SOU 2021:81

En säker tillgång till dricksvatten av god kvalitet

Till statsrådet Ibrahim Baylan

Regeringen beslutade den 16 juli 2020 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå hur Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning) ska genomföras i svensk rätt (dir. 2020:76).

Som särskild utredare förordnades från den 1 september 2020 före detta chefsrådmannen Anders Bengtsson. Som experter att biträda utredningen förordnades den 21 oktober 2020 miljösamordnaren Anna Berggren, departementssekreteraren Anna Bergström Mörtberg, ämnesrådet Susanne Classon, tekniska chefen Pierre Danielsson, specialisten Kajsa Engblom, experten Mats Engdahl, tekniska chefen Jenny Forsberg, ämnesrådet Jerker Forsell, den strategiska rådgivaren Erik Gravenfors, naturvårdshandläggaren Henrik Gustafsson, branschutvecklaren Bengt Henricson, civilingenjören Madeleine Hjortsberg, utredaren Susanna Hogdin, kanslirådet Eva Lundbäck, dricksvattenchefen Bertil Lustig, rättssakkunniga Frida Nordholm, VA-strategen Erik Norin, VA-chefen Susanne B Pettersson, statsinspektören Sandra Strandh, nautiska handläggaren Siv Thorsköld, VA-ingenjören Christin Rudh, verkställande direktören Liselotte Stålhandske, departementssekreteraren Anders Wannberg, miljöingenjören Jan Wilhelmsson och experten Michael Öhlund. Den 10 december 2020 förordnades statsgeologen Jenny McCarthy som expert i utredningen. Den 29 april 2021 entledigades Jerker Forsell från sitt uppdrag och departementssekreteraren Camilla Westlund förordnades som expert i utredningen.

Som sekreterare anställdes den 15 oktober 2020 hovrättsassessorn Sofia Lyth, den 19 oktober 2020 kammarrättsassessorn Madeleine Olander och den 1 november 2020 agronomie doktorn Cajsa Lindberg. Till huvudsekreterare utsågs Sofia Lyth efter beslut av den särskilde utredaren Anders Bengtsson.

Uppdraget skulle redovisas senast den 1 september 2021. Genom tilläggsdirektiv den 15 juli 2021 (dir. 2021:55) beslutade regeringen att utredningstiden skulle förlängas och att uppdraget ska redovisas senast den 15 oktober 2021.

Utredningen, som har tagit sig namnet 2020 års dricksvattenutredning, överlämnar härmed betänkandet En säker tillgång till dricks-

vatten av god kvalitet (SOU 2021:81). Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i oktober 2021

Anders Bengtsson

/Sofia Lyth

Madeleine Olander Cajsa Lindberg

Sammanfattning

Bakgrund

2020 års dricksvattendirektiv1 är en revidering av 1998 års dricksvattendirektiv2. Direktivet ska vara genomfört i medlemsstaterna senast den 12 januari 2023. Samtidigt upphör 1998 års dricksvattendirektiv att gälla.

Precis som i det tidigare dricksvattendirektivet fastställs i 2020 års dricksvattendirektiv minimikrav för dricksvatten och åtgärder som medlemsstaterna måste vidta för att säkerställa att kraven följs. 2020 års dricksvattendirektiv skiljer sig emellertid från det nuvarande dricksvattendirektivet i flera avseenden. En grundläggande skillnad är att det nya dricksvattendirektivet ställer krav på att det ska införas en riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet som omfattar alla faser i dricksvattenproduktionskedjan. Vidare införs bestämmelser som syftar till att komma till rätta med vattenläckage. Direktivet innehåller även bestämmelser om material i kontakt med dricksvatten. Dessutom ställer 2020 års dricksvattendirektiv krav på medlemsstaterna att förbättra tillgången till dricksvatten och att främja användningen av dricksvatten ur kran. Direktivet ställer också krav på medlemsstaterna att rapportera till EU beträffande olika frågor av betydelse för tillämpningen.

Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag är att föreslå hur 2020 års dricksvattendirektiv ska genomföras i svensk rätt. Utredningen ska bland annat kartlägga hur svensk rätt förhåller sig till direktivet, utreda om det finns

1 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning). 2 Rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten.

några gränsdragningsproblem när det gäller de unionsrättsliga och nationella regelverk som berör eller ligger nära regleringen i direktivet och analysera hur eventuella överlappningar i regelverken kan hanteras. Utredningen ska föreslå vilka myndigheter som ska ansvara för de nya frågor som behandlas i direktivet och vilka befogenheter föreslagna myndigheter ska ha. Utredningen ska också lämna nödvändiga författningsförslag.

Riskbaserad metod

Den riskbaserade metoden för dricksvattensäkerhet som ska införas i svensk rätt består av tre komponenter, tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten, försörjningssystemet och fastighetsinstallationer. Syftet med den riskbaserade metoden är bland annat att bättre förebygga risker och se till att åtgärder i första hand vidtas vid utsläppskällan. Helt genomförd bör metoden kunna förebygga skadeverkningar av utsläpp liknande de uppmärksammade utsläppen av PFAS.

Riskbedömningen och riskhanteringen avseende tillrinningsområden för uttagspunkter för dricksvatten har enligt 2020 års dricksvattendirektiv nära kopplingar till EU:s ramdirektiv för vatten3. I Sverige är det vattenmyndigheterna som huvudsakligen utför de uppgifter som följer av EU:s ramdirektiv för vatten. Utredningen föreslår att riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten därför ska utföras av vattenmyndigheterna. Vattenmyndigheterna bör även på grundval av riskbedömningen ha rätt att besluta om riskhanteringsåtgärder. Sådana åtgärder kan vara både förebyggande och begränsande, men kan även handla om ytterligare övervakning i tillrinningsområdena. Förebyggande och begränsande åtgärder bör rikta sig mot myndigheter och kommuner, som i sin tur med hjälp av befintliga styrmedel får omsätta åtgärderna i praktiken.

Havs- och vattenmyndigheten föreslås få ansvar för att samordna vattenmyndigheternas arbete. Vidare föreslår utredningen att Havs- och vattenmyndigheten samt Sveriges geologiska undersökning (SGU) får rätt att inom sina ansvarsområden meddela närmare föreskrifter

3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

om den riskbedömning och riskhantering som vattenmyndigheterna ska utföra. För att genomföra direktivet i enlighet med utredningens förslag krävs författningsändringar i 5 kap. miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen (2004:660).

Den råvattenkontroll som verksamhetsutövare som producerar dricksvatten utför bör även fortsatt göras tillgänglig för vattenmyndigheterna. Idag sker det på frivillig väg genom att sådana uppgifter lämnas till SGU, som vattenmyndigheterna i sin tur kan få uppgifter av. Utredningen anser att regeringen bör ge ett uppdrag till Livsmedelsverket och SGU att närmare utreda formerna för ett nytt system för insamling av data från råvattenkontroll. Vidare bör Livsmedelsverket utveckla och se över föreskrifter som rör råvattenkontroll.

Av 2020 års dricksvattendirektiv framgår att det är vattenleverantören som ska utföra riskbedömningen avseende försörjningssystemet. Utredningen bedömer att begreppet vattenleverantör i detta sammanhang motsvarar den verksamhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten från en distributionsanläggning. För flertalet verksamhetsutövare innebär dessa bestämmelser i 2020 års dricksvattendirektiv i praktiken inte att de får en helt ny uppgift, eftersom dessa redan idag utför ett betydande arbete när det gäller riskbedömning och riskhantering. Det bör vara upp till Livsmedelsverket att utifrån befintliga bemyndiganden i livsmedelslagen (2006:804) och livsmedelsförordningen (2006:813) meddela de föreskrifter som behövs för att genomföra bestämmelserna i svensk rätt.

När det gäller riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer föreslår utredningen att den ska utföras av Folkhälsomyndigheten och att detta bör regleras i 9 kap. miljöbalken och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Riskbedömningen ska göras på ett övergripande plan och får inte avse enskild egendom. Den övervakning som ska ingå i riskbedömningen och som gäller legionella och bly får inriktas på prioriterade fastigheter. Det bör vara upp till Folkhälsomyndigheten att bestämma vad som är att se som en prioriterad fastighet.

På grundval av riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer kan åtgärder behöva vidtas. Sådana kan till exempel handla om att meddela nya föreskrifter med stöd av befintliga bemyndiganden, utfärda ny vägledning eller lyfta frågan till lagstiftaren, om det behövs ett ändrat regelverk. Det kan också handla om att initiera utökad tillsyn eller på något annat sätt vidta åtgärder för att uppfylla kraven

i direktivet. Det bör vara upp till varje berörd myndighet, länsstyrelse eller kommun att med tillgängliga styrmedel vidta de åtgärder som eventuellt visar sig behövas enligt riskbedömningen.

Material, beredningskemikalier och filtermaterial i kontakt med dricksvatten

Medlemsstaterna ska enligt 2020 års dricksvattendirektiv säkerställa att material som kommer i kontakt med dricksvatten uppfyller vissa krav. Endast produkter som innehåller slutmaterial som har godkänts i enlighet med direktivet får släppas ut på marknaden. Marknadskontrollförordningen4 ska tillämpas på produkter som är avsedda att komma i kontakt med dricksvatten.

Enligt utredningens bedömning bör reglering om material i kontakt med dricksvatten införas i plan- och bygglagstiftningen. Utredningen föreslår att ett nytt stycke ska införas i 3 kap. 9 § plan- och byggförordningen (2011:338) som reglerar vilka allmänna krav som ska gälla för sådana material. Den kommunala byggnadsnämnden ska utöva tillsyn över att bestämmelsen följs. Kemikalieinspektionen ska enligt utredningens förslag ansvara för Sveriges ansökningar till Echa enligt artikel 11.5 i direktivet. Myndigheten ska även ha ansvar för att ge vägledning till de ekonomiska aktörer som vill göra ansökningar enligt artikeln.

Boverket föreslås bli ansvarig för marknadskontroll av produkter som omfattas av artikel 11 i 2020 års dricksvattendirektiv. Kemikalieinspektionen bör bistå Boverket i marknadskontrollen vad gäller produkternas kemiska egenskaper. Boverket föreslås också bli ansvarig för samordning av frågor om material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten.

Den närmare regleringen kring testning och godkännande av slutmaterial kommer senare att slås fast av Europeiska kommissionen i en genomförandeakt. Först när denna finns på plats kan nya bestämmelser tas fram om testning och godkännande av slutmaterial och förbud mot att släppa ut produkter som innehåller slutmaterial som inte är godkända. För att regeringen ska kunna besluta om sådana nya bestämmelser ska det i plan- och bygglagen (2010:900) regleras

4 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1020 av den 20 juni 2019 om marknadskontroll och överensstämmelse för produkter och om ändring av direktiv 2004/42/EG och förordningarna (EG) nr 765/2008 och (EU) nr 305/2011.

att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana material och produkter avsedda att komma i kontakt med dricksvatten som avses i artikel 11 i 2020 års dricksvattendirektiv. Boverket ska vidare bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om material och produkter avsedda att komma i kontakt med dricksvatten.

Medlemsstaterna ska även enligt direktivet säkerställa att beredningskemikalier och filtermaterial som kommer i kontakt med dricksvatten uppfyller vissa krav. Regleringen av beredningskemikalier och filtermaterial bör enligt utredningens bedömning även framöver hanteras inom livsmedelslagstiftningen. Livsmedelsverket har befogenhet att meddela de föreskrifter som behövs för att genomföra bestämmelserna om beredningskemikalier och filtermaterial i svensk rätt.

Vattenläckage

Genom 2020 års dricksvattendirektiv införs en skyldighet för medlemsstaterna att bedöma vattenläckagenivåer och överlämna resultaten till kommissionen inom en viss tid. Utredningen föreslår att regeringen ska uppdra åt Livsmedelsverket att ta fram en rapport om Sveriges läckagenivåer. Om Sveriges läckagenivåer visar sig överstiga det av kommissionen framtida fastställda tröskelvärdet ska regeringen enligt utredningens förslag besluta om en handlingsplan med åtgärder som ska vidtas för att minska läckagenivån. Havs- och vattenmyndigheten bör få ett samordnande ansvar för tillsynen över att de åtgärder som framgår av handlingsplanen vidtas. Myndigheten ska också ge den vägledning som behövs för att handlingsplanen ska kunna genomföras på ett bra sätt. Vidare föreslås författningsförändringar i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster för att tydliggöra underhållsansvaret för va-anläggningar.

Övervakning och bristande iakttagande

Medlemsstaterna ska enligt 2020 års dricksvattendirektiv vidta alla åtgärder som behövs för att säkerställa att det utförs regelbunden övervakning av dricksvattnets kvalitet. Det ska också upprättas övervakningsprogram som enligt direktivet ska bestå av olika delar, som till exempel övervakning gällande dricksvattenproduktionen och distri-

butionen, riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter och riskbedömningen avseende fastighetsinstallationerna.

Den verksamhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten ska enligt utredningens förslag vara ansvarig för att övervaka dricksvattnet och upprätta övervakningsprogram för de delar som rör själva försörjningssystemet. Verksamhetsutövaren bör även vara skyldig att vidta avhjälpande åtgärder och ge rådgivning samt information till konsumenterna vid bristande iakttagande av fastställda parametervärden.

Folkhälsomyndigheten bör ansvara för att den övervakning som ska ingå i riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer, uppfyller kraven i 2020 års dricksvattendirektiv. Motsvarande ansvar bör vattenmyndigheterna ha för den övervakning som ska ingå i riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten.

Förbättrad tillgång till dricksvatten

2020 års dricksvattendirektiv ställer krav på att medlemsstaterna ska förbättra eller upprätthålla tillgången till dricksvatten, särskilt för utsatta och marginaliserade grupper. Utredningen bedömer dock att det inte behövs några författningsändringar för att genomföra direktivet i denna del. Anledningen till att vissa grupper har en bristande tillgång till dricksvatten beror många gånger på avsaknad av ett stadigvarande boende. Sådana frågeställningar ska i första hand tas omhand av socialtjänsten och insatser ska beredas den enskilde med utgångspunkt i socialtjänstlagen (2001:453).

Utredningens bedömning är att det för närvarande inte finns skäl att införa tvingande regler om att utomhus- och inomhusutrustning för dricksvatten ska installeras på allmän plats. Kostnaden för en sådan åtgärd, med beaktande av demografiska och geografiska förhållanden, kan inte anses motiverad med hänsyn till nuvarande behov. Det får anses vara upp till respektive kommun att avgöra om det finns behov av sådan inomhus- och utomhusutrustning på allmän plats.

Länsstyrelsen bör ansvara för och följa upp frågan om förbättrad tillgång till dricksvatten och främjande av användning av dricksvatten ur kran. En sådan skyldighet bör framgå av förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

Rapportering

Enligt bestämmelser i 2020 års dricksvattendirektiv ska medlemsstaterna upprätta olika dataset där uppgifter om förbättrad tillgång till dricksvatten och främjandet av dess användning, riskbedömningen och riskhantering avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten, riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer, vissa övervakningsresultat och information om dricksvattenrelaterade incidenter samt uppgifter om undantag som beviljats i enlighet med artikel 15.1 ska föras in.

Utredningen föreslår att Livsmedelsverket ska ansvara för den rapportering som gäller förbättrad tillgång till dricksvatten och främjandet av dess användning, vissa övervakningsresultat och information om dricksvattenrelaterade incidenter samt uppgifter om undantag som beviljats i enlighet med artikel 15.1. När det gäller rapporteringen om riskbedömningen och riskhanteringen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten så bör denna fullgöras av Havs- och vattenmyndigheten. I fråga om riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer bör rapporteringen fullgöras av Folkhälsomyndigheten.

Information till allmänheten

Medlemsstaterna ska enligt direktivet säkerställa att viss information om dricksvatten finns tillgänglig för eller i vissa fall lämnas direkt till allmänheten på ett användarvänligt och lämpligt sätt. I livsmedelsförordningen bör regleras att verksamhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten ska lämna information till allmänheten enligt artikel 17. Utredningen föreslår att Livsmedelsverket ska få lämna närmare föreskrifter om vilken information som ska lämnas och hållas tillgänglig för allmänheten. I detta ingår närmare reglering av vilka uppgifter som ska vara undantagna informationsskyldigheten.

Sanktioner

Enligt 2020 års dricksvattendirektiv ska medlemsstaterna fastställa effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner för överträdelser av nationella bestämmelser som har antagits enligt direktivet. Utredningen föreslår att Livsmedelsverket ska få möjlighet att förelägga den verksamhetsutövare som producerar dricksvatten eller tillhandahåller det från en distributionsanläggning att lämna in den information som myndigheten behöver för att kunna rapportera uppgifter enligt artikel 18 i direktivet.

Den kommunala byggnadsnämnden kommer utöva tillsyn över att den nya regleringen som föreslås om material i kontakt med dricksvatten följs och kan besluta om förelägganden som kan förenas med vite. Vad gäller frågan om vilka sanktioner i övrigt som bör införas när det gäller material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten anser utredningen att det är mest lämpligt att inte föregå den beredning som nu pågår i Regeringskansliet om att anpassa svensk rätt till marknadskontrollförordningen. Den beredningen omfattar inte reglering av marknadskontroll i förhållande till 2020 års dricksvattendirektiv. Den fortsatta beredningen av genomförandet av 2020 års dricksvattendirektiv bör därför ske med beaktande av de bestämmelser som blir resultatet av det pågående arbetet i Regeringskansliet.

Det krävs för närvarande inte några övriga ändringar av sanktionsbestämmelser i svensk rätt. Frågan kan behöva ses över vid senare tidpunkt.

Ikraftträdande

De författningsförändringar som föreslås i betänkandet ska träda i kraft den 1 januari 2023.

Figur Dricksvattnets väg enligt 2020 års dricksvattendirektiv

Tabell Ansvarsfördelning enligt 2020 års dricksvattenutredning

Huvudsakliga delar av 2020 års dricksvattendirektiv

Tillrinningsområden Försörjningssystem Fastigheter

Ansvarig för att riskbedömning utförs enligt artikel 8–10

Vattenmyndigheterna Verksamhetsutövare som producerar dricksvatten eller tillhandhåller det från en distributionsanläggning

Folkhälsomyndigheten

Föreskrivande myndigheter

Havs- och vattenmyndigheten, SGU

Livsmedelsverket, Boverket

Livsmedelsverket, Folkhälsomyndigheten, Boverket

Tillsynsvägledande och vägledande myndigheter

Havs- och vattenmyndigheten, SGU (vägledande)

Livsmedelsverket Livsmedelsverket, Boverket, Folkhälsomyndigheten

Tillsyn/offentlig kontroll

länsstyrelserna, kommunerna

Livsmedelsverket, försvarsinspektören för miljö och hälsa, länsstyrelserna, kommunerna

Boverket, försvarsinspektören för miljö och hälsa, länsstyrelserna, kommunerna

Marknadskontroll

(material i kontakt med dricksvatten)

Boverket, Kemikalieinspektionen

Boverket, Kemikalieinspektionen

Tillrinningsområden Fastigheter Försörjningssystem

Avrinningsområde

Tillrinningsområde till uttagspunkten

Uttagspunkt

Förbindelsepunkt

Ledningsnät

Punkt där värdena ska iakttas (tappkranen)

Vattenverk

Summary

Background

The 2020 Directive on the quality of water intended for human consumption1 is a revision of the 1998 Directive on the quality of water intended for human consumption2. The Directive has to be implemented in Member States by 12 January 2023. The 1998 Directive on the quality of water intended for human consumption is repealed at the same time.

Just like the previous Directive on the quality of water intended for human consumption, the 2020 Directive lays down minimum requirements for water intended for human consumption and measures that Member States must take to ensure compliance with the requirements. However, the 2020 Directive differs from the present Directive in several respects. One fundamental difference is that the new Directive stipulates the introduction of a risk-based method for the safety of water intended for human consumption that covers all phases of the production chain for water intended for human consumption. It also introduces provisions intended to address water leakages. Moreover, the Directive contains provisions on materials in contact with water intended for human consumption. In addition, the 2020 Directive requires Member States to improve access to water intended for human consumption and to promote the use of tap water intended for human consumption. The Directive also requires Member States to make reports to the EU regarding various questions of importance for its application.

1 Directive (EU) 2020/2184 of the European Parliament and of the Council of 16 December 2020 on the quality of water intended for human consumption (recast). 2 Council Directive 98/83/EC of 3 November 1998 on the quality of water intended for human consumption.

Remit of the Inquiry

The remit of the Inquiry is to propose how to implement the 2020 Directive on the quality of water intended for human consumption in Swedish law. The Inquiry is, for instance, to map how Swedish law relates to the Directive, investigate whether there are any demarcation problems regarding EU and national regulatory frameworks that affect or are close to the regime in the Directive and analyse how any regulatory overlaps can be addressed. The Inquiry is also to propose which agencies should be responsible for the new issues dealt with in the Directive and what powers the agencies proposed should have. The Inquiry is also to present the necessary legislative proposals.

Risk-based method

The risk-based method for the safety of water intended for human consumption to be introduced into Swedish law consists of three components: catchment areas for abstraction points of water intended for human consumption; the supply system and domestic distribution systems. The purpose of the risk-based method include better risk prevention and ensuring that measures are taken at source in the first place. When fully implemented, the method should be able to prevent harm caused by releases of dangerous substances, similar to the much-noted PFAS releases.

According to the 2020 Directive, risk assessment and risk management of catchment areas for abstraction points of water intended for human consumption have close links to the EU Water Framework Directive3. In Sweden it is mainly the water authorities that perform the tasks that follow from the EU Water Framework Directive. The Inquiry proposes that the risk assessment regarding catchment areas for abstraction points of water intended for human consumption should therefore be performed by the water authorities. The water authorities should also be able to decide on risk management measures on the basis of their risk assessment. These can be both preventive measures and mitigation measures, but they can also involve further monitoring of catchment areas. Preventive and mitigation

3 Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2000 establishing a framework for Community action in the field of water policy.

measures should be aimed at government agencies and municipalities, which will then have to put the measures into practice using existing policy tools.

The Inquiry proposes that the Swedish Agency for Marine and Water Management should be given responsibility for coordinating the work of the water authorities. A further proposal is that the Swedish Agency for Marine and Water Management and the Geological Survey of Sweden should be given the right to issue more detailed regulations in their areas of responsibility concerning the risk assessment and risk management to be performed by the water authorities. To implement the Directive in accordance with the Inquiry’s proposals, legislative amendments are required in Chapter 5 of the Environmental Code and the Water Management Ordinance (2004:660).

The raw water control performed by operators producing water intended for human consumption should continue to be made available to the water authorities. At present this is done voluntarily since this information is supplied to the Geological Survey of Sweden, from which the water authorities can then receive information. The Inquiry considers that the Government should commission the Swedish Food Agency and the Geological Survey of Sweden to make a closer investigation of the forms for a new system for collection of data from raw water control. In addition, the Swedish Food Agency should develop and review regulations concerning raw water control.

The 2020 Directive states that it is the water supplier that has to perform the risk assessment regarding the supply system. The Inquiry considers that the term water supplier corresponds in this context to the operator that produces or supplies water intended for human consumption from a water distribution system. For most operators these provisions regarding risk assessment does not mean, in practice, that they will be given a completely new task since they already perform a great deal of work concerning risk assessment and risk management. It should be up to the Swedish Food Agency to issue the regulations needed to implement these provisions in Swedish law using existing authorisations in the Food Act (2006:804) and the Food Ordinance (2006:813).

As regards the risk assessment relating to domestic distribution systems, the Inquiry proposes that it should be performed by the Public Health Agency of Sweden and that this should be regulated

in Chapter 9 of the Environmental Code and in the Ordinance concerning environmentally hazardous activities and public health protection (1998:899). The risk assessment should be made at a general level and must not relate to private property. The monitoring to be included in the risk assessment regarding legionella and lead should be targeted at priority properties. It should be up to the Public Health Agency of Sweden to determine what is to be regarded as a priority property.

Measures may need to be taken on the basis of the risk assessment regarding domestic distribution systems. They can, for instance, involve issuing new regulations under existing authorisations, issuing new guidance or raising the matter to legislators, if amended regulations are needed. It can also involve initiating increased supervision or taking measures in some other way to comply with the requirements of the Directive. It should be up to every government agency, county administrative board or municipality affected to use the policy tools available to take the measures that the risk assessment may show are needed.

Materials, treatment chemicals and filter media in contact with water intended for human consumption

Under the 2020 Directive Member States must ensure that materials that come into contact with water intended for human consumption comply with certain requirements. Member Stats must also ensure that only products that contain final materials approved in accordance with the Directive can be placed on the market. The Market Surveillance Regulation4 shall apply to products intended to come into contact with water intended for human consumption.

In the Inquiry’s assessment, regulations concerning materials in contact with water intended for human consumption should be inserted in planning and building legislation. The Inquiry proposes that a provision regulating which general requirements apply to these materials should be inserted in the Planning and Building Ordinance (2011:338). According to the Inquiry’s proposal, the Swedish Chemicals Agency should be responsible for Sweden’s applications

4 Regulations (EU) 2019/1020 of the European parliament and of the council of 20 June 2019 on market surveillance and compliance of products and amending Directive 2004/42/EC and Regulations (EC) No 765/2008 and (EU) No 305/2011.

to ECHA under Article 11(5) of the Directive. The Agency should be responsible for providing guidance for the economic operators that want to make applications under the Directive. The Inquiry proposes that the National Board of Housing, Building and Planning should be responsible for market surveillance of products covered by Article 11 of the 2020 Directive. The Swedish Chemicals Agency should assist the National Board of Housing, Building and Planning in its market surveillance concerning the chemical properties of the products. The Inquiry also proposes that the National Board of Housing, Building and Planning should be responsible for coordination of questions concerning materials and products that come into contact with water intended for human consumption.

The detailed regime concerning testing and authorisation of final materials will subsequently be laid down by the European Commission in an implementing act. Only when this is in place can new provisions be drafted about testing and authorisation of final materials and a prohibition on placing products containing non-authorised final materials on the market. These provisions can be adopted under the authorisation proposed by the Inquiry.

According to the Directive, Member States must also ensure that treatment chemicals and filter media that come into contact with water intended for human consumption comply with certain requirements. In the Inquiry’s assessment, the regulation of treatment chemicals and filter media should continue to be handled within food legislation in the future. The Swedish Food Agency has the power to issue the regulations needed to implement the provisions on treatment chemicals and filter media in Swedish law.

Water leakages

The 2020 Directive introduces an obligation for Member States to assess water leakage levels and communicate the results to the Commission within a certain period of time. The Inquiry proposes that the Government commission the Swedish Food Agency to produce a report on Sweden’s leakage levels. If Sweden’s leakage levels turn out to exceed the future threshold set out by the Commission, the Inquiry’s proposal is that the Government should adopt an action plan containing measures to be taken to reduce the leakage levels.

The Swedish Agency for Marine and Water Management should be given a coordinating responsibility for supervision that the measures set out in the action plan are taken. The Agency should also provide the guidance needed to enable the action plan to be implemented well. The Inquiry also proposes legislative amendments in the Public Water Services Act (2006:412) to clarify the maintenance responsibility for water supply and sewerage systems.

Monitoring and non-compliance

The 2020 Directive requires Member States to take all measures necessary to ensure that regular monitoring of the quality of water intended for human consumption is carried out. Monitoring programmes have also to be established; according to the Directive they have to consist of different parts, such as monitoring concerning the production and distribution of water intended for human consumption, the risk assessment regarding catchment areas for abstraction points and the risk assessment regarding domestic distribution systems.

According to the Inquiry’s proposal, the operators that produce or supply water intended for human consumption should be responsible for monitoring the water intended for human consumption and drawing up a monitoring programme for the supply system itself. Operators should also be obliged to take remedial measures and provide advice and information to consumers in the event of non-compliance with parametric values set.

The Public Health Agency of Sweden should be responsible for the monitoring to be included in the risk assessment regarding the compliance of domestic distribution systems with the requirements of the 2020 Directive. The water authorities should have a corresponding responsibility for the monitoring to be included in the risk assessment regarding catchment areas for abstraction points for water intended for human consumption.

Better access to water for human consumption

The 2020 Directive requires Member States to improve or maintain access to water intended for human consumption, in particular for vulnerable and marginalised groups. However, the Inquiry’s assess-

ment is that no legislative amendments are needed to implement this part of the Directive. The reason why certain groups have deficient access to water intended for human consumption is often their lack of permanent accommodation. Issues of this kind should be dealt with by the social services in the first place, and the individual should receive interventions on the basis of the Social Services Act (2001:453).

In the Inquiry’s assessment, there are, at present, no reasons to introduce mandatory rules requiring outdoor and indoor equipment for water intended for human consumption to be set up in public spaces. Taking demographic and geographical conditions into account, the cost of such a measure cannot be considered justified in view of present needs. It must be considered to be up to each municipality to determine whether there is a need for indoor and outdoor equipment for water intended for human consumption in public spaces.

The county administrative boards should be responsible for and follow up the question of better access to water intended for human consumption and the promotion of the use of tap water intended for human consumption. This obligation should be set out in the Ordinance containing instructions for the county administrative boards (2017:868).

Reporting

The provisions of the 2020 Directive require Member States to set up various data sets in which they have to enter information about better access to water intended for human consumption and the promotion of its use, the risk assessment and risk management regarding catchment areas for abstraction points for water intended for human consumption, the risk assessment regarding domestic distribution systems, certain monitoring results and information about incidents relating to water intended for human consumption as well as information about derogations granted in accordance with Article 15(1).

The Inquiry proposes that the Swedish Food Agency should be responsible for reporting regarding better access to water for human consumption and the promotion of its use, certain monitoring results and information about incidents relating to water intended for human consumption as well as information about derogations granted in accordance with Article 15(1). The reporting of the risk assessment

and risk management regarding catchment areas for abstraction points for water intended for human consumption should be carried out by the Swedish Agency for Marine and Water Management. The reporting of the risk assessment regarding domestic distribution systems should be carried out by the Public Health Agency of Sweden.

Information to the public

The Directive requires Member States to ensure that certain information on water intended for human consumption is available to or is, in certain cases, given direct to the public in a user-friendly and appropriate way. The Inquiry proposes that the operators that produce and supply water intended for human consumption should be given responsibility for providing information according to article 17 of the Directive. A further proposal is that the Swedish Food Agency should be permitted to issue more detailed regulations about what information has to be given and be available to the public. This includes more detailed regulation of what information should be exempted from the obligation to provide information. To implement the Directive in accordance with the Inquiry’s proposals, legislative amendments are required in the Food Ordinance (2006:813).

Penalties

The 2020 Directive requires Member States to adopt effective, proportionate and dissuasive penalties for infringements of national provisions adopted pursuant to the Directive. The Inquiry proposes that the Swedish Food Agency should be able to order an operator that produces water intended for human consumption or supplies it from a water distribution system to provide the information that the Agency needs so as to be able to report information according to Article 18 of the Directive.

No other amendments are currently needed to penalty provisions in Swedish law. Further revisions might be needed at a later stage.

Entry into force

The statutory amendments proposed in this report should enter into force on 1 January 2023.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

Härigenom föreskrivs1 i fråga om miljöbalken (1998:808)

dels att 5 kap. 7 och 9 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 5 kap. 2 a §, 15 a och

15 b §§ och 9 kap. 5 a §, och närmast före 5 kap. 15 a § och 9 kap. 5 a § två nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

2 a §

Med dricksvatten avses i detta kapitel allt vatten som antingen i sitt ursprungliga tillstånd eller efter beredning är avsett för dryck, matlagning, beredning av livsmedel eller andra hushållsändamål i både offentliga och privata fastigheter, oberoende av dess ursprung och oavsett om det tillhandahålls genom ett distributionsnät, tillhandahålls från en tankbil/tankbåt eller tappas på flaskor eller behållare, inbegripet källvatten. Med dricksvatten avses också allt vatten som används i ett livsmedelsföretag för tillverkning,

1 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen.

bearbetning, konservering eller saluföring av varor eller ämnen som är avsedda för livsmedelsändamål.

7 §2

Om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm, ska regeringen eller den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer upprätta ett förslag till åtgärdsprogram.

Om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller för att

skydda kvaliteten på dricksvatten,

ska regeringen eller den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer upprätta ett förslag till åtgärdsprogram.

Om en miljökvalitetsnorm för ett geografiskt område inte kan följas på grund av att miljön påverkas av en verksamhet som ligger utanför området, ska ett förslag till åtgärdsprogram upprättas för hela det område där störningar som påverkar möjligheten att följa normen förekommer.

Den som upprättar förslaget ska

1. genom kungörelse i ortstidning eller på annat sätt ge de myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare, allmänheten och övriga som berörs av åtgärdsprogrammet tillfälle under minst två månader att lämna synpunkter på förslaget, och

2. i en särskild sammanställning redovisa synpunkterna och hur hänsyn tas till dem samt foga sammanställningen till de övriga handlingarna i ärendet.

9 §3

Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka möjligheten att följa miljökvalitetsnormer.

Programmet ska innehålla

1. uppgifter om den eller de miljökvalitetsnormer som ska följas,

2. uppgifter om de åtgärder som myndigheter eller kommuner behöver vidta för att miljökvalitetsnormerna ska följas, vilka myndigheter eller kommuner som behöver vidta åtgärderna och när åtgärderna behöver vara genomförda,

2 Senaste lydelse 2018:1407. 3 Senaste lydelse 2018:1407.

3. uppgifter om hur krav på förbättringar ska fördelas mellan olika typer av källor som påverkar möjligheterna att följa miljökvalitetsnormerna och mellan olika åtgärder som avses i 2,

4. i fråga om åtgärder för att följa en miljökvalitetsnorm som avses i 2 § första stycket 1, uppgifter om den förbättring som var och en av åtgärderna bedöms medföra och hur åtgärderna tillsammans bedöms bidra till att normen följs,

5. de uppgifter som i övrigt behövs till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, och

6. en analys av programmets konsekvenser från allmän och enskild synpunkt och hur åtgärderna enligt 2 är avsedda att finansieras.

Ett åtgärdsprogram för vatten får även omfatta och innehålla andra åtgärder än sådana som behövs för att följa en miljökvalitetsnorm, om det behövs för att skydda kvaliteten på dricksvatten.

Ett åtgärdsprogram ska omprövas vid behov, dock minst vart sjätte år.

Riskbedömning och riskhantering avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten

15 a §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om riskbedömning avseende tillrinningsområden för uttagspunkter för dricksvatten.

15 b §

Om det behövs för att skydda kvaliteten på dricksvatten ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta om riskhanteringsåtgärder i tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om riskhanteringsåtgärder.

9 kap.

Riskbedömning avseende fastighetsinstallationer

5 a §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om riskbedömning avseende fastighetsinstallationer.

Med fastighetsinstallationer avses de ledningar, installationer och anordningar som är installerade mellan de kranar som normalt används för dricksvatten i både offentliga och privata fastigheter och distributionsnätet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1.2. Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200)

Härigenom föreskrivs4 i fråga om mervärdesskattelagen (1994:200) att 7 kap. 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

1 §5

Skatt enligt denna lag tas ut med 25 procent av beskattningsunderlaget om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

Skatten tas ut med 12 procent av beskattningsunderlaget för

1. rumsuthyrning i hotellrörelse eller liknande verksamhet samt upplåtelse av campingplatser och motsvarande i campingverksamhet,

2. omsättning av sådana konstverk som avses i 9 a kap. 5 §, och som ägs av upphovsmannen eller dennes dödsbo,

3. import av sådana konstverk, samlarföremål och antikviteter som avses i 9 a kap. 5–7 §§,

4. omsättning, unionsinternt förvärv och import av sådana livsmedel som avses i artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet, med undantag för

a) annat vatten som avses i artikel 6 i rådets direktiv 98/83/EG

av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten, ändrat genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003, än sådant vatten som

tappas på flaskor eller i behållare som är avsedda för försäljning, och

a) annat vatten som avses i artikel 6 i Europaparlamentets och

rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), än sådant vatten som

tappas på flaskor eller i behållare som är avsedda för försäljning, och

b) spritdrycker, vin och starköl,

5. omsättning av restaurang- och cateringtjänster, med undantag för den del av tjänsten som avser spritdrycker, vin och starköl, och

4 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen. 5 Senaste lydelse 2019:261.

6. reparationer av cyklar med tramp- eller vevanordning, skor, lädervaror, kläder och hushållslinne.

Skatten tas ut med 6 procent av beskattningsunderlaget för

1. omsättning, unionsinternt förvärv och import av följande varor, om inte annat följer av 3 kap. 13 och 14 §§, under förutsättning att varorna inte helt eller huvudsakligen är ägnade åt reklam:

– böcker, broschyrer, häften och liknande alster, även i form av enstaka blad,

– tidningar och tidskrifter, – bilderböcker, ritböcker och målarböcker för barn, – musiknoter, samt – kartor, inbegripet atlaser, väggkartor och topografiska kartor,

2. omsättning, unionsinternt förvärv och import av program och kataloger för verksamhet som avses i 6, 7, 8 eller 11 samt annan omsättning än för egen verksamhet, unionsinternt förvärv och import av program och kataloger för verksamhet som avses i 3 kap. 18 §, allt under förutsättning att programmen och katalogerna inte helt eller huvudsakligen är ägnade åt reklam,

3. omsättning av radiotidningar samt omsättning, unionsinternt förvärv och import av kassettidningar, om inte annat följer av 3 kap. 17 §, och av kassetter eller något annat tekniskt medium som återger en uppläsning av innehållet i en vara som omfattas av 1,

4. omsättning, unionsinternt förvärv och import av en vara som genom teckenspråk, punktskrift eller annan sådan särskild metod gör skrift eller annan information tillgänglig särskilt för personer med läsnedsättning, om inte annat följer av 3 kap. 4 §,

5. omsättning av sådana produkter som avses i 1–4, om de

a) tillhandahålls på elektronisk väg,

b) inte helt eller huvudsakligen är ägnade åt reklam, och

c) inte helt eller huvudsakligen består av rörlig bild eller hörbar musik,

6. tillträde till konserter, cirkus-, teater-, opera- eller balettföreställningar eller andra jämförliga föreställningar,

7. tjänster som avses i 3 kap. 11 § 2 och 4 om verksamheten inte bedrivs av och inte heller fortlöpande i mer än ringa omfattning understöds av det allmänna,

8. tillträde till och förevisning av djurparker, förevisning av naturområden utanför tätort samt av nationalparker, naturreservat, nationalstadsparker och Natura 2000-områden,

9. upplåtelse eller överlåtelse av rättigheter som omfattas av 1, 4 eller 5 § lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, dock inte när det är fråga om fotografier, reklamalster, system och program för automatisk databehandling eller film, videogram eller annan jämförlig upptagning som avser information,

10. upplåtelse eller överlåtelse av rättighet till ljud- eller bildupptagning av en utövande konstnärs framförande av ett litterärt eller konstnärligt verk,

11. omsättning av tjänster inom idrottsområdet som anges i 3 kap. 11 a § första stycket och som inte undantas från skatteplikt enligt andra stycket samma paragraf, och

12. personbefordran utom sådan befordran där resemomentet är av underordnad betydelse.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster att 13 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 §

Huvudmannen skall för den allmänna va-anläggningen ordna

Huvudmannen ska för den allmänna va-anläggningen ordna och

underhålla

1. ledningar och andra anordningar för vattenförsörjning till eller avlopp från varje förbindelsepunkt,

2. anordningar för bortledande av vatten som inte sker genom en förbindelsepunkt, och

3. de anordningar som i övrigt behövs för att va-anläggningen

skall kunna fylla sitt ändamål och

tillgodose skäliga anspråk på säkerhet.

3. de anordningar som i övrigt behövs för att va-anläggningen

ska kunna fylla sitt ändamål och

tillgodose skäliga anspråk på säkerhet.

Huvudmannens skyldighet enligt första stycket omfattar inte vägdiken, rännstenar, rännstensbrunnar eller ledningar som förbinder rännstensbrunnar med den allmänna va-anläggningen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1.4. Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804)

Härigenom föreskrivs6 i fråga om livsmedelslagen (2006:804)

dels att 2, 3 och 23 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 19 b och 22 a §§ av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §7

I denna lag betyder

1. följande uttryck samma sak som i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet:

– livsmedel, – stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan, – primärproduktion, och – livsmedelsföretagare,

2. uttrycket anläggning samma sak som i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien,

3. uttrycket offentlig kontroll

a) offentlig kontroll enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och

6 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen. 7 Senaste lydelse 2021:552.

rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll), och

b) kontroll i övrigt av att denna lag och föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen följs,

4. uttrycket annan offentlig verksamhet

a) annan offentlig verksamhet enligt förordning (EU) 2017/625, och

b) sådan offentlig verksamhet som i övrigt utförs med stöd av lagen eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen,

5. uttrycket organ med delegerade uppgifter samma sak som i förordning (EU) 2017/625,

6. uttrycket utsläppande på marknaden

a) i fråga om livsmedel samma sak som i förordning (EG) nr 178/2002,

b) i fråga om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel samma sak som i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1935/2004 av den 27 oktober 2004 om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel och om upphävande av direktiven 80/590/EEG och 89/109/EEG,

och

b) i fråga om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel samma sak som i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1935/2004 av den 27 oktober 2004 om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel och om upphävande av direktiven 80/590/EEG och 89/109/EEG,

7. uttrycket material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel sådana material och produkter som omfattas av tillämpningsområdet i förordning (EG) nr 1935/2004.

7. uttrycket material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel sådana material och produkter som omfattas av tillämpningsområdet i förordning (EG) nr 1935/2004,

och

8. uttrycket dricksvatten

a) allt vatten som antingen i sitt ursprungliga tillstånd eller efter beredning – är avsett för dryck, matlagning, beredning av livsmedel i

både offentliga och privata fastigheter, oberoende av dess ursprung och oavsett om det tillhandahålls genom ett distributionsnät, tillhandahålls från en tankbil/tankbåt eller tappas på flaskor eller behållare, inbegripet källvatten, och

b) allt vatten som används i ett livsmedelsföretag för tillverkning, bearbetning, konservering eller saluföring av varor eller ämnen som är avsedda för livsmedelsändamål.

3 §

Lagen gäller alla stadier av produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan för livsmedel.

Med livsmedel jämställs i lagen

1. vatten, från och med den punkt där det tas in i vattenverken till den punkt där värdena

skall iakttas enligt artikel 6 i rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten, ändrat genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003, och

1. vatten, från och med den punkt där det tas in i vattenverken till den punkt där värdena

ska iakttas enligt artikel 6 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), och

2. snus och tuggtobak.

19 b §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten att till Livsmedelsverket lämna uppgifter om kvaliteten på dricksvatten, avhjälpande åtgärder och dricksvattenrelaterade incidenter.

22 a §

Livsmedelsverket får förelägga den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten och som inte lämnar de uppgifter som krävs enligt föreskrifter meddelade med stöd av 19 b § att fullgöra denna skyldighet.

23 §8

Förelägganden enligt 22 § eller enligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar får förenas med vite.

Förelägganden enligt 22 §,

22 a § eller enligt de EU-bestäm-

melser som lagen kompletterar får förenas med vite.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

8 Senaste lydelse 2021:169.

1.5. Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs9 i fråga om plan- och bygglagen (2010:900) att 1 kap. 4 § och 16 kap. 6 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

4 §10

I denna lag avses med allmän plats: en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov,

bebygga: att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk, bebyggelse: en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader,

byggherre: den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten,

byggnad: en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är varaktigt placerad på mark eller helt eller delvis under mark eller är varaktigt placerad på en viss plats i vatten samt är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den,

byggnadsnämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter enligt denna lag,

byggnadsverk: en byggnad eller annan anläggning, byggprodukt: en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i ett byggnadsverk,

dricksvatten: allt vatten som antingen i sitt ursprungliga tillstånd eller efter beredning är avsett för dryck, matlagning, beredning av livsmedel eller andra hushållsändamål i både offentliga och privata fastigheter, oberoende av dess ursprung och oavsett om det tillhandahålls genom ett distributionsnät, tillhandahålls från en tank-

9 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen. 10 Senaste lydelse 2019:949.

bil/tankbåt eller tappas på flaskor eller behållare, inbegripet källvatten. Med dricksvatten avses också allt vatten som används i ett livsmedelsföretag för tillverkning, bearbetning, konservering eller saluföring av varor eller ämnen som är avsedda för livsmedelsändamål.

exploateringsavtal: avtal om genomförande av en detaljplan och om medfinansieringsersättning mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur,

genomförandetiden: den tid för genomförandet av en detaljplan som ska bestämmas enligt 4 kap. 21–25 §§,

kvartersmark: mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde,

markanvisning: ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande,

medfinansieringsersättning: ersättning som en byggherre eller en fastighetsägare i samband med genomförande av en detaljplan åtar sig att betala för en del av en kommuns kostnad för bidrag till byggande av en viss väg eller järnväg som staten eller en region ansvarar för,

miljönämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter på miljö- och hälsoskyddsområdet,

nybyggnad: uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats,

ombyggnad: ändring av en byggnad som innebär att hela byggnaden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas,

omgivningsbuller: buller från flygplatser, industriell verksamhet, spårtrafik och vägar,

planläggning: arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser,

sammanhållen bebyggelse: bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark,

tillbyggnad: ändring av en byggnad som innebär en ökning av byggnadens volym,

tomt: ett område som inte är en allmän plats men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål,

underhåll: en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller återställa en byggnads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde, och

ändring av en byggnad: en eller flera åtgärder som ändrar en byggnads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde.

16 kap.

6 §11

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. vad som krävs för att en byggprodukt enligt 8 kap. 19 § ska anses lämplig för att ingå i ett byggnadsverk,

2. märkning av byggprodukter enligt 8 kap. 21 § 3 som förutsättning för att de ska få släppas ut på marknaden och användas,

3. typgodkännanden och tillverkningskontroll enligt 8 kap. 22 och 23 §§,

4. att en byggprodukt måste vara typgodkänd enligt 8 kap. 22 § för att få användas i ett byggnadsverk,

5. på vilket eller vilka språk handlingar och information inom denna lags tillämpningsområde ska tillhandahållas, när krav på tillhandahållande är en följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen,

6. sådan ersättning som anges i 11 kap. 8 b och 8 c §§, och

7. avgift vid tillsyn enligt 11 kap. 66 §.

6. sådan ersättning som anges i 11 kap. 8 b och 8 c §§,

7. avgift vid tillsyn enligt 11 kap. 66 §, och

8. sådana material och produkter avsedda att komma i kontakt med dricksvatten som avses i artikel 11 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kva-

11 Senaste lydelse 2018:59.

liteten på dricksvatten (omarbetning).

Föreskrifter enligt första stycket 4 får endast avse typgodkännande som behövs till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1.6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Härigenom föreskrivs12 i fråga om förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd att det ska införas fem nya paragrafer, 38 a–38 e §§, av följande lydelse, och närmast före 38 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Riskbedömning avseende fastighetsinstallationer

38 a §

Folkhälsomyndigheten ska se till att det utförs en riskbedömning avseende fastighetsinstallationer i enlighet med artikel 10 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning).

Riskbedömningen ska utföras första gången senast den 12 januari 2029. Den ska ses över minst vart sjätte år och uppdateras vid behov.

38 b §

Folkhälsomyndigheten får meddela föreskrifter om de parametrar som anges i del D i bilaga I i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning).

12 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen.

38 c §

Folkhälsomyndigheten ska vid utförandet av riskbedömningen enligt 38 a § samråda med Boverket, Livsmedelsverket, Kemikalieinspektionen, försvarsinspektören för hälsa och miljö och länsstyrelsen.

38 d §

Om Folkhälsomyndigheten begär det ska den kommunala nämnden och länsstyrelsen ge in det underlag som Folkhälsomyndigheten behöver för att utföra riskbedömningen enligt 38 a §. Detsamma gäller för den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa.

Folkhälsomyndigheten får meddela närmare föreskrifter om sådan skyldighet som avses i första stycket.

38 e §

Folkhälsomyndigheten ska inom sitt ansvarsområde fullgöra de uppgifter i fråga om rapportering till Europeiska kommissionen, Europeiska miljöbyrån och Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar som följer av artikel 18.1 b) i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning).

Rapportering enligt första stycket ska inte omfatta säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter enligt säker-

hetsskyddslagen (2018:585) eller andra uppgifter som

1. kan skada internationella förbindelser, allmän säkerhet eller totalförsvaret,

2. kan medföra skada för en myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn eller en myndighets möjligheter att förebygga eller beivra brott,

3. avser kommersiell eller industriell information och utlämnandet kan antas medföra att en enskild lider ekonomisk skada,

4. avser personuppgifter och ett utlämnande kan innebära men för den som uppgifterna gäller, om denne inte har gett sitt medgivande till att informationen lämnas ut,

5. kan skada en enskilds personliga intressen, om denne tillhandahållit den begärda informationen utan att vara skyldig att göra detta enligt lag eller förordning, såvida inte denna person gett sitt medgivande till att informationen lämnas ut,

6. kan medföra negativa följder för skyddet av den miljö som informationen avser, eller

7. kan skada immateriella rättigheter.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

1.7. Förslag till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660)

Härigenom föreskrivs13 i fråga om vattenförvaltningsförordningen (2004:660)

dels att 1 kap. 1–3 §§, 6 kap. 1 § och 9 kap. 1–2 §§ ska ha följande

lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 7 a kap., av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §14

Denna förordning gäller förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön enligt 5 kap. miljöbalken.

Förordningen är meddelad med stöd av – 5 kap. 1 § miljöbalken i fråga om 4 kap. 1–10 §§, – 5 kap. 6 § miljöbalken i fråga om 4 kap. 11–13 §§, – 5 kap. 10 § första stycket miljöbalken i fråga om 6 kap. 4 §, – 5 kap. 10 § andra stycket miljöbalken i fråga om 6 kap. 1–3, 5–8 och 10 §§,

5 kap. 15 § miljöbalken i fråga om 3 kap. 1–4 §§, 4 kap. 14 §, 5 kap. 1–5 och 7 §§, 6 kap. 1–3, 5–8 och 10 §§ samt 7 kap. 1 och 2 §§, och

5 kap. 15 § miljöbalken i fråga om 3 kap. 1–4 §§, 4 kap. 14 §, 5 kap. 1–5 och 7 §§, 6 kap. 1–3, 5–8 och 10 §§ samt 7 kap. 1 och 2 §§,

5 kap. 15 a § miljöbalken

i fråga om 7 a kap. 1–3, 6 och 7 §§,

5 kap. 15 b § miljöbalken

i fråga om 7 a kap. 4–7 §§, och

8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.

2 §15

Med miljökvalitetsnorm, åtgärdsprogram, vattendistrikt och avrinningsområde avses i denna

Med miljökvalitetsnorm, åtgärdsprogram, vattendistrikt, avrinningsområde och dricksvatten

13 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen. 14 Senaste lydelse 2018:2103. 15 Senaste lydelse 2008:219.

förordning detsamma som i 5 kap. miljöbalken.

avses i denna förordning detsamma som i 5 kap. miljöbalken.

Med badvatten avses i denna förordning detsamma som i badvattenförordningen.

3 §16

I denna förordning avses med akvifer: lager av geologiska material som är tillräckligt porösa och genomsläppliga för att medge ett betydande flöde eller uttag av grundvatten,

delavrinningsområde: avrinningsområde inom ett huvudavrinningsområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar till en viss punkt i ett vattendrag,

direktiv 2000/60/EG: Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, i lydelsen enligt kommissionens direktiv 2014/101/EU,

direktiv 2006/118/EG: Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/118/EG av den 12 december 2006 om skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring, i lydelsen enligt kommissionens direktiv 2014/80/EU,

direktiv 2008/105/EG: Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/105/EG av den 16 december 2008 om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område och ändring och senare upphävande av rådets direktiv 82/176/EEG, 83/513/EEG, 84/156/EEG, 84/491/EEG och 86/280/EEG, samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/39/EU,

direktiv (EU) 2020/2184: Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning),

grundvatten: allt vatten som finns under markytan i den mättade zonen,

grundvattenförekomst: avgränsad volym grundvatten i en eller flera akviferer,

huvudavrinningsområde: avrinningsområde med en areal som är minst 200 kvadratkilometer uppströms mynningen i havet,

16 Senaste lydelse 2018:77.

inlandsvatten: allt vatten på markytan undantaget vatten i övergångszon och därutöver allt grundvatten på landsidan av baslinjerna enligt lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner,

internationellt avrinningsdistrikt: vattendistrikt som omfattar flera staters territorium,

internationellt avrinningsområde: huvudavrinningsområde i vilket ingår del av annan stats territorium, om den andra staten tillämpar direktiv 2000/60/EG,

kustområde: landområde vid kusten som inte kan hänföras till ett visst huvudavrinningsområde,

kustvatten: vatten som finns från kusten till de särskilda avgränsningslinjerna en nautisk mil räknat från baslinjerna enligt lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner, undantaget vatten i övergångszon och grundvatten,

skyddade områden: områden som har fastställts för skydd enligt bestämmelser grundade på den gemenskapslagstiftning som avses i bilaga IV till direktiv 2000/60/EG,

vatten i övergångszon: ytvatten i närheten av flodutlopp som delvis är av salthaltig karaktär till följd av närheten till kustvatten men som på ett väsentligt sätt påverkas av sötvattenströmmar,

ytvatten: inlandsvatten utom grundvatten, vatten i övergångszon samt kustvatten (när det gäller kemisk status även territorialvatten), och

ytvattenförekomst: en avgränsad och betydande förekomst av ytvatten såsom t.ex. en sjö, en å, älv eller kanal, ett vatten i övergångszon eller ett kustvattenområde.

6 kap.

1 §17

Vattenmyndigheten ska upprätta förslag till och fastställa ett åtgärdsprogram för vattendistriktet och i det arbetet beakta de beskrivningar, kartläggningar och analyser som avses i 3 kap. samt artikel 11.3 och 11.4 i direktiv 2000/60/EG. Åtgärdsprogrammet ska ange de åtgärder som

Vattenmyndigheten ska upprätta förslag till och fastställa ett åtgärdsprogram för vattendistriktet och i det arbetet beakta de beskrivningar, kartläggningar och analyser som avses i 3 kap., artikel 11.3 och 11.4 i direktiv 2000/60/EG samt riskbedömning-

en i 7 a kap. 1 §. Åtgärdspro-

17 Senaste lydelse

2018:2103.

behöver vidtas för att miljökvalitetsnormerna som avses i 4 kap. ska kunna uppfyllas.

grammet ska ange de åtgärder som behöver vidtas för att miljökvalitetsnormerna som avses i 4 kap. ska kunna uppfyllas. Ett åt-

gärdsprogram ska även innehålla sådana åtgärder som avses i 7 a kap. 4 §.

I 5 kap.711 §§miljöbalken finns bestämmelser om åtgärdsprogram.

7 a kap. Riskbedömning och riskhantering avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten

1 §

Varje vattenmyndighet ska i enlighet med artikel 8 i direktiv (EU) 2020/2184 se till att det utförs en riskbedömning avseende de tillrinningsområden för uttagspunkter för dricksvatten som finns inom respektive vattendistrikt.

2 §

Om vattenmyndigheten begär det, ska en kommun ge in det underlag som den innehar och som vattenmyndigheten behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt 1 §.

3 §

Varje vattenmyndighet ska på ett lämpligt sätt informera de verksamhetsutövare som producerar dricksvatten eller tillhandahåller det från en distributionsanläggning om riskbedömningen enligt 1 §.

4 §

Vattenmyndigheten ska på grundval av riskbedömningen enligt 1 § besluta om förebyggande och begränsande åtgärder i tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten, om det behövs för att skydda kvaliteten på dricksvattnet.

Förebyggande och begränsande åtgärder ska ingå i de åtgärdsprogram som avses i 6 kap. 1 § och hanteras i den ordning som gäller för åtgärdsprogrammen.

5 §

Vattenmyndigheten ska på grundval av riskbedömningen enligt 1 § se till att det finns och genomförs övervakning av parametrar, ämnen eller förorenande ämnen i ytvatten eller grundvatten i tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten som kan utgöra en risk för människors hälsa via vattenförbrukning eller leda till en oacceptabel försämring av kvaliteten på dricksvatten.

Om vattenmyndigheten bedömer det lämpligt ska övervakningen ingå i de övervakningsprogram som avses i 7 kap. 1 §.

6 §

Riskbedömningen och riskhanteringen enligt 1, 4 och 5 §§ ska utföras första gången senast den 12 juli 2027. Den ska ses över minst

vart sjätte år och uppdateras vid behov.

7 §

Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning får inom sina ansvarsområden meddela närmare föreskrifter om hur och när de uppgifter som avses i 1 § ska utföras och redovisas samt de riskhanteringsåtgärder som anges i 4 och 5 §§.

9 kap.

1 §18

Havs- och vattenmyndigheten ska inom sitt och Sveriges geologiska undersöknings ansvarsområden fullgöra de uppgifter i fråga om information och rapportering till Europeiska kommissionen som följer av direktiv 2000/60/EG, direktiv 2006/118/EG, direktiv 2008/105/EG.

Havs- och vattenmyndigheten ska inom sitt och Sveriges geologiska undersöknings ansvarsområden fullgöra de uppgifter i fråga om rapportering till Europeiska kommissionen, Europeiska miljöbyrån och Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar som följer artikel 18.1 b i direktiv (EU) 2020/2184.

Rapportering enligt andra stycket ska inte omfatta säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) eller andra uppgifter som

18 Senaste lydelse 2011:634.

1. kan skada internationella förbindelser, allmän säkerhet eller totalförsvaret,

2. kan medföra skada för en myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn eller en myndighets möjligheter att förebygga eller beivra brott,

3. avser kommersiell eller industriell information och utlämnandet kan antas medföra att en enskild lider ekonomisk skada,

4. avser personuppgifter och ett utlämnande kan innebära men för den som uppgifterna gäller, om denne inte har gett sitt medgivande till att informationen lämnas ut,

5. kan skada en enskilds personliga intressen, om denne tillhandahållit den begärda informationen utan att vara skyldig att göra detta enligt lag eller förordning, såvida inte denna person gett sitt medgivande till att informationen lämnas ut,

6. kan medföra negativa följder för skyddet av den miljö som informationen avser, eller

7. kan skada immateriella rättigheter.

2 §19

Vattenmyndigheterna ska till Havs- och vattenmyndigheten lämna de förvaltningsplaner, åtgärdsprogram och andra uppgifter som myndigheten behöver för sin rapportering enligt 1 §

Vattenmyndigheterna ska till Havs- och vattenmyndigheten lämna de förvaltningsplaner, risk-

bedömningar avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten, åtgärdsprogram, och

19 Senaste lydelse 2015:516.

detta kapitel eller 20 § badvattenförordningen.

andra uppgifter som den myndigheten behöver för sin rapportering enligt 1 § detta kapitel eller 20 § badvattenförordningen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

1.8. Förslag till förordning om ändring i livsmedelsförordningen (2006:813)

Härigenom föreskrivs20 i fråga om livsmedelsförordningen (2006:813) att det ska införas fyra nya paragrafer, 6 a, 20 d, 20 e och 34 a §§, och närmast före 6 a och 34 a §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Information till allmänheten om dricksvatten

6 a §

21

Verksamhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten ska lämna information till allmänheten enligt artikel 17 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning).

Livsmedelsverket får lämna närmare föreskrifter om den information som ska lämnas och om undantag från informationsskyldigheten.

20 d §

Livsmedelsverket ska utföra de uppgifter i fråga om rapportering till Europeiska kommissionen, Europeiska miljöbyrån och Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar som en medlemsstat har enligt artikel 18.1 a och c–e i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av

20 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen. 21 Tidigare 6 a § upphävd genom 2021:653.

den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning).

Rapportering enligt första stycket ska inte omfatta säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) eller andra uppgifter som

1. kan skada internationella förbindelser, allmän säkerhet eller totalförsvaret,

2. kan medföra skada för en myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn eller en myndighets möjligheter att förebygga eller beivra brott,

3. avser kommersiell eller industriell information och utlämnandet kan antas medföra att en enskild lider ekonomisk skada,

4. avser personuppgifter och ett utlämnande kan innebära men för den som uppgifterna gäller, om denne inte har gett sitt medgivande till att informationen lämnas ut,

5. kan skada en enskilds personliga intressen, om denne tillhandahållit den begärda informationen utan att vara skyldig att göra detta enligt lag eller förordning, såvida inte denna person gett sitt medgivande till att informationen lämnas ut,

6. kan medföra negativa följder för skyddet av den miljö som informationen avser, eller

7. kan skada immateriella rättigheter.

20 e §

Länsstyrelsen och den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten ska till Livsmedelsverket lämna de uppgifter som myndigheten behöver för att fullgöra sitt uppdrag enligt 20 d §.

Föreskrifter om skyldighet att lämna uppgifter som rör kvaliteten på dricksvatten

34 a §

Livsmedelsverket får meddela föreskrifter om

– skyldighet för den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten att lämna uppgifter till Livsmedelsverket om kvaliteten på dricksvatten, avhjälpande åtgärder och dricksvattenrelaterade incidenter, och

– skyldighet för länsstyrelsen att lämna uppgifter till Livsmedelsverket om förbättrad tillgång till dricksvatten och främjande av användningen av dricksvatten ur kran i enlighet med artikel 16 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

1.9. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen

Härigenom föreskrivs22 i fråga om förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen att det ska införas en ny paragraf, 4 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 b §

Kemikalieinspektionen ska ansvara för Sveriges ansökningar om att föra upp eller ta bort ämnen, sammansättningar och beståndsdelar från de europeiska positivlistorna enligt artikel 11.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning). Kemikalieinspektionen ska även ge vägledning till de ekonomiska aktörer som vill göra sådana ansökningar.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

22 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen.

1.10. Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338)

Härigenom föreskrivs23 i fråga om plan- och byggförordningen (2011:338)

dels att 1 kap. 6 §, 3 kap. 9 § och 8 kap. 3 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 10 kap. 13 §, av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

6 §24

Med tillsyn avses i denna förordning

1. tillsyn som utövas

a) direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd, eller

b) i enlighet med bestämmelserna om tillsyn över kommunala beslut och planförelägganden i 11 kap.1012, 15 och 16 §§plan- och bygglagen (2010:900), eller

2. marknadskontroll enligt

a) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1020 av den 20 juni 2019 om marknadskontroll och överensstämmelse för produkter och om ändring av direktiv 2004/42/EG och förordningarna (EG) nr 765/2008 och (EU) nr 305/2011,

b) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter och om upphävande av rådets direktiv 89/106/EG, eller

c) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2016/424 av den 9 mars 2016 om linbaneanläggningar och om upphävande av direktiv 2000/9/EG.

b) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter och om upphävande av rådets direktiv 89/106/EG,

c) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2016/424 av den 9 mars 2016 om linbaneanläggningar och om upphävande av direktiv 2000/9/EG, eller

23 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen. 24 Senaste lydelse 2021:691.

d) Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning).

3 kap.

9 §

För att uppfylla det krav på skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö som anges i 8 kap. 4 § första stycket 3 plan- och bygglagen (2010:900) ska ett byggnadsverk vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att det inte medför en oacceptabel risk för användarnas eller grannarnas hygien eller hälsa, särskilt inte som följd av

1. utsläpp av giftig gas,

2. förekomst av farliga partiklar eller gaser i luften,

3. farlig strålning,

4. förorening eller förgiftning av vatten eller mark,

5. bristfällig hantering av avloppsvatten, rök eller fast eller flytande avfall, eller

6. förekomst av fukt i delar av byggnadsverket eller på ytor inom byggnadsverket.

För att uppfylla det krav som avses i första stycket får material som kommer i kontakt med dricksvatten och som är avsedda att användas i installationer för uttag, beredning, lagring eller distribution av dricksvatten inte

1. direkt eller indirekt äventyra skyddet av människors hälsa,

2. ha en negativ inverkan på vattnets färg, lukt eller smak,

3. främja mikrobiell tillväxt eller

4. läcka föroreningar till vattnet i högre grad än vad som är nödvändigt för det avsedda syftet med materialet.

8 kap.

3 §25

Boverket ska i egenskap av marknadskontrollmyndighet enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1020 av den 20 juni 2019 om marknadskontroll och överensstämmelse för produkter och om ändring av direktiv 2004/42/EG och förordningarna (EG) nr 765/2008 och (EU) nr 305/2011, utöva marknadskontroll över byggprodukter som omfattas av

1. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter och om upphävande av rådets direktiv 89/106/EG,

2. Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/33/EU av den 26 februari 2014 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om hissar och säkerhetskomponenter till hissar, i den ursprungliga lydelsen, och

2. Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/33/EU av den 26 februari 2014 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om hissar och säkerhetskomponenter till hissar, i den ursprungliga lydelsen,

3. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2016/424 av den 9 mars 2016 om linbaneanläggningar och om upphävande av direktiv 2000/9/EG.

3. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2016/424 av den 9 mars 2016 om linbaneanläggningar och om upphävande av direktiv 2000/9/EG, och

4. artikel 11 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning).

Kemikalieinspektionen ska bistå Boverket i marknadskontrollen när det gäller kemiska egenskaper hos produkter i första stycket 4.

25 Senaste lydelse 2021:691.

10 kap.

13 §

26

Boverket får meddela ytterligare föreskrifter om sådana material och produkter avsedda att komma i kontakt med dricksvatten som avses i artikel 11 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

26 Tidigare 10 kap. 13 § upphävd genom 2013:308.

1.11. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket

Härigenom föreskrivs27 att det i fråga om förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket ska införas en ny paragraf, 8 c §, och närmast före 8 c § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Material och produkter i kontakt med dricksvatten

8 c §

Boverket ansvarar för samordning av frågor om material och produkter i kontakt med dricksvatten.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

27 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen.

1.12. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion

Härigenom föreskrivs28 att det i fråga om förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion ska införas en ny paragraf, 7 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 a §

Länsstyrelsen ska ha ansvar för och följa upp frågan om att förbättra eller upprätthålla tillgången till dricksvatten och att främja användningen av dricksvatten ur kran i enlighet med artikel 16 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

28 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen.

2. Utredningsuppdrag och tillvägagångssätt

2.1. Utredningsuppdraget

Utredningsuppdraget består i att föreslå hur man i svensk rätt ska genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i betänkandet kallat 2020 års dricksvattendirektiv. Direktivet finns i bilaga 3. Kommittédirektiven för utredningsarbetet finns i

bilaga 1 och 2. I utredningens uppdrag ingår bland annat att

  • kartlägga hur svensk rätt förhåller sig till 2020 års dricksvattendirektiv,
  • utreda om det finns några gränsdragningsproblem när det gäller de unionsrättsliga och nationella regelverk som berör eller ligger nära regleringen i direktivet och analysera hur eventuella överlappningar i regelverken kan hanteras,
  • föreslå vilka myndigheter som ska ansvara för de nya frågor som behandlas i direktivet och vilka befogenheter föreslagna myndigheter ska ha,
  • bedöma behovet av författningsändringar och andra åtgärder, och
  • lämna nödvändiga författningsförslag.

2.2. Tillvägagångssätt

Utredningens arbete inleddes i september 2020. Utredningsarbetet har under ledning av den särskilde utredaren bedrivits på sedvanligt vis av en huvudsekreterare och två sekreterare. På grund av restrik-

tioner i samband med covid-19 pandemin har de flesta möten varit digitala.

Till sin hjälp i utredningsarbetet har utredningen haft en grupp av experter från Regeringskansliet, myndigheter, kommuner, kommunala bolag, medlems- och arbetsgivarorganisation samt branschorganisationer. Möten med denna grupp har hållits digitalt vid fyra tillfällen. Vid dessa sammanträden har i förväg utsända arbetspromemorior och utkast till betänkandekapitel diskuterats. Däremellan har sekretariatet haft fortlöpande kontakter med utredningens experter.

Utredningen har också deltagit i möten med företrädare för Miljödepartementet, Justitiedepartementet, Försvarsdepartementet, Utrikesdepartementet, Folkhälsomyndigheten, vattenmyndigheterna, Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Naturvårdsverket, Swedac, Svenska institutet för standarder (SiS), RISE Research Institutes of Sweden AB (Rise) och Kiwa Sverige AB (Kiwa). Swedac, vattenmyndigheterna och Folkhälsomyndigheten har fått möjlighet att läsa betänkandekapitel som innehåller frågor som rör respektive myndighet. På flera myndigheter har utredningen även haft kontakt med flera personer utöver utredningens experter. Detta gäller särskilt Boverket, Hav- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen och SGU.

Utredningen har även fått vara med på ett antal möten som anordnats av den Nationella samordningsgruppen för dricksvatten som leds av Livsmedelsverket i frågor som rör genomförandet av 2020 års dricksvattendirektiv. Därutöver har utredningen haft möten med representanter från Social- och hälsovårdsministeriet och Miljöministeriet i Finland för att diskutera arbete med genomförandet av 2020 års dricksvattendirektiv i finsk och svensk rätt.

Utredningen har deltagit i Nationella dricksvattenkonferensen som anordnades av Svenskt Vatten, seminarium om material i kontakt med dricksvatten som hölls av Rise och Stora Legionelladagen som anordnades av Säkert vatten samt möte med expertgruppen för dricksvatten som hölls av Europeiska kommissionens generaldirektorat för miljö. Utredningen har också deltagit i seminarier om 2020 års dricksvattendirektiv anordnade av Nationella samordningsgruppen för dricksvatten respektive Sveriges Kommuner och Regioner (SKR).

Utredningen har hållit en digital hearing till vilken omkring 50 intressenter var inbjudna.

I början av arbetet skickade utredningen en enkät till utvalda myndigheter, kommuner, branschorganisationer och frivilligorganisationer med frågor om tillgången till dricksvatten för utsatta och marginaliserade grupper. Även Svenska samernas riksförbund tillfrågades om tillgången till dricksvatten för samer.

2.3. Betänkandets struktur

Utredningens betänkande inleds med ett kapitel med en redovisning av föreslagna författningsändringar. Kapitel 2 innehåller utredningens utredningsuppdrag och tillvägagångssätt. Därefter följer kapitel 3 med en kort beskrivning av hur tillgången till dricksvatten är en mänsklig rättighet, de svenska miljömålen och dessutom berörs kortfattat ett antal utmaningar för dricksvattenförsörjningen. I kapitel 4–6 redogör utredningen för dricksvattenförsörjningen i Sverige, gällande myndighetsansvar för frågor som rör dricksvattenförsörjningen och tillsyn/offentlig kontroll samt tidigare utredningar om dricksvatten och närliggande ämnen. I kapitel 7 och 8 finns en översikt över 2020 års dricksvattendirektiv och utredningens utgångspunkter vid framtagandet av förslag för att genomföra direktivet i svensk rätt.

Kapitel 9–22 är betänkandets centrala kapitel där utredningen artikel för artikel gör en bedömning av om det behövs några författningsändringar för att genomföra direktivets bestämmelser i svensk rätt. Ordningsföljden på kapitlen följer så långt som det är möjligt vattnets väg från tillrinningsområde till vattenkran.

I kapitel 22 finns en analys av förslagens konsekvenser. Betänkandet avslutas med författningskommentarer i kapitel 23. Till betänkandet biläggs utredningens kommittédirektiv och 2020 års dricksvattendirektiv.

2.4. Avgränsningar

Förslag som lämnats i den tidigare dricksvattenutredningen

Regeringen beslutade i juli 2013 att tillkalla en särskild utredare för att gå igenom dricksvattenområdet, från råvatten till tappkran, för kommunalt dricksvatten med syfte att identifiera dåvarande och

potentiella utmaningar för en säker dricksvattenförsörjning, på kort och lång sikt. Uppdraget omfattade också att i förekommande fall föreslå lämpliga åtgärder. Utredningen som i detta betänkande kallas 2013 års dricksvattenutredning överlämnande sitt slutbetänkande i april 2016. Flertalet av utredningens förslag har inte realiserats.1

2020 års dricksvattenutrednings uppdrag är att utreda och lämna förslag på de författningsändringar som behövs för att genomföra 2020 års dricksvattendirektiv i svensk rätt. De förslag som i den tidigare dricksvattenutredningen på något sätt berör genomförandet av 2020 års dricksvattendirektiv har utredningen beaktat. De förslag som inte berör någon fråga som får betydelse för genomförandet av 2020 års dricksvattendirektiv har utredningen fått lämna därhän. Dessa förslag får tas omhand i ett annat sammanhang.

Vattenbrist och översvämningar

En fråga som aktualiserats under utredningens uppdrag är frågan om vattenkvantitet i vattentäkterna och vattenbrist. Det har till utredningen gjorts gällande att frågan om vattenkvantitet bör inkluderas i utredningens arbete eftersom det i högsta grad påverkar dricksvattenkvaliteten och tillgången till ett rent och hälsosamt dricksvatten. I viss mån berörs denna fråga genom bestämmelserna om vattenläckage i 2020 års dricksvattendirektiv, som får anses vara både en fråga om att värna de vattenresurser som finns och om att upprätthålla en god dricksvattenkvalitet. Utredningen har dock inte haft möjlighet att inom sin begränsade utredningstid närmare fördjupa sig i frågor kring vattenkvantitet eller vattenbrist i allmänhet. Inte heller har frågor som rör en effektiv användning av dricksvatten och hur exempelvis användning av dricksvatten för bevattning och fyllande av pooler påverkar tillgången till dricksvatten. Utredningen har inte heller haft möjlighet att belysa frågor kopplade till översvämningar. Översvämningar kan exempelvis orsaka ledningsbrott och föroreningar av dricksvattentäkter.

Utredningen kan inte lämna några förslag som går utöver vad som direkt krävs för att genomföra 2020 års dricksvattendirektiv i svensk rätt när det gäller dessa frågor. Skydd mot vattenbrist och översväm-

1 De förslag som 2013 års dricksvattenutredning lämnade beskrivs närmare i kapitel 6.

ningar är dock viktiga aspekter för en trygg dricksvattenförsörjning men får belysas i ett annat sammanhang.

Förhållandet till EU:s ramdirektiv för vatten och till vattenförvaltningen

Den riskbaserade metoden som enligt artiklarna 7–10 i 2020 års dricksvattendirektiv ska genomföras i svensk rätt, innehåller när det gäller tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten, ett flertal hänvisningar till EU:s ramdirektiv för vatten2. Syftet med det är att information som samlats in inom ramen för det direktivet ska återanvändas så mycket det går vid riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten. EU:s ramdirektiv för vatten är genomfört i svensk rätt genom miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen (2004:660). Det arbete som ska ske enligt miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen gällande vatten benämns ofta som vattenförvaltningen. De förslag som utredningen lämnat i fråga om riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten utgår ifrån hur ramdirektivet är införlivat i svensk rätt. Det ligger inte i utredningens uppdrag att föreslå några förändringar när det gäller vattenförvaltningens organisation. Utredningen kan inte heller inom ramen för denna utredning lösa några av de brister som har identifierats vid det praktiska arbetet med EU:s ramdirektiv för vatten, så som bristen på övervakning inom vissa områden. Dessa frågor måste hanteras i annat sammanhang. Den riskbaserade metoden behandlas närmare i kapitel 10.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

3. Vatten är grunden till allt liv

Vatten är en förutsättning för liv på jorden och ingår i ett evigt kretslopp. Vatten har format och fortsätter att forma en stor del av landskapet. Vidare är vatten en förutsättning för världens livsmedelsproduktion och energiproduktion. Brist på vatten kan av dessa anledningar bli orsak till konflikter, både inom och mellan länder. FN:s globala hållbarhetsmål lyfter fram rent vatten och sanitet för alla som ett av de 17 målen inom Agenda 2030 och är sålunda en grundförutsättning för att nå en hållbar utveckling.

I detta kapitel beskriver utredningen tillgången till dricksvatten som en mänsklig rättighet och går kortfattat igenom Sveriges miljömål och Agenda 2030. Vidare redogörs kortfattat för några utmaningar för dricksvattenförsörjningen.

3.1. Dricksvatten som en mänsklig rättighet

I förslaget till 2020 års dricksvattendirektiv lyfte Europeiska kommissionen fram rätten till vatten som en grund för omarbetningen av direktivet. Enligt kommissionen är tillgången till säkert dricksvatten och sanitet oskiljbart kopplad till rätten till liv och människans värdighet, som erkänns i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, samt till behovet av en skälig levnadsstandard. I sitt svar på det europeiska medborgarinitiativet Right2Water underströk kommissionen också betydelsen av människorättsdimensionen av tillgång till säkert dricksvatten och åtog sig att se till att denna har en central plats i kommissionens politik.1

1 Europeiska kommissionen, 2018, Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om

kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), COM/2017/0753 final.

Kommissionen beskrev också i förslaget hur rätten till säkert dricksvatten och sanitet har erkänts i internationell rätt under det senaste årtiondet, mest framträdande på FN-nivå. I FN:s generalförsamlings resolution 64/292 erkänns rätten till säkert och rent dricksvatten och sanitet som en mänsklig rättighet som är absolut nödvändig för full livskvalitet och åtnjutande av samtliga mänskliga rättigheter. I slutdokumentet från FN:s konferens om hållbar utveckling 2012 (Rio+20) bekräftade stats- och regeringscheferna och företrädarna på hög nivå sina åtaganden när det gäller den mänskliga rätten till säkert dricksvatten och sanitet, som ska genomföras stegvis för befolkningarna med full respekt för nationell suveränitet. Dessa åtaganden bekräftades 2015 då stats- och regeringscheferna ställde sig bakom mål 6 för hållbar utveckling och tillhörande delmål att senast år 2030 ”uppnå allmän och rättvis tillgång till säkert och ekonomiskt överkomligt dricksvatten för alla”.

I förslaget hänvisade kommissionen vidare till att på europeisk nivå så har Europarådets parlamentariska församling förklarat att tillgången till vatten måste erkännas som en grundläggande mänsklig rättighet eftersom vatten är en förutsättning för liv på jorden och en resurs som mänskligheten måste dela på. EU har också bekräftat att ”alla stater har människorättsskyldigheter avseende tillträde till säkert dricksvatten, vilket måste vara tillgängligt, fysiskt åtkomligt, ekonomiskt överkomligt och av acceptabel kvalitet”. Vid framtagandet av förslaget till 2020 års dricksvattendirektiv har kommissionen beaktat allt detta.

3.2. Miljöarbetet och dricksvatten

Sveriges miljömål är riktmärken för det nationella miljöarbetet som visar vägen mot en hållbar utveckling och det som följer av Agenda 2030. Sedan miljömålen beslutades av riksdagen 1999 har Sveriges nationella miljömål definierat vilken miljö den svenska politiken ska styra mot. Miljömålen ger till exempel ledning vid tillämpningen av miljöbalken och för bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär. ”Sådana mål kan avse miljökvalitet och kan då ses som en precisering av miljöbalkens mål i ett visst avseende.”2

2Prop. 1997/98:45 del 2 s. 8.

Generationsmålet, de 16 miljökvalitetsmålen och etappmålen bildar tillsammans det svenska miljömålssystemet. Det övergripande syftet med miljöarbetet är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. För att visa hur miljöarbetet går och vad som måste göras finns indikatorer och etappmål som beskriver vad som behöver hända och när.3

Miljömålen med sina preciseringar beskriver vad som är en god miljö i Sverige. De är utgångspunkten för olika styrmedel och för hela samhällets arbete med miljöfrågor. Miljökvalitetsmålet God

bebyggd miljö innehåller preciseringar som rör bland annat infra-

struktur och där vatten- och avloppsförsörjning ingår som en del. Utpekandet och skyddet av nuvarande och framtida vattentäkter inklusive reservvattentäkter ingår därför som en viktig del i den kommunala planeringen. Detta gäller hela vägen från översiktsplaner till detaljplaner. Miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet tar särskilt fasta på grundvattnets användning som dricksvatten. Andra frågor om vatten kommer in i flera av miljökvalitetsmålen.

3.3. Utmaningar

Dricksvattendirektivet är inom EU ett miljödirektiv medan dricksvatten i Sverige i huvudsak regleras som en del av livsmedelslagstiftningen. Båda synsätten har relevans och visar på att det finns många beröringspunkter mellan miljöfrågor och livsmedelsfrågor. Dricksvattnet i Sverige håller oftast god kvalitet och har hittills på de flesta platser inte varit någon bristvara.

Under senare år har det dock inträffat flera händelser som visar hur viktigt det är att skydda de täkter som förser samhället med dricksvatten och att aktivt arbeta med att säkerställa att dricksvattnet håller en hög kvalitet. Dricksvatten är vårt viktigaste livsmedel och om det uppstår problem med dricksvattenförsörjningen, kan det få stora konsekvenser för samhället och för medborgarna.

3 Sveriges miljömål, 2020, Så fungerar arbetet med Sveriges miljömål, https://www.sverigesmiljomal.se/sa-fungerar-arbetet-med-sveriges-miljomal/, hämtat 2021-09-13.

3.3.1. Vattenbrist, torka och översvämningar

Sverige är ett land med i huvudsak god tillgång till vatten och därför är risken för en allvarlig vattenbrist inte lika framträdande här som i många andra länder. Dock finns det undantag och i sydöstra Sverige inklusive Öland och Gotland har frågor om vattenbrist varit i fokus under en längre tid. Under senare år och särskilt sedan det varma och torra året 2018 har risken för vattenbrist blivit påtaglig även på många andra håll i landet.4 Det är inte bara brist på vatten i vattentäkter som påverkar tillgången till dricksvatten. Även kapacitetsbrist vid hög förbrukning kan medföra att det uppstår en vattenbrist bland annat för hushållen.5

Därutöver kan översvämningar innebära risker för dricksvattenförsörjningen. Själva infrastrukturen för dricksvattenförsörjningen kan skadas vid översvämningar och av rörelser i marken på grund av höga vattennivåer. Översvämningar kan också leda till föroreningar av vattentäkterna eftersom vattenmassorna i många fall för med sig oönskade ämnen.

Under sommaren 2021 har det tydligt visats att det krävs omfattande insatser i samhället för att öka skyddet både mot torka, vattenbrist och översvämningar. Översvämningarna i Tyskland, Belgien och Nederländerna kostade många liv och orsakade stora skador på infrastrukturen och hela samhällen. Särskilt noterades skador kopplade till dricksvatten med bortspolade ledningsnät och förorenade vattentäkter. Även i Sverige har det under sommaren 2021 förekommit såväl torka som lokala översvämningar.

3.3.2. Förorenat dricksvatten

Enligt Folkhälsomyndigheten är det endast i undantagsfall som dricksvattnet i Sverige förorenas av sjukdomsframkallande mikroorganismer och därmed kan orsaka hälsoproblem. Folkhälsomyndig-

4 Vattenmyndigheterna, 2020, Samråd förvaltningsperioden 2021–2027, Förslag till delförvaltningsplan med åtgärder mot torka och vattenbrist, https://www.vattenmyndigheterna.se/vattenforvaltning/samrad-om-forvaltningsplanatgardsprogram-och-miljokvalitetsnormer-2021-2027/forslag-till-delforvaltningsplan-medatgarder-mot-torka-och-vattenbrist.html, hämtat 2021-09-13. 5 Svenskt Vatten, 2021, Vattenbrist, https://www.svensktvatten.se/fakta-om-vatten/ vattenutmaningar/vattenbrist/, hämtat 2021-09-13. Som framgår av kapitel 2 har utredningen valt att inte gå djupare in på frågor som rör vattenbrist eller översvämningar i betänkandet.

heten anger att det i Sverige för åren 1992–2011 skedde 78 utbrott kopplade till förorenat vatten, med totalt cirka 70 000 smittade. De smittämnen som kan spridas via vatten inkluderar virus, bakterier och parasitära protozoer. Parasiten Cryptosporidium orsakade 2010 och 2011 de i särklass två största dricksvattenburna utbrotten i Sverige, i Östersund respektive Skellefteå. I framtiden förväntas riskerna för sjukdomsutbrott orsakade av dricksvatten att öka beroende på att skyfallen kan bli fler och kraftigare. Råvattnet kan då förorenas i högre grad och det kommer att ställas större krav på de mikrobiologiska barriärerna inom dricksvattenproduktionen.6

3.3.3. Särskilt om PFAS

PFAS (poly- och perfluorerade alkylsubstanser) är ett samlingsnamn för en stor grupp ämnen. Dessa ämnen förekommer inte naturligt, utan började framställas i mitten av 1900-talet. Det finns omkring 4 700 olika PFAS-ämnen. De mest kända substanserna kallas PFOS och PFOA. PFAS har bland annat använts i kosmetika, impregneringsmedel och medicinteknisk utrustning. Vissa PFASämnen har även använts i mycket stor omfattning i brandskum eftersom det har goda egenskaper för brandbekämpning. PFAS-skum har därför länge använts bland annat i samband med övningsverksamhet och brandberedskap vid militära och civila flygplatser.

De mängder av PFAS människor vanligtvis får i sig via mat och dricksvatten orsakar inte akuta hälsoproblem, men ämnena lagras länge i kroppen. Om man får i sig PFAS under lång tid skulle det kunna påverka hälsan. Vattentäkter, både ytvatten- och grundvattentäkter, som ligger i områden där det finns eller har funnits brandövningsplatser, kan vara eller bli förorenade av PFAS. Samma sak gäller platser där räddningstjänsten släckt bränder med skum som innehåller PFAS.7 Förorenade vattentäkter har visat sig förekomma i Sverige, bland annat i vattentäkter som försörjer delar av Ronneby med omnejd och i Uppsala.

6 Folkhälsomyndigheten, 2015, Sjukdomsutbrott orsakade av dricksvattenutbrott i Sverige år 1992–

2011, s. 13.

7 Livsmedelsverket, 2021, Pfas – poly- och perfluorerade alkylsubstanser, https://www.livsmedelsverket.se/livsmedel-och-innehall/oonskade-amnen/miljogifter/ pfas-poly-och-perfluorerade-alkylsubstanser, hämtat 2021-07-14.

3.3.4. Konflikter mellan motstående intressen

I mål om tillstånd enligt miljöbalken för uttag av vatten för olika ändamål tas bland annat hänsyn till konkurrerande intressen (se 11 kap. 7 § miljöbalken). Prövningen sker med utgångspunkt i det övergripande målet om en hållbar utveckling (se 1 kap. 1 § miljöbalken). För att bedöma de miljömässiga konsekvenserna av en tillståndspliktig verksamhet regleras krav på miljökonsekvensbeskrivning (MKB). En MKB ställer stora krav på redovisning av olika former av risker för påverkan från den sökta verksamheten. Beroende på riskerna för omgivningen ställs högre eller lägre krav på underlaget. Först om en MKB anses godtagbar, kan det göras en avvägning mellan eventuella motstående intressen och risker. Även om det i det enskilda fallet inte finns ett krav på MKB, kan prövningsmyndigheten ändå kräva in underlag för att kunna bedöma konsekvenserna av verksamheten.

Ett tillstånd för vattenverksamhet kan begränsa uttagsvolymer eller tidsbegränsas, till exempel om det finns osäkerheter beträffande framtida klimatpåverkan, vid konkurrens om vattnet eller vid otillräcklig grundvattenbildning.8 Vid tillstånd för bortledande av grundvatten från ett verksamhetsområde (till exempel vid tunneldrivning eller täktverksamhet under grundvattennivån) kan tillståndet innehålla villkor som begränsar mängderna vatten som får ledas bort, eller villkor som kräver återledning av vatten.9 Vid tillståndsgivning av vattenverksamhet ges i övrigt olika föreskrifter och villkor för tillståndet som i sin tur beror på vilken typ av verksamhet som avses.

Bestämmelser som tar sikte på en avvägning mellan olika intressen finns även bland annat i miljöbalkens hushållningsbestämmelser i 3 och 4 kap. Dessa hushållningsbestämmelser är tillämpliga även vid prövning enligt andra lagar, till exempel enligt plan- och bygglagen (2010:900).

8 Se till exempel Mark- och miljööverdomstolens avgörande MÖD 2013:39. 9 Se till exempel Mark- och miljööverdomstolens avgörande MÖD 2003:100.

4. Dricksvattenförsörjningen i Sverige

Nästan 9 av 10 invånare i Sverige försörjs med kommunalt dricksvatten och det är även i första hand kommunerna som är ansvariga för att tillgodose behovet av säkert dricksvatten. Övriga invånare får sitt dricksvatten från till exempel en samfällighetsförening som producerar dricksvatten eller från enskild dricksvattenbrunn.

Kapitlet beskriver hur dricksvattenförsörjningen ser ut i Sverige. Inledningsvis finns en översikt av den rättsliga regleringen av dricksvattenförsörjningen. Därefter beskrivs aktörer och ansvarsfrågor och hur det allmännas ansvar för dricksvattenförsörjning är reglerat. Kapitlet beskriver också översiktligt dricksvattenkedjan, beredning och distribution av dricksvatten.

4.1. Rättslig reglering av dricksvattenförsörjningen

Reglering av dricksvatten finns i många författningar. I detta avsnitt redogörs översiktligt för var sådan reglering finns. I senare kapitel redogörs mer i detalj för dessa regelverk.

4.1.1. Livsmedelslagstiftningen

I början av 2000-talet genomfördes ett stort arbete med att få fram en tydlig gemensam lagstiftning inom EU om säkra livsmedel och livsmedelskontroll. Den nya lagstiftningen tog ett helhetsgrepp och betraktade livsmedelskedjan som en enhet ”från jord till bord”.

Förordning (EG) nr 178/20021 (också kallad EU:s livsmedelslag) innehåller allmänna principer för hur EU och medlemsstaterna ska lagstifta inom livsmedelsområdet. Livsmedel definieras i förordningen som alla ämnen eller produkter, oberoende av om de är bearbetade, delvis bearbetade eller obearbetade, som är avsedda eller rimligen kan förväntas att förtäras av människor. Enligt definitionen inbegriper livsmedel vatten från och med den punkt där värdena ska iakttas enligt artikel 6 i 1998 års dricksvattendirektiv2, det vill säga vid tappkranen.3 EU:s livsmedelslagstiftning är således inte tillämplig på vatten innan det har nått kranen hos användarna. I skälen till förordningen anges att vatten förtärs direkt eller indirekt liksom övriga livsmedel och bidrar därmed till en konsuments sammanlagda exponering för kemiska, mikrobiologiska och andra främmande ämnen. Eftersom kvaliteten på dricksvatten redan kontrolleras genom 1998 års dricksvattendirektiv är det dock enligt skälen tillräckligt att beakta vatten i EU:s livsmedelslagstiftning från och med tappkranen.4

I svensk rätt finns livsmedelslagen (2006:804), som genomför eller kompletterar de EU-bestämmelser som har samma syfte som lagen och som faller inom den lagens tillämpningsområde. Det finns även en livsmedelsförordning (2006:813). I livsmedelslagen har Sverige valt att jämställa vatten med livsmedel från och med den punkt där det tas in i vattenverken som råvatten till den punkt där det tappas från kranar.5 I förarbetena anges att det finns flera skäl till att livsmedelslagen uttryckligen bör omfatta vatten som bereds i vattenverken. Till exempel att det är viktigt att tillse att vattenhanteringen står under en effektiv kontroll så tidigt som möjligt i distributionskedjan för att upprätthålla en fortsatt god vattenkvalitet. Bedömningen har gjorts att det mest ändamålsenliga sättet att säkerställa detta är att livsmedelslagstiftningen, i tillämpliga delar, omfattar dricksvatten också i tidigare led. Vidare anges i förarbetena att det

1 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. En närmare beskrivning av förordningen finns i prop. 2005/06:128. 2 Rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten. 3 Artikel 2 i förordning (EG) nr 178/2002. 4 Skäl 6 i förordning (EG) nr 178/2002. 53 § livsmedelslagen.

bör vara en och samma myndighet som kontrollerar vattenkvaliteten i hela kedjan.6

I Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter7 finns bestämmelser om bland annat faroanalys, beredning och distribution samt kvalitetskrav. Föreskrifterna genomför 1998 års dricksvattendirektiv och direktivet om radioaktivitet i dricksvatten8.

Livsmedelslagstiftningen beskrivs närmare i bland annat kapitel 10, 11, 12, 13 och 15.

4.1.2. Reglering av vattentjänster

Bestämmelserna i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen) syftar till att säkerställa att vattenförsörjning och avlopp ordnas i ett större sammanhang, om det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. Med vattenförsörjning avses tillhandahållande av vatten som är lämpligt för normal hushållsanvändning. Begreppet vattentjänster omfattar både vattenförsörjning och avlopp (va).9 Lagen reglerar kommunernas skyldigheter och rättsförhållandet mellan huvudmannen för en allmän va-anläggning, det vill säga den som äger anläggningen, och ägarna till anslutna fastigheter. Vattentjänstlagen beskrivs närmare i kapitel 13 och 16.

4.1.3. Miljölagstiftningen

Inom miljölagstiftningen finns bestämmelser som på olika sätt rör dricksvatten, bland annat gäller det skydd av vattentäkter och krav på verksamhetsutövare som producerar och tillhandahåller dricksvatten i olika hänseenden. Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd (verksamhetsutövare) ska följa de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. De så kallade hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken har stor betydelse vid fysisk planering och tillståndsprövning för olika verksamheter.

6Prop. 2005/06:128, s. 193194. 7 Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten. 8 Rådets direktiv 2013/51/Euratom av den 22 oktober 2013 om fastställande av krav avseende skydd av allmänhetens hälsa mot radioaktiva ämnen i dricksvatten. 9 1 och 2 §§ vattentjänstlagen.

I 5 kap. miljöbalken och i vattenförvaltningsförordningen (2004:660) finns bestämmelser om miljökvalitetsnormer och vattenförvaltningen. Regleringen genomför EU:s ramdirektiv för vatten10i Sverige. Bestämmelser i 6 kap. miljöbalken rör krav på miljöbedömningar, det vill säga krav på underlag och samråd för bedömningar beträffande miljöeffekter inför planering eller beslut om vissa verksamheter och åtgärder. I 7 och 11 kap. miljöbalken finns bestämmelser som rör skydd av vattentäkter och vattenverksamheter. Reglering av kemikalier finns 14 kap. miljöbalken och tillhörande förordningar. En stor del av kemikalielagstiftningen regleras också i EU-rättsliga akter.

Miljöbalken innehåller även regler som tar sikte på att myndigheter i samband med tillståndsprövning av verksamhet, som kan medföra negativ inverkan på yt- eller grundvatten genom utsläpp eller annan störning, kan föreskriva bestämmelser eller villkor som begränsar eller förbjuder negativ påverkan på omgivningen. I samband med anmälan eller annan tillsyn, så kan tillsynsmyndigheten på motsvarande sätt besluta om utsläppsbegränsningar och andra försiktighetsmått genom föreläggande eller förbud.

Hur miljölagstiftningen rör dricksvattenförsörjningen beskrivs närmare i bland annat kapitel 10, 11, 12 och 13.

4.1.4. Plan- och bygglagstiftningen

Plan- och bygglagstiftningen har också betydelse för dricksvattenförsörjningen. Inom detta rättsområde finns reglering av översiktsplanering och detaljplaner, byggnadsverks tekniska egenskaper och byggprodukters lämplighet. Det finns inga harmoniserande byggregler på EU-nivå angående vilka krav som kan ställas på byggnader och byggprodukter. Däremot finns det reglering av bedömning och märkning av prestanda av vissa byggprodukter. Vilka produktegenskaper som är väsentliga i respektive land avgörs av ländernas nationella lagstiftning om krav på byggnadsverk. Plan- och bygglagstiftningen beskrivs närmare i kapitel 10, 12 och 13.

10 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

4.2. Aktörer och ansvarsfrågor

I detta avsnitt beskrivs hur ansvaret fördelar sig mellan olika aktörer och verksamheter inom dricksvattenförsörjningen. Försörjningen av dricksvatten kan antingen vara allmän, vilket innebär att dricksvattnet tillhandahålls genom kommunal dricksvattenförsörjning, eller enskild, det vill säga att dricksvattnet tillhandahålls genom egen dricksvattentäkt, exempelvis egen brunn eller via en samfällighet.

4.2.1. Allmän dricksvattenförsörjning

Kommunen har det övergripande ansvaret för att inom sitt område anordna vattenförsörjning genom allmänna va-anläggningar. Med allmänna va-anläggningar avses va-anläggningar som en kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande över och som har ordnats och används för att uppfylla kommunens skyldigheter enligt vattentjänstlagen.11

En allmän va-anläggning kan bland annat bestå av vattenverk, reservoarer, tryckstegringsstationer och ledningsnät. Den som äger en allmän va-anläggning kallas huvudman. Det kan vara kommunen själv eller en annan aktör som är huvudman, men för att det ska vara fråga om en allmän va-anläggning enligt vattentjänstlagen måste kommunen ha ett rättsligt bestämmande inflytande över anläggningen. Det behöver inte betyda att kommunen äger anläggningen direkt. Det kan räcka att anläggningen ägs indirekt av kommunen genom en juridisk person som kommunen ensam eller tillsammans med andra kommuner har ett rättsligt bestämmande inflytande över.12

Huvudmannens ansvar för den allmänna va-anläggningen går fram till en förbindelsepunkt. Därefter har fastighetsägaren ansvar för de va-installationer som finns inom fastigheten.13

11 2 och 6 §§ vattentjänstlagen. 12 2 § vattentjänstlagen och prop. 2005/06:78, s. 28. En kommun anses ha ett rättsligt bestämmande inflytande över en va-anläggning bland annat om kommunen ensam eller tillsammans med en eller flera andra kommuner helt äger anläggningen eller har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för den eller de juridiska personer som helt äger anläggningen enligt 3 § vattentjänstlagen. 13 2 § vattentjänstlagen och prop. 2005/06:78, s. 57 och 134.

Kommunal samverkan

I vissa fall samverkar flera kommuner om vattenförsörjningen. Det finns flera olika samverkansformer. Samarbetet kan etableras i såväl offentligrättsliga former (gemensam nämnd eller kommunalförbund) som privaträttsliga former (bolag eller avtal).

En gemensam nämnd tillsätts i någon av de samverkande kommunerna (så kallad värdkommun) och ingår i denna kommuns organisation. Varje kommun bibehåller sitt huvudmannaskap för de frågor som lämnas över till nämnden.14 Kommuner kan också bilda ett

kommunalförbund och överlåta kommunala angelägenheter till för-

bundet. Kommunalförbundet är en offentligrättslig juridisk person som är fristående i förhållande till sina medlemskommuner. Förbundet övertar uppgifterna från medlemskommunerna och blir huvudman för verksamheten med egen budget och räkenskaper.15

Ett gemensamt aktiebolag kan bildas av flera kommuner tillsammans. En styrelse ansvarar och styr det gemensamma aktiebolagets verksamhet. Bolaget blir då huvudman för de va-anläggningar som bolaget äger.16 Kommuner kan också samverka genom interkommu-

nala avtal. Genom avtalen kan kommunerna bedriva va-verksamhet

gemensamt, sambruka vissa resurser eller komma överens om att en av dem ska sköta något för allas eller för de andras räkning. Kommunerna kan också bilda företag eller sluta avtal med privaträttsliga subjekt.17 Det finns även andra former av mer informell samverkan. Det kan exempelvis gälla erfarenhetsutbyte genom nätverk.

Driftentreprenader

Att huvudmannen har ansvar för att ordna och driva en allmän vaanläggning innebär inte att huvudmannen själv måste sköta allt. Det är möjligt för en huvudman att upplåta åt någon annan att sköta driften av en va-anläggning. Kommunens grundläggande ansvar enligt 6 § vattentjänstlagen innebär dock att kommunen inte kan låta en driftentreprenad få leda till att kommunen förlorar möjligheterna till övergripande styrning av va-verksamheten.18 I vattentjänstlagen

143 kap. 9 § kommunallagen (2017:725) och SOU 2016:32, s. 770. 153 kap. 8 § kommunallagen, SOU 2004:64, s. 9192. 16SOU 2016:32, s. 770771. 17SOU 2004:64, s. 8990 och SOU, 2016:32 s. 771. 18 15 § vattentjänstlagen och prop. 2005/06:78, s. 139.

finns också en möjlighet för en kommun att sköta driften av en allmän va-anläggning i andra kommuner, om driften sker på affärsmässiga grunder och ekonomiskt redovisas skilt från annan verksamhet.19

4.2.2. Enskild dricksvattenförsörjning

Med enskild anläggning avses en va-anläggning eller annan anordning för vattenförsörjning som inte är eller ingår i en allmän va-anläggning.20 En enskild anläggning för dricksvatten kan ägas och drivas direkt av en fastighetsägare. Det finns också olika lösningar för att genomföra samverkan kring va-anläggningar, exempelvis gemensamhetsanläggningar eller ekonomiska föreningar. För en gemensamhetsanläggning ligger i första hand ansvaret på de fastigheter som är knutna till den gemensamma anläggningen. I en ekonomisk förening ligger ansvaret istället på de enskilda personer som är knutna till samverkan.21 En närmare beskrivning av vilken reglering som gäller för enskild dricksvattenförsörjning finns i kapitel 16.

4.2.3. Verksamhetsutövare som producerar och tillhandhåller dricksvatten

Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter gäller för verksamhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten. Flera verksamhetsutövare kan tillhandahålla dricksvatten (för närmare beskrivning av detta begrepp se avsnitt 8.6.2). Det dricksvatten som produceras och tillhandahålls ska vara rent och hälsosamt.22

Vattenverk är en sådan del av en anläggning för dricksvattenförsörjning som avser uppfordring, beredning eller liknande hantering av dricksvatten samt tillhörande reservoarer eller liknande anordningar för förvaring av dricksvatten. Det är producenten som ansvarar för vattenverk, medan distributörerna har hand om distributionsanläggningar, det vill säga sådan del av en dricksvattenförsörj-

19 57 § vattentjänstlagen. 20 2 § vattentjänstlagen. 21 Albinsson Marie, Johansson Mats, 2016, Gemensamhetsanläggningar för va – en del i genom-

förandet av kommuners va-planer, VA-guiden rapport 2016:1, s. 21.

22 7 § dricksvattenföreskrifterna.

ningsanläggning som avser rörledningar, tryckstegringsstationer, reservoarer eller liknande rörutrustning för distribution av dricksvatten.23

4.2.4. Kraven kan riktas mot olika aktörer

I många fall är det samma aktör – en kommun – som äger en allmän va-anläggning och både producerar och distribuerar dricksvattnet. I de fall den allmänna va-anläggningen ägs av någon annan än kommunen eller om huvudmannen upplåtit åt någon annan att sköta driften av anläggningen, kan de olika kraven i vattentjänstlagen och dricksvattenföreskrifterna träffa olika rättssubjekt.24

I det följande beskrivs några praktiska exempel på hur vattenförsörjningen har lösts i olika kommuner.

Mörbylånga kommun äger hela den allmänna va-anläggningen som försörjer kommuninvånarna med vatten, det vill säga både produktionsanläggningar och distributionsanläggning. Kommunen är ansvarig för att ordna vattenförsörjning åt sina invånare och som ägare till de allmänna va-anläggningarna är kommunen huvudman för dem. Dessutom är kommunen både producent och distributör av dricksvatten.25

Dricksvattnet i Bjuvs kommun produceras av Sydvatten AB, som är ett bolag som ägs av 17 kommuner, bland annat Bjuv. Sydvatten AB producerar och distribuerar dricksvatten till bolagets delägarkommuner.26 Det är sedan Nordvästra Skånes Vatten och Avlopp (NSVA) som distribuerar vattnet inom Bjuvs kommun. Även NSVA är ett aktiebolag som ägs gemensamt av flera kommuner i nordvästra Skåne.27 Bjuvs kommun har det övergripande ansvaret för att ordna vattenförsörjning inom kommunen, men det är Sydvatten AB som äger produktionsanläggningen och som därmed är både producent och huvudman härför. NSVA äger ledningsnätet inom kommunen och är därmed distributör och huvudman för den anläggningen.

23 1 § dricksvattenföreskrifterna och Dricksvatten, Livsmedelsverkets Kontrollwiki, version 6, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/337/dricksvatten, hämtat 2021-09-13. 24SOU 2016:32, s. 101 och 719. 25 Vatten och avlopp, 2021, Mörbylånga kommun, https://www.morbylanga.se/bygga-bomiljo/Vatten-och-avlopp/, hämtat 2021-09-13. 26 Vår verksamhet, 2020, Sydvatten , https://sydvatten.se/var-verksamhet/, hämtat 2021-08-13. 27 Uppgift till utredningen från Svenskt Vatten den 11 februari 2021 och Om NSVA, NSVA:s webbplats, https://www.nsva.se/om-nsva/foretaget/om-nsva/, hämtat 2021-09-13.

4.3. Allmänt om dricksvatten

De allra flesta hushåll i Sverige får sitt vatten via den allmänna vattenförsörjningen som kommunerna ansvarar för. Drygt 9 miljoner människor, eller 88 procent av landets befolkning har kommunalt dricksvatten.28 Det är dock inte bara hushållen som betjänas av den kommunala vattenförsörjningen. Även offentliga verksamheter som skolor, sjukhus och simhallar samt många företag är anslutna till det kommunala vattenledningsnätet.

De största vattenverken i Sverige producerar vatten från ytvatten. Hälften av allt dricksvatten produceras från ytvatten och Mälaren är den vattentäkt i Sveriges som försörjer flest människor. Över två miljoner människor får sitt dricksvatten från de olika vattenverken i Mälaren. Göteborgsregionen får dricksvatten i huvudsak från Göta älv. Malmö och en stor del av övriga Skåne får dricksvatten från sjön Bolmen i Småland. Vattnet leds via en tunnel till ett av de skånska vattenverken. Många andra kommuner använder också ytvatten och sammanlagt produceras dricksvatten i cirka 170 ytvattenverk i landet.

Ungefär en fjärdedel av det dricksvatten som kommunerna producerar görs på grundvatten. Den återstående fjärdedelen är konstgjort grundvatten. Det är ytvatten som infiltreras genom en naturlig grusformation och förstärker den naturliga grundvattenbildningen. Vattenverk som använder grundvatten är överlägset flest till antalet och har mycket varierande storlek. Det finns ungefär 1 450 grundvattenverk i Sverige. De flesta av grundvattenverken försörjer färre än 2 000 personer med dricksvatten. Nästan 130 verk använder konstgjort grundvatten. Ett litet antal vattenverk i Sverige producerar dricksvatten från avsaltat havsvatten.29

Lite drygt en tiondedel av landets befolkning har enskild dricksvattenförsörjning (12 procent). De regionala variationerna är förhållandevis stora. I tättbefolkade delar av landet är allmän dricksvattenförsörjning helt dominerande. I många befolkningstäta storstadskommuner är anslutningsgraden närmast hundraprocentig, medan det i kommuner med stor yta, samt liten och spridd befolkning är betydligt svårare att effektivt bygga ut ledningsnätet.30

28 Svenskt vatten, 2020, Resultatrapport för VASS drift 2019 tillståndet i VA-Sverige, rapport R2020-03, s. 4. 29 Svenskt vatten, 2020, Produktion av dricksvatten. https://www.svensktvatten.se/fakta-omvatten/dricksvattenfakta/produktion-av-dricksvatten/, hämtat 2021-09-13. 30 Statistiska centralbyrån, 2017, Vattenanvändningen i Sverige 2015.

Av dricksvatten som tas från enskilda vattentäkter, i regel grävda eller borrande brunnar, står permanentboende utan anslutning till kommunalt dricksvatten för den övervägande delen. Dricksvattenanvändningen i fritidshus beräknas utgöra drygt en procent av hushållens totala dricksvattenanvändning.31

Fram till 1970-talet steg hushållens förbrukning av dricksvatten stadigt. Efter det och sett under en längre tidsperiod är den övergripande trenden att hushållssektorn sammantaget använder allt mindre vatten, detta trots att Sveriges befolkning samtidigt ökat ganska kraftigt.32 Det har under åren skett en omfattande utveckling av hushållsmaskiner och även toaletter och duschar som gjort att dessa förbrukar allt mindre vatten. Enligt Svenskt Vattens statistik så är hushållens genomsnittliga förbrukning 140 liter per person och dygn.33

4.4. Dricksvattenberedning

I följande avsnitt beskrivs översiktligt de ingående delarna i dricksvattenberedningen. Beskrivningen ligger på översiktlig och allmän nivå, vilket innebär att betydande lokala skillnader kan förekomma. Avsikten är inte heller att ge detaljerad teknisk information varför en del metoder har utelämnats och många förenklingar har gjorts. Avsnittet är trots detta ganska omfattande och finns med för att den som inte är insatt i dricksvattenberedning och distribution ändå ska kunna förstå vilka delar av produktionen som de olika artiklarna i direktivet reglerar.

Dricksvattenberedningen sker i vattenverk. Vattenverk kan vara knutna till yt- eller grundvattentäkter. En ytvattentäkt tar sitt råvatten från en sjö eller vattendrag medan en grundvattentäkt utnyttjar grundvatten. Beredningsprocessen i ett ytvattenverk är ofta mer komplicerad än i grundvattenverken och omfattar flera steg som avslutas med någon form av desinfektion innan vattnet distribueras. Beredningsprocessen i ett grundvattenverk kan vara enklare. I de fall råvattnet är av god kvalitet och väl skyddat, kan en enkel pumpanordning och en skyddsbarriär till exempel UV-desinfektion ha bedömts som tillräcklig.

31 Statistiska centralbyrån, 2017, Vattenanvändningen i Sverige 2015. 32SOU 2016:32, s. 693 f. 33 Dricksvattenfakta, 2021, Svenskt Vatten, https://www.svensktvatten.se/fakta-omvatten/dricksvattenfakta/ hämtat 2021-09-06.

Råvatten bereds i ett eller flera beredningssteg innan det distribueras som dricksvatten. Råvattnets kvalitet avgör utformningen av beredningsprocessen. Ofta kräver råvatten från ytvattentäkter mer beredning som följd av dess högre innehåll av organiskt material och mikrobiologiska föroreningar. Råvatten som utgörs av konstgjort grundvatten kan normalt betraktas som opåverkat grundvatten om vattnets verkliga uppehållstid mellan infiltrations- och uttagspunkt är minst 14 dagar. Avståndet mellan infiltrations- och uttagspunkt ska ha viss storlek liksom den omättade zonens omfång. Mikrobiologiska barriärer som används i vattenverken för beredningen av råvattnet kan karakteriseras som avskiljande eller inaktiverande. Beredningsprocessen i ett vattenverk ska innehålla ett tillräckligt antal mikrobiologiska barriärer. Hur många barriärer som krävs kan avgöras genom att utföra en mikrobiologisk barriäranalys.

I följande avsnitt beskrivs beredningen av dricksvatten i olika typer av vattenverk närmare.

4.4.1. Ytvattenverk

Ytvattenverkens beredningssteg kan skilja sig åt beroende på råvattnets karaktär och kvalitet. Ett mer förorenat råvatten kräver i allmänhet mer avancerad beredningsprocess. Nedan ges exempel på beredningsprocesser som används idag, silning, kemisk fällning, snabb- och långsamfiltrering, membranfiltrering och desinfektion. Utformningen och kombinationen av steg kan variera, beroende på lokala förutsättningar.

Silning och föralkalisering

Vid intaget till ytvattenverket kan råvatten med höga halter av alger och andra mikroskopiska vattenlevande organismer behöva silas för att motverka igensättning av filter samt lukt- och smakproblem. För att effektivisera efterföljande beredningssteg kan råvattnets pH-värde (surhetsgrad) också behöva justeras med hjälp av tillsatser som till exempel lut och kalk (så kallad alkalisering). Föralkalisering förekommer ofta i kombination med kemisk fällning.

Kemisk fällning och sedimentering/flotation

Den kemiska fällningsprocessen utgör de flesta ytvattenverkens huvudberedningssteg och är ett effektivt sätt att bereda vattnet och ta bort många olika föroreningar, till exempel oorganiska partiklar, patogena mikroorganismer och löst organiskt material. Genom tillsats av salter av aluminium eller järn åstadkoms en koagulering med efterföljande flockbildning så att humusämnen och grumlande partiklar adsorberas och innesluts i flockar. Humusämnen består av nedbrutna ämnen från växt- och djurdelar. Humusämnena gör vattnet brunt och kan ha negativ påverkan på andra beredningssteg. Normalt avskiljs cirka 50–80 procent av råvattnets humusämnen i denna process. Kemisk fällning är också den dominerande metoden då det gäller avskiljning av mikroorganismer. Metoden innebär att mindre partiklar samlar sig i grupper (flockar) och därefter kan skiljas från vattnet på ett enkelt sätt. Avskiljningseffekten i fällningen är inte tillräcklig som mikrobiologisk barriär vid mer förorenade råvatten, där kemisk fällning måste kombineras med andra mikrobiologiska barriärer, till exempel inaktiverande steg.

En stor del av den ofärgade och lågmolekylära humusfraktionen passerar fällningsprocessen och kan störa efterföljande mikrobiella inaktiverande beredningssteg, främst desinfektion med klor men även med ultraviolett ljus. Vattenverkens förmåga att rena bort eventuellt förekommande miljö- och hälsostörande kemiska ämnen i råvattnet kan också störas av kvarvarande lågmolekylära humusfraktioner. Det flockade och utfällda materialet separeras från vattnet via sedimentering eller ibland flotation och bildar slam som omhändertas i särskild ordning. Vid flotation används tryckluft för att skapa mikroskopiska luftbubblor som adsorberar till eller fångas upp av flocken. Flocken förs till ytan och kan där avskiljas från vattnet.

Filtrering

Efter en grovavskiljning med hjälp av sedimentering eller flotation följer en finavskiljning med snabbfilter för att filtrera bort återstående flockar. Snabbfilter är ett fysikaliskt filter med inert (reaktionströgt) filtermaterial som vanligtvis utgörs av sand eller filterkol. Det har en bäddtjocklek på cirka en meter. Kvarstående flock, fibrer, slam, lera, mikroorganismer med mera fastnar, adsorberar eller sedimenterar i

filtermaterialet. Effektiviteten i avskiljning varierar. Snabbfiltret är inte i sig en barriär för mikroorganismer. Filtren rengörs regelbundet genom backspolning. Långsamfiltrering utnyttjas som slutsteg inför desinfektion. Långsamfilter består liksom snabbfilter av en sandbädd med cirka en meters djup. Skillnaden består av att flödeshastigheten är 50 gånger långsammare. En zon med biologisk aktivitet byggs upp i filtret där organiskt material bryts ner vilket bland annat reducerar lukt och färg. Bakteriehalten reduceras i betydande utsträckning, minskningen är cirka 99 procent. För att motverka att filtret täpps igen byts delar av sanden regelbundet ut och renas.

Desinfektion

Under senare år har det visat sig att risker för vattenburen smitta genom parasitära protozoer och virus troligen är större än för smittämnen i form av bakterier. Parasitära protozoer är olika arter av maskar och encelliga organismer som lever i andra organismer och kan skada värdorganismen, exempelvis en människa. Den traditionella inaktiverande kloreringen bedöms som effektiv för att inaktivera bakterier men har visat sig mindre verksam mot protozoer. Virus kan också inaktiveras av klor men vissa virus är mer motståndskraftiga än bakterier. En del sjukdomsframkallande organismer kräver liksom vissa virus betydligt högre halter av fritt klor för att avdödas än vad som är tillåtet. God effekt mot parasitära protozoer kan uppnås med ultraviolett ljus (UV-ljus). Det är dock inte fullt verksamt under alla betingelser och mot alla typer av mikroorganismer.

Andra inaktiverande barriärer som används är klordioxid och ozon. Ozon är ett starkt oxidationsmedel som används som desinfektionsmedel och för att bryta ner organiskt material.

Skyddet gentemot virus är till viss del eftersatt eftersom det krävs effektiva och ofta kombinerade inaktiverande barriärer för flera virustyper. Effektiva avskiljande ultrafilter i kombination med fällning kan bidra till att lösa problemen.

Filtrering genom kolfilterbäddar

Barriär mot kemiska ämnen utgörs normalt av den kemiska fällningen men kan kompletteras med att vattnet filtreras genom bäddar fyllda med aktivt kol. Att binda olika oönskade ämnen till aktivt kol (adsorption till aktivt kol) är normalt en mycket effektiv barriär mot flertalet miljö- och hälsostörande kemiska ämnen, men denna effekt upphör efter en tids drift på grund av att adsorberade humusföreningar blockerar kolets förmåga att binda till sig störande ämnen. Det innebär att under större delen av filtrens drifttid, som i medeltal är cirka tre år, saknas en extra kemisk barriär. Kolets huvudsakliga funktion blir då istället att fungera som yta för mikroorganismer. Dessa mikroorganismer fångar upp och bryter ned lättnedbrytbara lukt- och smakstörande ämnen i råvattnet, som främst bildas av alger i vattentäkten. Många ytvattenverk saknar ett kolfiltersteg, men tillämpar istället så kallad långsamfiltrering där vattnet finpoleras genom filtrering genom sandbäddar. I sandbäddarna sker motsvarande mikrobiologiska process som den i biologiskt aktiva kolfilter, men även här saknas avskiljning av svårnedbrytbara kemiska ämnen.

Membranfiltrering

Den ökande mängden organiskt material i råvattnet kan innebära ökade svårigheter att få tillräcklig effekt i avskiljande barriärer. Under de senaste åren har därför även membranfiltrering tagits i bruk som avskiljande filter. Membranfiltrering är mycket effektiv och störs inte på samma sätt av ökande humushalter. Denna typ av filtrering är ännu relativt ovanlig i svenska vattenverk, men förekommer särskilt i nybyggda vattenverk. Lågtrycksmembran som så kallade ultrafilter har fördelar jämfört med högtrycksmembran, nanofilter, som kräver större investeringar, mer energi och kan ha igensättningsproblem trots tvätt med speciella kemikalier. Membranens effekt baseras på avskiljning där porstorlekar kan väljas så att även virus kan avskiljas. Det finns dock behov av fortsatt metodutveckling för att kunna verifiera olika typer av barriärverkan.

Omvänd osmos används för att avskilja oorganiska joner, till exempel salter och kan bland annat användas för att avsalta havsvatten. Vid omvänd osmos pressas vattnet igenom ett membran som är ett slags filter där inga partiklar större än en vattenmolekyl passerar.

I Sverige används tekniken främst för att ta bort fluorid från grundvatten. I vissa av de avsaltningsverk som byggts på senare år på till exempel Gotland och Öland används omvänd osmos för att avsalta bräckt havsvatten. Tekniken var tidigare mycket dyr på grund av den höga energiförbrukningen men den tekniska utvecklingen har gjort metoden billigare.

Skyddet mot eventuellt förekommande algtoxiner och kemiska föroreningar, som lösta petroleumprodukter, läkemedelsrester, hormonstörande ämnen, växtskyddsmedel, högfluorerade ämnen med mera saknas eller är lågt vid svenska ytvattenverk. Inriktningen har i första hand varit att välja så opåverkade ytvatten som möjligt och skydda vattenförekomsterna med vattenskyddsområden. Behovet av kemiska barriärer i beredningsprocesserna har inte bedömts vara så stort. Detta håller på att omvärderas och intresset för kemiska barriärer har ökat.

4.4.2. Grundvattenverk

Grundvattnets kvalitet i Sverige har historiskt bedömts som god med mindre krav på beredning än vad som gällt för ytvattentäkter. Beredningen vid grundvattenverk är därför i regel förenklad jämfört med ytvattenverken. Vid infiltration av nederbörd och ytvatten i mark filtreras vattnet så att grumligheten (turbiditeten) minskar, medan salthalten kan öka. Halten organisk substans minskar, liksom syrehalten. Kemiska processer och utlösning av olika ämnen i grundvattnet ökar mineralinnehållet vilket man måste ta hänsyn till i processen. Mängden mikroorganismer minskar kraftigt vid passagen genom den omättade zonen, variationen är dock stor beroende på hydrogeologiska förutsättningar, uppehållstider med mera. Ökad nederbörd med höjda grundvattennivåer som följd kan medföra en sämre infiltrationsförmåga och en kortare uppehållstid för filtrering. Många grundvattentäkter är liksom ytvattentäkter utsatta för föroreningsrisker. Grundvatten förorenas inte så lätt, men när väl en förorening nått ett grundvatten kan det ta mycket lång tid att bli av med den. Exempel på beredningsprocesser i ett grundvattenverk är luftning/oxidation, snabbfiltrering och desinfektion. Även andra beredningsprocesser kan förekomma beroende på grundvattnets kvalitet till exempel nyttjande av kolfilter (se vidare under beskrivning av processerna

för ytvattenverk). Genom luftning kan grundvattnets syrehalt höjas för att minska korrosionsrisken och för att oxidera järn och mangan så att de går att avskilja genom filtrering. Luftningen driver även bort koldioxid och andra flyktiga ämnen.

Hårt vatten förekommer framförallt i grundvattentäkter och innebär högt innehåll av främst kalcium och magnesiumjoner. Hårt vatten avhärdas med hjälp av jonbytare, utfällning av kalciumkarbonat eller med membranteknik (nanofilter) för att motverka problem vid hushållsanvändning. Vilken teknik som används för avhärdning beror på vattenverkets storlek. Jonbyte används i mindre vattenverk vid behandling av hårt vatten genom vilken vattnets kalcium- och magnesiumjoner ersätts med natriumjoner.

Förhöjda salthalter kan utgöra problem för grundvatten som en följd av relikt saltvatten (forntida vatten som finns kvar sedan området var hav), inträngande salt havsvatten eller i vissa fall vägsalt. Genom att minska vattenuttaget, placera intaget på en grundare nivå eller gjuta igen botten av brunnen kan man eventuellt åtgärda problemet men kvarstår detta kan behandling av vattnet med membranteknik vara en sista utväg.

Den vanligaste metoden för borttagning av järn och mangan från grundvatten bygger på oxidation, eventuell pH-justering och snabbfiltrering. Vid höga halter fluorid har sedan början av 2000-talet användningen av membranteknik blivit den helt dominerande metoden. Utgör höga svavelvätekoncentrationer ett problem kan detta hanteras genom luftning. Råvatten kan vara uranhaltiga och kräva åtgärder, som jonbyte, membranteknik eller kemisk fällning. Den vanligaste tekniken i vattenverk för att reducera radonhalten i råvatten är avluftning. Vid höga halter arsenik är troligen jonbyte eller membranteknik de alternativ som passar bäst vid större produktion.

Förekommer humusämnen i grundvattnet används samma reningstekniker som vid behandling av ytvatten, det vill säga traditionellt kemisk fällning. Membranteknik kan vara ett alternativ.

Konstgjord infiltration

Vid konstgjord grundvattenbildning sker ett första beredningssteg av ytvatten på naturlig väg genom att det får infiltrera genom en grusås och bilda förstärkt grundvatten, som sedan pumpas upp. En

stor skillnad mot naturligt grundvatten är att den konstgjort infiltrerade vattenvolymen är betydligt större (mer än 500 gånger större) än den som sker vid naturlig nederbörd per ytenhet. Vattnets naturliga rening genom marken kan verka under betydligt kortare tid. Det innebär att grusåsen som naturligt beredningssteg är mindre effektiv för konstgjort grundvatten jämfört med naturligt bildat grundvatten. Svårnedbrytbara miljö- och hälsostörande ämnen som är lättrörliga (vattenlösliga) kan inte heller avskiljas i denna naturliga beredningsprocess.

Vilka ytterligare beredningssteg som behöver göras efter den naturliga reningen i marken beror på markens förmåga och det infiltrerade vattnets karaktär. Den omättade zonens egenskaper har avgörande betydelse för avskiljningsförmågan då det gäller mikroorganismer. De naturliga reningsprocesserna i jordlagren kan på sikt riskera att överbelastas.

Risker för grundvatten på grund av mer nederbörd

Både naturligt och infiltrerat grundvatten kan försämras kemiskt och mikrobiellt. I områden där nederbördsmängd och grundvattenbildning ökar till följd av klimatförändringarna, kan den infiltrerade nederbörden komma att uppehålla sig kortare tid i markens omättade zon. Det medför försämring av de naturliga reningsprocesserna. Grundvattenverk saknar i regel barriärer mot kemiska föroreningar. Mindre grundvattenverk saknar ibland tillräckliga mikrobiologiska barriärer.

Efterbehandling

Innan dricksvattnet distribueras kan det behöva efterbehandlas för att förhindra korrosion i ledningsnät och reservoarer samt för att vid behov säkerställa vattnets mikrobiologiska kvalitet. Genom alkalisering (justering av pH) och hårdhetshöjning minskas korrosionsangreppen. Kloramin är ett svagt oxidationsmedel och används i många fall för att begränsa mikrobiologisk tillväxt i större distributionsanläggningar. Sådan tillväxt kan annars ge upphov till lukt- och smakproblem liksom omfattande bildning av biofilm på rörväggar. Tillväxt av biofilm är med några få undantag mer ett estetiskt problem än ett hälsoproblem.

4.5. Distribution av dricksvatten

Distribution av dricksvatten sker genom ett distributionsnät bestående av en eller flera lågreservoarer, som ofta finns i anslutning till vattenverket, ledningsnät med huvudledningar och distributionsledningar, pump- och tryckstegringsstationer och högreservoarer/vattentorn. Ledningsnätet utformas som cirkulationsnät där vattnet flödar olika vägar för att nå samma punkt eller som spridningsnät där vattnet sprids till stegvis mindre ledningar. Vanligtvis utformas nätet som en kombination av dessa två typer. Dricksvattnet når slutligen konsumenten, i slutsteget via så kallade servisledningar. Avloppsvatten kan i vissa fall via avloppsreningsverk nå en recipient som samtidigt utgör täkt för dricksvattenproduktion, vilket är ett exempel på det kretslopp som dricksvatten kan ingå i. Längs en å eller älv kan det ligga en hel serie av vattenverk och avloppsreningsverk. En kommun kan därmed ha sitt vattenintag till dricksvattenverket nedströms en annan kommuns avloppsreningsverk. Strömningsriktning, funktion hos avloppsreningsverk och undersökning av råvatten för beredning av dricksvatten utgör därmed viktiga komponenter i riskbedömningen.

Lågreservoarer i anslutning till vattenverk och vattentorn används för att mellanlagra dricksvatten och för att utjämna variationer i vattenförbrukningen under dygnet. Vid mindre vattenverk kan en trycksatt behållare, hydrofor, ersätta reservoarer. Reservoarer ska skyddas från förorening med täta luckor och från föroreningar via luft genom filter eller annan utrustning. Distributions- och tryckstegringspumpar i olika utförande används för vidare transport av dricksvattnet mellan olika platser och ofta till en högre nivå i till exempel en högreservoar.

Anslutning till det allmänna dricksvattennätet sker vanligtvis vid en förbindelsepunkt vid fastighetsgränsen. Huvudmannen är ansvarig fram till förbindelsepunkten. Vid förbindelsepunkten övergår ansvaret till fastighetsägaren. Vattnet transporteras från punkten via servisledning med återströmningsskydd till förbrukaren som får dricksvatten, så kallat tappvatten. Rörledningar, armaturer och andra tekniska anordningar som finns på fastigheten kallas för va-installationer. Vattenledningsnätet i Sverige har en sammanlagd längd av cirka 67 000 kilometer. Ledningsnätet har av naturliga skäl tillkommit vid olika tidpunkter som en funktion av samhällets behov av ut-

byggd dricksvattenförsörjning och de underhållsåtgärder som genomförts. Åldersfördelningen varierar betydligt, liksom de material som använts under olika perioder. Detta kan ha betydelse för hållfasthet och livslängd.

4.6. Kostnader och avgifter för dricksvatten

Taxorna för vatten- och avloppstjänster fastställs av kommunen. Det finns reglerat i lag att det ska ske enligt en självkostnadsprincip och att varje förbrukargeneration ska stå för sina egna kostnader.34 Själva vattnet som resurs är gratis i Sverige och dricksvattenkonsumenten betalar därför för produktion och distribution av dricksvatten. Varje kommun ska fastställa sin egen taxa baserad på sina unika kostnader. Taxan varierar därför mellan kommunerna. Detta beror på de mycket olika förutsättningar som finns, där mindre kommuner behöver ha betydligt mer infrastruktur per betalande och där exempelvis kustkommuner kan behöva särlösningar. Om nyinvesteringar görs kommer dessa av samma skäl bli dyrare per ansluten brukare i mindre kommuner.

Det finns två typer av avgifter i va-taxan: brukningsavgifter och anläggningsavgifter. Brukningsavgifter är en periodisk avgift för drift- och underhållskostnader, kapitalkostnader för investeringar eller andra nödvändiga kostnader för att tillhandahålla vattentjänsterna. Anläggningsavgiften är en engångsavgift för att ansluta sig till kommunalt va. Anläggningsavgiftens storlek bestäms utifrån beräkningsgrunder som innebär att en fastighetsägare inte behöver betala mer än vad som motsvarar en genomsnittlig fastighets andel av kostnaden för att ordna va-anläggningen. Det finns också bestämmelser som ger kommunen möjlighet att ta ut en särtaxa i särskilda fall. Det kan förekomma vid särskilt svåra anläggningsförhållanden i ett område. Det finns också möjlighet för kommuner att ta ut särtaxa i form av en schablonavgift för fritidshus. I det senare fallet betalar abonnenten för att en utbyggnad har krävts som alltid är tillgänglig för användning trots att förbrukningen kanske inte är så hög.35

34 30 § vattentjänstlagen. 35 Svenskt vatten 2020, Kommentarer till 2020 års taxestatistik, Rapport juni, s. 5 f.

5. Myndigheters ansvar inom dricksvattenkedjan, tillsyn och offentlig kontroll

Den svenska dricksvattenförsörjningen omfattar ett komplext system med en rad olika centrala, regionala och lokala myndigheter involverade. På den verksamhetsutförande nivån svarar kommunerna ytterst för den allmänna dricksvattenförsörjningen. Kommunerna fullgör också ett viktigt kontrollansvar. Anknytande statliga ansvarsfrågor ligger främst hos Livsmedelsverket, och därtill hos en handfull förvaltningsmyndigheter samt hos länsstyrelserna. I följande kapitel beskrivs kortfattat kommunernas och myndigheternas ansvar inom dricksvattenkedjan. Vidare beskrivs offentlig kontroll och tillsyn.

5.1. Kommunerna

Huvudansvaret för dricksvattenförsörjningen ligger på kommunerna. Kommunerna är ansvariga för tillhandahållande av dricksvatten enligt vattentjänstlagen1 och utövar dessutom offentlig kontroll över dricksvattenanläggningar enligt livsmedelslagstiftningen2. På miljöområdet har kommunen möjlighet att besluta om inrättande av vattenskyddsområden och andra lokala skyddsföreskrifter.3 Kommunen har som huvudregel tillsyn inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet.4 Det är vidare en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt plan- och bygglagstiftningen.5

16 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen). 211 § livsmedelslagen (2006:804) och 23 § 7 och 25 § livsmedelsförordningen (2006:813). 37 kap.2122 §§miljöbalken och 40 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 426 kap. 3 § miljöbalken och 2 kap. 9 § och 31 §§miljötillsynsförordningen (2011:13). 51 kap. 2 § plan- och bygglagen (2010:900).

5.2. Länsstyrelserna

Länsstyrelserna svarar för den statliga förvaltningen i länet och ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande och inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Länsstyrelserna har bland annat uppgifter i fråga om livsmedelskontroll, infrastrukturplanering, hållbar samhällsplanering och boende, energi och klimat, skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, naturvård, miljö- och hälsoskydd, lantbruk och landsbygd samt folkhälsa. Länsstyrelsen ska också verka för uppfyllandet av miljökvalitetsmålen. Länsstyrelserna ska vidare ge stöd till kommunerna i deras miljömålsarbete och föra in sådana frågor i den regionala planeringen.6 På livsmedelsområdet samordnar länsstyrelserna kommunernas verksamhet i länet inom den offentliga kontrollen och ger dem stöd, råd och vägledning.7Beträffande allmänna vattentjänster har länsstyrelserna tillsyn över att kommunerna tillgodoser behovet av vattentjänster.8

Sveriges landområden och kustvattenområden är indelade i fem vattendistrikt.9 För varje vattendistrikt har en länsstyrelse uppdrag att vara vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet.10 Följande länsstyrelser är vattenmyndigheter:

  • Länsstyrelsen i Norrbottens län för Bottenvikens vattendistrikt,
  • Länsstyrelsen i Västernorrlands län för Bottenhavets vattendistrikt,
  • Länsstyrelsen i Västmanlands län för Norra Östersjöns vattendistrikt,
  • Länsstyrelsen i Kalmar län för Södra Östersjöns vattendistrikt och
  • Länsstyrelsen i Västra Götalands län för Västerhavets vattendistrikt.11

613 och 5 a §§ förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. 728 § livsmedelsförordningen. 851 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen). 95 kap. 13 § miljöbalken. 105 kap. 14 § miljöbalken och 2 kap. 2 § vattenförvaltningsförordningen (2004:660). 11 2 kap. 2 § (2011:338) vattenförvaltningsförordningen.

5.3. Centrala myndigheter

På central förvaltningsnivå har följande myndigheter olika typer av författningsreglerat ansvar kopplat till dricksvattenförsörjningen.

  • Boverket utgör förvaltningsmyndighet för bland annat frågor om byggd miljö, hushållning med mark- och vattenområden samt fysisk planering.12 Boverket får meddela föreskrifter om byggnadsverks tekniska egenskaper och byggprodukter och har föreskrivit bland annat om vatten- och avloppsinstallationer i byggnader och på tomter till byggnader.13 Verket ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet God

bebyggd miljö.14

  • Havs- och vattenmyndigheten är förvaltningsmyndighet på miljöområdet för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nytt-jande av sjöar, vattendrag och hav.15 Myndigheten ska samordna vattenmyndigheternas arbete och får meddela föreskrifter om vattenförvaltningen avseende ytvatten.16 Vidare har Havs- och vattenmyndigheten det centrala ansvaret för vattenskyddsområden och det centrala vägledningsansvaret för områdesskydd som syftar till bevarandet av havs- eller vattenmiljöer eller grundvatten. Då det gäller riksintressen, ska Havs- och vattenmyndigheten lämna underlag till länsstyrelserna om områden som bedöms vara av sådant intresse för anläggningar för vattenförsörjning.17 Myndigheten ska samordna uppföljning och utvärdering samt rapportera avseende miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vatten-

drag och Hav i balans samt levande kust och skärgård.18

  • Livsmedelsverket har i egenskap av central förvaltningsmyndighet för livsmedelsfrågor till uppgift att i konsumenternas intresse arbeta för säkra livsmedel, redlighet i livsmedelshanteringen och en hållbar livsmedelskonsumtion. Myndigheten ska verka för en effektiv och likvärdig livsmedelskontroll (vari dricksvatten ingår)

121 § förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket. 1310 kap.3 och 12 §§plan- och byggförordningen samt avsnitt 6:6 i Boverkets byggregler (BFS 2011:6). 14 8 § förordningen med instruktion för Boverket. 151 § förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. 16 5 § 4 förordningen med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten samt 3 kap. 4 § och 4 kap. 8 §, 5 kap. 7 § och 6 kap. 10 §vattenförvaltningsförordningen. 17 2 § andra stycket 11 förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden. 18 3–4 §§ förordningen med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.

i hela landet samt leda, samordna och följa upp livsmedelskontrollen.19 Livsmedelsverket har meddelat föreskrifter om dricksvatten.20 Livsmedelsverket har även ansvar för krisberedskap som utpekad myndighet i krisberedskapsförordningen21 och i sin instruktion. Livsmedelsverket leder den Nationella samordningsgruppen för dricksvatten. Den gruppen ska verka för en trygg och säker dricksvattenförsörjning och ge stöd i dricksvattenfrågor. Den består av företrädare för Havs- och vattenmyndigheten, Boverket, Folkhälsomyndigheten, Sveriges geologiska undersökning (SGU), Kemikalieinspektionen, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), Trafikverket, en representant för länsstyrelserna, Sveriges Kommuner och Regioner, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Svenskt Vatten, en representant för vattenmyndigheterna och två representanter för kommunerna.22

  • Sveriges geologiska undersökning (SGU) är förvaltningsmyndighet för frågor om landets geologiska beskaffenhet och mineralhantering. Myndigheten ska tillhandahålla geologisk information för samhällets behov.23 SGU får meddela föreskrifter om vatten-förvaltningen avseende grundvatten.24 Myndigheten ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvali-tetsmålet Grundvatten av god kvalitet.25 Myndigheten tar även emot uppgifter enligt lagen om uppgiftsskyldighet vid grundvattentäkts-undersökning och brunnsborrning.26
  • Kemikalieinspektionen är, i den mån inte någon annan myndighet har uppgiften, förvaltningsmyndighet för ärenden om hälso- och miljörisker med kemiska produkter, biotekniska organismer och varor som på grund av sitt innehåll eller behandling har sådana egenskaper att de behöver regleras som kemiska produkter

1912 §§ förordning (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket. 20 Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten. 21 Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 2229 a § livsmedelsförordningen. Se också Livsmedelsverket, 2021, Nationella samordningsgruppen för dricksvatten, https://www.livsmedelsverket.se/omoss/samarbeten/nationell-samordningrupp-for-dricksvatten, hämtat 2021-09-13. 2312 §§ förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning. 243 kap. 4 § och 4 kap. 8 a §, 5 kap. 7 § och 6 kap. 10 §vattenförvaltningsförordningen. 25 8 § förordningen med instruktion för Sveriges geologiska undersökning. 26 Lagen (1975:424) om uppgiftsskyldighet vid grundvattentäktsundersökning och brunnsborrning.

eller biotekniska organismer. Vidare ska Kemikalieinspektionen verka för miljöarbetet och att de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås. De ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling samt samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.27

Ytterligare ett antal centrala myndigheter har ett allmänt samhällsuppdrag som även kan inkludera dricksvattenrelaterade frågor.

  • Folkhälsomyndigheten ska bland annat verka för god folkhälsa och ett effektivt smittskydd och ska samordna, följa och utveckla smittskyddet på nationell nivå.28 Myndigheten ska vidare ge tillsynsvägledning i frågor om hälsoskydd och smittskydd som regleras i miljöbalken.29 Myndigheten ska även samarbeta med kommunala nämnder som utövar offentlig kontroll vid epidemiologiska ut-redningar av livsmedelsburna utbrott.30
  • Övriga centrala myndigheter som kan beröras av dricksvattenfrågor är främst SMHI, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Strålsäkerhetsmyndigheten, försvarsinspektören för hälsa och miljö, Lantmäteriet, Naturvårdsverket, Statens jordbruksverk, Skogsstyrelsen och Trafikverket.

5.4. Närmare om offentlig kontroll och tillsyn

5.4.1. Något om begreppen

I svensk rätt förekommer både begreppet tillsyn och offentlig kontroll för att förklara de uppgifter som myndigheter har för att granska efterlevnaden av olika lagar. Det är främst begreppet tillsyn som används i svensk lagstiftning. Det finns ingen allmän bestämd definition av begreppet, utan det har tillämpats olika beroende på i vilket sammanhang som tillsynen har reglerats. I vissa sammanhang finns en legaldefinition, till exempel i miljöbalken, men i andra lämnas begreppet att tolkas för den som ska tillämpa bestämmelserna. Begreppet har varit föremål för granskning av tillsynsutredningen.

271 och 2 §§ förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen. 2812 §§ förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten. 293 kap. 4 a § miljötillsynsförordningen. 301 kap. 10 § smittskyddslagen (2004:168) och 4 § Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2005:7) om epidemiologisk utredning av livsmedelsburna utbrott.

I utredningens betänkande SOU 2004:100 anges att kärnan i all tillsyn är granskning som genomförs med stöd av lag och (vanligen) en möjlighet för tillsynsmyndigheten att besluta om någon form av ingripande. Begreppet tillsyn omfattar inte heller sällan också andra verksamheter, såsom rådgivning, allmän information, utvecklingsstöd och normering i form av utfärdande av föreskrifter. Även verksamheter som syftar till att skapa ny kunskap i form av översikter eller överblick över ett visst samhällsområde kan omfattas.31

I miljöbalken har begreppet tillsyn fått en legal definition. I denna anges att tillsynen ska säkerställa syftet med balken och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Med tillsyn avses att tillsynsmyndigheten på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning ska kontrollera att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken följs samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Tillsynsmyndigheten ska också underlätta för en enskild att fullgöra sina skyldigheter genom information och liknande verksamhet och fortlöpande bedöma om villkor för miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd är tillräckliga. Därutöver framgår vad som avses med tillsynsvägledning, vilket är att utvärdera, följa upp och samordna tillsynen, samt ge råd och stöd till tillsynsmyndigheterna. Tillsynsvägledningen syftar till att säkerställa att tillsynen bedrivs ändamålsenligt.32

Inom livsmedelslagstiftningen används istället för tillsyn begreppet offentlig kontroll. Tidigare användes begreppet tillsyn även inom livsmedelslagstiftningen för de oberoende och självständiga granskningar av tillsynsobjekt som genomfördes i syfte att kontrollera efterlevnaden av regelverken, inklusive myndigheternas åtgärder för att komma till rätta med påträffade brister. Tillsynsbegreppet innefattade dock också annan verksamhet, såsom rådgivning, allmän information och utvecklingsstöd. I prop. 2005/06:128, som föreslog ändringar för att anpassa svensk rätt efter den då gällande kontrollförordningen33, kom regeringen fram till att sådan annan verksamhet, som tillsyn enligt svensk rätt kunde innebära, inte täcktes av begreppet offentlig kontroll såsom begreppet hade definierats i kontrollförord-

31SOU 2004:100, s. 50. 3226 kap.11 a §§miljöbalken. 33 Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd.

ningen. Med offentlig kontroll avsågs varje form av kontroll som utförs av den behöriga myndigheten eller av EU i syfte att kontrollera efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd.34 Annan verksamhet än sådan operativ kontroll, till exempel rådgivning, allmän information och utvecklingsstöd med mera, omfattades inte av uttrycket offentlig kontroll såsom det definierades i den tidigare kontrollförordningen. Eftersom kontrollförordningen var direkt tillämplig i Sverige blev slutsatsen att Sverige inte kunde ha en egen definition av den kontroll som ska utföras enligt EU-rätten.35 I livsmedelslagstiftningen ändrades begreppet tillsyn till offentlig kontroll, med den betydelse och de begränsningar som följer av EU-rätten.

Det har därefter tillkommit en ny EU-förordning om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i livsmedelskedjan, kontrollförordningen, som ersatt den tidigare.36 För att anpassa svensk rätt till den nya kontrollförordningen har det tillkommit ett antal nya bestämmelser i livsmedelslagen. Det har även skett justeringar i livsmedelsförordningen.

Med offentlig kontroll menas i kontrollförordningen verksamhet som utförs av de behöriga myndigheterna, eller av de organ med delegerade uppgifter eller de fysiska personer till vilka vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen har delegerats, för att verifiera att aktörerna efterlever förordningen och de bestämmelser som avses i artikel 1.2 i kontrollförordningen samt att djur eller varor uppfyller kraven enligt dessa bestämmelser.37

I kontrollförordningen finns även en definition av annan offentlig verksamhet.38 Det definieras som annan verksamhet än offentlig kontroll, som utförs av de behöriga myndigheterna eller av de organ med delegerade uppgifter eller de fysiska personer till vilka viss annan

34 Artikel 2.1 i den tidigare kontrollförordningen. 35Prop. 2005/06:128, s. 147. 36 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll). 37 Artikel 2.1 i kontrollförordningen. 38 Artikel 2.2 i kontrollförordningen.

offentlig verksamhet har delegerats i enlighet med denna förordning och de bestämmelser som avses i artikel 1.2, däribland verksamhet för att kontrollera om det förekommer djursjukdomar eller växtskadegörare, förebygga eller begränsa spridningen av sådana djursjukdomar eller växtskadegörare, utrota dessa djursjukdomar eller växtskadegörare, bevilja tillstånd eller godkännanden och utfärda officiella intyg eller officiella attesteringar. I förarbetena till de ändringar som gjorts i livsmedelslagen med anledning av den nya kontrollförordningen anges att det bland annat kan röra sig om att vidta verkställighetsåtgärder eller korrigerande åtgärder vid bristande efterlevnad. Andra exempel är hantering av förteckningar över aktörer, epidemiologiska undersökningar av livsmedelsburna utbrott, anmälan eller underrättelse av djursjukdomar samt koordinering, förberedelse och övervakning av genomförandet av den fleråriga nationella kontrollplanen och årlig rapportering.39

5.4.2. Livsmedelslagstiftningen

Den nationella regleringen av livsmedelskontrollen finns förutom i livsmedelslagen och livsmedelsförordningen i Livsmedelsverkets föreskrifter. Enligt 11 § livsmedelslagen ska offentlig kontroll utövas av Livsmedelsverket, länsstyrelserna, andra statliga myndigheter och kommunerna (kontrollmyndigheterna) enligt föreskrifter som regeringen meddelar. Vidare framgår att annan offentlig verksamhet utförs av kontrollmyndigheterna och andra statliga myndigheter enligt vad som anges i denna lag och i föreskrifter som regeringen meddelar. Den närmare ansvarsfördelningen mellan myndigheterna anges i huvudsak i 23 och 25 §§livsmedelsförordningen. Enligt livsmedelsförordningen är med vissa undantag behörig myndighet att utöva offentlig kontroll den myndighet som prövar frågan om godkännande av en anläggning eller som registrerar en anläggning. Vilken myndighet som är prövningsmyndighet för varje typ av livsmedelsanläggning finns uppräknat i tabellen i 23 § livsmedelsförordningen. Av den tabellen framgår att det är en kommunal nämnd som är kontrollmyndighet för sådana dricksvattenanläggningar som avses i livsmedelslagstiftningen.

39Prop. 2020/21:43, s. 134.

Det finns möjligheter till kommunal samverkan och viss överflyttning av kontrollansvar mellan Livsmedelsverket och kommunerna. Länsstyrelserna ska vidare på regional nivå samordna och ge råd och stöd till kommunerna i deras kontrollverksamhet, men också granska hur kommunerna utför sin kontroll.40

Försvarsinspektören för hälsa och miljö ansvarar för att utöva offentlig kontroll av alla livsmedelsanläggningar inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt som drivs av eller för respektive myndighet.41

Livsmedelsverket ansvarar för att samordna övriga kontrollmyndigheter och ger stöd, råd och vägledning till dessa.42 Livsmedelsverket har även rätt att meddela föreskrifter om hur offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet ska bedrivas. Bestämmelser om finansiering av livsmedelskontrollen finns i kontrollförordningen, i livsmedelslagen, i förordningen (2021:176) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter samt i Livsmedelsverkets föreskrifter.

5.4.3. Miljölagstiftningen

Allmänt om tillsyn i miljöbalken

De centrala bestämmelserna om tillsyn och egenkontroll enligt miljölagstiftningen finns i 26 kap. miljöbalken, miljötillsynsförordningen och förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll. Av dessa författningar framgår vilken myndighet som ska utöva tillsynen över en viss fråga och vilken central myndighet som är tillsynsvägledande. Vidare framgår att tillsynsmyndigheter och tillsynsvägledande myndigheter ska samarbeta med varandra och med sådana statliga och kommunala organ som ska utöva tillsyn i särskilda hänseenden eller som på annat sätt fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten.43

En tillsynsmyndighet får i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av

4012 § livsmedelslagen. 41 23 § 10 livsmedelsförordningen. 4229 § livsmedelsförordningen. 4326 kap. 6 § miljöbalken.

balken ska följas.44 Beslut om förelägganden eller förbud får förenas med vite.45

När det gäller egenkontroll kan det utläsas att den som bedriver verksamhet som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön fortlöpande ska planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådana verkningar. Vidare ska denna också genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens påverkan på miljön. Om tillsynsmyndigheten begär det ska ett förslag till kontrollprogram eller förbättrande åtgärder lämnas in till tillsynsmyndigheten.46 Tillsynsmyndigheten får förelägga verksamhetsutövaren att till myndigheten lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen.47Den som bedriver en verksamhet är också skyldig att utföra sådana undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen. Detsamma gäller den som upplåter en byggnad för bostäder eller för allmänna ändamål, om det finns skäl att anta att byggnadens skick medför olägenheter för människors hälsa.48 För den som yrkesmässigt bedriver anmälnings- eller tillståndspliktig verksamhet gäller särskilda krav enligt förordningen om verksamhetsutövares egenkontroll.

Tillsyn över hälsoskydd

Tillsynsmyndighet enligt miljöbalken för hälsoskyddsfrågor är i första hand den nämnd inom kommunen som är ansvarig för miljö- och hälsoskydd. Nämnden ska granska och bedöma verksamhetsutövarens egenkontroll och kontrollera att verksamhetsutövaren följer gällande bestämmelser, men ska också ge råd och stöd. Vidare kan nämnden kräva att verksamhetsutövaren lämnar in förslag till kontrollprogram eller förbättrande åtgärder om den anser att det behövs för tillsynen.49 Om en olägenhet föreligger kan tillsynsmyndighet förelägga en ägare av en byggnad att vidta skäliga åtgärder för att undvika ohälsa eller skada.50

4426 kap. 9 § miljöbalken. 4526 kap. 14 § miljöbalken. 4626 kap. 19 § miljöbalken4726 kap. 21 § miljöbalken. 4826 kap. 22 § miljöbalken. 4926 kap. 19 § miljöbalken. 50 26 kap. 9 § miljöbalken.

Folkhälsomyndigheten är nationell tillsynsvägledande myndighet för frågor som rör hälsoskydd och objektburen smitta enligt miljöbalken.51 Folkhälsomyndigheten delar ansvaret för tillsynsvägledning med länsstyrelserna, som ger vägledning i länet.52 Försvarsinspektören för hälsa och miljö bedriver tillsyn enligt miljöbalken över Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Fortifikationsverket och Försvarets radioanstalt. Detta innebär bland annat tillsyn inom områdena miljö och hälsa.53

Tillsyn av vattenskyddsområde

Hur tillsynsansvaret inom vattenskyddsområden fördelas mellan myndigheter framgår av miljötillsynsförordningen. Grundregeln är att den myndighet som beslutar om att inrätta ett vattenskyddsområde (länsstyrelsen eller kommunen) också är tillsynsmyndighet över att föreskrifter följs inom området.

Enligt miljötillsynsförordningen har Havs- och vattenmyndigheten det centrala ansvaret för vattenskyddsområden och det centrala vägledningsansvaret för områdesskydd som syftar till bevarandet av havs- eller vattenmiljöer eller grundvatten.54 Länsstyrelsen ska enligt samma förordning ge tillsynsvägledning i länet, undantaget vägledningsansvar gentemot Skogsstyrelsen och försvarsinspektören för hälsa och miljö. Kommunen ansvarar dock för det områdesskydd som den har förordnat om.55 Länsstyrelsen har en möjlighet att överlåta tillsyn som tillkommer länsstyrelsen till en kommunal nämnd, om kommunfullmäktige har begärt detta.56

Genom tillsyn kan en länsstyrelse eller kommun kontrollera efterlevnaden av de regler som föreskrivits för ett vattenskyddsområde. Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs i det enskilda fallet för att en vattenskyddsföreskrift ska följas.57 Det ska hos en tillsynsmyndighet finnas en utredning om

513 kap. 4 a § miljötillsynsförordningen och 7 § förordning med instruktion för Folkhälsomyndigheten. 523 kap. 16 § miljötillsynsförordningen. 5326 kap. 3 § miljöbalken och 2 kap. 4 § miljötillsynsförordningen. 54 3 kap. 5 § 2 miljötillsynsförordningen och 2 § förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. 5526 kap. 3 § miljöbalken, 2 kap.8 och 9 §§miljötillsynsförordningen och 2 § förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. 561 kap. 18 § miljötillsynsförordningen. 5726 kap. 9 § miljöbalken.

tillsynsbehovet för myndighetens hela ansvarsområde enligt miljöbalken. Tillsynsmyndigheten ska föra ett register över de tillsynsobjekt som behöver återkommande tillsyn. Vidare ska en samlad tillsynsplan upprättas som ska grundas på behovsutredningen.58Länsstyrelserna har som tillsynsvägledande myndighet ett ansvar att följa upp, utvärdera och samordna kommunernas tillsyn.59

Vattenverksamhet

Länsstyrelsen har tillsynsansvar över vattenverksamheter, utom sådana vattentäkter som omfattas av tillståndsplikt som kommunen har föreskrivit enligt 9 kap. 10 § miljöbalken. Länsstyrelserna kan i vissa fall överlåta tillsyn till kommunerna.60 Försvarsinspektören för hälsa och miljö har ansvar för tillsynen i fråga om samtliga verksamheter och åtgärder inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt.61 Havs- och vattenmyndigheten ska ge tillsynsvägledning i frågor om vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken, med undantag för frågor om markavvattning.62

Kemikalielagstiftningen

Kemikalieområdet regleras i 14 kap. miljöbalken och av EU-lagstiftning. Regleringen syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön. Bestämmelserna omfattar kemiska produkter och biotekniska organismer och varor som på grund av sitt innehåll eller behandling har sådana egenskaper att de behöver regleras som kemiska produkter eller biotekniska organismer. Med vara avses ett föremål som under produktionen får en särskild form, yta eller design vilken i större utsträckning än dess kemiska sammansättning bestämmer dess funktion.63

581 kap.68 §§miljötillsynsförordningen. 593 kap. 16 § miljötillsynsförordningen. 602 kap. 29 § miljötillsynsförordningen. 612 kap. 4 § miljötillsynsförordningen. 623 kap. 5 § miljötillsynsförordningen. 63Prop. 2020/21:157, s. 13.

Bestämmelser om tillsyn inom miljö- och kemikalieområdet finns i 26 kap. miljöbalken och i 2 kap. miljötillsynsförordningen. Ansvaret för tillsyn över kemiska produkter, varor och bekämpningsmedel fördelas mellan flera olika myndigheter. Det beror delvis på om företaget tillverkar eller importerar produkten eller varan och om de använder den själva eller säljer den vidare. Det kan i praktiken innebära att ett företag får tillsyn av flera olika myndigheter.64

Kemikalieinspektionen har ansvar för tillsynen av primärleverantörers utsläppande på marknaden av kemiska produkter och biotekniska organismer.65 Tillsynen omfattar kontroll av att produkterna eller varorna inte innehåller förbjudna ämnen och att informationsskyldigheter i form av märkning och säkerhetsdatablad är uppfyllda. Kommunen utövar tillsyn över annan hantering av kemiska produkter, biotekniska organismer och varor, exempelvis över butikers och grossisters försäljning av kemiska produkter och bekämpningsmedel förutsatt att de är köpta av svenska leverantörer. Kommunerna och länsstyrelserna har tillsyn över användningen av kemikalier hos miljöfarliga verksamheter.66

Kemikalieinspektionen ansvarar nationellt för tillsynsvägledning om kemiska produkter enligt kemikalielagstiftningen.67 Länsstyrelsen har ansvar för tillsynsvägledningen inom länet.68

Försvarsinspektören för hälsa och miljö har ansvar för tillsynen i fråga om samtliga verksamheter och åtgärder inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt, utom den tillsyn som omfattas av Kemikalieinspektionens ansvar enligt 2 kap. 21 § första stycket 1 miljötillsynsförordningen.69

5.4.4. Plan- och bygglagstiftningen

I 11 kap. plan- och bygglagen och 8 kap. plan- och byggförordningen finns bestämmelser om tillsyn. Begreppet tillsyn används i plan- och bygglagen även i de fall marknadskontroll avses.70 Den kommunala byggnadsnämnden ansvarar för tillsynen över att byggherren fullgör

64 Kemikalieinspektionen, 2021, Tillsyn av kemikalier – vem inspekterar vad?, https://www.kemi.se/tillsyn-av-kemikalier, hämtat 2021-09-03. 652 kap. 21 § miljötillsynsförordningen. 66 2 kap. 30 och 31 5 miljötillsynsförordningen. 673 kap. 6 § miljötillsynsförordningen. 683 kap. 16 § miljötillsynsförordningen. 692 kap. 4 § miljötillsynsförordningen. 701 kap. 6 § plan- och byggförordningen och prop. 2012/13:93, s. 30.

sina skyldigheter enligt plan- och bygglagstiftningen, bland annat bestämmelserna om tekniska egenskaper.71 För sådana byggåtgärder som är lovpliktiga eller anmälningspliktiga ska byggnadsnämnden göra en bedömning av om de tekniska egenskapskraven kan antas komma att uppfyllas.72 Byggnadsnämnden kontrollerar endast ett visst konkret byggnadsverks utformning och tekniska egenskaper. Det är då en fråga om byggnadsverket uppfyller kraven. Byggnadsnämndens bedömning avser inte om en byggprodukt generellt är olämplig i sig. En och samma byggprodukt kan vara lämplig i ett byggnadsverk men olämplig i ett annat.73 Byggnadsnämnden ansvarar också för tillsyn över att bestämmelser om krav på underhåll enligt 8 kap. 14 § följs.74Ansvaret för tillsynsvägledning beträffande plan- och bygglagen finns hos Boverket. Länsstyrelsen har också ett tillsynsvägledningsansvar inom länet. 75

I fråga om byggprodukter som inte omfattas av byggproduktförordningen ansvarar Boverket för tillsynen över att bestämmelserna om krav på byggprodukters lämplighet följs.76 En byggprodukt ska anses lämplig om den har sådana egenskaper att det byggnadsverk som produkten ska ingå i kan uppfylla de tekniska egenskapskraven som avses i 8 kap. 4 § första stycket 1–6, 8 och 9 i plan- och bygglagen när byggnadsverket är projekterat och uppfört på rätt sätt, eller uppfyller kraven i föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 6 § plan- och bygglagen.77 Boverket utövar endast tillsyn över de aktörer som säljer byggprodukter.

En byggprodukt, som inte omfattas av byggproduktförordningen, får endast säljas i Sverige om den är lämplig för avsedd användning.78Boverket får i det enskilda fallet besluta om föreläggande eller förbud som från skyddssynpunkt behövs för att bestämmelsen ska följas.79 Bestämmelserna infördes den 1 januari 2013 efter förslag av Boverket, som menade att det var angeläget att det fanns en möjlighet att ingripa mot försäljning av byggprodukter som inte var

718 kap. 2 § plan- och byggförordningen. 7210 kap. 23 § plan- och bygglagen. 73SOU 2014:53, s. 109. 74 8 kap. 2 plan- och byggförordningen. 75 3 § 4 förordningen med instruktion för Boverket och 8 kap.1314 §§plan- och byggförordningen. 768 kap. 5 a § plan- och byggförordningen. 778 kap. 19 § plan- och bygglagen. 788 kap. 20 § andra stycket plan- och bygglagen. 7911 kap. 25 § plan- och bygglagen.

lämpliga för avsedd användning.80 Om det skulle saluföras en byggprodukt på marknaden som är uppenbart olämplig har Boverket möjlighet att ingripa, under förutsättning att det är förenligt med EU-rätten. Boverkets tillsynsansvar gäller byggprodukter som är avsedda att varaktigt ingå i byggnader och andra anläggningar. Det omfattar således byggprodukter i bland annat vattenverk, reservoarer, ledningsnät och fastighetsinstallationer för tappvatten.81

5.4.5. Vattentjänstlagen

Länsstyrelsen utövar tillsynen över att kommunen fullgör skyldigheten enligt 6 § vattentjänstlagen att tillgodose behovet av vattentjänster. Länsstyrelsen får förelägga kommunen att fullgöra skyldigheten.82 Ett sådant föreläggande kan exempelvis gå ut på att kommunen ska ordna en allmän va-anläggning för ett visst bebyggelseområde eller att den består som allmän va-anläggning så länge den behövs och att den under denna tid vidmakthålls i funktionsdugligt skick. Länsstyrelsen kan ta upp ett tillsynsärende av det här slaget efter anmälan, helt självmant eller efter ansökan av någon berörd fastighetsägare.83

Utredningen om hållbara vattentjänster har i SOU 2018:34 föreslagit att Havs- och vattenmyndigheten ska utses till tillsynsvägledande myndighet för länsstyrelsernas tillsyn över hur kommunerna uppfyller sin skyldighet enligt 6 § vattentjänstlagen. Förslaget bereds för närvarande på Regeringskansliet.

80Prop. 2012/13:93 s. 33. Se också Boverket, 2012, Anpassning av svensk rätt till EU-förord-

ningen om harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter, Rapport 2012:1, s. 104–106.

81SOU 2014:53, s. 110. Att Boverkets åtgärder ska vara förenliga med EU-rätten innebär bland annat att de inte ska bryta mot principen om ömsesidigt erkännande som kommer till uttryck i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/515 av den 19 mars 2019 om ömsesidigt erkännande av varor som är lagligen saluförda i en annan medlemsstat och om upphävande av förordning (EG) nr 764/2008. 82 51 § vattentjänstlagen. 83 Qviström, Jörgen, 2016, Vattentjänstlagen, andra upplagan, s. 49.

6. Tidigare utredningar om dricksvatten och närliggande frågor

Flera utredningar har gjorts som på olika sätt berör frågor som är relevanta för 2020 års dricksvattenutredning. I detta kapitel redogörs för några av dessa. Det finns utöver dessa även andra betänkanden, promemorior och propositioner som inte direkt rör dricksvattenförsörjningen men som ändå har betydelse för de frågor som utredningen behandlar i betänkandet. Sådana dokument redovisas dock inte här utan i de kapitel där frågorna närmare tas upp.

6.1.1 1998 års dricksvattendirektiv

2020 års dricksvattendirektiv1 ersätter 1998 års dricksvattendirektiv2. I samband med genomförandet av 1998 års dricksvattendirektiv i svensk rätt tillsattes inte någon särskild utredning. Direktivet ansågs inte kräva några lagändringar utan genomfördes med stöd av befintliga bemyndiganden i livsmedelslagen (2006:804), i livsmedelsförordningen (2006:813) och Livsmedelsverkets föreskrifter3.

1998 års dricksvattendirektiv ändrades 2015 genom det så kallade ändringsdirektivet4. För att genomföra ändringen krävdes en utökning av Livsmedelsverket bemyndiganden i livsmedelslagen. Frågan utreddes i en promemoria5, som i sin tur ledde till en proposition6.

1 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning). 2 Rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten. 3 Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten. 4 Kommissionens direktiv (EU) 2015/1787 av den 6 oktober 2015 om ändring av bilaga II och III till rådets direktiv 98/83/EG om kvaliteten på dricksvatten. 5 Genomförande av ändring av dricksvattendirektivet. 6Prop. 2017/18:25.

6.1.2 2013 års dricksvattenutredning

2013 års dricksvattenutredning7 lämnade två delbetänkanden förutom slutbetänkandet. Det första delbetänkandet var Material i kontakt med

dricksvatten – myndighetsroller och ansvarsfrågor (SOU 2014:53).

I delbetänkandet analyserades hur svenska myndigheters ansvar bör fördelas då det gäller material i kontakt med dricksvatten. Utredningen fann att de svenska myndigheternas inbördes uppgiftsfördelning inom området med dagens mer begränsade ansvarstagande väsentligen kunde bedömas som ändamålsenlig. Myndigheternas ansvar och inbördes roller var enligt 2013 års dricksvattenutredning anpassade till den modell för ett offentligt ansvarstagande i förhållande marknadens aktörer som gällde i Sverige vid tillfället för utredningen. Utredningen ansåg dock att det fanns behov av att förtydliga myndigheternas uppdrag och samverkansarbete och att därmed flytta fram deras samlade positioner. I SOU 2014:53 föreslogs att Boverket skulle få ett utpekat samordningsansvar för material i kontakt med dricksvatten. Övriga myndigheter med ansvar inom området var framförallt Livsmedelsverket och Kemikalieinspektionen. Regeringen valde att inte gå vidare med utredningens förslag. I betänkandet förslog utredningen också att Boverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket skulle få i uppdrag att gemensamt etablera en informations- och kunskapsplattform för frågor om material i kontakt med dricksvatten. Detta har genomförts och informationen finns tillgänglig på Boverkets hemsida.8 2020 års dricksvattenutredning redogör närmare för vissa delar av detta delbetänkande i kapitel 11.

Det andra delbetänkandet, Klimatförändringar och dricksvattenför-

sörjning (SOU 2015:51) lämnades på utredningens eget initiativ och

var ett kunskapsunderlag.

Slutbetänkandet i 2013 års dricksvattenutredning En trygg dricks-

vattenförsörjning (SOU 2016:32) redovisar en omfattande beskriv-

ning av Sveriges dricksvattenförsörjning. Betänkandet beskriver både hur själva försörjningen går till och vilka roller olika myndigheter har i förhållande till dricksvatten. Det betänkandet har varit ett viktigt kunskapsunderlag för 2020 års dricksvattenutredning. I slutbetänkandet lämnade utredningen en rad förslag som berör behovet

7 Utredningen har valt att kalla den dricksvattenutredning som tillsattes 2013 för 2013 års dricksvattenutredning. 8 Boverket, 2017, Material i kontakt med dricksvatten, https://www.boverket.se/sv/ byggande/halsa-och-inomhusmiljo/regler-om-dricksvatten/, hämtat 2021-09-07.

av att tillgodose ett strategiskt arbetssätt, ökad samverkan och krav på dricksvattenförsörjningen. Behovet av förbättrad samordning, information och kunskapsspridning på såväl kommunal som statlig nivå lyftes också fram. Förslagen skulle enligt den utredningen ses som ett samlat förslagspaket för en framtida trygg dricksvattenförsörjning. Regeringen har valt att inte gå vidare med de av utredningens förslag som innebar lagändringar, även om två lagrådsremisser lämnades med anledning av utredningens förslag. När det gäller andra typer av förslag som antingen innebär uppdrag till olika myndigheter eller förordningsförändringar så har ett antal av dessa genomförts.

Sweco har på uppdrag av Livsmedelsverket gjort en uppföljande analys av förslagen från 2013 års dricksvattenutredning. Utredningen fick enligt Swecos bedömning ett stort genomslag i debatten kring dricksvattenfrågor när slutbetänkandet lämnades 2016. Sweco konstaterade i sin analys att utredningen hade lyckats fånga upp viktiga frågeställningar kring dricksvatten och sammanställt dessa till ett brett och överlag genomtänkt åtgärdsprogram. Vidare skrev Sweco att graden av genomförande av utredningens förslag varierar kraftigt mellan de olika huvudrekommendationerna, och skälen till det är flera. Förslaget till ökad statlig samordning har enligt Sweco fått ett tydligt genomslag genom bildandet av Nationella Samordningsgruppen för dricksvatten. Även förslagen om krisberedskapsfrågor har i hög grad genomförts. Dricksvattenutredningens förslag om material i kontakt med dricksvatten har endast fått ett begränsat genomslag, men frågan är åter aktuell i och med införlivandet av 2020 års dricksvattendirektiv i svensk lagstiftning. Detta arbete kan enligt Sweco även aktualisera andra frågor som 2013 års dricksvattenutredning tog upp, som normer för dricksvattenkvalitet och åtgärder för minskning av utläckage.9

6.1.3 Hållbara vattentjänster

Utredningen om hållbara vattentjänster överlämnade sitt betänkande

Vägar till hållbara vattentjänster (SOU 2018:34) i maj 2018. Reger-

ingen har tidigare aviserat en proposition till riksdagen baserat på betänkandet under våren 2021. Propositionen har dock blivit försenad

9 Sweco, 2021, Analys av dricksvattenutredningens förslag.

och kommer inte att överlämnas innan 2020 års dricksvattenutredning avslutar sitt arbete. Betänkandet tar upp frågor som rör vattentjänstlagen och särskilt förhållanden som rör när en enskild enligt kommunens beslut ska anslutas till kommunala vatten- och avloppstjänster men inte önskar det. Även motsatsen att någon vill anslutas men kommunen åtminstone för tillfället inte planerar en utbyggnad tas upp i betänkandet. Olika aspekter på enskilda avlopp berörs. Utredningen behandlar också vilka möjligheter som finns via vatten- och avloppstaxan att finansiera anpassningsåtgärder på grund av framtida klimatförändringar. Främst berör betänkandet översvämningar och dess påverkan på dagvatten. 2020 års dricksvattenutredning tar upp vissa särskilda aspekter av SOU 2018:34 i kapitel 16.

6.1.4 Miljöövervakningsutredningen

Betänkandet Sveriges miljöövervakning – dess uppgift och organisation

för en god miljöförvaltning (SOU 2019:22) redogör för hur Sveriges

miljöövervakning bedrivs och hur den är organiserad. Syftet med miljöövervakning är att följa tillståndet i miljön, upptäcka nya miljörisker och vara ett underlag för att bedöma arbetet för att nå Sveriges nationella miljökvalitetsmål. Miljöövervaknings-utredningen gjorde en bred kartläggning av den svenska miljöövervakningen. Naturvårdsverket bistod dessutom med en kartläggning av miljöövervakningen i de nordiska länderna. Statens totala utgifter för miljöövervakning inklusive närliggande verksamheter beräknades av utredningen till 771 miljoner kronor 2016. I betänkandet redogörs för nyttan av miljöövervakning. Samtidigt riktas omfattande kritik mot hur den nuvarande miljöövervakningen bedrivs.

Miljövervakningsutrednings slutsats av sin kritik var att eftersom det saknas en överblick över vilken miljöövervakning som bedrivs är det inte möjligt att bedöma i vilken mån det behövs resurstillskott till den statligt finansierade miljöövervakningen. Utredningen ansåg inte heller att det var möjligt att bedöma i vilken utsträckning ett ökat samutnyttjande av befintliga resurser skulle kunna täcka behoven. Miljöövervakningsutredningen föreslog ett antal förändringar i organisation och beslutsgång för miljöövervakningen.

Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet.

6.1.5 Vattenförvaltningsutredningen

Vattenförvaltningsutredningen lämnade sitt slutbetänkande En ut-

vecklad vattenförvaltning (SOU 2019:66) i december 2019. Utred-

ningen hade bland annat i uppdrag att utreda och utvärdera ansvarsfördelningen, beslutanderätten och organiseringen av myndigheterna inom vattenförvaltningen och att lämna förslag på hur organisationen bör vara utformad för att underlätta en effektiv, samordnad, förankrad och ändamålsenlig förvaltning.

Slutsatsen enligt vattenförvaltningsutredningen är att det inte finns någon enhetlig syn bland de olika aktörerna på hur vattenförvaltningen uppfattas eller vilka styrkor och svagheter som den nuvarande organisationen har. Olika aktörer relaterar enligt betänkandet till vattenförvaltningens organisation och arbetsuppgifter på olika sätt utifrån sina egna behov och uppfattningar. I betänkandet anges att den övergripande bild som framträder är att arbetet idag inte är organiserat på ett sådant sätt att ansvar och mandat hänger ihop och att detta behöver förändras. För att åtgärda dessa brister ansåg vattenförvaltningsutredningen att det krävs organisatoriska förändringar. Sammanfattningsvis innebär detta förslag att vattenmyndigheterna bör avskaffas och att Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning (SGU) ska arbeta direkt med länsstyrelserna i arbetet med de uppgifter som nu genomförs av vattenmyndigheterna tillsammans med länsstyrelsernas beredningssekretariat.

Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet.

7. Översikt över direktivet

2020 års dricksvattendirektiv1 riktar sig till medlemsstaterna och kräver att dessa genomför viss lagstiftning inom två år efter ikraftträdandet. För att skapa en översiktlig bild av vilka krav på lagstiftning som direktivet ställer, beskrivs kortfattat i detta kapitel innehållet i de artiklar som ska genomföras i svensk rätt. Det närmare innehållet i artiklarna redovisas i de kapitel som behandlar sakfrågorna. Direktivet och dess bilagor bifogas som bilaga 3 till detta betänkande.

7.1. Kort bakgrund till direktivet

Inom EU finns ett regelverk för europeiskt medborgarinitiativ.2 Regelverket infördes för att uppmuntra en större demokratisk delaktighet för medborgarna inom EU. Initiativet gör det möjligt för en miljon EU-medborgare från minst en fjärdedel av medlemsstaterna att uppmana Europeiska kommissionen att föreslå lagstiftning i frågor som omfattas av EU:s befogenheter. Medborgarinitiativet ”Right2Water” är det första som uppfyller villkoren enligt förordning (EU) nr 211/2011.3Medborgarinitiativet har som ståndpunkt att vatten och sanitet är en mänsklig rättighet och att vatten är en samhällsnytta, inte en handelsvara. Medborgarinitiativet ”Right2Water” fick till följd att kommissionen inledde ett unionsomfattande offentligt samråd och ut-

1 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning). 2 Den rättsliga grunden för det europeiska medborgarinitiativet finns i artikel 11.4 i fördraget om Europeiska unionen, artikel 24 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUFfördraget), Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 211/2011 av den 16 februari 2011 om medborgarinitiativet samt i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/788 av den 17 april 2019 om det europeiska medborgarinitiativet och artiklarna 222 och 230 i Europaparlamentets arbetsordning. 3 Meddelande från kommissionen om det europeiska medborgarinitiativet ”Vatten och sanitet är en mänsklig rättighet! Vatten är en samhällsnytta, inte en handelsvara!”, COM (2014) 117 final, s. 2.

värderade 1998 års dricksvattendirektiv4. Utvärderingen visade att vissa bestämmelser i direktivet behövde uppdateras och kommissionen identifierade fyra områden där det fanns utrymme för förbättring. De områden som identifierades var förteckningen över parametrar, användningen av riskbaserad metod, ökad öppenhet om vattenrelaterade frågor och konsumenternas tillgång till aktuell information samt material som kommer i kontakt med dricksvatten. Vidare identifierade kommissionen att en del av befolkningen inom EU, särskilt utsatta och marginaliserade grupper, inte har tillgång till dricksvatten.5

7.2. Direktivets innehåll i korthet

Mål och allmänna skyldigheter

2020 års dricksvattendirektiv avser kvaliteten på dricksvatten för alla inom den Europeiska unionen. Målen med direktivet är att skydda människors hälsa från skadliga effekter av alla slags föroreningar av dricksvatten genom att säkerställa att det är hälsosamt och rent samt att förbättra tillgången till dricksvatten.6

Enligt direktivet är dricksvatten hälsosamt och rent, om vattnet inte innehåller mikroorganismer, parasiter och ämnen i ett sådant antal eller sådana koncentrationer att de utgör en potentiell fara för människors hälsa. Vattnet ska uppfylla de minimikrav som uppställs i delarna A, B och D i bilaga 1 till direktivet. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla artiklarna 5–14, vilka beskrivs kortfattat nedan. Åtgärderna ska bygga på försiktighetsprincipen och får inte under några omständigheter medföra en försämring av nuvarande kvalitet på dricksvatten. Inte heller får det innebära en ökad förorening av vatten som används för framställning av dricksvatten. Direktivet ställer även krav på medlemsstaterna att göra en bedömning av vattenläckagenivåer och potentialen för att minska dessa. Bedömningen ska åtminstone omfatta vattenleverantörer som levererar minst 10 000 kubikmeter per dag eller försörjer minst 50 000 personer.7

4 Rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten. 5 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), COM (2017) 753 final, s. 1–2. 6 Artikel 1 i 2020 års dricksvattendirektiv. 7 Artikel 4 i 2020 års dricksvattendirektiv.

Definitioner

Direktivet innehåller i artikel 2 ett antal definitioner som har betydelse för hur kraven ska tolkas och tillämpas.

Dricksvatten definieras i direktivet som allt vatten som – antingen

i sitt ursprungliga tillstånd eller efter beredning – är avsett för dryck, matlagning, beredning av livsmedel eller andra hushållsändamål i både offentliga och privata fastigheter. Detta oberoende av dess ursprung och oavsett om det tillhandahålls genom ett distributionsnät, en tankbil/tankbåt eller tappas på flaskor eller behållare, inbegripet källvatten. Som dricksvatten ses även allt vatten som används i ett livsmedelsföretag för tillverkning, bearbetning, konservering eller saluföring av varor eller ämnen som är avsedda för livsmedelsändamål.

Med fastighetsinstallation avses de ledningar, installationer och anordningar som är installerade mellan de kranar som normalt används för dricksvatten i både offentliga och privata fastigheter och distributionsnätet men bara om dessa enligt tillämplig nationell lagstiftning inte är vattenleverantörens ansvar i dennes egenskap av vattenleverantör.

En enhet som tillhandahåller dricksvatten definieras som en vatten-

leverantör.

Vid tillämpningen av direktivet pekas vissa fastigheter ut där kraven om övervakning och åtgärder är särskilt framträdande, så kallade

prioriterade fastigheter. Prioriterade fastigheter definieras som stora

fastigheter som inte är avsedda som bostäder och som har många användare som kan exponeras för vattenrelaterade risker. Det gäller särskilt stora fastigheter som är avsedda att användas av allmänheten i enlighet med vad som identifieras av medlemsstaterna.

Ett livsmedelsföretag anges som ett livsmedelsföretag enligt definitionen i artikel 3.2 i förordning (EG) nr 178/20028, det vill säga varje privat eller offentligt företag som med eller utan vinstsyfte bedriver någon av de verksamheter som hänger samman med alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan av livsmedel. En livsmedelsföretagare är i sin tur en livsmedelsföretagare enligt definitionen i artikel 3.3 samma förordning, det vill säga de fysiska eller juridiska personer som ansvarar för att kraven i livsmedelslagstiftningen uppfylls i det livsmedelsföretag de driver.

8 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet.

Med fara menas en biologisk, kemisk, fysikalisk eller radiologisk agens i vatten eller en annan aspekt av vattnets tillstånd som kan skada människors hälsa.

En farlig händelse är en händelse som skapar faror för – eller misslyckas med att eliminera dem från – försörjningssystemet för dricksvatten.

Kombination av sannolikheten för en farlig händelse och konsekvensernas allvar om faran och den farliga händelsen förekommer i försörjningssystemet för dricksvatten är enligt direktivet att betrakta som en risk.

Utgångsämne anges vara ett ämne som tillsatts avsiktligen vid fram-

ställningen av organiska material eller av tillsatsmedel för cementbaserade material.

Med sammansättning menas den kemiska sammansättningen av ett metalliskt, emaljerat, keramiskt eller annat oorganiskt material.

Undantag

Det finns en rad situationer där direktivet inte gäller. Bland annat gäller direktivet inte för naturligt mineralvatten som erkänns som sådant i enlighet med direktiv 2009/54/EG9 eller vatten som är läkemedel i den mening som avses i direktiv 2001/83/EG10. Fartyg som avsaltar vatten, transporterar passagerare och fungerar som vattenleverantörer omfattas endast av vissa artiklar i direktivet. Vidare får medlemsstaten under vissa omständigheter göra undantag från direktivet. Till exempel får dricksvatten från en enskild vattentäkt som tillhandahåller mindre än 10 kubikmeter per dag i genomsnitt eller försörjer färre än 50 personer undantas bestämmelserna i direktivet, om inte vattnet tillhandahålls som en del av en kommersiell eller offentlig verksamhet.11

Medlemsstaterna ska fastställa värden för de parametrar som finns i bilaga 1 till direktivet och som ska gälla för dricksvattnet. Värdena får inte vara mindre stränga än de som anges i delarna A, B och D i direktivets bilaga I. Utöver dessa ska medlemsstaterna även fastställa

9 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/54/EG av den 18 juni 2009 om utvinning och saluförande av naturliga mineralvatten (Omarbetning). 10 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel. 11 Artikel 3 i 2020 års dricksvattendirektiv.

ytterligare parametrar om skyddet av hälsa på deras nationella territorium kräver det.12

För dricksvatten som tillhandahålls från ett distributionsnät ska parametervärdena iakttas vid den punkt i en fastighet eller en anläggning där vattnet tappas ur de kranar som normalt används för dricksvatten. Om dricksvattnet tillhandahålls från en tankbil eller tankbåt är det vid den punkt där vattnet tappas från tankbilen eller tankbåten. Värdena ska iakttas vid den punkt där vattnet tappas på flaska eller i behållare för dricksvatten som tappas på flaskor eller i behållare. För dricksvatten som används i ett livsmedelsföretag ska värdena iakttas vid den punkt inom företaget där vattnet används.13

Medlemsstaterna får under vissa omständigheter göra undantag från de fastställda parametervärdena i direktivet. Det förutsätter att ett sådant undantag inte utgör en potentiell fara för människors hälsa och att dricksvattenförsörjningen inte kan upprätthållas genom några andra rimliga medel.14

Riskbaserad metod för vattensäkerhet

Till skillnad från 1998 års dricksvattendirektiv ställer 2020 års direktiv krav på att medlemsstaterna ska införa en riskbaserad metod för vattensäkerhet. Metoden ska omfatta alla faser i vattenproduktionskedjan. Den ska utgå från den kunskap som hämtats in och de åtgärder som genomförts inom ramen för EU:s ramdirektiv för vatten15. Hur klimatförändringarna påverkar vattenresurserna ska också beaktas. Metoden ska innefatta en riskbedömning och riskhantering när det gäller tillrinningsområdena för uttagspunkterna för dricksvatten och för varje försörjningssystem som innefattar uttag, beredning, lagring och distribution av vatten till leveranspunkten som utförs av vattenleverantörerna. Metoden ska också innefatta en riskbedömning av fastighetsinstallationer.16

12 Artikel 5 i 2020 års dricksvattendirektiv. 13 Artikel 6 i 2020 års dricksvattendirektiv. 14 Artikel 15 i 2020 års dricksvattendirektiv. 15 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 16 Artikel 7–10 i 2020 års dricksvattendirektiv.

Material i kontakt med vatten och beredningskemikalier samt filtermaterial

Direktivet innehåller bestämmelser om material i kontakt med dricksvatten och om beredningskemikalier samt filtermaterial.17

När det gäller material i kontakt med dricksvatten ska medlemsstaterna säkerställa att material som är avsedda att användas i nya installationer uppfyller vissa krav. Detsamma gäller material som används vid reparationer eller ombyggnader i befintliga installationer för uttag, beredning eller distribution av dricksvatten i kontakt med sådant vatten.

För att tillämpningen ska bli enhetlig ska kommissionen (senast tre respektive fyra år efter att direktivet ha trätt i kraft) anta genomförandeakter för att fastställa minimikraven för hygien för de material som används i produkter avsedda att komma i kontakt med dricksvatten.

Medlemsstaterna ska även säkerställa att beredningskemikalier och filtermaterial som kommer i kontakt med dricksvatten uppfyller de krav som ställs i direktivet. De beredningskemikalier och filtermaterial som används får inte äventyra skyddet av människors hälsa eller ha en negativ inverkan på vattnets färg, lukt eller smak. Inte heller får de oavsiktligt främja mikrobiell tillväxt eller förorena vattnet i högre grad än vad som är nödvändigt för att uppnå det avsedda syftet.

Övervakning och bristande iakttagande av parametervärden

För att kontrollera att det vatten som är tillgängligt för konsumenter är rent och hälsosamt ska medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att en regelbunden övervakning av dricksvattnets kvalitet utförs i enlighet med direktivet. Det ska bland annat upprättas övervakningsprogram, som ska vara försörjningsspecifika, det vill säga utformade efter den verksamhet som bedrivs, samt beakta resultaten av riskbedömningarna för tillrinningsområdena för uttagspunkter och försörjningssystemen.18 Medlemsstaterna ska vidare säkerställa att samtliga fall av bristande iakttagande av aktuella parametervärden utreds. Avhjälpande åtgärder ska vidtas så snart som det

17 Artikel 11–12 i 2020 års dricksvattendirektiv. 18 Artikel 13 i 2020 års dricksvattendirektiv.

är möjligt för att säkerställa vattnets kvalitet. Dricksvattenförsörjning som utgör en potentiell fara för människors hälsa ska förbjudas eller begränsas. I sådana situationer ska berörda konsumenter underrättas och ges nödvändig rådgivning för konsumtion och användning av vattnet.19

Information till allmänheten

Även i övrigt ska medlemsstaten säkerställa att adekvat och aktuell information om dricksvatten finns tillgänglig för allmänheten. Det får dock inte strida mot gällande dataskyddsregler20. Personer som försörjs med dricksvatten ska regelbundet och minst en gång om året, utan att behöva efterfråga den, få information om vattnet på det sätt som anses lämpligast och mest tillgängligt. Informationen som lämnas ska innefatta dricksvattnets kvalitet, pris på dricksvattnet, den volym som hushållet förbrukar, hushållets årliga vattenförbrukning jämförd med den genomsnittliga förbrukningen för ett hushåll och en länk till en webbplats som ska innehålla den information till konsumenten som anges i bilaga IV till direktivet.21

Tillgången till dricksvatten

En viktig bestämmelse i direktivet avser tillgången till dricksvatten för alla. Av bestämmelsen framgår att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förbättra eller upprätthålla tillgången till dricksvatten för alla, särskilt utsatta och marginaliserade grupper. Lokala, regionala och kulturella perspektiv och förhållanden för vattendistribution ska beaktas. Medlemsstaternas åtgärder får inte påverka tillämpningen av artikel 9 i EU:s ramdirektiv för vatten, som rör täckning av kostnaderna för vattentjänster, samt subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen.22

19 Artikel 14 i 2020 års dricksvattendirektiv. 20 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) och Sveriges reglering på området. 21 Artikel 17 i 2020 års dricksvattendirektiv. 22 Artikel 16 i 2020 års dricksvattendirektiv.

Rapportering

Genom 2020 års dricksvattendirektiv har det införts ändrade bestämmelser om rapportering. Medlemsstaterna ska enligt direktivet inom vissa angivna tidsintervall upprätta och fortlöpande uppdatera en rad olika dataset. Dessa ska göras tillgängliga för Europeiska kommissionen, Europeiska miljöbyrån och Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar. Olika tidsfrister gäller för de olika dataseten.

Ett av dataseten ska innehålla information om de åtgärder som vidtagits för att förbättra tillgången till dricksvatten. Ett annat dataset ska innehålla uppgifter om den riskbedömning och den riskhantering som gjorts när det gäller tillrinningsområdena för uttagspunkterna, medan ett tredje dataset ska innehålla riskbedömning av fastighetsinstallationer. Vidare ska medlemsstaterna upprätta ytterligare dataset med uppgifter om i direktivet angivna kontrollresultat och information om dricksvattenrelaterade incidenter.23

Sanktioner

Direktivet ställer krav på att medlemsstaterna ska fastställa regler om sanktioner för överträdelser av nationella bestämmelser som har antagits enligt direktivet. Vidare ska medlemsstaten vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att sanktionerna tillämpas. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.24

Införlivande och ikraftträdande med mera

2020 års dricksvattendirektiv trädde i kraft den 12 januari 2021, det vill säga den tjugonde dagen efter offentliggörandet den 23 december 2020 i Europeiska unionens officiella tidning.25 Medlemsstaterna ska senast den 12 januari 2023 sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artiklarna 1–18 och 23 samt bilagorna I–V. När det är genomfört ska medlemsstaterna genast underrätta kommissionen om detta.26

23 Artikel 18 i 2020 års dricksvattendirektiv. 24 Artikel 23 i 2020 års dricksvattendirektiv. 25 Artikel 27 i 2020 års dricksvattendirektiv. 26 Artikel 24 i 2020 års dricksvattendirektiv.

Det har också införts bestämmelser om vad som gäller under en övergångsperiod om tre år och vilka åtgärder som medlemsstaterna med anledning av denna ska vidta senast den 12 januari 2026.27 1998 års dricksvattendirektiv upphör att gälla med verkan från och med den 13 januari 2023. Hänvisningar till det upphävda direktivet ska anses som hänvisningar till det nya direktivet och läsas i enlighet med jämförelsetabellen i bilaga VII till det direktivet. Undantag som beviljats av medlemsstaterna i enlighet med artikel 9.1 i 1998 års dricksvattendirektiv och som fortfarande är tillämpliga den 12 januari 2023 ska fortsätta vara tillämpliga under hela sin löptid. Artikel 9.1 i 1998 års dricksvattendirektiv handlar om medlemsstatens möjlighet att besluta om tidsbegränsande undantag från de parametervärden som framgår av det direktivet under vissa förutsättningar. I artikeln framgår att för det fall medlemsstaten önskar bevilja ett andra undantag ska kommissionen underrättas. Ett eventuellt tredje undantag ska beslutas av kommissionen. Sådana undantag får förnyas i enlighet med artikel 15 i 2020 års dricksvattendirektiv men endast när ett andra undantag ännu inte har beviljats. Rätten att hos kommissionen begära ett tredje undantag i enlighet med artikel 9.2 i 1998 års dricksvattendirektiv ska fortsätta att gälla för varje andra undantag som fortfarande är tillämpligt den 12 januari 2021.28

27 Artikel 25 i 2020 års dricksvattendirektiv. 28 Artikel 26 i 2020 års dricksvattendirektiv.

8. Genomförande av direktivet

I det här kapitlet redogörs för hur EU-direktiv i allmänhet genomförs i svensk rätt. Dessutom beskrivs den rättsliga grunden för 2020 års dricksvattendirektiv1 och de delegerade akter och genomförandeakter som enligt direktivet ska tas fram. Utredningen lyfter även fram direktivets tillämpningsområden samt de övergripande utgångspunkter som ligger till grund för utredningens förslag. Vidare redogör utredningen för hur den anser att de centrala begreppen dricksvatten och vattenleverantör ska förstås. Utredningen föreslår en ändring i mervärdesskattelagen (1994:200) så att denna hänvisar till det nya dricksvattendirektivet.

8.1. Genomförande av EU-direktiv i svensk rätt

Det finns olika typer av rättsakter inom EU som är bindande. EU:s lagstiftare antar direktiv, förordningar och beslut. Det är i första hand rådet och Europaparlamentet som är lagstiftare. Ett direktiv ska införlivas i nationell rätt medan en förordning blir direkt tillämplig för medlemsstaterna. Ett beslut är bindande för dem det riktar sig till, till exempel enskilda EU-länder, företag eller personer. De berörda parterna ska underrättas och beslutet får verkan genom denna delgivning. Besluten behöver inte införlivas i nationell lagstiftning. Utöver bindande rättsakter finns det också sådana som är icke-bindande. Dessa kallas rekommendationer och yttranden.

När det gäller specifikt EU-direktiv är dessa bindande med avseende på det resultat som ska uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet.2 En medlemsstat behöver vid genomförandet inte använda

1 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning). 2 Artikel 288 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

sig av samma terminologi och systematik som i direktivet så länge det avsedda resultatet uppnås. Om direktivet är ett minimidirektiv har medlemsstaterna möjlighet att införa strängare regler än vad som följer av direktivet. Om bestämmelserna däremot är harmoniserande har medlemsstaterna inte rätt att införa kompletterande regler eller regler som är mildare eller går längre än det som följer av EU:s rättsakt. För att ett direktiv ska bli gällande i svensk rätt måste det genomföras, det vill säga införlivas i den svenska rättsordningen. Utredningen vill dock peka på att vissa bestämmelser i direktiv kan ha direkt effekt (vara direkt gällande) under vissa förutsättningar.

Det är regeringen som ansvarar för att EU-rättsliga direktiv genomförs korrekt och i rätt tid. I den utsträckning det krävs lagändringar för att genomföra hela eller delar av ett direktiv sker det i enlighet med den ordinarie lagstiftningsprocessen, vilket innefattar sedvanlig remiss- och riksdagsbehandling. Om det i svensk rätt redan finns bestämmelser som motsvarar bestämmelserna i ett direktiv uppfylls kraven i direktivet och några lagstiftningsåtgärder behöver då inte vidtas. Europeiska kommissionen bevakar att medlemsstaterna följer och i rätt tid genomför de regler som EU har beslutat om. Om kommissionen anser att svensk lagstiftning eller beslut från svenska myndigheter inte följer EU:s regler kan den inleda ett så kallat överträdelseförfarande mot Sverige. Ett sådant förfarande kan ytterst leda till böter eller vite för fördragsbrott. En allmän utgångspunkt är att undantagsbestämmelser enligt EU-rättslig praxis ska användas restriktivt.

8.2. Rättslig grund för direktivet

2020 års dricksvattendirektiv3 har sin grund i artikel 192 i EUF-fördraget. Enligt denna bestämmelse ska Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén besluta om vilka åtgärder som ska vidtas av unionen för att uppnå de mål som anges i artikel 191 i EUF-fördraget. Unionens miljöpolitik ska enligt den artikeln bidra till att ett antal mål uppfylls, bland annat att bevara, skydda och förbättra miljön samt skydda människors hälsa. Vidare ska EU:s miljöpolitik främja åtgärder på internationell

3 Se ingressen till och artikel 4 i 2020 års dricksvattendirektiv.

nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem, särskilt för att bekämpa klimatförändringen. EU:s miljöpolitik ska syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom unionens olika regioner. Den ska bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala.

Direktiv baserade på dessa bestämmelser i EUF-fördraget brukar kallas minimidirektiv, i motsats till harmoniseringsdirektiv som baserats bland annat på artikel 114 i EUF-fördraget och vars syfte främst är att främja den inre marknaden. När det gäller rättsakter baserade på artikel 192 i EUF-fördraget har varje medlemsstat rätt att införa eller behålla en strängare reglering än den som finns i direktivet. Det framgår av artikel 193 i EUF-fördraget. Av denna bestämmelse framgår också att de nationella åtgärderna måste anmälas till kommissionen och regleringen måste vara förenlig med fördragen. Åtgärder som genomförs nationellt är förenliga med fördragen om de inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller en förtäckt begränsning av den fria handeln.4

8.3. Delegerade akter och genomförandeakter

I flera artiklar i 2020 års dricksvattendirektiv hänvisas till att kommissionen senare ska besluta om antingen delegerade akter eller genomförandeakter. EU:s lagstiftare kan delegera beslutsbefogenhet till kommissionen att anta delegerade akter5 eller genomförandeakter6. Även sådana rättsakter är bindande för medlemsstaterna. Dessa akter antas i form av kommissionens förordningar, direktiv eller beslut. EU:s institutioner har enats om ett avtal om icke bindande kriterier för valet mellan delegerad akt och genomförandeakt.7

Systemet med delegerade akter och genomförandeakter syftar till att effektivisera lagstiftningsarbetet och harmonisera tillämpningen av EU-rätten. På samma sätt som nationell lagstiftning kan ge reger-

4 Langlet, David och Mahmoudi, Said, 2011, EU:s miljörätt, tredje upplagan, Norstedts Juridik, s. 126 och 129–132 och 135 f. Att det ändå finns vissa harmoniserande drag i 2020 års dricksvattendirektiv beskrivs närmare i avsnitt 8.5.3. 5 Artikel 290 i EUF-fördraget. 6 Artikel 291 i EUF-fördraget. 7 Icke bindande kriterier för tillämpningen av artiklarna 290 och 291 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, (2019/C 223/01).

ingen eller en myndighet befogenhet att anta närmare föreskrifter så ges kommissionen inom i princip alla politikområden ansvar på EUnivå att ändra och komplettera lagstiftning eller anta närmare bestämmelser för hur lagstiftningen ska genomföras. Trots deras tekniska beskaffenhet har dessa rättsakter ofta stor inverkan på en viss sektor, eller till och med för hela samhället.

En delegerad akt ska ha allmän räckvidd och komplettera eller ändra vissa icke väsentliga delar av lagstiftningsakten. Mål, innehåll, omfattning och varaktighet för delegeringen ska uttryckligen avgränsas i lagstiftningsakten. Delegeringen får inte gälla väsentliga delar av lagstiftningen, det vill säga bestämmelser som är centrala på det aktuella området och vars antagande kräver sådana politiska val som omfattas av lagstiftarens eget ansvar.8

Det är kommissionen som tar fram förslag till delegerade akter och genomförandeakter men i praktiken tar kommissionen ofta hjälp i arbetet genom expertarbetsgrupper. I expertarbetsgrupperna deltar experter från medlemsstaterna, ofta från den behöriga myndigheten för området i den aktuella medlemsstaten.

8.4. Tillämpningsområdet för 2020 års direktiv

8.4.1. Målen med 2020 års dricksvattendirektiv

2020 års dricksvattendirektiv avser kvaliteten på dricksvatten för alla i unionen. Målen med direktivet är att skydda människors hälsa från de skadliga effekterna av alla slags föroreningar av dricksvatten genom att säkerställa att det är hälsosamt och rent samt att förbättra tillgången till dricksvatten.9 Alla åtgärder som vidtas av medlemsstaterna för att genomföra direktivet måste därför förhålla sig till de här målen.

8 Artikel 290 i EUF-fördraget. 9 Artikel 1 i 2020 års dricksvattendirektiv.

8.4.2. Undantag från direktivets tillämpningsområde

Det finns en rad situationer där 2020 års dricksvattendirektiv inte gäller. Direktivet gäller till exempel inte för naturligt mineralvatten som erkänns som sådant i enlighet med direktiv 2009/54/EG10 eller vatten som är läkemedel i den mening som avses i direktiv 2001/83/EG11. Eftersom naturligt mineralvatten och vatten som är läkemedel omfattas av andra direktiv har det ansetts nödvändigt att undanta sådant vatten från direktivets tillämpningsområde.12 Direktiv 2009/54/EG behandlar både naturligt mineralvatten och källvatten, men det är bara den första kategorin som ska undantas från tillämpningsområdet för 2020 års dricksvattendirektivs. Det framgår nämligen av artikel 9.4 tredje stycket i direktiv 2009/54/EG att källvatten ska uppfylla bestämmelserna i dricksvattendirektivet.

Dricksvatten, som tappas på flaskor eller i behållare som är avsedda för försäljning, eller som används vid framställning, beredning eller behandling av livsmedel, ska i princip även fortsättningsvis uppfylla bestämmelserna i 2020 års dricksvattendirektiv fram till den punkt där värdena ska iakttas, det vill säga kranen. Efter den punkten bör det betraktas som livsmedel i enlighet med (EG) nr 178/200213om det är avsett att, eller rimligen kan förväntas, förtäras av människor.

Fartyg som avsaltar vatten, transporterar passagerare och fungerar som vattenleverantörer14 omfattas endast av artiklarna 1–6 och artiklarna 9, 10, 13 och 14 samt relevanta bilagor i 2020 års dricksvattendirektiv.15

Vattenleverantörer som tillhandahåller mindre än 10 kubikmeter per dag i genomsnitt eller försörjer färre än 50 personer som en del av en kommersiell eller offentlig verksamhet ska endast omfattas av artiklarna 1–6 och artiklarna 13, 14 och 15 i 2020 års dricksvattendirektiv samt relevanta bilagor.16

10 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/54/EG av den 18 juni 2009 om utvinning och saluförande av naturliga mineralvatten (Omarbetning). 11 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel. 12 Artikel 3.1 i 2020 års dricksvattendirektiv. 13 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. 14 Begreppet vattenleverantör beskrivs närmare nedan. 15 Artikel 3.2 i 2020 års dricksvattendirektiv. 16 Artikel 3.6 i 2020 års dricksvattendirektiv.

Vidare får medlemsstaten under vissa omständigheter göra undantag från direktivet. Till exempel får dricksvatten från en enskild vattentäkt som tillhandahåller mindre än 10 kubikmeter per dag i genomsnitt eller försörjer färre än 50 personer undantas bestämmelserna i direktivet, om inte vattnet tillhandahålls som en del av en kommersiell eller offentlig verksamhet. Dessutom får livsmedelsföretagare som har egna vattentäkter och använder dem särskilt för sin verksamhet undantas från direktivet om de uppfyller relevanta skyldigheter i enlighet med relevant unionslagstiftning på livsmedelsområdet, särskilt i fråga om principerna för faroanalys och kritiska styrpunkter samt avhjälpande åtgärder.17 Livsmedelsföretagare som har egna vattentäkter och fungerar som vattenleverantörer ska följa direktivet på samma sätt som andra vattenleverantörer.

8.5. Utredningens utgångspunkter vid framtagandet av förslag till genomförande av direktivet

8.5.1 2020 års dricksvattendirektiv i förhållande till 1998 års dricksvattendirektiv

I grunden bygger 2020 års dricksvattendirektiv på 1998 års dricksvattendirektiv18. Båda direktiven har som mål att säkerställa att dricksvatten är hälsosamt och rent. 1998 års dricksvattendirektiv har sin tyngdpunkt på kvaliteten vid den punkt där dricksvatten normalt tappas för att användas. I 2020 års direktiv kvarstår den principen men det har också tillkommit nya delar som rör andra frågor. Nya krav omfattar bland annat tillgång till dricksvatten för alla, införandet av en riskbaserad metod som knyter ihop dricksvattendirektivet med EU:s ramdirektiv för vatten, bestämmelser om material i kontakt med dricksvatten och åtgärder mot vattenläckage.

17 Artikel 3.3 och 3.5 i 2020 års dricksvattendirektiv. 18 Rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten.

8.5.2. Befintlig lagstiftning och myndighetsstruktur ska ligga till grund för utredningens förslag

Dagens regelverk för dricksvattenförsörjningen finns bland annat i livsmedelslagstiftningen, miljölagstiftningen (bland annat kemikalielagstiftningen), vattentjänstlagen och plan- och bygglagstiftningen. 2020 års dricksvattendirektiv innehåller bestämmelser som spänner över många olika rättsområden och den nationella reglering som krävs för att genomföra direktivet kan enligt utredningens bedömning placeras på olika ställen i det nationella regelverket. De nya bestämmelserna i direktivet har emellertid inte varit helt enkelt att sammanfoga med befintlig svensk lagstiftning och myndighetsstruktur.

Utredningen har övervägt att skapa en helt ny lag för genomförandet av direktivet. En fördel med en sådan lösning skulle vara att regleringen kring dricksvatten blir sammanhållen och enklare för till exempel vattenproducenter att förstå och förhålla sig till. Utredningen har dock bedömt att en särlagstiftning skulle avvika från den lagstiftningsstruktur som finns i Sverige och har därför istället tagit som utgångspunkt att nödvändiga författningsändringar bör införas i befintlig lagstiftning. Den lagstiftning som rör dricksvattenförsörjningen är så som det anges ovan splittrad och de frågor som väcks i 2020 års dricksvattendirektiv har även nära kopplingar till frågor som ligger utanför dricksvattenförsörjningen, så som till exempel övrig vattenförvaltning och plan- och bygglagstiftning. En ny lag skulle också kräva en så omfattande analys av följdeffekter att det inte har varit möjligt att föreslå något sådant med hänsyn till den korta tid som utredningen haft till sitt förfogande.

Utredningen bedömer att befintlig myndighetsstruktur och ansvarsfördelning bör bevaras om det är möjligt. I kommittédirektivet anges också att en utgångspunkt för utredningens uppdrag är att den nuvarande tillsyns- och kontrollverksamheten ska genomgå så få förändringar som möjligt. En uttalad svårighet för Sverige är den stora mängden myndigheter och aktörer som är involverade i frågor relaterade till dricksvattenförsörjningen. Utredningen bedömer att genomförandet av 2020 års dricksvattendirektiv innebär att relativt många myndigheter blir delaktiga och får uppgifter som hänför sig till genomförandet av direktivet. Detta till skillnad från 1998 års dricksvattendirektiv som i huvudsak involverade Livsmedelsverket, samt länsstyrelser och kom-

muner i egenskap av kontrollmyndigheter. Utredningen anser att utgångspunkten bör vara att så långt som möjlig hålla nere antalet involverade myndigheter. Å andra sidan har utredningen inte för avsikt att ändra i befintlig myndighetsstruktur eller ansvarsområden, om det inte visas finnas ett särskilt behov för det. Det måste i slutändan göras en avvägning mellan vilken myndighet som är bäst lämpad utifrån kraven som ställs i direktivet, var bestämmelserna bör införas i svensk lagstiftning och vilken myndighet som idag är ansvarig för att aktuell lagstiftning följs på ett korrekt sätt. Vidare strävar utredningen efter att i så stor utsträckning som möjligt endast ha en ansvarig myndighet för olika områden. Av kompetens- och effektivitetsskäl måste ibland mer än en myndighet pekas ut men i sådana fall föreslås att en av dessa myndigheter har ett samordnande ansvar.

Även om lagstiftningen till viss del blir splittrad och det är många myndigheter som blir involverade, är det viktigt att lagstiftningen så långt som det är möjligt förenklas och att den administrativa bördan för de olika aktörerna inte ökar mer än nödvändigt. Bland annat finns det skäl för att så stor utsträckning som möjligt utnyttja de undantag som direktivet medger samt möjligheten att anpassa beredning, övervakning och så vidare utifrån den riskbaserade metoden. Att utredningen ska sträva efter att förenkla lagstiftningen och att den administrativa bördan inte ska öka mer än nödvändigt framgår av kommittédirektivet.

En stor del av de bestämmelser som krävs för att genomföra 2020 års dricksvattendirektiv kommer att behöva hanteras av ansvariga myndigheter på föreskriftsnivå med tanke på direktivets många detaljregleringar. Det kommer därför att ligga ett stort ansvar på utpekade myndigheter att beakta dessa utgångspunkter när föreskrifterna tas fram samt upprätta tydliga och enkla vägledningar för berörda aktörer.

8.5.3. Minimidirektiv

Så som utredningen redogjort för ovan är 2020 års dricksvattendirektiv ett minimidirektiv. Direktivet anger sålunda i huvudsak endast de minimikrav som måste följas. Det innebär att varje medlemsstat har rätt att införa en strängare reglering, i syfte att skydda människors hälsa och miljön, än den som anges i direktivet. Bestämmelserna i artikel 11 i direktivet är dock utformade som harmoniserande regler.

Detta gäller särskilt regleringen om att endast vissa godkända produkter får släppas ut på den inre marknaden. Utredningen redogör för denna fråga i kapitel 11.

Av kommittédirektivet framgår att, om den nuvarande nationella lagstiftningen i vissa avseenden är mer långtgående än vad som föreskrivs i det nya dricksvattendirektivet, ska den nationella nivån bibehållas om dessa längre gående skyddsåtgärder i enlighet med artikel 193 i EUF-fördraget bedöms förenliga med EU-fördragens bestämmelser. Även detta är något som utredningen tar i beaktande vid utformandet av förslagen. Så som utredningen tidigare konstaterat kommer ett stort ansvar dock att åligga ansvariga myndigheter att genom föreskrifter genomföra delar av 2020 års dricksvattendirektivs krav i svensk rätt.

8.6. Om hur vissa begrepp i 2020 års dricksvattendirektiv bör förstås

Utredningens förslag: En definition av begreppet dricksvatten

ska föras in i livsmedelslagen (2006:804).

I 2020 års dricksvattendirektiv finns en rad begrepp som är centrala för förståelsen av och genomförandet av direktivet. Ett flertal av dessa är definierade i direktivet men det finns även begrepp som inte är det, till exempel tillrinningsområden för uttagspunkter för dricksvatten i artiklarna 7–9 och produkt i artikel 11. Sådana begrepp får enligt utredningen tolkas och förstås i ljuset av direktivets och bestämmelsernas syfte. Även för begrepp som faktiskt definieras i direktivet kan det finnas anledning att i viss mån försöka anpassa sådana begrepp till den svenska kontexten, utan att för den sakens skull göra avkall på den definition som framgår i direktivet. Oavsett om det rör sig om begrepp som är definierat eller inte är det viktigt att ha i åtanke att det handlar om EU-rättsliga begrepp vars närmare tolkning och avgränsning slutligt kan komma att avgöras av praxis från EU-domstolen.

Nedan finns utredningens resonemang kring två viktiga begrepp, dricksvatten och vattenleverantör. Andra begrepp som kan vara av intresse för genomförandet behandlas i respektive sakkapitel. Tillrinningsområden för uttagspunkter för dricksvatten behandlas till

exempel i kapitel 10 och begreppet produkt i kapitel 11. I kapitel 15 resonerar utredningen kring begreppen övervakning och kontroll.

8.6.1. Dricksvatten

2020 års dricksvattendirektiv har som utredningen angett ovan som mål att skydda människors hälsa från de skadliga effekterna av alla slags föroreningar av dricksvatten genom att säkerställa att det är hälsosamt och rent samt att förbättra tillgången till dricksvatten. Dricksvatten definieras i direktivet som allt vatten som – antingen i sitt ursprungliga tillstånd eller efter beredning – är avsett för dryck, matlagning, beredning av livsmedel eller andra hushållsändamål i både offentliga och privata fastigheter. Detta oberoende av dess ursprung och oavsett om det tillhandahålls genom ett distributionsnät, en tankbil/tankbåt eller tappas på flaskor eller behållare, inbegripet källvatten. Som dricksvatten ses även allt vatten som används i ett livsmedelsföretag för tillverkning, bearbetning, konservering eller saluföring av varor eller ämnen som är avsedda för livsmedelsändamål.

Eftersom dricksvatten är ett EU-rättsligt begrepp får utgångspunkten vara den ovan angivna definitionen vid genomförandet av 2020 års dricksvattendirektiv.

Det finns ingen definition av dricksvatten i miljöbalken och plan- och bygglagen (2010:900). Utredningen bedömer att det i 5 kap. miljöbalken och plan- och bygglagen bör införas en definition av begreppet dricksvatten. Ett vidare resonemang om detta finns i kapitel 10 och 11.

Inte heller finns det någon definition av dricksvatten i livsmedelslagen eller livsmedelsförordningen (2006:813). Mot bakgrund av att begreppet dricksvatten är helt centralt för de bestämmelser som genomför 2020 års dricksvattendirektiv anser utredningen att en definition av dricksvatten bör finnas i livsmedelslagen. I livsmedelslagen finns redan en rad andra begrepp med EU-rättslig innebörd. En sådan definition bör dock i likhet med dricksvattenföreskrifterna19 endast röra sådant vatten som är att anse som ett livsmedel, det vill säga vatten som ska förtäras.

19 Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten.

8.6.2. Vattenleverantör

Ett centralt begrepp i 2020 års dricksvattendirektiv är vattenleverantör. Begreppet definieras i direktivet som en enhet som tillhandahåller dricksvatten.20 Begreppet finns inte i 1998 års dricksvattendirektiv.

Begreppet vattenleverantör återkommer i flera artiklar i direktivet. Medlemsstaterna ska till exempel göra en bedömning av vattenläckagenivåer som omfattar vattenleverantörer av viss storlek. Det finns också krav på att vattenleverantören ska utföra en riskbedömning och riskhantering avseende försörjningssystemet och övervaka parametrar i vissa situationer. Dessutom ska det på internet lämnas information till konsumenter om vem som är den relevanta vattenleverantören, det område och det antal personer som försörjs samt metoden för vattenproduktion.21 Med tanke på att begreppet har betydelse för en stor del av genomförandet av 2020 års dricksvattendirektiv anser utredningen att det finns anledning att i detta kapitel redogöra för utredningens syn på begreppet som sådant och hur det bör hanteras i svensk rätt.

Begreppet vattenleverantör används inte i den svenska lagstiftningen på dricksvattenområdet.22 I livsmedelslagen och livsmedelsförordningen används istället begreppet ”den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten”.23 Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter riktar sig också mot verksamhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten. Enligt Livsmedelsverkets vägledning till föreskrifterna innebär begreppet tillhandahålla att en verksamhetsutövare överlämnar dricksvattnet till en annan verksamhetsutövare. Det finns flera verksamhetsutövare som tillhandahåller dricksvatten i dricksvattenkedjan. Producenten tillhandahåller dricksvatten när denne överlämnar dricksvattnet till en annan verksamhetsutövare, exempelvis en distributör. Distributören å sin sida tillhandahåller dricksvatten när denne överlämnar vattnet till fastighetsägare vid en förbindelsepunkt. Fastighetsägaren tillhandahåller i sin tur dricksvattnet till hyresgäster, arbetstagare eller kanske en restaurang. Restaurangen tillhandahåller sedan i sin tur dricksvatten till sina gäster. Samma verksamhetsutövare kan vara ansvarig för flera olika delar i kedjan av

20 Artikel 2.3 i 2020 års dricksvattendirektiv. 21 Artikel 4.3, 9, 13 och 17 samt bilaga IV i 2020 års dricksvattendirektiv. 22 I kapitel 4 finns en närmare beskrivning av olika aktörer inom dricksvattenförsörjningen. 23 19 § 5 livsmedelslagen och 31 § 4 livsmedelsförordningen.

tillhandahållanden.24 De skyldigheter som riktas mot vattenleverantörer i 2020 års dricksvattendirektiv är sådana som avser just verksamhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten.

Enligt utredningens uppfattning motsvarar därför begreppet vattenleverantör i 2020 års dricksvattendirektiv begreppet verksamhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten. Eftersom begreppet ”den som producerar och tillhandahåller dricksvatten” är väl inarbetat i svensk rätt finns det skäl för att det bör fortsätta att användas. Om begreppet vattenleverantör skulle användas i de författningsförslag som direktivet kräver, så skulle även begreppet den som producerar och tillhandahåller dricksvatten i nu gällande bestämmelser behöva bytas ut mot begreppet vattenleverantör. Att ändra detta skulle kunna leda till konsekvenser som utredningen inte haft möjlighet att utreda.

Det är emellertid viktigt att ha i åtanke att ordets närmare tolkning och avgränsning kan komma att avgöras av EU-rättslig praxis. Det åligger föreskrivande och vägledande myndigheter på området att i föreskrifter, allmänna råd och andra vägledningar beskriva hur begreppet ska användas.

8.7. Förslag till författningsändringar som inte redovisas på annat ställe i betänkandet

Utredningens förslag: Bestämmelsen i 7 kap. 1 § mervärdesskatte-

lagen ska ändras så att den hänvisar till 2020 års dricksvattendirektiv.

I mervärdesskattelagen finns en hänvisning till 1998 års dricksvattendirektiv i 7 kap. 1 §. Den bestämmelsen rör vilken skatt som ska tas ut på olika varor och tjänster. Av bestämmelsen följer att skatt enligt mervärdesskattelagen ska tas ut med 25 procent av beskattningsunderlaget, om inte annat följer av andra eller tredje stycket i bestämmelsen. Av andra stycket 4 a framgår att för annat vatten som avses i artikel 6 i 1998 års dricksvattendirektiv än sådant vatten som tappas på flaskor eller i behållare som är avsedda för försäljning, ska skatt tas ut med 25 procent. Följaktligen ska skatt för vatten som

24 När ska lagstiftningen om dricksvatten tillämpas?, Livsmedsverkets Kontrollwiki, version 13, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/362/nar-ska-lagstiftningen-omdricksvatten-tillampas-, hämtat 2021-07-13.

tappas på flaskor eller i behållare som är avsedda för försäljning tas ut med 12 procent av beskattningsunderlaget. För kranvatten gäller samtidigt en skatt med 25 procent av beskattningsunderlaget.

Eftersom 1998 års dricksvattendirektiv upphör att gälla med verkan från och med den 13 januari 2023 behövs en författningsändring i förevarande bestämmelse, som innebär att lagrummet istället hänvisar till 2020 års dricksvattendirektiv. En sådan ändring är enligt utredningen enbart av redaktionell karaktär. Det kan förvisso konstateras att det skett vissa justeringar i artikel 6 i 2020 års dricksvattendirektiv i förhållande till 1998 års dricksvattendirektiv. Det är dock enligt utredningen inget som påverkar själva utformningen av 7 kap. 1 § mervärdesskattelagen, utöver att hänvisningen till det nya dricksvattendirektivet ska införas.

Utredningen vill samtidigt framhålla att de skilda skattesatserna i viss mån går emot andemeningen med bestämmelserna i 2020 års dricksvattendirektiv, det vill säga att det utgår en högre skatt på dricksvatten ur kran, än sådant som säljs på flaska eller behållare. De nya bestämmelserna om tillgång till dricksvatten och att främja användningen att dricksvatten ur kran syftar till att konsumtionen av buteljerat vatten ska minska, och att dricksvatten ur kran ska användas i större utsträckning, som ett led i miljöarbetet. Frågan om vilken skatt som ska tas ut av beskattningsunderlaget för dricksvatten innefattar frågor som ligger utanför utredningens uppdrag och bör därför hanteras i annat sammanhang.

9. Parametervärden och punkten där dessa ska iakttas

I följande kapitel behandlas frågan om vem som ska besluta om de paramaterevärden som 2020 års dricksvattendirektiv1 ställer upp för att ett dricksvatten ska anses hälsosamt och rent. Vidare behandlas frågan om vid vilken punkt i dricksvattenkedjan som dessa värden ska iakttas. Kapitlet innehåller inte några förslag på författningsändringar. Frågan om vattenläckage i artikel 4.3 i 2020 års dricksvattendirektiv behandlas i kapitel 13.

9.1. Artiklarna 4–6

2020 års dricksvattendirektiv ställer som krav att medlemsstaterna ska vidta alla åtgärder för att säkerställa att dricksvatten är hälsosamt och rent. Såvitt avser minimikraven i direktivet är dricksvatten hälsosamt och rent om alla följande krav är uppfyllda:

a) Vattnet innehåller inte mikroorganismer, parasiter och ämnen i

sådant antal eller sådana koncentrationer att de utgör en potentiell fara för människors hälsa.

b) Vattnet uppfyller minimikraven i delarna A, B och D i bilaga I till

direktivet.

c) Medlemsstaterna har vidtagit alla andra åtgärder som är nödvän-

diga för att följa artiklarna 5–14 i 2020 års dricksvattendirektiv.2

1 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning). 2 Artikel 4 i 2020 års dricksvattendirektiv.

För de parametrar som anges i bilaga I ska medlemsstaterna fastställa vilka värden som ska gälla för dricksvatten. Dessa värden får inte vara mindre stränga än de som anges i A, B, C och D i bilagan. Vad gäller parametrarna i del C i bilaga I ska värdena fastställas endast för övervakningsändamål och för att säkerställa att kraven i artikel 14 uppfylls. Vidare ska medlemsstaterna fastställa värden för ytterligare parametrar som inte ingår i bilaga I om skyddet av människors hälsa på deras nationella territorium eller en del av detta kräver det. De värden som fastställs ska åtminstone uppfylla kraven i artikel 4.1 a.3

Den punkt där de olika värdena i del A och B i bilaga I ska iakttas specificeras i artikel 6. För dricksvatten som tillhandahålls från ett distributionsnät ska parametervärdena iakttas vid den punkt i en fastighet eller en anläggning där vattnet tappas ur de kranar som normalt används för dricksvatten. Om dricksvattnet tillhandahålls från en tankbil eller tankbåt är det vid den punkt där vattnet tappas från tankbilen eller tankbåten som värdena ska iakttas. Värdena ska iakttas för dricksvatten som tappas på flaskor eller i behållare vid den punkt där vattnet tappas på flaskan eller i behållaren. För dricksvatten som används i ett livsmedelsföretag ska värdena iakttas vid den punkt inom företaget där vattnet används.

Medlemsstaterna ska anses ha fullgjort sina skyldigheter enligt artikel 6 samt artiklarna 4 och 14.2 om det kan visas att bristande iakttagande av de parametervärden som fastställts i enlighet med artikel 5 beror på fastighetsinstallationen eller underhållet av denna.4

9.2. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Livsmedelsverket ska utifrån befintliga

bemyndiganden i livsmedelslagen (2006:804) och livsmedelsförordningen (2006:813) besluta om vilka parametervärden som ska fastställas för del A, B och C i bilaga I. Folkhälsomyndigheten ska besluta om vilka parametevärden som ska gälla för del D i bilaga I. Ett nytt bemyndigande om detta ska införas i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Det kan göras med stöd av utredningens föreslagna bestämmelse i 9 kap. 5 a § miljöbalken.

3 Artikel 5 i 2020 års dricksvattendirektiv. 4 Artikel 6.2 i 2020 års dricksvattendirektiv.

Vidare uppfyller svensk rätt redan bestämmelsen om var parametervärdena ska iakttas.

9.2.1. Livsmedelsverket bör besluta om vilka parametervärden som ska fastställas för del A, B och C i bilaga I

En liknande bestämmelse som den i artikel 5 finns redan i 1998 års dricksvattendirektiv. De parametervärden som ska iakttas har dock uppdaterats jämfört med 1998 års direktiv. Enligt skälen till 2020 års dricksvattendirektiv har uppdateringen skett efter rekommendationer av världshälsoorganisationen (WHO). Uppdateringen baseras på tillgängliga vetenskapliga rön och försiktighetsprincipen.5

Artikel 4 och 5 i 1998 års dricksvattendirektiv har genomförts i svensk rätt genom att Livsmedelsverket i dricksvattenföreskrifterna6har fastställt vilka parametervärden som ska gälla för att dricksvattnet ska anses hälsosamt och rent.7 Sådana föreskrifter har Livsmedelsverket meddelat med stöd av 6 § livsmedelslagen och 5 § livsmedelsförordningen. Det är enligt utredningens uppfattning upp till Livsmedelsverket att utifrån de bemyndiganden som finns i livsmedelslagen och livsmedelsförordningen meddela de ytterligare eller justerade föreskrifter som behövs för att kraven i artikel 5 och del A, B och C i bilaga I i 2020 års dricksvattendirektiv uppfylls i svensk rätt. I detta åligger det även Livsmedelsverket att bevaka den lista som kommissionen enligt artikel 13 ska ta fram, se kapitel 15. Dessutom ska kommissionen senast den 12 januari 2024 fastställa tekniska riktlinjer för analysmetoder för övervakning av per- och polyfluoralkylerade ämnen under parametern ”PFAS totalt” och ”Summan av PFAS”, inbegripet detektionsgränser, parametervärden och provtagningsfrekvens.8

5 Skäl 5 och 6 i 2020 års dricksvattendirektiv. 6 Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten. 7 7 § dricksvattenföreskrifterna. 8 Artikel 13.7 i 2020 års dricksvattendirektiv.

9.2.2. Folkhälsomyndigheten bör besluta om vilka parametervärden som ska fastställas för del D i bilaga I

Till skillnad från de parametevärden som anges i del A, B och C i bilaga I gäller de parametervärden som anges i del D (legionella och bly) i bilaga I endast vid tillämpningen av artikel 10 och artikel 14, som i detta sammanhang avser riskbedömningen för fastighetsinstallationer. Utredningen föreslår i kapitel 10 att Folkhälsomyndigheten ska få ansvar för att utföra riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer. I denna ingår ett visst mått av övervakning, vilket då gäller legionella och bly.

Det bör följaktligen vara Folkhälsomyndigheten som fastställer de parametervärden som finns i del D i bilaga I. Det bör därför införas ett bemyndigande i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd om att Folkhälsomyndigheten får meddela föreskrifter om de värden som anges i del D i bilaga I och som uppfyller kraven i artikel 5. Det kan göras med stöd av utredningens föreslagna bestämmelse i 9 kap. 5 a § miljöbalken.

9.2.3. Var parametervärdena ska iakttas är redan genomfört i svensk rätt

När det gäller var värdena ska iakttas finns det redan bestämmelser om detta i 1998 års dricksvattendirektiv, som genomförts genom dricksvattenföreskrifterna. Det införs inte några nya krav i 2020 års dricksvattendirektiv som rör denna fråga. Utredningen kan därför konstatera, att svensk rätt redan uppfyller vad som anges i artikel 6 i 2020 års dricksvattendirektiv.

10. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

Det här kapitlet behandlar nya krav i 2020 års dricksvattendirektiv1om införandet av en riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet. I kapitlet redogörs för nationella bestämmelser och förhållanden som utredningen har bedömt som relevanta för frågan. I kapitlet lämnar utredningen också förslag på författningsändringar för att genomföra den riskbaserade metoden i svensk rätt. Vidare lämnar utredningen förslag på vilken myndighet eller aktör som ska ansvara för de olika komponenterna inom den riskbaserade metoden. Förslagen innebär enligt utredningens bedömning författningsändringar i miljöbalken, vattenförvaltningsförordningen (2004:660) samt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Därutöver föreslår utredningen att regeringen ska ge Livsmedelsverket och Sveriges geologiska undersökning (SGU) uppdrag att utreda förutsättningarna för en ny databas gällande råvattendata.

En verksamhetsutövares möjlighet att minska eller skyldighet att utöka sin övervakning hanteras tillsammans med övriga frågor om övervakning och övervakningsprogram i kapitel 15. Närliggande frågor om informationsutbyte och sekretess behandlas i kapitel 19.

1 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning).

10.1. En riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet ska införas

10.1.1. Artiklarna 7–10 i 2020 års dricksvattendirektiv

En av de mer betydande förändringarna som det nya dricksvattendirektivet medför är en övergång till en riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet. Den riskbaserade metoden omfattar hela kedjan från tillrinningsområde för uttagspunkten, uttag, beredning, lagring och distribution av vatten till den punkt där värdena ska iakttas, vanligtvis vid tappkranen. Medlemsstaterna får anpassa genomförandet av den riskbaserade metoden, om det finns särskilda begränsningar till följd av geografiska förhållanden. Medlemsstaterna ska säkerställa en tydlig och lämplig ansvarsfördelning mellan myndigheter och vattenleverantörer2 när det gäller de bedömningar och kontroller som ska utföras i de olika leden. Metoden bör enligt skälen till direktivet utgå från den kunskap som hämtats in och de åtgärder som genomförts inom ramen för EU:s ramdirektiv för vatten3.4

Den riskbaserade metoden består av tre komponenter: Tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten, försörjningssystemet och fastighetsinstallationer. Varje komponent i den riskbaserade metoden för vattensäkerhet innehåller flera olika delar som medlemsstaterna ska säkerställa. De bedömningar som görs inom varje komponent ska ses över regelbundet bland annat för att beakta hot från klimatrelaterade extrema väderhändelser, kända förändringar av mänsklig verksamhet i uttagsområdet eller källorienterade incidenter. Metoden förutsätter ett kontinuerligt utbyte av information mellan de behöriga myndigheterna och vattenleverantörerna. Respektive komponent och vilka specifika krav som gäller för denna beskrivs mer utförligt i avsnitt 10.2.1, 10.3.1, 10.4.1 och 10.5.1.

2 Enligt utredningens bedömning motsvaras begreppet vattenleverantör av begreppet verksamhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten, se kapitel 8. 3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 4 Skäl 15 i 2020 års dricksvattendirektiv.

10.1.2. Internationella riktlinjer och vattensäkerhetsplaner

Den riskbaserade metoden ska följa internationella riktlinjer och principer

I skälen till både 1998 års5 och 2020 års dricksvattendirektiv hänvisas till att de riskbedömningar och riskhanteringar som ska utföras ska bygga på internationella riktlinjer och vattensäkerhetsplaner. Det anges särskilt att riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten bör göras i linje med WHO:s riktlinjer och vägledning för vattensäkerhetsplaner.6 Även i svensk rätt hänvisas till internationella riktlinjer och principer, till exempel anges i dricksvattenföreskrifterna7 att den verksamhetsutövare som producerar dricksvatten eller tillhandahåller det från en distributionsanläggning ska upprätta en faroanalys enligt HACCP8. En faroanalys innehåller i princip samma steg som ska göras enligt den internationella standarden EN 15975–29.10 I följande avsnitt görs en kort översikt av WHO:s vägledning, EN 15975–2 och HACCP-principerna.

WHO:s vägledning

Ett internationellt erkänt system för att bedöma och hantera faror i dricksvattenproduktionen är Water Safety Plans, som finns beskrivet i WHO:s vägledning om dricksvattenkvalitet. Vattensäkerhetsplanerna bygger till stor del på HACCP-principerna, vilka beskrivs närmare nedan, men omfattar också till exempel åtgärder i råvattentäkten och leveranssäkerhet. Vattensäkerhetsplanerna ingår som en central del i det ramverk för säkert dricksvatten som WHO tagit fram.

Vattensäkerhetsplanerna består av en systembedömning, driftövervakning samt rutiner, dokumentation och kommunikation. Systembedömningen görs för att kunna avgöra om dricksvattenförsörjningssystemet i sin helhet (från råvatten till tappkran) kan leverera ett

5 Rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten. 6 Skäl 15 i 2020 års dricksvattendirektiv och World Health Organization, 2017, Guidelines for

drinking-water quality: fourth edition incorporating the first addendum, s. 19–20 och 45.

7 Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten. 8 HACCP-principerna för faroanalys och kritiska styrpunkter. 9 Vattenförsörjning – Säkerhet – Riktlinjer för risk- och krishantering – Del 2: Riskhantering. 10 Jämför Livsmedelsverket konsekvensutredning den 24 april 2017, Livsmedelsverkets dnr 2016/02826, s. 8–10.

dricksvatten som uppfyller kvalitetskraven när det når konsumenten. Beroende på vad systembedömningen visar så ska styrpunkter, gränsvärden, övervakning, rutiner för åtgärder med mera tas fram. Det är behöriga myndigheter som ska ta fram vilka kvalitetskrav som ska styra vattensäkerhetsplanerna. Hälsosituationen i stort avgör vilka krav som bör sättas upp och om dricksvattnet kan riskera människors hälsa på grund av vattenburna mikrober och kemikalier. En oberoende granskning ska säkerställa kvaliteten på arbetet.

Standarden EN 15975–2

Standarden EN 15975–2 förespråkar också ett riskbaserat förhållningssätt till dricksvattenförsörjningen. Standarden antogs av CEN, Comité Européen de Normalisation, (den europeiska standardiseringsorganisationen), den 5 juli 2013. CEN är ett organ som sammanställer standarder för 34 europeiska länder och består av ett nätverk av experter som arbetar med att skapa internationella standarder. CEN är en av tre europeiska standardiseringsorgan som har blivit officiellt erkända av EU och av the European Free Trade Association (EFTA) som ansvariga för att utveckla och ta fram standarder på europeisk nivå. Standarden EN 15975–2 gäller som svensk standard och antogs av Svenska institutet för Standarder (SIS) den 18 augusti 2013.

Standarden införlivar grundläggande element av WHO:s vattensäkerhetsplaner. Standarden bygger i korthet på fem steg:

  • Beskriva dricksvattenförsörjningssystemet.
  • Identifiera faror och farliga händelser.
  • Bedöma riskerna.
  • Bedöma och vidta åtgärder för att minska riskerna.
  • Verifiera riskhanteringsmetoden genom till exempel övervakning av vattnet.

Det ställs även krav på en tillfredställande dokumentation samt att det sker en kontinuerlig översyn för att riskbedömningen ska vara uppdaterad och aktuell.

Faroanalys och HACCP-principerna

HACCP-principerna är erkända som praktiska verktyg för livsmedelsföretagare för att kunna kontrollera faror som kan förekomma i livsmedel. De används internationellt och har antagits av FAO:s och WHO:s gemensamma livsmedelsstandardiseringsprogram, det regelverk för livsmedel som utarbetats av FN. 11 HACCP och faroanalysen ingår i WHO:s modell för att arbeta systematiskt och förebyggande för säkert dricksvatten (water safety plans). Livsmedelsverket har beslutat att använda HACCP-systemet även inom området dricksvatten.12

Den som producerar dricksvatten eller tillhandahåller dricksvatten från en distributionsanläggning ska enligt Livsmedelsverket utföra en faroanalys där denna ska identifiera de faror som måste förebyggas, elimineras eller reduceras till en acceptabel nivå. När faroanalysen visar att det är nödvändigt så ska det inrättas, genomföras och upprätthållas ett eller flera permanenta förfaranden grundade på HACCPprinciperna 2–7.13

HACCP-systemet avser förebyggande åtgärder snarare än kontroll av slutprodukter och består av följande sju principer.

1. Att identifiera de faror som måste förebyggas, elimineras eller reduceras till en acceptabel nivå.

2. Att identifiera kritiska styrpunkter i det eller de steg där kontroll är nödvändig för att förebygga eller eliminera en fara eller för att reducera den till en acceptabel nivå.

3. Att fastställa kritiska gränser vid kritiska styrpunkter vilka skiljer acceptabelt från icke acceptabelt i de kritiska styrpunkterna i syfte att förebygga, eliminera eller reducera identifierade faror.

4. Att upprätta och genomföra effektiva förfaranden för att övervaka de kritiska styrpunkterna.

5. Att fastställa vilka korrigerande åtgärder som ska vidtas när övervakningen visar att en kritisk styrpunkt inte är under kontroll.

11 The Food and Agriculture Organization´s och World Health Organization´s Codex Alimentarius Commission (CAC). Regelverket är också benämnt som codex-standarden. 12 Faroanalys och kritiska styrpunkter för dricksvattenanläggningar, Livsmedelsverkets Kontrollwiki, version 10, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/356/faroanalys-och-kritiskastyrpunkter-for-dricksvattenanlaggningar, hämtat 2021-09-16. 13 2 c § dricksvattenföreskrifterna.

6. Att upprätta förfaranden, vilka ska genomföras regelbundet, för att verifiera att de åtgärder som avses i punkterna ovan fungerar effektivt.

7. Att upprätta dokumentation och journaler avpassade för livsmedelsföretagets storlek och art för att visa att de åtgärder som avses i punkterna ovan tillämpas effektivt.14

När det gäller själva faroanalysen ska det först göras en inventering av alla faror som kan finnas i de olika delarna av försörjningssystemet. Därefter ska farorna bedömas och prioriteras. Det ska alltså göras en bedömning av hur sannolik faran är och vilken konsekvens den får, det vill säga vilken risk som faran innebär. Det ska även utredas vilka risker som inte kan accepteras och vilka faror som måste förebyggas eller elimineras och vilka faror som måste reduceras till en acceptabel nivå. Till sist ska det göras en beskrivning av vilken eller vilka möjliga kontrollåtgärder som kan vidtas för att förebygga, eliminera eller reducera faran. Detta kan röra sig om åtgärder för att skydda vattentäkten, beredningsstegen i vattenverken samt rutiner för vattenverken och distributionsanläggningen.15

När en faroanalys görs är det också lämpligt att identifiera vilka objekt i tillrinningsområdet till vattentäkten som kan vara orsak till hälsofaror. Det kan exempelvis vara avloppsreningsverk, enskilda avlopp, gödselhantering och ytavrinning via dagvattenavlopp som kan ge upphov till sjukdomsframkallande mikroorganismer, brandövningsplatser som kan ge problem med poly- och perfluorerade ämnen, deponier och industrier som kan ge upphov till diverse faror. Vid faroinventeringen ska man ta hänsyn till resultat från den miljöövervakning som görs i enlighet med EU:s ramdirektiv för vatten för vattenförekomster16 som i genomsnitt ger mer än 100 kubikmeter per dag.17

14 Artikel 5.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 a v den 29 april 2004 om livsmedelshygien. 15 Svenskt, 2014, Handbok för egenkontroll med HACCP vid produktion och distribution av

dricksvatten.

16 Det finns fyra sorters vattenförekomster: sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten. Som huvudregel krävs att vattenförekomsterna måste ha en viss storlek, även om det finns undantag. 17 Faroanalys och kritiska styrpunkter för dricksvattenanläggningar, Livsmedelsverkets Kontrollwiki, version 10, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/356/faroanalys-och-kritiskastyrpunkter-for-dricksvattenanlaggningar, hämtat 2021-09-14.

10.1.3. Utredningsuppdraget

I uppdraget enligt kommittédirektivet18 för denna utredning ligger att

  • ta ställning till hur det kan säkerställas att den riskbaserade metoden med de tre komponenterna införs,
  • bedöma om det finns särskilda begränsningar till följd av geografiska förhållanden som kräver att metoden anpassas,
  • föreslå vilken myndighet som ska vara ansvarig för respektive komponent,
  • föreslå vilka befogenheter respektive myndighet bör ha,
  • bedöma i vilken utsträckning de föreslagna myndigheterna bör ha rätt att meddela föreskrifter i syfte att genomföra metoden,
  • föreslå hur ansvaret för bedömningar och kontroller ska fördelas mellan utpekade myndigheter och vattenleverantörer,
  • föreslå vilken innebörd uttrycket prioriterade fastigheter ska ha, och
  • lämna nödvändiga författningsförslag.

10.1.4. Utgångspunkter vid genomförandet av riskbaserad metod

Utredningens övervägande: Vid genomförandet av den riskbase-

rade metoden ska enligt 2020 års dricksvattendirektiv internationellt erkända principer för vattensäkerhet beaktas. Den riskbaserade metoden ska genomföras i svensk rätt genom att befintlig lagstiftning justeras och kompletteras. Befintlig myndighetsstruktur och ansvarsfördelning ska om möjligt behållas. Eftersom det krävs detaljerade bestämmelser ska det utöver materiella bestämmelser i lag och förordning införas bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter som behövs för att genomföra direktivet i svensk rätt.

18 Genomförande av det nya EU-direktivet om kvaliteten på dricksvatten och om bättre tillgång till dricksvatten för alla i unionen, dir. 2020:76.

Riskbedömningen och riskhanteringen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten ska genomföras senast den 12 juli 2027. Riskbedömningen och riskhanteringen ska därefter ses över med jämna mellanrum och minst vart sjätte år. Arbetet ska göras med beaktande av kraven i artikel 7 i EU:s ramdirektiv för vatten, och uppdateras vid behov. När det gäller riskbedömning eller riskhantering avseende försörjningssystemet så ska en sådan utföras första gången senast den 12 januari 2029 och sedan ses över och uppdateras vid behov minst vart sjätte år. Detsamma gäller för riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer. Angivna tidsfrister ska dock inte hindra att åtgärder vidtas så snart som möjligt efter att risker identifierats och bedömts.19

Införandet av den riskbaserade metoden och en bevakningslista över ämnen och föreningar som oroar allmänheten eller forskarsamhället i hälsohänseende, se en närmare beskrivning i kapitel 15, syftar till att på ett effektivare sätt både minska risken för att dricksvatten förorenas och att det tar lång tid innan det upptäcks. PFAS är exempel på ämnen som använts i stor skala och där riskerna först i efterhand blivit kända.

Utredningens utgångspunkt är att befintlig lagstiftning ska ligga till grund för genomförandet av 2020 års dricksvattendirektiv. Även befintlig myndighetsstruktur och ansvarsfördelning bör bevaras om det är möjligt. Det är många myndigheter som är involverade i dricksvattenförsörjningen och som ansvarar för att vattnet som når konsumenterna inte innehåller några hälsoskadliga ämnen. Bestämmelser som reglerar frågor om dricksvatten finns bland annat i livsmedelslagstiftningen, plan- och bygglagstiftningen, vattentjänstlagen samt miljöbalken. Livsmedelsverket, Boverket och Folkhälsomyndigheten har alla vägledningsansvar för olika delar av kedjan. Även Havs- och vattenmyndigheten, SGU, vattenmyndigheterna och länsstyrelserna har ansvar för frågor som berör dricksvatten. Därutöver tillkommer ytterligare myndigheter och aktörer som på olika sätt har ansvar för frågor om objektburen smitta. En utmaning är följaktligen det stora antalet myndigheter och aktörer som är involverade i frågor relaterade till vattenförvaltningen och dricksvattenförsörjningen. Utredningen har haft detta i åtanke vid framtagandet av de förslag som lämnas i följande kapitel.

19 Artikel 7 i 2020 års dricksvattendirektiv.

Samtliga moment som beskrivs i artikel 7–10 i 2020 års dricksvattendirektiv är ingående beskrivna i direktivet och det krävs detaljerade bestämmelser för att genomföra dem på ett sätt som överensstämmer med direktivet. Bestämmelser av den detaljeringsgrad passar lagtekniskt bäst på förordnings- eller föreskriftsnivå. Det bör därför i stor utsträckning införas möjlighet för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela de föreskrifter som behövs i de olika delarna. Vid genomförandet ska internationellt erkända principer beaktas.

I avsnitt 10.2.5, 10.3.4, 10.4.4 och 10.5.4 redogör utredningen för de övervägande och förslag som gjorts för respektive komponent av den riskbaserade metoden.

10.2. Tillrinningsområdena avseende uttagspunkter för dricksvatten

10.2.1. Kraven i artikel 8

Enligt artikel 8 i 2020 års dricksvattendirektiv ska medlemsstaterna säkerställa att det utförs en riskbedömning och riskhantering avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten. Syftet med riskbedömningen och riskhanteringen bör vara att minska den beredning som krävs för produktionen av dricksvatten, till exempel genom en begränsning av de faktorer som förorenar eller riskerar att förorena de vattenförekomster som används för uttag av dricksvatten.20 Riskbedömningen och riskhanteringen får inte påverka tillämpningen av artiklarna 4–8 i EU:s ramdirektiv för vatten. I nyssnämnda artiklar ställs det krav på att fastställa miljömål, analysera avrinningsområdena, upprätta register över skyddade områden, vidta särskilda åtgärder för vatten som används för uttag av dricksvatten och övervakning.

Riskbedömningen ska innefatta en karakterisering av tillrinningsområdena. Information som samlats in med stöd av artiklarna 5–7 i ramdirektivet för vatten får användas. Karakteriseringen ska i sin tur inbegripa en kartläggning och identifiering av tillrinningsområdena för uttagspunkter, georeferenser för samtliga uttagspunkter i tillrin-

20 Skäl 15 i 2020 års dricksvattendirektiv.

ningsområdena och en beskrivning av markanvändning, avrinning och infiltrationsprocesser.

Riskbedömningen ska också omfatta en identifiering av faror och farliga händelser i tillrinningsområdena för uttagspunkter och en bedömning av den risk som de kan utgöra för kvaliteten på dricksvatten. Den bedömningen ska avse eventuella risker som skulle kunna orsaka en försämring av vattenkvaliteten i en sådan utsträckning att det kan utgöra en risk för människors hälsa. Analysen av konsekvenserna av mänsklig verksamhet som utförs i enlighet med artikel 5 i EU:s ramdirektiv för vatten får vid en sådan bedömning användas. Även information om betydande påverkan som har samlats in i enlighet med punkterna 1.4, 1.5 och 2.3–2.5 i bilaga II till det direktivet får användas.

Av definitionerna i artikel 2 i direktivet framgår att med fara menas en biologisk, kemisk, fysikalisk eller radiologisk agens i vatten eller en annan aspekt av vattnets tillstånd som kan skada människors hälsa. En farlig händelse är en händelse som skapar faror för – eller misslyckas med att eliminera dem från – försörjningssystemet för dricksvatten. Kombination av sannolikheten för en farlig händelse och konsekvensernas allvar om faran och den farliga händelsen förekommer i försörjningssystemet för dricksvatten är enligt direktivet att betrakta som en risk.

Till sist ska riskbedömningen omfatta lämplig övervakning i ytvatten, grundvatten eller råvatten av relevanta parametrar, ämnen eller förorenande ämnen som valts ut från den lista som anges i artikeln, däribland ämnen som är uppförda på den bevakningslista som kommissionens senare kommer att ta fram enligt artikel 13.8 i direktivet.21 Medlemsstaterna får i denna del använda den övervakning som utförs i enlighet med artiklarna 7 och 8 i EU:s ramdirektiv för vatten eller annan unionslagstiftning som är relevant för tillrinningsområdena för uttagspunkter.

På grundval av riskbedömningen ska det vidtas relevanta riskhanteringsåtgärder i tillrinningsområdena, till exempel förebyggande och begränsade åtgärder. Det ska endast beslutas om åtgärder utöver de åtgärder som förutses eller vidtas i enlighet med artikel 11.3 d i EU:s ramdirektiv för vatten. Artikel 11.3 d anger att medlemsstaterna ska upprätta åtgärdsprogram och att dessa ska inbegripa de grundläggande åtgärder som räknas upp i bestämmelsen. En sådan

21 En utförligare beskrivning av kommissionens bevakningslista finns i kapitel 15.

grundläggande åtgärd är att uppfylla kraven i artikel 7 i EU:s ramdirektiv för vatten. Denna artikel anger i sin tur skyldigheter för medlemsstaten att skydda vattenkvaliteten i syfte att minska den nivå av vattenrening som krävs för att kunna framställa dricksvatten.

En annan riskhanteringsåtgärd kan vara att utvärdera behovet av att upprätta eller anpassa skydd för sådana säkerhetszoner för grundvatten och ytvatten som avses i artikel 7.3 i EU:s ramdirektiv för vatten samt andra ”relevanta zoner”. Det är inte preciserat i artikeln vad det skulle kunna vara för andra zoner. Det kan också handla om att säkerställa en lämplig övervakning i yt- grund- eller råvatten, om inte detta har beaktats vid den övervakning som utförs i enlighet med artiklarna 7 och 8 i EU:s ramdirektiv för vatten.

Om ett ämne eller förening är uppförd på den bevakningslista som kommissionen ska ta fram, ska det övervägas förebyggande och begränsande åtgärder eller lämplig övervakning i tillrinningsområdena för uttagspunkter eller i råvatten.

10.2.2. Vattenförvaltningen

Inledning

Delar av dricksvattenförsörjningen är nära förbunden med vattenförvaltningen22 i övrigt. Det är viktigt att det råvatten som används till dricksvatten är av god kvalitet och det bygger i sin tur på att det finns relevanta och effektiva åtgärder för att skydda de vattentäkter som används för uttag av dricksvatten. En bra kvalitet på råvattnet underlättar själva beredningen i vattenverket och minimerar risken för att dricksvatten som inte är rent och hälsosamt når konsumenterna. Ett sådant synsätt har även fått genomslag i 2020 års dricksvattendirektiv, där en rad olika hänvisningar görs till EU:s ramdirektiv för vatten. I följande avsnitt görs en översiktlig genomgång av EU:s ramdirektiv för vatten och den svenska vattenförvaltningen, med särskilt fokus på det som kan ha betydelse för frågan om införande av en riskbaserad metod för vattensäkerhet.

22 Vattenförvaltning är ett samlingsord för det arbete som görs med vatten av svenska myndigheter och kommuner utifrån EU:s ramdirektiv för vatten. Direktivet ligger till grund för arbetet som syftar till att förbättra Sveriges vatten och skapa en hållbar förvaltning.

Miljömål

Artikel 4 i ramdirektivet för vatten handlar om de miljömål som medlemsstaterna ska förhålla sig till vid genomförande av de åtgärdsprogram som anges i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikten. Den övergripande målsättningen för åtgärdsarbetet är att detta ska leda till att medlemsstaten förebygger en försämring av vattenförekomsternas status. Arbetet ska även skydda, förbättra och återställa vattenförekomsternas så att dessa uppnår god status. För de olika målen finns angivna tidsfrister.

Ramdirektivets bestämmelser i denna del har införts i 5 kap. miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen. Närmare bestämmelser om hur miljökvalitetsnormerna ska fastställas finns i 4 kap. vattenförvaltningsförordningen. I korthet innebär bestämmelserna att vattenmyndigheterna för varje vattenförekomst ska fastställa en miljökvalitetsnorm som anger vilken status den ska ha vid en viss tidpunkt.23 För att normerna ska vara satta på likvärdigt sätt över hela landet finns generella utgångspunkter för detta i föreskrifter från Havs- och vattenmyndigheten och SGU. Dessutom utgår de fem vattenmyndigheterna från gemensamt överenskomna principer för hur normerna ska beslutas, för att det inte ska finnas omotiverade skillnader i miljökvalitetsnormerna mellan vattendistrikten. Dessa principer finns beskrivna i förvaltningsplanerna för varje distrikt.24 Kommuner och myndigheter ska inom sina verksamhetsområden, såsom planering, tillsyn och tillståndsgivning, ansvara för att miljökvalitetsnormerna följs.25

Kartläggning och analys

Enligt artikel 5 i ramdirektivet för vatten ska varje medlemsstat se till att det för varje avrinningsdistrikt utförs en analys av dess karakteristika, en översyn av konsekvenserna av mänsklig verksamhet för ytvattnets och grundvattnets status och en ekonomisk analys av vattenanvändningen. Analyserna och översynerna ska ses över och om nödvändigt uppdateras vart sjätte år. Kraven i artikel 5 i EU:s ramdirektiv för vatten har införts i svensk rätt genom 5 kap. 15 §

23 Se vidare i 4 kap. vattenförvaltningsförordningen. 24SOU 2019:66, s. 274. 255 kap. 3 § miljöbalken.

miljöbalken och 3 kap. vattenförvaltningsförordningen. Enligt nämnda förordning ska varje vattenmyndighet se till att det för vattendistriktet görs

1. en beskrivning och analys av distriktet i enlighet med artikel 5

och bilaga II i ramdirektivet,

2. en kartläggning av mänsklig verksamhets påverkan på ytvattnets

och grundvattnets tillstånd i enlighet med artikel 5 och bilaga II i ramdirektivet och med beaktande av sådana ämnen som anges i bilaga I i prioämnesdirektivet26 och

3. en ekonomisk analys av vattenanvändningen i enlighet med arti-

kel 5 och bilaga III i ramdirektivet.

Några närmare bestämmelser om hur kartläggning och analys ska genomföras lämnas inte i förordningen utan denna hänvisar till bestämmelser i ramdirektivet för vatten. Om vattenmyndigheten begär det ska kommuner ge in underlag som de innehar och som vattenmyndigheten behöver för att fullgöra sina uppgifter.27 Havs- och vattenmyndigheten och SGU får inom sina ansvarsområden meddela närmare föreskrifter om hur och när uppgifter om kartläggning och analys ska utföras och redovisas.28

Register över skyddade områden och vatten som används för uttag av dricksvatten

Artikel 6 i EU:s ramdirektiv för vatten handlar om register över skyddade områden. Bestämmelsen säger att medlemsstaterna ska se till att det upprättas ett register över alla områden inom avrinningsområdet som har förklarats kräva särskilt skydd. Registren ska bland annat omfatta områden som fastställts för uttag av vatten som är avsett att användas som dricksvatten. Enligt artikel 7 i ramdirektivet är dessa

26 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/105/EG av den 16 december 2008 om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område och ändring och senare upphävande av rådets direktiv 82/176/EEG, 83/513/EEG, 84/156/EEG, 84/491/EEG och 86/280/EEG, samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG. 273 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen. 28 Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter och allmänna råd om kartläggning och analys av ytvatten enligt vattenförvaltningsförordningen (HVMFS 2017:20), Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten (HVMFS 2019:25) och SGU:s föreskrifter om kartläggning och analys av grundvatten (SGU-FS 2013:1).

  • alla vattenförekomster som används för uttag av vatten som är avsett att användas som dricksvatten och som ger mer än 10 kubikmeter per dag i genomsnitt eller betjänar mer än 50 personer och
  • de vattenförekomster som är avsedda för sådan framtida användning.

Medlemsstaterna ska enligt artikel 7.1 identifiera sådana områden för varje avrinningsdistrikt. När medlemsstaten identifierat områdena och fört in dessa i registret över skyddade områden, blir de skyddade områden i ramdirektivets mening. Det innebär att de särskilda krav som gäller för skyddade områden för dricksvatten i ramdirektivet blir tillämpliga på vattenförekomsterna. För de vattenförekomster som identifieras som skyddade områden för dricksvatten ska medlemsstaterna, enligt artikel 7.2, se till att uppfylla miljömålen i enlighet med direktivets krav för ytvattenförekomster, inklusive de kvalitetsnormer som fastställs på gemenskapsnivå. Medlemsstaterna ska säkerställa att det finns ett nödvändigt skydd för de identifierade vattenförekomsterna i syfte att undvika försämring av dessas kvalitet. Detta syftar till att den vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten ska kunna minskas. Det finns enligt artikeln en möjlighet för medlemsstaterna att upprätta säkerhetszoner för dessa vattenförekomster. För varje avrinningsdistrikt ska registret ses över regelbundet och hållas uppdaterat.

I svensk rätt är det varje vattenmyndighet som ska se till att det för vattendistriktet finns register över skyddade områden i enlighet med artikel 6 i EU:s ramdirektiv för vatten. Det är vattenmyndigheterna som ska fastställa miljökvalitetsnormer, så kallade kvalitetskrav, för skyddade områden i respektive vattendistrikt.29

Övervakning av ytvattenstatus, grundvattenstatus och skyddade områden

Medlemsstaterna ska enligt artikel 8 i EU:s ramdirektiv för vatten se till att det upprättas program för övervakning av vattenstatusen för att upprätta en sammanhållen och heltäckande översikt över vattenstatusen inom varje avrinningsdistrikt. I artikeln finns angivet att uppgifterna för ytvatten ska omfatta volym och nivå eller flödes-

294 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen.

hastighet, i den mån det är relevant för den ekologiska och kemiska statusen och den ekologiska potentialen. Dessutom ska den ekologiska och kemiska statusen samt den ekologiska potentialen också finnas med. För grundvatten ska dessa program omfatta övervakning av kemisk och kvantitativ status. När det gäller skyddade områden ska de ovannämnda programmen kompletteras med specifikationerna i den gemenskapslagstiftning enligt vilken de enskilda skyddade områdena upprättades. Ett övervakningsprogram ska revideras minst vart sjätte år.

Bestämmelserna i artikel 8 har genomförts i svensk rätt genom bemyndigande i miljöbalken.30 I vattenförvaltningsförordningen framgår att varje vattenmyndighet ska se till att program för övervakning av vattnets tillstånd i vattendistriktet finns och genomförs enligt artikel 8 i EU:s ramdirektiv för vatten och artikel 3 i direktiv 2008/105/EG. När vattenmyndigheten genomför programmen ska det ske i samverkan med de myndigheter, kommuner, organisationer och övriga som vattenmyndigheten finner lämpligt.31

Åtgärdsprogram

Enligt artikel 11 i EU:s ramdirektiv för vatten ska medlemsstaterna för varje avrinningsdistrikt eller för den del av ett internationellt avrinningsdistrikt som ligger på dess territorium se till att ett åtgärdsprogram upprättas. Varje åtgärdsprogram ska innehålla uppgifter om grundläggande åtgärder och vid behov även om kompletterande åtgärder. Åtgärdsprogrammen kan hänvisa till åtgärder till följd av lagstiftning som antagits på nationell nivå och som omfattar hela medlemsstatens territorium. En sammanfattning av det eller de åtgärdsprogram som har antagits enligt artikel 11 ska ingå i förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet, vilken ska sändas till kommissionen. I kapitel 5 i miljöbalken finns bestämmelser om åtgärdsprogram. Om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm, ska regeringen eller den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer upprätta ett förslag till åtgärdsprogram. Enligt 6 kap. vatten-

305 kap. 15 § miljöbalken. 31 Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om övervakning av ytvatten enligt vattenförvaltningsförordningen (HVMFS 2015:26) och SGU:s föreskrifter om övervakning av grundvatten (SGU-FS 2014:1).

förvaltningsförordningen är det vattenmyndigheten som ska upprätta förslag till och fastställa ett åtgärdsprogram för vattendistriktet. I arbetet ska vattenmyndigheterna beakta dels de beskrivningar, kartläggningar och analyser som avses i 3 kap. vattenförvaltningsförordningen, dels artikel 11.3 och 11.4 i ramdirektivet. Åtgärdsprogrammen ska ange de åtgärder som behöver vidtas för att miljökvalitetsnormerna ska kunna uppfyllas. Ett åtgärdsprogram för vattendistrikt ska bland annat innehålla åtgärder för inrättande av vattenskyddsområden eller för att på annat sätt skydda dricksvatten. Det ska även göras en analys av åtgärdsprogrammets konsekvenser, vilket ska innehålla en bedömning av såväl de ekonomiska som de miljömässiga konsekvenserna av åtgärderna, varvid kostnader och nytta ska kvantifieras.32

Innan åtgärdsprogrammet fastställs ska vattenmyndigheten ge de myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare, allmänheten och övriga som berörs av åtgärdsprogrammet tillfälle under minst två månader att lämna synpunkter på förslaget. Detta görs genom ett omfattande samråd. Under vissa omständigheter ska vattenmyndigheten ge regeringen möjlighet att pröva ett förslag till åtgärdsprogram. Ett åtgärdsprogram ska omprövas vid behov, dock minst vart sjätte år. Myndigheter och kommuner ska inom sina ansvarsområden vidta de åtgärder som behövs enligt ett åtgärdsprogram.

Havs- och vattenmyndigheten och SGU får inom sina ansvarsområden meddela närmare föreskrifter om hur åtgärdsprogram ska redovisas.33

Förvaltningsplan

I EU:s ramdirektiv för vatten finns också bestämmelser om förvaltningsplaner. Artikel 13 i det direktivet säger att medlemsstaterna ska se till att det utarbetas förvaltningsplaner för alla avrinningsdistrikt. Förvaltningsplanerna ska uppdateras vart sjätte år.

32 Utredningen har uppmärksammat att det inte gjorts någon följdändring i 6 kap. 6 § vattenförvaltningsförordningen med anledning av att den nu gällande 5 kap. 9 § miljöbalken ändrades och fick sin nuvarande beteckning genom lag (2018:1407). Utredningen har underhand uppmärksammat Regeringskansliet om detta men lämnar inget eget förslag till författningsändring. 33 Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter och allmänna råd om förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för ytvatten enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660), HVMFS 2015:34, och SGU:s föreskrifter och allmänna råd om redovisning av förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för grundvatten, SGU-FS 2017:1.

Enligt femte kapitlet vattenförvaltningsförordningen är det i Sverige varje vattenmyndighet som ska besluta om en förvaltningsplan för vattendistriktet. Förvaltningsplanen ska innehålla en sammanfattande redogörelse för vattenförhållandena och förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. Förvaltningsplanen ska utformas på det sätt som är lämpligt med hänsyn till förhållandena i olika avrinningsområden inom distriktet.

Havs- och vattenmyndigheten och SGU får inom sina ansvarsområden meddela närmare föreskrifter om planernas innehåll och genomförande.34

Sveriges organisation av vattenförvaltningen

Enligt ramdirektivet för vatten är grundprincipen att vattenförvaltningen ska följa vattnets väg och inte administrativa gränser. För att möjliggöra detta skapades en särskild myndighetsstruktur när direktivet införlivades i svensk rätt. Sveriges landområden och kustvattenområden delades in i fem vattendistrikt. Vattendistrikten är anpassade efter ytvattnets väg så att ett vattendrags avrinningsområde enbart finns inom ett distrikt. Gränserna mellan distrikten utgörs därmed av naturliga vattendelare såsom höjdryggar. Eftersom grundvattnet och ytvattnet inte följer exakt samma gränser finns det grundvattenförekomster med tillrinningsområden vilka ligger i mer än ett distrikt.

För varje vattendistrikt har en länsstyrelse i uppdrag att vara vattenmyndighet och som sådan ansvara för de arbetsuppgifter som anges i vattenförvaltningsförordningen. Vattenmyndigheternas arbete leds av en särskild vattendelegation som utses av regeringen. Värdlänsstyrelsens landshövding är ordförande i respektive vattendelegation.35 Vattenmyndigheten får överlåta vissa uppgifter åt övriga länsstyrelser i distriktet. Vid samtliga länsstyrelser finns ett beredningssekretariat för att biträda vattenmyndigheterna i samordningen av vattenförvaltningsarbetet. Eftersom vattendistrikten inte följer

34 Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter och allmänna råd om förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för ytvatten enligt vattenförvaltningsförordningen (HVMFS 2015:34) och SGU:s föreskrifter och allmänna råd om redovisning av förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för grundvatten (SGU-FS 2017:1). 355 kap. 14 § miljöbalken och 2 kap. 2 § vattenförvaltningsförordningen.

administrativa gränser så kan länsstyrelser och kommuner beröras av arbetet i flera vattendistrikt.36

Havs- och vattenmyndigheten ska vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet genom att samordna vattenmyndigheterna för genomförandet av vattenförvaltningsförordningen och rapportera till EU.37Både Havs- och vattenmyndigheten och SGU har vägledningsansvar med bemyndigande att meddela föreskrifter inom respektive ansvarsområde. Ett flertal myndigheter och alla kommuner ansvarar för att genomföra åtgärder i åtgärdsprogrammen. Myndigheterna och de olika aktörernas roller och ansvar är beskrivet i kapitel 5.

Vattentäktsarkivet

I Vattentäktsarkivet, som förvaltas av SGU, registreras information om råvattenkvalitet och dricksvattenuttag. I Vattentäktsarkivet finns grundläggande information om allmänna anläggningar och större enskilda anläggningar för dricksvattenförsörjning (vattenverk och vattenuttag). Uppgifter samlas in om bland annat uttagsmängd, läge, användning av vattnet (till exempel permanentboende och jordbruk) och förekomst av skydd. Arkivets data används bland annat för utvärdering av miljömålsarbete, miljöövervakning samt för vattenförvaltningens arbete med riskvärdering och statusklassificering.

SGU har byggt upp Vattentäktsarkivet i samråd med Livsmedelsverket. Under en period innehöll databasen uppgifter både om råvattenkontrollen och om dricksvattenkvaliteten. Numera har Livsmedelsverket hand om data rörande dricksvattenkvaliteten. Inlämningen av uppgifter till databasen sker på frivillig väg. SGU har gjort enskilda avtal med dricksvattenproducenterna i kommunerna med särskilda medgivanden om överlämning av analysdata.

I Vattentäktsarkivet finns också uppgifter om själva vattentäkterna och om det finns vattenskyddsområde eller inte. Detta register är inte komplett men uppgift om en vattentäkt saknar vattenskyddsområde finns inte sammanställd någon annanstans och detta används därför som underlag i vattenmyndigheternas arbete.

366 § förordningen (2017:872) om vattendelegationer. 37 5 § förordning med instruktion (2011:619) för Havs- och vattenmyndigheten och 9 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen.

Eftersom det är frivilligt för kommunerna och övriga verksamhetsutövare att rapportera in data till Vattentäktsarkivet är det oklart om alla uppgifter är uppdaterade. Insamlingen av data fortgår dock och ny information om vattenverk och vattentäkter registreras fortlöpande i Vattentäktsarkivet. SGU ber vattenproducenterna att uppdatera sina uppgifter årligen, och vid årsskiftet 2020/2021 gjordes en mer riktad insats för att få mer data. Eftersom det inte finns någon möjlighet att föreskriva om hur rapporteringen ska ske utförs i praktiken ett stort arbete på SGU med manuell granskning av uppgifter, mejlfrågor med önskemål om förtydliganden om provtagningspunkter med mera.38

VISS

Inom vattenförvaltningen finns det en databas, Vatteninformationssystem Sverige (VISS), som har utvecklats av vattenmyndigheterna, länsstyrelserna och Havs- och vattenmyndigheten. VISS förvaltas av Länsstyrelsen i Jönköpings län. I VISS finns information om statusklassning och miljökvalitetsnormer enligt vattenförvaltningsförordningen samt kartor över Sveriges större sjöar, vattendrag, grundvatten och kustvatten. VISS innehåller även ett metadataregister över Sveriges vattenrelaterade miljöövervakning, vilket innebär att databasen innehåller data om var och vad som mäts i olika övervakningsprogram. Databasen innehåller inte uppgifter om mätvärden från enskilda provtagningsplatser. I VISS finns också register över skyddade områden enligt ramdirektivet för vatten.39

Informationen om dricksvattenförekomster som finns i VISS härstammar delvis från Vattentäktsarkivet. Uppgifter som läggs in i VISS kvalitetssäkras av länsstyrelsernas beredningssekretariat. I VISS finns också uppgifter om råvattenkontrollen, som kommer från Vattentäktsarkivet.

38 Muntliga uppgifter till utredningen vid möte med SGU den 8 februari 2021. 39 Se bland annat SOU 2016:32, s. 259, länsstyrelsen, 2018, Vad är viss? https://viss.lansstyrelsen.se/About.aspx, Vattenmyndidgheterna, Tillståndet i vattnet, https://www.vattenmyndigheterna.se/vattenforvaltning/tillstandet-i-vattnet.html och Havs- och vattenmyndigheten, 2017; Information om Sveriges vatten – VISS, https://www.havochvatten.se/planering-forvaltning-och-samverkan/vattenforvaltning/ vattendirektivet/information-om-sveriges-vatten-viss.html, hämtat 2021-09-14.

Brister i övervakningen

Även om det är vattenmyndigheterna som har ansvar för att ta fram och besluta om åtgärdsplaner, övervakningsprogram, förvaltningsplaner med mera som EU:s ramdirektiv för vatten ställer krav på, så är det inte vattenmyndigheterna själva som samlar in de data och övervakningsresultat som krävs för det arbetet. Idag genomförs övervakning av akvatiska miljöer framförallt genom statligt finansierad miljöövervakning, statligt finansierad kalkeffektuppföljning, kommunal övervakning och övervakning finansierad av verksamhetsutövare.40

Vattenmyndigheterna och Havs- och vattenmyndigheten har identifierat att den nuvarande övervakningen inte tillgodoser de krav som följer av Sveriges rapporteringsskyldighet till EU och övriga internationella åtaganden.41 Europeiska kommissionen har också inlett ett ärende där man ifrågasätter om Sverige uppfyller kraven i EU:s ramdirektiv för vatten.42 Myndigheterna arbetar med att åtgärda brister i övervakningen bland annat inom ett myndighetsgemensamt arbete som kallas ”Full koll på våra vatten”.43

10.2.3. Skyddet av vattentäkter

Inledning

Vatten är vårt viktigaste livsmedel och vårt samhälle behöver rent dricksvatten både nu och i framtiden. Det har därför tagits fram olika bestämmelser, till exempel i EU:s ramdirektiv för vatten och i miljöbalken, till skydd för de vattentäkter som används eller är tänkta att i framtiden användas för uttag av dricksvatten. I EU:s ramdirektiv för vatten finns regler om skyddade områden samt om så kallade säkerhetszoner. I 7 kap. miljöbalken finns bestämmelser om vattenskyddsområden. Utöver detta finns också möjligheter för kommunerna att föreskriva i frågor som rör skydd av vattentäkter.44 Vidare innehåller 3 kap. miljöbalken grundläggande bestämmelser för hus-

40SOU 2019:66, s. 294 f. 41SOU 2019:22, s. 108. 42 Sverige – EU pilot (2021)9898, Genomförande av vattendirektivet 2000/60/EG – brister som identifierats i kommissionens bedömning av den andra cykelns förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt. 43 Vattenmyndigheterna, 2021, Full koll på våra vatten, delmoment C4:1 Övervakningsprogram

för dricksvattenförekomster.

44 40 § 5 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

hållning av mark- och vattenområden. Plan- och bygglagen (2010:900) innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och byggande. Det är enligt plan- och bygglagen en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten, det så kallade kommunala planmonopolet.45 Vid planläggning ska hänsyn tas till bland annat miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden. Planläggningen ska också främja en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi, råvaror och goda miljöförhållanden i övrigt.46 Samhällsplaneringen enligt plan- och bygglagen sker genom översiktsplan, regionplan, detaljplan, områdesbestämmelser. Av betydelse för samhällsplaneringen har även beslut i enskilda fall genom bygg-, rivnings- och marklov. Nedan berör utredningen de former av skydd för vattentäkter som utredningen har bedömt relevanta för genomförandet av dricksvattendirektivet.

Vattenskyddsområde

Vattenskyddsområde är en typ av områdesskydd som regleras i 7 kap. 21 § miljöbalken. Av bestämmelsen framgår att länsstyrelsen eller kommunen får förklara ett mark- eller vattenområde som vattenskyddsområde för att skydda grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas att utnyttjas som vattentäkt. Med vattentäkt menas i detta sammanhang detsamma som i 11 kap. 5 § miljöbalken, det vill säga bortledande av ytvatten eller grundvatten för vattenförsörjning, värmeutvinning eller bevattning. Vattentäkt används också ibland för grundvattenmagasin, sjö eller vattendrag där vattenverk hämtar sitt råvatten.47

Ett beslut om vattenskyddsområde ska innehålla de föreskrifter som behövs för att tillgodose syftet med området. Det kan innebära begränsningar av hur marken får användas och av hur till exempel kemikaliska produkter och avfall får hanteras. För en verksamhet eller åtgärd kan det gälla förbud, tillstånd eller anmälningsplikt.48Fastighetsägare har rätt till ersättning på grund av beslut om före-

451 kap. 2 § plan- och bygglagen. Det har i SOU 2021:47 lämnats nya förslag om bland annat bygglov. 462 kap. 3 § plan- och bygglagen. 47 Havs- och vattenmyndigheten, 2021, Vägledning om inrättande och förvaltning av vatten-

skyddsområden, Rapport 2021:4, s. 7.

48 Havs- och vattenmyndigheten, 2021, Vägledning om inrättande och förvaltning av vatten-

skyddsområden, Rapport 2021:4, s. 20–22.

skrifter för vattenskyddsområde som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras.49 Detsamma gäller innehavare av särskild rätt till fastighet.50 Det finns även en möjlighet för fastighetsägaren att under vissa omständigheter få sin fastighet inlöst.51 Ersättningsfrågorna har varit omstridda och prövats flera gånger i domstol de senaste åren. Denna problematik ligger i huvudsak utanför de frågeställningar som ingår i utredningens uppdrag. Det kan dock konstateras att ersättningsfrågorna och ovissheten om framtida inskränkningar i markanvändning i praktiken många gånger innebär att markägare motsätter sig ansökningar om tillstånd till uttag av vatten för framtida vattentäkt, vilket i sin tur förlänger sådana processer.

Skyddade områden enligt EU:s ramdirektiv för vatten

Begreppet skyddade områden enligt EU:s ramdirektiv för vatten beskrivs i avsnitt 10.2.2. Det är inte samma sak som områden som omfattas av områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken. Områden skyddade enligt miljöbalken har ett formellt skydd, till exempel i form av ett vattenskyddsområde. Detta gäller inte automatiskt för skyddade områden enligt ramdirektivet för vatten. Sådana områden kan omfattas av formella skydd enligt miljöbalken, men gör inte alltid det. Omvänt så kan ett område ha ett formellt skydd enligt miljöbalken, men inte definieras som skyddat område enligt EU:s ramdirektiv för vatten.52

I artikel 7.3 i EU:s ramdirektiv för vatten finns också en möjlighet för medlemsstaterna att inrätta så kallade säkerhetszoner. Denna möjlighet har emellertid inte införts i svensk rätt. När ramdirektivet skulle införas gjordes bedömningen i SOU 2002:107 att de möjligheter balken ger för att skydda dricksvattentäkter, sammantaget med möjligheterna att i åtgärdsprogram lämna en redovisning av behovet av inrättande av vattenskyddsområden och de föreskrifter som behövs för området, ger tillräckliga möjligheter för att uppfylla kravet i artikel 7.3.53 Ett sådant resonemang utelämnades däremot i de pro-

49 31 kap. 4 § 5 miljöbalken. 5031 kap. 3 § miljöbalken. 5131 kap. 8 § miljöbalken. 52 Vattenmyndigheterna, 2021, Förvaltningsplan för vatten 2021–2027, Bottenvikens vattendistrikt. 53SOU 2002:107, s. 202.

positioner som senare togs fram för att införa EU:s ramdirektiv för vatten i svensk rätt.54

10.2.4. Klimatförändringar och nya utmaningar

I skälen för 2020 års dricksvattendirektiv anges att den riskbaserade metoden bör utgå från den information som inhämtas inom EU:s ramdirektiv för vatten och användas så att den tar större hänsyn till hur klimatförändringarna påverkar vattenresurserna.55 Inom vattenförvaltningen bedöms kvantitativ status för grundvatten men en motsvarande bedömning saknas idag för ytvatten. Eftersom risken för vattenbrist blivit alltmer påtaglig även i Sverige behöver resursfrågan belysas av den myndighet som genomför direktivet i sina föreskrifter. Extremväder förväntas bli ännu vanligare framöver. Detta kan leda till att till exempel torka och skogsbränder men också att översvämningar blir vanligare. Sådana händelser kan påverka dricksvattenförsörjningen på olika sätt. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) har konstaterat att klimatförändringarna syns redan idag och att olika former av extremväder blivit vanligare.56

10.2.5. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Nya bestämmelser ska införas i miljö-

balken och vattenförvaltningsförordningen för att genomföra direktivets krav om riskbedömning och riskhantering avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten i svensk rätt. Det ska av dessa bestämmelser framgå att det är vattenmyndigheterna som ska utföra riskbedömningen och besluta om riskhanteringsåtgärder. Havs- och vattenmyndigheten och SGU får inom sina respektive ansvarsområden meddela föreskrifter om riskbedömningen och riskhanteringen. Havs- och vattenmyndighetens samlande ansvar för vattenförvaltningen inbegriper även de uppgifter som följer av 2020 års dricksvattendirektiv.

54Prop. 2003/04:57 och prop. 2003/04:2. 55 Skäl 15 i 2020 års dricksvattendirektiv. 56 SMHI, 2021, Klimatförändringen är tydlig redan idag, https://www.smhi.se/ kunskapsbanken/klimat/klimatet-forandras/klimatforandringarna-marks-redan-idag-1.1510, hämtat 2021-09-16. Utredningen redogör kortfattat för olika utmaningar med dricksvattenförsörjningen i kapitel 3.

Begreppet tillrinningsområde ska förstås som hela det område varifrån nederbörd eller annat vatten kan strömma mot eller avrinna till uttagspunkten för dricksvatten. Det är vattenmyndigheterna som ska bestämma tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten inom respektive vattendistrikt. Eventuella gränsöverskridande tillrinningsområden får hanteras via de kontakter som hanterar andra gränsöverskridande frågor i vattenförvaltningen.

Avrinningsområde och tillrinningsområde

Enligt EU:s ramdirektiv för vatten ska varje medlemsstat identifiera de enskilda avrinningsområden som ligger inom deras nationella territorium och för direktivets ändamål hänföra dem till enskilda avrinningsdistrikt. Ett avrinningsdistrikt är enligt direktivet ett land- och havsområde som utgörs av ett eller flera angränsande avrinningsområden tillsammans med deras förbundna grund- och kustvatten och som identifieras som huvudenheten för förvaltning av avrinningsområden. Ett avrinningsområde beskrivs som ett landområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar genom en sekvens av åar, floder och, möjligen, sjöar till havet vid ett enda flodutlopp, eller vid en enda flodmynning eller ett enda delta.57

Det finns däremot ingen definition av tillrinningsområden för uttagspunkter för dricksvatten i varken ramdirektivet för vatten eller 2020 års dricksvattendirektiv. Det framstår dock som klart att tillrinningsområde respektive avrinningsområde inte avser samma sak. En sådan tolkning kan även utläsas ur den engelska versionen av respektive direktiv. Enligt EU:s ramdirektiv för vatten är det engelska uttrycket för avrinningsområde ”river basin”. I 2020 års dricksvattendirektiv används istället ”catchment area”, som i den svenska versionen har översatts till tillrinningsområden.

Tillrinningsområden definieras och används i en rad olika sammanhang och av olika aktörer, bland annat av Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelserna och SMHI.58 Av deras beskrivningar

57 Artikel 2 i EU:s ramdirektiv för vatten. 58 Se Havs- och vattenmyndigheten, 2021, Vägledning om inrättande och förvaltning av

vattenskyddsområden, Rapport 2021:4, SMHI, 2021, s 7, Hydrologiska ord och begrepp,

https://www.smhi.se/kunskapsbanken/hydrologiska-begrepp-1.29125, och Länsstyrelsen, Tillrinningsområde, http://extra.lansstyrelsen.se/viss/Sv/detta-beskrivs-iviss/typindelning/sjoar-och-vattendrag/Pages/avrinningsomrade.aspx, hämtat 2021-09-23.

framgår att det endast är markytan som räknas i tillrinningsområdet. Utredningen anser utifrån syftet med den riskbaserade metoden och hur denna enligt direktivet ska genomföras att tillrinningsområden enligt direktivet bör förstås som hela det område varifrån nederbörd eller annat vatten kan strömma mot eller avrinna till uttagspunkten för dricksvatten. Det oavsett om tillrinningen sker via ytvatten ovan markytan eller via grundvatten under markytan. Det är viktigt att särskilja tillrinningsområden för uttagspunkter för dricksvatten enligt 2020 års dricksvattendirektiv från det svenska begreppet vattenskyddsområde, som har sin grund i 7 kap. miljöbalken och bestäms utifrån de förutsättningar som anges där.

Nästa fråga som uppkommer är om artikel 8 ställer krav på att hela det naturliga tillrinningsområdet för uttagspunkten ska omfattas av riskbedömningen och riskhanteringen. Det finns i Sverige stora tillrinningsområden. Det har till utredningen påpekats att det skulle vara oerhört svårt och kostsamt att riskbedöma och riskhantera sådana områden. Det kan i motsats till detta också röra sig om relativt begränsade områden, till och med så små att det kan vara oproportionerligt att för varje enskilt område göra en så omfattande riskbedömning som direktivet ställer krav på.

Utgångspunkten bör enligt utredningen vara att det är det naturliga tillrinningsområdet som ska omfattas av riskbedömningen och riskhanteringen för varje enskild uttagspunkt för dricksvatten, men det bör vara upp till den behöriga myndigheten att, när det är lämpligt, avgränsa eller på annat sätt bestämma området utifrån de särskilda förutsättningarna i det enskilda fallet. Den geografiska avgränsningen bör dock göras med syfte att säkerställa att råvattnet efter ett normalt reningsförfarande kan användas för sitt ändamål. Detta ligger i linje med vad som framgår av skälen till direktivet.59Även uttalande från Europeiska kommissionens generaldirektorat för miljö tyder på att avgränsningen ska ske utifrån en individuell bedömning och syftet med riskbedömningen. Utredningen har haft underhandskontakt med generaldirektoratets tjänstemän och de har angett att artikel 8.2 bör ge viss flexibilitet för medlemsstaterna att identifiera och kartlägga tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten. Vidare anges att själva begreppet är oupplösligt kopplat till det riskbaserade synsättet. Det går enligt Europeiska kommissionens generaldirektorat för miljö därför att argumentera för att

59 Skäl 17 i 2020 års dricksvattendirektiv.

begreppet ska avgränsas på ett sätt som behövs för att ändå återspegla den helhetssyn för riskbedömning och riskhantering som anges i direktivet.60

Utredningen kan inte se att det finns några hinder mot att bedöma flera tillrinningsområden tillsammans, om det anses lämpligt av den behöriga myndigheten. Detta kan till exempel gälla för ett avrinningsområde med flera uttagspunkter med likartade förhållanden. Även när det gäller de tillrinningsområden som är väldigt små, men som ändå inte är undantagna enligt artikel 3.3 b i direktivet, får det vara upp till behöriga myndigheter att närmare undersöka hur det ska hanteras på ett praktiskt och kostnadseffektivt sätt. Utredningen lämnar nedan förslag på vilken myndighet som bör vara ansvarig att utföra riskbedömningen. Att avgränsa och bestämma tillrinningsområdena får anses ingå i denna myndighets uppgifter.

Tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten bör bli en del av vattenförvaltningen

1998 års dricksvattendirektiv har införts i svensk rätt genom Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter och de kvalitetskrav som ställs på produktion och distribution av dricksvatten är sålunda en del av livsmedelslagstiftningen. I dricksvattenföreskrifterna finns inga bestämmelser som tar sikte på tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten, utöver de som rör vattenproducentens ansvar för råvattenkontroll (se vidare i avsnitt 10.3.2). Genom artikel 8 i 2020 års dricksvattendirektiv har skapats ett nära band mellan det direktivet och EU:s ramdirektiv för vatten när det gäller frågan om tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten. Hela syftet med att tydligt hänvisa till EU:s ramdirektiv för vatten i 2020 års dricksvattendirektiv är att det bör ske en samordning och återanvändning av vattenförvaltningens information vid utförandet av riskbedömningen och riskhanteringen avseende tillrinningsområdena. Även om EU:s ramdirektiv för vatten har en miljömässig utgångspunkt medan dricksvattendirektivet bygger på ett hälsobaserat synsätt, så är syftet med ramdirektivet också att bedöma kvaliteten av det vatten som används för dricksvattenproduktion och det finns i det direktivet specifika bestämmelser som avser vattenförekomster som används

60 Skrivelse från Europeiska kommissionens generaldirektorat för miljö till utredningen den 22 juli 2021.

för uttag av dricksvatten. Utredningen anser därför att de bestämmelser som rör tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten inte bör hanteras i livsmedelslagstiftningen utan bör istället bli en del av miljölagstiftningen och vattenförvaltningen. Genom att göra så bör det finnas goda möjligheter att utnyttja den information som har samlats in genom vattenförvaltningen och den kompetens som redan finns hos berörda myndigheter som arbetar med vattenförvaltningen.

Utredningen är medveten om att det finns brister i Sverige med den övervakning och det arbete som ska ske enligt EU:s ramdirektiv för vatten. Enligt uppgifter från SGU och Vattenmyndigheten för Södra Östersjöns vattendistrikt finns i dagsläget inte sådan information och övervakning som det hänvisas till i 2020 års dricksvattendirektiv i tillräcklig utsträckning för att kunna användas vid riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten.61 De brister som finns gällande Sveriges uppfyllande av kraven i EU:s ramdirektiv för vatten rör inte enbart dricksvattenfrågor och är inte något som denna utredning har utrymme för att bedöma eller lämna några förslag om. Det är självfallet viktigt att berörda myndigheter undersöker var det finns brister och ser till att komma till rätta med det som behöver åtgärdas. Inte minst för att kraven på Sverige nu ökar när det gäller åtgärder och övervakning i och med införandet av 2020 års dricksvattendirektiv. Trots ovanstående är det enligt utredningens bedömning ändå mest rationellt och resursbesparande att föreslå att de nya bestämmelserna avseende tillrinningsområdena blir en del av miljölagstiftningen och vattenförvaltningen.

Nya bestämmelser om tillrinningsområdena bör införas i miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen

De bestämmelser och bemyndiganden som genomför EU:s ramdirektiv för vatten finns i 5 kap. miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen. De författningsändringar som behövs för att genomföra 2020 års dricksvattendirektiv i fråga om riskbedömning och riskhantering avseende tillrinningsområdena bör enligt utredningens bedömning också placeras i denna lagstiftning.

61 Muntliga uppgifter till utredningen vid möte med Vattenmyndigheten för Södra Östersjöns vattendistrikt den 10 november 2020 och SGU den 8 februari 2021.

I miljöbalken bör det införas nya bemyndiganden som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter som behövs för att en riskbedömning och riskhantering ska kunna göras avseende tillrinningsområdena. Dessutom behövs det bestämmelser för att hantera frågan om riskhanteringsåtgärder, vilket kan både vara förebyggande och begränsande åtgärder samt ytterligare övervakning. Den frågan utvecklar utredningen nedan och lämnar där förslag på vilka bestämmelser som behövs i miljöbalken för att genomföra direktivets bestämmelser i den delen.

Utredningen anser vidare att det bör införas ett nytt kapitel i vattenförvaltningsförordningen om riskbedömningen och riskhanteringen avseende tillrinningsområdena. Det blir då tydligt var bestämmelser om tillrinningsområdena finns, särskilt eftersom dessa bestämmelser skiljer sig från övrig vattenförvaltning och inte bygger på EU:s ramdirektiv för vatten. Ett sådant kapitel bör komma efter 7 kap. som rör övervakning enligt EU:s ramdirektiv för vatten.

Utredningen har övervägt om det finns möjlighet att lägga in en definition av tillrinningsområden för uttagspunkter för dricksvatten i miljöbalken. Fördelarna med det är att det då förtydligas vad som menas med ett tillrinningsområde, vilket borde förenkla tillämpningen av de nya bestämmelserna. Dessutom finns det en rad andra definitioner i miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen och det skulle därför passa in i lagstiftningens systematik. Dock bygger de definitionerna på redan befintliga definitioner i EU-rättsliga lagstiftningsakter. Så som utredningen redogjort för ovan finns det ingen definition av tillrinningsområden för uttagspunkter för dricksvatten i 2020 års dricksvattendirektiv. Utredningen har gjort en bedömning av vad som bör förstås med begreppet, men i slutändan är det ett EU-rättsligt begrepp vars närmare innebörd kan komma att fastställas av EU-domstolen genom sin praxis. Utredningen har därför slutligen bedömt att det inte bör föras in någon sådan definition i svensk lagstiftning, utan att en tolkning av begreppet får göras utifrån syftet med direktivet.

Däremot bör det införas en definition av dricksvatten i miljöbalken, eftersom det är definierat i artikel 2 i 2020 års dricksvattendirektiv. En hänvisning till miljöbalkens definition av dricksvatten bör med anledning av detta göras i vattenförvaltningsförordningen. Det bör underlätta förståelsen och tillämpningen, om det klart framgår vad som menas med dricksvatten.

Det är vattenmyndigheterna som idag ansvarar för vattenförvaltningen. Vattenmyndigheterna arbetar också i viss mån redan med dricksvattenförekomster med anledning av EU:s ramdirektiv för vatten. I det tillkommande kapitlet i vattenförvaltningsförordningen bör det därför framgå att det är vattenmyndigheterna som i huvudsak ska utföra de uppgifter som följer av artikel 8 i 2020 års dricksvattendirektiv. I detta uppdrag ligger också att avgränsa och bestämma tillrinningsområdena. Länsstyrelsernas beredningssekretariat bör bistå vattenmyndigheterna på samma sätt som de gör i övrigt inom vattenförvaltningen. Till sin hjälp bör vattenmyndigheterna även få möjlighet att begära in underlag från kommunerna. I detta ligger också att vattenmyndigheterna bör informera sig om den verksamhetsutövare som producerar dricksvatten har fått tillåtelse att minska sin övervakning i enlighet med artikel 8.5 och 9.4. Vid den översyn av riskbedömningen som ska ske vart sjätte år ska vattenmyndigheten i sin tur anpassa övervakningen av tillrinningsområdet efter det.62 Det kan tilläggas att det framgår av vattenförvaltningsförordningen att vattenmyndigheterna ska planera sitt arbete enligt förordningen så att det möjliggör och uppmuntrar till deltagande av alla som berörs av förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. Innan vattenmyndigheterna fattar beslut om kvalitetskrav, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram eller i övrigt handlägger frågor av större betydelse enligt förordningen, ska myndigheten samråda med de myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare och enskilda som berörs av beslutet.63

Utredningen har övervägt andra alternativ för att utföra riskbedömningen och riskhanteringen för tillrinningsområdena. Det skulle till exempel kunna vara en central myndighet med kopplingar till vattenförvaltningen, så som Havs- och vattenmyndigheten eller SGU. Men det skulle då krävas att denna myndighet arbetar upp en regional kompetens för att kunna bedöma risker och besluta om riskhanteringsåtgärder för olika tillrinningsområden, möjligen med stöd av länsstyrelserna. Utredningen kan som myndighetsstrukturen ser ut i nuläget inte se att det skulle vara ett görbart eller kostnadseffektivt alternativ. Utredningen har även svårt att se att uppgiften kan läggas direkt på länsstyrelserna eller på kommunerna. Länsstyrelsernas och kommunernas ansvarsområden och befogenheter

62 Se artikel 8.6 i 2020 års dricksvattendirektiv och kapitel 15. 632 kap. 4 § vattenförvaltningsförordningen.

bestäms utifrån administrativa gränser. På samma sätt som det gäller avrinningsområdena följer tillrinningsområdena inte några administrativa gränser, utan bestäms utifrån vattnets väg. Det blir därför svårt för en enskild kommun eller länsstyrelse att besluta om riskhanteringsåtgärder som inte ligger inom dennas administrativa gränser men som ändå påverkar en uttagspunkt inom kommunen eller länet.

Att så långt som möjligt anpassa en organisation efter vattnets väg var ett av skälen till att inrätta de fem vattendistrikten, med en ansvarig vattenmyndighet (länsstyrelse) för respektive distrikt. Tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten är en del av avrinningsdistrikten. Eftersom det i direktivet klart framgår att information från arbetet med EU:s ramdirektiv för vatten ska återanvändas så långt det är möjligt när det gäller att riskbedöma och riskhantera tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten anser utredningen att det är angeläget att hantera tillrinningsområdena tillsammans med övrig vattenförvaltning.

Utredningen har därför kommit fram till att, med tanke på befintlig myndighetsstruktur, strukturen med vattenmyndigheterna är den mest lämpliga att utföra riskbedömningen och besluta om riskhanteringsåtgärder enligt 2020 års dricksvattendirektiv. Utredningen kan inte se att de brister som pekats på att vattenförvaltningen har idag, med övervakning och information för att tillgodose kraven enligt EU:s ramdirektiv för vatten och det nytillkomna dricksvattendirektivet, kommer att lösas på något bättre eller snabbare sätt om ansvaret för frågorna som rör dricksvatten läggs på andra myndigheter. Tvärtom finns det en risk för att arbetet blir mer ineffektivt och att det tar längre tid att åtgärda bristerna, om ansvaret för detta fördelas ut på fler eller andra aktörer än de som har uppgifterna idag. Det ligger inte heller i utredningens uppdrag att utreda eller ta ställning till några förändringar i myndighetsstrukturen gällande vattenförvaltningen. Det ska i sammanhanget nämnas att sådana överväganden gjorts i SOU 2019:66.64 Skulle det bli aktuellt med förändringar i vattenförvaltningens organisation i ett senare skede får utredningens förslag anpassas efter den organisation som i sådana fall införs.

64 En närmare beskrivning av de förslag som lämnades i det betänkandet finns i kapitel 6.

Vattenmyndigheterna bör få besluta om riskhanteringsåtgärder

När det gäller de förebyggande och begränsande riskhanteringsåtgärder som anges i artikel 8 i 2020 års dricksvattendirektiv framgår att om det är lämpligt, så ska dessa åtgärder ingå i de åtgärdsprogram som ska tas fram i enlighet med EU:s ramdirektiv för vatten. En sådan ordning skulle enligt utredningens bedömning av många anledningar vara lämplig. Bland annat bör arbetet med att bedöma vilka åtgärder som behövs i avrinningsdistriktet och tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten förenklas, om det fastställs om åtgärder i ett sammanhang. En annan fördel med att åtgärderna enligt dricksvattendirektivet ingår i åtgärdsplanerna är att dessa då blir föremål för samråd i enlighet med reglerna om detta i miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen. För att detta ska kunna göras krävs dock att den riskbedömning och riskhantering som ska utföras enligt artikel 8 i 2020 års dricksvattendirektiv kan samspela med det system som gäller enligt miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen för åtgärdsprogram.

Det är vattenmyndigheterna som tar fram åtgärdsprogram i enlighet med bestämmelser om detta i miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen. Åtgärdsprogram ska upprättas, om det behövs för att en viss miljökvalitetsnorm ska kunna följas och de åtgärder som vattenmyndigheterna beslutar om riktar sig till myndigheter och kommuner, inte enskilda verksamhetsutövare.65 Myndigheter och kommuner ska inom sina ansvarsområden vidta de åtgärder som behövs enligt åtgärdsprogrammet. Vidare är det vattenmyndigheterna som beslutar om miljökvalitetsnormer för olika vattenförekomster och skyddade områden i respektive distrikt, med stöd av Havs- och vattenmyndighetens och SGU:s föreskrifter samt vägledning. Det finns fyra sorters vattenförekomster: sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten. Som huvudregel krävs att vattenförekomsterna måste ha en viss storlek, även om det finns undantag.

Till skillnad från EU:s ramdirektiv för vatten och vattenförvaltningen används inte begreppet vattenförekomst i 2020 års dricksvattendirektiv. Istället används begreppet tillrinningsområden för uttagspunkter för dricksvatten och övervakning ska ske i ytvatten, grundvatten eller råvatten. Utredningen bedömer att det bör vara

65 Se 5 kap. 11 § miljöbalken där det framgår att myndigheter och kommuner inom sina ansvarsområden ska vidta de åtgärder som behövs enligt ett fastställt åtgärdsprogram.

upp till vattenmyndigheterna att närmare bestämma avgränsningen av tillrinningsområdena för uttagspunkten för dricksvatten. Ett sådant tillrinningsområde kan omfatta både mark, ytvatten, grundvatten och råvatten. Det är inte säkert att det ytvatten eller grundvatten som ingår i det bestämda tillrinningsområdet också är vattenförekomster så som avses inom vattenförvaltningen.

Med detta i beaktande är det inte helt enkelt att få riskbedömningen och riskhanteringen avseende tillrinningsområdena och vattenförvaltningen i övrigt att helt harmoniera med varandra så att de synergieffekter som man vill uppnå kommer till stånd. Vidare finns det svårigheter att översätta kraven i 2020 års dricksvattendirektiv till systemet med miljökvalitetsnormer. Det finns nämligen inga närmare krav för ytvatten eller grundvatten i dricksvattendirektivet. De parametervärden som anges i dricksvattendirektivet är sådana värden som ska uppnås vid den punkt där vattnet tappas ur kranen, alltså efter beredningen. Det kan också konstateras att det idag inte finns särskilda miljökvalitetsnormer för ytvattenförekomster som tar sikte på att vattnet ska beredas till dricksvatten, även om vattenmyndigheterna enligt vattenförvaltningsförordningen kan besluta om sådana. Det är svårt att inom ramen för denna utredning överblicka konsekvenserna av att införa nya miljökvalitetsnormer som i vissa delar bygger på dricksvattendirektivet, eftersom detta påverkar även andra frågor såsom till exempel tillståndsprövningen i förhållande till miljökvalitetsnormer.

Utredningens bedömning är mot bakgrund av vad som anges ovan att det bör finnas möjlighet för vattenmyndigheterna att besluta om riskhanteringsåtgärder, utan att koppla dessa åtgärder till systemet med miljökvalitetsnormer. Det bör därför införas bestämmelser som möjliggör för vattenmyndigheterna att fatta beslut om förebyggande och begränsande åtgärder som rör ett tillrinningsområde, om det behövs för att skydda kvaliteten på dricksvattnet, vilket då ska framgå av riskbedömningen.

I miljöbalken bör det framgå att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta om riskhanteringsåtgärder i tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten, om det behövs för att skydda kvaliteten på dricksvattnet. Vidare bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela närmare föreskrifter om sådana riskhanteringsåtgärder.

I det föreslagna kapitlet i vattenförvaltningsförordningen, 7 a kap., bör det införas en bestämmelse med innebörden att det är vattenmyndigheten som ska besluta om sådana förebyggande och begränsande åtgärder i tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten, som myndigheter och kommuner ska vidta. De åtgärder som vattenmyndigheten beslutar om bör således inte vända sig till enskilda verksamhetsutövare, utan de bör istället rikta sig mot kommuner och myndigheter, på ett liknande sätt som de åtgärder som vattenmyndigheterna föreslår och beslutar om med anledning av ramdirektivet för vatten. Enligt utredningens bedömning bör det främst handla om sådana åtgärder som avses i 6 kap. 5 § 1 vattenförvaltningsförordningen.

Det blir sedan en fråga för respektive kommun eller myndighet att med de styrmedel som finns tillgängliga omsätta åtgärderna i praktiken. Administrativa åtgärder riktade mot myndigheter och kommuner kan resultera i krav på verksamhetsutövare av olika slag att vidta en fysisk åtgärd eller att vidta administrativa åtgärder i syfte att senare kunna vidta en åtgärd. I det läget kan regler om tillsyn och andra befogenheter för tillsynsmyndigheten i miljöbalken och andra berörda lagstiftningar bli aktuella. Till exempel kan en tillsynsmyndighet enligt 26 kap. 9 § miljöbalken meddela de föreläggande och förbud som behövs för att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska följas. De förebyggande och begränsande åtgärder som vattenmyndigheterna beslutar om kan även bli vägledande i det enskilda fallet när det gäller tillståndsprövning och anmälningspliktiga verksamheter.

Vattenmyndigheterna bör dock endast fatta beslut om förebyggande och begränsande åtgärder, om det behövs utöver de åtgärder som vattenmyndigheterna beslutat om med anledning av EU:s ramdirektiv för vatten och 5 kap. 4 § miljöbalken.

Det bör också framgå i den nya bestämmelsen att de begränsande och förebyggande åtgärderna ska ingå i de åtgärdsprogram som avses i 6 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen. Åtgärderna hanteras därefter i den ordning som redan gäller för åtgärdsprogrammen. Det innebär bland annat att åtgärderna ska vara föremål för samråd och att kommuner och myndigheter har en skyldighet att följa dem. Det sistnämnda framgår av 5 kap. 11 § miljöbalken. Av bestämmelserna för åtgärdsprogram i vattenförvaltningsförordningen framgår också att åtgärderna ska ha vidtagits senast tre år efter att åtgärdsprogram-

met fastställdes. Det krävs ändringar i 5 kap.7 och 9 §§miljöbalken för att förtydliga att åtgärdsprogram kan innehålla andra åtgärder än de som krävs för att följa en miljökvalitetsnorm. I vattenförvaltningsförordningen bör det förtydligas i 6 kap. 1 § att vattenmyndigheterna ska beakta riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten när åtgärdsprogram enligt den bestämmelsen ska tas fram och fastställas. Vidare bör det framgå att åtgärdsprogrammen får innehålla åtgärder för att skydda kvaliteten på dricksvatten. En sådan ändring kan regeringen göra med stöd av 5 kap. 10 § andra stycket miljöbalken.

Det har riktats kritik mot de åtgärdsprogram som vattenmyndigheterna tagit fram gällande avrinningsdistrikten. Till exempel har det angetts att programmen inte är tillräckliga precisa och konkreta, inte tillräckligt förankrade hos berörda aktörer och att det kan ifrågasättas om vattenmyndigheterna kan ålägga andra myndigheter och kommuner uppgifter.66 Det finns därför en överhängande risk att de förebyggande och begränsande åtgärder som vattenmyndigheterna enligt utredningens förslag ska kunna besluta om får samma kritik. Även med detta i beaktande så anser utredningen inte att det kommit fram något annat lämpligt och effektivt sätt att hantera dessa uppgifter, särskilt med tanke på vattenförvaltningens organisation och den nära koppling som numera finns mellan EU:s ramdirektiv för vatten och 2020 års dricksvattendirektiv. Utredningen har så som det anges ovan inte som uppdrag att föreslå ändringar i vattenförvaltningens uppbyggnad eller myndighetsstruktur, utan detta är en fråga som får övervägas i en annan ordning.

Utöver förebyggande och begränsande åtgärder bör vattenmyndigheterna även se till att ytterligare övervakning av ytvatten, grundvatten eller råvatten i tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten finns och genomförs, om riskbedömningen visar att sådant vatten kan utgöra en risk för människors hälsa via vattenförbrukning eller leda till en oacceptabel försämring av kvaliteten på dricksvatten. En bestämmelse med en sådan innebörd bör också införas i vattenförvaltningsförordningen. Det ska dock endast ske ytterligare övervakning om sådan inte har beaktats vid den övervakning som utförs i enlighet med artiklarna 7 och 8 i EU:s ramdirektiv för vatten. Om vattenmyndigheten bedömer det lämpligt bör övervakning som genomförs med stöd av dricksvattendirektivet ingå i de

66 Se bland annat SOU 2019:66, s. 282 f.

övervakningsprogram som ska tas fram enligt 7 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen. Även detta bör framgå av föreslagen bestämmelse i vattenförvaltningsförordningen.

Riskbedömningen och riskhanteringen enligt artikel 8 i 2020 års dricksvattendirektiv ska ha utförts första gången senast den 12 juli 2027.67 Utredningen föreslår att en bestämmelse som anger detta bör införas i vattenförvaltningsförordningen. Enligt utredningen bör vattenmyndigheten ha gjort riskbedömningen och även på grundval av denna ha beslutat om vilka riskhanteringsåtgärder som bör vidtas senast detta datum, vilket kan röra sig om förebyggande eller begränsande åtgärder samt ytterligare övervakning i yt- och grundvatten. Därefter ska förebyggande och begränsande åtgärder enligt utredningens förslag föras in i de åtgärdsprogram som vattenmyndigheten ska ta fram och fastställa enligt 6 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen och hanteras i den ordning som gäller för dessa. Ett sådant program ska enligt ramdirektivet för vatten fastställas senast den 27 december 2027. Det datum som anges i 2020 års dricksvattendirektiv får anses vara den bortre gränsen för när riskbedömningen och riskhanteringen ska genomföras för första gången men utgångspunkten får enligt utredningens bedömning vara att de ska vara utförda i sådan tid att de kan beaktas vid framtagandet av åtgärdsprogram enligt 6 kap. 1 § och att kraven gällande samråd i 6 kap. 7 § vattenförvaltningsförordningen uppfylls.

Havs- och vattenmyndigheten och SGU bör ha rätt att meddela föreskrifter inom respektive ansvarsområde

Enligt vattenförvaltningsförordningen får Havs- och vattenmyndigheten och SGU inom sina respektive ansvarsområden meddela närmare föreskrifter om hur och när uppgifter om kartläggning och analys ska utföras och redovisas, hur kvalitetskraven för yt- och grundvatten ska bestämmas, hur åtgärdsprogram och förvaltningsplaner ska redovisas samt hur och när vattenmyndigheternas uppgifter ska redovisas till Havs- och vattenmyndigheten. Havs- och vattenmyndigheten och SGU bör också få rätt att utfärda närmare föreskrifter inom sina ansvarsområden avseende den riskbedömning och riskhantering för tillrinningsområden för uttagspunkter för dricks-

67 Artikel 7.4 i 2020 års dricksvattendirektiv.

vatten som nu ska utföras. Även sådana bemyndiganden bör placeras i det nya kapitlet i vattenförvaltningsförordningen och kan meddelas med stöd av utredningens föreslagna bemyndiganden i 5 kap. 15 a och 15 b §§ andra stycket miljöbalken. Med detta följer även ett vägledningsansvar för respektive myndighet. Utredningen bedömer att vägledningen blir särskilt viktig när det gäller arbetet med att avgränsa och bestämma tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten.

Särskilt om säkerhetszoner och vattenskyddsområde

I artikel 8 i 2020 års dricksvattendirektiv anges att riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten ska innehålla en kartläggning av säkerhetszoner, om sådana har upprättats i enlighet med artikel 7.3 i EU:s ramdirektiv för vatten. Möjligheten att införa säkerhetszoner enligt artikel 7.3 i EU:s ramdirektiv för vatten har inte införts i svensk rätt. Det finns dock andra sätt att skydda en dricksvattentäkt, bland annat finns bestämmelser om vattenskyddsområde i 7 kap. miljöbalken.68 Detta innebär att om ett vattenskyddsområde enligt 7 kap. miljöbalken eller något annat skydd enligt nationell rätt träffar det område som vattenmyndigheten ska riskbedöma bör en beskrivning av dessa skydd ingå i riskbedömningen.

Dessutom anges i artikel 8 i 2020 års dricksvattendirektiv att det ska övervägas att inrätta säkerhetszoner eller andra relevanta zoner, som en riskhanteringsåtgärd. Det anges inte närmare vad som åsyftas med andra relevanta zoner men utredningen anser att nationella skydd som till exempel vattenskyddsområde får anses vara sådana andra relevanta zoner. När det gäller åtgärdsprogrammen för avrinningsområde finns exempel på att vattenmyndigheterna angett att kommunerna kan behöva arbeta med vattenskyddsområde på olika sätt, till exempel att se över vissa vattenskyddsområden och bedriva systematisk och regelbunden tillsyn över sådana.69 Utredningen menar att något liknande bör gälla i fråga om tillrinningsområdena, eftersom det är kommuner och länsstyrelser som beslutar om att ett vattenskyddsområde ska upprättas. Åtgärder som vattenmyndig-

68 Se avsnitt 10.2.3. 69 Vattenmyndigheterna, 2021, Förvaltningsplan för vatten 2021–2027, Bottenvikens vattendistrikt, s. 85 f.

heten kan besluta om i förhållande till vattenskyddsområde får anses vara en sådan förebyggande åtgärd som avse i den föreslagna bestämmelsen i 7 a kap. 4 § vattenförvaltningsförordningen.

Gränsöverskridande tillrinningsområden bör hanteras genom samordning

Vattendistrikten utgår efter ytvattnets väg så att ett vattendrags avrinningsområde enbart finns inom ett distrikt. Det kan dock finnas grundvattenförekomster med tillrinningsområden som ligger i mer än ett distrikt. Dessutom kan ett avrinningsområde, och därigenom ett tillrinningsområde, vara gränsöverskridande.

När det gäller internationella avrinningsområden finns det bestämmelser om detta i EU:s ramdirektiv för vatten. Enligt ramdirektivet ska berörda medlemsstater tillsammans sköta samordningen för de internationella avrinningsdistrikt som identifierats och får för detta ändamål använda befintliga strukturer som internationella avtal givit upphov till. Bestämmelser om internationella avrinningsområden finns i vattenförvaltningsförordningen. Av dessa bestämmelser framgår att det i Bottenvikens, Bottenhavets och Västerhavets vattendistrikt finns internationella avrinningsområden som är gemensamma med Norge70. För avrinningsområden som är gemensamma för Finland och Sverige gäller särskilda bestämmelser enligt lagen (2010:897) om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland.71

Innan vattenmyndigheten beslutar de kvalitetskrav, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för vattendistrikt som avses i vattenförvaltningsförordningen för ett internationellt vattendistrikt, ska myndigheten samråda med den eller de myndigheter i Norge som har motsvarande uppgifter i de internationella avrinningsområden som omfattas av distriktet. Samrådet ska syfta till att i hela avrinningsområdet åstadkomma en enhetlig tillämpning av de norska och svenska regler som har införts för genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten. Vattenmyndigheten ska lämna de upplysningar som myndigheterna i Norge behöver för att fullgöra uppgifter i enlighet med EU:s ramdirektiv för vatten samt bistå dessa myndigheter vid samråd i Sverige som följer av samma direktiv.72

70 Norge genomför EU:s ramdirektiv för vatten inom ramen för EES-avtalet. 718 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen. 728 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen.

Det är inte reglerat i dricksvattendirektivet vad som ska gälla om ett tillrinningsområde för uttagspunkter för dricksvatten sträcker sig över landsgränsen. Det mest naturliga är dock att det på samma sätt som med avrinningsdistrikten i sådana fall sker en samordning med berörda myndigheter i det andra landet. Beroende på vilken avgränsning av tillrinningsområdena som görs av vattenmyndigheten för den specifika uttagspunkten, så varierar behovet av att samråda med andra länder det gäller riskbedömningen och vilka riskhanteringsåtgärder som det behövs beslutas om.

Samma princip får gälla när det gäller tillrinningsområden som eventuellt sträcker sig över flera nationella avrinningsdistrikt, i sådana fall får en samordning ske mellan berörda vattenmyndigheter.

Havs- och vattenmyndigheten bör samordna genomförandet

Havs- och vattenmyndigheten är förvaltningsmyndighet på miljöområdet för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Myndigheten ska inom sitt ansvarsområde vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken. Myndigheten ska särskilt vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet genom att samordna vattenmyndigheterna för genomförandet av vattenförvaltningsförordningen. Myndigheten ska vidare bland annat ansvara för den centrala tillsynsvägledningen under miljöbalken beträffande bland annat miljökvalitetsnormer, vattenskyddsområden och grundvatten samt samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete.73

Utredningen har ovan föreslagit att den riskbedömning och riskhantering som ska göras enligt artikel 8 i 2020 års dricksvattendirektiv ska utföras av vattenmyndigheterna och att bestämmelser om detta ska föras in i miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen. Havs- och vattenmyndigheten har redan det samlande ansvaret för genomförandet av vattenförvaltningsförordningen och ska stödja vattenmyndigheterna i detta arbete. Ansvaret i dessa delar kommer därför också omfatta riskbedömningen och riskhanteringen enligt artikel 8 i 2020 års dricksvattendirektiv. Eftersom vattenmyndigheternas skyldighet att göra en riskbedömning och riskhantering

73 Se 1, 2 och 5 §§ förordning med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten och 3 kap. 5 § miljötillsynsförordningen (2011:13).

avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten föreslås införas i vattenförvaltningsförordningen krävs ingen ändring i förordning med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.

10.3. Råvattenkontrollen

10.3.1. Råvattenkontroll i direktivet

Av artikel 8 i 2020 års dricksvattendirektiv framgår att riskbedömning avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten ska innefatta lämplig övervakning av råvattnet gällande relevanta parametrar, ämnen eller förorenande ämnen. Det är medlemsstaterna som ska säkerställa att det utförs en sådan övervakning. Säkerställande av lämplig övervakning av parametrar, ämnen eller förorenande ämnen i råvatten är också en av de riskhanteringsåtgärder som nämns i artikeln.

Det finns vidare krav på att de vattenleverantörer som utför övervakning i tillrinningsområdena för uttagspunkter eller i råvatten ska vara skyldiga att informera de behöriga myndigheterna om trender avseende, och om ovanliga antal eller koncentrationer av, övervakade parametrar, ämnen eller förorenande ämnen.74

Utöver den övervakning av råvatten som nämns i artikel 8 anges det i bilaga II, del A, att vattenleverantörens program för operativ övervakning ska innefatta övervakning av somatiska kolifager75 i råvatten i syfte att kontrollera beredningsprocessernas effektivitet mot mikrobiologiska risker.76 Denna parameter ska mätas om riskbedömningen avseende försörjningssystem visar att det behövs.

10.3.2. Dricksvattenproducentens ansvar för råvattenkontrollen

Råvattnets kvalitet och övriga egenskaper är avgörande för dricksvattnets säkerhet och kvalitet. Det har stor betydelse för hur dricksvattnet ska beredas och i dricksvattenföreskrifterna anges att det vid

74 Artikel 8.3 i 2020 års dricksvattendirektiv. 75 Fager (egentligen bakteriofager) är virus som bara infekterar bakterier. Somatiska kolifager infekterar bara E. coli och närbesläktade bakterier och infektion av dessa bakterier är helt nödvändig för att fagerna ska föröka sig. De har med andra ord samma ursprung som E. coli och indikerar därför en fekal förorening. Se bland annat Livsmedelsverket, 2012, Handbok dricks-

vattenrisker mikrobiologiska risker i ytvatten, s. 19.

76 Bilaga II, del A, i 2020 års dricksvattendirektiv.

beredningen av dricksvatten ska tas särskild hänsyn till råvattnets beskaffenhet.77 En bra kvalitet på råvattnet gör att beredningen i vattenverket kan förenklas.78 Inom den allmänna dricksvattenförsörjningen ingår undersökning av råvattnets kvalitet som en naturlig utgångspunkt och grund för produktionen och den beredningsprocess som krävs.

Genom att upprätta en faroanalys enligt HACCP-principerna, där även förhållanden i tillrinningsområdet bör beaktas, kombinerat med regelbundna undersökningar av råvattnets kvalitet, lär dricksvattenproducenterna känna sitt råvatten. När faroanalysen enligt nuvarande bestämmelser genomförs ska resultaten av övervakningsprogrammen som fastställts enligt 7 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen beaktas för vattenförekomster, som identifierats enligt artikel 7.1 i EU:s ramdirektiv för vatten och som ger mer än 100 kubikmeter vatten per dag i genomsnitt.79

Undersökning av råvattnet är emellertid inte detaljreglerad under livsmedelslagstiftningen eller något annat regelverk. I tidigare föreskrifter från Livsmedelsverket80 fanns krav på undersökning av råvatten samt riktvärden för råvattenkvalitet. I samband med att 1998 års dricksvattendirektiv genomfördes i svensk rätt upphävdes dessa föreskrifter. I 1998 års dricksvattendirektiv ställs krav på kvaliteten på dricksvatten men det innehåller inga krav på att kontrollera kvaliteten på råvattnet. Råvatten nämns endast i skälen till direktivet, där det anges att lämpliga vattenskyddsåtgärder bör vidtas för att säkerställa att yt- och grundvatten hålls rent i syfte att göra det möjligt för huvudmännen att uppfylla kvalitetskraven. Det anges också att samma mål kan uppnås genom att lämpliga åtgärder för beredning av vattnet vidtas innan det tillhandahålls.81 I ändringsdirektivet82 tillkom en riskbedömning i syfte att göra undantag från övervakningen av vissa parametrar. Det anges i ändringsdirektivet att resultaten från de övervakningsprogram som fastställts genom EU:s ramdirektiv för

77 3 § dricksvattenföreskrifterna. 78 Råvatten, Livsmedelsverkets Kontrollwiki, version 4, https://kontrollwiki. livsmedelsverket.se/artikel/373/ravatten, hämtat 2021-09-16. 79 2 c § dricksvattenföreskrifterna. 80 Livsmedelsverkets kungörelse med föreskrifter och allmänna råd om dricksvatten (SLVFS 1989:30, omtryck SLVFS 1993:35). 81 Skäl 8 i 1998 års dricksvattendirektiv. 82 Direktiv (EU) 2015/1787 av den 6 oktober 2015 om ändring av bilaga II och III till rådets direktiv 98/83/EG om kvaliteten på dricksvatten.

vatten83 ska beaktas när en sådan riskbedömning görs (som rör avrinningsdistrikten och dess vattenförekomster).

Eftersom varken 1998 års dricksvattendirektiv, livsmedelslagen, livsmedelsförordningen eller Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter och vägledning innehåller några närmare bestämmelser om undersökningsfrekvens och parametrar för undersökning av råvattenkvalitet är det varje producents ansvar att själv utforma ett sådant program utifrån de speciella förutsättningar som råder. Svenskt Vatten har tagit fram branschriktlinjer för krav på råvattenkvaliteten för både ytvatten och grundvatten i samband med produktion och beredning av dricksvatten. Enligt riktlinjerna är det viktigt för dricksvattenproducenten att känna till råvattnets kvalitet och förändring över tid samt att veta vilka ämnen som förekommer i råvattentäkten och i vilken halt de kan uppmätas. Omfattningen av råvattenkontrollen ska utgå från råvattnets ursprung och variation av kvalitet med årstiderna. Det är viktig att kartlägga de sämsta förhållandena i råvattnet. Samma parametrar som analyseras i utgående dricksvatten bör analyseras i råvattnet. Det rör sig om både mikrobiologiska och kemiska parametrar.84

10.3.3. Kontrollen av råvattnet varierar

På grund av att det inte är närmare reglerat vilken råvattenkontroll som vattenproducenten ska utföra och med vilken frekvens, så varierar det vilken övervakning som faktiskt sker. Beroende på om det är en vattentäkt som är föränderlig (som till exempel en älv) eller inte (grundvatten) så skiftar det hur ofta och vilka prover som tas samt om det endast sker vid intagspunkten eller i ett större område. Det vanligaste är att det endast tas prover vid intagspunkten. Det är vattenproducenten som avgör vilken och hur råvattenkontrollen ska utföras. Revision av faroanalysen görs vart femte år, men däremellan görs det kontroller av råvattnet med olika intervaller.85

83 Artikel 7.1 andra stycket och artikel 8 i EU:s ramdirektiv för vatten. 84 Svenskt Vatten, 2008, Råvattenkontroll – Krav på råvattenkvalitet, s. 23 och Svenskt Vatten, 2014, Handbok för egenkontroll med HACCP vid produkten och distribution av dricksvatten, s. 35–36. 85 Muntliga uppgifter till utredningen från Svenskt Vatten den 19 januari 2021.

En studie på uppdrag av branschorganisationen Svenskt Vatten 2008 visade att det förekom stora skillnader mellan producenternas undersökning av råvatten. Resultaten påvisade ett visst samband mellan provtagningsfrekvens och producerad mängd dricksvatten, men det var också påtagligt att tolkningen av behovet av provtagning varierade. Någon större skillnad i provtagningsfrekvens mellan yt- och grundvattenverk kunde inte observeras. Det betecknades i studien som anmärkningsvärt att ett betydande antal producenter, också med förhållandevis stora vattenverk, genom att vara mycket återhållsamma i sin undersökning av råvatten, inte utnyttjade möjligheten att anpassa beredningsprocessen efter råvattenkvaliteten. Mer löpande och till Vattentäktsarkivet86 inrapporterad statistik fram till 2014 tydde också på en betydande variation då det gäller provtagningen som rapporterades av producenterna. Rapporteringen har varit frivillig, vilket gör att inga bestämda slutsatser kan dras om råvattenkontrollens faktiska omfattning.87

10.3.4. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Den verksamhetsutövare som producerar

dricksvatten ska fortsatt ha ett ansvar att kontrollera det råvatten som tas in i vattenverket för att beredas till dricksvatten. Livsmedelsverket ska utifrån befintliga bemyndiganden i livsmedelslagen och livsmedelsförordningen förtydliga verksamhetsutövarens skyldigheter gällande denna kontroll i dricksvattenföreskrifterna.

Livsmedelsverket och SGU bör få ett regeringsuppdrag att närmare undersöka hur råvattendata kan samlas in och hanteras samt hur vattenmyndigheterna kan få tillgång till de uppgifter som behövs i arbetet med vattenförvaltningen, beträffande riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten.

86 En beskrivning av Vattentäktsarkivet görs i avsnitt 10.2.2. 87SOU 2016:32, s. 535536.

Något om begreppet råvatten

Råvatten är råvara till dricksvatten och dess ursprung är grundvatten eller ytvatten. Det har under utredningens gång kommit fram att det finns olika syn på vad som egentligen menas med råvatten. Ett synsätt är att råvatten endast är det vatten som tas in i vattenverket för att beredas till dricksvatten, alltså vid intagspunkten till vattenverket. Ett annat är att råvatten är ett mer vitt begrepp som även avser vatten som finns längre ut i vattentäkten och som är tänkt att användas för dricksvattenuttag. Utredningens utgångspunkt i det här sammanhanget, alltså i förhållande till vilken råvattenkontroll som bör förtydligas i dricksvattenföreskrifterna, är att det rör sig om det vatten som tas in i vattenverket för att beredas till dricksvatten.

Ansvar att kontrollera råvattnet

En fråga som har väckts är vem som ska ansvara för att utföra den råvattenkontroll som anges i artikel 8 i 2020 års dricksvattendirektiv. Även om det av artikel 8 i det direktivet framgår att det är medlemsstaten som ska säkerställa att en riskbedömning avseende tillrinningsområden utförs innebär detta enligt utredningen dock inte att det är staten som rent faktiskt måste utföra hela den övervakning som artikeln ställer krav på. Det är upp till medlemsstaterna att avgöra vilken ansvarsfördelning som är lämplig mellan myndigheter och vattenleverantörer när det gäller de bedömningar och kontroller som ska utföras i de olika leden.88

Bestämmelser om förvaltning av yt- och grundvatten, som i sin tur används som råvatten, är en del av miljölagstiftningen och vattenförvaltningen. Vattenförvaltningen finansieras med skattemedel. Råvattnets beskaffenhet är avgörande för dricksvattnets säkerhet och kvalitet. Samhällsutveckling och klimatförändringar innebär ökade krav på dricksvattenproduktionen och även ökade risker för försämring av råvattnet. Därigenom får den verksamhetsutövare som producerar dricksvatten ett ansvar för att kontrollera råvattnets kvalitet, för att på så sätt kunna anpassa sin beredning efter det råvatten som tas in i vattenverket. En sådan ordning förutsätts också enligt dricksvattenföreskrifterna. Införandet av den riskbaserade metoden innebär enligt utredningens mening inte att dricksvattenproducenten kan

88 Artikel 7.3 i 2020 års dricksvattendirektiv.

avstå från att kontrollera sitt råvatten i den operativa verksamheten och endast förlita sig på riskbedömningen avseende tillrinningsområdena. I sammanhanget ska det nämnas att riskbedömningen enligt artikel 8 ska göras vart sjätte år, medan det torde krävas betydligare tätare kontroller av råvattnet för att kunna anpassa dricksvattenberedningen utifrån råvattnets kvalitet.

Vattenmyndigheten för Södra Östersjöns vattendistrikt, Havs- och vattenmyndigheten och SGU har samstämt förmedlat till utredningen att dricksvattenproducenternas råvattenkontroll är ett viktigt verktyg i vattenförvaltningen, tillsammans med övrig miljöövervakning och recipientkontroll. Detta framgår även av tidigare utredningar gällande dricksvattenförsörjningen och vattenförvaltningen.89Råvattenkontrollen blir än mer viktig när vattenmyndigheterna nu föreslås genomföra riskbedömningen och riskhanteringen av tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten. Den råvattenprovtagning som genomförs har så som det konstateras ovan som syfte att säkra en väl dimensionerad beredningsprocess och ett säkert livsmedel och kostnaderna för detta bärs av dricksvattenkollektivet. Råvattenprovtagningen är därför inte till för att gagna miljöövervakningen i stort. Det är dock orimligt att vattenproducentens råvattenprovtagning inte ska kunna användas av vattenmyndigheterna som ett komplement till annan övervakning. Det motverkar en situation där olika aktörer tar prov på samma vatten. Vattenproducentens råvattenkontroll, tillsammans med övrig miljöövervakning och recipientkontroll, kommer även fortsatt att vara en viktig komponent i vattenmyndigheternas arbete och framöver även med att utföra en riskbedömning av tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten. Vattenproducenternas råvattenkontroll bör därför tillgängliggöras för vattenmyndigheterna och användas i deras arbete när det bedöms lämpligt. Idag sker detta genom att SGU samlar in råvattendata och lagrar den i Vattentäktsarkivet, dit vattenmyndigheterna kan vända sig och få ut de uppgifter som myndigheten anser sig behöva.

89SOU 2016:32 och SOU 2019:66.

Livsmedelsverket bör föreskriva om tydligare regler kring råvattenkontrollen

Eftersom råvattenkontrollen inte är närmare reglerad medför det att undersökningen av råvattnets kvalitet till sin omfattning inte är fullt känd och tycks variera i betydande utsträckning mellan landets dricksvattenproducenter. Dessutom har det under utredningens gång påtalats från olika aktörer att de prover som tas inte är standardiserade och att det kan vara svårt att använda dem i andra sammanhang. När det inte finns närmare reglering kring provtagningen så finns det också en risk att det uppstår osäkerhet om den offentliga kontroll som kontrollmyndigheten ska utföra och vilka krav som kan ställas på dricksvattenproducenten i den här delen.

Dricksvattenproducenternas provtagning och analys av råvatten behöver enligt utredningen utvecklas med stöd av föreskrifter, vägledning och branschriktlinjer. Dricksvattenföreskrifterna anger beträffande råvatten att hänsyn ska tas till beskaffenheten av det vatten som är avsett för beredning av dricksvatten. Ett förtydligande behövs enligt utredningens bedömning, så att det klart framgår att råvattnet ska provtas och analyseras i viss omfattning, givet de förhållanden som råder och den riskbedömning/faroanalys som görs. Den råvattenprovtagning som genomförs av dricksvattenproducenter har som syfte att säkra en väl dimensionerad beredningsprocess och ett säkert livsmedel, vilket i sin tur innebär att kraven i 2020 års dricksvattendirektiv på vad som är ett säkert och hälsosamt dricksvatten kan uppnås. Den råvattenkontroll som ska utföras av vattenproducenten bör emellertid inte bli mer omfattande än vad som krävs för att uppnå detta syfte. Dricksvattenproducenten bör inte vara ålagda att ta prover som endast är till nytta för miljöövervakningen i stort, och som inte behövs för att denna ska kunna producera ett hälsosamt och rent dricksvatten utifrån kraven i 2020 års dricksvattendirektiv. Kostnaderna skulle i sådana fall hamna på det allmänna va-kollektivet för en övervakning som endast till viss del är relevant för det egna ändamålet. För det fall vattenmyndigheternas arbete fordrar andra prover på råvattnet än vad som behövs för vattenproducentens verksamhet eller anser att det behövs prover längre ut i vattentäkten än vad som täcks av dricksvattenföreskrifterna bör detta i första hand bekostas på annat sätt och när det är lämpligt ta sikte på verksamheter som genom punktkällor eller utsläpp av mer diffus karaktär

kan påverka området. Utredningen går inte djupare in på denna fråga eftersom det ligger utanför uppdraget att närmare utreda hur behovet av övervakning ska kunna tillfredsställas inom vattenförvaltningen. Det är dock viktigt att bestämmelser som rör producenternas undersökningar av råvattenkvalitet utformas på sådant sätt att ett samarbete gentemot vattenförvaltningens behov inte försvåras utan i förekommande fall underlättas.

Utredningens bedömning är alltså att dricksvattenföreskrifterna bör ses över avseende undersökning av råvatten som tas in i vattenverket för att beredas till livsmedel. Livsmedelsverket bör ansvara för att göra en sådan översyn och i förekommande fall införa de ändringar som är nödvändiga.

I förarbetena till livsmedelslagen anges att det är viktigt att se till att vattenhanteringen står under en effektiv kontroll så tidigt som möjligt i distributionskedjan. Det mest ändamålsenliga sättet att säkerställa detta är enligt förarbetena att livsmedelslagstiftningen även i fortsättningen, i tillämpliga delar, omfattar dricksvatten också i tidigare led. En och samma myndighet bör kontrollera verksamheten i hela kedjan. Därför bör livsmedelslagen enligt förarbetena uttryckligen omfatta vatten som bereds i vattenverken.90 Utifrån definitionen i livsmedelslagen och vad som anges i förarbetena får det anses ligga inom Livsmedelsverkets ansvarsområde att föreskriva om undersökningar av råvatten i vattenverk som efter beredning är avsett att användas som dricksvatten. Livsmedelsverkets bemyndigande i denna del följer av 6 § 1 livsmedelslagen och 5 § 1 livsmedelsförordningen. Livsmedelsverkets bemyndigande måste dock anses vara begränsat till sådana föreskrifter som har till syfte att uppnå ett säkert livsmedel. Utredningens bedömning är sammanfattningsvis att Livsmedelsverket redan har ett bemyndigande att förtydliga råvattenprovtagningen på det sätt som utredningen ovan har bedömt att det finns ett behov av. Det krävs därför ingen ändring av de bemyndigandena som finns i livsmedelslagen och livsmedelsförordningen för att en ändring av dricksvattenföreskrifterna ska kunna genomföras.

90Prop. 2005/06:128, s. 194.

Insamling och lagring av råvattendata bör utredas vidare

Resultaten från råvattenkontrollen bidrar som nämnts ovan redan idag till värdefull information inom vattenförvaltningen. 2020 års dricksvattendirektiv föreskriver också om att det ska ske ett utbyte av uppgifter mellan vattenproducenterna och den som utför riskbedömningen i tillrinningsområdena. Även i andra sammanhang kan det vara av vikt att kunna ta del av vattenproducenternas råvattendata, så som till exempel för forskare, miljömålsuppföljning och för länsstyrelsernas allmänna miljöarbete.

SGU har som nämnts ovan i avsnitt 10.2.2 påtalat för utredningen att Vattentäktsarkivet som används idag för att bland annat lagra uppgifter från råvattenkontrollen inte fungerar helt tillfredställande. Inlämningen av uppgifter dit sker på frivillig väg och eftersom det inte finns någon möjlighet att föreskriva om hur inlämnandet av uppgifter ska ske lägger SGU ett stort arbete med manuell hantering av uppgifter till databasen.

Utredningens bedömning är att det krävs en annan ordning när det gäller insamlingen av råvattendata för att säkerställa att den samlas in, hanteras och används på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Särskilt eftersom övervakning av råvatten har en viktig roll i den riskbedömning avseende tillrinningsområdena som ska införas i svensk rätt, utöver betydelsen för själva vattenförvaltningen i övrigt.

Den ordning som utredningen förespråkar är att det införs en skyldighet för verksamhetsutövare som producerar dricksvatten att lämna in framtagen information om råvattnet till en central myndighet. Dessutom bör denna vara skyldig att redogöra för om det upptäcks eventuella trender och om ovanliga antal eller koncentrationer av övervakade parametrar, ämnen eller förorenande ämnen. Det bör vara upp till den centrala myndigheten att avgöra vilka verksamhetsutövare som ska lämna in uppgifter och hur detta ska göras, till exempel om uppgifterna ska lämnas direkt till myndigheten eller genom laboratorierna (så som det i stor utsträckning görs idag). Uppgifterna ska sedan hanteras på något sätt av den centrala myndigheten och lämpligen görs detta genom en väl anpassad databas. Det är viktigt att de aktörer som behöver ha tillgång till uppgifter från råvattenkontrollen, i detta sammanhang vattenmyndigheterna, får möjlighet att ta del av uppgifterna på ett användbart sätt.

Det bör enligt utredningens mening vara antingen Livsmedelsverket eller SGU som får ansvar att samla in och hantera information om råvattenkontrollen. SGU har under en längre tid samlat in, bearbetat och lagrat råvattendata. Vattenmyndigheterna och andra aktörer som vill ta del av råvattendata vänder sig till SGU, som då hanterar en sådan begäran. Det finns därför ett redan uppbyggt system för hanteringen av råvattendata och personalen har kunskap och erfarenhet av hur råvattendatan ska hanteras och göras tillgänglig för aktörer som behöver ta del av den. Det kan dock också finnas skäl att överväga om Livsmedelsverket bör ta över ansvaret för råvattendatan. Livsmedelsverket kommer förmodligen att behöva hantera uppgifter om dricksvattenkvalitet på något sätt med tanke på att det är Livsmedelsverket som enligt utredningens förslag i kapitel 18 bör sköta rapporteringen till EU när det gäller dricksvattenkvalitet. Det kan finnas vinster med att samla alla uppgifter om dricksvattenkvalitet och råvatten hos samma myndighet, till exempel så att vattenproducenten endast behöver lämna uppgifter om dricksvatten och råvatten till en myndighet. Dessutom har utredningen bedömt att Livsmedelsverket bör utveckla sina föreskrifter gällande det råvatten som tas in i vattenverken för att beredas till dricksvatten. Livsmedelsverket kan få en bättre överblick av vilka föreskrifter som behövs för att råvattendata i praktiken ska kunna hanteras på bästa sätt om sådana uppgifter också samlas in och hanteras av myndigheten.

Arbetet med att upprätta och sedan fortlöpande uppdatera en databas är komplext och det är många aspekter som behöver tas i beaktande. Till exempel kan det finnas behov av författningsändringar för att det klart ska framgå på vilken rättslig grund som krävs för att en myndighet ska ha skyldighet att hålla sig med en viss databas/register och vilka möjligheter som finns för att samla in information till denna. Det finns också frågor som måste analyseras om offentlighet och sekretess, informationssäkerhet samt personuppgiftsbehandling. Därutöver ska tekniska förutsättningar, finansiering och verksamhetsbehov bedömas och tas i beaktande.

Med tanke på den relativt korta utredningstiden samt att det får anses ligga utanför utredningsuppdraget att ta fram en mer detaljerad lösning för insamling och hantering av råvattendata, bör frågan om att inrätta en ny ordning för råvattendata utredas vidare i ett annat sammanhang. Det är svårt att i nuläget ta ställning till vilken myndighet som bör ansvara för råvattenkontrollen och se konsekvenserna

av olika lösningar. Utredningen anser därför att regeringen bör lämna ett uppdrag till Livsmedelsverket och SGU att tillsammans utreda frågan om en lämplig hantering av råvattendata. Detta inbegriper vilken myndighet som ska ansvara för att samla in och lagra råvattendata, hur insamlingen och lagringen ska ske, hur det ska säkerställas att relevant råvattendata kan lämnas till de aktörer som behöver ta del av denna och vilka övriga verksamhetsbehov som kan finnas. I uppdraget bör Livsmedelsverket och SGU analysera vilket lagstöd som behövs för att tillhandahålla en digital lösning för råvattendata och föreslå de författningsändringar som krävs. Frågor om sekretess och dataskydd samt informationssäkerhet, kostnadseffektivitet och finansiering bör särskilt beaktas. Behovet och möjligheten till samordning med insamling av dricksvattenkvalitetsdata bör också undersökas. I uppdraget bör det ingå att samråda med Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, vattenmyndigheterna och länsstyrelserna. Samråd bör även ske med dricksvattenproducenter och Svenskt Vatten. Sammankallande myndighet bör vara Livsmedelsverket.

Det förhållandet att utredningen inte lämnar något förslag på en teknisk lösning för råvattenkontrollen är enligt utredningen inte något som påverkar själva genomförandet av direktivet. Det finns redan möjlighet för vattenmyndigheterna att ta del av vattenproducentens råvattenkontroll genom Vattentäktsarkivet, även om den ordning som gäller idag bör ses över. Utredningen har även föreslagit att Livsmedelsverket bör utveckla myndighetens föreskrifter gällande råvattenkontrollen.

10.4. Försörjningssystemet

10.4.1. Kraven i artikel 9

Enligt artiklarna 7 och 9 i 2020 års dricksvattendirektiv är det vattenleverantören som ska utföra riskbedömningen och riskhanteringen avseende försörjningssystemet. Riskbedömningen och riskhanteringen ska innefatta uttagspunkten, beredningen, lagringen och distributionen till förbindelsepunkten. När vattenleverantören ska göra en riskbedömning enligt artikel 9 ska resultatet av den riskbedömning som ska göras enligt artikel 8 avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten beaktas. Riskbedömningen ska innefatta en beskrivning av försörjningssystemet från uttagspunkten till

förbindelsepunkten. Vidare ska farorna och de farliga händelserna i försörjningssystemet identifieras. Riskbedömningen ska också innefatta en bedömning om identifierade faror och farliga händelser kan utgöra en risk för människors hälsa genom användning av dricksvatten. Risker som härrör från klimatförändringar samt läckor och läckande ledningar ska beaktas.

Så som det tidigare angetts så menas med fara en biologisk, kemisk, fysikalisk eller radiologisk agens i vatten eller en annan aspekt av vattnets tillstånd som kan skada människors hälsa. En farlig händelse är en händelse som skapar faror för – eller misslyckas med att eliminera dem från – försörjningssystemet för dricksvatten. Kombination av sannolikheten för en farlig händelse och konsekvensernas allvar om faran och den farliga händelsen förekommer i försörjningssystemet för dricksvatten är enligt direktivet att betrakta som en risk.91

På grundval av riskbedömningen anges det i artikel 9 ett antal riskhanteringsåtgärder som kan vidtas. Sådana är till exempel att fastställa och genomföra kontrollåtgärder i försörjningssystemet för att förebygga och begränsa de risker som identifieras i själva systemet men även risker som kan härröra från tillrinningsområdet. Vidare ska vattenleverantören genomföra ett försörjningsspecifikt övervakningsprogram för operativ övervakning, säkerställa att alla slags föroreningar från beredningskemikalier hålls på en så låg nivå som det är möjligt samt kontrollera att material, beredningskemikalier och filtermaterial motsvarar kraven i artiklarna 11–12 (vad dessa krav innebär utvecklas i kapitel 11 och 12).

Det finns möjlighet för medlemsstaterna att göra undantag från kravet på att utföra en riskbedömning och riskhantering för vattenleverantörer som tillhandahåller mellan 10 kubikmeter och 100 kubikmeter per dag i genomsnitt eller försörjer mellan 50 och 500 personer, under förutsättning att den behöriga myndigheten bedömer att ett sådant undantag inte skulle äventyra kvaliteten på dricksvatten. Vid ett sådant undantag ska dock de undantagna vattenleverantörerna utföra regelbunden övervakning i enlighet med artikel 13. Det kan i sammanhanget också påminnas om att medlemsstaterna får göra undantag från 2020 års dricksvattendirektiv för en enskild vattentäkt som tillhandahåller mindre än 10 kubikmeter per dag i genomsnitt eller försörjer färre än 50 personer, om inte vattnet tillhandahålls som en del av en kommersiell eller offentlig verksamhet.

91 Artikel 2 i 2020 års dricksvattendirektiv.

Vattenleverantörer som tillhandahåller mindre än 10 kubikmeter per dag i genomsnitt eller försörjer färre än 50 personer som en del av en kommersiell eller offentlig verksamhet omfattas inte av artikel 9 och behöver således inte heller utföra någon riskbedömning avseende försörjningssystemet.92

10.4.2. Vattenproducentens och vattendistributörens dricksvattenkontroll enligt dricksvattenföreskrifterna

I Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter finns bestämmelser om bland annat faroanalys, beredning och distribution samt kvalitetskrav. Av dessa framgår när ett dricksvatten anses hälsosamt och rent, vilket är om det inte innehåller mikroorganismer, parasiter och ämnen i sådant antal eller sådana halter att de kan utgöra en fara för människors hälsa och uppfyller särskilt angivna gränsvärden för mikrobiologiska och kemiska parametrar.93 För dricksvatten som tillhandahålls från en distributionsanläggning ska värdena uppfyllas vid den punkt i en fastighet eller anläggning där det tappas ur de kranar som normalt används för dricksvatten. Även utgående dricksvatten från vattenverken ska uppfylla värdena då det distribueras efter avslutad behandling, vilket är en nationell reglering som inte följer av 1998 års dricksvattendirektiv.94

Det är verksamhetsutövaren, det vill säga den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten från en distributionsanläggning eller tankar, som är skyldig att undersöka om dricksvattnet uppfyller gräns- och parametervärden i dricksvattenföreskrifterna. Undersökningen ska avse minst de parametrar som anges i bilagan avseende normal och utvidgad undersökning, om kontrollmyndigheten inte beslutar annat.95 Vid undersökningarna ska prov bedömas som tjänligt, tjänligt med anmärkning eller otjänligt.96 Undersökningar av andra ämnen och mikroorganismer än som anges i bilagan ska utföras om det finns anledning att misstänka att de kan förekomma i sådana halter att de kan utgöra en fara för människors hälsa.97 Förslag till program för regelbundna undersökningar med punkter och frekvenser

92 Artikel 3.3 och 3.6 i 2020 års dricksvattendirektiv. 93 7 § samt bilaga 2 avsnitt A och B dricksvattenföreskrifterna. 94 8 § dricksvattenföreskrifterna. 95 9 § dricksvattenföreskrifterna. 96 14 § dricksvattenföreskrifterna. 97 13 § dricksvattenföreskrifterna.

för provtagningen ska upprättas av verksamhetsutövaren.98 Kontrollmyndigheten ska fastställa programmen.99

10.4.3. Egenkontroll och faroanalys

Enligt EU:s livsmedelslagstiftning är det livsmedelsföretagaren som har ansvaret för sin verksamhet under hela vägen från råvara till färdig produkt. Detta innebär bland annat att alla livsmedelsföretagare är skyldiga att kontrollera att den egna verksamheten uppfyller livsmedelslagstiftningens krav på hygien och redlighet. Det ska finnas rutiner och dokumentation som hjälper verksamhetsutövaren att ha kontroll över de risker och faror som finns i verksamheten. Dessa kan bestå av bland annat allmänna hygienrutiner, HACCP-baserade förfaranden som faroanalys, upprättande av egenkontrollprogram och i dricksvattensammanhang undersökning av dricksvatten.100

I EU:s livsmedelslagstiftning, till exempel i förordning (EG) nr 178/2002101, definieras vatten som ett livsmedel från och med den punkt där värdena ska iakttas. Det är vanligen från det att vattnet tappas från kranar som normalt används för dricksvatten.102 EU:s livsmedelslagstiftning är alltså inte tillämplig på vatten före kranen hos användarna och en dricksvattenproducent är inte en livsmedelsföretagare enligt EU:s terminologi.

Sverige har dock genom regleringen för dricksvatten samma ansvarsförhållande vid dricksvattenproduktion som i övrig livsmedelslagstiftning. Detta innebär bland annat att den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten och som omfattas av dricksvattenföreskrifterna har ansvar för sin egenkontroll och för att informera om sin produkt och sin verksamhet. Verksamhetsutövaren är alltså skyldig att inom ramen för sin egenkontroll undersöka om dricksvattnet uppfyller gräns- och parametervärden i dricksvattenföreskrifterna. Verksamhetsutövaren är även skyldig att undersöka andra ämnen och mikroorganismer om dessa kan utgöra en fara för människors hälsa. Verksamhetsutövaren ska också genomföra en faroanalys grundad

98 9 § dricksvattenföreskrifterna. 99 12 § dricksvattenföreskrifterna. 100 Förordning (EG) nr 852/2004. 101 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. 102 Artikel 6 i 1998 års dricksvattendirektiv och artikel 6 i 2020 års dricksvattendirektiv.

på HACCP-principerna.103 Både faroanalysen och undersökningsprogrammet ska fastställas av kontrollmyndigheterna.104

10.4.4. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Det är den verksamhetsutövare som

producerar dricksvatten eller tillhandahåller det från en distributionsanläggning som ska utföra riskbedömningen avseende försörjningssystemet. Verksamhetsutövaren ska beakta riskbedömningen avseende tillrinningsområdet i detta arbete. Det ska därför införas en bestämmelse med innebörden att vattenmyndigheten ska informera verksamhetsutövaren om myndighetens riskbedömning avseende tillrinningsområdet. Det är upp till Livsmedelsverket att utifrån befintliga bemyndiganden i livsmedelslagen och livsmedelsförordningen meddela de föreskrifter som i övrigt behövs för att genomföra artikel 9 i svensk rätt.

Mindre verksamhetsutövare ska under de förutsättningar som anges i artikel 9 undantas från kravet på att utföra en riskbedömning avseende försörjningssystemet. Det får anses vara upp till Livsmedelsverket att göra en sådan beräkning och bedömning.

Riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten ska beaktas

Så som utredningen har konstaterat i avsnitt 10.3 bör den som producerar dricksvatten ha en tillfredställande bild av det råvatten som tas in i vattenverket. För detta krävs en relevant råvattenkontroll, men även en uppfattning om vilka faror som finns i tillrinningsområdet. Riskbedömningen som vattenmyndigheten tar fram blir i detta sammanhang viktig för vattenproducenten att beakta. En del av vattenmyndigheternas övervakningsresultat i riskbedömningen kommer vara sådan råvattenkontroll som vattenproducenten själv tagit fram. Men riskbedömningen ska också inbegripa annan miljöövervakning och denna kan komma vattenproducenten till gagn i arbetet med att ta fram en effektiv råvattenkontroll och för att kunna

103 2 c § dricksvattenföreskrifterna. 104 12 § dricksvattenföreskrifterna.

anpassa beredningen efter det råvatten som tas in i vattenverken. Det är i slutändan dock den verksamhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten som har ansvaret för att det dricksvatten som når konsumenterna är hälsosamt och rent, om det inte fastställs att vattnets kvalitet har påverkats av fastighetsinstallationerna efter förbindelsepunkten till fastigheten.

För att säkerställa att den som producerar eller distribuerar dricksvatten får tillgång till vattenmyndighetens riskbedömning bör bestämmelser införas om detta i vattenförvaltningsförordningen. En sådan bestämmelse kan regeringen införa med stöd av utredningens föreslagna bestämmelse i 5 kap. 15 a § miljöbalken. Det kan i detta sammanhang uppstå frågor om offentlighet och sekretess. Sådana frågor hanterar utredningen i kapitel 19.

Egenkontroll och faroanalys i förhållande till riskbedömningen

Det är enligt artikel 9 i 2020 års dricksvattendirektiv vattenleverantören som ska utföra riskbedömningen avseende försörjningssystemet. Utredningen bedömer att begreppet vattenleverantör i detta sammanhang avser den verksamhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten från en distributionsanläggning.

Så som utredningen tidigare har redogjort för så har Sverige genom regleringen av dricksvatten samma ansvarsförhållande vid dricksvattenproduktion som i övrig livsmedelslagstiftning. Verksamhetsutövaren är skyldig att inom ramen för sin egenkontroll undersöka om dricksvattnet uppfyller gräns- och parametervärden i dricksvattenföreskrifterna. Vidare finns det krav på att verksamhetsutövaren ska utföra en faroanalys enligt HACCP-principerna och, när faroanalysen visar att det är nödvändigt, inrätta, genomföra och upprätthålla ett eller flera permanenta förfaranden grundade på HACCPprinciperna. HACCP-principerna bygger på standarden EN 15975–2, som det hänvisas till i skälen till direktivet.105 Verksamhetsutövare som producerar eller distribuerar dricksvatten utför alltså redan idag ett betydande arbete när det gäller att riskbedöma sin verksamhet och att vidta riskhanteringsåtgärder. För flertalet verksamhetsutövare innebär bestämmelsen i artikel 9 i 2020 års dricksvattendirektiv i praktiken inte att de får en helt ny uppgift.

105 Skäl 14 i 2020 års dricksvattendirektiv.

Det behövs inget nytt bemyndigande

I 19 § 4 livsmedelslagen finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för en livsmedelsföretagare eller andra verksamhetsutövare att utöva en efter verksamhetens art lämpad egenkontroll av verksamheten. Med stöd av den bestämmelsen har regeringen i 31 § 3 livsmedelsförordningen bemyndigat Livsmedelsverket att meddela sådana föreskrifter. Bestämmelserna i sig har funnits en längre tid men fick en ny lydelse den 1 april 2021, som tydliggör att även andra verksamhetsutövare än livsmedelsföretagare omfattas av bestämmelsen. Livsmedelsföretagare är ett EU-rättsligt begrepp och definieras i kontrollförordningen106. Dricksvattenproducenter är enligt den EU-rättsliga termologin inte en livsmedelsföretagare, därför fick ovan nämnda tillägg göras i svensk rätt.

Livsmedelsverket har med stöd av bemyndigandet i livsmedelsförordningen meddelat föreskrifter bland annat om skyldighet för verksamhetsutövare att upprätta förslag till egenkontrollprogram och att utföra undersökningar av dricksvattnet. Livsmedelsverket har också meddelat föreskrifter om att den som producerar dricksvatten eller tillhandahåller det från en distributionsanläggning ska göra en faroanalys enligt HAACP-princip 1 och när denna visar att det är nödvändigt, inrätta, genomföra och upprätthålla ett eller flera permanenta förfaranden grundade på HACCP-princip 2–7.

Utredningen bedömer att den riskbedömning och riskhantering som ska göras enligt artikel 9 i 2020 års dricksvattendirektiv får anses vara en del av verksamhetsutövarens egenkontroll. En liknande inställning gav regeringen uttryck för i samband med att ändringsdirektivet skulle genomföras i svensk rätt, i vilket det infördes en skyldighet att upprätta en riskbedömning för att få minska övervakningen av vissa parametrar.107 Därför bedömer utredningen att Livs-

106 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll). 107Prop. 2017/18:25, s. 13.

medelsverket med stöd av befintliga bemyndigande i livsmedelslagen och livsmedelsförordningen får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för att säkerställa att verksamhetsutövaren uppfyller de krav som ställs i artikel 9 i 2020 års dricksvattendirektiv. Det får anses vara Livsmedelsverkets uppgift att närmare utreda vilka ytterligare krav som artikel 9 i 2020 års dricksvattendirektiv ställer på verksamhetsutövarnas riskbedömningar och riskhanteringsåtgärder i förhållande till den faroanalys som finns i dricksvattenföreskrifterna och att reglera detta.

Enligt utredningens bedömning finns det anledning att utnyttja det undantag som finns i artikel 9.6 i 2020 års dricksvattendirektiv beträffande mindre verksamhetsutövare som producerar dricksvatten eller tillhandahåller det från en distributionsanläggning för att på så sätt underlätta och minska den administrativa bördan. Hur en sådan beräkning och bedömning ska göras bör överlåtas till Livsmedelsverket att avgöra med utgångspunkt i direktivets krav att ett sådant undantag inte äventyrar kvaliteten på dricksvattnet.

Tillåtelse att minska eller skyldighet att öka övervakningen

Det finns enligt artikel 8.5 och 9.4 i 2020 års dricksvattendirektiv möjlighet för medlemsstaterna att tillåta att den verksamhetsutövare som producerar dricksvatten eller tillhandahåller det från en distributionsanläggning minskar sin övervakning. Medlemsstaterna får också kräva att verksamhetsutövaren utökar sin övervakning. Hur detta bör genomföras i svensk rätt behandlar utredningen i kapitel 15.

10.5. Fastighetsinstallationer

10.5.1. Kraven i artikel 10

Enligt artikel 10 i 2020 års dricksvattendirektiv ska medlemsstaterna säkerställa att det avseende fastighetsinstallationer görs en riskbedömning, som ska innefatta en allmän analys av de potentiella risker som är förknippade med sådana installationer och därmed relaterade produkter och material. Med fastighetsinstallation avses enligt direktivet de ledningar, installationer och anordningar som är installerade mellan de kranar som normalt används för dricksvatten

i både offentliga och privata fastigheter och distributionsnätet. Men bara om dessa enligt tillämplig nationell lagstiftning inte är vattenleverantörens ansvar i dennes egenskap av vattenleverantör.108

Medlemsstaten ska identifiera om potentiella risker påverkar kvaliteten på vatten vid den punkt där vattnet tappas ur de kranar som normalt används för dricksvatten. Analysen får dock inte innebära en analys av enskild egendom. Riskbedömningen ska inbegripa övervakning av bly och legionella i de fastigheter där specifika risker för vattenkvalitet och människors hälsa har identifierats under den allmänna analysen. Sådan övervakning får inriktas på prioriterade fastigheter. Prioriterade fastigheter definieras i direktivet som stora fastigheter som inte är avsedda som bostäder och som har många användare som kan exponeras för vattenrelaterade risker. Det gäller särskilt stora fastigheter som är avsedda att användas av allmänheten i enlighet med vad som identifieras av medlemsstaterna.109

För det fall den allmänna analysen visar att det finns en risk för människors hälsa som härrör från fastighetsinstallationer, eller därmed relaterade produkter och material, ska lämpliga åtgärder vidtas för att undanröja eller minska risken för bristande iakttagande av parametervärdena för legionella och bly. Detsamma gäller om den övervakningen som utförs visar att parametervärdena inte är uppfyllda. Vad gäller legionella ska åtgärderna vara inriktade åtminstone på prioriterade fastigheter.

För att minska de risker som är förknippade med dricksvattendistribution i alla fastighetsinstallationer ska medlemsstaterna säkerställa att samtliga av följande åtgärder övervägs och att de åtgärder som anses relevanta vidtas:

  • Uppmana ägare till offentliga och privata fastigheter att genomföra en riskbedömning av fastighetsinstallationen.
  • Informera konsumenter och ägare till offentliga och privata fastigheter om åtgärder för att undanröja eller minska risken för att kvalitetskraven på dricksvatten inte iakttas på grund av fastighetsinstallationen.
  • Ge råd till konsumenterna om villkoren för konsumtion och användning av dricksvatten och om möjliga åtgärder för att undvika att riskerna åter uppkommer.

108 Artikel 2 i 2020 års dricksvattendirektiv. 109 Artikel 2 i 2020 års dricksvattendirektiv.

  • Främja utbildning för VVS-montörer och andra yrkeskategorier som arbetar med fastighetsinstallationer och installation av byggprodukter och byggmaterial som kommer i kontakt med dricksvatten.
  • Vad gäller legionella, säkerställa att ändamålsenliga kontroll- och hanteringsåtgärder som är proportionella i förhållande till risken vidtas för att förhindra och åtgärda eventuella sjukdomsutbrott.
  • Vad gäller bly, om det är ekonomiskt och tekniskt möjligt, genomföra åtgärder för att byta ut komponenter gjorda av bly i befintliga fastighetsinstallationer.

10.5.2. Fastighetsinstallationer i dricksvattenföreskrifterna

I Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter anges att dricksvatten anses vara hälsosamt och rent, om det inte innehåller mikroorganismer, parasiter och ämnen i sådant antal eller sådana halter att de kan utgöra en fara för människors hälsa samt att vattnet uppfyller kvalitetskraven i bilaga 2.110 För dricksvatten som tillhandahålls från en distributionsanläggning ska kvalitetskraven uppfyllas vid den punkt i en fastighet eller en anläggning där det tappas ur de kranar som normalt används för dricksvatten.111 Provtagning för bland annat mikrobiologisk analys ska utföras enligt standarden SS-EN ISO 19458112. Av nuvarande bestämmelser framgår att provtagning av koppar, bly och nickel ska ske vid kranar hos användaren, utan föregående spolning. Ett prov på en liter ska tas vid en slumpmässig tidpunkt under dagen.113

Dricksvatten får inte innehålla material från installationer som används vid beredning eller distribution av dricksvatten, eller ämnen som har samband med sådana material, i högre halter än som är nödvändigt för att tillgodose ändamålet med användningen av materialen.114 Exempel på tekniska installationer som kan påverka vattenkvalitén är återströmningsskydd, värmeväxlare och vattenrör.

110 7 § dricksvattenföreskrifterna. 111 8 § dricksvattenföreskrifterna. 112 Vattenundersökningar – Provtagning för mikrobiologisk analys (ISO 19458:2006), svensk standard fastställd av SIS den 17 augusti 2006. 113 13 a § dricksvattenföreskrifterna. 114 5 § andra stycket dricksvattenföreskrifterna.

Det är den som producerar dricksvattnet eller tillhandahåller det från en distributionsanläggning som ansvarar för att kvalitetskraven är uppfyllda. Det ansvaret gäller dock inte om bristerna beror på fastighetsinstallationen eller underhållet av denna. I sådana fall ska fastighetsägaren informeras om att det finns behov av åtgärder.115

Den som tillhandahåller dricksvatten är ansvarig för dricksvattenanläggningen fram till förbindelsepunkten. Därefter är det fastighetsägaren som är ansvarig för fastighetens ledningsnät och installationer i fastigheten. Ansvaret för vattnets kvalitet övergår alltså till fastighetsägaren efter den så kallade förbindelsepunkten, som vanligen ligger vid tomtgränsen. Eftersom punkten för där värdena ska iakttas för dricksvatten normalt är vid tappkranen så behövs det göras en bedömning om eventuella brister i dricksvattenkvaliteten har uppstått före förbindelsepunkten eller på grund av fastighetsinstallationen.

10.5.3. Plan- och bygglagstiftningen och miljölagstiftningen

I plan- och bygglagen,116plan- och byggförordningen117 samt Boverkets byggregler (BFS 2011:6) framgår vilka tekniska krav som kan ställas när ett byggnadsverk uppförs och i vissa fall ändras. Bland annat ska ett byggnadsverk ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljön.118 Det framgår också att byggnadsverk ska hållas i vårdat skick och underhållas så att dess utformning och de tekniska egenskaperna i huvudsak bevaras.119 Det är den som utför eller låter utföra byggnadsarbete som ansvarar för att lagar och föreskrifter följs. Ansvaret för att underhållsskyldigheten fullgörs ligger på byggnadsverkets ägare. Enligt Boverkets byggregler ska installationer för tappvatten utformas så att tappvattnet, efter tappstället, är hygieniskt och säkert samt kommer i tillräcklig mängd. Tappkallvatten ska uppfylla kvalitetskraven för dricksvatten efter tappstället. Tappvatteninstallationer ska utföras av sådana material att inte ohälsosamma koncentrationer av skadliga ämnen kan utlösas i tappvattnet. I ett allmänt råd framgår att mängden upplöst bly i vattnet inte får överskrida 5 µg.120 Det

115 16 b § dricksvattenföreskrifterna. 1168 kap. 4 § plan- och bygglagen. 1173 kap. 9 § plan- och byggförordningen (2011:338). 118 8 kap. 4 § 3 plan- och bygglagen. 1198 kap. 14 § plan- och bygglagen. 120 Boverkets byggregler (2011:6) avsnitt 6:62.

betyder att mängden upplöst bly vid tappställen där man normalt tar vatten för att dricka inte bör överstiga 5 mikrogram i tappställets vattenmängd eller 5 mikrogram per liter vid mätning enligt två alternativa standarder. En utförlig beskrivning av plan- och bygglagstiftningen finns i kapitel 11.

Det finns även bestämmelser om hälsoskydd i miljöbalken. Miljöbalken ska tillämpas så att människors hälsa skyddas121 och de grundläggande hänsynsreglerna i balkens andra kapitel gäller också för skyddet av människor hälsa. Dessa hänsynsregler ska tillämpas av alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd. Åtgärder som är av försumbar betydelse i det enskilda fallet omfattas dock inte av tillämpningsområdet. Förutom de allmänna hänsynsreglerna finns det i miljöbalken bestämmelser som särskilt syftar till att reglera de olägenheter för människors hälsa som kan uppkomma i samband med användning av en byggnad.122 Det framgår att bostäder och lokaler för allmänna ändamål ska brukas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer och hållas fria från ohyra och andra skadedjur.123 Det sistnämnda riktar in sig på användning av byggnader som är upplåtna för allmänna ändamål. Det kan vara fråga om samlingslokaler, lokaler för vård, undervisning och hygienisk behandling, idrottsanläggningar, badanläggningar, hotell och liknande.124

Det är ägaren eller nyttjanderättshavaren som ska vidta åtgärder för att förhindra att det uppkommer olägenheter för människors hälsa samt undanröja redan uppkomna olägenheter. 125 Mer detaljerade regler finns i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. I förordningen har regeringen bland annat föreskrivit att en bostad särskilt ska ha tillgång till vatten i erforderlig mängd och av godtagbar beskaffenhet till dryck, matlagning, personlig hygien och andra hushållsgöromål.126

Verksamhetsutövaren är enligt miljöbalken ansvarig för att upprätta och bedriva egenkontroll för att motverka eller förebygga olägenhet för människors hälsa.127 Det innebär att verksamhetsutövaren fortlöpande ska planera och kontrollera sin verksamhet så att skador

121 1 kap. 1 § miljöbalken. 1229 kap. miljöbalken. 1239 kap. 9 § miljöbalken. 124 Pro p. 1997/98:45, del 2, s 115. 125 9 kap. 9 § andra stycket miljöbalken. 126 33 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 12726 kap. 19 § miljöbalken.

och olägenhet för människors hälsa förebyggs. Tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter enligt 38 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd omfattas dessutom av särskilda regler som anges i förordningen om verksamhetsutövares egenkontroll (1998:901). För legionella handlar det förebyggande arbetet i huvudsak om att göra riskbedömningar i relation till olika vatteninstallationer och anläggningar där risken för tillväxt, aerosolbildning samt exponering för människor är de avgörande faktorerna. Dessutom finns det i Boverkets byggregler ett allmänt råd att man vid idrifttagandet bör inventera, värdera och dokumentera riskerna för tillväxt av legionellabakterier i tappvatteninstallationer i flerbostadshus, sjukhus, hotell, sporthallar, simhallar och särskilda boendeformer för äldre.128

Både i miljöbalken och i plan- och bygglagstiftningen finns särskilda bestämmelser om tillsyn och hur denna ska bedrivas. En närmare beskrivning av dessa frågor finns i kapitel 5.

10.5.4. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Bestämmelser om riskbedömningen avse-

ende fastighetsinstallationer ska föras in i miljöbalken och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Av dessa ska framgå att det är Folkhälsomyndigheten som ska utföra riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer. Samråd ska i vart fall ske med Boverket, Livsmedelsverket, Kemikalieinspektionen, försvarsinspektören för hälsa och miljö och länsstyrelserna. Riskbedömningen ska vara av övergripande karaktär och får inte avse enskild egendom. Riskbedömningen innefattar viss övervakning av legionella och bly. En sådan övervakning får inriktas på prioriterade fastigheter. Det är Folkhälsomyndigheten som bestämmer vad som är en prioriterad fastighet. Om Folkhälsomyndigheten begär det ska kommunerna och länsstyrelserna lämna de uppgifter som myndigheten behöver för att utföra riskbedömningen. Detsamma gäller uppgifter från den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa.

128 Boverkets byggregler (2011:6) avsnitt 6:626.

På grundval av riskbedömningen kan åtgärder behöva vidtas. Sådana kan till exempel handla om att meddela nya föreskrifter med stöd av befintliga bemyndiganden, utfärda ny vägledning eller lyfta frågan till lagstiftaren om det behövs ett ändrat regelverk. Det kan också handla om att initiera utökad tillsyn eller på något annat sätt vidta åtgärder för att uppfylla kraven i direktivet. Det är upp till varje berörd myndighet, länsstyrelse eller kommun att med tillgängliga styrmedel vidta de åtgärder som riskbedömningen eventuellt visar behövs.

Riskbedömningen rör många aktörer

Riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer i artikel 10 har som syfte att minimera risken för att hälsoskadliga ämnen från fastighetsinstallationer migrerar till dricksvattnet eller att det sker utbrott av objektburen smitta, så som legionella129. Enligt skälen har WHO noterat att legionella är den vattenburna patogen som orsakar störst hälsoproblem i unionen.130

Även om det enligt definitionen i artikel 2 i 2020 års dricksvattendirektiv anges att fastighetsinstallationer innefattar de ledningar, installationer och anordningar som är installerade mellan de kranar som normalt används för dricksvatten i både offentliga och privata fastigheter och distributionsnätet, så anser utredningen att det är uppenbart att utifrån syftet med bestämmelsen även själva kranen ingår i riskbedömningen. Det är först efter denna som värdena ska iakttas och det kan även vara själva kranen som ger upphov till att vattnet inte är av tillräckligt bra kvalitet.

Riskbedömningen ska innehålla en allmän analys men inte någon analys av enskild egendom. Det anges i skälen till direktivet att införande av en ensidig skyldighet att övervaka alla privata och offentliga fastigheter avseende till exempel legionella skulle leda till orimligt höga kostnader.131 Istället är det på ett mer övergripande plan

129 Legionellabakterier kan orsaka två olika sjukdomar, legionärssjuka och pontiacfeber. Legionella förekommer naturligt i miljön, framförallt i sötvatten men även i bräckt vatten och har påvisats i jord och kompost. I dessa naturliga miljöer utgör legionella sällan någon risk för smitta. För att åstadkomma en tillväxt som ger halter där legionella uppenbarligen innebär en risk för infektion krävs att bakterierna etablerar sig i ett konstruerat vattensystem. 130 Skäl 19 i 2020 års dricksvattendirektiv. 131 Skäl 19 i 2020 års dricksvattendirektiv.

som riskerna med användningen av olika fastighetsinstallationer ska identifieras.

För det fall den allmänna analysen visar att det behövs ska lämpliga åtgärder vidtas för att undanröja eller minska risken för bristande iakttagande av parametervärdena för legionella och bly. Eftersom det rör sig om en allmän analys ställer inte direktivet krav på beslut om några direkta åtgärder som riktar sig mot enskilda verksamhetsutövare eller fastighetsägare. Kraven enligt direktivet sträcker sig till att bedöma om det finns en tillräckligt väl utbyggd lagstiftning, en tydlig vägledning och en effektiv tillsynsverksamhet som förebygger och hanterar utbrott av legionella och ämnen som migrerar från fastighetsinstallationerna och förs med dricksvattnet. I skälen till direktivet anges att det kan röra sig om att lämpliga kontroll- och hanteringsåtgärder vidtas, till exempel i händelse av sjukdomsutbrott, i linje med WHO:s riktlinjer, och att migration av potentiellt skadliga ämnen från byggprodukter inte äventyrar människors hälsa.132

Regleringen för att förebygga och hantera utbrott av legionella är i Sverige uppdelad på flera olika rättsområden. Förutom plan- och bygglagstiftningen och hälsoskydds- och miljölagstiftningen finns det bestämmelser med krav på förbyggande åtgärder och hur ett utbrott ska hanteras i smittskyddslagstiftningen133, arbetsmiljölagstiftningen134 och hälso- och sjukvårdslagstiftningen135.

När det gäller bly eller andra ämnen som kan migrera från fastighetsinstallationer är det främst plan- och bygglagstiftningens och miljöbalkens bestämmelser som blir aktuella. Även Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter får betydelse eftersom det där anges hur stor koncentration av till exempel bly som får finnas i dricksvattnet innan det anses som hälsoskadligt. Ansvaret för att lagstiftningen följs är fördelat på flera centrala myndigheter samt länsstyrelser och kommuner förutom byggherrar, verksamhetsutövare och fastighetsägare.

Närmare kunskap om de risker för människors hälsa som till exempel migrerande ämnen eller legionella kan ge upphov till finns alltså hos många olika aktörer. Det krävs att ansvariga myndigheter samverkar för att underlaget till riskbedömningen ska bli fullständigt. Det får även vara upp till varje central myndighet, länsstyrelse

132 Skäl 19 i 2020 års dricksvattendirektiv. 133Smittskyddslagen (2004:168), smittskyddsförordningen (2004:255) och relevanta föreskrifter. 134Arbetsmiljölagen (1977:1160), arbetsmiljöförordningen (1977:1166) och relevanta föreskrifter. 135Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), patientsäkerhetslag (2010:659) och relevanta föreskrifter.

eller kommun att inom sitt respektive ansvarsområde och utifrån vad riskbedömningen visar, bedöma om det finns skäl för att vidta åtgärder för att minska eventuella risker som kan härröra från fastighetsinstallationer. Det kan till exempel handla om att meddela nya föreskrifter med stöd av befintliga bemyndiganden, utfärda ny vägledning eller lyfta frågan till lagstiftaren, om det krävs ändring i lag eller förordning. Det kan också handla om att utöka sin tillsyn eller på något annat sätt vidta åtgärder för att uppfylla kraven i direktivet. Ledning ska tas av de exempel som räknas upp i artikel 10.3 i 2020 års dricksvattendirektiv som anger vilka åtgärder som bör bli aktuella att överväga. Flera av de centrala myndigheter, länsstyrelser eller kommuner som på något sätt är involverade i dessa frågor har enligt utredningen redan idag bemyndigande att föreskriva i de här delarna eller rätt att utöva den tillsyn/offentlig kontroll som behövs alternativt ett tillsynsvägledningsansvar/leder och samordnar den offentliga kontrollen. Därutöver kan det konstateras att det enligt 2020 års dricksvattendirektiv ska införas bestämmelser som avser material i kontakt med dricksvatten, vilka innebär att produkter inte får innehålla ämnen som kan medföra en risk för att det dricksvatten som når konsumenten inte är hälsosamt och säkert. Sådana bestämmelser kommer emellertid endast att gälla vid uppförande, ändring eller underhåll av ett byggnadsverk.

Ett nytt bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör införas i 9 kap. miljöbalken

Det behövs nya bestämmelser i svensk rätt för att genomföra den riskbaserade metoden avseende fastighetsinstallationer. Utredningen har övervägt att genom ett regeringsuppdrag ge någon myndighet ansvaret för att riskbedömningen utförs men har kommit till slutsatsen att det inte är ett lämpligt sätt att hantera den här frågan. Riskbedömningen ska utföras minst vart sjätte år och är därför ett återkommande ansvar. Vidare ska det upprättas och därefter fortlöpande uppdateras ett dataset med uppgifter om riskbedömningen, som ska göras tillgängligt för bland annat kommissionen.136 För att det inte ska uppstå några tveksamheter om när riskbedömningen ska utföras, av vem och vad den ska omfatta anser utredningen att det

136 Artikel 18 i 2020 års dricksvattendirektiv.

bör regleras i lag och förordning. Det finns flera alternativ till var en reglering om riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer kan införas.

I livsmedelslagstiftningen och mer specifikt dricksvattenföreskrifterna finns bestämmelser om vilka parametrar som ska undersökas, gränsvärden och vilka åtgärder som ska vidtas om vattnet inte uppfyller kvalitetskraven. Det finns även bestämmelser som rör frågan om vilka åtgärder som ska vidtas om dricksvattnets kvalitetsbrister beror på fastighethetsinstallationer. Livsmedelslagstiftningen och dricksvattenföreskrifterna vänder sig dock i det här sammanhanget i huvudsak mot den verksamhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten eller tillhandahåller det från en distributionsanläggning. Ansvaret för dricksvattnet och därigenom fastighetsinstallationerna går över till annan verksamhetsutövare eller fastighetens ägare vid förbindelsepunkten till fastigheten, och då är det andra bestämmelser som tar vid. Det är vidare bara kallt kranvatten som kontrolleras enligt dricksvattenföreskrifterna. Varmt kranvatten är avsett att användas för andra ändamål än dryck och matlagning och av det skälet räknas inte sådant vatten enligt Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter som livsmedel. Med den riskbedömning som nu ska göras blir det dock aktuellt att även beakta hur varmt vatten hanteras, med tanke på att legionella främst sprids när människor duschar och badar. Med ovanstående i beaktande är det inte lämpligt att införa aktuella bestämmelser i livsmedelslagen och dricksvattenföreskrifterna.

Det finns tekniska krav på byggnader och byggnadsverk i plan- och bygglagen, vari skydd för människors hälsa är en viktig faktor att beakta. Vidare regleras byggprodukters lämplighet i lagen. Bestämmelser om hälsoskydd finns däremot främst i miljöbalken. Miljöbalken ska tillämpas så att människors hälsa skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan.137 Det är i 9 kap. miljöbalken som de huvudsakliga bestämmelserna om hälsoskydd är placerade.

Miljöbalkens bestämmelser ska tillämpas parallellt med annan lagstiftning, till exempel plan- och bygglagen.138 I förarbetena till miljöbalken diskuteras förhållandet mellan dåvarande plan- och bygglagen (1987:10) och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på

1371 kap. 1 § andra stycket miljöbalken. 1381 kap. 3 § miljöbalken.

byggnadsverk m.m.139 och hälsoskyddsbestämmelserna i miljöbalken. Det konstateras att bygglagstiftningen ställer krav på att byggnader som uppförs eller ändras ska uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav i fråga om bland annat skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, skydd mot buller samt energihushållning och värmeisolering. Vidare anges i bygglagstiftningen att byggnader ska underhållas så att deras egenskaper i huvudsak bevaras. Regeringen sammanfattar att bygglagstiftningen tar sikte på förhållanden för vilka byggherren, som oftast också är fastighetsägaren, ytterst har ansvaret och som avser byggnadens uppförande och skick. Kraven syftar till att säkerställa att byggnader som tas i bruk uppfyller rimliga krav från bland annat hälsoskyddssynpunkt för boende och brukare i övrigt och att egenskaperna upprätthålls under driftskedet. Miljöbalkens bestämmelser syftar däremot främst till att reglera sådana olägenheter för människors hälsa som kan uppkomma i samband med användning av byggnad. Utgångspunkten vid tolkningen av 9 kap. 9 § miljöbalken är alltså inte att byggnadstekniska förhållanden bestämmer vad som är att anse som hälsosamt. Regeringen framhåller i förarbetena att miljöbalkens regler gör det möjligt för berörda myndigheter att inom respektive ansvarsområde ange minimikrav från hälsoskyddssynpunkt enligt miljöbalken. De krav som ställs på byggnader enligt miljöbalken bör dock inte innebära generella krav på åtgärder från fastighetsägarnas sida eller varaktigt vara högre än motsvarande krav enligt bygglagstiftningen. Däremot kan och bör kommunerna ingripa, om det i ett enskilt fall uppkommit olägenheter för människors hälsa i en allmän lokal, och ställa sådana krav från hälsoskyddssynpunkt att olägenheten undanröjs.140

Utifrån plan- och bygglagens syfte och tillämpning skulle de bestämmelser som behövs för att införa riskbedömning avseende fastighetsinstallationer enligt utredningen kunna placeras i bygglagstiftningen. Utredningen har emellertid gjort bedömningen att 9 kap. miljöbalken är ett bättre alternativ. Det främst mot bakgrund av de resonemang som förs i förarbetena till miljöbalken och eftersom bestämmelserna där huvudsakligen är inriktade på användning av byggnader medan plan- och bygglagstiftningen istället i huvudsak fokuserar på planering, uppförande och väsentlig förändring av bygg-

139 Plan- och bygglage n (1987:10) o ch lage n (1994:847) o m tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. är numera ersatta av den nya plan- och bygglagen (2010:900). 140Prop. 1997/98:45 I, s. 355 f. oc h prop. 1997/98:45 II, s. 115.

nader. Därtill omfattar bestämmelserna i 9 kap. miljöbalken objektburen smitta samt användningen av vatten för andra hushållsändamål än dricksvatten.

Även om det finns generella bemyndigande i 9 kap. miljöbalken anser utredningen att det inte minst av tydlighetsskäl bör införas ett nytt bemyndigande som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om den riskbedömning avseende fastighetsinstallationer som ska göras enligt artikel 10 i 2020 års dricksvattendirektiv. Det bör också framgå i bestämmelsen vad som avses med fastighetsinstallationer.

Närmare detaljer om vilken behörig myndighet som ska utföra riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer och vad en sådan riskbedömning ska omfatta bör hanteras i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

Folkhälsomyndigheten bör få ansvar att utföra riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer

Som utredningen tidigare har konstaterat, är många myndigheter involverade i dricksvattenförsörjningen och ansvariga för att vattnet som når konsumenterna inte innehåller några hälsoskadliga ämnen. Utredningen anser att utgångspunkten bör vara att så långt som möjligt hålla nere antalet involverade myndigheter men å andra sidan har utredningen inte för avsikt att ändra i befintlig myndighetsstruktur eller ansvarsområden, om det inte har visats att det finns ett särskilt behov. Det måste i slutändan göras en avvägning mellan vilken myndighet som är bäst lämpad utifrån kraven som ställs i direktivet, var bestämmelserna bör införas i svensk lagstiftning och vilken myndighet som idag är ansvarig för att aktuell lagstiftning följs på ett korrekt sätt.

När det gäller riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer så finns det som utredningen ovan bedömt flera olika alternativ till var bestämmelser om detta bör införas. Utredningen har dock slutligen bedömt att frågan bör hanteras i miljölagstiftningen, och närmare bestämt i 9 kap. miljöbalken och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

Ett alternativ som utredningen övervägt är att Livsmedelsverket ansvarar för att utföra riskbedömningen. En fördel med det är att Livsmedelsverket har flera andra uppgifter kopplade till dricksvatten-

försörjningen. Myndigheten är central myndighet när det gäller dricksvatten och den myndighet som ansvarar för dricksvattenföreskrifterna. Vidare samordnar Livsmedelsverket den offentliga kontrollen när det gäller vattenkvaliteten i förhållande till distributionsanläggningen och dess rörledningar. Det finns mycket kunskap inom myndigheten om vilka risker för människors hälsa som dricksvattnet kan utgöra, om inte produktionen och distributionen hanteras på ett korrekt sätt. Utredningen har dock gjort bedömningen att den lagstiftning som behövs för att införa riskbedömningen i svensk rätt inte bör placeras i livsmedelslagstiftningen eftersom frågan i stora delar faller utanför Livsmedelsverkets egentliga ansvarsområde. Av detta följer att utredningen inte heller anser att Livsmedelsverket bör bli ansvarig myndighet i denna del. Livsmedelsverket har nu ett begränsat ansvar utifrån miljöbalken och det skulle krävas en lagteknisk konstruktion som känns främmande för att föreslå Livsmedelsverket som ansvarig myndighet, samtidigt som bestämmelserna placeras i miljöbalken och dess förordningar.

Ett annat alternativ som övervägts är Boverket. Boverket ansvarar för att ta fram föreskrifter för hur uppförande och ändring av byggnader och byggnadsverk ska genomföras för att byggnadsverket ska leva upp till de tekniska krav som ställs i plan- och bygglagen och plan- och byggförordningen som handlar om människors hälsa. I Boverkets byggregler finns bestämmelser om både legionella och bly. Det bör därför redan finnas, eller möjlighet att få, kompetens kring de risker som kan härröra från fastighetsinstallationer. Utredningen har i kapitel 11 föreslagit att Boverket ska vara ansvarig myndighet för material i kontakt med dricksvatten, vilket kan tala för att även riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer bör ingå i Boverkets ansvarsområde. Riskbedömningen av fastighetsinstallationer enligt 2020 års dricksvattendirektiv tar dock även sikte på användning av befintliga fastigheter. Boverkets huvudsakliga ansvarsområde rör istället främst nybyggnation och ombyggnad.

Vid en sammanvägd bedömning anser utredningen att det ligger närmast till hands att det centrala ansvaret för att utföra riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer faller på Folkhälsomyndigheten. Det är Folkhälsomyndigheten som enligt nuvarande myndighetsstruktur är tillsynsvägledande myndighet gällande hälsoskyddet enligt 9 kap. miljöbalken och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Folkhälsomyndigheten är förvisso i det här sam-

manhanget främst inriktad på objektburen smitta och har därigenom störst kunskap inom det området. Vidare har Folkhälsomyndigheten uppgett att just fastighetsinstallationer och dess påverkan på vattenkvaliteten enligt gällande rätt kan omfattas av tillsyn enligt 33 § 6 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd men att det är en fråga som idag utgör en mycket liten del av Folkhälsomyndighetens tillsynsvägledning. Vidare har Folkhälsomyndigheten angett att specifika frågor om fastighetsinstallationer är ett mycket perifert område för myndigheten och att myndigheten därför har en begränsad verksamhet och kompetens kring frågor som rör dricks- och tappvatten.141 Även om Folkmyndigheten idag i vissa delar saknar den kunskap som behövs för att utföra riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer så anser utredningen att det är mest lämpligt att Folkhälsomyndigheten, framförallt mot bakgrund av sitt allmänna uppdrag, får i uppgift att utföra riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer. Den information och kunskap som behövs får byggas upp på myndigheten, bland annat genom samråd och samverkan med andra myndigheter.

I förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd bör det därmed införas en bestämmelse med innebörden att det är Folkhälsomyndigheten som ska utföra riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer. Det bör i förordningen klargöras att Folkhälsomyndigheten ska samråda med Boverket, Livsmedelsverket, Kemikalieinspektionen, försvarsinspektören för hälsa och miljö och länsstyrelserna. Utöver detta kan det även finns behov av att ta kontakt med andra myndigheter, kommuner eller aktörer. En skyldighet för myndigheter att samverka följer av 8 § förvaltningslagen (2017:900) och 6 § myndighetsförordningen (2007:515). Utredningen föreslår även att det införs en bestämmelse om skyldighet för länsstyrelserna, kommunerna och vissa andra aktörer att lämna de uppgifter som Folkhälsomyndigheten behöver för att utföra riskbedömningen. Utredningen utvecklar detta resonemang nedan.

141 Skrivelse från Folkhälsomyndigheten till utredningen inkommen den 17 juni 2021.

Övervakning och prioriterade fastigheter

Den riskbedömning avseende fastighetsinstallationer som ska utföras enligt artikel 10 i 2020 års dricksvattendirektiv förutsätter ett visst mått av övervakning utifrån den allmänna analys som ska göras. Om en sådan övervakning visar att det finns bristande iakttagande av parametervärdena gällande legionella och bly ska det vidtas åtgärder för att komma tillrätta med det. Parametervärdena ska iakttas vid de punkter som framgår av artikel 6, normalt där vattnet tappas ur den kran som används för dricksvatten. Utredningen har i kapitel 9 föreslagit att Folkhälsomyndigheten bör fastställa vilka värden som ska gälla för bly och legionella i förhållande till riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer och att det bör införas ett nytt bemyndigande för att möjliggöra detta.

Övervakningen får vara inriktad mot prioriterade fastigheter och åtgärder som ska vidtas ska åtminstone vara inriktade på prioriterade fastigheter när det gäller legionella. Med prioriterade fastigheter menas enligt direktivet stora fastigheter som inte är avsedda som bostäder och som har många användare som kan exponeras för vattenrelaterade risker. Det gäller särskilt fastigheter som är avsedda att användas av allmänheten. Det är medlemsstaterna själva som närmare ska identifiera vad som är en prioriterad fastighet. I skälen till direktivet räknas ett antal verksamheter upp som exempel på prioriterade fastigheter.142

Att bedöma och bestämma vad som ska anses vara en prioriterad fastighet får därför bli en fråga för den myndighet som utredningen anser bör göra riskbedömningen, alltså Folkhälsomyndigheten. Vid denna bedömning bör ett antal kriterier beaktas särskilt, utöver att det ska röra sig om fastigheter som inte är avsedda som bostäder och som har många användare som kan exponeras för vattenrelaterade risker. Framförallt bör den tid som människor i allmänhet befinner sig i fastigheten vara vägledande, särskilt om det sker dagligen under en längre tidsperiod eller om det är en fastighet där människor tillbringar sin dygnsvila. Det kan till exempel handla om vårdinrättningar och kriminalvårdsanstalter. Men det kan också röra sig om skolor och förskolor. Det bör också tas i beaktande om den verksamhet som

142 I skäl 19 i 2020 års dricksvattendirektiv nämns som exempel vårdinrättningar, äldreboenden, barnomsorgsinrättningar, skolor, utbildningsanstalter, byggnader med inkvarteringsmöjlighet, restauranger, barer, idrottsanläggningar och köpcentrum, fritids- och rekreationsanläggningar, utställningslokaler, kriminalvårdsanstalter och campingplatser.

bedrivs i fastigheten förutsätter att människor i större utsträckning än annars använder sig av vatten, till exempel för att duscha eller bada. Vidare bör även den omständigheten att det tidigare skett utbrott av till exempel legionella i en fastighet där det bedrivs en viss verksamhet beaktas, så som varuhus. Därutöver bör det tas hänsyn till om det är grupper av människor som är extra känsliga mot exponering av bly och legionella som vistas i fastigheten. Det skulle kunna röra sig om barn, äldre eller andra som av någon anledning har ett nedsatt immunförsvar.

Att genomföra kravet på att viss övervakning ska ske inom ramen för riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer, som också ska uppfylla relevanta krav i artikel 13, i svensk rätt innebär vissa utmaningar. Så som den svenska myndighetsstrukturen är uppbyggd är det inte realistiskt att förutsätta att den centrala myndigheten, i detta fall Folkhälsomyndigheten, ska ordna med egen provtagning. Information om övervakningen får istället hämtas in från de aktörer som på grund av egenkontroll eller av andra orsaker tar prover och analyserar vattnet. Nödvändig information kan också finnas hos tillsynsmyndigheten, det vill säga den kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnden. När det gäller objektburen smitta, så som legionella, ska kommunen också omedelbart vidta de åtgärder som behövs för att spåra smittan och undanröja risken för smittspridning.143 Genom ett sådant arbete bör det också finnas provtagning som en följd av kommunens skyldigheter vid smittspårning.

Det finns bestämmelser om egenkontroll i miljöbalken för den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa. Bestämmelser finns också i förordningen om verksamhetsutövares egenkontroll. Av intresse kan det nämnas att bassängbad för allmänheten eller som på annat sätt används av många människor eller förskola, öppen förskola, fritidshem, öppen fritidsverksamhet, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, specialskola, sameskola eller internationell skola inte får bedrivas utan att det anmälts till ansvarig kommunal nämnd i den kommun där verksamheten ska drivas eller arrangeras. När det gäller bassängbad har Folkhälsomyndigheten tagit fram allmänna råd, av vilka det framgår att verksamhetsutövaren bör ta prover av vattnet gällande legionella.144 Det

1439 kap. 15 § miljöbalken. 144 Folkhälsomyndighetens allmänna råd om bassängbad (HSLF-FS 2021:11).

är tillsynsmyndigheten som utövar tillsyn över att verksamhetsutövaren följer de bestämmelser om egenkontroll som finns i miljöbalken. En sådan tillsynsmyndighet har också rätt att förelägga en verksamhetsutövare att lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. Det finns även bestämmelser om egenkontroll i livsmedelslagstiftningen och vilka åtgärder en kontrollmyndighet kan vidta för att få in den information som behövs för att den offentliga kontrollen ska kunna utföras. Utredningen har närmare beskrivit offentlig kontroll och tillsyn i kapitel 5.

Folkhälsomyndighetens tillsynsvägledande ansvar för miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd innebär att myndigheten ska utvärdera, följa upp och samordna kommunernas tillsyn. En tillsynsmyndighet ska på begäran lämna den information som en tillsynsvägledande myndighet behöver för sin tillsynsvägledning. Den tillsynsvägledande myndigheten får också meddela förskrifter om vilken information som en tillsynsmyndighet ska lämna samt hur och när informationen ska lämnas.145 Tillsynsmyndigheter och tillsynsvägledande myndigheter ska samarbeta med varandra.146 Genom sitt ansvar som tillsynsvägledande myndighet borde Folkhälsomyndigheten på denna väg ha viss information om övervakning som gjorts av verksamhetsutövare avseende migrerande ämnen och legionella i vatten.

Utredningen anser dock att det krävs ytterligare bestämmelser för att säkerställa att Folkhälsomyndigheten har tillgång till de uppgifter som krävs för att motsvara de krav på övervakning av prioriterade fastigheter som ställs i artikel 10 i 2020 års dricksvattendirektiv. Sådana bestämmelser bör placeras i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, och kan enligt utredningens uppfattning meddelas med stöd av utredningens föreslagna bemyndiganden i 9 kap. 5 a § miljöbalken. Av dessa bestämmelser bör det framgå att den nämnd som ska fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet samt länsstyrelsen ska vara skyldiga att lämna sådan information till Folkhälsomyndigheten som myndigheten bedömer nödvändig för att utföra riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer. Även den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa så som det avses i miljöbalken och dess syfte ska ha en sådan skyldighet, oavsett om det avser näringsverksamhet eller åtgärder som

1451 kap.1415 §§miljötillsynsförordningen. 14626 kap. 6 § miljöbalken.

vidtas av någon privat. Det kan till exempel röra sig om verksamhetsutövare som är skyldiga att följa bestämmelserna i 9 kap. miljöbalken, så som fastighetsägare och den som nyttjar en fastighet. Provtagning gällande till exempel legionella kan göras med anledning av smittspårning vid misstänkta sjukdomsfall, kontroll av åtgärder som vidtagits, egenkontroll enligt miljöbalken, regelbunden kontroll inom sjukvården, kartläggning av olika fastighetstyper, klagomål på vattnets temperatur, ny- och ombyggnation eller kontroll av förändrade beredningar och installationer för vatten. Genom den här bestämmelsen bedömer utredningen att den verksamhetsutövare eller annan aktör som Folkhälsomyndigheten kan tänkas behöva hämta in uppgifter från innefattas. Det behövs därför ingen ytterligare bestämmelse i till exempel livsmedelslagstiftningen.

Folkhälsomyndigheten bör också ha möjlighet att meddela närmare föreskrifter om vilka aktörer som omfattas av skyldigheten att lämna uppgifter, hur uppgifterna ska lämnas och vid vilken tidpunkt. Ett sådant bemyndigande bör därför också införas i nämnd förordning med stöd av ovan angivna bemyndigande i 9 kap. 5 a § miljöbalken.

Utredningen har övervägt om Folkhälsomyndigheten också bör få förelägga den aktör som inte kommer in med de uppgifter som Folkhälsomyndigheten begär. Riskbedömningen ska emellertid utföras på ett mer allmänt plan och övervakningen ska vara till stöd för denna. Baserat på den information som finns tillgänglig i dagsläget bedömer utredningen inte heller att problemen med legionella eller bly i dricksvatten i praktiken är särskilt stora i Sverige. Utredningen anser därför att det i nuläget inte finns behov av någon sådan befogenhet. För det fall det i ett senare skede visar sig att Folkhälsomyndigheten inte får in de uppgifter som behövs för att riskbedömningen ska kunna utföras får det övervägas om det behövs ytterligare lagstiftning.

Skulle den övervakning som Folkhälsomyndigheten får ta del av i sitt arbete med riskbedömningen visa att det finns överskridande av de parametervärden som har angetts får detta hanteras genom de styrmedel som ansvariga myndigheter och tillsynsmyndigheter har till sitt förfogande. De åtgärder som anges i artikel 10.3 bör övervägas. En sådan skyldighet framgår även av artikel 14.2 i 2020 års dricksvattendirektiv.

11. Material i kontakt med dricksvatten

Kapitlet handlar om material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten. Inledningsvis finns en beskrivning av direktivets1krav på material som kommer i kontakt med dricksvatten. Därefter följer en redogörelse av nu gällande reglering av material som kommer i kontakt med dricksvatten och systemet med frivilligt typgodkännande. Vidare behandlas frågor rörande marknadskontroll i förhållande till de nya kraven. Kapitlet avslutas med utredningens överväganden och förslag om hur direktivets bestämmelser om material i kontakt med dricksvatten ska genomföras i svensk rätt. Utredningen föreslår att den nya regleringen huvudsakligen ska införas i plan- och bygglagstiftningen och att Boverket och Kemikalieinspektionen är de myndigheter som ska ansvara för de nya uppgifter som tillkommer.

11.1. Nya krav på material i kontakt med dricksvatten

11.1.1. Bakgrund

Införandet av en ny bestämmelse om material i kontakt med dricksvatten

Artikel 10 i 1998 års dricksvattendirektiv2 anger att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att inga ämnen eller material för nya installationer som används vid beredning eller distribution av dricksvatten finns kvar i dricksvattnet i högre koncentrationer än vad som är nödvändigt för ändamålet med deras

1 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning). 2 Rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten.

användning och att de varken direkt eller indirekt minskar det skydd för människors hälsa som tillhandahålls genom direktivet.

När det direktivet utvärderades av Europeiska kommissionen konstaterades att artikel 10 gav medlemsstaterna alltför stor flexibilitet. Medlemsstaterna hade egna nationella system för godkännande av produkter som kommer i kontakt med dricksvatten och erkände inte varandras system. Att behöva genomföra flera olika tester i olika medlemsstater kan ses som ett hinder mot den inre marknaden. Kommissionen ansåg därför att bestämmelsen inte fungerade särskilt bra och motarbetade direktivets syfte att tillhandahålla rent och hälsosamt dricksvatten inom EU.3

Det finns därför enligt skälen till 2020 års dricksvattendirektiv ett behov att införa specifika minimikrav för hygien avseende material som är avsedda att komma i kontakt med dricksvatten. Förhoppningen är att sådana harmoniserande minimiregler kommer leda till en mer enhetlig hantering inom unionen.4

4MS initiativet

Artikel 11 i 2020 års direktiv infördes på initiativ av de länder som ingår i det så kallade 4MS initiativet. Länderna består av Frankrike, Nederländerna, Tyskland, Storbritannien och från 2018 även Danmark. Länderna samverkar kring utvecklingen av ett gemensamt system med positivlistor, provningsmetoder och kvalitetskontroll av material som kommer i kontakt med dricksvatten. De nya bestämmelserna om material i kontakt med dricksvatten i 2020 års dricksvattendirektiv bygger till viss del på det system som utvecklats inom 4MS initiativet.

Arbetet inom 4MS initiativet tog sin utgångspunkt i arbetet med European Acceptance Scheme (EAS), som initierades av Europeiska kommissionen 1998. EAS hade som målsättning att undanröja handelshinder genom att undvika hindrande nationella bedömningar och skapa ett enhetligt europeiskt system för hälsomässig prövning av produkter och material i kontakt med dricksvatten. Kommissionen avbröt dock sin finansiering av projektet 2006, då arbetet istället fördes vidare som ett mer begränsat harmoniseringsprojekt

3 Europeiskakommissionen, 2016, Executive summary of the evaluation of the REFIT of the Drinking

Water Directive 98/83/EC, SWD (2016) 428 final, s. 4.

4 Skäl 20 och 21 i 2020 års dricksvattendirektiv.

under byggproduktdirektivet5. EAS grundläggande tankar återupptogs 2007 av en mindre grupp medlemsstater bestående av Frankrike, Tyskland, Nederländerna och Storbritannien, det så kallade 4MS initiativet. Länderna hade varit aktiva inom EAS och önskade fullfölja den ursprungliga målsättningen. 2011 meddelade de fyra länderna att de skulle samverka för att uppnå en gemensam harmonisering när det gäller material i kontakt med dricksvatten. Inom samarbetet skulle staterna bland annat anta gemensam reglering kring godkännande av utgångsämnen som ska användas i kontakt med dricksvatten och testning av material samt ta fram förfaranden för att testa och kontrollera produkter.6

Inom 4MS initiativet har testmetoder utvecklats för olika typer av material och så kallade positivlistor med tillåtna ämnen tagits fram. Endast de tillåtna ämnen som finns upptagna på listorna och som uppfyller de kriterier som gäller för godkännande ska användas för nya produkter som kommer i kontakt med dricksvatten inom 4MS initiativet.7 Slutmaterial och produkter testas och godkänns av certifieringsorgan som utfärdar certifieringar.8 Bedömning och godkännande i ett av länderna inom 4MS initiativet ska gälla också i de andra länder som är anslutna till 4MS-samarbetet.9

År 2018 blev också Danmark en fullvärdig medlem i 4MS initiativet.10 Sverige har genom bland annat Boverket följt arbetet på håll, men har inte deltagit aktivt i samarbetet.11

5 Rådets direktiv 89/106/EEG av den 21 december 1988 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om byggprodukter. Direktivet är numera upphävt och ersatt med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter och om upphävande av rådets direktiv 89/106/EEG (byggproduktförordningen). 6 Declaration of intent between the competent authorities of France, Germany, the Netherlands and the United Kingdom concerning the approval of products in contact with drinking water (drinking water quality). 7SOU 2014:53 s. 95. 8 Svenskt Vatten Utveckling, 2020, Typgodkännande av material i kontakt med dricksvatten

– hygieniska egenskaper, Rapport Nr 2020-6, s. 16 f.

9SOU 2014:53 s. 95. 10 Se information på tyska miljöbyråns (umeltbundesamts) webbplats, https://www.umweltbundesamt.de/en/node/13888#undefined, hämtat 2021-09-16. 11 Boverket, 2016, Strategi för material i kontakt med dricksvatten. Rapport 2016:15.

11.1.2. Krav på material i kontakt med dricksvatten

Den grundläggande regleringen kring material i kontakt med dricksvatten i 2020 års dricksvattendirektiv finns i artikel 11.1. Enligt denna bestämmelse ska medlemsstaterna säkerställa att material, som är avsedda att användas i nya installationer eller, om det rör sig om reparationer eller ombyggnad, i befintliga installationer för uttag, beredning, lagring eller distribution av dricksvatten, och som kommer i kontakt med sådant vatten, ska uppfylla vissa krav. Materialen ska inte direkt eller indirekt äventyra skyddet av människors hälsa enligt vad som föreskrivs i direktivet eller ha en negativ inverkan på vattnets färg, lukt eller smak. Materialen ska inte heller främja mikrobiell tillväxt eller läcka föroreningar till vattnet i högre grad än vad som är nödvändigt för det avsedda syftet med materialet.

11.1.3. Genomförandeakter

För att säkerställa en enhetlig tillämpning ska Europeiska kommissionen i efterhand anta genomförandeakter i syfte att fastställa de specifika minimikraven för hygien avseende material som kommer i kontakt med dricksvatten.12 Nedan beskrivs översiktligt vad de nya genomförandeakterna ska innehålla.

Metoder för testning och godkännande

Senast den 12 januari 2024 ska Europeiska kommissionen ta fram en genomförandeakt som ska fastställa metoder för testning och godkännande av utgångsämnen, sammansättningar och beståndsdelar som ska föras upp på europeiska positivlistor. Genomförandeakten ska också innehålla gränsvärden för specifik migration och vetenskapliga nödvändiga förutsättningar avseende ämnen eller material.13

12 Artikel 11.2 i 2020 års dricksvattendirektiv. Genomförandeakterna ska fastställas på grundval av de principer som anges i bilaga V till direktivet. 13 Artikel 11.2 a i 2020 års dricksvattendirektiv.

Europeiska positivlistor

Europeiska kommissionen ska vidare senast den 12 januari 2025 fastställa europeiska positivlistor över utgångsämnen, sammansättningar eller beståndsdelar för varje grupp av material som är godkända för att användas vid tillverkning av material eller produkter i kontakt med dricksvatten. Material är indelade i grupperna organiska material, cementbaserade material, metalliska material, emaljer och keramiska eller andra oorganiska material. När det är lämpligt ska listorna också innehålla villkor för användning och migrationsgränsvärden.14De europeiska positivlistorna ska innehålla de enda utgångsämnen, sammansättningar eller beståndsdelar som har godkänts för att användas vid tillverkning av material eller produkter i kontakt med dricksvatten.15

De första positivlistorna ska bland annat grunda sig på befintliga nationella positivlistor och annan reglering som medlemsstaterna använder sig av redan idag. Medlemsstaterna har därför anmält befintliga positivlistor, andra bestämmelser och tillgängliga bedömningsdokument till Europeiska kemikaliemyndigheten (Echa).16 Kommissionen har också upprättat en förteckning över organiska material enligt kontaktmaterialförordningen17, som ska beaktas när den europeiska positivlistan över utgångsämnen för organiska material ska tas fram.18

14 Artikel 11.2 b i 2020 års dricksvattendirektiv. 15 Artikel 11.4 i 2020 års dricksvattendirektiv. 16 Enligt artikel 11.3 och skäl 22 i 2020 års dricksvattendirektiv skulle medlemsstaterna lämna in sina positivlistor och annan nationell lagstiftning till Echa senast den 12 juli 2021. Sverige har– liksom de flesta länder utanför 4MS initiativet – inga positivlistor men har skickat in en beskrivning av landets nationella lagstiftning som reglerar material i kontakt med dricksvatten. I skrivelsen till Echa beskrivs förbudet mot tvåkomponentsepoxi som innehåller bisfenol A eller bisfenol A-diglycidyleter. Vidare redogörs för relevanta bestämmelser i plan- och bygglagstiftningen vad gäller krav på byggnadsverks tekniska egenskaper, krav på byggprodukters lämplighet och typgodkännandesystemet, se skrivelse från Regeringskansliet till Echa den 11 juni 2021. 17 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1935/2004 om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel och om upphävande av direktiven 80/590/EEG och 89/109/EEG. 18 Artikel 11.3 i 2020 års dricksvattendirektiv.

Förfaranden och metoder för testning och godkännande av slutmaterial

Senast den 12 januari 2024 ska Europeiska kommissionen i en genomförandeakt fastställa förfaranden och metoder för testning och godkännande av de slutmaterial som används i en produkt som tillverkats av material eller kombinationer av utgångsämnen, sammansättningar eller beståndsdelar på de europeiska positivlistorna. Genomförandeakten ska innehålla identifiering av relevanta ämnen och andra parametrar, metoder för att testa effekterna på vattenkvaliteten, med beaktande av relevanta europeiska standarder och godkännande-/underkännandekriterier för testresultaten.19

Närmare om arbetet med att ta fram genomförandeakterna

Det är viktigt att inte hindra innovation inom unionen. Europeiska kommissionen bör därför enligt direktivets skäl säkerställa att de förfaranden som ska fastställas är proportionerliga och att de inte är orimligt betungande för ekonomiska aktörer, särskilt för små och medelstora företag. Förfarandena bör anpassas till unionens befintliga produktlagstiftning i den mån det är möjligt, så att ekonomiska aktörer inte drabbas av dubbel börda och blir tvungna att genomföra olika bedömningar av överensstämmelse för samma produkt.20

Echa och Gemensamma forskningscentrumet (Joint Research Centre, JRC) kommer att stödja kommissionen när det gäller att ta fram förfaranden och metoder för testning. Kommissionen har inom Expertarbetsgruppen för dricksvatten etablerat en arbetsgrupp för substanser och material, vilken i sin tur består av en undergrupp för substanser och en undergrupp för material vilka ska bistå kommissionen och Echa med teknisk expertis i genomförandet av direktivets artikel 11. Även Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) kommer delta regelbundet i möten. Två experter från Kemikalieinspektionen och en expert från Boverket deltar för Sveriges räkning i arbetsgruppen för substanser och material.21

19 Artikel 11.2 c i 2020 års dricksvattendirektiv. 20 Skäl 21 i 2020 års dricksvattendirektiv. 21 Europeiska kommissionen, 2021, Summary record 12th meeting of the expert group on the

implementation of the drinking water directive, s. 3 och aktbilaga 1 och 2 i Regeringskansliets dnr.

N2021/02206.

11.1.4. Ansökningar om ändring av positivlistorna

Ekonomiska aktörer och relevanta myndigheter som vill föra upp eller ta bort utgångsämnen, sammansättningar eller beståndsdelar från de europeiska positivlistorna kan lämna in ansökningar om detta till Echa. För att ett utgångsämne, en sammansättning eller en beståndsdel ska tas upp på de europeiska positivlistorna bör det enligt skälen till direktivet krävas en riskbedömning av själva utgångsämnet, sammansättningen eller beståndsdelen, liksom av relevanta föroreningar och förutsebara reaktions- och nedbrytningsprocesser vid den avsedda användningen. Riskbedömningen bör också omfatta hälsorisker som orsakas av den potentiella migrationen under sämsta tänkbara användningsförhållanden samt av toxiciteten.22

För att säkerställa att ansökningar åtföljs av riskbedömningar och att ekonomiska aktörer och relevanta myndigheter lämnar nödvändig information för riskbedömningen i ett särskilt format ska kommissionen anta delegerade akter som ska fastställa ett förfarande för ansökningsprocessen.23 Echas riskbedömningskommitté ska avge ett yttrande om varje ansökan som lämnats in.24

11.1.5. Utsläppande av produkter på marknaden

Medlemsstaterna ska enligt artikel 11.7 första stycket anse att de produkter som har godkänts i enlighet med de specifika minimikrav för hygien som föreskrivs i 11.2 uppfyller kraven i artikel 11.1.25 Produkter som på detta sätt godkänts i en medlemsstat ska anses säkra att använda inom hela unionen.

Medlemsstaterna ska vidare säkerställa att endast sådana produkter i kontakt med dricksvatten som använder slutmaterial som har godkänts i enlighet med direktivet kan släppas ut på marknaden.26 Det finns möjlighet för medlemsstaterna att anta strängare skyddsåtgärder för användning av slutmaterial i särskilda eller vederbörligen motiverade fall, särskilt när en särskild lokal råvattenskvalitet så

22 Skäl 22 och artikel 11.5 i 2020 års dricksvattendirektiv. 23 Artikel 11.5 i 2020 års dricksvattendirektiv. 24 Artikel 11.6 i 2020 års dricksvattendirektiv. 25 Observera att kraven i artikel 11.2 inte gäller produkter utan utgångsämnen, sammansättningar och beståndsdelar (artikel 11.2 b) och slutmaterial (artikel 11.2 c). En närmare diskussion om begreppet produkt finns i avsnitt 11.5.1. 26 Artikel 11.7 andra stycket i 2020 års dricksvattendirektiv.

kräver. Sådana åtgärder ska vara förenliga med artikel 193 i EUFfördraget27 och ska anmälas till kommissionen.28

I syfte att få till en välfungerande inre marknad ska marknadskontrollförordningen29 tillämpas på produkter som är avsedda att komma i kontakt med dricksvatten.30 Genom marknadskontrollförordningen fastställs en allmän unionstäckande marknadskontrollmekanism för produkter, i syfte att säkerställa att endast produkter som uppfyller krav som tillgodoser en hög skyddsnivå för bland annat hälsa och säkerhet, konsumentskydd och miljöskydd görs tillgängliga på unionsmarknaden.31

11.1.6. Bedömning av överensstämmelse, standarder och märkning av produkter

Europeiska kommissionen ska ta fram delegerade akter som ska fastställa ett lämpligt förfarande för bedömning av överensstämmelse och som ska vara tillämpligt för produkter som omfattas av artikel 11.32 Bedömning av överensstämmelse är en riskanalys som utförs för att se till att produkter uppfyller de krav som finns inom EU innan de släpps ut på den inre marknaden. I vissa fall görs bedömningen av tillverkaren själv, men i andra fall är det ett anmält organ som gör bedömningen. När kommissionen ska fastställa lämpligt förfarande för bedömning av överensstämmelse ska den använda sig av de beskrivningar av olika förfaranden som finns i bilaga till Europaparlamentets och rådets beslut nr 768/2008/EG33. Den delegerade akt som kommissionen ska anta ska också innehålla regler om utseende av organ för bedömning av överensstämmelse, om sådana medverkar i de respektive förfarandena för bedömning av överensstämmelse.34

27 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. 28 Artikel 11.7 tredje stycket i 2020 års dricksvattendirektiv. 29 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1020 av den 20 juni 2019 om marknadskontroll och överensstämmelse för produkter och om ändring av direktiv 2004/42/EG och förordningarna (EG) nr 765/2008 och (EU) nr 305/2011. 30 Artikel 11.7 fjärde stycket i 2020 års dricksvattendirektiv. 31 Skäl 20 i 2020 års dricksvattendirektiv. Att bestämmelserna i artikel 11 i direktivet kan ses som harmoniserande minimikrav för material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten diskuteras närmare i avsnitt 11.1.8. 32 Artikel 11.8 i 2020 års dricksvattendirektiv. 33 Europaparlamentets och rådets beslut nr 768/2008/EG av den 9 juli 2008 om en gemensam ram för saluföring av produkter och upphävande av rådets beslut 93/465/EEG. 34 Artikel 11.8 i 2020 års dricksvattendirektiv. När kommissionen fastställer vilket förfarande som är lämpligt ska den utgå från det system 1+ för bedömning och fortlöpande kontroll av

Kommissionen ska vidare begära att en eller flera europeiska standardiseringsorganisationer utarbetar en europeisk standard för enhetlig testning och bedömning av produkter i kontakt med dricksvatten, för att underlätta enhetlig testning av produkters överensstämmelse med kraven i direktivet.35 En standard är en teknisk specifikation som antagits av ett erkänt standardiseringsorgan för upprepad eller fortlöpande tillämpning, som inte är tvingande.

Slutligen ska kommissionen anta delegerade akter för att fastställa harmoniserade specifikationer för en framträdande, lättläslig och outplånlig märkning som ska användas för att ange att produkter i kontakt med dricksvatten överensstämmer med den här artikeln.36

11.1.7. Övergångsregler

I avvaktan på att de genomförandeakter som avses i artikel 11.2 antas ska medlemsstaterna ha rätt att behålla eller anta nationella åtgärder om specifika minimikrav för hygien avseende material i kontakt med dricksvatten, förutsatt att dessa åtgärder är förenliga med reglerna i EUF-fördraget.37 Det innebär alltså att Sverige kan fortsätta använda sig av nuvarande reglering fram till dess att genomförandeakterna finns på plats. Innan genomförandeakterna finns kan ny reglering antas, men behöver i sådana fall först anmälas till Europeiska kommissionen.38

11.1.8. Harmoniserade minimikrav

2020 års dricksvattendirektiv har sin grund i artikel 192 EUF-fördraget. Det innebär att varje medlemsstat har rätt att införa en strängare reglering i syfte att skydda människors hälsa och miljön än den som finns i direktivet. Direktivet anger endast de minimikrav som måste följas. Bestämmelserna i artikel 11 är dock utformade som harmoniserade regler, det gäller särskilt regleringen om att endast vissa god-

prestanda som anges i bilaga V till byggproduktförordningen eller på de hela taget likvärdigt förfarande, utom när detta skulle bli oproportionerligt. 35 Artikel 11.10 i 2020 års dricksvattendirektiv. 36 Artikel 11.11 i 2020 års dricksvattendirektiv. 37 Artikel 11.9 i 2020 års dricksvattendirektiv. 38 Anmälan sker enligt det förfarande som slås fast i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster.

kända produkter får släppas ut på den inre marknaden. Under förhandlingarna om 2020 års dricksvattendirektiv diskuterades om bestämmelserna om material i kontakt med dricksvatten skulle brytas ut ur direktivet och istället hanteras i en egen rättsakt baserad på artikel 114 i EUF-fördraget, som syftar till att främja den inre marknaden.39 Så skedde emellertid inte. Istället infördes artikel 11 i 2020 års dricksvattendirektiv, och eftersom direktivet bygger på artikel 192 i EUF-fördraget får bestämmelserna ses som harmoniserade minimikrav för material som kommer i kontakt med dricksvatten.40 Artikel 11.7 tredje stycket ger visst begränsat utrymme för medlemsstaterna att anta strängare skyddsåtgärder för användning av slutmaterial i ”särskilda eller vederbörligen motiverade fall”, särskilt när en särskild lokal råvattenskvalitet så kräver.

11.1.9. Utredningsuppdraget

Enligt kommittédirektiven41 ska utredaren

  • utreda gränsdragningsproblemen mellan byggproduktförordningen42och direktivets bestämmelser om material i kontakt med dricksvatten samt ta ställning till hur eventuella överlappningar bör hanteras,
  • föreslå vilken myndighet som ska ansvara för kontroll och andra åtgärder när det gäller material i kontakt med dricksvatten,
  • bedöma vilka befogenheter som myndigheten bör ha,
  • bedöma om och i vilken utsträckning myndigheten bör ha rätt att meddela föreskrifter i syfte att genomföra delar av direktivet,

39 Europeiska kommissionen, 2019, Main impacts of Council’s Article 10a – new proposal to

regulate materials in contact with water at EU level under the Drinking Water Directive, Summary note, aktbilaga 151 i Regeringkansliets dnr N2018/00902. s. 10.

40 Se skäl 20 i 2020 års dricksvattendirektiv. 41 Genomförande av det nya EU-direktivet om kvaliteten på dricksvatten och om bättre tillgång till dricksvatten för alla i unionen, dir. 2020:76. 42 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter och om upphävande av rådets direktiv 89/106/EEG.

  • ta ställning till vilka bestämmelser som ska tillämpas enligt marknadskontrollförordningen och bedöma behovet av ytterligare tillsynsåtgärder för att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig marknadskontroll,
  • föreslå vilken myndighet som ska utöva marknadskontroll med utgångspunkten att myndigheten ska ingå i Marknadskontrollrådet, och
  • lämna nödvändiga författningsförslag.

11.2. Dagens reglering av material i kontakt med dricksvatten

I detta avsnitt redogörs för nu gällande reglering av material i kontakt med dricksvatten i Sverige. Idag finns inte något myndighetsbaserat system vare sig i Sverige eller inom EU som helhet för godkännande av material som kommer i kontakt med dricksvatten. Däremot finns viss reglering i plan- och bygglagstiftningen, livsmedelslagstiftningen och kemikalielagstiftningen. I Sverige finns också ett frivilligt typgodkännandesystem som redogörs för i avsnitt 11.3. Marknadskontrollen beskrivs i avsnitt 11.4. En beskrivning av vilken offentlig kontroll och tillsyn som utövas finns i kapitel 5.

11.2.1. Plan- och bygglagstiftningen

Byggproduktförordningen

I byggproduktförordningen regleras ett gemensamt sätt att bedöma och redovisa byggprodukters prestanda i förhållande till deras väsentliga egenskaper.43 Europeiska standardiseringsorgan44 tar på beställning av Europeiska kommissionen fram harmoniserade standarder utifrån medlemsstaternas behov. De harmoniserade standarderna ska tillhandahålla metoder och kriterier för bedömning av byggpro-

43 Artikel 1 i byggproduktförordningen. 44 Europeiska standarder antas av något av de tre europeiska standardiseringsorganen CEN (Comité Européen de Normalisation, europeiska standardiseringsorganisationen) , CENELEC (European Committee for Electrotechnical Standardization), oc h ETSI (European Telecommunications Standards Institute).

dukternas prestanda i förhållande till deras väsentliga egenskaper.45Tillverkaren av en byggprodukt som omfattas av en harmoniserad standard ska bedöma produktens prestanda och upprätta en prestandadeklaration. Deklarationen ska bland annat innehålla information om vem som har tillverkat produkten och prestandan för produktens väsentliga egenskaper.46 Produkterna ska också CE-märkas. CE-märkningen ska innehålla en sammanfattning av prestandadeklarationen och ska fästas på produkten.47

Det är endast för byggprodukter som omfattas av en harmoniserad standard som prestandadeklaration och CE-märkning är obligatorisk. Andra byggprodukter går att CE-märka på frivillig väg. Tillverkaren kan då vända sig till ett tekniskt bedömningsorgan för att begära en europeisk teknisk bedömning (ETA – European Technical Assessment). En europeisk teknisk bedömning utgör sedan grund för tillverkarens prestandadeklaration om produktens väsentliga egenskaper och därpå följande CE-märkning.48

CE-märkningen av byggprodukter innebär inte någon bedömning av produkternas överensstämmelse med nationella krav i byggregler eller i andra regler som påverkar användningen av en byggprodukt. Vilka produktegenskaper som är väsentliga i respektive land avgörs av ländernas nationella lagstiftning om krav på byggnadsverk. Dessa krav har länderna rätt att reglera och ryms inte inom unionens kompetensområde för den inre marknaden. Byggproduktförordningen harmoniserar därför inte några krav på byggnadsverk.49

Svensk rätt

I plan- och bygglagen (2010:900) och plan- och byggförordningen (2011:338) ställs krav på byggnadsverks tekniska egenskaper och vilka byggprodukter som får ingå i ett byggnadsverk. Med byggnadsverk avses en byggnad eller annan anläggning. En byggnad definieras som en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak

45 Artikel 17 i byggproduktförordningen och prop. 2012/13:93, s. 20. På EU:s webbplats Nando finns en lista över alla harmoniserade standarder: https://ec.europa.eu/growth/toolsdatabases/nando/index.cfm?fuseaction=cp.hs&cpr=Y. 46 Artikel 4 och 6 i byggproduktförordningen. 47 Artikel 8 och 9 i byggproduktförordningen. 48 Artikel 19 i byggproduktförordningen. Regeringen har utsett RISE Research Institutes of Sweden som svenskt tekniskt bedömningsorgan, se information på EOTAS webbplats, https://www.eota.eu/tabs/. 49SOU 2014:53, s. 46 och prop. 2012/13:93, s. 20.

och väggar och som människor kan uppehålla sig i.50 Begreppet annan anläggning än byggnad omfattar exempelvis ledningsnät, bassänger i vattenverk och vattentorn.51

Boverkets byggregler (BFS 2011:6) består av föreskrifter och allmänna råd. Byggreglerna gäller i första hand byggnader och till viss del tomter, men inte andra anläggningar än byggnader.52 Andra anläggningar omfattas således endast av plan- och bygglagen och plan- och byggförordningen.

Det är byggherren, det vill säga den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten, som har ansvar för att sådana åtgärder som byggherren utför eller låter utföra genomförs i enlighet med de krav som gäller för åtgärden enligt plan- och bygglagen och föreskrifter och beslut som meddelats med stöd av lagen.53 Fastighetsägare är ansvariga för underhåll av byggnadsverk.54 enligt 8 kap. 14 § plan- och bygglagen.

Krav på byggnadsverks tekniska egenskaper

Ett byggnadsverk ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om bland annat bärförmåga, stadga och beständighet, lämplighet för det avsedda ändamålet, skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljön samt hushållning med vatten och avfall.55 Ett byggnadsverk ska vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att det inte medför en oacceptabel risk för användarnas eller grannarnas hygien eller hälsa.56

Boverkets byggregler innehåller ett avsnitt om installationer av vatten och avlopp i byggnader och på tomter till dessa byggnader. Byggnader och deras installationer ska utformas så att vattenkvalitet och hygienförhållanden tillfredsställer allmänna hälsokrav.57 Installa-

501 kap. 4 § plan- och bygglagen. 51 Norstedts juridiks lagkommentar till 1 kap. 4 § plan- och bygglagen och prop. 1993/94:178, s. 127. 52 Avsnitt 1:2 Boverkets byggregler. Boverket har nyligen påbörjat en genomgripande omarbetning av sina byggregler och tanken är att byggreglerna fortsättningsvis bara ska bestå av bindande krav och inga allmänna råd, se skrivelse från Boverket till utredningen den 9 mars 2021. 5310 kap. 5 § plan- och bygglagen. 548 kap. 14 § plan- och bygglagen. 558 kap. 4 § plan- och bygglagen. 563 kap. 9 § plan- och byggförordningen. 57 Avsnitt 6:6 Boverkets byggregler. Eftersom andra anläggningar än byggnader inte omfattas av byggreglerna omfattas inte dricksvattenledningar mellan vattenverken och tomter till byggnader av reglerna.

tioner för tappvatten ska utformas så att tappvattnet, efter tappstället, är hygieniskt och säkert samt kommer i tillräcklig mängd. Tappkallvatten ska uppfylla kvalitetskraven för dricksvatten efter tappstället. Tappvatteninstallationer ska utföras av sådana material att inte ohälsosamma koncentrationer av skadliga ämnen kan utlösas i tappvattnet. Installationerna ska inte avge lukt eller smak till tappvattnet. I Boverkets allmänna råd i anslutning till föreskriften finns ett rekommenderat högsta värde för bly i tappvatten.58

Byggreglerna innehåller också allmänna råd om så kallad relining. Vid förstärkning av ett rör med nytt invändigt ytskikt (relining) kommer ett nytt material i kontakt med vatten och detta bör ha dokumenterade egenskaper som visar att det inte påverkar dricksvatten negativt.59

Krav på byggprodukters lämplighet

Även byggprodukters lämplighet regleras i plan- och bygglagen. Med byggprodukt avses en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i ett byggnadsverk. Det kan till exempel vara fråga om en tappvattenkran, ett vattenledningsrör eller en rörkoppling. En byggprodukt får ingå i ett byggnadsverk endast om den är lämplig för den avsedda användningen. En byggprodukt ska anses lämplig om den har sådana egenskaper att det byggnadsverk som produkten ska ingå i kan uppfylla vissa av de tekniska egenskapskraven i 8 kap. 4 § plan- och bygglagen.60

I Boverkets byggregler anges att de byggmaterial och byggprodukter som används ska ha kända egenskaper i de avseenden som har betydelse för byggnadens förmåga att uppfylla kraven i byggreglerna.61Byggreglerna reglerar inte vilka byggprodukter som får säljas. Det är byggherren och i vissa fall fastighetsägaren som ansvarar för att lämpliga byggprodukter används så att kraven i plan- och bygglagstiftningen och Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter uppfylls.

58 Avsnitt 6:62 Boverkets byggregler. Med tappkallvatten avses kallt vatten av dricksvattenkvalitet. Testning av bly kan enligt Boverkets allmänna råd ske på två olika sätt. Den ena metoden utgår från testning i enlighet med NKB 4, utgiven av Nordiska kommittén för byggbestämmelser. Den andra metoden gäller testning enligt standarden SS-EN 15664. 59 Avsnitt 6:961 Boverkets byggregler. 601 kap. 4 § och 8 kap. 19 §plan- och bygglagen. 61 Avsnitt 2:1 Boverkets byggregler.

11.2.2. Livsmedelslagstiftningen

Livsmedelslagen (2006:804) gäller alla stadier av produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan för livsmedel och syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen när det gäller livsmedel. I Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter62 finns krav på att dricksvattnet inte får förorenas av material från installationer som används vid beredning eller distribution av dricksvatten.63 Livsmedelsverket anger i sin vägledning till föreskrifterna att felaktigt materialval kan leda till att dricksvattnet tillförs föroreningar som kan orsaka lukt, smak och korrosion samt stimulera mikrobiologisk tillväxt. Det är respektive verksamhetsutövares ansvar att se till att använda lämpligt material, baserat på den information som tillverkaren lämnar och på egna och andras tidigare erfarenheter av materialanvändning. Kraven på att använda rätt material inkluderar färger och annat material för ytbehandling, oljor, tätningsmaterial samt tankar och liknande som används för att distribuera dricksvatten.64

11.2.3. Miljölagstiftningen (kemikalielagstiftningen)

Även i miljölagstiftningen finns regler som rör kemikalier som kommer i kontakt med dricksvatten. En närmare beskrivning av den EU-rättsliga kemikalielagstiftningen finns i kapitel 12. I 14 kap. miljöbalken finns nationella regler om kemiska produkter och biotekniska organismer. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om bland annat särskilda villkor och förbud för hantering, införsel och utförsel.65 Den närmare regleringen ges bland annat i förordning (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter (förbudsförordningen).

62 Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten. Föreskrifterna har meddelats med stöd av 5, 6, 30 och 31 §§livsmedelsförordningen (2006:813). 63 5 § andra stycket dricksvattenföreskrifterna. Bestämmelsen genomför artikel 10 i 1998 års dricksvattendirektiv. 64 Processkemikalier och materialval, Livsmedelsverkets Kontrollwiki, version 4, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/377/processkemikalier-och-materialval, hämtat 2021-09-15. 6514 kap. 8 § miljöbalken.

Av 2 § i förbudsförordningen framgår att tvåkomponentsepoxi som innehåller bisfenol A eller bisfenol A-diglycidyleter inte får användas vid gjutning av nya plaströr inuti befintliga tappvattenrör, så kallad relining. Förbudet gäller endast kemiska produkter som består av en bas och en härdare och som blandas på platsen för gjutningen. Kemikalieinspektionen får om det finns särskilda skäl meddela föreskrifter om undantag och i det enskilda fallet ge dispens från förbudet om det finns synnerliga skäl. Förbudet infördes eftersom bisfenol A är ett ämne med hormonstörande egenskaper. Det finns misstankar om att effekter kan uppstå redan vid mycket låga koncentrationer och särskilt farligt är det för foster och små barn.66

11.3. Frivilligt typgodkännande

11.3.1. Reglering av frivilligt typgodkännande

Material, konstruktioner och anordningar får typgodkännas för användning i byggnadsverk.67 Typgodkännanden får endast meddelas av någon som är ackrediterad för uppgiften enligt förordning (EG) nr 765/200868 och 5 § lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll eller som uppfyller motsvarande krav enligt bestämmelser i ett annat land inom Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.69 Typgodkännande är endast möjligt för byggprodukter som inte omfattas av en harmoniserad standard under byggproduktförordningen eller en europeisk teknisk bedömning (ETA).70 Systemet med typgodkännande är i huvudsak frivilligt, men regeringen har möjlighet att föreskriva om obligatoriskt typgodkännande. De material, konstruktioner eller anordningar som har typgodkänts ska anses uppfylla de tekniska egenskapskraven i 8 kap. 4 § plan- och bygglagen i de avseenden som typgodkännandet gäller.71

66 Kemikalieinspektionen, 2013, Avgivning av bisfenol A (BPA) vid renovering av dricksvatten-

rör – Redovisning från ett regeringsuppdrag, Rapport Nr 7/13, s. 14.

678 kap. 22 § plan- och bygglagen. 68 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93. 698 kap. 22 § plan- och bygglagen. 708 kap. 22 a § plan- och bygglagen. Byggproduktförordningen beskrivs närmare i avsnitt 11.2.1. 718 kap. 22 § plan- och bygglagen.

Av ett beslut om typgodkännande ska det framgå i vilka avseenden och under vilka förutsättningar materialet, konstruktionen eller anordningen uppfyller kraven på byggnadsverks tekniska egenskaper. Typgodkännandet ska vara tidsbegränsat och får förenas med ett villkor om att tillverkningen av produkten ska kontrolleras fortlöpande.72

11.3.2. Typgodkännande av material i kontakt med dricksvatten

Det finns inte någon harmoniserad standard eller europeisk teknisk bedömning (ETA) när det gäller hälso- och hygienaspekterna av material eller produkter i kontakt med dricksvatten. Det finns därför inga hinder mot att sådana material och produkter typgodkänns.73Livsmedelsverket rekommenderar att material och produkter som ska användas i kontakt med dricksvatten bör vara typgodkända.74I dagsläget finns två, av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) ackrediterade företag, som får typgodkänna produkter och material i kontakt med dricksvatten, RISE Research Institutes of Sweden AB (Rise) och Kiwa Sverige AB (Kiwa).

Det frivilliga typgodkännandet som används i Sverige innefattar granskning, utvärdering och beslut av ackrediterade provningar, installationsanvisningar, egenkontroll och årlig övervakad tillverkningskontroll. Typgodkännandet omfattar både mekaniska och hygieniska egenskaper hos en produkt. Det är i regel produkten som typgodkänns. Vad gäller mässingslegeringar kan typgodkännandet även omfatta materialet. För material och produkter som används i andra anläggningar än byggnader, exempelvis i rörledningar, görs typgodkännande mot plan- och bygglagen och plan- och byggförordningen. För material och produkter som används i byggnader och på tomter till byggnader görs typgodkännandet dessutom i förhållande till Boverkets byggregler. De allmänt hållna funktionskraven översätts sedan till specifika produktkrav.75

728 kap. 23 § plan- och bygglagen och 4 kap. 9 § plan- och byggförordningen. 73 Boverket, 2016, Strategi för material i kontakt med dricksvatten, Rapport 2016:15, s. 17 och Svenskt Vatten Utveckling, 2015, Underlag för val av material i kontakt med dricksvatten, Nr 2015-24, s. 16. 74 Processkemikalier och materialval, Livsmedelsverkets Kontrollwiki, version 4, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/377/processkemikalier-och-materialval, hämtat 2021-09-15. 75 Svenskt Vatten Utveckling, 2020, Typgodkännande av material i kontakt med dricksvatten

– hygieniska egenskaper, Rapport Nr 2020-6, s. 10.

Den svenska lagstiftningen innehåller för närvarande inte preciserade krav vad gäller material och produkter i kontakt med dricksvatten. Typgodkännandeorganen har därför valt att använda sig av utländska godkännandesystem och normer, särskilt sådana som används inom 4MS initiativet.76 Under många år bedrevs harmoniseringsarbete i Nordiska kommittén för byggbestämmelser (NKB). Bland annat togs det fram produktregler för vissa produkter i kontakt med dricksvatten.77 Provning av mässingslegeringar kan ske enligt NKB:s regelverk istället för enligt de förfaranden som tagits fram av 4MS initiativet. De testningsmetoder som har utvecklats inom 4MS initiativet är inte anpassade till den surhetsgrad som finns i dricksvatten i Sverige.78

Frivilliga typgodkännanden av produkter i kontakt med dricksvatten förekommer främst för produkter som används i tappvatteninstallationer i byggnader eller i direkt anslutning till dessa. Typgodkännandesystemet används i mindre utsträckning för produkter som används i exempelvis ledningsnät och vattenverk.79 Intresset för att även typgodkänna sådana produkter verkar dock öka.

11.4. Marknadskontroll

11.4.1. Vad är marknadskontroll?

Med marknadskontroll avses den verksamhet och de åtgärder som ansvariga myndigheter gör för att kontrollera att produkter på marknaden överensstämmer med gällande krav, exempelvis krav på att produkten ska vara säker att använda, att den ska ha vissa egenskaper eller funktioner eller ha genomgått vissa kontroller. Produkter som inte uppfyller gällande krav kan snedvrida konkurrensen för

76 Boverket, 2016, Strategi för material i kontakt med dricksvatten, Rapport 2016:15, s. 5 f. och 20 f. och Svenskt Vatten Utveckling, 2020, Typgodkännande av material i kontakt med dricks-

vatten – hygieniska egenskaper, Rapport Nr 2020-6, s. 17, 18 och 25. Svenskt Vatten Utveckling

har drivit ett projekt som har tagit fram generella riktlinjer för hur certifieringsorganen ska kunna ta fram mer specifika certifieringsregler för olika produktgrupper som va-organisationerna behöver. Förslaget till generella riktlinjer finns presenterade i Rapport Nr 2020-6. 77 Boverket, 2018, Nordisk harmonisering och tillgänglighetsforskning – En återblick och gemen-

samma mål, Rapport 2018:16, s. 14.

78 Se certifieringsregler framtagna av Rise och Kiwa i samråd, 2016, Certifiering av byggproduk-

ter, Certifieringsregel 068, Hygienkrav för produkter i kontakt med tappvatten, s. 6.

79 Boverket, 2016, Strategi för material i kontakt med dricksvatten, Rapport 2016:15, s. 21 och Svenskt Vatten Utveckling, 2020, Typgodkännande av material i kontakt med dricksvatten-

hygieniska egenskaper, Rapport Nr 2020-6, s. 5.

ekonomiska aktörer som säljer produkter som uppfyller kraven inom EU. För en rättvis inre marknad krävs lika konkurrensvillkor för alla ekonomiska aktörer och att aktörerna skyddas mot osund konkurrens. Ett sätt att uppnå detta är genom effektiv och likvärdig marknadskontroll.80

Skillnaden mellan marknadskontroll och tillsyn diskuteras i SOU 2020:49. Marknadskontroll beskrivs i betänkandet som en särskild form av tillsyn där det – utöver kontroll av produkter som tillhandahålls på marknaden – även ingår andra förebyggande åtgärder som syftar till att produkter ska uppfylla gällande krav, så som informationsgivning och erfarenhetsutbyte. Det som i huvudsak skiljer marknadskontroll från annan tillsyn är enligt 2019 års marknadskontrollutredning att marknadskontroll avser produkter och att den alltid sker först efter att produkten har satts på marknaden.81

I Sverige har ett stort antal myndigheter ansvar för marknadskontrollen. Swedac är centralt samordningskontor i Sverige för marknadskontrollen. Samordningen sker bland annat genom Marknadskontrollrådet där representanter från 18 statliga myndigheter deltar. Swedac ansvarar för rådets ordförandeskap och sekretariat.82 Myndigheternas marknadskontrollansvar för olika produkter sammanfaller med få undantag med deras föreskriftsansvar.83

11.4.2. Marknadskontrollförordningen

Den 20 juni 2019 beslutade Europaparlamentet och rådet att anta en ny förordning om marknadskontroll och överensstämmelse för produkter (marknadskontrollförordningen), som tillämpas fullt ut sedan den 16 juli 2021. Förordningen reglerar hur medlemsstaternas marknadskontroll ska organiseras och genomföras. Syftet med förordningen är att göra reglerna på produktsäkerhetens område tydligare och mer enhetliga samt att förbättra och förenkla systemet för marknadskontroll av produkter. En stärkt och mer enhetlig marknadskontroll anses gynna såväl konsumenter som ekonomiska aktörer

80 Artikel 3.3 i marknadskontrollförordningen och SOU 2020:49, s. 201. 81SOU 2020:49, s. 205 f. 824 a § i förordningen (2014:1039) om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn och 2 § förordningen (2009:895) med instruktion för Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll. Mer information om Swedacs arbete med samordning av marknadskontroll finns på Swedacs webbplats, https://www.swedac.se/tjanster/samordning-av-marknadskontroll/. 83SOU 2020:49, s. 201.

och bidra till tillväxten genom att medverka till en väl fungerande inre marknad.84

Genom marknadskontrollförordningen upphävdes de gemensamma bestämmelserna om marknadskontroll i förordning (EG) nr 765/2008. Marknadskontrollförordningen kompletterar och stärker befintliga bestämmelser i harmoniserad unionslagstiftning på produktområdet. Förordningen gäller för produkter som omfattas av den harmoniserade unionslagstiftning som förtecknas i bilaga I till förordningen och omfattar produkter som tillhandahålls fysiska och juridiska personer som är bosatta eller etablerade i EU.85 Förordningens bestämmelser om kontroll av produkter vid EU:s yttre gräns gäller dock alla produkter som omfattas av unionsrätten, i den mån specifika bestämmelser om hur sådana kontroller ska organiseras inte finns i annan unionsrätt.

I skälen till marknadskontrollförordningen betonas att hela leveranskedjan bör förväntas agera ansvarsfullt och uppfylla alla krav när de släpper ut eller tillhandahåller produkter på marknaden. Det ska dock alltjämt vara tillverkaren som har det slutliga ansvaret för att produkterna överensstämmer med kraven i harmoniserad lagstiftning.86 Ekonomiska aktörer är skyldiga att samarbeta med marknadskontrollmyndigheterna beträffande åtgärder som kan undanröja eller minska risker som produkter tillhandahållna på marknaden av dessa aktörer medför.87 Med ekonomiska aktörer avses bland annat tillverkare, importörer eller distributörer.88

Det är medlemsstaterna som ska organisera och genomföra marknadskontrollen i enlighet med förordningen. Medlemsstaterna ska utse en eller flera marknadskontrollmyndigheter i sitt territorium och ange behörighetsområdena för var och en av dessa myndigheter.89 Marknadskontrollsmyndigheternas övergripande uppgift är att säkerställa en effektiv marknadskontroll inom sitt territorium, att ekonomiska aktörer vidtar åtgärder för att deras produkter ska överensstämma med lagstiftningen samt att åtgärder vidtas om den

84 Artikel 1 i marknadskontrollförordningen och SOU 2020:49, s. 189. 85 Artikel 2.1, 3.1 och 3.21 i marknadskontrollförordningen och SOU 2020:49, s. 190 f. 2020 års dricksvattendirektiv finns inte uppräknad i bilaga I till direktivet. Däremot framgår det av artikel 11.7 andra stycket i 2020 års dricksvattendirektiv att EU:s marknadskontrollförordning ska tillämpas på produkter som omfattas av artikel 11. 86 Skäl 12 och 13 i marknadskontrollförordningen. 87 Artikel 7 i marknadskontrollförordningen. 88 Artikel 3.13 i marknadskontrollförordningen. 89 Artikel 10 i marknadskontrollförordningen.

ekonomiska aktören underlåter att vidta korrigerande åtgärder. Som en del i den verksamheten ska marknadskontrollmyndigheterna utföra kontroller av produkters egenskaper genom dokumentkontroller och fysiska kontroller eller kontroller i laboratorium. Marknadskontrollmyndigheterna ska utöva sina befogenheter och utföra sina uppgifter oberoende, objektivt och opartiskt.90

Medlemsstaterna ska tilldela sina marknadskontrollmyndigheter de befogenheter för marknadskontroll, utredning och tillsyn som behövs för att tillämpa förordningen och för tillämpningen av harmoniserad unionslagstiftning.91 Artikel 14.4 räknar upp de befogenheter som medlemsstaterna åtminstone ska tilldela sina marknadskontrollmyndigheter.

Om en produkt som omfattas av harmoniserad lagstiftning kan äventyra användarnas hälsa eller säkerhet, eller inte stämmer överens med tillämplig harmoniserad lagstiftning, ska marknadskontrollmyndigheten vidta åtgärder. I första hand ska myndigheten kräva att den relevanta ekonomiska aktören inom en angiven tidsfrist vidtar korrigerande åtgärder. Om den ekonomiska aktören underlåter att vidta korrigerande åtgärder eller om den bristande överensstämmelsen eller risken kvarstår, ska marknadskontrollmyndigheten i andra hand säkerställa att produkten dras tillbaka, återkallas eller att dess tillhandahållande på marknaden förbjuds eller inskränks och att information om detta sprids.92

11.4.3. Komplettering av marknadskontrollförordningen i svensk rätt

2019 års marknadskontrollutredning har i SOU 2020:49 föreslagit ändringar som syftar till att anpassa svensk lagstiftning till marknadskontrollförordningen. I betänkandet föreslås att regleringen om marknadskontroll ska samlas i en sektorsövergripande lag som kompletterar marknadskontrollförordningen. Bestämmelserna i den lagen ska enligt förslaget ersätta de bestämmelser i sektorslagstiftningen som rör marknadskontroll av produkter.93 2019 års marknadskontrollutredning har också föreslagit att 13 av de statliga myndigheter

90 Artikel 11 i marknadskontrollförordningen. 91 Artikel 14.1 i marknadskontrollförordningen. 92 Artikel 16 i marknadskontrollförordningen. 93SOU 2020:49, s. 358.

som redan idag ansvarar för marknadskontroll ska pekas ut som marknadskontrollmyndigheter och att samtliga marknadskontrollmyndigheter ska tilldelas alla befogenheter i artikel 14.4 i förordningen. Det gäller exempelvis befogenhet att begära information och handlingar, utföra oanmälda inspektioner på plats, få tillträde till lokaler, mark och transportmedel, införskaffa varuprover och kräva begränsningar av onlinegränssnitt så som webbplatser och applikationer.94 Utredningen föreslår vidare att en marknadskontrollmyndighet ska kunna besluta att sanktionsavgift ska påföras en ekonomisk aktör, om aktören har överträtt en bestämmelse som ställer krav på den produkt som aktören tillhandahåller eller som medför skyldigheter för den ekonomiska aktören.95

Regeringen har valt att i ett första skede endast genomföra vissa författningsändringar. Författningsändringarna trädde i kraft den 16 juli 2021 och innebär att vissa marknadskontrollmyndigheter även efter att marknadskontrollförordningen har trätt i kraft ska ha de befogenheter som myndigheterna hade tidigare. Hänvisningar till förordning (EG) nr 765/2008 har i vissa fall ersatts med hänvisningar till marknadskontrollförordningen.96

Frågan om ytterligare befogenheter som ska gälla för samtliga marknadskontrollmyndigheter och övriga kompletteringar i svensk rätt med anledning av marknadskontrollförordningen bereds vidare inom Regeringskansliet. Det gäller även frågan om vilka sanktioner som ska gälla på området.97

11.5. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Reglering om material och produkter i kon-

takt med dricksvatten omfattas av plan- och bygglagens tillämpningsområde. De nya bestämmelser som föranleds av artikel 11 i 2020 års dricksvattendirektiv ska därför huvudsakligen samlas i plan- och bygglagstiftningen.

Ett nytt stycke ska införas i 3 kap. 9 § plan- och byggförordningen som tydliggör vilka krav som ska vara uppfyllda när det gäller material som kommer i kontakt med dricksvatten och som

94SOU 2020:49, s. 376 f och 415 ff. 95SOU 2020:49, s. 501. 96Prop. 2020/21:189, s. 27 och 33 f. 97Prop. 2020/21:189, s. 27. Frågan om sanktioner behandlas närmare i kapitel 20.

används i installationer för uttag, beredning, lagring eller distribution av dricksvatten vid uppförande, ändring eller underhåll av ett byggnadsverk.

Kemikalieinspektionen ska ansvara för Sveriges ansökningar till Echa enligt artikel 11.5 i direktivet. Myndigheten ska även ha ansvar för att ge vägledning till de ekonomiska aktörer som vill göra ansökningar enligt artikeln.

Boverket ska ansvara för marknadskontroll över produkter som omfattas av artikel 11 i 2020 års dricksvattendirektiv. Kemikalieinspektionen ska bistå Boverket i marknadskontrollen vad gäller produkternas kemiska egenskaper.

Boverket ska också vara ansvarig för samordning av frågor om material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten. Boverket är redan idag ansvarig myndighet för att lämna stöd och vägledning kring material och produkter i kontakt med dricksvatten. Myndigheten ska fortsatt ha ett sådant ansvar.

Den närmare regleringen kring testning och godkännande av slutmaterial kommer senare att slås fast i kommissionens genomförandeakt. Först när denna finns på plats kan nya bestämmelser tas fram om testning och godkännande av slutmaterial och förbud mot att släppa ut produkter som innehåller slutmaterial som inte är godkända. Sådana bestämmelser bör placeras i plan- och byggförordningen. För att regeringen ska kunna besluta om sådana nya bestämmelser ska det i plan- och bygglagen regleras att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana material och produkter avsedda att komma i kontakt med dricksvatten som avses i artikel 11 i 2020 års dricksvattendirektiv. Boverket ska vidare bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om material och produkter avsedda att komma i kontakt med dricksvatten.

11.5.1. Allmänt om regleringen i artikel 11 i 2020 års dricksvattendirektiv

Utmaningar med att genomföra kraven i svensk rätt innan all reglering finns på plats

Sverige ska genomföra bestämmelserna i artikel 11 i 2020 års dricksvattendirektiv i svensk rätt senast den 12 januari 2023. Den närmare regleringen av vissa frågor kommer emellertid inte att finnas på plats förrän Europeiska kommissionen har antagit en rad genomförandeakter och delegerade akter.

Genomförandeakter om metoder för testning av godkännande av utgångsämnen, sammansättningar och beståndsdelar enligt artikel 11.2 a och om metoder för testning och godkännande av slutmaterial enligt artikel 11.2 c ska antas senast den 12 januari 2024. Genomförandeakten med europeiska positivlistor enligt artikel 11.2 b ska antas senast den 12 januari 2025. Kommissionen ska vidare anta delegerade akter om ansökningsprocessen för att föra upp eller ta bort ämnen från de europeiska positivlistorna enligt artikel 11.5, om lämpligt förfarande för bedömning av överensstämmelse enligt artikel 11.8 och om märkning enligt artikel 11.11. Kommissionens har befogenhet att anta de delegerade akterna och ska göra detta senast 2026, men den perioden kan förlängas. Fram till dess att genomförandeakterna finns på plats ska den nuvarande regleringen gälla i Sverige, vilken beskrivs närmare i avsnitt 11.2 och 11.3.

Att den närmare regleringen av vissa frågor kommer finnas på plats först efter att direktivet ska vara genomfört i svensk rätt innebär en stor utmaning i framtagandet av författningsförslag på området. I nuläget är det oklart när genomförandeakterna och de delegerade akterna kommer antas och när den nya regleringen ska börja gälla. Utredningen kan på grund av detta bara lägga fram författningsförslag som genomför direktivet så långt som det nu är möjligt. När genomförandeakterna och de delegerade akterna finns på plats bör ytterligare reglering införas. I avsnitt 11.5.5 diskuterar utredningen närmare vilka frågor som kommer regleras i senare genomförandebestämmelser och föreslår utgångspunkter för kommande författningsförslag när det gäller vissa frågor. Utredningen bedömer att ett sådant tillvägagångssätt inte strider mot direktivets krav på att direktivet ska genomföras senast den 12 januari 2023. Enligt artikel 11.9 har medlemsstaterna rätt att behålla eller anta nationell lag-

stiftning i avvaktan på att genomförandeakterna som avses i artikel 11.2 antas.

Begrepp som används i artikel 11

I artikel 11 i 2020 års dricksvattendirektiv används en rad olika begrepp, som i de flesta fall saknar definitioner. I detta avsnitt redogörs för utredningens syn på de olika begreppen. Det är emellertid viktigt att ha i åtanke att den närmare tolkningen och avgränsningen av olika begrepp slutligt kan komma att avgöras av praxis från EU-domstolen. Det åligger föreskrivande och vägledande myndigheter på området att i föreskrifter, allmänna råd och andra vägledningar beskriva hur begreppen ska användas.

Utgångsämnen, sammansättningar och beståndsdelar

De europeiska positivlistorna ska innehålla utgångsämnen, sammansättningar och beståndsdelar för varje grupp av material. Med utgångsämne avses enligt direktivet ett ämne som tillsatts avsiktligen vid framställningen av organiska material (exempelvis plaster) eller av tillsatsmedel för cementbaserade material. Sammansättning definieras som den kemiska sammansättningen av ett metalliskt, emaljerat, keramiskt eller annat oorganiskt material.98 Begreppet beståndsdel saknar definition i 2020 års dricksvattendirektiv, men tar sikte på andra delar som ett material eller en produkt kan bestå av.

Material

Det saknas en definition av begreppet material i 2020 års dricksvattendirektiv. Material kan enligt artikel 11.2 b och bilaga V i direktivet bestå av utgångsämnen, sammansättningar eller beståndsdelar. De material som kan komma i kontakt med dricksvatten har delats in i olika undergrupper som utgörs av organiska material, cementbaserade material, metalliska material, emaljer och keramiska eller andra oorganiska material.

98 Artikel 2 i 2020 års dricksvattendirektiv.

Slutmaterial

Inte heller begreppet slutmaterial definieras i 2020 års dricksvattendirektiv. Det är de slutmaterial som ingår i en produkt som tillverkats av material eller kombinationer av utgångsämnen, sammansättningar eller beståndsdelar på de europeiska positivlistorna som ska testas och godkännas enligt artikel 11.2 c i direktivet.

Begreppet slutmaterial används också i förordning nr 10/2011 om material och produkter av plast som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel.99 I Europeiska kommissionens vägledning till förordningen anges att slutmaterial och slutprodukter ska förstås som alla material eller produkter som är färdiga för att komma i kontakt med livsmedel utan några ytterligare förändringar i materialets eller produktens formulering100. Sammansättningen av det material som är avsett att komma i kontakt med livsmedel kan dock fortfarande förändras på grund av nedbrytning eller reaktion med livsmedlet.101Denna typ av förändringar kan vara avsiktliga i till exempel aktiva förpackningar.

Enligt utredningens uppfattning bör kommissionens beskrivning av slutmaterial i förordning nr 10/2011 även kunna tillämpas på begreppet slutmaterial enligt 2020 års dricksvattendirektiv. Det innebär att med slutmaterial ska förstås sådana material som är färdiga att komma i kontakt med dricksvatten utan några ytterligare förändringar i materialets formulering.

Produkt

Även begreppet produkt saknar definition. Det begreppet förekommer på flera ställen i artikel 11. Produkter som godkänts enligt artikel 11.2 ska anses uppfylla kraven i artikel 11.1 och endast sådana produkter som innehåller slutmaterial som godkänts i enlighet med direktivet får släppas ut på marknaden. Marknadskontrollförordningen

99 Se exempelvis artikel 3.1 b i Kommissionens förordning (EG) nr 10/2011 av den 14 januari 2011 om material och produkter av plast som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel. 100 Med formulering avses en process där ämnen blandas med varandra. En formulerad produkt består av minst två ingredienser, ofta många fler, som är utvalda, processade och kombinerade på ett specifikt sätt för att ge produkten önskade egenskaper som skiljer sig från de som ingredienserna har på egen hand. 101 Europeiska kommissionen,2013, Unionens vägledning om förordning (EU) nr 10/2011 om

material och produkter av plast som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel när det gäller information i leveranskedjan, s. 7.

ska tillämpas på produkter som omfattas av artikel 11.102 Det ska också tas fram en märkning, ett förfarande för bedömning av överensstämmelse och en europeisk standard för enhetlig testning och bedömning av produkter som omfattas av direktivet.103

Utredningen anser att det ligger närmast till hands att i de flesta fall förstå begreppet produkt som den slutliga produkt som är avsedd att användas i olika installationer som kommer i kontakt med dricksvatten, exempelvis rör, tappkranar och packningar. En sådan tolkning överensstämmer med vägledningen till förordning (EG) nr 10/2011 om material och produkter av plast som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel och som redogjorts för ovan.

Vad gäller vissa bestämmelser är det dock inte helt klart hur begreppet produkt ska förstås. Enligt artikel 11.7 första stycket ska medlemsstaterna anse att de produkter som har godkänts i enlighet med de specifika minimikrav för hygien som föreskrivs i 11.2 uppfyller kraven i punkt 11.1. Kraven i artikel 11.2 gäller emellertid inte slutliga produkter utan utgångsämnen, sammansättningar och beståndsdelar (artikel 11.2 b) och slutmaterial (artikel 11.2 c). I skrivelse från den Europeiska kommissionens generaldirektorat för miljö till utredningen anges att produkt i första hand ska ses som produkter i sin slutliga form men att frågan kommer att diskuteras vidare i olika sammanhang.104 Hur begreppet produkt ska förstås i detta sammanhang kommer sannolikt klargöras när kommissionen antagit mer detaljerade genomförandebestämmelser på området.

Gränsdragning mot byggproduktförordningen

Byggproduktförordningen innehåller de krav som ska vara uppfyllda för att byggprodukter ska kunna släppas ut eller tillhandahållas på den inre marknaden. I förordningen regleras ett gemensamt sätt att bedöma och redovisa byggprodukters prestanda i förhållande till deras väsentliga egenskaper genom CE-märkning. En närmare beskrivning av byggproduktförordningen finns i avsnitt 11.2.1.

102 Artikel 11.7 i 2020 års dricksvattendirektiv. 103 Artikel 11.8, 11.10 och 11.11 i 2020 års dricksvattendirektiv. 104 Skrivelse från Europeiska kommissionens generaldirektorat för miljö till utredningen den 22 juli 2021.

I bilaga I till byggproduktförordningen anges grundläggande krav för byggnadsverk. Enligt punkt 3 e i denna bilaga finns krav på undvikande av utsläpp av farliga ämnen till dricksvatten eller av ämnen som på annat sätt kan ha en negativ inverkan på dricksvatten. Som tidigare har redogjorts för finns det inte någon harmoniserad standard eller europeisk teknisk bedömning (ETA) när det gäller hälso- och hygienaspekterna av material eller produkter i kontakt med dricksvatten.

2020 års dricksvattendirektiv ställer krav på att produkter som kommer i kontakt med dricksvatten består av material, eller en kombination av material som godkänts i enlighet med direktivet. Direktivet behandlar endast hälso- och hygienaspekterna av material som används i produkter med avseende på deras inverkan på kvaliteten på dricksvatten.

I skälen till 2020 års dricksvattendirektiv anges att det finns en potentiell konflikt mellan byggproduktförordningen och 2020 års dricksvattendirektiv, eftersom vissa aspekter av hälso- och hygienrisker harmoniseras genom 2020 års dricksvattendirektiv medan andra risker behandlas i byggproduktförordningen. Om de respektive riskerna inte överlappas skapas dock inga konflikter. Enligt skälen kommer det inte inträffa någon sådan överlappning, om inget standardiseringsmandat utfärdas inom ramen för byggproduktförordningen när det gäller hälso- och hygienaspekterna av produkter i kontakt med dricksvatten.105

Utredningen instämmer i den bedömning som görs i nyss redovisade skäl om att det för närvarande inte finns någon reell risk för gränsdragningsproblem mellan 2020 års dricksvattendirektiv och byggproduktförordningen.

11.5.2. Krav på material i kontakt med dricksvatten

Den nya regleringen bör placeras i plan- och bygglagstiftningen

2020 års dricksvattendirektiv innehåller nya krav på material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med dricksvatten. Genom direktivet kommer sådana material och produkter att regleras

105 Skäl 25 i 2020 års dricksvattendirektiv. Se också Europeiska kommissionen, Main impacts

of Council’s Article 10a – new proposal to regulate materials in contact with water at EU level under the Drinking Water Directive, Summary note, s. 7, aktbilaga 151 i Regeringskansliets dnr

N2018/00902.

på ett helt annat sätt än vad som är fallet idag. Regleringen behöver genomföras i svensk rätt. De bestämmelser som behövs bör samlas under en lag. En utgångspunkt för utredningen har varit att i så stor utsträckning som möjligt använda befintlig lagstiftningsstruktur. Utredningen har övervägt flera olika alternativ för var en ny reglering skulle kunna införas. Idag finns reglering som på olika sätt omfattar material som kommer i kontakt med dricksvatten i livsmedelslagstiftningen, miljölagstiftningen (kemikalielagstiftningen) och plan- och bygglagstiftningen.

Material och produkter som kommer i kontakt med andra livsmedel än dricksvatten omfattas av livsmedelslagens tillämpningsområde enligt 3 a § denna lag. Eftersom vatten från vattenverk fram till tappkranen enligt 3 § i livsmedelslagen ska jämställas med livsmedel är det lätt att tro att även material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten omfattas av livsmedelslagens tillämpningsområde. Enligt 2 § livsmedelslagen ska med uttrycket material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel emellertid förstås sådana material och produkter som omfattas av tillämpningsområdet i kontaktmaterialförordningen. Artikel 1.3 c i den förordningen tydliggör att fasta allmänna eller privata anläggningar för vattenförsörjning är undantagna från förordningens tillämpningsområde. Material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten enligt artikel 11 omfattas därmed inte av tillämpningsområdet för livsmedelslagen.

Att livsmedelslagen innehåller bestämmelser om material och produkter talar ändå till viss del för att den nya regleringen skulle kunna införas i livsmedelslagstiftningen. Livsmedelslagens reglering om material i kontakt med livsmedel omfattar dricksvatten efter tappkranen, men inte dricksvatten från uttagspunkten fram till kranen. De material och produkter som kommer i kontakt med livsmedel enligt livsmedelslagen är i första hand förpackningar av olika slag, vilka skiljer sig åt betydligt från de rörledningar, kranar och liknande produkter som kommer i kontakt med dricksvatten. Sådana material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten ingår i fasta installationer i olika byggnader och andra byggnadsverk och ligger därför närmare plan- och bygglagstiftningen.

Syftet med plan- och bygglagens bestämmelser är att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och

långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.106 Lagen innehåller bestämmelser om tekniska krav på byggnadsverk. I begreppet byggnadsverk inbegrips såväl vattenverk och distributionsanläggningar för dricksvatten som byggnader. Sådana material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten och som omfattas av artikel 11 i 2020 års dricksvattendirektiv utgör vidare byggprodukter i plan- och bygglagens mening.

Eftersom plan- och bygglagen redan idag i stor utsträckning omfattar reglering av material och produkter i kontakt med dricksvatten anser utredningen att det finns övervägande skäl till att även de nya bestämmelser som föranleds av artikel 11 i 2020 års dricksvattendirektiv, bör placeras i denna lag. Av samma anledning anser utredningen att det huvudsakliga genomförandet av den nya regleringen inte bör göras i livsmedelslagstiftningen eller i miljölagstiftningen. Det krävs inget förtydligande i livsmedelslagen att material och produkter avsedda att komma i kontakt med dricksvatten ska vara undantagna lagens tillämpningsområde. Det krävs inte heller något förtydligande i kemikalielagstiftningen i detta hänseende.

En ny bestämmelse om krav på material i kontakt med dricksvatten ska införas i plan- och byggförordningen

I artikel 11.1 anges att medlemsstaterna ska säkerställa att material som kommer i kontakt med dricksvatten och som är avsedda att användas i nya installationer eller i befintliga installationer vid reparation och ombyggnad, uppfyller vissa krav. Sådana material ska inte direkt eller indirekt äventyra skyddet av människors hälsa enligt vad som föreskrivs i direktivet, ha en negativ inverkan på vattnets färg, lukt eller smak, främja mikrobiell tillväxt eller läcka föroreningar till vattnet i högre grad än vad som är nödvändigt för det avsedda syftet med materialet.

I plan- och bygglagen finns bestämmelser som innehåller tekniska krav på byggnadsverk och om byggprodukters lämplighet. Mer detaljerade bestämmelser om hur kraven ska uppfyllas finns i plan- och byggförordningen och – vad gäller byggnader – i Boverkets byggregler. Enligt utredningens uppfattning finns det idag inte tillräckligt

1061 kap. 1 § plan- och bygglagen.

tydliga krav i svensk rätt på material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med dricksvatten för att artikel 11 redan ska anses vara genomförd i Sverige. Därför bör det i plan- och bygglagstiftningen införas en bestämmelse med motsvarande innehåll som artikel 11.1 i 2020 års dricksvattendirektiv.

En sådan bestämmelse framstår som alltför detaljerad för att placeras i plan- och bygglagen. Det framstår inte heller som lämpligt att bestämmelsen införs i Boverkets byggregler, som idag endast omfattar byggnader och inte alla byggnadsverk som berörs av de nya kraven på material som kommer i kontakt med dricksvatten. Istället bör den nya bestämmelsen som tydliggör vilka krav som ska ställas på material som kommer i kontakt med dricksvatten placeras i plan- och byggförordningen.

Det framstår enligt utredningens bedömning som mest förenligt med nuvarande regelstruktur att införa bestämmelsen i form av krav på byggnadsverk. Ett byggnadsverk ska enligt 8 kap. 4 § 3 plan- och bygglagen ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljön. I 3 kap. plan- och byggförordningen finns närmare reglering av vad som krävs för att kraven i 8 kap. 4 § plan- och bygglagen ska kunna uppfyllas. I det kapitlet bör också den nya bestämmelsen placeras. Ett nytt stycke bör införas i 3 kap. 9 § plan- och byggförordningen som reglerar detta. Bestämmelsen kan genomföras med stöd av 16 kap. 2 § 3 plan- och bygglagen. Boverket får meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av bestämmelsen enligt 10 kap. 3 § 3 plan- och byggförordningen.

Ett annat alternativ som har övervägts är att införa den nya bestämmelsen i en helt ny förordning om material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten. Utredningen har dock kommit fram till att det är bättre att regleringen införs i 3 kap. plan- och byggförordningen där andra frågor om krav på byggnadsverk finns.

Enligt den föreslagna bestämmelsen ska material som kommer i kontakt med dricksvatten och som är avsedda att användas i installationer för uttag, beredning, lagring eller distribution av dricksvatten inte

1. direkt eller indirekt äventyra skyddet av människors hälsa,

2. ha en negativ inverkan på vattnets färg, lukt eller smak,

3. främja mikrobiell tillväxt eller

4. läcka föroreningar till vattnet i högre grad än vad som är nöd-

vändigt för det avsedda syftet med materialet.

Den nya regleringen ska tillämpas vid uppförande, ändring eller underhåll av ett byggnadsverk. Det är byggherren som enligt 10 kap. 5 § plan- och bygglagen ska se till att varje bygg-, rivnings- och markåtgärd som byggherren utför eller låter utföra genomförs i enlighet med de krav som gäller för åtgärden enligt plan- och bygglagen och föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen (exempelvis i plan- och byggförordningen). I den mån som en produkt som är avsedd att komma i kontakt med dricksvatten installeras som en del av en byggåtgärd är det därmed byggherren som ska se till att den nya bestämmelsen i 3 kap. 9 § plan- och byggförordningen följs. Om en sådan installation istället sker som en underhållsåtgärd så är det fastighetsägaren som har motsvarande ansvar.107 När den nya regleringen kring testning och godkännande av slutmaterial och märkning av produkter finns på plats kommer byggherrar och fastighetsägare kunna visa att man uppfyller kraven genom att använda sig av godkända och märkta produkter. Då är tanken att endast sådana produkter ska finnas tillgängliga att köpa. Fram till dess kan kraven uppnås på andra sätt, exempelvis genom användning av produkter som är typgodkända avseende deras hygieniska egenskaper.

I 1 kap. 4 § plan- och bygglagen finns definitioner till många viktiga begrepp som används i lagen. Begreppet dricksvatten förekommer inte idag i denna lag och därför saknas också en definition av begreppet. När det nu föreslås en helt ny bestämmelse om material i kontakt med dricksvatten anser utredningen att det också bör införas en definition av begreppet dricksvatten i plan- och bygglagen. Begreppet dricksvatten bör ha samma betydelse i plan- och bygglagstiftningen som den har i artikel 2 i 2020 års dricksvattendirektiv. Denna definition omfattar, förutom vatten som är avsett att förtäras, även vatten för andra hushållsändamål. Definitionen i plan- och bygglagstiftningen av begreppet dricksvatten kommer därmed vara vidare än den definition som föreslås i livsmedelslagstiftningen. Denna fråga diskuteras närmare i kapitel 8.

107 Jämför 8 kap. 14 § som rör underhåll av byggnadsverk som fastighetsägare ansvarar för.

Kemikalieinspektionen ska ha ansvar för ansökningar om ändring av de europeiska positivlistorna till Echa

Enligt artikel 11.5 i 2020 års dricksvattendirektiv kan ekonomiska aktörer och relevanta myndigheter, som vill föra upp eller ta bort utgångsämnen, sammansättningar eller beståndsdelar från de europeiska positivlistorna, lämna in ansökningar om detta till Echa. Europeiska kommissionen ska i delegerade akter ange vilken information som ska medfölja en sådan ansökan.

Det finns inget krav i direktivet på att medlemsstaterna ska utse vilka myndigheter som ska anses vara relevanta och som kan lämna in ansökningar. Enligt utredningens uppfattning är det emellertid viktigt att det är tydligt vilken svensk myndighet som det åligger att ha ansvaret för att bevaka frågan och ansöka om att föra upp eller ta bort ämnen, sammansättningar och beståndsdelar från de europeiska positivlistorna. Myndigheten bör även ha ansvar för att ge vägledning till de ekonomiska aktörer som vill göra ansökningar till Echa enligt artikel 11.5 i direktivet.

Utredningen anser att det är lämpligast att Kemikalieinspektionen får ett sådant ansvar för att ansöka om att utgångsämnen, sammansättningar och beståndsdelar förs upp eller tas bort från de europeiska positivlistorna. Av Kemikalieinspektionens instruktion framgår att myndigheten är förvaltningsmyndighet för ärenden om hälso- och miljörisker med kemiska produkter, biotekniska organismer, och varor som på grund av sitt innehåll eller behandling har sådana egenskaper att de behöver regleras som kemiska produkter eller biotekniska organismer, i den mån inte någon annan myndighet har uppgiften.108Experter från Kemikalieinspektionen ingår i Echas riskbedömningskommitté och i den undergrupp till kommissionens expertgrupp för implementeringen av dricksvattendirektivet som kommer bistå kommissionen i arbetet med att ta fram de europeiska positivlistorna. Kemikalieinspektionen har således både stor kompetens inom kemikalieområdet och erfarenhet av att arbeta med de europeiska positivlistorna. En ny bestämmelse bör införas i Kemikalieinspektionens instruktion som tydliggör myndighetens ansvar på detta område.

1081 § förordning (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen.

Fortsatt arbete inom EU med att ta fram genomförandeakter och delegerade akter

Medlemsstaterna har flera olika möjligheter att delta i arbetet med att ta fram genomförandeakter och delegerade akter. I framtagandet av genomförandeakterna ska kommissionen samråda med en kommitté, där alla EU-länder är representerade. Genomförandeakterna ska enligt 2020 års dricksvattendirektiv antas i enlighet med det granskande förfarandet vilket innebär att kommitténs medlemmar med en kvalificerad majoritet kan stoppa kommissionen från att anta akten.109 När delegerade akter antas ska kommissionen samråda med expertgrupper som består av företrädare från alla EU-länder.110 Experter från Kemikalieinspektionen och Boverket deltar i de undergrupper som bistår kommissionen i arbetet med att ta fram underlag.

I det fortsatta arbetet med att utforma mer detaljerad reglering kring material i kontakt med dricksvatten är det viktigt att hänsyn tas till de olika förhållanden som finns inom EU vad gäller dricksvattenförsörjningen. Det är viktigt att de testmetoder som ska tas fram är anpassade till de olika förhållanden som råder i medlemsstaterna, bland annat vad gäller vilken typ av vatten som används och vilka egenskaper detta vatten har.

11.5.3. Marknadskontroll

Boverket ska utöva marknadskontroll med bistånd av Kemikalieinspektionen

EU:s marknadskontrollförordning ska tillämpas på produkter som omfattas av artikel 11.111 För att uppfylla kraven i förordningen ska Sverige utse den eller de myndigheter som ska utföra marknadskontroll av produkter som är avsedda att komma i kontakt med dricksvatten och som släpps ut på den inre marknaden.

Utredningen föreslår att regleringen om material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten ska införas i plan- och bygglagstiftningen, vilket är Boverkets ansvarsområde. Boverket är redan

109 Artikel 22.2 i 2020 års dricksvattendirektiv och artikel 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter. 110 Artikel 21.4 i 2020 års dricksvattendirektiv. 111 Artikel 11.7 tredje stycket i 2020 års dricksvattendirektiv.

utsedd marknadskontrollmyndighet för bland annat byggprodukter som omfattas av byggproduktförordningen och myndigheten ingår i Marknadskontrollrådet. Boverket har också ansvar för tillsyn över byggprodukter som inte omfattas av byggproduktförordningen. På grund av Boverkets övergripande ansvar för plan- och bygglagstiftningen och myndighetens erfarenhet av marknadskontroll av byggprodukter anser utredningen att Boverket framstår som den myndighet som bör ha det huvudsakliga ansvaret för att utöva marknadskontroll över produkter som är avsedda att komma i kontakt med dricksvatten.

Marknadskontrollen kommer till stor del innebära undersökning av om de produkter som säljs på marknaden är testade, godkännande och märkta i enlighet med gällande krav. Det innebär både kontroll av att märkning skett på rätt sätt och att det finns tillräcklig dokumentation av testning och godkännande. Eftersom artikel 11 i dricksvattendirektivet harmoniserar hälso- och hygienaspekterna av material och produkter i kontakt med dricksvatten får också produkternas kemiska egenskaper stor betydelse. I vissa fall kan det därför krävas kemisk och toxikologisk kompetens vid genomförande av marknadskontrollen. Sådan kompetens finns inte hos Boverket, men däremot hos Kemikalieinspektionen.112 Av denna anledning bör Kemikalieinspektionen bistå Boverket i marknadskontrollen när det gäller kemiska egenskaper hos produkter som är avsedda att komma i kontakt med dricksvatten.

En ny bestämmelse bör införas i plan- och byggförordningen som reglerar Boverkets och Kemikalieinspektionens ansvar för marknadskontrollen. 1 kap. 6 § plan- och byggförordningen behöver som följd av detta också ändras.

Bestämmelser som ska tillämpas enligt marknadskontrollförordningen

Marknadskontrollförordningen tillämpas sedan den 16 juli 2021 och de flesta bestämmelser i förordningen är direkt tillämpliga. Vad gäller de befogenheter som räknas upp i artikel 14.4 krävs emellertid att medlemsstaterna ska tilldela sina marknadskontrollmyndigheter dem. Som beskrivs närmare i avsnitt 11.4.3 så har Sverige inte till

112 Skrivelse från Boverket till utredningen den 9 mars 2021.

fullo genomfört denna del av förordningen i svensk rätt. Vissa av marknadskontrollmyndigheterna har fått de befogenheter som de behöver för att kunna utföra sitt uppdrag på samma sätt som de gjorde innan förordningen trädde i kraft. Regeringen utreder för närvarande vilka ytterligare befogenheter marknadskontrollmyndigheterna ska få.

För Boverkets del har ett tillägg gjorts i 8 kap. 3 § plan- och byggförordningen om att Boverket i egenskap av marknadskontrollmyndighet enligt marknadskontrollförordningen ska utöva marknadskontroll över bland annat byggprodukter som omfattas av byggproduktförordningen. Som för övriga marknadskontrollmyndigheter har Boverket inte tilldelats alla de befogenheter som anges i artikel 14.4 i marknadskontrollförordningen. Boverket har emellertid sedan tidigare befogenheter som motsvarar de flesta av dem som följer av artikel 14.4, bland annat enligt 11 kap. 8 § plan- och bygglagen. Samma befogenheter kommer Boverket också ha när det gäller marknadskontroll av produkter som kommer i kontakt med dricksvatten.

Frågan om vilka befogenheter de olika marknadskontrollmyndigheterna bör ha och hur det ska regleras nationellt bör behandlas på ett samlat sätt. Som angetts i avsnitt 11.4.3 bereds frågan om komplettering av marknadskontrollförordningen för närvarande i Regeringskansliet. Det är i nuläget oklart om regeringens kommande förslag kommer innebära att de nya befogenheterna ska regleras i en sektorsövergripande lag eller i de olika sektorslagarna. Regleringen av marknadskontroll av produkter som kommer i kontakt med dricksvatten bör inte utformas på annat sätt än vad som gäller för övrig marknadskontroll. Utredningen anser därför att den inte bör föregripa den beredning som för närvarande pågår i Regeringskansliet. Utredningen kommer därför inte lägga några förslag kring vilka befogenheter Boverket bör ha när det gäller marknadskontrollen av produkter som kommer i kontakt med dricksvatten, eller i övrigt vilka bestämmelser i EU:s marknadskontrollförordning som är tillämpliga på marknadskontrollen av produkter som kommer i kontakt med dricksvatten.

Regeringens översyn över Boverkets befogenheter är begränsad till marknadskontroll enligt byggproduktförordningen och andra rättsakter som anges i bilaga till marknadskontrollförordningen. Marknadskontroll avseende produkter som kommer i kontakt med dricksvatten omfattas inte av marknadskontrollförordningens bilaga och därmed inte heller av det arbete som för närvarande pågår i

Regeringskansliet. Den beredning av frågan om komplettering av marknadskontrollförordningen som för närvarande pågår i Regeringskansliet kommer med all sannolikhet innebära nya bestämmelser, som kommer att träda i kraft före de bestämmelser som föreslås i detta betänkande. Det kommer vidare att dröja innan det finns ett förbud mot att släppa ut vissa produkter på marknaden och innan Boverket kan påbörja sin marknadskontroll.113 Den fortsatta beredningen av de förslag som lämnas i detta betänkande bör därför ske med beaktande av de bestämmelser som blir resultatet av det pågående arbetet i Regeringskansliet.

11.5.4. Samordning, tillsyn och vägledning

Boverket ska vara ansvarig för samordning av frågor om material som kommer i kontakt med dricksvatten

Flera myndigheter har ansvarsområden som på olika sätt berör material och produkter i kontakt med dricksvatten. Idag är Boverket, Livsmedelsverket och Kemikalieinspektionen ansvariga för olika delar inom detta område. Boverket har ett ansvar för frågor om bland annat byggande och förvaltning av bebyggelse samt förvaltar de centrala regelverken. Kemikalieinspektionen har särskild kompetens beträffande kemiska ämnens hälsorisker och Livsmedelsverket har kompetens att analysera förekomsten av ämnen och värdera de toxikologiska risker som föreligger när ämnen väl återfinns i dricksvattnet.114

Ingen av myndigheterna har idag något samordnande ansvar för material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten. Flera aktörer inom dricksvattenförsörjningen har efterfrågat en mer tydlig ansvarsfördelning på detta område och att en myndighet ska vara ansvarig för samordning av frågorna.115 Utredningen anser att en myndighet bör få det huvudsakliga ansvaret för samordning av frågor beträffande material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten.

113 I avsnitt 11.5.5 beskrivs den reglering som utredningen tror behöver tas fram när genomförandeakterna finns på plats. 114SOU 2014:53, s. 99100. 115 Se exempelvis Svenskt Vattens skrivelse till utredningen den 12 maj 2021.

I SOU 2014:53 gjordes bedömningen att Boverket borde få ett samordnande ansvar för material i kontakt med dricksvatten. 2013 års dricksvattenutredning konstaterade i betänkandet att Livsmedelsverket visserligen redan hade en övergripande roll som nationell samordnare av dricksvattenfrågor, men att material i kontakt med dricksvatten utgör ett specifikt och avgränsat delområde där de regelverk som främst aktualiseras ligger under Boverkets ansvarsområde. För att tydliggöra detta föreslogs en ändring i Boverkets instruktion.116

Förslaget till författningsändring genomfördes emellertid inte. Istället gav regeringen Boverket i uppdrag att utarbeta en strategi för arbetet med samordning, förbättring och utveckling av frågor om material i kontakt med dricksvatten, som bland annat ledde till framtagandet av en strategi för material i kontakt med dricksvatten.117Boverket har också tillsammans med Livsmedelsverket och Kemikalieinspektionen tagit fram en vägledning om material i kontakt med dricksvatten som finns tillgänglig på Boverkets webbplats.118

Utredningen instämmer i den bedömning som gjordes i SOU 2014:53 om att material i kontakt med dricksvatten framförallt rör plan- och bygglagens tillämpningsområde och att Boverket är den myndighet som bör anses mest naturlig att ansvara för samordning av frågor om material och produkter i kontakt med dricksvatten. Genom de förslag som lämnas i detta betänkande kommer Boverket dessutom få utökat ansvar för material och produkter i kontakt med dricksvatten. Livsmedelsverket bör i övrigt alltjämt ha det övergripande samordningsansvaret när det gäller dricksvattenfrågor.119

En ny bestämmelse bör mot denna bakgrund införas i Boverkets instruktion120 som tydliggör att Boverket ska ansvara för samordning när det gäller material och produkter i kontakt med dricksvatten.

116SOU 2014:53 s. 124 f. 117 Boverket, 2016, Strategi för material i kontakt med dricksvatten, Rapport 2016:15. 118 Boverket, 2017, https://www.boverket.se/sv/byggande/halsa-och-inomhusmiljo/reglerom-dricksvatten/, hämtat 2021-09-27. 119 Detta regleras i 3 § förordning (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket. 120 Förordning (2012:546) med instruktion för Boverket.

Tillsyn

Den kommunala byggnadsnämnden ansvarar enligt 8 kap. 2 § 1 plan- och byggförordningen för tillsynen över att byggherren fullgör sina skyldigheter enligt plan- och bygglagen och enligt föreskrifter i anslutning till lagen. Byggnadsnämnden kommer därmed vara behörig att utöva tillsyn över att byggherren uppfyller kraven på material i kontakt med dricksvatten som enligt utredningens förslag ska regleras i 3 kap. 9 § plan- och byggförordningen.

Av 8 kap. 2 § 2 samma förordning framgår vidare att byggnadsnämnden ansvarar för tillsynen över bestämmelserna i bland annat 8 kap.4 och 14 §§plan- och bygglagen och i anslutande föreskrifter. Bestämmelsen i 3 kap. 9 § plan- och byggförordningen hör samman med de tekniska krav som anges i 8 kap. 4 § första stycket 3 plan- och bygglagen. Av 8 kap. 14 § plan- och bygglagen framgår att ett byggnadsverk ska hållas i vårdat skick och underhållas så att dess utformning och de tekniska egenskaper som avses i 8 kap. 4 § i huvudsak bevaras. En anordning för ett syfte som avses i 8 kap. 4 § första stycket 3, ska hållas i sådant skick att den alltid fyller sitt ändamål. Byggnadsnämnden kommer således att vara behörig att också utöva tillsyn över det underhåll av byggnadsverk som utförs av fastighetsägare, till exempel efter klagomål från hyresgäst.

Vid lov- eller anmälningspliktiga åtgärder ska byggnadsnämnden vidare enligt 10 kap. 23 § plan- och bygglagen göra en bedömning av om åtgärden kan antas komma att uppfylla de tekniska egenskapskraven. Detta är en förutsättning för att startbesked ska meddelas.

Det finns också möjlighet för den kommunala nämnden för miljö- och hälsoskydd att utöva tillsyn om en viss installation skulle kunna orsaka olägenhet för människors hälsa. En sådan tillsyn täcks av de allmänna bestämmelserna i miljöbalken, förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och miljötillsynsförordningen (2011:13).

Stöd och vägledning

Genom 2020 års dricksvattendirektiv kommer material i kontakt med dricksvatten att regleras på ett helt annat sätt än vad som är fallet idag. Det blir en ny struktur att förhålla sig till för alla som arbetar med att tillverka, importera, sälja eller använda material och

produkter som är avsedda att komma i kontakt med dricksvatten. Det är viktigt att dessa aktörer ges råd och vägledning för att regleringen ska tillämpas på ett likvärdigt sätt. De ekonomiska aktörer som släpper ut material och produkter på marknaden som är avsedda att komma i kontakt med dricksvatten behöver stöd för att veta vad som gäller på området. Även den som ska använda sig av sådana material och produkter (exempelvis producenter, distributörer, fastighetsägare och byggherrar) behöver veta vad som gäller.

Boverket har idag det övergripande ansvaret för material i kontakt med dricksvatten och erbjuder vägledning kring sådana frågor på sin webbplats.121 Utredningen har dessutom föreslagit att Boverket ska få ett ansvar för samordning på området. Eftersom den nya regleringen om material i kontakt med dricksvatten i huvudsak ska samlas i plan- och bygglagstiftningen och Boverket ska bemyndigas att meddela närmare föreskrifter kring detta är det naturligt att Boverket även fortsatt har ansvar för att lämna stöd och vägledning kring material och produkter i kontakt med dricksvatten. Om det är nödvändigt ska Boverket samordna informationen med andra myndigheter.122 Utredningen bedömer att vägledning om byggprodukters lämplighet redan ingår i Boverkets uppdrag och att någon ytterligare reglering inte krävs för att förtydliga detta.

11.5.5. Ytterligare bestämmelser behöver införas när genomförandeakterna och delegerade akter har antagits

Som redogjorts för ovan kan utredningen bara lägga fram förslag som genomför direktivet så långt som det är möjligt i nuläget. Vad gäller reglering av testning och godkännande av slutmaterial samt förbud mot att släppa ut produkter på marknaden kan utredningen endast föreslå utgångspunkter för kommande författningsförslag. Den slutliga utformningen kan emellertid inte göras förrän det står klart vad genomförandeakten som ska antas enligt artikel 11.2 c i 2020 års dricksvattendirektiv kommer att innehålla och när den ska börja gälla.

121 Regler om dricksvatten, 2021, Boverket, https://www.boverket.se/sv/byggande/halsa-ochinomhusmiljo/regler-om-dricksvatten/, hämtat 2021-09-15. 122 Boverket har i skrivelse till utredningen den 9 mars 2021 anfört att det är naturligt att den som söker information om byggprodukter vänder sig till Boverket och att det är rimligt att Boverket även fortsättningsvis tar ett ansvar för att informera om vad som gäller i fråga om material i kontakt med dricksvatten och samordna denna information med andra berörda myndigheter.

De mer detaljerade bestämmelserna som behövs för genomförandet är enligt utredningens uppfattning lämpade att meddelas i förordning. De nya bestämmelserna om material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten bör placeras i 4 kap. plan- och byggförordningen där närliggande frågor om byggprodukter regleras. Nedan ges en närmare beskrivning av vilka frågor som enligt utredningens preliminära bedömning kan behöva regleras i plan- och byggförordningen efter kommissionen tagit fram genomförandebestämmelser.

Enligt utredningens bedömning saknas det idag bemyndigande för regeringen att införa sådana bestämmelser i plan- och byggförordningen som utredningen bedömer kan behövas när genomförandeakterna är på plats. I plan- och bygglagen bör därför redan nu införas en bestämmelse som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska ha rätt att meddela föreskrifter om sådana material och produkter avsedda att komma i kontakt med dricksvatten som avses i artikel 11 i 2020 års dricksvattendirektiv. I plan- och byggförordningen bör vidare regleras att Boverket får meddela ytterligare föreskrifter om sådana material och produkter.

Testning och godkännande av slutmaterial

Enligt artikel 11.2 c i 2020 års dricksvattendirektiv ska kommissionen i en genomförandeakt fastställa förfaranden och metoder för testning och godkännande av de slutmaterial som används i en produkt som tillverkats av material eller kombinationer av utgångsämnen, sammansättningar eller beståndsdelar på de europeiska positivlistorna.

Det är inte helt tydligt i direktivet hur det är tänkt att testning och godkännande av slutmaterial ska ske. Europeiska kommissionens generaldirektorat för miljö har förklarat att tanken är att testning och godkännande av slutmaterial ska ske på nationell nivå, men att godkända slutmaterial i en medlemsstat ska kunna användas på den inre marknaden inom hela EU utan någon ny prövning. Medlemsstater kommer att ha särskilda organ som ackrediterar de certifieringsorgan som ska testa och godkänna slutmaterialen.123 I kommissionens konsekvensbedömning av förslaget om material i kontakt

123 Muntlig uppgift lämnad av Europeiska kommissionens generaldirektorat för miljö vid seminarium om material i kontakt med dricksvatten anordnat av Rise den 2 mars 2021.

med dricksvatten anges att det nya systemet kommer kräva att det införs ett tillförlitligt system för att acceptera eller certifiera produkter. Det konstateras att länderna i 4MS initiativet redan har sådana system, men att övriga medlemsstater kommer behöva införa godkännande- eller certifieringsorgan eller försäkra sig om att det är möjligt att använda organ i andra medlemsstater.124

Mot bakgrund av kommissionens uttalanden och vad som är känt idag utgår utredningen ifrån att den kommande genomförandeakten kommer att innehålla krav på att slutmaterial ska testas och godkännas av ett ackrediterat tredjepartsorgan och att ett godkännande av ett sådant organ i en medlemsstat innebär att ett slutmaterial ska kunna tillhandahållas inom hela den inre marknaden utan krav på ny prövning. Även omständigheten att den nya regleringen i artikel 11 i stor utsträckning bygger på det system som tagits fram av 4MS initiativet – som använder sig av tredjepartsgodkännanden – talar för slutsatsen att ett liknande förfarande kommer användas inom hela unionen.

När genomförandeakten antas bör en ny bestämmelse införas i plan- och byggförordningen som reglerar vilka krav som ska ställas på slutmaterial som är avsedda att komma i kontakt med dricksvatten. Bestämmelsen bör reglera att sådana slutmaterial ska testas och godkännas av ett ackrediterat certifieringsorgan. Certifieringsorganet bör vara ackrediterat enligt EU-förordning 765/2008 samt 5 § lag om ackreditering och teknisk kontroll. Swedac svarar för ackreditering av sådana organ i Sverige. Ackreditering beviljas genom utfärdande av ackrediteringsintyg. Det är också tillräckligt att certifieringsorganet uppfyller motsvarande krav enligt bestämmelser inom Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

Boverket har genom det föreslagna bemyndigandet i 10 kap. 13 § plan- och byggförordningen möjlighet att meddela föreskrifter om testning och godkännande av slutmaterial som används i en produkt som ska användas i kontakt med dricksvatten.

124 Europeiska kommissionen, 2019, Main impacts of Council’s Article 10a – new proposal to

regulate materials in contact with water at EU level under the Drinking Water Directive, Summary note, s. 7, aktbilaga 151 i Regeringskansliets dnr N2018/00902.

Förbud mot utsläppande på marknaden

Medlemsstaterna ska enligt artikel 11.7 andra stycket i 2020 års dricksvattendirektiv säkerställa att endast sådana produkter i kontakt med dricksvatten som innehåller slutmaterial som har godkänts i enlighet med direktivet kan släppas ut på marknaden inom ramen för direktivet. För att kunna säkerställa detta bör det införas en bestämmelse som tydliggör att endast produkter som har godkänts och som är avsedda att komma i kontakt med dricksvatten får släppas ut på marknaden. Det är de ekonomiska aktörer som släpper ut material och produkter på marknaden som är ansvariga för att säkerställa att sådana material och produkter är lämpliga att användas i kontakt med dricksvatten och att slutmaterialen är godkända. Ett förslag på utformningen av denna bestämmelse kan emellertid inte göras förrän kommissionens genomförandeakter finns på plats.

Övriga frågor

Även andra frågor som ska regleras i delegerade akter enligt 2020 års dricksvattendirektiv kan behöva genomföras i svensk rätt. Det gäller exempelvis ansökningsprocessen för att föra upp eller ta bort ämnen från de europeiska positivlistorna enligt artikel 11.5, lämpligt förfarande för bedömning av överensstämmelse enligt artikel 11.8 och om märkning enligt artikel 11.11. Den reglering som behövs i svensk rätt bör lämpligen placeras i 4 kap. plan- och byggförordningen i anslutning till övrig reglering av material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten.

12. Beredningskemikalier och filtermaterial i kontakt med dricksvatten

Kapitlet beskriver bestämmelserna om filtermaterial och beredningskemikalier i kontakt med dricksvatten i 2020 års dricksvattendirektiv.1 Vidare beskrivs gällande rätt och Livsmedelsverkets och Kemikalieinspektionens nuvarande uppgifter. Kapitlet innehåller inte några förslag till författningsändringar eller förändringar i nuvarande ansvarsfördelning av uppgifter mellan berörda myndigheter.

12.1. Beredningskemikalier och filtermaterial som kommer i kontakt med dricksvatten

12.1.1. Artikel 12

Medlemsstaterna ska enligt artikel 12 i 2020 års dricksvattendirektiv säkerställa att beredningskemikalier och filtermaterial som används för att bereda råvatten, i syfte att få ett vatten som är lämpligt som dricksvatten, uppfyller ett antal krav till skydd för människors hälsa. De beredningskemikalier och filtermaterial som kommer i kontakt med dricksvatten får inte

a) direkt eller indirekt äventyra skyddet av människors hälsa enligt

vad som föreskrivs i 2020 års dricksvattendirektiv,

b) ha en negativ inverkan på vattnets färg, lukt eller smak,

c) oavsiktligt främja mikrobiell tillväxt eller

1 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning).

d) förorena vattnet i högre grad än vad som är nödvändigt för det

avsedda syftet.2

De åtgärder som vidtas för att genomföra bestämmelserna i nationell rätt ska bygga på försiktighetsprincipen. Åtgärderna får under inga omständigheter, direkt eller indirekt, medföra en försämring av den nuvarande kvaliteten på dricksvatten eller en ökad förorening av vatten som används för framställning av dricksvatten.3

Medlemsstaterna ska säkerställa att beredningskemikaliers och filtermaterials renhet bedöms och att kvaliteten garanteras. Bedömning ska ske av egenskaper, hygienkrav och renhet. Beredningskemikalier och filtermaterial bör som redan nämnts inte användas mer än nödvändigt för att undvika risker för människors hälsa och bör inte heller främja mikrobiell tillväxt utom när detta är avsikten, såsom för att till exempel främja mikrobiell denitrifiering4. Medlemsstaterna ska garantera kvalitetssäkringen av beredningskemikalier och filtermaterial utan att det påverkar tillämpningen av EU:s biocidförordning5 och genom att använda befintliga tillgängliga europeiska standarder.6

Det finns inget uttryckligt krav i artikel 12 på att de beredningskemikalier och filtermaterial som släpps ut på marknaden ska vara försedda med någon särskild märkning. Dock framgår av skälen till direktivet att det är viktigt att säkerställa att varje produkt, liksom behållare med kemiska reagenser och filtermaterial, i kontakt med dricksvatten är försedda med lättläslig och outplånlig märkning när de släpps ut på marknaden. Märkningen ska informera konsumenter, vattenleverantörer, installatörer, myndigheter och tillsynsorgan om att produkten är lämplig att använda i kontakt med dricksvatten.7

2 Artikel 12.1 i 2020 års dricksvattendirektiv. Det är samma krav som ställs på material som kommer i kontakt med dricksvatten i artikel 11.1 i direktivet. 3 Artikel 4.2 och 12.2 i 2020 års dricksvattendirektiv. 4 Vid mikrobiell denitrifiering renas vatten från kväveföreningar genom användning av bakterier. 5 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 528/2012 av den 22 maj 2012 om tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter. 6 Skäl 27 och artikel 12.3 i 2020 års dricksvattendirektiv. 7 Skäl 27 i 2020 års dricksvattendirektiv.

12.1.2. Utredningsuppdraget

Enligt kommittédirektiven8 ska utredaren

  • föreslå vilken myndighet som ska ansvara för kontroll och andra åtgärder när det gäller beredningskemikalier och filtermaterial i kontakt med dricksvatten,
  • bedöma vilka befogenheter som den föreslagna myndigheten bör ha,
  • bedöma om och i vilken utsträckning myndigheten bör ha rätt att meddela föreskrifter i syfte att genomföra delar av direktivet och
  • lämna nödvändiga författningsförslag.

12.2. Dagens reglering av beredningskemikalier och beredningsmaterial i kontakt med dricksvatten

Idag finns reglering av beredningskemikalier och filtermaterial i livsmedelslagstiftningen och i miljölagstiftningen, särskilt i regleringen av kemikalier. Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter9 innehåller bestämmelser om beredning och desinfektion av vatten för att få fram dricksvatten av bra kvalitet. Beredningskemikalier omfattas också av kemikalielagstiftningen, exempelvis CLP-förordningen10. De beredningskemikalier som utgör biocidprodukter och som används vid desinficering av vatten omfattas härutöver av EU:s biocidförordning. I detta avsnitt redogörs för vilken reglering som finns för beredningskemikalier och filtermaterial. Beskrivning av den tillsyn och offentlig kontroll som utövas på området finns i kapitel 5.

8 Genomförande av det nya EU-direktivet om kvaliteten på dricksvatten och om bättre tillgång till dricksvatten för alla i unionen, dir. 2020:76. 9 Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten. 10 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006.

12.2.1. Livsmedelslagstiftningen

I Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter anges att dricksvatten inte får innehålla några ämnen som används vid beredning eller distribution av dricksvatten, eller föroreningar som har samband med sådana ämnen, i högre halter än som är nödvändigt för att tillgodose ändamålet med användningen. Dricksvatten får inte heller innehålla material från installationer som används vid beredning eller distribution av dricksvatten, eller ämnen som har samband med sådana material, i högre halter än som är nödvändigt för att tillgodose ändamålet med användningen av materialen.11

Med ämnen menas i dricksvattenföreskrifterna i första hand processkemikalier som är avsedda att doseras till vattnet i samband med beredningen och med material avses i första hand sådant som kommer i kontakt med dricksvattnet. Även filtermaterial omfattas av begreppet material. Med föroreningar menas i det här sammanhanget oönskade ämnen som kan tänkas påverka vattnet ur hälsomässig, estetisk eller teknisk synpunkt.12

Enligt Livsmedelsverkets vägledning till föreskrifterna bör varje beredningskemikalie och dess användning värderas med hänsyn till potentiell förekomst av rester och föroreningar i dricksvattnet i stort. Speciell hänsyn bör tas till riskerna för direkt eller indirekt hälsomässig påverkan av processkemikalien. Vidare anges att verksamhetsutövaren bör kunna motivera valet av processkemikalie och redogöra för eventuella faromoment som är förknippade med användningen.13

Bilaga 1 till dricksvattenföreskrifterna innehåller en förteckning över de processkemikalier som enligt 5 § i föreskrifterna får användas vid beredning av dricksvatten. Där framgår även ändamål och villkor för användningen, exempelvis dosering av vissa kemikalier. En processkemikalie bör enligt föreskrifterna inte doseras i större mängd än vad som behövs för att beredningen ska fungera på avsett sätt.

11 5 § dricksvattenföreskrifterna. Regleringen genomför artikel 10 i 1998 års dricksvattendirektiv i svensk rätt. 12 Processkemikalier och materialval, Livsmedelsverkets Kontrollwiki, version 4, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/377/processkemikalier-och-materialval, hämtat 2021-09-15. En närmare beskrivning av hur processkemikalier och filtermaterial används inom dricksvattenförsörjningen finns i kapitel 4. 13 Processkemikalier och materialval, Livsmedelsverkets Kontrollwiki, version 4, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/377/processkemikalier-och-materialval, hämtat 2021-09-15.

I bilaga 1 finns också angivet högsta tillåtna föroreningshalt för vissa kemikalier, vilket blir ett mått på kemikaliens renhet.

Bilaga 2 till föreskrifterna innehåller kvalitetskrav i form av gränsvärden. Bilagan innehåller också gränsvärden för resthalter i dricksvattnet av vissa ämnen som förekommer i processkemikalier, och vissa desinfektionsbiprodukter. Gränsvärdena omfattar också lukt och smak.14

Verksamhetsutövare som producerar och tillhandahåller dricksvatten ska säkerställa att de kemikalier som används ingår i bilaga 1. Härutöver rekommenderar Livsmedelsverket att verksamhetsutövare ska begära följesedel (varu- eller produktinformationsblad) vid leveranser av kemikalier för att säkerställa att kemikalierna uppfyller kraven i bilagan samt krav på information i CLP-förordningen.15

Den som vill använda en processkemikalie som inte finns upptagen i bilaga 1 till dricksvattenföreskrifterna kan föreslå Livsmedelsverket att införa denna processkemikalie i bilagan. Det innebär att Livsmedelsverket kan bedöma om produkten är lämplig som processkemikalie för dricksvattenberedning med avsedda ändamål ur riskvärderingssynpunkt. Om produkten bedöms lämplig som processkemikalie för dricksvattenberedning kommer produkten att tas med för bedömning vid nästa revidering av dricksvattenföreskrifterna. De föreslagna revideringarna av föreskrifterna kommer även att remitteras innan föreskrifterna senare beslutas och träder i kraft.16

12.2.2. Miljölagstiftningen (kemikalielagstiftningen)

Nationella bestämmelser om kemikalier regleras enligt miljöbalken. En stor del av Sveriges kemikalielagstiftning är dock reglerad på EUnivå. Reglering som rör beredningskemikalier finns bland annat i CLP-förordningen och EU:s biocidförordning.

14 Bilaga 2 till dricksvattenföreskrifterna och Kvalitetskrav, Livsmedelsverkets Kontrollwiki, version 4, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/358/kvalitetskrav, hämtat 2021-09-15. 15 Processkemikalier och materialval, Livsmedelsverkets Kontrollwiki, version 4, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/377/processkemikalier-och-materialval, hämtat 2021-09-15, samt uppgift från Livsmedelsverket till utredningen den 5 maj 2021. 16 Processkemikalier och materialval, Livsmedelsverkets Kontrollwiki, version 4, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/377/processkemikalier-och-materialval, hämtat 2021-09-15.

CLP-förordningen

CLP-förordningen innehåller regler för att klassificera, märka och förpacka kemiska produkter. Tillverkare och importörer som släpper ut ett ämne eller en blandning på marknaden ska klassificera ämnet eller blandningen utifrån dess farliga egenskaper.17 För att göra klassificeringen måste tillverkaren eller importören utvärdera all tillgänglig information om ämnet eller blandningen utifrån särskilda klassificeringskriterier.18

För ämnen eller blandningar som klassificerats som farliga och som inneslutits i en förpackning ska information ges i form av märkning på förpackningen. Märkningen ska innehålla standardiserade fraser och symboler som tillsammans upplyser användaren om produktens farliga egenskaper (faroangivelser) och hur man kan skydda sig själv och miljön (skyddsangivelser). Vilken information som ska ingå i märkningen beror på vilka farliga ämnen som ingår i produkten och hur den klassificeras. Symboler, så kallade faropiktogram, och signalord ska uppmärksamma användaren på att produkten har farliga egenskaper.19

EU:s biocidförordning

Biocidprodukter är bekämpningsmedel som verkar på ett kemiskt eller biologiskt sätt för att bekämpa och kontrollera skadliga organismer. Processkemikalier för desinfektion av dricksvatten utgör biocidprodukter och omfattas därför förutom av dricksvattenföreskrifterna även av EU:s biocidförordning. Syftet med EU:s biocidförordning är att harmonisera reglerna för att förbättra den fria rörligheten för biocidprodukter inom unionen och samtidigt säkerställa en hög skyddsnivå både för människors och djurs hälsa och för miljön.20

17 Artikel 4 i CLP-förordningen. 18 Artikel 9 i CLP-förordningen. 19 Artikel 17–33 i CLP-förordningen. Mer information om märkning av kemiska produkter finns på Kemikalieinspektionens webbplats, https://www.kemi.se/lagar-och-regler/clpforordningen/markning-av-kemiska-produkter/markningens-innehall-och-utformning, hämtat 2021-09-15. 20 Artikel 1 i EU:s biocidförordning. Desinfektionsbiprodukter, version 2, Livsmedelsverkets Kontrollwiki, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/374/desinfektionsbiprodukter, hämtat 2021-09-15.

Den sammansatta biocidprodukten måste godkännas innan den får tillhandahållas på marknaden. Det finns två typer av produktgodkännanden i EU:s biocidförordning, nationella godkännanden och unionsgodkännanden. Ansökningar om nationella godkännanden prövas av den behöriga myndigheten i den medlemsstat där produkten ska tillhandahållas på marknaden. Ansökningar om unionsgodkännande prövas av Echa och avser rätt att tillhandahålla produkten på hela unionsmarknaden.21 En förteckning över de typer av biocidprodukter som omfattas av förordningen finns i en bilaga till förordningen. Produkttyp 5 avser desinfektionsmedel för dricksvatten, som beskrivs som produkter som används för desinfektion av dricksvatten för både människor och djur.22 Biocidprodukter ska märkas enligt olika regelverk.23 Sådana produkter ska dessutom märkas i enlighet med bestämmelserna i CLP-förordningen.

Nationella bestämmelser

I 14 kap. miljöbalken finns nationella regler om kemiska produkter och biotekniska organismer. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om bland annat särskilda villkor och förbud för hantering, införsel och utförsel. Förordning (2014:425) om bekämpningsmedel (bekämpningsmedelsförordningen) innehåller bestämmelser som kompletterar miljöbalken och EU:s biocidförordning. Kemikalieinspektionens föreskrift KIFS 2008:3 om bekämpningsmedel innehåller bland annat krav på förpackningar och märkning.

12.2.3. Standard för processkemikalier

Det finns en rad europeiska standarder avseende processkemikalier för beredning av dricksvatten, bland annat för ammoniaklösning, saltsyra och aluminiumsulfat. Det finns också standarder som omfattar oorganiska filterhjälpmedel och filtermaterial. Europeisk standard (EN standard) för processkemikalier utarbetas av CEN (Comité

21 Artikel 17 i EU:s biocidförordning och prop. 2015/16:160 s. 29. 22 Bilaga V till EU:s biocidförordning. 23 Mer information om märkning av biocidprodukter finns på Kemikalieinspektionens webbplats, https://www.kemi.se/bekampningsmedel/biocidprodukter/regler-forbiocidprodukter/markning-av-biocidprodukter, hämtat 2021-09-24.

Européen de Normalisation, europeiska standardiseringsorganisationen) och antas med automatik som Svensk Standard (SS-EN standard). Standarderna innehåller bland annat information om kemikaliernas egenskaper, lämpliga analysmetoder för att mäta föroreningar och även renhetskriterier. Att kemikalier uppfyller kraven enligt en SS-EN standard innebär inte med automatik att de är godkända av Livsmedelsverket.24

12.3. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Regleringen av beredningskemikalier och

filtermaterial bör även framöver hanteras inom livsmedelslagstiftningen. Livsmedelsverket har befogenhet att meddela de föreskrifter som behövs för att genomföra artikel 12 i svensk rätt. I det ansvaret ligger även att Livsmedelsverket bör lämna stöd och rådgivning kring beredningskemikalier och filtermaterial samt hur föreskrifterna ska tolkas.

Det kommer ingå i den offentliga livsmedelskontrollen att se till att verksamhetsutövare som producerar och tillhandahåller dricksvatten uppfyller kraven på beredningskemikalier och filtermaterial.

12.3.1. Begreppen beredningskemikalier och filtermaterial

2020 års dricksvattendirektiv innehåller inte någon definition av begreppen beredningskemikalier och filtermaterial. I skälen till direktivet anges att beredningskemikalier och filtermaterial kan användas för att bereda råvatten i syfte att tillhandahålla vatten som är lämpligt som dricksvatten, men att de också kan medföra risker för dricksvattensäkerheten.25 Begreppen beredningskemikalier och filtermaterial används inte heller i 1998 års dricksvattendirektiv.

24 Se Svenska institutet för standarder (SIS) webbplats, www.sis.se och Processkemikalier och materialval, Livsmedelsverkets Kontrollwiki, version 4, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/377/processkemikalier-och-materialval, hämtat 2021-09-15. 25 Skäl 27 i 2020 års dricksvattendirektiv.

I Sverige används i första hand begreppet processkemikalier för att beskriva de kemikalier som används i dricksvattenberedningen. I Livsmedelsverkets vägledning till dricksvattenföreskrifterna anges att med ämne i 5 § dricksvattenföreskrifterna avses processkemikalier som är avsedda att doseras till vattnet i samband med beredningen. Begreppet beredningskemikalie används som en synonym till processkemikalie i vägledningen.26 Det är begreppet processkemikalie som används i de europeiska och svenska standarder som används på området. Enligt utredningens bedömning motsvarar begreppet beredningskemikalier i 2020 års dricksvattendirektiv det som i Livsmedelsverkets vägledning och i standarder benämns som processkemikalier.

Livsmedelsverket anger i sin vägledning till dricksvattenföreskrifterna att filtermaterial ingår i begreppet material som regleras i 5 § dricksvattenföreskrifterna.27 Det saknas dock en beskrivning av vad som avses med filtermaterial. Enligt utredningens uppfattning bör begreppet filtermaterial användas för att beskriva finfördelade material som används i olika typer av filter i beredningen av dricksvatten. Ett filtermaterial kan exempelvis bestå av sand eller kol, krossad kalksten eller dolomit. Filtermaterialet läggs i en för ändamålet avsedd behållare som vattnet sedan får passera genom.28 Material som ingår i andra typer av filter och som inte är finfördelade, exempelvis membranfilter, omfattas enligt utredningens uppfattning inte av begreppet filtermaterial i artikel 12. Sådana material omfattas istället av regleringen om material i kontakt med dricksvatten i artikel 11, som beskrivs närmare i kapitel 11.

26 Processkemikalier och materialval, Livsmedelsverkets Kontrollwiki, version 4, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/377/processkemikalier-och-materialval, hämtat 2021-09-15. 27 Processkemikalier och materialval, Livsmedelsverkets Kontrollwiki, version 4, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/377/processkemikalier-och-materialval, hämtat 2021-09-15. 28 En närmare beskrivning av filtrering finns i kapitel 4.

12.3.2. Krav på och bedömning av beredningskemikalier och filtermaterial

Den nya regleringen bör hanteras inom livsmedelslagstiftningen

De nya krav på beredningskemikalier och filtermaterial som framgår av artikel 12 i 2020 års dricksvattendirektiv behöver genomföras i svensk rätt på ett lämpligt sätt. Utredningen har övervägt om regleringen bör placeras i livsmedels- eller miljölagstiftningen (kemikalielagstiftningen). Användning av beredningskemikalier och filtermaterial är en del av beredningen av dricksvatten som regleras i Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter. Livsmedelsverket har tagit fram vägledning om hur beredningskemikalier och filtermaterial ska hanteras. Beredningskemikalier omfattas också av flera EU-rättsliga rättsakter som Kemikalieinspektionen ansvarar för, exempelvis CLP-förordningen och i vissa fall också av EU:s biocidförordning.

Utredningen anser att den erfarenhet som redan finns hos Livsmedelsverket av att ta fram föreskrifter och vägledning på området medför att regleringen av beredningskemikalier och filtermaterial även framöver bör hanteras inom livsmedelslagstiftningen. Det är också rimligt att föreskrifter som handlar om beredning av dricksvatten riktade mot verksamhetsutövare som producerar och tillhandahåller dricksvatten finns samlade i dricksvattenföreskrifterna.

Livsmedelsverket har befogenhet att meddela de föreskrifter som behövs för att genomföra artikel 12 i svensk rätt

Livsmedelsverket bör kunna lämna närmare föreskrifter om beredningskemikalier och filtermaterial. Livsmedelsverket har, med stöd av 6 § 4 livsmedelslagen (2006:804) och 6 § livsmedelsförordningen (2006:813), meddelat sådana bestämmelser i 5 § dricksvattenföreskrifterna.

Om det behövs för att skydda människors liv eller hälsa eller annars för att tillgodose konsumentintresset, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer enligt 6 § 4 livsmedelslagen meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet besluta om användning av vara, ämne eller utrustning vid handhavande av livsmedel eller tillsammans med livsmedel. Av 6 § livsmedelsförordningen framgår att Livsmedelsverket får meddela föreskrifter om livsmedels beskaffenhet

och beteckning eller om användning av vara, ämne eller utrustning vid handhavande av livsmedel eller tillsammans med livsmedel om det behövs för att skydda människors liv eller hälsa eller annars för att tillgodose konsumentintresset.

Genom befintliga bemyndiganden har Livsmedelsverket enligt utredningens bedömning befogenhet att meddela de föreskrifter som behövs för att genomföra artikel 12 i svensk rätt. I det ansvaret ligger även att Livsmedelsverket bör lämna stöd och rådgivning kring beredningskemikalier och filtermaterial samt hur föreskrifterna ska tolkas.

Även om Livsmedelsverket har ansvar för att ta fram föreskrifter och vägledning vad gäller beredningskemikalier och filtermaterial så kommer Kemikalieinspektionen även framöver att ansvara för frågor som rör tillämpningen av kemikalielagstiftningen, exempelvis EU:s biocidförordning. Beredningskemikalier kan vara biocidprodukter som också omfattas av regleringen i EU:s biocidförordning.

Bedömning av renhet, garanterande av kvaliteten och märkning

Beredningskemikaliers och filtermaterials renhet ska bedömas och kvaliteten garanteras genom användning av befintliga tillgängliga europeiska standarder. Detta krav innebär en förändring mot nuvarande reglering eftersom det inte idag finns någon tydlig koppling mellan kraven i dricksvattenföreskrifterna och de europeiska standarderna.

Enligt skälen till 2020 års dricksvattendirektiv är det viktigt att säkerställa att varje produkt, liksom behållare med kemiska reagenser och filtermaterial, i kontakt med dricksvatten är försedd med lättläslig och outplånlig märkning när den släpps ut på marknaden. Märkningen ska informera konsumenter, vattenleverantörer, installatörer, myndigheter och tillsynsorgan om att produkten är lämplig att använda i kontakt med dricksvatten.29

Som nämnts ovan finns idag krav på märkning av beredningskemikalier i CLP-förordningen och i EU:s biocidförordning med kompletterande svensk lagstiftning. Märkningarna innehåller emellertid inte information om huruvida produkten är lämplig att använda i kontakt med dricksvatten. Det finns idag ingen märkning som

29 Skäl 27 i 2020 års dricksvattendirektiv.

används för filtermaterial som kommer i kontakt med dricksvatten. Livsmedelsverket avgör vilka beredningskemikalier som får användas i beredning av dricksvatten och hur dessa ska hanteras. Följesedlar bör också begäras av verksamhetsutövare vid leveranser av kemikalier för att säkerställa att kemikalien uppfyller befintliga krav.

Den nuvarande regleringen av märkning av beredningskemikalier och filtermaterial är således inte heltäckande. Europeiska kommissionen kommer inte att ta fram någon delegerad akt om märkning av beredningskemikalier och filtermaterial, på samma sätt som kommer att göras med material i kontakt med dricksvatten. Enligt utredningens uppfattning kan inte skrivningen i skälen om att det är viktigt att beredningskemikalier och filtermaterial är försedda med märkning medföra något krav på medlemsstaterna att införa nationella krav på märkning, utöver de som finns i EU-rättslig lagstiftning. Det finns redan ett system för att hantera kraven på information för användare som får anses vara tillräckligt. Frågan om märkning av beredningskemikalier och filtermaterial bör i första hand lösas på EUrättslig nivå. Hur kraven i artikel 12.3 i övrigt ska genomföras i svensk rätt bör vara upp till Livsmedelsverket att avgöra.

12.3.3. Offentlig kontroll och tillsyn

Det kommer att ingå i den offentliga livsmedelskontrollen att se till att vattenleverantörer uppfyller kraven på beredningskemikalier och filtermaterial. Den offentliga kontrollen av dricksvatten som livsmedel bedrivs huvudsakligen av de kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna.30 Försvarsinspektören för hälsa och miljö kontrollerar alla livsmedelsanläggningar inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt som drivs av eller för respektive myndighet.31

Kemikalieinspektionen har ansvar för tillsynen av primärleverantörers utsläppande på marknaden av kemiska produkter och biotekniska organismer.32 Kommunen har övrig tillsyn över hantering av kemiska produkter.33 Nuvarande bestämmelser får anses innefatta en

30 23 § 7 och 25 § livsmedelsförordningen. 31 23 § 10 och 25 § livsmedelsförordningen. 322 kap. 21 § miljötillsynsförordningen (2011:13). 33 2 kap. 31 § 5 miljötillsynsförordningen. Länsstyrelsen har också ansvar för viss tillsyn, se närmare beskrivning i kapitel 5.

heltäckande organisation för tillsynen och inga ytterligare ändringar är nödvändiga för att genomföra direktivet i denna del.

13. Vattenläckage

Kapitlet behandlar en ny reglering om vattenläckage. Enligt 2020 års dricksvattendirektiv1 ska medlemsstaterna rapportera om staternas samlade vattenläckagenivåer till EU och om nivåerna ligger för högt ska en handlingsplan med åtgärder för att minska läckaget tas fram. Utredningen föreslår i kapitlet att regeringen lämnar uppdrag till Livsmedelsverket att ta fram en rapport om Sveriges läckagenivåer. Kapitlet innehåller också förslag till författningsförändringar i lagen (2006:415) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen) för att tydliggöra underhållsansvaret för va-anläggningar.

13.1. Nytt krav att bedöma och åtgärda vattenläckage

13.1.1. Artikel 4.3

Genom 2020 års dricksvattendirektiv har det införts en skyldighet för medlemsstaterna att bedöma vattenläckagenivåer och potentialen för minskat läckage. Bedömningen ska göras med hjälp av infrastrukturläckageindexets (ILI)2 värderingsmetod eller någon annan lämplig metod. Vid bedömningen ska hänsyn tas till relevanta folkhälsorelaterade, miljömässiga, tekniska och ekonomiska aspekter. Bedömningen ska åtminstone omfatta vattenleverantörer3 som tillhandahåller minst 10 000 kubikmeter per dag eller försörjer minst 50 000 personer. Resultatet ska överlämnas till Europeiska kommissionen senast den 12 januari 2026.4

1 Europaparlaments och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning). 2 ILI är en kvot mellan de vattenförluster en verksamhet faktiskt har och de vattenförluster som är mycket svåra att komma åt. En närmare beskrivning finns i avsnitt 13.2.1. 3 Utredningen bedömer att vattenleverantör kan jämställas med begreppet verksamhetsutövare som producerar och tillhandahåller dricksvatten, se kapitel 8. 4 Artikel 4.3 första och andra stycket i 2020 års dricksvattendirektiv.

Kommissionen kommer därefter att genom en delegerad akt fastställa ett tröskelvärde. Den delegerade akten ska utarbetas med hjälp av medlemsstaternas bedömningar och unionens genomsnittliga läckagenivå, som fastställs på grundval av de bedömningarna. Kommissionen ska använda sig av ILI eller någon annan lämplig metod i bedömningen. De medlemsstater som har en läckagenivå som överskrider det fastställda tröskelvärdet ska upprätta en handlingsplan, som ska överlämnas till kommissionen med ett antal åtgärder som ska vidtas för att minska läckagenivån.5

I direktivet finns också krav på att viss information ska finnas tillgänglig för konsumenter på internet. För vattenleverantörer som tillhandahåller minst 10 000 kubikmeter per dag eller försörjer minst 50 000 personer, ska det finnas årlig information om vattensystemets övergripande prestanda i fråga om effektivitet och läckagenivåer.6Bestämmelserna om information till allmänheten beskrivs mer utförligt i kapitel 17.

13.1.2. Bakgrund

Efter medborgarinitiativet Right2Water inledde kommissionen ett offentligt samråd och utvärderade 1998 års dricksvattendirektiv. Ett stort problem som då identifierades var den allmänt bristande medvetenheten om vattenläckage som orsakas av underinvestering i underhåll och förnyelse av vatteninfrastruktur.7 Detta påpekades också i Europeiska revisionsrättens särskilda rapport om vatteninfrastruktur från år 2017. I rapporten konstateras att en viktig fråga som påverkar dricksvattenförsörjningen är den stora andelen fysisk vattenförlust som främst beror på läckage från distributionsnät som är dåligt underhållna eller behöver förnyas. Minskade förluster är enligt rapporten viktigt ur miljösynpunkt (hushållning med resurser) och har en avgörande inverkan på vattenanläggningars resultat.8

För att förbättra vatteninfrastrukturens effektivitet anges därför i skälen till 2020 års dricksvattendirektiv att vattenläckagenivåerna bör bedömas av samtliga medlemsstater och sänkas om nivåerna ligger

5 Artikel 4.3 tredje och fjärde stycket i 2020 års dricksvattendirektiv. 6 Artikel 17 och bilaga IV i 2020 års dricksvattendirektiv. 7 Skäl 4 i 2020 års dricksvattendirektiv. 8 Europeiska revisionsrätten, SR 12/2017: Implementing the Drinking Water Directive: water

quality and access to it improved in Bulgaria, Hungary and Romania, s. 16 f.

över ett visst tröskelvärde. Ett annat viktigt skäl till en reglering om vattenläckage är att undvika ett överutnyttjande av knappa dricksvattenresurser.9

13.1.3. Utredningsuppdraget

Enligt kommittédirektiven10 ska utredaren

  • föreslå vilken myndighet som ska ansvara för kontroll och andra åtgärder när det gäller frågor om vattenläckage,
  • bedöma vilka befogenheter som myndigheten bör ha,
  • bedöma om och i vilken utsträckning myndigheten bör ha rätt att meddela föreskrifter i syfte att genomföra delar av direktivet och
  • lämna nödvändiga författningsförslag.

13.2. Vattenläckage och förnyelsebehov

13.2.1. Vattenläckage och potentialen för att minska läckaget

Den mängd vatten som produceras i ett vattenverk är större än den förbrukning som debiteras. Hela mellanskillnaden beror dock inte på vattenläckage men för att beräkna vattenläckaget behöver vattenproducenter och leverantörer skapa sig en bild av var det vatten tar vägen som inte någon slutkund betalar för. Odebiterad förbrukning består av många olika poster, exempelvis intern användning för skötsel av vattenverket och spolning av ledningar. Det finns också i de flesta kommuner en viss andel förbrukare som inte betalar för vattnet eller där den faktiska förbrukningen inte mäts. Det kan gälla räddningstjänsten, avloppsreningsverksamhet, offentliga byggnader eller enskilda kunder utan vattenmätare.

Det finns flera olika typer av index för att beräkna potentialen för att minska vattenläckage. Enligt 2020 års dricksvattendirektiv ska ett lämpligt sådant användas för bedömning av potential för att minska vattenläckaget i samband med rapportering av vattenläckage.

9 Skäl 41 i 2020 års dricksvattendirektiv. 10 Genomförande av det nya EU-direktivet om kvaliteten på dricksvatten och om bättre tillgång till dricksvatten för alla i unionen, dir. 2020:76.

Direktivet nämner infrastrukturläckageindexets (ILI – Infrastucture Leakage Index) värderingsmetod men det finns också andra metoder. ILI är förhållandet mellan de vattenförluster en verksamhet har och de vattenförluster som är mycket svåra att komma åt, de så kallade oundvikliga vattenförlusterna. ILI tar hänsyn till ledningarnas längd, privata servisledningar (va-installationer) och medeltryck i systemet. När indexet beräknas får man fram en kvot, det vill säga en siffra som beskriver förhållandet mellan de vattenförluster verksamheten har och de som är mer eller mindre oundvikliga. Är dessa förluster lika stora blir kvoten 1 vilket är en optimal situation.11

Ett annat system för att beräkna vattenförluster kallas SELL (Sustainable Economic Level of Leakage). Den hållbara nivån på vattenförluster enligt detta system beror på faktorer i hela det urbana vattensystemet, både inom vattenförsörjningssystemet i sig och vid behandling av avloppsvatten. Genom att titta på de totala årliga kostnaderna dels för existerande vattenförluster, dels för åtgärder att reducera förlusterna är det möjligt att uppskatta den ekonomiskt optimala nivån för vattenförluster för varje va-verksamhet. Om man även inkluderar externa kostnader, som sociala och miljömässiga, kan den optimala hållbara ekonomiska nivån på vattenförluster uppskattas. Vid beräkning av den hållbara nivån på vattenförluster (SELL), summeras kostnader för att minska vattenförluster med kostnaderna för att ha vattenförluster och när denna summa är som minst har man nått sin optimala nivå. Vid användning av SELL går det att ta hänsyn till att olika länder har olika god tillgång på vatten och även till om man som i Sverige har mycket långa rörledningar.12

Svenskt Vatten har tagit fram ett verktyg för att mäta vattenläckage vid svenska förhållanden som är färdigt att användas för verksamhetsutövare som producerar och tillhandahåller dricksvatten.13

11 Svenskt Vatten Utveckling, 2019, Vattenförluster från ledningsnätet – beräkningsverktyg för

en hållbar nivå, Rapport 2019:17, s. 21 f.

12 Svenskt Vatten Utveckling, 2019, Vattenförluster från ledningsnätet – beräkningsverktyg för

en hållbar nivå, Rapport 2019:17, s. 23 f.

13 Svenskt Vatten Utveckling, 2019, Vattenförluster från ledningsnätet – beräkningsverktyg för

en hållbar nivå, 2019:17, s. 28 f.

13.2.2. Ledningsnätens material, ålder och förnyelsebehov

Längden på Sveriges samlade ledningsnät för distribution av dricksvatten är 83 000 kilometer enligt Svenskt Vattens statistik. Skillnaderna mellan kommunerna är stora. En glesbygdskommun har idag i snitt femton gånger mer ledning per betalande jämfört med en storstad och därtill ofta många små utspridda vatten- och avloppsreningsverk som i sin tur innebär att kostnaderna för att driva och underhålla dessa enheter blir högre.14

Länge var underhålls- och förnyelsetakten inom både vatten och avlopp låg men under de senaste åren har den tagit fart i många kommuner. Svenskt Vatten beräknar dock att takten fortfarande är alltför låg. De menar att ytterligare sju miljarder kronor per år behöver investeras i vatten och avlopp under de kommande 20 åren.152013 års dricksvattenutredning lyfte också i SOU 2016:32 fram kommande klimatförändringar och att behovet av åtgärder för att möta de utmaningarna är stort. Både översvämningar och torka innebär svårigheter för vattendistributionen. I många fall ligger avloppsledningar och dricksvattenledningar i samma schakt med följd att störningarna kan samverka.16

Svenskt Vatten samlade år 2017 in uppgifter om vattenleverans och vattenanvändning. I de 99 kommuner som lämnat uppgifter varierade den procentuella vattenförlusten mellan 1 och 50 procent med ett medianvärde och även medelvärde på cirka 20 procent eller 5 kubikmeter/kilometer och dygn.17 I Svenskt Vattens resultatrapport 2020 uppskattades vattenförlusterna för år 2019 till 16 procent, eller 4,7 kubikmeter/kilometer och dygn. Bedömningen gjordes utifrån data från 124 kommuner med cirka sex miljoner invånare.18 Eftersom underlaget inte omfattar alla verksamhetsutövare som producerar och distribuerar dricksvatten och till stor del bygger på uppskattningar är det är svårt att göra en egentlig bedömning av läget och behovet.

14 Svenskt Vatten 2020, Investeringsbehov och framtida kostnader för kommunalt vatten och avlopp

– en analys av investeringsbehov 2020–2040, s. 3 och 9.

15 Svenskt Vatten 2020, Investeringsbehov och framtida kostnader för kommunalt vatten och avlopp

– en analys av investeringsbehov 2020–2040, s. 2.

16SOU 2016:32, s. 716. 17 Svenskt Vatten Utveckling, 2019, Vattenförluster från ledningsnätet – beräkningsverktyg för

en hållbar nivå, Rapport 2019:17, s. 19. Se också SOU 2016:32 s. 711, där det anges att cirka

20 procent av det allmänna dricksvatten som produceras i Sverige inte kan debiteras. Det gäller läckande vatten, men även förbrukning i den egna kommunala verksamheten, som spol- och brandvatten eller ren felmätning. 18 Svenskt Vatten, 2020, Resultatrapport för VASS Drift 2019, Rapport R2020-03, s. 6.

13.3. Dagens reglering av underhåll och hushållning av resurser

Det finns idag ingen uttrycklig reglering som säkerställer att vattenläckagenivåer från dricksvattenförsörjningssystemet hålls så låga som möjligt. Däremot finns det bestämmelser i miljölagstiftningen, vattentjänstlagen, livsmedelslagstiftningen och plan- och bygglagstiftningen som rör krav på underhåll och god hushållning av naturresurser. Bestämmelserna syftar till att säkerställa ett tillräckligt skydd både av miljön och av människors hälsa. I detta avsnitt redogörs för vilken reglering som finns på området. En beskrivning av vilken tillsyn och offentlig kontroll som utövas finns i kapitel 5.

13.3.1. Miljölagstiftningen

Hushållning av naturresurser

Av miljöbalkens inledande målsättningsparagraf framgår att bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Miljöbalken ska tillämpas så att hushållning med material, råvaror och energi främjas.19

Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska enligt 2 kap. 5 § miljöbalken hushålla med råvaror och energi. Bestämmelsen är ett uttryck för hushållningsprincipen som innebär att verksamhet ska bedrivas och åtgärder ska vidtas på ett sådant sätt att råvaror och energi används så effektivt som möjligt och så att förbrukningen minimeras.20

Vattenverksamhet

Bestämmelser om vattenverksamheter finns i 11 kap. miljöbalken. Med vattenverksamhet avses bland annat bortledande av vatten från ett vattenområde, bortledande av grundvatten eller utförande av en anläggning för detta.21 En vattenanläggning definieras som en sådan

191 kap. 1 § miljöbalken. 20Prop. 1997/98:45 del 2, s. 20 f och prop. 2015/16:166, s. 58. 21 11 kap. 3 § 3 miljöbalken. Med vattenområde avses enligt 11 kap. 2 § ett område som täcks av vatten vid högsta förutsebara vattenstånd.

anläggning som har kommit till genom en vattenverksamhet, tillsammans med manöveranordningar som hör till anläggningen.22I första hand är det anläggningar fram till vattenverken som omfattas av regleringen av vattenverksamhet. Även distributionsledningar kan i vissa fall omfattas av bestämmelserna i 11 kap. miljöbalken, exempelvis om ledningarna är placerade i vatten.

Den som äger en vattenanläggning är skyldig att underhålla den så att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändringar i vattenförhållandena.23 Underhållsskyldigheten gäller oavsett om tillstånd till vattenanläggningen har meddelats eller inte. Underhållsansvaret innebär att ägaren är skyldig inte bara att utföra löpande reparationer utan även att bygga om en anläggning som har tjänat ut. Delar av anläggningen som saknar betydelse för någon annan än ägaren behöver dock inte vidmakthållas. Redan vid tillkomsten av anläggningen är ägaren skyldig att se till att det inte uppkommer någon fara för skada på motstående intressen genom ett felaktigt utförande eller användning av bristfälligt material. Även om anläggningen inte vidare ska användas, får den inte lämnas i ett sådant skick att det finns risk att den orsakar skada.24

13.3.2. Vattentjänstlagen

Vattentjänstlagen rör framförallt allmänna va-anläggningar, det vill säga sådana anläggningar som en kommun har ett rättsligt bestämmande över och som används för att uppfylla kommunens skyldigheter enligt den lagen. En allmän va-anläggning ska enligt 10 § vattentjänstlagen ordnas och drivas så att den uppfyller de krav som kan ställas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön. I förarbetena anges att det är självklart att en allmän va-anläggning som inrättats för det ändamål som va-lagstiftningen har ska ordnas och drivas på ett från miljö- och hälsoskyddssynpunkt godtagbart sätt. Vidare konstateras att det till och med bör kunna förväntas att kommunerna tar ett större ansvar för att minska omgivningspåverkan och, utöver det som miljölagstiftningen kräver, om möjligt vidtar de

2211 kap. 4 § miljöbalken. 2311 kap. 17 § miljöbalken. 24 Larfeldt Alvén, Agnes och Strömberg, Rolf, 2019, Vattenverksamhet, s. 167. Även åtgärder som vidtas inom ramen för underhållsansvaret kan kräva tillstånd, se Högsta domstolens avgörande NJA 2020 s. 359.

ytterligare åtgärder som är påkallade för att till exempel återföra näringsämnen till det naturliga kretsloppet. Det är emellertid enligt regeringen inte möjligt att föreskriva om längre gående åtgärder i dessa avseenden än vad miljölagstiftningen kräver.25

En allmän va-anläggning ska också ordnas och drivas så att den uppfyller de krav som kan ställas med hänsyn till intresset för en god hushållning med naturresurser.26 De krav som ska tillgodoses följer av miljölagstiftningen, främst miljöbalkens hushållningsbestämmelser. Även om miljöbalken gäller för alla verksamhetsutövare, även i frågor om vattenförsörjning och avlopp, har man i förarbetena ansett att det är viktigt att det uttryckligen framgår av va-lagstiftningen.27

I äldre lagstiftning fanns ett uttryckligt krav på underhåll av vaanläggningarna. 12 § tredje stycket i den nu upphävda lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar hade följande lydelse:

Så länge en allmän va-anläggning behövs skall huvudmannen underhålla anläggningen och i övrigt se till att den på tillfredsställande sätt fyller sitt ändamål.

I SOU 2004:64 föreslog Va-lagsutredningen att en likalydande bestämmelse skulle införas även i den nya vattentjänstlag som skulle ersätta lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Valagsutredningen ansåg att ansvaret för en sådan löpande underhållsskyldighet även fortsättningsvis borde åvila huvudmannen. Kommunens skyldighet avser enligt utredningen att se till att det finns en allmän fungerande va-anläggning och rör inte det löpande underhållet.28

Bestämmelsen togs inte med i propositionen. Som skäl härför anförde regeringen att den allmänna va-anläggningen naturligtvis ska underhållas och i övrigt ses till så att den på tillfredsställande sätt fyller sitt ändamål. Kommunen har enligt 6 § i vattentjänstlagen ansvaret för att den allmänna va-anläggningen fyller sin uppgift så länge behovet finns kvar. I detta ligger enligt regeringen, förutom ansvaret att se till att det finns en fungerande allmän va-anläggning,

25 Regeringen anförde vidare att om det behövs tvingande föreskrifter som ålägger en kommunal verksamhetsutövare längre gående skyldigheter än andra verksamhetsutövare, bör detta inte regleras i va-lagstiftningen utan i den egentliga miljölagstiftningen, främst miljöbalken, se prop. 2005/06:78, s. 5758. 26 10 § vattentjänstlagen. 27Prop. 2005/06:78, s. 58. 28SOU 2004:64, s. 28, 263264.

ett krav på ett löpande underhåll. Underhållsskyldigheten bör gälla så länge den allmänna va-anläggningen behövs.29

Det finns således en underhållsskyldighet även i den nya vattentjänstlagen, men den har inte kommit till tydligt uttryck i författningstexten. I huvudmannens skyldighet att ordna ledningar och andra nödvändiga anordningar enligt 13 § ligger också ett ansvar att vidta de åtgärder som behövs för att va-anläggningen ska kunna fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet. För bevarandet krävs sedvanliga åtgärder för anläggningens underhåll och förnyelse. Det övergripande ansvaret för att se till att underhåll kommer till stånd ligger dock på kommunen.30

13.3.3. Livsmedelslagstiftningen

Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter31 ställer krav på att en distributionsanläggning ska vara utformad, underhållas och skötas på sådant sätt att dricksvattnet uppfyller kraven i föreskrifterna (det vill säga är hälsosamt och rent) när det når användarna.32 Underhållsskyldigheten är begränsad till distributionsanläggningar, men kravet på att dricksvattnet ska vara hälsosamt och rent kan indirekt ställa krav på underhåll av själva produktionsanläggningen.33

I Livsmedelsverkets vägledning till föreskrifterna anges att syftet med kraven är att dricksvattnet ska hålla föreskriven kvalitet när det når användarna. Det bör bland annat finnas rutiner för spolning av ledningsnätet, rengöring av reservoarer och reparationer i distributionsanläggningen. Det är viktigt att inkludera hygieniska försiktighetsåtgärder och mikrobiologiska undersökningar vid reparationer av ledningsnätet.34

Enligt Livsmedelsverkets vägledning behövs det också förebyggande arbete i form av en systematisk förnyelse av ledningsnätet för att undvika omfattande störningar som följs av plötsliga och kraftiga ökningar av kostnaderna. Dricksvattenförsörjningen måste vara långsiktigt hållbar och ett ledningsnät i dålig kondition leder till sämre

29Prop. 2005/06:78, s. 65. 30 Qviström, Jörgen, 2016, Vattentjänstlagen – en handbok, andra upplagan, s. 66. 31 Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten. 32 6 § dricksvattenföreskrifterna. 33SOU 2016:32, s. 720. 34 Distribution, Livsmedelsverkets Kontrollwiki, version 3, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/357/distribution, hämtat 2021-09-27.

leveranssäkerhet och ökar risken för att dricksvattnet förorenas. En förutsättning för att kunna planera förnyelsen är att man har god kunskap om ledningsnätet. Det är också nödvändigt att uppskatta ledningarnas förväntade livslängd som underlag för prioriteringar i förnyelsearbetet. En sådan uppskattning kan baseras på generell erfarenhet om ledningsmaterialets hållbarhet, skadeutveckling i det egna ledningsnätet och invändig inspektion av ledningarna.35

Allmänna anläggningar som omfattas av vattentjänstlagen ska ha en beskrivning över distributionsanläggningen enligt 6 § dricksvattenföreskrifterna. Beskrivningen bör enligt Livsmedelverket innehålla information om ledningarnas ålder, material och dimensioner. Det kravet ställs för att underlätta underhålls- och reparationsarbeten. Beskrivningen kan även användas som underlag vid underhålls- och förnyelseplanering.36

13.3.4. Plan- och bygglagstiftningen

I plan- och bygglagen (2010:900) ställs krav på byggnadsverks tekniska egenskaper. Begreppet byggnadsverk omfattar bland annat byggnader, bassänger i ett vattenverk, vattentorn och vattenledningar mellan vattenverk och byggnader.37 Ett byggnadsverk ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om bland annat bärförmåga och beständighet, lämplighet för det avsedda ändamålet, skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljön samt hushållning med vatten och avfall.38 Enligt 8 kap. 14 § plan- och bygglagen ska ett byggnadsverk hållas i vårdat skick och underhållas så att dess utformning och de tekniska egenskaperna i huvudsak bevaras.

Vad som krävs för att uppfylla kraven regleras i 3 kap. plan- och byggförordningen (2011:338). Där anges att ett byggnadsverk för att uppfylla kravet på bärförmåga, stadga och beständighet ska vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att den påverkan som byggnadsverket sannolikt utsätts för när det byggs eller används inte leder till att byggnadsverket helt eller delvis rasar, oacceptabla större

35 Distribution, Livsmedelsverkets Kontrollwiki, version 3, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/357/distribution, hämtat 2021-09-27. 36 Distribution, Livsmedelsverkets Kontrollwiki, version 3, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/357/distribution, hämtat 2021-09-27. 37 Norstedts juridiks lagkommentar till 1 kap. 4 § plan- och bygglagen samt prop. 1993/94:178, s. 127. 388 kap. 4 § plan- och bygglagen.

deformationer, skada på andra delar av byggnadsverket, dess installationer eller fasta utrustning till följd av större deformationer i den bärande konstruktionen, eller skada som inte står i proportion till den händelse som orsakat skadan.39

13.4. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: En ändring ska göras i 13 § vattentjänst-

lagen som tydliggör att en huvudman är skyldig att underhålla en allmän va-anläggning och se till att den på ett tillfredställande sätt fyller sitt ändamål.

Livsmedelsverket ska av regeringen ges i uppdrag att göra en bedömning av vattenläckagenivåerna och av potentialen för minskat vattenläckage i Sverige. Livsmedelsverket ska vid genomförandet av uppdraget samråda med Havs- och vattenmyndigheten.

Om Sveriges läckagenivåer visar sig överstiga det av kommissionen framtida fastställda tröskelvärdet ska regeringen besluta om en handlingsplan med åtgärder som ska vidtas för att minska läckagenivån. Regeringen bör lämna ett särskilt uppdrag till Havs- och vattenmyndigheten att ta fram ett förslag till sådan plan.

Havs- och vattenmyndigheten ska få ett samordnande ansvar för tillsynen över att de åtgärder som framgår av handlingsplanen vidtas. Myndigheten ska också ge den vägledning som behövs för att handlingsplanen ska kunna genomföras på ett bra sätt.

13.4.1. En ny bestämmelse om huvudmannens ansvar för underhåll

Det krävs en tydlig reglering av underhåll av va-anläggningar

Artikel 4.3 i 2020 års dricksvattendirektiv ställer krav på medlemsstaterna att bedöma vattenläckagenivåer, men också på att sänka vattenläckagenivåerna om dessa ligger för högt. Det finns flera skäl till att det är viktigt att vidta åtgärder för att sänka och bibehålla låga vattenläckagenivåer. Ett sådant arbete är viktigt för att undvika ett överutnyttjande av dricksvattenresurser. Kommande klimatföränd-

393 kap. 7 § plan- och byggförordningen.

ringar kan vidare medföra ökade problem med översvämningar och torka som leder till ett ökat behov av åtgärder. Beredningen av dricksvatten har på grund av högre ställda krav på dricksvattnets kvalitet med tiden blivit alltmer komplex och därmed dyrare. Att bereda vatten som sedan läcker ut ur ledningsnätet innebär att mer vatten behöver beredas och att den sammanlagda kostnaden för beredningen av den mängd dricksvatten som når slutanvändaren ökar.

För att uppnå låga vattenläckagenivåer är det av stor vikt att det förekommer ett aktivt arbete med att underhålla och förnya de anläggningar som används inom dricksvattenförsörjningen. Som framgår ovan i avsnitt 13.2.2 är emellertid underhålls- och förnyelsetakten av ledningsnäten enligt Svenskt Vattens bedömning eftersatt i stora delar av landet. På senare tid har det vidare bland annat i massmedia uppmärksammats att det har skett ett antal större vattenläckage från distributionsanläggningar för dricksvatten som delvis torde kunna härledas till eftersatt underhåll.

Det finns vissa krav i miljölagstiftningen, dricksvattenföreskrifterna, vattentjänstlagen och plan- och bygglagstiftningen som ålägger olika aktörer inom dricksvattenförsörjningen ett underhållsansvar för olika anläggningar och en skyldighet att verka för en god hushållning av naturresurser. Enligt utredningens uppfattning ställer dock nuvarande reglering i svensk rätt inte tillräckligt tydliga krav på att minska risken för vattenläckage genom underhåll och pekar inte heller tydligt ut vem som bör ha ansvaret för detta. Att skapa en tydlig reglering av underhållsansvar i syfte att i förlängningen minska vattenläckage omfattas enligt utredningen i de krav som ställs på medlemsstaterna enligt 2020 års dricksvattendirektiv. Även om tröskelvärdet inte är fastställt ännu och några faktiska krav på att sänka läckagenivåer därmed i varje fall i nuläget inte riktats mot Sverige, så finns det ändå enligt utredningens uppfattning skäl för att redan nu införa en särskild bestämmelse om krav på underhåll.

Den nya regleringen ska införas i vattentjänstlagen

Utredningen har övervägt olika alternativ för var en ny reglering skulle kunna placeras. Livsmedelverkets föreskrifter innehåller redan krav på underhåll av distributionsanläggningar. Utredningen har övervägt om denna reglering skulle kunna tydliggöras vad gäller underhåll

i syfte att minska vattenläckage. Livsmedelslagen (2006:804) syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen när det gäller livsmedel. Livsmedelsverkets föreskrifter, som grundar sig på ett bemyndigande i den lagen tar sikte på att skydda dricksvattnets kvalitet och i förlängningen människors hälsa. Syftet med artikel 4.3 om vattenläckage i 2020 års dricksvattendirektiv är istället primärt att uppnå en god hushållning av resurser och skydda miljön. Av denna anledning framstår det inte som ändamålsenligt att frågan regleras i livsmedelslagstiftningen. I så fall skulle livsmedelslagens ändamålsbestämmelse behöva utvidgas, vilket kan ha andra konsekvenser som i så fall behöver utredas vidare.

Inte heller plan- och bygglagstiftningen framstår som ett lämpligt alternativ eftersom den lagstiftningen i första hand handlar om bebyggelse och markanvändning. Miljöbalken innehåller hushållningsbestämmelser som innebär att en reglering om underhåll i syfte att minska vattenläckage hade passat bättre i det sammanhanget. Balkens struktur medför dock att det inte är enkelt att föra in en sådan reglering där. Sådana bestämmelser skulle till exempel kunna höra hemma i 2 kap. om allmänna hänsynsregler, 5 kap. om miljökvalitetsnormer, 9 kap. om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd eller 11 kap. om vattenverksamheter, eller i förordningar kopplade till dessa kapitel. Men att i miljöbalken föra in kraven enligt 2020 års dricksvattendirektiv om vattenläckage skulle kräva strukturella ändringar i miljöbalken, vilket utredningen inte har utrymme för att närmare analysera.

Utredningen anser istället att regleringen bör placeras i vattentjänstlagen, som innehåller regler om allmän vattenförsörjning. Lagen innehåller bestämmelser för hur skyldigheten att anordna en allmän va-anläggning och se till att den fyller sin uppgift så länge behovet finns kvar ska uppfyllas. Äldre lagstiftning som föregick vattentjänstlagen innehöll vidare tydligare krav på underhåll. Vattentjänstlagen omfattar visserligen inte enskild dricksvattenförsörjning, men eftersom den största delen av produktion och distribution av dricksvatten utgörs av allmänna va-anläggningar är det mest angeläget att reglera underhåll för denna typ av anläggningar.

För det fall det framöver visar sig att det finns ett större behov även utanför tillämpningsområdet för vattentjänstlagen så bör åter en annan lösning övervägas, i första hand enligt miljöbalken.

Huvudmannens ansvar för underhåll ska tydliggöras

Underhåll av allmänna va-anläggningar är en viktig faktor för att komma till rätta med det vattenläckage som sker. Vattentjänstlagen saknar idag bestämmelser som tydligt anger vem som ska vara ansvarig för underhåll av va-anläggningarna. Kommunen har ett ansvar för att anordna vattentjänster. I detta ligger enligt förarbetena till bestämmelsen också ett övergripande ansvar för att se till att va-anläggningarna fyller sitt ändamål så länge som behovet finns kvar. Det framgår dock inte tydligt av författningstexten. Den som har den rent faktiska rådigheten och som är den som har möjlighet att tillse att va-anläggningen underhålls är huvudmannen, som är den som äger anläggningen. Även om kommunen har det övergripande ansvaret för att va-anläggningar kommer till stånd, bör det enligt utredningens mening tydliggöras att huvudmannen svarar för det löpande underhållet. Utredningen anser också att det är viktigt att underhållsskyldigheten tydliggörs direkt genom författningstexten och inte, så som är fallet idag, enbart framgår av uttalanden i förarbetena.

Utredningen har övervägt om huvudmannens underhållskyldighet redan framgår av 13 § 3 p vattentjänstlagen, som anger att huvudmannen ska ordna de anordningar som behövs för att va-anläggningen ska kunna fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet. Den bestämmelsen tar sikte på att anläggningarna ska fylla sina ändamål och vara tillräckligt säkra. Enligt utredningens bedömning tar bestämmelsen enligt sin lydelse i första hand sikte på att anläggningen överhuvudtaget fungerar men ställer inget tydligt krav på huvudmannen vad gäller underhåll av va-anläggningar för att bland annat undvika störningar som inte också är vitala för anläggningen som sådan.

För att tydliggöra hur ansvaret för underhållsfrågor ska fördelas bör det därför göras ett tillägg i nuvarande 13 § vattentjänstlagen, som tydliggör att huvudmannen inte bara är skyldig att ordna utan också att underhålla ledningar och andra anordningar som behövs.

2020 års dricksvattendirektiv ställer endast krav på att minska riskerna för vattenläckage inom dricksvattenförsörjningen. Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att tydliggöra ansvarsfördelningen även vad gäller avloppsanläggningar. Därför bör förtydligandet av underhållsskyldigheten omfatta alla typer av va-anläggningar, både sådana som används för dricksvattenförsörjningen och

sådana som används för avlopp. Utredningen vill samtidigt understryka att detta tydliggörande inte innebär någon utökad skyldighet i förhållande till det som redan anses gälla idag.

Kommunen har alltjämt ett övergripande ansvar för underhåll

Även om huvudmannens ansvar för underhåll förtydligas, så har kommunen enligt 6 § vattentjänstlagen alltjämt ansvar för att ordna vattentjänster och se till att allmänna va-anläggningar fyller sina uppgifter så länge behovet finns kvar. I detta ligger att kommunen ska säkerställa att huvudmannen uppfyller sin skyldighet att sköta det löpande underhållet av va-anläggningar.

Närmare om vad som avses med begreppet underhåll

Enligt förarbetena till vattentjänstlagen ska den allmänna va-anläggningen underhållas och i övrigt ses till så att den på tillfredsställande sätt fyller sitt ändamål.40 Det framgår dock inte närmare vad regeringen avser med begreppet underhåll.

Begreppet underhåll definieras av 2013 års dricksvattenutredning som åtgärder för att vidmakthålla och säkerställa en anläggnings funktion och egenskaper så att den kan användas på ett ändamålsenligt sätt under hela sin beräknade nyttjandeperiod. Det samlade förnyelse- och underhållsbehovet definieras som de åtgärder som krävs för att produktions- och distributionsanläggningar ska uppfylla lagstiftningens krav och tillgodose en trygg dricksvattenförsörjning. I detta inkluderas även de behov som finns av utbyggnad och nya investeringar.41

2020 års dricksvattenutredning instämmer i att begreppet underhåll kan definieras på detta sätt. Alla åtgärder som vidtas för att hålla låga vattenläckagenivåer omfattas med detta synsätt av begreppet underhåll. Sådana åtgärder är viktiga för att säkerställa att anläggningen på ett tillfredställande sätt uppfyller sitt ändamål.

Flera åtgärder kan vara av vikt för att uppnå eller bibehålla låga vattenläckagenivåer. Att förnya och underhålla ledningsnät är av mycket stor vikt för att komma till rätta med vattenläckageproblem.

40Prop. 2005/06:78, s. 65. 41SOU 2016:32, s. 718719.

Det är också viktigt med tydliga och korrekta mätningar och uppskattningar av debiterad förbrukning och egenförbrukning, att ha en aktiv vattenläckagekontroll, säkerställa ett lämpligt vattentryck och att reparera uppkomna skador snabbt och med hög kvalitet.42

Vilka åtgärder den enskilde huvudmannen behöver vidta beror på anläggningens storlek, ålder och vilka material som anläggningen består av. Högre krav kan ställas på större anläggningar som producerar eller distribuerar en stor mängd dricksvatten till ett stort antal personer. I regioner med större risk för vattenbrist kommer hushållning med vattenresursen att vara viktigare än i områden med låg risk för vattenbrist. Om regeringen beslutar om en handlingsplan som beskrivs närmare i avsnitt 13.4.3, kommer den kunna ge vägledning kring vilka åtgärder som ska vidtas i fråga om underhåll i syfte att sänka eller bibehålla låga vattenläckagenivåer.

Underhålls- och förnyelseplaner

2013 års dricksvattenutredning föreslog att det i vattentjänstlagen skulle införas en skyldighet för huvudmannen att se till att det finns en förnyelse- och underhållsplan för anläggningar som används för vattenförsörjning. Planerna skulle enligt förslaget kunna ingå i underlaget för kommunens föreskrifter om va-taxan.43 Förslaget återfanns i den lagrådsremiss som regeringen därefter tog fram.44 Lagrådet ansåg att det inte framgår vad förnyelse- och underhållsplanen ska innehålla och konstaterade att det inte föreslogs någon tillsyn över planerna eller någon sanktion i fall av brister i en plan. Lagrådet ifrågasatte nödvändigheten av att införa en sådan bestämmelse och avstyrkte lagstiftning enligt förslaget om regeringen inte angav krav på vad en plan ska innehålla.45 Förslaget om underhålls- och förnyelseplaner ledde aldrig till någon lagstiftning.

2020 års dricksvattenutredning har övervägt om det finns anledning att på nytt lämna förslag på införande att ett krav på underhålls- och förnyelseplaner. Dagens regelverk utgör inget hinder för att ta fram förnyelse- och underhållsplaner. Va-huvudmännen kan ta fram

42 Svenskt Vatten Utveckling, 2019, Vattenförluster från ledningsnätet – beräkningsverktyg för

en hållbar nivå, 2019:17, s. 26–27 och 46–47.

43SOU 2016:32, s. 747 f. 44 Lagrådsremiss, Åtgärder för ett bättre dricksvatten, 1 mars 2018, s. 14 f. 45 Utdrag ur protokoll vid Lagrådets sammanträde den 16 mars 2018.

sådana planer med finansiering från va-taxor.46 Att ta fram planer för underhålls- och förnyelsearbete är enligt 2020 års dricksvattenutredning en naturlig del av ett systematiskt uppföljningsarbete. För att kunna bedriva en effektiv verksamhet borde det redan idag vara angeläget för verksamhetsutövare som producerar och tillhandahåller dricksvatten att planera arbetet med underhåll. Med hänsyn till det ovan sagda samt med beaktande av den kritik som tidigare lämnats av Lagrådet anser utredningen att det inte finns anledning att för närvarande föreslå att ett krav på sådana planer ska införas i vattentjänstlagen.

13.4.2. Livsmedelsverket ska ansvara för att en bedömning görs av vattenläckagenivåer i Sverige

Bedömning av vattenläckagenivåer och potentialen för minskat vattenläckage

Sverige ska bedöma vattenläckagenivåer och potentialen för minskat vattenläckage och överlämna resultatet till kommissionen senast den 12 januari 2026. Bedömningen ska göras med hjälp av infrastrukturläckageindexets (ILI) värderingsmetod eller någon annan lämplig metod och vid bedömningen ska hänsyn tas till relevanta folkhälsorelaterade, miljömässiga, tekniska och ekonomiska aspekter. Som framgått ovan saknas idag tillförlitlig statistik avseende vattenläckagenivåer i Sverige.

Enligt utredningens uppfattning bör en central myndighet få ansvaret för att bedöma Sveriges samlade vattenläckagenivå. Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter innehåller krav på att en distributionsanläggning ska vara utformad, underhållas och skötas på sådant sätt att dricksvattnet uppfyller kraven i föreskrifterna. Vidare finns i föreskrifterna krav på att ta fram underhålls- och förnyelseplaner. Livsmedelsverket har också tagit fram vägledning kring underhåll och förnyelse.

Även om syftet med artikel 4.3 i 2020 års dricksvattendirektiv är att säkerställa en rimlig hushållning av resurser anser utredningen att vattenläckage också har en nära koppling till kvaliteten på dricksvatten och skydd av människors hälsa. Vattenleverantörer av viss storlek ska hålla information om sina vattenläckagenivåer tillgänglig

46 Sweco, 2021, Analys av dricksvattenutredningens förslag, s. 16.

på internet enligt artikel 17. I kapitel 17 föreslås att Livsmedelsverket ska bemyndigas att meddela föreskrifter om information till allmänheten, bland annat om vattenläckagenivåer. I detta ligger bland annat att i föreskrifter och vägledning närmare reglera vilka verksamhetsutövare som omfattas av kravet på att informera om vattenläckagenivåer samt hur vattenläckagenivåer ska beräknas.

Med hänsyn till det ovan sagda anser utredningen att det finns en sådan koppling till övriga uppgifter som Livsmedelsverket kommer ha när det gäller genomförandet av 2020 års dricksvattendirektiv, att myndigheten också bör få ansvaret för att göra en sammantagen bedömning av Sveriges läckagenivå och rapportera denna till kommissionen. Livsmedelsverket bör samråda med Havs- och vattenmyndigheten vid bedömningen av potentialen för minskade vattenläckagenivåer.

Utredningen har övervägt om regeringen ska ha ansvar för att fortlöpande bedöma Sveriges vattenläckagenivåer. En sådan uppgift hade emellertid varit att gå utöver det som direktivet kräver av medlemsstaterna. Regeringen bör istället lämna ett särskilt uppdrag till Livsmedelsverket att göra en bedömning av vattenläckagenivåerna och av potentialen för minskat vattenläckage i Sverige och rapportera denna till kommissionen. Eftersom det i nuläget enbart är fråga om ett engångsuppdrag anser utredningen att detta inte kräver ändring i Livsmedelsverkets instruktion.

Vilka aktörer ska omfattas av bedömningen?

Den bedömning som medlemsstaterna ska göra av vattenläckagenivå ska åtminstone omfatta vattenleverantörer som tillhandahåller minst 10 000 kubikmeter per dag eller försörjer minst 50 000 personer. Utredningen har i kapitel 8 konstaterat att vattenleverantör kan jämställas med verksamhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten. Det är upp till varje medlemsstat att avgöra om också verksamhetsutövare som tillhandahåller mindre än 10 000 kubikmeter per dag eller försörjer mindre än 50 000 personer ska omfattas av den rapportering av vattenläckagenivåer som ska ske till EU.

Enligt utredningens kommittédirektiv ska utredaren så långt det är möjligt sträva efter att förenkla för aktörerna i dricksvattenkedjan och se till att den administrativa bördan för de olika aktörerna inte

ökar mer än nödvändigt, vilket är en viktig utgångspunkt som utredningen har haft i sitt arbete.47 För att kunna göra en rättvisande bedömning av Sveriges samlade vattenläckagenivåer är det enligt utredningens uppfattning viktigast att de största verksamhetsutövarnas vattenläckagenivåer omfattas. En stor del av Sveriges sammanlagda produktion och distribution utförs av stora aktörer. Enligt en uppskattning från Svenskt Vatten finns det i Sverige ungefär 50 verksamhetsutövare tillhandahåller minst 10 000 kubikmeter per dag eller försörjer minst 50 000 personer. Sådana verksamhetsutövare tillhandahåller tillsammans ungefär hälften av allt dricksvatten som tillhandahålls i Sverige.48 En bedömning av deras vattenläckagenivåer kommer ge en bra bild av det sammanlagda läckaget i landet. Verksamhetsutövare över denna storlek ska också lämna information om sina vattenläckagenivåer på sina webbplatser. Det är enligt utredningen lämpligt om samma aktörer omfattas av kraven enligt artikel 4.3 och 17. Utredningen anser därför att regeringen i beskrivningen av uppdraget till Livsmedelsverket bör ange att rapporteringen till EU ska begränsas till att endast omfatta verksamhetsutövare som tillhandahåller minst 10 000 kubikmeter per dag eller försörjer minst 50 000 personer.

Utredningen vill peka på att regeringen, för att få en mer fullständig bild, skulle kunna överväga att nationellt samla in uppgifter om vattenläckagenivåer från fler verksamheter. En sådan insamling ligger i så fall utanför direktivets rapporteringskrav.

Det framgår inte i 2020 års dricksvattendirektiv hur beräkningen av vattenleverantörens storlek ska göras. Det är upp till Livsmedelsverket att i föreskrifter och vägledning om hur verksamhetsutövare ska uppfylla kraven i artikel 17 avgöra hur beräkningen ska göras. Viss vägledning kan fås från hur dricksvattenanläggningars storlek beräknas när det gäller att bedöma om de omfattas av Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter.49

47 Genomförande av det nya EU-direktivet om kvaliteten på dricksvatten och om bättre tillgång till dricksvatten för alla i unionen, dir. 2020:76, s. 4. Utredningen beskriver sina utgångspunkter närmare i avsnitt 8.5. 48 Uppgifter till utredningen från Svenskt Vatten den 15 februari och 6 september 2021. 49 Även för dricksvattenföreskrifterna finns en storleksgräns för vilka dricksvattenanläggningar som omfattas av föreskrifterna, sådana som i genomsnitt tillhandahåller 10 kubikmeter dricksvatten eller mer per dygn eller försörjer 50 personer eller fler med dricksvatten, se 2 § dricksvattenföreskrifterna.

Uppgiftslämnande till Livsmedelsverket

För att Livsmedelsverket ska kunna bedöma Sveriges vattenläckagenivå och potentialen för minskat vattenläckage behöver myndigheten få in uppgifter från de verksamhetsutövare som ska omfattas av bedömningen. Verksamhetsutövare som tillhandahåller minst 10 000 kubikmeter dricksvatten per dag eller försörjer minst 50 000 personer ska, enligt artikel 17 i 2020 års dricksvattendirektiv, på sina webbplatser lämna årlig information om vattensystemets övergripande prestanda i fråga om effektivitet och läckagenivåer. Informationen ska göras tillgänglig så snart den finns tillgänglig och senast den dag som anges i artikel 4.3 andra stycket, det vill säga den 12 januari 2026.

Som angetts ovan omfattas ungefär 50 verksamhetsutövare av utredningens bedömning av vilka som ska omfattas av kravet att bedöma sina vattenläckagenivåer.50 Utredningen bedömer att dessa verksamhetsutövare, som alltså är relativt få, bör kunna uppmanas att på frivillig väg lämna in uppgifter om sina läckagenivåer till Livsmedelsverket. Det behövs därmed inga föreskrifter som ålägger verksamhetsutövare att lämna uppgifter till Livsmedelsverket om vattenläckagenivåer. Inte heller är det nödvändigt att Livsmedelsverket ska kunna förelägga verksamhetsutövare att inkomma med uppgifter. Eftersom Livsmedelsverkets uppdrag regleras i ett regeringsuppdrag och det är fråga om uppgifter som ska lämnas in till myndigheten vid ett enda tillfälle framstår det inte som lämpligt att enbart för denna rapportering införa sådan reglering. Svenskt Vatten har vidare uppgett att organisationen kan svara för den operativa initiala insamlingen och sammanställningen av uppgifter om läckage.

Det bör noteras att uppgifterna om läckagenivåer bör lämnas till Livsmedelsverket tidigare än vid den tidpunkt som de ska tillgängliggöras på verksamhetsutövarnas webbplatser, det vill säga den 12 januari 2026. Samma datum ska rapporten nämligen lämnas in till kommissionen och Livsmedelsverket kommer behöva tid för att bearbeta och sammanställa uppgifterna. Livsmedelsverket bör lämna närmare information om hur uppgifterna ska lämnas in till myndigheten.

50 Uppgift till utredningen från Svenskt Vatten den 15 februari 2021.

13.4.3. Regeringen ska besluta om en handlingsplan om Sveriges vattenläckagenivåer överstiger tröskelvärdet

Om Sverige har en läckagenivå som överskrider det tröskelvärde som kommissionen fastställt i en delegerad akt, ska Sverige lägga fram en handlingsplan med ett antal åtgärder som ska vidtas för att minska läckagenivån. Det är inte helt tydligt om bestämmelsen ålägger ett konkret krav på medlemsstaterna att faktiskt sänka sina vattenläckagenivåer till det tröskelvärde som kommissionen kommer ta fram. Kravet på medlemsstaterna att ta fram en handlingsplan måste läsas i ljuset av skälen till direktivet. I skäl 41 anges att vattenläckagenivåerna bör bedömas av samtliga medlemsstater och sänkas om de ligger över ett visst tröskelvärde. Denna skrivning innebär enligt utredningens uppfattning ett faktiskt krav på medlemsstaterna att sänka sina vattenläckagenivåer om de skulle överskrida det tröskelvärde som kommissionen kommer ta fram.

Det är många myndigheter och andra aktörer inblandade i dricksvattenförsörjningen. De åtgärder som kan behöva vidtas för att sänka Sveriges läckagenivåer kan få stora ekonomiska konsekvenser. För att på ett bra sätt kunna väga olika aktörers intressen mot varandra bör handlingsplanen beslutas av ett politiskt organ. Eftersom handlingsplanen ska vara nationell för hela Sverige bör det vara regeringen som beslutar om den.

Regeringen bör lämna ett särskilt uppdrag till Havs- och vattenmyndigheten att ta fram ett förslag till sådan plan. Myndigheten kan i detta arbete behöva samråda med andra myndigheter och organisationer som kommer att beröras av handlingsplanen, exempelvis Livsmedelsverket, Boverket, försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelserna, Svenskt Vatten och Sveriges Kommuner och Regioner.

13.4.4. Tillsyn

Utredningen har föreslagit en ny bestämmelse i vattentjänstlagen om vilket ansvar huvudmannen har för underhåll. Kommunen kommer fortfarande ha det övergripande ansvaret för att se till att en allmän va-anläggning fyller sin uppgift, så länge behovet finns kvar. I detta ligger att kommunen även fortsättningsvis kommer ha det övergripande ansvaret för att tillse att underhåll verkligen kommer

till stånd. Länsstyrelserna kommer också fortsättningsvis utöva tillsyn över kommunerna i detta avseende.

Det finns enligt utredningens uppfattning ingen anledning i nuläget att utöka tillsynen till att omfatta huvudmannens skyldigheter enligt vattentjänstlagen. Istället bör tillsynen, på sådant sätt som sker idag, omfatta kommunerna som har det övergripande ansvaret på området. När bedömningen av Sveriges vattenläckagenivåer och potentialen för minskat vattenläckage tagits fram, liksom en eventuell handlingsplan, kommer det att finnas en tydligare bild av vilka problem som eventuellt finns med vattenläckage i landet. Det kan då behöva övervägas om det finns skäl att ändra tillsynsbestämmelserna.

Det är ännu oklart vad regeringens eventuella handlingsplan kommer att innehålla och vilka åtgärder som regeringen anser ska vidtas för att Sverige nationellt ska kunna sänka sina vattenläckagenivåer. Det är därför svårt att bedöma vilken myndighet som kan behöva utöva tillsyn över att åtgärderna verkligen vidtas. De myndigheter som idag utövar tillsyn över reglering kring underhåll och hushållning av resurser ska också ha tillsyn över att de åtgärder som regleras i handlingsplanen vidtas. För att tillsynen ska bli effektiv och hållas samman på ett övergripande plan bör Havs- och vattenmyndigheten ha ett samordnande ansvar för tillsynen på området. I detta ingår att prioritera och samordna åtgärder på nationell nivå för att säkerställa att Sveriges sammanlagda läckagenivåer sänks till det tröskelvärde som kommissionen har fastställt. Myndigheten ska också ge den vägledning som behövs för att handlingsplanen ska kunna genomföras på ett bra sätt. Havs- och vattenmyndighetens uppgifter på detta område bör regleras i särskilt uppdrag som ges av regeringen.

14. Undantag från parametervärden

I följande kapitel behandlas frågan om undantag enligt artikel 15 i 2020 års dricksvattendirektiv1. Kapitlet inleds med en beskrivning av artikel 15 och förutsättningarna för att bevilja undantag från att uppfylla vissa parametervärden. Därefter följer utredningens överväganden, vilka i korthet innebär att Livsmedelsverket utifrån befintliga bemyndiganden i livsmedelslagen (2006:804) och livsmedelsförordningen (2006:813) kan meddela de föreskrifter som behövs för att genomföra artikel 15 i svensk rätt. Övergångsbestämmelser som rör artikel 15 behandlas i kapitel 21.

14.1. Artikel 15

Av artikel 15 i 2020 års dricksvattendirektiv framgår att medlemsstaterna får föreskriva undantag från de parametervärden som anges i del B i bilaga I eller som fastställts i enlighet med artikel 5.3, upp till ett högsta värde som ska bestämmas av medlemsstaterna. Undantag får göras endast under förutsättning att undantaget inte utgör en potentiell fara för människors hälsa och förutsatt att dricksvattenförsörjningen i det berörda området inte kan upprätthållas genom några andra rimliga medel.

Undantagen ska begränsas till följande:

a) Ett nytt tillrinningsområde för uttagspunkterna för dricksvatten.

b) En ny föroreningskälla som upptäckts vid tillrinningsområdet för

uttagspunkterna för dricksvatten eller parametrar som nyligen eftersökts eller påvisats.

1 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning).

c) En oförutsedd och exceptionell situation i ett befintligt tillrinnings-

område för uttagspunkterna för dricksvatten som skulle kunna leda till tillfälliga och begränsade överskridanden av parametervärdena.

Undantag ska begränsas till en så kort period som möjligt och får inte vara längre än tre år. I slutet av undantagsperioden ska medlemsstaterna göra en översyn för att avgöra om tillräckliga framsteg har gjorts. Om det finns synnerliga skäl får en medlemsstat under vissa förutsättningar bevilja ett andra undantag. Ett sådant undantag får inte vara längre än tre år och skälen till beslutet ska skickas till kommissionen.

Av artikeln framgår också vilka uppgifter som ett beslut om undantag ska innehålla, bland annat skälen till undantaget och vilka parametervärden det handlar om. Vidare ställs det upp en rad andra villkor som gäller bristande iakttagande av parametervärden som är av ringa betydelse.

Om en medlemsstat har beviljat ett undantag enligt artikeln ska det säkerställas att den befolkning som påverkas av ett sådant undantag omedelbart och på lämpligt sätt informeras om undantaget och om de villkor som gäller för det. Vidare ska särskilda befolkningsgrupper få råd om beviljade undantag kan innebära en särskild risk.

14.2. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Livsmedelsverket ska även fortsatt ha rätt

att besluta om sådana undantag som avses i artikel 15 i 2020 års dricksvattendirektiv. Med stöd av befintliga bemyndiganden i livsmedelslagen och livsmedelsförordningen kan Livsmedelsverket meddela de föreskrifter som myndigheten anser behövs för att genomföra artikel 15 i svensk rätt.

14.2.1. Livsmedelsverket bör ha rätt att bestämma om sådana undantag som anges i artikel 15

Möjligheten att bevilja undantag från vissa angivna parametervärden finns redan i artikel 9 i 1998 års dricksvattendirektiv. Det är Livsmedelsverket som prövar en sådan ansökan från en verksamhetsutövare som producerar dricksvatten. Den rättsliga grunden är enligt Livsmedelsverkets uppfattning 20 § dricksvattenföreskrifterna2, som anger att Livsmedelsverket kan göra undantag från föreskrifterna. Eftersom det inte närmare anges i dricksvattenföreskrifterna vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att Livsmedelsverket ska kunna bevilja en ansökan om undantag har det i myndighetens beslut i enskilda fall istället hänvisats direkt till de skrivningar som återfinns i artikel 9 i 1998 års dricksvattendirektiv.3 Livsmedelsverket har uppgett att det i dagsläget inte finns några beslut om undantag beviljade i Sverige.4

Artikel 15 i 2020 års dricksvattendirektiv motsvarar i princip artikel 9 i 1998 års dricksvattendirektiv när det gäller möjligheten att bevilja undantag från vissa angivna parametervärden. Det finns inget som tyder på att nuvarande ordning inte fungerar tillfredställande. Det finns därför inte skäl ändra den ordning som gäller idag. Det bör alltså även fortsättningsvis vara Livsmedelsverket som prövar en verksamhetsutövares ansökan om sådana undantag som avses i artikel 15 i 2020 års dricksvattendirektiv.

14.2.2. Det behövs inget nytt bemyndigande för Livsmedelsverket för att genomföra artikel 15 i svensk rätt

Så som det anges ovan har artikel 9 i 1998 års dricksvattendirektiv införts i svensk rätt genom dricksvattenföreskrifterna och det är Livsmedelsverket som beslutar om sådana undantag efter ansökan från en verksamhetsutövare som producerar dricksvatten. Det är upp till Livsmedelsverket att bedöma om det behövs ytterligare föreskrifter och i så fall vilka för att genomföra artikel 15 i 2020 års dricksvattendirektiv i svensk rätt. Det kan Livsmedelsverket göra med stöd av

2 Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten. 3 Se till exempel Förvaltningsrätten i Uppsalas avgörande den 4 juni 2018 i mål nr 4159–17. 4 Muntlig information till utredningen vid möte med Livsmedelsverket den 20 april 2021.

19 § 4 i livsmedelslagen och 31 § 3 livsmedelsförordningen. Av den förstnämnda framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för livsmedelsföretagare och andra verksamhetsutövare att utöva en egenkontroll av verksamheten som är lämplig utifrån verksamhetens art. Vidare anges i 31 § livsmedelsförordningen att Livsmedelsverket får meddela föreskrifter om skyldighet för livsmedelsföretagare och andra verksamhetsutövare att utöva en egenkontroll som är lämplig utifrån verksamhetens art. Något ytterligare bemyndigande bedöms inte som nödvändigt.

15. Övervakning av dricksvatten och bristande iakttagande av parametervärden

I följande kapitel behandlas frågan om övervakning av dricksvatten och bristande iakttagande av parametervärden. Kapitlet inleds med en kortfattad beskrivning av relevanta artiklar i 2020 års dricksvattendirektiv och utredningsuppdraget. Därefter följer en genomgång av gällande rätt. Till sist finns utredningens övervägande och förslag.

15.1. Övervakning och avhjälpande åtgärder

15.1.1. Övervakning

Medlemsstaterna ska enligt artikel 13 i 2020 års dricksvattendirektiv1 vidta alla åtgärder som behövs för att säkerställa att regelbunden övervakning av dricksvattnets kvalitet utförs. Lämpliga övervakningsprogram ska därför upprättas i enlighet med del A i bilaga II till dricksvattendirektivet. Programmen ska vara försörjningsspecifika, beakta resultaten från riskbedömningen avseende tillrinningsområdet för uttagspunkter för dricksvatten och försörjningssystemet och bestå av den övervakning som anges i artikel 13.2 a–e. Övervakningsprogrammen ska ses över kontinuerligt och uppdateras eller bekräftas mints vart sjätte år.

Förutom övervakning som har till syfte att kontrollera efterlevnaden av direktivet, ska övervakningsprogrammen även innefatta ett program för operativ övervakning. Provtagningsplatserna ska bestäm-

1 Europaparlamentets och rådets direktiv EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning).

mas av behöriga myndigheter, men uppfylla de krav som anges i del D i bilaga II, och medlemsstaten ska följa de anvisningar för parameteranalys som anges i direktivets bilaga III. Medlemsstaten ska också säkerställa ytterligare övervakning från fall till fall av ämnen och mikroorganismer där det inte har bestämts något parametervärden enligt artikel 5 i 2020 års dricksvattendirektiv, om det kan misstänkas att de kan förekomma i sådant antal eller sådana koncentrationer att de utgör en potentiell fara för människors hälsa.

15.1.2. Bevakningslista

Utöver de parametrar, ämnen och föroreningar som ska övervakas enligt artikel 13.1 och 5 ska varje medlemsstat också införa övervakningskrav för potentiella förekomster av ämnen eller föreningar som står med på Europeiska kommissionens bevakningslista.

Bevakningslistan ska bestå av ämnen eller föreningar som oroar allmänheten eller forskarsamhället i hälsohänseende, så som läkemedel, hormonstörande föreningar och mikroplaster. Bevakningslistan ska ange ett riktvärde för varje ämne eller förening och om så är nödvändigt en möjlig analysmetod som inte medför orimliga kostnader. Beta-östradiol och nonylfenol ska föras upp på den första bevakningslistan på grund av sina hormonstörande egenskaper och den risk som de utgör för människors hälsa.

Den första bevakningslistan ska upprättas senast den 12 januari 2022 och sedan löpande uppdateras. Kommissionen ska sedan senast den 12 januari 2024 anta delegerade akter med en mätmetod för mikroplaster, så dessa ska också ska kunna föras upp på bevakningslistan. Kommissionen ska senast den 12 januari 2024 fastställa tekniska riktlinjer för analysmetoder för övervakning av per och polyfluoralkylerade ämnen under parametern ”PFAS totalt” och ”Summan av PFAS”, inbegripet detektionsgränser, parametervärden och provtagningsfrekvens.

Om ett ämne eller en förening som är uppförd på bevakningslistan upptäcks genom riskbedömningen avseende tillrinningsområdet för uttagspunkter för dricksvatten ska varje medlemsstat säkerställa att följande åtgärder vidtas:

a) Preventiva åtgärder, begränsande åtgärder eller lämplig övervak-

ning i tillrinningsområdena för uttagspunkter eller i råvatten såsom anges i artikel 8.4 första stycket a, b och c.

b) Krav på att vattenleverantörerna ska övervaka dessa ämnen eller

föreningar i enlighet med artikel 8.5 andra stycket a.

c) Krav på att vattenleverantörerna ska kontrollera huruvida bered-

ningen är tillräcklig för att riktvärdet ska uppnås och, när så är nödvändigt, optimera beredningen.

d) Avhjälpande åtgärder i enlighet med artikel 14.6 om medlems-

staterna anser det nödvändigt för att skydda människors hälsa.

15.1.3. Minskad eller utvidgad övervakning

Av artikel 8.5 i 2020 års dricksvattendirektiv följer att på grundval av riskbedömningen avseende tillrinningsområdet för uttagspunkter för dricksvatten kan vattenleverantören2 få tillåtelse att minska eller ta bort övervakningen av en viss parameter. Detta är dock endast tillåtet om behörig myndighet bedömer att det inte äventyrar kvaliteten på dricksvattnet. Enligt samma artikel ska medlemsstaterna också säkerställa att övervakningen utvidgas för det fall riskbedömningen visar ett behov av det. I denna bedömning ska kommissionens bevakningslista beaktas. En liknande bestämmelse finns i artikel 9.4. Av denna framgår att medlemsstaterna får kräva att vattenleverantörer utför ytterligare övervakning eller beredning avseende vissa parametrar med anledning av vad som framgår av riskbedömningen avseende försörjningssystemet. Vidare får också medlemsstaterna på grundval av riskbedömningen under vissa förutsättningar tillåta vattenleverantörer att minska övervakningsfrekvensen för en parameter eller ta bort en parameter från den förteckning över parametrar som ska övervakas av vattenleverantören i enlighet med artikel 13.2.

I artikel 13.2 a framgår att det ska ske övervakning av vissa parametrar som förtecknas i bilagor till direktivet samt de parametrar som har fastställts i enlighet med artikel 5.3 och artikel 9, såvida inte det beslutas att någon av dessa parametrar kan tas bort från förteck-

2 Enligt utredningens bedömning motsvaras begreppet vattenleverantör av begreppet verksamhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten, se kapitel 8.

ningen över parametrar som ska övervakas i enlighet med artikel 8.5 andra stycket b eller artikel 9.4 a.

15.1.4. Avhjälpande åtgärder

Enligt artikel 14 i 2020 års dricksvattendirektiv ska medlemsstaterna säkerställa att bristande iakttagande av olika parametervärden utreds och åtgärdas. Oberoende av om parametervärdena iakttas eller inte ska medlemsstaterna säkerställa att allt tillhandahållande av dricksvatten som utgör en potentiell fara för människor förbjuds eller begränsas för att skydda människors hälsa. I de fall då ett bristande iakttagande av parametervärden anses utgöra en potentiell risk för människors hälsa ska medlemsstaterna säkerställa att konsumenter underrättas och att dessa ges nödvändig rådgivning om villkor för konsumtion och användning av vattnet. Det är behöriga myndigheter eller andra relevanta organ som ska besluta om vilka åtgärder som behöver vidtas. När ett sådant beslut tas ska beaktas de risker för människors hälsa som skulle bli följden om dricksvattenförsörjningen avbröts eller användningen av dricksvatten begränsades.

15.1.5. Utredningsuppdraget

Enligt kommittédirektiven3 ska utredaren

  • föreslå hur det på ett övergripande plan kan säkerställas att övervakning av dricksvattnets kvalitet utförs enligt kraven i direktivet och vad som krävs vid bristande iakttagande av olika parametervärden,
  • föreslå hur bevakningslistan ska bevakas och följas,
  • föreslå hur det, oberoende av om parametervärdena iakttas eller inte, kan säkerställas att människors hälsa skyddas från sådant dricksvatten som utgör en potentiell hälsofara,
  • föreslå vilken ordning som ska gälla för framtagandet av övervakningsprogram och ta ställning till om det är vattenleverantören eller en myndighet som ska ansvara för att de upprättas, och

3 Genomförande av det nya EU-direktivet om kvaliteten på dricksvatten och om bättre tillgång till dricksvatten för alla i unionen, dir. 2020:76.

  • lämna nödvändiga författningsförslag.

15.2. Nuvarande ordning

15.2.1. Inledning

I Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter4 anges de skyldigheter en verksamhetsutövare, som producerar dricksvatten eller tillhandahåller det från en distributionsanläggning eller tankar har när det gäller att övervaka och kontrollera dricksvatten. De bestämmelserna genomför krav enligt 1998 års dricksvattendirektiv5 och ändringsdirektivet6. I dricksvattenföreskrifterna finns också bestämmelser om vilka skyldigheter en verksamhetsutövare har när det konstateras att gällande parametervärden inte iakttas eller att dricksvattnet av någon annan anledning innebär en risk för människor hälsa. Kontrollmyndighetens ansvar regleras främst genom livsmedelslagen (2006:804) och livsmedelsförordningen (2006:813), men även genom annan lagstiftning så som miljöbalken. I följande avsnitt görs en kortfattad genomgång av dricksvattenföreskrifterna samt verksamhetsutövarens och kontrollmyndighetens skyldighet i dessa delar.

15.2.2. Övervakning för att kontrollera dricksvattnet

Det är verksamhetsutövaren som har ansvar för att det görs regelbundna undersökningar och kontroller av dricksvattnets kvalitet.7Det är också verksamhetsutövaren som ska ta fram undersökningsprogram i enlighet med vad som anges i dricksvattenföreskrifterna. Vid framtagandet av undersökningsprogrammet ska verksamhetsutövarens faroanalys beaktas (gäller inte den som tillhandahåller dricksvatten från tankar).8 En faroanalys innebär att identifiera de faror som måste förebyggas, elimineras eller reduceras till en acceptabel nivå enligt HACCP-princip 1 i enlighet med artikel 5.2 a i förord-

4 Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten, de så kallade dricksvattenföreskrifterna. 5 Rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten. 6 Kommissionens direktiv (EU) 2015/1787 av den 6 oktober 2015 om ändring av bilaga II och III till rådets direktiv 98/83/EG om kvaliteten på dricksvatten. 7 13 § dricksvattenföreskrifterna. 8 9–10 §§ dricksvattenföreskrifterna.

ning (EG) nr 852/20049. Utredningen har i kapitel 10 närmare beskrivit vad en faroanalys är och hur denna ska utföras.

Av undersökningsprogrammen ska det framgå vilka parametrar som ska undersökas, provtagningspunkter och frekvens för normal och utvidgad undersökning. Under vissa förutsättningar som anges i föreskrifterna finns också möjlighet att minska övervakningen. Vad som ska ingå i normal och utvidgad undersökning framgår av bilagor till dricksvattenföreskrifterna.10

Verksamhetsutövaren ska se över undersökningsprogrammet kontinuerligt, men minst vart femte år, och uppdatera det vid behov.11Både faroanalysen och undersökningsprogrammet med dess parametrar, provtagningstidpunkt och frekvensen av normal respektive utvidgad undersökning ska sedan fastställas av kontrollmyndigheten. Ett sådant beslut gäller i fem år.12 Om kontrollmyndigheten har beslutat att undersökningarna kan minskas ska dokumentation, som visar att en faroanalys har gjorts tillsammans med en sammanfattning av resultaten från denna, hållas tillgänglig av verksamhetsutövaren.13

15.2.3. Bristande iakttagande av parametervärden

Av dricksvattenföreskrifternas bilagor framgår vilka parametervärden som den verksamhetsutövare som producerar eller distribuerar dricksvatten måste iaktta. Om verksamhetsutövarens undersökningar av dricksvattnet visar att det finns avvikelser från de parametervärden som fastställts är denna skyldig att omedelbart utreda orsaken till avvikelsen samt bedöma om avvikelsen innebär en risk för människors hälsa. Även när andra omständigheter pekar på att dricksvattnet av någon anledning kan utgöra en hälsorisk ska orsaken till det omedelbart utredas.14 Verksamhetsutövaren ska så snart som möjligt vidta de åtgärder som är nödvändiga för att komma tillrätta med avvikelsen.15 Vilka åtgärder som vidtas och hur snabbt de genomförs ska vägas mot de konsekvenser problemet har. Om det har konstaterats att det finns en akut hälsorisk måste åtgärder omedelbart

9 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien. 10 9–10 §§ dricksvattenföreskrifterna. 11 11 § dricksvattenföreskrifterna. 12 12 § dricksvattenföreskrifterna. 13 12 a § dricksvattenföreskrifterna. 14 15 § dricksvattenföreskrifterna. 15 16 § dricksvattenföreskrifterna.

vidtas för att minska hälsorisken. Enligt Livsmedelsverket kan det handla om:

  • Åtgärder för att förbättra existerande försörjning.
  • Försörjning med annat dricksvatten från dunkar, tankar eller som förpackat dricksvatten under en begränsad tid (nödvattenförsörjning).
  • Inkoppling av reservvatten.
  • Skydda och förbättra råvattnet eller byta vattentäkt.
  • Förbättra beredning och processövervakning.
  • Lägga till mikrobiologiska säkerhetsbarriärer.
  • Spola ledningar, tömma och rengöra reservoarer och eventuella brunnar.
  • Chockklorera ledningar och reservoarer.16

När verksamhetsutövaren bedömer att det av hälsomässiga skäl inte går att använda dricksvattnet som vanligt är denne skyldig att omedelbart informera och lämna råd till konsumenterna.17 Det kan till exempel handla om information i form av kokningsrekommendationer eller information om att dricksvattnet överhuvudtaget inte får användas för dryck eller matlagning. Enligt Livsmedelsverkets vägledning bör verksamhetsutövaren hela tiden aktivt och utan omotiverade dröjsmål arbeta med åtgärderna och hålla kontrollmyndigheten informerad om hur arbetet fortlöper.18 Kontrollmyndigheten ska genast informeras om omedelbara åtgärder behöver genomföras för att skydda människors hälsa.19 Vid sådana tillfällen kan kontrollmyndighet behöva använda annan lagstiftning som rör skyddet av människors hälsa, bland annat miljöbalken.20 Kontrollmyndigheten har också befogenhet att meddela de föreläggande som behövs för att

16 Åtgärder, version 5, Livsmedelsverket, Kontrollwiki, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/390/atgarder, hämtat 2021-09-15. 17 17 § dricksvattenföreskrifterna. 18 Åtgärder, version 5, Livsmedelsverket, Kontrollwiki, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/390/atgarder, hämtat 2021-09-15. 19 16 a § dricksvattenföreskrifterna. 20 Åtgärder, version 5, Livsmedelsverket, Kontrollwiki, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/390/atgarder, hämtat 2021-09-15.

verksamhetsutövaren ska uppfylla sina skyldigheter.21 Detta innefattar också en möjlighet att besluta om förbud.22

Visar orsaksutredningen att problemet beror på fastighetsinstallationen eller underhållet av denna ska verksamhetsutövaren informera fastighetsägaren och kontrollmyndigheten om detta.23 Ansvaret att vidta åtgärder för att komma till rätta med problemet övergår då till fastighetsägaren.

15.3. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Den verksamhetsutövare som producerar

dricksvatten eller tillhandahåller sådant från en distributionsanläggning ska vara ansvarig för att övervaka dricksvattnet och upprätta övervakningsprogram i enlighet med artikel 13.2 i 2020 års dricksvattendirektiv när det gäller den övervakning som avses i punkten a. Det kan även röra sig om den som tillhandahåller dricksvatten från tankar. Detsamma gäller för den övervakning som följer av punkten c, vilket rör den bevakningslista som kommissionen ska ta fram, samt den operativa övervakningen som anges i punkten e. Verksamhetsutövaren är även skyldig att vidta avhjälpande åtgärder och ge rådgivning samt information till konsumenterna vid bristande iakttagande av fastställda parametervärden. Livsmedelsverket ska med stöd av befintliga bemyndigande föreskriva om vilka skyldigheter som föreligger för verksamhetsutövaren. I detta ligger även att beakta kommissionens bevakningslista.

Det ska fortsatt finnas ett krav på att verksamhetsutövarens riskbedömning och övervakningsprogram fastställs av kontrollmyndigheten. Genom en sådan ordning säkerställs att verksamhetsutövaren utför riskbedömningen avseende försörjningssystemet och kontrollmyndigheten ges möjlighet att bestämma om verksamhetsutövaren kan minska sin övervakning av dricksvattnet, alternativt att övervakningen ska utökas.

2122 § livsmedelslagen. 22 Jämför 8 kap. 9 § djurskyddslagen (2018:1192), prop. 2017/18:147, s. 333 och prop. 2020/21:43, s. 380. 23 16 b § dricksvattenföreskrifterna.

Folkhälsomyndigheten ska ansvara för att den övervakning som ska ingå i riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer även uppfyller relevanta krav i artikel 13 i 2020 års dricksvattendirektiv. Motsvarande ansvar har vattenmyndigheterna för den övervakning som ska ingå i riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten. Det är upp till Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning (SGU) att inom sina ansvarsområden meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för att genomföra artikel 8 och 13 i svensk rätt utifrån de bemyndiganden som utredningen föreslagit. I detta ligger även att beakta den bevakningslista som kommissionen ska ta fram och anpassa övervakningen efter denna.

15.3.1. Vissa begrepp

I 2020 års direktiv ställs krav på medlemsstaterna ska säkerställa att regelbunden övervakning av kvaliteten på dricksvatten utförs i syfte att kontrollera att det vatten som är tillgängligt för konsumenterna uppfyller kraven i direktivet. I 1998 års dricksvattendirektiv anges istället att medlemsstaterna ska vidta alla åtgärder som behövs för att säkerställa att regelbundna kontroller av dricksvattnets kvalitet utförs i syfte att kontrollera att det vatten som är tillgängligt för förbrukarna uppfyller kraven i det direktivet. I Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter framgår att den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten ska utföra regelbunden undersökning av dricksvattnet i enlighet med det undersökningsprogram som kontrollmyndigheten fastställt.

Enligt Livsmedelsverkets uppfattning motsvaras begreppet kontroll i 1998 års dricksvattendirektiv av begreppet undersökning i dricksvattenföreskrifterna. Begreppet undersökning har enligt uppgift från Livsmedelsverket under lång tid använts i dricksvattensammanhang, till exempel i tidigare allmänna råd. Livsmedelsverket har dock uppfattningen att begreppet övervakning i 2020 års dricksvattendirektiv har en vidare betydelse. Särskilt eftersom begreppet även används i artikel 8, som rör riskbedömning avseende tillrinningsområdet för uttagspunkter för dricksvatten.24

24 Skrivelse från Livsmedelsverket till utredningen den 20 maj 2021.

Det kan förvisso diskuteras om begreppet övervakning, så som det används i 2020 års dricksvattendirektiv, är ett vidare begrepp än vad som avses i 1998 års dricksvattendirektiv och i dricksvattenföreskrifterna. Utredningen bedömer emellertid att så som det anges i artikel 13, att medlemsstaterna ska säkerställa en regelbunden övervakning av kvaliteten på dricksvatten i syfte att det vatten som är tillgängligt för konsumenterna uppfyller direktivets krav, motsvarar vad som avses med kontroll av dricksvattenkvaliteten och undersökning av dricksvattnet.

15.3.2. Ett delat ansvar för övervakningsprogrammet

Så som det angetts under beskrivningen av artikel 13 i 2020 års dricksvattendirektiv ska varje medlemsstat vidta alla nödvändiga åtgärder för att regelbunden övervakning av kvaliteten på dricksvattnet utförs i enlighet med direktivet. För att fullgöra denna uppgift ska medlemsstaterna säkerställa att det tas fram övervakningsprogram som innehåller de delar som framgår av artikel 13. Av artikeln framgår dock inte vem som ska utföra övervakningen eller upprätta övervakningsprogrammen.

Så som artikeln är upplagd kan det tolkas som att det ska upprättas ett heltäckande övervakningsprogram, som ska innehålla alla de delar som anges i artikeln och samtidigt överensstämma med del A i bilaga II. Så som ansvarsområdena ser ut i Sverige är det svårt att genomföra artikeln på ett sådant sätt i svensk rätt. Istället bör respektive ansvarig aktör ansvara för den övervakning som gäller för just dennas ansvarsområde, och därigenom även upprätta ett övervakningsprogram utifrån dessa premisser. Risken med ett delat ansvar är i och för sig att det inte finns någon som har en övergripande bild av om direktivets krav till fullo uppfylls. Det kan även uppstå gränsdragningsproblem mellan de olika delarna som artikel 13 anger. Sådana frågor får enligt utredningen emellertid hanteras genom samverkan mellan berörda myndigheter och andra aktörer, till exempel genom den Nationella samordningsgruppen för dricksvatten.25

25 En beskrivning av den Nationella samordningsgruppen för dricksvatten finns i kapitel 5.

15.3.3. Verksamhetsutövaren ska ansvara för viss övervakning

Den huvudsakliga övervakningen för att säkerställa att det dricksvatten som når konsumenterna uppfyller kraven i 2020 års dricksvattendirektiv kommer enligt utredningens uppfattning åvila den verksamhetsutövare som producerar dricksvatten eller tillhandahåller det från en distributionsanläggning. Det kan även röra sig om den som tillhandahåller dricksvatten från tankar.26 I skälen till direktivet anges också att merparten av den övervakning som ska göras kommer att utföras av vattenleverantörer.27 Sverige har genom regleringen för dricksvatten samma ansvarsförhållande vid dricksvattenproduktion som i övrig livsmedelslagstiftning, vilket bland annat innebär att verksamhetsutövaren, det vill säga vad som i direktivet anges som vattenleverantören, har ansvar för sin egenkontroll. Verksamhetsutövaren är skyldig att inom ramen för sin egenkontroll övervaka om dricksvattnet uppfyller gräns- och parametervärden i dricksvattenföreskrifterna. Verksamhetsutövaren är även skyldig att övervaka andra ämnen och mikroorganismer om de kan utgöra en fara för människors hälsa. Verksamhetsutövarens faroanalys är en del av egenkontrollprogrammet, och därigenom också övervakningsprogrammet för de som producerar eller distribuerar dricksvatten.

Det har inte kommit fram annat än att systemet med att verksamhetsutövaren upprättar ett förslag till övervakningsprogram och ansvarar för den faktiska övervakningen hittills har fungerat väl. En liknande uppfattning gav regeringen uttryck för i förarbetena till införandet av ändringsdirektivet.28 Det saknas därför anledning att nu överväga en annan ordning när det gäller den övervakning som det ställs krav på i artikel 13 i 2020 års dricksvattendirektivet. Det bör alltså vara verksamhetsutövarens ansvar att upprätta övervakningsprogram och att utföra den faktiska övervakningen som anges i artikel 13.2 a, c och e. Det är enligt utredningens förslag i kapitel 9 Livsmedelsverket som bör fastställa vilka parametervärden i del A, B och C i bilaga I som ska gälla enligt artikel 5 och vid vilken punkt dessa ska iakttas enligt artikel 6.

26 Dricksvattenförsörjning via tankar sker i Sverige normalt sett endast i samband med nödvattenförsörjning. På senare år har det dock förekommit att dricksvatten har tillhandahållits från tankar i samband med vattenbrist. 27 Skäl 29 till 2020 års dricksvattendirektiv. 28Prop. 2017/18:25, s. 11.

När övervakningsprogrammen tas fram ska relevanta krav i artikel 13 beaktas, i den mån det kan antas röra den övervakning som verksamhetsutövaren ska ha ansvar för. Utredningen redogör nedan för övervakning som bör ske av annan än verksamhetsutövaren.

Av 19 § 4 livsmedelslagen framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för livsmedelsföretagare och andra verksamhetsutövare att utöva en egenkontroll av verksamheten som är lämplig utifrån verksamhetens art. Vidare anges i 31 § livsmedelsförordningen att Livsmedelsverket får meddela föreskrifter om skyldighet för livsmedelsföretagare och andra verksamhetsutövare att utöva en egenkontroll som är lämplig utifrån verksamhetens art. Livsmedelsverket bör utifrån dessa bemyndiganden meddela de ytterligare föreskrifter som myndigheten anser nödvändiga för att uppfylla kraven i artikel 13 och de bilagor som nämns i artikeln i fråga om den övervakning som verksamhetsutövaren ska utföra. I detta ligger att bevaka den lista som kommissionen ska ta fram senast den 12 januari 2022 och meddela de föreskrifter som behövs för att även dessa ämnen ingår i verksamhetsutövarens övervakning. Det är även en uppgift för Livsmedelsverket att meddela de föreskrifter som kan behövas i fråga om utvidgad och minskad övervakning i enlighet med artiklarna 8.5 och 9.4 i 2020 års dricksvattendirektiv. Något ytterligare bemyndigande bedöms inte som nödvändigt.

15.3.4. Ett fortsatt godkännande av riskbedömningen och undersökningsprogrammet

Det finns inget krav i 2020 års dricksvattendirektiv på att verksamhetsutövarens övervakningsprogram ska godkännas av behörig myndighet. Inte heller finns det något krav på att riskbedömningen enligt artikel 9 i 2020 års ska godkännas av behörig myndighet. Det kan dock noteras att det är medlemsstaterna som ska säkerställa att övervakningsprogram tas fram i enlighet med direktivet och att en riskbedömning utförs. Dessutom framgår av del A i bilaga II att övervakningsprogrammet ska ses över kontinuerligt och uppdateras eller bekräftas minst vart sjätte år.

I dricksvattenföreskrifterna finns krav på att en verksamhetsutövares undersökningsprogram och faroanalys ska fastställas av kontrollmyndigheten. En sådan ordning infördes i samband med att

ändringsdirektivet genomfördes i Sverige. I det direktivet anges att det är myndigheterna som ska upprätta kontrollprogram och även godkänna den riskbedömning som avses i det direktivet. Regeringen ansåg vid genomförandet av ändringsdirektivet att verksamhetsutövaren är den som bedöms ha bäst möjligheter att upprätta ett kontrollprogram och riskbedöma verksamheten.29 För att uppfylla ändringsdirektivet infördes därför i dricksvattenföreskrifterna ett krav på att kontrollmyndigheterna ska fastställa verksamhetsutövarens faroanalys och undersökningsprogram. Faroanalysen bedömdes motsvara riskbedömningen.

Utredningens bedömning är att en sådan ordning även fortsättningsvis bör gälla, trots att det inte ställs något uttryckligt krav på godkännande av riskbedömningen i artikel 9 i 2020 års dricksvattendirektiv. Med ett krav på godkännande säkerställs att verksamhetsutövaren utför en riskbedömning i enlighet med artikel 9 i 2020 års dricksvattendirektiv och att denna också tar fram ett försörjningsspecifikt övervakningsprogram enligt artikel 13. Utifrån verksamhetsutövarens riskbedömning, som även ska beakta riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten, och övervakningsprogram kan kontrollmyndigheten sedan tillåta verksamhetsutövaren att minska sin övervakning gällande vissa parametrar så som 2020 års dricksvattendirektiv enligt artikel 8.5 och 9.4 ger utrymme för. Kontrollmyndigheten kan också besluta att verksamhetsutövaren måste utvidga sin övervakning. Utredningen har svårt att se hur ett system med minskad eller utökad övervakning skulle kunna fungera utan ett godkännande av övervakningsprogrammet.

Det finns enligt utredningen inte anledning att göra någon ändring i de ansvarsförhållanden som redan finns när det gäller offentlig kontroll angående dricksvatten. Den offentliga kontrollen av dricksvatten som livsmedel bedrivs huvudsakligen av de kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna.30 I den offentliga kontrollen ingår att kontrollera att verksamhetsutövaren har en fullgod egenkontroll, men också uppgiften att godkänna verksamhetsutövarens faroanalys och undersökningsprogram. Livsmedelsverket leder och samordnar i egenskap av central förvaltningsmyndighet den offentliga kontrollen av dricksvatten utifrån krav i livsmedelslagstiftningen och

29Prop. 2017/18:28, s. 11. 30 23 § 7 och 25 § livsmedelsförordningen.

dricksvattendirektivet.31 Inom länet har länsstyrelsen i uppgift att samordna kommunernas kontrollverksamhet och lämna stöd, råd och vägledning i denna verksamhet.32 Försvarsinspektören för hälsa och miljö kontrollerar alla livsmedelsanläggningar inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt som drivs av eller för respektive myndighet.33 Den myndighet som är behörig att utöva offentlig kontroll är också behörig myndighet att utföra annan offentlig verksamhet som hänger samman med kontrollen, om inget annat framgår av livsmedelsförordningen.34

15.3.5. Folkhälsomyndigheten ska ansvara för övervakning som rör fastighetsinstallationer

Av 13.2 b i 2020 års dricksvattendirektiv framgår att övervakningsprogrammen ska innehålla övervakning av bly och legionella enligt vad som föreskrivs i artikel 10.1 b. Utredningen har i kapitel 10 föreslagit att Folkhälsomyndigheten bör vara ansvarig för att det utförs en riskbedömning avseende fastighetsinstallationer. Det är så som utredningen resonerat kring i det kapitlet inte rimligt att förutsätta att Folkhälsomyndigheten själv ska sköta provtagningen, utan uppgifter får inhämtas från aktörer som redan idag utövar provtagning enligt miljöbalken för att säkerställa att miljöbalkens bestämmelser om hälsoskydd uppfylls. Utredningen föreslår därför att det bör införas bestämmelser som medför att Folkhälsomyndigheten har möjlighet att begära in det underlag som behövs för att utföra riskbedömningen. Folkhälsomyndigeten bör också få möjlighet att meddela närmare föreskrifter om detta.

De krav som ställs på övervakningen och övervakningsprogrammen i artikel 13 med tillhörande bilagor rör utöver riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer de verksamhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten (se avsnitt 15.3.4) samt vattenmyndigheterna (se avsnitt 15.3.6). Det får anses vara upp till Folkhälsomyndigheten att bedöma vilka krav i artikel 13 som är relevanta för den övervakning som ska ske inom ramen för riskbedömningen

312 § förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket och 29 § livsmedelsförordningen. 3228 § livsmedelsförordningen. 33 23 § 10 och 25 § livsmedelsförordningen. 34 25 § tredje stycket livsmedelsförordningen.

avseende fastighetsinstallationer och anpassa riskbedömningen utifrån detta.

15.3.6. Vattenmyndigheterna ska ansvara för övervakning som rör tillrinningsområdena

En av de delar som ska finnas med i övervakningsprogrammen är övervakning för identifiering av faror och farliga händelser i tillrinningsområdet för uttagspunkter i enlighet med artikel 8.2 första stycket c.35Sådan övervakning är en del av riskbedömningen av tillrinningsområdet för uttagspunkter. Utredningen föreslår i kapitel 10 att den riskbedömningen bör utföras av vattenmyndigheterna. Utredningen föreslår vidare att en sådan skyldighet bör regleras i vattenförvaltningsförordningen (2004:660), med stöd av ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om riskbedömningen avseende tillrinningsområdena i miljöbalken. Utredningen har också lämnat som föreslag att det i vattenförvaltningsförordningen införs bemyndigande för Havs- och vattenmyndigheten och SGU att inom sina ansvarsområden meddela de föreskrifter som behövs för att riskbedömningen ska kunna genomföras fullt ut.

Utredningen är medveten om de brister som finns gällande miljöövervakningen av vatten och att vattenmyndigheterna är beroende av andra aktörer för att få in uppgifter, eftersom myndigheten inte tar egna prover eller utför någon praktisk övervakning. Även med detta i beaktande anser utredningen att det bör anses vara vattenmyndigheternas ansvar att se till att den övervakning som sker i tillrinningsområdet lever upp till de krav som framgår av artikel 13.2 och som rör övervakning för identifiering av faror och farliga händelser, enligt vad som föreskrivs i artikel 8.2 första stycket c. Vattenmyndigheterna bör också ha ansvar för att se till att det finns övervakning gällande de ämnen som förs upp på kommissionens bevakningslista om det bedöms nödvändigt att även sådana ämnen övervakas i tillrinningsområdena inom ramen för den riskbedömning som ska ske.

Det får anses ligga på Havs- och vattenmyndigheten och SGU att med stöd av de bemyndiganden som utredningen föreslagit i kapitel 10 meddela de föreskrifter som behövs för att kraven på övervak-

35 Artikel 13.2 d i 2020 års dricksvattendirektiv.

ning som ställs i artikel 8 och 13 i 2020 års dricksvattendirektiv genomförs i svensk rätt. I detta ligger även att se till att kommissionens bevakningslista beaktas och ta fram de föreskrifter som behövs för att dessa ämnen beaktas i riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten. De krav som ställs på övervakningen och övervakningsprogrammen i artikel 13 rör så som utredningen ovan beskrivit både den övervakning och övervakningsprogram som de verksamhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten från en distributionsanläggning samt riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer. Det får anses vara upp till Havs- och vattenmyndigheten samt SGU att bedöma vilka krav i artikel 13 som är relevanta för den övervakning som ska ske inom ramen för riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten.

Om ett ämne eller förening som är uppförd på bevakningslistan upptäcks ska vissa åtgärder vidtas i enlighet med artikel 13.8 åttonde stycket a. I linje med utredningens övriga förslag i kapitel 10 så bör det åligga vattenmyndigheterna att besluta om åtgärder som kan behöva vidtas av myndigheter och kommuner med anledning av bevakningslistan och hantera dessa i samband med övriga riskhanteringsåtgärder som anges i artikel 8 i 2020 års dricksvattendirektiv. Det innebär att även dessa åtgärder bör bli en del av de åtgärdsprogram som avses i 5 kap. 7 § miljöbalken och 6 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen och hanteras i den ordning som gäller för dessa samt de förslag som utredningen lämnat i dessa delar.

15.3.7. Avhjälpande åtgärder samt begränsning av användningen av dricksvatten är i första hand verksamhetsutövarens ansvar

Utredningen har ovan bedömt att det är den verksamhetsutövare som producerar dricksvatten eller tillhandahåller det från distributionsanläggningar eller tankar som bör vara den som upprättar övervakningsprogram och utför den huvudsakliga övervakningen när det gäller övervakning enligt artikel 13 punkten a, c och e. Med detta följer ett ansvar för att vattnet vid den punkt där värden ska iakttas är hälsosamt och rent. Det bör därför också vara verksamhetsutövaren som är skyldig att vidta åtgärder, om det vid provtagningen av dricksvattnet skulle visa sig att uppställda parametervärden inte iakt-

tas vid den punkt där de normalt ska iakttas. En sådan ordning råder idag och det har inte kommit fram något annat än att det fungerar väl. Beror avvikelser på fastighetsinstallationerna, bör ansvaret dock gå över på fastighetsägaren att vidta åtgärder, eftersom den som distribuerar vattnet i princip inte har någon bestämmanderätt över fastighetsinstallationerna. I sådana fall bör fastighetsägaren eller nyttjanderättsinnehavaren vara skyldig att informera de som använder dricksvattnet om dricksvattnets brister och ge rådgivning. Sådana skyldigheter följer av miljöbalkens bestämmelser om hälsoskydd. Av dessa framgår bland annat att ägare eller nyttjanderättshavare till berörd egendom ska vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att hindra uppkomsten av eller undanröja olägenheter för människors hälsa.36Det bör enligt utredningens uppfattning inte införas någon generell skyldighet för dricksvattenproducenterna att anpassa sin dricksvattenproduktion efter enskilda fastighetsinstallationers beskaffenhet med tanke på de bestämmelser om fastighetsägare och nyttjanderättsinnehavares skyldigheter enligt miljöbalken.37

Även om det i första hand åvilar ett ansvar på verksamhetsutövaren bör det ske ett kontinuerligt informationsutbyte med kontrollmyndigheterna. Kontrollmyndigheterna bör använda sådana verktyg som behövs för att utöva den offentliga kontrollen på ett effektivt sätt. Det kan till exempel handla om att meddela föreläggande eller förbud.

Livsmedelsverket har enligt utredningens bedömning befogenhet att meddela de ytterligare föreskrifter som kan tänkas behövas för att dricksvattenföreskrifterna ska vara i linje med artikel 14 i 2020 års dricksvattendirektiv. Bemyndigandena för detta finns i livsmedelslagen och livsmedelsförordningen. Av 6 § 1 i livsmedelslagen följer att om det behövs för att skydda människors liv eller hälsa eller annars för att tillgodose konsumentintresse får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet besluta om förbud mot eller villkor för handhavande, införsel till landet eller utsläppande på marknaden av livsmedel eller material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel. Av 5 § 1 livsmedelsförordningen följer att livsmedelsverket får meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta beslut om förbud mot eller villkor för handhavande, införsel till landet eller utsläppande på marknaden av livsmedel om det behövs för att

369 kap. 9 § andra stycket miljöbalken. 37 Jämför med artikel 6.3 i 2020 års dricksvattendirektiv.

skydda människors liv eller hälsa. Med stöd av dessa bemyndiganden har Livsmedelsverket också bland annat meddelat föreskrifter om att verksamhetsutövaren så snart som möjligt ska vidta nödvändiga åtgärder när det utgående dricksvattnet inte uppfyller angivna gräns- och parametervärden eller om dricksvattnet av annan anledning kan utgöra en hälsorisk. Det bakomliggande syftet är att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och konsumenternas intressen.

16. En förbättrad tillgång till dricksvatten

Det här kapitlet behandlar nya krav om att förbättra eller upprätthålla tillgången till dricksvatten för alla. I kapitlet redogörs för nationella bestämmelser och förhållanden som utredningen bedömt som relevanta för frågan. Vidare resonerar utredningen kring behovet av att införa nya bestämmelser i svensk rätt för att förbättra eller upprätthålla tillgången till dricksvatten i Sverige enligt direktivets krav. Utredningen lämnar förslag till nya uppgifter för länsstyrelsen genom en ändring av förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. Vilka uppgifter som ska rapporteras till EU med anledning av 2020 års dricksvattendirektiv1 hanteras i kapitel 18.

16.1. Nya krav om att förbättra eller upprätthålla tillgången till dricksvatten

16.1.1. Bakgrund

2020 års dricksvattendirektiv innehåller ett antal helt nya bestämmelser om tillgången till dricksvatten. Bestämmelserna har tillkommit som en följd av den utvärdering av 1998 års dricksvattendirektiv som Europiska kommissionen inledde på grund av medborgarinitiativet ”Right2Water”, vilket utredningen beskriver i kapitel 7. Kommissionen identifierade att en del av befolkningen inom EU, särskilt utsatta och marginaliserade grupper, inte har tillgång till dricksvatten. Enligt mål 6 för hållbar utveckling i FN:s Agenda 20302 för hållbar

1 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning). 2 Agenda 2030 är en utvecklingsagenda som består av 17 globala mål för hållbar utveckling, vilka syftar till att utrota fattigdom, stoppa klimatförändringar och skapa fredliga och trygga samhällen.

utveckling är det ett åtagande att erbjuda sådan tillgång.3 Det framgår av kommissionens konsekvensanalys till förslaget till nytt dricksvattendirektiv att problemen m