angår” dem.
Risken finns också att frågan kan komma att förknippas med ett feministiskt etablissemang som valt att använda frågan som plattform för sin profilering vilket kan stöta bort fler än det lockar. Frågan om den delade föräldraledigheten kan också komma att ”sugas upp” av den generella diskussionen om jämställdhet och feminism
179
Bilaga 6 SOU 2005:73
och riskerar då att för vissa kännas gammal och söndertjatad och för andra för konfliktfylld och överdramatiserad.
Det finns även en uppenbar risk att de politiska partierna och olika intressegrupper försöker göra frågan ”till sin” eller hävda en direkt motsatt ståndpunkt i syfte att nå nya väljare.
Det skulle till och med kunna vara strategiskt riktigt att tydligt ta avstånd från rena feministiska budskap och inte låta radikala aktörer stå som symbol för det som många uppfattar som aggressivt och extremt och istället belägga en mer moderat position.
Det finns uppenbart mycket stora möjligheter att nå ut i medierna när det gäller frågan om föräldraledigheten då särskilt riksmedierna har en tydligt hög uppmärksamhet på jämställdhetsrelaterade frågeställningar. Inom PR-branschen talas det i dag fritt om att ”allt är en nyhet bara det har jämställdhetsvinkel”. Med andra ord skulle man kunna säga att medierna, i alla fall för närvarande, gärna ramar in frågor på just detta sätt.
Samtidigt är detta även förknippat med livslängden på medietrender. Om några år kanske frågan om föräldraledigheten glidit längre bort ifrån hetluften och inte längre har samma nyhetsvärde som tidigare. Som vi sett ovan kan ju detta inte bara föra med sig det negativa att medieintresset för frågan minskar och att det blir svårare att nå ut, utan också det potentiellt positiva att konfliktpotentialen minskar och att större förändringar kan bli lättare att genomföra.
180
Bilaga 6
3 Kan en kampanj om föräldraledigheten stärka medborgarperspektivet – och vara effektiv samtidigt?
En informationskampanj oavsett om den syftar till att minska alkoholkonsumtionen, öka sopsorteringen eller öka mäns uttag av föräldraledigheten är ett försök att påverka människor för att åstadkomma en beteendeförändring.
Den återkommande diskussionen om huruvida politiker ska leda eller ledas, frågan om medborgarinflytande och demokrati och i värsta fall anklagelser om ”storebrorfasoner” och ”socialt ingenjörskap” får inte glömmas bort i detta sammanhang.
Finns det ett sätt att förändra människors åsikter som är mer demokratiskt än andra, mer dialoginriktat, mer aktiverande och jämbördigt? Kan detta sätt kanske dessutom vara mer effektivt? Vad måste en kommunikationskampanj innehålla för att verka i denna riktning?
3.1 En jämbördig kampanj
Vi behöver alla känna att vi tas på allvar, att vi inte ”talas till” utan ”talas med”. Samtidigt måste vi även känna att det som händer är ”på riktigt”, att vi får alternativ och att vi har både rätten, och skyldigheten, att göra val som påverkar våra egna liv, och samhället, utifrån våra egna värderingar och utgångspunkter. (Yankelovich 1991).
Många av dessa val är svåra. Ofta står många bra argument mot varandra. Men det vi i denna situation verkligen behöver är inte fler partsinlagor, vi behöver någon som hjälper oss att bli aktiva, att komma igång med den arbetsamma process det faktiskt innebär att gå från snabbt skiftande och lättflyktiga åsikter, det vill säga opinioner, till fasta, genomtänkta och mogna omdömen.
Det är så en kommunikationskampanj kan fungera som ”empowerment” – genom att vi får mer initiativkraft som kan befria vårt engagemang.
För att sätta igång denna process måste en avsändare gå in i komplicerade frågor med öppna kort och ärligt diskutera fråge-
181
Bilaga 6 SOU 2005:73
ställningar, även när det bränner till nära ”hemmaplan”, till exempel i frågan om politikers egna uttag av föräldraledighet eller de ekonomiska effekterna av en förändring av reglerna för föräldraledigheten, och utifrån olika synvinklar öppet diskutera alternativ och hantera kolliderande värderingar.
Det här är en jobbig process för alla inblandade, men slutresultatet av den processen är att många av oss upplever en befrielse och tacksamhet när vi gått igenom den. Vi hördes, vi räknades och vi tog ansvar.
Processen kan kort beskrivas genom de tre steg som vi ska gå igenom:
• Vi ska uppmärksamma frågan.
• Vi ska arbeta igenom alternativ och prioriteringar.
• Vi ska bestämma oss för ett varaktigt omdöme.
Att uppmärksamma och medvetandegöra
Detta är någonting som många aktörer är mycket vana vid och ofta gör väldigt väl. Här finns dock ändå några enkla grundregler som ofta glöms bort. En avsändare som vill nå oss bör tänka på att:
• Det får inte gå ”inflation” i vissa frågor eller kanaler så att de blir förutsägbara och diskonterade.
• Frågorna måste verkligen angå de som ska nås.
• Frågor bör kunna ”spelas” i olika tempo – det bör finnas en hög på lager för att det alltid ska finnas något som passar att föra fram just den dagen.
• Det är viktigt att slåss för trovärdigheten som källa – auktoritet kan bäst upprätthållas på några väl avgränsade områden, det är lätt att gapa efter mycket och mista hela stycket.
• Konkretion och tydlighet är viktigt – budskap och språkbruk bör testas av för att undvika fikonspråk som stöter bort mottagaren.
• Dramatiken bör sparas till rätt tillfällen – möjligheten till flexibel dynamik måste bevaras – ibland är det faktiskt effektivare att viska i stormen.
182
Bilaga 6
Att genomarbeta och prioritera
Men det är sedan ofta alldeles för lätt att stanna vid att ett problem är uppmärksammat, att det diskuteras och att allas avsikt är god. För att komma vidare på vägen från åsikt till omdöme måste människor dock kunna och vilja välja och ha förmågan att prioritera mellan olika alternativ – och verkligen förstå konsekvenserna av sina val.
Detta är något de flesta av oss gör ganska ovilligt. Vi måste helt enkelt få tid och möjlighet att ändra oss. Dessutom kommer konflikterna mellan åsikter, attityder och värderingar att skapa trauman – för att inte tala om konflikterna mellan åsikter, attityder, värderingar och beteenden.
Detta är naturligtvis en svår uppgift men en avsändares stora möjlighet att få långsiktigt hållbara resultat, för att inte tala om respekt, uppskattning och lojalitet hos människor är genom att få dem att komma igång med processen – genom att aktivt hjälpa dem.
Avsändaren måste då hjälpa människor:
• Att se tillräckligt många och lämpliga val – vilket kan ske genom att avsändaren är pedagogiskt engagerad och villig att diskutera även utanför ramen som ges av ”favoritlösningen”.
• Att förstå konsekvenserna av olika val och av att inte välja – vilket kan ske genom att avsändaren är tillräckligt ärlig även när det gäller obekväma sanningar.
• Att förstå de olika konkreta alternativa möjligheterna till handling – vilket kan ske genom att avsändaren är innovationsrik och kompromissvillig.
Avsändaren bör även:
• Begränsa distraktionen av människors uppmärksamhet – genom att själv prioritera och fokusera på ett fåtal frågor i taget.
• Minimera och förklara motsägelsefull information – genom att vara rak och enkel.
• Ha ett ärligt uppsåt.
183
Bilaga 6 SOU 2005:73
Att bestämma sig
Att skapa ett fast förankrat omdöme hos oss människor kan som sagt ta mycket lång tid – ibland kan det till och med vara helt omöjligt i vissa frågor vid vissa tillfällen.
Om en avsändare ändå lyckas få en fråga att ”sätta sig” hos oss kommer vi inte ändra oss i första taget och avsändarens budskap kommer, som beskrivits ovan, att få en långvarigt positiv position i våra medvetanden.
Här finns det ett antal viktiga hållpunkter för avsändaren för att få oss att komma vidare och ta ett beslut:
• Experter och ”åsiktseliten” är sällan i samma ”fas” av en fråga som allmänheten – de kan mer och ser längre men avsändaren måste alltid ta reda på mottagarens utgångspunkter och anpassa sig efter dem.
• Ofta kan mottagaren fastna vid en viss liten aspekt av en fråga – den måste då behandlas först. Sedan kan avsändaren gå vidare och ta upp det man själv helst vill prata om.
• Även om experter eller medlemmar av en specialiserad elitgrupp kan förmedla auktoritet ska de inte presentera frågor – instrumentellt tänkande och elitistiskt fikonspråk stöter bort mer än det ger legitimitet
• Avsändaren måste visa mottagaren att någon lyssnar och bryr sig – men inte att någon annan ”ska lösa våra problem åt oss”. Det ska vara jobbigt att välja och prioritera.
• Här måste avsändaren också vara tydlig och hjälpa mottagaren att komma förbi ”ja till allt”-stadiet. Det går inte att både äta kakan och ha den kvar.
• Avsändaren måste alltså anstränga sig att visa upp slutliga alternativ – ingen lösning är helt sann – och dessutom trivs vi människor med att känna att vi har val, även om det är så att vi inte gillar att faktiskt välja.
• Avsändaren måste också vara ärlig och lyfta fram de olika värderingskomponenterna vid olika valsituationer – och om två värderingar kolliderar – försöka bevara åtminstone element av båda i den lösning som till sist förespråkas.
• Avsändaren måste ha tålamod och låta det ta tid!
• Slutligen – och kanske viktigast av allt – avsändaren måste själv prioritera och avgränsa sig till att driva högst 2–3 frågor åt gången – hur vakna och engagerade vi människor än är så kan vi inte ge den nödvändiga uppmärksamheten till fler frågor än så.
184
Bilaga 6
En kommunikationskampanj som innehåller dessa element kommer att hjälpa oss att gå vägen från tillfälliga opinioner i enskilda frågeställningar när det gäller fördelningen av föräldraledigheten till ett genomtänkt stabilt omdöme, och detta på ett aktiverande och effektivt sätt.
Det är uppenbart att en process som denna ställer stora och ibland till synes omöjliga krav och utmanar mycket i vår politiska kultur. Politiker, journalister, myndigheter, och olika intresseorganisationer drivs alla av olika drivkrafter som helt eller delvis står i konflikt med flera av de beteenden som beskrivits här.
För att genomföra en dylik ”alternativ” kommunikationskampanj, som väl även kan beskrivas som en social omvälvningsprocess, krävs stora resurser, politisk vilja och uthållighet.
185
Bilaga 6 SOU 2005:73
4 Vilken effekt, kostnad och tidsåtgång är rimlig för en föräldraledighetskampanj?
Det är lätt att vara optimistisk och överskatta den långsiktiga förändring i beteende som en traditionell kommunikationskampanj kan åstadkomma. Visst kan massmedierna och andra kommunikationskanaler under en period i bästa fall domineras av kampanjens budskap på redaktionellt och köpt plats och frågan kan också verkligen komma upp i samtalen vid fikaborden.
Detta ger i sin tur höga observationsvärden av kampanjens budskap, kraftigt ökad kunskap om en viss fråga, något blygsammare men ändå mätbara förändringar av attityder under mätperioden och imponerande klippbuntar på kampanjstabernas skrivbord. Varaktiga förändringar på mer än några enstaka procentenheter kräver dock ett mycket omfattande och långsiktigt arbete som löper över ett antal år.
Kortare kampanjer är också mer sårbara för svängningar i omvärldstrender och plötsligt uppdykande omvärldshändelser som ställer kampanjen i skugga. I reklambranschen finns många berättelser om reklamkampanjer på tiotals miljoner kronor som ”försvunnit”, det vill säga knappt satt något avtryck alls hos målgruppen och heller inte fått någon uppmärksamhet i medierna.
Den kanske mest omfattande kommunikationskampanjen i modern svensk historia, Ja-kampanjen i folkomröstningen om svenskt medlemskap i EU, pågick till exempel under mer än två år och engagerade tidvis nära 2 000 medarbetare. Resursåtgången har aldrig helt fastställts men i den forskning som gjorts diskuteras summor mellan 500 miljoner och en miljard kronor. (Premfors 1994). Trots detta var utgången långt ifrån given och förskjutningen i attityder gentemot EU inte särskilt dramatisk.
Även om nu detta handlade en folkomröstningskampanj med en tydlig och aktiv nej-sida så är det en bra illustration av storleksordningen på de insatser som krävs för att med hjälp av kommunikation åstadkomma ett visst beteende i en konfliktladdad fråga.
Samtidigt måste en kampanj i ett större perspektiv likväl jämföras med olika former av kommersiell kommunikation och marknadsföring där marknadsförskjutningar på bara några få procent-
186
Bilaga 6
enheter som resultat av mångmiljonkampanjer ändå kan betraktas som en framgång.
Konkurrensen om konsumenternas uppmärksamhet har helt enkelt fört med sig större tolerans för höga krav på marknadsföringsresurser. Som jämförelse är en normal marknadsföringsbudget inom konsumentproduktsområdet ca 10 procent av omsättningen.
Kampanjens förlopp
En typisk kommunikationskampanj kan ha följande ungefärliga förlopp:
1. Uppdraget definieras – formulering av mål och resurser i regleringsbrev eller motsvarande.
2. Rekrytering av intern projektgrupp.
3. Val av grundläggande synsätt på kampanjens arbete – Definition av kampanjens huvudsakliga arbetssätt- och metoder.
4. Preliminär projektplan och budget tas fram.
5. Offentlig upphandling av externa deltagare i projektgrupp – externa konsultbyråer och fristående experter kontrakteras.
6. Kampanjorganisation och budget slås fast.
7. Research- och analysarbete – till exempel opinionsmätningar, aktörs- och medieanalyser samt psykologiska och kommunikationsvetenskapliga analyser.
8. Definition av preliminär kommunikationsplattform – summering, presentation och förankring av research och analysresultat inför val av strategi.
9. Val av kommunikativ strategi. 10. Kommunikationsplattformen slås fast – definition av avsändare, budskap, allierade, kanaler, aktiviteter, ansvarsfördelning, tidsplan, krisplan, detaljbudget etc. 11. Nollmätning – Mätning av utgångsläget hos huvudmålgrupperna. 12. Offentlig presentation och lansering – medial lansering av kampanjen, dess mål och budskap. 13. Genomförande – olika aktiviteter, till exempel seminarier, TVreklam, pressmöten, samt eventuellt löpande kampanjmätningar av målgruppen. 14. Uppföljning – återkoppling till aktörer och allierade efter olika aktiviteter.
187
Bilaga 6 SOU 2005:73
15. Utvärdering – kvantitativa och kvalitativa undersökningar, slutmätningar av målgruppen och medieanalys, intern summering. 16. Redovisning av resultat och avslutning – Officiell avslutning och formell redovisning.
Resurser
En större kommunikationskampanj måste arbeta på många plan samtidigt och anspråken på kommunikationskompetens, erfarenheter och resurser överstiger med råge de som en enskild myndighet eller organisation normalt kan ställa på fötter.
I typfallet krävs därför upphandling av reklambyrå, PR-byrå, webb-byrå, mediebyrå, undersökningsbyrå och under kortare eller längre tid ett antal experter i olika sakfrågor. Ofta kan hela arbetet samordnas av en strategibyrå eller inom ett byrånätverk som kan integrera de olika kommunikationssätten i en och samma kommunikationsstrategi. För den initiativtagande organisationen krävs i detta fall ändå åtminstone en projektledare, 2–3 heltidstjänster plus ett stort engagemang från informationschef och presschef.
En renodlad kampanjorganisation bör sedan ha en tydlig, enskild kampanjgeneral, specifika talesmän i olika frågor, särskilda funktioner för medierelationer, faktainformation, events etc. En viktig hållpunkt är att organisationen som sådan för att behålla flexibilitet och trovärdighet bör vara relativt fristående och oberoende av finansiärer och initiativtagare.
Samtidigt måste ett stort antal självständiga och allierade intresseorganisationer, opinionsbildare och debattörer, politiker och myndighetspersonal informeras och gemensamma aktiviteter och utspel med dessa måste löpande planeras och samordnas.
Enbart förberedelsearbetet, det vill säga den icke-publika fasen, inför för en större kommunikationskampanj kan ta 6–12 månader i anspråk och kosta 1–2 miljoner kronor som används till analyser, research, opinionsundersökningar, framtagande av gemensamma dokument, skapande av styrgrupper etc.
I en intensiv fas kan de löpande arvodena för de externa medlemmarna av en styrgrupp och experthjälpen sedan handla om 300– 500 000 kronor i månaden. Därtill kommer de direkta bidrag till andra allierade organisationers verksamhet som kan komma ifråga.
188
Bilaga 6
Om kampanjen därefter har som del i sin strategi att köpa reklamplats kan sedan en bred närvaro i TV, tidningar och på stortavlor utan vidare kosta 3–5 miljoner kronor i veckan.
Det är alltså rimligt att tro att en ambitiös kommunikationskampanj om jämnt uttag av föräldraledigheten enligt klassiskt myndighetssnitt kan ta 2–3 år och kan förflytta kunskapen om frågan i målgruppen tiotals procentenheter och attityderna upp till tio procentenheter under kampanjperioden medan beteendeförändringarna blir mindre och tar längre tid att åstadkomma.
Kostnaderna för en sådan kampanj kan totalt hamna på 30– 60 miljoner kronor beroende på hur mycket köpt medieplats som ingår i kommunikationsstrategin.
189
Bilaga 6 SOU 2005:73
5 Slutsatser
En kommunikationskampanj om delat uttag av föräldraledigheten skulle med alla mått mätt vara ett ambitiöst åtagande. Flera av de mest ”privata” och djupt förankrade attityder och beteendemönster som över huvud taget finns i vårt samhälle skulle utmanas på allvar och reaktionerna bli därefter.
Vi har ovan granskat några av aspekterna vad gäller den långa vägen från ett enkelt budskap till en förändring av beteenden i denna fråga. Många tekniker och strategier för att på bästa sätt planera och genomföra en kampanj har också beskrivits.
Här är till slut tre viktiga slutsatser beskrivna som vägval.
Kort eller lång sikt
En av de tydligaste slutsatserna är att det finns ett tydligt val mellan kortsiktighet och långsiktighet och mellan en förändring av kunskaper och attityder å ena sidan och av beteende å andra sidan. Långsiktighet kräver större resurser på längre sikt och större politisk uthållighet i väntan på tydliga resultat som kan komma att dröja. Inom ramen för ett regleringsbrev och en önskan om att uppfylla stipulerade mål finns risken att snabbt synliga resultat blir viktigare än varaktiga sådana.
Konflikt eller samförstånd
Det finns även i denna fråga aktörer vars egentliga drivkrafter snarare handlar om att profilera sig eller visa upp sig eller som vill slåss för andra närbesläktade frågor genom att ”åka med” i denna fråga och som skulle se kortsiktig uppmärksamhet i medierna som en framgång. En första stor uppgift för en kampanj skulle därför vara att uppnå konsensus om att använda en strategi som inte förstorar klyftorna mellan ”lägren” eller skapar högre barrikader utan minskar dem. En samförståndsinriktad strategi kräver dock mer disciplin och sammanhållning inom de ”egna” leden och öppnar upp för kritik om brist på lyhördhet. Detta blir särskilt tydligt när det gäller att nå ut i medierna som aktivt kommer sträva efter att exponera konflikter.
190
Bilaga 6
Envägskommunikation eller äkta dialog
Att ”nå ut” i medierna eller att få höga observationsvärden kan förvisso vara viktigt, men den största förändringen av våra attityder sker, som vi sett ovan, under en konstruktiv dialog med människor vi känner att vi liknar och har respekt för. En äkta mellanmänsklig dialog kräver större resurser och tålamod och framför allt beredskap till eftergifter och kompromissvilja. För att klara av detta behövs en helt annan beredskap och inte minst politisk förankring än för en kampanj som siktar på ren envägskommunikation.
191
Bilaga 6 SOU 2005:73
192
REFERENSER
DeFleur, Melvin L. & Ball-Rokeach, Sandra (1989) Theories of Mass
Communication. Longman, White Plains Cialdini, Robert. B. (2001) Influence - Science and Practice. Allyn
and Bacon, Boston Graber, Doris A. (1988) Processing the News – How People Tame
the Information Tide. University Press of America, Lanham Media Power in Politics. (1994) Congressional Quarterly Press,
Washington D.C. O’Keefe, Daniel J. (1990) Persuasion-Theory and Research. Sage
publications, Newbery Park Lenart, Silvo (1994) Shaping Political Attitudes – The Impact of
Interpersonal Communication and Mass Media. Sage, Thousand Oaks McGuire, W.J. (1989) Theoretical Foundations of Campaigns. I
Rice, R.E.&Atkins, C.K. (eds) Public Communication Campaigns. Sage, Newbury Park Neuman, Russel W., Just, Marion R. & Crigler, Ann N. (1992)
Common Knowledge – News and the Construction of Political Meaning. University of Chicago press, Chicago Palm, Lars (1994) Övertalningsstrategier – Att välja budskap efter
utgångsläge. Studentlitteratur, Lund Petty, Richard E.& Cacioppo, John T. (1996) Attitudes and
Persuasion: Classic and Contemporary Approaches. Westview Press, Boulder Yankelovich, Daniel (1991) Coming to Public Judgement – Making
Democracy Work in a Complex World. Syracuse University Press, Syracuse Zaller, John R. (1992) The Nature and Origins of Mass Opinion.
Cambridge University Press, Cambridge Zillmann, Dolf & Bryant, Jennings (Eds) (1994) Media Effects –
Advances in Theory and Research. Lawrence Erlbaum Associates Publishers, Hillsdale.
Bilaga 7
Föräldraförsäkringens effekter på sysselsättning och löner
− olika för
kvinnor och män?
Av Anna Thoursie
193
Bilaga 7 SOU 2005:73
194
Bilaga 7
Innehåll
1 Bakgrund och syfte................................................... 197 1.1 Föräldraförsäkringsutredningens uppgift ................. 197 1.2 Alternativkostnad, mål, medel och prioriteringar .... 199 1.3 Ser vi statistiska samband eller faktiska effekter?..... 201 1.4 Rapportens fortsatta disposition ............................... 204
2 Föräldraförsäkringens regler och finansiering............... 205 2.1 Regler för ledighet med och utan föräldrapenning... 205 2.2 Finansiering, kostnader och intäkter av föräldraförsäkringen ................................................................ 207
3 Vad säger oss ekonomisk teori om föräldraförsäkringens effekter på sysselsättning och löner? ...... 210 3.1 Effekter på kvinnors sysselsättning........................... 210 3.2 Effekter på fördelningen av löne- och hemarbete mellan mammor och pappor ...................................... 211 3.3 Hur påverkar identitet fördelningen av löne- och hemarbete mellan könen?........................................... 213 3.4 Vad säger oss genusteoretiska synsätt? ..................... 215 3.5 Ofullständig information och statistisk diskriminering ...................................................................... 216 3.6 Varför är statistisk diskriminering diskriminerande? .......................................................................... 218 3.7 Sorteringsmekanismer och den könssegregerade arbetsmarknaden......................................................... 220 3.8 Likheter och skillnader mellan statistisk diskriminering och värdediskriminering............................. 221 3.9 Vad säger oss teorin om signalering? ........................ 222 3.10 Vad säger oss teorin om humankapital?.................... 223 3.11 Ingen teori behandlar uttryckligen effekter på mäns sysselsättning och löner.................................... 224
4 Vad säger oss empiri om de faktorer som påverkar hur föräldraförsäkringen används?.................................... 225 4.1 Föräldrars könstillhörighet är inte oväntat den avgörande faktorn....................................................... 225 4.2 Påverkan från andra bakgrundsfaktorer än könstillhörighet................................................................... 227
195
Bilaga 7 SOU 2005:73
4.3 Påverkan från föräldrarnas inkomstnivå och utbildningslängd..........................................................228 4.4 Påverkan från arbetsgivares bemötande, arbetsvillkor och position på arbetsplatsen .........................229 4.5 Hur viktig är hushållets ekonomi för hur föräldrar fördelat uttaget av föräldraförsäkringen sinsemellan?.................................................................231 4.6 Privatekonomiska konsekvenser av föräldraskap – ett typfall ..................................................................233 4.7 Anser föräldrar att föräldraförsäkringen ger dem tillräckliga möjligheter att fördela tiden sinsemellan?.................................................................234 4.8 Vad vet vi om effekterna av pappamånaderna på uttagna föräldrapenningdagar, deras antal och hur de fördelats? ................................................................235 4.9 Påverkan från Riksförsäkringsverkets kampanj ”Pappabrevet”..............................................................239
5 Vad säger oss empiri om föräldraförsäkringens påverkan på sysselsättning och löner? ......................... 239 5.1 Hur kan egen föräldraledighet påverka?....................239 5.2 Påverkan på karriärchanser och arbetslöshetsrisker ......................................................241 5.3 Påverkan på löneutvecklingen ....................................243 5.4 Påverkan av föräldraledighetens längd och ersättningsnivå på sysselsättningsgrader och timlöner ......245
6 Slutsatser ................................................................ 248 6.1 Vad är svaret på frågan? ..............................................248 6.2 Policyinriktade slutsatser............................................251
7 Referenser ............................................................... 257
Appendix. Basfakta om kvinnor och mäns betalda och obetalda arbete ................................................................ 265 A.1 Arbetskraftsdeltagande, sysselsättning och arbetslöshet.......71 A.2 Könsuppdelningen på arbetsmarknaden.................................74 A.3 Löner .........................................................................................79 A.4 Förvärvsinkomster ...................................................................88 A.5 Fördelningen av betalt och obetalt arbete ..............................90 A.6 Slutsatser ...................................................................................93
196
Bilaga 7
1 Bakgrund och syfte
1.1 Föräldraförsäkringsutredningens uppgift
Föräldraförsäkringsutredningen (S 2004:02) har fått till uppgift (dir. 2004:44) att ”se över hur föräldraförsäkringen bättre kan bidra till att barnen får tillgång till båda sina föräldrar. Det handlar dels om hur den påverkar båda föräldrarnas möjligheter att ta ansvar för barnet, dels hur den påverkar föräldrarnas möjligheter att delta på arbetsmarknaden på lika villkor.” Utredningens skall också ”belysa i vilken utsträckning föräldraförsäkringen uppfyller syftet att båda föräldrarna på lika villkor har möjligheter att kombinera föräldraskap med förvärvsarbete.”
Jag tolkar uppgiften som att i denna ingår att utredningen skall belysa hur föräldraförsäkringen bör utformas för att motverka att föräldraskap medför:
1. att kvinnor och män får olika chanser till lönearbete,
2. att kvinnor och män med likvärdiga kvalifikationer får olika
löner för likvärdiga arbeten,
3. att kvinnor och män med likvärdiga kvalifikationer får olika
befordringsmöjligheter.
En ytterligare tolkning jag gör är att föräldraförsäkringen skall motverka att ett eventuellt framtida föräldraskap medför ovanstående tre konsekvenser. Denna tolkning inbegriper således eventuella negativa arbetsmarknadseffekter på alla kvinnor och män som är i fertil ålder.
Låt oss exempelvis anta att det är svårt för en arbetsgivare att veta hur en arbetssökande eller redan anställd som – kanske – får barn i framtiden kommer att bete sig vad gäller uttag av föräldraledighet med eller utan ersättning.
1
Då blir det rationellt för
arbetsgivaren att anta att de arbetssökande eller redan anställda kommer att bete sig som ”folk gör mest”. Om den absolut största delen av såväl den betalda som obetalda föräldraledigheten tas ut av mammor blir det därmed rationellt för arbetsgivare att utgå ifrån att alla kvinnliga sökande eller redan anställda kvinnor i fertil ålder har högre framtida frånvarorisker än manliga sökande eller redan anställda män.
1
Förutom att vara föräldraledig med ersättning kan en förälder förkorta sin normala arbets-
tid med upp till en fjärdedel för vård av barn som inte fyllt åtta år eller som inte har avslutat sitt första skolår, se vidare kapitel 2.
197
Bilaga 7 SOU 2005:73
En föräldraförsäkring i form av en offentligfinansierad försäkring samt en lagstiftning vilka berättigar föräldrar till såväl betald som obetald ledighet en viss tid efter barnets födelse påverkar arbetsmarknaden i praktiken främst av följande sju skäl:
1. Den grupp föräldrar som traditionellt haft det största ansvaret för att ta hand om barnen – kvinnor – får bättre möjligheter att kombinera ansvar för barnen med förvärvsarbete. Möjligheten till föräldraledighet innebär sannolikt att kvinnors sysselsättningsgrad ökar jämfört med om denna möjlighet inte fanns.
2. Om reglerna är sådana att ersättningen är relaterad till tidigare arbetsinkomst, vilket är fallet i Sverige, innebär detta en drivkraft för kvinnor att arbeta innan föräldraskap över huvud taget blir aktuellt. Det innebär sannolikt en ytterligare positiv påverkan på kvinnors sysselsättningsgrad.
3. Att kvinnor arbetar i större utsträckning kan innebära att de också satsar mer på utbildning, att kvinnors humankapital i form av utbildning därmed ökar,
2
eftersom de räknar med att
arbeta mer under hela livet, även efter det att de fått barn.
4. Möjligheten för kvinnor att kombinera – det hittills huvudsakliga – ansvaret för vård av barn med förvärvsarbete ger sannolikt en högre nativitet än om kvinnor tvingas välja mellan antingen förvärvsarbete eller föräldraskap.
5. Den högre nativiteten innebär i sin tur ett ökat tillskott till den framtida arbetskraften.
6. Det kan vara så att den grupp av föräldrar som i störst utsträckning är hemma en lång tid för vård av barn – kvinnor – på grund av denna frånvaro inte bygger upp lika mycket humankapital i form av arbetslivserfarenhet som den grupp som inte är frånvarande i samma utsträckning – män – för vård av barn.
7. I en anställnings- eller befordringssituation kan arbetsgivaren ta hänsyn till den frånvaro som den arbetssökande eller redan anställda individen förväntas ha på grund av sitt nuvarande eller eventuella framtida föräldraskap, en frånvaro som en föräldraförsäkring på olika sätt underlättar.
2
Humankapital, traditionellt definierat, är den medfödda förmågan att lära sig saker (ability)
plus de kunskaper man får genom att utbilda sig och förvärvsarbeta. Den traditionella definitionen på humankapital utesluter alltså kunskaper som erhålls genom hemarbete och vård av barn i hemmet.
198
Bilaga 7
Vilka och hur stora effekterna är av en föräldraförsäkring beror huvudsakligen på hur reglerna om ersättning och ledighet med anställningsskydd är utformade i följande tre avseenden:
1. ledighetsperiodens längd och hur den kan fördelas, såväl över
tid som mellan föräldrarna,
2. ersättningens storlek och om den är inkomstrelaterad eller ej,
3. om krav på tidigare förvärvsarbete ställs för att få vissa ersätt-
ningar eller rätt till obetald ledighet.
1.2 Alternativkostnad, mål, medel och prioriteringar
Traditionellt har nationalekonomisk, och därmed arbetsmarknadsekonomisk analys, varit inriktad på hur en individ som maximerar sin egen nytta beter sig. Ofta ersätts nyttomaximerande med inkomstmaximerande och därmed är det enbart ekonomiska incitament som antas styra hur personen handlar. Detta är måhända torftigt men ekonomiska drivkrafter är inte oviktiga i analysen. På senare år har dock ekonomer börjat intressera sig för vilken roll identitet, en människas uppfattning om vem hon är, spelar när hon fattar beslut som har ekonomiska konsekvenser.
3
Sociologisk
forskning utgår oftare från modeller där andra faktorer än de ekonomiska är av betydelse för individens beteende. I sådana modeller har människan fler drivkrafter i livet än vad hon ges utrymme för i de flesta nationalekonomiska modeller.
Nationalekonomi har dock fördelen att det är en beteendevetenskap som är inriktad på fördelningen av begränsade resurser mellan konkurrerande ändamål. Det innebär att i nationalekonomi har ett visst beteende alltid en kostnad, nämligen vad som hade kunnat uppnås med ett annat men lika resurskrävande beteende som man nu får avstå ifrån. Detta är essensen i vad ekonomer kallar för alternativkostnad.
Ett i praktiken oundvikligt problem inom ekonomisk politik är att antalet medel är färre än de mål eller syften man försöker uppnå med dessa medel. För att vara säker på att konflikter mellan olika mål eller syften inte uppstår krävs inom den ekonomiska politiken att antalet medel är minst lika många som antalet mål eller syften.
4
3
Se vidare kapitel 3.
4
En klassisk diskussion av den ekonomiska politikens mål, medel, källor till möjliga kon-
flikter och ineffektiv resursallokering finns i kapitel 1 Hansen (1955).
199
Bilaga 7 SOU 2005:73
Om detta kriterium inte kan uppfyllas krävs att målen eller syftena ges olika prioritet. Denna prioritering kan ändras över tiden, exempelvis om vi vid en viss tidpunkt anser att det viktigaste målet eller syftet är tillräckligt väl uppfyllt. Men kravet att vid varje given tidpunkt prioritera kommer vi inte ifrån.
Målet med den ekonomiska familjepolitiken, där föräldraförsäkringen är en del, är att skillnaderna mellan familjer med och utan barn skall minska inom ramen för den generella välfärden. Detta mål är beslutat av riksdagen. Utöver det finns ett antal i olika sammanhang uttalade syften (se exempelvis direktiven till utredningen, dir. 2004:44). Ett syfte med föräldraförsäkringen är att verka för barnets bästa. Ett annat syfte är att verka för en ökad jämställdhet mellan könen. Ett tredje syfte att ge barnen tillgång till båda sina föräldrar. Ett fjärde syfte är att ge båda föräldrarna möjligheter att på lika villkor kombinera föräldraskap med förvärvsarbete eller studier. Genom medlet offentligfinansierad ersättning kombinerat med lagstadgad rätt till ledighet till föräldrar för vård av sina (små) barn söker man uppnå dessa syften. Om föräldraförsäkringen och föräldraledighetslagen tillsammans betraktas som ett ekonomisk-politiskt medel bör således de mål eller syften som vi vill uppnå prioriteras inbördes eftersom antalet mål eller syften överstiger antalet medel.
Att resonera i termer av alternativkostnader är ett lämpligt angreppssätt för att analysera hur gemensamma resurser i form av skattepengar används. Hade dessa resurser exempelvis kunnat användas på:
1. ett bättre sätt till samma kostnad,
2. ett lika bra sätt till lägre kostnad, eller på
3. ett mycket bättre sätt för en liten ytterligare kostnad?
Dessa frågor kommer inte denna kunskapsöversikt att ge några svar på. Svaren beror nämligen på vilka politiska prioriteringar vi gör, på hur vi besvarar frågan ”Vad är ett ’bättre’ eller ett ’lika bra’ sätt?”
Syftet med denna kunskapsöversikt är istället att ge underlag för att kunna göra väl underbyggda politiska val. Med ”väl underbyggda” avses att, oavsett vilka politiska värderingar vi har, kan vi fatta bättre beslut i en fråga – i linje med våra värderingar – ju mer kunskap vi har.
I denna kunskapsöversikt redogörs för vad vi vet eller på goda grunder tror vad gäller föräldraförsäkringens effekter på sysselsätt-
200
Bilaga 7
ning och löner för kvinnor och män. Om eventuella effekter enbart förefaller vara positiva uppkommer inte någon fråga om det finns konflikter. Men om det exempelvis skulle finnas tecken på att en föräldraförsäkring som den i Sverige idag kan ge positiva effekter på kvinnors sysselsättning men negativa effekter på kvinnors löner uppkommer behovet av att prioritera mellan föräldraförsäkringens olika syften. En oförändrad ekonomisk politik innebär redan den en prioritering, vilket naturligtvis är i sin ordning givet att denna prioritering sammanfaller med de politiska värderingar vi har.
1.3 Ser vi statistiska samband eller faktiska effekter?
Hur kan vi mäta en effekt på en arbetsmarknadsvariabel, exempelvis kvinnors sysselsättningsgrad, av att införa eller förändra en redan existerande föräldraförsäkring och vara säkra på att det är just denna effekt vi mäter? Inom empirisk arbetsmarknadsekonomi har sedan flera år frågan om hur man kan identifiera sådana effekter, alltså vara säker på att det är just sådana effekter man mäter, varit i fokus för forskningen.
5
Problemet inom arbetsmarknadsekonomi
är att man, till skillnad från exempelvis medicinsk forskning, inte har samma möjlighet att göra kontrollerade laboratorieexperiment.
Ta följande exempel, mycket förenklat för att belysa det grundläggande metodologiska problemet: Vi vill göra en studie för att förklara förändringar i kvinnors sysselsättningsgrad med variabler som förändringar i konjunkturläge och offentliga utgifter – många kvinnor som började förvärvsarbeta gjorde det inom den offentliga sektorn – samt införandet av en föräldraförsäkring. Vi vill alltså undersöka hur mycket den förklarade variabeln, kvinnor sysselsättningsgrad, påverkas av förändringar i de övriga, alltså de förklarande, variablerna.
Vår arbetshypotes är att ett förbättrat konjunkturläge, ökade offentliga utgifter och införandet av en föräldraförsäkring har positiva effekter på kvinnors sysselsättningsgrad. Säg att vi får resultat som ligger i linje med vår arbetshypotes. Vi har alltså hittat positiva och statistiskt säkerställda samband. Kan vi vara helt säkra på att vi fångat effekterna på kvinnors sysselsättningsgrad av förändringarna i dessa variabler, av exempelvis införandet av en föräldraförsäkring?
5
Den (redan) klassiska referensen här är Angrist & Krueger (2000).
201
Bilaga 7 SOU 2005:73
Svaret är nej. Vår studie svarar nämligen inte på frågan vad som hänt om någon föräldraförsäkring inte införts. Vi har ingen sådan situation att jämföra med, ingen kontrafaktisk situatio n.
6
Så hur kan
vi då veta vad den egentliga effekten är av ett införande?
Jämför det med ett kontrollerat laboratorieexperiment, också kallat klassiskt experiment, för att exempelvis testa en ny läkemedelssubstans. Där delas gruppen av människor som ingår slumpmässigt in i två grupper. Den ena gruppen, behandlingsgruppen, får piller med substansen, den andra, kontrollgruppen, får placebo (s ockerpiller).
7
Efter en viss tid utvärderas experimentet och man
kan då se om substansen givit någon statistiskt säkerställd effekt på behandlingsgruppens genomsnittliga hälsotillstånd jämfört med placebo i kontrollgruppen.
8
Det avgörande för att experimentet skall kunna mäta effekten av substansen är att indelningen av de båda grupperna skett slumpmässi gt.
9
Genom detta har man säkerställt att utfallen i kontroll-
gruppen verkligen fångar counterfactual, den kontrafaktiska situationen, för behandlingsgruppen. Man svarar således på frågan ”Vad hade hänt om substansen inte tillförts?”
I vår tänkta arbetsmarknadsekonomiska studie ovan har vi ingen kontrollgrupp. Vår studie kan alltså jämföras med att utvärdera effekterna av en medicin genom att ge medicinen till alla som deltar i experimentet och se om de mår bättre. Men mår bättre jämfört med vad? Det vet vi inte. Av detta skäl sker inte (seriös) medicinsk forskning på samma sätt som vår tänkta arbetsmarknadsstudie.
6
Uttrycket ”facts and counterfacts” blir på svenska ”fakta och kontrafakta”. Begreppet
”counterfactual” kan således närmast översättas med ”kontrafaktisk”. Counterfactual används i engelska även som substantiv, motsvarande kontrafaktisk situation.
7
De som ingår i experimentet vet inte vilken grupp de tillhör (”blind study”). I studier som
är ”double blind,” vilka är de vanligaste, vet inte heller de som administrerar pillren, och alltså har direkt kontakt med personerna, vilken grupp respektive person tillhör. Allt för att inte omedvetet ge personerna någon signal om de får substansen eller sockerpillret.
8
Vissa metodologiska invändningar kan göras ändå, till exempel:
i) Skiljer sig behandlingsgruppen och kontrollgruppen från den population till vilken undersökningsresultaten skall generaliseras? Det är exempelvis inte så klokt att enbart ha män i behandlings- och kontrollgrupperna och utifrån effekten på dessa dra slutsatsen att effekten på kvinnor är likadan som den på män. ii) Finns det skäl att tro att kontrollgruppen på något sätt påverkas av behandlingen (exempelvis via en placeboeffekt)? iii) Får deltagarna i experimentet ”bara” behandlingen eller får de någonting utöver detta som inte mäts?
9
Och att det inte finns skillnader mellan de deltagare som eventuellt avbryter experimentet
och de som fullföljer det, alltså att det inte förekommer vad som kallas för systematiska bortfall.
202
Bilaga 7
Till skillnad från forskare i medicin har arbetsmarknadsforskare inte samma tillgång till laboratorier och försökspersoner. Alltså är det svårt att utföra klassiska experiment. Så vad skall en arbetsmarknadsekonom, som seriöst vill utvärdera olika typer av effekter på individer, ta sig till? Inom arbetsmarknadsekonomisk forskning har det förekommit ett antal experiment, framför allt i USA, men i det stora hela är de inte särskilt vanliga.
10
Inom empirisk arbetsmarknadsekonomisk forskning, när man söker att utvärdera effekter på individnivå, söker man istället ofta efter vad man kallar för naturliga experiment. Med detta avses exempelvis institutionella förändringar eller oväntade händelser som endast påverkar en slumpmässig del av den population man vill analysera, exempelvis endast en del av de individer som ingår i arbetskraften. Den del som påverkas utgör således behandlingsgruppen och den del som inte påverkas utgör kontrollgruppe n.
11
Eftersom naturliga experiment är sällsynta får man ibland nöja sig med att den del av populationen som påverkas av en institutionell förändring eller oväntad händelse inte är helt slumpmässig. Då måste man istället kontrollera för faktiska skillnader i egenskaper, som exempelvis ålder, mellan behandlings- och kontrollgruppen.
Men denna kritik av studier som baserar sig på de metoder som ekonomer (och sociologer) traditionellt använt sig av innebär inte att sådana studier kan avfärdas som ointressanta. Resultaten i dessa studier ger ofta en mycket bra kartläggning av verkligheten såsom den speglas i de data som är tillgängliga för forskaren eller utredaren. Därför är sådana studier inkluderade i denna översikt. Det som krävs vid en tolkning av deras resultat är en försiktighet när man tolkar statistiska samband; de skall tolkas som just samband, inte nödvändigtvis som effekter (även om sambanden är statistiskt säkerställda).
12
10
I Sverige brukar den så kallade Eskilstunastudien från 1975 nämnas. Den avsåg att mäta effekten av en utökad förmedlingsservice. En ”behandlingsgrupp” av långtidsarbetslösa fick utökad förmedlingshjälp vid arbetsförmedlingen, ”kontrollgruppen” långtidsarbetslösa fick enbart den reguljära servicen. Se Delander (1978) för en dokumentation och Björklund m.fl. (2000, sid. 355) för en kortfattad redogörelse.
11
Det finns även andra metoder inom empirisk arbetsmarknadsekonomi som avser att identifiera de variabler som är de kausala, alltså de som i grunden orsakar den effekt man vill studera. Att närmare gå in på dessa metoder här ligger utanför syftet med denna kunskapsöversikt. En (teknisk) översikt över de olika metodernas för- och nackdelar finns i Angrist & Krueger (2000).
12
I kvalitativa studier studerar forskarna, ofta genom att djupintervjua, ett (mindre) antal personer och dra slutsatser utifrån dessa intervjuer genom verbala analysmetoder (exempelvis diskursanalys). Kan man rikta en kritik som den ovanstående också mot sådana studier? Svaret på den frågan är både ja och nej. Ja, därför att det metodologiska upplägget i kvalitativa studier är så att en kontrafaktisk situation saknas. Nej, därför att kvalitativa stu-
203
Bilaga 7 SOU 2005:73
Syftet med denna översikt inte är att enbart redovisa resultat från studier som metodmässigt ligger i forskningsfronten utan syftet är att den skall kunna användas som underlag för att kunna göra väl underbyggda politiska val. För att kunna göra sådana val krävs en så bred kartläggning som möjligt.
En person med uppgift att fatta politiska beslut inom ett visst område befinner sig inte i samma valsituation som en forskare. Det ingår i en politikers jobb att fatta beslut under osäkerhet. Tidsrestriktionen för en politisk beslutsfattare är oftast strängare. Det går inte att säga att ”vi väntar i fem år till på att fatta något beslut i denna fråga eftersom kunskapsläget idag till vissa delar är oklart”. Att inte fatta något beslut är ingenting annat än att faktiskt besluta sig för oförändrad politik. Detta är naturligtvis är helt i sin ordning om man då följer sina politiska värderingar. Men ett beslut fattar man alltid.
Ett viktigt skäl till den strängare tidsrestriktionen är att sannolikheten för att ett visst utfall (inte) skall inträffa ofta påverkas av politiska beslut. Ju tidigare sådana beslut fattas, desto större möjligheter finns vanligen att påverka sannolikheten för utfallet. De politiska värderingar man har påverkar viljan att motverka eller befrämja sannolikheten av framtida utfall.
Idag finns endast ett fåtal studier med experimentell ansats som gjorts på föräldraförsäkringen. Att inkludera enbart dessa i en kunskapsöversikt innebär att kunskap, om än inte baserad på lika metodologiskt stringenta metoder, förbises. Andra studier än de med experimentell ansats är alltså inkluderade men med ovanstående förbehåll och bör läsas med dessa reservationer i minne. Tidigare populärvetenskapliga översikter som är relevanta är exempelvis Duvander m.fl. (2005), Jansson m.fl. (2003), Sundström & Duvander (1998) samt delar av Widmalm (2004).
1.4 Rapportens fortsatta disposition
I denna rapport ges en översikt av den teoretiska och empiriska forskning samt de kvalificerade utredningar som gjorts där frågeställningar rörande föräldraförsäkringens påverkan på sysselsätt-
dier inte har några anspråk på att försöka förklara den typen av effekter. Inom kvalitativ forskning försöker man inte svara på frågor om hur förändringar i en viss variabel påverkar en annan. De verbala analysmetoder som används är inriktade på att beskriva och förstå en helhet men inte förklara de olika ingående delarna.
204
Bilaga 7
ning och löner analyseras utifrån främst arbetsmarknadsekonomiska men även sociologiska infallsvinklar. Tyngdpunkten är på studier som använt svenska data.
Rapporten har följande fortsatta disposition. Först kommer ett beskrivande avsnitt om föräldraförsäkringens utformning, kostnader och intäkter. Sedan går jag igenom huvuddragen i vad ekonomisk teori säger oss om en föräldraförsäkrings effekter på sysselsättning och löner. Efter detta redovisas resultat från empiriska studier avseende faktorer som påverkar hur föräldraförsäkringen fördelas mellan föräldrarna. Hur föräldraförsäkringen används av föräldrarna är betydelsefullt för vilken påverkan föräldraförsäkringen får på kvinnors och mäns sysselsättning och löner.
Sedan följer en översikt av resultaten från empiriska studier som undersökt hur en föräldraförsäkring, givet det faktiska användningsmönstret, påverkar kvinnors och mäns sysselsättning och löner. Jag diskuterar detta bland annat utifrån följande två aspekter. Den ena är hur mammors och pappors arbetslivskarriärer påverkas av hur de själva använt möjligheten att vara föräldralediga. Den andra är hur kvinnors och mäns sysselsättning och löner påverkas av hur andra kvinnor och män använt möjligheten att vara föräldralediga. Rapporten avslutas med en sammanfattning och policyinriktade slutsatser.
2 Föräldraförsäkringens regler och finansiering
2.1 Regler för ledighet med och utan föräldrapenning
Den svenska föräldraförsäkringen är i internationellt perspektiv mycket omfattande, se Ferrarini (2003). När den infördes 1974 var det den första föräldraförsäkringen i världen som även innefattade pappor som vårdare.
13
Den var då 180 dagar lång.
Idag har förvärvsarbetande kvinnor och män som får barn rätt till sammanlagt 480 dagars ledighet varav största delen, 390 dagar, är en inkomstrelaterad föräldrapenning om de uppfyller ett arbetsvillkor. Ersättningen är 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten (förkortas SGI) upp till ett inkomsttak på 295 500 kronor per år (prisbasbeloppet 2005 multiplicerat med 7,5). Inkomster över denna nivå ersätts inte av försäkringen. Den högsta
13
En intressant genomgång av hur den politiska diskussionen förts kring pappors roll som barnavårdare finns i Klinth (2002).
205
Bilaga 7 SOU 2005:73
ersättningen per dag är 648 kronor 2005. Föräldrar som inte uppfyller arbetsvillkoret är garanterade ett grundbelopp i 390 dagar. Grundbeloppet är 180 kronor per dag 2005. De resterande 90 av de 480 dagarna ersätts med ett betydligt lägre fast belopp kallat ersättning enligt lägstanivå, vilket är 60 kronor per dag 2005.
De 180 första dagarna med föräldrapenning är alltid dagar på sjukpenningnivå, för de föräldrar som uppfyller arbetsvillkoret, och på grundnivå för de övriga. Arbetsvillkoret gäller oavsett vem av föräldrarna som tar ut dagarna och innebär att föräldern under minst 240 dagar i följd före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen skall ha varit försäkrad för en sjukpenningnivå över lägstanivån, alltså haft arbetsinkomster över lägstanivån (24 procent av prisbasbeloppet 2005, 39 400 kronor, vilket blir 9 500 kronor). För de övriga 210 dagarna som kan betalas ut enligt SGI finns inte motsvarande krav på en viss tids försäkring.
Utgångspunkten i lagstiftningen är att försäkringen är delad lika mellan föräldrarna men alla dagar utom 60 av de 390 som berättigar till den inkomstrelaterade ersättningen kan överlåtas på den andra föräldern.
14
Dessa dagar kallas ofta för pappamånader, en beteck-
ning som jag också kommer att använda.
15
Till dessa 390 dagar kommer 10 dagar som kan tas ut av pappan i samband med barnets födsel. De ingår i den tillfälliga föräldrapenningen som inte behandlas i denna rapport.
Den inkomstrelaterade föräldrapenningen är oförändrad till dess att barnet fyllt två år. Däremot kan sjukpenning och ersättning vid vård av sjukt barn sjunka efter det att barnet fyllt ett år.
Men en förälder kan behålla den gamla sjukpenninggrundande inkomsten när barnet fyller ett år genom att:
1. inte alls arbeta och ta ut hel föräldrapenning minst fem dagar
per vecka,
2. arbeta mindre än före barnets födelse och ta ut föräldrapenning
som motsvarar minskningen i arbetstid,
3. studera med studiestöd.
14
Ensamstående vårdnadshavare har rätt till samtliga 480 dagar.
15
Att kalla de reserverade månaderna för pappamånader är olyckligt om det bidrar till att förstärka uppfattningen att resten av föräldraförsäkringen i första hand är mammans. Fördelen är att det är ett mindre otympligt begrepp än det könsneutrala begreppet ”månader reserverade för endera vårdnadshavare”.
206
Bilaga 7
Till detta kommer att deltidsarbete inte ger lägre föräldrapenning för nästa barn än heltidsarbete om mamman deltidsarbetar efter det första barnets födelse och är gravid på nytt innan det första barnet fyllt ett år och nio månader. Denna regel kallas ibland för snabbhetspremien. En kvinna som blir gravid på nytt inom denna tidsperiod tjänar alltså ingenting på att jobba heltid jämfört med att jobba deltid vad gäller ersättningen från föräldraförsäkringen för nästa barn.
Rätten till tjänstledighet med föräldrapenning regleras av föräldraledighetslagen. Föräldraledighetslagen ger också en förälder rätt till tjänstledighet på heltid utan att ta ut någon föräldrapenning fram till dess barnet är ett och ett halvt år gammalt. Därefter har föräldern rätt till tjänstledighet i samma omfattning som han eller hon tar ut föräldrapenning. En förälder har vidare rätt att, utan att ta ut föräldrapenning, förkorta sin normala arbetstid med upp till en fjärdedel för vård av barn som inte fyllt åtta år eller som inte har avslutat sitt första skolår.
För att kunna använda dessa rättigheter krävs en kvalifikationstid i anställningen. Detta innebär här att föräldern vid ledighetens början skall ha varit anställd hos arbetsgivaren antingen de senaste sex månaderna eller sammanlagt minst tolv månader de två senaste åren.
2.2 Finansiering, kostnader och intäkter av föräldraförsäkringen
Föräldraförsäkringen finansieras via lagstadgade sociala avgifter på 2,2 procent för löntagare och egenföretagare. Den statsfinansiella kostnaden för föräldraförsäkringen var 17,2 miljarder kronor 2004, se Tabell 1. Försäkringskostnadernas utveckling följer dels det ökade antalet barn, dels den generella ökningen i timlöner och förändringen i antalet arbetade timmar vilka både påverkar den sjukpenninggrundande inkomsten. Kvinnornas medelersättning per dag är lägre än männens vilket beror på att männen generellt har en högre sjukpenninggrundande inkomst än kvinnorna.
207
Bilaga 7 SOU 2005:73
Tabell 1 Statsfinansiella kostnader för föräldrapenningen
2004 2003 2002
Utbetalat belopp, mdr kr
17,2
15,7
14,1
Medelersättning, kr/dag 408 390 370
− Mammors medelersättning, kr/dag
393
375
357
− Pappors medelersättning, kr/dag
477
461
440
Källa: Försäkringskassan. Anm.: Medelersättning inkluderar ersättning till SGI-nivå, grundnivå samt lägstabelopp. Uppgifterna inkluderar inte den tillfälliga föräldrapenningen.
Många anställda har avtalsersättningar som kompletterar ersättningen från den allmänna försäkringen. Avtalen är inte utformade som vanliga försäkringar där en premie betalas in av arbetsgivare eller arbetstagare och ersättning sedan utfaller vid föräldraledighet. Det är istället i regel arbetsgivaren som direkt betalar ut den kompletterande ersättningen vid föräldraledighet. De avtalsslutande parterna varierar också mellan olika avtal. Ibland är det de fackliga organisationerna som exempelvis förhandlat fram en ersättning via avtal med arbetsgivare, ibland är det ett ensidigt åtagande från enskilda arbetsgivare.
I Tabell 2 visas en sammanfattning av hur avtalsersättningarna ser ut vid föräldraledighet inom fyra olika sektorer; statlig sektor, kommunal och landstingskommunal sektor, privata tjänstemän samt privata arbetare. Viss kvalifikationstid gäller, som är olika lång för olika avtalsområden. Inom det statliga och kommunala avtalsområdet finns kollektivavtal som gäller för alla anställda. Där fyller avtalen på upp till 80 eller 90 procent av den faktiska lönen, även över taket, för de dagar som föräldern tar ut föräldrapenning enligt SGI.
Inom den privata sektorn finns inga generella avtal som gäller för hela sektorn, utan det handlar om många lokala avtal. Den digra floran av olika avtalskonstellationer gör det näst in till omöjligt att beskriva alla avtal som finns på arbetsmarknaden. De som återfinns i tabellen är sannolikt de vanligaste inom privat sektor. Avtalen i den privata sektorn kan vara både mer och mindre generösa och det finns också en grupp som helt saknar avtalsersättning vid föräldraledighet. En mer detaljerad översikt återfinns i Sjögren & Wadensjö (2 005).
16
16
En äldre översikt av 42 branschavtal och åtta överenskommelser på företagsnivå återfinns i JämO (2000).
208
Bilaga 7
Tabell 2 Avtalsersättning för anställda i statlig, kommunal och privat sektor
Statligt anställda fyller på till 90 procent av lönen, även över taket, i 360 dagar
Kommunalt anställda fyller på till 90 procent av lönen, även över taket, i 60 dagar per barn
fyller på till 80 procent av lönen, över taket, i 210 dagar per barn
Privatanställda arbetare ger ytterligare 10 procent av lönen, även över taket, i 90 dagar
Privatanställda tjänstemän fyller på till 90 procent av lönen, även över taket, i 90 dagar
Källa: Sjögren & Wadensjö (2005).
Som synes har de statligt anställda de mest förmånliga villkoren, 90 procent av lönen i 360 dagar. Avtalen för de kommunalt anställda skiljer sig från de övriga i och med att ersättningen är per barn, inte per förälder. Två föräldrar som båda arbetar inom den kommunala sektorn får således fördela de 60 respektive 210 dagarna mellan sig. Det är alltså i detta sammanhang en fördel om endast en av föräldrarna är anställd inom det kommunala avtalsområdet och den andre inom ett annat avtalsområde.
Föräldraförsäkringen har andra kostnader än de statsfinansiella och de som tas ut via avtal. Den viktigaste samhällsekonomiska kostnaden eller välfärdsförlusten är sannolikt värdet av den uteblivna produktion som föräldraledigheten för med sig, netto, efter det att eventuella ersättare anställts.
Naturligtvis finns det också samhällsekonomiska intäkter eller välfärdsvinster av föräldraförsäkringen. En välfärdsvinst är om föräldraförsäkringen bidrar till att barnet redan när det är mycket litet får tillgång till båda sina föräldrar. På intäktssidan finns också värdet av den ökade produktion som den troligtvis högre sysselsättningen bland kvinnor för med sig.
Om kvinnors ökade förvärvsarbete innebär att fler kvinnor utbildar sig längre än vad de gjort om de mer eller mindre varit tvungna att välja mellan förvärvsarbete eller föräldraskap innebär detta ökade humankapital en långsiktig samhällsekonomisk intäkt. Om föräldraförsäkringen bidrar till en högre nativitet skall detta också ses som en långsiktig intäkt i form av ett ytterligare tillskott till arbetskraften.
En ytterligare välfärdsvinst av en föräldraförsäkring är de minskade inkomstskillnader mellan kvinnor och män som en ökad
209
Bilaga 7 SOU 2005:73
förvärvsfrekvens bland kvinnor innebär. (Hemarbetande har ju noll kronor i förvärvsinkomst.)
Men om föräldraförsäkringen också bidrar till att arbetsgivare ser kvinnor i allmänhet som högre frånvarorisker än män – rättigheten att vara tjänstledig på hel- eller deltid under långa perioder används ju främst av mammor – och därmed bidrar till att vidmakthålla eller öka löneskillnaderna mellan könen, är det en välfärdsförlust. Vidare innebär ett sådant synsätt, som ju är rationellt i betydelsen korrekt när det gäller alla kvinnor i genomsnitt, att de kvinnor som är mest lämpade för ett visst arbete kan bli förbigångna av män som ju tillhör den lägre riskgruppen. Konsekvensen av detta är att ”rätt person på rätt plats” inte kommer till stånd, vilket kan innebära en ineffektiv resursallokering, alltså en välfärdsförlust.
Hur pass negativt respektive positivt vi värderar de samhällsekonomiska kostnaderna/välfärdsförlusterna och intäkterna/välfärdsvinsterna beror till stor del på våra politiska värderingar.
För att ytterligare komplicera tillvaron har vi, som tidigare nämnts, också problemet att uppskatta alternativkostnaderna, alltså uppskatta värdet av vad vi skulle vunna eller förlora genom att fördela resurserna annorlunda jämfört med vad vi de facto gör idag. Det är en uppskattning som är mycket svår att göra.
För det första vet vi ju inte hur Sverige skulle ha sett ut om vi haft en annan utformning på föräldraförsäkringen (eller ingen alls). För det andra är det synnerligen komplicerat att försöka uppskatta samhällsekonomiska intäkter/välfärdsvinster respektive samhällsekonomiska kostnader/välfärdsförluster i kronor. Min syn är att det inte bara är tekniskt mycket komplicerat utan också att sådana uppskattningar till stor del påverkas av vilka politiska värderingar vi har.
3 Vad säger oss ekonomisk teori om föräldraförsäkringens effekter på sysselsättning och löner?
3.1 Effekter på kvinnors sysselsättning
Ekonomer som hyser stor tilltro till marknadens förmåga att effektivt allokera resurser utan några interventioner kan hävda att en lagstiftad föräldraförsäkring reducerar effektiviteten i resursfördelningen. Skälet till detta är att denna lagstiftning lägger restriktioner på vilka typer av frivilliga överenskommelser som kan göras mellan
210
Bilaga 7
arbetstagare och arbetsgivare. Exempelvis blir det omöjligt i ett företag att komma överens om att inte ha något system med föräldraledighet. Det skulle då kunna finnas kvinnor som vill arbeta utan rätt till föräldraförsäkring men som arbetsgivaren inte vill anställa eftersom denne inte kan vara säker på att kvinnorna inte kommer att utnyttja sina lagstadgade rättigheter.
Ekonomer som inte har samma höga grad av tilltro till marknadens förmåga att ostört fördela resurser på ett effektivt sätt kan poängtera att en lagstiftad föräldraförsäkring ger kvinnor bättre möjligheter att kombinera förvärvsarbete med föräldraskap. Effekten på kvinnors sysselsättningsgrad av dessa ökade möjligheter överväger troligen den eventuella negativa effekten av arbetsgivare som nu hellre anställer män än kvinnor. Även om den traditionella fördelningen av löne- respektive hemarbete mellan könen inte rubbas kommer kvinnor att lönearbeta i högre utsträckning än om föräldraförsäkringen inte fanns. De kommer i mindre grad att lämna arbetskraften då de fått barn. En möjlig konsekvens av detta är att kvinnor i högre grad satsar på att utbilda sig än om någon föräldraförsäkring inte fanns.
Den positiva effekten på kvinnors sysselsättningsgrad förstärks om krav på tidigare förvärvsarbete ställs för att få vissa ersättningar eller rätt till obetald ledighet och om ersättningarna är inkomstrelaterade. Då innebär en föräldraförsäkring inte bara att möjligheterna för kvinnor att kombinera förvärvsarbete med föräldraskap ökar. De tjänar dessutom, när de väl blivit föräldrar, på att de har förvärvsarbetat innan föräldraskap blivit aktuellt.
3.2 Effekter på fördelningen av löne- och hemarbete mellan mammor och pappor
De flesta nationalekonomiska teorier framhåller att fördelningen av löne- respektive hemarbete mellan föräldrarna styrs av olika ekonomiska incitament. Sociologiska teorier betonar oftare de begränsningar som institutioner, lagar, sociala normer, vanor och traditioner utgör för individens valmöjligheter. Men ekonomer har på senare tid börjat intressera sig för vilken roll identitet, en människas uppfattning om vem hon är, spelar när hon fattar beslut som har ekonomiska konsekvenser. Identitet påverkar hur man uppfattar konsekvenserna, i en bred bemärkelse kostnader och intäkter, av sina egna handlingar.
211
Bilaga 7 SOU 2005:73
Det finns ekonomiska modeller som utifrån ett inkomstmaximeringsperspektiv förklarar varför två personer som lever med varandra väljer att låta den ena i högre grad specialisera sig på lönearbete och den andra i högre grad på hemarbete.
17
Det grund-
läggande antagandet i dessa är ett den av parterna som specialiserar sig på lönearbete blir bäst på det och den som specialiserar sig på hemarbete blir bäst på det.
18
Tanken är att denna specialisering ger
ett högre välstånd än om båda parter försöker bli bra både på löne- och hemarbete.
En föräldraförsäkring som den svenska innebär här att en familj, där kvinnan är hemarbetande på heltid före barnets födelse, inte kan dra nytta av de regler som ger henne en ersättning som är baserad på hennes tidigare förvärvsinkomst. Resultatet blir att vinsten för en familj av en mycket hög grad av specialisering, hon hemmafru, han (minst) heltidsarbetande, blir mindre.
De traditionella modellerna utgår från att hushållet inkomstmaximerar. De bortser ifrån att det kan uppstå intressekonflikter mellan föräldrarna. Men det finns spelteoretiska modeller som är baserade på förhandlingar mellan föräldrarna där man tänker sig att båda agerar i sitt eget intresse. Från det perspektivet blir frågor om familjens framtida sammanhållning viktiga: Under vilka omständigheter kommer någon eller båda makarna att föredra skilsmässa framför fortsatt äktenskap? Beroende på vilka så kallade hotpunkter föräldrarna har, alltså på hur väl de skulle klara sig som frånskilda, blir de mer eller mindre benägna att begära skilsmässa om de är missnöjda med situationen i familjen.
19
Om en föräldraförsäkring innebär att kvinnors förvärvsarbete ökar skaffar de sig därmed en bättre förankring på arbetsmarknaden. Om kvinnor i större omfattning utbildar sig mer när de inte längre behöver välja mellan att antingen jobba eller ta hand om sina barn förstärks förankringen på arbetsmarknaden. Således kan en
17
Se Becker (1965, 1985, 1991) samt Mincer & Polachek (1974).
18
Det finns modeller (se exempelvis Lazear & Rosen, 1990) som utgår ifrån att kvinnan har en komparativ fördel i hemarbete, det vill säga kvinnan antas alltid vara bättre än mannen på hemarbete.
19
Se Bergstrom (1998) och Weiss (1998) för översikter av sådana teorier. Bohlin (1997) innehåller en kortfattad och populärt hållen översikt. Resultaten i Oláh (2001, 2002) indikerar att risken för separation är betydligt högre om pappan avstått från föräldraledighet än om han varit föräldraledig. Det gäller såväl lägre utbildade mammor som har allmänt högre separationsrisk som högskoleutbildade mammor vilkas separationsrisk är lägre. Separationsrisken ökar dock mycket mer för den högutbildade än för den lågutbildade mamman (allt annat lika), om pappan inte varit föräldraledig. Det kan tolkas som att den högutbildade mamman har en starkare förhandlingsposition eller hotpunkt än en lågutbildad.
212
Bilaga 7
föräldraförsäkring göra det mindre svårt för kvinnor att klara sig som frånskilda och därmed förstärka deras hotpunkter.
3.3 Hur påverkar identitet fördelningen av löne- och hemarbete mellan könen?
Ingen av de modeller som baserar sig på inkomstmaximering eller förhandlingar kan i grunden förklara varför det i så gott som alla förhållanden är kvinnan som tar det största ansvaret för barnomsorgen hemma. Och de kan absolut inte förklara hur det kan komma sig att när kvinnan tjänar mer så tar hon ändå det största ansvaret för barnen. Men det kan en modell som tar hänsyn till identitet.
Akerlof & Kranton (2000) analyserar hur identitet, en persons uppfattning om sig själv påverkar olika ekonomiska utfall, såväl i arbetslivet som i hemlivet. Begreppet identitet går utöver vad traditionell ekonomisk analys kan förklara av minst fyra skäl:
1. Identitet kan förklara beteende som kan förefalla skadligt för en person. Ett exempel är kroppsstympning, såsom kvinnlig och manlig omskärelse, vilka ger fysiska kännetecken på att individen nu tillhör en godkänd grupp. Individer utan dessa kännetecken lämnas utanför och undviks kanske av gruppmedlemmar.
2. Hur en person visar sin identitet kan påverka andra individer utan att personen ifråga haft sådana avsikter. Om andra individer påverkas negativt kan de försöka att ändra beteendet genom att på olika sätt göra tillvaron obehaglig för honom eller henne. De första männen som tar föräldraledigt på en arbetsplats, där män tidigare aldrig varit föräldralediga, bryter troligen en gräns för vad som är en acceptabel manlig könsidentitet på sitt arbete. Likaså bryter kvinnor som endast tar en mycket kort föräldraledighet en gräns för vad som är en acceptabel kvinnlig könsidentitet, sannolikt oberoende av var de arbetar.
3. Identitet kan användas för att förändra preferenser, inte minst inom reklam och vissa politiska eller religiösa rörelser men även på arbetsplatser. Det är exempelvis vanligt att ledningen på arbetsplatser strävar att skapa en gruppkänsla hos personalen, en känsla av att höra till, för att genom detta öka de anställdas produktivitet.
213
Bilaga 7 SOU 2005:73
4. Troligen är en människas uppfattning om sin identitet av så fundamental vikt att det i många fall är viktigare än ekonomiska incitament. ”Choice of identity may be the most important ’economic’ decision people make. … . Limits on this choice may also be the most important determinant of an individual’s economic well-being.” (Akerlof & Kranton, 2000, sid. 717.)
Flera av Akerlofs och Krantons exempel rör könsidentitet. I en familj med omvända könsmönster vad gäller fördelningen mellan löne- och hemarbete kan såväl egna, inre tvivel som yttre tryck – reaktioner från släkt, vänner, grannar samt inte minst arbetsgivare – innebära att avkastningen för föräldrarna av att följa dessa mönster minskar så mycket att de inte längre blir önskvärda för dem.
Akerlof och Kranton analyserar hur identitet påverkar fördelningen av lönearbete och generellt definierat hemarbete. Men jag anser det rimligt att extrapolera deras resonemang till att förklara den fortsatt skeva fördelningen av uttaget av föräldraledighet. Det ingår i en mammas identitet att vara hemma med barnet den största delen av tiden. Annars känner hon sig inte som en bra mamma. Det är inte lika viktigt för en pappas identitet som en bra pappa att vara hemma länge med barnet när det är litet. Det är viktigare för identiteten som pappa att vara familjeförsörjare.
20
En föräldraförsäkring som underlättar kombinationen mellan att förvärvsarbeta och ha barn gör det således möjligt för kvinnor att bibehålla en uppfattning om sig själva som bra mammor = vara hemma en längre period för vård av barn, och samtidigt delta i förvärvslivet, fast i mindre omfattning än män. Detta ligger i linje med ett könsbundet skyldighets- och rättighetstänkande. Mammor har en skyldighet att ta föräldraledigt. Pappor har en rättighet att ta föräldraledigt, en rättighet som ibland är ”svår att utnyttja” (se exempelvis Ahrne & Roman, 1997; Bekkengen, 2002 och en översikt i Elvin-Nowak, 2005).
En målkonflikt mellan att införa en föräldraförsäkring och jämställdhet på arbetsmarknaden framförs i Hakim (2004). Utgångspunkten för Hakim är att kvinnor och män i genomsnitt antas ha mycket olika grundläggande prioriteringar vad gäller förvärvs-
20
Sett i detta sammanhang blir resultaten i Thoursie (1997), en studie till Kvinnomaktutredningen om kvinnors och mäns jobbchanser, logiska. Att ha barn i åldrarna 0
−3 år sänker kraftigt övergångssannolikheten för heltidsarbetslösa kvinnor att gå till ett arbete i någon form, hel- eller deltid, fast eller tillfälligt. Om heltidsarbetslösa män däremot har barn i samma åldrar ökar detta kraftigt chanserna att gå till ett fast heltidsjobb men inte till någon annan typ av jobb.
214
Bilaga 7
respektive hemarbete och att en rätt till föräldraledighet inte rubbar dessa olikheter. Ju fler kvinnor som kommer ut på arbetsmarknaden, desto mer minskar andelen förvärvsarbetande kvinnor som prioriterar lönearbete på liknande sätt som de flesta män antas göra. Därmed ökar, enligt Hakim, inte en föräldraförsäkring jämställdheten på arbetsmarknaden, snarare tvärtom
3.4 Vad säger oss genusteoretiska synsätt?
Arbetsmarknadsekonomiska analyser som bygger på genusteorier tillhör än så länge inte den nationalekonomiska vetenskapliga huvudfåran.
21
De könsspecifika identiteter som i Akerlofs och
Krantons analys påverkar hur en individ uppfattar konsekvenserna av sina egna handlingar är dock en viktig komponent i genusteori. Själva använder Akerlof och Kranton inte detta begrepp. De kopplar exempelvis inte sin analys till den maktobalans mellan könen som genusteorier bygger på.
Enligt Nationalencyklopedin är ett genussystem ”ett begrepp som används [...] för att beteckna den sociala struktur som rör kön och som skapar en sorts reglering av män och kvinnor i samhället...”.
En variant av genusteori (Hirdman, 2001) innehåller två fundamentala komponenter:
1. isärhållande av könen, att kvinnor och män oftast återfinns
inom skilda områden,
2. principen om manlig normalitet, att män och manligt beteende
utgör det normala eller mänskliga och inte är könsbestämt, till skillnad från kvinnor och kvinnors beteende vilket ses som könsbestämt, som det avvikande.
Hirdman använder begreppet genuskontrakt. Med detta avses kulturellt nedärvda ”överenskommelser” mellan könen om vilka normer respektive kön bör följa. Det är inget kontrakt i ekonomisk mening. Det bygger inte på kalkyler om bådas nytta. Men genussystemet är konstruerat så att det finns anledning för alla att upprätthålla det.
De fördelar män har att vinna på genussystemets upprätthållande är uppenbara. Mannen utgör normen. Om män håller sig till
21
Men de finns, se exempelvis Folbre (1994) och Jacobsen (1994).
215
Bilaga 7 SOU 2005:73
genuskontraktet så har de, som grupp, auktoritet och status på de flesta områden. De ges och tar plats på ett självklart vis. Men vad har kvinnor att vinna? Om kvinnor håller sig till genuskontraktet har de auktoritet och status inom områden som är underordnade i förhållande till de manliga.
Tryggheten i identiteten som följer av att hålla sig inom dessa regler är en ytterligare vinst med att upprätthålla genuskontraktet. Genussystemets normer är ofta så internaliserade i våra värderingar att de är svåra att se men – och här är det viktiga – om någon bryter mot dessa normer så synliggörs de. Det är kostnaderna för sådana normbrott och hur dessa kostnader påverkar människors beteenden som Akerlof och Kranton analyserar.
En föräldraförsäkring där ledigheten kan fördelas fritt mellan föräldrarna kommer, enligt ett genusteoretiskt synsätt, automatiskt att bli någonting som till den största delen används av mammor. Det kan uppfattas som någonting positivt, att mammor inte längre behöver välja mellan jobb eller barn men fortfarande är utgångspunkten att barnet är mammans huvudansvar. Annars är hon inte någon bra mamma.
Detta synsätt kan också innebära att den mamma, som väljer att inte vara hemma en längre tid med sitt barn, ses som avvikande från normen om den goda modern. Hon avstår ju från att använda den förmån som bra mammor bör använda.
3.5 Ofullständig information och statistisk diskriminering
Frånvaro vid föräldraledighet, alltså frånvaro med anställningstrygghet, ger inte upphov samma typ kostnader för arbetsgivaren som när anställda säger upp sig.
22
Det senare kan kosta i form av
produktionsstörningar och nyrekrytering. Sådana produktionsstörningar är dock av engångstyp; de inträffar enbart när den anställde slutar. Vidare har arbetsgivaren större möjligheter att utlova ersättaren en fast tjänst jämfört med när en som är tillfälligt frånvarande skall ersättas. Det gör det lättare att attrahera sökande med högre arbetsproduktivitet än om arbetsgivaren enbart kan erbjuda en tidsbegränsad anställning.
Om ledighetsperioderna med anställningstrygghet är långa och/eller om de kan fördelas i kortare perioder över en lång tid,
22
På den svenska arbetsmarknaden är det vanligare för män än för kvinnor att lämna sin anställning för ett annat jobb, se Evertsson (2004).
216
Bilaga 7
och det är främst kvinnor som använder sig av dessa, vilket är fallet i Sverige, har arbetsgivare som ser frånvaro från arbetet som någonting negativt, rationella skäl att bedöma kvinnor i fertil ålder som mer riskabla att anställa eller befordra än män. Detta kommer att ske oberoende av om kvinnorna i nuläget har barn eller inte eftersom även framtida frånvaro blir kostsam för arbetsgivaren.
En ledighet med hög ersättning kan i praktiken användas oftare än ledighet med låg eller ingen ersättning. En ledighet med hög ersättning kan öka drivkrafterna hos den förälder som tjänar mest, i de flesta fall pappan, att använda försäkringen. Men en hög ersättning i en försäkring som till största delen används av mammor kommer troligen att höja frånvaron hos kvinnor generellt, jämfört med om ersättningen är lägre. Därmed ökar incitamenten hos de arbetsgivare som ser frånvaro från arbetet som någonting negativt att bedöma kvinnor i fertil ålder som ännu mer riskabla att anställa än män.
Varför är det rimligt att tro att arbetsgivare som ogillar frånvaro bedömer kvinnor och män som kollektiv istället för att ta reda på vad individerna, som de funderar på att anställa eller befordra, står i frågan om föräldraledighet?
De båda grundläggande antagandena i teorier om statistisk diskriminering
23
är följande:
1. arbetsgivaren vill fatta ett för denne ekonomiskt gynnsamt
rekryteringsbeslut givet lägsta möjliga anställnings- eller befordringskostnad,
2. arbetsgivaren har inte all relevant information om den individ
som skall anställas eller befordras.
Det är kostsamt – för att inte säga omöjligt eller till och med olagligt – för en arbetsgivare att skaffa information om var respektive individ står i frågan om föräldraledighet. Det beror inte bara på att det kan vara tidskrävande, alltså dyrt, eller förbjudet, med enskilda intervjuer om just denna fråga eller på att arbetsgivaren inte kan veta om de intervjuade individerna svarar uppriktigt. De som intervjuas kanske inte vet om de vill ha barn, vet de att de vill ha barn så vet de inte om de kan få barn, får de barn kanske de förändrar sin nuvarande syn på föräldraledighet, etc.
23
Se Phelps (1972), Arrow, (1972, 1973) och McCall (1972).
217
Bilaga 7 SOU 2005:73
3.6 Varför är statistisk diskriminering diskriminerande?
Vari ligger då diskrimineringen i att bedöma enskilda individer som om de hade samma egenskaper som den genomsnittliga individen i de kollektiv de tillhör? Arbetsgivaren antas ju vara rationell, alltså varken ha fördomar eller felaktig information om hur den genomsnittliga individen i respektive grupp beter sig.
En arbetsgivare som är kostnads- eller riskminimerande utgår från vad som är det vanligaste. Idag tar kvinnor vanligen huvudansvaret för barnen, särskilt då de är små. Detta gör att kvinnor är mer frånvarande från sina arbeten än män. Föräldraförsäkringen underlättar sådan frånvaro, genom att sådan frånvaro dels berättigar till ersättning, dels berättigar till anställningstrygghet. Om arbetsgivaren ser frånvaro som någonting negativt, vilket är rimligt om frånvaro kostar i form av produktionsstörningar och sökkostnader efter vikarier, kommer en kvinna i fertil ålder automatiskt att ses som mer riskabel att anställa eller befordra än en man.
Detta sker oberoende av hennes faktiska produktivitet. Hon själv kan inte påverka detta. Däri ligger det diskriminerande i statistisk diskriminering. En bedömning av individen färgas av hur den grupp, som individen tillhör, i genomsnitt beter sig. Personen ges inte möjlighet till en helt ofärgad individuell prövning. Inte heller män ges möjligheten till en helt ofärgad individuell prövning men eftersom den genomsnittlige mannen tar en mycket kort föräldraledighet drabbas män betydligt mindre av detta än kvinnor.
Frånvaron av möjligheten till en helt ofärgad individuell prövning är i praktiken inget problem om de olika grupperna beter sig på liknande sätt. Men den blir ett problem då beteendena i genomsnitt avsevärt skiljer sig åt. Om män och kvinnor igenomsnitt tog lika lång föräldraledighet innebär det att individuella män i föräldraledighetsavseende skulle ses som lika osäkra kort av arbetsgivaren som individuella kvinnor. Den statistiska diskrimineringen i det avseendet skulle då drabba både könen lika mycket.
Om kvinnan ändå anställs eller befordras, trots den förväntat högre framtida frånvaron får hon, enligt teorin om statistisk diskriminering, en något lägre lön än vad en man med likvärdiga kvalifikationer fått. Den något lägre lönen sätts för att kompensera för risken för ökade kostnader för arbetsgivaren som hennes förväntade högre frånvaro medför.
En arbetsgivare kan ha en uppfattning om vad som är högsta acceptabla frånvaro på vissa positioner. En kvinna kan ha samma
218
Bilaga 7
befordringsmöjligheter som en man med samma kvalifikationer upp till en viss nivå men hon har lägre chanser att befordras till befattningar där förvärvsavbrott leder till markanta negativa konsekvenser för arbetsgivaren. Om hon ändå befordras till en sådan position kan den reduktion av hennes lön som arbetsgivaren ser som en rimlig riskpremie
− arbetsgivaren tar en risk genom denna
befordran
− bli substantiell. Detta skulle därmed vara en av förklaringarna till varför kvinnor på högre positioner ofta tjänar betydligt mindre än män på liknande positioner.
Ett annat alternativ för arbetsgivaren, som inte utesluter de första, kan vara att anställa kvinnor i yrken där de är relativt lätta att ersätta. Sådana yrken är ofta förknippade med lägre löner. De är också förknippade med en flackare löneutveckling eftersom företaget inte har något stort behov av att investera i kompetensutvecklingen för anställda som är lätta att ersätta.
Om statistisk diskriminering förekommer är det rimligt att förvänta sig att de arbetsgivare som ogillar frånvaro föredrar att ge de fasta arbetena till anställda som har en genomsnittligt lägre sannolikhet att vara föräldralediga. Personer med en genomsnittligt högre sannolikhet att vara frånvarande på grund av föräldraledighet får i högre grad de tillfälliga arbetena vilkas antal är lättare att variera med konjunkturläget.
Detta behöver inte bara gälla män och kvinnor på samma arbetsplats. Det kan också gälla mans- och kvinnodominerade yrkesområden. Där mest kvinnor jobbar blir det vanligare med tillfälliga arbeten än där mest män jobbar. Frekvent frånvaro blir mindre kostsam om arbetsgivaren har en reservarmé av vikarier att kalla in eller flytta om till de positioner där vakanser uppstår.
Märk att statistisk diskriminering också baserar sig på ofullständig information, inte enbart på att kvinnor och män i genomsnitt drar olika tunga lass hemma. Vi tar ett orealistiskt, men för arbetsgivaren drömexempel: Arbetsgivaren har perfekt information, alltså full kunskap om vilka anställda kvinnor och män som har högre framtida frånvaro och därmed, enligt arbetsgivarens bedömning, en lägre produktivitet. Om arbetsgivaren just därför gav just dem en lägre lön eller andra arbetsuppgifter skulle det inte – åtminstone ur en krass ekonoms synvinkel – vara diskriminering, varken statistisk eller av någon annan typ.
Eftersom lön och arbetsvillkor påverkar urvalet av vilka som är villiga att jobba hos en viss arbetsgivare – bra lön och goda arbetsvillkor ger ett urval av sökande med högre arbetsproduktivitet –
219
Bilaga 7 SOU 2005:73
kan det finnas vissa arbetsgivare som anser det långsiktigt lönsamt att uppmuntra viss frånvaro. Det finns också anställda som, på grund av sin höga arbetsproduktivitet, har en så stark förhandlingsposition gentemot sin faktiska eller potentiella arbetsgivare att de kan vara föräldralediga utan att arbetsgivaren handlar som om det vore någonting negativt.
Förekomsten av ovanstående är fortfarande förenligt med att statistisk diskriminering existerar, dels i de företag som inte bedömer att sådana extra kostnader på sikt blir lönsamma, dels av den del av arbetskraften som inte har en stark förhandlingsposition gentemot potentiella eller faktiska arbetsgivare.
Statistisk diskriminering kan leda till självförstärkande effekter. Om en arbetsgivare tror att kvinnor är mindre benägna än män att stanna en längre, oavbruten period på en arbetsplats ökar sannolikheten att kvinnor får jobben med enahanda uppgifter, kort eller ingen internutbildning och lägre lön. De får i större utsträckning än män de monotona, lågavlönade jobben med liten egenkontroll.
Om alternativet för en gravid kvinna, som har ett sådant arbete, blir att kunna vara föräldraledig utan ett stort inkomstbortfall en längre tid, att i och för sig vara styrd av barnets behov men ändå ha betydligt mer egenkontroll än på jobbet – är det konstigt om kvinnor föredrar detta istället? Således kommer den rationella arbetsgivarens beteende, grundat i statistisk diskriminering, att förstärka det ur arbetsgivarens synvinkel instabila beteendet vad gäller kvinnors närvaro på arbetet.
24
3.7 Sorteringsmekanismer och den könssegregerade arbetsmarknaden
När kvinnor börjar gå ut på arbetsmarknaden kan vi förvänta oss att de i stor utsträckning kommer att gå till traditionella kvinnoyrken. Detta kommer att hålla i sig i många år efter det att hemmafrureserven är tömd. Detta kommer att resultera i en mer könsuppdelad arbetsmarknad. Varför är det så?
Det första skälet handlar om efterfrågan på arbetskraft. Det behövs fler traditionella avlönade kvinnoarbeten (läs: inom vård och omsorg) när barnomsorg och vård av äldre i allt mindre utsträckning sköts i hemmet på obetald basis. Dessutom kanske arbetsgivarna inom sådana sektorer, (särskilt i början när kvinnor
24
Se Arrow (1976).
220
Bilaga 7
kommer ut på arbetsmarknaden), anser att kvinnor generellt passar bättre än män för sådana arbetsuppgifter.
Det andra skälet handlar om utbudet av arbetskraft. Könsmönster är seglivade fenomen. När kvinnor börjar gå ut på arbetsmarknaden kommer de i stor utsträckning att gå till traditionella kvinnoarbeten – där efterfrågan till en början dessutom är stark. Dessutom har många av dem, genom sitt tidigare hemarbete på heltid, viss kompetens för denna typ av yrken. Denna trend kommer sannolikt att hålla i sig i många år efter det att andelen hemarbetande kvinnor sjunkit till noll eller nästan noll.
Både efterfråge- och utbudsskälen talar alltså för en ökad könssegregering inom arbetsmarknaden när andelen kvinnor som förvärvsarbetar ökar kraftigt. Allt detta kan ske utan påverkan från en föräldraförsäkring.
Men hur kommer påverkan från en föräldraförsäkring in i detta sammanhang? För det första innebär en föräldraförsäkring att fler kvinnor kommer att yrkesarbeta än om en sådan försäkring inte fanns tillgänglig. Således kan de ovanstående mönstren förstärkas. För det andra kan en föräldraförsäkring, särskilt om den är omfattande och i högre utsträckning används av mammor än av pappor, förstärka sorteringen av kvinnor och män i olika yrken. Skälet till detta är att arbetsgivare har en rationellt grundad anledning att i högre grad anställa kvinnor än män i yrken där de är lätta att ersätta vid frånvaro.
3.8 Likheter och skillnader mellan statistisk diskriminering och värdediskriminering
Teorin om statistisk diskriminering förutsäger alltså bland annat att kvinnor i högre utsträckning än män sorteras in yrken där de är lätta att ersätta och dessa yrken ofta är låglöneyrken. Denna förutsägelse ligger väldigt nära det som teorin om värdediskriminering bygger på, nämligen att jobb som i huvudsak innehas av kvinnor värderas – och därmed betalas – lägre än jobb med liknande kvalifikationskrav som i huvudsak innehas av män. Dessa värderingar återspeglas i marknadskrafterna och i skillnader i förhandlingsstyrka.
Till skillnad mot statistisk diskriminering är värdediskriminering riktad mot yrken, inte mot individer. Det innebär att inte bara de kvinnor utan även de män som jobbar i ett kvinnligt yrke har en
221
Bilaga 7 SOU 2005:73
lägre lön än de skulle ha haft om de arbetat i ett mansdominerat yrke med likvärdiga kvalifikationskrav och arbetsvillkor. Enligt värdediskrimineringsteorin skall de då ha en lika låg lön, under det att teorin om statistisk diskriminering kan ge en förklaring till varför kvinnor i ett kvinnodominerat låglöneyrke har en något lägre lön än män inom samma yrke. Dess båda typer av diskriminering är inte ömsesidigt uteslutande utan kan förekomma samtidigt.
3.9 Vad säger oss teorin om signalering?
Grunden i signalteori
25
är att aktörer på en marknad har olika
mycket information om sig själva och varandra. Precis som i exemplet med statistisk diskriminering har en arbetsgivare inte full information om den sökande eller redan anställdas individuella arbetsproduktivitet.
En sökande kan, exempelvis genom en välskriven ansökan och en välfylld meritförteckning, signalera att han eller hon har en hög arbetsproduktivitet. En redan anställd kan genom en hög närvaro på arbetet och långa arbetsdagar signalera att genom att vara mycket hängiven sitt arbete har han eller hon en hög arbetsproduktivitet.
Kvinnor som får barn är oftast frånvarande längre tidsperioder från sina arbeten än män som får barn. Denna frånvaro underlättas om det finns en föräldraförsäkring som berättigar till ersättning och anställningstrygghet samt innebär att frånvaron fritt kan fördelas mellan föräldrarna. I och med att detta är det vanliga mönstret hos mammor signalerar en mammas längre frånvaro för föräldraledighet ingenting speciellt till arbetsgivaren om hennes engagemang i arbetet, bara att denna mamma beter sig som mammor mestadels gör. Detta kan förstås också innebära att arbetsgivaren ser kvinnor som osäkrare än män att anställa eller befordra.
Men om en pappa tar en längre föräldraledighet, och därmed bryter ett mönster, kan arbetsgivaren uppfatta detta som en signal om att denne pappas engagemang i arbetet är lägre än engagemanget hos de pappor som prioriterar närvaro på arbetet högre än att vara hemma med sitt barn. Detta är ju den prioritering som de flesta pappor hittills gör.
25
Se Spence (1973).
222
Bilaga 7
Teorin om signalering förutsäger i detta fall att löneutvecklingen för en pappa som tar föräldraledigt en längre tid påverkas mer negativt än för en mamma som tar föräldraledigt en längre tid. Hans lön var från början satt utifrån att han i framtiden skulle bete sig som män mestadels gör men nu visar det sig att han beter sig mer som en genomsnittlig kvinna. Hans löneutveckling justeras därför nedåt.
Min bedömning är att det som signalteorin förutsäger, att pappors löneutveckling påverkas mer negativt än mammors av en längre föräldraledighet, är väl förenligt med det som teorin om statistisk diskriminering förutsäger: Att löneutvecklingen för alla kvinnor redan från början påverkas negativt av att deras framtida frånvaro förväntas vara högre än mäns.
Att pappors löneutveckling påverkas mer negativt ligger också i linje med det tidigare nämnda könsbundna skyldighets- och rättighetstänkandet (se kapitel 2). En mamma har en skyldighet att ta föräldraledigt. En mamma kan därmed inte välja att ta föräldraledigt. En pappa, däremot, har en rättighet att ta föräldraledigt. Denna rättighet kan arbetsgivaren föredra att han inte använder. Om en pappa ändå väljer att göra det kan arbetsgivaren uppfatta detta som ett tecken på att denne man inte prioriterar sitt arbete lika högt som arbetsgivaren önskar.
3.10 Vad säger oss teorin om humankapital?
Grunden i humankapitalteori
26
är att den betalning som individer
erhåller per tidsenhet nedlagt arbete stiger ju längre tid hon eller han investerat i sitt humankapital. Den traditionella definitionen på humankapital är den medfödda förmågan (ability) att lära sig saker plus de kunskaper man skaffar sig genom utbildning och arbetslivserfarenhet. Denna definition tar således ingen hänsyn till de kunskaper man kan skaffa sig genom andra erfarenheter, exempelvis genom att vårda egna barn.
I humankapitalteorin är det längden på den tid en individ investerat i sin utbildning som spelar roll för avkastningen på utbildningen, inte att det finns olika typer av utbildningar. Avkastningen på antal år i yrkeslivet antas vara avtagande. Det betyder att, exempelvis, 15 utbildningsår förväntas ge högre avkastning, alltså högre lön, än 15 år med arbetslivserfarenhet.
26
Se Mincer (1958, 1962, 1974).
223
Bilaga 7 SOU 2005:73
Frånvaro från arbetslivet innebär att humankapital inte ackumuleras. En persons humankapital kan till och med deprecieras, alltså sjunka i värde, vid en längre frånvaro, exempelvis på grund av föräldraledighet eller arbetslöshet. Om kvinnor har en högre frånvaro från arbetet än män så deprecieras kvinnors humankapital mer. Detta återspeglas enligt humankapitalteorin i en skillnad mellan kvinnors och mäns löner.
En föräldraförsäkring som innebär stora möjligheter till frånvaro får därigenom effekter på löneutvecklingen för de kvinnor och män som varit föräldralediga. Märk att humankapitalteorin förutsäger att det är löneutvecklingen enbart för dem som varit föräldralediga en längre tid som påverkas negativt. Därmed skiljer sig det som humankapitalteorin förutsäger från det som teorin om statistisk diskriminering förutsäger. Enligt humankapitalteorin är kvinnor inte mer riskfyllda än män att anställa. Att olika kollektiv igenomsnitt har olika hög frånvaro är ingenting som behandlas i humankapitalteorin.
Det finns teorier som framhåller att kvinnor strategiskt väljer yrken som gör det möjligt att kombinera yrkesarbete med huvudansvar för hem och familj.
27
Sådana yrken kännetecknas av att de
lönemässigt inte straffar perioder av frånvaro från arbetet. De har en låg humankapitaltillväxt och därmed en ganska flack löneutveckling över tid.
3.11 Ingen teori behandlar uttryckligen effekter på mäns sysselsättning och löner
Märk till slut att ingen av de olika ovanstående teorierna säger någonting uttalat om en föräldraförsäkrings effekter på mäns sysselsättning och löner. Den mer eller mindre outtalade förutsättningen är att en föräldraförsäkring inte i grunden rubbar den ojämna fördelningen av löne- och hemarbete mellan könen. Så vitt jag vet finns inga teoretiska arbetsmarknadsekonomiska modeller som analyserar hur arbetsmarknaden skulle förändras om män och kvinnor i genomsnitt delade lika på löne- och hemarbete.
27
Se Mincer & Polachek (1974).
224
Bilaga 7
225
4 Vad säger oss empiri om de faktorer som påverkar hur föräldraförsäkringen används?
4.1 Föräldrars könstillhörighet är inte oväntat den avgörande faktorn
Föräldraförsäkringen används till den absolut största delen av kvinnor. Cirka 81 procent av de använda dagarna 2004 togs ut av kvinnor, se Figur 1. Andelen dagar som används av män har mycket långsamt ökat från 0,5 procent 1974, det första året då män kunde få föräldrapenning, till cirka 19 procent 2004. Föräldrars könstillhörighet är, inte oväntat, den avgörande faktorn för hur dagarna med föräldrapenning fördelas.
Figur 1 Uttag av föräldrapenningdagar, mammors och pappors andelar
0% 20% 40% 60% 80% 100%
19 74
19 77
19 80
19 83
19 86
19 89
19 92
19 95
19 98
20 01
20 04
Mammors andel, % Pappors andel, %
0% 20% 40% 60% 80% 100%
19 74
19 77
19 80
19 83
19 86
19 89
19 92
19 95
19 98
20 01
20 04
Mammors andel, % Pappors andel, %
Källa: Försäkringskassan.
Vid tolkningen av Figur 1 är det viktigt att hålla i minnet att perioden en förälder kunnat vara hemma med barn och få ersättning för detta stadigt förlängts sedan 1974 då den maximala perioden var 180 dagar. Redan året därpå förlängdes perioden till sju månader, till nio månader 1978, till tolv månader 1980, till 15 månader 1989 och till 16 månader (480 dagar) 2002.
28
Så även
28
En mindre del av dessa förlängningar skedde med ett lågt garantibelopp som ersättning.
Bilaga 7 SOU 2005:73
226
om mammornas andel minskat har perioden då de är föräldralediga förlängts.
Försäkringskassan har nyligen kompletterat måttet pappors och mammors andel av uttagna dagar med ett mått som beskriver fördelningen av uttag mellan sammanboende mammor och pappor till dess att deras barn fyllt åtta år (Försäkringskassan, 2005). I detta mått ingår således hur en mamma respektive pappa till samma barn fördelat sitt uttag. I Figur 2 visas fördelningen för barn födda 1996 och som fyllt åtta år.
Figur 2 Mammors och pappors uttagsmönster för barn som blivit åtta år gamla och som är födda 1996
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
0
1-29
30-59 60-89
90-119
120-149 150-179 180-209 210-239 240-269 270-299 300-329 330-359 360-389 390-419 420-479
Andel barn (%)
Mammors uttag Pappors uttag
Källa: Försäkringskassan (2005).
Närmare 45 procent av papporna till dessa barn tog mellan 30 och 59 dagar med föräldrapenning. Knappt 20 procent tog 1
−29 dagar
och 10 procent tog inga dagar alls.
29
Drygt 25 procent av mammor-
na tog 390
−419 dagar, knappt 25 procent tog längre än 420 dagar.
Ytterligt få föräldrar var i närheten av att dela lika. Endast drygt 5 procent av mammorna respektive papporna tog mellan 150 och 239 dagar vardera.
29
I Batljan m.fl. (2004) framgår att var fjärde barn som fötts under senare år har en pappa som inte tar ut någon av de tio pappadagarna.
Bilaga 7
Resultaten i Berggren (2004) indikerar att sambandet mellan uttagna föräldrapenningdagar och föräldraledighetens längd är betydligt svagare för mammor än för pappor. Mammors svagare samband beror på att de sprider dagarna med föräldrapenning genom att inte ta ut ersättning för veckans alla dagar. Därmed är mammor ofta hemma en längre tid med barnet än vad uttaget av föräldrapenningdagar visar. Det starkare sambandet för fäderna visar att pappor tar föräldrapenning för i stort sett alla dagar som de är föräldralediga. Figur 1och Figur 2 underskattar därmed sannolikt skillnaden mellan mammor och pappor i den faktiska längden på föräldraledigheten.
Utifrån Arbetskraftsundersökningarna (AKU) kan man se att bland småbarnsföräldrar (de som har barn upp till och med sex år) är andelen heltidsfrånvarande kvinnor mycket högre än för män. 2004 var 20 procent av de sysselsatta småbarnsmammorna heltidsfrånvarande jämfört med enbart 5 procent av småbarnspapporna.
Det finns ingen bred statistik om hur kvinnor respektive män använder sig av den rätt till obetald tjänstledighet i form av förkortad arbetstid som ges av föräldraledighetslagen. I AKU framgår det dock att 41 procent av sysselsatta mammor med barn upp till och med sex år arbetade deltid 2004, att jämföra med 6 procent av de sysselsatta småbarnspapporna.
För både kvinnor och män finns ett säsongsmönster i uttagna föräldrapenningdagar. Under sommarmånaderna tas en större andel ut än under resten av året. Detta säsongsmönster är betydligt mer markerat för män än för kvinnor. Det är en rimlig gissning att mammorna till stor del också är lediga då. Om så är fallet har troligen dessa pappor inte huvudansvaret för barnen under perioden med föräldrapenning eftersom båda föräldrarna då är lediga.
4.2 Påverkan från andra bakgrundsfaktorer än könstillhörighet
Det finns ett antal studier som undersökt hur bakgrundsfaktorer som mammans och pappans inkomstnivå, utbildningslängd, position på arbetsplatsen och arbetsgivarens attityd påverkar fördelningen av uttaget av föräldrapenning. Ingen av dessa studier har en experimentell ansats utan de analyserar statistiska samband.
Några av de studier som studerar en eller flera av dessa frågeställningar är: Ahrne & Roman (1997), Bekkengen (2002), Berg-
227
Bilaga 7 SOU 2005:73
gren (2004), Bygren & Duvander (2004), Haas & Hwang (2000), Jansson m.fl. (2003), Kaul (1991), Nyman & Pettersson (2002), RFV (2003a) samt Sundström & Duvander (1998, 2002). Istället för att gå igenom resultaten studie för studie (annat än i undantagsfall) redogör jag nedan för de resultat som återfinns i de flesta av dem. Därmed går jag direkt på de slutsatser som kan dras från merparten av studierna utan att gå in på detaljer.
4.3 Påverkan från föräldrarnas inkomstnivå och utbildningslängd
En generell slutsats är att pappor med högre inkomst tar föräldraledigt i högre utsträckning än pappor med lägre inkomst men att denna påverkan avtar med stigande inkomst, speciellt när faderns inkomst stigit över en viss nivå (inkomsttaket). En annan generell slutsats är att mammans inkomst har en liknande påverkan: Ju högre inkomst mamman har desto längre föräldraledigt tar pappan. Detta skall inte tolkas som att denna påverkan beror på att mammor som är höginkomsttagare oftast lever med pappor som är höginkomsttagare. I de olika skattningarna har man konstanthållit för pappans inkomst vilket tyder på att mammans inkomst har en påverkan i si g.
30
De som har längre utbildning tjänar i genomsnitt mer än de som har kortare utbildning. Det finns alltså ett positivt samband mellan utbildningslängd och inkomster. Men det finns generella resultat som tyder på att pappans utbildningslängd i sig positivt påverkar hans benägenhet att ta föräldraledigt, alltså när man konstanthållit för respektive förälders inkomst.
Andra resultat som återkommer tyder på att längden på mammans utbildning i sig påverkar pappans benägenhet att ta föräldraledigt. Detta kan tolkas som att mammor med längre utbildning investerat mer i humankapital än mammor med kortare utbildning. De är alltså mer arbetslivsorienterade och mer benägna att återvända till sitt arbete tidigare än mammor med kortare utbildning.
30
Sundström & Duvander (2002) finner dessutom att pappans inkomst hade en större positiv påverkan på längden av hans föräldraledighet än mammans inkomst. Detta tolkas som att de familjer som har goda inkomster är mer villiga och har större möjligheter att bära det inkomstbortfall som en längre pappaledighet innebär då pappan oftast tjänar mer än mamman.
228
Bilaga 7
4.4 Påverkan från arbetsgivares bemötande, arbetsvillkor och position på arbetsplatsen
En annan generell och inte oväntad slutsats i några av ovanstående studier är arbetsgivarens bemötande av den anställde som vill ta föräldraledigt är en viktig faktor. Ett vanligt resultat är att kvinnors föräldraledighet ses som ett problem som måste lösas under det att mäns, oftast betydligt kortare, föräldraledighet ses som ett hinder som kan vara svårare att lösa.
Detta ligger i linje med ett könsbundet skyldighets- och rättighetstänkande. Mammor har en skyldighet att ta föräldraledigt. Pappor har en rättighet att ta föräldraledigt, en rättighet som ibland är ”svår att utnyttja”. En skyldighet ses inte på samma sätt som svår att utnyttja. En skyldighet för en individ att göra någonting utgör ett problem som måste lösas och det kan inte lösas genom att personen underlåter att göra det som skyldigheten kräver.
Selektionseffekter kan leda till missvisande slutsatser. Ta exemplet om en hög andel av pappor som tagit föräldraledigt i någon enkät- eller intervjuundersökning svarar att de mött en neutral eller positiv attityd hos sin arbetsgivare. Kan vi därmed sluta oss till att se detta som ett argument att det är OK för pappor generellt att ta föräldraledigt? Nej, det kan vi inte.
Varför? Därför att här har vi sannolikt en selektionseffekt. Vilka pappor är det som i hög utsträckning tar föräldraledigt? Jo, pappor som jobbar på ställen där arbetsgivarens attityd inte innebär negativa konsekvenser för dem. Pappor som har arbetsgivare som ogillar att de tar föräldraledigt är sannolikt underrepresenterade i den undersökta populationen. De kan ju överhuvudtaget inte svara på frågan om hur deras arbetsgivare reagerat eftersom de inte tagit föräldraledigt.
Det kan vara så att det underlättar om flera män på arbetsplatsen redan tagit föräldraledigt. Exempelvis kan arbetskamrater som tidigare varit föräldralediga inspirera nyblivna pappor till att själva ta föräldraledigt. Likaså kan benägenheten att ta föräldraledigt påverkas av kollegors åsikter om detta, till exempel för att deras arbetssituation påverkas av frånvaron. Men här finns sannolikt en selektionseffekt som påverkar resultaten. Män som tar föräldraledigt finns sannolikt oftare på arbetsplatser där arbetsgivarens attityd inte innebär negativa konsekvenser.
31
31
Därmed inte sagt att arbetsgivares attityder inte kan påverkas av att det blir allt mer vanligt i samhället med föräldralediga pappor.
229
Bilaga 7 SOU 2005:73
Resultaten i en omfattande studie av de 200 största svenska privata företagen, Haas & Hwang (2000), visar att endast tre procent, sex av dem alltså, var uttalat positiva till att anställda män skulle ta aktiv del i ansvaret för sina barn. En visst instrumentell avsikt kunde märkas, ”it is a step in manager development” att vara pappaledig, men intresset hos dessa företag för barns framtid och barns välfärd var större. (Haas & Hwang, 2000, sid. 150.)
31 procent av företagen föll in under kategorin ”passive opposition”. Detta innebär att de inte var uttalat negativa till att pappor spenderade tid med sina barn men att detta främst skulle ske på helger och semestrar. En längre föräldraledighet och förkortad arbetstid ogillades men detta var inte uttalat. En mellanchef säger: ”There is the unspoken understanding that there is complete commitment to the job. For this, I get a salary, power and privileges. And if I choose to have another outlook on life, for example, to prioritize family, it would be very difficult to keep this job.” (Haas & Hwang, 2000, sid. 148.)
Resterande två tredjedelar av företagen föll in under kategorin ”conditional support”. Det gick för sig att vara pappaledig givet att vissa villkor var uppfyllda. Ett sådant var om pappan var tvungen att ta ledigt för att det absolut inte gick att lösa på något annat sätt en viss tid. Ett visst riskmedvetande kunde skönjas, exempelvis hos följande personalchef: ”If we demand that all men should stay here, then there will certainly be an increase in divorce and then you don´t know what will happen.” (Haas & Hwang, 2000, sid. 149.) Vidare, om den anställde värderades högt av företaget var man beredd att gå långt i individuella lösningar.
Kaul (1991) understryker vikten av att ta hänsyn till kvinnors arbetsvillkor när man försöker att förklara såväl hur de prioriterar lönearbete som hur vårdnadsansvaret för barn fördelas mellan föräldrarna. Kvinnor vilkas arbetsvillkor är dåliga får inte många positiva bindningar till sitt arbete. De identifierar sig inte särskilt mycket med sitt arbete. Det blir mer givande att till största delen själv ta på sig den meningsfulla och viktiga uppgiften att ta hand om sina barn.
230
Bilaga 7
4.5 Hur viktig är hushållets ekonomi för hur föräldrar fördelat uttaget av föräldraförsäkringen sinsemellan?
Det finns ett antal undersökningar där föräldrar tillfrågats om vilka faktorer som varit av vikt för hur de fördelat dagarna med föräldrapenning mellan sig, se exempelvis RFV (2000, 2003a).
32
I dessa
anges oftast hushållets ekonomi som den avgörande faktorn alternativt den faktor som en stor del av de svarande ansåg ha varit viktig. Alltså, en mycket viktig anledning till att mamman är hemma längre än pappan är att hon tjänar mindre än vad han gör.
Det är inte bara föräldrar som anger familjeekonomin som huvudskäl utan även handläggare på försäkringskassorna, alltså de som informerar föräldrarna om föräldraförsäkringen, och barnmorskor ger liknande svar i en enkätundersökning som Riksförsäkringsverket gjort (RFV, 2000). Där görs också en fallstudie. Författarna undersöker hur föräldrarna faktiskt delar ledigheten, efter alternativa källor till inkomst. Det framkommer att ett traditionellt delande som synbart leder till att familjeekonomi försämras, ändå genomförs. ”Den slutsats [som dras] är att attityden till att det är ekonomin som styr hur föräldrarna delar föräldraledigheten mellan sig inte är styrkt på ett trovärdigt sätt.” (RFV, 2000, s. 6.) Även i Örnhall Ljung & Nyman (2005) framkommer indikationer på att det ekonomiska förhållandet mellan kvinnan och mannen i hushållet tycks spela en relativt liten roll för fördelningen av föräldraledigheten.
I botten ligger ett könsbestämt skyldighets- och rättighetstänkande som föräldrarna, när de blir tillfrågade om varför de fördelat ledigheten på ett visst sätt, istället beskriver i termer av viss ekonomisk rationalitet. Om de hade fördelat ledigheten mer jämnt anger de att familjens ekonomi skulle ha drabbats. Men som vi skall se i följande avsnitt är förlusterna för hushållsekonomin i många fall inte så stora, i vissa fall negligerbara, av att dela lika på den ledighet man har med föräldrapenning. Det som leder till riktigt stora inkomstförluster, både momentant och över livet, är om en förälder arbetar deltid ett eller några år efter barnets födelse.
Föräldraförsäkringsutredningen har gjort några typfallsberäkningar för hushåll i olika inkomstlägen av hur stor årsinkomstförlusten blir för den samlade hushållsekonomin av att mamman och pappan är hemma 180 dagar var jämfört med att pappan är
32
Elvin-Nowak (2005) innehåller en detaljerad redogörelse av några av dessa studier.
231
Bilaga 7 SOU 2005:73
hemma i endast 60 och mamman i 300 dagar.
33
Dessa typfalls-
beräkningar redovisas i huvudbetänkandet En reformerad föräldraförsäkring – Kärlek, omvårdnad, trygghet, SOU 2005:73. I beräkningarna antas att personerna arbetar heltid under den del av året som de inte är föräldralediga. Inga hänsyn har tagits till att olika avtalsområden fyller ut föräldrapenningen i större eller mindre ut sträckning.
34
Förlusten av att dela lika blir förstås större ju större inkomstskillnaden är mellan pappan och mamman. Om mamman tjänar 15 000 kronor och pappan 35 0000 kronor per månad brutto förlorar hushållet 1 800 kronor i disponibel inkomst per månad på att dela lika jämfört med att pappan enbart är hemma den reserverade tiden, två månader. Om mamman istället tjänar 20 000 (25 000) kronor per månad och pappan fortfarande 35 000 kronor per månad sjunker motsvarande inkomstförlust något, till 1 600 (1 300) kronor per månad.
Men om pappan istället tjänar 25 000 kronor och mamman fortfarande 15 000 per månad blir förlusten i disponibel inkomst ännu mindre, 500 kronor per månad. Och om pappans inkomst istället uppgår till 20 000 kronor per månad blir motsvarande förlust endast 200 kronor per månad. I verkligheten blir förlusterna för de flesta familjer ännu mindre på grund av avtalsersättningarnas konstruktion (se avsnitt 2.2).
Förlusten för hushållet av att dela lika är alltså betydligt lägre om mannen och kvinnan har löner på nivåer som motsvarar vanliga arbetarlöner. Bland LO:s medlemmar är det dock vanligare än bland TCO:s och SACO:s medlemmar att pappan tar ut kort eller ingen föräldraledighet (Fransson & Wennemo, 2004). En inkomstförlust svider mer ju lägre inkomst hushållet har att röra sig med från början. Men inkomstbortfallet för de flesta typhushåll är inte av den storleken att förklaringen att ekonomin är den viktigaste styrande faktorn blir övertygande.
33
Beräkningarna är gjorda på ett uttag om sammanlagt 360 dagar på SGI-nivå, inte 390 som är det maximala antalet dagar. Anledningen är beräkningsteknisk, för att lättare kunna beräkna disponibel inkomst (skatten beräknas per år).
34
Liknande beräkningar återfinns i Jansson m.fl. (2003).
232
Bilaga 7
4.6 Privatekonomiska konsekvenser av föräldraskap – ett typfall
I Bilaga 4 till budgetpropositionen 2005, Fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, görs en uppskattning av föräldraskapets privatekonomiska konsekvenser under perioden 1994
−2003 för ett sammanboende par med två barn, en typfallsberäkning. Mannen är privatanställd tjänsteman och hans löneutveckling är den genomsnittliga för gruppen. Kvinnan är kommunanställd. Hennes lön följer löneutvecklingen för denna grupp. Båda arbetar heltid innan första barnet föds. Utöver den offentligfinansierade föräldrapenningen inkluderas inte någon annan inkomst än den från förvärvsarbete.
35
hänsyn till eventuell utebliven karriärutveckling och därmed sammanhängande ytterligare löneutveckling vid föräldraledighet och deltidsarbete.
Paret får två barn under perioden, det första den 1 januari 1994 och det andra den 1 januari 1996. Parets uttag av ledighet med föräldrapenning överensstämmer med det genomsnittliga uttaget för perioden. Kvinnan tar i genomsnitt ut elva månader med föräldrapenning och mannen en månad med varje barn.
Föräldrar har lagstadgad rätt att förkorta sin arbetstid till 75 procent av normal arbetstid till dess att barnet är åtta år. Denna rätt utnyttjas nästan enbart av kvinnor. I denna beräkning antas kvinnan förvärvsarbeta 75 procent av heltid under åren 1995 och 1997
−2003. Beräkningen visar att inkomstförlusten efter skatt för kvinnan i detta typfall under perioden 1994
−2003 uppgår till 304 000 kronor under det att pappans motsvarande inkomstbortfall uppgår till endast 10 000 kronor, se Tabell 3. Av den samlade inkomstförlusten för kvinnan härrör 50 000 kronor från att hon haft föräldrapenning i samband med barnens födelse istället för lö n.
36
Den resterande inkomstförlusten på 250 000 kronor beror på att kvinnan arbetar deltid några år efter det att barnen fötts.
35
Således inkluderas inte det som avtalsersättningar ger vid föräldraledighet.
36
Hänsyn tas inte till att kvinnor i många fall i praktiken förlänger sin föräldraledighet genom att ta ut färre ersättningsdagar än sju per vecka. Det innebär att inkomstförlusten under denna tid i motsvarande mån underskattas för kvinnans del.
233
Bilaga 7 SOU 2005:73
Tabell 3 Nettoförändring i inkomst av föräldraskap 1994
−2004, ett typfall
Kronor
Kvinnor Män
Utebliven inkomst
-492 300
-22 300
Skatteförändring
188 600
12 200
Förändrad nettoinkomst
303 700
-10 100
Förändrad pensionsbehållning
-51 900
-800
Sammanlagd förlust
-355 600
-10 900
Källa: Fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, Bilaga 4 till Budgetpropositionen för 2005, sid. 25.
Till detta skall läggas konsekvenser för kvinnans och mannens pensionsbehållning. Föräldrapenning är pensionsgrundande på samma sätt som lön och pensionsgrundande belopp (PGB) för barnår tillkommer förutom denna. Pensionsbehållningen för dessa tio år beräknas bli drygt 50 000 kronor lägre för kvinnan men endast knappt 1 000 kronor lägre för mannen. Totalt har alltså kvinnan i detta typexempel förlorat cirka 356 000 kronor under det att mannen förlorat endast cirka 11 000 kronor, eller ungefär 3 procent av det kvinnan förlorat.
4.7 Anser föräldrar att föräldraförsäkringen ger dem tillräckliga möjligheter att fördela tiden sinsemellan?
Trots att många föräldrar ser familjens ekonomi som den viktigaste begränsande faktorn tyder resultaten på att de flesta föräldrar är nöjda med de möjligheter till fördelning sinsemellan som föräldraförsäkringen ger.
I RFV (2003a) anger drygt 80 procent av både män och kvinnor (något fler kvinnor än män) att de är nöjda med hur föräldrapenningdagarna fördelats dem emellan. 13 procent av kvinnorna respektive 18 procent av männen hade velat dela mer lika – eller snarare mindre olika? Endast 1 (en) procent, lika för kvinnor och män av dem som inte är nöjda med hur de fördelat tiden, anger att de skulle ha velat dela ledigheten helt lika. Hur dagens ersättningssystem påverkar familjens ekonomi upplevs alltså inte av föräldrarna som en kraftig begränsning av valmöjligheterna.
234
Bilaga 7
4.8 Vad vet vi om effekterna av pappamånaderna på uttagna föräldrapenningdagar, deras antal och hur de fördelats?
En faktor som påverkar dels antalet uttagna föräldrapenningdagar per barn, dels hur de fördelas mellan föräldrarna, är om det finns en restriktion så att ett visst antal dagar inte kan överlåtas på den andra föräldern. 1995 infördes restriktionen att 30 dagar inte kunde överlåtas på den andra föräldern. 2002 utökades denna restriktion till 60 dagar. Såsom tidigare nämnts handlar det i praktiken om att pappan inte kan överlåta denna tid, dessa båda pappamånader, på mamman. Vilka effekter gav dessa restriktioner på fördelningen av uttagna föräldrapenningdagar?
För att kunna isolera vad som är egentliga effekter måste man, som tidigare nämnts (se avsnitt 1.3), ha en experimentell ansats. I detta fall innebär det dels en grupp fäder för vilken reglerna om pappamånaden gäller, dels en grupp fäder där dessa regler inte gäller. Hur papporna har fördelats på de båda grupperna skall vara styrt av slumpen. Hittills finns endast en studie på svenska data som slutligt undersökt vilka effekter den pappamånad som infördes 1995 haft på fäders uttag av föräldrapenning, Ekberg m.fl. (2005).
37
De använder pappamånadsreformen 1995 som basis för ett naturligt experiment. Vilka fäder som fick barn omedelbart före respektive omedelbart efter det att den första pappamånaden infördes den 1 januari 1995 är slumpmässigt eftersom det exakta födelsedatumet för att barn är slumpmässigt. För det första kan tidpunkten för befruktning inte hundraprocentigt styras av föräldrarna. För det andra är längden på en graviditet normalfördelad med ett genomsnitt på 40 veckor och med en standardavvikelse på två veckor (Ekberg m.fl., 2005, sid. 11). Även givet tidpunkten för befruktning kan således inte födelsedatumet förutsägas med hundraprocentig säkerhet.
I behandlingsgruppen i Ekberg m.fl. ingår alltså fäder till de barn som föddes senast två veckor efter det att pappamånadsreformen infördes. Kontrollgruppen består av fäder till de barn som föddes tidigast två veckor innan pappamånadsreformen infördes. Ekberg m.fl. har tillgång till registerdata över fäder till samtliga nyfödda under denna tidsperiod, sammanlagt 7 600 nyfödda. I fortsätt-
37
En tidigare version finns i Ekberg, Eriksson & Friebel (2004). Det finns än så länge inga studier som slutligt kunnat undersöka på effekter av den andra pappamånaden som infördes 2002 eftersom pappor har åtta år på sig efter barnets födelse att ta ut pappadagar.
235
Bilaga 7 SOU 2005:73
ningen kallas behandlingsgruppen för efter-gruppen eftersom den består av fäder till barn födda efter det att reformen genomförts. Kontrollgruppen, fäder till barn som fötts före reformen, kallas följdenligt för före-gruppen.
Att gruppindelningen styrts av slumpen innebär att problemet med utelämnade variabler, alltså sådana som inte mäts i analysen men som påverkar uttaget av pappors föräldrapenningdagar, undviks. Finns det sådana effekter blir det omöjligt att säga vad som är en effekt av pappamånadsreformen och vad som är en effekt av andra faktorer. Slumpmässigheten i gruppindelningen innebär att det enda som systematiskt skiljer den ena gruppen från den andra är att för den ena gruppen gäller reglerna om pappamånad och för den andra inte.
38
Men det är inte otänkbart att före-gruppens föräldrar, även om pappamånadens regler inte gällde dem, ändå påverkades av dess införande. Det kan ju vara så att pappamånadens införande innebar att normbildningen i samhället började att förändras i riktningen att ”pappor bör ta sin månad.”
39
Om så är fallet underskattar
Ekberg m.fl effekterna av den första pappamånaden något.
Några av huvudeffekterna av den första pappamånaden enligt Ekberg m.fl. är som följer.
40
• Andelen pappor som inte tog någon dag med föräldrapenning minskade kraftigt, från 54 till 18 procent.
• Andelen pappor som tog cirka en månad med föräldrapenning ökade kraftigt, från 9 till 47 procent.
• I genomsnitt förlängde papporna sin ledighet med föräldrapenning med 15 dagar.
• I genomsnitt förkortade mammorna sin ledighet med föräldrapenning med 20 dagar.
38
Ekberg m.fl. undersöker som en kontroll av slumpmässigheten om det finns systematiska effekter mellan före- och eftergrupperna, exempelvis vad gäller mammornas och pappornas ålder – en variabel som ju är positivt korrelerad med utbildning och inkomst, vilka i sin tur är korrelerade med fäders uttag av pappadagar. De finner inte några statistiskt säkerställda skillnader.
39
Jämför avsnitt 1.3, fotnot 8 om metodologiska invändningar mot den experimentella ansatsen, särskilt, ii) Finns det skäl att tro att kontrollgruppen på något sätt påverkas av behandlingen?
40
Ekberg m.fl. undersöker även den långsiktiga effekten av pappamånaden på pappors andel av vård av sjukt barn (dagar med uttag av tillfällig föräldrapenning) men finner ingen sådan effekt. Systemet med tillfällig föräldrapenning studeras inte i denna översikt.
236
Bilaga 7
Således förkortade den första pappamånaden den sammanlagda ledigheten med föräldrapenning för mamman och pappan med 5 dagar.
41
I skrivande stund har det bara gått drygt tre år sedan den andra pappamånaden infördes i januari 2002. Därför går det inte idag att uttala sig om den slutliga effekten av denna. Men Föräldraförsäkringsutredningen har analyserat föräldrarnas uttag före och efter den andra pappamånadens införande med samma metod som Ekberg m.fl. använde, med skillnaden att barn födda under hela december 2001 och januari 2002 omfattas och att föräldrarnas uttag följs under tre år och tre månader. Dessa beräkningar redovisas i huvudbetänkandet Reformerad föräldraförsäkring – Kärlek, omvårdnad, trygghet, SOU 2005:73.
Huvudresultatet är att det går att se en tydlig effekt av den andra pappamånaden, även om förändringen inte är lika dramatisk som när den första pappamånaden infördes. En förklaring är förstås att det inte är den fulla effekten som redovisas. I utvärderingen av den första pappamånaden kan man konstatera att ungefär 58 procent av effekten hade slagit igenom efter de tre första åren.
41
Nyman & Pettersson (2002) följer via registerdata hur vårdnadshavare till barn födda 1993 och 1996, alltså två år före respektive ett år efter införandet av den första pappamånaden, tog ut föräldrapenningdagar fyra år efter barnets födelse. De följer alltså inte föräldrarna under hela den åttaårsperiod som de kan ta ut dagar med föräldrapenning. Dessutom har inte före- respektive efter-gruppen de karakteristika som kännetecknar slumpmässigt fördelade grupper. Det senare innebär att vi inte vet att det enda som systematiskt skiljer den ena gruppen från den andra är att för den ena gruppen gäller reglerna om pappamånad och för den andra inte. Sannolikt finns det fler systematiska skillnader. Ett exempel, mellan 1993 och 1996 minskade födelsetalen kraftigt. Sannolikt betyder det att de som blev föräldrar 1996 inte hade samma individegenskaper som de som blev föräldrar 1993. Vissa saker, exempelvis utbildning och inkomst går att kontrollera för men andra egenskaper som inte framgår av dataunderlaget kan också skilja sig mellan grupperna. Vidare var arbetsmarknaden 1993
−1994
i ett sämre läge än 1996
−1997. De som blev föräldrar 1996 hade dels genomgått en längre period med ekonomisk recession, dels hade de sannolikt andra arbetsmarknadsutsikter än de som blev föräldrar 1993. Därmed blir det svårt att utifrån denna studie svara på vilka effekter pappamånaden hade. Jag delar författarnas bedömning att den viktigaste slutsatsen från denna studie rör den grupp av fäder som inte tagit någon föräldraledighet alls. ”Den kanske viktigaste bilden får man när man studerar gruppen som inte tog föräldrapenning alls mellan de båda födelsekohorterna [1993 respektive 1996, min anm.]”. (Nyman & Pettersson, 2002, sid. 45.) De fäder som inte tog ut någon föräldrapenning och vars barn var födda 1996 var ännu mer överrepresenterade än motsvarande grupp fäder till barn födda 1993 i följande avseenden: De hade lägre inkomster, en högre andel var utrikes födda, hade högst förgymnasial utbildning, erhöll mer arbetsmarknadsstöd och hade betydligt fler månader med socialbidrag under den studerade perioden. Min bedömning är att denna utveckling snarare i) speglar arbetsmarknadens förändring än vilken roll pappamånaden spelade, och ii) att införandet av en pappamånad inte lyckats motverka effekterna från en ekonomisk recession på vilka pappor som inte tar ut föräldrapenningdagar.
237
Bilaga 7 SOU 2005:73
De två största effekterna av den andra pappamånaden i denna studie är som följer.
• Den största minskningen är i uttagsintervallet 30–39 dagar.
I före-gruppen hade 14 procent av papporna tagit ut 30
−39 föräldrapenningdagar. Motsvarande tal i efter-gruppen var 7 procent.
• Den största ökningen är i intervallet 60–69 dagar. I föregruppen hade knappt 4 procent av papporna tagit ut 60
−69 föräldrapenningdagar. Motsvarande tal i efter-gruppen var 10 procent.
Det är effekter man kan förvänta sig om regelverket påverkar hur många föräldrapenningdagar männen väljer att ta ut och antalet reserverade dagar ökar från 30 till 60.
Införandet av den andra pappamånaden förefaller ha effekt även på uttag som är mindre än det tidigare reserverade antalet dagar. Färre män i efter-gruppen tar ut mindre än 30 dagar. Andelen har minskat från 50 procent i före-gruppen till 39 procent i efter- gruppen.
Dessutom har andelen män som tar ut mer än 60 dagar ökat från 66 procent i före-gruppen till 74 procent i efter-gruppen. Den andra pappamånaden får också till effekt att uttaget utöver de reserverade 60 dagarna ökar. En förklaring skulle kunna vara att män inte bara jämför sig med sina egna pappor, utan även med hur dagens pappor agerar. Om det tidigare räckte med att ta ut drygt 30 dagar för att ha varit en mer närvarande pappa än de flesta andra, krävs det nu att fler föräldrapenningdagar tas ut.
Efter tre år och tre månader har männens uttag av föräldrapenning på sjukpenningnivå i efter-gruppen ökat med i genomsnitt elva dagar mer än i före-gruppen. Antalet lägstanivådagar var detsamma. Kvinnorna tog ut i snitt tre fler dagar på sjukpenningnivå och två färre lägstanivådagar.
Den andra pappamånaden innebar också en utökning av den totala föräldraledigheten med 30 dagar, från 450 till 480 dagar. Före-gruppen tog ut 361 av sina 450 dagar och efter-gruppen tog ut i genomsnitt 373 dagar av de 480 möjliga. Sammanlagt under perioden tog föräldrarna i efter-gruppen alltså ut i genomsnitt 12 dagar mer.
238
Bilaga 7
4.9 Påverkan från Riksförsäkringsverkets kampanj ”Pappabrevet”
RFV (2004) är en studie med experimentell ansats från Riksförsäkringsverket av deras så kallade Pappabrev. Detta påminnelsebrev skickades ut till en slumpmässigt vald behandlingsgrupp i april 2003 till 300 000 pappor som hade innestående föräldrapenningdagar. Pappabrevet informerade dem om att de hade kvarstående föräldrapenningdagar. En mindre grupp, 4 000 pappor med kvarstående dagar, valdes likaledes slumpmässigt ut som kontrollgrupp. Denna grupp fick brevet i slutet av oktober 2003, då undersökningsperioden var slut. Antalet uttagna dagar i de båda grupperna under perioden maj
−oktober 2003 studerades för att se om det fanns skillnader i uttagsmönster.
Undersökningen visar att brevet påverkat papporna att ta ut fler dagar med föräldrapenning. RFV beräknar ökningen under perioden till 450 000 dagar. Det motsvarar en procentenhet av de 17 procent av de föräldrapenningdagar som pappor tog ut 2003.
Min bedömning är att som policyåtgärd är Pappabrevet intressant. Information fungerar uppenbarligen. Och information behövs; vi vet att pappor har mycket sämre kunskaper än mammor om hur föräldraförsäkringen fungerar, se exempelvis RFV (2003b). Denna kunskapsbrist är en viktig anledning till att kampanjer som Pappabrevet kan få genomslag. Men för att åtgärden skall göra skillnad krävs att vi säkert kan se att ökningen i pappors uttagna dagar inte enbart är en omfördelning i tiden utan en nettoökning av antalet dagar som tas ut av pappor.
5 Vad säger oss empiri om föräldraförsäkringens påverkan på sysselsättning och löner?
5.1 Hur kan egen föräldraledighet påverka?
Om en individs löneutveckling påverkas negativt av att hon eller han själv varit föräldraledig kan det bero på:
1. en sämre löneutveckling givet samma arbetsuppgifter som hon
eller han hade före föräldraledigheten,
2. sämre avlönade arbetsuppgifter efter föräldraledigheten,
239
Bilaga 7 SOU 2005:73
3. sämre möjligheter att öka sin lön genom befordran efter för-
äldraledigheten, jämfört med personer som inte varit föräldralediga.
Studier som fokuserar på hur egen föräldraledighet påverkar löneutvecklingen inkluderar alltså hur en försämrad sysselsättningsstatus påverkar lönen. De studier som undersöker karriärpåverkan fokuserar på 2) och 3).
Innan vi går över till vad empiriska studier säger oss följer en kort repetition av vad tre olika nationalekonomiska teorier förutsäger om hur föräldraledighet påverkar kvinnors och mäns löneutveckling: Teorin om statistisk diskriminering (se avsnitt 3.4 och 3.5) förutsäger att löneutvecklingen för alla kvinnor redan från början i sina yrkesliv påverkas negativt av att deras framtida frånvaro, på grund av vård av barn, förväntas vara högre än mäns. Männens löneutveckling påverkas inte.
En mamma som tar en längre föräldraledighet signalerar ingenting ovanligt men en pappa som gör det bryter ett mönster. Enligt signalteori (se avsnitt 3.9) kan ett sådant beteende hos en pappa av arbetsgivaren uppfattas som att hans engagemang i arbetet är lägre än engagemanget hos de pappor som prioriterar närvaro på arbetet högre än att vara hemma med sitt barn. I detta fall förutsäger signalteorin att löneutvecklingen för en pappa som tar föräldraledigt en längre tid påverkas mer negativt än för en mamma som tar föräldraledigt en längre tid. Att arbetsgivaren förväntar sig att kvinnor som får barn tar längre föräldraledigheter kan ju förstås innebära att arbetsgivaren ser kvinnor som osäkrare än män att anställa eller befordra. Och då blir statistisk diskriminering också intressant som förklaring till löneskillnader.
Enligt humankapitalteori (se avsnitt 3.10) medför varje uppehåll från förvärvslivet (som inte sker på grund av studier) att löneutvecklingen påverkas negativt. En individ som inte lönearbetar eller studerar varken ackumulerar eller bibehåller humankapital. Således förutsäger denna teori att (en längre) föräldraledighet påverkar löneutvecklingen negativt.
Humankapitalteori förutsäger att påverkan på lönen av en längre föräldraledighet är lika stor för män och kvinnor inom samma yrken och som fram till föräldraledigheten haft samma löneutveckling. Vidare förutsäger den att frånvaro på grund av föräldraledighet skall påverka löneutvecklingen i samma utsträckning som annan frånvaro från yrkeslivet, exempelvis sjukdom eller arbets-
240
Bilaga 7
löshet. Enligt humankapitalteori är detta inte diskriminering utan kommer sig av att individen under denna tid inte bibehållit eller ackumulerat humankapital och alltså inte bibehållit eller ökat sin arbetsproduktivitet.
5.2 Påverkan på karriärchanser och arbetslöshetsrisker
Vad säger empirin om påverkan av egen föräldraledighet särskilt på karriärchanser och arbetslöshetsrisker? Det finns få studier som systematiskt kartlagt kopplingarna mellan föräldraledighet och försämringar i sysselsättningsstatus. Ett av huvudresultaten i Granqvist & Persson (2004) som studerar kvinnors och mäns möjligheter att byta till ett bättre arbete är att föräldraledighet inte har någon positiv eller negativ effekt på karriärchanserna för kvinnor generellt men kvinnors chanser att byta till ett bättre arbete endast är hälften så stor som mäns. Bland högutbildade kvinnor har dock föräldraledighet en negativ effekt på kvinnors karriärchanser. (Uppgifter om mäns uttag av föräldraledighet finns inte i de data som Granqvist & Persson använder.)
Även Jonsson & Mills (2001) studerar vilken betydelse föräldraledighetens längd har för kvinnors möjligheter att avancera på sina arbeten. De finner att om kvinnor som varit föräldralediga väljer att återgå till sina arbeten tidigt ökar inte det deras möjligheter att avancera på jobbet. Däremot finns tecken på att en lång föräldraledighet kan ha en viss negativ påverkan på möjligheterna att avancera för kvinnor på högre positioner. Författarna är medvetna om att deras resultat inte kan ges en kausal tolkning men de för fram följande tolkning: Kan frånvaron av positiva effekter för kvinnor av att återkomma till sitt arbete tidigt kunna bero på att detta att vara småbarnsmamma i sig är en så pass negativ signal till arbetsgivaren om låg arbetsproduktivitet att det spelar mindre roll när mamman väljer att komma tillbaka?
Anmälningarna till JämO om misstänkt diskriminering i samband med graviditet och föräldraskap har ökat (JämO, 2001). En mindre del av anmälningarna rör försämrad löneutveckling i form av uteblivna löneökningar. Den största delen av dessa anmälningar rör istället försämringar i sysselsättningsstatus, som också kan ge negativa effekter på lönen, exempelvis vid omplaceringar till sämre arbetsuppgifter.
241
Bilaga 7 SOU 2005:73
En gallupundersökning bland HTF:s medlemmar visar att främst kvinnor, upplever att de missgynnats såväl sysselsättnings- som lönemässigt i samband med föräldraskap (HTF, 2001). En liknande undersökning bland SIF:s medlemmar visar att var tionde som varit föräldraledig när lönerevision gjorts på företaget har blivit helt utan löneökning. För en majoritet av dem som inte fick någon höjning såg man inte heller över lönen när föräldraledigheten var över. Undersökningen visar även att var femte person fick förändrade arbetsuppgifter efter föräldraledigheten. Av dem som varit borta längre än ett år förändrades arbetsuppgifterna för närmare 40 procent (SIF, 2003).
En utvidgad definition av försämring av sysselsättningsstatus inkluderar även att bli arbetslös. Enligt Jans (2003) löper kvinnor och män i åldrarna 25
−40 år som väntar sitt första barn större risk för arbetslöshet än kvinnor och män i motsvarande åldrar som ännu inte har barn. De skattade överriskerna beror inte på skillnader i bakgrundsfaktorer som utbildning och ålder utan kvarstår då man kontrollerat för dessa skillnader. Blivande mammor hade under den period som studeras en dubbelt så hög risk att registreras som arbetslösa än kvinnor som inte väntade barn. Överrisken för blivande pappor var i genomsnitt 40 procent. Resultaten kan tyda på särbehandling från arbetsgivarnas sida, de föredrar att sortera bort personer som har hög risk att vara frånvarande inom en snar framtid. Ju högre den förväntade risken är, desto starkare är sorteringsmekanismerna.
42
42
Detta kan tyckas stå i kontrast med resultaten i Thoursie (1997), att om heltidsarbetslösa män har barn i åldrarna 0-3 år så ökar detta kraftigt chanserna att gå till ett fast heltidsjobb (se avsnitt 3.3 för en kort redogörelse). Det finns flera olikheter mellan studierna som kan förklara skillnaderna i resultat. De viktigaste skillnaderna är troligen:
i) i Thoursies studie kan en stor del männen ha tagit ut den föräldraledighet de vill ha innan de blev arbetslösa under det att männen i Jans studie väntar barn och alltså inte har tagit ut någon föräldraledighet alls, ii) Jans analyserar risken att bli arbetslös under det att Thoursie analyserar sannolikheten att få ett arbete givet att man är arbetslös. Om en arbetslös man i första hand ser att hans roll som pappa innebär att (återgå till att?) vara familjeförsörjare, inte att vara hemma länge med barnet när det är litet, kommer detta att påverka hans sökbeteende så att chansen att han får ett jobb ökar. Vidare, en arbetsgivare som lönsamhetsskäl vill dra ner på personal kan föredra att även sortera bort personer med enbart en något förhöjd förväntad frånvarorisk. En arbetsgivare som av lönsamhetsskäl vill anställa personal kan ha en mindre negativ attityd till den förväntade frånvarorisken.
242
Bilaga 7
5.3 Påverkan på löneutvecklingen
De studier som fokuserar på hur föräldraledighet påverkar löneutvecklingen inkluderar också hur denna typ av frånvaro från arbetet påverkar chanserna att byta till bättre betalda arbetsuppgifter men det är löneutvecklingen i sig, inte byte av arbetsuppgifter eller jobb, som analyseras. Vad säger empirin om påverkan av egen föräldraledighet på löneutvecklingen?
Resultaten i både Stafford & Sundström (1996) och Jansson m.fl. (2003) visar att löneutvecklingen för både män och kvinnor påverkas negativt av att ha varit föräldraledig men att den negativa effekten för män är betydligt större.
Huvudresultatet Albrecht m.fl. (1999)
43
är att löneutvecklingen
för kvinnor respektive män påverkas olika av olika typer av lika lång frånvaro (exempelvis föräldraledighet, arbetslöshet och värnplikt) och att effekterna på lönen är könsspecifika. Precis som i Stafford & Sundström (1996) och Jansson m.fl. (2003) påverkas löneutvecklingen för både män och kvinnor negativt av att ha varit föräldraledig men den negativa effekten för män är betydligt större. Utvecklingen för högutbildade kvinnor påverkas mer negativt av föräldraledighet än för lågutbildade kvinnors. För vissa grupper av lågutbildade kvinnor är den negativa effekten mycket liten eller ingen alls.
Ett sätt att förklara att kvinnor lönemässigt påverkas mindre negativt än män av egen föräldraledighet är varianten av humankapitalteori som säger att kvinnor i mycket högre utsträckning än män väljer yrken som redan från början låter sig förenas med längre frånvaroperioder för vård av barn, som alltså har flackare livslönekurvor.
Albrecht m.fl. (2003) anser inte att deras resultat stödjer denna teori: ”… that Swedish women prefer to work in family-friendly but low-wage jobs is not consistent with our findings.” (Albrecht m.fl., 2003, sid. 172). De studerar lönegapet mellan kvinnor och män i Sverige och finner att även om det i genomsnitt är lika stort som det var för 20 år sedan så har gapet ökat markant i den översta kvartilen av inkomstfördelningen. De drar slutsatsen att det är den omfattande vertikala segregeringen som förklarar detta stora lönegap.”In this paper, we have addressed the question of whether
43
Albrecht m.fl. (1997) är ett bidrag till Kvinnomaktutredningen och en tidigare, populärvetenskaplig version av Albrecht m.fl. (1999).
243
Bilaga 7 SOU 2005:73
there is a significant glass ceiling in Sweden. The answer, quite simply, is yes.” (Albrecht m.fl., 2003, sid. 171).
Albrecht m.fl. diskuterar om en faktor bakom den vertikala segregeringen kan vara att föräldraförsäkringen är utformad så att den ger starka drivkrafter för blivande föräldrar att arbeta (ersättningen är inkomstrelaterad). När barnen väl är födda är det dock mestadels mammorna som använder den lagstadgade rätten att ta en lång föräldraledighet och gå ner på deltid. Detta vet arbetsgivarna som därför förväntar sig ett lägre engagemang i arbetet från kvinnliga anställda som har (små) barn.
Ett faktum som också talar mot teorin att kvinnor väljer lågbetalda yrken för att de är familjevänliga är att förvärvsarbetande kvinnor idag har en i genomsnitt (minst) lika lång utbildning som män (se avsnitt A.3 Löner i Appendix). Om majoriteten kvinnor av familjeskäl medvetet valde yrken med flacka livslönekurvor är det inte troligt att de i genomsnitt skulle välja att utbilda sig lika länge som de, enligt antagandet, genomsnittligt mer karriärsugna männen. Eftersom rätten att vara tjänstledig på hel- eller deltid för vård av barn är lagstadgad finns det, i alla fall i teorin, inget skäl att kvinnor av familjeskäl skall välja jobb som är lågavlönade. (Däremot kan lönerna i yrken som kännetecknas av hög frånvaro bli lägre om kostnaderna för arbetsgivaren att hitta vikarier, etc. på sikt tas från löneutrymmet.)
Det förefaller troligt att andra mekanismer än dem humankapitalteorin fångar upp är verksamma. En hypotes som får stöd i flera av de nämnda studierna är att eftersom så gott som alla kvinnor i Sverige är föräldralediga en längre tid sänder detta inte någon särskild negativ signal om kvinnans engagemang i sitt arbete och hennes lojalitet med sin arbetsgivare. Variationen i männens uttag av föräldraledighet är däremot mycket större. De flesta män tar inte någon längre ledighet men några gör det. Dessa män signalerar därmed ett svagare engagemang i arbetet och en lägre grad av lojalitet med sin arbetsgivare än de män som inte tar föräldraledigt en längre tid.
En anledning till att mäns signaler kan uppfattas som starkare är om mammors möjlighet att vara föräldralediga ses som en skyldighet under det att pappors möjlighet till att vara föräldralediga ses som en rättighet, någonting som han kan välja att använda eller inte. Att denna syn har stor genomslagskraft är en av huvudslutsatserna i Elvin-Nowak (2005), en kunskapsöversikt baserad på psykologisk och sociologisk forskning till Föräldraförsäkrings-
244
Bilaga 7
utredningen, om de faktorer som påverkar hur mammor och pappor fördelar föräldrapenningdagarna mellan sig.
En teori som också ligger i linje med ovanstående resultat, att påverkan på löneutvecklingen av att vara föräldraledig är mer negativ för män än för kvinnor, är om det förekommer statistisk diskriminering. Denna innebär ju att eftersom kvinnor, för att kompensera för kostnaden av en framtida förväntad högre frånvaro, i genomsnitt ges en något lägre lön än män med motsvarande kvalifikationer så har en del av den negativa effekten på lönen redan skett innan de fått barn och drabbar därmed alla kvinnor.
5.4 Påverkan av föräldraledighetens längd och ersättningsnivå på sysselsättningsgrader och timlöner
Än så länge finns det endast en studie där man försökt använda en experimentell ansats, Ruhm (1998), som undersöker de ekonomiska konsekvenserna av föräldraledighet på både sysselsättningsgrader och timlöner på nationell nivå. Där används det faktum att i de nio europeiska länder, Sverige inkluderat, han analyserade använde kvinnor all eller nästan all föräldraförsäkring under den studerade tidsperioden, 1969
−1993.
Därmed kan kvinnor sägas utgöra behandlingsgruppen och män kontrollgruppen i ett naturligt experiment som studerar vilka effekter olikheter i ersättningsnivåer och i föräldraledighetens längd – vilka alltså antas påverka enbart kvinnor – ger på aggregerade sysselsättning och timlöner.
44,45
Resultaten i Ruhm visar positiva effekter på kvinnors sysselsättningsgrad av en föräldraförsäkring. En rätt till nio månaders betald föräldraledighet eller mer höjer sysselsättningsgraden bland kvinnor i ett land med drygt 4 procent. Även föräldraledigheter som är
44
Infallsvinkeln är inte utan problem. Exempelvis är det svårt att kontrollera för den negativa effekt på kvinnors löner som kan uppstå om de kvinnor som träder in på arbetsmarknaden efter införandet (eller förlängningen) av föräldraförsäkringen är sämre utbildade än de kvinnor som arbetade redan då det inte fanns någon föräldraförsäkring. Denna löneeffekt beror ju i grunden inte på föräldraförsäkringen utan på att sammansättningen om sysselsatta kvinnor förändrats (kompositionsbias).
45
Ruhm gör också en begränsad känslighetsanalys enbart av sysselsättningseffekterna där han använder kvinnor i åldrarna 25
−34 år som behandlingsgrupp och kvinnor i åldrarna
45
−54 som kontrollgrupp. I den yngre kvinnogruppen är födelsetalen betydligt högre än i den äldre. Alltså borde den yngre gruppen påverkas mer av förändringar av reglerna om föräldraledighet i det land de bor. Han gör också motsvarande känslighetsanalys där kontrollgruppen utgörs av män i åldrarna 25
−34 år. (Motsvarande känslighetsanalys för löneeffekter går inte att göra då lönedata inte är grupperade efter ålder.)
245
Bilaga 7 SOU 2005:73
kortare har positiva effekter på kvinnors sysselsättningsgrad. Detta är dock troligen en viss överskattning av den rena effekten, inte bara för att i vissa länders statistik (exempelvis Sverige) räknas föräldralediga kvinnor som sysselsatta,
46
utan också för att i länder
med långvariga föräldraledigheter är barnomsorgen väl utbyggd. Detta underlättar för kvinnor att förena förvärvsarbete med huvudansvar för barnen.
Samtidigt ger system med långvariga föräldraledigheter, minst nio månader, en negativ effekt på kvinnornas löner. I länder med sådana system minskar timlönerna för kvinnor med 2
−3 procent.
System där föräldraledigheterna är kortare förefaller däremot inte ha någon större negativ effekt på kvinnornas löner.
Ruhm förklarar detta med att en långvarig föräldraledighet kan vara kostsam för arbetsgivaren (kostnader för att rekrytera vikarier och lära upp dem, etc.) En ytterligare orsak som förs fram är att system med mycket långa betalda föräldraledigheter ökar sannolikheten att kvinnan får flera barn under en period av ett par-tre år och att hon därmed är mer eller mindre frånvarande från jobbet i flera år. Det kan därmed bli svårt och kostsamt för arbetsgivaren att hitta ersättare. Denna frånvaro kan, enligt Ruhm, vidare leda till humankapitalförluster hos kvinnan vilket påverkar hennes löneutveckling negativt. Rätt till ytterligare obetald ledighet ökar sannolikheten för denna effekt.
Eftersom det naturliga experimentet tolkas så att män utgör kontrollgruppen kan inget sägas om effekter på mäns löner och sysselsättningsgrad av olikheter i ersättningsnivåer och i föräldraledighetens längd.
Som vi sett har författarna till några tidigare nämnda studier ställt sig tveksamma till humankapitalteorins förmåga att förklara hur uttagen föräldraledighet påverkar löneutvecklingen för de mammor och pappor sam tagit sådan ledighet.
Min bedömning är att resultaten i Ruhm (1998) inte bara är förenliga med det humankapitalteori förutsäger utan också med det som statistisk diskrimineringsteori förutsäger, att kvinnor i högre grad än män hamnar i låglönejobb och att de inom samma yrken har lägre betalt än män. Ett skäl till att Ruhms resultat sannolikt är förenliga med förekomsten av statistisk diskriminering är att de lönedata som används i studien är aggregat för samtliga sysselsatta kvinnor och män. Alltså är även lönerna för de kvinnor som inte
46
Ruhm uppskattar effekten från denna dubbelräkning i statistiken till cirka en procentenhet.
246
Bilaga 7
har barn inkluderade i aggregaten. Så Ruhm drar slutsatser om effekter av olika utformningar av en föräldraförsäkring på löneutvecklingen för alla kvinnor, med eller utan barn.
47
Resultaten i Ruhm ligger i linje med de i Rønsen & Sundström (2002). De analyserar sysselsättningsmönstren för kvinnor i Finland, Norge och Sverige efter födelsen av det första och andra barnet. ”On the whole, this suggests that very long leave entitlements and child-minding benefit programs could have negative consequences for women´s career and earnings potentials and may preserve an unequal division of labour in the family.” (Rønsen & Sundström, 2002, sid. 121.) En liknande slutsats förs fram i Nyberg (2004).
48
Vad gäller effekter på kvinnors sysselsättning av hur ersättningen vid föräldraledighet är utformad finns det flera studier, både på individdata (mikro) och på nationell nivå (makro), som visar att det finns ett positivt samband mellan inkomstrelaterade ersättningar och kvinnors sysselsättning. System med fasta ersättningar, lika för alla, däremot, förefaller att förlänga den tiden som mamman lämnar arbetskraften, se Ferrarini (2003).
Rosenfeld & Kalleberg (1991) studerar ojämlikheter mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden med syfte att se hur stor utsträckning den genomsnittliga löneskillnaden mellan kvinnor och män förklaras inte bara av familjepolitiken utan även av andra politiskt påverkbara system. De finner att den faktor som i störst utsträckning bidrar till att minska denna löneskillnad är anställdas möjligheter till kollektiva löneförhandlingar, vilket är ett exempel på ett politiskt påverkbart system. I länder där anställdas möjligheter att löneförhandla kollektivt är stora har ofta också en generös familjepolitik. Detta medför att det något felaktigt kan förefalla som om den generösa familjepolitiken är den grundläggande orsaken till en minskad löneskillnad mellan könen.
47
Resultaten i Ruhm (1998) skulle kunna bero på att kvinnor utan barn har samma löner som män och att det är de lägre lönerna för de kvinnor som fått barn som drar ner den genomsnittliga lönen för samtliga kvinnor. Är det så stödjer inte resultaten teorin om statistisk diskriminering. I Ruhms data går det dock inte att dela upp lönerna på kvinnor som har respektive inte har barn. Då det finns studier som visar att unga kvinnor och män som skall träda in på arbetsmarknaden får sämre ingångslöner till liknande yrken (se exempelvis Säve-Söderbergh, 2003) förefaller denna tolkning emellertid inte vara den mest trovärdiga.
48
Jansson m.fl. (2003) undersöker om det finns något statistiskt säkerställt samband mellan ett mått på generositeten i föräldraförsäkringen och lönegapet mellan könen i vissa OECDländer. De finner inte något sådant. (Jansson m.fl. 2003, kapitel 4.). Min bedömning är att resultaten i Ruhms studie är intressantare då denna studie har en experimentell ansats, och därmed försöker att isolera effekter från föräldraförsäkringens utformning från andra strukturella skillnader mellan länderna.
247
Bilaga 7 SOU 2005:73
6 Slutsatser
6.1 Vad är svaret på frågan?
Svaret på frågan som ställs i denna rapport, om föräldraförsäkringens effekter på sysselsättning och löner är olika för kvinnor och män, blir ja. En del effekter är önskvärda, andra inte. En del är mer osäkra än andra.
Rapportens syfte är att, utifrån främst arbetsmarknadsekonomiska men även sociologiska infallsvinklar, ge underlag för att kunna göra väl underbyggda politiska val. Även om vi (kanske) kan enas om hur stora sannolikheterna för vissa effekter är behöver vi inte vara överens om vad som är bäst att göra. Det beror på våra politiska värderingar hur pass positivt vi värderar de önskvärda effekterna, och hur pass negativt vi värderar de oönskade.
En säker (och för del flesta?) önskvärd effekt av en föräldraförsäkring är en högre sysselsättningsgrad för kvinnor. De får bättre möjligheter att kombinera den traditionella rollen som huvudansvarig för barnen med förvärvsarbete. Eftersom ersättningen är relaterad till tidigare arbetsinkomst innebär detta en drivkraft för kvinnor att arbeta innan föräldraskap över huvud taget blir aktuellt. Prioriteringarna för de flesta kvinnor som vill ha barn blir 1) först jobb, 2) sedan barn, 3) sedan tillbaka till jobbet men ofta på deltid. I grunden har föräldraförsäkringen som den fungerar idag inte rubbat på förhållandet att mammorna vanligen är huvudansvariga för barnen när de väl kommit.
En, som jag bedömer, nästan lika säker effekt är att om en förälder tar en längre föräldraledighet påverkas denna förälders framtida lön mindre negativt, eller till och med inte alls, om den som tar föräldraledigheten är kvinna. Om det däremot är en pappa som tar en längre föräldraledighet blir den negativa effekten på den framtida löneutvecklingen större.
Teorin om signalering är förenlig med detta resultat. Enligt denna teori kan arbetsgivare inte direkt observera en anställds arbetsproduktivitet och lojalitet med organisationen. Däremot finns vissa signaler som indikerar om den enskildes arbetsproduktivitet och lojalitet är hög eller låg.
Kvinnor som får barn är oftast frånvarande längre tidsperioder från sina arbeten än män som får barn. I och med att detta är det vanliga mönstret signalerar en mammas längre frånvaro för föräldraledighet ingenting speciellt till arbetsgivaren om hennes enga-
248
Bilaga 7
gemang i arbetet. Hon bara beter sig som mammor mestadels gör. Detta kan förstås också innebära att arbetsgivaren ser kvinnor som osäkrare än män att anställa eller befordra.
Men om en pappa tar en längre föräldraledighet, och därmed bryter ett mönster, kan arbetsgivaren uppfatta detta som en signal om att denne pappas engagemang i arbetet är lägre än engagemanget hos de pappor som prioriterar närvaro på arbetet högre än att vara hemma med sitt barn. Detta är ju den prioritering som de flesta pappor hittills gör.
Det är skälet till att teorin om signalering förutsäger att löneutvecklingen för en pappa som tar föräldraledigt en längre tid påverkas mer negativt än för en mamma som tar föräldraledigt en längre tid. Män har från början givits en lön som inte kompenserar för arbetsgivarens kostnader för framtida förväntad frånvaro i form av föräldraledighet. Den negativa effekten på lönen för den minoritet män som sedan inte uppträder enligt förväntningarna blir därmed större.
En anledning till att mäns signaler uppfattas som värre är om mammors möjlighet att vara föräldralediga ses som en skyldighet under det att pappors möjlighet till att vara föräldralediga ses som en rättighet, någonting som han kan välja att använda eller inte. Min bedömning är att denna syn har stor genomslagskraft.
En inte lika säker, men likväl, trolig oönskad effekt är att kvinnors löner generellt förefaller påverkas negativt av skevheten i hur de flesta mammor och pappor i praktiken fördelar uttaget av en längre föräldraledighet sinsemellan. Detta gäller enbart system där föräldrar (eller mammor) kan vara tjänstlediga en längre tid för vård av barn (på hel- eller deltid, med eller utan ersättning). Den svenska föräldraförsäkringen är ett exempel på ett sådant system. System där enbart kortare föräldraledigheter tillåts förefaller inte ge några negativa effekter på kvinnors löner (även om möjligheten att vara föräldraledig bara ges till mammor).
Denna löneeffekt kan bero på statistisk diskriminering. Denna form av diskriminering baserar sig på följande: i) arbetsgivare är kostnads- eller riskminimerande i sina anställnings- och befordringsbeslut, ii) att arbetsgivare kan inta ha fullständig information om den framtida frånvaron för varje enskild individ som denne funderar på att anställa eller befordra. Om dessa två villkor är uppfyllda är det rationellt för arbetsgivaren att utgå från vad som är ”det vanligaste”. Det vanligaste är att kvinnor tar huvudansvaret för
249
Bilaga 7 SOU 2005:73
barnen då de är små och är alltså mer frånvarande än män från sina arbeten.
Om arbetsgivaren ser frånvaro som någonting negativt, vilket är rimligt om frånvaro kostar i form av produktionsstörningar och sökkostnader efter vikarier, kommer en kvinna i fertil ålder automatiskt att ses som mer riskabel att anställa eller befordra än en man. Det har ingenting att göra med att arbetsgivare ogillar kvinnor. Det beror på att arbetsgivare ogillar frånvaro.
Om kvinnan ändå anställs eller befordras, trots den förväntat högre framtida frånvaron får hon, enligt teorin om statistisk diskriminering, en något lägre lön än vad en man med likvärdiga kvalifikationer fått. Den något lägre lönen sätts för att kompensera för risken för de ökade kostnader för arbetsgivaren som hennes förväntade högre frånvaro medför.
En arbetsgivare kan ha en uppfattning om vad som är högsta acceptabla frånvaro på vissa positioner. En kvinna kan ha samma befordringsmöjligheter som en man med samma kvalifikationer upp till en viss nivå men hon har lägre chanser att befordras till befattningar där förvärvsavbrott leder till markanta negativa konsekvenser för arbetsgivaren. Om hon ändå befordras till en sådan position kan den reduktion av hennes lön som arbetsgivaren ser som en rimlig riskpremie
− arbetsgivaren tar en risk genom denna
befordran
− bli substantiell. Detta skulle därmed kunna vara en av förklaringarna till varför kvinnor på högre positioner ofta tjänar betydligt mindre än män på liknande positioner.
Vari ligger då diskrimineringen i att bedöma enskilda individer som om de hade samma egenskaper som den genomsnittliga individen i de kollektiv de tillhör? Arbetsgivaren antas ju vara rationell, alltså varken ha fördomar eller felaktig information om hur den genomsnittliga individen i respektive grupp beter sig.
En kvinna i fertil ålder kommer automatiskt att ses som mer riskabel att anställa eller befordra än en man. Detta sker oberoende av hennes faktiska produktivitet. Hon själv kan inte påverka detta. Däri ligger det diskriminerande i statistisk diskriminering. En bedömning av individen färgas av hur den grupp som individen tillhör i genomsnitt beter sig. Personen ges inte möjlighet till en helt ofärgad individuell prövning. Inte heller män ges möjligheten till en helt ofärgad individuell prövning men eftersom den genomsnittlige mannen tar en mycket kort föräldraledighet drabbas män betydligt mindre av detta än kvinnor.
250
Bilaga 7
Att pappors löneutveckling påverkas mer negativt än mammors av en längre föräldraledighet är, enligt min bedömning, också förenligt med det teorin om statistisk diskriminering förutsäger: Att löneutvecklingen för alla kvinnor redan från början påverkas negativt av att deras framtida frånvaro förväntas vara högre än mäns.
6.2 Policyinriktade slutsatser
Föräldraförsäkringen ingår som en del av den ekonomiska familjepolitiken. Målet för denna är att skillnaderna mellan familjer med och utan barn skall minska inom ramen för den generella välfärden. Detta mål är beslutat av riksdagen.
Utöver det finns ett antal i olika sammanhang uttalade syften med föräldraförsäkringen (se exempelvis utredningens direktiv, 2004:44). Ett är att verka för barnets bästa. Ett annat är att verka för en ökad jämställdhet mellan könen. Ett tredje är att ge barnen tillgång till båda sina föräldrar. Ett fjärde är att ge båda föräldrarna möjligheter att på lika villkor kombinera föräldraskap med förvärvsarbete eller studier. Genom medlet offentligfinansierad ersättning kombinerat med lagstadgad rätt till ledighet till föräldrar för vård av sina (små) barn söker man uppnå dessa syften.
Det kunskapsunderlag som denna rapport presenterar tyder på att föräldraförsäkringen, som den i praktiken används, har både önskade och oönskade effekter vad gäller jämställdheten på arbetsmarknaden.
Hittills i debatten om föräldraförsäkringen kan vi se en konflikt mellan å ena sidan kvinnors och mäns lika möjligheter på arbetsmarknaden, å andra sidan föräldrarnas individuella valfrihet. Det senare innebär i praktiken en fortsatt skev fördelning av uttaget av föräldraledighet. Det kunskapsunderlag som presenteras i denna rapport tyder på att denna konflikt inte bara finns som diskussionsämne utan att den är reell.
Det finns skäl att tro att föräldrarnas individuella valfrihet, såsom den används i praktiken, begränsar de individuella möjligheterna på arbetsmarknaden för personer som tillhör kollektivet med den högre frånvarorisken, alltså kvinnor. Kvinnor och män bär – utan att kunna påverka det särskilt mycket genom eget age- rande – den genomsnittliga frånvarorisken för det kollektiv de tillhör. Den fördelning av föräldraledigheten som individuella för-
251
Bilaga 7 SOU 2005:73
äldrar tycker är bäst påverkar kollektivens genomsnittliga frånvarorisker.
Här har vi ett mycket intressant politiskt problem. Om statistisk diskriminering mellan kvinnor och män förekommer på arbetsmarknaden går det inte att samtidigt säga följande:
• att enskilda mammor och pappor skall ha stora möjligheter att fördela uttaget sinsemellan av föräldraförsäkringen,
• att individuella kvinnor skall ha samma möjligheter som individuella män på arbetsmarknaden vad gäller lön och utvecklingschanser.
Åtminstone kan man inte säga detta och göra anspråk på att resonera logiskt. Logiken kräver att ett av dessa två synsätt måste prioriteras högre än det andra. Båda synsätt kan förstås anses vara viktiga – men ett måste ses som viktigare i det fall statistisk diskriminering förekommer eftersom det innebär att synsätten då står i konflikt med varandra. Det är de politiska värderingarna som skall styra den prioriteringen.
Ofta framförs hushållets ekonomi som det främsta skälet till den skeva fördelningen av föräldraledigheten. Mamman tjänar mindre än pappan, därför är hon föräldraledig. Men som vi har sett är det ytterligare inkomstbortfall som skulle ske om föräldrapenningen fördelades jämnare endast marginellt i många inkomstskikt, särskilt om hänsyn tas till att de flesta förvärvsarbetande föräldrar också har avtalsersättningar vid föräldraledighet.
Att höja ersättningen i föräldraförsäkringen utan att införa en utökad kvotering eller en individualisering riskerar att kosta resurser utan att det önskade syftet, en markant mindre ojämn fördelning i uttaget, nås. Ger man extra resurser för att nå ett syfte och syftet inte nås är resurserna felaktigt, i bemärkelsen ineffektivt, använda. I relation till vad man vill åstadkomma har man i sådana fall inte använt skattepengarna på bästa möjliga sätt.
Att huvudsakligen försöka motverka negativa effekter på arbetsmarknaden av ett genomsnittligt skevt uttag av föräldraledighet genom att förstärka LAS samt antidiskrimineringslagar för gravida kvinnor och föräldralediga personer är inte den mest effektiva åtgärden. Då ökar risken, ur arbetsgivarnas ögon, med att anställa kvinnor istället för män. De kvinnor som väl blir anställda får en säkrare position men risken finns att det blir svårare för kvinnor att bli anställda.
252
Bilaga 7
Den stora majoriteten av arbetstagare och arbetssökande möter arbetsgivare som – av ekonomiskt helt rationella skäl – ogillar frånvaro. Arbetsgivare kan förvisso ha andra orsaker, som fördomar mot att anställa kvinnor, och dölja dessa bakom ett rationellt resonemang om statistisk diskriminering men faktum kvarstår: De flesta arbetsgivare föredrar att de anställda är närvarande på jobbet, inte frånvarande.
Det går inte att i grunden ändra på detta genom lagstiftning eller kollektivavtal. En effektivare väg att ändra på sakernas tillstånd är att skapa regler i föräldraförsäkringen som sprider frånvaroriskerna mer jämnt mellan kvinnor och män. Att ytterligare kvotera föräldraledigheten eller att, i likhet med övriga socialförsäkringar, se den som individuell innebär att införa en restriktion för att mildra effekten av en annan restriktion, statistisk diskriminering, som påverkar kvinnor negativt.
Jag anser att man kan göra en jämförelse mellan övergången från sambeskattning till särbeskattning, alltså till en individuell beskattning av arbetsinkomst som skedde 1971. Före dess sågs gifta pars inkomster i princip som en och samma inkomst. Det betydde att hushållet inte förlorade på om paret valde att låta mannen specialisera sig på att bli duktig på att tjäna pengar, som var hans komparativa fördel, och låta kvinnan specialisera sig på att bli duktig på hemarbete, vilket var hennes komparativa fördel.
I dagens system beskattas ett hushåll med en sådan arbetsfördelning eller ett hushåll med en deltidsarbetande kvinna och en heltidsarbetande högavlönad man mer än om båda har heltidsjobb med genomsnittliga löner. Det står förstås hushållen fritt att välja vilken arbetsfördelning de vill men den traditionella, där man och kvinna inte ses som individer utan som komplement, kostar dem mer i skatt. Detta anses inte vara någon upprörande orättvisa. Någon stark politisk rörelse som vill tillbaka till tiden före 1971 finns inte. Tankesättet att arbetsinkomsten är individuell har slagit igenom.
Idag fördelas kostnader för vård och omsorg av nästa generation (reproduktion av arbetskraften med ett krassare uttryck) mycket ojämnt över arbetsmarknadens olika sektorer. Kvinnodominerade verksamheten får ta den absolut största delen av kostnaderna i form av produktionsbortfall, sökkostnader för att hitta vikarier, och så vidare. Manligt dominerade verksamheter slipper undan dessa kostnader betydligt lindrigare.
253
Bilaga 7 SOU 2005:73
Många kvinnor med små barn jobbar deltid. Antingen är de anställda på deltid eller också använder de sig av rätten att gå ner i arbetstid så länge de har barn under åtta år. Deltidsanställningar är legio i kvinnodominerade verksamheter; kanske till och med en huvudregel för anställning i många verksamheter? Enligt Statistiska centralbyråns senaste undersökning av levnadsnivåförhållanden är det nästan fyra gånger fler kvinnor än män (171 000 respektive 46 000) som anger att ett skäl till att de arbetar deltid är att det är svårt att få heltidsarbete. Likaså är det vanligare med tidsbegränsade anställningar i kvinnodominerade verksamheter. Frekvent frånvaro blir mindre kostsam om arbetsgivaren har en reservarmé av vikarier att kalla in eller flytta om till de positioner där vakanser uppstår.
Min bedömning är att dessa förhållanden till stor del kan ses som ojämnt fördelade kostnader för vård och omsorg av nästa generation. Vill vi använda skattepengar till att en lång föräldraledighet skall ses som ”plåster på såren” för dessa arbetsförhållanden eller vill vi förbättra arbetsvillkoren och höja lönen i dessa verksamheter?
Men det kanske går på tvärs mot barnets bästa om föräldrarnas möjligheter att välja en skev fördelning av föräldraledigheten begränsas? Papporna kanske inte tar ut alla sina dagar och om mammorna inte kan ta ut den förkortas den tid som barnet kan ha någon förälder hemma? Det beror på våra politiska värderingar hur vi ser på värdet av en jämnare fördelning av uttaget kontra risken för en viss nettominskning (i alla fall i början) av antalet uttagna dagar.
Såsom denna rapport visar verkar effekten av den första pappamånaden vara en marginell minskning (fem dagar) av det totala antalet uttagna dagar med föräldrapenning. Samtidigt minskade andelen pappor som inte tog någon dag med föräldrapenning kraftigt, från 54 till 18 procent. Andelen pappor som tog cirka en månad med föräldrapenning ökade kraftigt, från 9 till 47 procent. Så det var många fler barn som fick mer tid hemma med sin pappa efter den första pappamånadens införande än före. Sammantaget, är det så dåligt?
Den andra pappamånaden innebar en utökning av den totala föräldraledigheten med 30 dagar, från 450 till 480 dagar. Effekten av den andra pappamånaden förefaller, så vitt vi hittills kan se, vara en ytterligare minskning av skevheten i uttaget och en viss nettoökning av antalet uttagna dagar.
254
Bilaga 7
I rapporten förs en diskussion om hur vi uppfattar vår identitet och hur denna drivkraft påverkar vårt beteende, kanske till och med mer än ekonomiska drivkrafter. Det ingår i en mammas identitet att vara hemma med barnet den största delen av tiden. Annars känner hon sig inte som en bra mamma. Det är inte lika viktigt för en pappas identitet som en bra pappa att vara hemma länge med barnet när det är litet. Det är viktigare för identiteten som pappa att vara familjeförsörjare. Detta ligger i linje med ett könsbundet skyldighets- och rättighetstänkande. Mammor har en skyldighet att ta föräldraledigt. Pappor har en rättighet att ta föräldraledigt, en rättighet som ibland är ”svår att utnyttja”
Såsom denna rapport visar verkar den framtida löneutvecklingen för pappor som tar en längre föräldraledighet påverkas mer negativt än för mammor som är föräldralediga en längre tid. Det verkar alltså vara kostsamt för dessa få fäder, kostsamt kanske inte bara i pengar utan även i identitetstermer, att bryta mönstren. Dessa effekter uppstår givet hur den vanliga, alltså skeva, fördelningen av föräldraledighet mellan mammor och pappor sett ut sedan länge. En ekonom skulle uttrycka det som att detta är partiella effekter, givet nuvarande jämviktstillstånd.
Om majoriteten av föräldrarna däremot ändrar sitt beteende i riktning mot ett mindre ojämnt uttag av föräldraledighet hamnar man ett nytt jämviktstillstånd. Då blir analysen annorlunda. Systemförändringar, exempelvis (mer än marginella) ändringar i regler för uttag av föräldraledighet, kan leda till att ett annat jämviktstillstånd uppnås, ett tillstånd som inte kan uppnås av att ett mindre antal individer ändrar sitt beteende. En ekonom skulle uttrycka det som en jämviktseffekt.
I ett annat jämviktstillstånd, där fördelningen av föräldraledighet är betydligt mindre skev, kan exempelvis ett uttag av en längre föräldraledighet få andra effekter för män än de som rapporteras i denna studie. Likaså kan eventuella effekter på löne- och karriärutveckling för kvinnor bli annorlunda om det inte längre finns rationella skäl att se kvinnor som högriskprojekt att anställa och befordra, i jämförelse med män.
Ibland framförs argumentet att man inte skall förändra arbetsmarknaden med hjälp av föräldraförsäkringen. Men som vi sett har föräldraförsäkringen sannolikt redan gjort det. Då blir frågan … är dessa förändringar uteslutande till det bättre? Om inte, vilket verkar vara fallet, hur värderar vi de önskvärda konsekvenserna jämfört med de oönskade?
255
Bilaga 7 SOU 2005:73
Ett jämnare fördelat uttag av föräldraförsäkringen är inget undermedel för att komma åt osakligt grundade löneskillnader mellan könen. Andra diskrimineringsformer, exempelvis värdediskriminering, kan ligga bakom dessa skillnader. Men så länge som arbetsgivare ogillar frånvaro och inte kan ha komplett information om individuella kvinnor och mäns framtida frånvaro på grund av vård av barn, så länge riskerar kvinnor i fertil ålder automatiskt att ses som mer riskabla än män att anställa eller befordra, givet att nuvarande fördelning i uttag av föräldraledighet inte förändras.
256
Bilaga 7
7 Referenser
Ahrne, G. och Roman, C., 1997, Hemmet, barnen och makten. För-
handlingar om arbete och pengar i familjen. Rapport till Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, SOU 1997:139. Fritzes, Stockholm. Akerlof, G. A. och Kranton, R. E., 2000, ”Economics and
Identity”, Quarterly Journal of Economics, Vol. CXV, No. 3, s. 715
−753.
Albrecht, J. W., Björklund, A., och Vroman, S. B., 2003, ”Is There a
Glass Ceiling in Sweden?” Journal of Labor Economics, Vol. 21 No. 1, s. 145
−177.
Albrecht, J. W., Edin, P-A., Sundström, M. och Vroman, S. B.,
1997, ”Kvinnors och mäns löner – förvärvsavbrottens betydelse”, i Persson, I. och Wadensjö, E. (red.), Kvinnors och mäns löner – varför så olika?, Rapport till Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, SOU 1997:136. Albrecht, J. W., Edin, P-A., Sundström, M. och Vroman, S. B.,
1999, ”Career Interruptions and Subsequent Earnings: A Reexamination Using Swedish Data”, Journal of Human Resources, Vol. XXXIV, No. 2, s. 294
−311.
Andersson, K. B. och Eriksson, H., 2005, ”Lika eller inte – om
kvinnor och män i lönestatistiken”, Rapport, Svenskt Näringsliv, Stockholm. Angrist, J. D. och Krueger, A. B., (2000), ”Empirical Strategies in
Labor Economics,” i Ashenfelter, O. C. och Card, D. (red.), Handbook of Labor Economics, 3A. North-Holland, Amsterdam. Arai, M. och Thoursie, A., 1997, ”Individ- och yrkesskillnader
mellan kvinnor och män: Hur påverkar de lönen?”, i Persson, I. och Wadensjö, E. (red.), Kvinnors och mäns löner – varför så olika?, Rapport till Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, SOU 1997:136. Fritzes, Stockholm. Arrow, K., 1972, ”Models of job discrimination”, i Pascal, A. H.
(red.), Racial discrimination in economic life. Lexington Books, Lexington.
257
Bilaga 7 SOU 2005:73
Arrow, K., 1973, ”The theory of discrimination”, i Ashenfelter, O.
C. och Rees, A. (red.), Discrimination in labor markets. Princeton University Press, Princeton. Arrow, K., 1976, ”Economic Dimensions of Occupational Segre-
gation: Comment 1.” Signs, Journal of Women in Culture and Society 1, s. 233-237. Batljan, I., Tillander, S., Örnhall Ljung, S. och Sjöström, M., 2004,
”Föräldrapenning, pappornas uttag av dagar, fakta och analys”, rapport, Socialdepartementet, april 2004. Becker, G. S., 1957, The Economics of Discrimination, 2:a upplagan
(reviderad 1971). University of Chicago Press, Chicago. Becker, G. S., 1965, ”A Theory of the Allocation of Time”,
Economic Journal, LXXV (September 1965), s. 493
−517.
Becker, G. S., 1985, ”Human Capital, Effort and the Sexual
Division of Labor”, Journal of Labor Economics, Vol. 3, s. 33
−58.
Becker, G. S., 1991, A Treatise on the Family. Harvard University
Press, Cambridge. Bekkengen, L., 2002, Man får välja – om föräldraskap och föräldra-
ledighet i arbetsliv och familjeliv. Liber, Stockholm. Berggren, S., 2004, ”Flexibel föräldrapenning – hur mammor och
pappor använder föräldraförsäkringen och hur länge de är lediga”, RFV analyserar 2004:14, Riksförsäkringsverket, Stockholm. Bergstrom, T., 1998, ”A Survey of Theories of the Family”, i
Rosenzweig och Stark O. (red.) Handbook och Population and Family Economics, Vol. 1A. North-Holland, Amsterdam. Björklund, A., Edin, P-A., Holmlund, B. och Wadensjö, E., 2000,
Arbetsmarknaden, 2:a upplagan. SNS Förlag, Stockholm. Bohlin, K., 1997, ”Familj, makt och ekonomiska resurser
− den nya familjeekonomin”, i Ahrne, G och Persson, I. (red.), Familj, makt och jämställdhet, Rapport till Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, SOU 1997:138. Fritzes, Stockholm. Bygren, M. och Duvander, A-Z., 2004, ”’Ingen annan på jobbet har ju varit pappaledig ... ’ Papporna, deras arbetsplatser och deras pappaledighetsuttag”, i Bygren, M., Gähler, M. och Nermo, M. (red.), Familj och arbete – vardagsliv i förändring. SNS Förlag, Stockholm.
258
Bilaga 7
Delander, L., 1978, ”Studier kring den arbetsförmedlande verk-
samheten”, i Arbetsmarknadspolitik i förändring, SOU 1978:60. Fritzes, Stockholm. Duvander, A-Z., Ferrarini, T. och Thalberg, S., 2005, ”Swedish
parental leave and gender equality”, Arbetsrapport 2005:11, Institutet för Framtidsstudier, Stockholm. Ekberg. I., Eriksson, R. och Friebel, G., 2004, ”Sharing responsi-
bility? Short- and long-term effects of Sweden´s ’Daddymonth’ reform”, Working Paper 3/2004, Institutet för social forskning, Stockholms universitet, Stockholm. Ekberg, J., Eriksson, R. och Friebel, G., 2005, ”Parental Leave
−
A Policy Evaluation of the Swedish ’Daddy Month’ Reform”, Discussion Paper Series, IZA DP No 1617, Institute for the Study of Labor (IZA), Bonn. Elvin-Nowak, Y., 2005, Den som passar bäst gör mest. Bilaga 3 till
En reformerad föräldraförsäkring
−
kärlek, omvårdnad, trygghet,
SOU 2005:73. Fritzes, Stockholm. Evertsson, M., 2004, ”Formal On-the-job training. A Gender-
Typed Experience and Wage-Related Advantage?”, European Sociological Review, Vol. 20, No. 1, s. 79
−94.
Ferrarini, T., 2003, Parental Leave Institutions in Eighteen Post-War
Welfare States. Swedish Institute for Social Research – Dissertations Series 58. Institutet för social forskning, Stockholms universitet, Stockholm. Folbre, N., 1994, Who pays for the kids? Gender and the structure of
constraint. Routledge, London. Fransson, A. och Wennemo, I., 2004, ”Mellan princip och praktik.
En rapport om föräldraförsäkringen”, LO, Stockholm. Försäkringskassan, 2005, ”Föräldrapenning
− att mäta hälften var”,
Statistik 2005:1, Försäkringskassan, Stockholm. le Grand, C., 1991, ”Explaining the Male-Female Wage Gap: Job
Segregation and Solidarity Wage Bargaining in Sweden”, Acta Sociologica, Vol. 34, s. 261
−278. le Grand, C., 1997, ”Kön, lön och yrke – yrkessegregering och lönediskriminering mot kvinnor i Sverige” i Persson, I. och Wadensjö, E. (red.), Kvinnors och mäns löner – varför så olika?, Rapport till Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, SOU 1997:136, Fritzes, Stockholm. Granqvist, L och Persson, H., 2004, ”Kvinnor och mäns karriärvägar på den svenska arbetsmarknaden”, i Löfström, Å. (red.),
259
Bilaga 7 SOU 2005:73
Den könsuppdelade arbetsmarknaden, SOU 2004:43. Fritzes, Stockholm. Haas, L. L. och Hwang, P., 2000, ”Programs and Policies Pro-
moting Women´s Economic Equality and Men´s Sharing of Child Care in Sweden”, i Haas, L. L., Hwang, P. och Russell, G. (red.), Organizational Change and Gender Equity. International Perspectives of Fathers and Mothers at the Workplace. Sage Publications, Inc., London. Hakim, C., 2004, Key Issues in Women´s Work. Female Diversity
and the Polarisation of Women´s Employment, 2:a upplagan. Contemporary Issues in Public Policy, The Glass House Press, London. Hansen, B., 1955, Finanpolitikens ekonomiska teori, SOU 1955:25. Hirdman, Y., 2001, Genus – om det stabilas föränderliga former.
Liber, Stockholm. HTF, 2001, Är arbetslivet barntillåtet?, En gallupundersökning
bland HTF-medlemmar 19
−39 år. HTF, Stockholm,
Jacobsen, J. P., 1994, The Economics of Gender. Blackwell
Publishers, Massachusetts. Jans, A-C., 2003, ”Arbetslöshet och barnafödande”, Demografiska
rapporter 2003:6, Statistiska centralbyrån, Stockholm. Jansson, F., Pylkkänen, E. och Valck, L., 2003, En jämställd
föräldraförsäkring?, Bilaga 12 till Långtidsutredningen 2003, SOU 2003:36. Fritzes, Stockholm. Jonsson, J. O. och Mills, C., 2001, ”The sooner the better? Parental
leave duration and women´s accupational career” i Jonsson, J. O. och Mills, C. (red.) Cradle to Grave. Life-course change in modern Sweden. Sociologypress, Durham. JämO, 2000, ”Löneutfyllnad vid föräldraledighet”, Jämställdhets-
ombudsmannen, Stockholm. JämO, 2001, ”Problem i arbetslivet i samband med graviditet och
föräldraskap. JämOs erfarenheter från 2000
−2001”, Jämställd-
hetsombudsmannen, Stockholm. Kaul, H., 1991, ”Who cares? Gender Inequality and Care Leave in
the Nordic Countries”, Acta Sociologica, vol. 34, s. 115
−125.
Klinth, R., 2002, Göra pappa med barn. Den svenska pappapolitiken
1960
−1995. Doktorsavhandling. Boréa Bokförlag, Umeå.
Lazear, E. P. och Rosen, E., 1990, ”Male-female wage differentials
in job ladders”, Journal of Labor Economics, vol. 13, no. 3, s. 426
−471.
260
Bilaga 7
McCall, J., 1972, ”The simple mathematics of information, job
search and prejudice”, i Pascal, A. H. (red.), Racial discrimination in economic life. Lexington Books, Lexington. Mincer, J. Y., 1958, ”Investment in Human Capital and Personal
Income Distribution”, Journal of Political Economy, Vol. 6, No. 4, s. 281
−302.
Mincer, J. Y., 1962, ”On-the-Job Training: Costs, Returns and
Some Implications”, Journal of Political Economy, Vol. 50, No. 5, Part 2, S50
−S79.
Mincer, J. Y., 1974, Schooling, Experience and Earnings. National
Bureau of Economic Research, New York. Mincer, J. Y. och Polachek, S. W., 1974, ”Family investments in
human capital: Earnings of women”, Journal of Political Economy, Vol. 82, s. 576
−608.
Nermo, M., 1999, Structured by Gender. Swedish Institute for
Social Research – Dissertation Series No. 41. Institutet för social forskning, Stockholms universitet, Stockholm. Nyberg, A., 2003, Deltidsarbete och deltidsarbetslöshet
−
en upp-
följning av DELTA-utredningen (Utredningen angående arbetslöshetsersättning och deltidsarbete, SOU 1999:27). Arbetslivsrapport nr 2003:19, Arbetslivsinstitutet, Stockholm. Nyberg, A., 2004, ”Parental leave, public child care and the dual-
earner/dual-career model in Sweden”, Discussion Paper, Swedish National Institute for Working Life, Stockholm. (Finns på http://www.peerreview-employment.org./pdf/sweden04/ disspapSWE04.pdf.) Nyman, H. och Pettersson, J., 2002, ”Spelade pappamånaden någon
roll?” RFV analyserar 2002:14, Riksförsäkringsverket, Stockholm. OECD, Employment Outlook, olika utgåvor. OECD, Paris. Oláh, L., 2001, ”Gender and family stability, Dissolution of the
first parental union in Sweden and Hungary”, Demographic Research, Vol. 4, Article 2. Oláh, L., 2002, ”Jämställd familj håller längst”, Välfärdsbulletinen
2002:2, Statistiska centralbyrån, Stockholm.
261
Bilaga 7 SOU 2005:73
Palme, M. & Wright, R. E., 1992, ”Gender discrimination and com-
pensating differentials in Sweden”, Applied Economics, Vol. 24, s. 751-759. Phelps, E. S., 1972, ”The Statistical Theory of Racism and Sexism”,
American Economic Review, Vol. 62, s. 659
−661.
Prop. 2004/05:1 Bilaga 4, Fördelningen av ekonomiska resurser
mellan kvinnor och män. Särtryck of budgetpropositionen för 2005. Regeringskansliet. RFV, 2000, ”Båda blir bäst. Attityden till delad föräldraledighet”,
RFV redovisar 2000:1, Riksförsäkringsverket, Stockholm. RFV, 2003a, Socialförsäkringsboken 2003. Riksförsäkringsverket,
Stockholm. RFV, 2003b, ”Mamma vet bäst. En kunskapsmätning om för-
äldrapenning och föräldraledighet”, RFV analyserar 2003:19, Riksförsäkringsverket, Stockholm. RFV, 2004, Effekter av Pappabrevet. En utvärdering av RFV:s och
FK:s informationskampanj. RFV redovisar 2004:3. Riksförsäkringsverket, Stockholm. Rosen, S., 1986, ”The Theory of Equalizing Differences”, i
Ashenfelter, O. C. och Layard, R. (red.), Handbook of Labor Economics, 1. North-Holland, Amsterdam. Rosenfeld, R.A. och Kalleberg, A.L., 1991, ”Gender inequality in
the labor market”, Acta Sociologica, Vol. 34, s. 207
−225.
Ruhm, C. J., 1998, ”The Economic Consequences of Parental
Leave Mandates: Lessons from Europe”, Quarterly Journal of Economics, Vol. 113, s. 287
−317.
Rønsen M. och Sundström, M., 2002, ”Family policy and after-
birth employment among new mothers – A comparison of Finland, Norway and Sweden”, European Journal of Population, Vol. 18, s. 121
−152.
SCB, 2003, Tid för vardagsliv. Statistiska centralbyrån, Stockholm. SCB, 2004a, Lönestatistisk årsbok 2003. Statistiska centralbyrån,
Stockholm. SCB, 2004b, På tal om kvinnor och män. Lathund om jämställdhet
2004, Statistiska centralbyrån, Stockholm. SIF, 2003, Sämre lön hotar föräldralediga. En gallupundersökning
bland SIF-medlemmar. SIF, Stockholm. (Finns på https://www.sif.se/templates/Page1__1703.aspx.)
262
Bilaga 7
Sjögren, G. och Wadensjö, E., 2005 (under publicering), Inte bara
socialförsäkringar. Expertgruppen för samhällsekonomiska studier (ESS), Finansdepartementet. SOU 2004:43, Den könsuppdelade arbetsmarknaden. Fritzes, Stock-
holm. SOU 2005:66, Makt att forma samhället och sitt eget liv – jäm-
ställdhetspolitiken mot nya mål. Fritzes, Stockholm. SOU 2005:73, En reformerad föräldraförsäkring
−
kärlek, trygghet,
omvårdnad. Fritzes, Stockholm. Spence, M., 1973, ”Job Market Signalling”, Quarterly Journal of
Economics, Vol. 87, s. 355
−379.
Stafford, F. P. och Sundström, M., 1996, ”Time Out for Child
Care: Signalling and Rebound Effects for Men and Women”, Labour, vol. 10, no. 3, s. 609
−629.
Sundström, M. och Duvander A-Z., 1998, ”Föräldraförsäkringen
och jämställdheten mellan kvinnor och män”, i Persson, I. och Wadensjö, E. (red.), Välfärdens genusansikte, Rapport till Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, SOU 1998:3. Fritzes, Stockholm. Sundström, M. och Duvander, A-Z., 2002, ”Gender Division of
Childcare and the Sharing of Parental Leave among New Parents in Sweden”, European Sociological Review, Vol. 18, No. 4, s. 433-447. Säve-Söderbergh, J., 2003, ”Are Women Asking for Low Wages?
Individual Wage Bargaining and Gender Wage Differentials”, i Essays on Gender Differences in Economic Decision-making. Swedish Institute for Social Research – Dissertations Series 59. Institutet för social forskning, Stockholms universitet, Stockholm. Thoursie, A., 1997, ”Kvinnors och mäns vägar ut ur arbetslöshet –
likheter och skillnader”, i Persson, I. och Wadensjö, E. (red.), Glastak och glasväggar? Den könssegregerade arbetsmarknaden, Rapport till Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, SOU 1997:137. Fritzes, Stockholm. Thoursie, A., 2004, Varför tjänar kvinnor mindre? Bilda Förlag, LO,
Stockholm.
263
Bilaga 7 SOU 2005:73
Weiss, Y., 1998, ”The Formation and Dissolution of Families: Why
Marry? Who Marries Whom? And What Happens Upon Divorce?” i Rosenzweig och Stark O. (red.) Handbook och Population and Family Economics, Vol. 1A, North-Holland, Amsterdam. Widmalm, F., 2004, Tid och pengar – dela lika?, Bilaga 13 till Lång-
tidsutredningen 2003/04, SOU 2004:70. Fritzes, Stockholm. Örnhall Ljung, S. och Nyman, H., 2005, Skillnaden mellan mam-
mans och pappans arbetsinkomst och betydelsen för pappornas uttag av föräldraförsäkringen. Bilaga 8 till En reformerad föräldraförsäkring
−
kärlek, omvårdnad, trygghet, SOU 2005:73. Fritzes,
Stockholm.
264
Bilaga 7
Appendix
Basfakta om kvinnor och mäns betalda och obetalda arbete
A.1 Arbetskraftsdeltagande, sysselsättning och arbetslöshet
Internationellt sett har Sverige sedan länge ett högt arbetskraftstal
49
och en hög sysselsättningsgrad
50
för kvinnor. Det är rimligt att till
viss del tillskriva dessa internationellt sett höga tal i Sverige som en följd av att den tidigt utbyggda föräldraförsäkringen och övergången från sambeskattning till särbeskattning 1971. Expansionen av den huvudsakligen offentligt finansierade barnomsorgen var till stor del en följd av mödrars ökade sysselsättning.
51
Att kvinnor i
vuxen ålder i hög utsträckning började lönearbeta under 1970-talet är en viktig orsak till att arbetskraftsdeltagandet, sysselsättningsgraden och andelen i arbete i Sverige för kvinnor i åldrarna 55
−64 år är bland de högsta i världen. Kvinnors arbetslöshet är lägre än mäns i Sverige – något som är tämligen ovanligt i ett internationellt perspektiv.
Kvinnors arbetskraftsdeltagande ökade markant under 1970-talet och något långsammare under 1980-talet. Under 1990-talet har det sjunkit i de flesta åldersgrupperna, särskilt bland yngre men även bland medelålders. Däremot har sänkningen inte varit särskilt framträdande i den äldsta gruppen, 55
−64 år. Idag är 58 procent av dessa kvinnor på arbetsmarknaden. Den främsta orsaken till det lägre arbetskraftsdeltagandet i de yngre grupperna är studier. Av alla kvinnor i befolkningen 20
−64 år ingick 79 procent i arbets-
kraften 2004.
52
Från 1970 fram till 1990 låg arbetskraftsdeltagandet bland nästan alla åldersgrupper av män på en jämn och hög nivå. För åldersgruppen 25
−54 år låg deltagandet konstant kring 90 procent under det att det för åldrarna 55
−64 år sjönk från 85 procent 1970 till
75 procent 1990. Under 1990-talet har arbetskraftsdeltagande för
49
Med arbetskraftstal eller arbetskraftsdeltagande avses hur stor andel av befolkningen som finns i arbetskraften.
50
Med sysselsättningsgrad avses hur stor andel av befolkningen som är sysselsatt.
51
1965 hade 3 procent av de barn som var högst sex år gamla plats i offentlig barnomsorg och andelen sysselsatta mödrar med barn i samma åldersgrupp var 36 procent. 1970 var motsvarande tal 9 respektive 49 procent för att sedan stiga till 31 respektive 74 procent 1980 (Nyberg, 2004). Så man kan säga att ökningen av förvärvsarbetande mödrar föregick expansionen i offentlig barnomsorg.
52
Uppgifterna om arbetskraftsdeltagande, sysselsättning och arbetslöshet i detta avsnitt är hämtade från Arbetskraftsundersökningarna om inget annat anges.
265
Bilaga 7 SOU 2005:73
män sjunkit något, särskilt för de yngre och av liknande skäl som för kvinnor. Av alla män i befolkningen 20
−64 år ingick
84 procent i arbetskraften 2004.
I Figur A.1 och A.2 framgår arbetskraftsdeltagandet i åldersgruppen 20
−64 år för kvinnor och män som summan av dem som arbetar heltid, kort respektive lång deltid samt andelen kvinnor respektive män i befolkningen som är arbetslösa. Det översta ljusa fältet i figurerna visar hur andelen kvinnor respektive män i befolkningen som inte deltar i arbetskraften utvecklats över tiden.
Utvecklingen av sysselsättningsgraden för kvinnor 20
−64 år ökade ungefär lika mycket som arbetskraftsdeltagandet fram till 1990 men sjönk kraftigt under 1990-talet. 2004 uppgick sysselsättningsgraden för kvinnor 20
−64 år till 75 procent.
Sysselsättningsgraden för män 20
−64 år sjönk svagt under
perioden 1970
−1990 för att sedan falla kraftigt, ännu kraftigare än för kvinnor, under 1990-talets första år. Fortfarande är dock männens sysselsättningsgrad några procentenheter högre än kvinnornas. 2004 uppgick sysselsättningsgraden för män 20
−64 år till
80 procent.
I Figur A.1 och A.2 framgår sysselsättningsgraden för kvinnor och män som summan av dem som arbetar heltid samt kort och lång deltid. Även om den sammanlagda sysselsättningsgraden inte skiljer sig avsevärt mellan kvinnor och män framgår att hel- och deltidsandelarna av de sysselsatta är mycket olika beroende på om man talar om kvinnors eller mäns sysselsättning.
Andelen kvinnor i befolkningen 20
−64 år som arbetar heltid uppgick till 50 procent 2004, att jämföra med 37 procent 1970. Motsvarande andel för männen var 71 procent 2004 och 87 procent 1970. De långa deltiderna (20
−34 timmar per vecka) för kvinnor ökade kraftigt fram till slutet av 1980-talet då nästan var tredje kvinna arbetade lång deltid för att sedan sjunka tillbaka. 2004 arbetade var femte kvinna lång deltid. Andelen kvinnor i befolkningen som arbetar korta deltider (1
−19 timmar per vecka) har aldrig varit särskilt hög och uppgick till endast 4 procent 2004. Andelen män som arbetar långa deltider har ökat men från mycket låga nivåer, från drygt 1 procent 1970 till knappt 6 procent 2004. Andelen män som arbetar korta deltider är ytterst liten, 2 procent 2004.
266
Bilaga 7
Figur A.1 och A.2 Andel personer i åldern 20
−64 år efter arbetskraftstillhörighet och vanligen arbetad tid 1970
−2004
Procent av befolkningen 20
−64 år
0 20 40 60 80 100
19 70
19 72
19 74
19 76
19 78
19 80
19 82
19 84
19 86
19 88
19 90
19 92
19 94
19 96
19 98
20 00
20 02
20 04
Heltid, 35- timmar Lång deltid, 20-34 timmar
Kort deltid, 1-19 timmar Arbetslösa Ej i arbetskraften
0 20 40 60 80 100
19 70
19 72
19 74
19 76
19 78
19 80
19 82
19 84
19 86
19 88
19 90
19 92
19 94
19 96
19 98
20 00
20 02
20 04
Procent
Procent
Kvinnor
Män
0 20 40 60 80 100
19 70
19 72
19 74
19 76
19 78
19 80
19 82
19 84
19 86
19 88
19 90
19 92
19 94
19 96
19 98
20 00
20 02
20 04
Heltid, 35- timmar Lång deltid, 20-34 timmar Kort deltid, 1-19 timmar Arbetslösa Ej i arbetskraften
0 20 40 60 80 100
19 70
19 72
19 74
19 76
19 78
19 80
19 82
19 84
19 86
19 88
19 90
19 92
19 94
19 96
19 98
20 00
20 02
20 04
Procent
Procent
Kvinnor
Män
Källa: Arbetskraftsundersökningarna (AKU), Statistiska centralbyrån.
Alla som räknas som sysselsatta i Arbetskraftsundersökningarna (AKU) är dock inte närvarande på arbetet. Idag är många av dem som registreras som sysselsatta i AKU frånvarande hela mätveckan, exempelvis på grund av sjukskrivning, vård av sjukt barn, föräldraledighet eller semester. Andelen sysselsatta kvinnor som är frånvarande är högre än motsvarande andel män.
Andelen kvinnor i befolkningen 20
−64 år som faktiskt var på jobbet, ”i-arbete-graden”, var endast 60 procent 2004. Motsvarande tal för män var 69 procent. Var femte sysselsatt kvinna som inte var på jobbet alls under mätveckan var frånvarande för vård av barn inklusive föräldraledighet. Endast var tjugonde sysselsatt man som inte alls var på jobbet under mätveckan var frånvarande av samma orsak.
53
Arbetslösheten för kvinnor är något lägre än för män enligt AKU och har så varit under en längre tid. Att kvinnors arbetslöshet är lägre än mäns är tämligen ovanligt i ett internationellt perspektiv (se exempelvis olika utgåvor av OECD Employment
267
53
Var fjärde (femte) sysselsatt kvinna (man) som var frånvarande hela mätveckan var det på grund av egen sjukdom.
Bilaga 7 SOU 2005:73
Outlook). Den öppna arbetslösheten i åldersgruppen 20
−64 år uppgick till 5,3 procent varav 4,9 för kvinnor och 5,6 för män 20 04.
54
Ett område på den svenska arbetsmarknaden som man inte vet så mycket om är deltidsarbetslöshet. I AKU, som är den officiella arbetslöshetsstatistiken, finns ingen kategori som betecknar deltidsarbetslösa. Det närmaste man kan komma är antal personer som anger att de arbetar mindre än de skulle vilja av arbetsmarknadsskäl (”undersysselsatta” i AKU), men där inkluderas även heltidsarbetande som vill arbeta mer. Enligt Arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) statistik som inkluderar personer som registrerat sig på arbetsförmedlingen som deltidsarbetslösa var totalt 73 000 personer deltidsarbetslösa 2004, varav 57 000 kvinnor och 17 000 män, drygt tre gånger fler kvinnor än män.
En studie på svenska data, Nyberg (2003), tyder dock på att 2002 utgjordes den största gruppen arbetslösa av deltidsarbetslösa kvinnor, därefter kom heltidsarbetslösa män, på tredje plats heltidsarbetslösa kvinnor och sist deltidsarbetslösa män. Enligt Undersökningen av levnadsnivåförhållanden 2002
−2003 (ULF) som Statistiska centralbyrån gör anger 46 000 män att ett skäl till att de arbetar deltid är att det är svårt att få heltidsarbete. Motsvarande antal kvinnor är 171 000, alltså nästan fyra gånger fler än männen (se också SOU 2005:66, avsnitt 6.4 Deltidsarbetet).
A.2 Könsuppdelningen på arbetsmarknaden
Ibland beskrivs könsuppdelningen på den svenska arbetsmarknaden som hög men i en aspekt har den minskat dramatiskt: De flesta kvinnor i förvärvsaktiva åldrar har idag ett avlönat marknadsarbete. För 40
−50 år sedan var situationen annorlunda, framför allt för mödrar. Den primära uppdelningen på arbetsmarknaden, alltså uppdelningen av män och kvinnor mellan att ha och inte ha ett lönearbete, har således minskat ordentligt och den är låg i ett internationellt perspektiv.
Den sekundära segregeringen på arbetsmarknaden klassificeras ofta i två huvudtyper, horisontell eller vertikal.
55
54
Detta är räknat enligt den gängse definitionen som procent av arbetskraften. (I Figur A.1 och A.2 visas arbetslösheten som procent av befolkningen.) Räknat i antal personer uppgick den öppna arbetslösheten 2004 i åldersgruppen 20
−64 år till 229 000 personer, varav 101 000 kvinnor och 128 000 män. Enligt statistik från Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) var totalt 106 000 personer, varav 47 000 kvinnor och 59 000 män inskrivna i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program 2004 (alltså ej öppet arbetslösa).
268
Bilaga 7
segregering innebär att män och kvinnor har olika yrken, arbetsgivare, arbetar i olika branscher och organisationer och/eller finns på olika arbetsplatser. Vertikal könssegregering handlar om att kvinnor på ett systematiskt sätt, som skiljer sig från män, inte når lika långt i sina respektive karriärer. Män är överrepresenterade på positioner där graderna av makt och inflytande är höga och likaså lönerna.
Den svenska arbetsmarknaden uppvisar en hög grad av så- väl horisontell som vertikal könssegregering, se Tabell A.1 och Figur A.3.
56
55
Ibland används en ytterligare klassificeringstyp, nämligen intern segregering. Intern könssegregering handlar om att kvinnor och män med samma yrke och ibland samma arbetsplatser/arbetsgivare tilldelas olika arbetsuppgifter eller har valt olika specialiteter eller inriktning i sitt arbete. Det innebär att ett till synes könsintegrerat yrke kan uppvisa en hög grad av intern segregering om kvinnor och män systematiskt har olika arbetsuppgifter, se exempelvis SOU 2004:43 för en mer utförlig redogörelse av horisontell, vertikal och intern könssegregering.
56
Däremot är det inte självklart att arbetsmarknaden i Sverige är betydligt mer könsuppdelad än i många andra länder utan ligger på en jämförbar nivå, se Nermo (1999).
269
Bilaga 7 SOU 2005:73
Tabell A.1 De 30 största yrkena 2003, antal och könsfördelning
De yrken där minst 75 procent är män eller kvinnor är skrivna i fet stil
Könsfördelning, procent
Yrke Totalt antal Kvinnor Män Undersköterskor, sjukvårdsbiträden m.fl. 173 510 93 7 Vårdbiträden, personliga assistenter m.fl. 134 995 84 16 Företagssäljare 100 517 25 75 Försäljare, fackhandel 99 770 63 37 Grundskollärare 88 021 76 24 Övrig kontorspersonal 83 505 83 17 Barnskötare m.fl. 82 293 92 8 Förskollärare och fritidspedagoger 81 292 92 8 Systemerare och programmerare 79 544 21 79 Hotell- och kontorsstädare m.fl. 73 256 83 17 Bokförings- och redovisningsassistenter 69 520 92 8 Lagerassistenter m.fl. 65 005 19 81 Lastbils- och långtradarförare 61 292 2 98 Byggnadsträarbetare, inredningssnickare m.fl. 55 539 2 98 Administrativa assistenter 54 908 77 23 Skötare och vårdare 52 856 75 25 Verktygsmaskinoperatörer 48 049 14 86 Fastighetsskötare 44 230 10 90 Köks- och restaurangbiträden 43 349 84 16 Revisorer m.fl. 43 026 56 44 Kontorssekreterare, läkarsekreterare m.fl. 41 696 98 2 Maskiningenjörer och maskintekniker 41 382 8 92 Kockar och kokerskor 40 246 56 44 Datatekniker 38 722 23 77 Chefer för mindre företag inom handel, hotell och restaurang, transport och kommunikation 37 380 32 68 Försäljare, dagligvaror 35 931 70 30 Gymnasielärare i allmänna ämnen 35 083 58 42 Övriga sjuksköterskor 34 764 94 6 Banktjänstemän och kreditrådgivare 34 410 62 38 Motorfordonsmekaniker och motorfordons- reparatörer 33 047 0 100 Totalt antal 1 907 136
Källa: Arbetskraftsundersökningarna (4-siffrig SSYK), Statistiska centralbyrån.
I Tabell A.1 återfinns de 30 största yrkena i Sverige. Totalt omfattar de drygt 1,9 miljoner sysselsatta. De yrken där minst 75 procent är kvinnor eller män är angivna i fet stil i tabellen. Så många
270
Bilaga 7
som 23 av de 30 största yrkena har en så pass skev könssammansättning.
Antalet kvinnodominerade yrken är något fler än de mansdominerade, 13 respektive 10 yrken. Men det är långt fler kvinnor som arbetar i de kvinnodominerade yrken än det är män som arbetar i de mansdominerade. Cirka 880 000 kvinnor återfinns i de kvinnodominerade yrkena under det att antalet män i de mansdominerade uppgår till drygt 410 000. Den viktigaste förklaringen är att de två absolut största yrkena, undersköterskor och sjukvårdsbiträden samt vårdbiträden och personliga assistenter, omfattar knappt 310 000 sysselsatta varav drygt 275 000 kvinnor.
Ett sätt att belysa vertikal segregering är att med hjälp av Statistiska Centralbyråns yrkesregister belysa hur många kvinnor och män som har en chefsbefattning i ett företag eller i en organisation, se Figur A.3 där könsfördelningen i 25 chefsyrken återfinns.
271
Bilaga 7 SOU 2005:73
272
Figur A.3 Sysselsatta i chefspositioner 2002
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Verksamhetschefer inom vård och omsorg
Chefer för mindre enheter inom vård och omsorg
Verksamhetschefer inom utbildning
Personalchefer
Chefer för mindre enheter inom offentlig förvaltning m.m.
Reklam- och PR-chefer
Chefer för mindre enheter inom utbildning
Ekonomichefer och administrativa chefer
Driftchefer inom handel, hotell och restaurang, transport och kommunikation
Verksamhetschefer inom offentlig förvaltning m.m.
Övriga drift- och verksamhetschefer
Chefer för mindre företag inom handel, hotell och restaurang, transport och
kommunikation
Övriga chefer inom specialområden
Högre ämbetsmän och politiker
Chefer för övriga mindre företag och enheter
Chefstjänstemän i intresseorganisationer
Försäljnings- och marknadschefer
Chefer för mindre företag inom finansiell verksamhet, fastighetsbolag,
företagstjänster m.m.
Forsknings- och utvecklingschefer
Verkställande direktörer, verkschefer m.fl.
Driftchefer inom finansiell verksamhet, fastighetsbolag, företagstjänster m.m.
IT-chefer
Inköps- och distributionschefer
Driftchefer
Chefer för mindre företag
Kvinnor Män
Källa: Arbetskraftsundersökningarna (4-siffrig SSYK), Statistiska centralbyrån.
Bilaga 7
273
I endast tre chefskategorier, inom vård- och omsorgsyrken samt utbildning, är över 60 procent av cheferna kvinnor, medan det i fem kategorier råder en viss könsbalans i betydelsen att andelen kvinnor ligger mellan 40
−60 procent. I de resterande 17 kategorierna dominerar män och i nio av dessa utgör männen minst 75 procent av cheferna.
A.3 Löner
Kvinnors lön per arbetad timme uppgick i genomsnitt till 84 procent av vad män tjänade 2003.
57
Den största orsaken till att
kvinnors löner som andel av mäns blir så mycket lägre beror på att kvinnor i mycket större utsträckning än män arbetar i lägre avlönade yrkesgrupper eller sektorer. Ett par illustrationer av detta förhållande återfinns i Figur A.4 och A.5.
Figur A.4 Arbetare 2002: Andel kvinnor per sektor och sektorns medellön relativt medellönen för samtliga arbetare (=100)
40 50 60 70 80 90 100 110 120 130
0
20
40
60
80
10
Andel kvinnor i sektorn
Sekt orn s r ela tiv lön
Bygg
Kommunal: Mansdominerade yrken
Industribranscher,
partihandel samt transport
Fastighetsbolag m.m.
Detaljhandel
Landsting,
vård
Hotell- o ch restaurang Kommun, barn,
äldre, skola
40 50 60 70 80 90 100 110 120 130
0
20
40
60
80
10
Andel kvinnor i sektorn
Sekt orn s r ela tiv lön
Bygg
Kommunal: Mansdominerade yrken
Industribranscher,
partihandel samt transport
Fastighetsbolag m.m.
Detaljhandel
Landsting,
vård
Hotell- o ch restaurang Kommun, barn,
äldre, skola
00
Källa: Thoursie (2004).
57
Löneuppgifterna i detta avsnitt är hämtade från SCB (2004a) om inget annat anges.
Bilaga 7 SOU 2005:73
Figur A.5 Tjänstemän 2002: Andel kvinnor per sektor och sektorns medellön relativt medellönen för samtliga tjänstemän (=100)
40 50 60 70 80 90 100 110 120 130
0
20
40
60
80
100
Andel kvinnor i sektorn
Se ktor ns re lat ivl ön
Militär och polis
Kredit- och försäkringsbolag
Landsting, vård Kommun,
äldre
Kommun,
barn
Kommun,
skola
Detaljhandel,
civilförvaltning
Hotell- och restaurang
Industribranscher (inkl. bygg)
partihandel samt transport
40 50 60 70 80 90 100 110 120 130
0
20
40
60
80
100
Andel kvinnor i sektorn
Se ktor ns re lat ivl ön
Militär och polis
Kredit- och försäkringsbolag
Landsting, vård Kommun,
äldre
Kommun,
barn
Kommun,
skola
Detaljhandel,
civilförvaltning
Hotell- och restaurang
Industribranscher (inkl. bygg)
partihandel samt transport
Källa: Thoursie (2004).
Av dessa figurer framgår att könssegregeringen är större bland arbetare än bland tjänstemän. Det finns över huvud taget ingen sektor bland arbetarna med en någorlunda jämn könsfördelning, om man med en sådan menar en fördelning av kvinnor och män som ligger inom intervallen 40
−60 eller 60−40 procent. För tjänstemännen ligger könsfördelningen i en knapp tredjedel av sektorerna inom något av dessa båda intervall. Alltså arbetar cirka tvåtredjedelar av tjänstemännen inom starkt eller mycket starkt könssegregerade sektorer.
274
Bilaga 7
För såväl arbetare som tjänstemän finns statistiskt säkerställda negativa samband mellan andelen kvinnor i en sektor och den sektorn s relativa löneläge.
58
För både arbetare och tjänstemän gäller
att de kvinnodominerade yrkesgrupperna inom vård och omsorg i kommun- och landstingssektorn är de lägst betalda.
Men det lägre relativlöneläget inom kommuner och landsting gäller inte alla yrkesgrupper som finns där. I Figur A.4 finns en extra observation där de få mansdominerade yrkesgrupper som finns inom Kommunalarbetareförbundet har särskiljts. Dessa yrkesgrupper har en relativlön som är i linje med den genomsnittliga arbetarlönen. Den ligger ungefär vid eller marginellt under lönerna inom industrisektorerna, partihandel- och transportsektorn.
Ovanstående figur avser sektorer på arbetsmarknaden. Det förefaller också finnas liknande statistiskt säkerställda negativa samband om man kategoriserar yrkesgrupper basis av vad den, ofta mycket stora majoriteten, av de anställda har för högsta utbildning:
i) förgymnasial eller gymnasial, ii) gymnasial eller eftergymnasial kortare än tre år, iii) eftergymnasial utbildning, se Thoursie (2004).
Är kvinnor idag kortare utbildade eller har de mycket kortare arbetslivserfarenhet än män? Kan det vara det som ligger bakom att det finns ett samband mellan en hög andel kvinnor i en sektor eller yrkesgrupp och en lägre relativlön i den sektorn eller yrkesgruppen?
I Figur A.6 visas kvinnors löner i procent av mäns löner för åren 1968, 1974, 1981, 1991 och 2000.
59
Lönegapet mellan kvinnor och
män på hela arbetsmarknaden har i stort sett varit konstant sedan början av 1980-talet. Sedan dess tjänar kvinnor som grupp drygt 80 procent av männens löner, alltså nästan 20 procent mindre. Denna skillnad är inte direkt kopplad till att kvinnor jobbar deltid
58
För arbetare skattades följande samband: y = 111,25 – 0,26 x där y är relativlönen för sektorn och x andel kvinnor i sektorn (66,14) (-7,73) t-värden i parenteser
0,79 R
2
, andel förklarad variation
18 Antal sektorer i skattningen Den observation där de få mansdominerade yrkesgrupper som finns inom Kommunalarbetareförbundet har särskiljts ingår ej i skattningen. För tjänstemän skattades följande samband: y = 119,25 – 0,37x där y är relativlönen för sektorn och x andel kvinnor i sektorn (20,40) (-3,23) t-värden i parenteser
0,35 R
2
, andel förklarad variation
21 Antal sektorer i skattningen
59
Data är från Levnadsnivåundersökningarna (LNU) som är panelundersökningar som avser samma år.
275
Bilaga 7 SOU 2005:73
mer än män utan det ser ut så när alla löner räknats om till timlöner och därmed är jämförbara med varandra. Utvecklingen mot ett krympande lönegap mellan kvinnor och män avstannade alltså för cirka 20 år sedan.
Figur A.6 Kvinnors löner i procent av mäns De löner som ej är timlöner har omräknats till timlöner
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
1968
1974
1981
1991
2000
Procent
Källa: Thoursie (2004). Anm.: 19
−65 år, anställda, arbetar minst 10 timmar per vecka.
Hur ser då utvecklingen av humankapitalvariablerna för kvinnor och män ut under samma tidsperiod? Figur A.7 och A.8 visar hur anställda kvinnors och mäns genomsnittliga utbildningslängd och arbetslivserfarenhet utvecklats sedan 1968.
276
Bilaga 7
Figur A.7 Kvinnors och mäns utbildningslängd
0 2 4 6 8 10 12 14
1968
1974
1981
1991
2000
År
Kvinnor Män
Källa: Thoursie (2004). Anm.: 19
−65 år, anställda, arbetar minst 10 timmar per vecka.
År 1968 hade anställda kvinnor och män som arbetade minst tio timmar i veckan i genomsnitt en lika lång utbildning. Det fanns förstås, precis som nu, stora skillnader i utbildningslängd inom grupperna, men i genomsnitt hade kvinnor och män knappt nio års skolutbildning.
De kvinnor som jobbade 1968 skilde sig från det dåvarande stora antalet hemmafruar genom att de i genomsnitt hade en något längre utbildning. Därför hade de kvinnor som lönearbetade då i genomsnitt en lika lång utbildning som männen. Att de lönearbetande kvinnornas utbildningslängd sedan sjönk något relativt männens berodde på det stora inflödet av kvinnor på arbetsmarknaden under 1970-talet. De kvinnor som flödade in hade alltså en kortare utbildning än männen och denna skillnad höll i sig i ett par årtionden. Skillnaderna mellan könen bland anställda som jobbade minst tio timmar per vecka var dock inte så stora.
Den allmänna utbildningslängden har i genomsnitt höjts rejält, från cirka nio år 1968 till cirka elva år 1991 och till knappt 13 år 2000. Den genomsnittliga utbildningslängden 2000 för anställda kvinnor som jobbar minst tio timmar i veckan var 12,7 år, jämfört med 12,6 år för motsvarande grupp av män.
277
Bilaga 7 SOU 2005:73
Figur A.8 Kvinnors och mäns arbetslivserfarenhet
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26
1968
1974
1981
1991
2000
År
Kvinnor Män
Källa: Thoursie (2004). Anm.: 19
−65 år, anställda, arbetar minst 10 timmar per vecka.
Ännu större förändringar har skett vad gäller minskade skillnader mellan kvinnors och mäns genomsnittliga arbetslivserfarenhet, se Figur A.8. 1968 var skillnaderna mycket stora. Män hade igenomsnitt 23 års arbetslivserfarenhet medan kvinnor bara hade 15 år, en skillnad på hela åtta år.
Skillnaderna var ungefär desamma 1974 men när nästan alla kvinnor väl kommit ut på arbetsmarknaden och börjat samla på sig arbetslivserfarenhet började skillnaderna att krympa. Kvinnorna fick allt längre genomsnittlig arbetslivserfarenhet. Männen fick allt kortare genomsnittlig arbetslivserfarenhet, till stor del beroende på en lägre faktisk pensionsålder. Skillnaden krympte alltså från både håll. Den genomsnittliga skillnaden mellan anställda mäns och kvinnors arbetslivserfarenhet var 2000 endast cirka ett år.
Kvinnor har inte sämre humankapital än män idag. Kvinnors möjligheter att utbilda sig är inte begränsade jämfört med de möjligheter som män har. Kvinnors position vad gäller utbildningslängd är nu i snitt lika stark som männens, till och med marginellt starkare. Kvinnligt dominerade utbildningar ger dock inte samma avkastning per utbildningsår som manligt dominerade utbildningar.
278
Bilaga 7
279
Kvinnor har vidare gjort ett massivt inträdande på arbetsmarknaden och därmed kunnat skaffa sig arbetslivserfarenhet. Fortfarande har kvinnor i snitt en något kortare arbetslivserfarenhet än män. Skillnaden har dock krympt rejält.
Om längre utbildning och längre arbetslivserfarenhet skall löna sig för de som arbetar borde lönegapet mellan kvinnor och män ha krympt istället för att vara konstant de senaste 20 åren. Annars får ju inte kvinnor samma avkastning på sin utbildning och på sin arbetslivserfarenhet som män.
Det får de inte heller. Figur A.9 visar den observerade lönen (mörkare stapel, samma som i Figur A.8) men också en typ av standardvägd lön (ljusare stapel), där man kontrollerat för utbildningslängd och längd på arbetslivserfarenhet men inte för yrke, sektor, etc. Den ljusare stapeln visar hur stor kvinnornas andel av männens lön varit om de hade haft lika lång utbildning och lika lång arbetslivserfarenhet som män. Utrymmet mellan den ljusare stapeln och 100 procent är den löneskillnad som inte förklaras av längd på utbildning och arbetslivserfarenhet.
Figur A.9 Kvinnors löner i procent av mäns
Standardvägd lön = konstanthållet för längd på utbildning och arbetslivserfarenhet
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
1968
1974
1981
1991
2000
Procent
Observerad lön Standardvägd lön
Källa: Thoursie (2004) Anm.: 19
−65 år, anställda, arbetar minst 10 timmar per vecka.
Bilaga 7 SOU 2005:73
Fram till och med 1991 är den standardvägda stapeln något högre än den observerade. Det betyder att om kvinnor hade lika lång utbildning och lika lång arbetslivserfarenhet än män skulle de alltså tjäna något mer än vad de faktiskt gjorde. En del av löneskillnaden kunde faktiskt förklaras med kortare utbildning och arbetslivserfarenhet. Det betyder inte att hela lönegapet är förklarat, långt ifrån. Det återstår i alla fall minst 15 procentenheter varje år som inte kan förklaras av skillnader i utbildningslängd och längd på arbetslivserfarenhet. Att den standardvägda stapeln är marginellt kortare än den observerade 2000 är en effekt av att avkastningen på antal år i yrkeslivet är avtagande, alltså att lång arbetslivserfarenhet inte ger lika hög avkastning som lång utbildning, och att kvinnor i genomsnitt hade en marginellt längre utbildning än män 2000.
Teorin om kompenserande löneskillnader
60
går ut på att yrken
med samma kvalifikationskrav fast med sämre arbetsförhållanden har högre lön än yrken med bättre arbetsvillkor. En sämre arbetsmiljö och hårdare krav skulle då kompenseras av bättre betalt. Men resultat från studier på svenska data tyder på att teorin om kompenserande löneskillnader inte är av stor betydelse när det gäller att förklara löneskillnader mellan kvinnor och män, se exempelvis Arai & Thoursie (1997), le Grand (1991, 1997) samt Palme & Wright (1992).
Även inom de flesta yrkesgrupper tjänar kvinnor i genomsnitt något mindre än män i genomsnitt. I de tio vanligaste yrkesgrupperna finns cirka 43 procent av alla anställda kvinnor och cirka 34 procent av alla anställda män. I samtliga dessa yrkesgrupper utom grundskollärare tjänade kvinnor i genomsnitt mindre än män 2002, se Figur A.10.
60
Se Rosen (1986).
280
Bilaga 7
281
Figur A.10 Medellön i de tio största yrkesgrupperna 2002
Månadslön i 1 000-tal kronor
Källa: SCB (2004b).
Generellt sett återfinns de största löneskillnaderna mellan kvinnor och män inom de yrken som domineras av män eller i yrkesgrupper med en någorlunda jämn könsfördelning.
61
I så gott som alla yrkes-
grupper på arbetsmarknaden är lönespridningen större bland manliga än bland kvinnliga anställda.
Om man istället räknar ut löneskillnaden och standardväger för ålder, utbildning, arbetstid, sektor och yrkesgrupp, det vill säga
61
SCB (2003a), sid. 33. En yrkesgrupp anses där ha en jämn könsfördelning om minst 40 och som mest 60 procent av varje kön finns i gruppen.
Bilaga 7 SOU 2005:73
man tar hänsyn till att kvinnor och män har olika ålder, utbildning, arbetstid och att de arbetar i olika sektorer och i olika yrkesgrupper, uppgick kvinnors lön per arbetad timme till i genomsnitt 92 procent av vad män tjänade 2003.
62
A.4 Förvärvsinkomster
Skillnaden i förvärvsinkomster
63
mellan kvinnor och män är större
än skillnaden i lön per arbetad timme. Det huvudsakliga skälet till detta är förstås att kvinnor i betydligt större utsträckning än män lönearbetar på deltid.
I genomsnitt uppgick kvinnors förvärvsinkomst till 73 procent av mäns 2002. För samboende kvinnor med barn högst sex år gamla uppgick förvärvsinkomsten till endast 60 procent av vad samboende män med barn i samma åldrar tjänade (Bilaga 4 till Budgetpropositionen för 2005, sid. 10). I samtliga åldrar är kvinnors förvärvsinkomst betydligt lägre än mäns, se Figur A.11. Skillnaderna ökar i de åldrar då barnafödande är vanligt, alltså mellan knappt 30 till cirka 40 år.
62
I en nyligen utförd undersökning baserad på uppgifter från Svenskt Näringslivs medlemsföretag framgår att kvinnor i genomsnitt tjänar 4,8 procent mindre än män om hänsyn tas till skillnader i yrke, ålder och utbildning (Andersson & Eriksson, 2005).
63
Förvärvsinkomst är summan av löneinkomst, sjukpenning, föräldrapenning och dagpenning vid utbildnings eller tjänstgöring inom totalförsvaret, ersättning vid arbetslöshet, utbetald pension, studiestöd och vårdbidrag.
282
Bilaga 7
Figur A.11 Förvärvsinkomst 2002 för personer i åldrarna 20
−90 år
Medianinkomst i tusentals kronor
0 50 100 150 200 250 300
20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90
Ålder
1000-tal kr
Kvinnor Män
Källa: SCB (2004b)
Dessa skillnader sätter förstås sina spår i hur mycket, eller litet, kvinnor i genomsnitt kommer att ha att leva på som pensionärer, i förhållande till män. I samtliga åldersgrupper är kvinnors genomsnittliga pensionsgrundande inkomst betydligt lägre än mäns, se Figur A.12. Skillnaden är även här som störst i de åldrar då barnafödande är vanligt, det vill säga mellan knappt 30 till cirka 40 år.
283
Bilaga 7 SOU 2005:73
Figur A.12 Pensionsgrundande inkomst 2002 för personer i åldrarna 20
−64 år Medelinkomst i tusentals kronor
0 50 100 150 200 250
20 25 30 35 40 45 50 55 60
Ålder
1000-tal kr
Kvinnor Män
Källa: SCB (2004b).
A.5 Fördelningen av betalt och obetalt arbete
Om man med arbete avser både betalt och obetalt arbete så arbetar kvinnor ungefär lika mycket som män. Enligt Arbetskraftsundersökningarna (AKU) 2004 utfördes 128 miljoner timmar förvärvsarbete per vecka på marknaden av kvinnor och män i åldrarna 20
−64 år. Av dessa timmar utförde kvinnor 42 procent och män 58 procent. Enligt Statistiska centralbyråns senaste tidsanvändningsundersökning som avser 2000/01 utfördes ungefär lika många timmar per vecka som obetalt hemarbete, 126 miljoner (SCB, 2003). Av dessa timmar utförde kvinnor 58 procent och män 42 procent.
Summan av det betalda och obetalda arbetet skiljer sig alltså inte nämnvärt mellan könen, men det är en likhet som döljer stora olikheter. Förvärvsarbete, som det registreras i Tidsanvändningsundersökningen, är bruttotid. Det innebär att exempelvis pauser är en del av arbetstiden. Hemarbete, som det registreras i Tidsanvändningsundersökningen, är nettotid; pauserna förs till andra typer av aktiviteter. Därmed underskattas kvinnornas totala arbete i ovanstående beräkning (SCB, 2003, s. 11 och 72 ff).
284
Bilaga 7
285
Under hela livscykeln lönearbetar män i genomsnitt fler timmar per vecka än kvinnor, oberoende om de är ensamstående eller samboende (här inkluderas även gifta) och oberoende om de har barn eller inte. Skillnaderna i betald arbetstid är störst mellan samboende småbarnsföräldrar. Samboende pappor till barn i åldrarna 0
−6 år lönearbetade cirka 40 timmar i veckan under det att samboende mammor till barn i dessa åldrar lönearbetade drygt 30 timmar i veckan 2003, se Figur A.13.
Figur A.13 Faktiskt arbetad tid i betalt arbete efter livscykel 2003
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Samboende 45-64 år utan barn Ensamstående 45-64 år utan barn
Samboende 20-44 år utan barn Ensamstående 20-44 år utan barn
Samboende med barn 7-17 år Ensamstående med barn 7-17 år
Samboende med barn 0-6 år Ensamstående med barn 0-6 år
Timmar per vecka
Män
Kvinnor
Källa: Arbetskraftsundersökningarna (AKU), Statistiska centralbyrån.
Det är små skillnader mellan män i olika livsfaser i fråga om hemarbete. För kvinnor i olika livsfaser är skillnaderna stora. Att ha små barn får mycket större konsekvenser för mammornas hemarbete än för pappornas, se Figur A.14.
Bilaga 7 SOU 2005:73
Figur A.14 Tid för obetalt arbete efter livscykel 2000/01
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Totalt, 20-64 år
Föräldrar, sammanboende med barn minst 7 år
Föräldrar, ensamstående med barn minst 7 år
Föräldrar, sammanboende med barn 0-6 år
Föräldrar, ensamstående med barn 0-6 år
45-64 år, sammanboende utan barn
45-64 år, ensamstående utan barn 20-44 år, sammanboende utan barn
20-44 år, ensamstående utan barn
Timmar per vecka
Män Kvinnor
Källa: SCB (2003).
Den absolut största skillnaden mellan kvinnors och mäns obetalda arbete finns bland de samboende (inklusive gifta) föräldrar som har barn mellan 0
−6 år. Enligt SCB (2003) lade samboende småbarnsmammor ned cirka 43 timmar per vecka på obetalt arbete under det att papporna lade ned cirka 27 timmar.
Mäns betalda och obetalda arbete sker i högre utsträckning under dagtid och på vardagar. Kvinnors betalda och obetalda arbete är jämnare utspritt över dagen och veckan. Mäns vardagsliv kännetecknas därmed av en tydligare åtskillnad mellan arbete och fri tid. Kvinnors fria tid är mer fragmenterad än mäns och uppdelad på kortare episoder, som oftare flätas samman med eller avbryts av episoder av hemarbete. Det är betydligt vanligare att kvinnor än män tar sig an hemarbete direkt efter jobbet. Det finns indikationer på att arbetsfördelningen vid parbildning, alltså även då paret inte har barn, avlastar män från hushållsarbete.
Det är framför allt föräldrar med hemmavarande barn som uttrycker tidsbrist. Av dessa så är ensamstående småbarnsmammor är den mest stressade gruppen.
286
Bilaga 7
För föräldrar till små barn gäller att den vardagliga omsorgen, som att mata och tvätta de små barnen, byta blöjor och liknande sköter mammorna i mycket stor utsträckning. De lägger igenomsnitt ned nästan tre gånger så mycket tid på detta som papporna. Däremot delas den tid föräldrarna lägger ned på att leka med barnen, läsa högt för dem, etc. mycket mindre ojämnt mellan mamma och pappa.
Kvinnor och män närmar sig varandra något när det gäller arbetet jämfört med situationen 1990/91. Då ägnade kvinnorna 65 procent mer tid till hemarbete än männen. 2000/01 hade den siffran sjunkit till knappt 50 procent. Kvinnor förvärvsarbetade igenomsnitt lika många timmar 2000/01 som tio år tidigare under det att män förvärvsarbetade 20 minuter mindre. Kvinnor hemarbetade 40 minuter mindre per dag. Sammantaget minskade därmed den produktiva tiden något under den studerade tioårsperioden
Småbarnspapporna har förkortat sitt förvärvsarbete med 40 minuter per dag. Den tid småbarnsmammorna själva uttrycker att de tar aktiv omsorg för barnen har minskat kraftigt men har ersatts av fri tid tillsammans med dem. Papporna uppvisar inga förändringar i detta avseende.
Att hemarbetet nu är jämnare fördelat mellan könen än i studien 1990/91 beror alltså helt och hållet på kvinnornas ändrade beteende eftersom det är kvinnorna som minskat tiden för hemarbete. Om detta sedan är uttryck för ökad jämställdhet mellan könen beror på vad som menas med ökad jämställdhet. Om man med ökad jämställdhet menar att män allt mer tar över exempelvis hemarbetssysslor som kvinnor tidigare utförde i hög grad, har jämställdheten knappast ökat. Men om en jämnare fördelning av hemarbetet i form av att kvinnor gör mindre och män inte förändrar sitt beteende innebär ökad jämställdhet så har jämställdheten ökat något.
A.6 Slutsatser
I vissa avseenden har jämställdheten nått långt på den svenska arbetsmarknaden. Andelen sysselsatta är nästan lika hög bland kvinnor som bland män. Däremot är frånvaron bland de sysselsatta högre för kvinnor än för män vilket till stor del beror på att
287
Bilaga 7 SOU 2005:73
288
kvinnor i betydligt större utsträckning än män är lediga för vård av barn.
Löneskillnaderna mellan kvinnor och män har inte minskat i någon större utsträckning på över 20 år trots att kvinnor nu igenomsnitt har en marginellt längre utbildning än män och en nästan lika lång arbetslivserfarenhet. Löneskillnaderna kan inte heller i någon betydande utsträckning förklaras av att män skulle ha mer fysiskt och psykiskt påfrestande yrken än kvinnor.
Könssegregeringen på arbetsmarknaden, både den horisontella och den vertikala, är stor. En horisontell könssegregering behöver inte nödvändigtvis innebära stora löneskillnader mellan könen men om kvinnodominerade yrken är samma sak som låglöneyrken – vilket ju oftast är fallet – blir resultatet just stora löneskillnader mellan könen.
Den vertikala könssegregeringen innebär att kvinnor fortfarande är underrepresenterade i yrken med stor makt och stort inflytande. Detta innebär också att kvinnor är underrepresenterade på de yrkespositioner som har stort inflytande över andra anställdas löner och arbetsvillkor.
De kvinnodominerade yrkena är ofta yrken som kännetecknas av en hög andel tillfälliga anställningar och en hög andel deltidsarbeten. Den officiella arbetslöshetsstatistiken är idag så utformad att det inte går att säga hur hög deltidsarbetslösheten är men det finns starka tecken på att det är ett allvarligt problem.
Räknat i timmar arbetar kvinnor ungefär lika mycket som män. Fördelningen mellan betalt lönearbete och obetalt hemarbete skiljer sig dock kraftigt åt mellan könen. Kvinnor arbetar ungefär lika många timmar i obetalt arbete som män gör i betalt och vice versa. Kvinnors förvärvsinkomster blir därmed betydligt lägre än mäns. När dagens förvärvsarbetande kvinnor blir pensionärer kommer de därför att ha en mer begränsad ekonomisk handlingsfrihet än vad dagens förvärvsarbetande män kommer att ha.
Bilaga 8
Skillnader mellan mammans och pappans arbetsinkomst och betydelsen för pappornas uttag av föräldrapenning
Av Sara Örnhall Ljungh och Håkan Nyman
Syfte
Denna PM analyserar hur pappor med barn födda år 2000 tagit ut föräldrapenningdagar fram till och med det år barnet fyllt 2 år. Analyserna görs genom att mäta antal dagar pappan tagit ut.
Huvudfrågan är om skillnaden i lön/arbetsinkomst mellan föräldrarna påverkar deras uttag. Skillnaden mäts dessutom klassindelad beroende på om mamman, pappan hade en inkomst under respektive över taket i föräldraförsäkringen. Analysen kan även ses som en uppdatering av tidigare studier kring föräldrarnas fördelning av föräldrapenningdagar.
Bakgrund
En uppdatering och revidering av resultaten i budgetpropositionen 2004/05 har gjorts vilken visar hur fördelningen av familjens föräldrapenningdagar såg ut beroende på om mamman, pappan eller bägge hade en inkomst under respektive över taket i föräldraförsäkringen.
1
I hushåll där mammorna har en inkomst över taket och pappan har en inkomst under taket tar papporna ut närmare 19 procent av föräldrapenningdagarna. I hushåll där det motsatta gäller (dvs. pappans inkomst är högre och mammans lägre än taket) utnyttjar papporna 16 procent av dagarna.
Resultaten visar att i hushåll där båda föräldrarna har inkomster som överstiger taket och där bägge föräldrarna har inkomster under taket är pappornas uttag av föräldrapenningdagar 16 respektive 17 procent.
Utifrån dessa resultat tycks det inte bara vara det ekonomiskt mest rationella som avgör fördelningen av uttaget. Om det bara var
1
Beräkningar grundar sig på samtliga uttag av föräldrapenning under år 2003.
289
Bilaga 8 SOU 2005:73
ekonomin som bestämde hur fördelningen av föräldrapenninguttaget gjordes skulle männen ta ut en majoritet av dagarna i de fall då kvinnan har högre inkomst än männen. Det mest framträdande i resultatet är att i familjer där mamman har en inkomst över taket och pappan under taket tar pappan ut mest. En följdfråga är om skillnaden i pappornas uttag kan förklaras ytterligare om storleken på skillnaden i inkomst mellan mamman och pappan beaktas.
Frågeställningen utifrån ovan är således – påverkar skillnaderna i lön (året innan barnets födelse) pappornas uttag. Dessutom kontrolleras för övriga faktorer som tidigare har visat sig ha en statistisk effekt
2
, detta för att renodla själva inkomstens inverkan på
pappornas uttag.
Metod och data
Underlaget för analysen är en samkörning av SCB:s LINDA-databas med RFV:s föräldrapenningregister åren 1999–2002. Analysen avser barn som är födda år 2000. Utifrån data är det bland annat möjligt att identifiera föräldrarnas och familjens egenskaper såsom t.ex. familjeförhållanden, inkomster, utbildning och föräldrapenninguttag. Familjernas egenskaper studeras mellan åren 1999 och 2002. Under denna period har också en majoritet av familjernas föräldrapenningdagar använts.
Alla de föräldrapenningdagar respektive förälder tagit ut under perioden har summerats per förälder och hushåll över respektive period. Delar av dagar har räknats om till hela dagar. Föräldrapenning enligt såväl lägsta nivån, garantinivån som sjukpenningsgrundad nivå har beaktats i beräkningarna. Par som separerar under perioden samt par med adopterade barn som inte är födda år 2000 och flerbarnsfödslar inkluderas inte i analysen. Sammanlagt analyseras uttaget av föräldrapenning för 5 058 barn, eller 10 116 föräldrar
3
. Urval et har viktats med hänsyn till hushållets storlek och analysmaterialet är ett representativt urval av den delpopulation (sammanboende med barn födda år 2000) som studeras. De
2
Se t.ex. Sundström, M., & Duvander, A-Z. (2002) Gender Division of Childcare and the
Sharing of Parental Leave among New Parents in Sweden. European Sociological Review 18:433–447 (2002), RFV (2002) Spelade pappamånaden någon roll. RFV Analyserar 2002:14. Riksförsäkringsverket, Stockholm.
3
Vi har dock i redovisade analyser valt att exkludera föräldrar utan arbetsinkomst, dels
förenklas beräkningsförfarandet, dels därför att skillnaderna jämfört med att inbegripa dem i analysen är mycket små.
290
Bilaga 8
variabler som analyseras presenteras i följande tabell och i appendix redovisas deskriptiv statistik.
Variabler
Mätår
Endogena variabler
Antal dagar pappan tagit ut
2000–2002
Exogena variabler Mammans arbetsinkomst + arbetsmarknadsstöd Mammans arbetsinkomst + arbetsmarknadsstöd i kvadrat
1999 1999
Pappans arbetsinkomst + arbetsmarknadsstöd Pappans arbetsinkomst + arbetsmarknadsstöd i kvadrat
1999 1999
Skillnaden mellan pappans och mammans arbetsinkomst i förhållande till familjens inkomst
1999
Bägge föräldrarna under taket i föräldraförsäkringen Bägge föräldrarna över taket i föräldraförsäkringen Mamman över taket, pappan under taket Pappan över taket, mamman under taket
1999
Pappans minus mammans ålder
2000
Syskon finns i familjen vid barnets födelse
2000
Syskon tillkommer under mätperioden
2001–2002
Familjen bor i Stockholm, Göteborg eller Malmö
2000
Pappan jobbar inom privat sektor Pappan jobbar inom statlig sektor Pappan jobbar inom kommunal sektor Pappans sektor okänd
2000
Bägge föräldrarna högst gymnasial utbildning Bägge föräldrarna eftergymnasial utbildning Mamman eftergymnasial och pappan högst gymnasial utb. Mamman högst gymnasial och pappan eftergymnasial utb.
2002
Bägge föräldrarna födda i Sverige Bägge föräldrarna utlandsfödda Pappan utlandsfödd mamman född i Sverige Mamman utlandsfödd pappan född i Sverige
2000
Den variabel som studeras är antal föräldrapenningdagar pappan tar ut mellan år 2000–2002. Hur pappans respektive mammans fördelning ser ut under denna period redovisas i följande diagram.
En stor andel av papporna tar under de första åren inte ut några dagar alls och en relativt stor andel tar ut omkring 30 dagar, den
291
Bilaga 8 SOU 2005:73
s.k. pappamånaden. Mammorna tar däremot ut den avgjort största delen av familjens föräldrapenningdagar och störst andel återfinns kring 350 dagar.
Pappans uttag av föräldrapenningdagar år 2000–2002 för barn födda år 2000
Mammans uttag av föräldrapenningdagar år 2000–2002 för barn födda år 2000
292
Bilaga 8
Resultat
I tabellen nedan skattas effekten på pappornas uttag av föräldrarnas och familjens ekonomiska förhållanden, samtidigt som hänsyn tas till andra egenskaper som kan tänkas påverka fördelningen av uttagna dagar. Flera tänkbara kombinationer av variabler är möjliga men vi redovisar här endast ett fåtal eftersom skillnaderna mellan modellerna generellt är små.
Tre olika modeller har beräknats, med olika kombinationer av de ekonomiska variablerna. Den beroende variabeln är antalet föräldrapenningdagar pappan tagit ut under den observerade perioden.
4
Alla parameterskattningar är statistiskt signifikanta vid en-
procentsnivån, undantaget variabeln som indikerar om det redan fanns barn i familjen vid periodens början.
I modell 1 skattas effekten av pappans arbetsinkomst på antalet dagar han tar ut. En positiv parameterskatting betyder att ju högre inkomst pappan har desto fler dagar tar han ut, eller med andra ord, för varje ökning av pappans inkomst med 10 000 kronor tar pappan ut ytterligare ca 5 dagar. Om denna variabel kvadreras får man indikation på om ökningen i uttag fortsätter eller avtar vid ökade inkomster. En negativ parameterskattning antyder här att ökningen av pappans uttag av föräldrapenningdagar minskar vid höga inkomster.
Skattningarna vilka indikerar om pappan och mamman har inkomster över respektive under taket i föräldraförsäkringen visar att då mamman har en inkomst över taket tar pappan ut fler dagar jämfört med familjer där mamman har inkomster under taket, detta oavsett om pappan har inkomster över eller under taket. Detta är något oväntat då tidigare analyser har visat att pappor med en inkomst över taket tar ut färre dagar. I kombination med att också mamman har en inkomst över taket tenderar dock mammans egenskaper att dominera, eller snarare egenskaperna i dessa familjer har ett positivt samband med pappornas uttag. Den grupp som tar ut mest är då mamman har en inkomst över taket medan pappan har en inkomst under. I de fall då mamman har en inkomst under taket och pappan över taket tenderar pappan att ta ut minst antal dagar. Sammanfattningsvis tycks det mest ekonomiskt rationella avgöra vilken grupp som tar ut mest. Papporna tar ut mest då familjen
4
En identisk analys har gjorts även för pappans andel av familjens föräldrapenningdagar och
utfallen uppvisar samma effekter och storheter. Vi har av pedagogiska skäl valt att här endast presentera antal uttagna dagar.
293
Bilaga 8 SOU 2005:73
förlorar minst, det vill säga då mamman har en inkomst över taket och pappan under taket. Minst tar de ut då de förlorar mest, det vill säga då pappan har en inkomst över taket och mamman en inkomst under taket.
En uppsättning variabler vilka kan tänkas ha en stark effekt på pappornas uttag är om de arbetar inom statlig jämfört med privat sektor. De statliga avtalsförsäkringarna täcker upp en stor del av inkomstbortfallet vid föräldraledighet, vilket kan antas stimulera pappornas uttag. Liknande avtal finns även inom den privata sektorn, hur många som omfattas av dessa avtal är dock oklart
5
.
Inte oväntat tar pappor anställda i den statliga sektorn ut fler dagar jämfört med privatanställda pappor. Detsamma gäller, om än i något lägre grad pappor i kommunal sektor. Pappor som saknar sektorstillhörighet är här en mindre restpost vilken vi, på grund av osäkerhet vilka som ingår, väljer att inte kommentera.
Om familjen bor i en storstad tar pappan ut fler dagar jämfört med familjer i övriga delar av landet. Skillnaden i ålder mellan pappan och mamman är svag men positiv och statistiskt signifikant och antyder att ju större åldersskillnad mellan pappan och mamman desto fler dagar tar pappan ut. Om det föds ytterligare ett barn i familjen under observationsperioden ökar detta pappornas uttag.
Skattningarna av föräldrarnas utbildning kan till stor del sägas återspegla utfallen i ”tak” variablerna. I familjer där bägge föräldrarna har en högskoleutbildning (analogt med att bägge föräldrarna har en inkomst över taket) tar pappan ut fler dagar, jämfört med familjer med högst gymnasieutbildning. Har pappan en högre utbildning jämfört med mamman tar han ut färre dagar och omvänt tar pappan ut fler dagar då mamman har högskoleutbildning och pappan gymnasieutbildning.
Slutligen visar parameterskattningarna att i familjer där pappan är född i Sverige tar papporna ut mer än om han är utlandsfödd. Den grupp som tar ut mest är de då pappan är född i Sverige och mamman utomlands. Det bör här noteras att det sannolikt finns stora skillnader beroende på vilka länder föräldrarna kommer ifrån men också hur länge de bott i landet.
6
Storleksmässigt är skillnaden i uttag beroende på olika variabler inte så stora t.ex. så ska resultatet tolkas så att då pappan arbetar i den statliga sektorn tar han ut i snitt 13 dagar mer än en pappa som
5
En kartläggning pågår för närvarande av Eskil Wadensjö på SOFI, Stockholms universitet.
6
En analys av hur utlandsfödda föräldrars föräldrapenninguttag fördelar sig genomförs för
närvarande inom Försäkringskassan av Ann Zofie Duvander och Stina Berggren.
294
Bilaga 8
arbetar i privat sektor. Men om karakteristika för ett hushåll på många sätt är sådana som innebär att de i genomsnitt tar ut fler dagar jämförs med ett hushåll som inte har denna sammansättning kan den genomsnittliga skillnaden bli mycket stor. Exempelvis om jämförelse görs mellan ett hushåll med två högskoleutbildade, pappan arbetar i statlig sektor, mamman har en inkomst över taket men inte pappan och bägge är svenskfödda med ett hushåll där bägge har högst gymnasieutbildning, pappan arbetar privat, pappan har en inkomst över taket men inte mamman och bägge är utlandsfödda. Skillnaden i pappans uttag mellan grupperna skulle utifrån ovan jämförelse i genomsnitt bli ca 70 dagar. Jämfört med familjens totala antal föräldrapenningdagar kan det tyckas vara få dagar, men om man beaktar att det genomsnittliga antal pappan tagit ut under perioden var 38 dagar är skillnaden betydande.
Vad som skiljer sig mellan modell 1 och modell 2 är att i modell 1 analyseras den inverkan pappans inkomst har på pappornas uttag och i modell 2 inverkan av mammans inkomst på pappornas uttag. Modell 2 visar att om istället mammans inkomst och inkomst i kvadrat skattas i modellen har dessa omvänd effekt så att ju högre inkomst mamman har desto fler dagar tar pappan ut. En positiv parameterskattning för den kvadrerade inkomsten antyder att pappans uttag av föräldrapenningdagar ökar mer vid höga inkomster för mamman.
I modell 3 har slutligen mammans inkomst bytts ut mot den relativa löneskillnaden mellan föräldrarna, eller pappans inkomst minus mammans inkomst i förhållande till familjens inkomst. Skattningarna visar att ju större den relativa skillnaden är desto fler dagar tar pappan ut. Även om effekten är mycket svag är utfallet något oväntat. Man skulle kunna anta att det är i familjer där pappans inkomst utgör den största andelen av familjens inkomst som troligen förlorar mest i kronor och ören på att pappan tar ut fler dagar. Det kan dock vara så att skillnaderna i inkomst är tydligare då en uppdelning görs efter kombinationer av över respektive under tak. Här har beräknats effekterna över samtliga, i följande avsnitt går vi ett steg vidare och analyserar hur utfallen ser ut då separata skattningarna görs för olika kombinationer av ”tak-variabeln”.
Generellt kan sägas att resultaten i de tre modellerna är mycket stabila och de uppvisar samma tecken och liknande storlek i effekt på pappornas uttag. Slutligen kan noteras att tidigare analyser uppvisat liknande effekter på föräldrarnas fördelning av uttag under
295
Bilaga 8 SOU 2005:73
början och mitten 1990-talet, undantaget den relativa löneskillnaden mellan föräldrarna och kombinationerna av om pappan och mamman har en inkomst över respektive under taket.
Analys av pappornas föräldrapenninguttag år 2000–2002* (multivariata Tobit analyser)
Modell 1 Modell 2 Modell 3
Intercept 13 25 16
Pappans arbetsinkomst
5
Pappans arbetsinkomst i kvadrat
-0,7
Mammans arbetsinkomst
-5
Mammans arbetsinkomst i kvadrat
0,7
Relativ löneskillnad (pappans inkomst – mammans i förhållande till familjens inkomst)
0,2
Bägge föräldrarna har inkomster under taket
0
0
0
Bägge föräldrarna har inkomster över taket
9 11
8
Mamman har inkomst under taket och pappan inkomst över taket
-11 -9 -15
Mamman har inkomst över taket och pappan inkomst under taket
28 31 36
Pappan jobbar inom privat sektor
0
0
0
Pappan jobbar inom statlig sektor
13 14
15
Pappan jobbar inom kommunal sektor
11 11
12
Pappan saknar sektorstillhörighet
18 15
18
Familjen bor i Stockholm, Göteborg eller Malmö
11 10
10
Skillnaden mellan pappans och mammans ålder
0,3 0,2 0,2
Familjen får ett ytterligare ett barn under observationsperioden
8 8 8
Barnet har minst ett syskon då det föds
-0,2 -0,2 -0,2
Bägge föräldrarna har högst gymnasieutbildning
0
0
0
Bägge föräldrarna högskoleutbildning
16 16
17
Mamman har gymnasieutbildning, pappan högskoleutbildning
-6 -6 -6
Mamman har högskoleutbildning, pappan gymnasieutbildning
9 9 9
Bägge föräldrarna födda i Sverige
0
0
0
Bägge föräldrarna födda utomlands
-16 -19 -18
Mamman född i Sverige, pappan utomlands
-12 -12 -10
Mamman född utomlands, pappan i Sverige
8
8
7
_Sigma 62 62 62
Log Likelihood
-163 689 -163 789 -163 651
Antal observationer
4 691 4 691 4 691
* Kursiverade resultat är icke signifikanta övriga parameterskattningar signifikanta vid 1 % nivån.
296
Bilaga 8
En analys av löneskillnader och taket
Frågan som vi ställde inledningsvis var om stora skillnader i arbetsinkomst har olika effekt beroende på om mamman eller pappan har höga eller låga inkomster. Parameterskattningarna för om mamman och pappan har inkomster under respektive över taket i föräldraförsäkringen antyder delvis detta. För att utröna om skillnader i arbetsinkomst slår olika beroende på om bägge föräldrarna har en inkomst över eller under taket har utfallen vid olika kombinationer av dessa beräknats i nästa tabell. På grund av begränsningar i urvalets storlek har vi valt att redovisa en modell med ett färre antal variabler.
Resultaten visar att ju större relativa skillnader i arbetsinkomst ju färre föräldrapenningdagar tar pappan ut då pappan har en inkomst över taket oavsett om mammans inkomst ligger över eller under taket. Tolkningen är att pappan tar ut 1,3 respektive 0,3 dagar mindre för varje procentökning i den relativa inkomstskillnaden.
Omvänt är pappornas uttag svagt positivt då pappan har en inkomst under taket oavsett om mamman har en inkomst över eller under taket.
7
Resultatet kan också tolkas som att ju större pappans
andel är av familjens inkomst desto färre dagar tar pappan ut. Även om familjer med höga familjeinkomster har lättare att bära det ökade inkomstbortfall det innebär för familjen att pappan tar ut dagar så agerar de ekonomiskt rationellt, genom att familjens relativa inkomstbortfall blir lägre om pappan tar ut färre dagar.
7
Ett liknande utfall erhålls om istället för relativ inkomstskillnad används pappans minus
mammans inkomst.
297
Bilaga 8 SOU 2005:73
Pappornas uttag och skillnader i arbetsinkomst och taket*
Bägge
över tak
Bägge under tak
Mamman under tak, pappan över tak
Mamman över tak, pappan under tak
Intercept 65 22 27 71 Relativ inkomst -1,3 0,3 -0,3 0,8 Skillnaden mellan pappans och mammans ålder
-0,3 0,2 -0,4 0,9
Familjen får ett ytterligare ett barn under observationsperioden
-3
6
9
10
Barnet har minst ett syskon då det föds
-2,0
-0,7 0,5 2,0
Familjen bor i Stockholm, Göteborg eller Malmö
9
10
11
-4
_Sigma
57
65
58
66
Log likelihood
-8 455 -113 110 -39 371
-3 715
Antal observationer
211 3 247 1 181
83
* Kursiverade tal ej statistiskt signifikanta vid 10 % nivån, övriga statistiskt signifikanta vid 1 % nivån.
Sammanfattning
Resultaten visar att ekonomin i sig inte är styrande för hur många föräldrapenningdagar pappan tar ut och enstaka egenskaper har genomgående en relativt svag effekt på pappans uttag. Beräkningar för vissa kombinationer av egenskaper visar dock att skillnaderna mellan grupper av familjer kan vara stora.
Utifrån analysen av taket i föräldraförsäkringen kan man argumentera att familjen i vissa avseenden agerar ekonomiskt rationellt. Pappan tar ut fler dagar då mamman har högst inkomst och då det relativa inkomstbortfallet är lägre, och mest tar papporna ut då mamman har en inkomst över taket och pappan under taket. Om familjen agerade fullständigt ekonomiskt rationellt skulle dock pappornas uttag vara lika stort som mammans, vilket ju inte är fallet.
Vad gäller skillnader i arbetsinkomst mellan föräldrarna tenderar pappan att ta ut färre dagar ju större skillnaden är då han har en inkomst över taket. Då pappan istället har en inkomst under taket tenderar hans uttag att öka med skillnaderna i arbetsinkomst.
298
Bilaga 8
299
Appendix
Deskriptiv statistik
Endogena variabler Antal dagar pappan tagit ut
38 dagar
Exogena variabler
Mammans arbetsinkomst + arbetsmarknadsstöd 170 000 kr Pappans arbetsinkomst + arbetsmarknadsstöd 254 000 kr Skillnaden mellan pappans och mammans arbetsinkomst i förhållande till familjens inkomst
8 %
Bägge föräldrarna under taket i föräldraförsäkringen Bägge föräldrarna över taket i föräldraförsäkringen Mamman över taket, pappan under taket Pappan över taket, mamman under taket
68 %
5 %
25 %
2 %
Pappans minus mammans ålder
2,5 år
Syskon finns i familjen vid barnets födelse
53 %
Syskon tillkommer under mätperioden
17 %
Familjen bor i Stockholm, Göteborg eller Malmö
27 %
Pappan jobbar inom privat sektor Pappan jobbar inom statlig sektor Pappan jobbar inom kommunal sektor Pappans sektor okänd
79 %
8 %
10 %
3 %
Bägge föräldrarna högst gymnasial utbildning Bägge föräldrarna eftergymnasial utbildning Mamman eftergymnasial och pappan högst gymnasial utb. Mamman högst gymnasial och pappan eftergymnasial utb.
48 % 25 % 15 % 11 %
Bägge föräldrarna födda i Sverige Bägge föräldrarna utlandsfödda Pappan utlandsfödd mamman född i Sverige Mamman utlandsfödd pappan född i Sverige
84 %
7 % 5 % 4 %
n = 4 691.
Bilaga 9
Barnperspektiv i föräldraförsäkringen
Av Lena Nyberg
Sverige och barnkonventionen
Sverige ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) efter att en totalt enig och reservationslös riksdag fattat beslut den 21 juni 1990, (prop. 1989/90:107, bet. 1989/90:SoU28).
Sverige har med andra ord åtagit sig att leva upp till barnkonventionen på alla nivåer i det svenska samhället.
Det innebär i sin tur att nationalstaten Sverige ska strukturera och organisera samhället så att konventionens alla krav kan uppfyllas vid alla beslut som indirekt eller direkt berör barn upp till 18 år i Sverige. Det kräver också att staten aktivt och systematiskt utvärderar genomförandet för att på så sätt bevaka att konventionen efterlevs.
Barnombudsmannen och Barnkonventionen
Som en direkt följd av att Sverige ratificerat barnkonventionen inrättades myndigheten Barnombudsmannen. Barnombudsmannen ska enligt den lag som reglerar myndigheten företräda barns och ungas intressen och på ett övergripande och generellt plan bevaka gällande rätt och dess tillämpning samt även initiera ny lagstiftning. Myndigheten ska även informera om barnkonventionen och på olika sätt driva på samt bevaka genomförandet av den. Myndigheten får inte ingripa i enskilda ärenden eller utöva tillsyn över andra verksamheter.
De fyra grundprinciperna i barnkonventionen har både en självständig betydelse men har också sammantaget bäring på hur de övriga artiklarna i konventionen ska tolkas. De fyra grundprinciperna i barnkonventionen är: principen om icke-diskriminering (artikel 2), principen om barnets bästa (artikel 3), principen
301
Bilaga 9 SOU 2005:73
om rätten till liv och utveckling (artikel 6) och principen om rätten att få komma till tals och att bli respekterad (artikel 12).
Myndigheten Barnombudsmannen styrs förutom av lagen om Barnombudsmannen även av regleringsbrev från regeringen. Barnombudsmannens verksamhet präglas av ambitionen att lyfta barnkonventionen från att bara vara ett vackert och viktigt dokument till att bli konkret i handling. Det handlar helt enkelt om att driva på, stimulera och bevaka att konventionen genomförs och efterlevs i alla dagliga beslut och situationer som på olika sätt, direkt och indirekt, berör barn och unga i deras vardag och under deras uppväxt.
Barnperspektiv
Barnombudsmannen strävar efter att i olika sammanhang föra fram vikten av att anlägga ett barnperspektiv i alla beslut som berör barn och unga. Detta innebär ofta en stor utmaning för vuxenvärlden som istället utgår från olika vuxna synvinklar då en fråga om barn ska diskuteras eller lösas. Vuxnas attityder till barn präglar i hög grad deras uppfattning om vad som är bra för barn och hur ett problem som rör barn ska lösas. Attityder är svåra att påverka och förändra eftersom de oftast är djupt rotade i var och en av oss.
Att anlägga ett barnperspektiv handlar inte om att betrakta en företeelse ur en vuxens synvinkel. Det handlar inte heller om att utifrån sin profession i arbetet med barn och unga anlägga den professionelles synpunkt. Det handlar vidare inte om att anlägga ett föräldraperspektiv.
Ett barnperspektiv handlar istället om att noga analysera vilken/vilka konsekvenser som det enskilda beslutet eller handlingen får för det enskilda barnet eller för barn som grupp (barnkonsekvensanalys). Att lyckas med detta är svårt. Utgångspunkten måste vara att försöka sätta sig in i barnets situation och se frågan utifrån barnets synpunkter, erfarenheter och värderingar. Det kräver förutom kunskap om barns behov och utveckling också bra metoder för att samtala med barn, bra metoder för att utreda barns åsikter och till sist metoder för att strukturerat och konsekvent genomföra en analys av resultatet. Det förutsätter med andra ord, förutom insikt om behovet av att anlägga ett barnperspektiv och kunskap om barnet och barns utveckling, även ett strukturerat arbetssätt som möjliggör att barnets/barnens åsikt utreds, doku-
302
Bilaga 9
menteras och värderas. Utan tillräcklig insikt och strukturerat utrymme tas sällan barnets åsikt tillvara, och än mindre klarar samhället av att anlägga ett genomarbetat barnperspektiv på den aktuella frågan.
Barnkonventionen kan betraktas som ett mål eller en vision men måste också ges möjlighet att verka fullt ut. Utgångspunkten bör alltid vara att barnkonventionens anda och intentioner, i så hög grad som möjligt ska beaktas, såväl i små vardagsbeslut som i större strukturella frågor som riksdagsbeslutade försäkringskonstruktioner.
I det svenska samhället, som å ena sidan är mycket sektoriserat, ligger här en betydande svårighet. Å andra sidan är det en möjlighet att låta barnkonventionen ”mainstreamas”, och på så sätt genomsyra alla beslut som på olika samhälleliga nivåer berör barn. Om man ser till barnets behov måste man börja diskussionen mer förutsättningslöst än att genast diskutera olika tekniska lösningar. Frågan handlar då främst om barnets/barnens behov i ett vidare perspektiv.
Barnet har egna rättigheter
Barn är egna individer med självständiga rättigheter. De är egna subjekt och bör inte betraktas som bihang till sina föräldrar. Barn har fullt människovärde och har naturligtvis lika stort värde som vuxna. Barn har, precis som vuxna, rätt till respekt, inflytande och integritet. Vuxna har en skyldighet att i sin kontakt med barnet lyssna på vad barnet säger och att anstränga sig för att aktivt ta reda på och ta till sig barnets upplevelse och åsikt. Artikel 12 i barnkonventionen, som slår fast att varje barn som är i stånd att bilda egna åsikter, har rätt att komma till tals i alla frågor som indirekt eller direkt berör honom eller henne, är tvingande. Den ska samhället inte göra avkall på. Rätten för barnet att uttrycka sina åsikter är med andra ord absolut. Det är en rättighet men ingen skyldighet för barnet att uttrycka sin åsikt. Man får inte begränsa barnets rätt att komma till tals med att argumentera att det inte vore till barnets bästa för honom/henne att få uttrycka sin åsikt. Artikel 12 kräver att samhället organiseras så att barnets åsikt tas tillvara och vägs in då vuxna fattar olika beslut som berör barnet. Denna rättighet tillkommer varje barn, även de yngsta och barn med funktionshinder som kan ha svårare att uttrycka sin åsikt verbalt. Barnet behöver
303
Bilaga 9 SOU 2005:73
inte kunna tala. Vuxna måste aktivt försöka förstå barnet oavsett på vilket sätt barnet kommunicerar. Samhället måste därför utveckla metoder att lyssna till de yngsta barnen som ännu inte har tillgång till det talade språket och till varje barn som av andra skäl inte kan tala. Här finns redan en del spännande och intressant forskning att ta tillvara, men kunskap om metodik att samtala med de yngsta barnen och barnen utan talspråk behöver prioriteras och fortsatt utvecklas. Vid stigande ålder och mognad har barnet rätt till självbestämmande. Skyldigheten att beakta barnets åsikt är enligt artikel 12 i barnkonventionen satt i relation till barnets ålder och mognad.
Barnkonventionen och föräldraförsäkringen
Det finns skäl att se närmare på de artiklar i barnkonventionen som har indirekta eller direkta beröringspunkter med frågor om uppväxtvillkor och föräldraskap.
I inledningen (preambeln) till barnkonventionen slås fast att familjen är den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för bland andra barnen och att familjen har stor betydelse för barnens utveckling och välfärd. Det slås vidare fast att familjen bör ges nödvändigt stöd, i form av skydd och bistånd, så att den fullt ut kan ta på sig sitt samhällsansvar. Vidare bör enligt barnkonventionens preambel barnet, för att fullständigt och harmoniskt kunna utveckla sin personlighet, växa upp i en familjemiljö som präglas av lycka, kärlek och förståelse.
Artikel 3 slår fast att vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska barnets bästa komma i främsta rummet. Det slås vidare fast att konventionsstaterna åtar sig att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för barnets välfärd, och med hänsyn till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer barnets föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet. Konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga lagstiftnings- och administrativa åtgärder för detta ändamål.
Artikel 3 kan därmed sägas kräva av konventionsstaterna att aktivt anpassa generella samhällsinsatser till att även möjliggöra flexibla och individuella lösningar som är till varje enskilt barns bästa.
304
Bilaga 9
Artikel 5 handlar om att samhället ska respektera föräldrarnas roll och att föräldrarna ska hjälpa barnet att utöva sina rättigheter. Artikeln lyder:
Konventionsstaterna skall respektera det ansvar och de rättigheter som tillkommer föräldrar eller där så är lämpligt, medlemmar av den utvidgade familjen eller gemenskapen enligt lokal sedvänja, vårdnadshavare eller andra personer som har ett lagligt ansvar för barnet, att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge lämplig ledning och råd då barnet utövar de rättigheter som erkänns i denna konvention.
Artikel 18 fokuserar på frågor om uppfostran och utveckling. Det slås tydligt fast att konventionsstaterna ska göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrar har ett gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Föräldrar eller vårdnadshavare har huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling. Barnets bästa ska för föräldrar och vårdnadshavare komma i främsta rummet.
Artikeln slår även fast att konventionsstaterna ska garantera och främja de rättigheter som barnet har enligt barnkonventionen genom att ge föräldrar/vårdnadshavare lämpligt bistånd då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran. Konventionsstaterna ska även säkerställa utvecklingen av institutioner, inrättningar och tjänster för vård av barn.
Artikel 26 tar upp barnets rätt till social trygghet. Konventionsstaterna ska erkänna rätten för varje barn att åtnjuta social trygghet, innefattande socialförsäkring, och ska vidta nödvändiga åtgärder för att fullt ut förverkliga denna rätt i enlighet med den nationella lagstiftningen. Förmånerna ska, om det är lämpligt, beviljas med hänsyn till de resurser som barnet och de personer som ansvarar för barnets underhåll har och hänsyn ska tas till deras omständigheter i övrigt. Hänsyn ska även tas till alla andra förhållanden som är av betydelse i samband med en ansökan om en sådan förmån för barnet eller för dess räkning.
Artikel 27 handlar om levnadsstandard. Konventionsstaterna erkänner rätten för varje barn till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling. Föräldrar och andra som är ansvariga för barnet bär huvudansvaret för att säkerställa de levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling.
305
Bilaga 9 SOU 2005:73
Det slås vidare fast att konventionsstaterna i enlighet med nationella förhållanden, och inom ramen för sina resurser, ska vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar och andra som är ansvariga för barnet. Det kan till exempel handla om att tillhandahålla materiellt bistånd (mat, kläder och bostad) och att utarbeta olika psykosociala stödprogram.
Barnperspektiv i Föräldraförsäkringen
Debatten om föräldraförsäkringens konstruktion har i stor utsträckning kommit att handla om föräldrars behov, arbetsmarknadens behov, samhällets jämställdhetssträvanden mellan könen och frågor som rör familjens självständighet i förhållande till samhället i övrigt. Ett noggrant analyserat barnperspektiv har beklagligt nog inte förekommit i tillräckligt stor utsträckning i debatten, fastän frågan om föräldraförsäkringen i huvudsak bör handla om de yngsta barnens behov av, och rätt till, bra anknytning, trygghet, god omvårdnad, stimulerande utveckling i lärande miljöer och bra relationer. Föräldraförsäkringen är i grunden till för barnet och borde därför konstrueras så att den kan bidra till bra lösningar för varje enskilt barn. Flexibilitet att möta individuella behov är svårt att förena med generella lösningar, men samhället bör göra sitt yttersta för att nå så nära målet som möjligt. Häri ligger en stor utmaning men också en enorm möjlighet att lägga grunden för en bra barndom för varje barn, som förutom mänskliga mervärden också kan leda till annan samhällsekonomisk nytta. Barndomen är inte ett förstadium till vuxenlivet, utan en mycket viktig del av livet.
Barn har rätt till båda sina föräldrar. Denna rättighet bör i hög grad prägla hur samhället väljer att organisera och stimulera föräldrarna att i början av barnets liv, och på heltid, ta hand om barnet. Det är av avgörande betydelse för barnet att båda föräldrar erbjuds verkliga möjligheter att vara föräldralediga. Barnets rätt till båda sina föräldrar måste garanteras så långt det är möjligt. Barnet har behov av att redan som litet få en nära och djup kontakt med båda sina föräldrar. Det är också av mycket stor betydelse att samhället garanterar alla barn samma rätt att vara hemma med någon förälder/vårdnadshavare. Detta innebär i sin tur att samhället tydligt måste utforma reglerna för undantag från huvudregeln om individuellt knutet uttag av medgivna antal föräldradagar. Kraven om
306
Bilaga 9
individuella uttag och exakta krav om fördelning av antal föräldradagar mellan föräldrarna får inte tvinga något barn till kortare tid hemma därför att den ene föräldern omöjligt kan eller vill nyttja sin möjlighet till föräldraledighet, eller om föräldern av andra skäl är direkt olämplig att vårda barnet och därmed inte bör nyttja möjligheten till föräldraledighet. Behov av dessa undantag kan till exempel bli aktuellt i de fall då en förälder sitter i fängelse, är aktiv missbrukare eller är allvarligt sjuk. När man väljer att fördela dagarna mellan föräldrarna bör man alltså även söka en bra lösning på hur dagarna ska fördelas i de fall en förälder omöjligen kan, vill eller bör ta ut sin del. Undantag från huvudregeln om könsneutral fördelning av föräldradagarna måste med andra ord medges.
Föräldrar, föräldrabalk och föräldraförsäkring
Enligt barnkonventionens artikel 18 har barnets båda föräldrar gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Barnets båda föräldrar är i regel mycket betydelsefulla för varje barn och för barnets utveckling. Det är därför av stor betydelse för barnet, att samhället aktivt och genom både riktade och generella insatser stöttar barnets båda föräldrar i sin föräldraroll. Under barnets uppväxt kan båda föräldrarna tillsammans, eller varje förälder var för sig, behöva rådgivning, information och stöd. Barnets rätt till stimulerande och trygga uppväxtvillkor kräver att samhället organiseras så att barndomen blir både utvecklande och trygg och att föräldrar kan få ta del av olika stödjande insatser som därmed indirekt kommer barnet till del. De barn som har givits möjlighet till god anknytning till båda sina föräldrar ges sannolikt ökad möjlighet till en livslång relation med båda föräldrarna, oavsett andra yttre omständigheter som kan inträffa senare under uppväxten. Barnets rätt till båda sina föräldrar under hela barndomen bör prägla samhällets konstruktion av föräldraförsäkringen.
Genom att benämna något sänds signaler om innebörden av en omständighet eller en företeelse ut. Det faktum att föräldrabalken i svensk lagstiftning benämns just föräldrabalken sänder signaler om vilka perspektiv som ska prägla frågor om omsorg om barn, vårdnad om barn, boende, umgänge med barn och föräldraskap. Det borde vara barnets behov och rättigheter som ska prägla och genomsyra de beslut som fattas rörande barnets uppväxt och barndom, på samma sätt som föräldraförsäkringen bör möjliggöra för
307
Bilaga 9 SOU 2005:73
308
barnet att få god omsorg av sina föräldrar. Försäkringens huvudsyfte, att försäkra barnet rätten till god omsorg av båda sina föräldrar under barndomen, bör i högre grad prägla benämningen av försäkringen ifråga. Man bör kalla saker vid sitt rätta namn. Då ökar förhoppningsvis förståelsen av innebörden och fokus hamnar på rätt fråga. I det här fallet handlar det om barnets rätt till båda sina föräldrar.
Barns egen uppfattning om föräldrar
Barn i Sverige är i stor utsträckning nöjda med sina familjer. På direkt fråga om hur en bra förälder ska vara så svarar barn vi ställt frågan till att föräldrar ska vara snälla, vara förstående och vara omtänksamma. Föräldrar ska bry sig och lyssna på sitt barn, vara stränga när det behövs och så ska föräldrar vara roliga och ha humor. Dåliga föräldrar är, enligt barnens uppfattning, de föräldrar som inte bryr sig, som inte lyssnar och som struntar i hur barnet har det. När barn framhåller viktiga faktorer i relationen till sina föräldrar så pekar de på kärlek och förståelse.
Barnombudsmannen har uppdraget att företräda barn och unga och försöker i alla sammanhang som ges ta tillfället i akt att föra fram ett barnperspektiv på den aktuella frågan. Frågan om föräldraförsäkringens konstruktion har stor bäring på i vilken omfattning barn i Sverige får omvårdas och vara med sina föräldrar under sina första levnadsår. Forskningen brukar peka på att denna tid, ur olika perspektiv, är mycket betydelsefull. Jag hoppas därför att den framtida konstruktionen av föräldraförsäkringen kan komma att bidra till en positiv förändring för varje barn i det avseendet.