SOU 2003:89
EG-rätten och mottagande av asylsökande
Till statsrådet Barbro Holmberg
Genom beslut den 30 januari 2003 bemyndigade regeringen det statsråd som har ansvar för förvaltningsärenden som gäller flyktingar, mottagande av asylsökande och utlänningars rätt att vistas i landet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta ställning till hur rådets direktiv 2003/9/EG om miniminormer för mottagandevillkor av asylsökande i medlemsstaterna skall genomföras i Sverige (EUT nr L 31, 6.2.2003 s. 18).
Med stöd av detta bemyndigande förordnades regeringsrådet Mats Melin som särskild utredare.
Departementssekreteraren Anders Ahlqvist, Finansdepartementet, departementssekreteraren Åsa Carlander, Utrikesdepartementet, departementssekreteraren Sebastian Hetesi, Socialdepartementet, primärvårdsråd Bo Jordin, Socialstyrelsen, avdelningsdirektören Ewa Lidström, Migrationsverket, avdelningsdirektören Clas Lind, Migrationsverket, avdelningsdirektören Eva Lithander, Socialstyrelsen, departementssekreteraren Gunnar Sallstedt, Justitiedepartementet, kanslirådet Marianne Wikman-Ahlberg, Utrikesdepartementet och utredaren Stig Wintzer, Landstingsförbundet, har medverkat i utredningen som experter. Sebastian Hetesi har den 2 september ersatts av departementssekreteraren Johanna Lithman Sola, Socialdepartementet.
Verksjuristen Erik Stenström har varit sekreterare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om mottagandevillkor för asylsökande (UD 2002:05).
Utredningen får nu överlämna betänkandet EG-rätten och mottagandet av asylsökande (SOU 2003:89). Uppdraget är därmed slutfört.
Stockholm i oktober 2003
Mats Melin
/Erik Stenström
Förkortningar
a. prop. anförd proposition art. artikel bet. betänkande Dir. direktiv Ds Departementsskrivelse EG Europeiska gemenskapen EGT Europeiska gemenskapens officiella tidning, fr.o.m. den 1 februari 2003 Europeiska unionens officiella tidning, EUT Europeiska unionens officiella tidning EU Europeiska unionen FB Föräldrabalken FMA Förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. FN Förenta Nationerna HSL Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) JU Justitiedepartementet kap. kapitel KOM Kommissionen LMA Lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. MIGRFS Migrationsverkets författningssamling
OV organiserad verksamhet, benämning på den sysselsättning som avses i 4 § LMA prop. proposition REG Rättsfallssamling från Europeiska gemenskapernas domstol och förstainstansrätt rskr. Riksdagsskrivelse SekrL Sekretesslagen (1980:100) SIVFS Statens Invandrarverks författningssamling, se även MIGRFS SFS Svensk författningssamling SfU Socialförsäkringsutskottet SMI Smittskyddsinstitutet STAMM Migrationsverkets datasystem; System-Tillstånd-Asyl- Mottagning-Medborgarskap SOU Statens offentliga utredningar UD Utrikesdepartementet UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees (Förenta nationernas flyktingkommissarie) UtlF Utlänningsförordningen (1989:547) UtlL Utlänningslagen (1989:529)
Sammanfattning
Utredningen har haft i uppdrag att ta ställning till hur direktiv 2003/9/EG om miniminormer för mottagandevillkor av asylsökande i medlemsstaterna skall genomföras i Sverige. Utredningen har därför, för vart och ett av de områden som omfattas av uppdraget, granskat hur den svenska författningsregleringen är utformad samt hur mottagandet av de asylsökande i stora drag fungerar i praktiken. Översynen är således uteslutande inriktad på en granskning av om direktivets krav uppfylls. Den syftar däremot inte till att avgöra om det svenska mottagandet av asylsökande från allmänna utgångspunkter i allt fungerar tillfredsställande.
Utredningen konstaterar att det svenska mottagandet rent faktiskt förefaller väl uppfylla de krav som ställs i direktivet. Författningsregleringen är emellertid i vissa avseenden bristfällig. De förslag utredningen lämnar handlar därför huvudsakligen om att lagfästa – kodifiera – vad som redan utgör praxis i mottagandet. För genomförandet av ett EG-direktiv är det nämligen väsentligt att inte bara den praktiska verksamheten i en medlemsstat motsvarar direktivets krav. Det fordras även att direktivets föreskrifter återspeglas i den nationella rättsliga regleringen.
Information om mottagandevillkoren
De asylsökande skall enligt direktivet informeras om mottagandevillkoren i medlemsstaten. Så sker också. I lag eller förordning finns emellertid inte någon föreskrift om att information skall lämnas. Utredningen föreslår därför en ny bestämmelse om information om mottagandevillkoren i lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) samt vissa detaljföreskrifter i förordning (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. (FMA).
Dokumentation
Medlemsstaterna skall se till att den sökande, inom tre dagar efter det att ansökan om asyl lämnats in till den behöriga myndigheten, förses med ett dokument som styrker hans eller hennes rättsliga ställning som asylsökande eller intygar att han eller hon får stanna på medlemsstatens territorium så länge ansökan inte har avgjorts eller håller på att prövas. I Sverige får de asylsökande först ett särskilt kvitto på att asylansökan har lämnats in samt, inom viss tid därefter, ett s.k. LMA-kort. Utredningen föreslår att LMA-kortet, som har en tillförlitligare utformning än det provisoriska kvittot, anpassas till direktivets krav genom att det kompletteras med en text som anger att innehavaren av kortet är asylsökande. En bestämmelse om att de asylsökande skall förses med ett dokument enligt direktivet föreslås fogas till LMA.
Resehandling för utlandsresa vid allvarliga humanitära skäl
Direktivet ger medlemsstaterna möjlighet att förse de asylsökande med en resehandling för resa till en annan stat om det uppkommer allvarliga humanitära skäl som kräver deras närvaro där. Utredningen konstaterar att det emellanåt uppstår situationer då det är rimligt att asylsökande tillfälligt får lämna Sverige för att resa till ett annat land. För det ändamålet bör främlingspass kunna utfärdas. För att accepteras av andra stater bör dock passet i dessa fall förses med en anteckning som hänvisar till direktivet samt, om det behövs, med en upplysning om att Sverige ansvarar för prövningen av asylansökan och förbinder sig att återta den asylsökande efter resan.
Skolgång och utbildning
Direktivet ålägger medlemsstaterna att bevilja underåriga tillträde till det vanliga utbildningsväsendet i landet. Huvudregeln är att det skall ske inom tre månader från det att asylansökan lämnats in. Såväl den svenska författningsregleringen som den faktiska utformningen av de asylsökande barnens skolgång och utbildning tillgodoser direktivets krav. Några ändringar i gällande reglering behövs inte för att genomföra direktivet i denna del.
Hälso- och sjukvård
Medlemstaterna skall enligt direktivet se till att de sökande har tillgång till nödvändig hälso- och sjukvård som åtminstone skall innefatta akutsjukvård och nödvändig behandling av sjukdomar. Medlemsstaterna skall vidare sörja för nödvändig läkarhjälp eller annan hjälp för sökande med särskilda behov. Utredningen har funnit att den vård som i praktiken ges i Sverige, enligt en överenskommelse mellan staten och Landstingsförbundet, motsvarar direktivets krav och delvis går längre än vad direktivet fordrar. Författningsregleringen är emellertid svåröverskådlig och ofullständig. En ny lag som reglerar landstingens skyldighet att erbjuda hälso- och sjukvård samt tandvård föreslås därför. Några förändringar i sak beträffande de asylsökandes möjligheter att få vård och behandling föreslås emellertid inte.
Det har funnits uppenbara brister i informationsutbytet mellan Migrationsverket och landstingen. Utredningen tillstyrker därför utlänningsdatalagsutredningens förslag om en författningsreglerad skyldighet för Migrationsverket att lämna uppgifter till landstingen om utlänningar som är registrerade vid en förläggning liksom de förslag som finns om att de asylsökande skall tilldelas samordningsnummer som ersättning för de personnummer som de här bosatta har.
Frågan om obligatorisk hälsoundersökning
Medlemsstaterna får enligt direktivet begära att de sökande skall hälsoundersökas av folkhälsoskäl. Utredningen har haft i uppgift att ta ställning till om en tvingande bestämmelse med sådant innehåll bör införas i svensk rätt.
Den svenska ordningen innebär att hälsoundersökningen är frivillig för de asylsökande. Hur stor del som i praktiken genomgår hälsoundersökning varierar över landet och över tid. Andelen förefaller till stor del vara beroende av vilka rutiner och resurser som finns, främst inom landstingen. Enligt bl.a. en undersökning från Landstingsförbundet som avsåg år 2002 var antalet som genomgick hälsoundersökning på många håll lågt och i vissa landsting mycket lågt.
En utgångspunkt för utredningens överväganden är att det för införande av obligatoriska hälsoundersökningar måste krävas att
det finns ett mycket starkt behov av sådana som tydligt uppväger det intrång i den enskildes integritet som hälsoundersökningar utgör. Det finns även andra både principiella och praktiska skäl mot obligatoriska hälsoundersökningar. Utredningen har funnit att varken skyddet för den enskilde eller för samhället nu kan anses motivera ett sådant intrång. Utredningen gör istället den bedömningen att det, innan ytterligare ansträngningar har gjorts för att på frivillig väg få till stånd hälsoundersökningar i fler fall än för närvarande, saknas tillräckligt starka skäl att föreslå att hälsoundersökningarna görs obligatoriska. I den föreslagna lagen om hälso- och sjukvård samt tandvård för asylsökande m.fl. införs en föreskrift om att landstingen skall erbjuda en hälsoundersökning till de asylsökande.
Förmåner under mottagandet
Medlemsstaterna skall utfärda bestämmelser om materiella mottagningsvillkor för att garantera en levnadsstandard som täcker de asylsökandes behov i fråga om hälsa och uppehälle. Utredningen finner att de förmåner som ges i det svenska mottagandet uppfyller direktivets krav och ser ingen anledning att föreslå några ändringar i gällande författningstext.
Inskränkningar och indragningar av förmånerna
Artikel 16 i direktivet innehåller en regel som anger ett antal situationer när förmånerna i mottagandet kan sättas ned helt eller delvis. Utredningen har funnit att de nedsättningsmöjligheter som ges i LMA är förenliga med direktivet. För nedsättning av dagersättningen för den som utan giltigt skäl vägrar delta i s.k. organiserad verksamhet finns förvisso inget uttryckligt stöd i direktivet. Utredningens bedömning är emellertid att den ordning som i dag råder låter sig förenas med direktivets krav under förutsättning att den asylsökandes behov i fråga om hälsa och uppehälle efter hel nedsättning av dagersättning och/eller bostadsersättning tillgodoses på annat sätt.
Personer med särskilda behov
Direktivet innehåller fyra bestämmelser till skydd för personer med särskilda behov, bl.a. underåriga, underåriga utan medföljande vuxen, funktionshindrade, äldre, gravida, ensamstående föräldrar med underåriga barn, och personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykologiskt, fysiskt eller sexuellt våld.
Utredningen tillstyrker i huvudsak det förslag till nytt godmanskap som föreslås av Utredningen om förmyndare, gode män och förvaltare (SOU 2003:51). Utredningen framhåller vidare att arbetet med att förbättra och förtydliga ansvarsförhållandena vid mottagandet av underåriga utan medföljande vuxna måste fortsätta med beaktande av direktivets krav.
Direktivet föreskriver dessutom att det skall göras regelbundna utvärderingar av mottagandet av dessa underåriga. Så sker inte i dag och en ordning som tillgodoser detta krav måste komma till stånd. Därutöver föreslås en bestämmelse i FMA om att barn utan medföljande vuxen bör byta inkvartering så sällan som möjligt, att sådana barn under 16 år skall erbjudas plats på förläggning som är särskilt avsedd för dem samt att Migrationsverket skall försöka spåra familjemedlemmar till barnen.
I detta avsnitt lämnas även ett förslag om ändring i LMA för att tydliggöra att hälso- och sjukvård samt skolgång och utbildning skall erbjudas en mindre grupp barn som i dag inte omfattas av den lagen.
Personuppgiftslagen och sekretesslagen
Utredningen föreslår inte att några ytterligare personuppgifter skall registreras eller lämnar några andra förslag med konsekvenser i sekretesshänseende. De förslag som utlänningsdatalagsutredningen föreslår om uppgiftslämnade till landsting och kommun för hälso- och sjukvårdsändamål samt skoländamål bedöms kunna medverka till att direktivets krav uppfylls.
Övrigt
En bestämmelse om att familjer i största möjliga utsträckning skall hållas samman när Migrationsverket erbjuder plats på en förläggning föreslås införas i FMA. Några ytterligare författningsändringar eller andra eventuella åtgärder för direktivets genomförande i svensk rätt behövs inte.
Kostnader och andra konsekvenser av lämnade förslag
De förslag till nya föreskrifter som utredningen lämnar avser i allt väsentligt att kodifiera vad som redan utgör praxis inom mottagandet av asylsökande. Dessa förslag kan inte anses medföra några ökade kostnader eller övriga praktiska konsekvenser. Den ändring som föreslås för att förtydliga rätten till utbildning och möjligheten till hälso- och sjukvård för den mindre grupp barn som inte omfattats av LMA medför däremot ökade utgifter om det anses att staten skall ersätta dessa kostnader.
Författningsförslag
1. Förslag till lag om hälso- och sjukvård samt tandvård för asylsökande m.fl.
Härigenom föreskrivs följande
1 §
Utlänningar som
1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige enligt 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529) (asylsökande), eller
2. har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 2 a kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet
skall av det landsting inom vilket de vistas erbjudas hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) samt tandvård enligt tandvårdslagen (1985:125) enligt andra och tredje stycket.
Landstinget skall, förutom att erbjuda omedelbar hälso- och sjukvård enligt 4 § första stycket hälso- och sjukvårdslagen och omedelbar tandvård enligt 6 § tandvårdslagen, även erbjuda utlänningar som fyllt arton år vård som inte kan anstå, mödrahälsovård, förlossningsvård, preventivmedelsrådgivning, vård vid abort, vård enligt smittskyddslagen (1988:1472) samt tandvård som inte kan anstå. Landstinget skall erbjuda utlänningar som inte fyllt arton år hälso- och sjukvård samt tandvård enligt de regler som gäller för den som är bosatt här.
Landstinget skall även erbjuda sådana utlänningar som avses i första stycket att genomgå en hälsoundersökning så snart som möjligt efter det att de registrerats vid en förläggning.
2 §
Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 skall, om de vistas på förläggning, erbjudas hälso- och sjukvård samt tandvård enligt 1 § även efter det att de har beviljats uppehållstillstånd, om de inte anvisats eller kunnat utnyttja en anvisad plats i en kommun. Om de inte vistas på förläggning skall de erbjudas hälso- och sjukvård samt tandvård enligt 1 § även under en månad från den dag de har beviljats uppehållstillstånd.
Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås och ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas skall hälso- och sjukvård samt tandvård enligt 1 § erbjudas under tiden fram till dess personen lämnar landet. Utlänningar som fyllt arton år som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas skall emellertid inte erbjudas hälso- och sjukvård eller tandvård enligt denna lag.
Denna lag träder ikraft…
2. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.1
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf 3 b § av följande lydelse
dels att 1, 3 och 19 §§ skall ha följande lydelse,
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till utlänningar som
1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige enligt 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529) (asylsökande),
2. har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 2 a kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet, eller
3. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas.
Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av motsvarande karaktär.
Barn under 18 år som saknar uppehållstillstånd och som inte
I denna lag ges vissa bestämmelser om mottagandet av utlänningar som
1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige enligt 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529) (asylsökande),
2. har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 2 a kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet, eller
3. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas.
Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av motsvarande karaktär.
Utlänningar under arton år som saknar uppehållstillstånd,
1 Senaste lydelse 2002:1112.
vistas på en förläggning omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd.
som inte vistas på en förläggning och som bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd skall, om de har behov av bistånd, inte ges detta med stöd av denna lag utan med stöd av socialtjänstlagen (2001:453).
3 §
Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 skall av Migrationsverket erbjudas plats på en förläggning. En utlänning som inte önskar utnyttja en erbjuden plats skall ändå registreras vid en förläggning. Migrationsverket svarar sedan för att bistånd lämnas enligt bestämmelserna i denna lag.
För utlänningar som avses i 1 § första stycket 3 skall biståndet lämnas av socialnämnden i den kommun där utlänningen vistas.
Migrationsverket skall informera utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 om fastställda förmåner och om vad de har att iaktta för att erhålla förmånerna.
Informationen skall ges skriftligen och, så långt möjligt, på ett språk som de som skall ta emot informationen kan förväntas förstå. I förekommande fall kan information även lämnas munligen.
Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 skall av Migrationsverket erbjudas plats på en förläggning. En utlänning som inte önskar utnyttja en erbjuden plats skall ändå registreras vid en förläggning. Migrationsverket svarar sedan för att bistånd lämnas enligt bestämmelserna i denna lag.
För utlänningar som avses i 1 § första stycket 3 skall biståndet lämnas av socialnämnden i den kommun där utlänningen vistas.
3 b §
Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 skall inom tre dagar efter det att de lämnat in en ansökan om uppehållstillstånd förses med ett dokument som intygar att inne-
havaren är asylsökande.
Vad som sägs i första stycket gäller inte om utlänningen hålls i förvar.
19 §
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställer grunder för beräkning av de belopp som avses i 15–18 §§ samt meddelar närmare föreskrifter om i vilka fall särskilt bidrag får beviljas.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om inkvartering och information enligt 3 § liksom om dokument enligt 3 b § samt fastställer grunder för beräkning av de belopp som avses i 15– 18 §§ och meddelar närmare föreskrifter om i vilka fall särskilt bidrag får beviljas.
Denna lag träder i kraft den….
3. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl.
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl.2 att det i förordningen skall införas två nya paragrafer 2 a och 2 b §§.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 a §
Den information som avses i 3 § första stycket lagen ( 1994:137 ) om mottagande av asylsökande m.fl. skall lämnas så snart som möjligt och inte senare än 15 dagar efter det att ansökan om uppehållstillstånd har gjorts.
Migrationsverket skall vidare se till att asylsökande informeras om organisationer eller grupper av personer som tillhandahåller särskild juridisk rådgivning och om organisationer som kan bistå eller informera dem i fråga om gällande mottagandevillkor, inklusive hälso- och sjukvård.
2 b §
När Migrationsverket erbjuder utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 lagen ( 1994:137 ) om mottagande av asylsökande m.fl. plats på en förläggning skall verket, om utlänningarna samtycker till det, se till att familjer i största möjliga utsträckning hålls samman.
När erbjudandet lämnas till
2 Senaste lydelse 2003:203.
underåriga utan medföljande vuxen skall byte av inkvartering ske så sällan som möjligt. Sådana underåriga som inte fyllt sexton år skall erbjudas plats på förläggning särskilt avsedd för dem. Migrationsverket skall även så snart som möjligt försöka efterforska den underåriges familjemedlemmar.
4. Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (1989:547)
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 12 § utlänningsförordningen (1989:547)3 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
12 §
Ett främlingspass skall utfärdas för en viss tid och får, antingen då det utfärdas eller senare, förses med en anteckning som begränsar dess giltighetsområde.
Migrationsverket får förlänga passets giltighetstid.
Ett främlingspass får, då det utfärdas, förses med en anteckning om att innehavarens identitet inte är styrkt.
Ett främlingspass skall utfärdas för en viss tid och får, antingen då det utfärdas eller senare, förses med en anteckning som begränsar dess giltighetsområde.
Migrationsverket får förlänga passets giltighetstid.
Ett främlingspass får, då det utfärdas, förses med en anteckning om att innehavarens identitet inte är styrkt. Främlingspass får även, i förekommande fall, förses med anteckning om att det utfärdats med tillämpning av artikel 6.5 i direktiv 2003/9/EG om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna samt, om så erfordras, om att Sverige ansvarar för prövningen av asylansökningen och förbinder sig att återta den asylsökande efter resan.
3 Senaste lydelse 2003:141.
5. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande
Härigenom föreskrivs att 5 § förordningen4 (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande bör ges följande lydelse:
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §
Ersättning enligt 2–4 §§ får inte ges för vård av utlänningar som enligt 12 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. inte har rätt till bistånd enligt den lagen.
Ersättning enligt 2–4 §§ får inte ges för vård av utlänningar över 18 år som enligt 12 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. inte har rätt till bistånd enligt den lagen.
4 Senaste lydelse SFS 2002:1119.
1. Utredningens uppdrag och arbete
1.1. Uppdraget
Av regeringens direktiv framgår att utredningen skall ta ställning till hur rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagandevillkor av asylsökande i medlemsstaterna skall genomföras i Sverige, se bilaga 1 och 2. Uppdraget innefattar i första hand att gå igenom lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och relevanta delar i utlänningslagstiftningen samt även regelverken inom andra berörda områden. Utredaren skall således bl.a. utreda – om den information Migrationsverket lämnar till den asylsökande om rättigheter och skyldigheter under asylprocessen uppfyller direktivets krav, – om gällande bestämmelser om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn är tillräckliga, – om svenska bestämmelser för bidrag och inkvartering är tillräckliga för att uppfylla direktivets bestämmelser, – på vilket sätt tillgången till akut hälso- och sjukvård och vård som inte kan anstå skall garanteras de asylsökande, – under vilka förutsättningar mottagandevillkor kan dras in helt eller delvis.
Utredaren skall också ta ställning till behovet av författningsändringar eller andra åtgärder samt skall lägga fram förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga.
1.2. Utredningsarbetet
Utredningen har sammanträtt med de förordnade experterna vid fyra tillfällen. Vid sidan av dessa möten har arbetet bedrivits i nära samråd med flera av dem.
Den särskilde utredaren och sekreteraren har sammanträffat med professor Johan Giesecke, Statsepidemiolog vid Smittskyddsinstitutet, chefen for Transitenheten vid Migrationsverket i Märsta, Saffet Eraybar samt med chefen Christer Uddin och handläggaren Berit Pettersson, båda vid Migrationsverket i Flen. Sekreteraren har därutöver samrått med chefen Kerstin Nilsson, samordnaren Kristina Romdhani samt mottagningshandläggarna Marie Josephsson, Eva-Karin Hellström, Kinan Kadir och Hock Tan vid Migrationsverket i Malmö, cheferna Leif Andersson och Conny Larsson samt handläggaren Stina Andersson vid Migrationsverket i Göteborg, beslutsfattarna Anna Nilsson och Anita Johansson, Migrationsverket i Solna, avdelningsdirektörerna Annika Belkert, Susanne Tillenius, Dag Eliasson och Kenneth Fluor, Migrationsverkets huvudkontor, sjukskötaren Jens Hollås, Flens vårdcentral, Ingrid Karlsson, Flyktinghälsovården i Carlslund, sjukskötaren Gunnar Dahlbäck, Flyktinghälsan i Malmö, sakkunniga Eva Ulfvebrandt och programsamordnaren Rikard Olseke, Röda korset, Stockholm, ordföranden George Joseph, CARITAS Stockholm, överläkarna Sofie Bäärnhielm och Bengt-Erik Ginsburg, Transkulturellt Centrum, Stockholm, avdelningsdirektörerna Maj Beijer samt Marie Sedvall Bergsten, Myndigheten för Skolutveckling, klinikchefen Lilian Ralthsson, Flyktingmedicinskt centrum i Linköping, integrationshandläggaren Ulla Blom Ivarsson, Integrationsverket, byrådirektör Bengt Arnstam, Rättshjälpsmyndigheten, introduktions- och flyktingsamordnare Åsa Ekholm, Örebro kommun, Fullmaektige Beatrice Lamberget Sloth, Udlendinge Styrelsen, Köpenhamn, assisterende avdelningsdirektör Roald Kristiansen, Utlendingsdirektoratet, Oslo, speciellplaneraren Pia Salmela, Työministeriö, Helsingfors samt centerlederen Suzanne Lorendzen vid Dansk Röde Kors Center, Sandholm.
Den särskilde utredaren och sekreteraren har gjort studiebesök vid transitenheten i Märsta och mottagningsenheten i Flen. Sekreteraren har dessutom gjort studiebesök vid transitenheterna och mottagningsenheterna i Malmö och Göteborg samt vid flyktinghälsan i Rosengård, Malmö.
Den särskilde utredaren och sekreteraren har samrått med Utredningen om översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar (N 2001:11) såvitt gäller frågor om bostadsersättningen, nedsättningen av dagersättning vid vägran att delta i organiserad verksamhet samt om några av de förslag denna utredning avsåg att lägga fram. Sekreteraren har vidare i inledningen av utredningens
arbete samrått med Utredningen om översyn av regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut (UD 2002:02) när det gäller nedsättning av dagersättning och bostadsersättning för barn och när en utlänning inte medverkar till att fastställa sin identitet. Sekreteraren har även samrått med Utredningen om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen (UD 2001:05) när det gäller utlämnande av personuppgifter för skoländamål samt till sjukvården samt med Utredningen Förmyndare, gode män och förvaltare (JU 2002:04) om gode män för ensamkommande barn.
Sekreteraren har vidare gjort ett studiebesök vid Europeiska unionens råd i Bryssel samt deltagit i en konferens i Lido di Jesolo, Italien, som anordnades av Röda korset i samverkan med Europeiska kommissionen inför genomförandet av EG-direktivet.
2. Några utgångspunkter
Motsvarar den svenska ordningen direktivets krav?
Utredningen har, som framgått, att ta ställning till hur rådets direktiv 2003/9/EG om miniminormer för mottagandevillkor av asylsökande i medlemsstaterna (i det följande betecknat direktivet eller, när så erfordras, direktiv 2003/9/EG) skall genomföras i Sverige. Det är således inte fråga om en allmän översyn av det svenska systemet för mottagning av asylsökande för att bedöma hur en rimlig och lämplig ordning bör vara beskaffad.
Direktivet innehåller både tvingande miniminormer, dvs. bestämmelser som föreskriver att medlemsstaterna skall se till att nationell lagstiftning har visst innehåll, och fakultativa regler, dvs. bestämmelser som anger att medlemsstaterna får utfärda eller behålla lagstiftning av viss innebörd. Utredningens uppdrag består främst i att undersöka hur de tvingande reglerna bör genomföras. På ett par punkter omfattar emellertid uppdraget också att bedöma om fakultativa regler bör medföra lagstiftning här. Det gäller dels möjligheten att utfärda tillfälliga resehandlingar för asylsökande som av allvarliga humanitära skäl behöver resa till annan stat, dels direktivets föreskrift om att medlemsstaterna får begära att de asylsökande skall hälsoundersökas av folkhälsoskäl.
Från utredningsuppdraget har emellertid uteslutits ett par av direktivets tvingande regler, nämligen de som avser tillträde till arbetsmarknaden samt rätten till inkvartering och vissa därmed sammanhängande frågor. Det synes ha skett därför att det utan vidare utredning ansetts kunna konstateras att den svenska ordningen på dessa punkter väl uppfyller direktivets föreskrifter.
Utredningen kommer att i det följande, för vart och ett av de områden som omfattas av direktivet och som uppdraget avser, att granska hur den svenska författningsregleringen är utformad och även, om än tämligen översiktligt, hur villkoren för asylsökande här rent faktiskt ter sig. I den mån den svenska författningsregleringen
förefaller motsvara direktivets krav är det ju nämligen angeläget att kunna konstatera att den verksamhet som faktiskt bedrivs i sin tur åtminstone i allt väsentligt sker i enlighet med föreskrifterna i den regleringen. Det måste dock betonas att det således inte är fråga om en noggrant utförd granskning av hur det svenska mottagningssystemet fungerar i syfte att söka utröna om det från allmänna utgångspunkter i något avseende kan behöva förbättras.
Direktivets föreskrifter måste genomföras både i lagstiftningen och i praktiken
När det gäller att genomföra, eller införliva, ett EG-direktiv är det inte tillräckligt att den praktiska verksamheten i en medlemsstat motsvarar direktivets föreskrifter utan det fordras dessutom att dessa föreskrifter återspeglas i den nationella rättsliga regleringen. Ett EG-direktiv ställer visserligen enligt artikel 249 i EG-fördraget endast krav på medlemsstaterna beträffande det resultat som skall uppnås och överlåter åt dessa att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. EG-domstolen har emellertid i flera avgöranden konstaterat att det för att garantera att ett direktiv tillämpas fullt ut rättsligt och inte endast i praktiken (en droit et non seulement en fait, in law and not only in fact) fordras att medlemsstaterna föreskriver en exakt rättslig ram (un cadre légal précis, a specific legal framework) inom det berörda området (se t.ex. mål C-339/87, Kommissionen ./. Nederländerna, REG 1990 s. I-851, p. 25, C-360/87, Kommissionen ./. Italien, REG 1991 s. I-791, p. 13 och C-340/96, Kommissionen ./. Storbritannien, REG 1999 s. I-2023, p. 27). En medlemsstat måste genomföra ett direktiv på ett sätt som klart och säkert återger de rättsliga förhållanden som direktivet avser att åstadkomma. En administrativ praxis – som kan förändras i enlighet med myndigheters önskemål och som inte offentliggörs på samma sätt som lagar och förordningar – är inte tillräcklig för att ett direktiv skall kunna anses genomfört (se t.ex. mål 102/79, Kommissionen ./. Belgien, REG 1980 s. 1473, p. 11). Medlemsstaterna är i princip förpliktade att genomföra ett direktivs föreskrifter genom tvingande normer i sin interna rätt (se t.ex. mål 96/81, Kommissionen ./. Nederländerna, REG 1982 s. 1791, p. 12).
Ett relativt färskt exempel på vad som nu sagts är kommissionens fördragsbrottstalan mot Sverige för bristande genomförande av direktiv 93/13/EEG om oskäliga villkor i konsumentavtal (REG
2002 s. I-4147). Sverige genomförde direktivet genom lag (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden och genom ändringar i lag (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område. Till direktivet fanns fogat en bilaga med en exemplifierande lista över avtalsvillkor som kunde anses oskäliga. Kommissionens talan grundades på att Sverige inte återgett innehållet i bilagan i lag utan endast i förarbetena. I EG-domstolens avgörande redovisas åter de allmänna principer som nyss nämnts för införlivande av ett direktiv med nationell rätt. Domstolen konstaterade därefter först, att den aktuella listan inte syftade till att ge konsumenter några rättigheter utöver dem som följde av föreskrifterna i själva direktivet. Men, uttalade domstolen vidare, listan kunde utgöra en informationskälla både för nationella myndigheter och för enskilda. Medlemsstaterna måste därför vid införlivandet välja en form och ett tillvägagångssätt som ger tillräckliga garantier för att allmänheten skall kunna få kännedom om listan. I den delen hade Sverige anfört att listan i sin helhet intagits i förarbetena och att information till allmänheten om vilka villkor som kunde anses oskäliga skedde på flera sätt. Kommissionen bemötte inte detta på annat sätt än genom att påstå att det inte uppvägde den omständigheten att listan inte återgavs i lagen. Domstolen fann därför att kommissionen inte visat att de åtgärder som Sverige vidtagit inte gav tillräckliga garantier för att allmänheten skulle få kännedom om listan.
EG-domstolen ogillade således kommissionens talan. Men redan det förhållandet att en tvist alls uppkom, liksom den omständligheten att Sverige i fråga om kravet på offentliggörande ”friades i brist på bevis”, visar vikten av att föreskrifter i direktiv införlivas genom föreskrifter i nationell författningstext. Även om det i en medlemsstat i praxis – men utan författningsreglering – utbildats en väl fungerande ordning på ett område kan det således, när gemensamma regler på området beslutats på EU-nivå, vara nödvändigt att utfärda nationell lagstiftning även om den inte innebär något annat än en kodifiering av vad som redan gäller.
Det kan redan här inledningsvis konstateras att vissa av direktivets föreskrifter inte återspeglas i svensk författningstext. Den reglering som finns är dessutom tämligen splittrad. Regler om främst erbjudande av plats på förläggning, beredande av sysselsättning samt om rätt till bistånd och om vissa förmåner (logi, bostadsersättning, dagersättning och särskilt bidrag) finns i LMA liksom i anslutande FMA. Föreskrifter om resehandlingar finns i utlännings-
lagen (1989:529), UtlL, i UtlF och i passlagen (1978:302). Beträffande asylsökande barns rätt till skolgång finns bestämmelser i främst förordning (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. Bestämmelser av betydelse för asylsökandes möjlighet att få tillgång till hälso- och sjukvård finns i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, i förordning (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande, i förordning (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar, i förordning (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. samt i tandvårdslagen (1985:125). För mottagandet av i första hand asylsökande barn har även regler i bl.a. socialtjänstlagen (2001:453) betydelse.
Direktivet är tillämpligt endast på asylsökande
Det bör framhållas att direktivet enbart är tillämpligt på asylsökande. En asylsökande definieras i artikel 2 c som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person som lämnat in en asylansökan som inte har blivit föremål för ett slutligt avgörande. Direktivet skall vidare tillämpas på alla tredjelandsmedborgare och statslösa personer som lämnar in en asylansökan vid gränsen eller på en medlemsstats territorium, så länge de får uppehålla sig på territoriet i egenskap av asylsökande (artikel 3.1).
De i direktivet valda avgränsningarna medför två tolkningsproblem i förhållande till den svenska utlänningslagstiftningen.
För det första, som asylsökande i strikt mening är endast att betrakta den som gör gällande att han eller hon är flykting, dvs. anser sig känna välgrundad fruktan för förföljelse på grund av vissa särskilt angivna förhållanden, t.ex. ras, nationalitet eller politisk uppfattning. Det är den i internationell rätt vedertagna definitionen av en flykting enligt 1951 års Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning. Den återspeglas också i 3 kap. 1 och 2 §§ UtlL och det framgår av artikel 3.4 att direktivet utgår från samma definition av vem som är att anse som asylsökande. I svensk rätt jämställs emellertid vissa andra kategorier skyddsbehövande i alla relevanta avseenden med flyktingar. Det gäller, enligt 3 kap. 3 § UtlL, den som i andra fall känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver
skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. En ansökan om uppehållstillstånd av en utlänning som avses i 3 kap. 3 § skall enligt 3 kap. 1 § handläggas som en asylansökan och en sådan person karakteriseras i 1 § första stycket 1 LMA som asylsökande.
Vidare gäller att den i direktivet gjorda avgränsningen till tredjelandsmedborgare, dvs. medborgare i en stat utanför EU, inte återfinns i den svenska lagstiftningen på området. Den svenska regleringen kan, som framgått, sägas innehålla ett utvidgat asylbegrepp som omfattar såväl flyktingar (3 kap. 2 § UtlL) som vissa andra skyddsbehövande (3 kap. 3 §) utan begränsning till tredjelandsmedborgare. Utredningen utgår från att vid ett införlivande av direktivet med svensk rätt den här vedertagna bestämningen av vem som är att betrakta som asylsökande kan – och bör – bibehållas. Direktivet medger också att medlemsstaterna tillämpar dess bestämmelser även på andra kategorier än asylsökande i snäv mening (artikel 3.4).
Avgränsningen av direktivets tillämpningsområde till asylsökande innebär emellertid att det inte heller är tillämpligt på de utlänningar som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 2 a kap. 2, 3, 4 eller 6 § UtlL. För den gruppen har ett särskilt EGdirektiv antagits, rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (EUT nr L 212 7.8.2001 s 12). Enligt en uttrycklig bestämmelse i artikel 3.3 i direktiv 2003/9/EG skall det inte tillämpas när förstnämnda direktiv 2001/55 tillämpas. Denna grupp omfattas dock i den svenska författningsregleringen i fråga om mottagandet regelmässigt av i stort sett samma bestämmelser som gäller för asylsökande. De har t.ex. samma rätt till hälso- och sjukvård inklusive hälsoundersökning, utbildning och bistånd enligt LMA som asylsökande.1 Utredningen har, trots att uppdraget således enbart avser asylsökande, utgått från att de skäl som föranlett den nuvarande ordningen alltjämt är giltiga och från att den ordningen också kan bibehållas eftersom regleringen av
1 Regeringen har i proposition 2001/02:185 s. 85 ff ansett att den reglering av sociala rättigheter och rättigheter som gäller för de kategorier av utlänningar som omfattas av LMA fullt ut motsvarar de krav som ställs i
direktiv 2001/55.
materiella förmåner i direktiv 2001/55/EG inte i något väsentligt avseende synes skilja sig från den i direktiv 2003/9/EG. De författningsändringar som föreslås kommer därför att följa den nuvarande systematiken i LMA och andra författningar och t.ex. i några fall avse även utlänningar med uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd.
När har en ansökan om asyl blivit föremål för slutligt avgörande?
Ett andra tolkningsproblem uppkommer till följd av direktivets definition av asylsökande som en person vars ansökan om asyl ännu inte blivit föremål för slutligt avgörande. Enligt den svenska ordningen fattas som huvudregel beslut om uppehållstillstånd och, i förekommande fall, om avvisning eller utvisning av Migrationsverket. Verkets beslut i fråga om avvisning eller utvisning samt om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd får överklagas till Utlänningsnämnden som utgör sista instans. Ett beslut om avvisning eller utvisning får verkställas när det vunnit laga kraft eller om utlänningen dessförinnan har avgett nöjdförklaring. Normalt har således en ansökan om asyl prövats slutligt genom Utlänningsnämndens avgörande.
Enligt 2 kap. 5 b § UtlL får emellertid, om en utlänning skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som vunnit laga kraft, en ansökan om uppehållstillstånd från honom bifallas om den grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet och om han är att anse som flykting eller skyddsbehövande eller det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet. En sådan ny ansökan prövas av Utlänningsnämnden som därvid enligt 8 kap. 10 § UtlL har möjlighet att tills vidare avbryta (inhibera) verkställigheten.
Frågan kan möjligen ställas om den omständigheten att en ny ansökan kan göras innebär att ett asylärende inte kan anses ha slutligt avgjorts genom det tidigare lagakraftvunna beslutet. Det bör emellertid framhållas att möjligheten att ge in en ny ansökan inte ändrar på det förhållandet att ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut föreligger – tvärtom är ju det en förutsättning för att en ny ansökan skall kunna göras. Det saknas anledning anta annat än att med slutligt avgörande enligt direktivet avses ett lagakraftvunnet avgörande efter prövning på ordinär väg. Möjligheten till ny ansökan måste i stället betraktas som närmast ett resningsliknande
förfarande, avsett att undvika att den beslutade verkställigheten leder till helt oönskade resultat eller medför obotlig skada (jfr prop. 1988/89:86 s. 119).
Frågan ställs emellertid knappast på sin spets inom ramen för utredningens uppdrag. Rätten till bistånd enligt LMA upphör nämligen, med vissa undantag, när uppehållstillstånd ges eller när utlänningen lämnar landet (11 §). Den som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas har dock inte rätt till bistånd (12 §). Även om allt således tyder på att direktivet inte är tillämpligt på dem som fått ett slutligt beslut om avvisning och väntar på verkställighet (även om de gett in en ny ansökan) ger alltså den svenska regleringen denna kategori rätt till fortsatta förmåner. Någon ändring härvidlag syftar inte utredningens förslag till att åstadkomma.
De i direktivet valda begränsningarna innebär även att direktivet inte skall tillämpas på personer som håller sig undan verkställighet av avvisning eller utvisning. Den särskilda problematik som är knuten till dessa grupper, inte minst till de s.k. gömda barnen, omfattas därmed inte av utredningens uppdrag. Utredningen har dock i förslaget till lag om hälso- och sjukvård samt tandvård för de asylsökande m.fl. bibehållit nuvarande ordning som innebär att även dessa barn skall erbjudas sådan vård.
En terminologisk anmärkning
Det kan slutligen noteras att i direktivet används termen mottagningsvillkor som en sammanfattande benämning på samtliga åtgärder som medlemsstaterna vidtar till förmån för de asylsökande i enlighet med direktivet (artikel 2 i). För mottagningsvillkor som omfattar inkvartering, mat och kläder och som tillhandahålls in natura, i form av penningbidrag eller kuponger samt dagpenning används i direktivet benämningen materiella mottagningsvillkor (artikel 2 j). Benämningen är mindre lyckad och utredningen har valt att – när det låter sig göras – i stället använda beteckningen förmåner. Utredningen har i övrigt valt uttrycket mottagandevillkor istället för mottagningsvillkor i sin framställning.
3. Antalet asylsökande och vilka länder de kommer ifrån
Antalet asylsökande i Sverige har under åren varierat kraftigt. Av Rikspolisstyrelsens och Migrationsverkets statistik framgår att antalet från år 1984 och fram till i dag har varierat mellan 5.753 och 84.018 per år, se bilaga 3. Från att tidigare, under flera decennier i mitten av nittonhundratalet, ha haft en betydande arbetskraftsinvandring har Sverige numera i stället främst en stor tillströmning av asylsökande. År 1984 var antalet asylsökande 12.000 och år 1989 uppgick denna grupp till 30.335 personer. Under år 1992, i samband med kriget på Balkan, var inströmningen som störst och antalet asylsökande uppgick då till 84.018. Antalet har därefter sjunkit drastiskt och var 1996 inte större än 5.753 personer. De tre senaste åren har antalet ökat på nytt – under 2001 anlände 23.515 och under 2002 33 016 asylsökande till Sverige. Under innevarande år har antalet minskat något.
Av stapeldiagrammet nedan framgår från vilka världsdelar de asylsökande kommit under år 2002 och hur många som kommit från varje världsdel.
Diagram 1. Från vilka länder kommer de asylsökande?
De flesta asylsökande kom från Förbundsrepubliken Jugoslavien (5 842), Irak (5 446), Bosnien-Hercegovina (2 885), Ryssland (840), Iran (762), Vitryssland (722) och Afghanistan (527). Andelen kvinnor bland de sökande var 37 procent.
7 451 personer fick år 2002 uppehållstillstånd av flyktingsskäl, på grund av annat skyddsbehov och eller av humanitära skäl. 1 042 personer fick tillstånd inom den så kallade flyktingkvoten. 22 247 personer fick uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning, varav 4 632 var anhöriga till flyktingar och 17 615 var anhöriga till svenskar, nordiska medborgare och EU-medborgare m.fl. som bor och arbetar i landet. Sammanlagt under året fick 44 664 personer uppehållstillstånd, dvs. ungefär lika många som under de senaste åren. Av dessa var således cirka tre fjärdedelar personer som inte egentligen berörs av systemet för mottagande av asylsökande och som i de allra flesta fall erhållit uppehållstillstånd här före inresan till Sverige.
Fördelningen mellan de olika grunderna för uppehållstillstånd framgår av följande diagram
Diagram 2. Fördelningen mellan de olika grunderna för uppehållstillstånd.
Cirka 11 000 personer fick tidsbegränsade tillstånd för att de fått arbete här.
4. Information om mottagandevillkoren till de asylsökande
4.1. Direktivets föreskrifter
Den första artikeln i kapitel II, Allmänna bestämmelser om mottagningsvillkoren, handlar om den information som skall lämnas till asylsökande om mottagandevillkoren. Bestämmelsen har följande lydelse:
Artikel 5
1. Medlemsstaterna skall i rimlig tid och inte senare än 15 dagar efter det att de asylsökande har lämnat in sina asylansökningar till den behöriga myndigheten informera dem åtminstone om fastställda förmåner för dem och vilka skyldigheter de skall uppfylla för att komma i åtnjutande av mottagningsvillkoren. Medlemsstaterna skall vidare se till att de sökande informeras om organisationer eller grupper av personer som tillhandahåller särskild juridisk rådgivning och om organisationer som kan bistå eller informera dem om gällande mottagningsvillkor, inklusive sjuk- och hälsovård.
2. Medlemsstaterna skall se till att den information som avses i punkt 1 ges skriftligen och, så långt möjligt, på ett språk som de sökande rimligtvis kan förväntas förstå. I förekommande fall kan sådan information även
lämnas muntligt.
Artikeln är tvingande, kravet på skriftlighet för informationen är emellertid inte ovillkorligt. Föreskriften begränsas vidare till information om mottagandevillkoren. Även om den juridiska rådgivning som omnämns i första punktens andra stycke för svenskt vidkommande kan föra tankarna till ärendet om uppehållstillstånd måste här avses endast den juridiska rådgivning som gäller mottagandevillkoren – direktivet är ju uteslutande inriktat på mottagandet av asylsökande och reglerar således inte i något avseende hur prövningen av en asylansökan skall ske i medlemsstaterna.
4.2. Gällande reglering i Sverige
4.2.1. Författningsföreskrifter
Några uttryckliga föreskrifter om information om mottagandevillkor till asylsökande finns varken i LMA eller i FMA. I LMA finns däremot en föreskrift om att asylsökande skall erbjudas en plats på en förläggning.
3 § Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 skall av Migrationsverket erbjudas en plats på en förläggning. En utlänning som inte önskar utnyttja en erbjuden plats skall ändå registreras vid en förläggning.
Migrationsverket har vidare i föreskrifter (SIVFS 1994:11) om mottagande av asylsökande m.fl.1 angett att de asylsökande i samband med registreringen vid en förläggning skall få information om rätten till logi vid förläggningen, dagersättning, bostadsersättning och särskilt bidrag samt ges tillfälle att ansöka om erforderliga bidrag. Av informationen skall framgå att dag- och bostadsersättningarna kan sättas ned helt eller delvis om utlänningen genom att hålla sig undan försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd eller om han utan giltigt skäl vägrar delta i den sysselsättning som anordnas för de asylsökande vid mottagningsenheterna samt om han ej medverkar i nödvändiga åtgärder för verkställighet av avvisningsbeslut.
Utlänningen skall informeras om att han är skyldig att anmäla förändringar i de uppgifter han lämnat i ansökan om dag- och bostadsersättning samt att personal vid sorteringen av posten till de boende kan komma att notera eventuella inkomster eller andra medel som framgår av öppna försändelser. Av informationen skall dessutom framgå att utlänningen skall ersätta Invandrarverket (Migrationsverket) för kost och logi vid förläggning om han har eller får egna inkomster eller tillgångar.
Vidare föreskrivs att den asylsökande skall registreras vid den förläggning där han anvisas plats. Vill han inte utnyttja anvisad plats skall han registreras vid den förläggning som ligger närmast den ort han bor eller vid den förläggning som bäst kan tillgodose hans rättigheter och skyldigheter.
1 Migrationsverket har under utredningens gång arbetat med att ta fram nya föreskrifter och allmänna råd om mottagandet av asylsökande. De nya föreskrifterna och de allmänna råden kommer att beslutas under senare delen av hösten 2003.
Den svenska författningsregleringen innehåller inga föreskrifter om att de sökande skall informeras om organisationer eller grupper av personer som tillhandahåller särskild juridisk rådgivning och om organisationer som kan bistå eller informera dem om gällande mottagandevillkor, inklusive hälso- och sjukvård. Några föreskrifter om huruvida formen för den information som lämnas skall vara skriftlig eller muntlig finns inte heller.
4.2.2. Annan reglering
I Migrationsverkets utlänningshandbok2 lämnas närmare anvisningar om information om mottagandevillkor, registrering vid förläggning samt information om hälso- och sjukvård.
Handboken uppdateras löpande och skall, tillsammans med nämnda nya myndighetsföreskrifter och allmänna råd om mottagandet av asylsökande, på sikt ersätta Statens invandrarverks föreskrifter om mottagande av asylsökande m.fl. Handboksavsnitten om mottagandet är ännu inte klara i alla delar och i det följande hänvisas därför såväl till handboken som till gällande föreskrifter och allmänna råd.
Registrering vid förläggning
I avsnitt 33:3 av utlänningshandboken sägs att inregistrering bör ske direkt i samband med att en utlänning söker asyl. I de fall Migrationsverkets enhet – p.g.a. gällande öppettider eller liknande skäl – formellt inte kan ta emot en asylansökan då den första gången aktualiseras vid verket bör som inregistreringsdatum likväl anges den dag då asylansökan och behovet av bistånd aktualiseras. Kan en annan mottagningsenhet inte omedelbart bestämmas bör utlänningen som huvudregel under ett övergångsskede registreras vid den enhet där han först erbjudits plats. Registreringen får inte fördröjas på grund av att en lämplig förläggning kan vara svår att finna eftersom registreringen samtidigt är en förutsättning för bistånd enligt lagen.
Registreringen bör enligt handboken göras vid den mottagningsenhet som är lämpligast med hänsyn till utlänningens rättigheter och skyldigheter enligt LMA. I normalfallet är det den enhet som
2 Migrationsverkets utlänningshandbok utgör en sammanställning av gällande lagar och förordningar samt Migrationsverkets egna styrdokument samt allmänt hållna rekommendationer och rutiner i anslutning därtill.
ligger närmast utlänningens bostad. Även andra lösningar är tänkbara beroende på utlänningens kontakter med viss mottagningsenhet eller regelbundna besök i viss stad m.m.
Innebörden av registreringen
Regleringen i LMA innebär att Migrationsverket i och med registreringen svarar för att utlänningarna får bistånd och ges sysselsättning i enlighet med bestämmelserna i den lagen. Registreringen är även på annat sätt av central betydelse för ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och landstingen. Framför allt är den i praktiken en förutsättning för tillämpningen av förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande, förordning om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar och förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl.
Information om hälso- och sjukvård samt tandvård
Av utlänningshandboken, avsnitt 33.11, framgår att de sökande skall informeras om landstingens åtaganden att lämna viss hälso- och sjukvård liksom tandvård enligt överenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet i samband med att en ansökan om uppehållstillstånd behandlas.
4.3. Informationen i praktiken
Information om förmåner
Migrationsverket tillhandahåller både muntlig och skriftlig information om mottagandevillkoren till de asylsökande. Informationen innehåller uppgifter om såväl rättigheter som skyldigheter för den asylsökande. Det tvåsidiga faktabladet ”Information till nyanlända asylsökande” (november 2002) används för att ge en första inblick i mottagningssystemet, se bilaga 4. Detta blad är översatt till sju språk: albanska, arabiska, engelska, franska, spanska och till en för Bosnien, Kroatien och Serbien gemensam språkform. Den utförligare faktabroschyren ”Till dig som söker asyl i Sverige” är en broschyr i A6 format på 17 sidor. Den är översatt till elva språk: albanska, arabiska, engelska, franska, nord- samt sydkurdiska, persiska, ryska,
somali, spanska och till den för Bosnien, Kroatien och Serbien gemensamma språkformen.
Utredningen har besökt ett antal av Migrationsverkets transit- och mottagningsenheter för att få en bild bl.a. av hur informationen till de asylsökande lämnas. Det har därvid framkommit att nämnda informationsmaterial regelmässigt används men att det därutöver finns ytterligare, kompletterande material inom Migrationsverkets olika regioner.
I stora drag sker i praktiken det inledande mottagandet på följande sätt.
De allra flesta asylsökande söker i dag asyl inne i landet. De vänder sig då till någon av Migrationsverkets olika enheter. Enligt Migrationsverkets egna rutiner bör alla asylsökande först tas emot vid någon av transitenheterna i Stockholm, Göteborg, Malmö, Norrköping och Gävle. Om en asylsökande infinner sig vid en vanlig mottagningsenhet kan han visserligen få stanna där någon natt vid behov men han hänvisas regelmässigt till närmaste transitenhet för att genomgå asylutredning och få all den information som är knuten till utredningen och till mottagandet. Transitenheterna är öppna dygnet om och det finns alltid personal som kan hjälpa de asylsökande med omedelbart behov av logi och en första grundläggande information om mottagandet. Under normal arbetstid finns personal som är behöriga att handlägga en asylansökan på plats. När ansökan lämnas anordnas ett längre inledande möte. Under mötet avhandlas inte bara ansökan om asyl utan även ansökan samt beslut om dagersättning, erbjudande av logi och registrering vid förläggning. De asylsökande får alltså lämna uppgifter om inkomster, kontanter och andra personliga förhållanden av betydelse för biståndet samt skriva under en ansökan om dagersättning och vid behov ansökan om särskilt bidrag. Ansökningarna skrivs för övrigt under på heder och samvete i enlighet med 8 § andra stycket FMA. De asylsökande tillfrågas alltid om hur de vill ordna sitt boende. De erbjuds regelmässigt en plats på en förläggning men informeras även om att de får bo hos släktingar och vänner och att de även kan få bostadsersättning om de så önskar. De ombeds dock oftast att stanna på transitenheten under de inledande dagarna vilket flertalet även gör. En tolk deltar alltid vid det inledande mötet. Transitenheterna har under vardagarna tolkar för de vanligast förekommande språken tillgängliga och tolkarna är då personligen närvarande vid mötet. Tolkning till och från mindre vanliga språk kan dock ske via telefon.
Den information som ges motsvarar i stort sett innehållet i faktabladet ”Information till nyanlända asylsökande” som även lämnas till den asylsökande. Vid transitenheten i Märsta har man t.ex. en protokollsmall som regelmässigt följs och som innehåller kontrollfrågor för att säkerställa att den asylsökande fått all information och även förstått den. De asylsökande ges genomgående tid och utrymme för att ställa frågor. Den allt överskuggande frågan är frågan om huruvida de kan få stanna i landet men det ställs även frågor om hälso- och sjukvård, medicin, hälsoundersökning, skolgång och möjligheter till särskilda bidrag för skilda ändamål. De som anländer till Sverige under vintermånaderna saknar ofta vinterkläder och frågar om möjligheter till bidrag för detta vilket då ofta ges i form av särskilda bidrag. När det gäller hälso- och sjukvård hänvisar dock transitenheterna vanligtvis till nästa anhalt i mottagningssystemet, mottagningsenheten, eftersom vistelsen på transitenheten endast är tänkt att pågå under kort tid och i de flesta fall varar högst fem dagar, se mer därom i avsnitt 8 och 9. Den asylsökande tillfrågas vidare om han eller hon har önskemål om någon särskild person som rättsligt biträde i asylprocessen eller om han eller hon nöjer sig med den person som Migrationsverket annars utser.
Ett kvitto upprättas med uppgifter om att en asylansökan har lämnats. Kvittot förses med ett fotografi av den asylsökande. Ett exemplar av kvittot lämnas till den asylsökande och ett behålls av Migrationsverket. Fotografiet samt personuppgifter lämnas dessutom vidare för framtagande av LMA-kort, se mer därom i avsnitt 5.3.
När det står klart att den asylsökande inte skall avvisas omedelbart med stöd av 8 kap. 8 § UtlL flyttas han över till en mottagningsenhet. Där lämnas en mer utförlig information under ett introduktionssamtal som anordnas inom en till tre veckor efter ankomsten. Den allmänna information som lämnas motsvarar till sina huvuddrag oftast innehållet i broschyren ”Till dig som söker asyl i Sverige”. De asylsökande får dessutom ett exemplar av broschyren samt annat informationsmaterial om möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. Utöver detta lämnas muntlig och skriftlig information om de lokala förhållandena vid mottagningsenheten – om öppettider, besökstider, rutiner och om den sysselsättning (benämnd organiserad verksamhet) som anordnas för de asylsökande och som de är skyldiga att delta i, men även om barnverksamhet, fritidsverksamhet och annat som anordnas vid
mottagningsenheterna.3 Dessutom lämnas information om förhållandena i kommunen och man visar med hjälp av en karta var de asylsökande kan hitta kommersiell och social service inklusive vårdcentral, frivilligorganisationer och annat som kan vara av intresse för dem.
Migrationsverket gjorde under våren år 2003 en utvärdering av mottagningsverksamheten. Den genomfördes som en enkätundersökning där samtliga anställda vid verkets mottagningsenheter fick svara på 76 frågor om mottagandet, boendet, myndighetsutövningen, samarbetet med andra myndigheter m.m. Enkäten skickades ut i 1 010 exemplar. Någon fråga som direkt handlade om informationen till de asylsökande fanns inte med i enkäten. Det framgick dock att 91 procent av de 487 som besvarade frågan ansåg att verkets bemötande av asylsökande var bra eller mycket bra. Endast 0,4 procent ansåg att mottagningsenheten hade ett dåligt bemötande av de asylsökande.
Information om organisationer
Information om organisationer eller grupper av personer som tillhandahåller särskild juridisk rådgivning och om organisationer som kan bistå eller informera dem om gällande mottagandevillkor, inklusive sjuk- och hälsovård lämnas i varierande omfattning. Dessa organisationer och grupper är framför allt verksamma inom ramen för asylprocessen och i ärendet om uppehållstillstånd och informationen till de asylsökande begränsas ofta till dessa delar. Att organisationerna dessutom kan bistå i frågor om mottagandevillkor brukar dock även framgå av den muntliga informationen om än mera kortfattat. Vid transitenheten i Märsta fanns t.ex. informationen om organisationerna med som en särskild punkt i det protokoll som användes vid informationstillfället och som kryssades i sedan information lämnats.
De organisationer som är verksamma inom flyktingområdet bistår i dag de asylsökande med att ge råd och stöd i olika hänseenden och med att ordna sysselsättning.4 Några av dem
3 Den organiserade verksamheten, ofta förkortad till OV, beskrivs i 4 § LMA som sysselsättning genom vilken de asylsökande får tillfälle att delta i svenskundervisning, i skötseln av förläggningar och i annan verksamhet som bidrar till att göra vistelsen meningsfull. 4 Detta framgår av Röda Korsets broschyr ”Stöd till asylsökande, familjeåterförening, efterforskning och frivillig återvandring” men har även framkommit i samtal med företrädare för bl.a. Caritas.
arbetar dessutom med familjeåterförening och med efterforskning av nära anhöriga, med information om situationen i de asylsökandes hemländer liksom med återvandringsfrågor. Enligt företrädare för såväl frivilligorganisationerna som för Migrationsverket tar enskilda asylsökande i ganska stor utsträckning själva kontakt med frivilligorganisationer.
Enligt de företrädare för frivilligorganisationerna som utredningen haft kontakt med får förvisso de asylsökande en ganska allsidig information om mottagandevillkoren i Sverige genom Migrationsverket. De framhåller dock vikten av att informationen bör lämnas återkommande. De asylsökande befinner sig, när de just anlänt till landet, i en situation präglad av stress och intrycken är många och informationsflödet är stort. Den allt överskuggande frågan är dessutom om de skall få stanna eller inte och annan information har svårt att nå fram. Därtill kommer ofta en allmän misstro gentemot myndighetspersoner. I många av de länder som de asylsökande i dag kommer ifrån är myndighetspersoner uniformerade män och de kvinnor man över huvudtaget ser är ofta täckta med slöja. I Sverige är mottagningshandläggare civilklädda, de är ofta kvinnor och de iakttar både hjälpsamhetsprincip och serviceskyldighet enligt den svenska förvaltningslagen. De första mötena med mottagningssystemet blir såtillvida kulturmöten där den lämnade informationen endast utgör en (liten) del av det samlade intrycket. För att information om mottagandeförhållanden och om det svenska samhället inklusive hälso- och sjukvård samt hälsoundersökningar verkligen skall nå fram måste den därför enligt frivilligorganisationerna lämnas återkommande och med stor tydlighet.
4.4. Överväganden
Utredningens förslag: En föreskrift införs om att Migrations-
verket är skyldigt att informera asylsökande om bl.a. gällande förmåner.
4.4.1. Motsvarar den svenska regleringen direktivets krav?
I den svenska lagstiftningen finns, som framgått, inga föreskrifter om information till asylsökande. Sådana finns däremot på myndighetsnivå, i Migrationsverkets föreskrifter om mottagande av asylsökande
m.fl. Dessa föreskrifter innehåller bestämmelser om rättigheter och skyldigheter som till stora delar motsvarar innehållet i direktivet. Dock saknas föreskrifter om information om hälso- och sjukvård, hälsoundersökning samt information om organisationer eller grupper av personer som tillhandahåller särskild juridisk rådgivning och om organisationer som kan bistå eller informera dem om gällande mottagandevillkor, inklusive sjuk- och hälsovård. I utlänningshandboken finns dock rutiner angivna för information om hälso- och sjukvård. Närmare rutiner saknas dock även här för information om hälsoundersökningen och om organisationer för bistånd, juridisk rådgivning m.m.
4.4.2. Får asylsökande i praktiken den information som direktivet fordrar?
Migrationsverkets personal ger de asylsökande den information som följer av verkets föreskrifter, allmänna råd samt av utlänningshandboken. I praktiken finns även rutiner och informationsblad som medför att information även lämnas om sådant som inte nämns där, dvs. hälsoundersökningar och organisationer för bistånd, juridisk rådgivning m.m.
Det kan visserligen sägas att informationen om dessa organisationer förefaller vara kortfattad. Å andra sidan har dessa inte samma centrala betydelse för de asylsökande i mottagandet i Sverige i dag som de har i många andra länder. Det svenska mottagandet av asylsökande bedrivs helt och hållet av staten. Även om det i 2 § LMA finns en bestämmelse som möjliggör att andra än Migrationsverket driver förläggningar så är detta i dag mycket ovanligt. Den information som faktiskt lämnas får under dessa förhållanden anses vara tillräcklig för att för svenskt vidkommande tillgodose direktivets krav.
4.4.3. Förslag
Sammantaget kan utredningen konstatera att de asylsökande får den information som är föreskriven i Migrationsverkets föreskrifter, allmänna råd och i utlänningshandboken och att direktivets krav således uppfylls i den praktiska verksamheten.
Det saknas emellertid en tydlig reglering av skyldigheten att lämna information. Det kan erinras om vad som sagts inledningsvis, nämligen att EG-domstolen i flera avgöranden konstaterat att en medlemsstat måste genomföra ett direktiv på ett sätt som klart och säkert återger de rättsliga förhållanden som direktivet avser att åstadkomma. Även om Sverige tillgodoser direktivets krav i praktiken så anser utredningen därför att skyldigheten att lämna information bör författningsregleras.
Utredningen föreslår att en ny bestämmelse införs i LMA. Den bör avse de utlänningar som omfattas av utredningens uppdrag och som avses i 1 § första stycket 1 LMA, dvs. de asylsökande. De övriga utlänningar som avses i den bestämmelsen har antingen beviljats uppehållstillstånd och därmed haft rätt till information innan sådant tillstånd gavs (punkt 2) eller har endast möjlighet att erhålla vissa begränsade förmåner (punkt 3). Bestämmelsen kan ges följande lydelse.
3 b § Migrationsverket skall informera utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 om fastställda förmåner och om vad de har att iaktta för att erhålla förmånerna. Informationen skall ges skriftligen och, så långt möjligt, på ett språk som de som skall ta emot informationen kan förväntas förstå. I förekommande fall kan information även lämnas muntligen.
En närmare reglering av informationen till de asylsökande bör ske i en ny paragraf i FMA.
2 a § Den information som avses i 3 § första stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. skall lämnas så snart som möjligt och inte senare än 15 dagar efter det att ansökan om uppehållstillstånd har gjorts.
Migrationsverket skall vidare se till att sådana sökande som avses i första stycket informeras om organisationer eller grupper av personer som tillhandahåller särskild juridisk rådgivning och om organisationer som kan bistå eller informera dem i fråga om gällande mottagandevillkor, inklusive hälso- och sjukvård.
5. Dokument som styrker den asylsökandes ställning som asylsökande
5.1. Direktivets föreskrifter
I artikel 6.1-4 i direktivet föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att förse de asylsökande med dokument som styrker deras rättsliga ställning som asylsökande eller intygar att de får stanna i landet under en viss period. Artikel 6.1-4 har följande lydelse:
1. Medlemsstaterna skall se till att den sökande inom tre dagar efter det att ansökan lämnats in till den behöriga myndigheten förses med ett dokument utfärdat i hans eller hennes namn som styrker hans eller hennes rättsliga ställning som asylsökande eller intygar att han eller hon får stanna på medlemsstatens territorium så länge ansökan inte har avgjorts eller håller på att prövas.
Om innehavaren inte har rätt att röra sig fritt inom hela eller delar av medlemsstatens territorium, skall dokumentet även styrka detta.
2. Medlemsstaterna får avstå från att tillämpa denna artikel om den asylsökande hålls i förvar samt vid prövning av en asylansökan som lämnats in vid gränsen eller i samband med ett förfarande för att fastställa den sökandes rätt att lagligen resa in på en medlemsstats territorium. I särskilda fall får medlemsstaterna under prövningen av en asylansökan förse sökande med andra intyg som är likvärdiga med det dokument som avses i punkt 1.
3. Det dokument som avses i punkt 1 behöver inte styrka den asylsökandes identitet.
4. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att förse de asylsökande med det dokument som avses i punkt 1 och som skall vara giltigt lika länge som dessa har tillstånd att uppehålla sig på den berörda medlemsstatens territorium eller vid dess gräns.
5.2. Gällande reglering i Sverige
Det finns inga bestämmelser i lag eller förordning om dokument som styrker de asylsökandes rättsliga ställning som asylsökande eller som intygar att de får stanna i landet. Bestämmelser om handlingar som utfärdas för bl.a. asylsökande finns emellertid i Migrationsverkets föreskrifter (SIVFS 1994:25) om SIV-kort. Dessa föreskrifter har inte uppdaterats sedan år 1994 och är något förlegade – korten kallas sedan Statens invandrarverk bytte namn till Migrationsverket inte längre SIV-kort utan LMA-kort – och Migrationsverket avser enligt uppgift att publicera nya regler om korten i utlänningshandboken. Föreskrifterna är för närvarande de enda bestämmelser som finns på området. Enligt 1 och 2 §§ i föreskrifterna utgör kortet en personlig fotohandling som skall ges till de asylsökande för att underlätta identifieringen av dem. Av handlingen skall framgå det dossiernummer och de personuppgifter som personen på fotot finns registrerad under. LMA-korten är tillfälliga och när giltighetstiden har gått ut eller när personuppgifter ändras skall ett nytt kort utfärdas (5 §). Utlänningen skall vidare anmanas att återlämna kortet i samband med verkställighet av av- eller utvisning eller när utlänningen frivilligt lämnar landet och när uppehållstillstånd ges och utlänningen folkbokförs, såvida inte utlänningen fortfarande vistas på en förläggning eller är berättigad till bistånd enligt LMA, liksom när kortet av andra skäl inte längre behövs eller skall ändras (6 §).
5.3. Dokumenten i praktiken
När en utlänning söker asyl utlämnas vid ansökningstillfället ett kvitto på att ansökan är inlämnad. Detta kvitto innehåller förutom rubriken ”Kvitto på asylansökan” även personuppgifter, uppgifter om när asylansökan har lämnats och den förses med ett fotografi av den asylsökande, se bilaga 5. Ett exemplar av kvittot lämnas till den asylsökande och ett exemplar behålls av Migrationsverket.
Efter två till tio dagar får den asylsökande även sitt LMA-kort. LMA-korten tillverkas i en plastfolie i storleken av ett kreditkort eller ett modernt körkort, se bilaga 6. Förutom fotografi av den asylsökande och Migrationsverkets namn och logotyp innehåller kortet rubriken ”Tillfälligt LMA-kort för utlänning i Sverige” samt uppgifter om namn, födelsedatum, kön, längd, språk, giltighetstid
samt den asylsökandes namnteckning. På baksidan av kortet anges att kortet identifierar personen på fotot med de namn och nummer han eller hon registrerats vid Migrationsverket men att identiteten ej är fastställd och att kortet inte kan användas som ett vanligt IDkort. Migrationsverkets regionkontor har särskilda LMAkortsansvariga som ansvarar för att de asylsökande får ett LMAkort och som är utbildade för att sköta den fotoapparatur och det datorprogram som används för ändamålet.
LMA-kort utfärdas med ett antal olika giltighetstider beroende på hur länge den asylsökande kan beräknas stanna i landet vilket i sin tur kan bero på i vilket skede av asylprocessen han eller hon befinner sig. De LMA-kortsansvariga har inga skriftliga regler till hjälp för att bedöma vilken giltighetstid korten bör ges. Ett antal tumregler förefaller dock finnas. En person som just anlänt och inte skall direktavvisas får normalt ett LMA-kort med fyra månaders giltighetstid. När denna tid gått ut och han eller hon alltjämt är sökande i landet ges ett nytt kort med allt från en till sex månaders giltighetstid. En person som fått uppehållstillstånd och skall flytta till en kommun får normalt ett kort som gäller en månad. En sökande som hålls i förvar får regelmässigt inget LMAkort förrän han eller hon släpps ur förvaret och flyttar till en anläggning eller till annat boende i Sverige.
LMA-kortet används av den asylsökande när han eller hon behöver utkvittera dagersättning och bostadsersättning samt som en slags legitimationshandling vid besök i den allmänna sjukvården. Det kan i sammanhanget nämnas att det av personal vid Migrationsverket för utredningen påpekats att asylsökande ibland har problem med att identifiera sig. Problemet accentueras för dem som lyckas ordna ett eget förvärvsarbete under väntetiden. Dessa asylsökande får ofta problem med att hämta ut sin lön i bank, eller hos Svensk kassaservice och Migrationsverkets personal tvingas lägga ned ganska mycket tid och resurser på att lösa sådana problem.
Det kan slutligen noteras att företrädare för Migrationsverket uppger att den asylsökande får behålla ”Kvitto på asylansökan” även efter det att han eller hon fått LMA-kortet i sin hand. Kvittot återlämnas sällan senare, även om det lokalt förekommer att det tas tillbaka när uppehållstillstånd meddelas.
5.4. Överväganden
Utredningens förslag: En föreskrift införs om att Migrations-
verket skall förse den asylsökande med ett dokument som intygar att denne är asylsökande.
5.4.1. Motsvarar den svenska ordningen direktivets krav?
Det finns inga regler i lag eller förordning om dokument som, på det sätt som artikel 6.1 direktivet anger, styrker den asylsökandes rättsliga ställning som asylsökande i Sverige eller som på annat sätt styrker att han eller hon får stanna i Sverige så länge ansökan inte slutligt avgjorts. Det finns dock myndighetsföreskrifter om LMAkorten. Dessa kort synes i vart fall i praktiken anses visa innehavarens ställning som asylsökande i landet och godtas av allt att döma av polis och andra berörda myndigheter som bevis på att vederbörande således tills vidare får vistas här. Kortens utformning är emellertid inte sådana att de i formell mening kan anses styrka den asylsökandes rättsliga ställning som asylsökande i Sverige eller styrka att han eller hon får vistas på landets territorium så länge asylärendet inte är avgjort. Korten innehåller inga uppgifter om att vederbörande är asylsökande utan innehåller endast personuppgifter, telefonnummer för kontroll och rubriken ”Tillfälligt LMAkort för utlänning i Sverige” vilket inte kan anses tillräckligt i det hänseendet.
Direktivet föreskriver dessutom att dokumenten skall lämnas till den asylsökande inom tre dagar. Eftersom LMA-korten normalt tar längre tid att framställa uppfylls inte det kravet.
Det provisoriska kvitto som dessförinnan utfärdas i den asylsökandes namn och lämnas till den asylsökande lämnas emellertid ut inom den föreskrivna tredagarsfristen. Av kvittot framgår också att en asylansökan har lämnats in. Kvittot är emellertid inte försett med någon giltighetstid eller någon annan uppgift som anger hur länge vederbörande har rätt att vistas i landet som asylsökande. Några rutiner för att återkräva kvittot när den asylsökande inte längre har rätt att stanna i landet finns heller inte.
Övriga punkter i artikeln gäller undantag som återfinns även i svensk lagstiftning eller är irrelevanta för svenskt vidkommande. LMA-kort ges inte till personer som hålls i förvar och kortet innehåller ingen text med sådana begränsningar i den asylsökandes
rätt att fritt röra sig inom landet som anges i det andra stycket eftersom de asylsökande får röra sig fritt i Sverige.
Även om den svenska ordningen därmed i praktiken tillgodoser kraven i artikel 6.1-4 i direktivet är regleringen bristfällig. LMAkortet för den asylsökande behöver kompletteras med en text som styrker kortinnehavarens ställning som asylsökande.
Det kan nämnas att medlemstaterna enligt sista meningen i artikel 6 punkt 2 visserligen i särskilda fall får förse sökande med andra intyg som är likvärdiga med dokumentet. Denna bestämmelse gäller enligt ordalydelsen endast i särskilda fall och kan inte tas till intäkt för att bibehålla en generell ordning som inte uppfyller huvudregeln i artikeln.
5.4.2. Förslag
Det dokument som direktivet föreskriver skall lämnas till de asylsökande måste betraktas som en viktig handling eftersom det normalt är den enda handling som de kan förete för att visa att de tills vidare får vistas i landet. Utredningen föreslår därför, liksom även med hänsyn till det redan inledningsvis nämnda kravet på att direktiv enligt EG-rätten skall genomföras på ett sätt som klart och säkert återger de rättsliga förhållanden som direktivet avser att åstadkomma, att en bestämmelse om dokument av nu avsett slag införs i lag.
Det måste emellertid anses vara tillräckligt att den asylsökande erhåller ett dokument som visar att han eller hon är just asylsökande. Det följer av allmänna principer för asylrätten att den som söker asyl inte får avlägsnas ur landet innan ansökningen har blivit föremål för en slutlig prövning. (Med undantag för de fall då omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 § UtlL kan ske, t.ex. därför att asylansökan är uppenbart ogrundad eller prövningen med tillämpning av första asyllandsprincipen eller nordiska passkontrollöverenskommelsen skall ske i annan stat)1.
Det skulle således i och för sig kunna vara tillräckligt att den asylsökande, som nu också oftast synes ske i praktiken, får kvittot på att en asylansökan har lämnats in. Det skulle emellertid innebära att den asylsökande får förfoga över två handlingar som berör hans
1 Jfr 3 kap 4 § UtlL samt förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (Dublinförordningen).
ställning här i landet. Det förefaller olämpligt och utredningen kan inte underlåta reflektionen att det snarare borde eftersträvas att kvittot återlämnas när ett LMA-kort erhålls.
LMA kortet däremot har en på kortet angiven giltighetstid som förenklar förekommande kontroller av rätten för den asylsökande att stanna i landet. Det har vidare en mer tillförlitlig utformning, det ser ut som och används i praktiken som en legitimationshandling inom de områden den är avsedd för och det ter sig därför mer rimligt att knyta direktivets krav till denna handling än till det mer provisoriska kvittot. Någon avsikt att för all framtid rent tekniskt binda Migrationsverket vid just LMA-kortet, eller vid det kortet i dess nuvarande utformning, finns dock självfallet inte. Den lagtext som föreslås är avsedd att ge utrymme för olika tekniska lösningar.
Det kan inte heller vara förenat med några större praktiska svårigheter att förse den som söker asyl med ett LMA-kort som kompletterats med texten att innehavaren är asylsökande, även om en sådan ordning kräver att Migrationsverket får tillhandahålla LMAkort av två slag – ett för asylsökande och ett för andra utlänningar.
En upplysning om att kortets innehavare är asylsökande är visserligen inte korrekt efter det att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning fattats. Vederbörande är då inte längre asylsökande. En praktisk ordning som gör det möjligt att återkalla kortet den dag ett sådant beslut fattats är emellertid knappast möjlig att införa, eftersom utlänningen behöver kortet även efter det att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning fattats. Den asylsökande, eller rättare sagt den f.d. asylsökande, behöver kortet ända fram till dess att rätten till bistånd upphör vilket, enligt 11 och 12 §§ LMA, sker när uppehållstillstånd meddelas, utlänningen lämnar landet eller till dess han eller hon håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas. I sammanhanget kan nämnas att en utlänning, som fått ett beslut om avvisning utan ett förordnande om omedelbar verkställighet, enligt en regel i andra stycket 8 kap. 12 § UtlL, skall lämna landet inom två veckor efter det att beslutet vunnit laga kraft, om inte annat bestämts i beslutet. Utredningen menar att det skulle föra med sig alltför stora praktiska och administrativa problem att förse utlänningen med ett nytt slags kort i detta sena skede. Utlänningen bör därför kunna behålla kortet så länge han eller hon behöver det för sitt bistånd enligt LMA. Genom det dossiernummer som anges på kortet finns alltid en möjlighet för polisman att i förekommande
fall kontrollera om ett lagakraftvunnet beslut om avvisning fattats eller om vederbörande fortfarande har rätt att vistas i landet. Liksom i dag bör kortens giltighetstid vara kort när ett beslut om avvisning eller utvisning kan förväntas komma att fattas.
Enligt direktivet får medlemsstaterna avstå från att tillhandahålla det aktuella dokumentet bl.a. om utlänningen har tagits i förvar. Det kan av bl.a. kontroll- och övervakningsskäl finnas anledning att avstå från att i vart fall lämna ut en handling som den avsedda till den som finns i förvar.
Regleringen bör lämpligen ske i LMA. Föreskriften kan ges följande lydelse.
Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 skall inom tre dagar efter det att de lämnat in en ansökan om uppehållstillstånd förses med ett dokument som intygar att innehavaren är asylsökande.
Vad som sägs i första stycket gäller inte om utlänningen hålls i förvar.
6. Resehandling för asylsökande som av allvarliga humanitära skäl behöver resa till annan stat
6.1. Direktivets föreskrifter
Direktivet anger i artikel 6.5 att medlemsstaterna kan förse den asylsökande med en tillfällig resehandling för vissa utrikes resor. Bestämmelsen har följande lydelse.
Medlemsstaterna får förse asylsökande med en resehandling om det uppkommer allvarliga humanitära skäl som kräver deras närvaro i en annan stat.
Utredningen har i uppdrag att undersöka hur en sådan resehandling rent praktiskt kan fungera, överväga om den svenska lagstiftningen skall omfatta denna möjlighet samt eventuellt presentera författningsförslag som överensstämmer med direktivet i denna del.
6.2. Gällande reglering i Sverige
6.2.1. In- och utresebestämmelser i lagar och konventioner
Den svenska författningsregleringen innehåller inga bestämmelser som uttryckligen tar sikte på en sådan resehandling som avses i direktivet. De resehandlingar som regleras i utlänningslagstiftningen är främlingspass enligt 1 kap. 11 § UtlF, resedokument enligt 1 kap. 10 § UtlF och EU:s provisoriska resehandling 1 kap. 10 a § UtlF (ofta kallad EU laissez passer). Utredningen återkommer till reglering och användningsområden för dessa senare i framställningen. Här lämnas först en kortfattad beskrivning av regler som gäller pass och in- och utresa.
Skall en asylsökande resa utanför Sveriges gränser aktualiseras såväl Sveriges som det besökta landets in-, utrese- och vistelsebestämmelser och den tänkta resehandlingen måste godtas enligt alla dessa bestämmelser. För Sveriges del är det UtlL, UtlF och passlagen
som närmast är av intresse. Hur det ser ut i andra länder kan naturligtvis variera. Att inresebestämmelser finns och att sedvanliga hemlandspass med eller utan visering är centrala i dessa bestämmelser kan förutsättas. Att en asylsökande vars ansökan om asyl handläggs av ett land inte fritt kan resa in i andra länder följer av bl.a. förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (Dublinförordningen) (EUT L50, 25/2/2003 s. 1). Sverige och flera av de närmaste länderna inom Europa har vidare antagit konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985.
Schengenavtalet och Dublinförordningen
Schengenavtalet innebär bl.a. att de inre gränserna mellan de länder som antagit konventionen (Schengenområdet) får passeras överallt utan att någon personkontroll genomförs (artikel 2.1). De länder som bildar Schengenområdet är i dag Sverige, Finland, Danmark, Tyskland, Nederländerna, Belgien, Luxemburg, Frankrike, Österrike, Italien, Grekland, Spanien, Portugal samt Norge och Island.
Samtidigt som dessa stater avskaffat personkontrollerna vid de inre gränserna har de i stället åtagit sig att noggrant kontrollera gränserna mot länder utanför Schengenområdet. Alla personer som passerar en yttre gräns skall åtminstone underkastas kontroll för fastställande av identitet, genom att visa upp resedokument (artikel 6.2). Gränskontrollen skall göras i enlighet med gemensamma principer (artikel 6.1). Personkontrollen skall, utöver granskning av pass och andra villkor för inresa, vistelse, arbete och utresa, även omfatta efterspaning och andra kontroller för att förhindra hot mot inre säkerhet och ordning (artikel 6.2). Även om gränserna får passeras utan någon gränskontroll kan ett land inom Schengenområdet föreskriva en skyldighet för personer som besöker landet att medföra och visa upp handlingar och dokument (artikel 2.3). Vid in- och utresa till och från Schengenområdet skall icke EU-medborgare underkastas en noggrannare kontroll än EUmedborgare (artikel 6.2.c). Schengenländerna har även åtagit sig att harmonisera anvisningar, att bistå varandra samt att ha ett nära samarbete för att uppnå en effektiv kontroll och bevakning (artikel 7).
När det gäller asylsökande är det emellertid främst Dublinförordningen som är av intresse. Förordningen, som trädde i kraft den 1 september 2003 och då ersatte Dublinkonventionen,1 har tillkommit för att garantera att var och en som ansöker om asyl i någon medlemsstat skall få sin asylansökan prövad och att en asylsökande inte sänds från en medlemsstat till en annan utan att någon stat anser sig ha ansvar för prövningen. I förordningen anges ett antal kriterier som skall användas för att avgöra vilken medlemsstat som skall ansvara för prövningen av en asylansökan. Huvudprincipen är att den medlemsstat där sökanden har familjeanknytning, uppehållstillstånd eller visering eller där sökanden först rest in också skall vara ansvarig för prövningen av en asylansökan även om den gjorts i en annan medlemsstat (artiklarna 6–13). Om en medlemsstat i vilken en asylansökan har gjorts bedömer att en annan medlemsstat är ansvarig för prövningen av denna ansökan, kan den första staten begära att den senare skall överta ansvaret för sökanden (artikel 17). Det finns även bestämmelser som innebär att medlemsstater skall återtaga en asylsökande vars ansökan är under prövning och som olovligen befinner sig i en annan medlemsstat (artiklarna 4.5, 16.1 och 20).
Utlänningslagen , utlänningsförordningen och passlagen
För utlänningar finns inga särskilda bestämmelser om vilka dokument som skall företes vid utresa ur landet. Skyldigheten i 5 § passlagen att medföra pass gäller endast svenska medborgare. Så länge den asylsökande reser inom Schengenområdet passerar han eller hon inga gränskontroller där pass behöver företes men kan likväl behöva styrka sin identitet. Vid vistelse i dessa länder kan han eller hon också vara skyldig att visa upp handlingar och dokument som föreskrivs i dessa länder. Vid inresa till andra länder behövs genomgående pass eller någon annan resehandling som föreskrivs i nationella bestämmelser.
En asylsökandes möjligheter att lämna det land där han eller hon sökt skydd är dock begränsade såtillvida att för en sökande som har fått ett beslut om avvisning eller utvisning som har vunnit laga
1 Den s.k. Dublinkonventionen: Konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i Europeiska gemenskaperna, antagen av de dåvarande medlemsstaterna i europeiska gemenskaperna den 15 juni 1990.
kraft anses beslutet verkställt om han eller hon lämnar landet (8 kap. 14 § utlänningslagen).
En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha pass enligt bestämmelserna i 2 § UtlL. Enligt 5 § andra stycket passlagen finns dessutom en skyldighet att vid inresa i Sverige visa upp sitt pass på begäran av polisman, särskilt förordnad passkontrollant, tulltjänsteman eller tjänsteman vid Kustbevakningen eller vid Migrationsverket. Undantag gäller vid inresa från Schengenområdet samt från Schweiz.
En utlänning som reser in eller vistas i landet skall vidare ha visering om inte utlänningen har uppehållstillstånd eller är medborgare i Danmark, Finland, Island, Norge eller de ytterligare länder som framgår av andra kapitlet av utlänningsförordningen (1 kap. 3 § UtlL). Huvudregeln är att uppehållstillståndet skall ha utverkats före inresan i landet och en ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan (2 kap. 5 § UtlL). Detta gäller av naturliga skäl dock inte för asylsökande. Den som har rätt till uppehållstillstånd i landet därför att han är flykting eller kan anses vara flykting är undantagen från bestämmelsen (2 kap. 5 § andra stycket 1 jämfört med 3 kap. 2, 3 och 4 §§ UtlL).
6.2.2. Resehandlingar som kan utfärdas i Sverige
För att en asylsökande skall kunna resa till ett annat land och därefter komma tillbaka krävs alltså någon form av resehandling som kan godtas av det land han eller hon reser till och av de länder som passeras på vägen. De dokument som ligger närmast till hands att nämna i detta hänseende är resedokument och främlingspass. Dessa dokument är dock i huvudsak anpassade för personer som har fått uppehållstillstånd i landet. Främlingspass har dock i viss omfattning kommit att utfärdas även för asylsökande.
Resedokument
Enligt 3 kap. 7 § UtlL utfärdar Migrationsverket en särskild legitimationshandling för flyktingar och statslösa för resor utanför Sverige (resedokument) enligt de föreskrifter som regeringen meddelar. Enligt 1 kap. 10 § UtlF gäller ett resedokument som pass vid inresa här i landet. Resedokument utfärdas i de fall som anges i konven-
tionen den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning (Genèvekonventionen). Det ges således endast till personer som redan fått sin sak slutligt prövad och befunnits ha flyktingstatus. Det kan alltså inte användas för asylsökande.
Främlingspass
Om en utlänning inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att skaffa en sådan handling får Migrationsverket, enligt 1 kap. 11 § UtlF, utfärda främlingspass för honom att gälla som pass. Verket får utfärda pass även i andra fall, om det finns särskilda skäl. Enligt förordningsmotiven 1989:3 s. 11 förutsätts även för dessa dokument att den enskilde har viss anknytning till landet, i allmänhet genom uppehållstillstånd.
Enligt 12 § skall ett främlingspass utfärdas för en viss tid och får, antingen då det utfärdas eller senare, förses med en anteckning som begränsar dess giltighetsområde. Migrationsverket får förlänga passets giltighetstid. Ett främlingspass får, då det utfärdas, förses med en anteckning om att innehavarens identitet inte är styrkt.
Ett främlingspass påminner till sin utformning om ett vanligt svensk pass. Det innehåller 32 sidor samt pärmar. På pärmens framsida anges texten FRÄMLINGSPASS SVERIGE, ALIENS PASSPORT SWEDEN samt PASSEPORT D´ÉTRANGER SUÈDE. Migrationsverket ger dessutom ut ett provisoriskt främlingspass som till sin utformning påminner om provisoriska svenska pass. Det innehåller sex sidor samt pärmar. På framsidan anges PROVISORISKT FRÄMLINGSPASS och SVERIGE, SWEDEN samt SUÈDE. Inne i dokumentet är även ordet provisoriskt främlingspass översatt till franska och engelska. Båda främlingspassen är framtagna i en form som är gemensam för Schengenländerna. Det har upplysts att Frankrike endast godtar främlingspasset under förutsättning att det innehåller en uppgift om ett återtagande utan någon tidsbegränsning. Enligt uppgift från avdelningsdirektören Kenneth Fluor vid Migrationsverket så fungerar dessa dokument i dag vid inresa och utresa inom i vart fall EU. En förutsättning är dock i dag att passet även är försett med gällande inresetillstånd (visering eller uppehållstillstånd). Det kan dock nämnas att den utformning som de provisoriska främlingspassen hade för några år sedan inte godtogs av t.ex. Österrike och Frankrike.
Utlänningsnämnden har i några vägledande beslut ansett att främlingspass kunde utfärdas även för den som saknade uppehållstillstånd (UN 21 I-IV). Nämndens avgöranden gällde visserligen ärenden rörande personer vilkas möjlighet att få tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning eller uppehållstillstånd av humanitära skäl var beroende bl.a. av om främlingspass kunde utfärdas för dem. Särskilda skäl enligt 1 kap. 11 § UtlF att utfärda främlingspass ansågs emellertid föreligga om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller eljest skulle vara stridande mot humanitetens krav att med avslag på ansökningen om uppehållstillstånd tvinga honom eller henne att återvända till hemlandet.
I Migrationsverkets utlänningshandbok avsnitt 14 anges några fall då främlingspass skall kunna användas även för personer som inte fått uppehållstillstånd. Dessa fall hänför sig till situationer när utlänningen skall återvända till hemlandet. Följande sägs i handboken.
En utlänning utan uppehållstillstånd kan endast undantagsvis beviljas främlingspass. Ett sådant undantag kan vara när en person med avlägsnandebeslut frivilligt vill återvända hem och det bedöms som mycket angeläget att denne ges möjlighet att göra det. Alla möjligheter att lösa frågan om handlingar för transiteringar och återresa på annat sätt bör i det fallet vara uttömda.
Exempel på andra lösningar som bör prövas i första hand är EU laissez passer som utfärdas för resor utanför EU. Det är endast ambassadsamordnaren i Stockholm som kan utfärda en sådan resehandling. Ett krav för att utfärda ett EU laissez passer är att utlänningens identitet är styrkt. För resor inom EU kan ett laissez passer enligt Dublinkonventionen utfärdas. Förutsättningarna är att det föreligger en accept om återtagande från det EU-land utlänningen ska resa till.
I första hand ska alltså hemresan ordnas på något annat sätt än genom FP. Om ett provisoriskt FP trots allt bör utfärdas är det viktigt att utlänningen görs uppmärksam på att passets värde är begränsat p.g.a. avsaknaden av tillståndsbevis i det.
Om möjligt bör utlänningen efter hemresan återlämna passet till svensk beskickning.
Utlänningshandboken innehåller vidare ett avsnitt om provisoriska främlingspass som i dag utfärdas i ett antal olika situationer. De beviljas enligt handboken vanligen i följande fall.
Resa till Sverige av en flykting eller annan utlänning som saknar pass och som får uppehållstillstånd av politiska eller humanitära
skäl (undantagsvis anknytningsskäl). Utlänningen ska normalt befinna sig utanför sitt hemland (alltså resor till Sverige från tredje land).
Utlänning som inte beviljas främlingspass/resedokument p.g.a. missbruk av tidigare utfärdat främlingspass alternativt begått grova brott och inte bör få ett nytt sådant men behöver göra en angelägen resa.
Utlänning med uppehållstillstånd i Sverige och som befinner sig utomlands men som av någon anledning blivit av med sitt främlingspass eller resedokument. Om denne måste få en resehandling för att ta sig tillbaka till Sverige kan, efter noggrann prövning i det enskilda fallet, ett provisoriskt främlingspass utfärdas. Utlänningen ska i dessa fall befinna sig utanför sitt hemland.
Utlänning som ska göra en enstaka resa och inte kan använda sitt vanliga främlingspass eller resedokument, t.ex. om han avser besöka ett arabland men har en israelisk visering eller inresestämpel i passet.
Undantagsvis kan utlänningar utan uppehållstillstånd och som vill återvända till sitt hemland beviljas provisoriskt främlingspass.
Såvitt gäller asylsökande får den sist nämnda punkten antas avse den situationen att den asylsökande vill återvända till sitt hemland för gott, s.k. frivillig verkställighet.
Europeiska unionens provisoriska resehandling (EU laissez passer)
I sammanhanget bör även EU:s provisoriska resehandling nämnas. Denna handling beslutades av företrädarna för regeringarna i Europeiska unionens medlemsstater, församlade i rådet (beslut 96/409/GUSP av den 25 juni 1996 om införandet av resehandling). Resehandlingen gäller enligt 1 kap. 10 a § utlänningsförordningen som pass vid inresa och vistelse i Sverige. Den tillkom för att underlätta verkställighet av av- och utvisningar och gäller för resor utanför EU.
Dublinkonventionens laissez passer
Dublinkonventionens laissez passer är endast avsedd för s.k. Dublin-ärenden, dvs. när det visas att sökanden har uppehållit sig i en annan medlemsstat och att han eller hon skall föras dit. Det finns ingen reglering av handlingen i svensk rätt. Migrationsverket har dock en egen rutin för den i verkets databehandlingsprogram. De resor som företas med denna handling är, enligt uppgift från
Migrationsverket, i viss mån bevakade eller kontrollerade resor. Resehandlingen överlämnas i ett särskilt kuvert till flygplanets befälhavare vid ombordstigning i planet och den asylsökande överförs vid landning direkt till gränspolisen i ankomstlandet.
6.3. Överväganden
Utredningens förslag: Genom ett tillägg i UtlF görs klart att
främlingspass kan utfärdas för en asylsökande om allvarliga humanitära skäl kräver dennes närvaro i annan stat.
6.3.1. Behövs den aktuella resehandlingen?
För att bedöma behovet av ett dokument som det avsedda har utredningen inhämtat synpunkter från Migrationsverket och från frivilligorganisationer. De handläggare och företrädare utredningen haft kontakt med har erfarenhet av situationer då det enligt deras mening varit rimligt att asylsökande fått lämna Sverige tillfälligt för att resa till ett annat land. De är dock inte vanligt förekommande – det har bedömts att dessa situationer kan uppgå till ett dussin per år för landet i dess helhet vid en sådan asylinströmning som rått under de senaste åren. Det kan t.ex. gälla närvaro vid en mycket nära anhörigs begravning eller liknande situationer när starkt humanitära skäl gör sig gällande. Det händer även att asylsökande behöver resa ut av annat än humanitära skäl och då man ansett det befogat att ordna en resa. Det är fallet när de t.ex. behöver vittna eller på annat sätt närvara i en internationell domstol. Det förekommer att asylsökande får lämna landet för sådana resor med hjälp av provisoriska främlingspass.
Utredningen kan således konstatera att det emellanåt uppstår situationer då det är rimligt att även en asylsökande tillfälligt får lämna landet. Det bör kunna ske när det föreligger allvarliga humanitära skäl på sätt som direktivet anger. För detta ändamål bör det kunna utfärdas en resehandling. En sådan måste emellertid fungera även i praktiken. Svårigheten därvidlag är främst att se till att den godtas av andra länder. Inresebestämmelserna i olika länder varierar och det förekommer att länder är mindre benägna att godta olika resehandlingar. En resehandling som en asylsökande med en pågående asylutredning i ett annat land företer kommer sannolikt
att granskas extra noggrant och inte utan skepsis vid många gränser. Det har, som nämnts, inträffat att EU-länder inte godtar främlingspass upprättade av svenska myndigheter. Svårigheterna kan givetvis vara än större i mer fjärran länder. En för EU gemensam utformning hade av det skälet varit att föredra. En sådan handling skulle rimligen fungera väl inom EU och även åtnjuta långt större trovärdighet utanför EU än en resehandling utfärdad endast med stöd av nationell lagstiftning. Att en sådan resehandling kommer att tas fram är emellertid inte troligt. Förevarande bestämmelse i direktivet förutsätter snarare att de medlemsstater som så önskar utformar en sådan handling nationellt. Det är möjligt att det tilltänkta användningsområdet är så begränsat att denna enklare ordning är mer rimlig än en gemensam EU-handling. Att den knappast kan bli lika tillförlitlig som en EU-handling ligger dock i sakens natur.
Vilka allvarliga humanitära skäl som bör godtas för att utfärda en resehandling kan knappast anges på förhand. Självfallet bör en utredning göras och den sökande har att visa sitt nära släktskap med t.ex. en avliden eller de allvarliga humanitära skäl han annars vill åberopa. Det är givet att oklarhet om t.ex. den sökandes identitet kan påverka bedömningen av om det kan anses utrett att allvarliga humanitära skäl föreligger.
6.3.2. Förslag
För att möjliggöra en sådan resa som direktivet avser kan antingen en helt ny resehandling tas fram eller tillämpningsområdet för en befintlig resehandling utvidgas.
Beträffande det första alternativet bör beaktas att det redan i dag finns ett stort antal resehandlingar och att antalet rimligen inte bör utökas. I Migrationsverkets föreskrifter (MIGRFS 2000:6) om handlingar som godtas som pass finns en förteckning över 13 olika utländska legitimationshandlingar som godtas vid inresa och vistelse i Sverige. Att införa ett helt nytt dokument är heller inget Sverige bör göra utan samråd med övriga Schengenstater.
Främlingspasset är en förhållandevis välkänd resehandling som i praktiken redan använts för ändamål som närmar sig det användningsområde som direktivet åsyftar. Skall det användas för detta ändamål bör det, för att få största möjliga trovärdighet, förses med viss information. Förutom giltighetstid bör främlingspasset, för att
klargöra anledningen till att det utfärdats för en asylsökande, innehålla en hänvisning till direktivets aktuella artikel samt en upplysning om att Sverige ansvarar för prövningen av asylansökan och är villigt att återta den asylsökande efter resan. Denna text bör föras in i främlingspasset på lämpligt sätt genom en handskriven undertecknad text eller genom stämpel/klistermärke. Ett alternativ kan vara att upprätta ett separat dokument med denna text. Den bör dock i så fall knytas till främlingspasset som en bilaga så att passet inte kan användas för andra ändamål än de angivna. Främlingspasset skall vidare återlämnas efter resan.
Den bestämmelse i 1 kap. 11 § UtlF som reglerar utfärdande av främlingspass är allmänt hållen. Migrationsverket får utfärda ett sådant för en utlänning om han eller hon inte har någon handling som gäller som pass och som saknar möjlighet att skaffa en sådan handling. Verket får utfärda främlingspass även i andra fall om det finns särskilda skäl. Bestämmelsens ordalydelse innefattar således möjligheten att utfärda en resehandling även i de fall som avses i direktivet. En sådan utvidgning kan visserligen anses stämma mindre väl med uttalanden i förordningsmotiven men är inte oförenlig med den praxis som kommit att utbildas. Ett förtydligande i bestämmelsen kan därför undvaras.
Som framhållits bör emellertid ett främlingspass i den nu avsedda situationen förses med en särskild anteckning bl.a. om att Sverige förbinder sig att återta den asylsökande. Föreskriften i 1 kap. 12 § UtlF bör därför kompletteras med en bestämmelse om att så får ske. En sådan komplettering fyller också funktionen att utgöra en erinran om att främlingspass kan utfärdas för en sådan resa som det nu är fråga om. Om främlingspasset enbart skall användas vid resa inom EU, bör det vanligtvis vara tillräckligt att en hänvisning till direktivet sker. Kompletteringen bör kunna utformas enligt följande.
Främlingspass får även, i förekommande fall, förses med anteckning om att det utfärdats med tillämpning av artikel 6.5 i direktiv 2003/9/EG om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna samt, om så erfordras, om att Sverige ansvarar för prövningen av asylansökningen och förbinder sig att återta den asylsökande efter resan.
7. Underårigas skolgång och utbildning
7.1. Direktivets föreskrifter
Direktivets artikel 10 ålägger medlemsstaterna att bevilja underåriga tillträde till det vanliga utbildningsväsendet i landet. Huvudregeln är att det skall ske inom tre månader från det att asylansökan lämnats in men artikeln anger även när undantag kan göras. Föreskriften har följande lydelse.
1. Medlemsstaterna skall bevilja underåriga barn till asylsökande och underåriga asylsökande tillträde till utbildningsväsendet på liknande villkor som medborgarna i värdmedlemsstaten, så länge som en utvisningsåtgärd mot dem eller deras föräldrar inte har verkställts. Sådan utbildning kan tillhandahållas på förläggningar.
Den berörda medlemsstaten får föreskriva att tillträdet skall begränsas till att gälla det offentliga utbildningsväsendet.
Underårig är den som inte har uppnått laglig myndighetsålder i den medlemsstat där asylansökan lämnats in eller prövas. Medlemsstaterna får inte vägra någon att fortsätta sin skolgång endast på grund av att den underårige har uppnått laglig myndighetsålder.
2. Tillgång till utbildningssystemet skall ges senast tre månader från och med det att asylansökan lämnats in av den underårige eller av dennes föräldrar. Denna period får förlängas till ett år när en särskild utbildning erbjuds för att underlätta tillträdet till utbildningssystemet.
3. När tillträde till utbildningsväsendet enligt punkt 1 inte är möjligt på grund av den underåriges särskilda situation kan medlemsstaten erbjuda annan form av undervisning.
7.2. Gällande reglering i Sverige
7.2.1. Författningsföreskrifter
Skollagen och förordningen om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl.
I 15 kap. 5 § skollagen (1985:1100) anges att det i fråga om mottagande i det offentliga skolväsendet av elever som inte räknas som bosatta i Sverige gäller föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I 6 kap. 2 a § första stycket grundskoleförordningen (1994:1194) anges att det finns särskilda bestämmelser om mottagande i grundskolan av asylsökande barn m.fl. Dessa finns i förordning om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. I 2 § förordningen föreskrivs att asylsökande barn skall…
…anvisas plats i förskoleklassen och ha rätt att få utbildning i grundskolan, den obligatoriska särskolan, specialskolan och sameskolan på samma villkor som barn som är bosatta i Sverige.
Bestämmelsen gäller emellertid endast om inte annat följer av 4 och 5 §§. Undantaget i 4 § föreskriver att barnen skall tas emot i det offentliga skolväsendet så snart det är lämpligt med hänsyn till deras personliga förhållanden. Det bör dock ske senast en månad efter ankomsten till Sverige. Enligt 5 § skall undervisningen bedrivas med hänsyn till den enskilda elevens behov och förutsättningar.
Regeringen har i prop. 2000/01:115 s. 18 f anfört följande om de särskilda förutsättningarna för de asylsökande barnens skolgång.
En individuell bedömning utifrån barnets bästa måste göras i varje särskilt fall. Barn som kommer till Sverige från andra länder har mycket skiftande kunskaper, erfarenheter och behov. Vissa barn kommer från tidigare välfungerande skolor i hemlandet medan andra aldrig haft möjlighet att gå i skolan. Innehållet och uppläggningen av skolverksamheten måste därför utformas utifrån en bedömning av varje enskilt barns behov och förutsättningar. För vissa barn är kanske skolgången ett stöd för att finna en struktur i tillvaron medan andra kanske inte orkar delta i undervisning lika många timmar som andra barn. UNHCR understryker vikten av ett flexibelt mottagande för att barnen lättare skall kunna tillgodogöra sig utbildning i det nya landet. Enligt regeringens mening kan en bedömning av barnets bästa i praktiken innebära att de här barnens undervisning tidsmässigt anpassas till barnets behov. Någon begränsning i bestämmelserna som styr rätten till utbildning skall dock inte finnas.
Rätten att anvisas plats och att få utbildning medför dock inte någon skolplikt. I propositionen uttalas följande om skolplikten.
Det är endast barn är som är bosatta i landet som har skolplikt. Skolplikten motsvaras av en rätt att få utbildning inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Som bosatt i landet räknas normalt den som rätteligen skall vara folkbokförd här. De barn som det här är fråga om är inte folkbokförda i Sverige. Det är inte rimligt att ålägga dessa barn, och deras föräldrar, en sådan plikt innan något beslut har fattats om att de alls får stanna här i landet.
För asylsökande barn m.fl. bör därför rätten till utbildning vara ett erbjudande om utbildning som inte medför skolplikt. Nästan alla dessa barn i grundskoleåldern tar redan i dag del av undervisningen i grundskolan. Där så inte sker har kommunen en viktig uppgift att uppmuntra föräldrarna att låta barnen gå i skolan. Skolan bör också i dialog med föräldrarna uppmuntra till regelbunden närvaro i skolan. Vidare har kommunen en skyldighet att följa upp skolgången. Det är också viktigt, vilket Socialstyrelsen framhåller, att kommunen informerar föräldrarna om att erbjudandet om skolgång inte medför att barnet garanteras uppehållstillstånd.
Det är, enligt 8 § förordningen, hemkommunen som svarar för att utbildning kan komma till stånd. Med hemkommun avses, enligt det andra stycket i bestämmelsen, den kommun där personen vistas.
Gymnasieskolan
Asylsökande barn erbjuds även utbildning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan på samma villkor som för ungdomar som är bosatta i Sverige (3 §). Rätten till undervisning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan gäller dock bara för den som har påbörjat utbildningen före 18 års ålder (6 §). Regeringen anför i propositionen att det visserligen sannolikt är få av dessa ungdomar som uppfyller behörighetskraven för nationella program och specialutformade program i gymnasieskolan. I de allra flesta fall är det utbildning inom det individuella programmet som blir aktuell. Inom det individuella programmet finns unika möjligheter att möta elevers olika behov och förutsättningar. Detta skulle innebära att ungdomarna inom ramen för sin individuella studieplan även skulle kunna studera kurser på de nationella programmen eller få arbetslivspraktik.
Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg
Även förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg erbjuds på samma villkor som för barn som är bosatta i Sverige (7 §). Direktivet avser endast skolgång och utbildning. Skolbarnsomsorg faller därmed utanför direktivets tillämpningsområde. Förskoleverksamhet innefattar förskola, öppen förskola och familjedaghem. Endast förskolan har egen läroplan och betraktas som utbildning.1 Förskolan får därför anses omfattas av direktivets tillämpningsområde.
Sedan den 1 januari 2003 har allmän förskola införts som en frivillig skolform för barn i åldern 4–5 år (prop. 1999/2000:129, bet. 2000/01:UbU5, rskr. 2000/01:46). Enligt regeringens bedömning i prop. 2000/01:115 s. 20 bör den allmänna förskolan även erbjudas asylsökande barn i åldern 4–5 år. Regeringen skriver vidare följande om de asylsökande barnens behov av förskola (och skolbarnsomsorg).
Asylsökande barn befinner sig i många avseenden i en svår situation. De har skilts från släktingar och vänner utan att veta om de någonsin kommer att mötas igen. De har lämnat det språk de delade med sin omgivning, det språk de lärde sig förstå och förklara omvärlden med. Vissa barn har upplevt våld av olika slag. De har behov av kontinuitet och trygghet. Den svenska förskolan kan bidra till att ge barnen detta. Asylsökande barn skall således, precis som i Sverige bosatta barn, efter en individuell prövning, kunna få förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg utifrån sitt eget behov, dvs. oberoende av föräldrarnas sysselsättning. För denna grupp barn är det särskilt angeläget att det kan ske utan onödigt dröjsmål. Det ankommer i normalfallet på vårdnadshavaren att anmäla behov av plats inom förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg. För gruppen asylsökande är det därför av stor vikt att Migrationsverket tidigt informerar om vilka möjligheter som finns samt är behjälpliga med nödvändiga kontakter.
Av skollagen framgår vidare att barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall anvisas plats i förskola eller fritidshem om inte barnets behov av sådant stöd tillgodoses på något annat sätt.
Kommunen skall genom uppsökande verksamhet ta reda på vilka barn som behöver anvisas plats, verka för att barnen utnyttjar den anvisade platsen och informera föräldrarna om verksamheten och syftet med denna.
1 SKOLFS 1998:16 Förordning om läroplan för förskolan.
Skolgång och utbildning vid av- och utvisning
Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås och ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas gäller, enligt 9 § förordningen, rätten till utbildning och förskoleverksamhet under tiden fram till dess personen lämnar landet. Det kan för fullständighetens skull nämnas att den som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas har emellertid, enligt andra stycket, inte rätt till utbildning, förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg enligt förordningen. De s.k. gömda barnens ställning har relativt nyligen diskuterats i riksdagen. I en motion framhölls att de gömda barnen befinner sig i en mycket svår situation.2På vissa håll i landet har enligt motionärerna skolor redan på olika sätt erbjudit gömda barn skolgång. Det borde därför utredas vilka olika möjligheter som kan finnas att erbjuda gömda barn skolgång, förskoleverksamhet samt skolbarnsomsorg. Riksdagen borde göra ett tillkännagivande till regeringen om detta.
Utbildningsutskottet har i bet. 2001/02:UbU3 s. 9, med hänvisning till Socialförsäkringsutskottets yttrande i bet. 1996/97:SfU5 s. 96, yttrat följande med anledning av motionen.
Utskottet anförde bl.a. att utlänningslagstiftningen bygger på tanken att den som har fått ett beslut om att lämna landet gör det självmant. Enligt utskottet var det ett allvarligt problem, att många personer kunde antas hålla sig gömda i Sverige kanske under långa tider. Särskilt allvarligt ansåg utskottet det vara när barn finns med i bilden med hänsyn till riskerna för att barnet skadas i sin hälsa och utveckling.
I yttrandet redogör socialförsäkringsutskottet för Migrationsverkets arbete med att uppmärksamma och ge stöd till barnfamiljer som verkar vara i riskzonen för att gömma sig. Det är enligt utskottet givet att barn i familjer som saknar tillstånd att vistas i Sverige och som håller sig undan myndigheterna regelmässigt lever under svåra förhållanden. Därför är det av stor vikt att olika åtgärder vidtas liksom att projekt initieras och utvecklas i syfte att förhindra att barnfamiljer gömmer sig. Utskottet konstaterar att möjligheten till utbildning är av stor betydelse även för barn som inte har rätt att vistas i Sverige. Utskottet är dock inte berett att förorda att även gruppen gömda barn skall ges en uttrycklig rätt till utbildning m.m. utan föreslår att utbildningsutskottet avstyrker motionsyrkandet.
Utbildningsutskottet ställer sig bakom vad socialförsäkringsutskottet anför i frågan. Rätten till utbildning bör inte gälla barn som hålls gömda inför verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Som regeringen påpekar i propositionen (s. 19) får dock en kommun ta emot en elev som inte räknas som bosatt i Sverige, såväl i
2 Motion 2000/01:Ub48 (fp).
grundskolan som i gymnasieskolan. Utskottet konstaterar också att det i en del kommuner fungerar så i praktiken, varför en utredning inte torde vara nödvändig.
Utskottet avstyrker motion 2000/01:Ub48 yrkande 2.
Statlig ersättning till kommunerna för asylsökande barns skolgång
I förordning om statlig ersättning för asylsökande m.fl. ges bestämmelser om kommuners och landstings rätt till statlig ersättning för vissa kostnader för asylsökande och vissa andra utlänningar.
Enligt 5 § har en kommun eller ett landsting rätt till ersättning för kostnader för utbildning för asylsökande barn. Ersättning får betalas för barn som vistas på en mottagningsenhet eller i en kommun och som får utbildning med stöd av förordningen om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl.
Ersättning betalas enligt andra stycket i paragrafen med
– 24 700 kronor per år för en elev i förskoleklass, – 48 300 kronor per år för en elev i grundskola, obligatorisk särskola, specialskola eller sameskola, och – 54 900 kronor per år för en elev i gymnasieskola eller gymnasiesärskola.
Schablonbeloppen förväntas ”täcka de totala kostnaderna med undantag för kostnader för skollokaler” (prop. 2000/01:115 s. 24). Regeringen uppskattar att asylsökande barn och ungdomar m.fl. utgör en relativt liten andel av det totala antalet barn i skolan och anser att de därmed kan förväntas rymmas i befintliga lokaler.
För en elev som inte genomgår utbildning under ett helt år betalas ersättning med ett belopp som för varje påbörjad fyraveckorsperiod utgör en tiondel av det belopp som anges i första stycket (5 § 3 st). Extra kostnader för elever med särskilt behov av stöd och för andra extraordinära kostnader för skolverksamhet kan lämnas efter särskild prövning (5 § 4 st).
Rätt till ersättning föreligger även i det fall en fristående skola har tagit emot en asylsökande om skolan har rätt till bidrag enligt 2 b kap. 10 b § eller 9 kap. 6, 6 a, 8 a eller 8 c § skollagen. I sådant fall skall det belopp som betalas till kommunen utgöra det bidrag som kommunen skall lämna till den fristående skolan (5 § 5 st).
Enligt 6 § har en kommun, under de förutsättningar som anges i 5 § första stycket, rätt till ersättning för kostnader för plats i förskola enligt 2 a kap. 8 a § skollagen. Ersättning betalas med 30 000 kronor per barn och år.
Ersättning för utbildning betalas efter ansökan i efterskott för varje kvartal (10 §). Ersättningen beslutas och betalas av Migrationsverket (2 §).
Förslag om skyldighet att lämna personuppgifter för skoländamål
En särskild utredare tillsattes år 2001 för att gå igenom behandlingen av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Utredningen har i betänkandet SOU 2003:40, En ny lag om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen, föreslagit en författningsreglerad skyldighet för Migrationsverket att lämna ut uppgifter till den hemkommun som enligt 8 § svarar för att utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg kommer till stånd. De uppgifter som skall lämnas är namn, födelsedatum och bostadsadress. Förslaget berörs även i avsnitt 13.2.
7.2.2. Annan reglering
I avsnitt 33.8 i Migrationsverkets utlänningshandbok lämnas ytterligare råd och anvisningar för tillämpningen av förordningen om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. samt förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl.
Mottagandet i skolan
En mottagningsenhet får på förfrågan från en kommun fortlöpande överlämna uppgifter om barn och ungdomar som nyregistrerats hos enheten. Uppgifterna får endast lämnas i syfte att underlätta kommunens mottagande av asylsökande barn och ungdomar m.fl. i det offentliga skolväsendet. Här bör noteras att en författningsreglerad uppgiftsskyldighet är föreslagen, se ovan.
Mottagande i förskoleverksamhet
I normalfallet ankommer det på vårdnadshavaren att anmäla behov av plats inom förskoleverksamhet. I utlänningshandboken anges med hänvisning till prop. 2000/01:115 s. 20 att det för gruppen asylsökande är av stor vikt att Migrationsverket tidigt informerar om vilka möjligheter som finns samt är behjälpliga med nödvändiga kontakter.
I handboken nämns även att det förekommer att kommuner kräver att skolbarn har genomgått en hälsoundersökning innan de får börja i skolan. Det klargörs att kommunernas skyldighet att ta emot asylsökande barn i skolan gäller oberoende av om de genomgått hälsoundersökning.
Gymnasieutbildning
För ungdomar som fyllt 16 år och inte vill utnyttja möjligheten till eller saknar behörighet för gymnasieutbildning skall Migrationsverket erbjuda sysselsättning inom ramen för organiserad verksamhet.
För ungdomar som fyllt 18 år men som vill påbörja gymnasiestudier kan Migrationsverket inom ramen för organiserad verksamhet träffa särskilda överenskommelser med gymnasieskolorna om sådan undervisning. Kommunen är dock inte skyldig att ta emot dessa elever.
Enligt uppgift från Myndigheten för skolutveckling finns inga särskilda föreskrifter om de asylsökandes skolgång eftersom den i allt väsentligt sker enligt de regler som gäller för det vanliga skolväsendet.
7.3. Skolgången i praktiken
Utredningen har inhämtat närmare uppgifter om hur skolgången fungerar i praktiken vid samtal med mottagningshandläggare vid Migrationsverket samt med företrädare för Myndigheten för skolutveckling. Följande har framkommit.
De asylsökande barnens möjlighet till skolgång tas regelmässigt upp med föräldrarna och barnen vid det introduktionssamtal som anordnas vid mottagningsenheten. Barnen har ju ofta gått i skola i sina hemländer och de, liksom deras föräldrar, är måna om att
skolgången så snart som möjligt fortsätter här i landet. Är barnen under sex år tillfrågas föräldrarna om barnen vill gå i allmän förskola vilket i så fall ordnas.
Rutinerna för att tillgodose de asylsökande barnens rätt till skolgång kan variera något över landet beroende dels på om barnet bor i storstad eller på landsbygd, dels på regionala rutiner inom Migrationsverket. I huvudsak förefaller dock rutinerna vara följande.
Varje vecka skickas en lista från Migrationsverkets mottagningsenhet till en kommunal skolsamordnare över barnfamiljer inom mottagandesystemet med barn från 6 år och uppåt och som har rätt att gå i skolan. Skolsamordnaren ordnar därefter en plats för barnet i en skola i närheten av barnets bostad. Oftast får barnet plats inom en månad men det händer att barnet får vänta i upp till två månader. Det kan i så fall bero på att det råder lärarbrist vid vissa skolor eller att det är trångt i en del av de klasser som kan vara aktuella.
De asylsökande barnen tas inledningsvis in i vad som oftast benämns förberedelseklasser men som i vissa kommuner benämns mottagningsklasser eller instuderingsklasser. Dessa klasser utgör en del av det reguljära skolväsendet i Sverige och de erbjuds såväl asylsökande som andra personer med utländsk bakgrund som inte har tillräckliga kunskaper i svenska språket för att kunna delta i annan undervisning. I klasserna brukar högst ett dussin elever tas in och modersmålslärare och lärare i svenska som andra språk ansvarar för undervisningen. Beroende på barnets utveckling stannar de kvar i förberedelseklass i sex månader till ett år. Förberedelseklasser eller motsvarande finns även på gymnasienivå.
Ingen av de företrädare för Migrationsverket, Myndigheten för skolutveckling eller frivilligorganisationerna som utredningen haft kontakt med har någon annan uppfattning än att de asylsökande barnen i huvudsak får den skolgång de har rätt till. De synpunkter som ändå lämnas handlar bl.a. om att de asylsökandes adresser kan vara felaktiga och att det inverkar på skolgången.
Det förekommer att vissa skolor och kommunala samordnare kräver att de asylsökande barnen genomgår en hälsoundersökning innan de får börja skolan. Det finns en rädsla för att barnen för med sig smittsamma sjukdomar och skolan vill därför gärna att dessa i vart fall upptäcks och medicineras före skolstart. En hälsoundersökning brukar då anordnas. Det bör emellertid framhållas att det saknas rättsligt stöd för att kräva att barn hälsoundersöks innan de får börja skolan. Det händer att barn visar sig vara sjuka
och får avvakta skolstarten några veckor eller månader men detta är ovanligt. Det handlar i så fall om sjukdomar som kräver vård eller vila. De fåtal barn som känner sig friska men som likväl bär på t.ex. HIV eller andra sjukdomar som inte smittar vid direktkontakt eller i vanliga skolförhållanden deltar i skolundervisningen.
Enligt företrädare för Myndigheten för skolutveckling finns även vissa problem med att asylsökande barn som fått ett avvisningsbeslut ofta saknar motivation för att lära sig svenska. Detta är ett ökande problem och det har lett till att flera ämnen i dag erbjuds på elevens eget modersmål.
7.4. Överväganden
Utredningens bedömning: Den svenska ordningen beträffande
asylsökande barns möjligheter till skolgång och utbildning uppfyller, såväl rättsligt som faktiskt, direktivets krav och några ändringar behövs därför inte.
7.4.1. Motsvarar den svenska ordningen direktivets krav?
Av förordningen om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. framgår att underåriga barn till asylsökande och underåriga asylsökande ges tillträde till utbildningsväsendet på i princip samma villkor som barn som är bosatta här. Bestämmelserna är sådana att ingen får förvägras fortsatt skolgång endast på grund av att han eller hon uppnått myndighetsåldern. Så långt uppfyller den svenska regleringen direktivets krav.
Enligt direktivet skall undervisningen ges så länge som en utvisningsåtgärd mot barnen eller deras föräldrar inte har verkställts. Utredningen kan konstatera att 9 § förordningen om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. ger de asylsökande barnen rätt till utbildning under tiden fram till dess personen lämnar landet. Av andra stycket i paragrafen framgår dock att de gömda barnen, dvs. de som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas, inte har rätt till utbildning.
Vad som närmare avses med att undervisningen skall ges så länge som en utvisningsåtgärd mot de asylsökande barnen eller deras föräldrar inte har verkställts är inte helt klart. Här kan noteras att
bestämmelsen i artikel 3.1 om direktivets räckvidd anger att direktivet tillämpas på alla tredjelandsmedborgare och statslösa personer så länge de får uppehålla sig på territoriet i egenskap av asylsökande. En asylsökande definieras vidare som en sådan person som har lämnat in en ansökan som inte har slutligt avgjorts (artikel 2 c). Direktivet är således, som utredningen konstaterat redan i kapitel 2, som huvudregel endast tillämpligt på den som ännu inte fått sin asylansökan slutligt prövad. Om en asylansökan slutligt avslås dröjer det emellertid ofta viss tid innan det med avslaget förenade avvisningsbeslutet verkställs. Den i artikel 10 valda texten måste förstås så, att just rätten till undervisning avser även tiden efter det att asylärendet slutligt har avgjorts. Det är också rimligt att anta att skolundervisning bedömts som så angelägen att ett avsteg från vad som i övrigt gäller ansetts motiverat. Att det även skulle ge personer som håller sig undan ett beslut om avvisning eller utvisning några rättigheter i denna del är emellertid knappast sannolikt. Det gäller särskilt som direktivet i artikel 16 föreskriver en möjlighet till inskränkning och indragning av mottagningsvillkor – såsom bl.a. skolgång och utbildning – när en asylsökande underlåter att uppfylla vissa krav som kan ställas för att asylförfarandet skall kunna fortgå på ett korrekt sätt. Därtill kan läggas de praktiska svårigheterna med att i det offentliga skolväsendet ta emot barn som gömmer sig – sådana barn upphör ju dessutom med att gömma sig när de infinner sig i skolan. Utredningen anser därför att den svenska författningsregleringen får anses uppfylld även i förevarande bestämmelse och att den därmed motsvarar kraven i första punkten i artikel 10.
Tillgång till utbildningssystemet ges senast tre månader från och med det att asylansökan lämnats in av den underårige eller av dennes föräldrar. Svensk rätt motsvarar därför även kraven i punkt 2 i artikeln och därmed samtliga tvingande bestämmelser om skolgång och utbildning.
Övriga bestämmelser i direktivets artikel är fakultativa eller möjliggör undantag från de tvingande bestämmelserna. Den svenska författningsregleringen innebär en rätt för de asylsökande barnen att tillträda skolväsendet på samma villkor som barn som är medborgare i Sverige. Den innebär vidare att undervisningen skall bedrivas med hänsyn till den enskilde elevens behov och förutsättningar och den är inte begränsad till det offentliga skolväsendet – en asylsökande i Sverige kan även gå i friskola och denna skola får ersättning för den asylsökande. Den svenska författningsregleringen
uppfyller därmed samtliga direktivets krav på underårigas skolgång och utbildning.
7.4.2. Bedömning
Inget av vad utredningen funnit tyder på annat än att de asylsökande barnen även i praktiken får tillgång till skolgång och utbildning på det sätt som föreskrivs i förordningen om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. och därigenom även på sätt som anges i direktivet.
Såväl den svenska författningsregleringen som den faktiska utformningen av de asylsökande barnens skolgång och utbildning tillgodoser direktivets krav. Några ändringar i gällande reglering behövs därför inte för att genomföra direktivet i Sverige.
8. Hälso- och sjukvård
8.1. Direktivets föreskrifter
Artikel 15 i direktivet handlar om hälso- och sjukvård för asylsökande och innehåller följande två punkter.
1. Medlemstaterna skall se till att de sökande får nödvändig hälso- och sjukvård som åtminstone skall innefatta akutsjukvård och nödvändig behandling av sjukdomar.
2. Medlemsstaterna skall sörja för nödvändig läkarhjälp eller annan hjälp för sökande med särskilda behov.
8.2. Gällande reglering i Sverige
Författningsföreskrifter finns bl.a i HSL, förordning om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar och förordning om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. I Sverige fyller även en överenskommelse mellan Landstingsförbundet och staten en central funktion när det gäller de asylsökandes möjlighet att få hälso- och sjukvård.
8.2.1. Författningsföreskrifter
Hälso- och sjukvårdslagen samt tandvårdslagen
Möjligheten att få vård för personer som behöver omedelbar hälso- och sjukvård men inte är bosatta i det landsting där de vistas finns reglerad i 4 § första stycket HSL. Den bestämmelsen har följande lydelse.
Om någon som vistas inom landstinget utan att vara bosatt där behöver omedelbar hälso- och sjukvård, skall landstinget erbjuda sådan vård.
Landstingens skyldighet enligt bestämmelsen omfattar såväl den som är medlem i en annan landstingskommun som den som inte tillhör något landsting t.ex. en utlänning på tillfälligt besök i landstingskommunen (prop. 1981/82:97 s. 120). Det framgår vidare att bestämmelsen endast avser landstingets skyldighet att svara för lokaler, personal och utrustning, inte att tillhandhålla vården kostnadsfritt eller till särskilt lågt pris. Skyldigheten omfattar även de asylsökande (prop. 1993/94:94 s. 54).
En motsvarande skyldighet föreskrivs i 6 § tandvårdslagen (1985:125). Enligt denna bestämmelse skall landstingskommun erbjuda omedelbar tandvård om någon som vistas i landstingskommunen utan att vara bosatt där behöver sådan tandvård. Att även tandvård skall ges till asylsökande framgår av 2 § förordning om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande.
Någon närmare precisering av vad ”omedelbar vård” innebär ges inte i förarbetena till HSL. Det framgår dock att det inte skall ges mer vård än vad som från saklig synpunkt är motiverat. Omfattningen av hälso- och sjukvården till asylsökande har emellertid behandlats i prop. 1993/94:94 s. 55. I propositionen sägs bl.a. följande.
Regeringen anser att vuxna asylsökande bör få den hälso- och sjukvård som ges i dag samt att statlig ersättning för hälso- och sjukvård för asylsökande skall lämnas enligt den praxis som utvecklats. Det innebär att statlig ersättning skall lämnas när det föreligger ett behov av omedelbar vård eller vård som inte kan anstå. Vård som inte faller under dessa kriterier och där en måttlig fördröjning inte medför allvarliga följder för patienten bör, liksom för närvarande, inte ersättas av staten.
De asylsökande barnen får i dag som regel en hälso- och sjukvård som är betydligt mer omfattande än vad som ryms både inom det medicinska akutvårdsbegreppet och den sjukvård som ges åt vuxna asylsökande. Barnen ges också barnhälsovård och vaccinationer i samma utsträckning som barn som är bosatta i Sverige.
I fråga om asylsökande barn bör dessa enligt regeringens mening i princip få tillgång till samma hälso- och sjukvård som de barn som är bosatta i Sverige. Betydelsen av en god hälso- och sjukvård är särskilt stor hos barn då de är stadda i snabb utveckling och en utebliven behandling kan få negativa konsekvenser på sikt. Vid bedömningen av vilken vård och behandling som skall ges bör dock det förhållandet att det inte är klart om barnet kommer att få stanna i Sverige vägas in. I detta sammanhang kan också asylärendets förväntade handläggningstid vara av betydelse. Vård som kräver långvariga behandlingstider och inte är av akut karaktär bör inte påbörjas när ett avbrytande kan få negativa följder för en asylsökande som inte tillåts stanna i Sverige.
Det angavs vidare att Socialstyrelsen borde revidera sina Allmänna råd för hälso- och sjukvården för flyktingar med utgångspunkt i vad som sagts och att den hälso- och sjukvård som ges i överensstämmelse med de Allmänna råden i princip skall ersättas av staten (se mer om de Allmänna råden nedan).
Den statliga ersättningen
Förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande innehåller bestämmelser om statlig ersättning till landstingen för den vård de ger till asylsökande. Grunden för ersättningsbestämmelserna är den överenskommelse som staten träffat med Landstingsförbundet om de asylsökandes hälso- och sjukvård. Överenskommelsen redovisas närmare nedan.
För personer som fyllt arton år ges enligt 2 § ersättning för akut vård och vård som inte kan anstå, mödrahälsovård, förlossningsvård, preventivmedelsrådgivning, vård vid abort, vård och åtgärder enligt smittskyddslagen samt akut tandvård och tandvård som inte kan anstå. För personer som inte fyllt arton år ges ersättning för hälso- och sjukvård samt tandvård utan någon begränsning, dvs. för vård av samma slag och omfattning som barn bosatta i Sverige erhåller.
Hälso- och sjukvård ersätts enligt 6 § i form av en schablonrsättning som lämnas med ett visst belopp per kvartal och person för utlänningar som bor inom landstinget eller kommunen och som är registrerade hos Migrationsverket den sista dagen i kvartalet. Den schablonersättning som ges för vuxna är 2 535 kronor, för personer som är sextioett år eller äldre 3 800 kronor. För barn under sju år lämnas 2 510 kronor och för äldre barn 1 575 kronor. Kostnader för tolk, hjälpmedel och transport eller sjukresa i samband med vård som ger rätt till ersättning inkluderas i schablonersättningen.
Vissa kostnader ersätts särskilt. Det gäller särskild ersättning för kostnadskrävande vård, i 7 § definierad som vårdkontakt vars kostnad uppgår till mer än 50 000 kronor beräknad enligt riksavtalet för hälso- och sjukvård. Även vård som ges till utlänningar i förvar ersätts särskilt (5a §). Ersättningar utöver schablonbeloppet liksom ersättning till apotek för receptförskrivna läkemedel beslutas av Migrationsverket på ansökan från landsting, kommun och apotek (7, 7a och 9 §§).
Landstingen och apotek får ingen ersättning för vuxna asylsökande som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas (5 och 9 §§ tredje stycket).1 Enligt överenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet är dock barn som hålls gömda för att undgå verkställighet av avvisning eller utvisning sedan maj 2000 tillförsäkrade hälso- och sjukvård enligt samma grunder som asylsökande barn, se närmare avsnitt 8.4.3.
Förordningen om vårdavgifter
Asylsökande, och övriga utlänningar som omfattas av LMA, betalar lägre avgifter för vård än personer bosatta i Sverige. De asylsökande skall enligt 2 § förordning om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar betala vårdavgift med 50 kronor för besök hos läkare inom den offentliga primärvården och för läkarvård som ges efter remiss av sådan läkare. Lägre avgifter gäller för sjukvård genom annan sjukvårdspersonal än läkare. Barna-, mödra- och förlossningsvården liksom vård och åtgärder enligt smittskyddslagen är avgiftsfri. För receptförskrivna läkemedel liksom tandvård är avgiften högst 50 kronor. Sjukvård och tandvård till barn är i praktiken avgiftsfri (3a och 8 §§).2
Förordningen anger ett antal fall då särskilda bidrag enligt 18 § LMA får betalas ut. Dessa bidrag utgör på så sätt ett högkostnadsskydd för asylsökande med många vårdtillfällen men även ett stöd när en vårdgivare tagit ut en högre avgift liksom ett mer allmänt skydd när det finns särskilda skäl (5, 7 och 9 §§). Närmare föreskrifter för de särskilda bidragen i dessa situationer lämnas i Statens invandrarverks föreskrifter (SIVFS 1994:18) om särskilda bidrag för vårdavgifter m.m.
Förordningen är vidare kopplad till förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande på så sätt att den endast avser avgifter när ersättning enligt sistnämnda förordning kan utgå (1 § andra stycket). Det medför att de asylsökande i första hand är hänvisade till den offentliga vården, i vart fall så länge de inte själva kan eller vill betala för privat vård. Bestämmelsen om särskilt bidrag i 18 § LMA är visserligen så utformad att särskilt
1 Paragrafen hänvisar till 12 § LMA som stadgar att personer som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas inte har rätt till bistånd. 2 Med uttrycket i praktiken syftas på att bestämmelsen innebär att vårdavgift skall betalas endast i den utsträckning som motsvarande avgift skall betalas av andra vårdtagare och att landstingen i dag inte tar ut någon vårdavgift för barn.
bidrag kan betalas ut till asylsökande som i nödsituationer anlitat privata vårdgivare. När det gäller tandvård är denna möjlighet uttryckligen behandlad i förordningen. Bestämmelsen i 9 § medger att särskilda bidrag betalas ut till en utlänning som på grund av akut behov anlitat en tandläkare som inte tillhör folktandvården.
8.2.2. Annan reglering
Överenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet
Staten och Landstingsförbundet tecknade den 31 maj 1996 en överenskommelse om landstingens åtaganden och statens ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande m.fl. Överenskommelsen förlängdes mars år 2000 till att gälla tills vidare. Den 21 februari 2002 tecknades en ny överenskommelse med i huvudsak samma inriktning men med väsentligt högre ersättningsnivåer.
Landstingens åtagande i överenskommelsen
I överenskommelsen åtar sig landstingen – eller rättare sagt åtar sig Landstingsförbundet att rekommendera landstingen – att lämna de asylsökande den vård som beskrivits i föregående avsnitt.3 De skall lämna omedelbar vård enligt 4 § HSL, omedelbar tandvård enligt 6 § tandvårdslagen samt sjukvård och tandvård som inte kan anstå, mödravård, förlossningsvård och preventivmedelsrådgivning. De skall även lämna vård vid abort och åtgärder enligt smittskyddslagen. Personer som inte fyllt 18 år får hälso- och sjukvård samt tandvård på samma villkor som i Sverige bosatta personer.
Statens åtagande i överenskommelsen
Överenskommelsen innebär att staten skall lämna en schabloniserad ersättning för den angivna vården samt i vissa fall särskild ersättning för viss kostnadskrävande vård. Landstingen har utöver den statliga ersättningen rätt att debitera de asylsökande patientavgifter enligt förordningen om vårdavgifter m.m. för vissa utlän-
3 Åtagandet uttrycks i punkt 2 i avtalet som ett åtagande för landstingen. Part i avtalet är dock endast Landstingsförbundet och under punkt 6 framgår att Landstingsförbundet åtar sig att rekommendera landstingen att tillämpa bestämmelserna i avtalet.
ningar. Vad gäller de asylsökande barnen åtar sig landstingen att tillämpa samma avgiftsprinciper för dem som för i Sverige bosatta barn. Migrationsverket åtar sig vidare att i samband med ansökan om uppehållstillstånd i landet informera de sökande om att landstinget åtagit sig att erbjuda hälso- och sjukvård.
Förvarstagna ersätts särskilt
En särskild överenskommelse har träffats den 28 augusti 1997 om förvarstagna utlänningar.4 Landstingsförbundet åtar sig i överenskommelsen att för landstingens räkning lämna de förvarstagna samma vård som ges andra asylsökande. För sådan vård ersätts landstinget dock inte med ett schablonbelopp utan mot en redovisning av kostnaderna. Parterna sade sig i överenskommelsen vara inriktade på att inordna även de förvarstagna i gällande ersättningssystem för asylsökande. Detta har emellertid visat sig svårt att genomföra. Av Migrationsverkets rapport Uppföljning av landstingens kostnader och statens ersättningar avseende sjukvård för asylsökande m.fl. samt sjukvård för förvarstagna, från den 15 januari 1999, framgår att de faktiska kostnaderna för vård av dem som tagits i förvar klart översteg schablonersättningen. Från det sista kvartalet 1997 och ett år framåt utbetalades 876 076 kr i ersättning för sjukvård för förvarstagna. Om i stället schablonersättning hade betalats ut skulle beloppet ha varit 514 260 kr. Några planer på att inordna de förvarstagna i systemet med schablonersättningar finns numera inte.
Socialstyrelsens Allmänna råd om hälsovård för asylsökande och flyktingar
Socialstyrelsens Allmänna råd om hälsovård för asylsökande och flyktingar gavs första gången ut år 1985. De som i dag används har beteckningen SOS 1995:4 och gavs ut i mars 1995. De allmänna råden har utfärdats i samråd med Statens Invandrarverk (Migrationsverket), Smittskyddsinstitutet, Landstingsförbundet, Svenska Kommunförbundet och företrädare för smittskyddsläkarna. Sedan dess har överenskommelser och förordningar på området förändrats en
4 Utlänningar som avses i 6 kap. 19 § första stycket UtlL.
del och nya föreskrifter och råd eller riktlinjer är under utarbetande vid Socialstyrelsen.
Begreppen ”omedelbar vård” och ”vård som inte kan anstå”
Syftet med Socialstyrelsens Allmänna råd är att beskriva nivån på och innehållet i den hälso- och sjukvård som bör erbjudas asylsökande och flyktingar. Det lämnas bl.a. vissa klargörande råd för tolkningen av begreppen ”omedelbar vård” och ”vård som inte kan anstå”. Socialstyrelsen konstaterar emellertid att någon definition som täcker alla situationer som uppkommer inte kan ges. Det är endast den vårdansvarige läkaren som utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet kan bedöma om en sådan situation föreligger. Av de riktlinjer som därefter anges framkommer dock att det avgörande skall vara bedömningen av om en fördröjning av vårdinsatserna kan leda till allvarliga följder för patienten eller, vad avser smittskyddsåtgärder, för samhället. Det sägs att hänsyn vid bedömningen måste tas till patientens möjligheter att få vård inom en nära framtid och att den asylsökande inte som andra patienter kan hänvisas till hemlandsting eller hemland för vård i de fall vårdbehovet kan anstå några dagar eller någon vecka. Vården måste mot den bakgrunden bedömas i perspektivet av att det kan dröja flera månader innan den asylsökande har möjlighet att få annan vård än akut vård. Negativa följder för patienten genom att ett dröjsmål medför svår värk, svår ångest eller svår depression måste vägas in i bedömningen. Vid tortyrskador bör bedömningen göras särskilt omsorgsfull. Det framgår vidare att omedelbar vård och vård som inte kan anstå innefattar sammanhängande följdinsatser som exempelvis fullföljande av behandling av tuberkulos, röntgenkontroll av frakturläkning, borttagande av gips och suturer, benprotes vid amputation, lån av rullstol eller handikapphjälpmedel m.m.
Tandvård
För tandvården anges ett antal principer om gränsdragningen mellan akut tandvård och tandvård som inte kan anstå samt annan vård. Det som skall åtgärdas är i första hand akuta infektiösa tillstånd i tänderna och deras omgivning, svåra smärttillstånd av varierande orsak samt traumatiska tandskador av sådan natur att de kräver
omedelbart omhändertagande. Information lämnas även om behandlingen av pulpaskada, lossnad krona samt proteser och för bedömningen av funktionella och estetiska synpunkter vid frågan om t.ex. rotbehandling eller extraktion av tänder.
Personer med särskilda behov
För personer med särskilda behov lämnas närmare råd och anvisningar i särskilda avsnitt om psykiatriska insatser samt om personer med behov av varaktig vård. Enligt råden bör många former av lättare psykiska problem behandlas av primärvården och inte av psykiatrisk specialist. Långt ifrån alla behöver behandling men alla behöver adekvat bemötande som grundas på inlevelse och kunskap om flyktingens speciella problematik. Råden skiljer på krisstöd och kristerapi. Flertalet av den asylsökandes psykiska problem bör kunna tas om hand med hjälp av primärvården och i övrigt gäller följande.
Kristerapi är en behandlingsform som i regel bedrivs av psykiater, psykolog eller kurator med utbildning i psykoterapi. Huvudregeln bör vara att specialinsatser sätts in först då det krisstöd som ges inom primärvården inte är tillräckligt.
I den traumatiska krisreaktionen är en överväldigande ångest det centrala. Ångestreaktioner är inte begränsade till det akuta traumat utan kan bryta fram långt senare i situationer som påminner om det ursprungliga traumat.
Utöver de exempel på traumatiska krisreaktioner som nämnts kan man hos tortyroffer även möta en stark oro över att kroppen inte fungerar normalt. I torterarnas vilja att bryta ner personligheten ingår att få offret att uppleva sig själv som en skadad och psykiskt och fysiskt försvagad individ. De svåraste följderna av tortyr är inte heller de somatiska utan det hot mot identiteten som den våldsamma och förnedrande behandlingen utgör.
Starka fördomar kan också finnas kring sexuella traumata som t.ex. våldtäkt. De som utsätts känner ofta skuld och skam och vågar då inte beröra det som hänt av rädsla för att bli utstötta av den egna gruppen.
Att barn skall få tillgång till samma hälso- och sjukvård som de barn som är bosatta här i landet utvecklas närmare med bl.a. råd för vård av barn med funktionshinder och med råd om skolhälsovård, som lämnas genom kommunens försorg.5 Här sägs även bl.a. att
514 kap. 1 § skollagen (1985:1100). Det kan även antecknas att den schablonersättning som utgår för hälso- och sjukvården kommer kommunerna till del vad gäller kostnaden för skolhälsovården.
vård som kräver lång behandlingstid inte bör inledas när ett avbrytande kan få negativa följder för ett barn som inte får stanna i Sverige.
Barnen sägs även vara de mest utsatta och oskyldiga offren när det gäller krig och katastrofer. Även barn utsätts för våld med avsikt att skada eller döda och familjesplittring och separationer från andra vuxna och från kamrater liksom flykt kan störa barnets utveckling. Ju yngre barnet är desto allvarligare blir hotet mot barnets personlighet. I råden lämnas fem regler som bör iakttas när man möter barn med skrämmande upplevelser från katastrofer och krig. Reglerna handlar i korthet om att skapa struktur i barnens tillvaro, att förklara för barnen vad som hänt, att lyssna på barnen, att ge dem möjlighet till lek, fritidsverksamhet och konstnärligt skapande samt om att ge föräldrarna stöd. De primära bedömningarna av särskilda insatser för barnen skall ges inom primärvården.6
I de allmänna råden finns även ett avsnitt om varaktig vård till följd av sjukdomar eller funktionshinder som bl.a. klargör när habilitering och rehabilitering bör sättas in och vilka ersättningsregler som gäller.
Mödra- och förlossningsvård, preventivmedelsrådgivning och vård vid abort
I de allmänna råden finns slutligen närmare anvisningar för mödra- och förlossningsvård. Den innefattar förutom vård i samband med själva förlossningen även normala kontroller och erforderlig vård före och efter förlossningen samt preventivmedelsrådgivning inklusive besök för ordination. Det framgår även att abort enligt abortlagen (1974:595) kan ges till kvinnor som inte är bosatta i Sverige.7
6 I de Allmänna råden talas istället om förläggningssjukvården (motsvarande), en inrättning som inte längre finns. 7 I de Allmänna råden anges att tillstånd från Socialstyrelsen behöver inhämtas. Detta är dock ej längre ett krav.
Migrationsverkets utlänningshandbok om hälso- och sjukvård till asylsökande m.fl.
Av handbokens avsnitt 33.11 framgår att de sökande, i samband med att en ansökan om uppehållstillstånd behandlas, skall informeras om landstingens åtaganden att lämna viss hälso- och sjukvård liksom tandvård enligt överenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet. Verket skall vidare, enligt handboken, en gång i kvartalet översända listor till landstingen som visar vilka personer per åldersintervall som ersättning utgår för. Listorna ingår i redovisningsunderlaget för schablonersättningen till landstingen.
Verket får på förfrågan från landsting eller Gotlands kommun månadsvis lämna uppgifter om nyanlända asylsökande personer som vistas i respektive landsting eller i Gotlands kommun. Informationen får enligt handboken endast lämnas i syfte att säkerställa att asylsökande får erbjudande om hälsoundersökning eller hälsosamtal. Uppgifterna distribueras genom central utskrift och kuvertering.
8.3. Tillgång till hälso- och sjukvård i praktiken
8.3.1. Utvärderingar av myndigheter och Landstingsförbundet
Enligt överenskommelsen med Landstingsförbundet skall dess tillämpning på vårdens omfattning och innehåll följas upp. Sådana uppföljningar har genomförts såväl av Landstingsförbundet som av Socialstyrelsen.
Landstingsförbundets uppföljning
Landstingsförbundet redovisar i en promemoria av den 10 juni 2003 en uppföljning om vårdens omfattning och asylsökandes vårdkonsumtion. Uppföljningen har skett i form av en enkätundersökning som har utformats tillsammans med Utrikesdepartementet, Migrationsverket och Socialstyrelsen. Den beskriver tämligen detaljerat antalet läkarbesök i öppen och sluten vård av olika inriktning. Någon uppföljning som explicit anger omfattningen av ”omedelbar vård” eller ”vård som inte kan anstå” har inte kunnat göras.
Enligt promemorian visar uppföljningen att de asylsökande i huvudsak får tillgång till en rimlig mängd hälso- och sjukvård samt
att barnen får fullständig vård. Antalet läkarbesök per person och år i öppen hälso- och sjukvård är 2,35 för de asylsökande. Den bosatta befolkningen gör cirka 2,9 besök per år i primärvård och öppen hälso- och sjukvård exklusive privatvård (Statistisk årsbok för landsting 2002). Det närmare utfallet av undersökningen redovisas i bilaga 5. Alla barn har dock inte fått fullständig tandbehandling. Anledningen till detta är enligt Landstingsförbundet i första hand att informationen om barnens bostadsadress inte varit fullständig. Möjligen har barn inte heller blivit kallade till barnavårdscentral av samma skäl. Resultatet visar även att de asylsökande genomsnittligt har väsentligt större hälso- och sjukvårdskonsumtion inom den slutna vården än personer bosatta i Sverige. Landstingsförbundet skriver vidare följande:
Under 2002 har utnyttjandet av sluten psykiatrisk vård ökat i betydande utsträckning. Eftersom inga nya resurser har tillförts psykiatrin och de asylsökandes vårdbehov har ansetts kräva omedelbar behandling, har konsekvenserna på vissa håll blivit att andra angelägna behandlingsbehov får vänta. Detta gäller såväl inom vuxen- som barnpsykiatrin. Situationen riskerar att bli ohållbar om ökningen av asylsökande till Sverige fortsätter och behovet av psykiatrisk behandling även fortsättningsvis kommer att vara högt. Den psykiatriska professionen kommer att diskutera förhållandena och överväga vilka behandlingsmetoder som står till buds för att inom ramen för tillgängliga resurser ge så god akut vård som möjligt.
Inom den barnpsykiatriska vården kompliceras bilden ytterligare av att de asylsökande barnen omfattas av samma regelsystem och förmåner som bosatta barn medan föräldrarna endast får omedelbar vård. Detta kan göra att insatta kvalificerade barnpsykiatriska insatser inte uppnår sitt syfte därför att föräldrarna inte innefattas i behandlingen.
Landstingens nettokostnader för vården är fortfarande betydande. Den statliga ersättningen täcker endast 66 procent av landstingens samlade kostnader. Hälso- och sjukvårdskostnaderna för de asylsökande är fortfarande kraftigt underkompenserade. Detta gäller särskilt kostnaderna för den slutna vården. En målsättning när överenskommelsen träffades var att vare sig staten eller landstingen skulle få ökade kostnader på grund av landstingens nya åtagande. Denna målsättning har inte uppnåtts. Landstingen har sedan 1997 bidragit med c:a 400 miljoner för sjukvård åt asylsökande. Staten måste här ta sitt ansvar och ge landstingen kompensation för sina kostnader.
Socialstyrelsens studier och rapporter
Regeringen har uppdragit åt Socialstyrelsen att följa upp innehållet i den vård som landstingen enligt överenskommelsen åtagit sig att ge till vuxna asylsökande m.fl. Socialstyrelsen har genomfört ett antal studier med anledning härav.
Somatiskt omhändertagande
Under sommaren 2000 genomfördes tre studier som främst behandlade Stockholmsområdet. De har den 2 oktober 2000 publicerats i rapporten ”Innehåll i och omfattning av den vård landstingen åtagit sig att ge till asylsökande m.fl.” En av studierna behandlade somatiskt omhändertagande, en annan hälsoundersökning/hälsosamtal och den sista akut psykiatrisk vård. I studien om det somatiska omhändertagandet studerades 100 personer som nyligen flyttat till Stockholm och som valdes ut manuellt från en grupp om 600. Observationerna gjordes under tiden den 1 april 1999 – den 31 mars 2000.
Enligt studien tycks omfattningen av den vård som ges inte stå i samklang med överenskommelsen med staten om den ersättning landstinget erhåller. Dels erbjuds inte de asylsökande hälsoundersökningar i den omfattning överenskommelsen föreskriver. Dels erbjuds även vård som inte är påkallad av akuta behov eller som hade kunnat anstå. Det framgår även av rapporten att anställda vid vårdcentraler kan ha bristfälliga kunskaper om asylsökande och om deras möjligheter när det gäller hälso- och sjukvård.
Vid två tredjedelar av studerade besök saknades dokumentation som styrkte att besöket var påkallat av akut medicinskt behov eller hade föranlett vård som inte kunde anstå. Besöksorsaken var – enligt journalanteckningar – i merparten av fallen föga relaterade till medicinsk problematik. Även på inrättningar avsedda för flyktingar och/eller asylsökande var andelen besök av denna typ av hög. Också bland de fall då utredning eller undersökning varit medicinskt motiverad fanns exempel på att patienter erhöll service utöver den vård som medför rätt till ersättning för landstinget från staten. I fem fall uppgavs hälso- och sjukvårdspersonalen ha engagerat sig i att finna olika lösningar för att förmå Migrationsverket att bevilja uppehållstillstånd.
Akut psykiatrisk vård
En av studierna avsåg den psykiatriska vården. Den genomfördes i form av en genomgång av journaler rörande 20 patienter. De valdes slumpmässigt ut från ett urval av 49 patienter som varit föremål för psykiatrisk vård vid Akademiska sjukhuset i Uppsala och som var registrerade vid Gimo mottagningsenhet under åren 1997–1999.
Ett av huvudsyftena med undersökningen var att bedöma om den psykiatriska vård de asylsökande får verkligen sker på grund av akuta orsaker. Det visade sig klart vara fallet vid alla studerade vårdtillfällen. En tredjedel av patienterna hade åtminstone under en del av vårdtiden vårdats tvångsvis enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT). Eftersom LPT-vården ofta kommit till stånd genom s.k. konvertering (dvs. då vård som sker på frivillig grund omvandlas till tvångsvård) hade fallen underställts länsrättens prövning och domstolen hade i samtliga fall fastställt tvångsvården.
I nästan samtliga fall hade vården skett på grund av uttalade depressiva symtom med inslag av ångest och desperation. I många fall hade psykotiska symtom (störd verklighetsuppfattning) förelegat. Många patienter hade ett posttraumatiskt stressyndrom till följd av tortyr, våldtäkt eller andra svåra upplevelser i hemlandet. Hälften av patienterna hade vid något av vårdtillfällena intagits i samband med ett självmordsförsök och i nästan samtliga fall hade det förelegat en mer eller mindre uttalad självmordsrisk.
Rapporten påvisade även att behov av akut psykiatrisk vård kan föranleda en långvarig vårdinsats. Nuvarande ersättningssystem medger, som tidigare framgått, extra ersättning från staten om huvudmannen kan visa att kostnaderna för vårdkontakten överstiger 50.000 kronor. Ersättningens utformning riskerar, enligt rapporten, att motverka behandling i öppen vård till förmån för sluten sjukhusvård (inläggning) trots att en aktiv öppen vård ofta är mer kostnadseffektiv.
Förslag på förbättringar ur Socialstyrelsens rapport
Informationsöverföringen från Migrationsverket till sjukvårdshuvudmännen avseende vilka asylsökande som uppehåller sig i de olika regionerna fungerade vid tiden för undersökningen dåligt. Inte minst av smittskyddsskäl borde erbjudandet om hälsosamtal
komma så tidigt som möjligt till den asylsökande vilket förutsätter aktuell information från Migrationsverket.
Sjukvårdshuvudmannen klargör inte alltid ansvaret för omhändertagande av asylsökande i sin egen organisation. Ett problem är därvid att man lokalt i landstinget kan sakna tillräcklig information om vilka individer som skall tillförsäkras vård enligt överenskommelsen samt om omfattning och innehåll i den vård som kan ges till denna grupp.
Enligt rapporten förordar Socialstyrelsen en koncentration av de sjukvårdsmottagningar som skall utföra hälsosamtal/hälsoundersökning. Det skulle öka möjligheterna att identifiera vårdbehov och styra in patienten på rätt vårdnivå. Följande förbättringar skulle därvid kunna uppnås: – Patienterna kan tillförsäkras fortsatta vårdkontakter på korrekt vårdnivå. – Förutsättningar för att tillgodose erforderliga smittskyddsaspekter skulle kraftigt förbättras. – Uppföljning av given vård kan förbättras. – En kompetensökning hos berörd personal så att praxis för korrekt omhändertagande enligt överenskommelsen skulle kunna utvecklas. – Förutsättningar för att erbjuda lika möjligheter till hälso- och sjukvård för samtliga asylsökande på ett helt annat sätt än vad som i dag tycks vara fallet.
Tiosiffriga samordningsnummer till asylsökande
Av Socialstyrelsens rapport framgår att med rådande rutiner kan en patient ha mer än en journal på samma mottagning. Samma patient kan också ha flera journaler med olika reservnummer-/identitetsnummer. Detta motverkar den medicinska säkerheten. Asylsökande erhåller ett reservnummer vid besök på vårdcentral och/eller sjukhus. Orsaken till detta är att sjukvårdens datasystem inte kan hantera det sjusiffriga nummer som den asylsökande erhåller av Migrationsverket. En asylsökande kan i princip erhålla ett obegränsat antal reservnummer. Rådande datasystem klarar inte av att samköra namn och reservnummer. Socialstyrelsen föreslår därför att Migrationsverket övergår till ett tiosiffrigt ID-nummer. Här bör noteras att Migrationsverket våren 2003 tillställt regeringen en begäran om att
få anordna samordningsnummer för asylsökande samt vissa andra utlänningar.
Migrationsverkets utvärdering
Enligt Migrationsverkets enkätundersökning från våren 2003 ansåg 68 procent av de svarande från verkets mottagningsenheter att landstingen inte har sitt uppdrag klart för sig när det gäller asylsökande. Migrationsverkets personal menar att de ständigt får informera landstinget om deras befogenheter. Några menar vidare att mycket tid går åt för att lösa små problem per telefon angående ersättning och ansvar. Det finns vidare problem med att asylsökande betalar en felaktig vårdavgift och att de måste hänvisas tillbaka till landstinget. Det förekommer även att de asylsökande vägras vård.
Förslag om skyldighet att lämna uppgifter om asylsökande till landstingen
Utlänningsdatalagsutredningen har föreslagit en författningsreglerad skyldighet för Migrationsverket att lämna ut uppgifter till landsting om utlänningar som är registrerade enligt LMA vid en förläggning inom landstinget. Uppgifterna skall avse namn, födelsedatum, dossiernummer hos Migrationsverket, adress och, i förekommande fall, familjesamhörighet samt tolkbehov. Förslaget berörs vidare i avsnitt 13.2.
8.3.2. Andra synpunkter på rådande ordning
Vid utredningens besök vid transit- och mottagningsenheter och samtal med personal har det framkommit att hälso- och sjukvårdsfrågor ofta avhandlas mellan personalen och de asylsökande. De asylsökande frågar själva ofta om medicin, tandvård och sjukvård redan vid den första kontakten med Migrationsverkets handläggare och assistenter. Relativt många asylsökande har löpande behov av medicin vilket ofta varit svårt att tillgodose under resan till Sverige. Många asylsökande har även dålig tandstatus och de frågar efter tandvård. På transitenheterna ber man, enligt de företrädare utredningen talat med vid besöken, i vanliga fall de asylsökande att vänta med dessa frågor och eventuella vårdåtgärder tills de fått sin första
utredning gjord och flyttat till en mottagningsenhet. Transitenheterna har inga närmare kontakter med vårdcentralerna. I akuta fall hänvisar de dock de asylsökande till närmsta vårdcentral och de lämnar regelmässigt information om sjukvården både muntligt och skriftligt.
Den skriftliga information som lämnas är den som finns i Informationsbladet ”Information till nyanlända asylsökande” (november 2002). Under rubriken Sjukvård ges följande information.
Om du blir sjuk under väntetiden har du rätt till akut sjukvård och akut tandvård. Du betalar själv en avgift vid varje besök hos läkare på vårdcentral eller hos sjuksköterska.
Du har också rätt till förlossningsvård, förebyggande barna- och mödravård samt vård enligt smittskyddslagen. Detta betalar du ingen avgift för.
Asylsökande under 18 år har även rätt till annan sjukvård och tandvård.
Vid besök hos tandläkare inom folktandvården betalar du en avgift. Tandvård för barn under 18 år är avgiftsfri.
Du måste själv betala ett visst belopp för vård och mediciner. Om du har höga kostnader för vård och medicin kan du ansöka om ett bidrag för detta. Då måste du visa kvitton på dina samtliga utgifter.
På mottagningsenheterna dit de asylsökande kommer efter ett par dagar lämnas återigen information om hälso- och sjukvården. Den är enligt företrädarna för dessa enheter mer utförlig. Bland annat tar man här även upp möjligheten till hälsoundersökning. Den skiftliga informationen i foldern ”Till dig som söker asyl i Sverige”, maj 2002, har ett avsnitt, rubricerat hälsoundersökning och sjukvård, som i stort sett är identiskt med den ovan återgivna texten. Den inleds dock med följande upplysning:
Du erbjuds en kostnadsfri hälsoundersökning. Vid undersökningen tas medicinska prover och du får möjlighet att tala med sjukvårdspersonal.
Handläggare vid Migrationsverket uppger sig få ta emot många telefonsamtal från anställda vid vårdcentraler. Det förefaller som om personalen inom landstingen kan ha problem med begränsningen till omedelbar vård och vård som inte kan anstå. Telefonsamtalen handlar inte sällan om vilken vård som kan ges. Frågorna uppges då ibland ställas i syfte att få bekräftat att ersättning kommer att utgå för vissa åtgärder. Några handläggare har även ansett att vårdpersonal vid vårdcentraler som är mindre vana vid asylsökande förefaller sakna kunskaper om vilka utlänningar staten
ersätter vårdinsatser för, om hur schablonersättningssystemet fungerar och om på vilket sätt den enskilda vårdcentralen får del av schablonersättningen. Det påpekas att den administrativa ordningen inom landstingen ibland kan vara något tungrodd vilket försvårar bl.a. informationsutbytet med Migrationsverket. Motsvarande problem sägs finnas inom vissa delar av folktandvården.
De enhetschefer och mottagningshandläggare vid Migrationsverket som utredningen haft kontakt med anser genomgående att de asylsökande i praktiken får den hälso- och sjukvård som landstingen har åtagit sig att ge. Några av dem som varit anställda en längre tid påminner om att hälso- och sjukvårdskonsumtionen var onödigt hög under den tid då förläggningarna hade egen sjukvårdspersonal eller i vart fall en mottagning där en läkare och sköterska fanns på plats under stora delar av arbetsveckan och när vården dessutom var avgiftsfri. Den normalisering som nuvarande ordning inneburit har enligt de flestas uppfattning varit av godo. Flera av Migrationsverkets handläggare vill gärna framhålla att de lägger ned tid, resurser och omsorg på personer med behov av hjälp. De hjälper funktionshindrade, äldre, förståndshandikappade, ensamma barn och gravida kvinnor med särskilda boendelösningar och hjälpmedel så långt det låter sig göras inom gällande budgetramar. De asylsökande har även tillgång till landstingens kris- och traumacentra och barn med särskilda behov har oftast tillgång till landstingens barn- och ungdomspsykiatriska kliniker. Det förtjänar dock framhållas att psykiatrisk vård och behandling av barn ofta förutsätter att hela familjen involveras. Det kan då vara ett problem att asylsökande barn får vård på samma villkor som här bosatta medan deras föräldrars möjlighet att få vård är begränsad till omedelbar vård och sådan vård som inte kan anstå. Det innebär att landstinget riskerar att få vårdinsatser för barnet ersatta men bli utan ersättning för den del av vården som rört de vuxna i familjen.
Företrädare för Röda korset och Caritas ser dock brister i vården av asylsökande som utsatts för tortyr och som lider av olika traumatiska krisreaktioner. De framhåller att antalet asylsökande med problem av detta slag är större än enligt gängse uppfattning. Många har skräckupplevelser från de krig- och oroshärdar de kommer ifrån och/eller från flykten därifrån. Flykten kan ibland vara en vådlig och lång färd och det förekommer att de asylsökande hålls inlåsta i trånga båtar eller containrar tillsammans med alltför många människor under ansträngande och farliga förhållanden. Framför allt barnen tar skada av sådana upplevelser och behöver
hjälp med att bearbeta dem. Den hjälpen ges inte i tillräcklig omfattning. Till stor del beror det på att dessa barn, liksom även de vuxna, inte ger sig till känna. Att dessa problem och besvär verkligen uppmärksammas genom hälsoundersökningar är därför mycket angeläget. Många asylsökande drar sig för att söka hjälp för detta, kanske av rädsla för att det skall minska möjligheten att få uppehållstillstånd i landet. Rutinerna för erbjudandet om hälsoundersökningarna och samverkan mellan Migrationsverket och landstingen bör enligt dessa organisationer förbättras avsevärt med framför allt detta i beaktande. Enligt några företrädare för organisationerna tvekar ibland landstingen inför att inleda vårdinsatser för asylsökande. Den vård de kan behöva är ofta långvarig och landstingen har en benägenhet att avvakta intill dess det står klart att personen ifråga skall stanna i landet.
8.4. Överväganden
Utredningens förslag: Asylsökandes möjlighet att få hälso- och
sjukvård samt tandvård regleras i en särskild lag.
8.4.1. Motsvarar den svenska författningsregleringen direktivets krav?
De begrepp som används i den svenska regleringen är bl.a. – omedelbar vård (4 § första stycket HSL) – akut vård och vård som inte kan anstå (förordning om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande) – omedelbar vård och vård som inte kan anstå (propositionstext om de asylsökandes hälso- och sjukvård och Socialstyrelsens Allmänna råd)
Frågan är således om dessa begrepp kan anses motsvara akutsjukvård och nödvändig behandling av sjukdomar enligt artikel 15.1 i direktivet samt, för sökande med särskilda behov, nödvändig läkarhjälp eller annan hjälp enligt punkt två i samma artikel.
Det första begreppet, omedelbar vård, skall enligt förarbetena till hälso- och sjukvårdslagen begränsas till vad som från saklig synpunkt är motiverat. Begreppet ”akutvård” handlar i vedertagen
medicinsk terminologi om vård för ”plötsligt inträdande, hastigt förlöpande sjukdom” (jfr prop. 1993/94:94 s. 53). Det förhållandet att i hälso- och sjukvårdslagen begreppet ”omedelbar vård” används, medan det i förordning om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande anges att ersättning lämnas för bl.a. akut vård, torde knappast innebära att någon saklig skillnad varit avsedd. Utredningen utgår därför från att ”omedelbar vård” inte kan sägas innebära annat eller mera än ”akut vård”. En skyldighet att enbart tillhandahålla omedelbar vård kan således inte anses fullt ut motsvara direktivets krav. En vidgning av åtagandet i förhållande till asylsökande sker emellertid genom användningen av det andra begreppet, ”vård som inte kan anstå”. Det innebär att vård skall ges även i fall då en måttlig fördröjning av den behandling som fordras skulle medföra allvarliga följder för patienten. En på så sätt bestämd skyldighet att erbjuda vuxna asylsökande vård och behandling måste kunna anses motsvara direktivets krav på att asylsökande skall ha tillgång till sådan behandling och hjälp som är nödvändig.
Det är således, för att svensk rätt skall kunna anses motsvara direktivets krav i denna del, av avgörande betydelse att det ges en tydlig föreskrift om att vuxna asylsökande även skall beredas sådan vård som inte kan anstå. Att så skall ske framgår nu endast indirekt av förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. Enligt förordningen ersätter ju staten landstingen för akut vård samt vård som inte kan anstå liksom för nödvändig läkarhjälp och annan hjälp till personer med särskilda behov genom ersättningen för vård till mödravård, förlossningsvård, preventivmedelsrådgivning, vård vid abort, för vård vid långvarig vårdkontakt m.m. Det kan nämnas att det i direktivets kapitel om personer med särskilda behov görs en uppräkning av vilka som får anses vara utsatta personer och som kan anses ha särskilda behov. I de allmänna principerna i artikel 17.1 nämns underåriga, underåriga utan medföljande vuxen, funktionshindrade, äldre, gravida, ensamstående föräldrar med underåriga barn, och personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykologiskt, fysiskt eller sexuellt våld. Även dessa personers möjlighet att erhålla vård regleras endast indirekt genom bestämmelserna i förordningen.
Tandvård nämns inte uttryckligen i direktivet. Det framgår inte vare sig om den innefattas eller utesluts från direktivets tillämpningsområde. I Sverige nämns ofta tandvård särskilt, vid sidan om hälso- och sjukvård. I lagstiftningen synes dock tandvård innefattas i
hälso- och sjukvård i vidare bemärkelse. I t.ex. 1 § HSL klargörs att det finns särskilda bestämmelser om tandvård. Utredningen har därför valt att behandla tandvården som en del av hälso- och sjukvården i framställningen. Enligt gällande rätt är ju dessutom landstingen skyldiga att ge omedelbar vård enligt 6 § tandvårdslagen även till asylsökande och har rätt att uppbära ersättning enligt förordning om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande även för tandvård som inte kan anstå. Samma slutsatser som beträffande hälso- och sjukvård i övrigt bör därför kunna dras för tandvårdens vidkommande när det gäller den svenska författningsregleringens förhållande till direktivets krav.
8.4.2. Har asylsökande faktisk tillgång till hälso- och sjukvård i den utsträckning direktivet fordrar?
Utredningen kan konstatera att det finns flera uppfattningar om de asylsökandes tillgång till hälso- och sjukvård. De flesta förefaller emellertid vara ense om att de asylsökande får den somatiska vård de behöver. När det gäller den psykiatriska vården är uppfattningarna inte lika entydiga. Det kan givetvis vara så att det finns asylsökande med besvär som inte söker hjälp. Det är vidare klart att det kan finnas enskilda fall där relevant vård i praktiken inte ges, t.ex. på grund av en felaktig bedömning av vårdbehovet, resursbrist eller annan anledning. Likaså är det givet att problem kan uppkomma när det gäller att bedöma om en mera långvarig psykiatrisk vårdinsats skall inledas när det finns risk för att den kan komma att avbrytas. Samtidigt framgår av Landstingsförbundets undersökning att asylsökande är föremål för sluten psykiatrisk vård i väsentligt större utsträckning än i Sverige bosatta personer.
Vid en sammanfattande bedömning anser utredningen att det mesta tyder på att den vård som i praktiken ges i allt väsentligt motsvarar direktivets krav och i vissa avseenden innebär – t.ex. såvitt avser asylsökande barn – betydligt längre gående åtaganden än vad direktivet fordrar. Det framgår av bl.a. Landstingsförbundets undersökning och det styrks av de intryck utredningen fått vid besök och samtal med företrädare för vårdcentraler och för Migrationsverket.
8.4.3. Förslag
Även om den vård som faktiskt ges med stöd av överenskommelsen och ersättningsbestämmelser väsentligen kan anses motsvara direktivets krav så finns det brister i den svenska ordningen. Regleringen är något svåröverskådlig till följd av att den är spridd i överenskommelse, allmänna råd och ersättningsregler. Socialstyrelsens studier visar också att det förekommer att vårdpersonal saknar tillräckliga kunskaper om vilka utlänningar som har möjligheter till vård, vilket även bekräftats vid utredningens samtal med mottagningshandläggare och enhetschefer vid Migrationsverket. Regleringen måste också anses vara otillfredsställande, i vart fall för att genomföra ett EG-direktiv, eftersom de enskilda asylsökandes möjligheter att erhålla vård och behandling inte tydligt eller fullständigt framgår av lag. De författningsföreskrifter som finns på området är ju, som framgått, dels landstingets allmänna skyldighet enligt 4 § första stycket HSL att ge den som inte är bosatt inom landstinget omedelbar vård, dels reglerna om ersättning till landstingen i förordning om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande.
För att genomföra direktivet på ett tillfredsställande sätt bör därför de asylsökandes möjlighet att erhålla hälso- och sjukvård samt tandvård klargöras i den svenska författningsregleringen.
När det gäller frågan om en sådan reglering bör ske i förordning eller i lag, har utredningen kommit fram till att en lagreglering är att föredra. Enligt 8 kap. 5 § regeringsformen meddelas föreskrifter om kommunernas åligganden i lag. Av 8 kap. 7 § RF följer att regeringen efter bemyndigande i lag kan meddela föreskrifter i vissa ämnen. Sådana ämnen är bl.a. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa (punkt 1), utlännings vistelse i riket (punkt 2) och undervisning och utbildning (punkt 6). Bemyndigandet i 15 kap. 5 § skollagen, som nämnts i avsnitt 7.2.1, har givits med tillämpning av punkt 6.
En lika klar och entydig grund för ett motsvarande bemyndigande rörande sjuk- och hälsovård finns inte. Det har visserligen antagits att hälsoskydd enligt punkt 1 även bör kunna avse hälsovård (Håkan Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 3 uppl. s. 107). Det antagandet grundas bl.a. på att regeringen i HSL bemyndigats att meddela ytterligare föreskrifter, inte bara till skydd för enskilda utan även om hälso- och sjukvårdens bedrivande i övrigt (32 §). Utredningen har emellertid
inhämtat att det bemyndigandet i realiteten aldrig kommit att utnyttjas. Att så inte har skett, får väl åtminstone till någon del antas bero på att bemyndigandet framstår som något tveksamt från grundlagssynpunkt. Utredningen anser att man bör vara mycket försiktig med att genom en extensiv tolkning av punkt 1 vidga möjligheterna att genom förordning ge föreskrifter om åligganden för, i detta fall, landstingskommunerna.
Föreskrifter om utlännings vistelse i riket ger stöd för åtskilliga bemyndiganden i UtlL som ligger till grund för bestämmelser i UtlF om pass, visering m.m., trots att förarbetena till regeringsformen anger att denna punkt avser att ge grundlagsstöd åt bemyndiganden till regeringen att inskränka utlänningars rätt att uppehålla sig inom visst område samt att under utomordentliga förhållanden utfärda särskilda föreskrifter om bl.a. utlänningars uppehåll i riket (prop. 1973:90 s. 312). Det är, enligt utredningens bedömning, inte möjligt att ytterligare utsträcka delegeringsmöjligheten till att även omfatta asylsökandes förmåner under den tid deras ärende prövas.
När det så gäller frågan om hur, eller möjligen var, en lagreglering bör ske, torde de huvudsakliga alternativen vara en reglering i LMA, i HSL respektive tandvårdslagen eller i en särskild lag. Mot en reglering i LMA talar främst att den lagen i första hand innehåller föreskrifter riktade till Migrationsverket (även om det också finns ett par föreskrifter som riktar sig till kommunerna), medan skyldigheten att i viss omfattning tillhandahålla sjuk- och hälsovård är ett åläggande för landstingen. Vidare synes det ha funnits en strävan att i möjligaste mån reglera de asylsökandes rättigheter och skyldigheter i generellt tillämplig lagstiftning och att undvika en särreglering för just den kategorin. Föreskrifter om asylsökandes förhållanden på skolområdet, som också är av stor betydelse, återfinns ju t.ex. i en särskild förordning på skolområdet (efter bemyndigande i skollagen). Det kan då förefalla naturligt att åtaganden på andra områden kommer till uttryck i den lagstiftning som i övrigt reglerar det området. Mot en reglering i HSL och tandvårdslagen talar å andra sidan främst dessa lagars karaktär av allmän ramlag och att det därför kan förefalla mindre lämpligt att där ge föreskrifter om en viss patientgrupps möjligheter att erhålla (på visst sätt begränsad) vård. Det gäller i all synnerhet som en sådan föreskrift i HSL, eftersom ett bemyndigande antagits inte kunna ges, måste bli relativt detaljrik med en uppräkning av de särskilda slag av vård som staten nu ersätter landstingen för.
Utredningen kan mot nu angiven bakgrund inte komma till annan slutsats än att en reglering bör ske i en särskild lag. En sådan lösning har visserligen bl.a. nackdelen att den möjligen ytterligare bidrar till att regleringen av asylmottagandet blir tämligen svåröverskådlig. Betydelsen av det bör emellertid inte överdrivas. De som är verksamma i hälso- och sjukvården kan knappast förväntas ta del av sina ålägganden främst genom att studera lagtext. Det torde oundvikligen vara så att – oavsett vilken lösning som väljs – det fordras särskilda informationsinsatser för att klargöra vilka möjligheter de asylsökande har att få vård och behandling och att genomgå hälsoundersökning.
Av den särskilda lagen bör framgå att de asylsökande skall erbjudas hälso- och sjukvård samt tandvård av det slag och i den omfattning som staten redan ersätter landstingen för. Erbjudandet om sådan vård bör avse samma kategorier utlänningar som i dag ges hälso- och sjukvård samt tandvård.
Det finns två kategorier utländska barn som därvidlag särskilt behöver uppmärksammas. Det gäller dels personer under 18 år som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas och som – till skillnad från vuxna personer i samma situation – ges hälso- och sjukvård även under den tid de håller sig undan, dels en grupp barn som enligt 1 § tredje stycket LMA inte omfattas av lagen. Den först nämnda gruppen barn omfattas visserligen inte av direktivet och därmed inte heller av utredningens uppdrag. Utredningen har likväl i sitt arbete utgått från att någon saklig förändring av dessa barns möjlighet att få vård inte varit avsedd.
Landstingens skyldighet att ge vård även till barn som håller sig undan verkställighet följer i dag av överenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet. I överenskommelsen anges sedan maj månad år 2000 att den omfattar även barn och ungdomar som inte fyllt 18 år, som vistas i landet utan att vara bosatta här och som tidigare har omfattats av bestämmelserna i LMA. De skall ges samma hälso- och sjukvård samt tandvård som de haft innan de höll sig undan. Någon motsvarande ändring har emellertid inte gjorts i förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. I förordningens 5 § anges tvärtom att ersättning inte får ges för vård av utlänningar som enligt 12 § LMA inte har rätt till bistånd enligt lagen, dvs. sådana personer som håller sig undan beslut om avvisning och utvisning. För att landstingen skall få statlig ersättning för vård av dessa barn har ersättningen i stället
”bakats in” i det schablonbelopp som utgår för hälso- och sjukvård. Överenskommelsen har i denna del följande lydelse.
I schablonbeloppen för barn 0-18 år inkluderas all den ersättning som staten ger för hälso- och sjukvård samt tandvård för utländska barn och ungdomar som inte fyllt 18 år, som vistas i landet utan att vara bosatta här och som tidigare har omfattats av bestämmelserna i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.
Utredningen utgår från att dessa barn även fortsättningsvis skall erbjudas vård. Den föreslagna lagen om hälso- och sjukvård till asylsökande innefattar därför även dem. För att klargöra att statlig ersättning utgår även för den vården bör förordningen om statlig ersättning om hälso- och sjukvård åt asylsökande ändras.
När det gäller den andra kategorin barn omfattas de inte av LMA enligt den lagens 1 § tredje stycke. De ingår heller inte i den personkrets som uttryckligen anges i överenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet. Statlig ersättning skall dock – som utredningen tolkar bestämmelsen – utgå för vård av dem enligt 2 § förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. Dessa barn har i praktiken även givits hälso- och sjukvård enligt samma villkor som för andra asylsökande. Utredningens lagförslag omfattar även denna grupp barn genom att den personkrets som lagen omfattar bestämts på samma sätt som i 1 § första stycket 1 och 2 LMA. Barnens situation och utredningens bedömning av deras rättsliga situation beskrivs närmare i avsnitt 12.5.3.
Utredningen anser att den hälso- och sjukvård som skall ges i lagen bör beskrivas med de begrepp som i dag finns i överenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet. I lagen bör vidare anges att möjligheten till hälso- och sjukvård samt tandvård upphör vid de tidpunkter som i dag gäller enligt överenskommelsen, dvs. vid den tidpunkt då rätten till bistånd upphör enligt 11 och 12 §§ LMA. De närmare tidpunkterna bör dock för tydlighets skull anges uttryckligen i lagen.8
8 Utredningen om flyktingmottagande och introduktion för flyktingar har i sitt betänkande Etablering i Sverige – möjligheter och ansvar för individ och samhälle (SOU 2003:75) föreslagit vissa ändringar i fråga om vid vilka tidpunkter som rätten till bistånd bör upphöra. Det huvudsakliga innehållet i detta förslag synes vara att en planeringsperiod införs under vilken dagersättning kan utbetalas intill dess att bosättning sker. Det kan finnas anledning att, om det förslaget leder till lagstiftning, överväga om upphörandetidpunkterna enligt lagen om hälso- och sjukvård samt tandvård för asylsökande m.fl. bör anpassas till de nya reglerna om rätten till bistånd.
Det bör noteras att asylsökande och andra utlänningar, även efter det att ett landsting inte längre är skyldigt att erbjuda dem hälso- och sjukvård samt tandvård enligt den föreslagna lagen, har möjlighet att – om så erfordras – få omedelbar hälso- och sjukvård samt tandvård i enlighet med 4 § HSL samt 6 § tandvårdslagen, precis som turister och andra som tillfälligt vistas inom ett landsting.
1 § Utlänningar som
1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige enligt 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529) (asylsökande), eller
2. har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 2 a kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet
skall av det landsting inom vilket de vistas erbjudas hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) samt tandvård enligt tandvårdslagen (1985:125) enligt andra och tredje stycket.
Landstinget skall, förutom att erbjuda omedelbar hälso- och sjukvård enligt 4 § första stycket hälso- och sjukvårdslagen och omedelbar tandvård enligt 6 § tandvårdslagen, även erbjuda utlänningar som fyllt arton år vård som inte kan anstå, mödrahälsovård, förlossningsvård, preventivmedelsrådgivning, vård vid abort, vård enligt smittskyddslagen (1988:1472) samt tandvård som inte kan anstå. Landstinget skall erbjuda utlänningar som inte fyllt arton år hälso- och sjukvård samt tandvård enligt de regler som gäller för den som är bosatt här.
Landstinget skall även erbjuda sådana utlänningar som avses i första stycket att genomgå en hälsoundersökning så snart som möjligt efter det att de registrerats vid en förläggning. (Denna bestämmelse beskrivs i nästa avsnitt.)
2 § Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 skall, om de vistas på förläggning, erbjudas hälso- och sjukvård samt tandvård enligt 1 § även efter det att de har beviljats uppehållstillstånd, om de inte anvisats eller kunnat utnyttja en anvisad plats i en kommun. Om de inte vistas på förläggning skall de erbjudas hälso- och sjukvård samt tandvård enligt 1 § även under en månad från den dag de har beviljats uppehållstillstånd.
Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås och ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas skall hälso- och sjukvård samt tandvård enligt 1 § erbjudas under tiden fram till dess personen lämnar landet. Utlänningar som fyllt arton år som håller sig undan så att ett
beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas skall emellertid inte erbjudas hälso- och sjukvård eller tandvård enligt denna lag.
5 § förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande bör ges följande lydelse:
Ersättning enligt 2-4 §§ får inte ges för vård av utlänningar över 18 år som enligt 12 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. inte har rätt till bistånd enligt den lagen.
Hur kostnaderna för den hälso- och sjukvård samt tandvård som erbjuds asylsökande skall ersättas påverkas inte av utredningens förslag. Det förutsätts att det ansvar som staten bär för kostnaderna för mottagandet av asylsökande i detta avseende liksom hittills, efter förhandlingar med Landstingsförbundet, kommer till uttryck i förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande.
Andra åtgärder
Det har funnits uppenbara brister i informationsutbytet mellan Migrationsverket och landstingen. Mycket talar för att informationsutbytet kan förbättras avsevärt genom de förändringar som redan nu är föreslagna och också delvis redan har genomförts. Genom den föreslagna författningsreglerade skyldigheten för Migrationsverket att lämna ut uppgifter till landsting om utlänningar som är registrerade enligt LMA vid en förläggning inom landstinget kommer informationen om de asylsökande att vara betydligt klarare vilket troligen även kommer att förenkla och förbättra vården. Om dessutom de asylsökande för att kompensera avsaknaden av personnummer kan förses med s.k. samordningsnummer bör flertalet identifieringsproblem som i dag finns bortfalla och den medicinska säkerheten höjas.
9. Obligatoriska hälsoundersökningar
9.1. Direktivets föreskrifter
Direktivets artikel 9 innehåller en fakultativ regel som möjliggör ett införande av obligatoriska hälsoundersökningar. Den har följande lydelse.
Medlemsstaterna får begära att de sökande skall hälsoundersökas av folkhälsoskäl.
Utredningen har fått i uppdrag att ta ställning till om obligatoriska hälsoundersökningar av asylsökande bör införas samt presentera förslag till lagtext i det fall detta bedöms nödvändigt.
9.2. Gällande reglering i Sverige
9.2.1. Författningsföreskrifter
Det finns inga föreskrifter med krav på att asylsökande skall underställa sig hälsoundersökning i Sverige.
Hälsoundersökningar ersätts av staten
De enda bestämmelser som finns om hälsoundersökningar är reglerna om ersättning från staten till landstingen i förordning om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande.
3 § Ersättning får ges för en hälsoundersökning per utlänning som avses i 1 § första stycket 1 och 2 lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och som är registrerad vid Migrationsverket.1
1 De asylsökande återfinns i den första punkten i den paragraf som bestämmelsen hänvisar till.
Hälsoundersökningen ersätts i form av en schablonersättning om 1 810 kronor (6 a §). I ersättningen inkluderas kostnader för tolk i samband med hälsoundersökningen. Utlänningar i förvar och som hälsoundersöks ersätts särskilt (5 a §). Hälsoundersökningar ersätts genom ett ansökningsförfarande hos Migrationsverket (6 a och 7 a §§).
Smittskyddslagstiftningen
Enligt smittskyddslagen (1988:1472) är samhällsfarliga sjukdomar och vissa övriga smittsamma sjukdomar anmälningspliktiga.2 Den som har anledning anta att han har smittats av en samhällsfarlig sjukdom är skyldig att utan dröjsmål söka läkare samt låta läkare göra de undersökningar och ta de prov som behövs för att fastställa om han har smittats av en sådan sjukdom (13 §). Vid undersökning skall den behandlande läkaren ta de prov som behövs för att fastställa om den undersökte smittats av en samhällsfarlig sjukdom (15 §). Läkaren skall informera den undersökte om den misstänkta sjukdomens art och smittsamhet. Den behandlande läkaren skall meddela den som undersöks för en samhällsfarlig sjukdom de förhållningsregler som behövs för att hindra smittspridning (16 §). Reglerna får avse den undersöktes kontakter med läkaren, hygien, isolering i hemmet, arbete och skolgång samt livsföring i övrigt. Läkaren skall även så långt det är möjligt se till att förhållningsreglerna följs. Patienten är också skyldig att följa de förhållningsregler som läkaren har meddelat honom (13 §). Enligt 2 § andra stycket förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande får Migrationsverket utbetala ersättning för åtgärder enligt smittskyddslagen som vidtagits beträffande asylsökande.
Av smittskyddslagen framgår att det skall finnas en smittskyddsläkare i varje landsting och enskilda läkare är ålagda att vara uppmärksamma på förekomsten av samhällsfarliga sjukdomar samt att vidta de åtgärder som skäligen kan krävas (6 och 10 §§Smittskyddslagen). Smittskyddsinstitutet skall vidare enligt sin instruktion följa och analysera det epidemiologiska läget nationellt och internationellt i fråga om smittsamma sjukdomar och skyddet mot dessa (2 § förordning [1996:609] med instruktion för Smittskyddsinstitutet). Institutet skall även lämna Socialstyrelsen och andra berörda
2 En ny smittskyddslag är under utarbetande. En proposition med förslag till en sådan lag kan förväntas under innevarande höst (jfr SOU, jfr SOU 1999:51, Smittskydd, samhälle och individ samt lagrådsremiss 2003-04-24, Ny smittskyddslag m.m.).
information om det epidemiologiska läget och föreslå de åtgärder som detta kan föranleda.
Lagen innehåller även möjligheter att vidta tvångsåtgärder. Om den som är skyldig att söka läkare inte utan dröjsmål gör det, får smittskyddsläkaren besluta att han skall undersökas av en läkare som smittskyddsläkaren bestämmer (36 §). Länsrätt får även besluta om tvångsisolering av den som för smitta av en samhällsfarlig sjukdom (38 §). En kommunal nämnd som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet får vidare, enligt 33 §, meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att hindra spridning av en samhällsfarlig sjukdom. Nämnden har även rätt att bereda sig tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen varifrån smitta kan spridas och får där göra undersökningar och ta prov liksom låta förstöra gång- och sängkläder, husgeråd, möbler och andra föremål av personlig natur samt låta avliva sällskapsdjur (34 och 35 §§).
Medicinska undersökningar utan samtycke i övrigt
Möjligheter att förordna om medicinsk undersökning utan den enskildes samtycke finns i samband med allvarligare brottslighet, inom kriminalvården och för t.ex. fastställande av faderskap. Den som är skäligen misstänkt för brott på vilket fängelse kan följa får kroppsbesiktigas för vissa angivna ändamål (28 kap.12 och 13 §§rättegångsbalken). Med kroppsbesiktning avses undersökning av människokroppens yttre och inre samt tagande av prov från människokroppen samt undersökning av dessa prov.
Motsvarande möjligheter finns i 52 d § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt. En intagen är enligt denna bestämmelse, om inte annat föranleds av medicinska eller liknande skäl, skyldig att på anmaning lämna blod-, urin- eller utandningsprov för kontroll av att han inte är påverkad av beroendeframkallande medel eller dopningsmedel.
Enligt 1 § lagen (1988:1473) om undersökning beträffande HIVsmitta i brottmål skall den som skäligen kan misstänkas för ett sexualbrott, varigenom infektion av HIV har kunnat överföras till målsäganden, undersökas med avseende på sådan infektion, om målsäganden begär det.
Enligt 1 § lagen (1958:642) om blodundersökning m.m. vid utredning av faderskap får rätten förordna om blodundersökning eller annan undersökning rörande ärftliga egenskaper.
På den som är skäligen misstänkt för rattfylleri får i vissa fall blodprov tas även om förutsättningar enligt 28 kap. 12 § rättegångsbalken inte föreligger (3 § lagen [1976:1090] om utandningsprov och 5 § lagen [1999:216] om ögonundersökning vid misstanke om vissa brott i trafiken).
9.2.2. Annan reglering
Överenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet
Även hälsoundersökningar innefattas i överenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet. I denna åtar sig landstingen att erbjuda samtliga asylsökande hälsoundersökning/hälsosamtal.3 En schabloniserad ersättning lämnas för en genomförd hälsoundersökning per person, inklusive hälsosamtal och kostnad för tolk i samband med en sådan undersökning. Hälsoundersökningen/ hälsosamtalet skall erbjudas alla nyanlända asylsökande snarast efter att de har fått sitt boende i landstinget och registrerats av Migrationsverket. Verket har även ett informationsansvar som anges i överenskommelsen. De asylsökande skall informeras om landstingens åtaanden att lämna hälso- och sjukvård liksom tandvård. Migrationsverket har i sin Utlänningshandbok avsnitt 33:11 angett att informationen skall lämnas i samband med att en ansökan om uppehållstillstånd behandlas.
Hälsoundersökningens närmare omfattning behandlas inte i överenskommelsen. Hur omfattande en sådan bör vara har tidigare berörts i prop. 1993/94:94 s. 56. Där hänvisas i sin tur till riktlinjer lämnade i proposition 1992/93:50 om åtgärder för att stabilisera den svenska ekonomin. Riktlinjerna innebar att hälsoundersökningar av asylsökande inte skulle göras rutinmässigt och att de provtagningar som skedde skulle anpassas efter behov. Regeringen uppmanade Socialstyrelsen att beakta detta vid kommande revidering av de allmänna råden om hälso- och sjukvård för flyktingar och asylsökande.
3 Begreppet hälsosamtal infördes i Socialstyrelsens allmänna råd, se närmare nedan.
Socialstyrelsens Allmänna råd
Socialstyrelsens Allmänna råd har utformats med beaktande av riktlinjerna i den nyss nämnda propositionen. I råden förordas en inriktning mot utvalda grupper med mer differentierade provtagningar. Hälsoundersökningarna sägs ha två syften. De syftar till
- att uppmärksamma personer som är i behov av omedelbar vård eller vård som inte kan anstå (individinriktat) och
- att uppmärksamma behov av smittskyddsåtgärder (samhällsinriktat).
Socialstyrelsen beskriver även hur uppläggningen av hälsoundersökningen bör ske. Alla asylsökande bör enligt Socialstyrelsens mening så snart som möjligt efter ankomsten till Sverige erbjudas ett individuellt hälsosamtal. Detta skall ge en uppfattning om den asylsökandes bakgrund såväl geografiskt, socialt som kulturellt och ge information om medicinska symptom. Undersökningen bör i övrigt omfatta provtagning och kroppsundersökning dock endast i den omfattning som är befogad. Asylsökande som kommer från områden eller sociala förhållanden som innebär att risken för smittsamma sjukdomar är mycket liten bör inte regelbundet erbjudas provtagningar.
I råden redovisas ett stort antal sjukdomar och länder där dessa förekommer och anges vilka prover och undersökningar som bör övervägas. Det handlar om tuberkulos, hepatit B och C, sexuellt överförbara sjukdomar såsom HIV, syfilis, chlamydia och gonorré m.m. Den för hälsoundersökningen ansvarige läkaren bör enligt råden följa rekommendationer från smittskyddsläkaren. Frågor som rör traumatiska händelser, tortyr, kvinnans obstetriska förhållanden, våldtäkt m.m. sägs vara viktiga att ta upp. Barn skall vidare uppmärksammas särskilt, oavsett om de kommer ensamma eller tillsammans med sina föräldrar eller andra vuxna. Barn förutsätts få samma undersökningar som förekommer i den reguljära barnhälsovården och erbjudas vaccinationer i enlighet med barnvaccinationsprogrammet. Särskild uppmärksamhet skall slutligen visas gravida kvinnor.
Det kan antecknas att Socialstyrelsen under utredningens gång utarbetat ett förslag till föreskrifter och allmänna råd om hälsosamtal och hälsoundersökning av flyktingar och anknytningspersoner men att det arbetet inte kunnat slutföras innan utredningen redovisat sitt uppdrag.
Det kan även antecknas att Utredningen extraordinära smittskyddsåtgärder (Dir. 2003:12) har getts i uppdrag att göra en översyn av behovet av sådana extraordinära smittskyddsåtgärder som är nödvändiga för att förhindra att en spridning av en allvarlig smitta hos människor leder till en svår påfrestning på samhället i fred. I betänkandet Extraordinärt smittskydd (SOU 2003:83) föreslås bl.a. en möjlighet till att tvinga personer genomgå hälsoundersökning om det finns risk för att de medför smitta av smittkoppor eller Svårt Akut Respiratorisk Sjukdom (SARS). Därutöver föreslås även en möjlighet att i vissa situationer försätta ett visst geografiskt område inom karantän.
9.3. Hälsoundersökningar i praktiken
9.3.1. Myndigheters och Landstingsförbundets utvärderingar
De uppföljningar som gjorts i anledning av överenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet och på uppdrag av regeringen omfattar även hälsoundersökningarna/hälsosamtalen.
Landstingsförbundets uppföljning
Under år 2002 redovisade landstingen att 12 378 hälsoundersökningar genomfördes. Det motsvarar cirka 37 procent av alla nyanlända asylsökande, se bilaga 8. I Västerbottens län samt på Gotland hade inga hälsoundersökningar gjorts detta år. Resultatet är enligt Landstingsförbundet inte tillfredsställande och visar problemen med att dels finna de asylsökande, dels få utrymme också för hälsoundersökningar inom ramen för övrig sjukvårdsverksamhet. Inte heller ur smittskyddssynpunkt är det bra att hälsoundersökningarna inte är fler. Det anges att denna fråga kommer att diskuteras med landstingen och Migrationsverket med syfte att få väl fungerande rutiner för att fånga upp så många asylsökande som möjligt.
Socialstyrelsens rapport om hälsosamtalen
I rapporten ”Innehåll i och omfattning av den vård landstingen åtagit sig att ge till asylsökande m.fl.” av den 2 oktober 2000 fokuserade en av studierna på hälsosamtal.
Enligt denna studie varierade omfattningen av genomförda hälsosamtal över landet. I Norrbotten där samtliga asylsökande vistades på en och samma anläggning, blev samtliga hälsoundersökta minst en gång. I Stockholm, där flertalet valt att bo i eget boende, bedömde Socialstyrelsen att 50–60 procent av de asylsökande erbjöds hälsosamtal. I den register- och journalstudie som redovisades kunde för ett urval på 100 individer endast bekräftas att 9 av dessa genomgått hälsoundersökning. (Det bör redan här nämnas att uppgifter tyder på att situationen i dag närmast är den omvända, dvs. att antalet asylsökande som genomgår hälsoundersökningar är större i Stockholmsområdet och mindre i Norrbotten, se vidare i det följande). Innehållet i dessa samtal var dessutom bristfälligt dokumenterat och förevisad dokumentation indikerade i vissa fall låg medicinsk kvalitet. Inslaget av ledande frågor och avsaknaden av medicinska undersökningar talade, enligt Socialstyrelsen, för behov av en genomgripande omarbetning av instruktioner för hälsosamtal. Ett problem var att lokalisera asylsökande som valt att bo i eget boende. Så gott som alla sjukvårdshuvudmän hade enligt Socialstyrelsen brister i rutinerna för att erbjuda hälsosamtal.
Informationsöverföringen från och till huvudmännen om vilka asylsökande som uppehåller sig i huvudmannens betjäningsområde fungerade dåligt enligt Socialstyrelsen. Inte minst av smittskyddsskäl borde erbjudandet om hälsosamtal ges så tidigt som möjligt till den asylsökande vilket förutsatte aktuell information från Migrationsverket.
Socialstyrelsen förordade, som tidigare nämnts, en koncentration till vissa enheter när det gäller att erbjuda och genomföra hälsoundersökningar för asylsökande. En sådan ordning skulle även förbättra möjligheterna till ett effektivt smittskydd och möjligheterna att identifiera vårdbehov.
Enligt Socialstyrelsen bör det, ur smittskyddssynvinkel, framgå varför samtalet erbjuds, var hälsosamtal utförs samt vilka regler som gäller enligt svensk smittskyddslag. För att erbjudandet om hälsosamtal skall fungera friktionsfritt är det nödvändigt att berörda mottagningar har möjlighet att kalla de personer som ställt sig positiva till att genomgå ett hälsosamtal. Detta kräver i sin tur att
berörda mottagningar får information om vilka asylsökande m.fl. som skall erbjudas hälsosamtal. Hälsosamtalet bör vidare erbjudas på ett sätt så att den tillfrågade verkligen förstår innebörden av erbjudandet.
Socialstyrelsens rundringning visade att det förekom bristfälliga kunskaper bland anställda vid vårdcentraler om vilka som omfattas av kostnadsfria hälsosamtal och hur ersättning för genomförda hälsosamtal skall faktureras. För att undvika eventuella misstag krävs information och utbildning av berörd personal.
För att hälsosamtalet skall vara meningsfullt för såväl individ som samhälle är det nödvändigt att den personal som genomför hälsosamtal snabbt erhåller kunskap om vilka sjukdomar som är vanligt förekommande bland olika kategorier av asylsökande, kvotflyktingar och anknytningsfall vid olika tidpunkter. Den information som sammanställs via den smittskyddsanmälningsblankett som används är otillräcklig ur detta perspektiv. Till följd av att de berörda inte kan särskiljas från övriga samhällsmedborgare och eftersom det inte är möjligt att utläsa vilket ursprungsland de härrör ifrån är det inte möjligt att utnyttja befintlig information för att förändra de frågor som bör ställas i anslutning till hälsosamtalet.
Rapport från primärvården i Göteborg
I en pilotstudie från september 2001 har primärvårdens handläggning av hälsoundersökningar för asylsökande i Göteborg undersökts. Det är en enhet inom primärvården, Flyktingfrågor i vården, som genomfört kartläggningen och den gjordes bl.a. för att komplettera Socialstyrelsens Stockholmsfokuserade rapport. Underlaget var 70 asylsökande från 15 olika länder och studien avsåg första halvåret 2000. Fördelningen var jämn mellan kvinnor och män och mellan barn och vuxna. Av de 70 asylsökande hade 43 genomgått en hälsoundersökning. De 27 som inte undersökts kartlades. Det visade sig att det vanligaste skälet till att hälsoundersökningen inte genomförts var att personen flyttat från Sverige eller till annan kommun eller bytt till okänd adress. Några hade genomfört hälsoundersökningen på annan mottagning, andra hade inte svarat på kallelsen. Primärvårdsmottagningarnas förklaringar till att hälsoundersökning inte genomförts var att de kallade uteblev, att de ringde återbud eller att mottagningen, på grund av personalbrist, inte kallade till hälsoundersökning.
Asylsökande barn, en kartläggning utförd av Socialstyrelsen
Socialstyrelsen fick den 15 mars 2001 i uppdrag av regeringen att utforma riktlinjer för hur asylsökande barn skall få tillgång till hälsosamtal och hur dessa barns hälsotillstånd skall kartläggas. Arbetet genomfördes i samråd med Skolverket, Svenska kommunförbundet och Smittskyddsinstitutet och publicerades i rapporten ”Förutsättningar för riktlinjer för hur asylsökande barn skall få tillgång till hälsosamtal och hur dessa barns hälsotillstånd skall kartläggas”.
Socialstyrelsen konstaterade i rapporten att barnen normalt ingick som en del av en familj och att det därför inte var meningsfullt att särskilja hälsosamtal avseende barn från hälsosamtal med vuxna. Rapporten behandlade därför alla asylsökande liksom vissa andra utlänningar som sökte uppehållstillstånd. Den avsåg förhållandena under år 1999.
Av rapporten framgår att författningsreglering och överenskommelse inte leder till att hälsosamtal genomförs i förväntad omfattning. I stor utsträckning varken erbjuds eller genomgår asylsökande ett hälsosamtal. Det tar vidare ofta lång tid innan asylsökande genomgår hälsosamtal. Sedan den asylsökande träffat en mottagningshandläggare på Migrationsverket kan i bästa fall ett hälsosamtal äga rum inom en vecka. Så är fallet när den aktuella vårdgivaren omedelbart får underlag från Migrationsverket för att kunna kalla den asylsökande. Olika praxis råder inom landet och även inom ett och samma landstingsområde.
En kartläggning av landets flyktingförläggningar visade att det stora flertalet asylsökande som bor på förläggning med flyktinghälsovård4 blev hälsoundersökta. Förläggningar utan flyktinghälsovård var mer svårbedömda. Andelen genomförda hälsosamtal med personer i eget boende ansågs vara betydligt lägre.
Det finns två grundläggande hinder för undersökningarna och samtalen: bristande informationsutbyte mellan myndigheter och vårdgivare och oklarheter kring de asylsökandes identitet. Styrelsen anser att det effektivaste sättet att erbjuda hälsosamtal borde vara att låta vårdgivaren kalla berörda personer och man föreslår ett införande av exempelvis samordningsnummer enligt folkbokförings-
4 Med ”förläggningar med flyktinghälsovård” avses de fåtal vårdenheter som landstingen givit en särskild inriktning mot asylsökande/flyktingar. De är i enstaka fall placerade i anslutning till en förläggning. Migrationsverket driver ingen egen hälso- och sjukvård och har, enligt experter knutna till utredningen, heller inga avtal med landstingen om sådan vård annat än vid något förvar.
förordningen (1991:749). Vidare borde Migrationsverket vid mottagandet av asylsökande kontinuerligt lämna underlag för kallelse till hälsosamtal till berörd vårdgivare och hälsosamtal koncentreras till ett fåtal kompetenta mottagningar. Socialstyrelsen efterlyser slutligen något system som registrerar utfallet av hälsosamtalen.
Asylsökandes smittfarliga sjukdomar
Utredningen har samrått med professor Johan Giesecke, statsepidemiolog vid Smittskyddsinstitutet (SMI), för att få en bild av i vilken mån de asylsökande bär på smittfarliga sjukdomar och att om möjligt utröna i vilken omfattning dessa sprids vidare i Sverige. Av det underlag som professor Giesecke försett utredningen med framgår bl.a. följande.
Det är i princip inte möjligt att uttala sig om vilka infektionssjukdomar som rapporteras från asylsökande i Sverige. I allmänhet vet vårdpersonalen eller SMI nämligen inte om ett fall som rapporteras gäller just en asylsökande. De kan dra vissa slutsatser om att anmälan gäller en asylsökande genom att anmälan kommer från en flyktingmottagning eller genom att personen saknar de fyra sista siffrorna i personnumret.
Den första ledtråden är mycket osäker. Vårdpersonalen och SMI har ingen närmare kunskap om vilka flyktingmottagningar som finns och antalet mottagningar med flyktinghälsovård är få. Flertalet asylsökande genomgår hälsokontroll vid en vanlig vårdcentral. Smittskyddsinstitutets uppskattning av infektioner hos asylsökande baserar sig därför till största delen på de anmälningar som har fyra ”X” istället för de fyra sista siffrorna i personnumret. I vilken omfattning de verkligen är asylsökande, eller personer (oftast utlänningar) som av annan anledning inte har ett svenskt personnummer är okänt. Den grupp som sannolikt ställer till mest problem i statistiken är anknytningsfallen. Dessa är minst lika många som de asylsökande. De har oftast uppehållstillstånd ordnade redan innan de kommer till Sverige, och kan få ett personnummer mycket snabbt efter ankomsten. I vilken grad dessa erbjuds hälsokontroll är ytterst oklart, sannolikt är andelen lägre än för de asylsökande.
För det mesta framgår inte heller om ett fall som anmälts har diagnosticerats på grund av sjukdom eller efter fynd som gjorts vid en hälsoundersökning.
Ett ytterligare problem är att gruppen ”invandrare” naturligtvis är heterogen ur infektionssynpunkt. Smittpanoramat i Somalia skiljer sig från det i Irak. Exempelvis bedöms HIV-prevalensen hos asylsökande/invandrare från det forna Jugoslavien vara lägre än i den svenska befolkningen.
Med reservation för nyss nämnda förhållanden har en sammanställning gjorts av rapporterade fall där personen haft fyra “X” istället för siffror på smittskyddsanmälan. (Det bör åter betonas att det således även är fråga om andra personer än asylsökande – det kan röra sig om allt från anhöriga till här bosatta till s.k. svart arbetskraft från andra länder). Den visar att det framför allt är tarmparasiterna, malaria, hepatit B och vissa STI (Sexually Transferable Infections) som är klart överrepresenterade. Det förhållandet att antalet fall av tuberkulos är så lågt för invandrare beror sannolikt på att många av de invandrade tbc-fallen hunnit få ett personnummer innan sjukdomen upptäcks.
Tabell 1. Fall av vissa anmälningspliktiga sjukdomar totalt och bland personer som rapporterats utan de 4 sista siffrorna i personnumret. (Genomsnittligt antal anmälningar per år för perioden 1997–2000)
Anmälningspliktig sjukdom
Totalt anmälda Utan 4 sista siffror Procent av total
Amöba
562
93
17
Campylobacter 7 679 83 1 Chlamydia 1 8676 ca 15 < 1* Giardia 1 705 295 17 Gonorré 440 10–15* 3–4* Hepatit A 256 11 4 Hepatit B (bärare) 4 890 4 203 86 HIV 250 75–85 ca 30* HTLV-I och II 5 0 0 Malaria 186 23 12 MRSA 198 10 5 Mässling 31 3 9 Shigella 516 11 2 Syfilis 72 ca 10* ca 15* Toxoplasma 22 4 17 Tuberkulos 476 40 8 Tyfoid 17 1 8 *För fall av sexuellt överförda infektioner och HIV-infektion saknas personnummer på alla anmälningar i enlighet med ett stadgande i Smittskyddslagen och siffrorna ovan är därför uppskattningar.
Vad särskilt gäller de tre allvarliga sjukdomarna HIV/AIDS, hepatit B (inokulationsgulsot) och tuberkulos framgår följande.
1. HIV/AIDS
Nedan visas ursprung för HIV-fall som rapporterats till SMI 1989– 2002:
Den höga frekvensen HIV-fall för personer med utländsk härkomst under början av nittiotalet beror på en förhållandevis stor inströmning från Afrika. Det finns dock begränsade kunskaper om smittspridningen inom Sverige från dessa invandrare. Omkring 20 personer smittas varje år i Sverige genom heterosexuellt samlag – av dessa uppskattas cirka 5 vara invandrare som smittats av landsmän och cirka 5 vara infödda svenskar som smittats av invandrare. Liknande siffror rapporteras från Norge.
Sannolikt skulle fler HIV-positiva invandrare upptäckas om hälsoundersökningen vore mer heltäckande – några tiotal AIDS-fall diagnosticeras årligen bland invandrare vars HIV-infektion inte varit känd, åtminstone inte för den svenska sjukvården.
2. Kronisk infektion med hepatit B
Nedan visas ursprung för de fall av kronisk infektion med hepatit B (inokulatiosgulsot) som rapporterats till SMI 1989–2002:
Av hepatit-B-bärarna kommer under senare år cirka en fjärdedel från Europa, knappt hälften från Asien och en femtedel från Afrika.
Smittspridning inom Sverige från invandrare är nästan omöjlig att uppskatta, men. Det är känt att cirka 10 svenskar om året smittats av icke svenskfödda med kronisk hepatit-B-infektion. Här bör man dock märka att en betydande andel av dessa smittsamma personer kom hit som adoptivbarn (främst från Ostasien), inte som asylsökande.
Den övervägande smittspridningen av hepatit B i Sverige sker mellan intravenösa missbrukare.
3. Tuberkulos
Tabellen nedan visar ursprung för tuberkulosfall anmälda till SMI under åren 1997–2002 (preliminärt):
Totalt varav utrikes
födda
varav saknar 4sista siffrorna
1997 456
300
36
1998 446
269
16
1999 493 319 36 2000 458 307 24 2001 428 285 36 2002 418 (prel) 302 (prel) 55
Cirka två tredjedelar av de rapporterade fallen av tuberkulos är födda utomlands.
Smittspridning inom Sverige sker framför allt från invandrade föräldrar till deras barn, en handfull sådana fall diagnosticeras årligen. Dessutom smittas varje år någon enstaka svenskfödd partner. Några anekdotiska beskrivningar finns av invandrare som smittat svensk sjukvårdspersonal, en fritidsledare som smittat några barn, etc. En större ansamling av fall bland somaliska invandrare, främst i Stockholm, har beskrivits. Flertalet personer i detta utbrott smittades i Sverige.5
Professor Giesecke har vidare lämnat följande allmänna synpunkter. Mycket tyder på att segregationen mellan infödda svenskar och invandrare avspeglar sig även på smittskyddsområdet och att kontakter mellan de två grupperna som är av sådan art att smitta skulle kunna överföras är få. I utbrottet av tuberkulos bland somalier som nyss nämnts och som omfattar över 50 fall finns inga svenskfödda. En dansk studie visar att 2 procent av somalier med tuberkulos i Danmark sannolikt smittats av danskar, medan bara 1 procent av infödda danska tuberkulosfall smittats av somalier. Det finns ett inslag av xenofobi i vårt förhållande till smittsamma sjukdomar. När det t.ex. gäller blodtransfusioner finns regelverk som i praktiken hindrar invandrare att bli blodgivare i Sverige. Att blod från en svensk skulle kunna vara skadligt för en icke-svensk övervägs aldrig. Någon miljon svenskar reser varje år till länder där de medvetet utsätter sig för smittrisker som de knappast skulle acceptera hemma. Sverige blir alltmer en del av det globala smittpanoramat, och detta syns tydligt i den flyktingpolitik vi demokratiskt beslutat. Denna politik har som en självklar konsekvens att många av omvärldens sjukdomar kommer oss närmare.
Förhållandena i övriga nordiska länder
Norge har obligatoriska tuberkulosprovtagningar enligt en företrädare för Utlendingsdirektoratet.6 Finland och Danmark har endast frivilliga hälsoundersökningar enligt företrädare från Udlaendinge Styrelsen i Köpenhamn och från Työministeriö, Helsingfors.7 I Danmark har de dock en ordning som i praktiken medför att samtliga
5 Utbrottet av tuberkulos som nämns i texten har beskrivits i en artikel i Läkartidningen 2002:99 s. 2 618-2 623 se nedan. 6 Samtal med assisterende avdelningsdirektör Roald Kristiansen, Utlendingsdirektoratet, Oslo. 7 Skriftligt svar på förfrågan från speciellplaneraren Pia Salmela, Työministeriö, Helsingfors.
nyanlända asylsökande genomgår en hälsoundersökning. Det görs på Sandholms Röda Kors Center innan de asylsökande får flytta vidare till andra enheter för asylsökande.8
Förslag om uppgiftsskyldighet till landstingen
Såsom tidigare nämnts har Utlänningsdatalagsutredningen föreslagit en författningsreglerad skyldighet för Migrationsverket att lämna ut personuppgifter och tolkbehov till landsting om utlänningar som är registrerade enligt LMA. Förslaget behandlas närmare i avsnitt 13.2.
9.3.2. Andra synpunkter på rådande ordning
Utvärdering i Värmland
I en debattartikel i Läkartidningen 2000/47 s. 5520 f redovisar smittskyddsläkaren i landstinget i Värmland, Anders Österlund, en utvärdering som belyser frågan om hur många utlänningar (inklusive asylsökande) som genomgår hälsoundersökning. Enligt denna utvärdering hade endast 40 procent av dem som invandrat från Asien, Afrika, Syd- och Mellanamerika eller östra och södra Europa genomgått hälsoundersökning enligt smittskyddsläkares anvisningar. Speciellt anmärkningsvärt var det faktum att endast 30 procent av de personer som kom från de för hepatit B, HIV och tuberkulos högendemiska områdena i Afrika och Asien hade undersökts på ett tillfredsställande sätt. Trots att den värmländska befolkningen till knappt 7 procent består av utrikes födda stod denna grupp under tioårsperioden 1990–1999 för 62 procent av de fall som hade anmälts smittade av hepatit B, för 77 procent smittade av HIV och för 49 procent smittade av tuberkulos.
Det viktigaste hindret för att hälsoundersökningar inte kommer till stånd anges vara en komplicerad fördelning av ansvar mellan aktörer på olika nivåer.
8 Samtal med bl.a. centerlederen Suzanne Lorendzen vid Dansk Röde Kors Center, Sandholm.
Resistent tuberkulos till Sverige
Enligt en artikel i Läkartidningen 2002/99 s. 2 618–2 623 av Ghebremichael, Koivula , Hoffner m.fl. sprids resistent tuberkulos i Sverige. Merparten av patienterna kommer från länder med en hög incidens av resistent tbc. De flesta patienterna har smittats i sina ursprungsländer. De var alla födda i Afrika, de flesta från Somalia, några från Etiopien, Ghana och Zaire. En patient hade diagnosticerats i Umeå, en i Örebro och alla övriga patienter var från Stockholmsområdet. Spridning av resistent tbc förekommer även inom landet. Detta är en tydlig varningssignal. Utvecklingen och spridningen av resistent tbc i en population beror på ett dåligt fungerande tuberkulosprogram, där patienterna inte fullföljer behandlingen, förloras för uppföljning eller inte identifieras. Endast 71 procent av nya fall av TBC var botade inom tolv månader under åren 1994–1995. Hela 15 procent hade förlorats ur sikte, vilket är långt under den standard som krävs för ett adekvat tbc-program.
Utredningens egna iakttagelser
Vid utredningens besök på transit- och mottagningsenheter vid Migrationsverket samt på vårdcentraler med många asylsökande patienter har utredningen skaffat viss kunskap om rutinerna kring erbjudande av hälsoundersökning.
Hälso- och sjukvårdsfrågor är som nämnts frågor som ofta avhandlas i mottagandet av asylsökande. Det är ett av de områden som de asylsökande själva tar upp redan vid den första kontakten med Migrationsverkets handläggare och assistenter. De har ofta behov av medicin, tandvård och sjukvård redan vid ankomsten till landet och möjligheterna till och rutinerna för hälsofrågor inklusive hälsoundersökning är därför av stort intresse för dem.
Samtliga enheter som utredningen varit i kontakt med uppger att de i anslutning till inskrivningssamtalet upplyser de asylsökande om möjligheten att genomgå en hälsoundersökning. Rätten till kostnadsfri hälsoundersökning är även upptagen i den informationsfolder som regelmässigt lämnas ut och som beskrivits i avsnittet om information till den asylsökande. Samtal med Migrationsverkets handläggare visar att formen för det sätt på vilket den asylsökande blir erbjuden hälsosamtal varierar. I Stockholm, Göteborg och Malmö förefaller rutinen vara den att den sökande får reda på
erbjudandet om hälsoundersökning först när han eller hon passerat transitenheten och registrerats vid en mottagningsenhet, 3–5 dagar senare. Väl där lämnas erbjudandet om hälsoundersökning vid introduktionssamtalet som anordnas inom 2–4 fyra veckor efter ankomsten till mottagningsenheten. Hälsoundersökningen framställs enligt verkets företrädare ofta som en mycket angelägen åtgärd och som något alla bör genomgå. De asylsökande som då uttrycker ett önskemål om att få genomgå en hälsoundersökning – och det gör de allra flesta – får sina personuppgifter faxade till den vårdcentral som ligger närmast deras bostad. I Stockholm och Malmö skickas uppgifterna någon gång i veckan direkt till vårdcentralerna. I Göteborg skickas listor en gång i månaden till en central enhet för Västra Götalands läns landsting som sedan vidarebefordrar personuppgifterna till lämplig vårdcentral. Vårdcentralerna tar därefter hand om själva kallelsen.
Några vårdcentraler är specialiserade på flyktingvård. Det gäller Flyktinghälsovården i Carlslund i Upplands Väsby, Flens Flyktinghälsovård, Fittja Flyktinghälsovård, Rinkeby Flyktinghälsovård samt Törnrosens vårdcentral i Rosengård, Malmö. Vid dessa vårdcentraler synes det finnas goda rutiner för genomförandet av hälsoundersökningarna.
På förfrågan inom Stockholms läns landsting under våren 2003 har följande bl.a. framkommit.9
Inom Stockholms läns landsting utförs f.n. hälsoundersökningar av asylsökande vid tre enheter, nämligen Carlslund, Fittja och Rinkeby vårdcentral. Under tiden 7 januari–28 februari 2003 undersöktes vid Carlslunds flyktingmottagning sammanlagt 429 personer.10 Hälsosamtalet vid Carlslund skedde inom 1–2 veckor efter det att Carlsund fått information från Migrationsverket om den asylsökandes existens. Om någon uteblev sändes en ny kallelse. Ytterst få tackade nej till erbjudandet om hälsoundersökning. Utredningen har även inhämtat att undersökningen vid Carlslund sker enligt anvisningarna i Socialstyrelsens Allmänna råd. Den asylsökande genomgår således först ett hälsosamtal, varvid det brukar tas minst ett blodprov.
Vid Fittja flyktingmottagning tillämpas ett nytt system som innebär att de asylsökande hälsoundersöks inom 3–4 veckor.11Under tiden den 1 februari–31 maj 2003 har 827 personer under-
9 PM av avdelningsdirektören Eva Lithander vid Socialstyrelsen. 10 Uppgiftslämnare vid Carlslunds flyktingmottagning var Ingrid Karlsson. 11 Uppgiftslämnare vid Fittja flyktingmottagning var Benny Söderqvist.
sökts. Alla som aviserades av Migrationsverket kallades. 380 av de kallade uteblev, för 53 av dem återkom kallelsen i retur med ett angivande av att adressaten var okänd och 44 personer ringde och lämnade återbud på grund av att de inte ville hälsoundersökas eller på grund av att de flyttat eller gjort kontrollen på annan ort. Personalen var av den bestämda uppfattningen att bortfallet var större ju längre en asylsökande vistats i landet före kallelse till undersökningen. Bortfallet var något högre för vissa landsmän.
Vid Rinkeby flyktingmottagning har under tiden 1 januari–27 maj 2003 kallats 590 asylsökande.12 88 av dessa har uteblivit (15 procent). Mottagningen har möjligheter att direkt, dagen efter eller till och med samma dag, kalla till hälsoundersökning. Tid för undersökning ges vanligen inom två veckor. Barnfamiljer ges i någon mån förtur.
Utredningen har vid kontakt med Törnrosens vårdcentral i Rosengård i Malmö inhämtat att vårdcentralen får personuppgifter för nyanlända asylsökande översända från Migrationsverket varpå de asylsökande kallas till hälsoundersökning genom vårdcentralens försorg. Vid behov skickas ytterligare en kallelse ut innan personuppgiften skickas tillbaka till Migrationsverket såsom en ej genomförd undersökning. Närmare 80 procent av de asylsökande kommer till undersökningen. Undersökningen görs av sjuksköterska och samma provtagningar görs på alla asylsökande. Den görs efter samråd och nära kontakt med biträdande smittskyddsläkare i länet.
I Göteborg tycks det finnas en relativt allmänt spridd uppfattning bland företrädare för Migrationsverket att den andel inom verkets västra region (Västra Götaland, Halland, Dalsland och Värmland) som genomgår hälsoundersökningar är drygt 50 procent. En förklaring till att andelen inte är större antas vara att de asylsökande ofta flyttar under den första tiden här i landet och att det hinner gå ganska lång tid innan de första gången kallas till vårdcentralen. Vårdcentralerna har ofta långa väntetider för hälsoundersökningar. Det tar ofta tre månader – i enstaka delar av regionen även längre tid – innan en tid för undersökning finns och en kallelse skickas ut.
I Flen, där det finns en särskild enhet vid landstingets vårdcentral som tar hand om de asylsökande, uppskattar personalen att nio av tio asylsökande genomgår hälsoundersökning.13 Provtagning
12 Uppgiftslämnare vid Rinkeby flyktingmottagning var Inger Nelson 13 Förläggningschefen vid Migrationsverket i Flen anser, och stöder sig här på kostnadsräkningar från landstinget samt den dokumentation som görs av hälsoundersökningarna, att bortfallet endast är några procent.
med avseende på HIV och hepatit B tas i Flen på samtliga undersökta asylsökande.
Personer som bor på andra håll i landet hänvisas endast till närmaste vårdcentral och de får då själva söka sig dit. Något underlag skickas inte alltid till vårdcentralen. Rutinerna förefaller till stor del vara beroende på geografiska avstånd och i vilken mån Migrationsverkets personal känner till det område eller den vårdcentral som är aktuell för den asylsökande. Landstingen får dock numera alltid listor med adressuppgifter på de asylsökande som bor i respektive landsting så att de kan nå dem med erbjudande om eller kallelse till hälsoundersökning.
Det förefaller således skett vissa förändringar under de senaste åren när det gäller rutinerna för hälsoundersökningarna och andelen asylsökande som genomgår hälsoundersökning. De resultat från Socialstyrelsens undersökningar som redovisats i det föregående och som gjordes för tre år sedan måste enligt myndighetens företrädare i utredningens expertgrupp i dag till stor del betraktas som missvisande. Andelen asylsökande som genomgår hälsoundersökningar i Stockholmsområdet är i dag större samtidigt som de som genomgår hälsoundersökning i Norrbottens läns landsting är färre. En förklaring till detta kan vara att en stor inströmning av asylsökande under denna tid ofta medfört stor belastning på mindre orter och vårdcentraler i landsdelar som Norrbotten.
En anledning till att de asylsökande inte nås av kallelser till hälsoundersökning är att de inte bor på den adress de har uppgivit. Asylsökande flyttar ofta och det finns även uppgifter om att en felaktig adress lämnas för att undvika att den de bor hos skall förlora vissa bidrag.
9.4. Överväganden
Utredningens förslag och bedömning: En bestämmelse om att
hälsoundersökning skall erbjudas bl.a. asylsökande införs i lag. Det saknas emellertid tillräckliga skäl att nu införa obligatoriska hälsoundersökningar av asylsökande.
9.4.1. Bör obligatoriska hälsoundersökningar av asylsökande införas?
En viktig utgångspunkt för utredningens överväganden är att det för införande av obligatoriska hälsoundersökningar måste krävas att ett det finns ett mycket starkt behov av sådana. En sådan ordning skulle nämligen utgöra ett påtagligt intrång i enskildas integritet. En lagstiftning av nu avsett slag bör därför endast komma i fråga om det finns så starka skäl av allmänt intresse att de tydligt väger över den enskildes integritetsintresse.
Här bör noteras att endast det inledande hälsosamtalet, såsom det beskrivs i t.ex. Socialstyrelsens Allmänna råd, förvisso inte innefattar samma påtagliga intrång i den enskildes integritet. Att undersökningen i praktiken stannar vid det har visat sig vara tämligen ovanligt. Ett införande av obligatorium endast i samtalsdelen ter sig inte heller särskilt meningsfullt.
Skyddet för den enskilde
En förutsättning för att hälsoundersökning kommer till stånd är naturligtvis att den asylsökande får ett reellt erbjudande om att genomgå en sådan eller i vart fall verklig kännedom om möjligheten. Utredningen har besökt ett antal förläggningar och vissa vårdgivare och kunnat konstatera att asylsökande regelmässigt informeras om erbjudandet av ett hälsosamtal då han/hon kommer i kontakt med en handläggare vid något av Migrationsverkets kontor. Även om kvaliteten på den lämnade informationen kan variera förefaller en upplysning om möjligheten att genomgå hälsoundersökning/hälsosamtal alltid lämnas.
I vilken mån de asylsökande sedan utnyttjar erbjudandet har undersökts närmare i ett antal studier. De ger inget entydigt besked om i vilken utsträckning hälsoundersökningarna eller hälsosamtalen kommer till stånd. Det är uppenbart att omfattningen varierar över landet och över tiden. I Norrbottens läns landsting där de asylsökande bor i samlat förläggningsboende blev vid tiden för Socialstyrelsens studier alla asylsökande hälsoundersökta minst en gång. Mycket talar dock för att resultaten i Norrbotten försämrats några år senare när inströmningen av asylsökande till landstinget ökat kraftigt. Vid de fåtal förläggningar där landstingen har vårdcentraler som särskilt inriktat sig på flyktinghälsovård är andelen
som hälsoundersöks genomgående hög. Den register- och journalstudie från Socialstyrelsens Stockholmsundersökning som endast kunde bekräfta hälsoundersökning i 9 av 100 fall inger betänkligheter. Troligen har rutinerna förbättrats sedan denna undersökning genomfördes. Utredningens egna kontakter under året med vårdcentraler i Stockholm tyder nämligen på att det stora flertalet hälsoundersöks. Motsvarande storstadsundersökning i Göteborg visade även att en stor andel genomgår hälsoundersökning. Kartläggningen från Göteborg uppmärksammade även att de asylsökande ofta flyttar och att de kan ha genomgått hälsoundersökning på annan mottagning.
Mycket talar över huvud taget för att de asylsökandes olika flyttningar i landet inte är beaktade i gjorda undersökningar och att den andel som totalt sett genomgått undersökning mycket väl kan vara högre än flertalet resultat visar.
Utredningen konstaterar alltså att erbjudande om hälsoundersökning ges i så gott som samtliga fall och att många hälsoundersökningar genomförs – hur många är dock svårt att avgöra. Där goda rutiner finns för utlämnandet av personuppgifter om de asylsökande till vårdcentralerna och där kallelse till undersökning eller samtal kan ske utan betydande dröjsmål är även antalet genomförda hälsoundersökningar stort. Inget tyder i vart fall på att rådande ordning med frivillig hälsoundersökning skulle vara något avgörande problem för den enskilde asylsökanden. Utredningen anser därför inte att det finns så starka behov som bör krävas för att införa obligatoriska hälsoundersökningar till skydd för den enskilde.
Skyddet för samhället
Till Sverige kommer i dag asylsökande från länder där man vet att samhällsfarliga sjukdomar finns. Det är förvisso ett skäl som talar för större försiktighet och för obligatoriska hälsoundersökningar och provtagningar. Smittspridningen är dock av allt att döma mycket låg i Sverige. Landstingen har ingen statistik som gäller asylsökande men även från den vidare grupp utlänningar som saknar svenskt personnummer är spridningen mycket låg. Antalet fall i absoluta tal är av företagna utredningar att döma fortfarande lågt. Utredningen vill även erinra om att de asylsökande inte ens utgör hälften av de utlänningar som avses i denna grupp och att det därför är svårt att
dra några slutsatser om vilka som står för spridningen, de asylsökande eller de anhöriginvandrade, kvotflyktingar, gäststuderande m.fl.
Den enskildes integritet måste beaktas även när det gäller ett införande av obligatoriska hälsoundersökningar ur samhällsskyddssynpunkt. Behovet av en obligatorisk hälsoundersökning måste alltså vara klart och omfattande innan ett sådant intrång kan anses nödvändigt. Vid sidan av denna principiella utgångspunkt finns även andra principiella, generella samt praktiska skäl mot obligatoriska hälsoundersökningar.
Det ter sig numera alltmer orimligt att införa obligatoriska hälsoundersökningar enbart för asylsökande. Det allmänna resandet har ökat och samma potentiella smittrisker kan finnas hos hemvändande turister, utländska turister, affärsresenärer, biståndsarbetare och inte minst anknytningsfall från fjärran länder. Att peka ut just de asylsökande i denna stora och mångskiftande grupp resenärer är knappast ändamålsenligt.
Det är självfallet viktigt att en hälsoundersökning görs i ett tidigt skede av mottagandet. I allmänhet kan dock sägas att det alltid är osäkert huruvida en asylsökande skall få stanna i landet. Under den allra första tiden i landet är denna osäkerhet större. Migrationsverket får enligt 8 kap. 8 § UtlL (omedelbar verkställighet) förordna om att dess beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft. Många av de obligatoriska hälsoundersökningar som skulle göras i ett mycket tidigt skede skulle alltså komma att utföras på människor som knappt hinner komma i kontakt med några här bosatta personer innan de lämnar landet.
Därtill kommer frågor om hur ett obligatorium i praktiken skulle kunna upprätthållas. Olika slag av förelägganden, sanktioner och tvångsåtgärder skulle förmodligen i vissa fall behöva vidtas, vilket – förutom den integritetskränkning de innebär – även skulle medföra administrativa problem och kostnader.
En generell synpunkt är slutligen att landstingen har bristande resurser och viss läkarbrist. Det händer redan nu – såsom redovisats i det föregående – att de asylsökande får vänta flera månader på att få tid för en hälsoundersökning. Landstingen måste vidare enligt 2 § HSL prioritera personer som har det största behovet av hälso- och sjukvård. Resurserna skall i första hand läggas på vad som är medicinsk motiverat och behovet av hälsoundersökningar av personer som stannar i landet under en mycket kort tid liksom undersökningar av friska människor måste således vägas mot de andra angelägna behov som den svenska sjukvården har att uppfylla.
Utredningen gör mot nu angiven bakgrund bedömningen att obligatoriska hälsoundersökningar av asylsökande inte nu bör införas. Ur individsynpunkt får det anses tillräckligt att frivillig hälsoundersökning erbjuds. Intresset av skydd för det omgivande samhället bör, liksom hittills, kunna tillgodoses genom en effektiv tillämpning av smittskyddslagstiftningen. Den omständigheten att det inte kan anses påkallat att nu införa obligatoriska hälsoundersökningar innebär självfallet ingalunda att det är utan betydelse i vilken utsträckning hälsoundersökningar på frivillig grund av denna grupp genomförs. Att sådana undersökningar kommer till stånd i betydligt större omfattning än för närvarande är angeläget, inte minst i de landsting, som enligt Landstingsförbundets senaste undersökning inte genomfört några eller mycket få hälsoundersökningar, dels för att de enskilda individerna om möjligt skall kunna erbjudas behandling, dels eftersom de asylsökande trots allt utgör en av flera riskgrupper.
Sammanfattningsvis gör utredningen således den bedömningen att det, innan ytterligare ansträngningar har gjorts för att på frivillig väg få till stånd hälsoundersökningar i fler fall än för närvarande, saknas tillräckligt starka skäl att föreslå att hälsoundersökningarna görs obligatoriska.
9.4.2. Förslag
Det är uppenbart att goda rutiner i utbytet av information mellan Migrationsverket och landstingen är en nödvändig förutsättning för att hälsoundersökningar skall komma till stånd i önskvärd utsträckning. Med införande av samordningsnummer och med den föreslagna författningsreglerade skyldigheten för Migrationsverket att lämna ut uppgifter till landsting om utlänningar som är registrerade enligt LMA vid en förläggning liksom med större kunskap lokalt bland vårdgivarna bör det finnas förutsättningar för att antalet genomförda hälsoundersökningar/hälsosamtal skall kunna öka väsentligt.
Den kodifiering i lag som utredningen föreslår beträffande landstingens skyldighet att erbjuda asylsökande hälso- och sjukvård bör också kunna öka medvetenheten om de asylsökandes ställning som grupp inom sjukvården. Det är emellertid inte givet att en sådan föreskrift om vård vid mera akuta besvär i någon mera avgörande utsträckning också medför att behovet av sådan förebyggande vård som hälsoundersökningar utgör uppmärksammas bättre. Utredningen föreslår därför att även skyldigheten att erbjuda hälsoundersökningar
– som nu endast indirekt framgår av reglerna i förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande – kodifieras i lag.
Den föreslagna bestämmelsen i 1 § lagen om hälso- och sjukvård samt tandvård för asylsökande m.fl. bör kompletteras med ett stycke av följande lydelse.
Landstinget skall även erbjuda sådana utlänningar som avses i första stycket att genomgå en hälsoundersökning så snart som möjligt efter det att de registrerats vid en förläggning.
Informationsutbytet mellan Migrationsverket och landstingen har delvis redan förbättrats och det finns av allt att döma även andra orsaker till att hälsoundersökningar inte genomförs i önskvärd utsträckning. Det är givet att t.ex. vårdcentraler kan få svårt att hinna med hälsoundersökningar i regioner som får ta emot stora grupper asylsökande, särskilt när befolkningsunderlaget annars är lågt och vårdcentralernas bemanning är dimensionerad därefter. En möjlig lösning på det problemet kunde vara att, som Socialstyrelsen förordat, låta ansvaret för att genomföra hälsoundersökningar vila på vissa särskilt utvalda enheter. Vid sådana enheter skulle då särskilda kunskaper samlas om den särskilda problematik som är förenad med hälsoundersökningar av asylsökande. En sådan ordning kunde också bidra till en mera enhetlig praxis när det gäller de närmare formerna för hälsoundersökningar, t.ex. i fråga om vilka prover som bör tas generellt och vilka som bör tas endast utifrån vissa givna indikationer. Det står samtidigt klart att en sådan lösning kan medföra vissa administrativa komplikationer och ökade kostnader, om inte annat för de asylsökandes resor till och från undersökningarna. Frågan om en sådan ordning bör införas, och de avvägningar som ett ställningstagande fordrar, framstår emellertid närmast som en fråga för de enskilda landstingen, och möjligen Landstingsförbundet, att diskutera inom ramen för verksamhetens planering.
10. Asylsökandes förmåner under mottagandet
10.1. Direktivets föreskrifter
Allmänna bestämmelser om materiella mottagningsvillkor är införda i direktivets artikel 13. Dess lydelse är följande.
Artikel 13
1. Medlemsstaterna skall se till att materiella mottagningsvillkor finns tillgängliga för sökande när de lämnar in sin asylansökan.
2. Medlemsstaterna skall utfärda bestämmelser om materiella mottagningsvillkor för att garantera en levnadsstandard som täcker de asylsökandes behov i fråga om hälsa och uppehälle.
Medlemsstaterna skall se till att kraven på levnadsstandard även uppfylls för personer med särskilda behov, i enlighet med artikel 17, och för personer som hålls i förvar.
3. Medlemsstaterna får fastställa som villkor för att bevilja samtliga eller några av de materiella mottagningsvillkoren samt hälso- och sjukvård att de sökande inte har tillräckliga medel för att garantera en levnadsstandard som täcker deras behov i fråga om hälsa och uppehälle.
4. Medlemsstaterna får enligt bestämmelserna i punkt 3 kräva att de sökande täcker eller bidrar till kostnaderna för de materiella mottagningsvillkor och den hälso- och sjukvård som anges i detta direktiv om de har tillräckliga medel, t.ex. om de har arbetat under en rimlig tidsperiod.
Om det framkommer att en sökande hade tillräckliga medel för att täcka materiella mottagningsvillkor och hälso- och sjukvård vid den tid då dessa grundläggande behov tillgodosågs, får medlemsstaten begära att dessa återbetalas av den asylsökande.
5. Materiella mottagningsvillkor får tillhandahållas in natura eller i form av ekonomiska bidrag eller kuponger, eller i form av en kombination av dessa.
När medlemsstaterna tillgodoser de materiella mottagningsvillkoren genom ekonomiska bidrag eller kuponger skall det belopp som de uppgår till fastställas enligt principerna i denna artikel.
Föreskrifterna i punkt 1 och 2 och 5 andra stycket är tvingande medan föreskrifterna i punkterna 3, 4 och 5 första stycket är fakultativa.
10.2. Gällande reglering i Sverige
10.2.1. Författningsföreskrifter
Förmånerna för asylsökande i Sverige är fastställda i LMA. De utgörs av dagersättning, bostadsersättning, särskilda bidrag samt logi på en förläggning såvida inte den asylsökande ordnar sitt eget boende (13 och 14 §§ LMA).
Dagersättning
Alla asylsökande som saknar egna medel har rätt till dagersättning för sin dagliga livsföring (17 §). Dagersättningen skall enligt 5 § FMA täcka kostnader för livsmedel, kläder och skor, fritidsaktiviteter, hygienartiklar och andra förbrukningsvaror. Dagersättningen skall även täcka utgifter för hälso- och sjukvård, tandvård samt läkemedel om inte annat följer av förordningen om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar. När fri mat ingår i inkvarteringen lämnas en reducerad dagersättning. De olika beloppen framgår av 6 § .
Dagersättning per person lämnas med följande belopp.
Dagersättning inkl. egen mathållning Dagersättning exkl. mathållning
Ensamstående
71 kr
24 kr
Sammanboende
61 kr
19 kr
Barn 0–3 år
37 kr
12 kr
Barn 4–10 år
43 kr
12 kr
Barn 11–17 år
50 kr
12 kr
Hemmavarande vuxen
61 kr
19 kr
För familjer som har fler än två barn lämnas hel dagersättning endast för de två äldsta barnen. För vart och ett av de yngre barnen lämnas dagersättning med hälften av det belopp som gäller för barnet enligt tabellen.
Den som vill få dagersättning skall göra en skriftlig ansökan. Ansökan skall innehålla en förklaring på heder och samvete att de uppgifter som lämnats om ekonomiska och personliga förhållanden är riktiga (8 § FMA). Dagersättningen betalas ut förskottsvis per månad, om inte särskilda skäl leder till annat (10 § FMA).
Nivån på dagersättningen har sedan början av nittiotalet sänkts vid två tillfällen. Utgångspunkten för bedömningen av vad som kunde anses vara en skälig levnadsnivå var, när dagersättningen introducerades år 1988, densamma som vid tillämpningen av 6 § socialtjänstlagen (prop. 1987/88:80 s. 25 f). Nivån på dagersättningen – som då benämndes dagbidrag – var dock inte densamma som för socialbidraget eftersom behoven i vissa avseenden ansågs vara större för den som varaktigt bodde i Sverige. Som exempel nämndes i propositionen att den som bor på en förläggning eller i en genomgångsbostad inte behöver bistånd till möbler eller hemutrustning. Även andra förhållanden kunde motivera en lägre nivå på dagbidraget. När nivån fastställdes utgick man ändå från Socialstyrelsens rekommenderade norm för socialbidrag. Nivån beräknades i procent av det basbelopp som enligt 1 kap. 6 § lagen om allmän försäkring (1962:381) fastställts för året.
År 1992 genomfördes sänkningar av dagbidraget till barnfamiljer. Asylsökande barnfamiljer fick då halverade bidrag för det tredje barnet samt för därefter följande barn. Sänkningarna genomfördes samtidigt med en generell sänkning av dagbidraget med 10 procent. Sänkningarna motiverades med att nivån bedömdes för hög med hänsyn till att asylsökande kunde skaffa kapitalvaror och skicka hem pengar under väntetiden i Sverige (prop. 1993/94:94 s. 46 f). De var även del i en besparing i statsbudgeten (del av ett sparpaket). En del kommuner hade infört korttidsnorm för socialbidrag som var lägre än dagbidraget och sänkningen var därför även en anpassning till detta liksom en anpassning till nivån i andra nordiska länder.
När LMA trädde i kraft år 1994 togs kopplingen till basbeloppet helt bort. Det ansågs då ha gått tillräckligt lång tid för att slutsatser skulle kunna dras av effekterna av de tidigare genomförda sänkningarna. Det hävdades att nivån på dagbidraget mer än väl täckte behoven hos barnfamiljer. Regeringen tog återigen fasta på att asylsökande mer sällan är bundna av ekonomiska åtaganden på längre sikt och som regel inte har så stora ekonomiska förpliktelser jämfört med dem som är bosatta här. Det kunde därför vara rimligt att asylsökande under utredningstiden gavs en lägre ekonomisk
standard än vad som tillkommer dem som är stadigvarande bosatta i landet (prop. 1993/94:94 s. 46 f).
Mot den bakgrunden och med beaktande av de stora ekonomiska påfrestningar som drabbat alla bedömde regeringen att det fanns utrymme för ytterligare en generell sänkning av nivån på dagersättningen till barnfamiljer. En sänkning inom intervallet 2–10 kronor per dag och barn beroende på barnets ålder bedömdes rimlig. De belopp som år 1994 fastställdes i 6 § FMA har därefter inte ändrats.
Bostadsersättning
Den asylsökande som på egen hand ordnar bostad har enligt 16 § LMA rätt till bidrag till bostadskostnad (bostadsersättning). Bostadsersättningen uppgår enligt 4 § FMA till 350 kronor per månad för en ensamstående utlänning och till 850 kronor per månad sammanlagt för en familj.1 Motsvarande ansökningsförfarande som för dagersättning gäller (8 § FMA). Migrationsverket har i sina verkställighetsföreskrifter utfärdat närmare bestämmelser och lämnat råd om familjebegreppet, utbetalningstillfällen och om vilka möjligheter som finns att styra de asylsökandes egna boende.
Asylsökande i Sverige kan således välja om de vill stanna på en förläggning eller om de vill ordna sitt eget boende. Alla skall erbjudas en plats på en förläggning och de skall alltid registreras vid en sådan. Väljer de att bo hos släktingar eller vänner är de emellertid i sin fulla rätt att göra det, och de kan flytta dit omedelbart efter registreringen (allmänna råden till § 8 i SIVFS 1994:11). Det förutsattes att det i huvudsak skulle vara hos släktingar och bekanta som asylsökande bosatte sig – det antogs att ytterst få skulle skaffa en egen lägenhet (prop. 1993:94/94 s. 34). För att stimulera det egna boendet introducerades bostadsersättningen som en kompensation till dem som upplåter sina bostäder åt asylsökande. Ersättningen skulle endast ses som en viss hyresersättning och den var inte avsedd att täcka den faktiska kostnaden. Regeringen angav dock att ersättningen främst av administrativa skäl borde betalas direkt till den asylsökande och inte till bostadsupplåtaren. Rätten till det egna boendet infördes som ett led i att mottagandet skulle präglas mindre av omhändertagande och mera av ökat eget ansvarstagande. Regeringens utgångspunkt var att mottagandet skulle organiseras så att det så långt som möjligt främjade att asylsökande
1 Senaste lydelse 2003:203 varvid bostadsersättningen sänktes från 500 kr respektive 1 000 kr.
i första hand bodde utanför förläggningssystemet och att de tog ansvar för sitt eget liv, vilket uppgavs i hög grad underlätta integrationen för den som får stanna och även ge goda förutsättningar för ett återvändande.
Några remissinstanser förde vid införandet av det egna boendet fram farhågor om att eget boende för asylsökande i större utsträckning skulle göra det svårare för myndigheterna att hålla reda på var de asylsökande fanns och därmed leda till längre handläggningstider. Regeringen menade att detta gick att motverka bl.a. genom att alla asylsökande skulle registreras vid en förläggning och att Migrationsverket skulle svara för biståndet. Detta skulle medföra att en asylsökande fick ett starkt intresse av att själv hålla kontakt med verket och meddela eventuella adressändringar. Regeringens slutsats var att den föreslagna ordningen inte skulle medföra att det blev svårare för myndigheterna att hålla kontakt med dem (prop. 1993/94:94 s. 34 f).
Särskilda bidrag
Föreligger annat angeläget behov har utlänningen enligt 18 § LMA rätt till särskilt bistånd (särskilt bidrag). Detta bidrag lämnas enligt 7 § FMA för kostnader som uppstår på grund av särskilda behov. Det särskilda bidraget får avse kostnader som är nödvändiga för en dräglig livsföring, t.ex. kostnader för vinterkläder, glasögon, kosttillskott, handikapputrustning och spädbarnsutrustning. Att särskilt bidrag i vissa fall får lämnas för avgifter för sjukvård, läkemedel och tandvård framgår av förordning om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar.
Asylsökande med egna inkomster skall betala för logi
Den som har inkomst av förvärvsarbete eller som har annan inkomst eller egna tillgångar och som har logi på en förläggning skall enligt 15 § LMA betala ett skäligt belopp som ersättning till Migrationsverket. När kost ingår i inkvarteringen på en förläggning skall skälig ersättning betalas även för den. En asylsökande som har inkomster får även vidkännas nedsättning av bostadsersättning helt eller delvis (16 §).
När biståndet upphör
Rätten till bistånd för asylsökande upphör när uppehållstillstånd ges (11§ LMA). Bestämmelser om själva övergångsfasen från tiden som asylsökande till tiden efter beslutet om uppehållstillstånd och bosättning i en kommun lämnas i 8 §. De som vistas på förläggning har rätt till bistånd även efter det att de har beviljats uppehållstillstånd, om de inte anvisats eller kunnat utnyttja en anvisad plats i en kommun. De som inte vistas på förläggning har rätt till bistånd även under en månad från den dag de har beviljats uppehållstillstånd. Biståndet upphör även när utlänningen lämnar landet samt när han eller hon fått ett beslut om avvisning eller utvisning och håller sig undan så att verkställighet av beslutet ej kan ske (11 och 12 §§).
10.2.2. Annan reglering
I Migrationsverkets föreskrifter (SIVFS 1994:11) om mottagande av asylsökande m.fl. finns föreskrifter och allmänna råd för tillämpningen av bestämmelserna om behovsprövningen och utbetalningsperioder för samtliga bidrag och för logi. Här finns även råd för tillämpningen vid situationer som när dagersättningen förkommit, vid eventuella omprövningar liksom vid reduceringar för sjukhusvistelser m.m. För de särskilda bidragen lämnas närmare föreskrifter och allmänna råd även om kostnader för resor till asylutredning, offentligt biträde, organiserad verksamhet och beskickning för att få ut nödvändiga passhandlingar samt om boupptecknings- och begravningskostnader, särskilda livsmedel och ett antal andra kostnader.
Från domstolspraxis kan bl.a. följande fall nämnas:
Kammarrätten i Stockholm avslog i dom den 30 september 1995 ett överklagande om särskilda bidrag till vinterkläder. Den asylsökande hade vid tiden för ansökan haft full dagersättning sedan juli månad ett halvår tidigare och länsrätten, vars dom kammarrätten fastställde, bedömde att han då haft möjligheter att spara pengar till nödvändiga vinterkläder (mål nr 3565–1995).
Kammarrätten i Jönköping avslog i dom den 5 april 1995 ett överklagande rörande särskilt bidrag till s.k. mammakläder. Rätten
fann inte att dessa var nödvändiga för att en gravid kvinna skall kunna leva ett drägligt liv (mål nr 1229–1995).
I dom den 8 juli 1996 har kammarrätten i Stockholm bifallit ett överklagande om att få särskilt bidrag med 970 kr för reparation av glasögon. Kammarrätten konstaterade att klagandens faktiska behov av glasögonen inte var ifrågasatt och bedömde att hans ekonomiska situation – han hade bl.a. själv betalat två operationer – inte medgav att han bekostade reparationen.
10.3. Förmånerna i praktiken
Dagersättning och ersättning för logi
Så gott som alla asylsökande söker och får dagersättning under den tid de vistas här. Information om dagersättningen ges redan vid den första asylutredningen och ansökan lämnas, beslut fattas och utbetalning sker i samband med denna eller kort därefter. Vid Migrationsverkets enkätundersökning under våren 2003 framkom att tiden mellan ansökan och utbetalning av dagersättning varierade, i vart fall hade personalen olika meningar om hur snart ersättning brukade betalas ut. – 9,5 procent ansåg att dagersättningen betalades ut samma dag som ansökan gjordes – 43,1 procent uppgav att det gick 1–3 dagar från ansökan till utbetalning – 24,5 procent menade att tiden var 4–7 dagar – 16,5 procent ansåg att tiden var 8–4 dagar och – 6,4 procent hyste uppfattningen att det dröjde mer än 14 dagar från ansökan till utbetalning.
Det är självfallet svårt dra några entydiga slutsatser om när utbetalningarna faktiskt görs utifrån svaren på frågor om personalens uppfattningar om utbetalningarna. Det förefaller dock i vissa fall kunna dröja åtminstone både en och två veckor innan de asylsökande har dagersättningen i sin hand. Några problem med detta har å andra sidan inte rapporterats vilket förmodligen hänger samman med att kost ingår i Migrationsverkets logi vid transitenheterna.
Det finns inga undersökningar som närmare studerat i vilken utsträckning de lämnade förmånerna täcker de asylsökandes behov. De flesta av de företrädare för Migrationsverket som utredningen
har varit i kontakt med menar att de täcker de asylsökandes behov. Några av dem och vissa företrädare för frivilligorganisationer menar dock att dagersättningen i dag är väl låg. De jämför med det kommunala försörjningsstödet enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen som, utan att vara direkt jämförbart, är cirka 14 procent högre.2 De menar även att dagersättningen borde ha höjts någon gång sedan 1994 eftersom levnadskostnaderna trots allt stigit sedan dess. De allra flesta konstaterar dock att klagomål sällan eller aldrig hörs från vare sig de asylsökande eller från något annat håll. Många tillägger vidare att dagersättningen, genom att den kan kompletteras med de särskilda bidragen för angelägna behov, ger ett gott skydd för oförutsedda utgifter och att hela biståndet därför måste anses ge den asylsökande den drägliga livsföring han och hon har rätt till.
Det är ovanligt att asylsökande själva får betala för logi eller kost på sätt som avses i 15 § LMA. Det förekommer enligt Migrationsverkets företrädare att asylsökande har med sig egna medel när de kommer till landet. Det framkommer ibland vid den första asylutredningen. Transitenheterna i Stockholm, Göteborg och Malmö räknar då ut hur länge dessa medel skall räcka innan dagersättning kan ges. Att istället eller dessutom kräva dem på betalning för logi bedöms som en besvärlig och onödig lösning. Det förekommer dock att asylsökande som t.ex. har ett förvärvsarbete och uppbär en inkomst i Sverige betalar för logi på en förläggning.
Bostadsersättningen och det egna boendet
Personer i eget boende söker och får genomgående bostadsersättning. Det var givetvis mycket svårt att bedöma hur stor andel av de asylsökande som skulle välja det egna boendet innan möjligheten infördes. Det faktiska utfallet torde ha överraskat många bedömare. Inom ett år efter det att LMA trätt i kraft bodde över hälften av de asylsökande i eget boende och dåvarande Invandrarverket fick vidkännas en stor omställning från drift av förläggningar spridda över landet att till administrera stora mottagningsenheter i storstäderna. Andelen asylsökande i eget boende ökade därefter under närmast kommande år till uppåt 70 procent. Andelen har dock under senare år minskat.
2 För försörjningsstödet i socialtjänstlagen finns en riksnorm som skall motsvara den skäliga levnadsnivån i Sverige. För en ensamstående var denna under våren 2003 2 575 kr/månad.
Nedan redovisas Migrationsverkets statistik över hur många som bor i eget boende respektive på förläggning under de senaste åren.3
2000-12-31 2001-12-31 2002-12-31
Inskrivna totalt
20 162
28 824
39 636
varav förläggningsboende
8 915
14 618
20 895
varav eget boende
11 247
14 206
18 741
Antalet asylsökande som bor i eget boende har således under denna treårsperiod visserligen ökat totalt sett men minskat i relation till det totala antalet asylsökande.
Det har även framkommit att bostadsersättningen medför ett antal problem. Det hävdas ibland att framför allt barnfamiljer inte sällan bor trångt och att barnen ibland far illa av det. Barnen får störd nattsömn och de orkar inte med skolan. Bostadsersättningen medför en risk för att familjer eller enskilda tränger ihop sig mer än vad som annars hade varit fallet. Några asylsökande hade sannolikt stannat på en förläggning om inte bostadsersättningen funnits. De familjer som upplåter sina bostäder till asylsökande är vidare ofta själva nyanlända flyktingar och deras integration i det svenska samhället försenas och försvåras när de tar emot asylsökande släkt från hemländerna.
En besvärande komplikation kan även uppstå när bostadsersättning samordnas med försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen och bostadsbidrag för den som upplåter sin bostad åt asylsökande. Om den som inhyser asylsökande är beroende av försörjningsstöd är han skyldig att redovisa hela sin ekonomiska situation. Bostadsersättningen är i grunden avsedd för den som inhyser en asylsökande – men betalas av praktiska skäl ut till den asylsökande – och är ofrånkomligen ett tillskott till ekonomin för den som upplåter utrymme åt släkting eller bekant och den medför därför en motsvarande nedsättning av försörjningsstödet.4 För att nedsättning inte skall ske anger de asylsökande därför ibland en annan adress än den de bor på. Det finns ett antal s.k. brevlådeadresser inom mottagandet där upp till ett tiotal olika hushåll kan ha uppgett att de bor. Det kan anmärkas att Migrationsverket inte har några möjligheter eller befogenheter att styra det egna boendet. Angivande av
3SOU 2003:25. 4Prop. 1993:94/94 s. 34.
en felaktig adress förefaller därför vara något som inte sällan förekommer. I Malmö är det, enligt chefen för mottagningsenheten vid Migrationsverket, vanligt förekommande bland barnfamiljer. Det medför att kallelser till hälsoundersökning och utredning liksom all annan post blir försenad och ibland förkommer. Det medför även att barnen placeras på en skola som inte ligger där de bor utan i närheten av den adress familjen uppgivit.
Förslag om att avskaffa bostadsersättningen
Utredningen om flyktingmottagande och introduktion (Dir 2001:87) föreslår i sitt betänkande att bostadsersättningen tas bort och att det egna boendet förbättras genom tydligare information om boendet samt krav på vissa skriftliga uppgifter från den asylsökande samt den person han eller hon bor hos.
Andra utredningar där bostadsersättningen och det egna boendet berörts
Det egna boendet har även ifrågasatts p.g.a. att det medför svårigheter för den inre utlänningskontrollen och för verkställigheten av av- och utvisningar. Utredningen om verkställighet och kontroll i utlänningsärenden påpekade i sitt betänkande (SOU 1997:128) att utvecklingen mot eget boende i stället för förläggningsboende i viss utsträckning medfört svårigheter för den inre utlänningskontrollen och för verkställighetsarbetet. Utredningen anförde även att det ur strikt kontrollsynpunkt skulle vara bättre om eget boende över huvud taget inte kunde komma i fråga för personer med oklar identitet eller för personer för vilka verkställighetsproblem kan förutses. Å andra sidan konstaterades att den praktiska betydelsen av att sådana utlänningar i stället bodde på förläggning inte borde överdrivas eftersom verkställigheten ofta försvårades av att utlänningen höll sig undan redan innan eget boende förekom. Vidare framhölls att en fullständig återgång till förläggningsboende skulle innebära stora kostnader för statsmakterna, vilka sannolikt inte skulle uppvägas av den förbättrade kontrollmöjligheten och därmed följande effektivitet i verkställighetsarbetet. Utredningen ansåg även att det av humanitära skäl var av vikt att kunna underlätta eget boende. För att kompensera de svårigheter denna boendeform ändå
kunde komma att medföra för den inre utlänningskontrollen och för verkställighetsarbetet pekade utredningen på att nedsättning av dagersättningen och bidraget till eget boende borde kunna komma till användning oftare än vad som dittills varit fallet. Utredningen lade även fram ett förslag om att bidrag till eget boende borde kunna vägras redan från början om det fanns särskilda skäl, dvs. i de fall det framstod som särskilt angeläget att beakta intresset av en god inre utlänningskontroll. Förslaget har emellertid inte föranlett lagstiftning.
Samma ifrågasättanden har gjorts i utredningen om regleringen av verkställighet av beslut om avvisning och utvisning enligt utlänningslagen och angränsande lagstiftning, särskilt när det gäller ärenden när utlänningens identitet är oklar. Utredningen, nedan kallad verkställighetsutredningen, anför i betänkandet Verkställighet vid oklar identitet m.m. (SOU 2003:25):
Med facit i hand kan man nu konstatera att det har blivit svårare för Migrationsverket att komma i kontakt med de asylsökande när så många bor i eget boende. Det förekommer t.ex. att den asylsökande uppger sig bo på en adress där han eller hon inte finns tillgänglig, s.k. brevlådeadress.
10.4. Överväganden
Utredningens bedömning: Den svenska ordningen uppfyller,
såväl rättsligt som faktiskt, direktivets krav.
Utredningen konstaterar att de förmåner som föreskrivs i direktivet finns tillgängliga för den som ger in en asylansökan. De svenska reglerna medför en levnadsstandard som täcker de asylsökandes behov i fråga om hälsa och uppehälle. Den svenska författningsregleringen uppfyller därmed punkt 1 och 2 i artikel 13 direktivet. Även personer med särskilda behov och personer som hålls i förvar garanteras samma levnadsstandard. Svensk reglering tillgodoser därmed även vad som föreskrivs i punkt 2 andra stycket samt punkt 5 andra stycket. De belopp som utges är fastställda enligt de principer som anges i artikel 13.
Sverige har vidare sådana villkor som anges i den fakultativa regeln i punkt tre. Det bistånd som ges liksom de bidrag som kan lämnas till vårdavgifter inom hälso- och sjukvården i Sverige är behovsprövade. Här finns även regler om att de som har tillräckliga
medel, t.ex. de som arbetat under en rimlig period, skall täcka och bidra till kostnaderna för förmånerna (punkt 4 första stycket). Sverige har dock inga regler som gör det möjligt att kräva återbetalning av lämnade förmåner från dem som visar sig ha tillräckliga medel på sätt som förutsätts i den fakultativa regeln i punkt 4 andra stycket. I vårt land tillämpas i huvudsak heller inget system för att tillhandahålla förmåner in natura eller i form av kuponger som avses i den fakultativa regeln i punkt 5 första stycket.5
Utredningen finner att de förmåner som ges i den svenska modellen uppfyller direktivets krav och ser därför ingen anledning att föreslå några ändringar i gällande författningstext.
5 Det kan dock noteras att inkvarteringen vid Migrationsverkets förläggningar naturligtvis innefattar visst bohag inklusive en varierande smärre mängd förbrukningsartiklar.
11. Inskränkning eller indragning av förmånerna
11.1. Direktivets föreskrifter
Artikel 16 i direktivet innehåller en regel som anger ett antal situationer när förmånerna i mottagandet helt eller delvis kan dras in. Artikeln har följande lydelse.
1. Medlemsstaterna får inskränka eller dra in mottagningsvillkoren i följande fall:
a) Om en asylsökande
– lämnar den bostadsort som fastställts av den behöriga myndig-
heten utan att meddela denna eller om begärt tillstånd inte har erhållits, eller – underlåter att uppfylla sin anmälningsplikt eller att följa upp-
maningar att tillhandahålla information eller komma till en personlig intervju angående asylförfarandet under en rimlig period som fastställs i nationell lagstiftning, eller – redan har lämnat in en ansökan i samma medlemsstat.
Om den sökande spåras upp eller frivilligt anmäler sig till den behöriga myndigheten, skall det fattas ett motiverat beslut baserat på orsakerna till försvinnandet angående återinförande av vissa eller alla av de ovan nämnda mottagningsvillkoren.
b) Om den sökande har undanhållit sina ekonomiska resurser och
därför utan rätt fått del av de materiella mottagningsvillkoren.
Om det framkommer att en sökande hade tillräckliga medel för att täcka materiella mottagningsvillkor och hälso- och sjukvård vid den tid då dessa grundläggande behov tillgodosågs, får medlemsstaten begära att dessa återbetalas av den asylsökande.
2. Medlemsstaterna får vägra mottagningsvillkor i de fall där en asylsökande inte kan visa att asylansökan lämnades in så snart det var praktiskt möjligt efter ankomsten till medlemsstaten.
3. Medlemsstaterna får fastställa påföljder för allvarliga brott mot de regler som gäller för förläggningarna samt för synnerligen våldsamt uppträdande.
4. Beslut om inskränkning, indragning eller vägran av mottagningsvillkoren eller om påföljder i enlighet med punkterna 1, 2 och 3 skall fattas på individuell, objektiv och opartisk grund och innefatta en motivering. Beslut skall grundas på den berörda personens särskilda situation, särskilt när det gäller personer som omfattas av artikel 17, med beaktande av proportionalitetsprincipen. Medlemsstaterna skall under alla omständigheter garantera tillträde till akutsjukvård.
5. Medlemsstaterna skall se till att de materiella mottagningsvillkoren inte inskränks eller dras in förrän ett beslut om avslag har fattats.
11.2. Gällande reglering i Sverige
11.2.1. Författningsföreskrifter
Tre nedsättningsmöjligheter i LMA
Regler för nedsättning av dag- och bostadsersättning finns i 10 § LMA. Sådan ersättning kan sättas ned om en asylsökande 1. inte deltar i den organiserade verksamhet som Migrationsverket anordnar, 2. genom att hålla sig undan försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd eller 3. utan giltigt skäl vägrar medverka till åtgärd som är nödvändig för att ett beslut om avvisning eller utvisning skall kunna verkställas.
Som tidigare nämnts upphör rätten till bistånd i dess helhet för utlänningar som håller sig undan (12 §).
Nedsättning i två steg
Nedsättning kan i första hand ske av dagersättningen, dock inte till den del som den är avsedd att täcka utgifter för egen mathållning. Om den asylsökande, sedan sådan nedsättning har skett, även fortsättningsvis vägrar delta i organiserad verksamhet, i verkställighet av avvisning eller utvisning eller försvårar utredningen kan såväl dagersättning som bostadsersättning sättas ned helt. Bostadsersättning får emellertid sättas ned helt endast om utlänningen erbjuds
plats på en förläggning och dagersättningen endast om fri kost ingår i den erbjudna inkvarteringen.
Vägran att delta i organiserad verksamhet
Organiserad verksamhet
Organiserad verksamhet är den sammanfattande beteckning Migrationsverket använder på den sysselsättning i form av svenskundervisning, skötsel av förläggningar och annan verksamhet som bidrar till att göra vistelsen meningsfull och som verket skall ge de asylsökande tillfälle att delta i (4 § LMA). Denna verksamhet kom till efter förslag som lämnades av utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar (SOU 1992:69). Utredningen betonade att det var angeläget att asylsökande har en meningsfull sysselsättning under väntetiden. Den ansåg det även viktigt att göra en klar markering av att vägran att delta i arbetet på en förläggning eller i annan organiserad verksamhet skulle medföra ekonomiska konsekvenser för sökanden. Utredningen bedömde att bidraget borde kunna reduceras med cirka 10 kronor per dag för den som utan giltigt skäl väljer att inte delta i organiserad verksamhet. Ett antal remissinstanser vände sig mot förslaget om reduktion av dagbidraget och anförde bl.a. att kravet på deltagande i arbete inte låg i linje med utredningens övriga förslag som byggde på frivillig medverkan. I lagrådsremissen föreslogs till och med att dagbidraget skulle kunna dras in helt för den som utan giltigt skäl vägrar att delta i någon form av organiserad sysselsättning. Lagrådet fann emellertid detta förslag oacceptabelt och ansåg att den del av dagersättningen som var avsedd att täcka kostnaderna för egen mathållning alltid skulle få behållas.
Normaliseringsprincipen
I prop. 1993/94:94 (s. 47 ff) anförde regeringen att det var angeläget att de asylsökande har en meningsfull sysselsättning under väntetiden. Om asylsökande under väntetiden får leva i passivitet och bidragsberoende får detta allvarliga konsekvenser för deras framtid. De allra flesta är säkerligen själva mycket intresserade av att delta i sysselsättning som de upplever som meningsfull. Det går emellertid inte att bortse från att enstaka individer har en annan inställning.
För att få alla som kan att deltaga i den sysselsättning som erbjuds är det därför rimligt att vägran att delta får ekonomiska konsekvenser för den enskilde. Detta speglar också bäst vad som gäller i samhället i övrigt. Den som uteblir från ett arbete drabbas av ekonomiska konsekvenser. Det borde därför gälla också de asylsökande.
Vid samma tillfälle ändrades även termen ”dagbidrag” till ”dagersättning” för att ”markera att det i princip är frågan om en form av bistånd som kräver en motprestation från sökandens sida, nämligen deltagande i sysselsättning som avses i 4 §” (a. prop. s. 100). Förhållningssättet lanserades som en normaliseringsprincip. Förhållandena i den organiserade verksamheten liksom på förläggningarna i övrigt skulle i största möjliga utsträckning spegla vad som normalt gäller i samhället i övrigt.
Nedsättning endast vid systematisk frånvaro
Nedsättning skall endast ske beträffande den som utan giltigt skäl överhuvudtaget inte deltar i organiserad verksamhet eller som mer systematiskt och regelbundet undandrar sig deltagande. Det bör inte komma i fråga att sätta ned dagersättningen för en asylsökande som endast vid enstaka tillfällen inte deltar i obligatorisk verksamhet. En sådan ordning skulle kunna bli administrativt alltför betungande. Stor hänsyn måste givetvis också tas till vad den asylsökande anfört som skäl för sin utevaro (a. prop. s. 49).
Beslut om nedsättning bör kunna gälla för viss tid och kunna ske på grundval av den frånvaro som konstaterats under föregående period. Om den asylsökande åter börjar delta i organiserad verksamhet skall rätt till full dagersättning åter föreligga.
Giltigt skäl att inte delta kan exempelvis vara hög ålder eller sjukdom. Arbetsuppgifter som erbjuds inom ramen för organiserad verksamhet bör också vara lämpliga för individen, dvs. vara sådana uppgifter som denne har förutsättningar att klara av. Avsikten är således inte att ställa generella krav på den enskilde. En individuell bedömning av den enskildes förmåga och förutsättningar för verksamheten måste alltid göras. Vid en sådan bedömning måste den enskildes psykiska hälsa särskilt uppmärksammas (a. prop. s. 49).
Nedsättning för den som håller sig undan och försvårar utredningen eller inte medverkar till avvisning eller utvisning
Vid införandet av det egna boendet i LMA fanns farhågor för att sådant boende kunde försvåra utredningen i ärendet om uppehållstillstånd. I propositionen konstaterades att den som håller sig undan visserligen i allmänhet samtidigt torde undandra sig deltagande i organiserad verksamhet och att det sålunda redan fanns en nedsättningsmöjlighet (a. prop. s. 50). Det var emellertid tänkbart att en asylsökande som bor på en mindre ort inte hade någon form av sysselsättning. Eftersom det var av största vikt att en asylsökande inte genom att hålla sig undan försvårade utredningen och därmed fördröjde handläggningen av ärendet infördes därför en särskild bestämmelse i lagen som gav möjlighet att i ett sådant fall sätta ned dagersättningen. I specialmotiveringen till § 10 angavs att även i dessa fall skulle nedsättning ske endast för den som systematiskt höll sig undan.
11.2.2. Annan reglering
I SIVFS (1994:11) om mottagande av asylsökande m.fl. finns verkställighetsföreskrifter och allmänna råd om när och hur nedsättning får ske, om vad som kan anses utgöra godtagbara skäl för att inte medverka, vilka tidsperioder som bör gälla mellan de två stegen m.m.
11.3. Nedsättning i praktiken
Enligt uppgifter från Migrationsverket sattes dagersättning ned för 352 personer under år 2002 till följd av bristande medverkan i verkställighetsförberedelser. Det är emellertid osäkert om denna statistik är rättvisande eftersom det är tänkbart att de handläggare som registrerat nedsättningen angett en allmän kod i stället för den som avser sådan nedsättning. Totalt sattes dagersättning ned för 6 034 personer under år 2002.1
Det är uppenbart att långt fler nedsättningar görs vid vägran att delta i organiserad verksamhet än vid försvårad utredning i ärendet om uppehållstillstånd eller vid vägran att medverka till åtgärd som
är nödvändig för att ett beslut om avvisning eller utvisning skall kunna verkställas. Som ett exempel kan nämnas att vid mottagningsenheten i Malmö beslutade Migrationsverket enligt uppgift under en månads tid våren 2003 om nedsättning i 250 fall för bristande medverkan i organiserad verksamhet för en grupp om totalt 680 personer som deltog i sådan verksamhet. Nedsättning på andra grunder skedde under samma tid endast i enstaka fall. Antalet inskrivna under denna månad var totalt 1900. Erfarenheter från Göteborg pekar i samma riktning. Fördelningen kan förvisso variera över landet och över tiden men det råder knappast någon tvekan om att det är nedsättning inom den organiserade verksamheten som dominerar. Den organiserade verksamheten är något förläggningarna lägger ned mycket kraft och resurser på och det bedöms angeläget att närvaron i denna är hög. Även administrationen kring nedsättningarna är därför omfattande. Vissa handläggare vid Migrationsverket anser att den är alltför betungande medan andra menar att den likväl är nödvändig eftersom möjligheten till nedsättning återspeglar vad som gäller i samhället i övrigt när någon utan giltigt skäl vägrar att arbeta. Det har sagts att bl.a. lärare inom svenskundervisningen uppskattar att sanktioner kan vidtas mot dem som skolkar från undervisningen.
Verkställighetsutredningen
Förslag till nedsättning när en utlänning inte medverkar till att fastställa sin identitet.
Verkställighetsutredningen föreslår att asylsökande som saknar identitetshandlingar och som inte samarbetar när det gäller att fastställa sin identitet eller för att få nya resehandlingar inte fullt ut skall få samma förmåner som andra personer som ansöker om asyl. Dessa personer bör inte få samma rätt att arbeta och bör inte heller ha en lika hög dagersättning som personer som medverkar till att fastställa sin identitet.2 I betänkandet anför utredningen3.
Enligt utredningens uppfattning skall dagersättning kunna sättas ned före ett fattat avvisnings- eller utvisningsbeslut även i de fall då en asylsökande försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd på annat sätt än genom att hålla sig undan, nämligen då en utlänning som
2 Utredningen föreslår begränsningar i den möjlighet till arbete för asylsökande som är stadgad i bestämmelsen 4 kap. 3 a § utlänningsförordningen. 3SOU 2003:25avsnitt 9.5.4.
saknar dokument inte medverkar till att fastställa sin identitet. Bristande medverkan i detta hänseende skall således införas som ytterligare ett kriterium för nedsättning av dagersättning enligt 10 § LMA.
Utredningen föreslår även utökade möjligheter att sätta ned bostadsersättningen för personer i denna grupp.
Även när det gäller bostadsersättning anser utredningen att det bör finnas utökade möjligheter att sätta ned sådan ersättning vid bristande medverkan i ett tidigare skede än vad nuvarande regler tillåter. Det är inte uteslutet att många asylsökande upplever det som en förmån att få bidrag till eget boende i stället för att endast hänvisas till att bo på förläggning. Förslaget ger således signaler om att samma förmåner inte bör vara tillgängliga för den grupp dokumentlösa som inte samarbetar för fastställande av sin identitet. Dessutom ökas tillgängligheten såvitt avser en problematisk grupp om nedsättning av bostadsbidraget medför att fler väljer att flytta till förläggningsboende.
Utredningen har övervägt om personer som inte medverkar till fastställandet av sin identitet eller för att få nya resehandlingar helt skulle uteslutas från möjligheten att få bidrag till eget boende. Med hänsyn till att det finns begränsat med förläggningsplatser och kostnaderna för ett sådant förslag skulle kunna bli stora har utredningen stannat vid att föreslå att bostadsersättning kan nedsättas helt vid fortsatt bristande medverkan efter det att nedsättning av dagersättning ägt rum.
Nedsättning för barn under 18 år
Verkställighetsutredningen föreslår att dagersättning inte bör få sättas ned för barn under 18 år. I dag är nedsättning möjlig för de som fyllt 16 år förutsatt att de är ensamstående (10 § första stycket sista meningen LMA). Några begränsningar finns heller inte för nedsättningar för vuxna med barn. Det angavs visserligen i propositionen att nedsättning för barn under 18 år inte borde kunna komma i fråga och att de bör följa vanliga närvaroregler i skolan (prop. 1993/94:94 s. 49) men något uttryckligt undantag för barn kom inte att inflyta i lagen.
Enligt verkställighetsutredningens uppfattning bör denna möjlighet tas bort:
Regeln infördes för att en god man inte skulle behöva förordnas för att den som fyllt 16 år och vistas här utan vårdnadshavare skall kunna överklaga ett beslut enligt lagen (prop. 1993/94:94 s. 101). Enligt barnkonventionen går gränsen mellan barn och vuxen vid 18 års ålder. Utredningen har svårt att finna att skälen för att få sätta ned ersättning
för ett ensamstående barn mellan 16 och 18 år väger tyngre än behovet att värna barnets rättigheter. Den avvägning som här måste göras är dels vikten av att ha en möjlighet att markera mot den enskilde utlänningen att han eller hon agerar på ett sätt som inte är godtagbart dels vikten av att behandla barn på ett humant sätt som inte strider mot barnkonventionens anda. Utredningen anser inte att skälen för en möjligheten att sätta ned dagersättning för ensamstående barn under 18 år är tillräckligt starka, varför denna möjlighet bör tas bort.
Ytterligare förslag från verkställighetsutredningen
Verkställighetsutredningen föreslår vidare förtydliganden i bestämmelserna om dagersättning (17 §) och bostadsersättning (16 §) bestående av hänvisningar till bestämmelser i 10 § om i vilka fall dagersättning får sättas ned.
Frågan om under vilka former personer ur denna grupp skall delta i s.k. organiserad verksamhet enligt 4 § LMA bör vidare ses över enligt verkställighetsutredningen.
11.4. Överväganden
Utredningens bedömning: Den svenska ordningen synes, såväl
rättsligt som faktiskt, uppfylla direktivets krav.
11.4.1. Motsvarar den svenska ordningen direktivets krav?
Den svenska författningsregleringen innehåller vissa av de nedsättningsmöjligheter som direktivet medger. Några av dem återfinns emellertid inte i svensk rätt som t.ex. saknar möjlighet till nedsättning – eller några andra sanktioner – för dem som inte söker asyl så snart det är praktiskt möjligt efter ankomsten till landet. Den svenska regleringen innehåller heller inga regler om nedsättning p.g.a. avvikelse från fastställd bostadsort eller regler om nedsättning när en ansökan redan har lämnats in i landet.
Svensk rätt innehåller däremot en möjlighet att sätta ned dag- och bostadsersättning för asylsökande som inte deltar i den organiserade verksamhet som Migrationsverket anordnar. Det är som nämnts en grund för nedsättning som utnyttjas tämligen frekvent och en möjlighet som fyller en central funktion i den organiserade verksamheten och för mottagandet i dess helhet. Det
finns inget entydigt stöd i direktivet för att sätta ned dagersättningen på den grunden. Frågan är således om direktivets reglering medger att denna möjlighet till nedsättning bibehålls.
Frågan är då först om möjligheten till nedsättning av dagersättning vid bristande deltagande i organiserad verksamhet kan anses tillåten enligt någon av de grunder för indragning av förmåner som anges i artikel 16.
Den föreskrift i artikel 16 som möjligen skulle kunna vara tillämplig är den som medger att påföljder fastställs vid allvarliga brott mot de regler som gäller för förläggningarna (artikel 16.3). Enligt utredningens bedömning torde emellertid avsikten vara att direktivet i denna del skall medge särskilda reaktionsmöjligheter (påföljder) för allvarliga brott och våldsamt uppträdande, vilka är skilda från de möjligheter till indragning av förmåner som medges i artikel 16.1.
Eftersom den nu aktuella nedsättningsmöjligheten i LMA således knappast låter sig inordnas under den uppräkning av grunder för indragning av förmåner som görs i artikel 16, måste frågan ställas om denna uppräkning är avsedd att vara exemplifierande eller uttömmande. I den första punkten anges endast att ”medlemsstaterna får inskränka eller dra in mottagningsvillkoren i följande fall” varefter ett antal sådana fall anges. Föreskriftens ordalydelse innehåller således inte något moment som skulle antyda att det är fråga om en exemplifierande uppräkning. Dess kategoriska formulering tyder i stället utan tvekan på att uppräkningen måste anses vara uttömmande.
Det bör då övervägas hur tillämpningsområdet för artikel 16 kan bestämmas, dvs. närmast om den bestämmelsen endast är avsedd att reglera indragning av de mottagandevillkor som anges i direktivet eller om bestämmelsen är avsedd att även ange på vilka grunder som av medlemsstaterna beslutade ytterligare förmåner får sättas ned.
I bestämmelsen behandlas indragning eller nedsättning av vad som betecknas som mottagningsvillkoren. Vilka är då dessa? I artikel 2 i) definieras mottagningsvillkor som samtliga åtgärder som medlemsstaterna vidtar till förmån för de asylsökande i enlighet med direktivet. I definitionen talas således om samtliga förmåner som medlemsstaterna vidtar till förmån för de asylsökande – vilket skulle kunna tyda på ett omfattande tillämpningsområde om inte tillägget ”i enlighet med direktivet” hade funnits. Som definitionen nu lyder torde det stå klart att mottagningsvillkor enligt direktivet
inte är några andra förmåner än sådana som utgår just på grund av direktivets minimiföreskrifter.
Den fråga som återstår att diskutera är då om dagersättningen – helt eller delvis – är en förmån som följer av direktivets föreskrifter eller om det är fråga om en förmån som i Sverige utges i tillägg till de i direktivet bestämda.
Vad gäller direktivet definieras i artikel 2 j) materiella mottagningsvillkor som mottagningsvillkor som omfattar inkvartering, mat och kläder och som tillhandahålls in natura, i form av penningbidrag eller kuponger samt dagpenning. Definitionen synes alltså ange två kategorier av mottagningsvillkor, dels inkvartering, mat och kläder, vilka förmåner kan tillhandahållas in natura, i form av penningbidrag eller kuponger, dels dagpenning (vilken av naturliga skäl inte kan tillhandahållas i annan form än som ett penningbidrag). Dagpenningen framstår i denna artikel tvivelsutan som en särskild del av de materiella mottagningsvillkoren.
I artikel 13 som innehåller allmänna bestämmelser om materiella mottagningsvillkor och hälso- och sjukvård återkommer emellertid inte den nyss nämnda uppdelningen i två kategorier av förmåner. Enligt artikel 13.4 får materiella mottagningsvillkor – således utan inskränkning till vissa slag av förmåner – ”tillhandahållas in natura eller i form av ekonomiska bidrag eller kuponger, eller i form av en kombination av dessa”. Det förefaller alltså enligt denna bestämmelse stå medlemsstaterna fritt att avgöra om de vill ge ekonomiska bidrag eller om de vill tillhandahålla samtliga mottagningsvillkor in natura.
Till ledning för tolkningen bör även beaktas bestämmelsen i artikel 13.2 som anger att ”medlemsstaterna skall utfärda bestämmelser om materiella mottagningsvillkor för att garantera en levnadsstandard som täcker de asylsökandes behov i fråga om hälsa och uppehälle”. Detta är i själva verket den enda bestämmelse i direktivet som anger något om nivån och kvaliteten på de materiella mottagningsvillkoren. Den ambition som där anges uttrycks i direktivets inledande överväganden så, att miniminormerna ”under normala förhållanden” skall räcka till för att ge de asylsökande ”en värdig levnadsstandard och jämförbara levnadsvillkor i alla medlemsstater”.
Frågan är således ytterst om den levnadsstandard som direktivet anger att de asylsökande bör ha kan uppnås utan någon form av dagpenning eller kontantbidrag. För att besvara den frågan är det av
intresse att försöka utröna för vilka syften främst dagersättningen ges.
Kontantersättningen till asylsökande, tidigare dagbidrag, kom, som tidigare nämnts, i och med införandet av LMA att i stället betecknas dagersättning för att ”markera att det i princip är frågan om en form av bistånd som kräver en motprestation från sökandens sida, nämligen deltagande i sysselsättning som avses i 4 §”. Dagersättningens karaktär av bistånd kvarstår likväl och den betecknas också som en form av bistånd (13 och 17 §§ LMA). Enligt 5 § FMA skall dagersättningen täcka kostnader för livsmedel, kläder och skor, fritidsaktiviteter, hygienartiklar och andra förbrukningsvaror liksom utgifter för hälso- och sjukvård, tandvård samt läkemedel. Praxis, såväl före som efter tillkomsten av LMA, innebär t.ex. att en asylsökande som anländer till Sverige under sommarhalvåret och som saknar vinterkläder när vintern väl inträder inte beviljas särskilt bidrag för sådana kläder. Det förutsätts i stället att han eller hon sparat delar av dagersättningen/dagbidraget till detta (se avsnitt 10.2.2). Dagersättningen skall sålunda täcka inte bara mat utan flera oumbärliga varor, tjänster och nyttigheter.
Mot nu angiven bakgrund måste den slutsatsen dras att den enskilde knappast kan anses erhålla en levnadsstandard som täcker behovet i fråga om hälsa och uppehälle om han, förutom att han erhåller mat och logi, inte får något som helst bidrag till kläder och skor eller hygienartiklar eller till att lägga undan för t.ex. vinterkläder eller den hälso- och sjukvård, tandvård och de läkemedel som dagersättningen skall täcka. Dagersättningen är således, åtminstone till någon del, i princip att betrakta som en förmån som omfattas av direktivets reglering. Denna bedömning skulle i sin tur innebära att i vart fall hel nedsättning av dagersättningen inte utan vidare kan ske på andra grunder än de som anges i artikel 16.
Det har emellertid upplysts att för det fall att hel nedsättning av dagersättningen beslutats, kan den som beslutet avser dels förses med vissa hygienartiklar m.m. in natura, dels – om han eller hon har behov av det – med tillämpning av 18 § LMA erhålla särskilt bidrag till t.ex. kläder eller läkemedel. Det saknas visserligen författningsföreskrifter till stöd för att tolka 18 § LMA så att särskilt bidrag kan utgå i den aktuella situationen. Sådana föreskrifter uppges dock vara under utarbetande vid Migrationsverket.
Förhållandena synes således i praktiken vara desamma som beträffande nedsättning av bostadsersättning. Sådan nedsättning får, enligt 10 § LMA, endast ske om utlänningen erbjuds plats på en
förläggning. Logi, liksom andra förmåner som syftar till att erbjuda en levnadsstandard som täcker de asylsökandes behov i fråga om hälsa och uppehälle, kan enligt direktivet ges in natura eller genom kontantersättning. Föreskrifterna i direktivet torde inte hindra en medlemsstat från att, även i ett enskilt fall, byta form för tillhandahållande från att lämna kontantersättning till att ske in natura och än mindre från att byta form för kontantersättning (från dagersättning till behovsprövat särskilt bidrag).
11.4.2. Bedömning
Under förutsättning att den som blir föremål för hel nedsättning av dagersättning och/eller bostadsersättning på grund av vägran att delta i organiserad verksamhet kan få sina behov i fråga om hälsa och uppehälle täckta på annat sätt synes de svenska reglerna om nedsättning av förmåner vara förenliga med direktivets föreskrifter. Det är emellertid angeläget att tillämpningsföreskrifter utfärdas som klargör att så är fallet även ifråga om de behov som dagersättningen är avsedd att täcka.
12. Personer med särskilda behov
12.1. Direktivets föreskrifter
Kapitel IV i direktivet har rubriken ”Personer med särskilda behov”. Den första artikeln i kapitlet anger en allmän princip som skall beaktas för ”utsatta personer” och här ges även en exemplifiering av några som tillhör denna krets.
Artikel 17
1. Medlemsstaterna skall som allmän princip i den nationella lagstiftningen för genomförande av bestämmelserna i kapitel II om materiella mottagningsvillkor och hälso- och sjukvård beakta den speciella situationen för utsatta personer, till exempel underåriga, underåriga utan medföljande vuxen, funktionshindrade, äldre, gravida, ensamstående föräldrar med underåriga barn, och personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykologiskt, fysiskt eller sexuellt våld.
2. Punkt 1 skall endast tillämpas på personer som befunnits ha särskilda behov efter en individuell utvärdering av deras situation.
Artikel 18 och 19 innehåller tvingande bestämmelser om underåriga med eller utan medföljande vuxen.
Artikel 18
Underåriga
1. I första hand skall hänsyn till barnets bästa tas när medlemsstaterna genomför bestämmelser som gäller underåriga i detta direktiv.
2. Medlemsstaterna skall se till att underåriga som varit utsatta för någon form av övergrepp, försummelse, utnyttjande, tortyr eller grym, omänsklig och förnedrande behandling eller som har drabbats av väpnade konflikter ges tillgång till rehabilitering, och se till att lämplig psykisk vård tillhandahålls och att det ges tillgång till kvalificerad rådgivning när så behövs.
Artikel 19
Underåriga utan medföljande vuxen
1. Medlemsstaterna skall så snabbt som möjligt vidta åtgärder för att se till att underåriga utan medföljande vuxen företräds på ett tillfredsställande sätt av en förmyndare eller vid behov en organisation som skall ansvara för de underårigas vård och välfärd, eller på annat lämpligt sätt. Behöriga myndigheter skall utföra regelbundna utvärderingar.
2. Underåriga utan medföljande vuxen som lämnar in en asylansökan skall från den tidpunkt då de tillåts resa in på territoriet fram till dess att de måste lämna den medlemsstat där asylansökan inlämnats eller prövas tas emot
a) hos vuxna släktingar,
b) hos en fosterfamilj,
c) i förläggningar som utformats särskilt för underåriga, eller
d) i annan typ av inkvartering som är lämplig för underåriga. Medlemsstaterna får placera underåriga utan medföljande vuxen som är 16 år eller äldre i förläggningar för vuxna asylsökande.
I möjligaste mån skall syskon hållas samman, varvid man skall beakta den berörde underåriges bästa, särskilt åldern och mognadsgraden. Underåriga skall byta inkvartering så sällan som möjligt.
3. För att tillgodose den underåriges grundläggande intressen skall medlemsstaterna försöka att spåra familjemedlemmar till underåriga utan medföljande vuxen så snabbt som möjligt. Om den underåriges eller dennes familjs liv eller fysiska säkerhet är hotade, särskilt om familjen har stannat i ursprungslandet, är det viktigt att se till att insamling, behandling och spridning av information om dessa personer sker konfidentiellt, för att inte riskera deras säkerhet.
4. Personal som arbetar med underåriga utan medföljande vuxen skall ha fått eller erhålla lämplig utbildning om underårigas behov och vara bundna av tystnadsplikt, enligt den nationella lagstiftningen, beträffande uppgifter som de får kännedom om genom sitt arbete.
Artikel 20 innehåller tvingande bestämmelser om offer för tortyr, våldtäkt och andra grova våldshandlingar.
Medlemsstaterna skall, om nödvändigt, se till att personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra grova våldshandlingar erhåller nödvändig behandling för skador som förorsakats av ovannämnda gärningar.
12.2. Gällande reglering i Sverige
En fullständig redovisning av vad som gäller för ensamkommande barn, andra barn, personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykologiskt, fysiskt eller sexuellt våld samt andra personer med särskilda behov kan bli mycket omfattande. Det rör sig om många olika grupper med olika krav och ansvaret för dem är fördelat på flera myndigheter, landsting och kommuner. Utredningen har fått begränsa sina studier till vad som görs i Migrationsverkets regi och inom hälso- och sjukvården. Vilka åtgärder kommuner vidtar för enskilda barn i familjehem och vilket stöd de ger åt handikappade asylsökande – och får statlig ersättning för – saknas det samlade kunskaper om och detta präglar även framställningen.
12.2.1. Barnkonventionen och allmänna bestämmelser om barnets bästa
FN:s generalförsamling antog den 20 november 1989 konventionen om barnets rättigheter (barnkonventionen). Konventionen innehåller bestämmelser avsedda att tillförsäkra barn grundläggande rättigheter och att bereda barn skydd mot övergrepp och utnyttjande. Sedan Sverige ratificerat konventionen trädde den för svenskt vidkommande i kraft den 2 september 1990. Konventionen har emellertid inte inkorporerats med svensk rätt. Till de delar som dess föreskrifter inte på annat sätt kommit att inarbetas i svensk lagstiftning är dock svenska myndigheter ändå skyldiga att vid tillämpningen av svensk lag så långt möjligt tolka denna i enlighet konventionens krav.
En enhällig riksdag godkände vidare i mars 1999 den av regeringen föreslagna strategin för att förverkliga barnkonventionen i Sverige (prop. 1997/98:182, bet. 1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171). Den nationella strategin utgår från de förslag som den parlamentariskt sammansatta Barnkommittén lämnade i sitt betänkande ”Barnets bästa i främsta rummet” (SOU 1997:116). Barnkommittén hade i uppdrag att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis stämde överens med barnkonventionens bestämmelser och intentioner. Utgångspunkten för strategin är att barnkonventionens anda och intentioner skall beaktas i allt beslutsfattande som rör barn.
Barnkommittén har studerat bl.a. frågan om barns ställning i ärenden enligt utlänningslagen. Kommittén kom fram till att utlänningslagstiftningen i huvudsak var förenlig med barnkonventionen. En del förslag till förändringar lämnades dock i delbetänkandet ”Barnkonventionen och utlänningslagen” (SOU 1996:115). År 1997 infördes bl.a. en s.k. portalparagraf i 1 kap. 1 § andra stycket UtlL av vilken framgår att det i fall som rör ett barn särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver.
Någon motsvarande portalparagraf som särskilt tar sikte på barnärenden finns inte i LMA. En sådan finns dock i socialtjänstlagen vilken även gäller för asylsökande barn – de är endast undantagna från rätten till bistånd enligt 4 kap. 1 § i lagen (1 § andra stycket LMA). Bestämmelsen i 1 kap. 2 § socialtjäntslagen om att barnets bästa särskilt skall beaktas vid åtgärder som rör dem skall sålunda tillämpas även i förhållande till asylsökande barn. Det gäller vid tillämpningen av de särskilda bestämmelserna om barn och unga i lagen, men även rent allmänt såvitt avser t.ex. bestämmelserna i 3 kap. om att socialnämnden skall göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen samt genom uppsökande verksamhet främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden. Nämnas bör även att en stor del av den lagstiftning som finns till förmån för barn och som skall tillämpas med beaktande av barnets bästa inte gör någon skillnad, eller i vart fall ingen avgörande skillnad, på om barnet är bosatt i landet eller endast är asylsökande. Bestämmelser som kan nämnas i sammanhanget är t.ex. lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor och bestämmelser om rätt att ingå äktenskap under 15 års ålder i lagen (1904:26 s.1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap. Självfallet gäller även brottsbalkens bestämmelser om brott begångna här i landet och många andra civil- och förvaltningsrättsliga regler för asylsökande barn.
12.2.2. Författningsföreskrifter till förmån för personer med särskilda behov
I den svenska författningsregleringen finns ett antal bestämmelser som ger särskilda förmåner till några av dem som i direktivet särskilt nämns som utsatta personer. Det gäller barn som kommer till
landet utan medföljande vuxen, övriga barn och ungdomar samt gravida kvinnor. Det finns dessutom mera allmänt hållna bestämmelser i LMA och i förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande som är inriktade på de särskilda behov som övriga utsatta personer ofta har.
Särskilda bidrag till angelägna behov enligt LMA
Till de mer allmänt hållna bestämmelserna till skydd för personer med särskilda behov kan 18 § LMA om särskilda bidrag räknas. Sådant bidrag får beviljas för andra angelägna behov än sådana som dagersättningen skall täcka. Enligt 7 § FMA skall de lämnas för kostnader som uppstår på grund av särskilda behov. Det får avse kostnader för bl.a. handikapputrustning, spädbarnsutrustning, kosttillskott och glasögon. I 10 § Migrationsverkets föreskrifter (SIVFS 1994:11) om mottagande av asylsökande m.fl. samt i allmänna råd till dessa lämnas närmare föreskrifter om var och en av kostnaderna. Bidrag till glasögon lämnas inte för läsglasögon och endast efter intyg från läkare eller legitimerad optiker men även kostnad för synundersökning kan ersättas. Bidrag till bågar är begränsat till 1,1 procent av prisbasbeloppet enligt lagen om allmän försäkring. För särskilda livsmedel får ett bidrag ges som per dag högst motsvarar 10 procent av prisbasbeloppet. Av de allmänna råden framgår även att det många gånger kan vara befogat att ge nyblivna föräldrar ett särskilt bidrag i samband med födelsen, i normalfallet 500 kronor men om inte barnvagn och barnsäng utlånas genom förläggningens försorg kan beloppet höjas med skäligt belopp.
Hälso- och sjukvård åt asylsökande barn samt mödrahälsovård m.m.
Landstingen är skyldiga att ge asylsökande barn fullständig hälso- och sjukvård. Vården är alltså, till skillnad från vad som gäller för vuxna, inte begränsad till omedelbar vård och vård som inte kan anstå. Asylsökande barn får därmed i princip samma vård som barn som är bosatta i Sverige, inklusive skolhälsovård. (Landstingen ger enligt överenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet för övrigt denna vård även till barn som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning.) Vårdens inne-
håll beskrivs närmare i avsnittet om hälso- och sjukvård. Sjukvård och tandvård till barn är dessutom avgiftsfri (3a och 8 §§ förordning om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar).
Socialstyrelsens Allmänna råd innehåller särskilda anvisningar för vård av barn och vuxna som varit med om tortyr, våldtäkt eller annat våld. Förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande innehåller bestämmelser om statlig ersättning för långvarig vårdkontakt, vilket kan förekomma i sådana fall (7 §). Vård och statlig ersättning ges även för mödrahälsovård, förlossningsvård, preventivmedelsrådgivning och vård vid abort (2 §).
Barnomsorg, familjebaserad verksamhet samt särskilt stöd i skolan
Som redovisats i avsnittet om de underårigas skolgång medför förordningen om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn att dessa barn får utbildning på samma villkor som barn bosatta i Sverige. Av 2 § i förordningen framgår att de även har rätt att gå i särskola och specialskola. Behovet av barnomsorg är visserligen inte stort för asylsökande barn eftersom deras föräldrar oftast inte arbetar och inte heller anses stå till arbetsmarknadens förfogande. Regeringen har dock i prop. 2000/01:115 s. 24 angett att i de fall 1–3-åringar tas emot i den kommunala förskolan kan en kommun få ersättning för detta inom ramen för Migrationsverkets mottagandeverksamhet. Det framgår även av propositionen att Migrationsverket har erhållit en resursförstärkning för att kunna höja kvaliteten i den familjebaserade barnverksamheten.
Enligt 2 a kap. 9 § skollagen skall barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling anvisas plats i förskola eller fritidshem om inte barnets behov av sådant stöd tillgodoses på något annat sätt. Kommunen skall genom uppsökande verksamhet ta reda på vilka barn som behöver anvisas plats, verka för att barnen utnyttjar den anvisade platsen och informera föräldrarna om verksamheten och syftet med denna. Denna skyldighet gäller även i förhållande till asylsökande barn (a. prop. s. 20).
Migrationsverket får efter särskild prövning betala ersättning till en kommun eller ett landsting för extra kostnader för elever med särskilt behov av stöd och för andra extraordinära kostnader för skolverksamhet (5 § 3 st förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl). Verket ersätter den faktiska kostnaden för de
resurser som krävs för den enskilde eleven. Av a. prop. s. 24 framgår att sådan ersättning t.ex. kan ges för asylsökande barn i särskola.
Vård i familjehem eller hem för vård och boende
Asylsökande barn kan även ges vård i familjehem eller hem för vård och boende och vård kan lämnas enligt socialtjänstlagen och enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga. En kommun har rätt till ersättning för kostnader för vård av barn under 18 år i ett annat hem än barnets eget enligt 7 § förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. Om ansökan om uppehållstillstånd avslås och ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas lämnas ersättning också för vård under tiden fram till dess barnet lämnar landet.
Underåriga utan medföljande vuxen
Barn som kommer till Sverige utan medföljande vuxen, i Sverige vanligen kallade ensamkommande barn, saknar såväl vårdnadshavare som förmyndare i landet. Enligt 4 kap. 3 § andra stycket lagen om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap får god man enligt 11 kap. 1 § föräldrabalken förordnas för barn för vilka förmynderskap är anordnat enligt lagen i annan stat. En sådan god man skall vårda den underåriges angelägenheter om en förmyndare på grund av sjukdom eller av någon annan anledning inte kan utöva förmynderskapet. Den gode mannen tar alltså inte över vårdnadshavarens roll utan har endast förmyndarens, dvs. ansvaret för att i den omyndiges ställe råda över dennes egendom eller att åta sig förbindelser (jfr 9 kap. 1 § föräldrabalken). Den gode mannen utses av kommunen och enligt 8 § förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. har en kommun rätt till ersättning för kostnaderna för ett sådant förordnande.
Socialnämnderna i kommunerna har ett övergripande ansvar för samtliga barn som vistas inom kommunen. De har således principiellt ansvaret även för ensamkommande barns välfärd, inbegripet frågan om var och hos vem eller vilka dessa barn skall bo. Enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen skall var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd anmäla detta till nämnden. Myndigheter vars verksamhet
berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter. Myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma är vidare skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av skydd.
Sekretess enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen (1980:100) gäller för personal som arbetar med mottagande av ensamkommande barn liksom inom mottagandet i övrigt. Sekretess gäller även inom socialtjänsten samt inom hälso- och sjukvården (7 kap.1 och 4 §§sekretesslagen).
Extraordinära kostnader
Utöver annan ersättning får Migrationsverket enligt 11 § förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. lämna ersättning till kommuner som haft betydande extraordinära kostnader för asylsökande. Enligt utlänningshandboken kan sådan ersättning lämnas när Migrationsverket etablerat ett anläggningsboende på en ny plats och den nya enheten kommit att utgöra ett till storleken betydande inslag i samhället. Det kan enligt handboken tänkas att vissa kommunala funktioner inledningsvis inte är anpassade efter de nya förutsättningarna, t.ex. att socialnämndens kapacitet för att handlägga ärenden om barn som far illa är otillräcklig. Om nyetableringen av verkets mottagningsenhet medför att kommunen får osedvanligt ökade kostnader, kan kommunen beviljas statlig ersättning med stöd av denna bestämmelse.
12.3. Annan reglering
12.3.1. Socialstyrelsens Allmänna råd
I Socialstyrelsens Allmänna råd lämnas råd och anvisningar för psykiatrisk vård av underåriga som varit utsatta för övergrepp, försummelse, utnyttjande, tortyr eller grym, omänsklig och förnedrande behandling eller som har drabbats av väpnade konflikter. Barn sägs vara de mest utsatta och oskyldiga offren för krig och katastrofer. Barn utsätts för våld precis som de vuxna och familje-
splittring och separationer från andra vuxna och från kamrater liksom flykt kan störa barnets utveckling. I råden lämnas, som tidigare nämnts, fem regler som bör iakttas när man möter barn med skrämmande upplevelser från katastrofer och krig. Reglerna handlar i korthet om att skapa struktur i barnens tillvaro, att förklara för barnen vad som hänt, att lyssna på barnen, att ge dem möjlighet till lek, fritidsverksamhet och konstnärligt skapande samt om att ge föräldrarna stöd.
För personer med särskilda behov lämnas vidare närmare råd och anvisningar i särskilda avsnitt om psykiatriska insatser samt om personer med behov av varaktig vård. Enligt råden bör många former av lättare psykiska problem behandlas av primärvården och inte av psykiatrisk specialist, se i övrigt avsnitt 8.2.
12.3.2. Migrationsverkets utlänningshandbok
Ensamkommande barn
Migrationsverket arbetade under utredningens gång med en ny instruktion från generaldirektören (GDI) om mottagandet av ensamkommande barn. Utredningen har fått ta del av ett utkast till instruktionen. Den innehåller övergripande mål för verksamheten vid grupphem för ensamkommande barn samt anvisningar för verksamhetsplaneringen. Som övergripande målsättning för verksamheten anges att asyl- och tillståndssökande barn skall erbjudas ett boende i hemlika former och att de skall få en betryggande omvårdnad samt ges möjlighet till stöd, aktivitet och utbildning anpassad efter ålder och mognad.
Där konstateras vidare att ensamkommande asylsökande barn är en utsatt grupp med en mycket oklar och otrygg bild av framtiden. Tillgången till vuxna som kan erbjuda struktur, råd, praktiskt och känslomässigt stöd och omvårdnad måste vara väl tillgodosedd. En personalgrupp som är utbildad på omvårdnad och aktivitet samt har kunskaper om barns normalutveckling, separationer och krishantering behövs för att kunna ge stöd över ett brett område. Eftersom de barn och ungdomar som bor på verkets enheter kommer från alla världens länder krävs också att personalen har goda kunskaper om och god erfarenhet av kulturmöten.
I utkastet sägs vidare att det omedelbara och mest grundläggande behovet av att få en plats att bo på, att få mat och att få kläder skall
kunna tillgodoses med en anpassning efter barnets ålder och behov. Alla barn som bor på verkets enheter skall vidare vara anmälda till socialtjänsten i den kommun de är placerade i. Det är sedan upp till kommunen att besluta om barnet skall vara fortsatt placerat på en enhet i verkets regi.
Under rubriken Verksamhetsplanering anges vidare att det skall finnas en plan för verksamhetens innehåll som tillgodoser: – Barnens behov av enhetligt och professionellt mottagande – Barnens behov av begränsade vuxenkontakter – Barnens behov av att få grundläggande information om det svenska samhällets normer och värderingar – Barnets och dennes gode mans behov av information om asylprocessen och tiden på boendet inklusive ordningsregler och vilka krav som ställs på barnet och vilka rättigheter barnet har – Barnens behov av att leva med fast struktur och tydliga budskap om vad som förväntas av dem och vad de har för rättigheter – Barnens behov av aktiviteter och sysselsättning anpassat efter deras individuella behov – Barns behov av stöd anpassad efter ålder och behov – Rutin för anmälan enligt Socialtjänstlagen 14 kap. § 1 till socialtjänsten – Upprättande av individuell handlingsplan i samverkan med barnets gode man, samt uppföljning av handlingsplanen – Rutiner för samverkan med socialtjänst, överförmyndarmyndighet, PBU, hälsovård, skola, frivilligorganisationer, skola, närsamhället.
Det skall vidare finnas en tydlig rutin för agerande när ett barn avviker, en plan för klagomålshantering samt en plan för hantering av krissituationer, framtagen i samverkan med socialtjänsten, räddningstjänsten och PBU.
När det gäller uppföljning sägs i utkastet till instruktion att det skall finnas tydlig dokumentation som gör att man kan följa barnet under den tid det är inskrivet på enheten. Denna dokumentation skall kunna visas för god man och, om barnet är över 15 år eller om god man bedömer det lämpligt, för barnet efter en begäran om detta.
Det skall slutligen göras en årlig inspektion som tillförsäkrar att boendet lever upp till de ställda kvalitetskraven.
Av Migrationsverkets instruktion framgår även vilka krav som ställs på personalens utbildning samt något om kompetensutvecklingen av personalen. Verket skall enligt dokumentet rekrytera personal med yrkesutbildningar som är inriktade mot deras arbetsområde såsom barnskötare, förskollärare, fritidsledare, fritidspedagog och socialpedagog. Det skall finnas medarbetare med egen invandrarbakgrund och/eller personer med bred erfarenhet av kulturmöten vid grupphemmen. Personalen skall före anställning ha genomgått vandelsprövning i enlighet med en särskild verksinstruktion. Det skall vidare finnas en plan för personalens individuella kompetensutveckling med inriktning på verksamhetens behov och barnperspektiv. Utbildning i samtalsmetodik med särskilt inriktning på barn i kris skall kunna erbjudas all personal som inte tidigare har denna utbildning. Det skall vidare finnas handledning till personalen på verkets enheter. Utbildning och kompetensutveckling beskrivs ytterligare i avsnittet om övriga åtgärder för direktivets genomförande.
Migrationsverkets utlänningshandbok innehåller några avsnitt som i vart fall indirekt har betydelse för hur personer med särskilda behov tas om hand i mottagandet.
Enligt handboken skall asylsökande barn som ankommer till Sverige tillsammans med sina föräldrar få en egen registrering – i anslutning till föräldrarnas – vid en mottagningsenhet. Asylsökandes barn som föds i Sverige skall inregistreras den dag det föds. Barn som ankommer till Sverige utan medföljande föräldrar och som inte har någon förälder bosatt här skall registreras vid en mottagningsenhet om de ansöker om asyl.
Skolelever kan enligt vad som sägs i handboken vara i behov av extraordinärt stöd som inte kan anses ingå i schablonersättningen till kommunerna. För asylsökande barn kan det t.ex. behövas en särskild assistent för att eleven skall kunna delta i gruppundervisning p.g.a. koncentrationssvårigheter och andra symtom efter traumatiska upplevelser. Verket får därför efter särskild prövning betala ersättning till en kommun eller ett landsting för extra kostnader för elever med särskilt behov av stöd och för andra extraordinära kostnader för skolverksamhet.
Utlänningshandboken innehåller även anvisningar om statlig ersättning för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg till asylsökande barn. Där framhålls att kommunerna inte har någon
författningsenlig rätt till statlig ersättning för sådana kostnader utan endast avtalsenlig ersättning när lokala mottagningsenheter träffar avtal med kommuner om sådan verksamhet.
I handboken ges även råd för statlig ersättning till landstingen för vård till personer med särskilda behov inklusive offer för tortyr och annat våld. I ärenden om särskild ersättning för viss kostnadskrävande vård skall verkets beslut enligt regeringsbeslut (1998-09-10 dnr UD98/85/MP) grunda sig på en grundlig bedömning av de medicinska förhållandena i det enskilda fallet. Eftersom verkets handläggare normalt saknar medicinsk kompetens behöver verket enligt handboken inhämta sakkunskap från annat håll. De av verket anlitade förtroendeläkarna kan bistå verket med den medicinska bedömningen i ärenden av detta slag.
12.3.3. Regleringsbrev och verksamhetsplaner
Verksamheten vid Migrationsverket styrs även av bl.a. regleringsbrev och verksamhetsplaner. I regeringens regleringsbrev den 19 december 2002 till Migrationsverket för budgetåret år 2003 anges i avsnittet Verksamhetsområde Asyl att verket skall ge särskilt stöd till barn utan medföljande legal vårdnadshavare. Under återrapporteringskraven åläggs verket även att redovisa vilka insatser som gjorts för att förbättra såväl mottagandet som asylutredningarna för dem. I Migrationsverkets Verksamhetsplan för år 2002 gavs barnärenden prioritet inom asylprocessen och mottagandet.
12.4. Mottagandet av personer med särskilda behov i praktiken
Ensamkommande barn
Antal ensamkommande barn
Ensamkommande barn kommer till Sverige i varierande utsträckning. Det största antal som hittills kommit var år 1992 då 1 500 barn anlände från forna Jugoslavien.
Migrationsverket egen statistik visar följande siffror från 1988 och framåt.
1988 390 1989 600 1990 590 1991 680 1992 1 500 1993 750 1994 460 1995 262 1996 140 1997 169 1998 368 1999 236 2000 350 2001 461
Det är, enligt Anna Wessel, expert vid Migrationsverket och på huvudkontoret ansvarig för utvecklingen av mottagandet av de ensamkommande barnen, främst unga pojkar i övre tonåren som saknar vårdnadshavare när de kommer till landet, endast en tredjedel är unga flickor. Två tredjedelar är 16 år eller äldre och en femtedel av barnen är under 12 år.
De ensamkommande barnen bor i dag ofta hos släktingar i Sverige. Omkring hälften av dem bor dock i särskilt upprättade grupphem vid Migrationsverkets anläggningar. För närvarande finns tio sådana grupphem i Sverige. Några av dem ligger i anslutning till verkets transitenheter, andra är spridda över landet. De är vanligen specialiserade på olika åldersgrupper, vissa tar hand om barn upp till 15 års ålder och andra utgör s.k. ungboenheter som ansvarar för äldre ungdomar. Det händer även att ensamkommande barn placeras i familjehem genom en kommuns försorg.
Regeringsuppdrag om att utreda och förbättra mottagandet av ensamkommande barn
Regeringen har uppdragit åt Migrationsverket och Socialstyrelsen att i samråd med Integrationsverket och Barnsombudsmannen samt i samverkan med Landstingsförbundet och vissa andra organisationer i
landet utreda och förbättra mottagandet av ensamkommande barn. Myndigheterna har kartlagt barnens situation och föreslår ett antal åtgärder i en rapport lämnad till regeringen den 3 juni 2002.
Av rapporten framgår att det godmanskap som används för barnen inte är definierat när det gäller ansvar och mandat och att det är otillräckligt utifrån de ensamkommande barnens behov. Det tar dessutom ofta alltför lång tid innan de gode männen förordnas. Variationerna har även varit stora i olika gode mäns sätt att fullgöra sitt uppdrag. Det riktades även kritik mot att ersättningen till kommunerna vid tiden för kartläggningen bokfördes under ”betydande extraordinära kostnader”.1 Enligt kartläggningen råder vidare oklarheter i tolkningarna av hur långt Migrationsverkets ansvar för de ensamkommande barnen sträcker sig och var kommunernas ansvar tar vid. Detta gäller särskilt i inledningsskedet innan en asylansökan har lämnats in och innan en god man har förordnats för barnet – en omyndig person saknar ju rättslig handlingsförmåga och kan inte, noga taget, själv ansöka om asyl. Det förekommer även att kommuner har svårt att enas om vilken kommun som skall räknas som vistelsekommun – där barnet anlänt, där det söker asyl, bor eller planerar att bo. Kritik har även riktats mot Migrationsverkets dubbla roller i förhållande till de ensamkommande barnen. Migrationsverket skall både utreda deras skäl till att få stanna och bygga upp en förtroendefull kontakt i boende och omsorg. Verket har även saknat mandat att i förekommande fall hindra släktingar eller andra från att hämta dem vid anläggningarna och kommunerna har inte alltid känt till eller tagit sitt ansvar för att utreda de barn som bor i släktinghem eller vid verkets anläggningar.
Den tillsatta utredningen föreslog därför ett nytt och för de ensamkommande barnen skräddarsytt godmanskap som innefattar ett mer långtgående ansvar och andra befogenheter för den gode mannen. Utredningen ansåg även att Migrationsverkets uppgift när det gäller de ensamkommande barnen borde begränsas till att utreda ansökan om uppehållstillstånd samt att avtala med kommuner om mottagande av ensamkommande barn. Det föreslogs även att Migrationsverket skulle träffa avtal med ett begränsat antal kommuner som skulle få i uppdrag att specialisera sig och att bygga upp samlad kompetens och erfarenheter för mottagande och utredning av ensamkommande barn. Dessa kommuner skulle därefter ansvara för att utreda, placera och på olika sätt stödja och följa upp barnen
1 Bestämmelsen i 8 § om särskild ersättning för god man i förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. har därefter tillkommit.
fram till dess att det utifrån barnens bästa finns skäl att flytta dem till en annan kommun. Av en skrivelse från Migrationsverket till regeringen den 11 november 2002 framgår att det enligt verkets och Svenska kommunförbundets bedömning finns ett femtontal kommuner som är beredda att träffa ett sådant avtal med Migrationsverket under förutsättning att de får full kostnadstäckning.
Utredningen Förmyndare, gode män och förvaltare har nyligen lagt fram delbetänkandet God man för ensamkommande flyktingbarn, SOU 2003:51, i vilket man föreslår en helt ny lag om de gode män som skall bistå de ensamkommande barnen. Enligt förslaget skall den gode mannen i vårdnadshavarens samt i förmyndarens ställe sköta den underåriges angelägenheter. Regeringskansliet bereder dessutom alltjämt frågan om de ytterligare förbättringar för de ensamkommande barnen som föreslås i den nyss nämnda rapporten och skrivelsen.
Utredningens egna observationer vad gäller de ensamkommande barnen
Utredningen har haft kontakt med de företrädare för Migrationsverket och Integrationsverket som arbetat med rapporten om ensamkommande barn. De framhåller att dessa barn hamnat vid sidan om gällande regelsystem och ansvarsområden i Sverige och att det leder till att ingen tar det helhetsgrepp om barnens situation som de behöver. Migrationsverket har tvingats ikläda sig en roll man rimligen inte bör ha genom att bedriva grupphem för barn. Personalen vid grupphemmen har förvisso någon form av utbildning för att ta hand om barn och själva asylansökningen prövas alltid vid en annan enhet inom verket. De dubbla roller som verket ändå har är emellertid, enligt dessa företrädare, inte en lyckad konstruktion och verket har inte den kunskap, helhetssyn och de resurser som finns inom kommunerna när det gäller vård av barn utanför hemmet.
Migrationsverket anmäler samtliga nyanlända ensamkommande barn till socialnämnden i kommunen i enlighet med 14 kap. 1 § socialtjänstlagen. Det anses att ankomsten av ett ensamt barn bör föranleda en sådan anmälan. I vissa fall leder det till att kommunerna inleder en utredning om barnets förhållanden. Verket gör även anmälningar i särskilda fall då man misstänker att ett barn behöver särskild hjälp. Det uppges vidare att det anses självklart att
t.ex. syskon skall hållas samman i boendet och att man försöker undvika byte av inkvartering. Byten uppges emellertid förekomma när andra intressen än det enskilda barnets bästa gör sig gällande och kan tvinga fram en sådan åtgärd. Verket försöker vidare genomgående att spåra familjemedlemmar till underåriga utan medföljande vuxen. Det händer emellanåt att de samtal man förmedlar och deltar i slutar med att barnet åker hem till sina föräldrar i hemlandet igen. De kontakter som tas och den information som sprids sker konfidentiellt för att inte riskera de inblandades säkerhet.
Det har gjorts kartläggningar av de ensamkommande barnen och det finns resurser vid Migrationsverkets huvudkontor för att utveckla mottagandet av de ensamkommande barnen. Några regelbundna utvärderingar har dock inte gjorts av vare sig Migrationsverket eller av någon annan statlig myndighet.
Migrationsverkets enkätundersökning
Enligt Migrationsverkets enkätundersökning vid mottagningsenheterna under våren 2003 ansåg 50 procent av de svarande att kommunerna inte hade sitt uppdrag klart för sig. Det medför enligt några kommentarer till frågan merarbete för verkets personal och problem när det gäller barnomsorg och skola. Kommunerna tar t.ex. inte sitt ansvar som vistelsekommun för barn som far illa. Det råder vidare osäkerhet angående vem som skall stå för kostnader och kommunerna tror att verket har ett större ekonomiskt ansvar än vad det har.
Övriga personer med särskilda behov
Uppgifter från Migrationsverket
Vid utredningens samtal med personal vid mottagningsenheterna har det framkommit att de övriga utsatta gruppernas särskilda behov tas om hand på olika sätt och i varierande utsträckning. Genomgående kan sägas att barn och ungdomar ägnas särskild uppmärksamhet. De skall, som nämnts, enligt Migrationsverkets verksamhetsplan ges prioritet i mottagandet och i asylärendet. Särskilda barnhandläggare har anställts vid en del mottagningsenheter. Flera mottagningshandläggare säger att de är noga med att
just barn kommer iväg på den frivilliga hälsoundersökningen. Här och var inom mottagningsverksamheten bedrivs även olika projekt för barn, men även för andra personer med särskilda behov. Vid mottagningsenheten i Flen hade man t.ex. knutit en psykolog till enheten för att bistå barn och stärka föräldrarna i deras föräldraroll. Migrationsverket har även haft ett projektarbete tillsammans med Barnombudsmannen i vilket man arbetade med att genomföra en grundläggande utbildning om barnkonventionen för all personal, integrera ett barnperspektiv i allt arbete, utveckla arbetet med barn i familj samt med att förbättra mottagandet av ensamkommande barn.2
Migrationsverket bedriver även familjebaserad verksamhet vid mottagningsenheterna. Där finns personal med särskild utbildning för att ta hand om barn och där får barnen träffa andra barn att leka och umgås med. Barn kan även få assistenthjälp i skolan.
Även socialnämnder och länsstyrelser har en roll att spela till stöd för barnen i mottagningssystemet. Socialnämnden kan förutom att omhänderta enskilda barn även ingripa mer allmänt om de finner att barn far illa på grund av förhållandena vid en förläggning. En förläggning som under början av nittiotalet var förlagd till en färja i Göteborgs hamn kritiserades t.ex. av länsstyrelse och kommun för att ha branta trappor och farliga utrymmen och att den därför inte var lämplig som bostad för barn. Förläggningen avvecklades kort därefter av bl.a. detta skäl.
Här bör även nämnas att handikappade och personer med andra särskilda behov får handikappanpassade lägenheter genom Migrationsverkets försorg. Ordinarie anläggningsboende är inte handikappanpassat, när det kommer asylsökande med sådana behov brukar verket lösa det genom separata hyresavtal. Det förekommer även att hemtjänst ordnas genom kommunen.
Några av de anställda vid mottagningsenheterna har uttryckt viss frustration över hur post traumatiska syndrom, PTSD, betraktas och behandlas av läkare och sjukvårdande personal. De har framhållit att, eftersom syndromen inte betraktas som någon sjukdom utan som ett tillstånd eller en krisreaktion, finns det risk för att behovet av vård inte uppmärksammas och att vård heller inte ges förrän detta tillstånd märkbart försämrats. Det är ju först när ”vården inte kan anstå” som landstingen är skyldiga att ge vård. Då kan å andra sidan allvaret i situation ha accentuerats, inte bara för
2 Migrationsverkets årsredovisning för 2002.
dem som insjuknat utan även för närstående och särskilt barn. Det händer att barn måste tas om hand och placeras i annat boende när deras föräldrar akut måste läggas in på psykiatrisk klinik. Detta leder till stor oro och vånda för alla inblandade samt till stora kostnader för samhället som insatser på ett tidigare stadium kanske hade kunnat förebygga.
Transkulturellt centrum i Stockholm.
Utredningen har haft kontakt med överläkarna Sofie Bäärnhielm och Bengt Erik Ginsburg vid Team asyl-flykting, Transkulturellt Centrum, St Görans Sjukhus i Stockholm. Transkulturellt Centrumär ett kunskapscentrum, med utbildning, konsultation och handledning inom transkulturell psykiatri och asyl- och flyktingsjukvård för hälso- och sjukvårdspersonal inom Stockholms läns landsting.
Bengt Erik Ginsburg skriver i ett yttrande till utredningen att hälso- och sjukvården tvingas till många svåra bedömningar när det gäller asylsökande. Begränsningen till omedelbar vård och vård som inte kan anstå som gäller för vuxna asylsökande är besvärlig, särskilt inom den psykiatriska vården. Kroppsliga vårdbehov och fysiska rehabiliteringsbehov är lättare att bedöma än psykiatriska. Det är svårt att uppmärksamma psykiskt traumatiserade personer med PTSD och de som varit utsatta för sexuellt våld. Redan i dag skapar regelverket stora problem med tolkning och bristen på samsyn är mycket stor. Det krävs stor erfarenhet av hälso- och sjukvård för att vårda just asylsökande och det finns i dag få verksamheter i landet med samlad erfarenhet av såväl somatisk som psykiatrisk vård för denna grupp. Det uppstår ständiga diskussioner mellan t.ex. landstingen och Migrationsverket om tolkningar av regelverk för ersättning för hälso- och sjukvårdsinsatser.
Sofia Bäärnhielm och Bengt Erik Ginsburg påtalar också att synen på psykiatrisk vård ofta är en annan hos de grupper som i dag kommer som asylsökande till landet. Det finns undersökningar som visar att utomnordiska invandrare har ett mycket lågt utnyttjande av psykiatrisk vård, särskilt i relation till vad man vet om deras hälsotillstånd.3 Psykiatrin upplevs som mer stigmatiserande och den leder tankarna till äldre mentalsjukhus, en tanke som många har svårt att förlika sig med. Man söker därför ofta vård för
3 Läkartidningen 1996 s. 3677-3683, Konsten att fördela resurser efter behov, Finn Diderichsen och Eva Varde.
hjärtsmärtor när det är psykiatrisk vård man behöver. En annan svårighet är språket, att klä det inre själslivet i ord är något många asylsökande är ovana vid och när det görs med tolk försvåras värderingen av nyanser i ordvalet, vilket är viktigt inom psykiatrisk vård. Religionen och en ibland starkt deterministisk tro gör även modern psykiatrisk vård svårare, frågor om barndomen kan då framstå som banala och svårmotiverade.
Andra institutioner och frivilligorganisationer
Det finns ett antal enheter och institutioner inom svensk sjukvård som specialiserat sig på att ta hand om personer som utsatts för tortyr och våldtäkt och liknande våldshandlingar. Sådana finns bl.a. på Kris- och traumacentrum vid Danderyds sjukhus, som drivs av ett försäkringsbolag, på en särskild mottagning som tillhör Röda Korset i Stockholm, vid Flyktingcenter i Karlstad tillhörande Värmlands landsting och på Flyktingmedicinskt centrum vid Linköpings Universitetssjukhus. Några av dessa institutioner och enheter är i dag mer inriktade på flyktingar och andra utlänningar med uppehållstillstånd. Vid Flyktingmedicinskt centrum i Linköping utgör dock asylsökande en tredjedel av dem som behandlas.4 Vid centrumet, som har ett tjugotal medarbetare, finns psykologer, kuratorer, psykiater, allmänläkare och arbetsterapeuter. De arbetar företrädesvis med personer med olika trauma bl.a. tortyroffer, kvinnor som utsatts för våldtäkt och med ensamkommande barn.
Företrädare för Röda korset och Caritas har, som redovisats i avsnitt 8.3.2 om hälso- och sjukvård, påpekat att det finns brister i den vård som ges till asylsökande som utsatts för tortyr och som lider av olika traumatiska krisreaktioner.
4 Enligt klinikchefen, Lilian Ralthsson, Flyktingmedicinskt centrum i Linköping.
12.5. Överväganden och förslag
Utredningens förslag och bedömning: En bestämmelse införs
som föreskriver att Migrationsverket – när verket erbjuder logi – skall erbjuda ensamkommande barn som är under 16 år plats på en förläggning som är särskilt avsedd för dem samt ålägger verket att byta inkvartering för dessa barn så sällan som möjligt. Migrationsverket åläggs också att efterforska barnens familjemedlemmar. Det behövs vidare regelbundna utvärderingar av mottagandet av ensamkommande barn. Den svenska ordningen motsvarar i övrigt i huvudsak de krav som direktivet ställer när det gäller personer med särskilda behov. Utredningen tillstyrker även i huvudsak tidigare lämnat förslag till en ny lag om gode män för ensamkommande barn. Utredningen föreslår slutligen en lagändring för att förtydliga rätten till skolgång och utbildning samt möjligheten till hälso- och sjukvård samt tandvård för en särskild, mindre grupp asylsökande barn som bor hos vårdnadshavare med uppehållstillstånd.
12.5.1. Motsvarar den svenska ordningen direktivets krav?
Enligt den allmänna föreskriften i artikel 17.1 skall medlemsstaterna i den nationella lagstiftningen för genomförande av bestämmelserna om materiella mottagningsvillkor och hälso- och sjukvård beakta den speciella situationen för utsatta personer. Detta gäller dock endast beträffande personer som befunnits ha särskilda behov efter en individuell utvärdering av deras situation (17.2). Svensk rätt innehåller i LMA, förordningarna om statlig ersättning till kommuner och landsting men även i socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen m.fl. författningar ett antal bestämmelser som syftar till att ge extra stöd eller skydd åt personer med särskilda behov. De varierar i betydelse för de olika utsatta grupperna. Det finns förhållandevis många bestämmelser som tar sikte på de ensamkommande barnen, liksom barn i allmänhet, men färre som är direkt inriktade på de övriga personer som nämns i artikeln. Genom de särskilda bidragen i 18 § LMA – som får anses ge goda möjligheter till ekonomiskt bistånd för alla asylsökande med angelägna behov – och genom bl.a. bestämmelserna om rätt att gå i särskola och specialskola, om statlig ersättning för långvarig vård och extraordinära kostnader finns dock bestämmelser som kommer alla utsatta personer till del,
i vart fall efter en individuell utvärdering. Den svenska författningsregleringen får därmed på ett allmänt plan anses beakta den speciella situationen för de asylsökande som befunnits ha särskilda behov.
I artikel 18.1 föreskrivs att hänsyn skall tas till barnets bästa när medlemsstaterna genomför bestämmelser som gäller underåriga i direktivet. Sverige har genom ratificeringen av barnkonventionen förbundit sig att iaktta dess föreskrifter och svenska myndigheter skall, vid tillämpning av svensk lag, så långt det är möjligt tolka denna i enlighet med konventionen. Bestämmelser om att barnets bästa skall beaktas finns vidare i socialtjänstlagen, och i utlänningslagen och dessa avser även de asylsökande barnen. LMA är begränsad till vissa förmåner och viss verksamhet inom mottagandet och en liknande bestämmelse i denna kan knappast anses meningsfull. De bestämmelser som finns om att barnets bästa skall beaktas, liksom den generella förpliktelsen att tolka svensk lag på ett sätt som är förenligt med barnkonventionen, får anses uppfylla direktivets krav i detta avseende.
Enligt den andra punkten i artikeln om underåriga skall medlemsstaterna se till att underåriga som varit utsatta för någon form av övergrepp, försummelse, utnyttjande, tortyr eller grym, omänsklig och förnedrande behandling eller som har drabbats av väpnade konflikter har tillgång till rehabilitering, lämplig psykiatrisk vård och kvalificerad rådgivning. Flera av de personer utredningen haft kontakt med har påpekat att de asylsökande barnen ofta mår psykiskt dåligt och att deras behov av vård inte uppmärksammas tillräckligt. Det har också hävdats att vård av asylsökande ställer särskilda krav på kunskaper hos personalen inom hälso- och sjukvården och att en inriktning mot speciella enheter för dem är befogad. Det finns även ett visst motstånd mot att sätta in vårdinsatser för barn när behandlingen kan komma att avbrytas på grund av att barnet måste lämna landet.5 Utredningen kan dock konstatera att redan enligt gällande reglering är ambitionen att landstingen skall ge asylsökande barn samma vård som ges till barn bosatta här i landet. Kommunerna ger även skolhälsovård i samma omfattning som till barn bosatta här. Den svenska ordningen innebär dessutom att barn som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas ges hälso- och sjukvård och tandvård. Den vård som ges är sålunda i själva verket mer
5 Jfr avsnitt 8.3.
omfattande än vad direktivet föreskriver. I denna punkt tillkommer förvisso ett särskilt krav på rehabilitering, lämplig psykiatrisk vård och kvalificerad rådgivning. Socialstyrelsens Allmänna råd innehåller råd och anvisningar för krisstöd och kristerapi och annan vård till barn som varit med om övergrepp, tortyr m.m., se närmare avsnitt 8.2 och 8.4. Det finns vidare i dag en ökad kunskap om vård till asylsökande och flyktingar i Sverige och ett antal institutioner och enheter är verksamma inom detta område. Vid en övergripande bedömning anser utredningen att allt tyder på att de asylsökande barnen bereds tillgång till sådan rehabilitering, lämplig psykiatrisk vård och kvalificerad rådgivning som föreskrivs i denna punkt.
För ensamkommande barn finns ett flertal bestämmelser i artikel 19. Enligt den första punkten skall medlemsstaterna se till att dessa barn företräds på ett tillfredsställande sätt av en förmyndare eller vid behov av en organisation som skall ansvara för de underårigas vård och välfärd, eller på annat lämpligt sätt. Utredningen delar den bedömning som tidigare gjorts, att en god man enligt 11 kap. 1 § föräldrabalken inte på ett tillräckligt bra sätt kan ansvara för barnens vård och välfärd. Bristerna har emellertid redan uppmärksammats och utredningen Förmyndare, gode män och förvaltare har i sitt delbetänkande SOU 2003:51 föreslagit en helt ny lag om en särskild god man som betydligt bättre kan tillgodose barnets intressen. I vart fall sedan förslagets huvudsakliga innehåll genomförts torde direktivets krav i denna del vara väl uppfyllt.
Kravet i samma artikel på att regelbundna utvärderingar skall utföras av behöriga myndigheter är emellertid inte tillgodosett. Av det utkast till instruktion från Migrationsverket som nämnts framgår att inspektioner hädanefter skall göras. Regelbundna utvärderingar har emellertid inte utförts tidigare och en ordning som tillgodoser detta – för barn såväl i grupphem som i familjehem – behövs för att uppfylla direktivets krav. Utredningen anser dock att en lagreglering här varken behövs eller är särskilt ändamålsenlig. En lämpligare lösning är i stället att regeringen genom uppdrag i regleringsbrev eller på annat sätt ser till att regelbundna uppföljningar genomförs.
Bestämmelserna i 19.2 om var barn skall tas emot motsvarar i praktiken den ordning som redan finns i Sverige. Det har framgått att de ensamkommande barnen tas emot hos vuxna släktingar, hos en fosterfamilj eller vid grupphem som utformats särskilt för dem. Inga barn under 16 år placeras ensamma på förläggning med vuxna. Det finns vidare rutiner som medför att syskon hålls samman och
att onödiga byten av inkvartering undviks. Migrationsverket försöker även spåra familjemedlemmar så som föreskrivs i punkt tre av artikeln och personalen har lämplig utbildning om underårigas behov och är bundna av tystnadsplikt enligt den fjärde punkten.
Utredningen anser dock att dessa sistnämnda regler måste betraktas som centrala för det enskilda barnets situation. Mycket talar för att de utgör sådana direktivbestämmelser som enligt EGdomstolens praxis bör återges i nationell lagstiftning. Det kan nämnas att utredningen föreslår en regel i FMA om att familjer skall hållas samman vid inkvarteringen när Migrationsverket tillhandahåller bostaden. Det görs i anledning av en bestämmelse i artikel 8 som närmare redovisas i avsnitt 14.1. Någon särskild reglering av att syskon som kommit hit utan medföljande vuxen skall hållas samman behövs därför inte. En bestämmelse om att ensamkommande barn bör byta inkvartering så sällan som möjligt bör dock införas i anslutning till denna bestämmelse i FMA. Där bör även föreskrivas att ensamkommande barn under 16 år erbjuds plats på förläggning som är särskilt avsedd för dem. Där bör slutligen föreskrivas att Migrationsverket, för att tillgodose den underåriges grundläggande intressen, skall försöka spåra familjemedlemmar till honom eller henne så snabbt som möjligt. Att sådan insamling, behandling och spridning av uppgifter skall ske konfidentiellt som föreskrivs i artikeln behöver dock inte anges. Detta behov får redan anses vara tillgodosett genom den svenska sekretesslagstiftningen, se närmare avsnitt 13.
Det har redan inledningsvis i detta avsnitt framhållits att utredningen inte kunnat bilda sig någon uppfattning om förhållandena för de ensamkommande barn som placeras i en kommun eller hos sina släktingar i ett familjehem. Det finns ingen samlad bild av detta mottagande. Flera av direktivets bestämmelser gör sig visserligen inte gällande på samma sätt när barnet vistas hos släktingar; föreskrifter om att syskon skall hållas samman förefaller inte lika angelägna och bestämmelserna om personalens utbildningskrav saknar relevans. Gode män utses dock självfallet även för dessa barn och Migrationsverket spårar familjemedlemmar. Det råder dock ingen tvekan om att direktivet gäller även för dessa barn. De enheter inom kommunen som arbetar med dessa barn är dock specialiserade på barn- och ungdomsfrågor – de asylsökande barnen utgör endast en del av dessa – och utredningen har ingen anledning att ifrågasätta deras kompetens på dessa områden. Det har emeller-
tid framkommit att det finns brister i bl.a. ansvarsfördelningen mellan kommunerna sinsemellan och i förhållande till Migrationsverket. Det är därför viktigt att det pågående arbetet vid regeringskansliet med att klargöra ansvaret mellan kommuner och myndigheter för att förbättra mottagandet av de ensamkommande barnen fortskrider och att det görs med beaktande av direktivets krav.
Medlemsstaterna skall, enligt artikel 20, om nödvändigt se till att personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra grova våldshandlingar erhåller nödvändig behandling för skador som förorsakats av ovannämnda gärningar. Bestämmelsen har visserligen fått en något märklig utformning, men skall förmodligen läsas så att medlemsstaterna om nödvändigt skall se till att sådana skadelidande personer får den behandling som fordras.6 Bestämmelsen bör emellertid jämföras med artikel 15.2 i direktivet som ålägger medlemsstaterna att sörja för nödvändig läkarhjälp eller annan hjälp för sökande med särskilda behov. Personer som utsatts för tortyr, våldtäkt och andra grova våldshandlingar brukar vanligtvis hänföras till gruppen sökande med särskilda behov. Så även i direktivet – förevarande artikel hör till kapitel IV som har rubriken Personer med särskilda behov. Utredningen kan mot den bakgrunden inte finna att artikel 20 tillägger något av självständig saklig betydelse. Bestämmelsen kan således knappast förstås så, att den föreskriver att tortyr- och våldsoffer skall ges en mera omfattande vård än den som följer av artikel 15.2. Att föreskrifterna i den artikeln tillgodoses i den svenska ordningen och att psykiatrisk vård ges i stor omfattning till asylsökande har utredningen redan konstaterat, se avsnitt 8.4. Den tydligare reglering av såväl vuxna asylsökandes som barns möjligheter att erhålla hälso- och sjukvård som utredningen föreslagit avser självfallet även sådan vård som offer för tortyr och annat våld kan vara i behov av.
6 Den engelska och franska språkversionen har ett snarlikt innehåll. Den engelska lyder: “Member States shall ensure that, if necessary, persons who have been subjected to torture, rape or other serious acts of violence receive the necessary treatment of damages caused by the afore mentioned acts”. Den franska lyder ”Les États membres font en sorte que, si nécessaire, les personnes qui ont subi des tortures, des viols ou d'autres violences graves, reçoivent le traitement que nécessitent les dommages causés par les actes en question.”
12.5.2. Förslag
En bestämmelse med följande lydelse bör föras in i FMA.
När Migrationsverket erbjuder utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m. fl. plats på en förläggning skall verket, om utlänningarna samtycker till det, se till att familjer i största möjliga utsträckning hålls samman. (Detta stycke redovisas närmare i avsnitt 14.1.)
När erbjudandet lämnas till underåriga utan medföljande vuxen skall byte av inkvartering ske så sällan som möjligt. Sådana underåriga som inte fyllt sexton år skall erbjudas plats på förläggning särskilt avsedd för dem. Migrationsverket skall även så snart som möjligt försöka efterspåra den underåriges familjemedlemmar.
Regelbundna utvärderingar måste göras av ensamkommande barn såväl i grupphem som i släktinghem.
12.5.3. En grupp asylsökande barn som inte omfattas av LMA
Det finns en grupp asylsökande barn som inte omfattas av LMA och vars ställning när det gäller möjligheten till hälso- och sjukvård samt rätten till skolgång är oklar. Det är de barn under 18 år som saknar uppehållstillstånd, som inte vistas på en förläggning och som bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd.7 Enligt 1 § tredje stycket LMA omfattas dessa barn inte av LMA. I prop. 1994/95:206 s. 14 angavs följande skäl för att undanta dem från tillämpningsområdet för LMA.
Barn som föds här i landet måste söka uppehållstillstånd om de inte blir svenska medborgare vid födelsen eller är medborgare i annat nordiskt land. Den nuvarande utformningen av 8 § lagen om mottagande kan därför få till följd att utländska barn som föds här i landet eller som kommer hit innan de fyllt 18 år kan bli berättigade till bistånd enligt lagen om bistånd åt asylsökande m.fl. till dess uppehållstillstånd beviljas. Det kan bli följden oavsett på vilken grund barnets föräldrar beviljats uppehållstillstånd och oavsett hur länge föräldrarna varit bosatta här. En sådan konsekvens av lagstiftningen har självfallet aldrig varit avsedd.
Lagen om mottagande av asylsökande m.fl. bör därför ändras så att det framgår att den inte omfattar barn under 18 år som bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd – såvida de inte vistas på en förläggning.
7 Enligt en beräkning från Migrationsverket uppgick de asylsökande barnen i denna kategori till 103 personer den 31 juli 2003.
Ett barn som t.ex. anländer till Sverige som asylsökande tillsammans med sin mor men som omedelbart flyttar in hos sin far som redan fått uppehållstillstånd i landet omfattas av denna undantagsbestämmelse. Barnet kan registreras som asylsökande i ärendet om uppehållstillstånd men får inte registreras på en förläggning och omfattas inte av LMA. Barnet har i stället jämställts med barn bosatta i Sverige. Det har ansetts att barnet bör ges samma levnadsstandard som den förälder som bott i landet en tid i stället för den mera begränsade levnadsstandard som följer av LMA. I den mån barnet har behov av bistånd skall det i stället tillgodoses genom tillämpning av socialtjänstlagen, vars normer normalt ger ett förmånligare utfall för den enskilde. Barnet kan emellertid inte fullt tillgodogöra sig de rättigheter som här bosatta barn har. Det kan inte folkbokföras förrän det har fått uppehållstillstånd och får därför inte del av de rättigheter som är kopplade till folkbokföringen jämte inskrivning vid försäkringskassa, såsom skolgång och hälso- och sjukvård.
Frågan är då om de har rätt till skolgång och möjligheter till hälso- och sjukvård enligt de regler som gäller för andra asylsökande barn. I förordningen om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. anges (1 §) att förordningen gäller barn och ungdomar som avses i 1 § första stycket LMA samt 8 § andra och tredje styckena LMA, dvs. den personkrets som avses i punkt 1–3 i första stycket inklusive de upphöranderegler som finns i 8 §. På motsvarande sätt föreskrivs i förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. (5 §) att en kommun eller ett landsting har rätt till ersättning för kostnader för utbildning för barn till sådana utlänningar som avses i bl.a. 1 § första stycket LMA. I 2 § förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande anges vidare att ersättning får ges för hälso- och sjukvård som lämnas till utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 LMA. I 6 § av samma förordning förutsätts dock att utlänningen registrerats vid förläggning för att utbetalning av statlig ersättning skall kunna utgå. Förordningarna hänvisar således till utlänningar som avses i 1 § första stycket LMA medan den nu aktuella undantagsregeln återfinns först i 1 § tredje stycket LMA. Undantagsregeln är emellertid generell till sin karaktär och anger att de barn som det är fråga om inte över huvud omfattas av LMA. Konstruktionen kan därför uppfattas som något oklar.
Det står emellertid klart att den personkrets som förordningarna är tillämpliga på angetts med hänvisning till 1 § första stycket
LMA. Detta får antas ha skett för att undvika att i var och en av förordningarna ta in den vedertagna bestämning som redan återfinns i LMA. Inte i någon av förordningarna finns det således något undantag för en viss grupp av asylsökande barn. I förarbetena till förordningarna finns inte något uttalande som antyder att avsikten varit att undanta denna grupp av barn. Tolkade för sig innebär således de aktuella förordningarna att de är tillämpliga på samtliga asylsökande, eller samtliga asylsökande barn, så som den gruppen har definierats i 1 § första stycket LMA.
Den föreskrift i 1 § tredje stycket LMA som skulle kunna ge upphov till en annan tolkning har, som framgår av det ovan angivna motivuttalandet, tillkommit uteslutande för att klargöra att dessa barn inte skall ha rätt till bistånd enligt LMA, dvs. för barn i huvudsak rätt till dagersättning. I förarbetena nämns inte att avsikten varit att de dessutom skulle vara undantagna från de förmåner som för asylsökande barn följer av annan lagstiftning än LMA, som hälso- och sjukvård och skolgång. Att det begränsade syfte som föranlett undantagsregeln i 1 § tredje stycket LMA kommit att uttryckas så att de aktuella barnen ”[inte] omfattas av denna lag” får antas ha motiverats av att det i det föregående andra stycket föreskrivs att den som omfattas av LMA inte har rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Eftersom avsikten synes ha varit att dessa barn – om de har behov av samhällets bistånd – skulle ha rätt till just bistånd enligt socialtjäntslagen snarare än dagersättning enligt LMA kan det ha förefallit nödvändigt att föreskriva att de inte omfattades av LMA.
Utredningen kan, mot bakgrund av vad som nu har sagts, inte finna annat än att det mesta talar för att de asylsökande barn som det nu är fråga om redan enligt gällande författningsreglering har samma möjligheter som andra asylsökande barn i fråga om hälso- och sjukvård och utbildning.8 En sådan tolkning innebär även att statlig ersättning skall utgå för hälso- och sjukvård samt utbildning för dem. Det är emellertid inte helt självklart att sådan ersättning bör utgå. Mottagandet av asylsökande är visserligen en angelägenhet för vilken staten svarar men denna kategori asylsökande har, å andra sidan, en vårdnadshavare som är bosatt här i landet och som, liksom andra, får förmodas betala kommunalskatt. Det ankommer emellertid knappast på utredningen att ta ställning till frågan om
8 Slutsatsen gäller således endast författningsregleringen. Överenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet knyter emellertid möjligheten till hälso- och sjukvård till rätten till bistånd enligt LMA vilket innebär att dessa barn inte omfattas av överenskommelsen.
statlig ersättning bör utgå för de förmåner som även dessa asylsökande barn skall erbjudas. Det bör även framhållas att barnen enligt uppgift från Migrationsverket i praktiken har tillgång till såväl skolgång som hälso- och sjukvård i samma utsträckning som andra asylsökande barn.
För att undvika att oklarheten i regleringen beträffande denna grupp av barn består föreslås att bestämmelsen i 1 § tredje stycket LMA ändras. Bestämmelsen bör ges ett innehåll som tydligare återger vad som varit avsikten att åstadkomma när regeln infördes, nämligen att det endast är rätten till bistånd enligt LMA dessa barn undantas ifrån (eftersom deras eventuella behov av bistånd i stället ansågs böra tillgodoses genom socialtjänstens försorg). Bestämmelsen kan ges följande lydelse.
Utlänningar under arton år som saknar uppehållstillstånd, som inte vistas på en förläggning och som bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd skall, om de har behov av bistånd, inte ges detta med stöd av denna lag utan med stöd av socialtjänstlagen (2001:453).
13. Behandling av personuppgifter och vissa sekretessfrågor
Utredningen har i uppdrag att ta ställning till om direktivets bestämmelser får några konsekvenser för det svenska regelverket om behandling av personuppgifter, bl.a. förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen, och för reglerna om sekretess samt vid behov föreslå ändringar även i dessa av avseenden.
13.1. Gällande reglering i Sverige
Behandling av personuppgifter
Personuppgiftslagen (1998:204) innehåller bestämmelser om behandlingen av personuppgifter i Sverige. Lagen tillkom sedan Europaparlamentet och Europeiska unionens råd antagit direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Om det finns avvikande bestämmelser i en annan lag eller förordning så gäller enligt 2 § dessa bestämmelser.
Avvikande bestämmelser för mottagandet av asylsökande finns i förordning (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Förordningen tillämpas utöver personuppgiftslagen vid automatiserad behandling av personuppgifter i Migrationsverkets, Utlänningsnämndens, Integrationsverkets, Rikspolisstyrelsens och polismyndigheternas samt utlandsmyndigheternas verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Enligt 1 § andra stycket 3 omfattas även mottagandet av asylsökande av tillämpningsområdet för förordningen.
Utlänningsdatalagsutredningen föreslår, som redan flera gånger berörts, en ny utlänningsdatalag som enligt 1 § i förslaget skall tillämpas vid behandling av personuppgifter i de nämnda myndigheternas –
samt Regeringskansliets – verksamhet som bl.a. gäller mottagande av asylsökande och andra utlänningar, bistånd och bidrag, statlig ersättning för kostnader för utlänningar samt bosättning av utlänningar. Enligt 5 § första stycket p 2 i förslaget skall personuppgifter få behandlas om det är nödvändigt för utförande av arbetsuppgifter som gäller mottagande och bosättning av asylsökande.
Sekretess
Enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. En mer långtgående sekretess gäller i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap. Där gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Där gäller sekretess också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs.
Enligt 24 § LMA får den som är eller har varit verksam inom förläggningsverksamhet som drivs av enskild på uppdrag av Migrationsverket enligt 2 §, inte obehörigen röja vad han eller hon därvid har erfarit om enskildas personliga förhållanden.
I rättspraxis har Migrationsverkets adressuppgifter om utlänningar bedömts utgöra sådana uppgifter i verksamhet för kontroll som avses i bestämmelsen och som därför varit sekretessbelagda enligt 7 kap 14 § andra stycket .
Tystnadsplikt och ett långtgående sekretesskydd och finns även inom socialtjänsten samt inom hälso- och sjukvården (7 kap.1 och 4 §§sekretesslagen).
Utlämnande av personuppgifter till hälso- och sjukvården samt för skolgång
Utlänningsdatalagsutredningen har som framgått föreslagit en författningsreglerad skyldighet för Migrationsverket att lämna ut uppgifter till landsting och till kommuner för hälso- och sjukvårdsändamål respektive för skoländamål.
Landstingen har behov av uppgifter om vilka asylsökande som skrivits in vid olika förläggningar inom landstingen för att kunna erbjuda asylsökande hälso- och sjukvård inklusive hälsoundersökning. Migrationsverket lämnar därför vissa uppgifter om registrerade asylsökande till landstingen.1 Uppgifterna omfattas av sekretess enligt 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen. Utlänningsdatalagsutredningen anser att uppgifterna inte är påtagligt känsliga och att de kommer att omfattas av hälso- och sjukvårdssekretess enligt 7 kap. 1 § sekretesslagen hos landstingen men att det likafullt är tveksamt om utlämnandet kan ske med tillämpning av den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 §.2 En författningsreglerad skyldighet för Migrationsverket att lämna ut uppgifterna föreslås därför. Författningsregleringen bör lämpligen ske genom en ny bestämmelse som förs in i förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. Utredningen har därför lämnat följande förslag till bestämmelse:
Migrationsverket skall till landsting lämna uppgifter om utlänningar som är registrerade enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. vid en förläggning inom landstinget. Uppgifterna skall avse namn, födelsedatum, dossiernummer hos Migrationsverket, adress och, i förekommande fall, familjesamhörighet samt tolkbehov.
Utlänningsdatalagsutredningen har vidare konstaterat att kommunerna måste få fortlöpande information från Migrationsverket om vilka barn och ungdomar som kommunerna är skyldiga att bereda skolplats. Uppgifter behövs om namn, födelsedatum och bostadsadress. Av motsvarande skäl som beträffande uppgiftsutlämnandet till landstingen anser utredningen att Migrationsverket bör åläggas en författningsreglerad uppgiftsskyldighet även i förhållande till kommunerna. Utredningen har föreslagit att det införs en ny paragraf i förordningen (2001:976) om utbildning,
1 Utlänningshandboken 33.11. 2 Enligt den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen får en sekretessbelagd uppgift lämnas ut om det är uppenbart att intresset av att den lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.
förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. av följande lydelse:
Migrationsverket skall i fråga om barn och ungdomar som avses i 1 § lämna uppgift om deras namn, födelsedatum och bostadsadress till den hemkommun som enligt 8 § svarar för att utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg kommer till stånd.
13.2. Överväganden
Utredningens bedömning: De förslag som utlänningsdatalags-
utredningen föreslår om uppgiftslämnade till landsting och kommun bör kunna medverka till att direktivets krav uppfylls. Några ytterligare förändringar föreslås inte.
Genom mottagandet av asylsökande kommer många känsliga personuppgifter Migrationsverket och vissa andra myndigheter i landet till del. Behandlingen av dessa uppgifter är förhållandevis ingående reglerad i personuppgiftslagen och i sekretesslagen och det finns en restriktiv praxis kring utlämnande av personuppgifter till enskilda men även till myndigheter och offentliga organ. Utredningens ställningstaganden skulle kunna få konsekvenser i nu aktuellt avseende genom förslag om skyldighet att t.ex. registrera vissa uppgifter eller att lämna uppgift när en sådan inte hittills förelegat.
De behov för förändringar som direktivet aktualiserar avser ett effektivare informationsutbyte mellan Migrationsverket å ena sidan och landstingen och kommunerna å den andra, och därmed ett mera omfattande – men framför allt snabbare – lämnande av personuppgifter. Förslag i det avseendet har emellertid redan lämnats av utlänningsdatalagsutredningen och föranleder inget annat ställningstagande av denna utredning än att förslagen bör kunna medverka till att direktivets krav beträffande främst sjuk- och hälsovård samt skolgång uppfylls. Utlänningsdatalagsutredningen har också föreslagit en sekretessbrytande regel för att bl.a. underlätta efterforskning av anhöriga, se vidare avsnitt 14.1.
Några ytterligare förändringar för att tillgodose direktivets krav i denna del behövs inte.
14. Ytterligare eventuella åtgärder för att genomföra direktivet
Utredningens förslag: Skyldigheten att vid inkvartering av asyl-
sökande se till att familjer hålls samman regleras. Några ytterligare åtgärder för att genomföra direktivet behövs inte.
Utredningen skall även ta ställning till om det på några andra områden än de som behandlats i det föregående kan behövas några ytterligare författningsändringar eller andra eventuella åtgärder för direktivets genomförande i svensk rätt. Utredningen har utgått ifrån att denna del av uppdraget inte avser de områden som enligt regeringens direktiv inte behöver utredas närmare, såsom frågan om inskränkning av de asylsökandes rörelsefrihet, skyldigheten att inneha arbetstillstånd, tillträde till yrkesutbildning eller de närmare bestämmelserna om inkvarteringen. Det avser i stället de områden som kvarstår, nämligen – förutom regler om införlivande, ikraftträdande och annat som inte föranleder några bedömningar – artikel 8 om familjer samt bestämmelserna i artikel 21, 23, 24 om överklagandeförfarande, system för styrning, tillsyn och kontroll samt personal och resurser.
14.1. Sammanhållning av familjer
Artikel 8 innehåller en bestämmelse om att familjer skall hållas samman. Den har följande lydelse
Artikel 8
Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder till stöd för största möjliga sammanhållning inom de familjer som befinner sig på deras territorier, om det är den berörda medlemsstaten som tillhandahållit bostaden. Sådana åtgärder skall vidtas med de asylsökandes medgivande.
Det saknas svenska föreskrifter om att familjer skall hållas samman inom mottagandet. Enligt de chefer vid Migrationsverkets mottagningsenheter samt de experter vid verket som utredningen varit i kontakt med betraktas detta likafullt som en självklarhet vid fördelningen av lägenheter och rum i anläggningsboendet. Fördelningen av lägenheter och rum sker också efter någon form av medgivande eller samtycke från de asylsökande.
Här kan även nämnas att utlänningsdatalagsutredningen, i syfte att underlätta familjeåterföreningar och efterforskning av anhöriga, föreslagit att sekretess inte skall hindra att Migrationsverket lämnar ut uppgift om enskilds namn, födelsedatum och adress till Svenska röda korset. Regeln är endast tillämplig vid utlämnande som syftar till att ge Svenska röda korset information i föreningens verksamhet med familjeåterförening och efterforskning av försvunna anhöriga; en verksamhet som har sin grund i Genèvekonventionerna med tilläggsprotokoll samt omfattas av ett avtal med staten om statligt ekonomiskt stöd. Artikel 8 synes emellertid endast gälla sammanhållning av sådana familjemedlemmar som redan befinner sig i Sverige.
Det är givet att även rätten att ordna sitt eget boende enligt 3 § LMA möjliggör sammanhållning med familjemedlemmar och släktingar som redan är bosatta i landet.
Den svenska ordningen får således i praktiken anses uppfylla direktivets krav. Migrationsverkets skyldighet att erbjuda bl.a. asylsökande plats på förläggning är redan reglerad i LMA. Det förefaller naturligt att i anslutning till den föreskriften införa en bestämmelse i FMA om att familjer såvitt möjligt skall hållas samman. Det kan inte heller uteslutas att det är en direktivbestämmelse av sådant slag som enligt EG-domstolens praxis bör återges i nationell lagstiftning. Direktivets föreskrift avser endast den situationen att det är medlemsstaten som tillhandahåller bostaden och saknar således betydelse för dem som väljer eget boende.
Utredningen föreslår därför en föreskrift i FMA som lämpligen kan ges följande lydelse.
När Migrationsverket erbjuder utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m. fl. plats på en förläggning skall verket, om utlänningarna samtycker till det, se till att familjer i största möjliga utsträckning hålls samman.
14.2. Överklagandeförfarande
Artikel 21 innehåller en tvingande regel om rätten att överklaga beslut om förmåner.
Artikel 21
1. Medlemsstaterna skall se till att avslag i fråga om beviljande av förmåner i enlighet med detta direktiv eller beslut som fattas i enlighet med artikel 7 och som individuellt påverkar asylsökande kan överklagas enligt de förfaranden som fastställts i den nationella lagstiftningen. Åtminstone i sista instans skall möjlighet ges till överklagande eller prövning inför domstol.
2. Förfaranden för tillgång till juridisk rådgivning i sådana fall skall fastställas i nationell lagstiftning.
Enligt 22 § LMA får Migrationsverkets eller socialnämndens beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Migrationsverkets beslut får överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets utlänningen vistades när beslutet fattades. Beslut i fråga om bistånd enligt LMA gäller omedelbart. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Förfaranden för tillgång till juridisk rådgivning1 skall vidare fastställas i svensk rätt. I rättshjälpslagen (1996:1619) finns bestämmelser om sådan rådgivning. Sådan lämnas i en rättslig angelägenhet av en advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå i sammanlagt högst två timmar (4 §). Juridisk rådgivning är – till skillnad från rättshjälp – inte begränsad till vissa rättsområden utan lämnas för alla rättsliga angelägenheter (prop. 1996/97:9 s. 104 ff). Rådgivning lämnas mot en avgift som betalas till den som lämnar rådgivningen. Den som har lämnat rådgivning får sätta ned avgiften till hälften om den rättssökandes ekonomiska förhållanden ger anledning till det. Är den rättssökande underårig får avgiften sättas ned till noll. Den som har lämnat rådgivning har enligt 5 § rätt till skälig ersättning av allmänna medel för de kostnader för tolk och översättning som rådgivningen kan ha krävt. Bestämmelser om taxor för rådgivningen finns i Domstolsverkets föreskrifter (DVFS 2001:12) angående rådgivningsavgifter, nedsättning av rådgivningsavgifter samt ersättning av allmänna medel till den som har lämnat
1 I den danska språkversionen används begreppet ”retshjælp”. Rättshjälp regleras i Retsplejeloven § 128 stk 5 och synes närmast motsvara begreppet rådgivning i svensk lag. Motsvarande begrepp är i den engelska språkversionen ”legal assistance”, i den tyska ”Rechtsbeistand” och i den franska ”l'assistance juridique”.
rådgivning enligt rättshjälpslagen. Av 1 § framgår att rådgivningsavgiften är fastställd till ett belopp som för varje påbörjad kvart motsvarar en fjärdedel av timkostnadsnormen (1 tim=1206 kr år 2003).
Svensk rätt innehåller därmed såväl överklagandemöjligheter och förfaranden för tillgång till juridisk rådgivning som uppfyller direktivets krav.
14.3. System för styrning, tillsyn och kontroll samt personal och resurser
Artikel 23 innehåller tvingande bestämmelser om styrning, tillsyn och kontroll av nivån på mottagningsvillkoren och artikel 24 handlar om krav på utbildning av personal och att resurser anslås för att genomföra direktivet.
Artikel 23
Med vederbörlig hänsyn till sin konstitutionella struktur skall medlemsstaterna se till att lämplig styrning, tillsyn och kontroll av nivån på mottagningsvillkoren upprättas. Artikel 24
1. Medlemsstaterna skall genom lämpliga åtgärder se till att myndigheter och andra organisationer som ansvarar för genomförandet av detta direktiv får tillräcklig utbildning med hänsyn till både manliga och kvinnliga asylsökande.
Styrning, tillsyn och kontroll
I Sverige ansvarar staten genom Migrationsverket för mottagandet av asylsökande. Migrationsverket är en myndighet under regeringen och lyder därmed under de krav på styrning, tillsyn och kontroll som följer av gällande författningar. Verksamheten följs vidare av Riksdagens och Regeringens organ för kontroll av och tillsyn över förvaltningen. Vidare har länsstyrelserna ett tillsynsansvar i förhållande till kommunerna vid dessas tillämpning av bl.a. socialtjänstlagen.
Utbildningen för personal som arbetar med mottagandet av asylsökande
Migrationsverket har en decentraliserad styrning och det finns inga verksgemensamma regler eller riktlinjer om vilken utbildningsbakgrund som skall krävas för att arbeta med mottagande av asylsökande. Enligt uppgift från Susanne Tillenius, Migrationsverkets huvudkontor, som arbetar med utvecklingen av personalpolitiken vid verket, krävs dock genomgående högskoleutbildning eller likvärdiga kunskaper för att få anställning som handläggare vid mottagningsenheterna. De som anställs är huvudsakligen socionomer, beteendevetare eller samhällsvetare.
Enligt Migrationsverkets enkätundersökning under våren 2003 hade 55,1 procent av de svarande (vilka bestod av samtliga anställda vid verkets mottagningsenheter) högskoleexamen, 24,2 procent annan eftergymnasial utbildning och 20,7 procent hade gymnasial utbildning. 51,9 procent av de svarande ansåg vidare att de hade rätt utbildning för sina arbetsuppgifter. Endast 3,8 procent var av uppfattningen att de endast till en mindre del eller inte alls hade rätt utbildning för sina arbetsuppgifter.
Personalen vid Migrationsverket vidareutbildas även internt inom verket. Enligt Annika Belkert, huvudkontoret, som arbetar med den strategiska kompetensutbildningen vid verket, har denna utbildning varierat över åren både när det gäller ambition och när det gäller vilka ämnen som prioriterats. Verket har dock nyligen beslutat om ett nytt verksgemensamt utbildningsprogram kallat Migrationsprogrammet. Det beskrivs som en professionsutbildning som samtliga anställda inom verksamhetsprocessen skall genomgå dvs. alla inom mottagandet, besöks- och bosättningen samt asyl- och medborgarskapsprövningen. Utbildningen består av en grundutbildning som omfattar tjugo arbetsdagar samt påbyggnadskurser. Migrationsprogrammet Asyl – Mottagning innehåller bl.a. följande ämnen: Mänskliga rättigheter och migrationspolitik, 2 dagar Utlänningslagen för mottagningspersonal, 2 dagar LMA för mottagningspersonal, 2 dagar Internationell familjerätt, 1 dag Återvändande och verkställigheter, 2 dagar Kulturmöte – möten mellan människor, 1 dag Tala genom tolk, ½ dag Samtalsmetodik 3 + 2 dagar
Handledningsmetodik, 1 dag Arbete med familj och barn, 3 dagar Förvaltningskunskap I, II och III Tortyr och uteslutandegrunder, 1 dag Gender/genus, 1 dag Sexuell läggning, 1 dag
Personal som ansvarar för delar av mottagandet av asylsökande finns även inom landstingen, inom kommunerna samt vid privata företag och organisationer som anlitas för språkundervisning, organiserad verksamhet m.m. Det rör sig då om läkare, sjuksköterskor, lärare, annan skolpersonal samt administrativ personal med ansvar för barn, rörelsehindrade och andra sökande med behov av särskilt stöd. Det handlar om personal med specialistkunskaper inom sina respektive områden och för vilka de asylsökande endast utgör en mindre del av dem de arbetar med. Vid enheter för krisstöd, kristerapi m.m. finns dessutom läkare och annan personal med specialistkunskap rörande flyktingar och asylsökande. De lärare som ansvarar för de asylsökandes skolgång är ordinarie lärare varav en del är modersmålslärare och s.k. svenska-2-lärare. Det har visserligen framkommit att det finns brister i kunskapen om asylsökande och deras rättigheter lokalt ute i landet, se t.ex. avsnitt 8.2. I huvudsak utgår dock utredningen från att den personal som finns inom dessa områden har tillräcklig utbildning för de frågor de ansvarar för.
Utredningen bedömer att den svenska ordningen uppfyller direktivets krav i nu berörda avseenden.
15. Kostnader och andra konsekvenser för utredningens förslag till direktivets genomförande
Utredningen har att göra en bedömning av eventuella kostnader som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan komma att medföra. Utgångspunkten skall vara att sådana eventuella kostnader skall rymmas inom gällande ramar för mottagande av asylsökande. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall utredare även redovisa samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt liksom vissa andra konsekvenser, bl.a. om förslagen har betydelse för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen (15 §).
De förslag till nya föreskrifter som utredningen lämnar avser i allt väsentligt att kodifiera vad som redan utgör praxis inom mottagandet av asylsökande. Dessa förslag kan inte anses medföra några ökade kostnader eller andra konsekvenser. Det gäller lagförslagen om information om mottagandevillkoren för de asylsökande, sammanhållningen av familjer, spårandet av familjemedlemmar till ensamkommande barn liksom att dessa barn skall byta inkvartering så sällan som möjligt och skall, om de inte fyllt 16 år, erbjudas plats på förläggning som är särskilt avsedd för dem. Det gäller i huvudsak även lagförslagen om den dokumentation som skall styrka att innehavaren är asylsökande i landet liksom landstingens skyldighet att bereda asylsökande hälso- och sjukvård samt tandvård.
Vad särskilt gäller hälso- och sjukvården kan visserligen sägas att den ökade klarhet om asylsökandes möjlighet att erhålla vård och behandling som utredningens förslag om en särskild lag bl.a. syftar till att åstadkomma, liksom de förbättringar i informationsutbytet mellan landstingen och Migrationsverket som kan följa av införandet av samordningsnummer och av det krav på att lämna ut personuppgifter som föreslagits av utlänningsdatalagsutredningen, kan medföra att asylsökande bereds vård i något fler fall än för närvarande. Förslaget bör emellertid även medföra vissa administrativa vinster – dagens oklarheter kring de asylsökandes möjlig-
heter till hälso- och sjukvård medför många onödiga telefonsamtal och annat resurskrävande arbete. Dessutom ersätts hälso- och sjukvård med ett schablonbelopp per asylsökande, dvs. med en ersättning som utgår utan hänsyn till i vilken utsträckning sjukvårdens resurser faktiskt tas i anspråk. Utredningens sammantagna bedömning är därför att den förändring som följer av utredningens förslag i den delen inte kommer att föranleda några ökade kostnader för hälso- och sjukvården.
Antalet (frivilliga) hälsoundersökningar kan – och bör – dock komma att öka bl.a. genom de förbättringar i informationsutbytet mellan landstingen och Migrationsverket som utlänningsdatautredningen föreslagit. Dessa ersätts separat av staten per genomförd undersökning. Ett större antal genomförda hälsoundersökningar medför således oundvikligen större kostnader för staten. Det kan noteras att för de 12 378 nyanlända asylsökande som hälsoundersöktes under år 2002 utgick ersättning med 1 770 kr per undersökning eller med totalt 21 909 060 kr.
Det är emellertid när det gäller utredningens förslag i fråga om hälsoundersökningar inte fråga om några nya åtaganden. Utredningens förslag syftar i stället endast till att bidra till att redan gjorda åtaganden uppfylls på ett bättre sätt. Detsamma gäller för övrigt förslagen beträffande hälso- och sjukvård samt tandvård.
Att framställa och utfärda den resehandling som utredningen föreslår för asylsökande som vid allvarliga humanitära skäl behöver närvara i en annan stat kommer självfallet att medföra vissa administrativa kostnader i de enskilda fall då de framställs. Det kan emellertid knappast röra sig om mer än ett dussintal fall per år. Några nya passhandlingar skall heller inte tas fram, de underlag för främlingspass som redan i dag finns skall kunna användas.
När det gäller den mindre grupp asylsökande barn som i dag inte omfattas av LMA och för vilka utredningen föreslår ett förtydligande förefaller det oundvikligt, om nuvarande reglering behålls eller utredningens förslag genomförs, att de kostnader som landsting och kommuner bär måste ersättas med statliga medel. Det förefaller klart att dessa barn inte har ingått i underlaget för den statliga ersättningen för hälso- och sjukvård. Vid rådande asylinströmning, där det enligt uppgift vid varje tillfälle finns omkring 100 barn i denna situation, skulle schablonersättningen för dem uppgå till knappt en miljon kr per år. Av allt att döma har dessa barn inte heller omfattats av den statliga ersättning som lämnats för utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg. Sådan ersättning för dessa
barn skulle uppgå till mellan 4 och 5 miljoner kr per år beroende på vilka åldersgrupper barnen tillhör. Frågan om statlig ersättning bör utgå för denna grupp av asylsökande barn, som har en här i landet bosatt vårdnadshavare, har emellertid som nämnts i avsnitt 12.5.3 utredningen inte kunnat besvara inom ramen för sitt uppdrag.
Vissa andra smärre administrativa kostnader kan även uppkomma. Utredningen föreslår att regelbundna utvärderingar av mottagandet av de ensamkommande barnen skall göras. Detta medför naturligtvis en kostnad för berörda myndigheter. De asylsökandes dokumentation, LMA-korten, måste vidare delvis förses med ny text. Dessa kort förnyas emellertid kontinuerligt och vad som behövs är endast en ändring i underlaget för de asylsökandes kort. Underlagen köps enligt uppgift från systemansvarig vid Migrationsverket in några gånger per år och några problem med att lägga till den nya texten vid något av de kommande inköpen finns inte.
Sammanfattningsvis bedöms utredningens förslag inte medföra några ökade kostnader utom på två punkter, vilka bägge avser redan tidigare gjorda åtaganden (fler hälsoundersökningar samt statlig ersättning för hälso- och sjukvård, tandvård och skolgång till asylsökande barn som inte omfattats av LMA). Några sådana samhällsekonomiska konsekvenser som avses i 14 och 15 §§kommittéförordningen uppstår inte genom de förslag som lämnas.
16. Författningskommentar
16.1. Förslag till lag om hälso- och sjukvård samt tandvård för asylsökande m.fl.
1 §
I första stycket anges de kategorier av utlänningar som skall erbjudas hälso- och sjukvård samt tandvård. Denna personkrets är bestämd på samma sätt som i 1 § första stycket 1 och 2 LMA. Bestämmelsen omfattar således både asylsökande, dvs. utlänningar som ansökt om uppehållstillstånd enligt 3 kap. 2 eller 3 § UtlL, och den kategori utlänningar som avses i 1 § första stycket 2 LMA, dvs. utlänningar som har beviljats tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 2 a kap. 2, 3, 4 eller 6 §§ UtlL. Enligt art. 3.3 i direktiv 2003/9/EG skall det visserligen inte tillämpas på den sist nämnda kategorin utlänningar. De omfattas i stället av särskilda bestämmelser i direktiv 2001/55/EG. Föreskrifterna om hälso- och sjukvård i det direktivet (art. 13.2 och 13.4) är emellertid i det närmaste helt identiska med motsvarande bestämmelser i direktiv 2003/9/EG. Den svenska regleringen jämställer också i dag dessa utlänningar med asylsökande i alla hänseenden bl.a. vad gäller hälso- och sjukvård, tandvård och hälsoundersökning.1 Den föreslagna regleringen utgår därför från att någon åtskillnad mellan de båda grupperna inte bör ske. Se vidare avsnitt 8.4.
I andra stycket anges omfattningen av den vård som skall erbjudas. Enligt 4 § HSL skall, om någon som vistas inom landstinget utan att vara bosatt där behöver omedelbar hälso- och sjukvård, landstinget erbjuda sådan vård. Motsvarande regel beträffande behov av omedelbar tandvård finns i 6 § tandvårdslagen. Med tillämpning av
1 I prop. 2001/02:185 s. 85 ff uttalas att vuxna utlänningar i denna kategori inte skall ges vård som kan skjutas upp och att barn skall erhålla samma vård som de barn som är bosatta i landet.
dessa bestämmelser har således även asylsökande möjlighet att vid behov erhålla omedelbar vård. I andra stycket föreskrivs att de vuxna utlänningar som omfattas av lagen därutöver skall erbjudas vård som inte kan anstå, mödrahälsovård, förlossningsvård, preventivmedelsrådgivning, vård vid abort, vård enligt smittskyddslagen (1988:1472) samt tandvård som inte kan anstå.
De utländska barn som omfattas av lagen erbjuds hälso- och sjukvård samt tandvård enligt samma regler som gäller för den som är bosatt här. De skall således erhålla hälso- och sjukvård samt tandvård på samma villkor som barn som är bosatta i Sverige.
Landstingets skyldighet att erbjuda vård enligt lagen är således i allt väsentligt av samma omfattning som den vård som för närvarande skall beredas enligt den överenskommelse som träffats mellan Landstingsförbundet och staten och för vilken staten också lämnar ersättning till landstingen enligt 2 § andra och tredje stycket förordning om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande.
I tredje stycket anges att landstinget även skall erbjuda sådana utlänningar som avses i första stycket att genomgå en hälsoundersökning så snart som möjligt efter det att de registrerats vid en förläggning. Det är således fråga om ett erbjudande som lämnas till utlänningen som denne kan välja att anta eller att avstå från. För såväl den enskildes bästa som samhällets skydd är det viktigt att erbjudandet lämnas så snart som möjligt efter det att utlänningen registrerats vid en förläggning så att undersökningen kan genomföras utan dröjsmål. Det är dock givet att en hälsoundersökning inte behöver genomföras om fråga uppkommit om omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 § UtlL. Ett sådant beslut, som förutsätter att det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på annan grund, skall enligt huvudregeln fattas inom tre månader.
2 §
I paragrafen regleras frågan om vid vilken tidpunkt skyldigheten att erbjuda hälso- och sjukvård samt tandvård enligt lagen upphör. Dessa tidpunkter är desamma som gäller i dag och som i huvudsak motsvarar de tidpunkter som i 11 och 12 §§ LMA anges för när rätten till bistånd upphör. Regleringen bygger, liksom är fallet när det gäller rätt till bistånd enligt LMA, på att den som erhåller
uppehållstillstånd principiellt därmed bör omfattas av de regler som gäller för här bosatta men att det kan finnas praktiska skäl att för sådana fall förordna om en viss övergångstid för att t.ex. folkbokföring och registrering hos allmän försäkringskassa skall hinna ske.
Enligt första stycket skall hälso- och sjukvård samt tandvård erbjudas en asylsökande även efter det att han har beviljats uppehållstillstånd, om han vistas på en förläggning och inte anvisats eller kunnat utnyttja en anvisad plats i en kommun. En asylsökande som inte vistas på förläggning skall erbjudas hälso- och sjukvård samt tandvård under en månad från den dag då han har beviljats uppehållstillstånd.
Av regleringen i första stycket följer att eftersom bestämmelsen, genom hänvisningen till 1 § första stycket 1, enbart tar sikte på de asylsökandes förhållanden, skall de utlänningar som avses i 1 § första stycket 2 och som beviljats uppehållstillstånd med stöd av bestämmelserna i 2 a kap. 2, 3, 4 eller 6 § UtlL erbjudas hälso- och sjukvård samt tandvård enligt denna lag trots att de erhållit uppehållstillstånd.
Enligt andra stycket skall, om ansökan om uppehållstillstånd avslås och ett avlägsnandebeslut skall verkställas, hälso- och sjukvård samt tandvård som huvudregel erbjudas under tiden fram till dess personen lämnar landet. Utlänningar som fyllt arton år och som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas skall emellertid inte erbjudas vård enligt denna lag. Det innebär att utlänningar under arton år skall – liksom i dag – erbjudas vård enligt huvudregeln även om de håller sig undan verkställighet av ett avlägsnandebeslut.
Det kan förtjäna framhållas att även efter det att möjligheten till vård enligt denna bestämmelse upphört skall landsting erbjuda den begränsade vård som följer av 4 § första stycket HSL och 6 § tandvårdslagen till alla personer som tillfälligt vistas inom landstinget.
16.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.
1 §
Ändringarna i första stycket har endast tillkommit för att markera att lagen fortsättningsvis inte bara innehåller föreskrifter om sysselsättning och bistånd utan även föreskrifter om information och dokument till de asylsökande. Det är likväl så, att lagen alltjämt endast kommer att innehålla vissa bestämmelser om mottagandet av asylsökande. Flera väsentliga bestämmelser om mottagandet kommer även i fortsättningen att återfinnas i andra författningar, t.ex. beträffande asylsökande barns möjligheter att gå i skola.
Den föreslagna nya lydelsen i tredje stycket har tillkommit för att tydliggöra att de barn som avses i detta stycke omfattas av lagen men är undantagna från dess föreskrifter om bistånd. Det bör då inte råda någon tvekan om att dessa barn omfattas av möjligheten att erhålla hälso- och sjukvård samt tandvård och har rätt till utbildning på samma sätt som andra asylsökande samt att statlig ersättning skall lämnas för vård och utbildning enligt de förordningar som reglerar detta. När dessa barn emellertid behöver bistånd skall det lämnas med stöd av socialtjänstlagen. Dagersättning och särskilt bidrag enligt LMA skall således inte ges till dessa barn.
Eftersom dessa asylsökande barn (samt det fåtal utlänningar som avses i 1 § första stycket 2 och som kan finnas inom denna kategori) således kommer att omfattas av LMA skall de registreras vid en förläggning enligt 3 § LMA. Detta följer direkt av denna bestämmelse. Det kan förtjäna framhållas att de som är registrerade vid en förläggning därmed kommer att utgöras av såväl personer som har rätt till bistånd enligt LMA – bistånd förutsätter enligt 8 § första stycket en sådan registrering – som personer som inte har rätt till sådant bistånd men som omfattas av lagen i övrigt och därmed har rätt till information, dokumentation och sysselsättning enligt denna. Registreringen av dessa barn har framför allt betydelse för beräkningen av den statliga ersättningen för hälso- och sjukvård, jfr 6 § förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 12.5.3.
3 §
Syftet med det nya första stycket i paragrafen är att tillgodose direktivets krav på att de asylsökande skall informeras om mottagandevillkoren i landet. Bestämmelsen motsvarar tillsammans med närmare föreskrifter i FMA stora delar artikel 5.1 och 5.2 i direktivet. Se vidare avsnitt 4.4.
Enligt bestämmelsen åläggs Migrationsverket att informera utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 om såväl de förmåner som asylsökande har rätt till som vilka skyldigheter som måste uppfyllas för att komma i åtnjutande av dessa. Att information skall lämnas om förmåner överensstämmer med vad direktivet föreskriver och innebär att information skall lämnas även om annat än vad som enligt 13 § betecknas som bistånd (logi, bostadsersättning, dagersättning och särskilt bidrag). Information skall således lämnas även om sådana förmåner som inte regleras i LMA, såsom möjligheterna att erhålla hälso- och sjukvård, tandvård och att genomgå hälsoundersökning och barns rätt till skolgång. Avsikten med regleringen är självfallet inte att begränsa den relativt omfattande information som redan lämnas till asylsökande, t.ex. om lokala förhållanden av betydelse. Hänvisningen till 1 § första stycket 1 innebär att informationsskyldigheten gäller i förhållande till asylsökande (utlänningar som har ansökt om uppehållstillstånd enligt 3 kap. 2 § eller 3 § UtlL). I andra meningen anges även att information skall ges skriftligen och, så långt möjligt, på ett språk som den som tar emot informationen rimligtvis kan förväntas förstå. Det anges dock att information undantagsvis får lämnas muntligt. Det är givet att den väsentliga informationen om gällande villkor liksom nu skall ske skriftligen. Däremot bör information om vissa lokala förhållanden, liksom om sådana grupper och organisationer som kan bistå dem om gällande mottagandevillkor kunna ske muntligen. En närmare reglering föreslås i FMA, se nedan.
3 b §
Paragrafen är ny. Syftet med bestämmelsen är att tillgodose kravet i direktivet på att en asylsökande inom tre dagar efter det att ansökan om asyl lämnats in till Migrationsverket skall förses med ett dokument som styrker hans eller hennes rättsliga ställning som asylsökande.
Av första stycket följer att det av dokumentet skall framgå att innehavaren är asylsökande. Kravet bör inledningsvis kunna uppfyllas genom att den asylsökande erhåller ett kvitto på att han lämnat in en asylsansökan. Så snart det kan ske bör emellertid den asylsökande förses med en handling av bättre kvalitet som inte lätt låter sig förändras av obehöriga. Bestämmelsen har utformats med de nuvarande LMA-korten – kompletterade med ett angivande av att innehavaren är asylsökande – för ögonen, men den tekniska lösningen kan självfallet vara en annan. Se vidare avsnitt 5.
Av andra stycket framgår att en asylsökande som hålls i förvar inte behöver förses med ett sådant dokument som avses i första stycket.
19 §
Ändringarna i paragrafen har tillkommit för att möjliggöra för regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela närmare föreskrifter i anslutning till de bestämmelser utredningen föreslår. Det gäller detaljföreskrifter om den information till asylsökande som skall lämnas enligt 3 § LMA samt föreskrifter i anslutning till nuvarande regler om inkvartering i samma paragraf rörande familjesammanhållning, placering av ensamkommande barn under 16 år, ensamkommande barns rätt att flyttas så sällan som möjligt och om att ensamkommande barns familjemedlemmar skall spåras. Beträffande det dokument som skall styrka att innehavaren är asylsökande föreslås inte några närmare föreskrifter i FMA. Sådana kan dock likafullt komma att behövas och bemyndigandet bör utformas så att det även ger utrymme för föreskrifter i det avseendet.
16.3. Förslaget till förordning om ändring i förordning (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl.
2 a §
Paragrafen är ny. I det första stycket anges en tidsram (så snart som möjligt och inte senare än 15 dagar) inom vilken Migrationsverket skall informera de asylsökande om fastställda förmåner och om vad de har att iaktta för att erhålla förmånerna. Den angivna tidsramen är fastställd i artikel 5.1 i direktivet.
Enligt det andra stycket skall Migrationsverket se till att en asylsökande informeras om organisationer eller grupper av personer som tillhandahåller särskild juridisk rådgivning och om organisationer som kan bistå eller informera om gällande förmåner, inklusive sjuk- och hälsovård. Sådana organisationer och grupper av personer intar inte samma centrala roll för de asylsökande i mottagandet i Sverige som i många andra länder. Det finns dock de som är verksamma inom området och information om dem förefaller redan nu regelmässigt – om än kortfattat och muntligen – lämnas av Migrationsverket. Det bör betonas att föreskriften endast avser organisationer och grupper som engagerar sig för att bistå eller informera asylsökande i frågor som rör deras förhållanden under vistelsen i Sverige. I den mån sådana organisationer eller grupper bistår de asylsökande i handläggningen av asylärendet omfattas de inte av bestämmelsen. Bestämmelsen beskrivs närmare i avsnitt 4.4.
2 b §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen i paragrafens första stycke syftar till att klargöra att Migrationsverket, när utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 erbjuds plats på en förläggning, skall se till att familjer i största möjliga utsträckning hålls samman. Den enskilde skall emellertid ha viss valfrihet därvidlag och en sammanhållning utan de enskildas samtycke skall självfallet inte eftersträvas. Jfr artikel 8 i direktivet samt avsnitt 14.1.
I paragrafens andra stycke behandlas endast underåriga asylsökande utan medföljande vårdnadshavare – i Sverige vanligen kallade ensamkommande barn. I den första meningen föreskrivs att barnen skall flyttas så sällan som möjligt. Föreskriften begränsas till de fall när Migrationsverket ansvarar för inkvarteringen. I andra meningen föreskrivs att barn under 16 år skall erbjudas plats på förläggningar som är särskilt avsedda för dem, dvs. för ensamkommande barn. Föreskriften har tillkommit med hänsyn till direktivets föreskrift i art. 19.2 att ensamkommande underåriga som är 16 år eller äldre får placeras i förläggningar för vuxna asylsökande. Underåriga som inte fyllt 16 år skall således erbjudas plats på t.ex. de särskilda enheter för gruppboende som finns anordnade. Föreskriften bör emellertid inte förstås så, att dessa barn inte skulle kunna beredas plats på en särskild enhet för ensamkommande barn om den enheten i organisatoriskt hänseende finns inrättad i anslutning till en förlägg-
ning för vuxna. I den tredje meningen föreskrivs att Migrationsverket skall försöka spåra underårigas familjemedlemmar så snabbt som möjligt. Sådan insamling, behandling och spridning av uppgifter skall ske med beaktande av de sekretessregler som gäller om den enskildes personliga förhållanden enligt sekretesslagen. Se vidare artikel 19.2 och 3 samt avsnitt 12.5.
16.4. Förslaget till förordning om ändring i utlänningsförordningen (1989:547)
1 kap. 12 §
I bestämmelsens andra stycke sker ett tillägg av innebörd att ett främlingspass även, i förekommande fall, får förses med anteckning om att det utfärdats med tillämpning av direktivet samt, om så erfordras, att Sverige ansvarar för prövningen av asylansökningen och förbinder sig att återta den asylsökande sedan resan genomförts. Vid resa till de flesta länder inom EU bör det vara tillräckligt med en hänvisning till direktivet. Se vidare avsnitt 8.4.
16.5. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande
5 §
Ändringen i bestämmelsen utgör en följdändring till förslaget om införande av en ny lag om hälso- och sjukvård samt tandvård för asylsökande m.fl., men även en anpassning till en ordning som gällt sedan maj månad år 2000 då barn som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas gavs samma möjligheter till hälso- och sjukvård samt tandvård som asylsökande barn. Den nuvarande begränsningen, som innebär att ersättning inte får ges för vård av den som enligt 12 § LMA inte har rätt till bistånd, ändras till att avse endast vård av den som är över 18 år. Det innebär att statlig ersättning enligt 2–4 §§ i förordningen får ges för vård av utlänningar under 18 år även om de enligt 12 § LMA inte har rätt till bistånd enligt den lagen, dvs. i de situationer när de håller sig undan så att beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas. Se avsnitt 8.4.3.
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande
av utredaren Stig Wintzer, Landstingsförbundet
Utredningen ska ta ställning till hur rådets direktiv om miniminormer för mottagningsvillkor av asylsökande i medlemsstaterna ska genomföras i Sverige. Utredningen konstaterar att Sverige till följd av gällande överenskommelse mellan Landstingsförbundet och regeringen väl lever upp till miniminormernas nivå men anser att det behövs en starkare författningsmässig reglering av landstingens skyldigheter att ge den vård som föreskrivs. Detta anses krävas för att anpassa Sveriges skyldigheter till EU-direktivets krav. Ytterligare ett skäl för författningsreglering som utredningen anför är att nuvarande reglering är svåröverskådlig och medför att vårdpersonalen saknar tillräckliga kunskaper om vilka utlänningar som har ”rätt” till vård. Vidare sägs att enskilda asylsökande inte kan åberopa avtalet gentemot ett landsting som vägrar att ge dem vård. Den lag, som enligt utredningens förslag ska reglera landstingens skyldigheter att ge viss vård åt de asylsökande, löser enligt min uppfattning inte något av de problem som utredningen åberopar. Genom att stifta en särskild lag som reglerar landstingens skyldigheter på detta område snarare ökar än minskas oöverskådligheten inom området. Innebörden av den nuvarande överenskommelsen och övrig reglering inom området är numera känd. I svensk hälso- och sjukvårdspolitik har inte någon ”rätt” till sjukvård, det är behovet av vård som ska styra. Därmed torde det vara egalt från den asylsökandes utgångspunkt om sjukvården åt asylsökande regleras via särskild lagstiftning eller överenskommelse.
Landstingens skyldigheter inom området framgår enligt min mening tillräckligt tydligt genom Förordning (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande där reglerna för statens ersättning till landstingen för sjukvård åt asylsökande
återfinns. Detta gäller även landstingens åtagande att erbjuda hälsosamtal/undersökning till asylsökande m fl.
Sammanfattningsvis anser jag att landstingens åtagande att ge hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. utlänningar redan i dag uppfyller EU-direktivets krav och att särskild lagstiftning inom området inte erfordras.
Särskilt yttrande
av avdelningsdirektörerna Ewa Lidström och Clas Lind, Migrationsverket
Vi, Ewa Lidström och Clas Lind, anser att den föreslagna ändringen 1 § tredje stycket LMA inte löser problemet med den grupp av asylsökande barn som enligt bestämmelsens nuvarande lydelse inte omfattas av LMA
Vissa utländska barn som ansöker om asyl eller uppehållstillstånd på andra grunder omfattas inte av LMA. Det framgår av 1 § tredje stycket LMA som lyder:
”Barn under 18 år som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd.”
Eftersom LMA – enligt nuvarande lydelse – är en biståndslag, innebär bestämmelsen att de inte har rätt till bistånd enligt lagen. De har i stället har rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), vilket framgår av 1 § andra stycket LMA.
När skolverksamheten för asylsökande barn i grundskoleåldern utformades år 1993 var målgruppen de asylsökande barn som vistades på Invandrarverkets utredningsslussar eller på verkets förläggningar. Verksamheten byggde på ett nära samarbete mellan skolan och Invandrarverkets personal på slussar och förläggningar som ansvarade för asylsökande; se Skolverkets skrift Undervisning av asylsökande elever i grundskolan upplagorna 1–3. Verket fick i samråd med kommunen anordna vissa delar av verksamheten – undervisning i skapande verksamhet och idrott. När LMA trädde i kraft den 1 juli 1994 påverkades inte skolverksamheten för de asylsökande barnen på annat sätt än att kommunerna i allt större utsträckning även fick ansvara för undervisningen i skapande verksamhet och idrott för barn som bodde i s.k. eget boende. När ovan nämnda bestämmelse i 1 § tredje stycket LMA trädde i kraft den 1 juli 1995 gjordes den tolkningen att de barn som inte längre omfattades av LMA inte heller skulle omfattas av rätten till skolverksamhet för asylsökande barn. De kom i praktiken att jämställas med de barn som avses i 1 § första stycket 3 LMA. Utformningen av bestämmelsen om kommunens rätt till statlig ersättning i den numera upphävda 28 a § förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. – motsvarande bestämmelse finns numera i 5 § förordningen (2002:1118) om statlig ersättning
för asylsökande m.fl. – visade att statlig ersättning endast skulle betalas för barn som omfattades av LMA. I bestämmelsen hänvisades till såväl 1 § första stycket som biståndsparagrafen 8 § andra och tredje styckena LMA. Migrationsverket och Kommunförbundet har gjort den nu beskrivna tolkningen ersättningsbestämmelsen, vilket bland annat framgår av verkets interna styrdokument GDI nr. 11/2002 och GDI nr 1/2003.
När staten och Landstingsförbundet den 31 maj 1996 träffade en överenskommelse om hälso- och sjukvård för asylsökande m.fl., i fortsättningen kallat asylsjukvård, framgår det av punkt 1. Personkrets att landstingens åtaganden att ge hälso- och sjukvård samt tandvård gäller för personer som har rätt till bistånd enligt LMA, d.v.s. att de omfattas av lagen. Även konstruktionen av den statliga ersättningen – som förutsätter att utlänningarna är registrerade hos Invandrarverket (numera Migrationsverket), visar att åtagandet endast avser personer som omfattas av LMA. Även bestämmelserna om det särskilda högkostnadsskyddet för asylsökande i 5, 7, 9 och 10 §§ förordningen (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar förutsätter att asylsökande m.fl. som har rätt till asylsjukvård ska omfattas av LMA. De asylsökande barn som enligt 1 § tredje stycket LMA inte omfattas av lagen har alltså inte rätt till asylsjukvård. Eftersom de inte är bosatta i landet, har de endast rätt till omedelbar hälso- och sjukvård enligt 4 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Det primära kostnadsansvaret ligger i en sådan situation hos den vårdbehövande.
De asylsökande barn som avses med nuvarande lydelse av 1 § tredje stycket LMA, har alltså enligt berörda myndigheters tillämpning av gällande författningsbestämmelser i praktiken inte tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet eller asylsjukvård.
Vi anser att utredningens förslag till ändring i 1 § tredje stycket LMA inte är tillräckligt tydlig för att säkerställa att de aktuella barnen får rätt till utbildning, hälso- och sjukvård samt tandvård. Förslaget kommer att medföra behov av följdändringar i förordningen om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar och förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande.
Utredningens förslag förutsätter t.ex. att de asylsökande barn som inte har rätt till bistånd enligt LMA skall registreras vid en av Migrationsverkets mottagningsenheter, för att systemet för utbetalning statlig ersättning skall fungera. Syftet med bestämmelsen om registrering i 3 § första stycket är endast att säkerställa att utlän-
ningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 får bistånd enligt lagen; se prop. 1993/94:94 sidan 94. Det är också så som bestämmelsen tillämpas. Utredningens förslag om ändring 1 § tredje stycket kommer därför inte att medföra att de aktuella barnen ska registreras vid en förläggning.
Vi anser att den bästa lösningen är att upphäva bestämmelsen i 1 § tredje stycket LMA om att vissa barn inte ska omfattas av lagen. Den avgörande frågan är om syftet med 1995 års lagändringen är viktigare än att säkerställa att samtliga asylsökande får tillgång till samtliga mottagningsvillkor samt hälso- och sjukvård. Vi anser att det är viktigare att alla asylsökande barn får samma mottagande.
Vår föreslagna lösning gör det tydligt för alla myndigheter att alla asylsökande barn har rätt till bland annat utbildning i det offentliga skolväsendet och s.k. asylsjukvård. Detta förslag medför inget behov av ytterligare författningsändringar.
Källförteckning
Regeringens proposition 1993/94:94 Mottagande av asylsökande
m.m. Regeringens proposition 1994/95:206 Ändringar i lagen (1994:137)
om mottagande av asylsökande m.fl. Regeringens proposition 1997/98:182, Strategi för att förverkliga
FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige. Regeringens proposition 1979/80:2 Del A. En ny sekretesslag. Regeringens proposition 2000/01:115 Asylsökande barns skolgång
m.m. Regeringens proposition 2001/02:185 Uppehållstillstånd med till-
fälligt skydd vid massflykt. Betänkandet Meningsfull vistelse på asylförläggning (SOU 1992:69). Betänkandet Mottagandet av asylsökande och flyktingar (SOU
1992:133). Betänkandet Barnkonventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115) Betänkandet Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116). Betänkandet från utredningen om verkställighet av beslut om
avvisning och utvisning enligt utlänningslagen och angränsande lagstiftning, särskilt när det gäller de ärenden där utlänningens identitet är oklar, (UD 2002:02, dir. 2002:43). Betänkandet Verkställighet vid oklar identitet m.m. (SOU 2003:25). Betänkandet En ny lag om behandling av personuppgifter i verksamhet
enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen (SOU 2003:40). Delbetänkandet God man för ensamkommande flyktingbarn (SOU
2003:51). Departementspromemorian Förskola, skola och skolbarnsomsorg
för asylsökande barn (Ds 2000:26). Förutsättningar för riktlinjer för hur asylsökande barn skall få till
gång till hälsosamtal och hur dessa barns hälsotillstånd skall kartläggas, Rapport från Socialstyrelsen 2001-11-06.
Innehåll i och omfattning av den vård landstingen åtagit sig att ge
till asylsökande m.fl. Rapport från Socialstyrelsen 2000-10-02. Konventionen om barnets rättigheter 20 november 1989 (barn-
konventionen). Läkartidningen 2002:99 s. 2618-2623 av Ghebremichael, Koivula ,
Hoffner m.fl. Läkartidningen 2000/47 s. 5520 av smittskyddsläkaren i landstinget
i Värmland, Anders Österlund. Läkartidningen 1996 s. 3677-3683 av Finn Diderichsen och Eva
Varde. Landstingsförbundets PM 2003-06-10 Sjukvård åt asylsökande,
omfattning och kostnader 2002. Medicinskt omhändertagande av asylsökande barn i hälso- och
sjukvård. Rapport rån Socialstyrelsen 2000-03-17. Pressmeddelande nr 42, 2000-10-02, Socialstyrelsen om vård till
asylsökande: Välmotiverad psykiatrisk vård – men brister i hälsosamtal. Socialstyrelsens Allmänna råd om hälsovård för asylsökande och
flyktingar (SOS 1995:4). Strömberg, Håkan, Normgivningsmakten enligt 1974 års regerings-
form, 3 uppl. Uppföljning av landstingens kostnader och statens ersättningar
avseende sjukvård för asylsökande m.fl. samt sjukvård för förvarstagna utlänningar, Migrationsverket 1999-01-15. Överenskommelse mellan staten och Landstingsförbundet om
hälso- och sjukvård för asylsökande m.fl. daterad 2002-02-21.
Kommittédirektiv
Mottagandevillkor för asylsökande Dir. 2003:11
Beslut vid regeringssammanträde den 30 januari 2003.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall ta ställning till hur rådets direktiv om miniminormer för mottagandevillkor av asylsökande i medlemsstaterna (KOM [2001] 181 slutlig, enligt den ordalydelse som kommer att publiceras i EGT) skall genomföras i Sverige. Uppdraget innefattar i första hand att gå igenom lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och relevanta delar i utlänningslagstiftningen samt även regelverken inom andra berörda områden. Utredaren skall således bl.a. utreda – om den information Migrationsverket lämnar till den asylsökande om rättigheter och skyldigheter under asylprocessen uppfyller rådsdirektivets krav, – om gällande bestämmelser om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn är tillräckliga, – om svenska bestämmelser för bidrag och inkvartering är tillräckliga för att uppfylla rådsdirektivets bestämmelser, – på vilket sätt tillgången till akut hälso- och sjukvård och vård som inte kan anstå skall garanteras de asylsökande, – under vilka förutsättningar mottagandevillkor kan dras in helt eller delvis.
Utredaren skall också ta ställning till behovet av författningsändringar eller andra åtgärder samt skall lägga fram förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga.
Bakgrund
Nuvarande bestämmelser
Bestämmelser om mottagande av asylsökande återfinns huvudsakligen i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (fortsättningsvis LMA). Dessa bestämmelser kan i huvudsak sammanfattas enligt följande.
Migrationsverket har ett huvudansvar för mottagandet av asylsökande, för utlänningar som söker uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt (1 § första stycket 1 LMA), för utlänningar som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 2 a kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda i landet (1 § första stycket 2 LMA) samt för utlänningar som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas i Sverige medan ansökan prövas (1 § första stycket 3 LMA). Av detta ansvar följer främst att Migrationsverket skall ordna lämpligt boende i anläggningar för de utlänningar som inte kan ordna boendet på egen hand (2 §). Asylsökande som väljer att inte bo på anvisad plats på Migrationsverkets förläggningar kan bo i s.k. eget boende. Den asylsökande skall alltjämt registreras vid en förläggning och Migrationsverket har fortsatt ansvar för att lämna bistånd enligt LMA (3 §). Utöver boendet, skall Migrationsverket lämna dagersättning och särskild ersättning (13 §) för att täcka behovet av mat, kläder m.m. till de utlänningar som är registrerade i verkets mottagandesystem och som inte genom eget arbete eller med egna tillgångar kan tillgodose sin försörjning (15 §). De asylsökande som väljer att ordna boendet på egen hand kan få viss bostadsersättning (16 §). Sådant bidrag får sättas ned helt eller delvis för den som har inkomst av förvärvsarbete eller annan inkomst eller egna tillgångar. Den som själv inte kan ordna bostad och/eller saknar medel, har rätt till logi på en förläggning (14 §).
Ekonomisk ersättning till asylsökande m.fl. lämnas som regel enligt LMA (1 § andra stycket LMA). Den som omfattas av LMA har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av motsvarande karaktär. Däremot kan dessa utlänningar komma i fråga för andra insatser enligt socialtjänstlagen samt enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Den asylsökande som saknar egna medel har således rätt till bistånd för
sin dagliga livsföring, sk. dagersättning (17 § LMA). Om det föreligger annat angeläget behov har utlänningen rätt till särskilt bistånd, s.k. särskilt bidrag (18 § LMA).
Det är kommunerna som enligt 2 kap. 2 § socialtjänstlagen ytterst ansvarar för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Det innebär ett ansvar för alla som vistas inom kommunens gränser oavsett skälet för vistelsen. Däremot kan vistelsens art ha betydelse för det bistånd som ges.
En utlänning som vistas i ett landsting utan att vara bosatt där skall få tillgång till omedelbar hälso- och sjukvård i enlighet med 4 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Med hälso- och sjukvård avses åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador i enlighet med 1 § hälso- och sjukvårdslagen. Begreppet hälso- och sjukvård omfattar både sjukdomsförebyggande åtgärder och den egentliga sjukvården. I detta ingår även psykologisk och psykiatrisk vård till asylsökande som på grund av exempelvis traumatiska upplevelser och övergrepp är i behov av omedelbar vård. Vad som kan anses vara omedelbar vård får prövas från fall till fall av den läkare som har behandlingsansvar. Asylsökande får tillgång till hälso- och sjukvård med stöd av en överenskommelse mellan staten och Landstingsförbundet. Denna överenskommelse går utöver landstingens skyldigheter enligt hälso- och sjukvårdslagen. Överenskommelsen fastslår också att asylsökande barn som inte fyllt arton år ges samma vård som barn bosatta i landet. Detta inkluderar även psykologisk och psykiatrisk vård. Enligt beslut i riksdagen om proposition 2001/02:185 Uppehållstillstånd med tillfälligt skydd vid massflykt skall personer som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av 2 a kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen, och som inte är folkbokförda i Sverige, få tillgång till samma hälso- och sjukvård som asylsökande.
Sedan den 1 januari 2001 gäller en ny socialförsäkringslag (1999:799). Enligt den nya lagen delas socialförsäkringen in i två delar. Den ena delen innehåller förmåner som grundas på bosättning i Sverige och den andra delen grundas på förmåner som är baserade på arbete här i landet. Båda försäkringarna gäller lika för alla som är bosatta respektive arbetar i Sverige. Den som kommer till Sverige anses bosatt här i socialförsäkringshänseende om det kan antas att vistelsen kommer att överstiga ett år. En utlänning som måste ha uppehållstillstånd för att vistas i Sverige har rätt till bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner endast om ett sådant tillstånd beviljas.
För att undvika att asylsökande m.fl. får dubbla förmåner finns det en generell föreskrift om att de bosättningsbaserade förmånerna inte betalas ut för tid då bistånd enligt LMA har lämnats, om förmånerna är av motsvarande karaktär.
Asylsökande kan undantas från skyldigheten att ha arbetstillstånd i de fall Migrationsverket bedömer att beslut i ärendet inte kommer att kunna fattas inom fyra månader från ansökan (4 kap. 3 a § utlänningsförordningen (1989:547)). Undantaget gäller fram till dess lagakraftvunnet beslut föreligger i ärendet. De utlänningar som arbetar i Sverige utan att vara folkbokförda här har rätt till arbetsbaserad socialförsäkring, vilket avser sådan inkomstförlust som t.ex. sjukpenning och arbetsskadeförsäkring enligt 3 kap.4 och 5 §§socialförsäkringslagen. Däremot omfattas de inte av de bosättningsbaserade socialförsäkringsförmånerna, som avser garantibelopp och bidrag – bl.a. barnbidrag, bostadsbidrag och underhållsstöd (3 kap. 3 § socialförsäkringslagen).
Förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. ger asylsökande barn tillgång till utbildning inom det offentliga skolväsendet på i huvudsak samma villkor som gäller för barn som är bosatta i Sverige. Förordningen ger barnen rätt att delta i förskoleklass, grundskola och gymnasieskola samt motsvarande skolformer. Samma kategori av barn skall också erbjudas förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg på samma villkor som barn som är bosatta i Sverige. Barn som omfattas av LMA har således tillgång till utbildning inom det offentliga skolväsendet, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg på i huvudsak samma villkor som gäller för barn som är bosatta i Sverige.
Utgångspunkten för utlänningarnas vistelse i Sverige bör vara att de så långt möjligt skall kunna ta ansvar för sig själva och sin familj. I LMA regleras frågor om sysselsättning och bistånd till de utlänningar som omfattas av lagen. De som tillhör de i 1 § första stycket 1 och 2 angivna kategorierna av utlänningar skall ges sysselsättning i lämplig omfattning genom deltagande i s.k. organiserad verksamhet (4 § LMA). Denna form av sysselsättning är därför anpassad så att de som är registrerade i Migrationsverkets mottagandesystem och bor på någon av verkets anläggningar skall kunna ta en aktiv del i den dagliga skötseln av dessa. Därutöver erbjuds asylsökande m.fl. olika former av organiserad verksamhet vilken syftar till att den enskilde skall kunna få mening och struktur i vardagen under sin vistelse i Sverige.
Asylsökande som deltar i organiserad verksamhet ses inte som arbetstagare men likställs enligt 5 § LMA i vissa hänseenden med arbetstagare vid tillämpningen av arbetsmiljölagen. I de fall asylsökande m.fl. arbetar, är de att anse som arbetstagare.
Bistånd enligt LMA kan, utöver vad som ovan beskrivits, dras in i följande situationer. Dagersättningen får sättas ned för en utlänning som fyllt 18 år och utan giltigt skäl vägrar att delta i organiserad verksamhet, genom att hålla sig undan försvårar utredningen i ärendet eller vägrar medverka vid verkställandet av ett av- eller utvisningsbeslut (10 § första stycket och 12 § LMA). Bostadsersättningen får sättas ned helt om utlänningen erbjuds boende på en förläggning, liksom dagersättningen, om fri kost ingår i den erbjudna inkvarteringen (10 § andra stycket LMA).
Rätten till bistånd upphör vidare att gälla när uppehållstillstånd ges eller när utlänningen lämnar landet (11 § LMA).
Migrationsverkets eller socialnämndens beslut enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. kan överklagas till förvaltningsdomstol (22 § LMA).
Rådsdirektivet
Den 27 januari 2003 antog Europeiska unionens råd direktivet om miniminormer för mottagandevillkor av asylsökande i medlemsstaterna. Rådsdirektivet skall vara genomfört i nationell rätt senast två år efter antagandet.
Rådsdirektivets huvudsakliga syfte är att garantera asylsökande inom EU ett värdigt mottagande med jämförbara mottagandevillkor i medlemsstaterna. Ett långsiktigt syfte är också att begränsa asylsökandes sekundära förflyttningar då förhoppningen om att finna bättre mottagandevillkor i en annan medlemsstat inte längre är relevant.
Rådsdirektivet innehåller följande huvudsakliga bestämmelser.
Grundläggande principer och garantier
Direktivet skall vara gällande för alla tredjelandsmedborgare och statslösa personer som söker asyl enligt Genèvekonventionen i en medlemsstat (artikel 3). Direktivet är inte tillämpligt i en massflyktssituation eller på ärenden som gäller s.k. diplomatisk eller territoriell
asyl. Vidare kan respektive medlemsstat besluta att rådsdirektivet även skall tillämpas då tredjelandsmedborgare ansöker om andra former av skydd.
Då rådsdirektivet endast föreskriver miniminormer står det medlemsstaterna fritt att införa eller bibehålla en högre standard i mottagandet av asylsökande än den som föreskrivs i direktivet (artikel 4).
Allmänna bestämmelser om mottagandevillkor
Medlemsstaterna är skyldiga att inom femton dagar, från det att ansökan om asyl inlämnats, informera den asylsökande om dennes förmåner och skyldigheter samt om organisationer eller privatpersoner som kan bidraga med rättslig hjälp. Sådan information skall ges skriftligen och kan också, som komplement, ges muntligen på ett språk den asylsökande kan förväntas förstå (artikel 5).
Den asylsökande skall inom tre dagar, från det att asylansökan lämnats in, förses med dokumentation som visar den rättsliga ställning som en asylansökan ger. Om den asylsökande inte har rätt att fritt röra sig på medlemsstatens territorium skall detta framgå av i dokumentationen (artikel 6 punkt 1). Artikel 6 föreskriver ett antal undantag från när dokumentation inte behöver utfärdas vilket bl.a. är fallet då den asylsökande är förvarstagen (punkt 2).
Den asylsökandes rätt till fri rörlighet får inskränkas till ett visst område inom en medlemsstat om rådsdirektivets rättigheter och skyldigheter kan garanteras inom detta område. En sådan inskränkning av rörelsefriheten får ske med hänvisning till allmän ordning eller snabb handläggning av asylärendet (artikel 7 punkt 2). Den asylsökande skall kunna ansöka om att tillfälligt få lämna området och behörig myndighet skall fatta ett individuellt beslut i frågan (artikel 7 punkt 5).
Medlemsstaterna skall sträva efter att hålla samman familjer (artikel 8).
Skolgång och tillträde till arbetsmarknaden
Barn skall få tillgång till skolgång på samma villkor som medborgare i respektive medlemsstat fram till dess att ett avvisningsbeslutet verkställs (artikel 10 punkt 1). Vad gäller gymnasieskolgång, skall ett barn som påbörjat utbildningen före myndighetsdagen få
avsluta den påbörjade utbildningen om barnet fortfarande är asylsökande. Ett barn skall beredas plats i skola senast tre månader efter det att asylansökan lämnats in (artikel 10 punkt 2).
Tillträde till arbetsmarknaden skall beredas senast ett år efter det att asylansökan lämnats in, under förutsättning att ett beslut i första instans inte fattats inom denna tidsram. Om tillträde till arbetsmarknaden har beviljats får detta inte dras tillbaka när ett negativt beslut överklagats. Medlemsstaterna får av arbetsmarknadspolitiska skäl i första hand ge EU-medborgare eller medborgare i stater som är anslutna till EES-avtalet tillträde till arbetsmarknaden (artikel 11). Asylsökande kan också ges tillträde till yrkesträning eller praktikplatser enligt artikel 12.
Regler om en rimlig levnadsnivå och inkvartering
De mottagandevillkor som föreskrivs i rådsdirektivet skall vara tillgängligt för alla asylsökande (artikel 13 punkt 1) och villkoren skall garantera en rimlig levnadsnivå samt de asylsökandes existensminimum (punkt 2). Medlemsstaterna får kräva att den asylsökande skall stå för de kostnader som rättigheterna i rådsdirektivet medför om den asylsökande har tillräckliga resurser för det (punkt 3). Det står varje medlemsstat fritt att välja om man avser ge mottagandevillkoren i form av kontanta medel (bidrag), kuponger eller i natura (punkt 5).
Rådsdirektivet innehåller regler om former för inkvartering av asylsökande på mottagningsanläggning, privat boende eller på annat sätt (artikel 14). Vid inkvartering skall hänsyn tas till familjens integritet (punkt 2 a), barnets bästa (punkt 3) och UNHCR och frivillig organisationer skall garanteras tillträde till förläggningen. Detta gäller också juridiska ombud (punkt 7).
I undantagssituationer får medlemsstaterna under en kort övergångsperiod iaktta särskilda mottagandevillkor. Detta rör främst inkvartering, förvarstagande och i samband med en utvärdering av om den enskilde har särskilda behov (punkt 8).
Hälso- och sjukvård samt psykologiskt stöd för särskilt utsatta
Medlemsstaterna skall försäkra att den asylsökande med familj har tillgång till nödvändig hälso- och sjukvård, vilket skall innefatta åtminstone akut hälso- och sjukvård och vård som inte kan anstå (artikel 15). Av folkhälsoskäl får det krävas att asylsökande genomgår en hälsoundersökning (artikel 9).
En generalklausul till förmån för asylsökande med särskilda behov är införd i direktivet som i princip innebär att särskilda behov hos individer som tillhör dessa grupper skall beaktas (artikel 17). Sådana särskilda grupper kan bl.a. vara minderåriga, handikappade, gamla, gravida, ensamstående föräldrar med minderåriga barn och personer som blivit utsatta för våldsövergrepp. Rådsdirektivet fastslår att barnets bästa skall beaktas – vilket kan jämföras med utlänningslagens (1989:529) portalparagraf (1 kap. 1 § andra stycket) – samt att barn som bl.a. utsatts för tortyr, vålds- eller sexuella övergrepp skall beredas tillgång till rehabilitering (artikel 18). Särskild fokus har lagts på underåriga utan medföljande vuxen. Medlemsstaten uppmanas att så snabbt som möjligt förordna nödvändiga ombud för den underåriga, lämpligt boende samt att försöka efterforska vårdnadshavaren (artikel 19). Rådsdirektivet innehåller vidare bestämmelser som gäller offer för tortyr och organiserat våld (artikel 20).
Inskränkning eller indragande av mottagandevillkor
Rådsdirektivet tar upp grunder för inskränkning eller indragning av mottagandevillkor (artikel 16). Skäl för att helt eller delvis dra in mottagandevillkoren kan exempelvis vara att den asylsökande inte infinner sig vid utredningstillfället, att den asylsökande redan sökt asyl i en annan medlemsstat och att den asylsökande inte redovisat ekonomiska resurser.
Överklagande
De negativa beslut som avser mottagandevillkoren samt inskränkning av rörelsefriheten skall kunna överklagas (artikel 21).
Åtgärder för att förbättra mottagningssystemens effektivitet
Medlemsstaterna åläggs att rapportera till kommissionen om tillämpningen av rådsdirektivet samt bereds tillfälle att föreslå eventuella ändringar av direktivet (artikel 22). Medlemsstaterna är dessutom ansvariga för att relevanta nationella myndigheter har tillräcklig kunskap för att tillse såväl kvinnliga som manliga asylsökandes behov (artikel 24).
Uppdraget
Utredaren skall ta ställning till hur rådets direktiv om miniminormer för mottagandevillkor av asylsökande i medlemsstaterna skall genomföras i Sverige.
Lagen (1994:137) om mottagandevillkor för asylsökande m.fl. (LMA) tillämpas huvudsakligen på asylansökningar enligt 3 kap.2 och 3 §§utlänningslagen. I Sverige tillämpas varken begreppet diplomatisk eller territoriell asyl varför utredaren inte behöver belysa denna del.
Migrationsverket tillhandahåller i dagsläget viss skriftlig information som innehåller uppgifter om rättigheter och skyldigheter för den asylsökande. Den asylsökande informeras vidare muntligen genom tolk om asylprocessen och diverse praktiska spörsmål. Utredaren skall ta ställning till om nuvarande regelverk och praxis uppfyller rådsdirektivets bestämmelser om att tillhandahålla information till den asylsökande samt, om så inte är fallet, föreslå de ändringar som behövs.
När en utlänning söker asyl utlämnas vid ansökningstillfället som regel ett kvitto på att ansökan är inlämnad. Detta dokument bär innehavarens fotografi och intygar att den asylsökande befinner sig lagligen på svenskt territorium. Kort härefter får den asylsökande ett s.k. LMA-kort som innehåller namn, ärendenummer, nationalitet, längd, språk samt giltighetstid. Detta kort är inte ett identitetskort då det inte styrker den sökandes identitet men används bl.a. för att utkvittera dagbidrag och vid sjukbesök. Utredaren skall bedöma om det svenska systemet är tillräckligt för att uppfylla rådsdirektivets krav på dokumentation. Förslag till ändring skall lämnas om det bedöms nödvändigt. Rådsdirektivet föreskriver också att medlemsstaterna kan förse den asylsökande med en tillfällig resehandling om den asylsökande av humanitära
skäl behöver bege sig till en annan medlemsstat. Utredaren skall undersöka hur detta rent praktiskt kan fungera, överväga om den svenska lagstiftningen skall omfatta denna möjlighet samt eventuellt presentera författningsförslag som överensstämmer med rådsdirektivet i denna del.
Rådsdirektivet föreskriver möjligheten att inskränka den asylsökandes rörelsefrihet i andra fall än i samband med förvarstagande eller då den asylsökande ställs under uppsikt. En sådan möjlighet finns inte enligt den svenska rättsordningen. Principen om rörelsefrihet för den asylsökande är en i Sverige väl etablerad princip varför vidare utredning i denna fråga inte bedöms vara nödvändig.
De svenska bestämmelserna om asylsökande m.fl. barns skolgång torde vara tillräckliga för att uppfylla rådsdirektivets krav. Utredaren skall dock bedöma om så är fallet och presentera förslag till författningsändring om detta krävs för att genomföra rådsdirektivet i syfte att förbättra gällande svenska bestämmelser på området.
Utlänningsförordningen föreskriver att ett undantag från skyldigheten att inneha arbetstillstånd kan beviljas om det förväntas gå mer än fyra månader innan Migrationsverket fattar beslut i ärendet. Enligt rådsdirektivet står det medlemsstaterna fritt att utestänga den asylsökande från arbetsmarknaden upp till ett år samt att ge EU och EES-medborgare förtur till arbetsmarknaden. Härmed uppfyller det svenska regelverket rådsdirektivets krav varför frågan inte behöver utredas närmare.
LMA erbjuder vuxna asylsökande deltagande i organiserad verksamhet. Det innehåll denna verksamhet uppvisar är väl etablerat i den svenska ordningen och uppfyller artikel 12 i rådsdirektivet varför vidare utredning av denna fråga inte synes nödvändig.
Enligt gällande avtal mellan staten och Landstingsförbundet får asylsökande tillgång till akut hälso- och sjukvård och vård som inte kan anstå. Barn får tillgång till samma vård som dem som är permanent bosatta i Sverige. Rådsdirektivets bestämmelser torde redan idag vara tillgodosedda genom svensk praxis. Utredaren skall dock utreda huruvida avtalet mellan staten och Landstingsförbundet anses vara tillräckligt för att direktivet skall anses vara genomfört eller om tillgången till akut hälso- och sjukvård och vård som inte kan anstå bör vara reglerat i författning. Utredaren skall presentera förslag till författningstext om detta bedöms vara nödvändigt för att genomföra rådsdirektivet.
Enligt gällande praxis erbjuds de asylsökande vid ankomsten till Sverige att genomgå en hälsoundersökning. Det finns inga särskilda bestämmelser om krav på att en asylsökande skall underställa sig en generell hälsoundersökning. Rådsdirektivet gör det möjligt för en medlemsstat att kräva en hälsoundersökning av folkhälsoskäl. Utredaren skall ta ställning till om en tvingande bestämmelse med sådant innehåll bör genomföras i svensk rätt samt presentera förslag till författning i det fall detta bedöms nödvändigt.
Medlemsstaterna skall garantera den asylsökande en dräglig levnadsnivå. Detta kan göras genom bidrag, kuponger eller kontanter. Det svenska systemet med dagbidrag, särskilt bidrag samt i vissa fall bostadsbidrag torde uppfylla rådsdirektivets krav. Utredaren skall dock ta ställning till om någon ändring krävs för att svenska bestämmelser skall uppfylla rådsdirektivet. Förslag till författningstext skall också presenteras om det bedöms nödvändigt med hänvisning till genomförandet i svensk rätt.
I rådsdirektivets artikel 14 föreskrivs att asylsökande skall garanteras inkvartering. Migrationsverket erbjuder idag den asylsökande en plats på en mottagningsförläggning. Det står dock den asylsökande fritt att själv ordna boende. Den svenska ordningen uppfyller långt mer än vad rådsdirektivet föreskriver varför frågan inte närmare behöver utredas.
Rådsdirektivet anger ett antal situationer när mottagandevillkoren helt eller delvis kan dras in. Utredaren skall utreda huruvida det är lämpligt med en ändring av de svenska bestämmelser som i dag gäller för reducering av mottagandevillkoren. Förslag till författningstext bör presenteras för det fall det bedöms nödvändigt eller lämpligt med ändringar för rådsdirektivets genomförande i svensk rätt.
I utlänningslagen finns bestämmelser om att barnets bästa alltid skall beaktas i ärenden som handläggs enligt lagen. Enligt praxis tillämpas också särskilt utarbetade riktlinjer för asylsökande som utsatts för sexuellt våld och tortyr. I varje enskilt ärende beaktas individuella skäl. Utredaren skall ta ställning till om svensk rätt och praxis är tillräcklig för att uppfylla artiklarna 17–20 rådsdirektivet samt eventuellt föreslå vilka ändringar som krävs.
Utredaren skall slutligen ta ställning till om rådsdirektivets bestämmelser får någon konsekvens för det svenska regelverket om behandling av personuppgifter, bl.a. förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. I den mån ändringar bedöms nöd-
vändiga skall utredaren samråda med utredningen om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen (Dir UD 2001:05) samt beakta de regler om skydd för den personliga integriteten som finns i personuppgiftslagen (1998:204) och rådsdirektivet om personuppgifter (95/45/EG). Utredaren skall vidare analysera eventuella konsekvenser för reglerna om sekretess samt vid behov föreslå ändringar även i detta hänseende.
Utredningsbehovet omfattar rådsdirektivets konsekvenser och behovet av regeländringar inte bara med avseende på lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. utan också avseende andra relevanta författningar, som utlänningslagen (1989:529) och utlänningsförordningen (1989:547). Utredaren skall, utöver vad som ovan angivits, ta ställning till om det i övrigt fordras några ytterligare författningsändringar eller andra eventuella åtgärder för rådsdirektivets genomförande i svensk rätt. Utredaren skall i de fall det bedöms som nödvändigt lägga fram förslag till de författningsändringar och andra eventuella åtgärder som rådsdirektivet ger anledning till.
Utredaren skall också göra en bedömning av eventuella kostnader som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan komma att medföra. Utgångspunkten skall vara att sådana eventuella kostnader skall rymmas inom gällande ramar för mottagande av asylsökande.
Samråd med utredningen om flyktingmottagande och introduktion (N 2001:11)
Det bör i sammanhanget noteras att regeringen den 1 november 2001 beslutade om direktiv till en särskild utredare (Dir 2001:87) som utifrån ett helhetsperspektiv skall göra en översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar. Översynen skall även omfatta systemet för statlig ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet samt i relevanta delar mottagandet av asylsökande. En huvudinriktning skall bl.a. vara att föreslå författnings- och regeländringar och fortsatt utvecklingsarbete på de områden där utredaren anser att det behövs. Ovan nämnda utredning skulle ha slutredovisas den 31 mars 2003. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2003:9) till utredningen om flyktingmottagande och introduktion fastställdes dock att utredningen skall slutredovisas först den 1 september 2003.
Det är av vikt att utredaren samråder med utredningen om flyktingmottagande och introduktion så att resultaten från båda utredningarna ligger i linje med varandra på de områden det finns behov av det.
Samråd med utredningen om översyn av regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut
Regeringen beslutade den 4 april 2002 om direktiv till en särskild utredare (UD 2002:02, dir. 2002:43) med uppdrag att utreda regleringen av verkställighet av beslut om avvisning och utvisning enligt utlänningslagen och angränsande lagstiftning, särskilt när det gäller ärenden där utlänningens identitet är oklar. Den 28 november 2002 fattade regeringen beslut om ett tilläggsdirektiv (Dir. 2002:147) till nämnda utredning UD 2002:02, där utredaren gavs ett utökat uppdrag. Utredaren skall se närmre på huruvida gällande sekretessreglering utgör ett oacceptabelt hinder för effektivt samarbete mellan myndigheter med ansvar för att verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut i utlänningsärenden.
Utredningen om mottagandevillkor för asylsökande (Dir. 2002:104) skall samråda med utredningen om översyn av regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Samråd bör särskilt ske i förhållande till rådsdirektivets artikel 16 där möjligheterna att reducera mottagandevillkor i särskilda situationer regleras, så att resultaten från dessa två utredningar ligger i linje med varandra.
Redovisning av uppdraget
Uppdraget skall redovisas senast den 31 oktober 2003.
(Utrikesdepartementet)
RÅDETS DIREKTIV 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna
EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 63.1 b i detta, med beaktande av kommissionens förslag,1med beaktande av Europaparlamentets yttrande,2med beaktande av Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande,3med beaktande av Regionkommitténs yttrande,4 och av följande skäl: (1) En gemensam asylpolitik, inklusive ett gemensamt europeiskt asylsystem, är ett grundläggande inslag i Europeiska unionens målsättning att gradvis upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa som är öppet för alla som av olika omständigheter tvingas söka skydd inom gemenskapen. (2) Europeiska rådet enades vid sitt särskilda möte i Tammerfors den 15 och 16 oktober 1999 om att arbeta för att ett gemensamt europeiskt asylsystem skapas, grundat på en fullständig och allomfattande tillämpning av Genèvekonventionen om flyktingars rättsliga ställning av den 28 juli 1951, kompletterad genom New York-protokollet av den 31 januari 1967, och på så sätt garantera att ingen skickas tillbaka för att bli utsatt för förföljelse, det vill säga att principen om ”non-refoulement ”bevaras. (3) I slutsatserna från Tammerfors anges att ett gemensamt europeiskt asylsystem på kort sikt bör omfatta gemensamma miniminormer för mottagande av asylsökande.
1 EGT C 213 E,31.7.2001, s.286. 2 Yttrandet avgivet den 25 april 2002 (ännu ej offentliggjort i EGT). 3 EGT C 48, 21.2.2002, s.63. 4 EGT C 107, 3.5.2002, s.85.
(4) Att fastställa miniminormer för mottagande av asylsökande är ett steg i rätt riktning mot en gemensam asylpolitik. (5) Detta direktiv står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Direktivet syftar särskilt till att säkerställa full respekt för den mänskliga värdigheten samt till att främja tillämpningen av artiklarna 1 och 18 i nämnda stadga. (6) När det gäller behandlingen av personer som omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv är medlemsstaterna bundna av sina förpliktelser enligt de internationella rättsliga instrument som de är parter i och som förbjuder diskriminering. (7) Det bör fastställas mininormer för mottagande av asylsökande som under normala förhållanden räcker till för att ge dem en värdig levnadsstandard och jämförbara levnadsvillkor i alla medlemsstater. (8)En harmonisering av asylsökandes mottagningsvillkor bör bidra till att begränsa asylsökandes sekundära förflyttningar på grund av att villkoren skiljer sig åt. (9) Mottagandet av grupper med speciella behov bör utformas särskilt för att möta dessa behov. (10) Mottagandet av asylsökande som hålls i förvar bör utformas särskilt för att möta deras behov i denna situation. (11) För att säkra överensstämmelse med förfarandets minimigarantier, som består av möjlighet att kontakta organisationer eller grupper av personer som tillhandahåller juridisk rådgivning, bör information ges om sådana organisationer och grupper av personer. (12) Möjligheterna att missbruka mottagningssystemet bör minskas genom att det fastställs grunder för när mottagningsvillkoren för asylsökande får inskränkas eller dras in. (13) Det bör säkerställas att de nationella mottagningssystemen och samarbetet mellan medlemsstaterna när det gäller mottagning av asylsökande kan fungera effektivt. (14) Lämplig samordning bör främjas mellan behöriga myndigheter vad gäller mottagande av asylsökande. Harmoniska förbindelser mellan lokalsamhällen och förläggningar bör därför främjas.
(15) Det ligger i miniminormernas natur att medlemsstaterna får införa eller bibehålla mer förmånliga bestämmelser för tredjelandsmedborgare och statslösa personer som söker internationellt skydd i en medlemsstat. (16) Medlemsstaterna uppmanas att tillämpa bestämmelserna i detta direktiv även på förfaranden för att besluta om ansökningar om andra skyddsformer än de som följer av Genèvekonventionen för tredjelandsmedborgare och statslösa personer. (17) Genomförandet av detta direktiv bör utvärderas regelbundet. (18) Eftersom målen för den föreslagna åtgärden, nämligen att fastställa miniminormer för mottagandet av asylsökande i medlemsstaterna, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och de därför på grund av den föreslagna åtgärdens omfattning och verkningar bättre kan uppnås på gemenskapsnivå, kan gemenskapen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i fördraget. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går detta direktiv inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål. (19) Förenade kungariket har i enlighet med artikel 3 i det protokoll om Förenade kungarikets och Irlands ställning som är fogat till Fördraget om Europeiska unionen och Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, genom skrivelse av den 18 augusti 2001, meddelat sin önskan att delta i antagandet och tillämpningen av detta direktiv. (20) I enlighet med artikel 1 i ovannämnda protokoll deltar inte Irland i antagandet av detta direktiv. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 4 i ovan nämnda protokoll gäller därför bestämmelserna i detta direktiv inte Irland. (21) Danmark deltar i enlighet med artiklarna 1 och 2 i det protokoll om Danmarks ställning som är fogat till Fördraget om Europeiska unionen och Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen inte i antagandet av detta direktiv och är därför inte bundet av det och omfattas inte av dess tillämpning.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE. KAPITEL I
SYFTE, DEFINITIONER OCH RÄCKVIDD Artikel 1
Syfte
Syftet med detta direktiv är att fastställa miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna.
Artikel 2
Definitioner
I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a) Genèvekonventionen: Genèvekonventionen av den 28 juli 1951
om flyktingars rättsliga ställning, ändrad genom New Yorkprotokollet av den 31 januari 1967.
b) Asylansökan :en ansökan från en tredjelandsmedborgare eller
statsös person som kan betraktas som en begäran om internationellt skydd av en medlemsstat enligt Genèvekonventionen. En ansökan om internationellt skydd skall antas vara en asylansökan, om inte en tredjelandsmedborgare eller statslös person uttryckligen begär någon annan typ av skydd som det kan ansökas om i särskild ordning.
c) Sökande eller asylsökande: en tredjelandsmedborgare eller stats-
lös person som har lämnat in en asylansökan som inte har slutligt avgjorts.
d) Familjemedlemmar:s om familj till den asylsökande skall räknas
följande medlemmar som befinner sig i samma medlemsstat av skäl som är knutna till asylansökan, förutsatt att familjen bildades redan i ursprungslandet:
i) Den asylsökandes make/maka eller hans/hennes ogifta partner i en stadigvarande relation, om lagstiftningen eller sedvanerätten i den berörda medlemsstaten behandlar ogifta par på samma sätt som gifta enligt dess utlänningslagstiftning.
ii) Underåriga barn till sådana par som avses i led i eller till den sökande, på villkor att de är ogifta och beroende av den sökande för sin försörjning, oavsett om de fötts inom eller utom äktenskapet eller adopterats enligt nationell lagstiftning.
e) Flykting :en person som uppfyller kraven i artikel 1. A i Genève-
konventionen.
f) Flyktingstatus :den rättsliga ställning som en medlemsstat beviljar
en person som är flykting och som vistas i egenskap av flykting på den medlemsstatens territorium.
g) Förfaranden och överklaganden :de förfaranden och överklag-
anden som föreskrivs i medlemsstaternas nationella lagstiftning.
h) Underåriga utan medföljande vuxen :personer som är yngre än
arton år och som anländer till medlemsstaternas territorium utan att vara i sällskapmed en vuxen som enligt lag eller sedvana ansvarar för dem, och så länge de inte faktiskt tas om hand av en sådan person; det gäller även underåriga som lämnas utan medföljande vuxen efter att ha anlänt till medlemsstaternas territorium.
i) Mottagningsvillkor: samtliga åtgärder som medlemsstaterna vid-
tar till förmån för de asylsökande i enlighet med dettadirektiv.
j) Materiella mottagningsvillkor :mottagningsvillkor som omfattar
inkvartering, mat och kläder och som tillhandahålls in natura, i form av penningbidrag eller kuponger samt dagpenning.
k) Förvar: en medlemsstats kvarhållande av en asylsökande inom en
särskild anläggning där den sökande är fråntagen sin rörelsefrihet.
l) Förläggning: varje anläggning som används för kollektiv inkvart-
ering av asylsökande.
Artikel 3
Räckvidd
1 Detta direktiv skall tillämpas på alla tredjelandsmedborgare och statslösa personer som lämnar in en asylansökan vid gränsen till eller på en medlemsstats territorium, så länge de får uppehålla sig på territoriet i egenskap av asylsökande, samt på familjemedlemmar, om dessa om-
fattas av en sådan asylansökan enligt nationell lagstiftning. Detta direktiv är inte tillämpligt på ansökningar om diplomatisk eller territoriell asyl som lämnas in till medlemsstaternas beskickningar.
3. Detta direktiv skall inte tillämpas när bestämmelserna i rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta5 tillämpas.
4. Medlemsstaterna får besluta att tillämpa bestämmelserna i detta direktiv vid behandling av ansökningar om andra skyddsformer än de som följer av Genèvekonventionen för tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som inte befinns vara flyktingar.
Artikel 4
Mer förmånliga bestämmelser
Medlemsstaterna får införa eller bibehålla mer förmånliga bestämmelser om mottagningsvillkor för asylsökande och andra nära anhöriga till den sökande i samma medlemsstat när de är beroende av den asylsökande för sin försörjning eller av humanitära skäl, förutsatt att dessa bestämmelser är förenliga med detta direktiv.
5 EGT L 212,7.8.2001, s.12.
KAPITEL II ALLMÄNNA BESTÄMMELSER OM MOTTAGNINGS-VILLKOREN
Artikel 5
Information
1. Medlemsstaterna skall i rimlig tid och inte senare än 15 dagar efter det att de asylsökande har lämnat in sina asylansökningar till den behöriga myndigheten informera dem åtminstone om fastställda förmåner för dem och vilka skyldigheter de skall uppfylla för att komma i åtnjutande av mottagningsvillkoren. Medlemsstaterna skall se till att de sökande informeras om organisationer eller grupper av personer som tillhandahåller särskild juridisk rådgivning och om organisationer som kan bistå eller informera dem om gällande mottagningsvillkor, inklusive sjuk-och hälsovård.
2. Medlemsstaterna skall se till att den information som avses i punkt 1 ges skriftligen och, så långt möjligt, på ett språk som de sökande rimligtvis kan förväntas förstå. I förekommande fall kan sådan information även lämnas muntligt.
Artikel 6
Dokumentation
1. Medlemsstaterna skall se till att den sökande inom tre dagar efter det att ansökan lämnats in till den behöriga myndigheten förses med ett dokument utfärdat i hans eller hennes namn som styrker hans eller hennes rättsliga ställning som asylsökande eller intygar att han eller hon får stanna på medlemsstatens territorium så länge ansökan inte har avgjorts eller håller på att prövas. Om innehavaren inte har rätt att röra sig fritt inom hela eller delar av medlemsstatens territorium, skall dokumentet även styrka detta.
2. Medlemsstaterna får avstå från att tillämpa denna artikel om den asylsökande hålls i förvar samt vid prövning av en asylansökan som lämnats in vid gränsen eller i samband med ett förfarande för att fastställa den sökandes rätt att lagligen resa in på en medlemsstats territorium. I särskilda fall får medlemsstaterna under prövningen av en
asylansökan förse sökande med andra intyg som är likvärdiga med det dokument som avses i punkt 1.
3. Det dokument som avses i punkt 1 behöver inte styrka den asylsökandes identitet.
4. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att förse de asylsökande med det dokument som avses i punkt 1 och som skall vara giltigt lika länge som dessa har tillstånd att uppehålla sig på den berörda medlemsstatens territorium eller vid dess gräns.
5. Medlemsstaterna får förse asylsökande med en resehandling om det uppkommer allvarliga humanitära skäl som kräver deras närvaro i en annan stat.
Artikel 7
Bosättning och rörelsefrihet
1. De asylsökande får röra sig fritt på värdmedlemsstatens territorium eller inom ett område som har anvisats dem av den medlemsstaten. Det anvisade området får inte påverka den omistliga privatlivssfären och skall ge tillräckligt utrymme för att garantera tillträde till alla förmåner enligt detta direktiv.
2. Medlemsstaterna får besluta om var den asylsökande skall bosätta sig, med hänsyn till allmänt intresse, allmän ordning eller, om så är nödvändigt, för en skyndsam prövning och effektiv uppföljning av hans eller hennes ansökan.
3. Medlemsstaterna får, om så är nödvändigt på grund av exempelvis rättsliga skäl eller skäl som avser allmän ordning, kvarhålla en asylsökande på en bestämd plats i enlighet med deras nationella lagstiftning.
4. Medlemsstaterna får ställa som villkor för att bevilja de materiella mottagningsvillkor som avses i detta kapitel att de sökande bosätter sig på en bestämd plats, vilken fastställts av medlemsstaten. Ett sådant beslut, som kan vara av allmän karaktär, skall fattas på individuell grund och i enlighet med den nationella lagstiftningen.
5. Medlemsstaterna skall se till att det finns möjlighet att bevilja tillfälliga tillstånd för de sökande att lämna den bosättningsort som anges i punkterna 2 och 4 och/eller det anvisade område som anges i punkt 1.
Beslut skall fattas på individuell, objektiv och opartisk grund och skall motiveras om de går den sökande emot. Den sökande skall inte behöva begära tillstånd för att infinna sig hos myndigheter eller domstolar om hans eller hennes närvaro är nödvändig.
6. Medlemsstaterna skall kräva att de sökande underrättar behöriga myndigheter om sin adress och så snabbt som möjligt meddelar dessa myndigheter eventuell adressändring.
Artikel 8
Familjer
Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder till stöd för största möjliga sammanhållning inom de familjer som befinner sig på deras territorier, om det är den berörda medlemsstaten som tillhandahållit bostaden. Sådana åtgärder skall vidtas med de asylsökandes medgivande.
Artikel 9
Hälsoundersökningar
Medlemsstaterna får begära att de sökande skall hälsoundersökas av folkhälsoskäl.
Artikel 10
Underårigasskolgång och utbildning
1. Medlemsstaterna skall bevilja underåriga barn till asylsökande och underåriga asylsökande tillträde till utbildningsväsendet på liknande villkor som medborgarna i värdmedlemsstaten, så länge som en utvisningsåtgärd mot dem eller deras föräldrar inte har verkställts. Sådan utbildning kan tillhandahållas på förläggningar. Den berörda medlemsstaten får föreskriva att tillträdet skall begränsas till att gälla det offentliga utbildningsväsendet. Underårig är den som inte har uppnått laglig myndighetsålder i den medlemsstat där asylansökan lämnats in eller prövas. Medlemsstaterna får inte vägra någon att fortsätta sin skolgång endast på grund av att den underårige har uppnått laglig myndighetsålder.
2. Tillgång till utbildningssystemet skall ges senast tre månader från och med det att asylansökan lämnats in av den underårige eller av dennes föräldrar. Denna period får förlängas till ett år när en särskild utbildning erbjuds för att underlätta tillträdet till utbildningssystemet.
3. När tillträde till utbildningsväsendet enligt punkt 1 inte är möjligt på grund av den underåriges särskilda situation kan medlemsstaten erbjuda annan form av undervisning.
Artikel 11
Sysselsättning
1. Medlemsstaterna skall fastställa en tidsperiod som börjar löpa från och med den dag då asylansökan lämnats in och under vilken en sökande inte skall ha tillträde till arbetsmarknaden.
2. Om ett beslut i första instans inte har fattats ett år efter det att asylansökan lämnats in och denna försening inte kan tillskrivas den sökande, skall medlemsstaterna besluta på vilka villkor sökanden kan beviljas tillträde till arbetsmarknaden.
3. Tillträde till arbetsmarknaden får inte upphävas under överklagandeförfarandet, om ett överklagande av ett beslut om avslag i ett ordinarie förfarande har suspensiv verkan, fram till dess att ett avslag har meddelats i överklagandeärendet.
4. Medlemsstaterna får av arbetsmarknadspolitiska skäl prioritera EUmedborgare och medborgare från sådana stater som är parter i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och sådana tredjelandsmedborgare som innehar uppehållstillstånd.
Artikel 12
Yrkesutbildning
Medlemsstaterna får ge asylsökande tillträde till yrkesutbildning oavsett om de har tillträde till arbetsmarknaden eller ej. Tillträde till yrkesutbildning som är knuten till ett anställningsavtal är avhängigt av i vilken utsträckning den sökande har tillträde till arbetsmarknaden i enlighet med artikel 11.
Artikel 13
Allmänna bestämmelser om materiella mottagningsvillkor och hälsooch sjukvård
1. Medlemsstaterna skall se till att materiella mottagningsvillkor finns tillgängliga för sökande när de lämnar in sin asylansökan.
2. Medlemsstaterna skall utfärda bestämmelser om materiella mottagningsvillkor för att garantera en levnadsstandard som täcker de asylsökandes behov i fråga om hälsa och uppehälle. Medlemsstaterna skall se till att kraven på levnadsstandard även uppfylls för personer med särskilda behov, i enlighet med artikel 17, och för personer som hålls i förvar.
3. Medlemsstaterna får fastställa som villkor för att bevilja samtliga eller några av de materiella mottagningsvillkoren samt hälso- och sjukvård att de sökande inte har tillräckliga medel för att garantera en levnadsstandard som täcker deras behov i fråga om hälsa och uppehälle.
4. Medlemsstaterna får enligt bestämmelserna i punkt 3 kräva att de sökande täcker eller bidrar till kostnaderna för de materiella mottagningsvillkor och den hälso-och sjukvård som anges i detta direktiv om de har tillräckliga medel, t.ex. om de har arbetat under en rimlig tidsperiod. Om det framkommer att en sökande hade tillräckliga medel för att täcka materiella mottagningsvillkor och hälso- och sjukvård vid den tid då dessa grundläggande behov tillgodosågs, får medlemsstaten begära att dessa återbetalas av den asylsökande.
5. Materiella mottagningsvillkor får tillhandahållas in natura eller i form av ekonomiska bidrag eller kuponger, eller i form av en kombination av dessa. När medlemsstaterna tillgodoser de materiella mottagningsvillkoren genom ekonomiska bidrag eller kuponger skall det belopp som de uppgår till fastställas enligt principerna i denna artikel.
Artikel 14
Närmare bestämmelser om materiella mottagningsvillkor
1. Om inkvartering tillhandahålls in natura bör den beviljas i en eller flera av följande former:
a) Anläggningar som används i syfte att hysa sökande under pröv-
ningen av en asylansökan som lämnats in vid gränsen.
b) Förläggningar som garanterar en tillräcklig levnadsstandard.
c) Privathus, lägenheter, hotell eller andra lokaler som anpassats för
sökande.
2. Medlemsstaterna skall se till att de sökande som försetts med sådan inkvartering som anges i punkt 1 a,1 b och 1 c
a) åtnjuter skydd för sitt familjeliv,
b) har möjlighet att kommunicera med släktingar, juridiska rådgivare
och företrädare för FN:s flyktingkommissariat (UNHCR)och icke-statliga organisationer som erkänns av medlemsstaterna. Medlemsstaterna skall lägga särskild vikt vid att förebygga våld inom de anläggningar och förläggningar som anges i punkt 1 a och 1 b.
3. Medlemsstaterna skall se till att underåriga barn till sökande eller sökande som själva är underåriga inkvarteras, om så är lämpligt, med sina föräldrar eller med den vuxne familjemedlem som ansvarar för dem enligt lag eller sedvana.
4. Medlemsstaterna skall se till att flyttning av sökande från en anläggning till en annan sker endast om det är nödvändigt. Medlemsstaterna skall ge de sökande möjlighet att underrätta sina juridiska rådgivare om förflyttningen och sin nya adress.
5. Personer som arbetar vid förläggningar skall ha lämplig utbildning och vara bundna av tystnadsplikt, enligt den nationella lagstiftningen, beträffande uppgifter som de får kännedom om genom sitt arbete.
6. Medlemsstaterna får låta de sökande delta i förvaltningen av de materiella resurserna och de icke-materiella aspekterna av livet i förläggningen genom ett råd eller en rådgivande kommitté som företräder dem som bor på förläggningen.
7. Asylsökandes juridiska rådgivare och företrädare för UNHCR eller sådana relevanta icke-statliga organisationer som UNHCR utser och som erkänns av medlemsstaten skall ges tillträde till förläggningarna och övriga inkvarteringar för att biträda nämnda asylsökande. Detta tillträde får endast begränsas med hänsyn till säkerheten vid förläggningarna och inkvarteringarna och för de asylsökande själva.
8. Medlemsstaterna får under en rimlig tidsperiod, som skall vara så kort som möjligt, undantagsvis fastställa materiella mottagningsvillkor som skiljer sig från dem som föreskrivs i denna artikel, om – det krävs en första bedömning av den sökandes särskilda behov, – de materiella mottagningsvillkor som föreskrivs i denna artikel inte är tillgängliga i ett visst geografiskt område, – de normalt tillgängliga inkvarteringsmöjligheterna tillfälligtvis är uttömda, – den asylsökande befinner sig i en förvarsenhet eller i sådana anläggningar vid gränsen som de inte kan lämna. Dessa olika villkor skall under alla förhållanden omfatta de grundläggande behoven.
Artikel 15
Hälso-och sjukvård
1. Medlemsstaterna skall se till att de sökande får nödvändig hälso-och sjukvård som åtminstone skall innefatta akutsjukvård och nödvändig behandling av sjukdomar. Medlemsstaterna skall sörja för nödvändig läkarhjälp eller annan hjälp för sökande med särskilda behov.
KAPITEL III INSKRÄNKNING ELLER INDRAGNING AV MOTTAGNINGSVILLKOREN
Artikel 16
Inskränkning eller indragning av mottagningsvillkoren
1. Medlemsstaterna får inskränka eller dra in mottagningsvillkoren i följande fall:
a) Om en asylsökande
– lämnar den bostadsort som fastställts av den behöriga myndig-
heten utan att meddela denna eller om begärt tillstånd inte har erhållits, eller – underlåter att uppfylla sin anmälningsplikt eller att följa upp-
maningar att tillhandahålla information eller komma till en
personlig intervju angående asylförfarandet under en rimlig period som fastställs i nationell lagstiftning, eller – redan har lämnat in en ansökan i samma medlemsstat. Om den sökande spåras upp eller frivilligt anmäler sig till den behöriga myndigheten, skall det fattas ett motiverat beslut baserat på orsakerna till försvinnandet angående återinförande av vissa eller alla av de ovan nämnda mottagningsvillkoren.
b) Om den sökande har undanhållit sina ekonomiska resurser och därför utan rätt fått del av de materiella mottagningsvillkoren. Om det framkommer att en sökande hade tillräckliga medel för att täcka materiella mottagningsvillkor och hälso-och sjukvård vid den tid då dessa grundläggande behov tillgodosågs, får medlemsstaten begära att dessa återbetalas av den asylsökande.
2. Medlemsstaterna får vägra mottagningsvillkor i de fall där en asylsökande inte kan visa att asylansökan lämnades in så snart det var praktiskt möjligt efter ankomsten till medlemsstaten.
3. Medlemsstaterna får fastställa påföljder för allvarliga brott mot de regler som gäller för förläggningarna samt för synnerligen våldsamt uppträdande.
4. Beslut om inskränkning, indragning eller vägran av mottagningsvillkoren eller om påföljder i enlighet med punkterna 1,2 och 3 skall fattas på individuell, objektiv och opartisk grund och innefatta en motivering. Beslut skall grundas på den berörda personens särskilda situation, särskilt när det gäller personer som omfattas av artikel 17, med beaktande av proportionalitetsprincipen. Medlemsstaterna skall under alla omständigheter garantera tillträde till akutsjukvård.
5. Medlemsstaterna skall se till att de materiella mottagningsvillkoren inte inskränks eller dras in förrän ett beslut om avslag har fattats.
KAPITEL IV PERSONER MED SÄRSKILDA BEHOV
Artikel 17
Allmän princip
1. Medlemsstaterna skall i den nationella lagstiftningen för genomförande av bestämmelserna i kapitel II om materiella mottagningsvillkor och hälso-och sjukvård beakta den speciella situationen för utsatta personer, till exempel underåriga, underåriga utan medföljande vuxen, funktionshindrade, äldre, gravida, ensamstående föräldrar med underåriga barn, och personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykologiskt, fysiskt eller sexuellt våld.
2. Punkt 1 skall endast tillämpas på personer som befunnits ha särskilda behov efter en individuell utvärdering av deras situation.
Artikel 18
Underåriga
1. I första hand skall hänsyn till barnets bästa tas när medlemsstaterna genomför bestämmelser som gäller underåriga i detta direktiv.
2. Medlemsstaterna skall se till att underåriga som varit utsatta för någon form av övergrepp, försummelse, utnyttjande, tortyr eller grym, omänsklig och förnedrande behandling eller som har drabbats av väpnade konflikter ges tillgång till rehabilitering, och se till att lämplig psykisk vård tillhandahålls och att det ges tillgång till kvalificerad rådgivning när så behövs.
Artikel 19
Underåriga utan medföljande vuxen
1. Medlemsstaterna skall så snabbt som möjligt vidta åtgärder för att se till att underåriga utan medföljande vuxen företräds på ett tillfredsställande sätt av en förmyndare eller vid behov en organisation som skall ansvara för de underårigas vård och välfärd, eller på annat lämpligt sätt. Behöriga myndigheter skall utföra regelbundna utvärderingar. Underåriga utan medföljande vuxen som lämnar in en asylansökan skall från
den tidpunkt då de tillåts resa in på territoriet fram till dess att de måste lämna den medlemsstat där asylansökan inlämnats eller prövas tas emot
a) hos vuxna släktingar,
b) hos en fosterfamilj,
c) i förläggningar som utformats särskilt för underåriga, eller
d) i annan typav inkvartering som är lämplig för underåriga. Medlemsstaterna får placera underåriga utan medföljande vuxen som är 16 år eller äldre i förläggningar för vuxna asylsökande. I möjligaste mån skall syskon hållas samman, varvid man skall beakta den berörde underåriges bästa, särskilt åldern och mognadsgraden. Underåriga skall byta inkvartering så sällan som möjligt.
3. För att tillgodose den underåriges grundläggande intressen skall medlemsstaterna försöka spåra familjemedlemmar till underåriga utan medföljande vuxen så snabbt som möjligt. Om den underåriges eller dennes familjs liv eller fysiska säkerhet är hotade, särskilt om familjen har stannat i ursprungslandet, är det viktigt att se till att insamling, behandling och spridning av information om dessa personer sker konfidentiellt, för att inte riskera deras säkerhet.
4. Personal som arbetar med underåriga utan medföljande vuxen skall ha fått eller erhålla lämplig utbildning om underårigas behov och vara bundna av tystnadsplikt, enligt den nationella lagstiftningen, beträffande uppgifter som de får kännedom om genom sitt arbete.
Artikel 20
Offer för tortyr och våld
Medlemsstaterna skall, om nödvändigt, se till att personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra grova våldshandlingar erhåller nödvändig behandling för skador som förorsakats av ovannämnda gärningar.
KAPITEL V ÖVERKLAGANDEFÖRFARANDE
Artikel 21
Överklagandeförfarande
1. Medlemsstaterna skall se till att avslag i fråga om beviljande av förmåner i enlighet med detta direktiv eller beslut som fattas i enlighet med artikel 7 och som individuellt påverkar asylsökande kan överklagas enligt de förfaranden som fastställts i den nationella lagstiftningen. Åtminstone i sista instans skall möjlighet ges till överklagande eller prövning inför domstol.
2. Förfaranden för tillgång till juridisk rådgivning i sådana fall skall fastställas i nationell lagstiftning.
KAPITEL VI ÅTGÄRDER FÖR ATT GÖRA MOTTAGNINGSSYSTEMET EFFEKTIVARE
Artikel 22
Samarbete
Medlemsstaterna skall regelbundet informera kommissionen om antalet personer, uppdelade efter kön och ålder, som omfattas av mottagningsvillkoren och tillhandahålla fullständiga uppgifter om typ, beteckning och utseende beträffande de handlingar som föreskrivs i artikel 6.
Artikel 23
System för styrning, tillsyn och kontroll
Med vederbörlig hänsyn till sin konstitutionella struktur skall medlemsstaterna se till att lämplig styrning, tillsyn och kontroll av nivån på mottagningsvillkoren upprättas.
Artikel 24
Personal och resurser
1. Medlemsstaterna skall genom lämpliga åtgärder se till att myndigheter och andra organisationer som ansvarar för genomförandet av detta direktiv får tillräcklig utbildning med hänsyn till både manliga och kvinnliga asylsökande.
2. Medlemsstaterna skall anslå de medel som behövs för att kunna genomföra de nationella bestämmelser som antas för genomförandet av detta direktiv.
KAPITEL VII SLUTBESTÄMMELSER
Artikel 25
Rapportering
Senast 6 augusti 2006 skall kommissionen rapportera till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av detta direktiv och vid behov föreslå nödvändiga ändringar. Medlemsstaterna skall senast 6 februari 2006 sända kommissionen all information som behövs för att utarbeta denna rapport, inklusive sådana statistiska uppgifter som anges i artikel 22. Efter det att rapporten lagts fram, skall kommissionen minst en gång vart femte år rapportera till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av detta direktiv.
Artikel 26
Införlivande
1. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv före den 6 februari 2005. De skall genast underrätta kommissionen om detta. När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda.
2. Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna texten till de bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv.
Artikel 27
Ikraftträdande
Detta direktiv träder i kraft samma dag som det offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning .
Artikel 28
Adressater
Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna i enlighet med Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Utfärdat i Bryssel den 27 januari 2003. På rådets vägnar G. PAPANDREOU Ordförande
Asylsökande till Sverige under 1984– 2002
Medborgarskapsland 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
Bulgarien .. .. .. .. 54 5 013 355 113 194 149 Jugoslavien (f.d.) varav: 269 340 348 362 614 2 184 2 276 13 226 69 396 28 816 Bosnien– Hercegovina .. .. .. .. .. .. .. .. 9 658 25 110 Förbrep. Jugoslavien .. .. .. .. .. .. .. .. 59 359 3 339 Polen 919 919 604 389 609 448 273 1 465 96 40 Rumänien 152 399 329 610 862 827 2 721 454 514 333 Ryssland .. .. .. .. .. .. .. .. 331 274 Etiopien 227 530 953 1 245 1 090 2 111 2 028 495 172 81 Somalia .. .. .. .. 109 865 2 391 1 355 2 699 738 Uganda 84 136 64 .. 87 126 148 223 476 469 Togo .. .. .. .. .. 16 27 52 38 286 Kuba .. .. .. .. 2 2 11 66 145 208 Chile 653 1 629 1 825 4 033 3 384 153 30 113 98 22 Peru .. .. .. .. 76 252 293 532 787 462 Afghanistan .. .. 38 14 54 150 166 73 106 60 Bangladesh 340 65 60 67 258 233 247 201 291 160 Folkrep. Kina .. .. 3 2 16 103 74 60 26 32 Indien 113 92 45 30 77 121 113 62 108 84 Irak 1 177 1 195 290 673 1 147 1 909 1 956 2 236 3 220 2 323 Iran 1723 4 524 6 282 5 477 5 022 4 573 4 323 1 266 753 339 Libanon 1 630 995 439 617 760 3 129 3 569 340 238 94 Pakistan 407 332 22 43 89 100 80 74 38 47 Sri Lanka .. .. .. .. 42 92 182 228 503 253 Syrien 174 178 211 311 363 915 1 175 313 298 134 Turkiet 861 404 317 387 869 1 259 2 106 362 384 256 Statslös/ Okänd** 1 249 974 291 629 1 453 2 005 2 106 605 537 264 Övriga länder 761 428 1 041 3 225 2 558 3 749 2 770 3 437 2 570 1 657
10 739 13 140 13 162
TOTALT varav: 12 000* 14 500* 14 600* 18 114 19 595 30 335 29 420 27 351 84 018 37 581 Kvinnor .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Män .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..
*Siffrorna avser förstagångsansökningar från 22 av landets 118 polisdistrikt och motsvarar ca 90 procent av det totala antalet förstagångsansökningar. Räknar man upp antalet asylsökande med 10 procent, får man uppskattat antal förstagångsansökningar (inkl. barn) för alla polisdistrikt. ** De flesta palestinier.
Källa: Rikspolisstyrelsen (RPS) 1984– juni 1987. Migrationsverket juli 1987– 2001.
Asylsökande till Sverige under 1984–2002
Medborgarskapsland 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Summa Andel
Bulgarien 24 14 15 31 17 11 18 461 767 7
236 2%
Jugoslavien (f.d.) varav:
10 593 2 355 1 034 3 088 4 862 2 360 6 417 6 683
155 223
39 %
Bosnien– Hercegovina
2 649 1 059 262 742 1 331 486 4 244 2 775 2 885 51 201
Förbrep. Jugoslavien 2 742 1 012 636 2 115 3 446 1 812 2 055 3 102 5 852 85 470
Polen 54 84 73 179 21 31 28 42 30 6
304 2%
Rumänien 252 84 54 37 22 45 67 82 534 8
378 2%
Ryssland 254 315 203 231 229 449 590 841 1 492 5
209 1%
Etiopien 45 31 58 62 50 63 62 91 72 9
466 2%
Somalia 934 869 434 364 228 289 260 525 1 107 13
167 3%
Uganda 104 18 6 16 7 3 12 10 35 2 024
1%
Togo 162 9 5 3 2 0 0 2 12 614
0%
Kuba
1 150 277 11 8 9 23 20 28 23 1 983
1%
Chile 14 35 33 24 21 16 35 38 229 12
385 3%
Peru 309 354 109 36 45 51 102 106 118 3
632 1%
Afghanistan 304 324 148 176 330 351 374 593 527 3
788 1%
Bangladesh 102 92 32 55 63 67 117 137 154 2
741 1%
Folkrep. Kina
47 39 40 50 19 43 56 65 63 738 0%
Indien 34 49 28 24 20 39 44 72 63 1
218 0%
Irak
1 668 1 783 1 557 3 057 3 843 3576 3 499 6 206 5 446 46 761
12%
Iran 382 451 401 356 613 854 739 780 762 39
620 10%
Libanon 170 56 44 75 125 176 124 196 299 13
076 3%
Pakistan 71 81 34 67 122 212 187 115 62 2
183 1%
Sri Lanka 66 54 42 34 41 25 152 66 22 1
802 0%
Syrien 72 134 102 131 226 307 335 441 541 6
361 2%
Turkiet 305 269 186 208 280 220 229 458 696 10
056 3%
Statslös/ Okänd 240 204 136 203 289 349 459 588 946 13
527 3%
Övriga länder** 1 284 1 066 968 1 147 1 360 1 671 2 377 4 889 19 016 55 974
14%
TOTALT varav:
18 640 9 047 5 753 9 662 12 844 11 231 16 303 23 515 33 016 394 509
Kvinnor
.. 3 532 2 178 3 643 4 843 4 139 6 327 8 497 12 257
Män
.. 5 515 3 575 6 019 8 001 7 092 9 976 15 018 20 759
*Siffrorna avser förstagångsansökningar från 22 av landets 118 polisdistrikt och motsvarar ca 90 procent av det totala antalet förstagångsansökningar. Räknar man upp antalet asylsökande med 10 procent, får man uppskattat antal förstagångsansökningar (inkl. barn) för alla polisdistrikt. ** De flesta palestinier.
Källa: Rikspolisstyrelsen (RPS) 1984– juni 1987. Migrationsverket juli 1987– 2001.
Information till asylsökande, Migrationsverkets informationsblad
Kvitto på asylsökan, Migrationsverket
LMA-kort, Migrationsverkets tillfälliga kort för asylsökande och andra utlänningar i Sverige
Antalet besök per person och år i öppen hälso- och sjukvård
Sjukvård åt asylsökande 2002 Vårdens omfattning
Genomsnittligt antal besök i öppen hälso- och sjukvård (läkarvård) per åldersgrupp
Landsting 0 - 6 år 7 - 18 år 19 - 60 år 61 - år Totalt AB 2,18 C 2,17 5,11 1,41 1,92 4,41 D 1,29 0,42 1,35 4,05 1,93 E 1,75 2,90 2,67 3,59 2,62 F 2,26 1,62 2,44 3,73 2,08 G 0,63 H 1,66 1,65 2,66 3,00 2,25 K 1,68 1,28 1,37 2,40 1,41 M 3,22 2,42 2,38 7,49 2,63 N 1,55 1,43 2,25 4,33 2,02 O 3,36 3,28 3,21 4,21 3,27 S 1,77 2,06 2,21 1,04 2,11 T 2,08 1,87 2,65 4,30 2,42 U 1,11 2,49 2,24 2,69 2,12 W 1,47 1,05 2,11 2,64 1,80 X 4,22 0,95 2,64 9,67 2,77 Y 2,73 1,28 3,88 2,00 3,10 Z 3,23 1,11 2,55 0,00 2,36 AC 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 BD 1,38 1,19 1,50 0,60 1,42 I 3,00 0,00 4,29 0,00 4,13
Summa 1,97 1,78 1,76 3,29 2,35
Källa: Landstingsförbundets PM 2003-06-10, tabell 4.
Landstingsförbundets undersökning av antalet hälsoundersökningar
Sjukvård åt asylsökande 2002
Landsting AB 3 000 C 595 D 365 E 317 F 188 G 985 H 950 K 552 M 548 N 252 O 669 S 757 T 355 U 635 W 395 X 149 Y 601 Z 172 AC 0 BD 893 I 0 Summa
12 378
Källa: Landstingsförbundets PM 2003-06-10, tabell 15