Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 20 januari 2005

Göran Persson Lena Sommestad (Miljö- och samhällsbyggnads-

departementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Århuskonventionen är en FN-konvention om tillgång till information i miljöfrågor, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser som rör miljön och tillgång till överprövning i miljöfrågor. Inom EU har två direktiv beslutats om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön. Konventionen och direktiven bidrar till att skydda allas rättighet att leva i en miljö som är förenlig med hälsa och välbefinnande. De bygger på insikten att miljöarbetet måste vara förankrat hos allmänheten och att det kan förbättras genom allmänhetens påverkan på myndigheter och beslutsfattare. Konventionen och direktiven innehåller därför regler om att allmänheten skall få ta del av fakta om miljön och få medel att påverka myndighetsbeslut som har inverkan på miljön.

I stor utsträckning är de rättigheter som konventionen ger allmänheten redan i dag garanterade i svensk rätt. Vissa anpassningar bedöms dock som nödvändiga för att leva upp till konventionens och direktivens krav. I propositionen behandlas endast sådana lagändringar. Som flera remissinstanser har påpekat kan ytterligare lagändringar komma att aktualiseras, dels som ett led i Sveriges ambition att bli ännu bättre i de frågor som konventionen omfattar, dels till följd av de krav som blir resultatet av pågående förhandlingar inom Europeiska unionen om hur unionens medlemsstater skall leva upp till konventionens syften. Regeringen avser att så snart det är möjligt återkomma med de lagförslag som det fortsatta arbetet ger upphov till. Detsamma gäller lagändringar som visat sig nödvändiga men som inte har kunnat beredas inom ramen för denna proposition.

Propositionens lagförslag är i huvudsak följande.

Regeringen föreslår en ny lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ som skall gälla för verksamhet som avser myndighetsutövning eller utförande av offentliga tjänster som har samband med miljön. Lagen skall garantera allmänhetens tillgång till miljöinformation även i de fall informationen inte finns hos en myndighet. Införandet av denna lag föranleder ett tillägg till sekretesslagens bestämmelser om sekretess hos domstol.

Vidare föreslås att en ny bestämmelse införs i sekretesslagen om avvägning mellan sekretessintressen och allmänhetens intresse av att få ta del av miljöinformation. En sekretessbrytande regel för uppgifter om utsläpp till miljön föreslås också.

Regeringen föreslår också två ändringar i miljöbalken. Dels att det skall införas en uttrycklig regel om att resultatet av allmänhetens deltagande skall beaktas i utarbetandet av avfallsplaner, dels att det skall tydliggöras att allmänheten har möjlighet att anmäla missförhållanden till tillsynsmyndigheterna.

För att åstadkomma överensstämmelse med konventionens krav på att miljöorganisationer skall ha rätt att få ett tillståndsbeslut prövat beträffande alla de verksamheter som räknas upp i konventions- respektive direktivbilagorna, föreslås att det i väglagen m.fl. lagar införs en sådan rättighet. Detta sker genom en hänvisning till reglerna om miljöorganisationers talerätt i 16 kap. 13 § miljöbalken.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 15 maj 2005. Regeringen föreslår att Sverige ratificerar Århuskonventionen och i samband med det anmäler en reservation. Reservationen omfattar dels att Sverige inte har genomfört konventionens krav på tillgång till rättslig prövning av regeringens och statsråds beslut i fråga om utlämnande av allmän handling, dels att reglerna om miljöorganisationers talerätt i vissa avseenden måste kompletteras.

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

dels godkänner Sveriges tillträde till Århuskonventionen med reservation för att Sverige inte genomför konventionens krav i artikel 9.1 såvitt avser tillgång till rättslig prövning av regeringens och statsråds beslut i fråga om utlämnande av allmän handling och konventionens krav i artikel 9.2 såvitt avser tillgång till rättslig prövning för miljöorganisationer avseende sådana beslut om detaljplan som är förenade med krav på miljökonsekvensbeskrivning samt avseende sådana tillståndsbeslut som regeringen fattar som första instans enligt t.ex. naturgaslagen (2000:599) och efter överklagande enligt 18 kap. miljöbalken,

dels antar regeringens förslag till

1. lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ,

2. lag om ändring i miljöbalken,

3. lag om ändring i väglagen (1971:948),

4. lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg,

5. lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn,

6. lag om ändring i luftfartslagen (1957:297),

7. lag om ändring i minerallagen (1991:45),

8. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).

1

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om

allmänhetens tillgång till miljöinformation och upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EUT L 41, 14.2.2003 s. 26, Celex 32003L0004).

2. Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1. Förslag till lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ

Härigenom föreskrivs

1

följande.

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om rätt att ta del av miljöinformation hos fiskevårds- och viltvårdsområdesföreningar, vattenförbund och andra enskilda organ, om informationen avser sådan av det enskilda organet bedriven verksamhet som innebär fullgörande av offentlig förvaltningsuppgift.

Lagen gäller dock inte för sådana enskilda organ som avses i 1 kap. 8 eller 9 § sekretesslagen (1980:100).

2 § Med miljöinformation avses information om

1. miljön och faktorer som kan påverka miljön, och

2. hur människors hälsa, säkerhet och livsvillkor samt kulturmiljöer och byggnadsverk kan påverkas av miljön eller av sådana faktorer som kan påverka miljön.

3 § Var och en har rätt att ta del av miljöinformation som innehas av eller förvaras för den som bedriver sådan verksamhet som avses i 1 § första stycket. Den som begär att få ta del av sådan information behöver inte uppge sitt namn eller ange skälen för sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att det skall vara möjligt att pröva om det finns hinder enligt 6 eller 7 § mot att informationen lämnas ut.

Miljöinformationen skall lämnas i den form som begärs, utom när informationen redan finns tillgänglig i annan form eller det är rimligt att den görs tillgänglig i en annan form. Om informationen lämnas i annan form än som begärts, skall skälen för detta anges.

Den som lämnar miljöinformation enligt denna lag får ta ut skälig ersättning för de kostnader som är förenade med utlämnandet. Ersättningens storlek och eventuella betalningsvillkor skall framgå av en i förväg fastställd taxa.

4 § Miljöinformationen skall lämnas så snart som möjligt, dock senast en månad efter det att informationen begärts. Om informationen är så omfattande eller komplicerad att tidsfristen behöver förlängas, får den förlängas till högst två månader. Den som begärt informationen skall underrättas om förlängningen och skälen för denna.

Om en begäran är alltför allmänt formulerad skall den som begärt informationen inom den tid som anges i första stycket uppmanas att precisera sin begäran. Den som innehar eller förvarar informationen bör bistå med upplysningar om hur begäran kan preciseras.

5 § Den som innehar eller förvarar miljöinformation som omfattas av denna lag skall hålla informationen ordnad på ett överskådligt sätt.

Om den begärda informationen inte finns hos den som begäran riktats till bör denne om möjligt upplysa om var den önskade informationen kan finnas.

6 § En begäran om miljöinformation får avslås om

1. informationen inte finns hos den som begäran riktats till,

2. begäran är uppenbart orimlig eller för allmänt hållen,

3. begäran avser material som inte har färdigställts, eller

4. begäran avser interna meddelanden och hänsynen till allmänhetens intresse av att få ta del av informationen inte medför att informationen bör lämnas ut.

7 § En begäran om miljöinformation får avslås helt eller delvis om ett utlämnande

1. kan medföra skada för en myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn eller en myndighets möjligheter att förebygga eller beivra brott,

2. kan skada internationella förbindelser, allmän säkerhet eller det nationella försvaret,

3. avser kommersiell eller industriell information och utlämnandet kan antas medföra att en enskild lider ekonomisk skada,

4. kan skada immateriella rättigheter,

5. avser personuppgifter och ett utlämnande kan innebära men för den som uppgifterna gäller, om denne inte har gett sitt medgivande till att informationen lämnas ut,

6. kan skada en enskilds personliga intressen, om denne tillhandahållit den begärda informationen utan att vara skyldig att göra detta enligt lag eller förordning, såvida inte denna person gett sitt medgivande till att informationen lämnas ut, eller

7. kan medföra negativa följder för skyddet av den miljö som informationen avser.

Begäran skall inte avslås om uppgifterna har så stor betydelse från miljösynpunkt att intresset av allmän kännedom om uppgifterna väger över de intressen som anges i första stycket 1–7.

Om en begäran avser uppgift om utsläpp i miljön får den inte avslås av skäl som anges i första stycket 1, 3, 5, 6 eller 7.

8 § Ett beslut om avslag på en begäran om miljöinformation skall vara skriftligt, om begäran är skriftlig eller om sökanden begär det. Beslutet skall innehålla en motivering till avslaget och upplysning om hur det kan överklagas. För beslut om avslag på en begäran om miljöinformation gäller samma tidsfrister som i fråga om att lämna ut miljöinformation enligt 4 §. Om sökanden efter det att beslutet har meddelats muntligt

anger att han eller hon avser att överklaga beslutet skall beslutet meddelas skriftligt.

9 § Ett beslut varigenom en begäran om miljöinformation helt eller delvis har avslagits får överklagas av sökanden. Beslutet överklagas hos kammarrätten. ______________

Denna lag träder i kraft den 15 maj 2005.

2.2. Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs

2

att 15 kap. 13 § och 26 kap. 1 §miljöbalken skall

ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 kap.

13 §

När ett förslag till renhållningsordning upprättas, skall kommunen på lämpligt sätt och i skälig omfattning samråda med fastighetsinnehavare och myndigheter som kan ha ett väsentligt intresse i saken.

Innan förslaget till renhållningsordning antas, skall det ställas ut till granskning under minst fyra veckor.

När renhållningsordningen antas skall de synpunkter som kommit fram vid samrådet och granskningen enligt första och andra styckena beaktas.

26 kap.

1 §

3

Tillsynen skall säkerställa syftet med denna balk och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.

Tillsynsmyndigheten skall för detta ändamål i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd skall tillsynsmyndigheten även fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga.

Tillsynsmyndigheten skall för detta ändamål på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd skall tillsynsmyndigheten även fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga.

Tillsynsmyndigheten skall dessutom, genom rådgivning, information och liknande verksamhet, skapa förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses.

Denna lag träder i kraft den 15 maj 2005.

2

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder

för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och till rättslig prövning, av direktiv 85/337/EG och direktiv 96/61/EG (EUT L 156 25.6.2003 s. 17, Celex 32003L0035).

3

Senaste lydelse 2002:175.

2.3. Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948)

Härigenom föreskrivs

4

att det i väglagen (1971:948) skall införas en ny

paragraf, 75 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

75 a §

Vägverkets beslut i fråga om fastställelse av en arbetsplan för väg får överklagas av en sådan ideell förening som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken.

Denna lag träder i kraft den 15 maj 2005.

4

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder

för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och till rättslig prövning, av direktiv 85/337/EG och direktiv 96/61/EG (EUT L 156 25.6.2003 s. 17, Celex 32003L0035).

2.4. Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg

Härigenom föreskrivs

5

att det i lagen (1995:1649) om byggande av järn-

väg skall införas en ny paragraf, 5 kap. 1 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

1 a §

Banverkets beslut i fråga om fastställelse av en järnvägsplan får överklagas av en sådan ideell förening som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken.

Denna lag träder i kraft den 15 maj 2005.

5

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder

för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och till rättslig prövning, av direktiv 85/337/EG och direktiv 96/61/EG (EUT L 156 25.6.2003 s. 17, Celex 32003L0035).

2.5. Förslag till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn

Härigenom föreskrivs

6

att det i lagen (1983:293) om inrättande, utvidg-

ning och avlysning av allmän farled och allmän hamn skall införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 a §

Sjöfartsverkets beslut om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled eller allmän hamn får överklagas av en sådan ideell förening som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken.

Denna lag träder i kraft den 15 maj 2005.

6

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder

för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och till rättslig prövning, av direktiv 85/337/EG och direktiv 96/61/EG (EUT L 156 25.6.2003 s. 17, Celex 32003L0035).

2.6. Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (1957:297)

Härigenom föreskrivs

7

att det i luftfartslagen (1957:297) skall införas en

ny paragraf, 14 kap. 2 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 kap.

2 a §

Luftfartsstyrelsens beslut om tillstånd att inrätta och driva allmänna flygplatser får överklagas av en sådan ideell förening som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken.

Denna lag träder i kraft den 15 maj 2005.

7

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder

för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och till rättslig prövning, av direktiv 85/337/EG och direktiv 96/61/EG (EUT L 156 25.6.2003 s. 17, Celex 32003L0035).

2.7. Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45)

Härigenom föreskrivs

8

att det i minerallagen(1991:45) skall införas en

ny paragraf, 16 kap. 4 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 kap.

4 a §

Bergmästarens beslut i fråga om bearbetningskoncession får överklagas av en sådan ideell förening som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken.

Denna lag träder i kraft den 15 maj 2005.

8

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder

för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och till rättslig prövning, av direktiv 85/337/EG och direktiv 96/61/EG (EUT L 156 25.6.2003 s. 17, Celex 32003L0035).

2.8. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs

9

i fråga om sekretesslagen (1980:100)

10

dels att 12 kap. 1 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 14 kap. 11 §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 kap.

1 §

Erhåller domstol i sin rättskipande eller rättsvårdande verksamhet från domstol eller annan myndighet uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos domstolen.

Första stycket tillämpas inte, om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande domstolen.

Erhåller domstol uppgift från ett sådant organ som avses i lagen (2005:000) om miljöinformation hos vissa enskilda organ för att domstolen skall pröva fråga om utlämnande av uppgiften, gäller sekretess för uppgiften om inte domstolen finner att uppgiften skall lämnas ut enligt nämnda lag.

14 kap.

11 §

Om uppgift som omfattas av sekretess utgör sådan miljöinformation som avses i 2 § lagen (2005:000) om miljöinformation hos vissa enskilda organ gäller sekretessen inte, om det är uppenbart att uppgiften har sådan betydelse från miljösynpunkt att intresset av allmän kännedom om uppgiften har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.

Sekretess enligt 6 och 8–10 kap. gäller inte för uppgift om utsläpp i miljön.

Denna lag träder i kraft den 15 maj 2005.

9

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om

allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EUT L 41 14.2.2003 s. 26, Celex 32003L0004).

10

Lagen omtryckt 1992:1474.

3. Ärendet och dess beredning

Den 25 juni 1998 öppnades konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor för undertecknande vid en miljöministerkonferens i Århus. Sverige deltog aktivt i de förhandlingar som ledde fram till konventionen och undertecknade konventionen den 25 juni 1998 med förbehåll för ratifikation. Århuskonventionen har undertecknats av samtliga EU:s medlemsstater och av Europeiska gemenskapen. Konventionen trädde i kraft den 30 oktober 2001. Konventionen återges i bilaga 1.

Europaparlamentet och rådet har antagit direktiv 2003/4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG. Direktivet skall vara genomfört i svensk rätt den 14 februari 2005. Århuskonventionen och direktivet har i huvudsak samma innehåll. Direktivet återges i bilaga 2.

Europaparlamentet och rådet har vidare antagit direktiv 2003/35/EG om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG. Direktivet skall vara genomfört i svensk rätt den 25 juni 2005. Direktivet återges i bilaga 3.

Miljödepartementet gav den 25 mars 2002 i uppdrag åt regeringsrådet Mats Melin att utreda behovet av och föreslå de eventuella författningsändringar som är nödvändiga för att i svensk rätt genomföra de bestämmelser som rör tillgång till information i Århuskonventionen. Redovisningen av uppdraget finns i bilaga 4. Departementet gav den 12 augusti 2003 i uppdrag åt ordföranden i Statens va-nämnd Stefan Rubenson att utreda vissa frågor med anledning av Århuskonventionen och direktivet om allmänhetens tillgång till miljöinformation. Redovisningen av detta uppdrag finns i bilaga 5. Också Naturvårdsverket har haft utredningsuppdrag med anledning av konventionen. Detta gick ut på att utreda hur svenska myndigheter samlar in och sprider miljöinformation och på att granska om deras arbete i det avseendet uppfyller Århuskonventionen och direktivet om allmänhetens tillgång till miljöinformation. Redovisningen av uppdraget finns i bilaga 6.

I promemorian Århuskonventionen (Ds 2004:29) har Miljödepartementet behandlat frågan om Sveriges tillträde till konventionen och hur ett tillträde påverkar svensk rätt liksom frågan om genomförande av de ovan angivna EG-direktiven. Promemorian föregicks av ett arbete inom en informell arbetsgrupp med representanter från Regeringskansliet och Naturvårdsverket. Gruppen analyserade behovet av författningsändringar. Ett offentligt möte där Miljödepartementet informerade om arbetet och tog del av synpunkter på konventionens förhållande till svensk rätt ägde också rum. Promemorian, som även innehåller redovisning av de nämnda utredningsuppdragen, har remissbehandlats. Promemorians lagförslag finns i bilaga 7. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 8. Remissvaren och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (dnr M2004/1635/R).

Lagförslaget i 12 kap. 1 § sekretesslagen ingick inte i den remitterade promemorian utan har tillkommit efter remissynpunkter. Att inte införa denna bestämmelse skulle motverka syftet med de sekretessbestämmelser som föreslås i lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ och strida mot konventionen. Eftersom förslaget är en nödvändig konsekvens av den föreslagna miljöinformationslagen och uppmärksammats av remissinstanserna, anser regeringen att ett särskilt remissförfarande i den delen inte är nödvändigt (se vidare avsnitt 9.2.3).

Förslagen i denna proposition bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet de Gröna.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 16 december 2004 att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 9. Lagrådet har bl.a. framfört synpunkter av lagteknisk karaktär på utformningen av förslaget till lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ. Lagrådets yttrande finns i bilaga 10. Regeringen har följt Lagrådets förslag och gjort några redaktionella justeringar, se avsnitt 8.2.3, 9.1 och 9.4.

4. Allmänt om Århuskonventionen och dess genomförande i Europeiska unionen

Hänvisningar till S4

  • Prop. 2004/05:65: Avsnitt 4

4.1. Inledning

Århuskonventionen kopplar samman frågor om mänskliga rättigheter och miljön. Enligt konventionen är ett tillfredställande miljöskydd väsentligt för att man skall kunna åtnjuta grundläggande mänskliga rättigheter. Konventionen utgår också från att ett större samhälleligt deltagande från allmänhetens sida leder till en bättre miljö. Konventionen innebär därför att allmänheten skall garanteras vissa medborgerliga och politiska rättigheter.

Konventionen skiljer sig från andra internationella miljöavtal genom att den ålägger parterna skyldigheter i förhållande till allmänheten. Andra miljöavtal innehåller främst skyldigheter som gäller förhållandet parterna emellan.

Rättigheterna i Århuskonventionen är dock i grunden inga nya rättigheter utan kan hittas i en mängd redan existerande internationella dokument om mänskliga rättigheter – rätten till information, rätten att delta i beslutsprocesser och rätten till rättslig prövning. Det som gör Århuskonventionen unik är att den tydligt slår fast att tillgången till och utövandet av dessa rättigheter har betydelse för allmänhetens möjligheter att kunna påverka sin miljö.

Vid konventionens ikraftträdande beskrev Förenta Nationernas (FN) generalsekreterare Kofi Annan konventionen som den mest ambitiösa satsningen i miljödemokrati som påbörjats under FN:s beskydd. Mary Robinson, tidigare FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter, sade att konventionen utgör en anmärkningsvärd insats inte bara i fråga om

miljöskydd utan även i fråga om främjande och skydd av mänskliga rättigheter.

En internationell process för deltagande och öppenhet

Århuskonventionen har fått genomslagskraft i internationella sammanhang. Den har bl.a. fått betydelse för andra internationella dokument som förhandlats sedan dess tillkomst. Vid framförhandlandet av t.ex. protokollet om strategiska miljöbedömningar under konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i gränsöverskridande sammanhang (Esbokonventionen) har hänsyn tagits till Århuskonventionens regler om allmänhetens möjligheter till insyn och deltagande i miljöfrågor. På liknande sätt beaktas konventionen när andra internationella miljöfrågor diskuteras.

Århuskonventionen har också varit aktuell i pågående diskussioner om att tydliggöra kopplingen mellan miljön och Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen). Även om Europakonventionen inte innehåller några uttryckliga bestämmelser om rättigheter på miljöområdet visar tillämpningspraxis i flera rättsfall att miljöskyddet och rätten till en sund miljö utvecklas genom konventionens rättigheter, t.ex. i fråga om skydd för hem och privatliv (jfr t.ex. Guerra m.fl. mot Italien [116/1996/735/932], dom den 19 februari 1998).

Även vid förhandlingar om nya EG-rättsakter har konventionen fått stor genomslagskraft. Både genom att det har förhandlats och håller på att förhandlas fram rättsakter som är avsedda att genomföra konventionen i unionen, men även i framtagandet av andra rättsakter har konventionen fått en tydligt inflytande. Som exempel kan nämnas Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan och Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador.

Konventionen används alltså i internationella och gemenskapsrättsliga sammanhang för att påverka för större öppenhet och större deltagande i både nationellt och internationellt beslutsfattande. I denna proposition behandlas dels frågan om att Sverige aktivt bör stödja denna process för deltagande och öppenhet på miljöområdet och ratificera konventionen, dels de anpassningar av svensk rätt som är nödvändiga för att kunna göra det. Samtidigt behandlas även genomförandet av de två EG-direktiv som hittills är framtagna som ett led i att genomföra konventionen inom EU.

4.2. Propositionens disposition

I propositionen presenteras inledningsvis konventionen och dess genomförande i Europeiska unionen. Därefter beskrivs allmänt konventionen och dess koppling till svensk rätt liksom det fortsatta konventionsarbetet. I de närmast följande kapitlen sker en närmare genomgång av konventionens tre pelare och förhållandet till svensk lagstiftning. I de fall lagändringar föreslås finns en hänvisning framåt till det kapitel som samlat innehåller lagförslagen och motiveringarna till dessa. Därpå följer det

kapitel som innehåller förslaget till ratificering av konventionen och de avslutande kapitlen.

4.3. Konventionens historia

År 1995 hölls en miljöministerkonferens i Sofia, Bulgarien, där ministrarna enades om riktlinjer för ett ökat inflytande från allmänheten i frågor som rör miljön. Som grund för riktlinjerna angavs bl.a. Stockholmsdeklarationen 1972 och Riodeklarationen 1992, dvs. deklarationer som betonar betydelsen av delaktighet från allmänhetens sida i miljöarbetet.

Ministerkonferensen i Sofia blev startskottet för arbetet med att ta fram en ny sorts konvention på miljöområdet. Miljöministrarna ansåg att tiden var mogen för ett bindande juridiskt instrument med riktlinjerna som utgångspunkt. FN/ECE (den ekonomiska kommissionen för Europa som omfattar 55 medlemsländer i Europa, Kaukasus, Centralasien och Nordamerika) åtog sig att tillhandahålla ett sekretariat för en sådan konvention.

I arbetet med förslaget till en konvention deltog över trettio nationer inom ECE:s sfär. USA och Kanada deltog inte. Flera internationella och regionala miljöorganisationer bildade en koalition som deltog aktivt under hela förhandlingsprocessen. Denna koalition deltog i arbetet på mer eller mindre samma villkor som övriga delegationer i förhandlingarna, vilket ledde till att många problem med avseende på allmänhetens intressen blev belysta. I slutskedet av förhandlingarna deltog även Europeiska kommissionen.

Efter två års förhandlingar presenterades resultatet. Den nya konventionen öppnades för undertecknande den 25 juni 1998 vid en miljöministerkonferens i Århus. Konventionen trädde i kraft den 30 oktober 2001.

4.4. Konventionens huvudsakliga innehåll

Århuskonventionen består av en inledning och 22 artiklar samt två bilagor. Nedan presenteras det huvudsakliga innehållet. En mer ingående beskrivning av konventionens bestämmelser finns i kapitel 6–8 där konventionens bestämmelser presenteras tillsammans med en genomgång av svensk rätt. Konventionens engelska och svenska text finns i bilaga 1.

Konventionens syfte I konventionen slås fast att var och en i nuvarande och framtida generationer har rätt att leva i en miljö som är förenlig med hans eller hennes hälsa och välbefinnande. För att bidra till att skydda denna rätt skall varje konventionspart i enlighet med konventionens bestämmelser garantera allmänheten en rätt att ta del av information, rätt att delta i beslutsprocesser och rätt till rättslig prövning i miljöfrågor.

Bestämmelserna i konventionen inverkar inte på en konventionsparts rätt att behålla eller införa åtgärder som ger en vidare tillgång till information, ger allmänheten möjlighet till utökat deltagande i besluts-

processen eller en mer omfattande rätt till prövning i miljöfrågor än vad som krävs enligt konventionen.

Konventionens tre pelare

Konventionen har tre huvudteman:

1. allmänhetens rätt att ta del av miljöinformation som finns hos myndigheter,

2. allmänhetens rätt till delaktighet i beslutsprocesser som har inverkan på miljön, samt

3. allmänhetens tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Konventionens bestämmelser skall tillämpas utan diskriminering på grund av medborgarskap, nationalitet eller hemvist och, beträffande juridiska personer, var de har sitt säte eller sin huvudsakliga verksamhet. Konventionens huvudsubjekt är myndigheter och allmänheten. I konventionen finns särskilda bestämmelser som avser den allmänhet som påverkas eller kan påverkas av ett miljöbeslut eller som har ett intresse av beslutet, t.ex. miljöorganisationer.

När det gäller rätten att få del av information om miljön skall parterna se till att myndigheter, under vissa angivna förutsättningar och tidsramar, tillhandahåller miljöinformation till den som begär det. En begäran om att få information kan dock avslås under vissa särskilt redovisade förutsättningar. Parterna skall vidare se till att offentliga myndigheter samlar in och sprider relevant miljöinformation. I konventionen finns också exempel på arrangemang som skall underlätta för allmänheten att få tillgång till information, inklusive upprättandet av databaser och rapporter.

För allmänhetens inflytande i beslutsprocesser finns bestämmelser om allmänhetens rätt att delta i beslut som gäller tillstånd att bedriva vissa verksamheter. Allmänheten skall ges rätt att få viss information och vissa praktiska möjligheter att kunna påverka ett beslut. Allmänheten skall vidare genom lämpliga åtgärder ges medinflytande också när planer och program som har betydelse för miljön utformas och, i lämplig utsträckning, möjlighet att delta vid utformningen av författningar.

Den som inte fått ta del av den information han eller hon bett om, eller anser att en förfrågan om att få information har blivit felaktigt hanterad, skall ha rätt att få frågan prövad av domstol eller annat oberoende organ. På liknande sätt skall beslut eller underlåtenhet rörande tillämpningen av bestämmelserna om rätten till delaktighet i beslutsfattandet kunna prövas. Allmänheten skall dessutom under vissa förutsättningar även ha rätt till domstolsprövning eller prövning i administrativ ordning av myndigheters eller personers handlingar eller underlåtenheter att handla i strid med nationell miljörätt.

För samtliga dessa prövningar gäller att proceduren skall vara effektiv, snabb, rättvis och inte oöverkomligt dyr.

Ratificering och genomförande

Konventionen var öppen för undertecknande från den 25 juni 1998 till den 21 december 1998 och skall ratificeras av undertecknande stater och organisationer. Även andra stater än de som undertecknat konventionen kan ansluta sig efter godkännande av partsmötet. Till dags dato har 30 stater inom regionen ratificerat konventionen eller tillträtt den på annat sätt. Konventionen har också öppnats för stater utanför regionen.

Vid återkommande möten skall parterna till konventionen utvärdera genomförandet av konventionen och granska bl.a. lagstiftning och metoder som använts för att uppnå konventionens mål.

4.5. Protokoll till konventionen

Inom ramen för Århuskonventionens krav på insamling och spridning av miljöinformation gäller att parterna gradvis skall vidta åtgärder för att införa ett enhetligt landsomfattande system för inventering och registrering av föroreningar i en strukturerad databas. Därför har det till konventionen tagits fram ett protokoll om inrättandet av nationella föroreningsregister (Pollutant Release and Transfer Registers – PRTR).

Avsikten med protokollet är att ge allmänheten rätt att ta del av information om utsläpp och vissa överföringar av föroreningar och avfall från fasta anläggningar eller utsläpp från diffusa källor. Informationen skall till största del inhämtas genom att ett antal stora fasta anläggningar måste rapportera om sina utsläpp etc. Uppgifterna skall samlas i ett allmänt tillgängligt nationellt register över utsläpp och överföringar av föroreningar. Systemet skall underlätta allmänhetens möjligheter att delta i beslutsprocesser på miljöområdet och på så sätt bidra till att förebygga miljöförstöring.

Sverige undertecknade protokollet den 21 maj 2002 vid miljöministermötet i Kiev. Även Europeiska gemenskapen har undertecknat protokollet. Inom gemenskapen finns redan vissa regler på området. Kommissionen antog den 17 juli 2000 ett beslut om upprättandet av ett europeiskt register över förorenande utsläpp (EPER) i enlighet med artikel 15 i rådets direktiv 96/61/EG om samordnande åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC). Kommissionen har förklarat att detta system ännu inte kan betraktas som ett fullt utvecklat PRTR-register och att man ser EPER som ett första steg i ett mera omfattande PRTRsystem. För närvarande pågår arbete med att anpassa EPER till PRTRprotokollets krav.

Protokollets regler stämmer i stora drag överens med svenska föreskrifter om miljörapport för tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter. I de delar där protokollet går längre kommer vissa ändringar i Naturvårdsverkets föreskrifter att behövas. Arbete pågår med detta. Frågan behandlas inte närmare i denna proposition.

4.6. Pågående konventionsarbete

Partsmöten

Enligt artikel 10 i konventionen skall konventionsparterna kallas till ett första möte senast ett år efter dagen för ikraftträdandet av konventionen (artikel 10). Ett sådant partsmöte hölls hösten 2002 i Lucca, Italien. Ett extra partsmöte hölls i Kiev, Ukraina, i maj 2003, för undertecknandet av PRTR-protokollet (se avsnitt 4.5). Nästa partsmöte är planerat att hållas i maj 2005. Övriga framtida partsmöten skall hållas minst en gång vart annat år, om inte parterna beslutar annat.

Vid konventionens partsmöten skall parterna fortlöpande övervaka genomförandet av konventionen och för detta ändamål särskilt ta ställning till de frågor som anges i konventionens artikel 10.2. Till partsmötets uppgifter hör bl.a. att granska handlingsprogram och lagar, utbyta information och erfarenhet, bilda biträdande organ om det anses nödvändigt, utarbeta protokoll, överväga ändringar i konventionen och anta procedurregler för sina möten.

Aktivt konventionsarbete Ett omfattande arbete i olika former bedrevs redan före det första partsmötet. En arbetsgrupp har haft uppgiften att utarbeta efterlevnadsmekanismer och procedurregler för partsmöten. En annan arbetsgrupp har behandlat frågan om hur konventionens bestämmelser förhåller sig till regler om genetiskt modifierade organismer (GMO). Ytterligare en arbetsgrupp har tagit fram förslag till det nämnda PRTR-protokollet. Dessutom har två arbetsgrupper behandlat användandet av elektroniska hjälpmedel respektive möjligheterna till rättslig prövning i miljöfrågor.

För arbete mellan partsmötena beslutade det första partsmötet att tillsätta en särskild arbetsgrupp – ”working group of the parties”. Denna arbetsgrupp ser över genomförandet av den plan för konventionsarbetet som slogs fast vid det första partsmötet och förbereder partsmöten. Arbetsgruppen skall mötas minst en gång per år. Det första partsmötet tillsatte även en ”Bureau of the meeting of the parties”, en efterlevnadskommitté och nya arbetsgrupper för de särskilda frågorna om GMO, PRTR, elektroniska hjälpmedel, rättslig prövning och finansiering av konventionsarbetet.

Arbetsgrupperna arbetar aktivt för att bl.a. föreslå rekommendationer, förändringar av konventionen, ge stöd till genomförandet, upprätta en Internetbaserad central för informationsutbyte etc. Sverige deltar i arbetet med representanter från Regeringskansliet (Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet) och Naturvårdsverket.

Efterlevnadskommittén Den kommitté som tillsatts för att se över efterlevnaden av konventionen hade sina första möten i mars och september 2003. Kommittén består av åtta valda medlemmar. Från och med den 23 oktober 2003 tar kommittén emot anmälningar om bristande efterlevnad av konventionen.

Den efterlevnadsmekanism som knutits till konventionen skiljer sig något från efterlevnadsmekanismer under andra internationella miljöavtal. För det första erbjuder mekanismen allmänheten, inklusive ickestatliga organisationer, att se till att kommittén tar upp frågor till behandling. Detta är mycket ovanligt i internationella miljöavtal men en logisk följd av att Århuskonventionen är menad att garantera allmänhetens rättigheter, inte rättigheter parter emellan.

Det andra särdrag som skiljer mekanismen från ett flertal övriga miljöavtal är att kommittén består av oberoende experter, vilka även kan bli nominerade av icke-statliga organisationer. Av nuvarande åtta kommittémedlemmar är två nominerade av organisationer.

4.7. Konventionens genomförande i Europeiska unionen

Århuskonventionen har undertecknats av samtliga EU:s medlemsstater och av Europeiska gemenskapen. Medlemsstaterna har uttalat avsikten att ratificera konventionen så snart som möjligt. För att Europeiska gemenskapen skall kunna ratificera krävs, i enlighet med EG-rättslig praxis, att EG-rätten först bringas i överensstämmelse med konventionens bestämmelser. Gemenskapen har därför beslutat om direktiv som genomför konventionens bestämmelser i EG-rätten. Direktiven presenteras i avsnitt 4.8, 4.9 och 4.10. Kommissionen har dessutom föreslagit en förordning om genomförandet av Århuskonventionens bestämmelser på gemenskapens institutioner (KOM(2003)622 slutlig). Kommissionen har också föreslagit ett rådsbeslut om ingående på Europeiska gemenskapens vägnar av Århuskonventionen (KOM(2003) 625 slutlig). Förslagen behandlas inte närmare i denna proposition.

För att kunna ratificera konventionen och leva upp till EG-rättens krav måste Sverige anpassa den nationella rätten efter både konventionens och direktivens bestämmelser. I vissa delar är konventionens bestämmelser mer långtgående än direktiven. I andra delar råder det motsatta förhållandet.

I många stater pågår lagstiftningsarbete och andra förberedelser för att ratificera konventionen. Även olika regionala möten för att främja ratifikationen av konventionen har hållits. Av de gamla EU-staterna har hittills Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Portugal och Italien ratificerat konventionen. De nya medlemsländerna Cypern, Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Ungern och Slovenien har också ratificerat.

Bland de nordiska länderna har också Norge ratificerat. Genomförandet i de nordiska länderna behandlas översiktligt i en utredning som Stefan Rubenson gjort angående skillnader i myndighetsbegrepp mellan svensk rätt och konventionen och miljöinformationsdirektivet. Den norska lag som genomför konventionen har bifogats den utredningen. Rubensons redovisning finns bifogad i bilaga 5.

4.8. Miljöinformationsdirektivet

Inom EU gäller för närvarande rådets direktiv 90/313/EEG av den 7 juni 1990 om rätt att ta del av miljöinformation. För att komma till rätta med vissa brister som visat sig vid tillämpningen av detta direktiv, och för att genomföra de delar av Århuskonventionen som rör allmänhetens rätt till miljöinformation har Europaparlamentet och rådet antagit direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EGT L 41 14.2.2003 s. 26, Celex 32003L0004). Direktivet återges i bilaga 2.

I sammanhanget kan nämnas att EG-domstolen i en dom av den 17 juni 1998 i mål C-321/96, Wilhelm Mecklenburg, REG 1998 s. I-3809, och i en dom av den 26 juni 2003 i mål C-233/00, kommissionen mot Frankrike, REG 2003 s. I-6625, har uttalat sig om tolkningen av direktiv 90/313/EEG.

Det nya direktivet syftar till att ge allmänheten rätt till miljöinformation som finns hos offentliga myndigheter eller förvaras för dem och att ange de grundläggande förutsättningarna för hur denna rättighet skall kunna utövas, samt att säkerställa att miljöinformation görs tillgänglig och sprids till allmänheten, i synnerhet på elektronisk väg. Förhandlingarna kring direktivet avslutades i november 2002 av en förlikningskommitté. Sverige stödde den träffade överenskommelsen, men hade velat se en annan lösning på några punkter.

Direktivet publicerades den 14 februari 2003. Det skall vara genomfört i svensk rätt den 14 februari 2005. Nedan redogörs för huvuddragen i direktivet, med betoning på skillnader i förhållande till nu gällande direktiv 90/313/EEG, och i förekommande fall Århuskonventionen. Konventionen och direktivet har dock i huvudsak samma innehåll. Direktivets bestämmelser presenteras mer i detalj i kapitel 6 och avsnitt 8.1 där direktivet och konventionen jämförs med svensk rätt.

Definitioner

Miljöinformationsdirektivet innebär en anpassning av EG-rätten till den definition av miljöinformation som finns i Århuskonventionen och går i vissa delar längre än konventionen. Jämfört med direktiv 90/313/EEG tydliggörs att med miljöinformation avses också information om utsläpp i luft och vatten och andra utsläpp i miljön samt information om genetiskt modifierade organismer. Definitionen innehåller också en specifik hänvisning till människors hälsa och säkerhet.

Med myndighet avses i stort sett det samma i direktivet som i Århuskonventionen. Till skillnad från konventionen ger direktivet dock en möjlighet för medlemsstaterna att föreskriva att organ eller institutioner inte skall omfattas av definitionen, om statens konstitutionella ordning inte innehåller några bestämmelser om ett prövningsförfarande enligt artikel 6. Direktivet ger alltså större möjligheter till undantag från kravet att beslut om att inte lämna ut information skall kunna överklagas.

I direktivet definieras vad som menas med ”information som förvaras av en offentlig myndighet” samt ”information som förvaras för en offentlig myndighet”.

”Allmänheten” definieras på samma sätt i direktivet som i konventionen. Direktivet gör dock en skillnad mellan sökande och allmänhet. Termen sökande används i direktivets artikel 3, där tillgången till information på begäran behandlas, och i artikel 6, angående rättslig prövning. Termen ”allmänhet” används i fråga om aktiv spridning av information.

Tillhandahålla miljöinformation på begäran Direktivet innehåller, liksom konventionen, bestämmelser om under vilka former miljöinformation skall tillhandahållas när sådan information begärs. Kort kan här nämnas som exempel att, liksom i nu gällande direktiv 90/313/EEG, vissa tidsgränser skall hållas. Det finns även möjlighet att föreskriva avslagsbestämmelser och sekretess. T.ex. får utlämnande vägras i fråga om handlingar som inte är färdigställda eller som är avsedda för myndighetens interna bruk.

Det krävs bl.a. också att informationen skall tillhandahållas i den form eller det format som sökanden begär såvida inte information redan finns

tillgänglig för den sökande i annan form, eller det är rimligt att den görs tillgänglig i annan form. Medlemsstaterna skall sträva efter att tillhandahålla informationen i elektronisk form. Något motsvarande krav finns inte i direktiv 90/313/EEG.

Aktivt sprida miljöinformation

Myndigheter skall enligt direktivet åläggas att organisera den miljöinformation som är relevant för deras verksamhet så att informationen aktivt och systematiskt kan spridas till allmänheten. Detta överensstämmer i huvudsak med konventionens regler. Till skillnad från konventionen anges dock i direktivet att kraven om spridning av information får uppfyllas genom att skapa länkar till webbplatser på Internet där informationen kan hämtas.

Tillgång till rättslig prövning

Enligt såväl direktivet som konventionen skall sökande som anser att deras begäran om information har lämnats utan avseende, felaktigt avslagits (helt eller delvis), besvarats otillräckligt eller på annat sätt inte behandlats riktigt kunna få detta rättsligt prövat. Det undantag som enligt direktivet är möjligt med hänsyn till medlemsstatens konstitutionella ordning innebär för svensk del t.ex. att ett beslut av regeringen att inte lämna ut information inte behöver omfattas av rätten till överprövning av domstol. I konventionen finns inget sådant undantag.

Rapportering Genom miljöinformationsdirektivet upphävs rådets direktiv 90/313/EEG av den 7 juni 1990 om tillgång till miljöinformation. Senast den 14 februari 2009 skall medlemsstaterna rapportera om de erfarenheter som gjorts i samband med tillämpningen av det nya direktivet. De skall vidarebefordra rapporten till kommissionen senast den 14 augusti 2009.

4.9. Direktivet om allmänhetens deltagande

Flera EG-rättsakter på miljöområdet innehåller bestämmelser om allmänhetens deltagande i beslutsprocesser. Exempel på sådan lagstiftning är rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKBdirektivet) och rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPCdirektivet).

I syfte att genomföra Århuskonventionens bestämmelser om allmänhetens deltagande i beslutsprocesser har också ett nytt direktiv antagits, Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 25 juni 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och till rättslig prövning, av direktiv 85/337/EG och direktiv 96/61/EG (EGT L156 25.6.2003 s. 17, Celex 3 2003L0035). Direktivet återges i bilaga 3.

Förhandlingarna kring direktivet avslutades hösten 2002 av en förlikningskommitté. Sverige stödde den träffade överenskommelsen. Direktivet skall vara genomfört i svensk rätt den 25 juni 2005.

Syftet med direktivet om allmänhetens deltagande är att utvidga och säkerställa allmänhetens rätt till deltagande i vissa beslutsprocesser på miljöområdet. Direktivet består i huvudsak av tre delar. Den första ger allmänheten rätt att delta vid utarbetandet av de planer och program med miljöanknytning (t.ex. avfallsplaner) som anges i sex direktiv.

De båda andra delarna innebär ändringar i de s.k. IPPC- och MKBdirektiven och ger allmänheten en utvidgad rätt till information och möjlighet att delta i beslutsprocesserna under dessa direktiv, samt en rätt att inom samma område få beslut, handlingar och underlåtenheter prövade av domstol. Nedan presenteras direktivet och jämförs översiktligt med konventionen.

Deltagande i utarbetandet av planer och program Medlemsstaterna skall se till att allmänheten på ett tidigt stadium ges möjligheter att på ett effektivt sätt delta i förberedandet och granskningen av de planer och program som kan behöva utarbetas enligt sex angivna direktiv, nämligen rådets direktiv om avfall (75/442/EEG), rådets direktiv om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen (91/157/EEG), rådets direktiv om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (91/676/EEG), rådets direktiv om farligt avfall (91/689/EEG), Europaparlamentets och rådets direktiv om förpackningar och förpackningsavfall (94/62/EG) samt rådets direktiv om utvärderande och säkerställande av luftkvaliteten (96/62/EG).

I den mån allmänheten deltar i utarbetandet av planer och program till följd av bestämmelserna i direktiv 2001/42/EG om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan eller direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område skall bestämmelserna i direktivet om allmänhetens deltagande inte tillämpas. De sistnämnda direktiven gäller inte heller planer och program som endast syftar till att tjäna nationellt försvar eller civil beredskap.

Medlemsstaterna skall genom offentliggörande eller på annat lämpligt sätt säkerställa att allmänheten informeras om förslag till planer och program samt hålla information om sådana förslag tillgänglig för allmänheten. Vidare skall medlemsstaterna se till att allmänheten har rätt att yttra sig innan beslut om planer och program fattas och att det vid beslutsfattandet tas vederbörlig hänsyn till resultatet av allmänhetens deltagande. Allmänheten skall ges rimliga tidsramar för detta.

Med allmänheten avses här fysiska och juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning och praxis, sammanslutningar, organisationer eller grupper av dessa. Detta överensstämmer med Århuskonventionen. I direktivet anges vidare att medlemsstaterna skall fastställa vem som har rätt att delta i enlighet med det sagda. Också detta överensstämmer med konventionen. I direktivet preciseras dock att kretsen deltagandeberättigade skall omfatta även icke-statliga organisationer, exempelvis sådana som främjar miljöskydd. Konventionen är mer allmänt skriven i denna fråga. Där sägs endast att den myndighet som

bestämmer vilka som skall få delta måste ta hänsyn till konventionens syfte.

Direktivets bestämmelser om allmänhetens deltagande i planer och program är mer preciserade än den bestämmelse i Århuskonventionen som de bygger på (artikel 7). Århuskonventionen talar enbart om ”planer och program som hänför sig till miljön”, medan direktivet tydligare preciserar vilka planer och program som hänför sig till miljön i och med uppräkningen av ett antal direktiv.

Deltagande i samband med tillståndsprocesser knutna till MKB-direktivet

Som ovan nämnts införs genom direktivet om allmänhetens deltagande ändringar och tillägg i två andra direktiv. I detta avsnitt behandlas ett av dessa, MKB-direktivet (rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt). Ändringarna och tilläggen är relativt omfattande, här redogörs för huvuddragen.

I MKB-direktivet införs en definition av ”allmänheten” (en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, sammanslutningar, organisationer eller grupper av dessa). Dessutom införs en definition av ”den berörda allmänheten” (den del av allmänheten som berörs eller som kan bli berörd, eller som har ett intresse av tillståndsförfarandet, varvid icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller kraven i nationell lagstiftning enligt denna definition skall anses ha ett intresse). Definitionerna överensstämmer med Århuskonventionen.

Vidare görs ett tillägg i bilaga I till MKB-direktivet varigenom en ändring eller utvidgning av ett projekt som upptas i bilagan skall antas medföra betydande miljöpåverkan om ändringen eller utvidgningen i sig själv uppfyller de kriterier som anges i bilagan.

Av ändringarna följer att den berörda allmänheten på ett tidigt stadium skall ges möjlighet att på ett effektivt sätt delta i tillståndsförfarandet. Allmänheten skall genom offentliggörande eller på annat lämpligt sätt informeras i ett antal avseenden (om tillståndsansökan, huruvida projektet omfattas av en miljökonsekvensbeskrivning, om vilka myndigheter som är behöriga att fatta beslut, de viktigaste rapporter och råd som har tillsänts den behöriga myndigheten, ungefärligt angivande av när och var samt på vilket sätt information kommer att göras tillgänglig m.m.).

Vidare skall medlemsstaterna se till att allmänheten har rätt att yttra sig till behöriga myndigheter innan beslut om tillstånd fattas. Rimliga tidsramar för detta skall föreskrivas. De nya kraven innebär att MKBdirektivet i princip stämmer överens med Århuskonventionens krav.

Medlemsstaterna skall fastställa de närmare bestämmelserna om hur allmänheten skall informeras (t.ex. genom affischering inom ett visst område eller offentliggörande i lokalpressen) och hur samråd skall ske med den berörda allmänheten (exempelvis skriftligen eller genom offentlig utfrågning).

Direktivet innehåller också bestämmelser om att medlemsstater som påverkas av projekt i en annan medlemsstat skall få delta effektivt i tillståndsförfarandet för projektet. Någon sådan motsvarighet finns inte i Århuskonventionen.

När ett beslut i en tillståndsprocess fattats skall allmänheten informeras och ges tillgång till beslutets innehåll och eventuella villkor, de huvudsakliga skälen och en eventuell beskrivning av åtgärder för att motverka de allvarligaste negativa effekterna. I Århuskonventionen finns en liknande bestämmelse.

Medlemsstaterna skall vidare se till att den berörda allmänheten (inklusive miljöorganisationer) inom ramen för den nationella lagstiftningen har möjlighet att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtelse som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande prövad av domstol eller annat lagstadgat organ. Sådana förfaranden skall vara rättvisa, snabba och inte oöverkomligt dyra. Detta överensstämmer med Århuskonventionens krav.

Deltagande i samband med tillståndsprocesser knutna till IPPC-direktivet I detta avsnitt behandlas de ändringar och tillägg som direktivet om allmänhetens deltagande medför i IPPC-direktivet (rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar). Ändringarna och tilläggen är relativt omfattande. Nedan redogörs för huvuddragen.

I IPPC-direktivet införs en bestämmelse som innebär att en ändring eller utvidgning av verksamheter som kontrolleras under direktivet skall anses vara väsentlig om ändringen eller utvidgningen i sig själv uppfyller de kriterier eller tröskelvärden som anges i bilaga 1 till direktivet.

På samma sätt som i MKB-direktivet införs en definition av ”allmänheten” (en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, sammanslutningar, organisationer eller grupper av dessa) och ”den berörda allmänheten” (den del av allmänheten som berörs eller som kan bli berörd, eller som har ett intresse av beslutsförfaranden om utfärdande eller uppdatering av tillstånd eller tillståndsvillkor, varvid icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller kraven i nationell lagstiftning skall anses ha ett intresse).

På sätt som närmare anges i en ny bilaga (bilaga V) till IPPC-direktivet skall den berörda allmänheten på ett tidigt stadium ges möjlighet att på ett effektivt sätt delta i beslutsförfarandet som rör tillstånd för nya anläggningar, tillstånd för väsentlig förändring av en verksamhet och uppdatering av tillstånd. Detta betyder, liksom i MKB-direktivet och Århuskonventionen, att allmänheten på ett tidigt stadium skall ges information, erbjudas rätt att yttra sig samt att vederbörlig hänsyn skall tas till dess synpunkter.

Efter att ett beslut har fattats skall den behöriga myndigheten informera allmänheten på lämpligt sätt och tillhandahålla beslutets innehåll, inbegripet en kopia av tillståndet och eventuella villkor och senare uppdateringar samt de skäl och överväganden som beslutet grundar sig på.

Liksom i MKB-direktivet görs också en revidering av bestämmelserna om informationsutbyte och information till allmänheten i situationer där verksamheter har eller får effekter på miljön över gränserna.

Medlemsstaterna skall vidare se till att den berörda allmänheten inom ramen för den nationella lagstiftningen har möjlighet att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtelse

som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande prövad av domstol eller annat lagstadgat organ.

4.10. Tillgång till rättslig prövning – direktiv förhandlas

Direktiven om miljöinformation och allmänhetens deltagande i beslutsprocesser innehåller även bestämmelser om rätt till överprövning. Bestämmelserna bidrar till att genomföra delar av Århuskonventionens bestämmelser om tillgång till rättslig prövning.

Europeiska kommissionen har under hösten 2003 föreslagit ett direktiv om den återstående delen av rätten till överprövning under Århuskonventionen, närmare bestämt artikel 9.3 (KOM(2003)624 slutlig). Artikel 9.3 rör möjligheten för den allmänhet, som motsvarar eventuella kriterier i den nationella lagstiftningen, att bestrida personers och myndigheters handlingar och underlåtenheter som strider mot miljöbestämmelserna i den nationella lagstiftningen. Direktivförslaget är mer preciserat än artikel 9.3 i konventionen och ger mindre utrymme för nationella lösningar än konventionen. Förslagets syfte är att i Europeiska gemenskapen säkerställa enhetlighet i reglerna om allmänhetens tillgång till rättslig prövning samt att råda bot på problemet med att miljölagstiftningen inte genomdrivs i tillräcklig utsträckning. Direktivet är inte färdigförhandlat och behandlas inte vidare i denna proposition.

5. Allmänt om Århuskonventionen och svensk rätt

Århuskonventionen inleds med en genomgång av grundläggande principer som slagits fast i tidigare traktater, bl.a. nämns deklarationerna från konferenserna i Stockholm 1972 och Rio de Janeiro 1992. Parterna till konventionen erkänner att alla människor har rätt att leva i en hälsosam miljö och skyldighet att skydda och förbättra miljön för nuvarande och kommande generationer. Vidare uttalas att för att kunna utöva den rätten och fullgöra den skyldigheten erfordras att medborgarna har rätt att ta del av information, kan påverka beslutsfattandet och kan få beslut rättsligt prövade samt att medborgarna skall erbjudas stöd för att kunna utnyttja dessa möjligheter.

I konventionstextens inledning uppmärksammas att hanteringen av miljöfrågor förbättras när allmänheten får information om kommande myndighetsbeslut och kan påverka dessa beslut. Därför är det angeläget att göra beslutsprocessen än mer öppen och därmed ytterligare stärka allmänhetens stöd och förståelse för myndigheternas åtgärder på miljöområdet.

Parterna framhåller behovet av utbildning för ökad förståelse av miljön och hållbar utveckling. En viktig metod för spridning av kunskap är att utnyttja elektronisk media.

Parterna framhåller även behovet av att verkställande organ och myndigheter har tillräcklig kunskap om tillståndet i miljön och att denna kunskap integreras i beslutsfattandet. Slutligen påpekas att effektiva

rättsmedel skall vara tillgängliga för såväl allmänhet som organisationer till skydd för deras rättigheter enligt konventionen.

På samma sätt som i inledningen till konventionen återspeglas i miljöbalken att ett av målen för svensk miljöpolitik är att alla skall kunna leva i en god miljö. I miljöbalkens portalbestämmelse slås fast att syftet med balken bl.a. är att tillförsäkra var och en en hälsosam och god miljö.

5.1. Syftet och tillämpningsområdet

I Århuskonventionens artikel 1 redovisas de allmänna åtaganden som staterna gör genom konventionen och syftet med konventionen. Parterna skall garantera allmänheten rätt att ta del av information, att delta i beslutsprocessen och att påkalla rättslig prövning i vissa fall. Syftet är att bidra till allas rätt att leva i en miljö som är förenlig med god hälsa och välmående. Konventionens bestämmelser innebär i denna del inte någon förpliktelse att i det enskilda fallet garantera rätten till en god miljö. Dessa grundläggande bestämmelser skall dock beaktas vid val av metod att genomföra konventionen i den nationella rätten.

Artikel 2 innehåller definitioner som avgränsar konventionens tillämpningsområde. Punkt 1 slår fast att med part menas en part till konventionen. Vilka som kan bli parter framgår av artiklarna 17 och 19. Definitionerna av allmänhet, myndighet, miljöinformation och deras förhållande till svensk rätt presenteras närmare i de sammanhang där de återkommer i konventionens övriga artiklar.

Hänvisningar till S5-1

  • Prop. 2004/05:65: Avsnitt 4

5.2. De generella principerna

Århuskonventionens artikel 3 innehåller allmänna bestämmelser om principiella skyldigheter för parterna avseende genomförandet av hela konventionen. Artikeln innebär också att andra medborgerliga rättigheter inte skall inskränkas till följd av konventionens bestämmelser. Som ett förtydligande av artikel 1 föreskrivs att parterna skall anta lagar och föreskrifter samt besluta om andra åtgärder som behövs för att genomföra konventionens bestämmelser.

Serviceinriktade myndigheter Varje part skall se till att allmänheten får behövlig hjälp av myndigheter för att utnyttja sina rättigheter. Av 4 och 5 §§förvaltningslagen (1986:223) framgår att svenska myndigheter har en serviceskyldighet. De skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhet. De skall även ta emot besök och telefonsamtal. Genom dessa bestämmelser lever svensk rätt upp till konventionens krav i denna del.

Det pågår även mycket arbete med att göra svenska myndigheter mer tillgängliga, t.ex. inom ramen för arbetet med den så kallade 24-timmarsmyndigheten. Myndigheter skall i allt större utsträckning vara tillgängliga via elektroniska hjälpmedel och på så sätt dels ha information lättillgänglig, men även kunna ta emot meddelanden elektroniskt. (Jfr i denna del vidare avsnitten 6.2 och 6.6).

Utbildning och information Prop. 2004/05:65 Utbildning i och information om miljöfrågor skall främjas, vilket i Sverige också sker i stor utsträckning i såväl skolor som andra sammanhang. Här kan nämnas att i läroplanen för förskolan (Lpfö 98) anges att förskolans uppgift bl.a. är att lägga stor vikt vid miljö- och naturvårdsfrågor. Enligt läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94) skall undervisningen belysa hur samhällets funktioner och vårt sätt att leva och arbeta kan anpassas för att skapa hållbar utveckling.

I läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94, som gäller för gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, kommunal vuxenutbildning, statens skolor för vuxna och vuxenutbildning för utvecklingsstörda) anges bl.a. att miljöperspektivet i undervisningen skall ge eleverna insikter så att de kan dels själva medverka till att hindra skadlig miljöpåverkan, dels skaffa sig ett personligt förhållningssätt till de övergripande och globala miljöfrågorna.

Satsningar görs även för att förbättra lärarnas kunskaper i miljöfrågor. Arbete sker också generellt för att i högre utbildningar arbeta konkret med miljöfrågor. Som exempel kan nämnas att Högskoleverket har haft i uppdrag att verka för en integration av miljöaspekter i högskoleutbildningar. Ett antal högskolor och universitet har utbildningar direkt inriktade på miljöfrågor.

Det pågår även kontinuerligt arbete med att informera i miljöfrågor, bl.a. genom miljöinformation på Internet. Som exempel på webbsidor med miljöinformation kan nämnas www.naturvardsverket.se/kur och www.miljomal.nu. (Jfr i denna del avsnitt 6.5). Information om Århuskonventionen och Sveriges arbete med dess genomförande kan hittas på regeringens webbplats, under Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, www.regeringen.se.

I regeringens skrivelse Demokratipolitik (skr. 2003/04:110) noteras att det finns ett generellt behov av att öka kunskapen om bl.a. vilka möjligheter allmänheten har att delta i det samhälleliga arbetet. Det pågår forskning om demokratins mekanismer etc. Med ökad kunskap skall statens och kommunernas agerande för att underlätta och stödja medborgarnas deltagande förbättras.

Stöd till miljöorganisationer

Parterna skall vidare på lämpligt sätt erkänna och stödja organisationer eller grupper som arbetar med miljöfrågor. Att erkänna och stödja miljöorganisationer görs på många sätt i Sverige. Grunden är att dessa får verka fritt utan trakasserier vilket kan uppnås genom föreningsfrihet, mötesfrihet och yttrandefrihet.

Föreningsfriheten är grundlagsfäst i 2 kap.1 och 2 §§regeringsformen. Föreningsfriheten är dessutom en mänsklig rättighet som Sverige genom flera konventioner förpliktigat sig att respektera (t.ex. Europakonventionen).

Flertalet organisationer inom den ideella sektorn har associationsformen ideell förening. Tillskapandet av sådana föreningar underlättas av att det i Sverige är relativt enkelt att bilda en ideell förening. Det finns ingen generell lag om ideella föreningar. Allmännyttiga ideella före-

ningar åtnjuter även vissa skattelättnader jämfört med andra juridiska personer.

I Sverige tas organisationernas kunskap tillvara genom t.ex. remissförfaranden och andra samrådsformer. Utöver remissförfarandet finns ett flertal formaliserade forum för samverkan och dialog mellan Regeringskansliet och företrädare för olika typer av föreningar och folkrörelser. För dialog med miljöorganisationer finns t.ex. kommissionen för hållbar utveckling. Det är en kommission under FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) som sammanträder varje år med medverkande av organisationer.

Även ekonomiskt lämnas bidrag till miljöorganisationer i Sverige. Naturvårdsverket fördelade exempelvis år 2004 fem miljoner kronor till organisationer inom miljöområdet. Naturskyddsföreningen fick två miljoner kronor, Sveriges Hembygdsförbund fick 600 000 kronor för stöd till verksamhet som stimulerar samarbetet mellan naturvården och kulturmiljövården och två och en halv miljoner kronor lämnades till ideella miljöorganisationers internationella arbete.

Regeringens mål för folkrörelsepolitiken är att människor skall ha bästa möjliga förutsättningar att bilda och delta i olika typer av folkrörelser och föreningar. Regeringen ser dessa grupper som viktiga företrädare för olika typer av medborgargrupper och intressen, såsom miljöfrågorna. I demokratipropositionen (prop. 2001/02:80) konstaterade regeringen att medborgarsammanslutningarnas förutsättningar och möjligheter att delta i den politiska processen behöver utvecklas. Ett initiativ togs därför till ett forum för dialog mellan å ena sidan regeringen och dess myndigheter och å andra sidan företrädare för föreningslivet. Detta forum handlar om folkrörelsernas och föreningarnas generella villkor och förutsättningar när det gäller t.ex. lagstiftning och bidrag samt hur man på bästa sätt kan ta tillvara föreningslivets samlade kunskaper och resurser.

I sammanhanget kan det även vara intressant att nämna att en översyn av den statliga folkrörelsepolitiken skall påbörjas under regeringens innevarande mandatperiod. En av utgångspunkterna för översynen skall vara medborgarnas engagemang i för dem viktiga frågor på nationell såväl som på EU-nivå och hur detta engagemang kan stimuleras. En annan utgångspunkt skall vara vilka faktorer som kan underlätta respektive försvåra medborgarnas organisering i olika typer av folkrörelser och föreningar (regeringens skrivelse 2003/04:110 Demokratipolitik, s. 74).

Minimiregler Konventionens bestämmelser skall inte hindra parterna att införa än större tillgänglighet när det gäller t.ex. information för allmänheten. Bestämmelserna får inte heller tolkas så att redan existerande rättigheter begränsas. I den mån svensk sekretess är mer begränsad än vad konventionen anger, eller en större allmänhet har rätt att delta i beslutsprocesser i Sverige än vad konventionen föreskriver, skall det alltså inte medföra att de svenska reglerna måste anpassas till konventionen.

Avsikten med denna bestämmelse i artikel 3 borde också vara att inte i onödan bryta ner existerande väl fungerande system.

Främja konventionens principer i internationella sammanhang Prop. 2004/05:65 Parterna förbinder sig vidare att arbeta för införande av konventionens principer också i beslutsprocesser inom internationella organisationer. Detta förhållningssätt stämmer väl överens med svensk strävan mot ökad öppenhet inom EU och i internationella sammanhang. Som exempel kan nämnas att Sverige i konventionsarbetet har ställt sig positiv till att det tas fram rådgivande riktlinjer för hur konventionens principer bäst kan få genomslagskraft i internationella beslutsprocesser.

Vidare har Sverige inom ramen för den nordiska strategin för hållbar utveckling gemensamt med övriga nordiska länder uttalat en strävan efter att verka för att konventionens principer tillämpas inom områden som har betydelse för hållbar utveckling i Norden och närområdena.

Sverige beslutade vid världstoppmötet i Johannesburg, 2002, att delta i det s.k. Partnership for Principle 10 (PP 10). Ett initiativ som syftar till att främja medborgarnas rätt till miljöinformation, medverkan i beslutsprocesser och rättsäkerhet i miljöfrågor. För närvarande övervägs förslag till svenska åtaganden inom ramen för PP 10 bl.a. i Ryssland. Det skulle t.ex. kunna röra sig om stöd till utvärderingar av nuvarande arbete för öppenhet och deltagande på miljöområdet eller stöd till utvecklingssamarbete mellan svenska och utländska s.k. non-governmental organisations (NGO) etc.

Naturvårdsverket har inom ramen för sitt Östeuropaprogram hållit kurser i miljörätt i bl.a. Baltikum, Ryssland och Tjeckien. Århuskonventionens principer har behandlats vid t.ex. rollspel om tillståndsprövning. Naturvårdsverkets Östeuropaprogram är en viktig del av Sveriges miljöbistånd till Östeuropa. Programmet är inriktat på att stödja miljömyndigheterna att utveckla ett effektivt miljöarbete samt att uppfylla internationella åtaganden såsom Århuskonventionen. Arbetet har även varit inriktat på de nya EU-medlemsländerna när de som kandidatländer skulle närma sig EU. Verksamheten kommer nu att riktas allt mer mot Ryssland, Vitryssland och Ukraina.

Utan diskriminering eller trakasserier

Den som nyttjar sina rättigheter skall inte straffas eller på annat sätt förföljas för detta. Av svensk grundlag framgår bl.a. att varje medborgare skall vara tillförsäkrad yttrandefrihet, informationsfrihet och föreningsfrihet (2 kap. regeringsformen).

Slutligen skall konventionens bestämmelser tillämpas utan diskriminering med anledning av medborgarskap, nationalitet eller hemvist samt – beträffande juridiska personer – deras säte eller platsen för deras huvudsakliga verksamhet. Utländsk medborgare är jämställd med svensk medborgare såvitt avser rätten till information (2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § andra styckettryckfrihetsförordningen), se vidare avsnitt 6.2. Det finns inte heller några formella hinder mot att utländska medborgare deltar i beslutsprocesser. Beträffande möjligheterna att överpröva tillståndsbeslut behandlas frågan om diskriminering närmare i avsnitt 8.2.3.

5.3. Det fortsatta konventionsarbetet

Regelbundna partsmöten

Enligt Århuskonventionens artikel 10 skall parternas första möte hållas inom ett år efter det konventionen trätt i kraft. Därefter skall möten hållas åtminstone vartannat år. En huvudfråga vid dessa möten är utvärdering av genomförandet av konventionen. Parterna skall bl.a. granska den förda politiken, lagstiftning och metoder som använts för att uppnå målen.

Samtliga parter som är berättigade att underteckna konventionen enligt artikel 17 och mellanstatliga organisationer m.fl. får närvara vid partsmöten i egenskap av observatörer. Andra organisationer med intresse av konventionen får också delta som observatörer om inte minst en tredjedel av närvarande parter invänder mot det.

Varje part har en röst vid partsmöten. Regionala organisationer för ekonomisk integrering kan rösta i medlemsstaternas ställe om dessa inte själva röstar.

Sekretariat, ändring av konventionen, kontroll av efterlevnaden av konventionen samt tvistelösning

FN/ECE:s verkställande sekreterare ansvarar enligt artikel 12 för vissa sekretariatsuppgifter, såsom att förbereda partsmöten och vidarebefordra rapporter och andra relevanta dokument.

Bilagorna till konventionen anses som en integrerad del av densamma. Partsmötet kan anta ändringar i konventionstexten. Beslutet förutsätter att minst tre fjärdedelar av samtliga närvarande och röstande är eniga.

Parterna skall enligt artikel 15 anta en procedur för kontroll av efterlevnaden av konventionens bestämmelser. Mekanismen får inte vara av tvingande art utan rådgivande. Allmänheten skall på lämpligt sätt få del i denna och parterna kan överväga att låta kontrollmekanismen innefatta synpunkter från allmänheten. (Jfr avsnitt 4.6 där efterlevnadskommittén kommenteras.)

En part kan förklara att den vid en eventuell tolknings- eller tillämpningstvist med annan part accepterar att tvisten avgörs av Internationella domstolen eller ett skiljeförfarande som framgår av konventionens bilaga II.

Undertecknande, deposition, ratifikation, ikraftträdande, uppsägning m.m. Konventionen var öppen för undertecknande från den 25 juni 1998 till den 21 december 1998 för stater som är med i Förenta Nationernas Ekonomiska kommission för Europa (ECE), stater med konsultativ status till organisationen samt sådana regionala organisationer för ekonomisk integrering som konstituerats av ECE-stater (artikel 17).

Konventionen skall ratificeras av undertecknande stater och organisationer. Även andra stater än de som hittills nämnts kan ansluta sig till konventionen efter godkännande av partsmötet. För det fall en regional organisation för ekonomisk integration är part liksom en av den organisationens medlemsstater, regleras i artikel 19 punkt 4 fördelningen av dessa båda parters rättigheter enligt konventionen. Organisationen skall

för övrigt i samband med ratifikationen meddela i vilken utsträckning dess kompetens omfattar de frågor konventionen behandlar.

Konventionen trädde i kraft 90 dagar efter den dag då det sextonde ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrumentet deponerats. För stater och organisationer som omfattas av definitionen i artikel 17 och som ratificerar eller ansluter sig till konventionen efter denna dag, träder traktaten i kraft 90 dagar efter att anslutningsinstrumentet deponerats.

Tre år efter den dag konventionen trätt i kraft för en part får den parten säga upp konventionen. Uppsägningstiden är 90 dagar.

Originalet till konventionen deponeras hos FN:s generalsekreterare. Texterna på engelska, franska och ryska är lika giltiga.

6. Tillgång till miljöinformation

Århuskonventionen brukar sägas ha tre pelare. Den första av dem är allmänhetens tillgång till miljöinformation. Allmänhetens möjligheter till insyn i myndigheters verksamheter är en grundförutsättning för en fungerande demokrati. Tillgång till information om miljön är viktig för möjligheterna att delta i samhälleliga beslutsprocesser som påverkar miljön. Detta gäller både i fråga om att delta innan beslut fattas och möjligheter att konstruktivt delta i eventuella rättsliga processer. Dessa frågor regleras i konventionens andra och tredje pelare.

Att bristande tillgång till miljöinformation även kan utgöra brott mot Europakonventionen har slagits fast av Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna.

Sverige har redan i dag en mängd regler om offentlighet i myndigheternas arbete. Det EG-direktiv som tagits fram för att genomföra Århuskonventionen på detta område, miljöinformationsdirektivet, innehåller i huvudsak samma krav som Århuskonventionen. I de delar där konventionen och direktivet skiljer sig åt påpekas det i framställningen. Nedan jämförs de krav som finns i Århuskonventionen och miljöinformationsdirektivet med svenska regleringar.

Bedömningarna i avsnitten 6.1–6.4 avser de organ som utgör myndigheter enligt svensk rätt.

Hänvisningar till S6

  • Prop. 2004/05:65: Avsnitt 4

6.1. Tillgång till miljöinformation på begäran

Regeringens bedömning: Tryckfrihetsförordningens handlingsbegrepp täcker det som avses med miljöinformation i Århuskonventionen och miljöinformationsdirektivet. Det som i konventionen och direktivet sägs om informationens närmare innehåll och form föranleder därför inte några ändringar i det svenska regelverket när det gäller tillgången till information som finns hos de organ på vilka offentlighetsprincipen är tillämplig. Denna bedömning avser de organ som utgör myndigheter enligt svensk rätt. För sådana organ som inte omfattas av det svenska myndighetsbegreppet men som utgör ”myndigheter” i konventionens och miljöinformationsdirektivets mening hänvisas till förslaget till ny lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ, se avsnitt 9.1.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har i huvudsak inte haft några synpunkter på den bedömning som gjorts i promemorian. Lunds universitet har konstaterat att Sverige i fråga om rätten till miljöinformation till stor del uppfyller konventionens krav genom offentlighetsprincipen och att de kompletterande förslagen är tillfyllest för att konventionen skall kunna efterlevas. Naturvårdsverket har också framfört att man delar bedömningen i promemorian att offentlighetsprincipen borgar för att den miljöinformation som omfattas av konventionen och direktivet hålls tillgänglig för allmänheten. Riksarkivet har anfört att direktivet enligt dess uppfattning inte omfattar enskildas handlingar som överlämnats till allmän arkivinstitution enligt 2 kap. 11 § första stycket 3 tryckfrihetsförordningen.

Skälen för regeringens bedömning

Den information som omfattas av Århuskonventionen och miljöinformationsdirektivet preciseras bl.a. genom en uppräkning av informationens innehåll. Med miljöinformation avses enligt direktivets artikel 2 information om bl.a. tillståndet för olika delar av miljön (inklusive genetiskt modifierade organismer); faktorer, som substanser, energi, buller, strålning eller avfall, vilket även omfattar radioaktivt avfall, utsläpp i luften, vattnet eller andra utsläpp i miljön som påverkar eller troligtvis påverkar delar av miljön; åtgärder som policy, lagstiftning, planer, program m.m. som påverkar eller troligtvis påverkar miljön; rapporter om genomförandet av miljölagstiftningen; kostnads- och nyttoanalyser m.m.; samt tillståndet för mänsklig hälsa och säkerhet, villkoren för mänskligt liv, kulturplatser m.m. i den mån de påverkas eller kan påverkas av tillståndet i miljön.

Direktivet överensstämmer i stort med den definition av miljöinformation som finns i Århuskonventionens artikel 2 och går i vissa delar längre än konventionen.

Förutom att precisera informationens innehåll anger konventionen och direktivet olika former som informationen kan vara ”upptagen” i. Miljöinformation är all information i skriftlig form, bild- eller ljudform,

elektronisk form eller varje annan materiell form som rör de tillstånd och faktorer som räknas upp i konventionen.

Offentlighetsprincipen gäller oberoende av handlingars innehåll

Rätten att ta del av allmänna handlingar är en omistlig del av den medborgerliga rätten att inhämta och ta emot information och bidrar därmed till den fria åsiktsbildningen. I ett svenskt perspektiv utgör därför Århuskonventionen och miljöinformationsdirektivet ett välkommet och viktigt steg i arbetet mot större öppenhet.

Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna skall ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, genom domstolsoffentlighet och genom offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas i första hand reglerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Principen att allmänheten skall ha rätt att ta del av myndigheternas handlingar infördes i Sverige år 1766 genom antagandet av den första tryckfrihetsförordningen.

Genom tillgången till allmänna handlingar kan allmänheten, inklusive massmedierna, få en allsidig och objektiv information om myndigheternas ärenden och verksamhet i stort. Handlingsoffentligheten möjliggör alltså en fri och konstruktiv debatt i skilda samhällsfrågor samtidigt som den är en väsentlig förutsättning för den medborgerliga kontrollen av att den offentliga makten utövas under lagarna (jfr 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen).

Handlingsoffentlighetens syften brukar sammanfattningsvis sägas vara att garantera rättssäkerheten och främja effektiviteten i förvaltningen. Inledningsstadgandet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen visar dock att handlingsoffentligheten även har ett ännu vidare syfte – rätten att ta del av allmänna handlingar syftar till att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Det brukar ofta framhållas att handlingsoffentligheten, förutom att vara byggd på de två grundstenarna ärendeinsyn och verksamhetsinsyn, numera också har inslag av kunskapsinsyn.

Handlingsoffentligheten fyller därmed ett syfte som informationsförsörjare i vid mening, precis som konventionens och direktivets regler om allmänhetens tillgång till miljöinformation är avsedda att göra.

Rätten till insyn enligt tryckfrihetsförordningen gäller generellt all information som finns i allmänna handlingar som inte är hemlig. Bortsett från eventuell sekretess saknar det betydelse vilket innehåll handlingarna har. Den tämligen omfattande uppräkningen i konventionen rörande informationens närmare innehåll föranleder därför inga förändringar i det svenska regelverket.

Information i olika former

I svensk rätt finns regleringar som liknar konventionens och direktivets bestämmelser om olika former som informationen kan vara ”upptagen” i. De olika materiella former av information som konventionen och direktivet räknar upp i definitionen av miljöinformation motsvaras av bestämmelsen i 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen om vad som skall förstås med begreppet handling.

Konventionens och direktivets definition av miljöinformation behöver inte heller i detta avseende medföra några ändringar i svensk rätt.

Den allmänhet som skall ha tillgång till information

Konventionen har en vid definition av begreppet allmänhet (artikel 2) som innefattar enskilda, organisationer och juridiska personer samt sammanslutningar av dessa. Beträffande sammanslutningar och grupper kan en konventionspart avgöra i vilken utsträckning de skall omfattas av de förmåner som följer av konventionen.

Direktivets definition av allmänheten (artikel 2) överensstämmer med konventionens. Direktivet använder sig i detta sammanhang – när det är fråga om tillgång till miljöinformation – även av termen ”sökande” i betydelsen fysisk eller juridisk person som begär att få tillgång till miljöinformation.

Svenska regler om rätten att ta del av allmänna handlingar gör ingen skillnad på om den som framställer en begäran gör det i sitt eget namn eller för en juridisk persons räkning. Eftersom var och en har rätt att begära att få ta del av allmänna handlingar behöver den som gör det normalt inte ens uppge sitt namn.

I fråga om vem som har rätt till information lever det svenska systemet upp till konventionens och direktivets krav. Någon författningsändring behövs inte i denna del.

Information som förvaras av eller för en offentlig myndighet I miljöinformationsdirektivet finns även definitioner av förvaringskriteriet, dvs. i vilka fall information skall anses förvarad av och för en offentlig myndighet (artikel 2). Information som förvaras av en offentlig myndighet är information som innehas av och som mottagits eller upprättats av denna myndighet. Information som förvaras för en offentlig myndighet är information som rent fysiskt förvaras av en fysisk eller juridisk person för en offentlig myndighets räkning. Definitionerna saknar motsvarighet i konventionen. Såväl konventionen som direktivet anger att en begäran om information får avslås om informationen inte finns hos eller förvaras för myndigheten.

Direktivets definition av förvaringskriteriet avseende information som förvaras av en offentlig myndighet motsvaras av tryckfrihetsförordningens definition av allmän handling (2 kap. 3 §). För att vara allmän skall en handling vara inkommen eller upprättad hos myndigheten och förvarad där. En upptagning anses liksom ovan nämnts förvarad hos myndigheten om upptagningen är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas.

Tryckfrihetsförordningen innehåller vissa generella undantag från när en handling som förvaras hos en myndighet ändå inte skall anses vara allmän (2 kap. 10 och 11 §§). Undantag föreskrivs bl.a. för upptagningar som förvaras hos en myndighet endast som ett led i teknisk bearbetning, för brev, telegram eller annan sådan handling som har lämnats in till eller upprättats hos myndigheten endast för befordran av meddelande och för handlingar som ingår i en myndighets bibliotek. I konventionen och direktivet finns inga bestämmelser om undantagssituationer då en handling som förvaras hos en myndighet ändå inte skall anses förvarad där.

De svenska undantagsreglerna – som är väl avgränsade – måste ses mot bakgrund av utformningen av offentlighetsprincipens regelsystem i stort. Det kan med fog hävdas att det vid utformningen av handlingsbegreppet har tagits hänsyn till att syftet med handlingsoffentligheten är att ta tillvara allmänhetens rätt till insyn. Den reglering som föreskriver att vissa typer av handlingar inte skall anses vara allmänna (2 kap.9, 10 och 11 §§tryckfrihetsförordningen) hänger samman med att lagstiftaren har gjort bedömningen att sådana handlingar i stor utsträckning saknar intresse för allmänheten (se prop. 1975/76:160 s. 167). Man kan således hävda att det i själva konstruktionen av det svenska regelverket finns inbyggt en garanti för att handlingar beträffande vilka det finns ett insynsintresse omfattas av offentlighetsprincipen. Det förefaller heller inte rimligt att anta att konventionen och direktivet skulle syfta till att föreskriva skyldighet att lämna ut handlingar och information i de speciella situationer som de svenska undantagen avser. Som exempel kan nämnas samtliga handlingar i en myndighets bibliotek och handlingar som har tillförts allmänt arkiv från enskild uteslutande för förvaring samt handlingar som inlämnats till en myndighet endast för offentliggörande i myndighetens periodiska skrift (2 kap. 11 § tryckfrihetsförordningen).

Mot bakgrund av det anförda gör regeringen bedömningen att den svenska regleringen får anses motsvara konventionens och direktivets krav.

6.2. Formerna för informationens utlämnande

Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller Århuskonventionens och miljöinformationsdirektivets krav när det gäller former och tidsfrister för utlämnande av miljöinformation. Denna bedömning avser de organ som utgör myndigheter enligt svensk rätt. För sådana organ som inte omfattas av det svenska myndighetsbegreppet men som utgör ”myndigheter” i konventionens och miljöinformationsdirektivets mening hänvisas till förslaget till ny lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ, se avsnitt 9.1.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några särskilda synpunkter i denna del.

Skälen för regeringens bedömning

Parterna till konventionen skall se till att myndigheterna lämnar ut miljöinformation till den som begär det. Allmänheten skall ha tillgång till information utan diskriminering med avseende på medborgarskap, nationalitet eller hemvist och, när det gäller juridiska personer, utan diskriminering med avseende på var de har sitt registrerade säte eller sin faktiska verksamhet (konventionens artikel 3.9). Den sökande skall inte behöva ange några skäl för sin begäran om information.

Enligt konventionen och direktivet skall informationen lämnas i den form som önskas av den sökande utom när det är rimligt att myndigheten gör den tillgänglig i en annan form eller då informationen redan finns tillgänglig för allmänheten i annan form. Om myndigheten inte lämnar

informationen i önskad form skall den sökande inom en månad meddelas om skälen för det. Myndigheten skall göra alla rimliga ansträngningar för att hålla miljöinformation som innehas eller förvaras av dem i en form som lätt kan kommas åt via elektroniska hjälpmedel. (Jfr artikel 3 i miljöinformationsdirektivet och artikel 4 i konventionen.)

Konventionen och direktivet kräver att begärd information lämnas ut så snart som möjligt och senast inom en månad. Om det rör sig om en omfattande eller annars komplicerad beställning kan handläggningstiden förlängas till två månader. I sådana fall skall den sökande få besked om förseningen och skälet till denna.

Om en begäran om information är alltför allmänt formulerad skall den offentliga myndigheten så snart som möjligt och senast inom ovan nämnda tidsramar förelägga den sökande att precisera sin begäran och bistå den sökande med det. Enligt direktivet skall medlemsstaterna vidare se till att tjänstemän bistår allmänheten vid informationssökning, att förteckningar över offentliga myndigheter är tillgängliga för allmänheten och att förfaranden fastställs som garanterar rätten till tillgång till miljöinformation i praktiken. Medlemsstaterna skall vidare se till att myndigheter upplyser allmänheten om dess rättigheter att ta del av information.

Det är enligt konventionen och direktivet tillåtet att avgiftsbelägga utlämnande av information (jfr direktivets artikel 5 och konventionens artikel 4.8). Avgiften får dock inte vara högre än vad som är rimligt. En myndighet som avser att ta ut en avgift för att lämna ut information skall tillhandahålla sökanden en förteckning över de avgifter som kan komma ifråga och uppge under vilka omständigheter de kan tas ut eller frångås. Av förteckningen skall också framgå om förskottsinbetalning är ett villkor för att informationen skall lämnas ut.

Tillgång till information utan diskriminering och utan att behöva ange skäl

Av 2 kap.1 och 12 §§tryckfrihetsförordningen följer att en myndighet på förfrågan skall lämna ut allmänna handlingar till svenska medborgare. Enligt 14 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen likställs utlänning med svensk medborgare när det gäller rätten att ta del av allmänna handlingar, om inte avvikande bestämmelser meddelas i lag. Några sådana bestämmelser finns inte. En myndighet får inte efterforska sökandens identitet eller syftet med begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut (2 kap. 14 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Någon förändring i svensk rätt i dessa avseenden är därför inte nödvändig.

Information i önskad form

Rätten att få en kopia av en allmän handling följer av 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen. En myndighet behöver enligt den bestämmelsen inte lämna ut kopia av karta, ritning, bild m.m. om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället. De begränsningar i detta avseende som konventionen och direktivet tillåter innebär att informationen kan lämnas på annat sätt än som kopia om det är rimligt eller informationen redan finns tillgänglig för allmänheten. Regleringen i tryckfrihetsförordningen är i detta avseende förenlig med konventionen och direktivet.

Det finns i svensk rätt ingen ovillkorlig rätt att få uppgifter i elektronisk form. Enligt 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen är en myndighet inte skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift.

Regeringen har dock under de senaste åren medvetet arbetat för att myndigheter i allt större utsträckning skall finnas tillgängliga och lämna ut information via e-post eller andra elektroniska hjälpmedel. Som exempel kan nämnas arbetet med s.k. 24-timmarsmyndigheter. Statskontoret har ett flertal uppdrag med anknytning till elektronisk förvaltning. Projekt pågår för att starta försöksverksamhet med 24-timmarstjänster för tillstånd, ansökningar och rapporter och för att ge stöd till införande av 24-timmarsmyndigheter med hjälp av effektiva metoder och IT-plattformar för informationsförsörjning.

Enligt 10 § förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m., får allmänna handlingar lämnas ut i elektronisk form. I prop. 2001/02:70 (s. 34) påpekade regeringen bl.a. att 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen inte på något sätt innebär ett förbud mot att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form och att det ofta är både effektivt och ändamålsenligt att informationen lämnas ut i elektronisk form.

Genom en ändring i 5 § förvaltningslagen har det införts en uttrycklig skyldighet för myndigheterna att se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av telefax och elektronisk post, och att svar kan lämnas på samma sätt. I prop. 2002/03:62, Några förvaltningsrättsliga frågor, motiverade regeringen denna ändring i förvaltningslagen med att det är viktigt att förvaltningen anpassar sig till de förändringar som sker i samhället. Myndigheterna skall uppfylla högt ställda krav på tillgänglighet och tillmötesgående. Informationstekniken är ett centralt redskap när det gäller att utveckla servicen i förvaltningen. Myndigheter lämnar i dag också i stor utsträckning information via e-post om det är möjligt.

I s.k. särskilda registerförfattningar som reglerar myndigheters behandling av personuppgifter finns det dock ofta av integritetsskyddsskäl föreskrifter om begränsningar i möjligheten att lämna ut uppgifter i elektronisk form. Det gäller bestämmelser som reglerar möjligheterna till direktåtkomst och utlämnande av uppgifter för automatiserad behandling.

Frågan om det skall införas en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form har behandlats bl.a. i SOU 2001:3, Offentlighetsprincipen och den nya tekniken, s. 206 ff. I utredningen föreslogs att det skulle införas en generell rätt att få ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar också i annan form än utskrift.

Regeringen konstaterade i den senare framtagna prop. 2001/02:70 att förslaget hade fått tämligen omfattande kritik. Regeringen påpekade bland annat att det var svårt att överblicka vilka konsekvenser en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar elektroniskt skulle kunna få för skyddet av den personliga integriteten. Regeringen ansåg det därför inte lämpligt att införa en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. I propositionen anförde regeringen dock att den avsåg att återkomma till frågan om hur en reglering av en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form bör utformas när en

översyn av 7 kap. 16 § sekretesslagen och Offentlighets- och sekretesskommitténs arbete har slutförts.

Med hänsyn till att svensk rätt uppfyller konventionens och direktivets krav och till det anförda bedöms det inte lämpligt att i detta sammanhang föreslå någon skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form.

Tidsgränser

Enligt 2 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall en begärd handling lämnas ut genast eller så snart det är möjligt. En begäran om kopia skall enligt 2 kap. 13 § andra stycket tryckfrihetsförordningen behandlas skyndsamt. I förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. finns bestämmelser för domstolar och statliga förvaltningsmyndigheter som avser bl.a. tiden för tillhandahållande av handlingar. Dessa regler gäller dock främst situationer när handlingar utfärdats och när beslut fattats och därpå följande krav att inom viss tid tillhandahålla de aktuella handlingarna. T.ex. anges att handlingar som utfärdats för en part hos en inskrivningsmyndighet skall tillhandahållas senast två veckor efter den inskrivningsdag då ärendet behandlades.

Några tidsramar i form av angivande av ett antal dagar finns däremot inte i 2 kap. 12 eller 13 § tryckfrihetsförordningen, vilka är generellt tillämpliga när allmänna handlingar begärs ut. Enligt praxis bör dock besked i en utlämnandefråga normalt ges redan samma dag, men någon eller några dagars fördröjning kan godtas om det är nödvändigt för att myndigheten skall kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Ett visst dröjsmål kan också vara ofrånkomligt om framställningen t.ex. avser eller fordrar genomgång av ett omfattande aktmaterial (se bl.a. JO 1986/87 s. 221 och JO 1996/97 s. 496).

Tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav och etablerad praxis gör att Sverige får anses uppfylla Århuskonventionens och miljöinformationsdirektivets krav om utlämnande av information inom en månad. Som tidigare påpekats hindrar konventionen inte att en konventionspart behåller eller inför åtgärder som ger bl.a. en vidare tillgång till information än vad som följer av konventionen. Med hänsyn till svensk praxis skulle ett införande av de aktuella tidsgränserna i svensk rätt uppfattas som en klar försämring av rättsläget i förhållande till vad som redan i dag gäller i Sverige.

I svensk rätt saknas – av naturliga skäl – även uttryckliga bestämmelser om att sökanden senast inom en månad skall informeras om att ärendet i förekommande fall kommer att ta längre tid än en månad. Om en sökande så önskar, har denne naturligtvis rätt att av svenska myndigheter få information om hur ärendet fortskrider. Införandet av den specifika tidsgräns som återfinns i konventionen skulle, med hänsyn till vad som sagts ovan om det svenska systemets uppbyggnad, sakna praktisk betydelse. I detta sammanhang kan en sådan tidsgräns knappast sägas främja en snabbare hantering än vad som redan gäller i ärenden om utlämnande av allmänna handlingar.

Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att det inte är lämpligt att införa bestämmelser om tidsgränser som skulle kunna komma att uppfattas som en försämring av rättsläget. Jämför i denna del avsnitt 9.1.

Serviceskyldighet Prop. 2004/05:65 I 4 och 5 §§förvaltningslagen finns bestämmelser om serviceskyldighet i myndigheters förvaltningsverksamhet. Vidare finns i 15 kap.4, 10 och 12 §§sekretesslagen bestämmelser bl.a. om upplysningar som myndigheter skall lämna till enskilda. Se även avsnitt 8.6.

Svensk rätt överensstämmer, mot bakgrund av dessa bestämmelser, med direktivets krav på att myndigheter skall bistå allmänheten vid informationssökning och se till att rätten till information kan tillämpas i praktiken.

Avgifter för information Enligt 2 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall en handling som får lämnas ut tillhandahållas gratis på stället. För kopior får avgift tas ut enligt 13 §. För myndigheter under regeringen gäller avgiftsförordningen (1992:191). Avgifter för kopior m.m. som anges i förordningen har beräknats för att uppnå full kostnadstäckning, vilket måste anses vara skäligt.

Kommunallagen (1991:900) ger kommuner och landsting rätt att ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. Grunderna för avgiftssättningen bör framgå av en taxa antagen av fullmäktige. I enlighet med självkostnadsprincipen (8 kap. 3 c §) får kommuner och landsting dock inte ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller.

De svenska reglerna är förenliga med konventionens och direktivets motsvarande bestämmelser.

6.3. Avslagsbestämmelser

Regeringens bedömning: Möjligheterna att i svensk rätt avslå en begäran om information får anses motsvara bestämmelserna i konventionen och direktivet. Några författningsändringar är därför inte nödvändiga. Denna bedömning avser de organ som utgör myndigheter enligt svensk rätt. För sådana organ som inte omfattas av det svenska myndighetsbegreppet men som utgör ”myndigheter” i konventionens och miljöinformationsdirektivets mening hänvisas till förslaget till ny lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ, se avsnitt 9.1.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte haft några synpunkter i denna del. Kammarrätten i Stockholm har anfört att minnesanteckningar förmodligen kan anses utgöra sådana handlingar som konventionen och direktivet karakteriserar som interna meddelanden. Domstolen har anfört att minnesanteckningar inte utgör allmänna handlingar om de inte tas om hand för arkivering och att de därför inte behöver lämnas ut oavsett hur stort allmänintresset är.

Skälen för regeringens bedömning

En begäran om information får enligt konventionen och direktivet avslås om myndigheten inte har tillgång till informationen, om begäran är allt-

för omfattande, uppenbart orimlig eller för vagt formulerad, om det beställda materialet inte är färdigställt eller om det är fråga om interna meddelanden.

Om en begäran avser material som myndigheten inte har skall den dock så snart som möjligt informera sökanden om vilken myndighet som troligen har informationen eller vidarebefordra begäran till den myndigheten och underrätta sökanden om detta.

Om en begäran är alltför allmänt formulerad skall myndigheten enligt direktivet så snart som möjligt och senast inom en månad begära att den sökande preciserar sin begäran och bistå den sökande i detta arbete. Om det gäller material som inte är färdigställt skall myndigheten uppge namnet på den myndighet som utarbetar materialet samt den tidpunkt materialet beräknas vara klart. Innan en begäran avslås med hänsyn till att begäran avser interna meddelanden eller material som inte färdigställts skall det enligt konventionen tas hänsyn till allmänhetens intresse av att material lämnas ut.

Konventionens och direktivets regler om när man får föreskriva att en begäran om information kan avslås anger alltså en lägsta nivå för öppenhet hos myndigheter. Nationell rätt kan ge en större möjlighet att ta del av information.

Ett avslag på en begäran om information skall enligt konventionen vara skriftligt om begäran var skriftlig eller om sökanden begär det. I direktivet anges att avslag även kan delges den sökande elektroniskt. Avslaget skall innefatta skäl för beslutet och information om hur beslutet kan överklagas. Avslagsbeslut skall meddelas inom samma tidsramar som gäller för handläggning av beviljad beställning av information.

Bestämmelserna om avslag finns i konventionens artiklar 4.3, 4.5 och 4.7 och i miljöinformationsdirektivets artiklar 4.1 och 4.2.

När begäran ställts till fel myndighet Enligt 2 kap. 14 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall en begäran att få ta del av en handling göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Om en begäran ställts till fel myndighet bör myndigheten hjälpa sökanden till rätta (4 § tredje stycket förvaltningslagen). Detta innefattar inte något omfattande krav på efterforskningsarbete men motsvarar konventionens och direktivets krav.

I svensk förvaltningspraxis förekommer att myndighet sänder en feladresserad begäran vidare till rätt myndighet. Någon uttalad skyldighet att upplysa avsändaren om att så har skett föreligger dock inte. I praktiken torde dock någon form av underrättelse till sökanden regelmässigt ges.

Med beaktande av det skyndsamhetskrav som i Sverige gäller för utlämnande av allmänna handlingar skulle införandet av en särskild underrättelseskyldighet sakna betydelse.

När begäran är oklar

En fullständigt oklar begäran kan avslås med stöd av tryckfrihetsförordningen, men myndigheten bör i enlighet med sin serviceskyldighet (jfr

4 § förvaltningslagen) också i detta fall bistå med hjälp, t.ex. genom upplysningar och frågor i den utsträckning det är lämpligt.

Frågan om särskilt angivna tidsramar blir aktuell även här. Samma resonemang som i avsnittet ovan beträffande när begäran ställts till fel myndighet kan föras. Svensk rätt uppfyller därför direktivets och konventionens krav.

När begäran avser handlingar som inte är färdigställda

Enligt konventionen får en begäran avslås som avser utfående av material som ännu inte färdigställts om sådana undantag är föreskrivna i nationell rätt eller enligt sedvana, varvid hänsyn skall tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut. Enligt direktivet får medlemsstater föreskriva rätt att avslå en begäran om den avser material som ännu inte färdigställts eller ännu inte färdiga handlingar eller uppgifter. I motsats till konventionen innehåller direktivet inte något krav på intresseavvägning. Däremot följer av direktivet att om en begäran avslås därför att den avser en handling som ännu inte färdigställts så skall myndigheten bl.a. ange den beräknade tidpunkten för handlingens färdigställande.

Enligt svensk rätt får en begäran om utfående av ett utkast eller koncept till myndighets beslut och annan därmed jämställd handling som varken har expedierats eller arkiverats avslås med hänvisning till att handlingen inte är allmän (2 kap. 9 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Någon uttrycklig bestämmelse om att hänsyn skall tas till allmänhetens intresse finns inte i svensk rätt. Det kan däremot med fog hävdas att det redan vid utformningen av handlingsbegreppet tagits hänsyn till att syftet med handlingsoffentligheten är att ta tillvara allmänhetens rätt till insyn. Den reglering som föreskriver att vissa typer av handlingar inte skall anses vara allmänna (2 kap.9, 10 och 11 §§tryckfrihetsförordningen) hänger samman med att lagstiftaren har gjort bedömningen att sådana handlingar i stor utsträckning saknar intresse för allmänheten (se prop. 1975/76:160 s. 167). Man kan således hävda att det i själva konstruktionen av det svenska regelverket finns inbyggt en sådan intresseavvägning som konventionen föreskriver. Det finns heller inte något förbud mot att lämna ut en handling som inte är allmän om man i ett enskilt fall gör bedömningen att allmänheten har ett insynsintresse. Mot bakgrund av det anförda gör regeringen bedömningen att den svenska regleringen får anses motsvara konventionens och direktivets krav.

Utformningen av handlingsbegreppet medför att en myndighet vid en begäran om utlämnande inte behöver ägna tid åt att göra en bedömning av allmänhetens intresse av att ta del av handlingen utan bara har att ta ställning till om handlingen är offentlig eller inte. Därigenom minskar risken för skönsmässiga bedömningar och hanteringen går snabbare. Det finns i svensk rätt inte någon uttrycklig bestämmelse om att en myndighet som inte lämnar ut en handling därför att den befinner sig på arbetsstadiet måste ange beräknad tidpunkt för färdigställande. Om myndigheten vet när en handling som ännu inte är färdigställd kommer att bli det får det dock anses följa av serviceskyldigheten att lämna upplysningar om det. Inte heller i detta avseende är någon förändring av svensk rätt nödvändig. Jfr i denna del dock avsnitt 9.2.

När begäran avser interna meddelanden Prop. 2004/05:65 Enligt konventionen får en begäran om miljöinformation avslås om informationen avser myndighetens interna meddelanden, om sådana undantag är föreskrivna i nationell rätt eller enligt sedvana, varvid hänsyn skall tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut. Enligt direktivet får en medlemsstat föreskriva att en begäran om att ta del av interna meddelanden får avslås, varvid hänsyn till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut skall tas.

Kammarrätten i Stockholm har anfört att minnesanteckningar förmodligen kan anses utgöra sådana handlingar som konventionen och direktivet karakteriserar som interna meddelanden. Domstolen har anfört att minnesanteckningar inte utgör allmänna handlingar om de inte tas om hand för arkivering och att de därför inte behöver lämnas ut oavsett hur stort allmänintresset är.

När det gäller kravet på intresseavvägning kan dock när det gäller interna meddelanden samma resonemang föras som redovisats ovan beträffande handlingar som inte är färdigställda. I sammanhanget bör påpekas att som minnesanteckningar skall inte betraktas uppgifter i en sådan handling som tillkommit endast för ett ärendes beredning i den mån de tillför ett ärende sakuppgifter (2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen). Sådana uppgifter i en handling följer i stället huvudreglerna om när en handling skall anses upprättad och därmed allmän. Vidare kan nämnas att minnesanteckningar i vissa fall blir allmänna handlingar, nämligen om de expedieras eller arkiveras. I sammanhanget kan också nämnas att det i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild enligt 15 § förvaltningslagen föreligger en skyldighet att dokumentera uppgifter som kan ha betydelse för utgången i ärendet. Sådana uppgifter blir därigenom tillgängliga för allmänheten.

Sammantaget får den svenska regleringen anses uppfylla konventionens och direktivets krav även i detta avseende.

Skriftligt avslag inom en viss tid Att ett beslut som innebär avslag på en begäran om att få ta del av en allmän handling i princip skall motiveras och även innehålla anvisningar om hur beslutet överklagas följer av 20 och 21 §§förvaltningslagen. Samma regler gäller för det fall ett motsvarande avslagsbeslut fattats av en kommunal myndighet eller en domstol vid handläggning i första instans.

Inte heller för beslut som innebär avslag på en begäran om att få ta del av allmänna handlingar har det uppställts några uttryckliga tidsgränser (jfr vad som sagts ovan om tidsgränser). I stället finns ett allmänt krav på snabbhet i 7 § förvaltningslagen samt en föreskrift i 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen om att ett överklagande av ett avslagsbeslut skall prövas skyndsamt.

6.4. Sekretess

Regeringens bedömning: Tryckfrihetsförordningens bestämmelser om för vilka syften allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar får begränsas tillåter inte större sekretess än Århuskonventionen och miljöinformationsdirektivet. Svensk rätt är alltså förenlig med konventionen och direktivet i denna del.

Svensk rätt överensstämmer med konventionen och miljöinformationsdirektivet i frågor om skydd för personuppgifter och maskning.

Sekretesslagen behöver kompletteras med dels en uttrycklig bestämmelse om avvägning mellan sekretessintresset och allmänhetens intresse av att få ta del av miljöinformation, dels en generell sekretessbrytande regel för uppgifter om utsläpp i miljön. Därutöver behöver svensk rätt kompletteras med bestämmelser om miljöinformation som finns hos organ som inte är myndigheter i svensk mening.

Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Har inte haft några synpunkter på promemorians bedömning. Se emellertid avsnitt 9.1 och 9.2 om förslag till lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ och ändringar i sekretesslagen.

Skälen för regeringens bedömning

Enligt konventionen får en myndighet, förutom i de fall som berörts i föregående avsnitt, även vägra att lämna ut informationen om offentliggörande av informationen skadar vissa angivna intressen som bör skyddas. En begäran får således avslås när utlämnandet skulle få negativa följder med hänsyn till

1. sekretess som omfattar myndigheters verksamhet, då sådan sekretess gäller enligt nationell rätt,

2. sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information, där sådan sekretess skyddas i lag i syfte att skydda legitima ekonomiska intressen,

3. sekretess som omfattar personuppgifter eller akter om en fysisk person, om denna person inte medgett att informationen lämnas ut till allmänheten, om sådan sekretess gäller enligt nationell rätt,

4. tredje parts intressen, om parten har tillhandahållit den begärda informationen frivilligt utan att vara skyldig att göra det enligt lag eller utan att kunna åläggas att göra det enligt lag, såvida inte han eller hon har medgett att informationen lämnas ut,

5. internationella förbindelser, det nationella försvaret eller allmän säkerhet,

6. domstolsförfaranden, personers möjlighet att få en rättvis rättegång eller en myndighets möjligheter att genomföra en undersökning av straffrättslig eller disciplinär art,

7. immateriella rättigheter, eller

8. skydd av den miljö som informationen avser, t.ex. parningsplatser för sällsynta arter.

Uppgifter om utsläpp i miljön får enligt konventionen dock inte hemlighållas med stöd av andra punkten ovan (sekretess för kommersiell eller industriell information). Vidare sägs att hänsyn generellt skall tas till om informationen gäller utsläpp i miljön vid bedömningen om informationen skall hemlighållas med anledning av ovan nämnda sekretessgrunder. Direktivet är i den delen mer preciserat och anger att sekretess inte får föreskrivas för uppgifter om utsläpp i miljön med hänvisning till de fyra första punkterna ovan. Det betyder att en begäran om information om utsläpp i miljön inte heller får avslås för att skydda myndigheters verksamhet, personuppgifter eller akter om en fysisk person, eller tredje parts intressen.

Direktivet säger uttryckligen att möjligheten att föreskriva sekretess för kommersiell eller industriell information innefattar statistiska uppgifter och skattesekretess. I konventionen uttrycks inte detta på samma sätt. Det borde dock kunna antas att även konventionens skrivning i artikel 4 d) ”kommersiell eller industriell information” innefattar all sådan information, dvs. även statistiska uppgifter med sådant innehåll trots att det inte uttryckts på samma sätt som i direktivet.

I konventionen sägs att sekretessgrunderna skall tolkas restriktivt och att hänsyn skall tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut. Direktivet går i den delen längre genom att det slår fast att hänsyn skall tas ”i det särskilda fallet” till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut. I varje enskilt fall skall alltså enligt direktivet allmänhetens intresse vägas mot det intresse som betjänas av att begäran avslås.

I direktivet sägs även att medlemsstaterna skall se till att skyddet för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter iakttas, i enlighet med direktiv 95/46/EG.

Konventionen och miljöinformationsdirektivet innehåller också bestämmelser om att i de fall då viss information inte skall lämnas ut men då det är möjligt att separera de delar av informationen som inte är hemlig, så skall dessa delar lämnas ut, s.k. maskning.

Regleringarna av sekretessen finns i konventionens artiklar 4.4 och 4.6 och i miljöinformationsdirektivets artiklar 4.2–4.4.

Grunderna för sekretess

Huvudregeln i svensk rätt är att en allmän handling är offentlig om inte annat är föreskrivet. I 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen anges att rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till

1. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation,

2. rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik,

3. myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn,

4. intresset att förebygga eller beivra brott,

5. det allmännas ekonomiska intresse,

6. skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, eller

7. intresset att bevara djur- eller växtart.

Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar skall noga anges i bestämmelser i en särskild lag eller i annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lagen i detta sammanhang är sekretesslagen (1980:100). Efter bemyndigande i sådan bestämmelse får

dock regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet.

Konventionens och direktivets tillåtna sekretessgrunder är relativt opreciserade och de sju punkterna om vad som får läggas till grund för sekretess i svensk rätt korresponderar till stor del med konventionens uppräknade sekretessgrunder. Kort kan här sägas följande om de i 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen uppräknade punkterna.

Första punkten kan sägas ha sin motsvarighet i konventionens bestämmelse om rätt att föreskriva sekretess med hänvisning till skydd av internationella förbindelser, det nationella försvaret eller allmän säkerhet. Tredje och fjärde punkterna motsvaras av konventionsbestämmelsen om sekretess för domstolsförfaranden, myndigheters möjlighet att genomföra undersökning etc. eller den i konventionen och direktivet stadgade rättigheten att föreskriva sekretess för myndigheters verksamhet. Konventionens och direktivets bestämmelser om sekretess för myndigheters verksamhet måste anses ha sin motsvarighet i åtminstone andra och femte punkterna. Sjätte punkten motsvaras av konventionens punkt om möjlighet att föreskriva sekretess för personuppgifter, immateriella rättigheter och kommersiell eller industriell information etc. Sjunde punkten måste sägas vara tillåten enligt konventionens bestämmelse om att skydda den miljö informationen avser.

Skydd för personuppgifter och maskning Enligt miljöinformationsdirektivet skall direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (personuppgiftsdirektivet) beaktas vid tillämpningen av miljöinformationsdirektivet. Personuppgiftsdirektivet har i Sverige genomförts genom personuppgiftslagen (1998:204). Lagen är subsidiär i förhållande till annan lagstiftning, t.ex. s.k. registerlagstiftning. Även registerlagstiftningen skall dock, om den reglerar ett område som faller under personuppgiftsdirektivets tillämpningsområde, utformas så att den överensstämmer med direktivets krav. I enlighet med personuppgiftsdirektivet görs vissa undantag från personuppgiftslagens tillämpningsområde. Lagen omfattar exempelvis inte sådan behandling av personuppgifter som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur. Lagen tillämpas inte heller om det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Av tryckfrihetsförordningen framgår dock att om en myndighet enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra en sammanställning av personuppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling tillgänglig, så anses inte en sådan sammanställning utgöra en allmän handling (2 kap. 3 § tredje stycket jämfört med första stycket tryckfrihetsförordningen).

Konventionens och direktivets bestämmelser om s.k. maskning – dvs. kravet att i de fall en handling innehåller både offentliga och sekretessbelagda uppgifter skall handlingen lämnas ut med de sekretessbelagda uppgifterna maskerade – har sin motsvarighet i 2 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsförordningen.

De krav som ställs i konventionens och direktivets bestämmelser om skydd för personuppgifter och maskning är således redan tillgodosedda i svensk rätt.

Intresseavvägning vid sekretessbedömningen Prop. 2004/05:65 Den svenska offentlighets- och sekretessregleringen är utformad på ett sådant sätt att allmänhetens intresse av insyn när det gäller miljöinformation till stor del redan är tillgodosett. Någon generell bestämmelse som gör det möjligt att i varje enskilt fall ta hänsyn till allmänhetens intresse av att ta del av sådan information finns dock inte. För att leva upp till de krav som ställs i konventionen och direktivet bör det därför i sekretesslagen införas en generell intresseavvägningsklausul som gör det möjligt att i det enskilda fallet göra en avvägning mellan allmänhetens intresse av att ta del av miljöinformation och det intresse som sekretessreglerna avser att skydda. Se vidare avsnitt 9.2.1.

Sekretess och uppgifter om utsläpp i miljön

En begäran om information om utsläpp som skett i miljön får enligt konventionen och direktivet inte avslås med hänvisning till myndigheters verksamhet, skyddet för kommersiell eller industriell information, skyddet för personuppgifter eller akter om en fysisk person, skyddet för tredje part eller skyddet av den miljö som informationen avser. De begränsningar som konventionen och direktivet sammantaget innebär i fråga om möjligheterna att föreskriva sekretess för uppgifter om utsläpp som gjorts i miljön motsvaras inte på samma sätt av sekretessbrytande regler i svensk rätt. För att svensk rätt skall leva upp till konventionens och direktivets krav är det således nödvändigt att införa sekretessbrytande regler för uppgifter om utsläpp. Se vidare avsnitt 9.2.2.

6.5. Skillnader i myndighetsbegreppen

Regeringens bedömning: Med anledning av skillnader mellan vad som menas med ”myndighet” i konventionen, miljöinformationsdirektivet och svensk rätt är det nödvändigt att införa bestämmelser om miljöinformation som finns hos organ som inte är myndigheter i svensk mening.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstansernas synpunkter redovisas i avsnitt 9.1. Skälen för regeringens bedömning: Enligt kraven i konventionen och miljöinformationsdirektivet skall allmänheten ha tillgång till miljöinformation från myndigheterna. Konventionens och direktivets myndighetsbegrepp skiljer sig något från det svenska. Detta innebär att det finns ett antal aktörer i det svenska samhället som faller in under konventionens och direktivets definition av offentlig myndighet, men som inte betraktas som myndigheter i svensk rätt. Offentlighetsprincipen är därmed inte tillämplig på dessa organ. För att svensk lagstiftning skall kunna leva upp till konventionen och direktivet i denna del är det nödvändigt att införa regler om skyldighet att lämna ut miljöinformation som gäller även de organ som inte är myndigheter enligt svensk rätt. Med anledning av detta föreslår regeringen att det införs en lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ. Ett sådant förslag, remissinstansernas synpunkter och skälen för förslaget redovisas i avsnitt 9.1.

6.6. Insamling och spridning av miljöinformation

Regeringens bedömning: Svenska myndigheter uppfyller de grundläggande kraven i Århuskonventionen och miljöinformationsdirektivet vad gäller insamling, organisering och spridning av miljöinformation.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna har inte framfört några särskilda synpunkter i denna del. Stockholms universitet har påpekat att det i svensk rätt inte finns något föroreningsregister av det slag som konventionen kräver. Kemikalieinspektionen har gjort gällande att Sverige inte uppfyller de specifika kraven i artikel 7 i direktivet och att artikeln bör överföras till svensk författningstext.

Skälen för regeringens bedömning

För att uppnå konventionens och direktivets syften är det inte tillräckligt att allmänheten har rätt att ta del av den information om miljön som finns hos myndigheterna. Informationen i sig måste vara av god kvalitet för att kunna ligga till grund för opinionsbildning, bedömningar inför beslut osv. Enligt direktivet skall medlemsstaterna så långt det är möjligt inom ramen för deras befogenheter se till att all information som sammanställts av dem eller för deras räkning är aktuell, korrekt och jämförbar. (Jfr konventionens artikel 5 och miljöinformationsdirektivet artiklarna 3.5, 7 och 8.)

Enligt konventionen skall parterna se till att myndigheterna innehar, organiserar och uppdaterar miljöinformation som är relevant för deras verksamhet. Enligt konventionen skall dessutom system inrättas som förser myndigheterna med information om föreslagna och befintliga verksamheter som påverkar miljön.

Myndigheternas förfarande för att göra miljöinformationen tillgänglig skall enligt konventionen vara öppet och det skall finnas reella möjligheter att ta del av informationen. I konventionen anges att detta kan uppnås t.ex. genom att allmänheten upplyses om vilken slags information som finns hos myndigheterna, på vilka grundläggande villkor som denna information tillhandahålls och hur man går till väga för att skaffa sig den. I konventionen exemplifieras vilka praktiska åtgärder som kan vidtas, t.ex. göra förteckningar och register kostnadsfritt tillgängliga, krav på tjänstemän att vara allmänheten behjälplig samt fastställande av kontaktställen.

I direktivet slås fast att tjänstemän skall bistå allmänheten vid informationssökning, det skall upprättas förteckningar över offentliga myndigheter och fastställas förfaranden som garanterar att rätten till tillgång till miljöinformation kan tillämpas i praktiken. Medlemsstaterna skall dessutom se till att myndigheterna på ett adekvat sätt upplyser allmänheten om dess rättigheter enligt direktivet.

Vart tredje år eller oftare skall enligt konventionen nationella rapporter publiceras om miljötillståndet i landet, inbegripet information om kvaliteten och belastningarna på miljön. Enligt direktivet skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att se till att nationella och regionala rapporter om miljösituationen offentliggörs med jämna mellanrum på högst fyra år.

Enligt direktivet skall informationen spridas bland annat med hjälp av informationsteknologi (telematik eller elektronik) när så är möjligt. Information som samlats in innan direktivet publicerades (den 14 februari 2003) behöver inte publiceras elektroniskt om den inte redan finns tillgänglig i denna form. Enligt direktivet kan kraven på aktiv spridning av information uppfyllas genom att skapa länkar till webbplatser på Internet där informationen kan hämtas.

Konventionen och direktivet preciserar vilken information det är som åtminstone skall göras tillgänglig via elektroniska databaser. Detta gäller t.ex. texterna till internationella fördrag, gemenskapslagstiftning, nationell lagstiftning om eller med anknytning till miljön, planer och program avseende miljön, uppgifter eller sammanställningar av uppgifter som samlats in genom övervakning av verksamhet som påverkar eller sannolikt kommer att påverka miljön, vissa miljökonsekvensbedömningar och riskbedömningar etc. (Se artikel 7.2 i miljöinformationsdirektivet och artikel 5.3 i konventionen.)

Det åligger även parterna att publicera eller på annat sätt sprida viss särskild miljöinformation till allmänheten. Det gäller bl.a. fakta och analyser som är av betydelse för utvärderingen av viktigare förslag på miljöpolitikens område, förklarande material om allmänhetens rättigheter enligt konventionen samt uppgifter om hur förvaltningen på alla nivåer fullgör sina officiella uppgifter och tillhandahåller tjänster med avseende på miljön.

Parterna skall dessutom uppmuntra verksamhetsutövare att informera allmänheten om den miljöpåverkan deras verksamhet och produkter har. Detta kan lämpligen ske inom ramen för frivillig miljömärkning eller miljörevision. Mekanismer skall utvecklas som ger allmänheten tillgång till tillräcklig produktinformation så att konsumenterna kan göra välgrundade miljöval.

Parterna skall enligt konventionen vidta steg för att gradvis utveckla en allmänt tillgänglig databas innehållande ett enhetligt landsomfattande system för inventering och registrering av föroreningar. Ett sådant system kan innehålla uppgifter om bl.a. utsläpp, förekomsten av miljöfarliga ämnen och produkter, förbrukningen av vatten, energi och naturresurser samt platser för avfallsförvaring.

Om ett omedelbart hot mot människors hälsa eller miljön uppkommer, skall all information som finns hos en myndighet och som kan möjliggöra för allmänheten att vidta alla nödvändiga åtgärder för att begränsa skadan omedelbart lämnas ut till allmänheten.

Organisering av information

Det finns en rad bestämmelser som leder till att det finns ett stort antal allmänna handlingar som innehåller miljöinformation hos myndigheter. Ett exempel på en sådan bestämmelse är 26 kap. 20 § miljöbalken enligt vilken den som utövar en miljöfarlig verksamhet årligen skall lämna en miljörapport till tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndigheten kan även förelägga en verksamhetsutövare att inkomma med uppgifter och handlingar som myndigheten behöver för tillsynen (21 §). Härutöver finns, t.ex. i de förordningar och föreskrifter som utfärdats med stöd av miljöbalken, flera bestämmelser som har till syfte att myndigheter skall förses med information om tillståndet i miljön. Inom myndigheterna finns

därför riklig tillgång till uppgifter både om förhållandena inom den offentliga verksamheten och på det privata området. Tillsynsmyndigheterna inhämtar t.ex. kontinuerligt information inom sina respektive ansvarsområden (jfr 26 kap. miljöbalken).

För att allmänhetens insynsrätt skall kunna tillgodoses och för att myndigheterna skall kunna ge den service som eftersträvas krävs att myndigheternas handlingsbestånd kan överblickas och att handlingarna med lätthet kan sökas och påträffas. Den svenska lagstiftningen ställer därför krav på upprättande av olika instrument för beskrivning och sökning av handlingar. Det uppställs krav på registrering (15 kap.1 och 2 §§sekretesslagen och 5 § arkivlagen [1990:782]), beskrivning av ADB-register (15 kap. 11 § sekretesslagen) och arkivredovisning, dvs. arkivbeskrivning och arkivförteckning (6 § arkivlagen).

Förteckningar över offentliga myndigheter kan hittas bl.a. via Sverigedirekt på Internet, på regeringens webbadress, etc. De myndigheter som hör till Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementets ansvarsområden och kanske är de som i första hand är intressanta när det gäller miljöinformation, hittar man på regeringens webbadress under Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet. Denna information är alltså tillgänglig för allmänheten.

Svenska myndigheters arbete med insamling och spridning av miljöinformation Naturvårdsverket har på uppdrag av regeringen utrett hur svenska myndigheter samlar in och sprider miljöinformation för att se om deras arbete motsvarar kraven i konventionen och direktivet. Naturvårdsverkets slutsats är att svenska myndigheter uppfyller kraven i konventionen och direktivet och att inga lagstiftningsåtgärder är nödvändiga i denna del. Naturvårdsverkets rapport är bifogad i bilaga 6.

I enlighet med vad Naturvårdsverket anfört gör regeringen bedömningen att de svenska myndigheternas system för insamling, organisering och spridning av miljöinformation är väl utbyggda och väl svarar mot Århuskonventionens och direktivets krav på informationsförsörjning. Några författningsändringar är därför inte nödvändiga.

Trots detta kan det svenska systemet förbättras och på ett tydligare sätt ge uttryck för konventionens principer om att goda möjligheter till granskning och nyttjande av miljöinformation är en fruktbärande form av samhälleligt deltagande på miljöområdet. Naturvårdsverket pekar i sin rapport översiktligt på vissa områden som skulle kunna fungera bättre, bl.a. i fråga om informationens faktiska tillgänglighet.

Konventionen ställer krav på att ett föroreningsregister gradvis skall införas (artikel 5.9). Genom det befintliga kemikalieutsläppsregistret och det utvecklingsarbete som pågår (se närmare Naturvårdsverkets rapport, bilaga 6) är konventionens grundläggande krav i detta avseende uppfyllt. I enlighet med konventionen måste arbetet på detta område fortsätta att utvecklas i framtiden.

Det stora informationsutbudet och de många tillgängliga informationskanalerna i dagens samhälle är inte alltid anpassade på ett sådant sätt att informationen verkligen är användbar för medborgaren. Mängden information växer hela tiden. Allt mer information hanteras och söks elektroniskt. Frågor om hur informationen struktureras elektroniskt blir där-

för allt mer intressanta. I det sammanhanget aktualiseras t.ex. frågor om hur metadata används för att ”märka” information, eller hur olika offentliga webbsidor samordnas, struktureras och kontrolleras.

Vid Miljödepartementets offentliga möte om konventionen den 7 november 2003 framfördes synpunkter om brister i tillgången till viss miljöinformation, bl.a. kan myndigheters krav på betalning för dokument utgöra hinder för dem som forskar inom miljöområdet. Det anfördes att detta borde kunna lösas genom att t.ex. ge myndigheter ett klart och tydligt uppdrag att sprida miljöinformation och att ordna finansieringen på annat sätt än genom avgifter.

Det är inte bara problem med att hitta eller ha råd att betala för viss information som begränsar den faktiska tillgängligheten till informationen. Den information som tillhandahålls måste t.ex. också vara relevant och begriplig. Här är det utbildning snarare än reglering som kan höja informationens kvalitet.

Regeringen har nyligen i skrivelsen 2003/04:110 Demokratipolitik uppmärksammat betydelsen av att ha tillgång till information och kunskap om samhället. Bland annat har språket en avgörande betydelse för människors förutsättningar att ta del av information och öka sin kunskap. Företrädare för myndigheter bör därför i sina kontakter med medborgarna ta hänsyn till människors olika språkmiljöer och därigenom varierande förutsättningar. Liknande frågor behandlas även i regeringens handlingsprogram En förvaltning i demokratins tjänst.

Som exempel på pågående arbete för att förbättra tillgången till information kan nämnas att Naturvårdsverket arbetar med en handlingsplan för utveckling av medborgarperspektivet i sin verksamhet med utgångspunkt i bl.a. Århuskonventionen.

I samband med att Sverige ratificerar konventionen kan det vara lämpligt att myndigheterna på liknande sätt ser över hur miljöinformationen är tillgänglig hos dem. Av samma anledning kan det även vara lämpligt att genomföra en mindre informationskampanj om rättigheterna i konventionen. En sådan har genomförts i t.ex. Danmark.

7. Rätten att delta i beslutsprocesser på miljöns område

Århuskonventionens s.k. andra pelare rör allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser. I alla stater fattar myndigheter och organ beslut som kan få en betydande effekt på miljön eller människors hälsa och välbefinnande. Av bl.a. detta skäl finns det både i nationell rätt och i gemenskapsrätten olika bestämmelser om beslutsprocesser. Det finns uppenbara fördelar med system som ger allmänheten effektiva möjligheter att delta i beslutsprocesser, inte minst genom att ett sådant deltagande också leder till ett betydelsefullt flöde av information till de beslutsfattande organen. Samtidigt ökar sådana system insynen, möjligheterna att påverka och kontrollera samt bidrar till att allmänhetens medvetenhet om miljöfrågor ökar.

Det EG-direktiv som tagits fram för att genomföra konventionen i denna del, direktivet om allmänhetens deltagande (2003/35/EG), består i

huvudsak av tre delar. Den första ger allmänheten rätt att delta vid utarbetandet av planer och program med miljöanknytning (t.ex. avfallsplaner). Det är fråga om planer som avses i sex angivna direktiv. De båda andra delarna innebär ändringar i IPPC-direktivet (1996/61/EG) och MKB-direktivet (1985/337/EEG). Ändringarna ger allmänheten en utvidgad rätt till information och möjlighet att delta i de beslutsprocesser som avses i IPPC-direktivet och MKB-direktivet samt en rätt att inom ramen för de beslutsprocesserna få beslut, handlingar och underlåtenheter prövade av domstol eller annat oberoende organ.

De materiella krav som konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande ställer på den nationella rätten är i stort sett lika. Direktivet är dock mer preciserat när det gäller bl.a. allmänhetens deltagande i planer och program.

Nedan jämförs svensk rätt om allmänhetens deltagande med de bestämmelser på området som finns i Århuskonventionen och direktivet. Eftersom direktivet i stora delar innebär ändringar i MKB- och IPPCdirektiven, kommenteras i vissa delar innehållet i de direktiven.

För närvarande pågår arbete med att se över svenska tillståndsprocesser. Miljöbalkskommittén lämnade i januari 2003 delbetänkandet En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124). Naturvårdsverket lämnade nyligen rapporten ”Pröva eller inte pröva? Förslag till ändringar av tillstånds- och anmälningsplikten för miljöfarliga verksamheter”. Även PBL-kommittén utreder för närvarande frågor med koppling till de frågor som behandlas nedan.

7.1. Beslutsprocesser om tillstånd för vissa verksamheter

Regeringens bedömning:. Det finns i svensk rätt regler om allmänhetens deltagande i de tillståndsprocesser som omfattas av konventionen och direktivet både i miljöbalken och i annan lagstiftning. Konventionens och direktivets krav är därmed uppfyllda.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på bedömningen.

Skälen för regeringens bedömning Allmänheten skall få delta vid beslutsprocesser om tillstånd för vissa verksamheter. Konventionen och direktivet innehåller bestämmelser om dels vid vilka tillståndsbeslutsprocesser allmänheten skall få delta, dels hur deltagandet skall gå till. (Jfr Århuskonventionen artikel 6 och direktiv 2003/35/EG artiklarna 3 och 4.)

En berörd allmänhet skall enligt konventionen ha rätt att delta i beslut rörande tillståndsprövning av verksamheter som förtecknats i bilaga I till konventionen. I bilagan räknas ett flertal större verksamheter upp, däribland verksamheter inom energisektorn, metallindustrin, mineralindustrin, den kemiska industrin, pappersindustrin och avfallshanteringen samt anläggningar av järnväg, motorväg och inre vattenväg, överföring av vattenresurser, utvinning av råolja och naturgas, dammar, rörledningar, elledningar, djurhållning, stenbrott, garverier, slakterier, mejerier etc.

Direktivet om allmänhetens deltagande, som i denna del ändrar IPPCdirektivet och MKB-direktivet, hänvisar till ett antal verksamheter uppräknade i bilagor till direktiven. De verksamheter som räknas upp i konventionens bilaga I överensstämmer i princip med de verksamheter som räknas upp i bilagorna I och II till MKB-direktivet och bilaga I till IPPCdirektivet. En verksamhet är angiven i konventionens bilaga utan någon motsvarighet i direktivens bilagor. Det är punkten 4 g i konventionsbilagan – ”Anläggningar där kemisk eller biologisk bearbetning används för framställning av fodertillsatser innehållande protein, fermentationsprodukter och andra proteinprodukter”.

Enligt konventionen och direktivet skall den berörda allmänheten också ha rätt att i enlighet med nationell lagstiftning delta vid tillståndsprocesser för verksamheter som inte räknas upp i konventionsbilagan men som kan ha betydande inverkan på miljön.

Utöver de angivna verksamheterna och anläggningarna sägs i konventionsbilagan att all verksamhet som inte särskilt anges i de uppräknade punkterna, men där allmänhetens deltagande är föreskrivet enligt ett förfarande för bedömning av miljöpåverkan i enlighet med den nationella lagstiftningen, också skall omfattas av konventionens bestämmelser om deltagande.

Utgångspunkter för bedömningen av de svenska reglerna

Århuskonventionen innebär inget krav på att det skall finnas tillståndsprocesser för de verksamheter som den knutits till, men om det finns en tillståndsprocess skall konventionens regler om allmänhetens deltagande vara tillämpliga på den processen. Som sagts ovan omfattar MKB- och IPPC-direktiven i huvudsak samma verksamheter som konventionen.

För att se vilka svenska tillståndsprocesser som allmänheten skall ha möjlighet att delta i utgår den fortsatta redogörelsen från hur MKB- och IPPC-direktiven genomförts i svensk rätt samt att de i äldre lydelse har genomförts eller inom en snar framtid kommer att ha genomförts på ett fullgott sätt både beträffande tillståndsplikt och kraven på miljökonsekvensbeskrivning med tillhörande samråd. Dessa tillståndsprocesser skall, i och med Århuskonventionen och de ändringar som den medfört i direktiven, leva upp till ett antal krav som beskrivs närmare i nästa avsnitt. I detta avsnitt görs enbart en genomgång av vilka tillståndsprocesser (med gällande samrådsregler) som träffas av de nya kraven.

MKB- och IPPC-direktiven har genomförts i svensk rätt dels genom bestämmelser i miljöbalken med tillhörande förordningar, dels genom bestämmelser i andra lagar med hänvisning till miljöbalken.

Miljöbalkens tillståndsprocesser Miljöbalkens bestämmelser om de tillståndsprocesser som i detta sammanhang blir aktuella finns inledningsvis i 9 kap. (miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd), 11 kap. (vattenverksamhet) och 12 kap. (täkter).

I den till 9 kap. tillhörande förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd anges att ett stort antal verksamheter omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt. Utöver detta kan regeringen eller en myndighet, enligt 9 kap. 6 § miljöbalken, utöka tillståndskravet i vissa fall.

Enligt 11 kap. miljöbalken krävs tillstånd för vattenverksamhet, om inte annat anges i kapitlet. I lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet finns bestämmelser om prövningen av viss vattenverksamhet.

Den största delen av de i MKB- och IPPC-direktiven angivna verksamheterna återfinns i uppräkningen i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som tillståndspliktiga verksamheter (tillstånd skall sökas hos miljödomstol eller länsstyrelsen). Även verksamheten i konventionsbilagans punkt 4 g som inte återfinns i MKB- och IPPC-direktiven – ”Anläggningar där kemisk eller biologisk bearbetning används för framställning av fodertillsatser innehållande protein, fermentationsprodukter och andra proteinprodukter.” – kan sägas falla in under en av verksamheterna i förordningsbilagan (verksamhet 24.64-2 ”fabrik för tillverkning av organiska produkter som inte ingår i någon annan punkt och där tillverkningen omfattar kemiska reaktioner”).

I 12 kap. miljöbalken finns bestämmelser om tillstånd för vissa täkter. Stenbrott är upptaget som en verksamhet i Århuskonventionens bilaga.

I 17 kap. miljöbalken anges att regeringen skall pröva tillåtligheten av ett antal uppräknade verksamheter. Ett antal av dessa verksamheter är sådana som faller in under konventionens tillämpningsområde. Regeringens beslut om tillåtlighet utgör inte det slutliga tillståndsbeslutet utan är en del i den process som leder fram till ett slutligt tillståndsbeslut. (Jfr prop. 1997/98:45, s. 443.)

Till de tillståndspliktiga verksamheterna i miljöbalken har det kopplats regler om samråd vid utarbetande av miljökonsekvensbeskrivningar. Reglerna finns i 6 kap. miljöbalken och förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar.

Svensk rätt har också regler om allmänhetens deltagande efter att en ansökan om tillstånd lämnats in. En ansökan om tillstånd prövas av miljödomstol eller länsstyrelsen beroende på vilken verksamhet det rör sig om. Av 21 kap. 1 § miljöbalken framgår att tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som prövas av miljödomstol skall prövas som ansökningsmål. Regler om länsstyrelsens och domstolens prövning finns i 19 och 22 kap. miljöbalken. I båda dessa kapitel finns regler om kungörelse av information och regler om allmänhetens möjligheter att yttra sig.

Tillståndsprövning enligt andra lagar med hänvisning till miljöbalkens regler om samråd

Bestämmelser om tillståndsprocesser finns också i andra lagar som hänvisar till miljöbalkens bestämmelser om samråd. Detta gäller t.ex. ellagen (1997:857), väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg och lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn.

Anläggningar för luftledning av elektrisk energi med en spänning av minst 220 kV och en längd av mer än 15 km (punkt 17 i konventionsbilagan) är inte tillståndspliktiga enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Sådana anläggningar är tillståndspliktiga enligt ellagen som hänvisar till 6 kap. miljöbalken vad gäller förfarandet för att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning vid ansökan om tillstånd. Ansökan om tillstånd prövas av Statens energimyndighet.

Vägbyggen prövas av Vägverket i samråd med länsstyrelsen. Om de har olika uppfattning hänskjuts frågan till regeringens prövning (11 § väglagen). Den som planerar att bygga en väg skall genomföra en förstudie. En vägutredning skall sedan genomföras om det i förstudien har klarlagts att alternativa vägsträckningar behöver studeras. För byggande av väg skall sedan upprättas en arbetsplan. Arbetsplanen skall enligt 3 a § väglagen jämställas med meddelande av tillstånd. Både vägutredningen och arbetsplanen har krav på miljökonsekvensbeskrivningar och samråd i enlighet 6 kap. miljöbalken (14 a och 15 §§väglagen).

För järnvägsbygge gäller enligt 3 § lagen om byggande av järnväg att en fastställd järnvägsplan jämställs med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. På samma sätt som vid vägbyggen skall den som planerar att bygga en järnväg göra en förstudie och eventuellt en järnvägsutredning innan järnvägsplanen fastställs. Både järnvägsutredningen och järnvägsplanen har krav på miljökonsekvensbeskrivning och samråd i enlighet med 6 kap. miljöbalken (1 a och 2 §§ lagen om byggande av järnväg).

Även i 1 b § lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn hänvisas till 6 kap. miljöbalken vad gäller framtagandet av en miljökonsekvensbeskrivning. Beslut om tillstånd meddelas av Sjöfartsverket.

På samma sätt finns hänvisningar till 6 kap. miljöbalken i ett antal andra lagar beträffande verksamheter som visserligen också kräver tillstånd enligt miljöbalken, men dessutom är tillståndspliktiga enligt andra lagar. Som exempel kan nämnas lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet angående prövning av tillstånd för kärnteknisk anläggning och lagen (1966:314) om kontinentalsockeln.

Andra tillståndsbeslut och ”deltagandeprocesser”

Tillståndskravet enligt miljöbalken omfattar fler verksamheter än de som anges i konventionens lista. Därtill kan regeringen eller myndighet enligt 9 kap. 6 § miljöbalken utöka tillståndskravet i vissa fall.

I 5 kap. plan- och bygglagen (1987:10) finns bestämmelser om att kommunen skall samråda med myndigheter och vissa delar av allmänheten när program utarbetas och när förslag till detaljplan upprättas. Dessa bestämmelser torde som huvudregel snarare falla under konventionens artikel 7 om allmänhetens rätt att delta i planer och program och behandlas inte närmare i detta sammanhang. En detaljplan som kan likställas med ett tillstånd för någon verksamhet i konventionsbilagan skulle dock kunna träffas av kraven i konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande. Europeiska kommissionen har haft invändningar beträffande genomförandet av MKB-direktivet i delar som rör plan- och bygglagen. Med anledning av detta pågår arbete med att anpassa de svenska bestämmelserna så att MKB-direktivet blir korrekt genomfört (prop. 2004/05:59), se vidare avsnitt 9.4.

Omprövning av tillstånd

Konventionens regler om allmänhetens deltagande skall när det är lämpligt tillämpas även vid omprövning eller uppdatering av villkor för de angivna verksamheterna (konventionens artikel 6.10). I konventionsbilagan anges vidare att varje förändring eller utökning av verksamheter där

ändringen eller utökningen i sig uppfyller kriterierna i bilagan (t.ex. angående en verksamhets storlek, kapacitet, tröskelvärden etc.) skall omfattas av reglerna om allmänhetens deltagande. Om förändringen eller utökningen är mindre än vad som anges som nedre gräns för att en verksamhet skall omfattas av bilagan till konventionen behöver reglerna om deltagande endast tillämpas om verksamheten kan ha betydande påverkan på miljön. (Jfr p 22 i bilagan och artikel 6.1 a och b.)

Direktivet ställer högre krav än konventionen. Genom ändringarna i MKB- och IPPC-direktiven har införts liknande bestämmelser som i konventionen, men kravet på deltagande är inte begränsat till när det är lämpligt, utan skall ske vid ”meddelande av tillstånd för en väsentlig förändring av verksamheten” och vid ”uppdatering av ett tillstånd för en anläggning eller av villkoren för en anläggnings tillstånd”.

I bilaga I till MKB-direktivet har gjorts ett tillägg varigenom en ändring eller utvidgning av ett projekt som upptas i bilagan skall antas medföra betydande miljöpåverkan om ändringen eller utvidgningen i sig själv uppfyller de kriterier (t.ex. angående en verksamhets storlek, kapacitet etc.) som fastställs i bilagan.

I IPPC-direktivet har införts en bestämmelse som innebär att en ändring eller utvidgning av verksamheter som kontrolleras under direktivet skall anses vara väsentlig om ändringen eller utvidgningen i sig själv uppfyller de kriterier eller tröskelvärden som anges i bilaga 1 till direktivet. Samtidigt har IPPC-direktivets artikel 15 ändrats så att det nu uttryckligen framgår att den berörda allmänheten skall få delta även beträffande tillstånd för en väsentlig förändring av en verksamhet samt vid uppdatering av tillstånd eller av villkoren för en anläggnings tillstånd.

Om en ansökan om omprövning av villkor inkommer till en svensk tillståndsmyndighet skall den behandlas på samma sätt som en initial ansökan om tillstånd, vilket innebär att reglerna om kungörelse m.m. blir tillämpliga.

Om ett tillstånd till en verksamhet omprövas enligt svensk rätt med anledning av att verksamheten skall ändras måste även en miljökonsekvensbeskrivning göras i enlighet med 6 kap. 1 § miljöbalken. Samrådsreglerna i 6 kap. miljöbalken blir alltså tillämpliga även vid omprövning av tillstånd. Svensk rätt bedöms därför överensstämma med konventionen och direktivet.

Beslut om genetiskt modifierade organismer

Parterna till konventionen skall inom ramen för sin nationella lagstiftning och i möjlig och lämplig utsträckning även tillämpa bestämmelserna om allmänhetens deltagande på beslut om att tillåta utsättning av genetiskt modifierade organismer (GMO) i miljön.

Tillstånd för utsläppande av GMO regleras av EG-direktiven 90/219/EEG om innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer och 2001/18/EG om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön och om upphävande av rådets direktiv 90/220/EEG. Dessa är genomförda i svensk rätt med förordningen (2000:271) om innesluten användning av genetiskt modifierade organismer och förordningen (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön. Konventionen ställer inte högre krav än dessa direktiv varför svensk rätt uppfyller konventionens krav.

Undantag från kravet på allmänhetens möjligheter att delta Prop. 2004/05:65 Om det är föreskrivet i nationell lagstiftning får parter besluta att från fall till fall inte tillämpa artikelns bestämmelser i fråga om verksamheter som svarar mot det nationella försvarets behov. En liknande bestämmelse finns i MKB-direktivet.

Konventionens bestämmelser om allmänhetens deltagande behöver inte heller tillämpas på de projekt som räknats upp i bilagan, men som bedrivs uteslutande eller huvudsakligen för att forska, utveckla och prova nya metoder eller produkter under mindre än två år, om de inte kan antas medföra betydande skadliga verkningar på miljön eller hälsan. Liknande undantagsbestämmelse finns i IPPC-direktivet, bilaga I.

Enligt MKB-direktivet får medlemsstater besluta att ett visst projekt helt eller delvis skall undantas från direktivets regler. I så fall skall medlemsstaten undersöka om någon annan form av bedömning är lämplig och se till att den information som samlats in i samband med undersökningen, uppgifter om undantaget och skälen för undantaget görs tillgängliga för allmänheten.

Miljöbalkens regler är tillämpliga även i fråga om projekt inom ramen för totalförsvaret.

7.2. Hur deltagandet skall gå till

Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller konventionens och direktivets krav på hur allmänhetens deltagande i tillståndsprocesserna skall gå till. Allmänheten informeras om tillståndsprocessen, information hålls tillgänglig och det finns möjligheter att lämna synpunkter i enlighet med kraven i konventionen och direktivet.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Några remissinstanser har haft synpunkter på svensk rätts överensstämmelse med konventionen och direktivet. Stockholms universitet har ifrågasatt om miljöbalkens tillståndsförfarande lever upp till konventionens krav på att berörd allmänhet ”på ett tidigt och lämpligt stadium informeras på ett effektivt sätt, antingen genom offentligt tillkännagivande eller i förekommande fall enskilt” mot bakgrund av att kungörelse sker i ett sent skede i tillståndprocessen. Svenska Naturskyddsföreningen har anfört att det förslag till MKB-förfarande som presenterats av Miljöbalkskommittén (En effektivare miljöprövning - SOU 2003:124) inte är förenligt med konventionens syfte och anda. Domstolsverket och Uppsala universitet har anfört att konventionens bestämmelser om att allmänheten skall informeras om beslut innebär ett krav på kungörelse. Uppsala universitet har vidare pekat på den bestämmelse som anger att kungörelse av överklagande endast sker om det är sökanden som överklagat men att allmänheten även i de fallen kan ha ett intresse av målet (23 kap. 5 § miljöbalken).

Skälen för regeringens bedömning

De svenska bestämmelserna om allmänhetens delaktighet i beslut som rör miljön utgör en väsentlig del av proceduren för tillståndsgivning

enligt miljöbalken och tillståndsgivning enligt andra lagar som hänvisar till balken. Dels innehåller miljöbalken krav på samrådsförfarande i ett tidigt skede av beslutsförfarandet (både före och i samband med framtagande av miljökonsekvensbeskrivningar), dels innehåller den regler om kungörande (av miljökonsekvensbeskrivning och ansökan) och möjligheter att yttra sig innan ett mål eller ärende avgörs.

Miljöbalkskommittén har i syfte att åstadkomma en effektivare miljöprövning haft i uppdrag att se över de relevanta miljöbalksbestämmelserna (dir. 2003:61). Den 9 januari 2004 redovisade kommittén sitt delbetänkande En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124). Betänkandet innehåller förslag till ändringar i 6 kap. miljöbalken. Kommittén har i sitt arbete beaktat direktivet om allmänhetens deltagande.

Här följer en genomgång av svensk rätt i förhållande till konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande.

Identifiering av de som är berörda av projektet I de fall det anses lämpligt bör den som ansöker om tillstånd för en verksamhet uppmanas att innan ansökan ges in identifiera vilka som kan beröras av projektet, inleda diskussioner och tillhandahålla information om syftet med ansökan (konventionens artikel 6.5). Liknande bestämmelser saknas i direktiven.

Enligt svensk rätt gäller att alla som avser att bedriva verksamhet som kräver tillstånd eller beslut om tillåtlighet skall samråda med enskilda som kan antas bli särskilt berörda innan de ansöker om tillstånd och innan en miljökonsekvensbeskrivning upprättas (6 kap. 4 § miljöbalken). Enligt miljöbalkspropositionen (prop. 97/98:45, del I s. 285) omfattar denna grupp grannar och liknande, dvs. sådana som i många fall är sakägare. Det sägs dock vidare att andra inte är utestängda från processen. Denna samrådsprocess skall inledas ”i god tid och i behövlig omfattning”. Det svenska samrådsförfarandet skall alltså inledas tidigt i processen och omfattningen av den beror av den planerade verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning.

Viss inledande information skall lämnas på ett lämpligt sätt till allmänheten

I konventionen och i MKB- och IPPC-direktiven används begreppen ”allmänheten” och ”den berörda allmänheten” i samband med de olika reglerna för hur allmänhetens deltagande vid tillståndsbeslut skall gå till.

Definitionerna av ”allmänheten” och ”den berörda allmänheten” i konventionen och direktiven överensstämmer. Med allmänheten avses en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, sammanslutningar, organisationer eller grupper av dessa. Med "berörd allmänhet" avses den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har intresse av beslutsprocesser på miljöområdet. Enskilda organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller eventuella krav i den nationella lagstiftningen skall anses ha ett sådant intresse.

När det gäller konventionens och direktivens krav om att viss information skall lämnas i samband med att en beslutsprocess initieras på något sätt sägs i konventionen att informationen skall lämnas till den ”berörda allmänheten”, medan direktiven säger att ”allmänheten” skall få den informationen. I övrigt överensstämmer konventionens och direktivens

bestämmelser i sak. Direktiven innebär alltså att en större grupp skall informeras (hela allmänheten) än vad konventionen kräver (den berörda allmänheten).

Enligt MKB-direktivet, med de ändringar som direktivet om allmänhetens deltagande medfört, skall ”allmänheten” i ett tillståndsärende informeras om (1) ansökan om tillstånd, (2) uppgift om att projektet omfattas av en miljökonsekvensbeskrivning, (3) uppgifter om vilka myndigheter som är behöriga att fatta beslut, (4) vilka myndigheter som man kan få information i frågan av, (5) vilka myndigheter man kan lämna in synpunkter till, (6) vilka tidsfrister som gäller för att lämna synpunkter eller frågor, (7) vilka beslut som kan komma att fattas, (8) uppgift om var den information som inhämtats från exploatören finns tillgänglig (bl.a. projektbeskrivning, data för bedömning av miljöpåverkan, etc.), (9) uppgift om när, var och hur relevant information kommer att göras tillgänglig, och (10) uppgift om hur allmänheten kommer att få delta i processen.

Enligt det ändrade IPPC-direktivet skall allmänheten dessutom få följande information: (1) förslag om uppdatering av tillstånd eller tillståndsvillkor för ”IPPC-verksamheterna”, inbegripet de uppgifter som normalt skall lämnas i en tillståndsansökan (utöver vad som redan tidigare skulle lämnas i ansökan skall den nu även innehålla de huvudalternativ som sökanden övervägt, om det finns sådana, i form av en översikt), och (2) uppgift om samråd har skett med annan medlemsstat i fråga om IPPC-anläggningar som kan få en betydande negativ effekt på miljön i annan stat.

Konventionens krav i fråga om vilken information som skall lämnas till en berörd allmänhet motsvarar i huvudsak direktivets. Enligt konventionen skall dock även lämnas information om vilken miljöinformation av betydelse som finns tillgänglig.

Informationen skall enligt konventionen lämnas på ett lämpligt och effektivt sätt, antingen genom offentligt tillkännagivande eller i förekommande fall enskilt. Direktivet om allmänhetens deltagande ändrar i artikel 4.2 MKB-direktivet och säger att informationen skall lämnas genom offentliga meddelanden, eller på annat lämpligt sätt, t.ex. med hjälp av elektroniska medier när sådana är tillgängliga. De närmare bestämmelserna om hur allmänheten skall informeras (t.ex. genom affischering inom ett visst område eller offentliggörande i lokalpressen) och hur samråd skall ske med den berörda allmänheten (exempelvis skriftligen eller genom offentlig utfrågning) skall enligt artikel 3 i direktivet om allmänhetens deltagande fastställas av medlemsstaterna.

Informationen skall enligt direktivet lämnas på ett tidigt stadium och senast så snart informationen rimligen kan ges. Konventionen är även i denna del mer begränsad än direktivet och säger enbart att informationen skall ges på ett tidigt stadium.

Svenska regler om inledande information

Före samrådet enligt 6 kap. 4 § miljöbalken skall den som avser att bedriva verksamheten till länsstyrelsen och berörda enskilda lämna uppgifter om projektets lokalisering, omfattning, utformning och miljöpåverkan.

När en miljökonsekvensbeskrivning är klar skall detta, tillsammans med kungörelsen om ansökan om tillstånd för en viss verksamhet, kungöras enligt 6 kap. 8 § miljöbalken, som hänvisar till 19 kap. 4 § och 22 kap. 3 §miljöbalken.

I 22 kap. 3 § miljöbalken finns en uppräkning av vilken information som kungörelsen skall innehålla. Uppräkningen motsvarar i huvudsak konventionens och direktivens krav. Det sägs dock inte uttryckligen i 22 kap. 3 § att kungörelsen skall innehålla uppgift om att projektet omfattas av en miljökonsekvensbeskrivning, uppgift om vilka beslut som kan komma att fattas, uppgift om gränsöverskridande samråd eller uppgift om vilken miljöinformation av betydelse som finns tillgänglig.

Enligt 22 kap. 1 § miljöbalken skall en ansökan innehålla en miljökonsekvensbeskrivning om det krävs enligt 6 kap. miljöbalken. Vidare skall ansökan innehålla uppgift om det samråd som skett enligt 6 kap.46 §§miljöbalken. I kravet i 22 kap. 3 § miljöbalken på att kungörelsen skall innehålla en kortfattad redogörelse för ansökan får anses ingå att ange att det finns en miljökonsekvensbeskrivning, och att gränsöverskridande samråd skett enligt 6 kap. 6 § miljöbalken om så är fallet. Svensk rätt behöver därför inte ändras på den punkten.

Eftersom kungörelsen skall innehålla en redogörelse för ansökan och det framgår av ansökan vilket beslut som sökanden önskar är det vidare inte nödvändigt att uttryckligen kräva att kungörelsen skall innehålla uppgift om vilka beslut som kan komma att fattas. Det är inte heller nödvändigt att uttryckligen kräva att kungörelsen skall innehålla information om vilken miljöinformation av betydelse som finns tillgänglig. En miljökonsekvensbeskrivning skall nämligen innehålla de uppgifter som behövs för att identifiera och beskriva de effekter som en planerad verksamhet kan medföra på miljön (jfr 6 kap.3 och 7 §§miljöbalken). I och med att det kungörs att det gjorts en miljökonsekvensbeskrivning som innehåller denna miljöinformation av betydelse som konventionen talar om bedömer regeringen att svensk rätt lever upp till konventionens krav i denna del. Kungörelse sker inte heller, såsom Stockholms universitet gjort gällande, i ett sådant skede av beslutsprocessen att det skulle strida mot konventionens krav på information på ett tidigt stadium (jfr artikel 6.2). Konventionen innebär inte, enligt regeringens uppfattning, ett krav på kungörelse av överklagande (jfr 23 kap. 5 § miljöbalken).

Viss information skall hållas tillgänglig för den berörda allmänheten Utöver att viss information skall offentliggöras på ett eller annat sätt skall även viss information hållas tillgänglig för den berörda allmänheten. Som tidigare nämnts avses med "berörd allmänhet" den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har intresse av beslutsprocesser på miljöområdet. Enskilda organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller eventuella krav i den nationella lagstiftningen skall anses ha ett sådant intresse.

En myndighet skall enligt konventionen kostnadsfritt hålla all relevant information om projektet tillgänglig för allmänheten. Det är tillåtet att i den nationella lagstiftningen kräva att den som vill ta del av information framställer en begäran om det. Den information som minst skall hållas tillgänglig på detta sätt räknas upp i konventionens artikel 6.6 a–f. I

direktivet om allmänhetens deltagande, artiklarna 3.3 och bilaga V punkten 2, finns en liknande uppräkning av vilken information som inom rimliga tidsramar skall hållas tillgänglig för den berörda allmänheten.

Informationen avser bl.a. en beskrivning av verksamheten inklusive uppskattad grad av utsläpp, förväntad miljöpåverkan, åtgärder för att förhindra eller minska miljöpåverkan, en översikt över de huvudalternativ som sökanden överväger, viktigare rapporter och utlåtanden som lämnats till myndigheten i frågan samt annan relevant information.

Bestämmelserna om allmänhetens deltagande påverkar inte parternas rätt att vägra lämna ut information i enlighet med konventionens regler om avslag och sekretess.

Svenska regler om att hålla information tillgänglig

Den berörda allmänheten skall, som nämnts, under processen kostnadsfritt kunna ta del av information som är relevant för beslutsfattandet (konventionen innehåller en uppräkning av vilken information som avses här). Sådan information finns i Sverige i allmänna handlingar. Det innebär att var och en har rätt att ta del av informationen med stöd av offentlighetsprincipen. Allmänna handlingar skall hållas tillgänglig för allmänheten utan kostnad. Det finns i svensk rätt även uttryckliga regler om vilken information en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla och som därmed skall hållas tillgänglig för allmänheten vid kungörelse av ansökan och miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 8 § miljöbalken.

Av 6 kap. 7 § miljöbalken följer att en miljökonsekvensbeskrivning skall ha ett visst närmare angivet innehåll. Den bestämmelsen motsvarar i stort sett konventionens krav. I den mån konventionens uppräkning av information som skall hållas tillgänglig inte återfinns i miljöbalkens uppräkning omfattas informationen dock av offentlighetsprincipen. Svensk rätt överensstämmer därför med konventionen i denna del.

Den berörda allmänheten skall ha möjlighet att delta på ett meningsfullt sätt

Den berörda allmänheten skall inte bara informeras och ha tillgång till informationen, utan också ha möjlighet att delta aktivt i processen.

Processen skall enligt konventionen påbörjas i så god tid att alla alternativ är öppna och den berörda allmänheten kan utöva ett verkligt inflytande. Av artiklarna 3.4 och 4.3 i direktivet om allmänhetens deltagande följer på samma sätt att den berörda allmänheten tidigt skall ges möjlighet att på ett effektivt sätt delta i tillståndsförfarandet enligt MKB- och IPPC-direktiven.

Den berörda allmänheten skall under dessa förutsättningar ges tillfälle att yttra sig – och skriftligt eller vid ett offentligt möte el. dyl. lämna synpunkter, upplysningar, analyser eller åsikter – när alla alternativ står öppna, innan beslut fattas. Närmare bestämmelser om hur samrådet med den berörda allmänheten skall gå till får, enligt direktivet, fastställas av medlemsstaterna. Hela förfarandet skall enligt både konventionen och direktivet innebära att rimliga tidsramar ges för de olika etapperna i processen så att den berörda allmänheten ges möjlighet att förbereda sig och delta på ett effektivt sätt.

Parterna till konventionen åtar sig att garantera att synpunkterna beaktas i beslutsprocessen. Även i direktivet anges, i bilaga V punkten 4, att vederbörlig hänsyn skall tas till resultatet av samrådet vid IPPC-

tillståndsprocessen. I MKB-direktivet fanns sedan tidigare en liknande bestämmelse i artikel 8.

Svenska bestämmelser som möjliggör ett meningsfullt deltagande

I svensk rätt finns, som ovan visats, regler om ett inledande samråd – före miljökonsekvensbeskrivning och ansökan. Om länsstyrelsen bedömer att en påtänkt verksamhet kan komma att medföra betydande miljöpåverkan skall en miljökonsekvensbedömning göras (6 kap. 5 § miljöbalken). I samband därmed skall ett utökat samrådsförfarande genomföras.

Ett utökat samråd omfattar inte bara de direkt berörda utan dessutom t.ex. ”den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda”. Med allmänheten avses här en betydligt vidare personkrets än den som avses i 6 kap. 4 § miljöbalken (se prop. 1997/98:45, del 2, s. 60). Således omfattas såväl närboende och ortsbefolkning som andra berörda. Även miljöorganisationerna och då särskilt de som är verksamma på orten omfattas.

Efter kungörelse av ansökan och miljökonsekvensbeskrivning skall dessa handlingar hållas tillgängliga för ”allmänheten”, som skall beredas tillfälle att yttra sig över dem innan målet eller ärendet prövas, jfr 6 kap. 8 § miljöbalken. Den ”allmänhet” som bereds möjlighet att delta i detta stadium av beslutsprocessen är alltså mycket vid – den som vill kan lämna synpunkter inför ett beslut.

När miljödomstolarna prövar frågor om tillstånd enligt miljöbalken gäller den så kallade officialprincipen. Principen innebär att domstolen inte är bunden av parternas yrkanden när den gör sina bedömningar. I stället skall den själv sörja för att utredningen blir tillfredställande. Vid ansökningsmål anses domstolen visserligen vara bunden av ansökan på så sätt att den utgör ramen för prövningen. T.ex. vid ett mål som överklagas från länsstyrelsen anses i princip endast de delar som överklagas vara uppe till prövning. Vem som helst har dock i princip rätt att delta och lämna synpunkter i domstolens beslutsprocess.

I miljöbalkspropositionen (prop. 1997/98:45, del 1, s. 293 f.) anförde regeringen att miljödomstolarna, och i de flesta fall även länsstyrelserna, kan förväntas hålla muntlig förhandling i mål avseende verksamheter som kan antas få en betydande miljöpåverkan. Eftersom kallelsen till en sådan förhandling i sedvanlig ordning kommer att kungöras kan enskilda och organisationer som anser sig berörda delta även där och lämna synpunkter på såväl ansökan som miljökonsekvensbeskrivningen. Den allmänhet som har möjlighet att delta vid miljödomstolarnas inledande prövning av tillstånd är därmed mycket stor.

Enligt konventionen skall det finnas rimliga tidsramar för de olika etapperna i processen. Det finns inget uttalat krav i 6 kap. 8 § miljöbalken på att lämplig tid skall ges för yttrande över en miljökonsekvensbeskrivning. I 7 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar sägs dock att kungörelsen av miljökonsekvensbeskrivningen skall ange att skriftliga synpunkter får lämnas inom den tid som den myndighet som skall göra prövningen bestämt. I 22 kap. 10 § miljöbalken sägs på liknande sätt att synpunkter på ansökan skall lämnas inom den tid domstolen har bestämt.

Sammanfattningsvis kan sägas att för att processen skall fungera måste självklart rimlig tid för inhämtande av information, ställningstagande och ingivande av synpunkter erbjudas allmänheten. Lämplig tidsrymd för detta är naturligtvis beroende av den tänkta verksamhetens art och omfattning. Naturvårdsverket har tagit fram allmänna råd (NFS 2001:9) beträffande bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar. I dessa står att den tid som prövningsmyndigheten lämnar för yttrande bör vara minst tre veckor. Att reglera denna tidsrymd i författning har inte bedömts nödvändigt.

Den beslutsfattande myndigheten skall beakta vad som framkommit av samråd och yttranden över miljökonsekvensbeskrivning och ansökan (6 kap. 9 § andra stycket miljöbalken). Denna bestämmelse tillgodoser konventionens krav om att vederbörlig hänsyn skall tas till resultatet av allmänhetens deltagande.

Information om beslutet skall ges och ytterligare uppgifter skall hållas tillgängliga

Konventionen slår fast att när myndigheten fattat ett beslut skall allmänheten skyndsamt informeras om detta. Beslutet skall vara tillgängligt i skriftlig form och även innehålla de skäl som lagts till grund för beslutet och de överväganden som gjorts. Direktivet om allmänhetens deltagande är mer preciserat i denna del.

När ett beslut i en tillståndsprocess fattats skall allmänheten, enligt artikel 3.6 i direktivet, informeras om beslutet och ges tillgång till beslutets innehåll och eventuella villkor, de huvudsakliga skälen och överväganden som beslutet grundar sig på, inklusive förfarandet för allmänhetens deltagande, samt en eventuell beskrivning av åtgärder för att om möjligt motverka de allvarligaste negativa miljöeffekterna. I artikel 4.3 b i direktivet sägs utöver detta att beslutets innehåll, inklusive en kopia av tillståndet, skall finnas tillgängligt för allmänheten.

Svenska bestämmelser om information om beslut m.m.

Miljödomstolen skall meddela dom (vilket alltså innefattar en dom som innebär att tillstånd lämnas till en verksamhet) så snart som möjligt med hänsyn till målets art och omständigheterna i övrigt (22 kap. 21 § miljöbalken). Om det inte finns synnerliga skäl och om huvudförhandling hållits skall dom meddelas inom två månader efter förhandlingen. Parterna skall underrättas om innehållet i domen skriftligen eller genom att domen hålls tillgänglig hos aktförvararen.

Även i förvaltningsprocesslagen (1971:291) och förvaltningslagen finns bestämmelser om meddelande av dom och beslut samt vad dessa skall innehålla. Den svenska offentlighetsprincipen innebär att beslutstexten är tillgänglig för allmänheten. Något krav på kungörelse av samtliga domar och beslut finns inte i lagstiftningen. En bestämmelse om kungörelse av dom och beslut finns i 6 kap. 8 § andra stycket miljöbalken. I praktiken förekommer också i stor utsträckning kungörelse av dom i ansökningsmål med stöd av 22 kap. 3 § första stycket fjärde punkten miljöbalken. Konventionen kan emellertid inte i och för sig anses innebära ett krav på kungörelse. Regeringen anser därför att svensk rätt uppfyller konventionens krav i denna del.

Hänvisningar till S7-2

  • Prop. 2004/05:65: Avsnitt 10

7.3. Gränsöverskridande samråd

Regeringens bedömning: För att säkerställa att svensk rätt uppfyller konventionens och direktivets krav bör en förordningsändring ske. Regeringen avser att genomföra en sådan förändring.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte haft några synpunkter på bedömningen. Naturvårdsverket har anfört att ett visst förtydligande av skyldigheten att samråda med andra länder behövs och att ett tillägg till förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar är lämpligt.

Skälen för regeringens bedömning

Direktivet om allmänhetens deltagande innehåller bestämmelser om att medlemsstater vars miljö i betydande grad kan komma att påverkas negativt av projekt i en annan medlemsstat skall få delta effektivt i tillståndsförfarandet för projektet. Detta skall ske om den medlemsstat där projektet planeras konstaterar att så är fallet, eller om den medlemsstat som kan komma att påverkas begär det.

Ändringar i detta avseende har gjorts både i MKB-direktivet och i IPPC-direktivet. Bestämmelserna ser dock något olika ut.

Den medlemsstat inom vilken projektet är avsett att utföras skall informera den utsatta medlemsstaten så snart som möjligt och senast när den informerar den egna allmänheten om projektet, dvs. så snart informationen rimligen kan ges.

När det gäller verksamheter som faller under MKB-direktivet sägs att den information som skall lämnas i det första initiala skedet omfattar bl.a. en beskrivning av projektet, tillsammans med alla tillgängliga uppgifter om möjliga gränsöverskridande konsekvenser, och uppgift om vilket slags beslut som kan komma att fattas.

Ändringen i MKB-direktivet innebär vidare att den berörda medlemsstaten skall ges rimlig tid att ange om den vill delta i processen. Någon liknande bestämmelse finns inte i IPPC-direktivet.

Den berörda medlemsstaten skall alltså enligt MKB-direktivet få rimlig tid att ange om den vill delta i processen. Om den vill delta skall den även få samma information som allmänheten i den stat där beslutsprocessen äger rum – både den information som aktivt skall göras offentlig för allmänheten och den information som skall hållas tillgänglig för den berörda allmänheten.

Initialt, dvs. utan att den berörda staten har angett att den vill delta i processen, skall informationen omfatta bl.a.

1. ansökan om tillstånd

2. uppgift om det gjorts en nationell eller gränsöverskridande miljökonsekvensbeskrivning,

3. uppgift om vilka myndigheter som är behöriga att fatta beslut, av vilka relevant information kan erhållas och till vilka eventuella synpunkter kan lämnas,

4. vilka beslut som kan komma att fattas,

5. uppgift om var eller på vilket sätt relevant information kommer att göras tillgänglig,

6. de viktigaste rapporter och utlåtanden som lämnats till de behöriga myndigheterna, och

7. annan information som är relevant för beslutet och som hålls tillgänglig för den egna allmänheten.

Medlemsstaterna får fastställa de närmare bestämmelserna för hur den berörda allmänheten på den påverkade medlemsstatens territorium skall kunna delta i beslutsprocessen.

Den berörda medlemsstaten skall få information om beslutet, de huvudsakliga skälen och förfarandet för allmänhetens deltagande. Vidare skall informationen innehålla en beskrivning av de huvudsakliga åtgärder som vidtas för att undvika, minska och om möjligt motverka de allvarligaste negativa följderna av beslutet.

Den medlemsstat med vilken samråd sker skall se till att all information den får görs tillgänglig på ett lämpligt sätt för den berörda allmänheten på det egna territoriet.

De svenska reglerna om samråd med andra medlemsstater

Om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan i ett annat land skall enligt 6 kap. 6 § miljöbalken den ansvariga svenska myndigheten informera den ansvariga myndigheten i det andra landet om planerna och bereda det andra landet tillfälle att delta i samrådsförfarande om ansökan och miljökonsekvensbedömningen. Sådan information skall också lämnas om en annan stat som kan antas bli utsatt för betydande miljöpåverkan begär det.

I förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar anges att Naturvårdsverket är den ansvariga svenska myndigheten om inte regeringen efter anmälan från verket beslutar annat. Naturvårdsverket skall lämna och ta emot underrättelser i enlighet med 6 kap. 6 § miljöbalken, men även enligt åtaganden i Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang. Naturvårdsverket får även kungöra information i Sverige och i annat land (efter samråd med dess ansvariga myndighet).

Enligt åtagandena i Esbokonventionen skall Sverige i förhållande till den konventionens parter vidta ett antal åtgärder i samband med vissa verksamheter som kan få gränsöverskridande konsekvenser. Sverige skall bl.a. underrätta om föreslagna verksamheter, inleda diskussioner och ge allmänheten i de områden som kan antas bli utsatta möjlighet att delta i beslutsprocessen. Det finns i Esbokonventionen en uppräkning av vilken information som måste lämnas bl.a. information om den föreslagna verksamheten och om vilket beslut som kan komma att fattas samt angivande av rimlig tid inom vilken svar erfordras.

Om den andra parten svarat och angett att den vill delta skall ytterligare information lämnas, bl.a. relevant information om förfarandet med en miljökonsekvensbeskrivning samt om den föreslagna verksamheten och dess sannolika betydande skadliga gränsöverskridande verkan.

De berörda parterna skall enligt Esbokonventionen vidare säkerställa att allmänheten i de utsatta områdena informeras och ges möjlighet att lämna synpunkter som sedan skall vidarebefordras till den ansvariga myndigheten. En miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas och samråd skall sedan hållas angående bl.a. verksamhetens gränsöverskridande påverkan och åtgärder för att reducera denna påverkan. Hänsyn till sam-

rådet skall tas i beslutet. Den andra parten skall få ta del av det slutliga beslutet tillsammans med skäl och överväganden. Om någon part begär det skall samråd även äga rum beträffande frågan om beslutet behöver ändras. Det finns även bestämmelser om en efterföljande analys och om bilateralt och multilateralt samarbete.

Redan i dag finns alltså regler om ett relativt omfattande samråd med andra medlemsstater vid verksamheter som kan ha påverkan över gränserna.

I sammanhanget kan även nämnas att ytterligare krav på gränsöverskridande samråd redan i tidigare skeden i planeringsprocessen inför kommande tillstånd för verksamheter ställs i direktiv 2001/42/EG om miljöbedömning av vissa planer och program. Direktivets genomförande i svensk rätt behandlas i regeringens proposition Miljöbedömningar av planer och program (prop. 2003/04:116) och lagändringar som bl.a. innebär krav i fråga om gränsöverskridande samråd har trätt i kraft den 21 juli 2004 (jfr avsnitt 9.3).

Behovet av att anpassa svensk rätt till kraven i direktivet om allmänhetens deltagande

Bestämmelsen i 6 kap. 6 § miljöbalken är inte tillräckligt utförlig för att kunna anses leva upp till konventionens krav. De utförligare bestämmelserna i förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar, med dess hänvisningar till Esbokonventionen är visserligen i stora delar överensstämmande med kraven i direktivet om allmänhetens deltagande. Eftersom Esbokonventionen och direktivet i denna del i viss mån har olika tillämpningsområden – det är inte exakt samma verksamheter som räknas upp i bilagan till Esbokonventionen, som i bilagorna till MKB- och IPPCdirektiven är det dock osäkert om svensk rätt lever upp till kraven i direktivet om allmänhetens deltagande i denna del. Naturvårdsverket har anfört att ett visst förtydligande av skyldigheten att samråda med andra länder behövs och att ett tillägg till förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar är lämpligt. För att säkerställa att svensk rätt uppfyller konventionens och direktivets krav avser regeringen att besluta om nödvändiga förordningsändringar.

7.4. Utarbetandet av planer och program

Regeringens bedömning: Genomförandet av direktivet om miljöbedömning av planer och program har medfört en rad författningsändringar som trätt i kraft den 21 juli 2004. Genom dessa uppfyller svensk rätt Århuskonventionens bestämmelse om allmänhetens rätt att delta vid utarbetandet av planer och program. För att leva upp till kraven i direktivet om allmänhetens deltagande är det dock nödvändigt att införa en uttrycklig regel om att det vid antagande av renhållningsordning skall tas hänsyn till resultatet av allmänhetens deltagande.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstansernas synpunkter redovisas i avsnitt 9.4.

Skälen för regeringens bedömning Prop. 2004/05:65

Konventionens bestämmelser är i denna del mindre precist utformade. Direktivet om allmänhetens deltagande kräver dock att allmänhetens skall kunna delta i förberedandet och granskningen av de planer och program som kan behöva utarbetas enligt sex angivna direktiv, nämligen rådets direktiv om avfall (75/442/EG), rådets direktiv om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen (91/157/EEG), rådets direktiv om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (91/676/EEG), rådets direktiv om farligt avfall (91/689/EEG), Europaparlamentets och rådets direktiv om förpackningar och förpackningsavfall (94/62/EG) samt rådets direktiv om utvärderande och säkerställande av luftkvaliteten (96/62/EG).

Planer och program i svenska författningar I svensk rätt finns i dag ett flertal bestämmelser som behandlar upprättandet av planer och program. I betänkandet Miljöbedömningar avseende vissa planer och program (SOU 2003:79) redovisades en inventering av de författningar där begreppen plan eller program använts. (Jfr även i denna del prop. 2003/04:116.)

I detta sammanhang redovisas inte samtliga svenska regler om planer och program eller de regler om allmänhetens deltagande som kopplats till vissa av de bestämmelserna. Kort kan dock nämnas att när det gäller fysisk planering och markanvändning finns i dag regler i plan- och bygglagen (1987:10) om att planer skall offentliggöras och att samråd skall ske innan beslut fattas.

Beträffande annan planering, t.ex. om hur avfall skall tas om hand, finns i dag vissa regler om allmänhetens deltagande. Dessutom tillämpas vanligen ett remissförfarande där berörda myndigheter och organisationer får komma till tals innan beslut fattas. Även handlingsprogram för miljön remitteras till berörda instanser när det bedöms lämpligt.

Inom ramen för regeringens arbete med en nationell strategi för hållbar utveckling har bl.a. hållits möten och dialoger med olika grupper i samhället. Under 2003 har arbetet med att revidera strategin initierats. Olika aktiviteter har genomförts för att inhämta synpunkter, bl.a. har vykort skickats ut till ca 3 500 personer i kommuner, statliga myndigheter och frivilligorganisationer med uppmaningen att lämna synpunkter via en webb-enkät. Under perioden december 2003 till januari 2004 kom över 1 000 olika förslag och synpunkter in (skr. 2003/04:110, s. 55).

I skrivelsen En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) har regeringen formulerat sin grundsyn på naturvårdspolitiken. I skrivelsen redovisas ett antal områden som regeringen lyfter fram som viktiga i det fortsatta naturvårdsarbetet. Dit hör en förstärkt dialog med medborgarna.

Miljöbedömningar av planer och program Utöver det ovan sagda har med anledning av EG-rättslig lagstiftning nyligen genomförts generella bestämmelser i 6 kap. miljöbalken bl.a. för att förbättra allmänhetens deltagande i utarbetandet av sådana planer och program som har betydande miljöpåverkan (prop. 2003/04:116).

Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan har

som namnet antyder viss anknytning till direktivet om allmänhetens deltagande, men är inte framtaget som ett led i att genomföra Århuskonventionen i EG-rätten.

Som nämndes i avsnittet ovan sägs i direktivet om allmänhetens deltagande att bestämmelserna inte omfattar de planer och program som genomförs enligt direktivet om miljöbedömning av planer och program. Århuskonventionen preciserar däremot inte vilka planer och program som skall omfattas av dess bestämmelser. De planer och program som omfattas av direktivet om miljöbedömning av planer och program kan alltså falla under konventionens tillämpningsområde.

Genom förändringar i miljöbalken som trätt i kraft den 21 juli 2004 (SFS 2004:606) har införts krav på att svenska planer och program som upprättas av en myndighet eller kommun och kan antas medföra betydande miljöpåverkan skall underkastas en så kallad miljöbedömning. Det innebär att myndigheten skall ta fram en beskrivning av planens eller programmets konsekvenser för miljön, men också att berörda myndigheter och allmänheten skall få delta i planeringsprocessen och lämna synpunkter som skall beaktas.

Detta innebär att en miljökonsekvensbeskrivning kommer att behöva göras när en plan eller ett program, som krävs enligt lag eller annan författning och kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, tas fram. De regler om samråd som införts i det sammanhanget blir därmed tillämpliga även vad gäller vissa av de planer och program som nämns i direktivet om allmänhetens deltagande och andra planer och program som eventuellt kan sägas falla under konventionen.

Det innebär inte något problem att reglerna i direktiven delvis sammanfaller. I de fall planen eller programmet anses medföra en betydande miljöpåverkan blir reglerna om miljökonsekvensbeskrivning och samråd tillämpliga. Om planen eller programmet inte har sådana följder att en miljökonsekvensbeskrivning krävs skall det ändå finnas regler om allmänhetens deltagande i enlighet med konventionens och direktivets krav.

Direktivet om miljöbedömning av planer och program har genomförts i svensk rätt genom de författningsändringar som trädde i kraft den 21 juli 2004 och innebär att allmänheten tillerkänns möjligheter att delta i framtagandet av planer och program. Dessa och tidigare gällande regler om allmänhetens deltagande vid utarbetande av planer och program kan anses leva upp till konventionens allmänt hållna krav på området. Direktivet om allmänhetens deltagande ställer dock i viss mån mer preciserade krav.

Direktivet om batterier och ackumulatorer har i svensk rätt genomförts i huvudsak genom förordningen (1997:645) om batterier. Enligt direktivets artikel 6 skall program upprättas för att förverkliga ett antal mål gällande bl.a. minskning av tungmetallinnehållet i batterier. Föreskrifter om något sådant formellt program finns inte i svensk rätt, varför det inte i nuläget är möjligt att föreskriva att allmänheten skall ha möjlighet att delta vid framtagandet av dylika program. En översyn av svenska regler avseende batterier planeras.

Direktivet om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket har införts i svensk rätt genom förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket och Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 1999:79)

om miljöhänsyn i jordbruket. Medlemsstaterna skall upprätta åtgärdsprogram för särskilt känsliga områden. Dessa områden finns i dag uppräknade i 5 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket. Förordningen om miljöhänsyn i jordbruket i förening med Jordbruksverkets föreskrifter innehåller de bestämmelser som krävs för att uppfylla kravet på ett åtgärdsprogram enligt direktivet. De åtgärdsprogram som krävs har i denna del således redan upprättats genom lagstiftning och några föreskrifter om allmänhetens deltagande vid framtagandet av programmen är därför inte aktuella.

Enligt direktivet om utvärderande och säkerställande av luftkvaliteten skall medlemsstaterna upprätta en förteckning över de zoner och den tätbebyggelse i vilka nivåerna för en eller flera föroreningar överskrider ett visst värde (artikel 8). För sådana zoner skall medlemsländerna se till att en plan eller ett program utarbetas eller genomförs som gör det möjligt att nå värdet inom den tidsfrist som fastställts.

Direktivets bestämmelse om åtgärdsprogram har genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i 5 kap. miljöbalken och förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft. Efter regeringens förslag i prop. 2003/4:2, Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, har riksdagen beslutat om ändringar i bestämmelserna om åtgärdsprogram i 5 kap. miljöbalken. Enligt ett nytt stycke i 4 § skall myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare, allmänheten och övriga som berörs av åtgärdsprogrammet beredas tillfälle (genom kungörelse i ortstidning eller på annat sätt) att under minst två månader lämna synpunkter på förslaget. Efter detta samråd skall den som upprättat förslaget redovisa de synpunkter som kommit in och hur de har beaktats. Dessa nya regleringar trädde i kraft den 22 december 2003 (SFS 2003:890). Med detta är även direktivet om allmänhetens deltagande genomfört i den delen.

Regeringens förslag till lagändring redovisas i avsnitt 9.4.

7.5. Utarbetandet av lagar och andra författningar

Regeringens bedömning: Det behövs inte några ändringar i det svenska regelverket för att uppfylla konventionens krav om allmänhetens rätt att delta när lagar och andra författningar tas fram.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av remissinstanserna är det endast Domstolsverket som har haft synpunkter i denna del och ifrågasatt om det remissförfarande som används i dag uppfyller konventionens krav.

Skälen för regeringens bedömning: Parterna till konventionen skall sträva efter att främja allmänhetens effektiva deltagande även när lagar och författningar, som kan ha en betydande miljöpåverkan, tas fram. För detta ändamål skall tillräckliga tidsramar för ett effektivt deltagande fastställas, förslag till regler bör offentliggöras eller på annat sätt göras tillgängliga för allmänheten som bör ges tillfälle att yttra sig direkt eller genom representativa rådgivande organ. (Jfr artikel 8.)

Regeringen och andra normgivande organ tillämpar regelmässigt remissförfarande i samband med utarbetandet av regler som har allmänt

intresse. Att det som ett led i beredningen av ärenden i stor utsträckning inhämtas yttrande från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar är ett karaktäristiskt och betydelsefullt inslag i svensk politisk beslutsprocess. Beredningskravet beträffande regeringsärenden är särskilt reglerad i regeringsformen (7 kap. 2 §). Konstitutionsutskottet prövar också vid sin årliga granskning av regeringen att förvaltningsärenden handlagts i enlighet med gällande förvaltningsrättsliga principer.

Av förvaltningslagen framgår att myndigheter vid handläggning av ärenden skall beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs (7 §). Samtidigt sägs i 13 § förvaltningslagen att innan en myndighet inhämtar yttranden genom remiss skall den noga pröva behovet av åtgärden. Domstolsverket har ifrågasatt om konventionens krav är uppfyllda. Enligt verkets mening innebär det remissförfarande som används i dag inte att den breda allmänheten lämnas tillfälle att yttra sig direkt eller genom representativa rådgivande organ. Mot bakgrund av konventionens syfte att förbättra miljöarbetet genom att förankra det hos allmänheten förutsätts det, enligt verkets mening, sannolikt att Sverige i denna del vidtar åtgärder som förbättrar allmänhetens inflytande när det gäller författningar som har betydelse för miljön. Domstolsverkets synpunkter rör snarare frågan om hur beredningskrav och rutiner kan förbättras än frågan om vad som måste vara uppfyllt för att kunna tillträda konventionen. Enligt regeringens bedömning behövs ingen lagändring för att Sverige skall kunna tillträda konventionen i denna del.

För att bl.a. underlätta för allmänheten att lämna synpunkter på remitterade förslag har försök gjorts med att lägga ut förslagen på Internet. Termen ”e-demokrati” brukar användas för demokratiska processer som är sammankopplade med informationsteknik. Det kan exempelvis innebära möjligheter för medborgare att lämna och ta del av förslag, eller kommunicera med beslutsfattare via nätet.

I propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) anger regeringen en långsiktig strategi för att värna och fördjupa folkstyrelsen. I detta syfte presenteras ett antal mål och handlingslinjer för demokratipolitiken. Utgångspunkten är att det medborgerliga deltagandet skall öka och ett demokratiskt samhälle främjas. I propositionen anges bl.a. att medborgarnas förmåga att söka och hitta information, skaffa sig kunskap liksom att föra en dialog på Internet kommer att i framtiden ha en stor betydelse för medborgarnas deltagande i den politiska processen. Vidare sägs att prioriteringen är att utveckla tekniker och metoder inom informationstekniken för att främja en representativ demokrati med brett medborgerligt deltagande. Användningen av informationsteknik i demokratins tjänst kommer därför under de närmaste åren i hög grad att präglas av försök och experiment.

I sammanhanget kan det också vara intressant att veta att en kartläggning av hur det svenska remissförfarandet i dag används i frågor med EU-anknytning är avsedd att inledas. Arbetet kommer även att knytas till ett bredare arbete kring remissförfarandet (regeringens skrivelse 2003/04:110 Demokratipolitik, s. 73).

8. Tillgång till rättslig prövning

Den tredje s.k. pelaren i Århuskonventionen är att allmänheten skall ha en rätt att få vissa frågor prövade av en självständig instans. Det gäller dels prövning av beslut som rör rätten till information och delaktighet i miljöbeslut, dels prövning av handlingar och underlåtenhet att handla på miljöns område. Konventionen förutsätter också tillgång till både formell och materiell rättslig prövning i vissa avseenden. Nedan behandlas konventionens krav och de bestämmelser som miljöinformationsdirektivet och direktivet om allmänhetens deltagande har i detta avseende.

Som nämnts i avsnitt 4.10 håller ett direktiv som särskilt behandlar övriga frågor om till rättslig prövning i miljöfrågor på att tas fram inom EU. Här kommenteras det väntade direktivet där det är relevant.

Hänvisningar till S8

  • Prop. 2004/05:65: Avsnitt 4

8.1. Rätt att få sin begäran om information prövad

Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller direktivets krav och – med undantag för möjligheten att föra talan mot regeringens eller statsråds beslut – även konventionens krav vad gäller rätt till rättslig prövning i samband med avslag på begäran om information.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har i huvudsak inte haft några synpunkter på regeringens bedömning. Se kapitel 10 i frågan om reservation beträffande artikel 9.1.

Skälen för regeringens bedömning

Varje person som anser att hans eller hennes begäran om information har lämnats utan åtgärd, helt eller delvis avslagits på felaktiga grunder, uppfyllts ofullständigt eller i övrigt inte behandlats som den skall (i enlighet med konventionens artikel 4 och miljöinformationsdirektivet artikel 3), skall ha rätt till ett prövningsförfarande inför domstol eller annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag (konventionens artikel 9.1. och miljöinformationsdirektivet artikel 6). Prövningen skall leda till ett bindande beslut. Beslutet skall innehålla skälen för beslutet, i vart fall när tillgång till information vägras.

Som tidigare nämnts skiljer sig direktivets krav från konventionens krav vad gäller vilka beslut som skall gå att få rättsligt prövade i och med att definitionen av myndighet skiljer sig mellan konventionen och direktivet. I direktivets artikel 2 där ”offentlig myndighet” definieras sägs att om en medlemsstats konstitutionella ordning, vid den tidpunkt då direktivet antas, inte innehåller några bestämmelser om ett prövningsförfarande för vissa organ (t.ex. regeringen) får medlemsstaten föreskriva att dessa organ eller institutioner inte skall omfattas av definitionen av ”myndighet”.

Undantagsbestämmelsen i direktivet innebär alltså att en medlemsstat inte skall behöva ändra sin konstitution för att se till att det går att få beslut om att inte lämna ut information överprövade av domstol. Något sådant undantag finns inte i konventionen. Direktivet avviker alltså från

konventionen och ställer lägre krav på den nationella rätten än konventionen gör.

Konventionen innebär i denna del att beslut om att inte lämna ut en allmän handling alltid skall kunna överprövas av domstol. Enligt svensk rätt kan en sådan prövning emellertid inte ske av beslut som fattats av regeringen eller ett statsråd. Regeringen föreslår att Sverige i samband med ratifikationen av konventionen gör en reservation beträffande artikel 9.1 i denna del. Förslaget behandlas i kapitel 10.

Överprövning av andra beslut än sådana som har fattats av regeringen eller statsråd Rätten att i Sverige överklaga beslut i fråga om utlämnande av allmänna handlingar framgår av 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen. Har beslutet fattats av ett statsråd överklagas detta hos regeringen medan talan mot beslut av annan myndighet förs hos domstol. Domstolsprocessen motsvarar de krav som konventionen ställer på prövningens karaktär.

Svenska regler om överprövning förutsätter att det finns ett beslut som går att överklaga. I konventionen och direktivet talas inte bara om att ”beslut” skall gå att få prövade, utan det skall även gå att få sin sak prövad t.ex. när en begäran lämnats utan avseende. Den som begär att få ta del av en handling hos en myndighet i Sverige har dock alltid rätt att få ett överklagbart beslut, om den handling han eller hon begärt att få ta del av inte kan lämnas ut. Myndigheten får alltså inte bara lämna en begäran utan avseende.

Av 15 kap. 6 § sekretesslagen framgår att om en begäran om att få ta del av en handling helt eller delvis inte kan tillmötesgås skall den som har gjort framställningen underrättas om detta. Han eller hon skall också underrättas om att det går att begära att frågan hänskjuts till myndigheten och att beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande skall kunna överklagas.

För att säkerställa att myndigheternas handläggning är korrekt – vilket i detta fall alltså innebär att den som begär det skall få ett beslut som sedan kan överklagas till domstol – granskas myndigheters agerande och underlåtenhet av Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK). JO kan efter anmälan från allmänheten eller på eget initiativ granska om en myndighet agerat som den skall. JO kan inte ålägga en myndighet att vidta åtgärder. JO:s beslut och rekommendationer följs dock som regel av myndigheterna. JK utövar tillsyn över statliga myndigheter, anställda, uppdragstagare, etc. Såväl JO som JK har möjlighet att väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig gärning genom att inte agera som han eller hon är skyldig att göra i sin tjänsteutövning.

Det sagda leder till slutsatsen att svensk rätt får anses leva upp till konventionens och direktivets krav på att tillhandahålla möjligheter till prövning av utlämnandefrågor.

I 15 kap. 7 § sekretesslagen anges att den som begärt att få ut en handling men har fått avslag, eller har fått ta del av handlingen med förbehåll som inskränker dennes rätt att förfoga över handlingen, får överklaga beslutet. När en myndighet beslutat att inte lämna ut information, eller lämna ut den med förbehåll, kan sökanden normalt sett överklaga beslutet till kammarrätten, eller om det är kammarrätten som beslutat, till Regeringsrätten.

Konventionens definition av ”myndighet” innebär att organ som handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet är undantagna från kravet på att deras beslut om att lämna information skall gå att överpröva. I svensk rätt får beslut av allmän domstol överklagas till närmsta högre instans. Riksdagens, Regeringsrättens och Högsta domstolens beslut får dock inte överklagas (15 kap. 7 § tredje stycket sekretesslagen), vilket konventionen och direktivet alltså inte heller kräver. Domstolsverket har ifrågasatt om riksdagen agerar i egenskap av lagstiftande myndighet eller domstol i egenskap av dömande myndighet när den prövar ett ärende om utlämnande av allmänna handlingar. Vad gäller Regeringsrätten och Högsta domstolen ligger det i sakens natur att beslut i högsta instans måste undantas från överprövning. Detsamma gäller JO:s beslut. Regeringen instämmer således i det konstaterande som gjorts i remissyttrandet från JO att detta inte utgör något problem i förhållande till konventionen. Beslut av övriga domstolar får överklagas. Det är inte helt klart hur konventionen drar gränsen mellan verksamhet som ett organ utövar i egenskap av lagstiftare och annan verksamhet. I fråga om riksdagen kan det knappast förutses att miljöinformation kommer att förekomma annat än i lagstiftningsärenden. För det fall sådan information ändå skulle finnas i t.ex. administrativa ärenden kan beslut om utlämnande av handlingar som fattats av riksdagsförvaltningen överklagas till Regeringsrätten (se lagen [1989:186] om överklagande av administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter). Några problem i förhållande till konventionen torde därmed inte uppkomma.

En myndighets beslut att inte lämna ut information skall i princip innehålla de skäl som har bestämt utgången (jfr 20 § förvaltningslagen och 23 § förordningen [1996:271] om mål och ärenden i allmän domstol). Ett beslut som går en part emot och kan överklagas skall också innehålla uppgift om hur det kan överklagas (jfr 21 § förvaltningslagen).

Vad gäller sådana enskilda organ som inte omfattas av de svenska offentlighetsbestämmelserna men som utgör myndigheter i konventionens och direktivets mening finns regler om överprövning i den föreslagna lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ. Beslut som innebär att en begäran om miljöinformation helt eller delvis har avslagits får enligt lagförslaget överklagas av sökanden hos kammarrätten. Se avsnitt 9.1.

Mot den angivna bakgrunden måste svensk rätt så långt anses överensstämma med konventionens och direktivets krav på överprövning.

Omprövning av beslut

I de fall den enskilde ges tillgång till prövning i domstol, skall han eller hon även ha tillgång till ett snabbt och kostnadsfritt eller billigt förfarande som innebär en granskning eller omprövning av offentlig myndighet eller av ett annat opartiskt och oberoende organ än en domstol.

Här kan kort sägas att det följer av praxis att svenska myndigheter har en relativt omfattande möjlighet att ompröva beslut. Vidare föreligger det en skyldighet enligt 27 § förvaltningslagen att, under vissa förutsättningar, efter omprövning ändra ett beslut om det befinns vara uppenbart oriktigt.

8.2. Rätten till överprövning vid tillstånd för vissa verksamheter

Artikel 6 i Århuskonventionen har, som behandlats i avsnitt 7.1, bestämmelser om att allmänheten skall ha rätt att delta i beslutsprocessen vid tillståndsprövning av ett antal verksamheter med påverkan på miljön. Den rättigheten har i konventionen kombinerats med en artikel (9.2) som slår fast en rätt till överprövning av beslut, handlingar och underlåtenheter som faller under artikel 6. Följer inte tillståndsmyndigheten reglerna i artikel 6 skall allmänheten med andra ord ha möjlighet att begära att dess agerande överprövas. Artikel 9.2 innebär också en rätt till prövning av den materiella giltigheten av ett tillståndsbeslut.

Genom direktivet om allmänhetens deltagande har på samma sätt MKB- och IPPC-direktiven försetts med bestämmelser om att det skall vara möjligt att få beslut, handlingar och underlåtenheter som faller under direktiven överprövade (direktiv 2003/35/EG artiklarna 3.7 och 4.4). Direktiven och de förändringar beträffande regleringen av hur allmänheten skall få delta vid tillståndsprocesser behandlades i avsnitt 4.9.

Bestämmelserna i konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande överensstämmer i denna del i sak. Nedan redogörs för svensk rätt i förhållande till konventionens och direktivets bestämmelser om vad som skall kunna prövas av vem och vem som skall kunna påkalla prövningen. Framställningen är indelad i fem avsnitt. Det första behandlar frågan om de prövningsförfaranden som krävs enligt konventionen och direktivet motsvaras av svenska prövningsförfaranden. Nästföljande avsnitt behandlar frågan om den allmänhet som skall ha rätt att initiera prövning har denna möjlighet i svensk rätt. Därefter behandlas miljöorganisationers rätt till prövning.

8.2.1. Prövningsförfarandena

Regeringens bedömning: De prövningsförfaranden som krävs enligt konventionen och direktivet motsvaras av svenska prövningsförfaranden.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har delat den uppfattning som redovisats i promemorian eller inte haft några synpunkter i denna del. Stockholms universitet har särskilt anfört att i den mån rättsprövning är tillgänglig för allmänheten och omfattar såväl materiella som processuella frågor, är dess kassatoriska form acceptabel enligt konventionen. Vad gäller frågan om rättsprövningslagens tillämplighet på regeringens beslut om tillåtlighet har universitetet ansett att praxis på denna punkt är oklar. Naturvårdsverket och Svenska Naturskyddsföreningen har dock hävdat att det svenska systemet med möjligheter till rättsprövning inte uppfyller de krav på prövningens omfattning som konventionen ställer och att det är nödvändigt att regeringens beslut enligt 17 kap.13 §§miljöbalken kan överklagas.

Skälen för regeringens bedömning Prop. 2004/05:65

Konventionens artikel 9.2 anger att det, förutom en rätt till materiell prövning, skall vara möjligt att bestrida lagligheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet på vilket eller vilken artikel 6 i konventionen skall tillämpas. Bestämmelserna i artikel 6 skall tillämpas vid tillståndsgivning beträffande ett antal större verksamheter som är angivna i en bilaga till konventionen (jfr avsnitt 7.1). Liknande regleringar har införts i MKB- och IPPC-direktiven. Det handlar alltså om processer som leder till tillståndsbeslut för de uppräknade verksamheterna.

De verksamheter som skall täckas av reglerna om överprövning finns preciserade i bilaga I till konventionen samt i bilagor till MKB- och IPPC-direktiven. Som nämnts i avsnitt 7.1 innehåller bilaga I till konventionen också en bestämmelse som säger att konventionens regler om hur deltagandet skall gå till skall tillämpas på ”all verksamhet som inte räknas upp i förteckningen i bilaga I men där allmänhetens deltagande är föreskrivet enligt ett förfarande för bedömning av miljöpåverkan i enlighet med den nationella lagstiftningen”.

De beslutsprocesser i svensk rätt som motsvarar de som preciseras i konventionen och MKB- och IPPC-direktiven har presenterats i avsnitt 7.1. I detta avsnitt redogörs för möjligheterna att få tillståndsbeslut som följer på dessa processer överprövade.

Enligt konventionen och direktivet räcker det inte att tillståndsbeslutets materiella innehåll kan överprövas, utan det krävs också att beslutet kan prövas i ett processuellt hänseende. Det skall alltså finnas nationella regler som kräver ett visst handlande från myndighetens sida under beslutsprocessen (i enlighet med artikel 6 i konventionen) och när myndigheten inte handlar därefter skall det vara möjligt att få det överprövat.

De beslut, handlingar och underlåtenheter som konventionen och direktivet talar om skulle alltså t.ex. kunna röra sig om att en myndighet fattar ett beslut om att allmänheten skall få lämna synpunkter under en inte tillräckligt lång tid, kontaktar berörda för samråd i ett för sent skede av processen (handling), eller inte kungör den information som den skall inför ett tillståndsbeslut (underlåtenhet).

I konventionen finns inget krav på när det skall gå att få den aktuella prövningen gjord. I direktivet sägs dessutom att medlemsstaterna själva får avgöra i vilket skede av processen prövningen skall göras. Det tolkas därför som att konventionen och direktivet enbart kräver att samtliga beslut, handlingar och underlåtenheter under beslutsprocessen åtminstone skall kunna överprövas i samband med att själva tillståndsbeslutet kan överprövas.

Konventionen anger att prövningen skall ske inför domstol eller annat genom lag fastställt oberoende och opartiskt organ. Det skall dock inte vara uteslutet att ha ett preliminärt prövningsförfarande inför en förvaltningsmyndighet, och det är tillåtet att i den nationella rätten ha krav på att eventuella administrativa prövningsförfaranden skall vara uttömda innan domstolsprövning inleds.

Krav på prövningens karaktär finns i konventionens artikel 9.4, se avsnitt 8.3.3 nedan.

Överklagande av tillståndsbeslut Prop. 2004/05:65 Statliga myndigheters beslut enligt miljöbalken kan överklagas till de regionala miljödomstolarna. Kommuners beslut får i regel överklagas till länsstyrelsen (16 kap. 1 § miljöbalken). De regionala miljödomstolarnas domar och beslut får överklagas till Miljööverdomstolen. För att Miljööverdomstolen skall överpröva domar och beslut krävs det prövningstillstånd i mål som handlagts enligt förvaltningsprocesslagen.

Miljöbalkens räckvidd är relativt vid, men vissa miljöfrågor faller som nämnts i tidigare avsnitt även under andra lagar och förordningar, t.ex. ellagen (1997:857). För de överklagbara beslut som fattas med stöd av annan lag än miljöbalken blir allmänna förvaltningsrättsliga principer om överklagande aktuella (jfr bl.a. 22 § förvaltningslagen och 33 § förvaltningsprocesslagen).

Vid överprövningen kan tillståndsbeslutet prövas både i materiellt och formellt hänseende. I sammanhanget kan också nämnas att ett fullgott genomfört samråd med allmänheten under beslutsprocessen utgör en processförutsättning vid miljödomstolens behandling av tillståndsansökan. Redan där skall det alltså ske en kontroll av att allmänheten fått delta som föreskrivits inför framtagandet av en miljökonsekvensbeskrivning (se t.ex. Miljööverdomstolens dom den 18 september 2003 i mål M 84-03).

De domstolar respektive förvaltningsmyndigheter som prövar överklaganden i dessa fall får anses leva upp till kraven på prövningsorganet i konventionens artikel 9.4.

Rättsprövning av tillståndsbeslut

Vissa tillståndsbeslut fattas i första instans av regeringen. Detta är fallet enligt t.ex. lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon och naturgaslagen (2000:599). Sådana beslut är inte möjliga att överklaga till domstol. Detsamma gäller beslut om tillstånd som regeringen fattar enligt 18 kap. miljöbalken efter överklagande av tillståndsbeslut, enligt t.ex. ellagen eller väglagen (1971:948).

Enligt artikel 6 i Europakonventionen har var och en rätt till domstolsprövning av sina civila rättigheter och skyldigheter. I syfte att Sverige fullt ut skall leva upp till sina åtaganden enligt denna bestämmelse, har institutet rättsprövning införts. Bestämmelser om detta finns i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövningslagen). Sådana regeringsbeslut i miljöfrågor faller in under rättsprövningslagens tillämpningsområde och kan således prövas enligt den lagen.

Rättsprövning innebär att Regeringsrätten eller en kammarrätt på ansökan av enskild part i särskild ordning överprövar myndighetsbeslut i förvaltningsärenden. Det är alltså inte frågan om ett vanligt överklagande. Det överprövade beslutet kan endast fastställas eller upphävas.

För att ett ärende skall kunna rättsprövas måste det innebära myndighetsutövning mot en enskild och gälla antingen (1) en fråga som rör en enskilds personliga ställning eller enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes, eller (2) en fråga som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i

övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.

Syftet med rättsprövningen är att fastställa om det klandrade beslutet stämmer överens med gällande rättsregler. Förutom ren lagtolkning innefattar rättsprövningen även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen avser också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet när den fattar beslut, gäller rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom den handlingsfriheten.

Genom rättsprövningen säkerställs efterlevnaden av Europakonventionen i vårt land. Det är rimligt att anta att sådana förfaranden som uppfyller Europakonventionens krav också är tillräckliga för att möta de krav på överprövning av tillståndsbeslut som uppställs enligt Århuskonventionen. Ett förfarande enligt rättsprövningslagen måste därför anses uppfylla de krav på domstolsprövning som följer av Århuskonventionen i denna del. Rättsprövningen bedöms således leva upp till konventionens krav på att beslutet skall kunna ifrågasättas i både ett materiellt och processuellt hänseende. Konventionens krav på prövningsorganet i artikel 9.4 anses också uppfyllt.

I sammanhanget kan nämnas att konventionen inte bedöms kräva att regeringens beslut om tillåtlighet, enligt 17 kap.13 §§miljöbalken skall kunna överprövas särskilt. Det får anses tillräckligt att det tillståndsbeslut som fattas av respektive tillståndsmyndighet därefter kan överklagas. Lagen om rättsprövning torde i princip vara tillämplig även på regeringens beslut om tillåtlighet (se dock avsnitt 8.2.2 och 8.2.5).

8.2.2. Allmänhetens möjligheter att föra talan

Regeringens bedömning: Svenska regleringar av allmänhetens (miljöorganisationer undantagna) möjligheter att föra talan mot tillståndsbeslut för miljöfarliga verksamheter överensstämmer med kraven i konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har i denna del inte framfört några synpunkter på den bedömning som gjorts i promemorian. Växjö tingsrätt har ansett att det finns anledning att utreda förutsättningarna för en mer formell reglering av enskildas talerätt. Länsrätten i Uppsala län har anfört att i ett tillsynsärende som initieras av allmänheten torde huvudregeln vara att anmälaren kommer att sakna partsställning och att det kan ifrågasättas om en sådan ordning uppfyller konventionens krav på allmänhetens medverkan. Stockholms universitet har gjort gällande att konventionens krav på tillgång till rättslig prövning av tillståndsbeslut även gäller för omprövning. Uppsala universitet har beträffande begreppet ”berörd allmänhet” ifrågasatt om det är förenligt med konventionen att inte tillerkänna enskilda berörda klagorätt i vissa mål med hänvisning till att prövningen inte omfattar deras intressen (t.ex. mål om strandskyddsdispens). Universitetet har vidare anfört att kravet på

Prop. 2004/05:65 tillgång till rättslig prövning även omfattar miljömyndigheternas skyldighet att i vissa situationer ompröva eller uppdatera tillstånd och villkor.

Skälen för regeringens bedömning

Enligt konventionen skall den berörda allmänhet som har tillräckliga skäl eller, i annat fall gör gällande att en rättighet har kränkts ha rätt att få ovan nämnda frågor prövade. Vad som utgör tillräckliga skäl eller utgör en kränkning av en rättighet avgörs på grundval av de kriterier som anges i nationell rätt och i enlighet med syftet att ge den berörda allmänheten en omfattande rätt till överprövning inom konventionens ramar.

Konventionsparterna har alltså möjlighet att begränsa den allmänhet som skall ha talerätt genom att den får avgöra vad som utgör tillräckliga skäl. Begränsningen får dock inte vara så snäv att den strider mot konventionens syfte eller principer.

Talerätt enligt miljöbalken

Enligt konventionen och direktivet skall, som ovan nämnts, en berörd allmänhet som har tillräckliga skäl ha rätt att föra talan. Vad som är tillräckliga skäl skall avgöras i enlighet med nationell rätt och konventionens syfte att ge allmänheten en omfattande rätt till överprövning.

I svensk rätt finns regler om talerätt i fråga om domar och beslut, t.ex. tillstånds- och tillsynsbeslut, som har meddelats med stöd av bestämmelser i miljöbalken och som går att överklaga (16 kap. miljöbalken). Sådana domar och beslut får överklagas av den beslutet angår, dvs. den som beslutet riktar sig till och den som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom det som beslutet avser (16 kap. 12 § miljöbalken, prop. 1997/98:45 s. 483 f). I fråga om tillsynsbeslut har anmälare som berörs av den störning som påtalats rätt att överklaga tillsynsmyndighetens beslut.

Enligt miljöbalkspropositionen (prop. 1997/98:45) är det svårt att tydligt avgränsa vilka som är sakägare. Klart är dock att en person på ett konkret sätt måste vara berörd av ett beslut för att ses som sakägare. Frågan om vem som i varje enskilt fall anses vara sakägare har överlämnats till rättstillämpningen. Ett på förhand fixerat sakägarbegrepp för varje situation skulle vara mycket svårt att ange och knappast heller lämpligt.

Miljöbalkens sakägarbegrepp skall, enligt samma proposition, vara enhetligt. Sakägarbegreppet skall dessutom tillämpas generöst. Till ledning för tolkningen av miljöbalkens sakägarbegrepp skall gamla miljöskyddslagens sakägarbegrepp vara utgångspunkt. Praxis knuten till miljöskyddslagen kan därför klarlägga innebörden i det svenska sakägarbegreppet.

Regeringsrätten har i detta sammanhang uttalat att sakägare är i princip varje person som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom den miljöfarliga verksamhet som avses i ett tillståndsbeslut. En enbart teoretisk eller helt obetydlig risk för skada eller olägenhet räcker dock inte (jfr RÅ 1990 ref. 75 och RÅ 1997 ref. 38).

Att sakägarbegreppet har förändrats sedan miljöbalkens tillkomst har även verifierats i praxis. Högsta domstolen har slagit fast att sakägar-

begreppet i vattenmål har förändrats sedan miljöbalken trädde i kraft. Nu är det miljöskyddslagens sakägarbegrepp som är utgångspunkt och begreppet skall tillämpas generöst (Högsta domstolens beslut den 21 oktober 2004 i mål T 1002-03 och Ö 1976-04). I praxis har vidare konstaterats att bedömningen av talerättsfrågan också måste göras med utgångspunkt i de intressen som skall beaktas vid tillämpningen av de materiella regler som är aktuella (Miljööverdomstolens beslut den 27 juni 2001 i mål M 3550-00 och den 13 september 2004 i mål M 5057-04). Att grannar inte har talerätt i strandskyddsmål har förklarats mot bakgrund av att strandskyddsreglerna inte syftar till att skydda enskilda intressen. Detsamma gäller i mål om tillstånd enligt landskapsbildsförordnande. Detta synsätt på vad som utgör tillräckligt intresse kan inte anses komma i konflikt med konventionen.

I sammanhanget kan även nämnas att praxis före miljöbalkens tillkomst var att man inte behövde agera i underinstansen för att kunna överklaga. Miljööverdomstolen har åtminstone i ett fall slagit fast denna praxis (dom den 11 februari 2000 i mål M 7173-99).

Vad gäller frågan om omprövning av tillstånd och villkor har sakägare rätt att överklaga sådana beslut. Konventionens krav i detta avseende torde därför vara uppfyllda. Frågan om att rätten att initiera omprövning är förbehållen vissa subjekt behandlas i avsnitt 9.5. I fråga om miljöorganisationer och omprövning se även avsnitt 8.2.3.

Sammanfattningsvis bedöms miljöbalkens sakägarbegrepp i denna del överensstämma med Århuskonventionens regler om vem som skall ha rätt att föra talan i detta sammanhang. Frågan om miljöorganisationers talerätt enligt miljöbalken behandlas dock i avsnitt 8.2.3.

Förvaltningsrättsliga talerättsregler

Som ovan nämnts prövas vissa miljöfrågor som faller under konventionen enligt andra lagar och förordningar än miljöbalken. Ibland prövas verksamheten både enligt miljöbalken och enligt annan lag. Enligt 22 § förvaltningslagen får överklagbara beslut överklagas av ”den beslutet angår” om beslutet gått denne emot (se även 33 § förvaltningsprocesslagen).

Eftersom det är tillåtet att ställa upp nationella kriterier för talerätt måste svensk rätt även i detta hänseende anses leva upp till konventionens och direktivets krav.

Talerätt enligt rättsprövningslagen

De administrativa beslut i miljöfrågor, som inte kan prövas i vanlig ordning, kan under vissa förutsättningar prövas enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Rättsprövning blir alltså aktuell i de ärenden där regeringen beslutar om tillstånd enligt både balken och andra lagar. I dessa fall kan alltså ”enskild part” få till stånd en prövning i domstol. Såsom anmärkts ovan bedöms konventionen inte kräva att regeringens beslut om tillåtlighet enligt 17 kap.13 §§miljöbalken skall kunna överprövas särskilt.

Vem som är att anse som part i dessa fall får bedömas utifrån förhållandena tidigare under processen. Den breda tillämpningen av miljöbalkens sakägarbegrepp bör få genomslag även i bedömningen av vem som skall få påkalla rättsprövning. Som nämnts tidigare avgränsas

kretsen av taleberättigade enligt rättsprövningslagen till ”enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen” (1 § första stycket).

Med ”enskild” avses såväl fysisk som juridisk person, dock normalt inte som företrädare för det allmänna. Den som har haft formell partsställning vid en myndighets prövning, borde således vara berättigad att ansöka om rättsprövning av myndighetens avgörande.

Enligt motiven till rättsprövningslagen (prop. 1987/88:69 s. 34) avses med ”part” detsamma som i 7 § förvaltningslagen (jfr 16 § förvaltningslagen). Frågan är dock om gränsen för talerätten i realiteten kan dras vid detta eller om man i stället skall fästa avgörande vikt vid den s.k. saklegitimationen, dvs. om saken angår någon på dett sätt som skulle ha gett rätt att överklaga det aktuella beslutet, om det fanns möjligheter att överklaga (se 22 § förvaltningslagen och 33 § förvaltningsprocesslagen).

Av grundläggande intresse är här syftet med rättsprövningslagen, nämligen att den som enligt Europakonventionen har rätt till domstolsprövning också verkligen kommer i åtnjutande av sådan. I linje med detta har man i rättspraxis godtagit talerätt för personer som inte har intagit formell ställning som part (se t.ex. RÅ 1999 ref. 27 och 2000 not 23). Det synsättet bör också gälla såvitt avser Sveriges fullgörande av sina åtaganden enligt Århuskonventionen.

Av samma skäl som anförts ovan anser regeringen att de svenska reglerna om den krets som kan begära rättsprövning lever upp till konventionens och direktivets krav.

Hänvisningar till S8-2-2

  • Prop. 2004/05:65: Avsnitt 10

8.2.3. Miljöorganisationers möjligheter att föra talan enligt

miljöbalken

Regeringens bedömning: Miljöbalkens regler om miljöorganisationers möjligheter att föra talan mot tillståndsbeslut överensstämmer med kraven i Århuskonventionen och direktivet om allmänhetens deltagande.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har framfört att den svenska regleringen i 16 kap. 13 § miljöbalken inte lever upp till kraven i konventionen och direktivet. Växjö tingsrätt, Vänersborgs tingsrätt, Kammarrätten i Sundsvall, Stockholms universitet, Uppsala universitet, Lunds universitet, Luleå tekniska universitet, Konsumentverket, Naturvårdsverket, Norrköpings kommun och Svenska Naturskyddsföreningen har samtliga anfört att kriterierna i 16 kap. 13 § är för snäva. Även Svea hovrätt (Miljööverdomstolen) har delat denna uppfattning (i yttrande över förslaget till direktivet om allmänhetens tillgång till rättslig prövning på miljöområdet – dnr EUM2003/1579/R).

Stockholms universitet har tillagt att miljöbalkens kriterier – mot bakgrund av konventionens syfte – är oförenliga med konventionens presumtion om miljöorganisationers intresse och talerätt. Enligt universitetets mening kräver konventionen att miljöorganisationer alltid skall ha rätt att föra talan. Bestämmelsen i 16 kap. 13 § måste, enligt universi-

tetet, också justeras med hänsyn till konventionens diskrimineringsförbud avseende utländska miljöorganisationer. Universitetet har även påpekat att en miljöorganisation i praxis inte ansetts ha rätt att överklaga en dom med anledning av omprövning, trots att en sådan omprövning av tillstånd i princip skall motsvara en ny prövning. Uppsala universitet har särskilt påpekat att ideella föreningar är ett betydligt snävare begrepp än ideella organisationer och att det kan ifrågasättas om detta är förenligt med konventionen och EU-regleringen. Vad gäller kravet på antalet medlemmar bör enligt universitetet en jämförelse göras med förslaget till direktiv om rättslig prövning där det betonas att även lokala miljövårdsorganisationer skall kunna agera rättsligt. Universitetet har anfört att i Sverige torde lokala organisationer med ett så högt medlemsantal som 2 000 knappast existera. Universitetet har också påpekat att kriterierna ”tillstånd, godkännande och dispens” tolkats synnerligen snävt av domstolarna och att det av regleringen i miljöbalken klart måste framgå att miljöorganisationernas tillgång till rättslig prövning täcker allt som ingår i en tillståndskonstruktion. Även Lunds universitet har framhållit att kravet på organisationsform utesluter flera betydelsefulla organisationer och menat att i EU-sammanhang har denna typ av begränsning, där man utan att närmare motivera sig från miljösynpunkt skär bort stora delar av en bestämmelses möjliga räckvidd, vid flera tillfällen underkänts som stridande mot bestämmelsens syfte.

Luleå tekniska universitet har tillagt att miljöorganisationer enligt praxis inte fått överklaga beslut om lagligförklaring och inte heller beslut som avser villkor i tillstånd trots att dessa skall ses som en del av tillståndet. Svenska Naturskyddsföreningen har anfört att om ett beslut om uppdatering av villkor inte kan överklagas av miljöorganisationer uppfyller svensk rätt inte kraven i konventionen och IPPC-direktivet. Föreningen har ansett att om inte omprövningsbeslut kan överklagas uppfyller svensk rätt inte konventionens krav.

Skälen för regeringens bedömning

Som nämndes ovan skall den ”berörda allmänhet som har tillräckliga skäl eller i annat fall gör gällande att en rättighet har kränkts” ha rätt att få frågor om tillstånd för ett antal verksamheter prövade. En enskild organisation som främjar miljöskydd och som uppfyller den nationella rättens krav skall anses ha tillräckliga skäl i detta avseende.

Detsamma gäller enligt MKB- och IPPC-direktiven med de ändringar som införts genom direktivet om allmänhetens deltagande. I MKBdirektivet sägs att icke-statliga organisationer som uppfyller kraven i nationell lagstiftning skall anses ha sådant intresse av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet att den skall ha rätt att få det prövat av domstol eller annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag (jfr artikel 10.1 och artikel 1.2). Detsamma gäller enligt det ändrade IPPC-direktivet (jfr artikel 15 a och 1.2).

Miljöbalkens regler om miljöorganisationers talerätt

En ideell förening har rätt att överklaga domar och beslut om bl.a. tillstånd, om den enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen (16 kap. 13 § miljöbalken). För att en

sådan ideell förening skall ha talerätt krävs att den bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och har minst 2 000 medlemmar. Föreningen måste därutöver uppfylla kraven för parts- och processbehörighet, för vilket bl.a. krävs att det finns en behörig ställföreträdare som kan föra organisationens talan. Andra associationsformer än ideella föreningar (t.ex. stiftelser), som på liknande sätt verkar inom miljöområdet, har inte motsvarande talerätt.

Utöver bestämmelsen i 16 kap. finns bestämmelser om miljöorganisationers talerätt beträffande skadestånd och förbud m.m. i 32 kap. 14 § miljöbalken. Dessa frågor faller inte under konventionens artikel 9.2. Bestämmelsen i 32 kap. skiljer sig från 16 kap. 13 § genom att ha en annan avgränsning i fråga om vilka organisationer som skall ha talerätt. Talerättsregeln i 32 kap. är knuten till lagen (2002:599) om grupprättegång. Denna lag samt de därmed sammanhängande ändringarna i miljöbalken som trätt i kraft den 1 januari 2003 innebär att miljöorganisationer kan föra grupptalan inom miljöområdet. Grupptalan kan väckas av enskild fysisk eller juridisk person som själv har ett anspråk som omfattas av talan (enskild grupptalan), eller av ideell förening som i enlighet med sina stadgar tillvaratar naturskydds- eller miljöskyddsintressen (organisationstalan), eller av en sammanslutning av yrkesverksamma inom fiske-, jordbruks-, ren- eller skogsbruksnäringen.

Möjligheten att föra en sådan grupptalan inom miljöområdet är dock begränsad till att gälla talan om skadestånd enligt 32 kap. miljöbalken, talan om förbud mot fortsatt verksamhet eller talan om att skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått skall vidtas (32 kap. 13 § miljöbalken). Dessa frågor faller som nämnts inte under konventionens artikel 9.2.

Bestämmelserna om organisationstalan enligt lagen om grupprättegång ställer inte upp några särskilda villkor om verksamhetstid och medlemsantal, det finns dock krav på att organisationen skall vara en ideell förening.

I propositionen om lagen om grupprättegång (prop. 2001/02:107) konstaterades att värdet av en enhetlig reglering av organisationernas talerätt i miljöbalken visserligen talade för att även i lagen om grupprättegång införa begränsningar av talerätten med hänvisningar till organisationernas verksamhetstid och medlemsantal. Regeringen gjorde dock då den bedömningen att

– dessa villkor eller begränsningar innebar en kraftig begränsning av antalet taleberättigade organisationer,

– det fanns en påtaglig risk att miljöorganisationernas starka intresse och djupa engagemang i miljöfrågor inte tas tillvara i önskad utsträckning,

– inget tyder på att klagorätten missbrukats av miljöorganisationer för chikanöst eller annat otillbörligt syfte,

– den internationella utvecklingen när det gäller organisationers talerätt på miljöområdet går mot en allt bredare talerätt för miljöorganisationer,

– Sverige undertecknat Århuskonventionen, och – att det därför inte var önskvärt att göra dessa begränsningar i lagen om grupprättegång.

Några särskilda villkor om verksamhetstid och medlemsantal togs därför inte med i lagen om grupprättegång.

Vid det offentliga möte som anordnades av Miljödepartementet den 7 november 2003 framfördes ett flertal synpunkter beträffande bristande överensstämmelse mellan Århuskonventionen och bestämmelsen i 16 kap. 13 § miljöbalken. Kritiken var huvudsakligen inriktad på vilken typ av beslut som miljöorganisationerna fick överklaga. Främst kritiserades avsaknaden av möjligheter att få tillsynsbeslut överprövade. Eftersom konventionen och direktivet i denna del enbart talar om tillståndsbeslut för vissa verksamheter behandlas inte den frågan närmare här. Se i stället avsnitt 9.5.

Viss kritik framfördes även beträffande de kriterier som en miljöorganisation skall uppfylla för att få föra talan. Det anfördes bl.a. att dagens avgränsningar medför att det är mycket få miljöorganisationer som uppfyller kraven.

Närmare om miljöorganisationernas talerätt enligt 16 kap. 13 § miljöbalken

Övervägandena rörande om och hur miljöorganisationernas talerätt bör utökas i detta sammanhang bör utgå från konventionens och direktivets krav och syfte. Dessutom finns ett värde i att miljöorganisationer med kunskap och intresse kan engagera sig i miljömål. Som exempel kan nämnas att vid det offentliga möte som Miljödepartementet anordnande om konventionen redovisade Svenska Naturskyddsföreningen sitt arbete med att framgångsrikt föra talan i tillståndsmål m.m.

Det faktum att miljöprocesser redan i dag är tidskrävande talar dock mot att allt för många grupperingar ges rätt att överklaga många olika beslut. Om en mycket stor mängd mål får överprövas i större utsträckning skulle det kunna inverka negativt på handläggningstider och fördröja genomförandet av tillståndspliktiga projekt.

Som nämndes inledningsvis kräver inte konventionen eller direktivet att alla miljöorganisationer skall ha talerätt, utan det är tillåtet att sätta upp nationella kriterier och ställa vissa grundläggande krav på de organisationer som skall ha talerätt. Således strider 16 kap. 13 § miljöbalken inte mot konventionens eller direktivets ordalydelse. I konventionens artikel 9.2 anges vidare att avgränsningarna av vem som skall anses ha ett tillräckligt intresse skall göras i nationell rätt i enlighet med målet att ge den berörda allmänheten (miljöorganisationer är enligt konventionens definition ”berörd allmänhet”) en omfattande tillgång till rättslig prövning. Frågan blir då om de svenska kriterierna är förenliga med hänsyn till konventionens syfte och principer.

Konventionens syfte är alltså bl.a. att garantera allmänheten (inklusive miljöorganisationer) tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Vad detta konkret innebär anges inte närmare i konventionen. Konventionen tillåter begränsningar av talerätten, men ger ingen ledning i frågan om vilka begränsningar som inte strider mot syftet.

Några av de miljöorganisationer som är aktiva i Sverige i dag är stiftelser och inte ideella föreningar. De klarar utan problem kravet på aktivitetstid, men associationsformen gör att de inte kan överklaga t.ex. i mål om tillstånd för miljöfarlig verksamhet. Det svenska kravet på att organisationen skall ha en viss associationsform finns både i miljöbalken och i lagen om grupprättegång. Å ena sidan kan det verka oändamålsenligt att en miljöorganisation med ett djupt engagemang i miljöfrågor inte skall ha samma möjlighet att föra talan som andra organisationer

enbart för att den valt en annan associationsform. Å andra sidan finns det tydliga poänger med att de miljöorganisationer som ges talerätt är öppna för allmänheten och att medlemmarna kan vara med och påverka. Med ett sådant medlemsinflytande kan det antas att organisationen normalt företräder sina medlemmars intressen. Stiftelser t.ex. har inte det medlemsinflytandet. Kravet bedöms därför inte strida mot konventionens syfte.

Kravet på viss verksamhetstid valdes av regeringen vid miljöbalkens tillkomst eftersom det ansågs tala för stadga och livskraft i organisationen. Även om detta krav inte återfinns i 32 kap. 14 § miljöbalken, uttalade regeringen i prop. 2001/02:7 på samma sätt att det är viktigt att organisationer som väcker grupptalan har en sådan stadga, ekonomisk stabilitet, sakkunskap och allmän förankring att de kan förväntas utföra talan på ett sakkunnigt och rationellt rätt.

Det är i sammanhanget inget orimligt krav att en miljöorganisation skall ha bedrivit verksamhet under en viss tid för att den skall ha rätt att föra talan i domstol. Även om mycket nybildade organisationer kan besitta stor kunskap är det logiskt att en organisation som verkat under en längre tid har samlat på sig en större kunskap som bör tas tillvara i t.ex. tillståndsmål. Kravet att verksamheten skall ha bedrivits under en viss längre tid innebär också att talerätten ges till breda organisationer, dvs. organisationer som inte skapats enbart för att under kort tid driva en viss fråga.

Med anledning av 1974 års nordiska miljöskyddskonvention finns det i dag en svensk särskild lagstiftning om icke-diskriminering av nordiska miljöskyddsorganisationer (SFS 1974:268). För övriga miljöorganisationer gäller, som sagts att de skall ha bedrivit verksamhet i Sverige i tre år. Samtidigt förutsätter 1974 års nordiska miljöskyddskonvention att ett rättssubjekt för att ha talerätt skall ha drabbats eller kan drabbas av störning från miljöskadlig verksamhet för att det skall finnas en rätt att klaga på domstols eller myndighets beslut, enligt artikel 3 i konventionen. Det är i förhållande till sådana situationer som kravet på lika behandling av rättssubjekt från andra nordiska länder gäller. Den nordiska miljöskyddskonventionen medför således inte någon oinskränkt rätt för miljöskyddsorganisationer i de nordiska länderna att föra talan mot domar och beslut. Att organisationer enligt 16 kap. 13 § miljöbalken skall ha haft verksamhet i Sverige föranleder frågor kring Århuskonventionens diskrimineringsförbud i artikel 3.9. Århuskonventionens diskrimineringsförbud innebär att en juridisk person inte får diskrimineras på grund av var den har sitt registrerade säte eller sin huvudsakliga verksamhet (på engelska: ”effective centre of its activities”). Annorlunda behandling av utländska miljöskyddsorganisationer får således inte motiveras med hänvisning till dessa faktorer. Det innebär emellertid inte att bestämmelser som i annan bemärkelse förutsätter viss erfarenhet av och kännedom om nationella förhållanden skulle utgöra diskriminering i konventionens mening. På samma sätt som artikel 3 i 1974 års nordiska miljöskyddskonvention förutsätter viss koppling mellan den klagande organisationen och en dom eller ett beslut kan sådana regler också vara motiverade för att säkerställa klagande organisationers insikt i den aktuella frågan. Oinskränkt rätt för miljöskyddsorganisationer att i samtliga länder som är part till Århuskonventionen föra talan, oberoende av

anknytning till landet, kan inte anses utgöra syftet med konventionens bestämmelser om talerätt för allmänheten. En miljöorganisation som har sitt säte och sin huvudsakliga verksamhet i ett annat land, men sedan tre år bedriver viss verksamhet i Sverige är i dag inte förhindrad att föra talan i mål om tillstånd för miljöfarlig verksamhet. Eftersom 16 kap. 13 § miljöbalken således inte ställer några krav på var en organisation har sitt säte eller huvudsakliga verksamhet kan bestämmelsen inte anses stå i strid med konventionens diskrimineringsförbud som det är utformat i artikel 3.9.

Kravet på ett medlemsantal på 2 000 personer begränsar antalet miljöorganisationer som kan föra talan. Vid det offentliga mötet om konventionen som hölls vid Miljödepartementet hösten 2003 ifrågasattes om det verkligen behövs ett medlemsantal som kriterium. Det påpekades att det arbete som Svenska Naturskyddsföreningen gör genom att överklaga vissa beslut är viktigt och att man särskilt bör se över kriteriet på 2 000 medlemmar.

Vid miljöbalkens tillkomst beslutade riksdagen i enlighet med regeringens förslag att ställa krav på ett relativt stort antal medlemmar bl.a. för att många medlemmar tyder på att det finns en god uppslutning kring organisationen och dess arbete, vilket självklart är viktigt (prop. 1997/98:45, del 1 s. 489 och del 2 s. 213). Även om kravet på ett visst antal medlemmar inte återfinns i 32 kap. 14 § miljöbalken uttalade regeringen i samma anda, i prop. 2001/02:7, att det är viktigt att grupptalan väcks av organisationer som har en allmän förankring och som väl tar tillvara gruppmedlemmarnas rätt. Konventionen bedöms inte utgöra hinder för en sådan avgränsning av vilka miljöorganisationer som skall ha talerätt.

Avslutningsvis bör också nämnas att det faktum att regeringen valt att inte föreslå att det i 32 kap. miljöbalken skulle införas några begränsningar beträffande verksamhetstid och medlemsantal måste ses i ljuset av att det i 8 § lagen om grupprättegång anges vissa särskilda processförutsättningar som måste uppfyllas, vilket i sig begränsar möjligheterna för organisationerna att föra talan.

Resonemanget ovan visar att de nuvarande kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbalken inte bedöms strida formellt mot konventionens krav eller syfte. Dock kan det ändamålsenliga i avgränsningarna i förhållande till konventionens syfte, vilket också Lagrådet har uttryckt tvekan kring, föranleda en diskussion om vissa av miljöbalkens kriterier. Den kritik som förekommit avseende den begränsning som utgörs av formuleringen ”tillstånd, godkännande och dispens” och domstolarnas tolkning av vad som faller inom denna formulering kan det också finnas anledning att överväga närmare. Begreppet tillstånd omfattar, enligt regeringens mening, naturligen även de villkor som utgör förutsättning för tillståndet och är en oskiljaktig del av detta. Villkor omfattas därmed av miljöorganisationers talerätt. En fråga om organisationers talerätt avseende en dom om förlängd arbetstid har nyligen varit föremål för Högsta domstolens prövning (Högsta domstolens beslut den 29 december 2004 i mål nr Ö 1766-04). Högsta domstolen fastställde Miljööverdomstolens beslut att avvisa Naturskyddsföreningens i Göteborg överklagande och det står därmed klart att det kommer att bli nödvändigt att förtydliga bestämmelsen så att det framgår att miljöorganisationers talerätt avseende

domar och beslut om tillstånd omfattar även dylika frågor. Vad gäller omprövning av tillstånd och villkor är rätten att ansöka om sådan prövning förbehållen Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelsen (24 kap. 7 § miljöbalken) samt tillståndshavaren (24 kap. 8 § miljöbalken). Det finns även särskilda regler om omprövning i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

Enligt regeringens mening kan det inte råda någon tvekan om att en dom varigenom ett tidigare tillstånd har omprövats också är en dom om tillstånd – en tillståndsdom. En miljöorganisation som uppfyller kraven i 16 kap. 13 § miljöbalken har rätt att överklaga en sådan tillståndsdom, och detta måste naturligtvis gälla även om tillståndsdomen är resultat av att någon annan har initierat en omprövning. Detta har givetvis även den enskilde som beslutet angår. Att organisationer och enskilda inte har möjlighet att initiera omprövning saknar därvid betydelse. Miljöbalkens talerättsregel innebär således formellt sett att miljöorganisationer redan har talerätt i detta avseende. För att svensk rätt skall kunna anses leva upp till de krav som ställs i konventionen krävs därför ingen författningsändring. Det kan däremot finnas anledning att överväga om regeln bör förtydligas mot bakgrund av hur den tolkats i praxis. I praxis har möjligheterna att ansöka om omprövning kopplats samman med rätten till överklagande av beslut om sådan prövning. Miljööverdomstolen har nämligen ansett att en miljöorganisation inte har rätt att överklaga en dom angående omprövning eftersom organisationen inte har rätt att initiera prövningen (se Miljööverdomstolens dom den 4 juli 2004 i mål nr M 7741-02). Eftersom detta inte är en förutsättning för Sveriges tillträde till konventionen behandlas den frågan emellertid inte i detta lagstiftningsärende. Se ifråga om omprövning även avsnitt 9.5.

De svenska avgränsningarna beträffande associationsform, verksamhetstid och medlemsantal innebär att det i dag i praktiken är få miljöorganisationer som har talerätt enligt bestämmelsen i 16 kap. 13 § miljöbalken. Som nämns i prop. 2001/2002:107 finns inget som tyder på att klagorätten missbrukats av miljöorganisationer för chikanöst eller annat otillbörligt syfte. Det finns dock inte heller några egentliga mätningar av detta eller av i vilken utsträckning handläggningstider vid domstolar förlängts som en följd av att miljöorganisationer överklagat mål.

Miljöbalkskommittén utreder för närvarande bl.a. erfarenheterna av den vidgade talerätten för organisationer enligt 16 kap. miljöbalken och hur denna rätt har utnyttjats eller på annat sätt berört organisationerna när det gäller tillståndsbeslut (dir 1999:109). Kommitténs slutbetänkande väntas våren 2005.

Som nämnts i avsnitt 4.10 håller ett nytt EG-direktiv på att tas fram och som i stor utsträckning kommer att behandla miljöorganisationers talerätt. Det bör i sammanhanget understrykas att direktivet ännu inte har behandlats av rådet och att dess utformning därför alltjämt är oviss. Kommissionens förslag kan inte ligga till grund för några ytterligare överväganden vad gäller svenska talerättsregler. Det kan dock inte uteslutas att direktivet, om och när det antas, kommer att föranleda ändringar i svensk rätt. Eventuella ändringar i talerättsreglerna bör lämpligen göras när direktivet är färdigförhandlat och Miljöbalkskommittén lämnat sitt betänkande. I samband med detta kan även frågan om över-

klaganderätt avseende beslut och domar om lagligförklaring närmare analyseras (jfr även avsnitt 8.3.1).

Hänvisningar till S8-2-3

  • Prop. 2004/05:65: Avsnitt 10

8.2.4. Miljöorganisationers möjligheter att föra talan enligt

väglagen m.fl. lagar

Regeringens bedömning: För att leva upp till konventionens krav och de EG-rättsliga kraven i sammanhanget är det nödvändigt att i svensk rätt införa en möjlighet för miljöorganisationer att föra talan enligt väglagen m.fl. lagar. Regeringen anser att detta lämpligen kan lösas genom att i de aktuella lagarna, väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, luftfartslagen (1957:297) och minerallagen (1991:45), ange att besluten får överklagas av samma miljöorganisationer som har talerätt enligt 16 kap. 13 § miljöbalken.

Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstansernas synpunkter redovisas i avsnitt 9.5. Skälen för regeringens bedömning: Även andra lagar faller in under konventionens och direktivens tillämpningsområde. Konventionsbilagan och bilagorna till MKB- och IPPC-direktiven anger nämligen ett antal verksamheter som regleras i andra lagar än miljöbalken.

Miljöorganisationer har i dag inte en särskilt angiven talerätt vid beslut om tillstånd enligt dessa andra lagar, vilket konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande bedöms kräva. En miljöorganisation som uppfyller eventuella krav i nationell rätt skall nämligen både enligt konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande ha rätt att få ett tillståndsbeslut beträffande en verksamhet som räknas upp i konventions- respektive direktivbilagorna prövat.

Förslagen behandlas i avsnitt 9.4.

Hänvisningar till S8-2-4

  • Prop. 2004/05:65: Avsnitt 10

8.2.5. Miljöorganisationers möjligheter att begära rättsprövning

Regeringens bedömning: Det är tveksamt om de möjligheter som finns att begära rättsprövning av regeringsbeslut är tillräckliga för att uppfylla konventionens och direktivets krav på att miljöorganisationer skall kunna få tillståndsbeslut rättsligt prövade. En författningsändring är därför nödvändig.

Promemorians bedömning överensstämmer inte med regeringens. Promemorians bedömning utgick från att det inte torde krävas någon ändring i rättsprövningslagen i syfte att ge talerätt för miljöorganisationer m.fl., förutsatt att dessa tillerkänns saklegitimation genom lämpliga bestämmelser i den berörda miljörättsliga lagstiftningen.

Remissinstanserna: Bland remissinstanserna har Stockholms universitet, Uppsala universitet, Lunds universitet, Luleå tekniska universitet och Svenska Naturskyddsföreningen menat att det för närvarande inte är klart om miljöorganisationer har möjlighet att begära rätts-

prövning, men att en sådan möjlighet är nödvändig. Växjö tingsrätt har anfört att frågan om rätt för en miljöorganisation att få till stånd en överprövning av regeringens beslut i tillåtlighetsärenden enligt 17 kap. miljöbalken kan behöva analyseras särskilt.

Skälen för regeringens bedömning: Som tidigare nämnts överklagas vissa tillståndsbeslut till regeringen. Regeringens beslut kan i dessa fall endast ifrågasättas genom rättsprövning (jfr avsnitt 8.2.1). Detsamma gäller för sådana tillståndsbeslut som fattas av regeringen som första instans.

Som framgår av remissyttrandena är det inte självklart hur man skall se på frågan om talerätt enligt rättsprövningslagen för miljöorganisationer, även om mycket talar för att det även i dessa fall bör göras en förhållandevis vid tolkning av begreppet ”part”. Regeringsrätten har i ett nyligen avgjort mål om rättsprövning av regeringens tillåtlighetsbeslut enligt 17 kap. miljöbalken av ny järnväg, den s.k. Botniabanan, prövat frågan om en miljöorganisations möjlighet att begära rättsprövning (Regeringsrättens beslut den 1 december 2004 i mål nr 3887-03). Domstolen konstaterade i sitt beslut att Sveriges ornitologiska förening (som var sökande) hade varit part i ärendet hos regeringen men att tillåtlighetsbeslutet inte kunde anses innebära myndighetsutövning mot föreningen. Avgörandet torde innebära att miljöorganisationer för närvarande i princip saknar möjlighet att ansöka om rättsprövning annat än i sådana fall där organisationen är direkt berörd av det aktuella beslutet på ett sådant sätt att det innebär myndighetsutövning mot organisationen. För att en miljöorganisation skall ha talerätt enligt rättsprövningslagen krävs alltså även att det klandrade beslutet har inneburit myndighetsutövning mot organisationen. Det framstår i vart fall som mindre sannolikt att även en utpräglad konventionskonform tolkning av detta villkor skulle kunna medföra en rätt till rättsprövning för de berörda miljöorganisationerna. Det går därmed knappast att med hänvisning till rättsprövningsinstitutet hävda att Sverige i dagsläget har en lagstiftning som motsvarar de krav konventionen ställer i de nu aktuella fallen.

Såsom konstaterats ovan bedömer regeringen att konventionen inte kräver att regeringens tillåtlighetsbeslut enligt 17 kap. miljöbalken skall kunna överprövas särskilt eftersom de endast utgör del i en prövning som leder fram till ett överklagbart beslut. I det avseendet behövs därför inga författningsändringar.

I fråga om sådana tillståndsbeslut som fattas av regeringen i första instans (t.ex. enligt lagen om kontinentalsockeln och naturgaslagen) och sådana beslut om tillstånd som regeringen fattar enligt 18 kap. miljöbalken efter överklagande av tillståndsbeslut enligt vissa lagar, innebär Regeringsrättens avgörande att det för närvarande inte finns möjligheter för miljöorganisationer att få till stånd en rättslig prövning avseende dessa beslut. Det framstår knappast som sannolikt att en annan tolkning skulle göras efter ett svenskt tillträde till konventionen. Eftersom konventionen ställer krav på tillgång till sådan prövning måste lagstiftningen därför ses över. En översyn av rättsprövningslagen pågår för närvarande inom Justitiedepartementet. För att inte försena tillträdet till konventionen bör dock en reservation göras i denna del (se vidare kapitel 10).

8.3. Rätten att få handlingar eller underlåtenheter i strid med nationell miljörätt prövade

I tidigare avsnitt har visats att Århuskonventionen ställer krav på prövningsförfaranden i samband med att någon begär att få ta del av miljöinformation och vid beslut om tillstånd för större verksamheter med påverkan på miljön. Utöver dessa prövningsförfaranden skall allmänheten, om den motsvarar eventuella kriterier i den nationella lagstiftningen, ha rätt att bestrida privatpersoners och offentliga myndigheters handlingar och underlåtenheter som strider mot nationella miljöbestämmelser (artikel 9.3).

Något EG-direktiv som särskilt behandlar den här bestämmelsen i konventionen har ännu inte tagits fram. Europeiska kommissionen lämnade under hösten 2003 ett förslag till direktiv. Förslaget har ännu inte behandlats i rådet.

Konventionens artikel 9.3 lämnar ett relativt stort utrymme för tolkning. Viss ledning i tolkningen har ibland hämtats från Europeiska kommissionens förslagsdokument.

Vad skall gå att få prövat?

Artikel 9.3 anger att det skall vara möjligt att få personers och myndigheters handlingar och underlåtenheter i strid mot den nationella miljölagstiftningen prövade. Denna artikel är alltså inte, såsom artiklarna 9.1 och 9.2, kopplad till andra rättigheter i konventionen, utan talar om en generell rätt att bestrida handlingar och underlåtenheter i strid med miljörättsliga bestämmelser.

Vilka dessa handlingar och underlåtenheter egentligen är har inte preciserats närmare än genom att ange att det är sådana som står i strid med nationella miljörättsliga bestämmelser. En förutsättning är alltså att det finns rättsligt reglerade krav på en viss typ av handling samt att handlingar och underlåtenheter som avviker från dessa krav skall kunna prövas. Om dessa handlingar och underlåtenheter även innefattar formellt meddelade beslut av myndigheter är inte klart. Mot att så skulle vara fallet talar å ena sidan att artikel 9.2, som behandlar myndigheters handlande i samband med tillståndsbeslut, talar om ”beslut, handlingar och underlåtenheter”, medan artikel 9.3 enbart talar om ”handlingar och underlåtenheter”. Å andra sidan ger det direktivförslag som Europeiska kommissionen lämnade hösten 2003, vilket är menat att genomföra artikel 9.3, stöd för att formella beslut också omfattas. Enligt direktivet skall vissa ha rätt att initiera ett så kallat miljöärende när det gäller ”förvaltningsåtgärder” och ”förvaltningsförsummelser”. Med ”förvaltningsåtgärd” menas då en allmänt tillämplig och rättsligt bindande åtgärd som en myndighet vidtar i enlighet med miljölagstiftningen. Med ”förvaltningsförsummelse” menas en myndighets underlåtenhet att vidta en åtgärd som föreskrivs i miljölagstiftningen. Dessutom måste nog att fatta beslut anses vara att handla.

För en mer fullständig analys utgår därför den fortsatta framställningen från att det som skall kunna prövas enligt artikel 9.3 dels är myndigheters och personers handlingar (inklusive myndigheters beslut) i strid med miljölagstiftningen, dels deras underlåtenhet att handla när det finns en miljörättslig bestämmelse som slår fast en plikt att handla på ett visst sätt.

Vad som skall anses omfattas av nationell miljölagstiftning är inte heller närmare reglerat i konventionen. Det är därför relativt oklart vilka svenska regler som egentligen skall falla under denna bestämmelse. Frågan har under våren 2003 diskuterats vid ett arbetsgruppsmöte under konventionen. Då konstaterades att det var svårt att avgränsa vad som är miljörättslig lagstiftning och vad som inte är det. Eventuellt skulle en avgränsning kunna göras genom att säga att reglerna, liksom konventionen, skall ha till syfte att skydda miljön. Någon enighet i frågan har dock inte nåtts. Framtida rekommendationer på området kan komma att ge närmare vägledning i frågan.

I det direktivförslag som nämnts tidigare har Europeiska kommissionen föreslagit att miljölagstiftning skall definieras som lagstiftning vars mål är att skydda eller förbättra miljön, inbegripet människors hälsa, eller att uppnå ett rationellt utnyttjande av naturresurserna, inom ett antal uppräknade områden. Bland dessa områden finns t.ex. vattenskydd, bullerskydd, markskydd, luftföroreningar etc.

Vem skall göra prövningen? Prövningen skall, enligt artikel 9.3, göras av domstol eller i administrativ ordning. I konventionens övriga bestämmelser om överprövning har det preciserats att prövningen skall göras av en domstol, eller annat opartiskt och oberoende organ som inrättats genom lag. Här nämns i stället att prövningen kan göras alternativt av domstol eller i administrativ ordning, vilket torde innebära att prövningen även kan göras av en förvaltningsmyndighet.

I konventionens artikel 9.4, som behandlas i nästa avsnitt, anges vissa krav på prövningens karaktär, vilka gäller alla prövningsförfaranden i artiklarna 9.1–9.3. Om en prövning under artikel 9.3 görs i administrativ ordning måste den alltså leva upp till vissa grundkrav på bl.a. objektivitet och rättvisa, och den skall kunna medföra tillräckliga och effektiva rättsmedel.

Vem skall ha rätt att begära prövning? Enligt artikel 9.3 skall den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i den nationella lagstiftningen ha rätt att initiera prövningen. Det är alltså upp till varje enskild part i konventionen att, om den så önskar, sätta upp kriterier för vilka som skall vara berättigade att påkalla prövningen.

8.3.1. Myndighetsbeslut

Regeringens bedömning: Svensk rätt överensstämmer med konventionens krav beträffande möjligheter att få myndigheters beslut prövade. Ytterligare överväganden i fråga om miljöorganisationers möjlighet att föra talan mot beslut kan behöva göras i samband med genomförandet av ett väntat EG-direktiv om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Det nuvarande regelverket utgör inte hinder mot att tillträda Århuskonventionen i denna del.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser har anfört att miljöorganisationer även bör ha rätt att klaga på andra avgöranden än ”tillstånd, godkännanden och dispens” (16 kap. 13 § miljöbalken). Stockholms universitet har konstaterat att de föreslagna ändringarna av flera lagar så att miljöorganisationer kan överklaga tillståndsbeslut förbättrar överensstämmelsen mot konventionen (se avsnitt 9.4), men att ändringarna inte medför att miljöorganisationer kan få tillsynsbeslut överklagade. Påståendet om att konventionen inte kräver att miljöorganisationer alltid skall ha möjlighet att föra talan stämmer enligt universitetets mening inte överens med artikel 9.3. Uppsala universitet har påpekat att miljöbalkens bestämmelse har tolkats synnerligen snävt av domstolarna och föreslagit en allmän skrivning som ”beslut och domar enligt miljöbalken” vilket skulle göra det möjligt för miljöorganisationer att överklaga även tillsynsbeslut. Lunds universitet har bl.a. påpekat att artikel 9.3 tycks ställa stora krav på tillgång till rättslig prövning för att säkerställa efterlevnaden av den nationella miljölagstiftningen. Även Luleå tekniska universitet har anfört att miljöorganisationer måste ges rätt att klaga på andra typer av avgöranden än vad som för närvarande anges i miljöbalken. Miljöorganisationer får i dag inte klaga på t.ex. beslut om tillsyn eller beslut om naturreservat. Rätten att överklaga bör omfatta alla beslut enligt miljöbalken.

Vid det offentliga möte som Miljödepartementet anordnade om konventionens genomförande i Sverige hösten 2003 påpekades att miljöorganisationers möjlighet att föra talan mot vissa typer av beslut är mycket begränsad, t.ex. tillsynsbeslut.

Skälen för regeringens bedömning

Som visats ovan skall allmänheten kunna initiera prövning beträffande myndigheters handlingar och underlåtenheter.

I avsnitt 8.2.1 presenterades kort möjligheterna att få tillståndsbeslut överprövade av domstol i svensk rätt. Samma regleringar blir i huvudsak tillämpliga när det gäller myndigheters beslut överhuvudtaget. Som nämndes där överklagas kommuners beslut i regel till länsstyrelsen. Statliga myndigheters beslut enligt miljöbalken överklagas till de regionala miljödomstolarna (jfr 16 kap. miljöbalken).

För de frågor som rör miljön men inte regleras i miljöbalken blir i stället allmänna förvaltningsrättsliga principer om överklagande aktuella (jfr förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen). För de myndighetsbeslut som inte kan prövas av miljödomstol eller annan domstol gäller rättsprövningslagen. Sammanfattningsvis finns det alltså möjligheter att få myndigheters beslut i strid med miljörättslig lagstiftning prövade av domstol. Svensk rätt överensstämmer alltså i denna del med konventionens krav beträffande möjligheter att få myndigheters beslut prövade.

Miljöorganisationers möjligheter att föra talan mot beslut

Det är som sagt möjligt att sätta upp nationella kriterier för vilken allmänhet som skall ha talerätt enligt 9.3. De närmare kriterier som i svensk rätt satts upp för talerätt diskuterades i avsnitt 8.2.2. Som nämndes där har som huvudregel ”sakägare” talerätt. Konventionen kräver alltså inte i denna del att miljöorganisationer alltid skall ha möjlighet att föra talan,

utan parterna har möjlighet att fritt sätta upp kriterier för vem som skall överklaga vilka beslut (till skillnad från när det gäller beslut om tillstånd för de verksamheter som finns i konventionsbilagan). Något krav på att miljöorganisationer måste kunna överklaga tillsynsbeslut kan därmed inte baseras på artikel 9.3. Svensk rätt strider alltså inte emot konventionens krav i denna del.

Kommissionens direktivförslag innehåller för närvarande preciserade regler om att även miljöorganisationer som erkänts och som uppfyller vissa kriterier skall ha rätt att föra talan. Frågan om miljöorganisationernas möjligheter att begära prövning av myndighetsbeslut som strider mot miljörätten bör lämpligen behandlas när det blir dags att genomföra det väntade direktivet. (Jfr i denna del även avsnitt 9.5).

Hänvisningar till S8-3-1

  • Prop. 2004/05:65: Avsnitt 10

8.3.2. Myndigheters och personers handlingar och underlåtenheter i övrigt

Regeringens bedömning: Det nuvarande svenska systemet med tillsynsmyndigheter och riksdagens ombudsmän (JO) bedöms sammantaget leva upp till konventionens krav på att det skall vara möjligt att få myndigheters och personers handlingar och underlåtenheter prövade. Allmänhetens rätt att anmäla missförhållanden till tillsynsmyndigheterna behöver dock tydliggöras.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstansernas synpunkter redovisas i avsnitt 9.5. Skälen för regeringens bedömning utvecklas i avsnitt 9.5 där också ett lagförslag presenteras.

Hänvisningar till S8-3-2

  • Prop. 2004/05:65: Avsnitt 10

8.3.3. Den föreskrivna prövningens karaktär

Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller de krav på prövningens karaktär som ställs i Århuskonventionen, miljöinformationsdirektivet och direktivet om allmänhetens deltagande. Några författningsändringar är inte nödvändiga.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Uppsala universitet har ifrågasatt om reglerna angående kostnadsfördelning i miljömål vilka kan medföra att en enskild t.ex. får stå för lokalkostnaden vid huvudförhandling (25 kap. 8 § tredje stycket miljöbalken) är förenlig med konventionens anda. I övrigt har inga särskilda synpunkter framförts i denna del.

Skälen för regeringens bedömning: De prövningsförfaranden som behandlats i avsnitten ovan skall enligt konventionen erbjuda tillräckliga och effektiva rättsmedel, om lämpligt inbegripet förelägganden. Förfarandena skall dessutom vara objektiva, rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma. Besluten skall meddelas eller registreras skriftligen. Beslut av domstol, och när så är möjligt även beslut av andra organ, skall vara tillgängliga för allmänheten (artikel 9.4).

För att göra bestämmelserna om rätten till prövning effektivare skall allmänheten informeras om de möjligheter till överprövning som finns.

Parterna till konventionen skall också överväga att införa mekanismer för att undanröja eller minska ekonomiska och andra hinder för rätten till överprövning (artikel 9.5).

I miljöinformationsdirektivet och direktivet om allmänhetens deltagande sägs att förfarandena skall vara rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma. Information om rätten till rättslig prövning skall vidare göras tillgänglig för allmänheten. (Jfr direktiv 2003/4/EG, artikel 6 och direktiv 2003/35/EG, artiklarna 3.7 och 4.4.)

Konventionen går alltså längre än direktiven i och med att den ställer fler krav på själva prövningen och talar om effektiva rättsmedel, samt talar om stödmekanismer för att undanröja ekonomiska och andra hinder för rätten till överprövning.

Effektiva rättsmedel Frågan om svensk rätt erbjuder effektiva rättsmedel blir självklart beroende av vilket prövningsorgan som är aktuellt i det enskilda fallet. Vissa överväganden beträffande prövningsorganens rättsmedel har därför gjorts närmare i de avsnitt där prövningen behandlas, jfr tidigare avsnitt.

Domstolar och miljöbalkens tillsynsmyndigheter får sammanfattningsvis anses erbjuda effektiva rättsmedel i enlighet med konventionens krav.

Objektiva, snabba, rättvisa och ej oöverkomligt dyra förfaranden

Konventionen och direktiven förutsätter att prövningsförfarandet uppfyller ett antal rättssäkerhetskrav. Konventionens definition av rättslig prövning har kopplingar till den rätt till en rättvis rättegång som skall ges enligt olika internationella instrument om mänskliga rättigheter, t.ex. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Formellt sett finns ingen koppling mellan Europakonventionen och Århuskonventionen, även om de flesta stater som undertecknat Århuskonventionen även är parter till Europakonventionen.

De svenska prövningsförfaranden som diskuterats i detta lagstiftningsärende kan sägas uppfylla de presenterade kraven på området.

Beslut skall meddelas eller registreras skriftligt och finnas tillgängliga

Domar och beslut i mål hos domstolar och myndigheter skall enligt svensk rätt som huvudregel dokumenteras skriftligt, i vart fall om en part begär det (jfr t.ex. 17 kap. 9 § rättegångsbalken, 31 § förvaltningsprocesslagen och 21 § förvaltningslagen).

Enligt artikel 9.4 i konventionen skall beslut av domstol och, när så är möjligt, av andra organ vara tillgängliga för allmänheten. Den svenska offentlighetsprincipen med dess handlingsoffentlighet uppfyller detta tillgänglighetskrav. Utöver detta finns i svensk rätt bestämmelser om att exemplar av domar skall hållas tillgängliga på rättens kansli, hos förordnad aktförvarare etc. när de meddelats (jfr t.ex. 22 kap. 21 § miljöbalken, 17 kap. 9 § rättegångsbalken). Svenska regler överensstämmer med konventionen.

Information om rätten till rättslig prövning Prop. 2004/05:65 Enligt Århuskonventionens artikel 9.5 skall varje part säkerställa att allmänheten får information om rätten till överprövning. Enligt svensk rätt skall beslut av domstol eller annan myndighet som kan överklagas alltid innehålla en upplysning om hur beslutet kan överklagas. (Jfr t.ex.

21 § förvaltningslagen). Som tidigare nämnts är besluten tillgängliga för allmänheten. Svensk rätt överensstämmer alltså med konventionens krav.

Lämpliga stödmekanismer Beträffande vad som sägs i artikel 9.5 om att parterna till konventionen skall överväga att införa mekanismer för att undanröja eller minska ekonomiska och andra hinder för rätten till överprövning kan följande sägas.

Uppsala universitet har framfört synpunkter på reglerna om kostnadsfördelning i miljömål. Enligt regeringens mening är det till att börja med viktigt att komma ihåg att de flesta miljömål inte inleds i domstol utan hos förvaltningsmyndigheter. Förfarandet hos myndigheterna anses ofta vara billigare än domstolsförfaranden.

Fördelningen av rättegångskostnader enligt miljöbalken är generellt sett generös mot den som vill motsätta sig en ansökan (jfr IPPC-direktivet art. 15 a femte stycket). Det tas inte ut någon avgift och en motpart kan inte tvingas att betala sökandens rättegångskostnader. Principerna för fördelning av rättegångskostnader varierar dock något beroende på vilket slags mål det rör sig om, var målet inletts osv. (jfr 25 kap. miljöbalken). I miljöbalken finns även en bestämmelse (20 kap. 3 a §) som ger domstolarna rätt att utan särskild ersättning förfoga över lokaler hos statliga myndigheter och kommuner för sina sammanträden. Ersättning för sådan upplåtelse behöver endast betalas om sammanträdet medfört särskilda kostnader.

Vidare kan nämnas att den svenska administrativa processen bygger på officialprincipen. Principen innebär att domstolen respektive förvaltningsmyndigheten vid bedömningen inte är bunden av vad parterna har åberopat, utan själv skall sörja för att utredningen blir tillfredsställande. Parternas får således hjälp av domstolen eller myndigheten vad gäller rättsutredning m.m.

Samma princip gäller vid miljödomstolens prövning av tillstånd enligt miljöbalken (jfr 22 kap. 11 § miljöbalken). Miljödomstolen skall bedriva en aktiv materiell processledning, vilket hänger samman med att domstolen har full utredningsskyldighet (prop. 1997/98:45, del 2, s 240). Bestämmelsen i 20 kap. 3 § miljöbalken hänvisar dessutom, vad gäller mål som överklagats till miljödomstolen, till förvaltningsprocesslagen (8 §) och lagen om domstolsärenden (12 §), som båda föreskriver att officialprincipen skall tillämpas.

Enligt rättshjälpslagen (1996:1619) kan dessutom under vissa förutsättningar en rättssökande få rättshjälpsbiträde och vissa kostnader i samband med processen betalda. Rättshjälpslagen torde dock, med anledning av officialprincipen, få mycket liten betydelse i mål som överklagats till miljödomstolen. Ett av kriterierna för att tillerkännas rättshjälp är att den rättssökande behöver juridiskt biträde utöver rådgivning och detta behov inte kan tillgodoses på annat sätt. I mål inför miljödomstolen där rätte-

gångsbalkens skall tillämpas (se 20 kap. 3 § miljöbalken) kan rättshjälpslagen bli aktuell.

Ytterligare stöd lämnas också genom bidrag till miljöorganisationer. Naturvårdsverket fördelar per år cirka 5 miljoner kronor till ideella miljöorganisationer. Under 2003 fick t.ex. Svenska Naturskyddsföreningen två miljoner kronor. Det ifrågasätts kontinuerligt om det stödet är tillräckligt. I det folkrörelseforum, som nämndes i avsnitt 7.2, pågår en dialog om folkrörelsernas generella villkor när det gäller t.ex. villkor för att se till att man på bästa sätt kan ta till vara de kunskaper som finns samlade i organisationerna.

9. Lagförslagen

Hänvisningar till S9

  • Prop. 2004/05:65: Avsnitt 4

9.1. Ny lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ

Regeringens förslag: En ny lag om miljöinformation skall gälla i fråga om enskilda organ som innehar eller förvarar miljöinformation som avser sådan av det enskilda organet bedriven verksamhet som innebär fullgörande av offentlig förvaltningsuppgift. Lagen skall inte gälla för myndigheter eller sådana organ som avses i 1 kap. 8 eller 9 § sekretesslagen (1980:100) dvs. som redan omfattas av de svenska reglerna om handlingars offentlighet.

I lagen ges var och en tillgång till miljöinformation som innehas eller förvaras för ett sådant enskilt organ. Den som lämnar ut information får ta ut skälig ersättning. Enligt lagens huvudregel skall informationen lämnas så snart som möjligt. Begäran om utlämnande av information får avslås endast på särskilt angivna grunder. Beslut om avslag på begäran om utlämnande får överklagas av sökanden till kammarrätten. Lagen innebär också att den som söker information skall kunna ha möjlighet att överblicka vilken information som finns hos det aktuella organet och ålägger organen olika former av serviceskyldighet.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft några synpunkter på förslaget att införa en ny lag om miljöinformation. Några remissinstanser, Riksdagens ombudsmän, Länsstyrelsen i Uppsala län, Kemikalieinspektionen och Statens kärnkraftinspektion, har dock uttryckt tveksamhet till att det vid sidan av reglerna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen införs en särskild lag om miljöinformation. Endast en remissinstans, Svenskt näringsliv, har helt motsatt sig ett införande av lagen. Stockholms tingsrätt, Umeå tingsrätt, Naturvårdsverket, Yrkesföreningen Miljö och Hälsa samt Lantbrukarnas Riksförbund har samtliga haft synpunkter på användande av termen ”verksamhetsutövare” eftersom den har en särskild betydelse i miljölagstiftningen i övrigt. Stockholms tingsrätt, Naturvårdsverket, Lantmäteriverket och Svenskt näringsliv har ansett att den bestämmelse i lagförslaget som reglerar ersättning för kopieringskostnader är alltför

snävt utformad och bör formuleras så att den även täcker t.ex. kostnader för porto och emballage. Riksdagens ombudsmän har generellt ansett att avsaknaden av sekretesslagens skaderekvisit kan bli problematisk. Svea hovrätt har tillstyrkt att en ny lag införs men menat att bestämmelser som inskränker tillgången till information bör utformas i överensstämmelse med reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och att en hänvisning till sekretesslagen också bör övervägas. Hovrätten har vidare påtalat att det är oklart hur lagförslaget förhåller sig till lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter.

Även Kammarrätten i Stockholm har tillstyrkt förslaget, men ansett att det på vissa punkter är tveksamt om förslagen leder till att Sverige följer direktivet. Kammarrätten har anfört att konventionen och direktivet ställer krav på att det finns förfaranden som garanterar att rätten till tillgång till miljöinformation kan tillämpas i praktiken, t.ex. register eller förteckningar över miljöinformationen. De krav på bl.a. registerföring som finns enligt arkivlagen och sekretesslagen gäller dock inte för de organ som kommer att omfattas av den nya lagen om miljöinformation. Vad gäller ikraftträdande har kammarrätten utgått från att lagen om miljöinformation kommer att gälla för beslut i utlämnandefrågor som fattas efter ikraftträdandet.

Naturvårdsverket har uttryckt oro för att det kan vara svårt att utverka ett skriftligt beslut då det organ information begärs ut från inte anser sig falla under myndighetsbegreppet. Om det inte framgår klart av den tänkta miljöinformationslagen vilka organ som omfattas av denna ökar risken för detta problem. En konsekvens av att lagen inte skall gälla för alla myndigheter är att utlämnande av miljöinformation behandlas olika beroende på vilken aktör som innehar den, trots att det är samma typ av information som efterfrågas. Den skillnaden görs inte i konventionen. Naturvårdsverket har vidare pekat på att den vidare definitionen av myndighetsbegreppet innebär att en ytterligare vid krets av fysiska och juridiska personer kommer att behöva omfattas av regler om utlämnande av information när de förvarar information för en myndighets räkning.

Ett antal remissinstanser har haft synpunkter på de enskilda paragrafernas utformning. Dessa redovisas nedan under avsnittet Närmare om lagens utformning.

Skälen för regeringens förslag

Med myndighet avses enligt miljöinformationsdirektivet (artikel 2) statlig eller annan offentlig förvaltning på nationell, regional eller lokal nivå samt fysiska eller juridiska personer som utövar offentlig förvaltning enligt nationell rätt, inbegripet särskilda uppdrag, verksamheter eller tjänster som har samband med miljön. Även annan fysisk eller juridisk person som har offentligt ansvar eller offentliga uppgifter, eller som tillhandahåller offentliga tjänster som har samband med miljön under överinseende av tidigare nämnda organ eller personer, utgör offentlig myndighet i direktivets mening.

Medlemsstaterna kan föreskriva att ett dömande eller lagstiftande organ inte skall anses vara myndighet i direktivets mening. Definitionen där skiljer sig från nu gällande direktiv 90/313/EEG t.ex. genom att den

räknar in fysiska och juridiska personer som inte är myndigheter i traditionell mening men som har offentliga förvaltningsuppgifter.

Så långt överensstämmer direktivets myndighetsdefinition med konventionens (artikel 2). Till skillnad från konventionen ger direktivet dock en möjlighet för medlemsstaterna att föreskriva att organ eller institutioner inte skall omfattas av definitionen, om statens konstitutionella ordning inte innehåller några bestämmelser om ett prövningsförfarande enligt artikel 6 i direktivet. Innebörden förefaller vara att medlemsstaterna i direktivet (genom detta undantag i definitionen) ges större möjligheter till undantag än konventionen gör. För svensk del har detta betydelse när det gäller vilka beslut om att inte lämna ut information som skall få överklagas. Se vidare kapitel 10.

Vilka svenska aktörer som skall anses utgöra myndigheter enligt konventionen och miljöinformationsdirektivet är en central fråga för genomförandet i svensk rätt. Konventionens och direktivets myndighetsbegrepp skiljer sig något från det svenska. Det kan alltså finnas aktörer i det svenska samhället som träffas av konventionens och direktivets definition av offentlig myndighet, medan de inte betraktas som myndigheter i svensk rätt, vilket innebär att de svenska reglerna om handlingars offentlighet inte är tillämpliga på handlingar som de innehar.

Vid sidan av de svenska myndigheterna finns ett begränsat antal organ som kan tänkas falla in under det vidare myndighetsbegreppet i konventionen och direktivet. Exempel på sådana organ är fiskevårds- och viltvårdsområdesföreningar samt vattenförbund.

Förslag till anpassning av svensk rätt

I och med att allt fler verksamheter som tidigare varit av utpräglad offentlig art numera helt eller delvis övergår i annan form utövas offentlig förvaltning i allt större utsträckning av andra organ än myndigheter. Detta talar för att det behövs en generell reglering om tillgång till miljöinformation som görs tillämplig på aktörer som inte är myndigheter i svensk mening men som utför sådana uppgifter eller har sådant ansvar att de anses som myndigheter enligt konventionen och direktivet. Att genom en hänvisning ålägga de aktuella aktörerna att tillämpa sekretesslagens bestämmelser kan inte anses lämpligt bl.a. mot bakgrund av lagens uppbyggnad med regler speciellt riktade till olika typer av verksamheter och i övrigt med en komplexitet som gör det svårt att överlämna tillämpningen till aktörer utanför de traditionella myndigheterna.

Med en generell miljöinformationslag är det inte nödvändigt att i förväg ange vilka aktörerna är. Lagstiftningen måste inte heller ändras när nya aktörer i samhället får sådana uppgifter att de kan anses falla under direktivets och konventionens vida myndighetsbegrepp.

I en generell miljöinformationslag är det också möjligt att mer konkret ange vad som menas med miljöinformation.

En generell reglering bör innehålla bestämmelser om när man får avslå en begäran om information i enlighet med konventionens och direktivets bestämmelser. Det handlar inte bara om situationer där det kan uppstå motstående intressen i fråga om utlämnandet av informationen, utan också om att en begäran får avslås t.ex. om den är uppenbart orimlig eller avser material som inte färdigställts.

En generell reglering om tillgång till miljöinformation vid sidan av tryckfrihets- och sekretesslagstiftningen har genomförts i Norge.

Det finns också nackdelar med en generell reglering. Det blir nödvändigt att i det enskilda fallet avgöra om den aktuella aktören har sådana funktioner att den skall omfattas av reglerna. Ytterst blir det en fråga för rättstillämpningen att bedöma om lagen är tillämplig eller inte. Naturvårdsverket har framfört synpunkter om att det kan vara svårt att utverka ett skriftligt beslut för det fall en viss aktör inte anser sig tillhöra de organ som skall tillämpa en miljöinformationslag. Det får dock enligt regeringens mening förutsättas att de myndigheter som delegerar offentliga förvaltningsuppgifter till aktörer som inte är myndigheter kommer att informera aktörerna om de skyldigheter som följer med uppgifterna och som den särskilda miljöinformationslagen innebär. Det torde därutöver alltid vara möjligt för den enskilde att, om problem skulle uppstå, vända sig till den delegerande myndigheten och påtala eventuella brister hos aktören.

Sammantaget bedöms det lämpligt att föreslå en generell miljöinformationslag. Det är viktigt att i den definiera både aktörer och miljöinformation utifrån kraven i konventionen och direktivet. Syftet med lagen är att se till att svensk rätt uppställer krav på att vissa organ som inte ses som myndigheter i Sverige skall lämna ut miljöinformation på begäran. Lagen skall alltså inte gälla för myndigheter eller sådana organ som omfattas av offentlighetsprincipen. För dessa finns redan regler om sekretess och utlämnade av information som uppfyller konventionens och direktivets krav (se ovan kapitel 6).

I den nya lagen bör inte ställas andra krav på formerna för utlämnandet än vad som krävs enligt direktivet. Att utforma bestämmelserna i enlighet med reglerna tryckfrihetsförordningen bedöms därför inte lämpligt. I vissa avseenden kommer kraven på formerna för utlämnandet i miljöinformationslagen därför att skilja sig från vad som gäller för svenska myndigheter, t.ex. avseende krav på att lämna ut information i den form som begärs (inklusive elektronisk form), samt avseende tidsgränser för informationens utlämnande. Detta har också påpekats av remissinstanserna. Mot bakgrund av att det bedöms mera lämpligt att ha en särskild reglering för de aktörer som faller under konventionens och direktivets myndighetsbegrepp men utanför det svenska och att det alltså inte bedöms vara möjligt att direkt överföra hela det system som gäller för offentlighet och sekretess i svensk rätt till dessa aktörer blir vissa skillnader oundvikliga. De praktiska konsekvenserna av detta torde dock inte bli omfattande. I och med införandet av en miljöinformationslag och med de befintliga reglerna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen (med de här föreslagna ändringarna) kommer svensk lagstiftning att leva upp till konventionens och direktivets krav.

Som visats har konventionen och direktivet bestämmelser om avslag på begäran och överprövning. Lagen behöver därför även ha bestämmelser om avslag, samt formerna för avslag, som överensstämmer med direktivet och konventionens krav. För att leva upp till kraven på överprövning vid avslag på begäran om information är det även lämpligt att införa bestämmelser om överprövning i lagen.

Svea hovrätt har anfört att det är oklart hur den föreslagna lagen om miljöinformation förhåller sig till lagen om skydd för företagshemlig-

heter. Den lagen reglerar obehöriga angrepp på information om affärs- eller driftförhållanden som näringsidkaren håller hemlig och vars röjande är ägnat att medföra skada i konkurrenshänseende (1 och 2 §§). Dessa straffrättsliga bestämmelser kommer enligt regeringens mening inte att påverkas av det nu aktuella förslaget. Motsvarande sekretessgrund som föreslås i miljöinformationslagen avseende kommersiell och industriell information finns i den befintliga offentlighetslagstiftningen. Någon förändring i förhållande till lagen om skydd för företagshemligheter torde därmed inte uppkomma.

Närmare om lagens utformning

Såsom angetts är det mest lämpligt att införa de nödvändiga bestämmelserna i en ny lag. Lagrådet har framhållit att den rubrik som föreslagits är allmänt hållen och kan ge intryck av att lagen är tillämplig på alla former av miljöinformation. Lagrådet har därför föreslagit en rubrik som närmare återspeglar lagens tillämpningsområde. Regeringen delar denna uppfattning och har därför formulerat lagens rubrik i enlighet med Lagrådets förslag.

I lagens inledande bestämmelse anges lagens tillämpningsområde och vilken verksamhet som omfattas. Ett antal remissinstanser har ansett att bestämmelsen i dess föreslagna lydelse var för vag i fråga om vilka organ som omfattas, liksom i fråga om lagens förhållande till tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Bestämmelsen har formulerats om, bl.a. efter synpunkter från Lagrådet, och det framgår nu att lagen gäller miljöinformation hos fiskevårds- och viltvårdsområdesföreningar, vattenförbund och andra enskilda organ om informationen avser sådan av det enskilda organet bedriven verksamhet som innebär fullgörande av offentlig förvaltningsuppgift. Lagen är enligt samma paragrafs andra stycke inte tillämplig på sådana organ som avses i 1 kap. 8 eller 9 § sekretesslagen. Det sagda innebär att miljöinformationslagen inte är tillämplig hos riksdagen, beslutande kommunal församling, myndigheter, de organ som anges i bilagan till sekretesslagen samt hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande (jfr. 1 kap.8 och 9 §§sekretesslagen). Hos dessa organ är i stället tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen och sekretessförordningen tillämpliga.

I lagens andra paragraf definieras vad som utgör miljöinformation. Paragrafen har omformulerats för att bli mera lättläst och för att inte en detaljerad exemplifiering i texten skall medföra att begreppet miljö får någon annan innebörd än vad som normalt gäller. En sådan exemplifiering skulle också kunna få en insnävande effekt som inte är önskvärd. Statens energimyndighet har anfört att om miljöinformation skall anses omfatta verksamheter eller åtgärder som troligen påverkar miljön är det svårt att utesluta någon information vid sekretessbedömningen och att om konsekvensen är att allmänintresset i princip alltid måste vägas in är detta en mycket genomgripande förändring. Definitionen följer dock av konventionen och direktivet varför något utrymme för inskränkning inte finns. Att definitionen även omfattar faktorer som kan påverka miljön stämmer för övrigt väl överens med miljölagstiftningen i stort, t.ex. de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken.

Av 3 § framgår att den som begär att få ta del av miljöinformation i princip inte behöver ange skälet till varför han eller hon begär informationen. Lagrådet har i sitt yttrande pekat på frågan om sökanden skall behöva uppge sitt namn. Regeringen konstaterar att något uttryckligt krav på rätt till anonymitet inte finns i konventionen och direktivet, men att en sådan rätt stämmer väl överens med syftet med bestämmelserna om tillgång till miljöinformation. Det finns inte heller anledning att i detta avseende ha en reglering som avviker från vad som gäller för allmänna handlingar. Det bör därför uttryckligen framgå av lagtexten att den som begär miljöinformation inte behöver uppge sitt namn. Om det krävs för bedömning av skaderekvisiten i de avslagsgrunder som räknas upp i 6 eller 7 § kan det dock vara nödvändigt att sökanden uppger sitt namn. Enligt konventionen och direktivet skall information lämnas i den form som önskas av den som begärt den, utom när det är rimligt att den görs tillgänglig i annan form eller redan finns i annan form. Detta innebär inte, såsom Banverket gjort gällande, att det med stöd av den föreslagna

3 § går att kräva att sammanställningar av information upprättas utan paragrafen reglerar informationen i dess olika materiella former (t.ex. pappershandlingar och handlingar i elektronisk form). Dessutom torde det inte vara möjligt att med stöd av paragrafen begära att information som redan finns i icke sammanställd form skall sammanställas. Några särskilda tillämpningsproblem, vilket Banverket befarat, torde därmed inte uppstå. I paragrafens sista stycke finns en bestämmelse om kostnaderna för utlämnande av miljöinformation. Flera remissinstanser har ansett att denna varit för snävt utformad. I konventionen och direktivet anges att avgift för tillhandahållande av miljöinformation får tas ut med skäligt belopp. Avgiften får naturligtvis omfatta annat än rena kopieringskostnader (t.ex. porto) och bestämmelsen har därför formulerats om. Den innehåller även krav på att avgifterna skall framgå av en förteckning.

I 4 § anges bestämda tidsfrister för utlämnande av informationen. Detta avviker från regleringen i tryckfrihetsförordningen som anger att en begärd handling skall lämnas ut genast eller så snart som möjligt. Svea hovrätt har menat att bestämmelsen bör utformas så att det klart framgår att de preciserade tidsgränserna utgör undantag. Enligt regeringens uppfattning framgår det också av den valda formuleringen att informationen som huvudregel skall lämnas ut så snart som möjligt.

Såsom Kammarrätten i Stockholm påtalat finns det i konventionen och direktivet krav på att det skall vara praktiskt möjligt att få tillgång till miljöinformation t.ex. genom att det finns förteckningar eller register över informationen. En bestämmelse som garanterar att miljöinformationen hålls ordnad på ett sätt som gör det möjligt att överblicka vilken information som finns har därför införts i förslagets 5 §. Där, liksom i föregående paragraf, föreskrivs även en serviceskyldighet.

Lagens avslagsbestämmelser anges i 6 och 7 §§. Landstinget i Dalarnas län har beträffande 6 § ifrågasatt valet av ordet ”färdigställts” (6 § 3) eftersom lagen omfattar mer än allmänna handlingar. I konventionen (artikel 4.3) och direktivet (artikel 4.1) anges att en begäran om miljöinformation får avslås om den rör handlingar som inte färdigställts. Någon koppling till reglerna om allmän handling är därmed inte avsedd och lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ gäller inte heller

för sådana handlingar. Däremot kan det vid en bedömning av vad som färdigställts vara möjligt att hämta ledning från vad som gäller allmänna handlingar. I paragrafens fjärde punkt finns en regel om interna meddelanden. Såsom Svenskt näringsliv anfört bör denna formuleras så att den generellt fångar upp en begäran om att få tillgång till sådana meddelanden och inte inskränkas till situationer där begäran enbart gäller interna meddelanden.

Vad gäller avslagsbestämmelsen i 7 § har Konsumentverket ifrågasatt om samtliga uppräknade undantag är nödvändiga. De angivna undantagen följer dock av konventionen och direktivet. Svea hovrätt har framhållit att punkt 1 är alltför allmänt hållen och bör begränsas till att avse verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn . Regeringen föreslår en justerad skrivning i enlighet med det. Naturvårdsverket har även haft synpunkter på användningen av begreppet myndighet. Bestämmelsen är emellertid avsedd att träffa myndigheter i den mening som gäller i svensk rätt och bör därmed kvarstå oförändrad. Exempelvis avses situationer där utlämnande av miljöinformation kan medföra skada för pågående tillsynsåtgärder. Vad avser punkterna 4 och 5 har dessa, efter påpekande från flera remissinstanser och i överensstämmelse med konventionen och direktivet, försetts med skaderekvisit på det sätt som framgår av lagförslaget. I fråga om punkt 6 har Svea hovrätt anfört att det är främmande för offentlighetsregleringen i tryckfrihetsförordningen att använda distinktionen att materialet skall ha lämnats frivilligt. Den föreslagna lagen om miljöinformation föreskriver emellertid inte andra former för utlämnande av och avslag på begäran om utfående av miljöinformation än vad som anges i konventionen och direktivet. Därför innehåller förslaget olikheter i jämförelse med offentlighetsregleringen. Bestämmelsen, som har formulerats om för att bli tydligare, har som särskilt syfte att skydda uppgifter om t.ex. lokalisering av sällsynta arter. Sådana uppgifter kan finnas i den miljöinformation som i övrigt regleras i lagen och skulle utan undantagsbestämmelsen komma att bli tillgängliga. Motsvarande bestämmelse finns i konventionen och direktivet. I 7 § andra stycket finns en bestämmelse som innebär ett krav på att en avvägning mellan sekretessintresset och intresset av allmän kännedom om uppgiften skall ske vid prövningen av en begäran om att få ta del av miljöinformation. Tredje stycket innehåller en sekretessbrytande regel för uppgifter om utsläpp. I stycket hänvisas till punkterna 1, 3, 5, 6 och 7 i första stycket, vilket motsvarar vad som krävs enligt direktivet. Dessa regler motsvaras av den föreslagna bestämmelsen i 14 kap. 11 § sekretesslagen (se avsnitt 9.2.1 och 9.2.2).

I 8 § finns en bestämmelse som reglerar formerna för beslut om avslag på begäran om miljöinformation. Bestämmelsen har i detta förslag omformulerats i enlighet med synpunkter från Naturvårdsverket. Ett förtydligande har också gjorts avseende muntliga beslut. För sådana beslut gäller att de skall meddelas skriftligt om sökanden anger att han eller hon avser att överklaga.

Flera remissinstanser hade synpunkter på att lagförslaget i den remitterade promemorian innehöll begreppet ”verksamhetsutövare”. Den termen har nu utmönstrats ur förslaget.

I fråga om överklagande av ett beslut som innebär att en begäran om miljöinformation helt eller delvis har avslagits är lagen (1986:1142) om

överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter tillämplig. Detta innebär bl.a. att det är kammarrätten, och inte det beslutande enskilda organet, som skall rättidspröva inkomna överklaganden.

Lagrådet har i sitt yttrande anfört att det, mot bakgrund av att en viss osäkerhet råder om lagens tillämpningsområde, kanske kan finnas anledning att låta även det enskilda organet överklaga kammarrättens beslut. Vid en förnyad bedömning av hur klagorätten bör vara utformad finner regeringen att det i varje fall för närvarande knappast kan anses föreligga tillräckliga skäl för att på detta område avvika från vad som gäller beträffande beslut om rätt att få tillgång till allmänna handlingar. Detta innebär att en domstols avgörande enligt den nya lagen bör få överklagas endast av den som begärt att få ta del av den aktuella miljöinformationen. Förslaget har i propositionen justerats i enlighet med det nu sagda. Vad gäller överväganden om lagens tillämpningsområde se ovan.

Svea hovrätt har påtalat att problem kan uppstå när information som inte lämnats ut överlämnas till domstol för överprövning av beslutet. Det skall inte vara möjligt att få tillgång till de aktuella uppgifterna genom att överklaga ett beslut om att inte lämna ut begärd information. I konsekvens med detta är det därför nödvändigt att komplettera sekretesslagen med en bestämmelse som reglerar den situationen (se avsnitt 9.2.3).

Svenskt näringsliv har ifrågasatt att den föreslagna lagen skall träda i kraft redan den 14 februari 2005, vilket angavs i den remitterade promemorian. Regeringen anser att det naturligtvis är viktigt att de aktörer som kommer att omfattas av lagen har rimliga möjligheter att sätta sig in i de nya bestämmelserna och se över behoven av rutiner kring utlämnande av miljöinformation. Samtidigt är det angeläget att Sverige ratificerar Århuskonventionen så snart som möjligt. Lagförslagen föreslås nu träda i kraft den 15 maj 2005.

9.2. Ändringar i sekretesslagen

9.2.1. Intresseavvägning vid sekretessprövning

Regeringens förslag: I sekretesslagen införs en bestämmelse med innebörden att om en uppgift som utgör sådan miljöinformation som avses i lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ omfattas av sekretess, skall sekretessen inte gälla om det är uppenbart att uppgiften har sådan betydelse från miljösynpunkt att intresset av allmän kännedom om uppgiften bör ha företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft några synpunkter på förslaget. Stockholms universitet har anfört att sekretesslagens kriterier för utlämnande av allmän handling i stort överensstämmer med kriterierna i konventionen under förutsättning

att den nu föreslagna ändringen i sekretesslagen genomförs. Riksdagens ombudsmän (JO) har, med utgångspunkt från det remitterade förslaget, anfört att man för att undvika tillämpningsproblem närmare bör ange vad som avses med uttrycket allmänintresset. JO har pekat på Offentlighets- och sekretesskommitténs betänkande Ny Sekretesslag (SOU 2003:99) där en ny bestämmelse i 8 kap. 15 § sekretesslagen föreslagits som gör det möjligt för enskilda att ta del av uppgifter när allmänintresset av insyn uppenbart har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Enligt Kammarrätten i Stockholm vore det önskvärt att det tydligt anges att det är allmänhetens intresse av att få insyn i miljöarbetet som kan genombryta sekretessen. Naturvårdsverket har tillstyrkt ändringen men anfört att uppenbarhetskravet tycks ställa högre krav på allmänintresset än vad konventionen och direktivet tillåter. Statens kärnkraftinspektion har föreslagit att den föreslagna nya bestämmelsen kompletteras med ett tredje stycke som anger att första stycket inte gäller 5 kap. 2 § 1 och 2 sekretesslagen. Enligt Kärnkraftinspektionen skulle ett utlämnande av uppgifter som rör vitala delar av en kärnreaktors säkerhetssystem kunna medföra skada och utnyttjas för t.ex. sabotage. Uppgifter som på olika sätt gäller det fysiska skyddet vid en kärnteknisk anläggning måste därför, enligt Kärnkraftinspektionen, undantas från den föreslagna bestämmelsen. Statens energimyndighet har anfört att den vida definitionen av miljöinformation kan medföra att allmänintresset i princip alltid måste vägas in vid sekretessbedömningen. Svenskt näringsliv har avstyrkt förslaget och menat att det riskerar att göra rättsläget oklart. Om bestämmelsen införs bör den, enligt Svenskt näringsliv, kompletteras så att den endast omfattar miljöinformation hos verksamhetsutövare med myndighetsutövning eller som utför offentliga tjänster.

Skälen för regeringens förslag: Enligt konventionen skall sekretessgrunderna tolkas restriktivt och med beaktande av allmänhetens intresse av att ta del av informationen. Enligt direktivet skall i det enskilda fallet hänsyn tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut.

I 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen anges att en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i lag. Den lag som avses är sekretesslagen. I förarbetena till denna lag har lagstiftaren anfört att sekretessintresset aldrig ensamt kan bli avgörande för hur starkt sekretesskyddet skall vara utan att detta alltid måste vägas mot insynsintresset samt att insynsintresset kan vara olika stort i olika sammanhang. Av detta skäl har lagstiftaren tagit ställning för att sekretessen för en uppgift som huvudregel inte skall följa med från en myndighet till en annan. Regleringen i sekretesslagen är därför utformad på så vis att en sekretessbestämmelse som huvudregel endast gäller i viss verksamhet eller hos en viss myndighet.

Avvägningen mellan sekretessintresset och allmänhetens intresse av insyn kommer i de flesta fall till uttryck genom att sekretessbestämmelsen förses med ett skaderekvisit. Om insynsintresset anses väga tyngst införs en presumtion för offentlighet, vilket innebär att en uppgift som omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde får hemlighållas endast om det kan antas att en viss angiven skada inträffar om uppgiften lämnas ut, dvs. bestämmelsen är försedd med ett s.k. rakt skaderekvisit.

I de fall sekretessintresset anses väga tyngst införs en presumtion för sekretess. Detta innebär att en uppgift som omfattas av bestämmelsens

tillämpningsområde inte får lämnas ut om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att en viss i bestämmelsen angiven skada inträffar. I dessa fall brukar man säga att bestämmelsen är försedd med ett omvänt skaderekvisit.

På vissa områden har sekretessbestämmelserna även försetts med särskilda undantagsbestämmelser. Dessa innebär att sekretessen inte gäller om intresset av allmän kännedom, om förhållande som rör människors hälsa, miljön eller redligheten i handeln eller ett liknande allmänintresse har sådan vikt att uppgiften bör lämnas ut (8 kap. 6 § sekretesslagen jämförd med bl.a. punkterna 10, 12, 16, 26 i bilagan till sekretessförordningen [1980:657] samt 8 kap. 7 § sekretesslagen, jfr även 8 kap. 9 § sekretesslagen). I dessa fall görs således, utöver de intresseavvägningar som redan har gjorts vid ställningstagandet att det överhuvudtaget skall införas en sekretessbestämmelse och vid valet av skaderekvisit, en bedömning i varje enskilt fall av om allmänintresset av bl.a. miljöinformation har sådan vikt att informationen bör lämnas ut.

När det gäller frågan om miljöinformation kan noteras att en av de sekretessbestämmelser som torde vara av störst intresse, nämligen bestämmelsen om sekretess i statlig myndighets verksamhet som avser utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt för uppgifter om enskildas affärs- och driftförhållanden, är försedd med ett rakt skaderekvisit beträffande den som tillsynen avser (8 kap. 6 § sekretesslagen). Presumtionen är således att uppgifterna är offentliga. Sekretess enligt bestämmelsen gäller vidare bara om regeringen har föreskrivit det eller om riksdagen har godkänt avtal om sekretess med främmande stat eller mellanfolklig organisation. I bilagan till sekretessförordningen har regeringen föreskrivit sekretess med stöd av bestämmelsen. Ett antal av punkterna i bilagan innehåller som ovan nämnts särskilda undantagsbestämmelser som gör det möjligt att i ett enskilt fall ta hänsyn till vikten av att miljöinformation lämnas ut.

Som huvudregel kan vidare en tjänsteman i förhållande till media göra en närmare avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset med tillämpning av sin meddelarfrihet. Det betyder att uppgifter kan lämnas till media, och på så sätt bli kända för allmänheten, trots sekretessbestämmelserna. Detta följer av regleringen i tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen och sekretesslagen (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 104 f). Slutligen får regeringen för särskilt fall, om det föreligger synnerliga skäl, förordna om undantag från sekretessen (14 kap. 8 § sekretesslagen).

Den svenska offentlighets- och sekretessregleringen är således utformad på ett sådant sätt att allmänhetens intresse av insyn när det gäller miljöinformation till stor del redan är tillgodosett. Någon generell bestämmelse som gör det möjligt att i varje enskilt fall ta hänsyn till allmänhetens intresse av att ta del av sådan information finns dock inte. Mot bakgrund av regleringen i konventionen och direktivet är en sådan bestämmelse nödvändig. Statens energimyndighet har uttryckt tvekan över bestämmelsen, men något utrymme för att avstå från att införa en intresseavvägningsbestämmelse eller att begränsa den på det sätt Svenskt näringsliv föreslagit finns inte. Det är inte heller lämpligt att invänta ett eventuellt införande av den bestämmelse som föreslagits av Offent-

lighets- och sekretesskommittén (SOU 2003:99 s. 154 ff.) som JO pekat på i sitt remissvar.

En lämplig förebild för en generell intresseavvägningsbestämmelse utgörs av den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot denna bedömning. Naturvårdsverket har anfört att det i promemorian föreslagna kravet, att det skall vara uppenbart att allmänintresset bör ha företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda för att sekretessen skall brytas, är alltför långtgående. Direktivets artikel 4.2 andra stycket säger bara att det i varje särskilt fall skall göras en avvägning mellan allmänhetens intresse av att information lämnas ut och sekretessintresset. Hur denna avvägning skall göras sägs det inte något om. Eftersom det är fråga om ett direktiv skall medlemsstaten bestämma på vilket sätt det skall genomföras. Med anledning av att den svenska sekretessregleringen har utformats med utgångspunkten att varje undantag från den grundlagsstadgade offentlighetsprincipen skall anges noga i lag och sekretessregleringen, på sätt som ovan har beskrivits, har byggts upp så att en intresseavvägning redan har gjorts i flera led bör en generell bestämmelse om ytterligare intresseavvägning vara restriktivt utformad. Bestämmelsen anger därför att det är när det rör sig om situationer där det är uppenbart att uppgiften har sådan betydelse från miljösynpunkt att intresset av allmän kännedom om uppgiften har företräde som ett utlämnande ändå skall ske. Statens kärnkraftinspektion har föreslagit ett undantag från bestämmelsen. Eftersom det rör sig om en intresseavvägning som skall göras i varje enskilt fall är det dock inte nödvändigt att införa ett sådant undantag. När de intressen som är till för att skydda kärntekniska anläggningar väger tyngre än allmänhetens intresse av tillgång till miljöinformation skall begäran om utfående av den aktuella uppgiften avslås (se också konventionen artikel 4.4 b och direktivet artikel 4.2 andra stycket).

JO har anfört att man för att undvika tillämpningsproblem närmare bör ange vad som avses med uttrycket allmänintresset. Enligt Kammarrätten i Stockholm vore det önskvärt att det tydligt anges att det är allmänhetens intresse av att få insyn i miljöarbetet som kan genombryta sekretessen. Med anledning av dessa synpunkter har regeringen omformulerat den i promemorian föreslagna bestämmelsen och i stället anger bestämmelsen nu att det är uppgiftens betydelse från miljösynpunkt som vid intresseavvägningen kan medföra sekretessgenombrott.

Hänvisningar till S9-2-1

9.2.2. Sekretessbrytande regel för uppgifter om utsläpp till

miljön

Regeringens förslag: Sekretess enligt 6 och 8–10 kap. sekretesslagen skall inte gälla för uppgifter om utsläpp i miljön.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft några synpunkter på förslaget. Stockholms tingsrätt och Naturvårdsverket har haft synpunkter på begreppet utsläpp och bl.a. anfört att den begränsning som angavs i promemorians författningskommentar (dvs. att med utsläpp

endast avses utsläpp som gjorts i miljön och inte framtida utsläpp) inte framgår av lagtexten. Naturvårdsverket har dock ansett att en sådan begränsning inte bör ske. Umeå tingsrätt har anfört att eftersom 9 kap. sekretesslagen undantas från sekretess går förslaget längre än vad som krävs enligt artikel 4.4 i konventionen. Jordbruksverket har påpekat att den valda lagstiftningsmodellen med att införa undantag från sekretessbestämmelser genom att införa en ny bestämmelse i 14 kap. sekretesslagen i stället för att ändra varje särskild sekretessbestämmelse kan leda till att undantaget förbigås. Svenskt näringsliv har förklarat att man inte motsätter sig förslaget under förutsättning att det endast omfattar miljöinformation hos verksamhetsutövare som har myndighetsutövning eller utför offentliga tjänster och att det begränsas till att gälla utsläpp som medför eller kan medföra skador. Statens energimyndighet har anfört att om uppgifter om utsläpp skall bryta affärssekretess enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen är det av största vikt att det står klart vad som menas med utsläpp.

Skälen för regeringens förslag: En begäran om information om utsläpp i miljön får enligt konventionen och direktivet inte avslås med hänvisning till myndigheters verksamhet, skyddet för kommersiell eller industriell information, skyddet för personuppgifter eller akter om en fysisk person, skyddet för tredje part eller skyddet av den miljö som informationen avser. De begränsningar som konventionen och direktivet sammantaget innebär i fråga om möjligheterna att föreskriva sekretess för uppgifter om utsläpp i miljön motsvaras inte på samma sätt av sekretessbrytande regler i svensk rätt. För att svensk rätt skall leva upp till konventionens och direktivets krav är det således nödvändigt att införa sekretessbrytande regler för uppgifter om utsläpp.

I fråga om tolkningen av termen utsläpp finns det i konventionen och direktivet inget som ger stöd för att det endast skulle avse sådana utsläpp som redan ägt rum. Skrivningen måste i stället anses omfatta alla typer av utsläpp. Något utrymme för den inskränkning av utsläppsbegreppet som Svenskt näringsliv föreslagit finns inte. För att bestämmelsen skall bli tillämplig krävs emellertid att det rör sig om utsläpp av någon konkret betydelse för miljön. I praktiken kommer bestämmelsen vara av störst betydelse för verksamheter som inte omfattas av något tillståndsförfarande; för stora miljöfarliga verksamheter sker en reglering av utsläppen genom de villkor som är förenade med tillståndet. Dessa villkor, liksom de uppgifter verksamhetsutövaren redovisat i samband med tillståndsprövningen, är i sedvanlig omfattning offentliga hos den myndighet där prövningen äger rum.

Frågan är då vilka sekretessbestämmelser som skall förses med ett undantag för uppgifter om utsläpp i miljön. Som ovan nämnts får enligt konventionen och direktivet en begäran om information om utsläpp som skett i miljön inte avslås med hänvisning till myndigheters verksamhet, skyddet för kommersiell eller industriell information, skyddet för personuppgifter eller akter om en fysisk person, skyddet för tredje part eller skyddet för den miljö som informationen avser.

Skyddet för kommersiell eller industriell information regleras främst i 8 och 9 kap. sekretesslagen, som bl.a. innehåller sekretessbestämmelser till skydd för enskildas affärs- och driftsförhållanden och enskildas ekonomiska förhållanden i övrigt. När det gäller statliga och kommunala

bolag kan även 6 kap., som avser sekretess till skydd för det allmännas ekonomiska intresse, vara tillämpligt.

Skyddet av den miljö som informationen avser regleras främst i 10 kap. sekretesslagen. Där finns bestämmelser om sekretess med hänsyn till intresset av att bevara djur- eller växtart.

I 7 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden. Begreppet personliga förhållanden inbegriper även uppgifter om den enskildes ekonomi. De sekretessbestämmelser som finns i 7 kap. har dock sådana tillämpningsområden att det är mycket osannolikt att det skulle kunna bli aktuellt att hemlighålla uppgift om utsläpp i miljön med tillämpning av dem.

När det gäller frågan om vad som avses med ”myndigheters verksamhet” kan i direktivet motsatsvis utläsas att uppgifter om utsläpp i miljön får hemlighållas av hänsyn till internationella förbindelser, allmän säkerhet, det nationella försvaret, domstolsförfaranden, personers möjligheter att få en rättvis rättegång samt offentlig myndighets möjligheter att genomföra en undersökning av straffrättslig eller disciplinär art (artikel 4.2 första stycket jämfört med andra stycket). I sekretesslagen behöver således inte göras undantag från sekretessen enligt 2 kap. (sekretess med hänsyn till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation), 4 kap. (sekretess med hänsyn till myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn) eller 5 kap.(sekretess med hänsyn till intresset av att förebygga eller beivra brott).

3 kap. sekretesslagen innehåller bara en bestämmelse till skydd för rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik. Sekretess enligt den bestämmelsen kan således inte åberopas för att hemlighålla uppgifter om utsläpp i miljön. I den mån 11–13 kap. innehåller bestämmelser om sekretess är det fråga om bestämmelser om överföring av sekretess från andra myndigheter eller tillämpning av sekretessbestämmelser som avses i 1–10 kap. En begränsning av sekretessen enligt 1–10 kap. får således även verkan för de myndigheter som avses i 11–13 kap. De sekretessbestämmelser i vilka det kan bli aktuellt att införa undantag från det sekretessbelagda området finns således i 6 och 8–10 kap. sekretesslagen. Vad gäller 9 kap. har Umeå tingsrätt menat att förslaget går längre än konventionen kräver. Ett krav på undantag från sekretessen för uppgift om utsläpp i miljön även vad gäller personliga förhållanden finns emellertid i direktivet (artikel 4.2) och undantaget måste därför införas för att svensk rätt skall leva upp till direktivets krav.

Om en sekretessbestämmelse har ett begränsat tillämpningsområde bör begränsningen helst framgå direkt av bestämmelsen i fråga för att det skall vara tydligt för tillämparen att så är fallet. Detta talar, såsom Jordbruksverket anfört, för att man i varje berörd sekretessbestämmelse uttryckligen bör föreskriva att sekretess inte gäller för uppgifter om utsläpp i miljön. En nackdel med en sådan lagstiftningsteknik är dock att den kan ge ett repetitivt intryck eftersom en stor mängd sekretessbestämmelser är berörda. Visserligen kan en del av bestämmelserna i 6 och 8–10 kap. aldrig komma att användas för att sekretessbelägga uppgifter om utsläpp i miljön. Detta gäller främst bestämmelserna i 9 kap., t.ex. 9 kap. 15 § om sekretess i familjemål och 9 kap. 22 § om sekretess för bibliotekslån. I andra fall är det svårare att i förväg avgöra om en sekretessbestämmelse

kan komma att användas för att hemlighålla uppgifter om utsläpp i miljön eller inte. Även sistnämnda skäl talar för att en generell undantagsbestämmelse från sekretess enligt 6 kap. och 8–10 kap. är att föredra.

I 14 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om undantag från annars gällande sekretess i vissa situationer, bestämmelser om dispens från sekretess och om utlämnande av sekretessbelagda uppgifter med förbehåll. Det finns dock inga bestämmelser i 14 kap. av innebörden att sekretessen inte omfattar vissa typer av uppgifter, dvs. att sekretess inte alls gäller för sådana uppgifter. En sådan undantagsbestämmelse för uppgifter om utsläpp i miljön skulle alltså skilja sig från de övriga undantagsbestämmelserna i 14 kap. I föregående avsnitt har dock föreslagits att en ny bestämmelse om intresseavvägning vid sekretessprövning av miljöinformation skall införas i 14 kap. Det får anses vara en fördel om undantagsbestämmelserna avseende miljöinformation är samlade på ett ställe. Med hänsyn till detta bör bestämmelsen om undantag från sekretessen enligt 6 och 8–10 kap. avseende uppgifter om utsläpp i miljön placeras som ett andra stycke i den nya bestämmelsen om intresseavvägning vid sekretessprövning av miljöinformation. Av sekretesslagen följer att bestämmelsen gäller det allmännas verksamhet och allmänna handlingar.

Hänvisningar till S9-2-2

9.2.3. Sekretess hos domstol

Regeringens förslag: En ny bestämmelse införs i sekretesslagen med innebörden att om en begäran att få ut miljöinformation avslås enligt lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ och beslutet överklagas till kammarrätt, gäller sekretess för uppgifterna hos domstolen, om inte domstolen finner att uppgifterna skall lämnas ut enligt lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ.

Promemorian: Frågeställningen behandlades inte i promemorian. Remissinstanserna: Svea hovrätt (Miljööverdomstolen) har påpekat att om en begäran att få ut miljöinformation avslås enligt lagen om miljöinformation och beslutet överklagas till kammarrätt synes materialet enligt de vanliga reglerna i tryckfrihetsförordningen bli allmän handling hos domstolen. Materialet skulle därmed bli offentligt hos domstolen enligt offentlighetsprincipen. Utan regler om sekretess i sekretesslagen eller annan särreglering på detta område anser hovrätten att de skyddsintressen som direktivet erkänner som undantag från principen om tillgång till miljöinformation i artikel 4.2 inte kan tillgodoses i svensk rätt.

Skälen för regeringens förslag: I lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ anges i 6 och 7 §§ under vilka förutsättningar en begäran om miljöinformation får avslås (se närmare om förslaget i avsnitt 9.1). Om ett beslut som innebär att begäran avslås överklagas kommer den berörda miljöinformationen att överlämnas till kammarrätten för att bli föremål för domstolens prövning. I och med ett sådant överlämnande från det enskilda organ som fattat beslutet kommer materialet i enlighet bestämmelser i tryckfrihetsförordningen att bli allmän handling hos domstolen. Eftersom rätten att ta del av allmänna

handlingar enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen endast får begränsas genom undantag i en särskild lag, varmed avses sekretesslagen, eller i annan lag vartill sekretesslagen hänvisar, kommer domstolen, om sekretesslagen inte ändras, inte att ha någon grund för att vägra att lämna ut materialet utan det skulle bli tillgängligt med stöd av offentlighetsprincipen. Genom ett överklagande skulle det därmed bli möjligt att få tillgång till just det material som varit skyddat med stöd av miljöinformationslagen. Detta är naturligtvis inte acceptabelt och en sådan ordning skulle också, som Svea hovrätt påpekat, strida mot konventionens bestämmelser. Det är därför nödvändigt att komplettera reglerna i 12 kap. sekretesslagen om sekretess hos domstolar med en bestämmelse som innebär att om en domstol erhåller uppgifter från ett sådant organ som avses i 1 § lagen om miljöinformation för att pröva uppgiften, så gäller sekretess hos domstolen om inte domstolen finner att uppgiften skall lämnas ut enligt den sistnämnda lagen.

I 16 kap. 1 § sekretesslagen anges de tystnadsplikter som har företräde framför principen om meddelarfrihet, dvs. den grundlagsfästa rätten att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering. När det gäller frågan om det utöver den föreslagna sekretessbestämmelsen också bör göras en inskränkning i domstolspersonalens meddelarfrihet måste följande beaktas. Å ena sidan rör det sig om uppgifter som är hänförliga till verksamhet som innebär fullgörande av offentlig förvaltningsuppgift. Å andra sidan rör det sig om uppgifter som förvaras hos enskilda organ och enligt den föreslagna miljöinformationslagen skall domstolen vid prövningen av utlämnandefrågan göra en avvägning mellan allmänhetens intresse av insyn och de intressen som motiverar att uppgifterna hemlighålls. Vid en jämförelse med vad som gäller när myndigheter enligt gällande sekretessreglering har att göra intresseavvägningar kan konstateras att myndighetspersonalens meddelarfrihet, med vissa undantag, inte är inskränkt i liknande fall (se t.ex. 8 kap. 7 § och 8 kap. 6 §sekretesslagen, 2 § sekretessförordningen samt t.ex. p. 10, 12, 16, 26 och 32 i bilagan till sekretessförordningen samt 8 kap. 9 § jfr med 16 kap. 1 sekretesslagen). Regeringen finner sammantaget att det inte finns tillräckliga skäl att låta den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen få företräde framför meddelarfriheten.

Hänvisningar till S9-2-3

9.3. Samråd vid beslut om renhållningsordning

Regeringens förslag: En uttrycklig regel införs i 15 kap. 13 § miljöbalken om att resultatet av samråd och yttranden skall beaktas vid beslut om renhållningsordning enligt miljöbalken.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft några synpunkter på förslaget. Riksdagens ombudsmän har anfört att tillägget är onödigt. Naturvårdsverket har framhållit att tillägget är väl motiverat under förutsättning att ”renhållningsordning” täcker in alla planer och program enligt de i direktivets bilaga I nämnda avfallsdirektiven. Svenska Renhållningsverksföreningen har i anslutning till förslaget in-

kommit med synpunkter i frågor som inte behandlas i detta lagstiftningsärende.

Skälen för regeringens förslag

Termerna ”planer” och ”program” har inte definierats i konventionen. Enligt konventionen är det vidare myndigheten som avgör vilka som skall få delta i den aktuella processen, vilket ger parterna ytterligare frihet i genomförandet av artikeln.

Sedan den allmänhet som myndigheten anser skall få delta försetts med nödvändig information, skall enligt konventionen praktiska eller andra åtgärder vidtas för att denna allmänhet inom öppna och rimliga ramar kan delta i utarbetandet av planer och program som har betydelse för miljön. Inom dessa ramar skall villkoren vara sådana att allmänheten har möjlighet att förbereda sig och delta på ett effektivt sätt och utöva ett verkligt inflytande. I besluten skall vederbörlig hänsyn tas till resultatet av allmänhetens deltagande. Dessutom skall allmänheten få möjlighet att i lämplig utsträckning delta i utarbetandet av handlingsprogram för miljön.

Så långt konventionens krav. Ser vi till direktivet (artikel 2) framgår att medlemsstaterna skall se till att allmänheten på ett tidigt stadium ges möjligheter att på ett effektivt sätt delta i förberedandet och granskningen av de planer och program som kan behöva utarbetas enligt sex andra angivna direktiv (direktivets bilaga 1), nämligen: rådets direktiv om avfall (75/442/EEG), rådets direktiv om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen (91/157/EEG), rådets direktiv om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (91/676/EEG), rådets direktiv om farligt avfall (91/689/EEG), Europaparlamentets och rådets direktiv om förpackningar och förpackningsavfall (94/62/EG) samt rådets direktiv om utvärderande och säkerställande av luftkvaliteten (96/62/EG).

Om deltagande i de planer och program som avses i dessa direktiv genomförs enligt direktiv 2001/42/EG om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, eller enligt direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, skall bestämmelserna i direktivet om allmänhetens deltagande inte tillämpas. Bestämmelserna om allmänhetens deltagande skall inte heller omfatta planer och program som endast syftar till att tjäna nationellt försvar eller civil beredskap.

För att uppnå nämnda mål skall medlemsstaterna säkerställa att allmänheten informeras genom offentliggörande eller på annat lämpligt sätt om förslag till planer och program samt hålla information om sådana förslag tillgängliga för allmänheten. Vidare skall medlemsstaterna se till att allmänheten har rätt att yttra sig innan beslut om planer och program fattas och att det vid beslutsfattandet tas vederbörlig hänsyn till resultatet av allmänhetens deltagande. Rimliga tidsramar för nyssnämnda etapper skall föreskrivas.

Med allmänheten avses här fysiska och juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning och praxis, sammanslutningar, organisationer eller grupper av dessa. Definitionen överensstämmer med Århuskonventionens. I direktivet, liksom i konventionen, anges vidare att

medlemsstaterna skall fastställa vem som har rätt att delta i enlighet med det sagda. Direktivet preciserar också att den krets som får delta skall omfatta även icke-statliga organisationer, exempelvis sådana som främjar miljöskydd. Konventionen är mer generell i denna fråga och säger endast att myndigheterna skall ta hänsyn till konventionens syfte när de bestämmer vilka som skall få delta.

Förslag på anpassning av svensk rätt med anledning av kraven i direktivet om allmänhetens deltagande Direktivet om allmänhetens deltagande räknar upp ett antal direktiv och anger att allmänheten skall ha rätt att delta i utarbetandet av planer och program som tas fram enligt de direktiven. De planer och program som utpekats i direktivet om avfall (artikel 7 – planer för avfallshantering), i direktivet om farligt avfall (artikel 6 – planer för hantering av farligt avfall) och i direktivet om förpackningar och förpackningsavfall (artikel 14 – tillägg i avfallsplaner om hur förpackningar och förpackningsavfall skall hanteras) har genomförts i svensk rätt genom 15 kap. 11 § miljöbalken, avfallsförordningen (2001:1063) och förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar. Av dessa bestämmelser följer att varje kommun skall ha en renhållningsordning som bl.a. skall innehålla en avfallsplan.

När en kommun upprättar ett förslag till renhållningsordning skall kommunen på lämpligt sätt och i skälig omfattning samråda med fastighetsinnehavare och myndigheter som kan ha ett väsentligt intresse i saken (15 kap. 13 § miljöbalken). Förslaget skall också ställas ut till granskning under minst fyra veckor och en kungörelse om förslaget skall utfärdas i en ortstidning (15 kap. 14 §). Kungörelsen skall innehålla uppgift om förslagets huvudsakliga innebörd, var det ställs ut och inom vilken tid och till vem synpunkter kan lämnas. Samma gäller för förslag till ändringar i en renhållningsordning. Kommunen behöver dock inte ställa ut förslag till ändring som endast rör ett mindre antal fastighetsinnehavare eller om ändringen endast är av begränsad omfattning (15 kap. 15 §). Den del av allmänheten – inklusive miljöorganisationer – som inte omfattades av samrådet kan alltså lämna synpunkter när förslaget ställs ut.

Beslut om renhållningsordning fattas av kommunfullmäktige (jfr 15 kap. 12 § miljöbalken och 10 § avfallsförordningen). Beslut av fullmäktige fattas vid sammanträde. Vid dessa sammanträden skall ett protokoll upprättas där bl.a. skall anges vilka beslut som fattats. Protokollet skall justeras senast 14 dagar efter sammanträdet och senast två dagar därefter skall protokollet anslås på kommunens anslagstavla, 5 kap.5762 §§kommunallagen (1991:900).

Av förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar följer att en kommunal avfallsplan skall innehålla ett särskilt avsnitt om förpackningar och uppgifter om åtgärder för att förebygga uppkomsten av förpackningsavfall och åtgärder för att främja återanvändningen av förpackningar. De bestämmelser om avfallsplaner och allmänhetens möjligheter att delta i beslutsprocessen som redovisats ovan blir därför tillämpliga också i dessa situationer.

Enligt direktivet om allmänhetens deltagande skall myndigheten informera om beslutet, med angivande av skäl och förfarandet för allmän-

hetens deltagande. I bl.a. förvaltningslagen finns bestämmelser om meddelande av beslut samt vad dessa skall innehålla. Offentlighetsprincipen medför att besluten blir tillgängliga för allmänheten. Svensk rätt uppfyller således direktivets bestämmelse om att allmänheten skall informeras om beslut och att beslutet skall innehålla skälen för beslutet.

De svenska reglerna om samråd och utställning uppfyller i stort direktivets krav i denna del. Det finns dock ingen uttrycklig regel om att det vid beslutsfattandet skall tas hänsyn till resultatet av allmänhetens deltagande. En jämförelse kan göras med 6 kap. 9 § andra stycket miljöbalken där det slagits fast att myndigheten skall beakta resultatet av yttranden och samråd i samband med miljökonsekvensbeskrivningar. Om en liknande skrivning införs i 15 kap. miljöbalken, förslagsvis som ett andra stycke i 15 kap. 13 §, blir det tydligare att svensk rätt i denna del uppfyller direktivets krav beträffande planer och program enligt direktivet om avfall, direktivet om farligt avfall och direktivet om förpackningar och förpackningsavfall. En redaktionell justering har gjorts av den föreslagna lagtexten.

9.4. Miljöorganisationers möjligheter att föra talan enligt vissa lagar

Regeringens förslag: Den grupp av miljöorganisationer som har möjlighet att föra talan mot domar eller beslut enligt miljöbalken skall också kunna föra talan mot tillståndsbeslut enligt väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, luftfartslagen (1957:297) och minerallagen (1991:45).

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft några invändningar mot förslaget att miljöorganisationer skall ha rätt att föra talan även mot beslut enligt väglagen m.fl. lagar. Stockholms universitet har konstaterat att de föreslagna ändringarna förbättrar överensstämmelsen med konventionen. Banverket har anfört att förslaget innebär en utökning av kretsen besvärsberättigade. För att inte i onödan fördröja arbetet med nya järnvägsplaner har Banverket föreslagit att en ny järnvägsplan skall få överklagas endast av den som senast under utställningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda (jfr. 13 kap. 5 § plan- och bygglagen [1987:10]). Svenska Naturskyddsföreningen har ställt sig positiv till förslaget. Föreningen har dock ifrågasatt urvalet av lagar och anfört att det torde finnas fler typer av beslut som skall föregås av en miljökonsekvensbeskrivning, t.ex. koncessionsbeslut enligt naturgaslagen. Även beslut avseende t.ex. planer och program som föregås av en miljökonsekvensbeskrivning skall kunna överklagas av miljöorganisationer. Sveriges geologiska undersökning, Bergsstaten och SveMin har alla avstyrkt förslaget att 16 kap. 4 a § minerallagen (1991:45) också omfattar undersökningstillstånd. De har framhållit att de undersökningar som kan bedrivas med stöd av ett undersökningstillstånd i princip inte påverkar miljön alls och att undersök-

ningsverksamhet som påverkar naturmiljön blir föremål för prövning genom samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken och att de för sådana verksamheter finns talerätt för miljöorganisationer enligt 16 kap. 13 § miljöbalken. Svenskt Näringsliv har motsatt sig att miljöorganisationerna får den föreslagna talerätten och anfört att detta är att gå längre än de bakomliggande dokumenten kräver. Svensk Energi har anfört att en utvidgad överklaganderätt för miljöorganisationer skulle kunna få negativa följder för elbranschen och att de redan långdragna tillståndsprocesserna riskerar att ta ännu längre tid.

Skälen för regeringens förslag: Hittills har frågan om miljöorganisationers talerätt enligt miljöbalken behandlats. Som påpekats faller även andra lagar in under konventionens och direktivens tillämpningsområde. Konventionsbilagan och bilagorna till MKB- och IPPC-direktiven anger nämligen ett antal verksamheter som regleras i andra lagar än miljöbalken.

Miljöorganisationer har i dag inte en särskilt angiven talerätt vid beslut om tillstånd enligt dessa andra lagar, vilket konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande bedöms kräva. En miljöorganisation som uppfyller eventuella krav i nationell rätt skall nämligen både enligt konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande ha rätt att få ett tillståndsbeslut beträffande en verksamhet som räknas upp i konventions- respektive direktivbilagorna prövat.

För att leva upp till konventionens krav och de EG-rättsliga kraven i sammanhanget är det nödvändigt att i svensk rätt införa en sådan rättighet. Detta kan lösas genom att i de aktuella lagarna ange att besluten får överklagas av samma miljöorganisationer som har talerätt enligt 16 kap. 13 § miljöbalken. Det är lämpligt att hänvisa till reglerna om miljöorganisationers talerätt i 16 kap. 13 § miljöbalken, på samma sätt som de särskilda lagarna hänvisar till 6 kap. miljöbalken beträffande samrådet vid framtagandet av miljökonsekvensbeskrivning. Lagrådet har i sitt yttrande anfört att lagstiftningstekniken att i enskilda lagar hänvisa till miljöbalkens bestämmelse på sikt leder till en mycket omfattande författningsreglering och det så småningom kan bli aktuellt att göra en ordentlig inventering av miljörättsliga författningar vid sidan av miljöbalken eller att det klargörs att bestämmelsen i 16 kap. 13 § miljöbalken skall kunna tillämpas analogt eller att bestämmelsen bryts ut till en särskild lag med ett generellt innehåll. Regeringen avser att ha detta i åtanke vid framtida lagstiftningsarbete.

En sådan lösning skapar enhetlighet i reglerna om allmänhetens möjligheter att påverka vid tillståndsbeslut om större verksamheter som inverkar på miljön.

En särskild fråga uppkommer dock i förhållande till plan- och bygglagen (1987:10). För närvarande pågår arbete med förändringar i plan- och bygglagen efter att Europeiska kommissionen haft invändningar mot det svenska genomförandet av MKB-direktivet (se prop. 2004/05:59). Det presenterade lagförslaget innehåller vissa förtydliganden av kraven på miljökonsekvensbeskrivning i samband med upprättande av detaljplan som medger en användning av planområdet som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att området får tas i anspråk för bl.a. industriområde, köpcentrum, skidlift m.m. I samband med detta aktualiseras frågan om miljöorganisationers rätt att överklaga beslut om

sådana detaljplaner. Frågan ses för närvarande över av PBL-kommittén som skall redovisa sitt uppdrag vid halvårsskiftet år 2005 (se även kapitel 10). Regeringen kommer därefter att ta ställning till vilka författningsändringar som behöver genomföras.

Ett koncessionsbeslut enligt naturgaslagen (2000:599) får inte överklagas men ett sådant beslut kan bli föremål för rättsprövning. Frågan om miljöorganisationers talerätt i det avseendet behandlas i avsnitt 8.2.5 och kapitel 10.

Utöver vad som nu sagts har regeringen funnit att några lagar behöver kompletteras med bestämmelser om miljöorganisationers talerätt. Bedömningarna är följande.

Vägprojekt omfattas av konventionsbilagan och en bilaga till MKBdirektivet. Vid prövning av arbetsplan enligt väglagen (1971:948) skall enligt 3 a § vissa bestämmelser i miljöbalken tillämpas. Upprättande av arbetsplan jämställs då med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. Tillstånd för vägprojekt skall alltså enligt konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande kunna överklagas av en miljöorganisation som uppfyller kraven i den nationella lagstiftningen. Det bör därför införas en bestämmelse om att Vägverkets fastställande av arbetsplan får överklagas av de miljöorganisationer som anges i 16 kap. 13 § miljöbalken.

Även järnvägsprojekt omfattas av konventionsbilagan och en bilaga till MKB-direktivet. Vid prövning av en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg skall enligt 3 § vissa bestämmelser i miljöbalken tillämpas. Upprättande av järnvägsplan jämställs då med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. Tillstånd för järnvägsprojekt skall alltså på samma sätt som vägprojekt kunna överklagas av miljöorganisationer. Det bör därför införas en bestämmelse om att Banverkets beslut om järnvägsplan får överklagas av de miljöorganisationer som anges i 16 kap. 13 § miljöbalken. Någon anledning att införa en särskild ordning för miljöorganisationers talerätt avseende järnvägsplaner, såsom Banverket föreslagit i sitt remissyttrande, finns enligt regeringens mening inte.

Konventionsbilagan och en MKB-bilaga omfattar även projekt för vilka det krävs tillstånd enligt lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. T.ex. nämns inre vattenvägar som medger trafik med fartyg på mer än 1 350 ton, hamnar samt kajer för lastning och lossning med landförbindelse. Beslut om tillstånd meddelas av Sjöfartsverket. Sjöfartsverkets beslut om tillstånd för farled eller hamn skall enligt kraven i konventionen och direktivet kunna överklagas av miljöorganisationer. Därför föreslås en ny bestämmelse i lagen som anger detta.

Enligt minerallagen (1991:45) krävs undersökningstillstånd för prospektering efter mineral och bearbetningskoncession för utvinning av material och därmed sammanhängande verksamhet. Vad gäller bearbetningskoncessioner omfattas de av konventionsbilagan och MKB-direktivets bilaga I. Enligt 8 kap. 1 § minerallagen prövas sådana tillstånd av bergmästaren. I vissa fall skall frågan hänskjutas till regeringens prövning. En reglering som ger miljöorganisationer rätt att överklaga bergmästarens beslut om bearbetningskoncession bedöms nödvändig och föreslås placeras i 16 kap. minerallagen. Vad gäller undersökningstill-

stånd delar regeringen remissinstansernas uppfattning att de undersökningar som kan bli aktuella utan krav på tillstånd enligt miljöbalken inte medför risk för sådan betydande miljöpåverkan att talerätt för miljöorganisationer är motiverad.

Flygplatser finns upptagna i konventionsbilagan och i MKB-direktivets bilaga I. Enligt 6 kap. 4 § luftfartslagen (1957:297) krävs tillstånd från regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer för att inrätta eller driva en allmän flygplats. Enligt 53 § luftfartsförordningen (1986:171) prövar Luftfartsstyrelsen frågor om tillstånd att inrätta och driva allmänna flygplatser. Konventionen och direktivet bedöms kräva att dessa beslut kan överklagas av miljöorganisationer. I 14 kap. luftfartslagen anges hur Luftfartsstyrelsens beslut enligt lagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen kan överklagas. Det föreslås därför att en ny bestämmelse om organisationers talerätt införs i det sammanhanget.

Enligt promemorian bedömdes en ändring av lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet vara nödvändig. Regeringen kan emellertid i detta avseende införa en reglering av miljöorganisationers överklaganderätt i förordningsform.

9.5. Myndigheters och personers handlingar och underlåtenheter i övrigt

Regeringens förslag: Genom en ändring i 26 kap. 1 § miljöbalken anges uttryckligen att tillsynsmyndigheten på eget initiativ eller efter anmälan skall vidta nödvändiga åtgärder för kontroll och rättelse.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft några synpunkter på det konkreta lagförslaget. Riksdagens ombudsmän har dock ansett att det föreslagna tillägget är onödigt. Svenskt näringsliv har ifrågasatt behovet av tillägget eftersom man anser att detta medför en betydande risk för en större mängd anmälningsärenden. Ett antal remissinstanser (Växjö tingsrätt, Umeå tingsrätt, Länsrätten i Uppsala län, Stockholms universitet, Uppsala universitet, Lunds universitet, Luleå tekniska universitet, Naturvårdsverket och Svenska Naturskyddsföreningen) har dock menat att det krävs ytterligare åtgärder för att svensk rätt skall leva upp till konventionens krav i denna del.

Stockholms, Uppsala, Lunds och Luleå tekniska universitet har samtliga haft principiella synpunkter på tillstånds vidsträckta rättskraft och bl.a. anfört att vare sig enskilda eller miljöorganisationer kan begära att ett tillstånd omprövas eller återkallas – även om förutsättningarna i 24 kap.5 och 3 §§miljöbalken är uppfyllda – trots att konventionen kräver det. Enligt remissinstanserna finns det möjlighet att vända sig till tillsynsmyndigheten och uppmana den att agera men inte att överklaga ett beslut om att inte inleda prövning. En möjlighet att angripa sådana s.k. nollbeslut måste därför införas, menar remissinstanserna som anser att den nuvarande ordningen strider mot såväl artikel 9.3 i konventionen som mot flera artiklar i IPPC-direktivet. Även Svenska Naturskyddsföreningen har anfört att möjligheter för allmänheten och miljöorganisa-

tioner att begära omprövning måste införas. Växjö tingsrätt har instämt i att frågan om tillstånds rättskraft måste övervägas.

Länsrätten i Uppsala län har påpekat att någon möjlighet till passivitets- eller dröjsmålstalan inte finns i svensk rätt. Stockholms och Lunds universitet har anfört att JK:s och JO:s funktion vid myndigheters underlåtenhet eller felaktiga agerande inte är tillräcklig för att motsvara konventionens krav.

Jordbruksverket har uttryckt motsatt uppfattning och menat att systemet med JO och tillsynsmyndigheter lever upp till kravet om att det skall vara möjligt att få myndigheters och personers handling och underlåtenhet prövad i domstol eller av något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag.

Uppsala universitet har anfört att när det gäller enskildas möjlighet att vända sig direkt mot utövaren till den störande verksamheten innebär en ratificering av konventionens artikel 9.3 ett behov av översyn av reglerna för enskild talan enligt 32 kap. 12 miljöbalken eftersom någon rätt för enskilda att väcka talan om förbud eller försiktighetsmått mot en verksamhet med tillstånd inte föreligger.

Naturvårdsverket har ansett att det föreslagna tillägget till 26 kap. miljöbalken är bra. I övrigt har verket anfört att möjligheterna att begränsa skaran av taleberättigad allmänhet formellt stämmer överens med konventionen men att det är tveksamt om den kraftiga begränsningen av möjliga krav som allmänheten kan ställa med stöd av svenska miljölagar kan godtas i förhållande till konventionen och kommande direktiv. Detta framförallt med avseende på handlingar och underlåtenheter av privatpersoner.

Skälen för regeringens förslag

Sverige har vissa regler beträffande personers handlingar och underlåtenhet i strid med nationella miljöregler. Det är i vissa fall möjligt för bl.a. enskild och miljöorganisation att väcka talan vid miljödomstol om skadestånd, eller mot verksamhetsutövare och yrka att verksamheten förbjuds (32 kap.1214 §§miljöbalken). (Se avsnitt 8.2.3 där organisationers talerätt behandlas med hänvisning till dessa regler.)

Vid brott mot en straffsanktionerad miljöbestämmelse kan vidare en målsägande föra enskilt åtal enligt 47 kap. rättegångsbalken. Också andra än målsägande kan anmäla personers överträdelser av olika miljöbestämmelser till tillståndsmyndigheter, polis eller åklagare för prövning. Någon generell rättighet för allmänheten att initiera domstolsprövning mot personer som inte följer miljölagstiftningen finns dock inte.

Beträffande myndigheters handlingar (som inte är formella beslut) och underlåtenheter är medlemmar av allmänheten obehindrade att anmäla överträdelser och andra förhållanden till myndigheten för åtgärd. Myndigheterna har relativt omfattande möjligheter att ompröva sina beslut.

Ren passivitet från en myndighets sida kan dock inte bli föremål för överklagande. I stället måste det röra sig om ett beslut i form av ett uttalande som består vid tiden för prövningen av överklagandet och som har någon form av rättslig eller faktisk verkan, dvs. som är bindande för eller påverkar partens eller någon annans rättsställning eller berör ett intresse som på något annat sätt har erkänts i rättsordningen.

Även den situationen när en myndighet inte fattar något beslut om att inte vidta en åtgärd faller dock under konventionen. Utan ett överklagbart beslut går det i dag inte att vända sig till domstol för överprövning av en myndighets underlåtenhet. Dagens svenska system bygger i stället på grundtanken att tillsynsmyndigheterna skall agera om miljörättsliga bestämmelser inte följs. Centrala tillsynsmyndigheter skall i sin tur agera om en underordnad tillsynsmyndighet inte sköter sina åligganden. Myndigheternas verksamhet kontrolleras av riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK). Allmänheten, inklusive miljöorganisationer, har alltid möjlighet att anmäla överträdelser av olika miljöbestämmelser till tillståndsmyndigheter för kontroll. Allmänheten kan också vända sig till direkt till JO.

Tidigare överväganden i frågan om möjligheten att få myndigheters underlåtenhet prövad

Frågan om allmänhetens möjlighet att agera vid myndigheters underlåtenhet är inte ny för Sverige utan har diskuterats bland annat i samband med införandet av miljöbalken. Här presenteras kort de överväganden som gjorts och som kan vara viktiga att ha i åtanke i detta sammanhang.

I SOU 1996:103 del 1, Miljöbalken, s. 532 ff. föreslogs att miljöorganisationer skulle ha talerätt inför domstol vid myndigheters beslut att inte ingripa eller vidta åtgärder med stöd av balken. Med att inte ingripa eller vidta annan åtgärd skulle därvid jämställas de fall när en myndighet visserligen ingripit eller vidtagit någon åtgärd, men enligt organisationen inte gjort det i tillräcklig omfattning. Regeringens förslag till miljöbalk (prop. 1997/98:45, del 1, s. 490) innehöll ingen sådan bestämmelse.

I utredningens förslag hade en rätt att överpröva myndigheters beslut att inte handla satts in i 16 kap. 13 § miljöbalken. Naturskyddsföreningen påpekade att det inte finns någon skyldighet för en myndighet att fatta beslut om att inte vidta åtgärder. Föreningen menade att rätten att överklaga sådana beslut inte får någon betydelse om den inte förenas med att ett sådant beslut kan framtvingas. Regeringen höll med och uppgav att domstol inte heller gärna kan förelägga myndigheten att agera. En lösning där en central tillsynsmyndighet ser till att underordnade myndigheter sköter sina åligganden ansågs därför bättre.

I Miljöskyddskommitténs utredning (SOU 1993:27) förordades att en tjänsteman vid Naturvårdsverket skulle kunna ges beteckningen Miljöombudsman i likhet med Konsumentombudsmannen vid Konsumentverket, i stället för att skapa en ny myndighet.

Även i SOU 1996:103 s. 536 ff. behandlades frågan om en Miljöombudsman (MO) behövs – både alternativet med en ny myndighet och en tjänsteman vid Naturvårdsverket. Utredningen kom till slutsatsen att en MO inte var nödvändig och hänvisade till de möjligheter att föra talan för att skydda allmänt intresse som de föreslagit beträffande miljöorganisationer, vilka inkluderade möjligheten till passivitetstalan. Dessutom argumenterades i utredningen utifrån att Naturvårdsverket som central tillsynsmyndighet ansvarar för bl.a. uppföljningen av klagomål från allmänheten, varför en MO inte ansågs nödvändig.

Regeringen ansåg också att en MO inte var nödvändig (prop. 1997/98:45). Regeringen hänvisade bl.a. till att miljöorganisationer har fått viss talerätt och att JO prövar passivitetsfrågor.

Dagens svenska system – tillsynsmyndigheter kontrollerar Prop. 2004/05:65 Syftet med konventionens artikel 9.3 förklaras, i en handbok som tagits fram inom ramen för FN/ECE, vara att allmänheten skall ha möjlighet att vara med och genomföra miljölagstiftningen och se till att miljörättsliga bestämmelser följs (The Aarhus Convention, an implementation guide, s. 130). Den nuvarande svenska ordningen bygger i dag på grundtanken att lokala och centrala tillsynsmyndigheter skall ha den uppgiften.

Tillsynsmyndigheter skall i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av miljöbalken och föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken och vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Tillsynen skall säkerställa syftet med miljöbalken och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken (26 kap. 1 § miljöbalken). Tillsynen skall utövas av Naturvårdsverket, Generalläkaren, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommunerna i enlighet med vad regeringen bestämmer (26 kap. 2 § miljöbalken).

Tillsynsmyndigheterna handlar normalt sett på eget initiativ. Allmänheten har dock rätt att anmäla till tillsynsmyndigheten att den anser att något bör kontrolleras. En sådan anmälan till tillsynsmyndigheten skall i likhet med andra ärenden som kommer in till myndigheter läggas upp som ett ärende, vilket avslutas med någon form av beslut. Tillsynsmyndigheten är enligt förvaltningsrättsliga principer skyldig att avsluta ärendet genom någon form av beslut om den som gjort framställningen vill det. Tillsynsmyndigheten kan om den upptäcker brister t.ex. besluta om miljösanktionsavgifter samt förelägganden och förbud och förena dessa med vite.

Dessa befogenheter gäller både när tillsynsmyndigheten handlar efter en anmälan från allmänheten eller på eget initiativ. Besluten i dessa ärenden är i vanlig ordning möjliga att överklaga i enlighet med förvaltningsrättsliga principer. När myndigheten fattar ett beslut om att inte vidta någon åtgärd torde även detta vara möjligt att överklaga (se t.ex. Miljööverdomstolens beslut den 25 oktober 2000 i mål M 3410-00).

Statliga myndigheter samt anställda, uppdragstagare och andra som är knutna till sådana myndigheter står också under tillsyn av regeringens högste ombudsman, Justitiekanslern, JK (2 § lagen [1975:1339] om justitiekanslerns tillsyn och 1 § förordningen [1975:1345] med instruktion för Justitiekanslern). Under JK:s tillsyn står dessutom bl.a. kommunala myndigheter och andra myndigheter som inte är statliga samt tjänstemän och andra befattningshavare vid sådana myndigheter. JK får bl.a. som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget. Skulle en myndighet inte agera som den är skyldig att göra kan JK alltså agera.

Allmänheten har även möjlighet att påkalla granskning av myndigheters agerande hos riksdagens ombudsmän, JO. JO utövar tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar (12 kap. 6 § regeringsformen). JO har också behörighet att föra talan i de fall som anges i lagen (1986:765) med instruktion för riksdagens ombudsmän. Av 12 kap. 6 § andra stycket regeringsformen framgår vilka befogenheter som JO har i förhållande till domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som ställs under JO:s tillsyn: rätten att övervara

myndigheters överläggningar, rätt till insyn i deras skriftliga material, rätt till upplysningar och yttranden samt rätt till biträde av de allmänna åklagarna. Såvitt avser myndigheter och deras anställda kan JO pröva anmälningar angående brister och underlåtenheter vid myndighetsutövning.

Tillsynsmyndigheter och konventionens krav på prövningsorganet I konventionens artikel 9.4 anges vissa krav på prövningsorganet, bl.a. skall effektiva rättsmedel erbjudas. Tillsynsmyndigheterna kan besluta om miljösanktionsavgifter, samt förelägganden och förbud och förena dessa med vite (se 30 kap. 3 § miljöbalken och 26 kap.914 §§miljöbalken).

Huruvida tillsynsmyndigheterna uppfyller övriga krav i artikel 9.4 kan diskuteras. Eventuellt kan objektiviteten ifrågasättas när det är en kommun som skall utöva tillsyn över sin egen verksamhet. I de fallen skall dock tillsynen inte utövas av samma organ som bedriver verksamheten. Genom nyligen genomförda ändringar i kommunallagen (1991:900) har dessa regler skärpts genom en regel om jäv för förtroendevald eller anställd hos kommunen om ärendet rör tillsyn över sådan kommunal verksamhet som han själv är knuten till, jfr 6 kap. 25 § kommunallagen.

När det gäller frågan om förfarandet är snabbt och inte oöverkomligt dyrt kan följande sägas. Domstolarnas handläggningstider är som regel längre än myndigheters handläggning av frågor. En prövning inför domstol leder, till skillnad från myndigheters handläggning, inte sällan till kostnader (för bevisning, juridiskt biträde etc.) som kan vara svåra att bära, bl.a. för miljöorganisationer som ofta har en begränsad ekonomi.

För att säkerställa att tillsynsmyndigheternas handläggning går riktigt till kontrolleras de liksom andra myndigheter av riksdagens och regeringens ombudsmän – JO och JK. Det är viktigt att ha både JO:s och JK:s befogenheter i åtanke när man bedömer värdet av tillsynsmyndigheternas kontroll av andras handlingar och underlåtenhet. JO:s och JK:s kontroll av myndigheternas verksamhet skall ses som en garanti för att upprätthålla allmänhetens rättssäkerhet i förhållande till myndigheter.

I sammanhanget har övervägts om den granskning JO kan göra av myndigheters underlåtenhet i sig skulle kunna sägas leva upp till konventionens krav i denna del. Sverige, Danmark, Finland och Norge har vid förhandlingarna om konventionen hävdat att JO:s prövning är tillräcklig i detta sammanhang.

Ombudsmannainstitutet har utan tvekan ett mycket gott renommé för sin effektivitet och JO:s stora tillgänglighet för allmänheten är särskilt värd att framhålla. Det är dock tveksamt om JO:s granskning ensamt skulle kunna erbjuda den prövning som konventionen föreskriver i artikel 9.3. JO:s granskning kan nämligen inte följas av föreläggande eller vite (vilket artikel 9.4 kräver). JO:s prövning omfattar inte heller företag och privatpersoner, vilket inkluderas i artikel 9.3. Det kan därför inte hävdas att Sverige, enbart genom JO, lever upp till konventionens krav.

Miljöbalkens tillsynsmyndigheter bör dock kunna anses leva upp till kraven på prövningsorganet. Deras arbete i kombination med JO:s granskning kan alltså anses uppfylla vad som krävs enligt konventionen. Det förefaller dessutom lämpligt, med hänsyn till vad som sades ovan om

att förfarandet är snabbare och billigare än domstolsprövning, att kontrollen av personers och myndigheters bristande efterlevnad av miljöbestämmelser görs just av dessa myndigheter.

Som nämnts i avsnitt 7.2 sägs i konventionens artikel 3.6 att ingenting i konventionen innebär ett krav på att göra undantag från befintliga rättigheter. Ett av skälen till denna bestämmelse kan antas vara att man inte skall behöva bryta ner existerande väl fungerande system i onödan. Det bedöms därför inte nödvändigt att förändra det svenska systemet med tillsynsmyndigheter och JO eftersom de tillsammans utgör ett sådant väl fungerande system som får anses leva upp till konventionens krav.

Förslag på förbättring av dagens system

Som nämnts har allmänheten redan i dag möjlighet att anmäla missförhållanden till tillsynsmyndigheterna och få ett beslut i ärendet. Tillsynsmyndigheterna ses dock generellt inte som prövningsorgan, även om de bedöms leva upp till konventionens något vaga krav i denna del.

För att på ett tydligare sätt klargöra att allmänheten har rätt att anmäla missförhållanden till tillsynsmyndigheter och att en tillsynsmyndighet efter en sådan anmälan är skyldig att vidta åtgärder föreslås därför att detta regleras uttryckligen i 26 kap. 1 § miljöbalken.

Eftersom det i praktiken redan i dag går att påkalla tillsynsmyndighetens uppmärksamhet på brister i efterlevnaden av miljöbalken etc. borde det inte bli någon större förändring av arbetsbördan för myndigheten om detta tydligare framgår av lagtexten.

Tillsynsmyndigheternas uppgift att ta emot klagomål i miljöfrågor och agera när så är nödvändigt skall alltså uttryckas på ett tydligare sätt. Som tidigare visats har konventionen ingen definition av vad som är miljöfrågor. Det måste därför vara upp till varje part att göra lämpliga avgränsningar. Eftersom tillsynsmyndigheterna enligt 26 kap. miljöbalken skall kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken, bedöms det lämpligt att inledningsvis begränsa prövningen enligt artikel 9.3 till samma frågor.

Ytterligare överväganden i samband med nytt direktiv

Artikel 9.3 har en något oprecis utformning och de krav som anges i artikeln är vaga. Det är därför för närvarande svårt att slutligt ange vilka krav som kan ställas på lagstiftningen i dessa frågor. Formellt sett uppfyller dock den svenska lagstiftningen artikel 9.3. I den här delen synes remissinstansernas kritik i viss mån präglats snarare av en strävan efter att åstadkomma en allmän förändring av tillstånds rättskraft än en konkret koppling till konventionens krav. Resonemanget ovan bygger på de bedömningar som för närvarande kan göras utifrån konventionen. Ytterligare överväganden kan emellertid aktualiseras som ett led i Sveriges ambition att bli ännu bättre i de frågor som konventionen omfattar och även i samband med att det direktiv som väntas på området skall genomföras. Det kan inte uteslutas att svensk rätt kommer att behöva förändras med anledning av det direktivet, men detta har ännu inte behandlats av rådet och dess slutliga utformning är inte känd. Direktivförslaget kan därför i nuläget inte ligga till grund för ytterligare överväganden vad gäller de svenska talerättsreglerna. I samband med genomförandet av ett

sådant direktiv kan det komma upp frågor om hur handling och underlåtenhet skall kunna prövas, vad som är miljörättsliga bestämmelser och vilka som skall ha rätt att få frågor prövade. Därmed kan det också finnas anledning att återkomma till den mer övergripande frågan om tillstånds rättskraft m.m.

10. Sveriges tillträde till Århuskonventionen

Regeringens förslag: Riksdagen godkänner Sveriges tilllträde till Århuskonventionen. Tillträdet till konventionen skall förenas med en reservation med innebörden att Sverige inte genomför konventionens krav på tillgång till rättslig prövning av regeringens och statsråds beslut i fråga om utlämnande av allmän handling. Reservationen görs med hänvisning till att den väl fungerande svenska offentlighetsprincipen innebär att konventionens syften kan uppnås med den ordning som gäller i Sverige.

En reservation skall också göras för att regler som ger miljöorganisationer rätt att överklaga sådana beslut om detaljplan som är förenade med krav på miljökonsekvensbeskrivning (5 kap. 18 § andra stycket plan- och bygglagen [1987:10]) samt för att regler som ger miljöorganisationer tillgång till rättslig prövning av bl.a. sådana tillståndsbeslut som regeringen fattar som första instans enligt t.ex. naturgaslagen (2000:599) och efter överklagande enligt 18 kap. miljöbalken inte kommer att hinna införas förrän senare under år 2005/2006.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Med anledning av det lagstiftningsarbete som bedrivits i fråga om att anpassa plan- och bygglagen till MKB-direktivets krav och ett nytt avgörande från Regeringsrätten angående rättsprövning, föreslår regeringen nu också en reservation avseende regler om talerätt för miljöorganisationer i vissa avseenden.

Remissinstanserna: Av remissinstanserna är det endast Stockholms universitet som har framfört att man inte anser att Sverige bör ratificera konventionen eftersom de föreslagna åtgärderna inte är tillräckliga för att uppfylla konventionens minimikrav. Svenska Naturskyddsföreningen har ifrågasatt om Sverige kan ratificera konventionen enbart med de lagändringar som föreslås av regeringen. Några remissinstanser har haft synpunkter på förslaget om att godkänna konventionen med en reservation avseende tillgång till rättslig prövning av regeringens och statsråds beslut i fråga om utlämnande av allmän handling. Kammarrätten i Sundsvall har ifrågasatt om de angivna skälen bakom förslaget att anmäla reservation är så genomarbetade att de bör tjäna som underlag för ställningstagande. Stockholms universitet har anfört att en grundlagsändring måste ske för att konventionens krav skall vara uppfyllt och att det inte är självklart att övriga parter kommer att godta en sådan reservation som föreslås. Även Lunds universitet har förklarat att lagstiftningen bör anpassas till konventionen. Konsumentverket och Landstinget i

Dalarnas län har ansett att införandet av en möjlighet till domstolsprövning av beslut fattade av statsråd eller regering bör övervägas.

Skälen för regeringens förslag

De principer om öppenhet som utgör grunden för konventionen har sedan länge varit självklara i svensk offentlig förvaltning. I många internationella sammanhang har Sverige fört fram öppenheten som en grundläggande princip i myndigheters förhållningssätt gentemot allmänheten. Genom Århuskonventionen har i ett juridiskt bindande instrument skapats en minimistandard för allmänhetens medverkan i miljöarbetet.

Många av konventionens bestämmelser rör medborgerliga rättigheter som måste anses självklara i en demokrati. Europeiska gemenskapen har undertecknat konventionen och uttalat som sin ambition att konventionen skall få verkan på Europeiska gemenskapens institutioner. Konventionen har därför, utöver verkan på miljöarbetet, även betydelse för utvecklingen av demokratin i Europa eftersom den bl.a. är en pådrivande faktor i utvecklingen mot större öppenhet inom EU.

Sverige driver på miljörättens område en offensiv politik. Sverige hör till dem som sedan en lång tid tillbaka har fört fram den stora betydelsen av att alla människor får kunskap om miljön och insikt i följderna av miljöförstöring, bland annat i samband med Stockholmsdeklarationen 1972 och Rio-deklarationen 1992. Även inom EU har Sverige varit pådrivande i miljöfrågor. Under Sveriges ordförandeskap i EU våren 2001 hade miljöfrågorna hög prioritet.

Århuskonventionen är ett viktigt instrument för utvecklingen av den internationella miljörätten. Att tillträda konventionen innebär ett tydligt ställningstagande för betydelsen av öppna och demokratiska beslutsprocesser. Konventionen ligger därför helt i linje med svensk politik.

Regeringens övergripande miljöpolitiska mål är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Regeringen har i sammanhanget preciserat ett antal miljömål. Framsteg i detta arbete är till stor del beroende av en samverkan internationellt, men även nationellt, mellan olika delar av samhället. Tillgången till relevant information för allmänhet och beslutsfattare, liksom möjligheterna för allmänheten att delta i beslutsprocesser och kunna vända sig mot beslut som de anser är felaktiga, har stor betydelse för att uppsatta miljömål skall kunna uppnås.

Mot bakgrund av det nu anförda bör Sverige tillträda konventionen och göra de anpassningar av svensk rätt som bedöms nödvändiga. I två avseenden bör dock reservationer göras.

För det första innehåller konventionen, såsom tidigare nämnts, ett krav på att beslut om utlämnande av allmän handling skall kunna prövas av domstol. Möjlighet till sådan prövning finns enligt svensk lag dock inte såvitt avser beslut fattade av regeringen och statsråd. Av skäl som redovisas nedan bedöms en anpassning till konventionen på denna punkt i dag inte lämplig.

För det andra ställer konventionen, såsom framgått ovan, krav på att miljöorganisationer skall kunna överklaga beslut om tillstånd för vissa angivna verksamheter, beslut om tillstånd som kan ha betydande påverkan på miljön och beslut om tillstånd där allmänhetens deltagande är

föreskrivet enligt ett förfarande för bedömning av miljöpåverkan i enlighet med nationell lagstiftning. Genom de ytterligare anpassningar av plan- och bygglagen till MKB-direktivet som föreslagits i prop. 2004/05:59 kommer lagens bestämmelser att kompletteras med krav på att vissa bestämmelser i miljöbalken skall tillämpas ifråga om innehåll i och handläggning av miljökonsekvensbeskrivningen om planen medger etablering av vissa särskilt angivna verksamheter och åtgärder. Utformningen av miljöorganisationernas möjlighet att överklaga sådana beslut om detaljplan måste övervägas för att lagstiftningen helt skall leva upp till konventionens krav. Denna fråga är för närvarande föremål för utredning inom det uppdrag som lämnats till PBL-kommittén. Kommittén skall redovisa resultatet av sin utredning vid halvårsskiftet år 2005. Därefter kan ett lagförslag utarbetas. Eftersom det inte är lämpligt att föregripa denna utredning och redan i det här lagstiftningsärendet presentera ett förslag till talerättsbestämmelse bör en reservation göras i denna del. Detsamma gäller miljöorganisationers möjligheter till rättslig prövning av vissa tillståndsbeslut som regeringen fattar som första instans enligt t.ex. naturgaslagen eller beslut om tillstånd som regeringen fattar enligt 18 kap. miljöbalken efter överklagande av vissa tillståndsbeslut och som endast kan angripas genom rättsprövning. Under beredningen av det här lagstiftningsärendet har det kommit fram att det är mycket tveksamt om de möjligheter som finns att begära rättsprövning av regeringsbeslut är tillräckliga för att uppfylla konventionens krav på att miljöorganisationer skall kunna få tillståndsbeslut rättsligt prövade. Regeringen avser att snarast se över hur lagstiftningen lämpligen kan kompletteras i detta avseende. För att inte tillträdet till konventionen skall försenas bör en reservation därför göras även i detta avseende.

Båda reservationerna rör en förhållandevis mycket liten del av Århuskonventionens krav.

Överprövning av regeringens och statsråds beslut

Regeringens beslut om att inte lämna ut information får, enligt 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen, inte överklagas. Enligt samma lagrum skall talan mot beslut av statsråd i en sådan fråga föras hos regeringen. Två problem blir aktuella i sammanhanget. En första och avgörande fråga vid bedömningen av om svensk rätt kan sägas leva upp till kraven blir om konventionens och direktivets definitioner av ”myndighet” innefattar även ett lands regering. I så fall skall regeringens beslut att inte lämna ut information kunna överklagas till domstol. Det andra problemet gäller möjligheterna att överklaga beslut av statsråd. Här blir problemet att den instans som beslutet enligt svensk rätt skall överklagas till – regeringen – inte är en domstol.

Dåvarande regeringsrådet Mats Melin har på Regeringskansliets uppdrag utrett behovet av eventuella författningsändringar som kan vara nödvändiga för att genomföra konventionen i den del den gäller möjligheterna till överprövning av regeringsbeslut och beslut av statsråd som innebär att handlingar som innehåller miljöinformation inte lämnas ut. Utredningen är bifogad som bilaga 5.

Melin har sammanfattningsvis kommit fram till att konventionen synes förutsätta att en offentlig myndighets beslut att bl.a. vägra lämna ut en handling som innehåller miljöinformation alltid skall kunna överprövas

av domstol eller annat liknande organ, och det även om det är en stats regering eller ett statsråd som vägrat utlämnande. Om Sverige skall kunna ratificera konventionen i dess helhet behövs därför en lagändring så att svensk rätt står i överensstämmelse med konventionens krav.

I den nämnda utredningen prövades tre teoretiskt tänkbara sätt att åstadkomma en sådan ändring. Det första består i att tryckfrihetsförordningens regler ändras så att även regeringsbeslut och beslut av statsråd kan prövas i domstol. Det andra skulle vara att ändra lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut så att regeringens beslut även i nu aktuella frågor kan bli föremål för rättsprövning. Det tredje kunde vara att stifta en särskild lag om rätt till information i miljöfrågor med regler om överprövning av regerings och statsråds beslut.

I utredningen förordas det första alternativet av främst följande skäl. Det står klart att konventionen kräver att även beslut av statsråd att vägra lämna ut en handling som innehåller miljöinformation skall kunna överprövas av domstol. I tryckfrihetsförordningen, som är grundlag, finns dock en särskild ordning föreskriven för överprövning av statsråds beslut i sådana frågor. Statsråds beslut överklagas hos regeringen. Det är inte möjligt att genom föreskrift i vanlig lag avvika från den i grundlagen föreskrivna ordningen. En fullständig anpassning till konventionens krav kan således inte ske utan grundlagsändring.

Ratificering med reservation Det står således klart att för att Sverige skall kunna uppfylla samtliga krav i konventionen krävs en grundlagsändring. Eftersom grundlag enligt 8 kap.15 och 17 §§regeringsformen ändras i särskild ordning – två beslut med mellanliggande val – skulle en sådan ändring innebära att Sverige kan tillträda konventionen tidigast den 1 januari 2007.

Det är emellertid av flera skäl angeläget att Sverige tillträder Århuskonventionen snarast. Sverige undertecknade konventionen den 25 juni 1998, med förbehåll för ratifikation. Vid undertecknande i Århus deklarerade Sverige och övriga signatärstater att de skulle arbeta för att konventionen skall träda i kraft så snart som möjligt och att de fram till dess skulle sträva efter att tillämpa konventionen i största möjliga utsträckning. Konventionen, som har ratificerats av för ikraftträdandet nödvändiga 16 stater, trädde i kraft den 30 oktober 2001.

Enligt regeringens mening är det i dag inte lämpligt att göra den aktuella grundlagsändringen. Den svenska grundlagsfästa offentlighetsprincipen är och förblir en grundläggande princip som utgör en del av Sveriges konstitutionella, politiska och kulturella arv. Inför det svenska medlemskapet i EU ansågs skyddet av offentlighetsprincipen vara så viktigt att Sverige gav en ensidig förklaring med denna innebörd.

Det är därför mycket viktigt att i alla sammanhang skydda och bevara vår grundlagsreglering på området. Frågan är principiell. Sverige måste stå emot internationella krav vars uppfyllande skulle innebära att den svenska offentlighetsprincipen ändras. Det kan dessutom konstateras att konventionens syften väl kan tillgodoses inom ramen för den svenska regleringen. Till detta kommer att utformningen av motsvarande bestämmelse i miljöinformationsdirektivet lämnar utrymme för att vissa organ inte behöver omfattas av ett prövningsförfarande avseende beslut om att inte lämna ut information.

Det svenska tillträdet till konventionen bör därför göras med en reservation i denna del. En reservation bör också, såsom angetts ovan, göras för frågan om miljöorganisationers talerätt enligt plan- och bygglagen och avseende vissa regeringsbeslut.

Såsom framgår av vad som redovisats ovan i kapitel 6–9 uppfyller svensk rätt, med de författningsändringar som föreslås i denna proposition, i övrigt de krav som konventionen ställer. Det finns därmed inte, utöver den angivna reservationen, något hinder mot ett svenskt tillträde till konventionen.

Århuskonventionens ställning i gemenskapsrätten

När EG ingår internationella avtal blir dessa avtal bindande för gemenskapen och dess medlemsstater. EG-domstolen har vid ett flertal tillfällen slagit fast att bestämmelserna i sådana internationella avtal utgör en integrerad del av gemenskapens rättsordning i och med att avtalet träder i kraft. Till skillnad från den svenska synen på internationell rätt, som är dualistisk, präglas gemenskapsrätten av en monistisk syn på internationella konventioners rättsliga verkan. Om det är fråga om ett internationellt avtal till vilket både gemenskapen och medlemsstaterna är parter gäller detta för de åtaganden i avtalet som har gjorts av gemenskapen. Domstolen har även uttalat att internationella avtal som ingåtts av gemenskapen och som brister i överensstämmelse med gemenskapsrätten har företräde framför rättsakter som tillhör gemenskapens sekundärrätt. Av det följer att sekundärrätten så långt som möjligt skall tolkas fördragskonformt, dvs. i överensstämmelse med de internationella avtalen. En EG-ratificering medför således att Århuskonventionen när den träder i kraft i förhållande till gemenskapen, i de delar som konventionen avser åtaganden som gjorts av gemenskapen, blir en del av gällande EGrätt.

Av det sagda följer att de sekundärrättsakter som antagits för att genomföra Århuskonventionen skall tolkas i överensstämmelse med konventionen. I den mån denna gemenskapslagstiftning brister i överensstämmelse med Århuskonventionen har bestämmelserna i konventionen företräde. Bestämmelserna i miljöinformationsdirektivet (artikel 2.2) medger att medlemsstaterna, om de inte har några regler om ett prövningsförfarande i den mening som anges i artikel 6 avseende vissa organ, kan undanta dessa från direktivets definition av ”offentlig myndighet”. Bestämmelsen möjliggör därmed undantag från artikel 9.1 i konventionen och innebär att direktivet inte ställer samma krav som konventionen på denna punkt. För att undantaget i direktivet skall fortsätta att gälla bör därmed EG göra en reservation eller en erforderlig förklaring avseende artikel 9.1 konventionen vid tillträdet till konventionen. Det kan inte uteslutas att verkningarna av den motsvarande svenska reservationen annars kan komma att bli begränsade. Enligt en överenskommelse mellan medlemsstaterna råder enighet om att EG vid ratificeringen skall framföra en sådan förklaring.

Angeläget att ratificera snarast

Det är angeläget att Sverige tillträder Århuskonventionen snarast.

Konventionen, som nu har ratificerats av för ikraftträdandet nödvändiga 16 stater, trädde i kraft den 30 oktober 2001. Århuskonventionen

ingås av både gemenskapen och medlemsstaterna och innebär åtaganden för såväl gemenskapen som medlemsstaterna. Inom gemenskapen pågår sedan en tid tillbaka ett intensivt arbete för att anpassa EG-rätten till konventionens krav i syfte att även EG skall kunna ratificera Århuskonventionen.

Mot bakgrund av vad som tidigare utvecklats kommer Århuskonventionen att utgöra en integrerad del av gemenskapens rättsordning i och med att konventionen träder i kraft, dvs. när EG ratificerar konventionen. Gemenskapens arbete med att genomföra åtagandena i konventionen är långt framskridet, bland annat genom antagandet av miljöinformationsdirektivet och direktivet om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program. Under 2004 har förhandlingar pågått om antagande av en förordning om Århuskonventionens tillämpning på gemenskapens institutioner och organ samt ett beslut om EG:s ratificering av konventionen, vilka lades fram av kommissionen under hösten 2003. Under rådsmötet den 20 december 2004 nåddes en politisk överenskommelse om såväl förordningen om Århuskonventionens tillämpning på EG:s institutioner och organ som beslutet om EG:s ratificering av Århuskonventionen. Förhoppningen är därmed att EG också skall kunna ratificera konventionen under inledningen av 2005.

De EG-direktiv som tagits fram och föreslagits för att genomföra konventionen överensstämmer i huvudsak med konventionen. Det är viktigt att understryka att kommissionens förslag till ett direktiv om tillgång till rättslig prövning ännu inte har behandlats i rådet. Kommissionen och medlemsländerna har gemensamt gjort bedömningen att EG även i avvaktan på ett sådant direktiv lever upp till de krav som följer av konventionen och att direktivet följaktligen inte är avgörande för EG:s möjlighet att ratificera konventionen. När direktivet kommer att antas och vilka regler som den slutliga versionen då kommer att innehålla kan inte bedömas i nuläget. Det är emellertid sannolikt att ett direktiv om tillgång till rättslig prövning kan komma att föranleda behov av ytterligare ändringar i svensk lagstiftning. Vad beträffar de överväganden om eventuella ytterligare åtgärder med koppling till Århuskonventionens tredje pelare om tillgång till rättslig prövning som kan vara relevanta i samband med genomförandet av Århuskonventionen är det därför lämpligt att avvakta med dessa tills det blir klarlagt hur gemenskapsrättens slutliga utformning på området kommer att se ut (se även avsnitt 8.2.3). Eftersom regeringen gör bedömningen att Sverige redan i allt väsentligt uppfyller de krav som följer av Århuskonventionen finns emellertid av detta skäl ingen anledning att avvakta med en ratificering av konventionen. Sverige skulle annars riskera att stå vid sidan av de gemensamma ansträngningarna i Europa för en ökad öppenhet, ett ökat deltagande och en ökad möjlighet till rättslig prövning på miljörättens område.

Förklaringar vid ratificering av konventionen

Vid ingående av internationella avtal är det möjligt att lämna förklaringar gällande bl.a. tolkningen av bestämmelser i det aktuella avtalet. Sådana förklaringar har lämnats av t.ex. Norge vid den norska ratificeringen av Århuskonventionen och av Danmark vid undertecknandet.

Regeringen överväger att, om riksdagen godkänner tillträdet till konventionen, lämna en förklaring beträffande tolkningen av artikel 9.2 om överprövning av beslut, handlingar och underlåtenheter som omfattas av artikel 6. Den svenska tolkningen av konventionen i denna del bygger på antagandet att varje stat i enlighet med sin nationella lagstiftning skall avgöra i vilket skede en prövning skall kunna påkallas eftersom ett flertal beslut i olika delfrågor kan komma att fattas under processens gång.

Detta gäller för svensk del vissa beslut, t.ex. beslut om godkännande av miljökonsekvensbeskrivningar, som fattas inom ramen för en pågående tillståndsprövning och innan det slutliga tillståndsbeslutet meddelas. Det måste anses tillräckligt att det erbjuds möjlighet att överklaga sådana delbeslut i samband med det slutliga tillståndsbeslutet.

Finland har vid godkännande av konventionen gjort en förklaring av liknande innebörd.

Hänvisningar till S10

  • Prop. 2004/05:65: Avsnitt 4

11. Ikraftträdande

Miljöinformationsdirektivet skall vara genomfört i den svenska lagstiftningen senast den 14 februari 2005. Direktivet om allmänhetens deltagande skall vara genomfört den 25 juni 2005.

För Århuskonventionen finns inget datum då den måste vara införlivad i svensk rätt. Enligt folkrättens principer skall dock svensk rätt vara anpassad till konventionen innan Sverige kan ratificera den. Detta gäller med undantag för de delar som omfattas av en svensk reservation. Konventionen trädde i kraft internationellt i oktober 2001. Enligt konventionens artikel 20.3 träder konventionen i kraft för en enskild stat 90 dagar från den dag då ratifikationsinstrumentet deponeras. Som nämnts i kapitel 6 är det önskvärt att Sverige ratificerar konventionen inom en snar framtid.

De föreslagna lagändringarna bör med hänsyn till kravet på genomförande av miljöinformationsdirektivet träda ikraft snarast möjligt.

12. Konsekvenser

Positiva konsekvenser för svensk miljödemokrati

Syftet med de föreslagna ändringarna i svensk rätt är att indirekt främja miljöskyddet genom att på ett tydligare sätt än i dag garantera tillgång till miljöinformation, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och rättslig prövning i miljöfrågor.

Allmänhetens och miljöorganisationers möjligheter att ta del av miljöinformation och få frågor rättsligt prövade utökas, vilket ses som positivt i ett demokratiskt perspektiv.

Konsekvenser för handläggningstider

De utökade möjligheterna för miljöorganisationer att överklaga beslut om tillstånd skulle eventuellt kunna fördröja genomförandet av de tillståndspliktiga projekt som berörs av förändringarna. Om miljöaspekter

beaktas som det är tänkt redan under planeringen av en verksamhet (både enligt bestämmelser om miljöbedömning av planer och program samt verksamheter och åtgärder enligt 6 kap. miljöbalken) är det dock inte säkert att den utökade möjligheten att överklaga tillstånd verkligen leder till en ökad mängd överklaganden.

Eftersom det inte är ovanligt med meningsskiljaktigheter kring konsekvenser för miljön kan den utvidgade prövningsrätten dock leda till en viss ökning av överklagade mål, med förseningar i genomförandet av vissa projekt. Ser man till de avgränsningar som finns avseende vilka miljöorganisationer som får föra talan är det dock uppenbart att det i praktiken inte är många organisationer som uppfyller kriterierna för talerätt. I praktiken torde därför inte antalet överklagade mål öka nämnvärt.

Ekonomiska konsekvenser Kostnaderna för Århuskonventionens sekretariat m.m. finansieras inom ramen för FN/ECE:s budget. I övrigt går det i nuläget inte att göra annat än lösa antaganden om vilka kostnader som uppkommer för Sverige vad gäller de aktiviteter i form av olika arbetsgrupper m.m. som äger rum under konventionen. Finansieringen av dessa aktiviteter diskuteras kontinuerligt i de olika grupperna. Sverige deltar redan i dag i det arbetet och deltar även i det finansieringsschema som satts upp för konventionen. År 2002 bidrog Sverige med ett frivilligt stöd om 70 000 kr till stöd för konventionsarbetet. Åren 2003 och 2004 uppgick den summan till 20 000 US-dollar. Sverige har för år 2005 uppgett sig vara berett att lämna ytterligare ett bidrag om 20 000 US-dollar. I en arbetsgrupp under konventionen pågår för närvarande arbete med att föreslå ett system för att säkra finansieringen av konventionsarbetet. Den fortsatta finansieringen av konventionsarbetet bedöms dock för närvarande ligga på årliga summor av liknande storlek som de som hittills betalats.

De lagändringar som direktiven och konventionen kräver bedöms eventuellt kunna medföra vissa ökade kostnader. T.ex. kan de utökade möjligheterna för miljöorganisationer att överklaga tillståndsbeslut enligt andra lagar än miljöbalken leda till en ökad belastning av domstolsväsendet. Dessa förändringar hade dock som visats på det stora hela varit nödvändiga att genomföra med anledning av skyldigheten att leva upp till EG-direktivens bestämmelser. Sammanfattningsvis är bedömningen därför, så vitt nu kan överblickas, att en ratificering av Århuskonventionen inte medför några samhällsekonomiska merkostnader som väsentligt skiljer sig från vad som hade varit fallet utan konventionen.

Sammantaget bedöms inte förslag och bedömningar i denna proposition leda till behov av ytterligare statliga resurser utan kommer att rymmas inom givna anslagsramar.

13. Författningskommentarer

13.1. Förslaget till lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ

Lagen är föranledd av skillnader mellan det svenska myndighetsbegreppet och myndighetsbegreppet i Århuskonventionen och miljöinformationsdirektivet.

1 §

I paragrafen avgränsas lagens tillämpningsområde. Lagen syftar till att vissa organ som inte omfattas av den svenska offentlighetsprincipen skall lämna ut miljöinformation på begäran.

I direktivets artikel 2.2 c sägs att vissa fysiska eller juridiska personer med offentligt ansvar eller offentliga uppgifter, eller som tillhandahåller offentliga tjänster skall anses vara myndigheter i direktivets mening. I bedömningen av om ett organ faller in under bestämmelsen bör man utgå från den offentliga förvaltningsuppgift som organet utövar. För att falla under lagens tillämpningsområde krävs också att organet eller den som förvarar material för organets räkning innehar information som enligt 2 § klassas som miljöinformation.

De organ som skall räknas som funktionella myndigheter (i konventionens och direktivets mening) skall ha fått en offentlig förvaltningsuppgift och inom ramen för den uppgiften bedriva en verksamhet som har samband med miljön. Sådana aktörer som träffas av bestämmelserna i lagen är viltvårdsområdesförening, fiskevårdsområdesförening och vattenförbund. Även andra enskilda organ kan komma att omfattas av lagen, t.ex. enskilda va-anläggningar. Det kan inte uteslutas att även t.ex. renhållningsbolag som utför offentliga tjänster som har samband med miljön träffas av bestämmelsen. Ledning i frågan om vilka aktörer dessa är kan även hittas i Stefan Rubensons utredning (kapitel 9), som bifogats denna proposition, se bilaga 5.

Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1.

2 §

Paragrafen anger vad som avses med miljöinformation utifrån definitionen av miljöinformation i konventionens artikel 2.3 och direktivets artikel 2.1. Begreppet omfattar information i skriftlig form, bild- eller ljudform, elektronisk form eller annan form.

Miljöinformation utgörs av uppgifter om tillståndet för olika delar av miljön, t.ex. luft och atmosfär, vatten, jord, mark, landskap och naturområden, biologisk mångfald, inbegripet genetiskt modifierade organismer och samspelet mellan dessa. Det kan också vara fråga om information om olika faktorer som påverkar eller troligtvis påverkar miljöns tillstånd, som exempelvis substanser, energi, buller, strålning, avfall och utsläpp. Begreppet omfattar även uppgifter om sådana faktorer som planer, program, verksamheter eller åtgärder som påverkar eller troligtvis påverkar antingen miljöns tillstånd eller sådana faktorer som i sin tur kan påverka miljön. Miljöinformation kan också finnas i

ekonomiska analyser som används för beslutsfattande på miljöområdet. Information om tillståndet för människors hälsa etc. i den mån den påverkas av miljöns tillstånd, samt faktorer, verksamheter eller åtgärder som påverkar miljön ingår också i vad som kan omfattas av begreppet miljöinformation.

Definitionen av miljöinformation sträcker sig med andra ord från information om miljöns tillstånd och förhållanden som kan påverka miljön till effekter för människors hälsa och miljön.

Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1.

3 §

Paragrafen anger att allmänheten har rätt att få miljöinformation från de aktörer som denna lag gäller, i enlighet med krav i konventionens artikel 4.1 och direktivets artikel 3.1 och 3.4. Skyldigheten att tillhandahålla miljöinformation gäller information som faktiskt finns hos aktören, eller förvaras för aktören. För att få tillgång till miljöinformation behöver man i princip vare sig ange skälen för begäran eller sitt namn. Om det krävs för bedömningen av skaderekvisiten i de avslagsgrunder som räknas upp i 6 eller 7 § kan det dock vara nödvändigt att sökanden uppger sitt namn.

Att informationen skall lämnas i den form som begärs syftar på informationens materiella form (t.ex. pappersform, bandupptagning etc.). Något krav på att informationen skall sammanställas kan inte ställas med stöd av denna bestämmelse. Bestämmelser om möjligheter att avslå en begäran om information finns i 6 och 7 §§.

Tredje stycket har sitt ursprung i konventionens artikel 4.8 och i direktivet artikel 5 och anger att den som lämnar miljöinformation får kräva ersättning för de kostnader som är förenade med utlämnandet, t.ex. för kopiering och porto. Avgiften får inte överstiga ett skäligt belopp. I den bedömningen bör vad som gäller för kopiering hos myndighet enligt avgiftsförordningen (1992:191) vara vägledande. Ersättningen skall finnas angiven i förväg i en särskild prislista där det, förutom avgifternas storlek, skall framgå i vilka fall avgift tas ut och om avgiften skall betalas i förskott. I paragrafen anges inte vem som skall upprätta eller bestämma innehållet i prislistan och det är inte heller avsikten. Det avgörande är att den som söker miljöinformation på förhand kan få besked om vilka priser som gäller.

Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1.

4 §

Bestämmelsen, som har sin motsvarighet i konventionens artikel 4.2 och miljöinformationsdirektivet artikel 3.2, anger att informationen skall lämnas ut inom vissa tidsramar. Enligt huvudregeln skall den begärda informationen lämnas ut så snart som möjligt.

Enligt andra stycket skall sökanden inom samma tidsramar precisera sin begäran om den är för allmänt hållen. Den som innehar eller förvarar informationen bör bistå sökanden i detta. Detta krav bör inte ses som mer omfattande än vad som gäller för myndigheters serviceskyldighet enligt 4 § förvaltningslagen. Det kan röra sig om t.ex. upplysningar och frågor i den utsträckning det är lämpligt.

Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1.

5 § Prop. 2004/05:65

Bestämmelsens första stycke anger en skyldighet för den som innehar eller förvarar miljöinformation att hålla informationen ordnad på ett sådant sätt att den är möjlig att överblicka. Bestämmelsen motsvarar konventionens artikel 5.2 b) i) och direktivets artikel 3.5 c).

Andra stycket gäller den situation när den som begäran riktats till inte har den efterfrågade informationen. Kravet på att bistå sökanden med upplysningar om vart denne kan vända sig kan inte anses vara större än vad som gäller för myndigheter enligt 4 § tredje stycket förvaltningslagen. Det rör sig alltså inte om något omfattande efterforskningsarbete.

Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1.

6 §

Paragrafen anger när en begäran om information får avslås utifrån bestämmelserna i artikel 4.1 i miljöinformationsdirektivet och artikel 4.3 i konventionen.

Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1.

7 §

Paragrafen har sitt ursprung i avslagsgrunder som finns i miljöinformationsdirektivet artikel 4.2 och i konventionen artikel 4.4. Första punkten motsvarar konventionens och direktivets bestämmelser om sekretess för myndigheters verksamhet och domstolsförfaranden m.m. Andra punkten har sin motsvarighet i bestämmelsen om rätt att föreskriva sekretess med hänvisning till skydd av internationella förbindelser etc. Den tredje punkten är kopplad till möjligheten att föreskriva sekretess för kommersiell eller industriell information, den fjärde till motsvarande möjlighet vad gäller immateriella rättigheter samt den femte och sjätte avseende personliga intressen. Punkt sju motsvarar konventionens och direktivets bestämmelse om sekretess till skydd för den miljö som informationen avser, t.ex. parningsplatser för sällsynta arter. Bestämmelserna skall tillämpas restriktivt och en avvägning skall göras med hänsyn till om uppgifterna har så stor betydelse från miljösynpunkt att intresset av allmänhetens kännedom om uppgifterna väger över de intressen som anges i punkterna 1–7 i paragrafen. En särreglering införs även för uppgifter om utsläpp som skett i miljön. Denna innebär att avslagsgrunderna i punkterna 1, 3, 5 eller 7 inte får åberopas om det är fråga om uppgift om utsläpp i miljön. Med utsläpp avses utsläpp som är av betydelse i miljöskyddshänseende och som kan medföra risk för skada eller olägenhet. Jfr förslaget om ändring i sekretesslagen (14 kap. 11 §).

Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1.

8 §

Paragrafen anger vissa krav på beslut om avslag på begäran om information utifrån bestämmelserna i artikel 4.7 i konventionen och 4.5 i miljöinformationsdirektivet. I bestämmelsen regleras bl.a. situationen där ett muntligt beslut har lämnats. Om sökanden därefter anger att han eller hon avser att överklaga beslutet skall ett skriftligt beslut meddelas.

Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1.

9 § Prop. 2004/05:65

Utifrån kraven i artikel 9.1 i konventionen och artikel 6 i miljöinformationsdirektivet anges i paragrafen hur beslut om avslag får överklagas. Bestämmelsen har sin förebild i 15 kap 7 § första stycket sekretesslagen. För överklagande gäller reglerna i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppdrag. Detta innebär bl.a. att det är kammarrätten som prövar om ett överklagande kommit in i rätt tid och att överklagandetiden utgår från tidpunkten för delfående av det skriftliga beslutet. I likhet med vad som gäller för beslut att inte lämna ut allmänna handlingar är det enbart den som begärt att få ut informationen som har rätt att överklaga. Ett enskilt organ kan inte överklaga ett beslut som ålägger det att lämna ut informationen. Inte heller kan den som anser sig bli lidande av att information lämnas ut överklaga ett beslut om utlämnande.

Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1.

13.2. Förslaget till lag om ändring i miljöbalken

15 kap. 13 §

Ett nytt tredje stycke kompletterar nuvarande bestämmelse om samråd. Det nya stycket anger ett krav på att synpunkter som kommit fram vid genomfört samråd och granskning skall beaktas. Med bestämmelsen genomförs krav i direktivet om allmänhetens deltagande, artikel 2.

26 kap. 1 §

Genom ett tillägg i andra stycket tydliggörs att tillsynsmyndigheten skall agera både på eget initiativ och efter anmälan från t.ex. allmänheten.

Tillägget är menat att förtydliga den rätt allmänheten har att vända sig till tillsynsmyndigheter när de anser att det föreligger brister i efterlevnaden av miljörättsliga bestämmelser, i enlighet med kraven i Århuskonventionen artikel 9.3. Tillsynsmyndighetens skyldighet att agera är ett viktigt led i det svenska system som byggts upp för att allmänheten och enskilda skall kunna få myndigheters handlande och underlåtenheter att handla granskade av oberoende organ, t.ex. JO.

13.3. Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971:948)

75 a §

Bestämmelsen är ny och ger de miljöorganisationer som har möjlighet att överklaga beslut och domar enligt miljöbalken rätt att överklaga Vägverkets beslut i fråga om fastställelse av arbetsplan. Med bestämmelsen genomförs artikel 9.2 i Århuskonventionen och artiklarna 3.7 och 4.4 i direktivet om allmänhetens deltagande.

13.4. Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg

5 kap. 1 a §

Bestämmelsen är ny och ger de miljöorganisationer som har möjlighet att överklaga beslut och domar enligt miljöbalken rätt att överklaga Banverkets beslut i fråga om fastställelse av järnvägsplan. Med bestämmelsen genomförs artikel 9.2 i Århuskonventionen och artiklarna 3.7 och 4.4 i direktivet om allmänhetens deltagande.

13.5. Förslaget till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn

7 §

Bestämmelsen är ny och ger de miljöorganisationer som har möjlighet att överklaga beslut och domar enligt miljöbalken rätt att överklaga Sjöfartsverkets beslut i fråga om utvidgning och avlysning av allmän farled och hamn. Med bestämmelsen genomförs artikel 9.2 i Århuskonventionen och artiklarna 3.7 och 4.4 i direktivet om allmänhetens deltagande.

13.6. Förslaget till lag om ändring i luftfartslagen (1957:297)

14 kap. 2 a §

Bestämmelsen är ny och ger de miljöorganisationer som har möjlighet att överklaga beslut och domar enligt miljöbalken rätt att överklaga Luftfartsstyrelsens beslut i fråga om tillstånd att inrätta och driva allmänna flygplatser. Med bestämmelsen genomförs artikel 9.2 i Århuskonventionen och artiklarna 3.7 och 4.4 i direktivet om allmänhetens deltagande.

13.7. Förslaget till lag om ändring i minerallagen (1991:45)

16 kap. 4 a §

Bestämmelsen är ny och ger de miljöorganisationer som har möjlighet att överklaga beslut och domar enligt miljöbalken rätt att överklaga Bergmästarens beslut i fråga om bearbetningskoncession. Med bestämmelsen genomförs artikel 9.2 i Århuskonventionen och artiklarna 3.7 och 4.4 i direktivet om allmänhetens deltagande.

13.8. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

12 kap. 1 §

Ett nytt tredje stycke införs för att se till att uppgifter som inte lämnats ut enligt reglerna i lagen (2005:000) om miljöinformation hos vissa enskilda organ inte blir offentliga när uppgifterna lämnas till domstol i samband med att ett beslut om att inte lämna ut informationen överklagas.

Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.2.3.

14 kap. 11 §

Paragrafen har sitt ursprung i miljöinformationsdirektivet artikel 4.2 andra stycket och Århuskonventionen, artikel 4.4 sista stycket.

Första stycket anger att en intresseavvägning skall göras vid sekretessprövningen av uppgifter som rör miljöinformation. Hänsyn skall tas till intresset av allmän kännedom om uppgiften om det är uppenbart att uppgiften har sådan betydelse från miljösynpunkt att intresset av sådan kännedom om uppgiften har företräde framför sekretessintresset. Med miljöinformation avses sådan information som anges i 2 § i den föreslagna lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ. Uppgifter som kan bli aktuella är sådana som rör miljön och som är av betydelse för bl.a. sådana bedömningar som sker vid olika former av miljöprövning. Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.2.1.

Bestämmelsens andra stycke anger att sekretess enligt ett antal kapitel i sekretesslagen inte gäller om det rör sig om uppgifter om utsläpp i miljön. Med begreppet utsläpp avses utsläpp som är av betydelse i miljöskyddshänseende och som kan medföra risk för skada eller olägenhet.

Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.2.2.

Konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor

Århuskonventionen

CONVENTION ON ACCESS TO INFORMATION, PUBLIC PARTICIPATION IN DECISION-MAKING AND ACCESS TO JUSTICE IN ENVIRONMENTAL MATTERS

KONVENTION OM TILLGÅNG TILL INFORMATION, ALLMÄNHETENS DELTAGANDE I BESLUTSPROCESSER OCH TILLGÅNG TILL RÄTTSLIG PRÖVNING I MILJÖFRÅGOR

done at Aarhus, Denmark, on 25 June 1998

The Parties to this Convention, Parterna i denna konvention,

Recalling principle l of the Stockholm Declaration on the Human Environment,

som erinrar om den första principen i

Stockholmsdeklarationen om den mänskliga miljön,

Recalling also principle 10 of the Rio Declaration on Environment and Development,

som även erinrar om princip 10 i Riodeklarationen om miljö och utveckling,

Recalling further General Assembly resolutions 37/7 of 28 October 1982 on the World Charter for Nature and 45/94 of 14 December 1990 on the need to ensure a healthy environment for the well-being of individuals,

som dessutom erinrar om generalförsamlingens resolutioner 37/7 av den 28 oktober 1982 om World Charter for Nature och 45/94 av den 14 december 1990 om behovet att säkerställa en hälsosam miljö för det personliga välbefinnandet,

Recalling the European Charter on Environment and Health adopted at the First European Conference on Environment and Health of the World Health Organization in Frankfurt-am-Main, Germany, on 8 December 1989,

som erinrar om Europeiska stadgan om

miljö och hälsa antagen vid Världshälsoorganisationens första europeiska konferens om miljö och hälsa i Frankfurt-am-Main, Tyskland, den 8 december 1989,

Affirming the need to protect, preserve and improve the state of the environment and to ensure sustainable and environmentally sound development,

som bekräftar behovet att skydda, be-

vara och förbättra tillståndet i miljön och säkerställa en hållbar och miljömässigt sund utveckling,

Recognizing that adequate protection of the environment is essential to human well-being and the enjoyment of basic

som erkänner att ett tillfredsställande

miljöskydd är väsentligt för människornas välbefinnande och åtnjutande av grund-

Bilaga 1

human rights, including the right to life itself,

läggande mänskliga rättigheter, inbegripet rätten till själva livet,

Recognizing also that every person has the right to live in an environment adequate to his or her health and wellbeing, and the duty, both individually and in association with others, to protect and improve the environment for the benefit of present and future generations,

som även erkänner att var och en har rätt att leva i en miljö som är förenlig med hälsa och välbefinnande och att var och en har skyldighet att, både ensam och tillsammans med andra, skydda och förbättra miljön för nuvarande och kommande generationer,

Considering that, to be able to assert this right and observe this duty, citizens must have access to information, be entitled to participate in decision-making and have access to justice in environmental matters, and acknowledging in this regard that citizens may need assistance in order to exercise their rights,

som beaktar att medborgarna för att

kunna utöva denna rättighet och fullgöra denna skyldighet måste ha tillgång till information, rätt att delta i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, och som i detta hänseende erkänner att medborgarna kan behöva hjälp att utöva sina rättigheter,

Recognizing that, in the field of the environment, improved access to information and public participation in decision-making enhance the quality and the implementation of decisions, contribute to public awareness of environmental issues, give the public the opportunity to express its concerns and enable public authorities to take due account of such concerns,

som erkänner att en förbättrad tillgång

till information och allmänhetens deltagande i beslutsprocesser på miljöområdet förbättrar beslutens kvalitet och genomförandet av dem, bidrar till allmänhetens medvetenhet om miljöfrågor, ger allmänheten tillfälle att ge uttryck för sin oro och gör det möjligt för myndigheterna att ta vederbörlig hänsyn till denna oro,

Aiming thereby to further the accountability of and transparency in decision-making and to strengthen public support for decisions on the environment,

som därmed syftar till att gynna ansvarstagande och öppenhet i beslutsprocesser och att stärka allmänhetens stöd för beslut om miljön,

Recognizing the desirability of transparency in all branches of government and inviting legislative bodies to implement the principles of this Convention in their proceedings,

som erkänner att det är önskvärt med

öppenhet i all statlig verksamhet och som uppmanar de lagstiftande organen att tillämpa principerna i denna konvention i sina förfaranden,

Recognizing also that the public needs to be aware of the procedures for participation in environmental decisionmaking, have free access to them and know how to use them,

som även erkänner att allmänheten behöver känna till förfarandena för deltagande i beslutsprocesser på miljöområdet, ha fri tillgång till dem och veta hur de skall användas,

Recognizing further the importance of the respective roles that individual

som dessutom erkänner den viktiga roll enskilda medborgare, icke-statliga orga-

Bilaga 1

citizens, non-governmental organizations and the private sector can play in environmental protection,

nisationer och den privata sektorn kan spela på miljöskyddsområdet,

Desiring to promote environmental education to further the understanding of the environment and sustainable development and to encourage widespread public awareness of, and participation in, decisions affecting the environment and sustainable development,

som önskar främja utbildning i miljöfrågor för att öka förståelsen för miljön och den hållbara utvecklingen och för att stimulera en bred allmän medvetenhet om, och deltagande i, beslutsprocesser som påverkar miljön och den hållbara utvecklingen,

Noting, in this context, the importance of making use of the media and of electronic or other, future forms of communication,

som konstaterar att det är viktigt att i

detta hänseende använda sig av medierna och elektroniska eller andra framtida kommunikationsformer,

Recognizing the importance of fully integrating environmental considerations in governmental decision-making and the consequent need for public authorities to be in possession of accurate, comprehensive and up-todate environmental information,

som erkänner vikten av att regeringarna

till fullo integrerar miljöhänsyn i sitt beslutsfattande och att myndigheterna följaktligen behöver förfoga över exakt, uttömmande och aktuell miljöinformation,

Acknowledging that public authorities hold environmental information in the public interest,

som erkänner att myndigheterna innehar

miljöinformation i det allmännas intresse,

Concerned that effective judicial mechanisms should be accessible to the public, including organizations, so that its legitimate interests are protected and the law is enforced,

som är angelägna om att allmänheten, organisationer inbegripna, bör ha tillgång till effektiva rättsliga mekanismer så att deras berättigade intressen skyddas och lagen följs,

Noting the importance of adequate product information being provided to consumers to enable them to make informed environmental choices,

som anser att det är viktigt att kon-

sumenterna får tillfredsställande produktinformation så att de kan göra välgrundade miljöval,

Recognizing the concern of the public about the deliberate release of genetically modified organisms into the environment and the need for increased transparency and greater public participation in decision-making in this field,

som erkänner allmänhetens oro för

avsiktliga utsläpp av genetiskt modifierade organismer i miljön och behovet av ökad insyn och större deltagande av allmänheten i beslutsprocesser på detta område,

Convinced that the implementation of this Convention will contribute to strengthening democracy in the region of the United Nations Economic

som är övertygade om att tillämpningen av denna konvention kommer att bidra till att stärka demokratin inom det geografiska område som omfattas av Förenta nationer-

Bilaga 1

Commission for Europe (ECE), nas ekonomiska kommission för Europa (ECE),

Conscious of the role played in this respect by ECE and recalling, inter alia, the ECE Guidelines on Access to Environmental Information and Public Participation in Environmental Decisionmaking endorsed in the Ministerial Declaration adopted at the Third Ministerial Conference "Environment for Europe" in Sofia, Bulgaria, on 25 October 1995,

som är medvetna om den roll som ECE

har i detta hänseende och som bland annat erinrar om ECE:s riktlinjer för tillgång till miljöinformation och allmänhetens deltagande i beslut om miljön, som godkändes i den ministerdeklaration som antogs vid den tredje ministerkonferensen “Miljö för Europa” i Sofia, Bulgarien, den 25 oktober 1995,

Bearing in mind the relevant provisions in the Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context, done at Espoo, Finland, on 25 February 1991, and the Convention on the Transboundary Effects of Industrial Accidents and the Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes, both done at Helsinki on 17 March 1992, and other regional conventions,

som tar hänsyn till de tillämpliga bestämmelserna i konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang, upprättad i Esbo, Finland, den 25 februari 1991, samt konventionen om gränsöverskridande konsekvenser av industriolyckor och konventionen om skydd och användning av gränsöverskridande vattendrag och internationella sjöar, båda upprättade i Helsingfors den 17 mars 1992, och andra regionala konventioner,

Conscious that the adoption of this Convention will have contributed to the further strengthening of the "Environment for Europe" process and to the results of the Fourth Ministerial Conference in Aarhus, Denmark, in June 1998,

som är medvetna om att antagandet av

denna konvention kommer att bidra till att ytterligare stärka processen “Miljö för Europa” och till att den fjärde ministerkonferensen i Århus, Danmark, i juni 1998, kommer att bli framgångsrik,

Have agreed as follows: har kommit överens om följande.

Article 1 Objective

Artikel 1

Syften

In order to contribute to the protection of the right of every person of present and future generations to live in an environment adequate to his or her health and well-being, each Party shall guarantee the rights of access to information, public participation in decision-making, and access to justice in environmental matters in accordance with the provisions of this Convention.

För att bidra till att skydda den rätt som var och en i nuvarande och framtida generationer har att leva i en miljö som är förenlig med hans eller hennes hälsa och välbefinnande skall varje part garantera rätten att få tillgång till information, allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser och rätten att få tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor i enlighet med bestämmelserna i denna konvention.

Bilaga 1

Article 2 Definitions

Artikel 2

Definitioner

For the purposes of this Convention, I denna konvention används följande beteckningar med de betydelser som anges här:

1. “Party” means, unless the text otherwise indicates, a Contracting Party to this Convention;

1. part: en fördragsslutande part i denna

konvention, om inte annat anges i texten.

2. “Public authority” means: 2. myndighet:

(a) Government at national, regional and other level;

a) statlig eller annan offentlig förvaltning,

(b) Natural or legal persons performing public administrative functions under national law, including specific duties, activities or services in relation to the environment;

b) fysiska eller juridiska personer som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell rätt, inbegripet särskilda uppgifter, verksamheter eller tjänster som rör miljön,

(c) Any other natural or legal persons having public responsibilities or functions, or providing public services, in relation to the environment, under the control of a body or person falling within subparagraphs (a) or (b) above;

c) fysiska eller juridiska personer som har offentligt ansvar eller offentliga uppgifter eller som tillhandahåller offentliga tjänster som har samband med miljön under överinseende av ett organ eller en person som avses i a eller b,

(d) The institutions of any regional economic integration organization referred to in article 17 which is a Party to this Convention.

d) institutioner i sådana regionala organisationer för ekonomisk integration som avses i artikel 17 och som är parter i denna konvention.

This definition does not include bodies or institutions acting in a judicial or legislative capacity;

Beteckningen myndighet omfattar inte

organ eller institutioner när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet.

3. “Environmental information” means any information in written, visual, aural, electronic or any other material form on:

3. Miljöinformation: all information i skriftlig form, bild- eller ljudform, elektronisk form eller annan materiell form om

(a) The state of elements of the environment, such as air and atmosphere, water, soil, land, landscape and natural sites, biological diversity and its components, including genetically modified organisms, and the interaction among these elements;

a) tillståndet för olika delar av miljön, som luft och atmosfär, vatten, jord, mark, landskap och naturområden, biologisk mångfald och dess delar, inbegripet genetiskt modifierade organismer, och samspelet mellan dessa delar,

Bilaga 1

(b) Factors, such as substances, energy, noise and radiation, and activities or measures, including administrative measures, environmental agreements, policies, legislation, plans and programmes, affecting or likely to affect the elements of the environment within the scope of subparagraph (a) above, and cost-benefit and other economic analyses and assumptions used in environmental decision-making;

b) faktorer som substanser, energi, buller och strålning samt verksamheter eller åtgärder, inbegripet förvaltningsåtgärder, miljöavtal, riktlinjer, lagstiftning, planer och program, som påverkar eller troligtvis påverkar de delar av miljön som anges i a, samt kostnads- och nyttoanalys och andra ekonomiska analyser och antaganden som används i beslutsfattandet på miljöområdet,

(c) The state of human health and safety, conditions of human life, cultural sites and built structures, inasmuch as they are or may be affected by the state of the elements of the environment or, through these elements, by the factors, activities or measures referred to in subparagraph (b) above;

c) tillståndet för människors hälsa och säkerhet, livsvillkor, kulturmiljöer och byggnadsverk, i den mån de påverkas eller kan påverkas av tillståndet för miljöns beståndsdelar eller, genom dessa beståndsdelar, av de faktorer, verksamheter eller åtgärder som avses i b,

4. “The public” means one or more natural or legal persons, and, in accordance with national legislation or practice, their associations, organizations or groups;

4. allmänhet: en eller flera fysiska eller

juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, föreningar, organisationer eller grupper bestående av fysiska eller juridiska personer,

5. “The public concerned” means the public affected or likely to be affected by, or having an interest in, the environmental decision-making; for the purposes of this definition, non-governmental organizations promoting environmental protection and meeting any requirements under national law shall be deemed to have an interest.

5. berörd allmänhet: den allmänhet som

berörs eller kan beröras av eller som har intresse av ett beslut på miljöområdet; i denna konvention skall icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller de krav som uppställs i nationell rätt anses ha ett sådant intresse.

Article 3 General provisions

Artikel 3 Allmänna bestämmelser

1. Each Party shall take the necessary legislative, regulatory and other measures, including measures to achieve compatibility between the provisions implementing the information, public participation and access-to-justice provisions in this Convention, as well as proper enforcement measures, to establish and maintain a clear, transparent and consistent framework to implement the

1. Varje part skall införa nödvändiga lagar och andra författningar och vidta andra nödvändiga åtgärder – inbegripet åtgärder avsedda att se till att de bestämmelser som införlivar bestämmelserna om information, allmänhetens deltagande och tillgång till rättslig prövning i denna konvention är sinsemellan förenliga, och lämpliga genomförandeåtgärder – för att fastställa och upprätt-

Bilaga 1

provisions of this Convention. hålla tydliga, öppna och enhetliga ramar för införlivandet av bestämmelserna i denna konvention.

2. Each Party shall endeavour to ensure that officials and authorities assist and provide guidance to the public in seeking access to information, in facilitating participation in decision-making and in seeking access to justice in environmental matters.

2. Varje part skall bemöda sig om att se till att tjänstemän och myndigheter bistår allmänheten och ger vägledning i hur man får tillgång till information, lättare deltar i beslutsprocesser och får tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor.

3. Each Party shall promote environmental education and environmental awareness among the public, especially on how to obtain access to information, to participate in decisionmaking and to obtain access to justice in environmental matters.

3. Varje part skall främja allmänhetens utbildning och medvetenhet i miljöfrågor, särskilt i hur man får tillgång till information, deltar i beslutsprocesser och får tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor.

4. Each Party shall provide for appropriate recognition of and support to associations, organizations or groups promoting environmental protection and ensure that its national legal system is consistent with this obligation.

4. Varje part skall ge det erkännande och stöd som behövs till föreningar, organisationer eller grupper som främjar miljöskydd och se till att det nationella rättssystemet är förenligt med denna skyldighet.

5. The provisions of this Convention shall not affect the right of a Party to maintain or introduce measures providing for broader access to information, more extensive public participation in decisionmaking and wider access to justice in environmental matters than required by this Convention.

5. Bestämmelserna i denna konvention skall inte inverka på en parts rätt att behålla eller införa åtgärder som ger en bredare tillgång till information, en mera omfattande möjlighet för allmänheten att delta i beslutsprocesser eller en mera omfattande tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor än vad som krävs i denna konvention.

6. This Convention shall not require any derogation from existing rights of access to information, public participation in decision-making and access to justice in environmental matters.

6. Ingenting i denna konvention innebär ett krav att göra undantag från befintliga rättigheter i fråga om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser eller tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor.

7. Each Party shall promote the application of the principles of this Convention in international environmental decision-making processes and within the framework of international organizations in matters relating to the environment.

7. Varje part skall verka för att principerna i denna konvention tillämpas i internationella beslutsprocesser som rör miljön och inom ramen för internationella organisationer när miljöfrågor behandlas.

Bilaga 1

8. Each Party shall ensure that persons exercising their rights in conformity with the provisions of this Convention shall not be penalized, persecuted or harassed in any way for their involvement. This provision shall not affect the powers of national courts to award reasonable costs in judicial proceedings.

8. Varje part skall se till att personer som utövar sina rättigheter i enlighet med bestämmelserna i denna konvention inte på något sätt bestraffas, förföljs eller trakasseras för detta. Denna bestämmelse skall inte inverka på de nationella domstolarnas befogenheter att besluta om rimlig ersättning för kostnader i samband med rättsliga förfaranden.

9. Within the scope of the relevant provisions of this Convention, the public shall have access to information, have the possibility to participate in decisionmaking and have access to justice in environmental matters without discrimination as to citizenship, nationality or domicile and, in the case of a legal person, without discrimination as to where it has its registered seat or an effective centre of its activities.

9. Inom ramen för denna konvention skall allmänheten ha tillgång till information, möjlighet att delta i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor utan att bli diskriminerad på grund av medborgarskap, nationalitet eller hemvist eller, när det gäller juridiska personer, var personen har sitt registrerade säte eller sin huvudsakliga verksamhet.

Article 4 Access to environmental information

Artikel 4 Tillgång till miljöinformation

1. Each Party shall ensure that, subject to the following paragraphs of this article, public authorities, in response to a request for environmental information, make such information available to the public, within the framework of national legislation, including, where requested and subject to subparagraph (b) below, copies of the actual documentation containing or comprising such information:

1. Om inte annat följer av övriga punkter i denna artikel skall varje part se till att myndigheter på begäran ger allmänheten tillgång till miljöinformation inom ramen för den nationella lagstiftningen, inbegripet, om inte annat följer av b, begärda kopior av de handlingar som innehåller informationen,

(a) Without an interest having to be stated;

a) utan att skälen för begäran behöver anges,

(b) In the form requested unless: b) i den form som begärs, utom när

(i) It is reasonable for the public authority to make it available in another form, in which case reasons shall be given for making it available in that form; or

i) det är rimligt att myndigheten gör den tillgänglig i annan form, varvid skälen för detta skall anges, eller

(ii) The information is already publicly available in another form.

ii) informationen redan finns tillgänglig i annan form.

2. The environmental information referred to in paragraph 1 above shall be

2. Den miljöinformation som avses i punkt 1 skall lämnas ut så snart som möj-

Bilaga 1

made available as soon as possible and at the latest within one month after the request has been submitted, unless the volume and the complexity of the information justify an extension of this period up to two months after the request. The applicant shall be informed of any extension and of the reasons justifying it.

ligt, dock senast en månad efter det att begäran lämnades in, om inte informationen är så omfattande och komplicerad att tidsfristen bör förlängas till högst två månader. Sökanden skall informeras om förlängningen och om skälen till den.

3. A request for environmental information may be refused if:

3. En begäran om miljöinformation får avslås om

(a) The public authority to which the request is addressed does not hold the environmental information requested;

a) informationen inte finns hos den myndighet som begäran har ställts till,

(b) The request is manifestly unreasonable or formulated in too general a manner; or

b) begäran är uppenbart orimlig eller för allmänt hållen, eller

(c) The request concerns material in the course of completion or concerns internal communications of public authorities where such an exemption is provided for in national law or customary practice, taking into account the public interest served by disclosure.

c) begäran avser material som ännu inte färdigställts eller myndigheters interna meddelanden, om sådana undantag är föreskrivna i nationell rätt eller enligt sedvana, varvid hänsyn skall tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut.

4. A request for environmental information may be refused if the disclosure would adversely affect:

4. En begäran om miljöinformation får avslås om utlämnandet skulle få negativa följder för följande:

(a) The confidentiality of the proceedings of public authorities, where such confidentiality is provided for under national law;

a) Sekretess som omfattar myndigheters verksamhet, då sådan sekretess gäller enligt nationell rätt.

(b) International relations, national defence or public security;

b) Internationella förbindelser, det nationella försvaret eller allmän säkerhet.

(c) The course of justice, the ability of a person to receive a fair trial or the ability of a public authority to conduct an enquiry of a criminal or disciplinary nature;

c) Domstolsförfaranden, personers möjlighet att få en rättvis rättegång eller en myndighets möjligheter att genomföra en undersökning av straffrättslig eller disciplinär art.

(d) The confidentiality of commercial and industrial information, where such confidentiality is protected by law in order to protect a legitimate economic interest. Within this framework, information on

d) Sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information, där sådan sekretess skyddas i lag i syfte att skydda legitima ekonomiska intressen. Denna punkt skall inte hindra utlämnande av

Bilaga 1

emissions which is relevant for the protection of the environment shall be disclosed;

information om utsläpp som är av betydelse i miljöskyddshänseende.

(e) Intellectual property rights; e) Immateriella rättigheter.

(f) The confidentiality of personal data and/or files relating to a natural person where that person has not consented to the disclosure of the information to the public, where such confidentiality is provided for in national law;

f) Sekretess som omfattar personuppgifter eller akter om en fysisk person, om denna person inte har gett sitt medgivande till att informationen lämnas ut till allmänheten, om sådan sekretess gäller enligt nationell rätt.

(g) The interests of a third party which has supplied the information requested without that party being under or capable of being put under a legal obligation to do so, and where that party does not consent to the release of the material; or

g) Tredje parts intressen, om den parten har tillhandahållit den begärda informationen frivilligt utan att vara skyldig att göra det enligt lag eller utan att kunna åläggas att göra det enligt lag, såvida inte parten i fråga har gett sitt medgivande till att informationen lämnas ut.

(h) The environment to which the information relates, such as the breeding sites of rare species.

h) Skydd av den miljö som informationen avser, till exempel parningsplatser för sällsynta arter.

The aforementioned grounds for refusal shall be interpreted in a restrictive way, taking into account the public interest served by disclosure and taking into account whether the information requested relates to emissions into the environment.

Ovannämnda grunder för avslag skall tolkas restriktivt, varvid hänsyn skall tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och huruvida informationen gäller utsläpp i miljön.

5. Where a public authority does not hold the environmental information requested, this public authority shall, as promptly as possible, inform the applicant of the public authority to which it believes it is possible to apply for the information requested or transfer the request to that authority and inform the applicant accordingly.

5. Om den begärda miljöinformationen inte finns hos den myndighet som sökanden vänt sig till skall myndigheten så snart som möjligt meddela sökanden hos vilken myndighet informationen kan sökas eller vidarebefordra begäran till den myndigheten och meddela sökanden att så skett.

6. Each Party shall ensure that, if information exempted from disclosure under paragraphs 3 (c) and 4 above can be separated out without prejudice to the confidentiality of the information exempted, public authorities make available the remainder of the environmental information that has been requested.

6. Om det är möjligt att särskilja information som enligt punkterna 3 c och 4 inte behöver lämnas ut utan att den undantagna informationens sekretess påverkas, skall varje part se till att myndigheterna lämnar ut resten av den begärda informationen.

Bilaga 1

7. A refusal of a request shall be in writing if the request was in writing or the applicant so requests. A refusal shall state the reasons for the refusal and give information on access to the review procedure provided for in accordance with article 9. The refusal shall be made as soon as possible and at the latest within one month, unless the complexity of the information justifies an extension of this period up to two months after the request. The applicant shall be informed of any extension and of the reasons justifying it.

7. Beslut om avslag på en begäran skall vara skriftligt om begäran var skriftlig eller om sökanden begär det. Beslutet skall innehålla en motivering till avslaget och upplysningar om det prövningsförfarande som föreskrivs i artikel 9. Beslutet skall lämnas så snart som möjligt, dock senast en månad efter det att begäran lämnades in, om inte informationen är så komplicerad att tidsfristen bör förlängas till högst två månader. Sökanden skall informeras om förlängningen och om skälen till den.

8. Each Party may allow its public authorities to make a charge for supplying information, but such charge shall not exceed a reasonable amount. Public authorities intending to make such a charge for supplying information shall make available to applicants a schedule of charges which may be levied, indicating the circumstances in which they may be levied or waived and when the supply of information is conditional on the advance payment of such a charge.

8. Varje part får ge sina myndigheter tillstånd att ta ut en avgift för att lämna ut information, men denna avgift får inte vara högre än vad som är rimligt. Myndigheter som avser att ta ut en sådan avgift skall tillhandahålla sökandena en förteckning över avgifterna och ange i vilka fall de kommer att tas ut eller inte tas ut, och i vilka fall avgiften skall betalas i förskott.

Article 5 Collection and dissemination of environmental information

Artikel 5 Insamling och spridning av miljöinformation

1. Each Party shall ensure that: 1. Varje part skall se till

(a) Public authorities possess and update environmental information which is relevant to their functions;

a) att myndigheterna innehar och uppdaterar miljöinformation som är relevant för deras verksamhet,

(b) Mandatory systems are established so that there is an adequate flow of information to public authorities about proposed and existing activities which may significantly affect the environment;

b) att obligatoriska system införs som fortlöpande förser myndigheterna med nödvändig information om föreslagna och befintliga verksamheter som kan påverka miljön väsentligt,

(c) In the event of any imminent threat to human health or the environment, whether caused by human activities or due to natural causes, all information which could enable the public to take measures to prevent or mitigate harm arising from the threat and is held by a public authority is disseminated immediately and without

c) att, vid omedelbart hot mot människors hälsa eller miljön oberoende av om hotet kommer från mänsklig verksamhet eller har naturliga orsaker, all information som gör det möjligt för allmänheten att förebygga eller begränsa skador och som finns hos en myndighet, omedelbart sprids till de delar av allmänheten

Bilaga 1

delay to members of the public who may be affected.

som riskerar att drabbas.

2. Each Party shall ensure that, within the framework of national legislation, the way in which public authorities make environmental information available to the public is transparent and that environmental information is effectively accessible, inter alia, by:

2. Varje part skall se till att myndigheterna inom ramen för den nationella lagstiftningen lämnar allmänheten miljöinformation på ett öppet sätt och att miljöinformationen verkligen finns tillgänglig, bl.a. genom att

(a) Providing sufficient information to the public about the type and scope of environmental information held by the relevant public authorities, the basic terms and conditions under which such information is made available and accessible, and the process by which it can be obtained;

a) ge allmänheten tillräcklig information om arten och omfattningen av den miljöinformation som finns hos myndigheten, hur miljöinformationen lämnas ut och görs tillgänglig och hur man kan gå till väga för att få tag på den,

(b) Establishing and maintaining practical arrangements, such as:

b) vidta och upprätthålla praktiska åtgärder, t.ex. att

(i) Publicly accessible lists, registers or files;

i) ha förteckningar, register eller kartotek som är tillgängliga för allmänheten,

(ii) Requiring officials to support the public in seeking access to information under this Convention; and

ii) se till att tjänstemännen ger allmänheten stöd när den begär att få tillgång till information enligt denna konvention och

(iii) The identification of points of contact; and

iii) utse kontaktställen, och

(c) Providing access to the environmental information contained in lists, registers or files as referred to in subparagraph (b) (i) above free of charge.

c) ge kostnadsfri tillgång till den miljöinformation som finns i de förteckningar, register eller kartotek som avses i b i.

3. Each Party shall ensure that environmental information progressively becomes available in electronic databases which are easily accessible to the public through public telecommunications networks. Information accessible in this form should include:

3. Varje part skall se till att miljöinformationen fortlöpande görs tillgänglig i elektroniska databaser som är lätt åtkomliga för allmänheten via allmänt tillgängliga telenät. Information som är tillgänglig i denna form bör omfatta

(a) Reports on the state of the environment, as referred to in paragraph 4 below;

a) sådana rapporter om tillståndet i miljön som avses i punkt 4,

Bilaga 1

(b) Texts of legislation on or relating to the environment;

b) lagar och andra författningar om eller med anknytning till miljön,

(c) As appropriate, policies, plans and programmes on or relating to the environment, and environmental agreements; and

c) i förekommande fall riktlinjer, planer och program om eller med anknytning till miljön, och

(d) Other information, to the extent that the availability of such information in this form would facilitate the application of national law implementing this Convention,

d) övrig information, i den mån tillgängligheten av sådan information i denna form skulle underlätta tillämpningen av den nationella lagstiftning som införlivar denna konvention,

provided that such information is already available in electronic form.

under förutsättning att denna information redan finns tillgänglig i elektronisk form.

4. Each Party shall, at regular intervals not exceeding three or four years, publish and disseminate a national report on the state of the environment, including information on the quality of the environment and information on pressures on the environment.

4. Varje part skall med jämna mellanrum som inte överstiger tre eller fyra år offentliggöra och sprida en nationell rapport om tillståndet i miljön, inbegripet information om miljöns kvalitet och miljöbelastningen.

5. Each Party shall take measures within the framework of its legislation for the purpose of disseminating, inter alia:

5. Varje part skall inom ramen för sin lagstiftning vidta åtgärder för att sprida bl.a.

(a) Legislation and policy documents such as documents on strategies, policies, programmes and action plans relating to the environment, and progress reports on their implementation, prepared at various levels of government;

a) dokument om lagstiftning och politik, såsom dokument om strategier, riktlinjer, program och åtgärdsplaner rörande miljön samt sådana lägesrapporter om hur dessa genomförs som framställts på olika förvaltningsnivåer,

(b) International treaties, conventions and agreements on environmental issues; and

b) internationella fördrag, konventioner och avtal om miljöfrågor, och

(c) Other significant international documents on environmental issues, as appropriate.

c) i förekommande fall andra viktiga internationella dokument om miljöfrågor.

6. Each Party shall encourage operators whose activities have a significant impact on the environment to inform the public regularly of the environmental impact of their activities and products, where appropriate within the framework of

6. Varje part skall stimulera dem som utövar verksamheter som har en betydande påverkan på miljön att regelbundet informera allmänheten om sina verksamheters och produkters miljöpåverkan, i förekommande fall genom fri-

Bilaga 1

voluntary eco-labelling or eco-auditing schemes or by other means.

villig miljömärkning eller miljörevision eller på annat sätt.

7. Each Party shall: 7. Varje part skall

(a) Publish the facts and analyses of facts which it considers relevant and important in framing major environmental policy proposals;

a) offentliggöra alla fakta och analyser av fakta som parten anser relevanta och viktiga för utformningen av större miljöpolitiska förslag,

(b) Publish, or otherwise make accessible, available explanatory material on its dealings with the public in matters falling within the scope of this Convention; and

b) offentliggöra, eller på annat sätt göra åtkomligt, tillgängligt material som förklarar hur parten kommunicerar med allmänheten i frågor som omfattas av denna konvention, och

(c) Provide in an appropriate form information on the performance of public functions or the provision of public services relating to the environment by government at all levels.

c) i lämplig form tillhandahålla information om hur förvaltningen på alla nivåer fullgör sina offentliga uppgifter eller tillhandahåller offentliga tjänster åt allmänheten med avseende på miljön.

8. Each Party shall develop mechanisms with a view to ensuring that sufficient product information is made available to the public in a manner which enables consumers to make informed environmental choices.

8. Varje part skall se till att den produktinformation som behövs görs tillgänglig för allmänheten på ett sådant sätt att konsumenterna kan göra välgrundade miljöval.

9. Each Party shall take steps to establish progressively, taking into account international processes where appropriate, a coherent, nationwide system of pollution inventories or registers on a structured, computerized and publicly accessible database compiled through standardized reporting. Such a system may include inputs, releases and transfers of a specified range of substances and products, including water, energy and resource use, from a specified range of activities to environmental media and to on-site and offsite treatment and disposal sites.

9. Varje part skall vidta åtgärder för att gradvis införa, med hänsyn till internationella processer där så är möjligt, ett enhetligt landsomfattande system för inventering eller registrering av föroreningar i en strukturerad databas som är åtkomlig för allmänheten och sammanställd genom standardiserad inrapportering. Ett sådant system kan omfatta tillförsel, utsläpp och överföring av vissa angivna ämnen och produkter, inbegripet vatten-, energi- och resursanvändning, från vissa angivna verksamheter till olika miljöer och till platser för behandling och omhändertagande på den ursprungliga platsen eller på annan plats.

10. Nothing in this article may prejudice the right of Parties to refuse to disclose certain environmental information in accordance with article 4, paragraphs 3 and 4.

10 Ingenting i denna artikel påverkar parternas rätt att vägra att lämna ut viss miljöinformation i enlighet med artikel 4.3 och 4.4.

Bilaga 1

Article 6 Public participation in decisions on specific activities

Artikel 6 Allmänhetens deltagande i beslut om vissa verksamheter

1. Each Party: 1. Varje part

(a) Shall apply the provisions of this article with respect to decisions on whether to permit proposed activities listed in annex I;

a) skall tillämpa bestämmelserna i denna artikel i fråga om beslut om huruvida sådana föreslagna verksamheter som anges i bilaga I skall tillåtas,

(b) Shall, in accordance with its national law, also apply the provisions of this article to decisions on proposed activities not listed in annex I which may have a significant effect on the environment. To this end, Parties shall determine whether such a proposed activity is subject to these provisions; and

b) skall i enlighet med sin nationella rätt även tillämpa bestämmelserna i denna artikel på beslut om föreslagna verksamheter som inte anges i bilaga I och som kan ha betydande påverkan på miljön. Parten skall för detta ändamål avgöra om den föreslagna verksamheten omfattas av dessa bestämmelser, och

(c) May decide, on a case-by-case basis if so provided under national law, not to apply the provisions of this article to proposed activities serving national defence purposes, if that Party deems that such application would have an adverse effect on these purposes.

c) kan, om det är föreskrivet i den nationella rätten, i varje enskilt fall besluta att inte tillämpa bestämmelserna i denna artikel på föreslagna verksamheter som tjänar det nationella försvarets syften, om parten anser att en sådan tillämpning skulle inverka menligt på dessa syften.

2. The public concerned shall be informed, either by public notice or individually as appropriate, early in an environmental decision-making procedure, and in an adequate, timely and effective manner, inter alia, of:

2. I beslutsprocesser om miljön skall den berörda allmänheten på ett tidigt och lämpligt stadium informeras på ett effektivt sätt, antingen genom offentligt tillkännagivande eller i förekommande fall enskilt, bl.a. om

(a) The proposed activity and the application on which a decision will be taken;

a) den föreslagna verksamheten och den ansökan om vilken beslut skall fattas,

(b) The nature of possible decisions or the draft decision;

b) vilka slags beslut som kan komma att fattas eller om förslaget till beslut,

(c) The public authority responsible for making the decision;

c) vilken myndighet som ansvarar för beslutet,

(d) The envisaged procedure, including, as and when this information can be provided:

d) den tänkta beslutsprocessen, inbegripet, om sådan information kan lämnas, information om

(i) The commencement of the procedure;

i) när beslutsprocessen påbörjas,

Bilaga 1

(ii) The opportunities for the public to participate;

ii) allmänhetens möjligheter att delta,

(iii) The time and venue of any envisaged public hearing;

iii) tid och plats för planerad offentlig utfrågning,

(iv) An indication of the public authority from which relevant information can be obtained and where the relevant information has been deposited for examination by the public;

iv) till vilken myndighet man kan vända sig för att få relevant information och var sådan information finns tillgänglig för allmänhetens granskning,

(v) An indication of the relevant public authority or any other official body to which comments or questions can be submitted and of the time schedule for transmittal of comments or questions; and

v) vilken berörd myndighet eller annat offentligt organ som tar emot synpunkter eller frågor samt inom vilken tid synpunkterna eller frågorna tas emot,

(vi) An indication of what environmental information relevant to the proposed activity is available; and

vi) vilken miljöinformation av betydelse om den föreslagna verksamheten som finns tillgänglig, och

(e) The fact that the activity is subject to a national or transboundary environmental impact assessment procedure.

e) huruvida verksamheten är föremål för en nationell eller gränsöverskridande miljökonsekvensbeskrivning.

3. The public participation procedures shall include reasonable time-frames for the different phases, allowing sufficient time for informing the public in accordance with paragraph 2 above and for the public to prepare and participate effectively during the environmental decision-making.

3. Varje etapp i förfarandet för allmänhetens deltagande i beslutsprocessen skall innehålla rimliga tidsfrister som är tillräckligt långa för att allmänheten skall kunna informeras i enlighet med punkt 2 och i praktiken kunna förbereda sig och delta på ett meningsfullt sätt.

4. Each Party shall provide for early public participation, when all options are open and effective public participation can take place.

4. Varje part skall sörja för att allmänhetens deltagande sker på ett tidigt stadium, när alla alternativ är möjliga och allmänheten kan delta på ett meningsfullt sätt.

5. Each Party should, where appropriate, encourage prospective applicants to identify the public concerned, to enter into discussions, and to provide information regarding the objectives of their application before applying for a permit.

5. Varje part bör i förekommande fall uppmuntra potentiella sökande att innan de ansöker om tillstånd göra klart för sig vilken allmänhet som berörs, inleda diskussioner med den och informera om syftet med sin ansökan.

6. Each Party shall require the competent public authorities to give the

6. Varje part skall kräva att de behöriga myndigheterna, på begäran när detta krävs

Bilaga 1

public concerned access for examination, upon request where so required under national law, free of charge and as soon as it becomes available, to all information relevant to the decision-making referred to in this article that is available at the time of the public participation procedure, without prejudice to the right of Parties to refuse to disclose certain information in accordance with article 4, paragraphs 3 and 4. The relevant information shall include at least, and without prejudice to the provisions of article 4:

enligt nationell rätt, ger den berörda allmänheten möjlighet att kostnadsfritt och så snart informationen blir tillgänglig ta del av all information som är av betydelse för den beslutsprocess som avses i denna artikel och som finns tillgänglig under den tid förfarandet för allmänhetens medverkan pågår, vilket dock inte skall påverka parternas rätt att vägra att lämna ut vissa uppgifter i enlighet med artikel 4.3 och 4.4. Informationen skall, utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i artikel 4, omfatta minst

(a) A description of the site and the physical and technical characteristics of the proposed activity, including an estimate of the expected residues and emissions;

a) en beskrivning av den föreslagna verksamhetens lokalisering samt fysiska och tekniska egenskaper, inbegripet en uppskattning av förväntade restprodukter och utsläpp,

(b) A description of the significant effects of the proposed activity on the environment;

b) en beskrivning av den föreslagna verksamhetens betydande påverkan på miljön,

(c) A description of the measures envisaged to prevent and/or reduce the effects, including emissions;

c) en beskrivning av planerade åtgärder avsedda att förebygga eller minska miljöpåverkan, utsläppen inbegripna,

(d) A non-technical summary of the above;

d) en icke-teknisk sammanfattning av ovanstående,

(e) An outline of the main alternatives studied by the applicant; and

e) en översikt över de huvudalternativ som sökanden överväger,

(f) In accordance with national legislation, the main reports and advice issued to the public authority at the time when the public concerned shall be informed in accordance with paragraph 2 above.

f) i enlighet med den nationella lagstiftningen, de viktigaste rapporter och yttranden som hade lämnats till myndigheten vid den tidpunkt då den berörda allmänheten skall informeras i enlighet med punkt 2.

7. Procedures for public participation shall allow the public to submit, in writing or, as appropriate, at a public hearing or inquiry with the applicant, any comments, information, analyses or opinions that it considers relevant to the proposed activity.

7. Allmänhetens deltagande i beslutsprocessen skall innefatta en möjlighet att skriftligen eller, i förekommande fall, vid en offentlig utfrågning eller ett offentligt möte med sökanden lämna alla synpunkter, upplysningar, analyser eller åsikter som den anser vara av betydelse för den föreslagna verksamheten.

Bilaga 1

8. Each Party shall ensure that in the decision due account is taken of the outcome of the public participation.

8. Varje part skall se till att det i beslutet tas vederbörlig hänsyn till vad som framkommit vid allmänhetens deltagande.

9. Each Party shall ensure that, when the decision has been taken by the public authority, the public is promptly informed of the decision in accordance with the appropriate procedures. Each Party shall make accessible to the public the text of the decision along with the reasons and considerations on which the decision is based.

9. Varje part skall se till att allmänheten informeras på föreskrivet sätt om beslutet så snart det har fattats av myndigheten. Varje part skall göra beslutstexten tillgänglig för allmänheten tillsammans med de skäl och överväganden som beslutet är grundat på.

10. Each Party shall ensure that, when a public authority reconsiders or updates the operating conditions for an activity referred to in paragraph 1, the provisions of paragraphs 2 to 9 of this article are applied mutatis mutandis, and where appropriate.

10. Varje part skall se till att bestämmelserna i punkterna 2–9 i denna artikel också tillämpas i lämpliga fall när en myndighet omprövar eller uppdaterar villkoren för den verksamhet som avses i punkt 1.

11. Each Party shall, within the framework of its national law, apply, to the extent feasible and appropriate, provisions of this article to decisions on whether to permit the deliberate release of genetically modified organisms into the environment.

11. Varje part skall inom ramen för sin nationella rätt i möjlig och lämplig utsträckning tillämpa bestämmelserna i denna artikel på beslut om huruvida den skall tillåta avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön.

Article 7 Public participation concerning plans, programmes and policies relating to the environment

Artikel 7 Allmänhetens deltagande i utarbetandet av planer, program och riktlinjer avseende miljön

Each Party shall make appropriate practical and/or other provisions for the public to participate during the preparation of plans and programmes relating to the environment, within a transparent and fair framework, having provided the necessary information to the public. Within this framework, article 6, paragraphs 3, 4 and 8, shall be applied. The public which may participate shall be identified by the relevant public authority, taking into account the objectives of this Convention. To the extent appropriate, each Party shall endeavour to provide opportunities for public participation in the preparation of

Varje part skall, sedan den har försett allmänheten med nödvändig information, vidta praktiska eller andra åtgärder för att allmänheten inom öppna och rimliga ramar skall kunna delta i utarbetandet av planer och program avseende miljön. Inom dessa ramar skall artikel 6.3, 6.4 och 6.8 tillämpas. Den behöriga myndigheten skall med beaktande av syftet med denna konvention fastställa vilken allmänhet som får delta. Varje part skall i lämplig utsträckning bemöda sig om att ge allmänheten möjlighet att delta i utarbetandet av riktlinjer avseende miljön.

Bilaga 1

policies relating to the environment.

Article 8 Public participation during the preparation of executive regulations and/or generally applicable legally binding normative instruments

Artikel 8 Allmänhetens deltagande i utarbetandet av lagar och andra författningar

Each Party shall strive to promote effective public participation at an appropriate stage, and while options are still open, during the preparation by public authorities of executive regulations and other generally applicable legally binding rules that may have a significant effect on the environment. To this end, the following steps should be taken:

Varje part skall sträva efter att främja ett effektivt deltagande från allmänhetens sida på ett lämpligt stadium medan det fortfarande finns alternativ när myndigheterna utarbetar lagar och andra författningar som kan ha en betydande miljöpåverkan. För det ändamålet bör följande åtgärder vidtas:

(a) Time-frames sufficient for effective participation should be fixed;

a) Tillräcklig tid för ett effektivt deltagande bör fastställas.

(b) Draft rules should be published or otherwise made publicly available; and

b) Förslag till regler bör offentliggöras eller på annat sätt göras tillgängliga för allmänheten.

(c) The public should be given the opportunity to comment, directly or through representative consultative bodies.

c) Allmänheten bör ges tillfälle att yttra sig direkt eller genom representativa rådgivande organ.

The result of the public participation shall be taken into account as far as possible.

Vad som framkommit under allmänhetens deltagande skall i möjligaste mån beaktas.

Article 9 Access to justice

Artikel 9 Tillgång till rättslig prövning

1. Each Party shall, within the framework of its national legislation, ensure that any person who considers that his or her request for information under article 4 has been ignored, wrongfully refused, whether in part or in full, inadequately answered, or otherwise not dealt with in accordance with the provisions of that article, has access to a review procedure before a court of law or another independent and impartial body established by law.

1. Varje part skall inom ramen för sin nationella lagstiftning se till att den som anser att hans eller hennes begäran om information enligt artikel 4 har lämnats utan avseende, felaktigt avslagits helt eller delvis, besvarats otillräckligt eller på annat sätt inte har behandlats i enlighet med bestämmelserna i den artikeln, kan få detta prövat av domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag.

Bilaga 1

a) som har ett tillräckligt intresse

In the circumstances where a Party provides for such a review by a court of law, it shall ensure that such a person also has access to an expeditious procedure established by law that is free of charge or inexpensive for reconsideration by a public authority or review by an independent and impartial body other than a court of law.

I de fall en part föreskriver en sådan domstolsprövning skall den se till att den berörda personen även har rätt till ett snabbt, lagstadgat förfarande, avgiftsfritt eller till en låg avgift, för att få sin sak omprövad av myndigheten eller prövad av ett annat oberoende och opartiskt organ än en domstol.

Final decisions under this paragraph 1 shall be binding on the public authority holding the information. Reasons shall be stated in writing, at least where access to information is refused under this paragraph.

Slutgiltiga beslut enligt denna punkt skall vara bindande för den myndighet som förvarar informationen. Motiveringen skall vara skriftlig, åtminstone när tillgång till information nekas enligt denna punkt.

2. Each Party shall, within the framework of its national legislation, ensure that members of the public concerned

2. Varje part skall inom ramen för sin nationella lagstiftning se till att den berörda allmänhet

(a) Having a sufficient interest

or, alternatively, eller,

(b) Maintaining impairment of a right, where the administrative procedural law of a Party requires this as a precondition,

b) som hävdar att en rättighet kränks, när detta utgör en förutsättning enligt en parts förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning,

have access to a review procedure before a court of law and/or another independent and impartial body established by law, to challenge the substantive and procedural legality of any decision, act or omission subject to the provisions of article 6 and, where so provided for under national law and without prejudice to paragraph 3 below, of other relevant provisions of this Convention.

har rätt att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av artikel 6 eller, om detta föreskrivs i nationell rätt och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 3, andra tillämpliga bestämmelser i denna konvention prövad av domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag.

What constitutes a sufficient interest and impairment of a right shall be determined in accordance with the requirements of national law and consistently with the objective of giving the public concerned wide access to justice within the scope of this Convention. To this end, the interest of

Vad som utgör tillräckligt intresse och kränkning av en rättighet skall avgöras i enlighet med nationell rätt och i överensstämmelse med målet att ge den berörda allmänheten en omfattande tillgång till rättslig prövning inom ramen för denna konvention. Icke-statliga organisationer som uppfyller de krav som avses i

Bilaga 1

any non-governmental organization meeting the requirements referred to in article 2, paragraph 5, shall be deemed sufficient for the purpose of subparagraph (a) above. Such organizations shall also be deemed to have rights capable of being impaired for the purpose of subparagraph (b) above.

artikel 2.5 skall för detta ändamål anses ha ett sådant tillräckligt intresse som avses i a. Sådana organisationer skall även anses ha rättigheter som kan kränkas i den mening som avses i b.

The provisions of this paragraph 2 shall not exclude the possibility of a preliminary review procedure before an administrative authority and shall not affect the requirement of exhaustion of administrative review procedures prior to recourse to judicial review procedures, where such a requirement exists under national law.

Bestämmelserna i denna punkt skall inte utesluta möjligheten att en förvaltningsmyndighet gör en preliminär prövning, och skall inte heller påverka kravet att saken får prövas i domstol först efter det att de administrativa prövningsförfarandena är uttömda, om den nationella rätten innehåller ett sådant krav.

3. In addition and without prejudice to the review procedures referred to in paragraphs 1 and 2 above, each Party shall ensure that, where they meet the criteria, if any, laid down in its national law, members of the public have access to administrative or judicial procedures to challenge acts and omissions by private persons and public authorities which contravene provisions of its national law relating to the environment.

3. Varje part skall dessutom, utan att det påverkar tillämpningen av de prövningsförfaranden som avses i punkterna 1 och 2, se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning.

4. In addition and without prejudice to paragraph 1 above, the procedures referred to in paragraphs 1, 2 and 3 above shall provide adequate and effective remedies, including injunctive relief as appropriate, and be fair, equitable, timely and not prohibitively expensive. Decisions under this article shall be given or recorded in writing. Decisions of courts, and whenever possible of other bodies, shall be publicly accessible.

4. De förfaranden som avses i punkterna 1–3 skall, utan att det påverkar tillämpningen av punkt 1, erbjuda tillräckliga och effektiva rättsmedel, inbegripet förelägganden där så är lämpligt, och vara objektiva, rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma. Beslut som fattas enligt denna artikel skall meddelas eller registreras skriftligen. Beslut av domstol och, när så är möjligt, av andra organ, skall vara tillgängliga för allmänheten.

5. In order to further the effectiveness of the provisions of this article, each Party shall ensure that information is provided to the public on access to administrative and judicial review procedures and shall consider the establishment of appropriate assistance mechanisms to remove or

5. För att göra bestämmelserna i denna artikel ännu effektivare skall varje part se till att allmänheten informeras om tillgången till prövning i domstol eller i administrativ ordning, och överväga att införa lämpliga stödåtgärder som kan undanröja eller minska ekonomiska och

Bilaga 1

reduce financial and other barriers to access to justice.

andra hinder för utnyttjandet av tillgången till rättslig prövning.

Article 10 Meeting of the parties

Artikel 10 Parternas möten

1. The first meeting of the Parties shall be convened no later than one year after the date of the entry into force of this Convention. Thereafter, an ordinary meeting of the Parties shall be held at least once every two years, unless otherwise decided by the Parties, or at the written request of any Party, provided that, within six months of the request being communicated to all Parties by the Executive Secretary of the Economic Commission for Europe, the said request is supported by at least one third of the Parties.

1. Parterna skall kallas till ett första möte senast ett år efter dagen för ikraftträdandet av denna konvention. Därefter skall parterna hålla ett ordinarie möte minst en gång vartannat år, om inte parterna beslutar annat, eller på skriftlig begäran av en part, under förutsättning att denna begäran stöds av minst en tredjedel av parterna inom sex månader efter det att begäran har delgivits alla parter av exekutivsekreteraren i Förenta nationernas ekonomiska kommission för Europa.

2. At their meetings, the Parties shall keep under continuous review the implementation of this Convention on the basis of regular reporting by the Parties, and, with this purpose in mind, shall:

2. Parterna skall vid sina möten fortlöpande granska genomförandet av denna konvention på grundval av regelbundna rapporter från parterna och skall för detta ändamål

(a) Review the policies for and legal and methodological approaches to access to information, public participation in decision-making and access to justice in environmental matters, with a view to further improving them;

a) granska riktlinjer, lagar och metoder för tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgången till rättslig prövning i miljöfrågor i syfte att ytterligare förbättra dessa,

(b) Exchange information regarding experience gained in concluding and implementing bilateral and multilateral agreements or other arrangements having relevance to the purposes of this Convention and to which one or more of the Parties are a party;

b) utbyta information om den erfarenhet som vunnits vid slutande och genomförande av bilaterala och multilaterala avtal eller andra överenskommelser som är tillämpliga för syftet med denna konvention och där en eller flera av parterna är part,

(c) Seek, where appropriate, the services of relevant ECE bodies and other competent international bodies and specific committees in all aspects pertinent to the achievement of the purposes of this Convention;

c) när det är lämpligt anlita tillämpliga organ i Förenta nationernas ekonomiska kommission för Europa och andra behöriga internationella organ och särskilda kommittéer i alla frågor som är av betydelse för att uppnå denna konventions syften,

Bilaga 1

(d) Establish any subsidiary bodies as they deem necessary;

d) inrätta biträdande organ om det anses nödvändigt,

(e) Prepare, where appropriate, protocols to this Convention;

e) vid behov utarbeta protokoll till denna konvention,

(f) Consider and adopt proposals for amendments to this Convention in accordance with the provisions of article 14;

f) överväga och anta förslag till ändringar i denna konvention i enlighet med bestämmelserna i artikel 14,

(g) Consider and undertake any additional action that may be required for the achievement of the purposes of this Convention;

g) överväga och vidta varje ytterligare åtgärd som kan behövas för att uppnå denna konventions syften,

(h) At their first meeting, consider and by consensus adopt rules of procedure for their meetings and the meetings of subsidiary bodies;

h) vid sitt första möte överväga och enhälligt anta en arbetsordning för sina möten och för de biträdande organens möten,

(i) At their first meeting, review their experience in implementing the provisions of article 5, paragraph 9, and consider what steps are necessary to develop further the system referred to in that paragraph, taking into account international processes and developments, including the elaboration of an appropriate instrument concerning pollution release and transfer registers or inventories which could be annexed to this Convention.

i) vid sitt första möte gå igenom erfarenheterna från genomförandet av bestämmelserna i artikel 5.9 och överväga vilka åtgärder som krävs för att ytterligare utveckla det system som avses i den punkten, med beaktande av internationella processer och framsteg, inbegripet utarbetandet av ett lämpligt instrument för upprättande av register eller förteckningar över utsläpp och överföring av föroreningar som skulle kunna bifogas denna konvention.

3. The Meeting of the Parties may, as necessary, consider establishing financial arrangements on a consensus basis.

3. Parterna får vid sina möten om nödvändigt överväga att med enhällighet fatta ekonomiska beslut.

4. The United Nations, its specialized agencies and the International Atomic Energy Agency, as well as any State or regional economic integration organization entitled under article 17 to sign this Convention but which is not a Party to this Convention, and any intergovernmental organization qualified in the fields to which this Convention relates, shall be entitled to participate as observers in the meetings of the Parties.

4. Förenta nationerna, dess fackorgan och Internationella atomenergiorganet samt varje stat eller regional organisation för ekonomisk integration som enligt artikel 17 har rätt att underteckna denna konvention, men som inte är part i konventionen, och varje mellanstatlig organisation som har behörighet på de områden som avses i denna konvention skall ha rätt att delta som observatör vid parternas möten.

Bilaga 1

5. Any non-governmental organization, qualified in the fields to which this Convention relates, which has informed the Executive Secretary of the Economic Commission for Europe of its wish to be represented at a meeting of the Parties shall be entitled to participate as an observer unless at least one third of the Parties present in the meeting raise objections.

5. Varje enskild organisation som har behörighet på de områden som avses i denna konvention och som har meddelat exekutivsekreteraren i Förenta nationernas ekonomiska kommission för Europa att den önskar vara representerad vid ett av parternas möten skall ha rätt att delta som observatör om inte minst en tredjedel av de parter som är närvarande vid mötet invänder mot detta.

6. For the purposes of paragraphs 4 and 5 above, the rules of procedure referred to in paragraph 2 (h) above shall provide for practical arrangements for the admittance procedure and other relevant terms.

6. För punkterna 4 och 5 skall de procedurregler som avses i punkt 2 h innehålla praktiska föreskrifter om tillträdesförfarandet och andra dit hörande villkor.

Article 11 Right to vote

Artikel 11 Rösträtt

1. Except as provided for in paragraph 2 below, each Party to this Convention shall have one vote.

1. Med undantag av bestämmelserna i punkt 2 skall varje part i denna konvention ha en röst.

2. Regional economic integration organizations, in matters within their competence, shall exercise their right to vote with a number of votes equal to the number of their member States which are Parties to this Convention. Such organizations shall not exercise their right to vote if their member States exercise theirs, and vice versa.

2. Regionala organisationer för ekonomisk integration skall i frågor inom sina behörighetsområden utöva sin rösträtt med det antal röster som motsvarar antalet medlemsstater i organisationen som är parter i denna konvention. Sådana organisationer skall inte utöva sin rösträtt om deras medlemsstater utövar sin, och vice versa.

Article 12 Secretariat

Artikel 12 Sekretariat

The Executive Secretary of the Economic Commission for Europe shall carry out the following secretariat functions:

Exekutivsekreteraren i Ekonomiska kommissionen för Europa skall utföra följande sekretariatsuppgifter:

(a) The convening and preparing of meetings of the Parties;

a) Sammankalla till och förbereda parternas möten.

(b) The transmission to the Parties of reports and other information received in accordance with the provisions of this Convention; and

b) Till parterna översända rapporter och annan information som erhålls i enlighet med bestämmelserna i denna konvention.

Bilaga 1

(c) Such other functions as may be determined by the Parties.

c) Utföra andra uppgifter som parterna kan komma att bestämma.

Article 13 Annexes

Artikel 13 Bilagor

The annexes to this Convention shall constitute an integral part thereof.

Bilagorna till denna konvention skall utgöra en integrerande del av konventionen.

Article 14 Amendments to the convention

Artikel 14 Ändringar i konventionen

1. Any Party may propose amendments to this Convention.

1. Varje part får föreslå ändringar i denna konvention.

2. The text of any proposed amendment to this Convention shall be submitted in writing to the Executive Secretary of the Economic Commission for Europe, who shall communicate it to all Parties at least ninety days before the meeting of the Parties at which it is proposed for adoption.

2. Texten till varje föreslagen ändring i denna konvention skall skriftligen meddelas exekutivsekreteraren i Ekonomiska kommissionen för Europa, som skall vidarebefordra den till samtliga parter minst 90 dagar före det möte vid vilket parterna föreslås anta ändringen.

3. The Parties shall make every effort to reach agreement on any proposed amendment to this Convention by consensus. If all efforts at consensus have been exhausted, and no agreement reached, the amendment shall as a last resort be adopted by a three-fourths majority vote of the Parties present and voting at the meeting.

3. Parterna skall göra sitt yttersta för att uppnå enhällighet om varje föreslagen ändring i denna konvention. Om alla ansträngningar att uppnå enhällighet har uttömts och ingen överenskommelse har träffats, skall ändringen som en sista utväg antas med tre fjärdedelars röstmajoritet bland de vid mötet närvarande och röstande parterna.

4. Amendments to this Convention adopted in accordance with paragraph 3 above shall be communicated by the Depositary to all Parties for ratification, approval or acceptance. Amendments to this Convention other than those to an annex shall enter into force for Parties having ratified, approved or accepted them on the ninetieth day after the receipt by the Depositary of notification of their ratification, approval or acceptance by at least three fourths of these Parties. Thereafter they shall enter into force for any other Party on the ninetieth day after that Party deposits its instrument of ratification, approval or acceptance of the amendments.

4. Ändringar i denna konvention som antas i enlighet med punkt 3 skall av depositarien delges alla parter för ratifikation, godkännande eller godtagande. Andra ändringar i denna konvention än ändringar i en bilaga träder i kraft för de parter som har ratificerat, godkänt eller godtagit dem 90 dagar efter det att depositarien underrättades om att de har ratificerats, godkänts eller godtagits av minst tre fjärdedelar av dessa parter. De träder därefter i kraft för varje annan part 90 dagar efter det att denna part deponerade sitt ratifikations-, godkännande- eller godtagandeinstrument rörande ändringarna.

Bilaga 1

5. Any Party that is unable to approve an amendment to an annex to this Convention shall so notify the Depositary in writing within twelve months from the date of the communication of the adoption. The Depositary shall without delay notify all Parties of any such notification received. A Party may at any time substitute an acceptance for its previous notification and, upon deposit of an instrument of acceptance with the Depositary, the amendments to such an annex shall become effective for that Party.

5. Varje part som inte kan godkänna en ändring i en bilaga till denna konvention skall skriftligen meddela depositarien detta inom tolv månader från den dag då meddelandet om antagandet översändes. Depositarien skall utan dröjsmål meddela alla parter varje sådant meddelande som mottagits. En part kan när som helst ersätta sitt tidigare meddelande med ett godtagande, och ändringarna i en sådan bilaga träder i kraft för den parten när ett godtagandeinstrument deponeras hos depositarien.

6. On the expiry of twelve months from the date of its communication by the Depositary as provided for in paragraph 4 above an amendment to an annex shall become effective for those Parties which have not submitted a notification to the Depositary in accordance with the provisions of paragraph 5 above, provided that not more than one third of the Parties have submitted such a notification.

6. Efter utgången av en period om tolv månader från den dag då depositarien översände ändringen i en bilaga enligt punkt 4 träder den i kraft för de parter som inte har lämnat något meddelande till depositarien i enlighet med bestämmelserna i punkt 5, under förutsättning att högst en tredjedel av parterna har lämnat ett sådant meddelande.

7. For the purposes of this article, "Parties present and voting" means Parties present and casting an affirmative or negative vote.

7. I denna artikel avses med närvarande och röstande parter de parter som är närvarande och som avger en ja- eller en nejröst.

Article 15 Review of compliance

Artikel 15 Övervakning av efterlevnaden

The Meeting of the Parties shall establish, on a consensus basis, optional arrangements of a non-confrontational, non-judicial and consultative nature for reviewing compliance with the provisions of this Convention. These arrangements shall allow for appropriate public involvement and may include the option of considering communications from members of the public on matters related to this Convention.

Parterna skall vid sitt möte med enhällighet fastställa valfria icke-konfronterande, icke-rättsliga och rådgivande former för övervakning av efterlevnaden av bestämmelserna i denna konvention. Dessa åtgärder skall göra det möjligt för allmänheten att delta och får omfatta möjligheten att ta hänsyn till meddelanden från allmänheten i frågor som rör denna konvention.

Article 16 Settlement of disputes

Artikel 16 Tvistlösning

1. If a dispute arises between two or more Parties about the interpretation or

1. Om tvist uppstår mellan två eller flera parter om tolkningen eller tillämp-

Bilaga 1

application of this Convention, they shall seek a solution by negotiation or by any other means of dispute settlement acceptable to the parties to the dispute.

ningen av denna konvention, skall de försöka lösa den genom förhandling eller varje annan form av tvistlösning som är godtagbar för parterna i tvisten.

2. When signing, ratifying, accepting, approving or acceding to this Convention, or at any time thereafter, a Party may declare in writing to the Depositary that, for a dispute not resolved in accordance with paragraph 1 above, it accepts one or both of the following means of dispute settlement as compulsory in relation to any Party accepting the same obligation:

2. När en part undertecknar, ratificerar, godtar, godkänner eller ansluter sig till denna konvention, eller när som helst därefter, kan den i en skriftlig förklaring till depositarien meddela att den i en tvist som inte lösts i enlighet med punkt 1 godtar ett eller båda av de följande sätten att lösa tvisten som obligatoriska i förhållande till varje part som godtar samma förpliktelse:

(a) Submission of the dispute to the International Court of Justice;

a) Hänskjutande av tvisten till Internationella domstolen.

(b) Arbitration in accordance with the procedure set out in annex II.

b) Skiljedom i enlighet med det förfarande som anges i bilaga II.

3. If the parties to the dispute have accepted both means of dispute settlement referred to in paragraph 2 above, the dispute may be submitted only to the International Court of Justice, unless the parties agree otherwise.

3. Om parterna i tvisten har godtagit de båda sätt att lösa tvisten som anges i punkt 2, får tvisten hänskjutas endast till Internationella domstolen, om inte parterna kommer överens om något annat.

Article 17 Signature

Artikel 17 Undertecknande

This Convention shall be open for signature at Aarhus (Denmark) on 25 June 1998, and thereafter at United Nations Headquarters in New York until 21 December 1998, by States members of the Economic Commission for Europe as well as States having consultative status with the Economic Commission for Europe pursuant to paragraphs 8 and 11 of Economic and Social Council resolution 36 (IV) of 28 March 1947, and by regional economic integration organizations constituted by sovereign States members of the Economic Commission for Europe to which their member States have transferred competence over matters governed by this Convention, including the competence to enter into treaties in respect of these matters.

Denna konvention skall stå öppen för undertecknande i Århus (Danmark) den 25 juni 1998 och därefter i Förenta nationernas högkvarter i New York till och med den 21 december 1998, av stater som är medlemmar i Förenta nationernas ekonomiska kommission för Europa och stater som har rådgivande status vid Ekonomiska kommissionen för Europa enligt punkterna 8 och 11 i Ekonomiska och sociala rådets resolution 36 (IV) av den 28 mars 1947 samt av regionala organisationer för ekonomisk integration sammansatta av suveräna stater som är medlemmar i Ekonomiska kommissionen för Europa, till vilka dess medlemsstater har överlåtit behörigheten i de frågor som regleras i denna konvention, inbegripet behörigheten att sluta avtal i dessa frågor.

Bilaga 1

Article 18 Depositary

Artikel 18 Depositarie

The Secretary-General of the United Nations shall act as the Depositary of this Convention.

Förenta nationernas generalsekreterare skall vara depositarie för denna konvention.

Article 19 Ratification, acceptance, approval and accession

Artikel 19 Ratifikation, godtagande, godkännande och anslutning

1. This Convention shall be subject to ratification, acceptance or approval by signatory States and regional economic integration organizations.

1. Denna konvention skall vara föremål för ratifikation, godtagande eller godkännande av signatärstater och regionala organisationer för ekonomisk integration.

2. This Convention shall be open for accession as from 22 December 1998 by the States and regional economic integration organizations referred to in article 17.

2. Denna konvention skall stå öppen för anslutning från och med den 22 december 1998 av de stater och regionala organisationer för ekonomisk integration som avses i artikel 17.

3. Any other State, not referred to in paragraph 2 above, that is a Member of the United Nations may accede to the Convention upon approval by the Meeting of the Parties.

3. Alla andra stater än de som avses i punkt 2 som är medlemmar i Förenta nationerna får ansluta sig till konventionen efter godkännande vid parternas möte.

4. Any organization referred to in article 17 which becomes a Party to this Convention without any of its member States being a Party shall be bound by all the obligations under this Convention. If one or more of such an organization’s member States is a Party to this Convention, the organization and its member States shall decide on their respective responsibilities for the performance of their obligations under this Convention. In such cases, the organization and the member States shall not be entitled to exercise rights under this Convention concurrently.

4. Varje organisation som avses i artikel 17 och som blir part i denna konvention utan att någon av dess medlemsstater är part skall vara bunden av alla förpliktelser enligt denna konvention. Om en eller flera av en sådan organisations medlemsstater är part i denna konvention, skall organisationen och dess medlemsstater besluta om vilket ansvar var och en skall ha för att fullgöra sina åtaganden enligt konventionen. I sådana fall skall organisationen och medlemsstaterna inte ha rätt att samtidigt utöva sina rättigheter enligt denna konvention.

5. In their instruments of ratification, acceptance, approval or accession, the regional economic integration organizations referred to in article 17 shall declare the extent of their competence with respect to the matters governed by this Convention. These organizations shall

5. De regionala organisationer för ekonomisk integration som avses i artikel 17 skall i sina ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument uppge omfattningen av sin behörighet i de frågor som regleras i denna konvention. Dessa organisationer

Bilaga 1

also inform the Depositary of any substantial modification to the extent of their competence.

skall även informera depositarien om varje väsentlig ändring i omfattningen av deras behörighet.

Article 20 Entry into force

Artikel 20 Ikraftträdande

1. This Convention shall enter into force on the ninetieth day after the date of deposit of the sixteenth instrument of ratification, acceptance, approval or accession.

1. Denna konvention träder i kraft 90 dagar från den dag då det 16:e ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrumentet deponerades.

2. For the purposes of paragraph 1 above, any instrument deposited by a regional economic integration organization shall not be counted as additional to those deposited by States members of such an organization.

2. Vid tillämpningen av punkt 1 skall ett instrument som deponeras av en regional organisation för ekonomisk integration inte medräknas utöver dem som deponeras av de stater som är medlemmar i denna organisation.

3. For each State or organization referred to in article 17 which ratifies, accepts or approves this Convention or accedes thereto after the deposit of the sixteenth instrument of ratification, acceptance, approval or accession, the Convention shall enter into force on the ninetieth day after the date of deposit by such State or organization of its instrument of ratification, acceptance, approval or accession.

3. För varje stat eller organisation som avses i artikel 17 och som ratificerar, godtar eller godkänner denna konvention eller ansluter sig till den efter det att det 16:e ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrumentet har deponerats, träder konventionen i kraft 90 dagar från den dag då en sådan stat eller organisation deponerade sitt ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument.

Article 21 Withdrawal

Artikel 21 Frånträde

At any time after three years from the date on which this Convention has come into force with respect to a Party, that Party may withdraw from the Convention by giving written notification to the Depositary. Any such withdrawal shall take effect on the ninetieth day after the date of its receipt by the Depositary.

En part kan när som helst efter utgången av tre år räknat från den dag då denna konvention trädde i kraft för parten frånträda konventionen genom ett skriftligt meddelande till depositarien. Ett sådant frånträde träder i kraft 90 dagar från den dag då depositarien tog emot meddelandet.

Article 22 Authentic texts

Artikel 22 Autentiska texter

The original of this Convention, of which the English, French and Russian texts are equally authentic, shall be deposited with the Secretary-General of

Originalet till denna konvention, vars engelska, franska och ryska texter är lika giltiga, skall deponeras hos Förenta nationernas generalsekreterare.

Bilaga 1

the United Nations.

IN WITNESS WHEREOF the undersigned, being duly authorized thereto, have signed this Convention.

Till bekräftelse härav har undertecknade, därtill vederbörligen befullmäktigade, undertecknat denna konvention.

DONE at Aarhus (Denmark), this twenty-fifth day of June, one thousand nine hundred and ninety-eight.

Som skedde i Århus, Danmark, den 25 juni 1998.

Bilaga 1

Annex I Bilaga I

1. Energy sector: 1. Energisektorn

- Mineral oil and gas refineries; - Mineralolje- och gasraffinaderier.

- Installations for gasification and liquefaction;

- Anläggningar för förgasning eller kondensering.

- Thermal power stations and other combustion installations with a heat input of 50 megawatts (MW) or more;

- Värmekraftverk och andra förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på 50 megawatt (MW) eller mer.

- Coke ovens; - Koksverk.

- Nuclear power stations and other nuclear reactors including the dismantling or decommissioning of such power stations or reactors 1/ (except research installations for the production and conversion of fissionable and fertile materials whose maximum power does not exceed 1 kW continuous thermal load);

- Kärnkraftverk och andra kärnreaktorer, inbegripet demontering och avveckling av sådana kärnreaktorer eller reaktorer

1

(utom forskningsanläggningar

som producerar och omvandlar klyvbara och fertila material och vilkas maximala kapacitet inte överstiger 1 kW kontinuerlig termisk last).

- Installations for the reprocessing of irradiated nuclear fuel;

- Anläggningar för upparbetning av utbränt kärnbränsle.

- Installations designed: - Anläggningar som är avsedda

- For the production or enrichment of nuclear fuel;

- för framställning eller anrikning av kärnbränsle,

- For the processing of irradiated nuclear fuel or high-level radioactive waste;

- för behandling av utbränt kärnbränsle eller högradioaktivt avfall,

- For the final disposal of irradiated nuclear fuel;

- för slutförvaring av utbränt kärnbränsle,

- Solely for the final disposal of radioactive waste;

- enbart för slutförvaring av radioaktivt avfall,

- Solely for the storage (planned for more than 10 years) of irradiated nuclear fuels or radioactive waste in a different site than the production site.

- enbart för lagring (planerad för mer än 10 år) av utbränt kärnbränsle eller radioaktivt avfall på annan plats än produktionsplatsen.

2. Production and processing of metals: 2. Produktion och omvandling av metaller

Bilaga 1

- Metal ore (including sulphide ore) roasting or sintering installations;

- Anläggningar för rostning och sintring av metallhaltig malm, inbegripet svavelhaltig malm.

- Installations for the production of pigiron or steel (primary or secondary fusion) including continuous casting, with a capacity exceeding 2.5 tons per hour;

- Anläggningar för framställning av råjärn eller stål (primär eller sekundär smältning), inklusive utrustning för kontinuerlig gjutning, med en kapacitet som överstiger 2,5 ton per timme.

- Installations for the processing of ferrous metals:

- Anläggningar för behandling av järnbaserade metaller:

(i) Hot-rolling mills with a capacity exceeding 20 tons of crude steel per hour;

i) Genom varmvalsning med en kapacitet som överstiger 20 bruttoton stål per timme.

(ii) Smitheries with hammers the energy of which exceeds 50 kilojoules per hammer, where the calorific power used exceeds 20 MW;

ii) Genom hammarsmide där slagkraften per hammare överstiger 50 kJ och där den använda värmeeffekten överstiger 20 MW.

(iii) Application of protective fused metal coats with an input exceeding 2 tons of crude steel per hour;

iii) Genom anbringande av skyddsbeläggningar av smält metall med en inmatning som överstiger 2 bruttoton stål per timme.

- Ferrous metal foundries with a production capacity exceeding 20 tons per day;

- Järn- och stålgjuterier med en produktionskapacitet som överstiger 20 ton per dygn.

- Installations: - Anläggningar

(i) For the production of non-ferrous crude metals from ore, concentrates or secondary raw materials by metallurgical, chemical or electrolytic processes;

i) för produktion av icke-järnmetaller utifrån malmer, slig eller sekundärt råmaterial genom metallurgiska, kemiska eller elektrolytiska processer,

(ii) For the smelting, including the alloying, of non-ferrous metals, including recovered products (refining, foundry casting, etc.), with a melting capacity exceeding 4 tons per day for lead and cadmium or 20 tons per day for all other metals;

ii) för smältning, inklusive framställning av legeringsmetaller, av ickejärnmetaller, inklusive återvinningsprodukter (färskning, formgjutning, etc.), med en smältningskapacitet som överstiger 4 ton per dygn för bly och kadmium eller 20 ton per dygn för övriga metaller.

- Installations for surface treatment of metals and plastic materials using an electrolytic or chemical process where the volume of the treatment vats exceeds 30 m3.

- Anläggningar för ytbehandling av metaller och plaster som använder en elektrolytisk eller kemisk process där behandlingsbaden har en volym som överstiger 30 m

3

.

Bilaga 1

3. Mineral industry: 3. Mineralindustri

- Installations for the production of cement clinker in rotary kilns with a production capacity exceeding 500 tons per day or lime in rotary kilns with a production capacity exceeding 50 tons per day or in other furnaces with a production capacity exceeding 50 tons per day;

- Anläggningar för framställning av klinker (cement) i roterugn med en produktionskapacitet som överstiger 500 ton per dygn eller av kalk i roterugn med en produktionskapacitet som överstiger 50 ton per dygn, eller av klinker (cement) eller kalk i andra typer av ugnar med en produktionskapacitet som överstiger 50 ton per dygn.

- Installations for the production of asbestos and the manufacture of asbestosbased products;

- Anläggningar för produktion av asbest och för tillverkning av asbestbaserade produkter.

- Installations for the manufacture of glass including glass fibre with a melting capacity exceeding 20 tons per day;

- Anläggningar för tillverkning av glas, inklusive sådana som är avsedda för tillverkning av glasfibrer, med en smältningskapacitet som överstiger 20 ton per dygn.

- Installations for melting mineral substances including the production of mineral fibres with a melting capacity exceeding 20 tons per day;

- Anläggningar för smältning av mineraler, inklusive sådana för framställning av mineralull med en smältningskapacitet som överstiger 20 ton per dygn.

- Installations for the manufacture of ceramic products by firing, in particular roofing tiles, bricks, refractory bricks, tiles, stoneware or porcelain, with a production capacity exceeding 75 tons per day, and/or with a kiln capacity exceeding 4 m3 and with a setting density per kiln exceeding 300 kg/m3.

- Anläggningar för tillverkning av keramiska produkter genom bränning, i synnerhet takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin, med en produktionskapacitet som överstiger 75 ton per dygn och/eller med en ugnskapacitet som överstiger 4 m

och med en

satsningstäthet på mer än 300 kg per m

.

4. Chemical industry: 4. Kemisk industri

Production within the meaning of the categories of activities contained in this paragraph means the production on an industrial scale by chemical processing of substances or groups of substances listed in subparagraphs (a) to (g):

Med produktion enligt de verksamhetskategorier som ingår i denna punkt avses tillverkning av de ämnen eller ämnesgrupper som förtecknas i a–g, där tillverkningen omfattar kemiska reaktioner och sker i industriell skala.

(a) Chemical installations for the production of basic organic chemicals, such as:

a) Fabriker för framställning av organiska ämnen, som t.ex.

(i) Simple hydrocarbons (linear or cyclic, saturated or unsaturated, aliphatic

i) kolväten (linjära eller cykliska, mättade eller omättade, alifatiska eller

Bilaga 1

or aromatic); aromatiska),

(ii) Oxygen-containing hydrocarbons such as alcohols, aldehydes, ketones, carboxylic acids, esters, acetates, ethers, peroxides, epoxy resins;

ii) organiska syreföreningar, särskilt alkoholer, aldehyder, ketoner, karboxylsyror, estrar, acetater, etrar, peroxider, epoxihartser,

(iii) Sulphurous hydrocarbons; iii) organiska svavelföreningar,

(iv) Nitrogenous hydrocarbons such as amines, amides, nitrous compounds, nitro compounds or nitrate compounds, nitriles, cyanates, isocyanates;

iv) organiska kväveföreningar, särskilt aminer, amider, nitrosoföreningar, nitro- eller nitratföreningar, nitriler, cyanater, isocyanater,

(v) Phosphorus-containing hydrocarbons;

v) fosfororganiska föreningar,

(vi) Halogenic hydrocarbons; vi) halogenerade kolväten,

(vii) Organometallic compounds; vii) metallorganiska föreningar,

(viii) Basic plastic materials (polymers, synthetic fibres and cellulose-based fibres);

viii) plaster och andra polymerer (polymerer, syntetfibrer och regenererad cellulosa),

(ix) Synthetic rubbers; ix) syntetgummi,

(x) Dyes and pigments; x) färgämnen och pigment,

(xi) Surface-active agents and surfactants;

xi) ytaktiva ämnen.

(b) Chemical installations for the production of basic inorganic chemicals, such as:

b) Kemiska fabriker för framställning av oorganiska baskemikalier och andra organiska ämnen, såsom

(i) Gases, such as ammonia, chlorine or hydrogen chloride, fluorine or hydrogen fluoride, carbon oxides, sulphur compounds, nitrogen oxides, hydrogen, sulphur dioxide, carbonyl chloride;

i) gaser, såsom t.ex. ammoniak, klor eller klorväte, fluor eller fluorväte, koloxider, svavelföreningar, kväveoxider, väte, svaveldioxid, karbonylklorid (fosgen),

(ii) Acids, such as chromic acid, hydrofluoric acid, phosphoric acid, nitric acid, hydrochloric acid, sulphuric acid, oleum, sulphurous acids;

ii) syror, såsom kromsyra, fluorvätesyra, fosforsyra, salpetersyra, saltsyra, svavelsyra, oleum, svavelsyrlighet,

(iii) Bases, such as ammonium hydroxide, potassium hydroxide, sodium hydroxide;

iii) baser, såsom ammoniumhydroxid, kaliumhydroxid, natriumhydroxid,

Bilaga 1

(iv) Salts, such as ammonium chloride, potassium chlorate, potassium carbonate, sodium carbonate, perborate, silver nitrate;

iv) salter, såsom ammoniumklorid, kaliumklorat, kaliumkarbonat, natriumkarbonat, perborat, silvernitrat,

(v) Non-metals, metal oxides or other inorganic compounds such as calcium carbide, silicon, silicon carbide;

v) icke-metaller, metalloxider eller andra oorganiska föreningar, såsom kalciumkarbid, kisel, kiselkarbid.

(c) Chemical installations for the production of phosphorous-, nitrogen- or potassium-based fertilizers (simple or compound fertilizers);

c) Anläggningar för framställning av gödningsmedel baserade på fosfor, kväve eller kalium (enkla eller sammansatta gödningsmedel).

(d) Chemical installations for the production of basic plant health products and of biocides;

d) Anläggningar för framställning av lantbruks- eller skogsbrukskemiska och bekämpningsmedel.

(e) Installations using a chemical or biological process for the production of basic pharmaceutical products;

e) Anläggningar för eller biologisk tillverkning av läkemedel genom kemiska eller biologiska processer.

(f) Chemical installations for the production of explosives;

f) Anläggningar för framställning av sprängämnen.

(g) Chemical installations in which chemical or biological processing is used for the production of protein feed additives, ferments and other protein substances.

g) Anläggningar där kemisk eller biologisk bearbetning används för framställning av fodertillsatser innehållande protein, fermentationsprodukter och andra proteinprodukter.

5. Waste management: 5. Avfallshantering

- Installations for the incineration, recovery, chemical treatment or landfill of hazardous waste;

- Anläggningar för förbränning, återvinning, kemisk behandling eller deponering av farligt avfall.

- Installations for the incineration of municipal waste with a capacity exceeding 3 tons per hour;

- Anläggningar för förbränning av kommunalt avfall med en kapacitet som överstiger 3 ton per timme.

- Installations for the disposal of nonhazardous waste with a capacity exceeding 50 tons per day;

- Anläggningar för omhändertagande av icke-farligt avfall med en kapacitet som överstiger 50 ton per dygn.

- Landfills receiving more than 10 tons per day or with a total capacity exceeding 25 000 tons, excluding landfills of inert waste.

- Deponier som tar emot mer än 10 ton avfall per dygn eller med en total kapacitet som överstiger 25 000 ton, med undantag för deponier för inert avfall.

Bilaga 1

6. Waste-water treatment plants with a capacity exceeding 150 000 population equivalent.

6. Anläggningar för rening av avloppsvatten med en kapacitet som överstiger 150 000 personekvivalenter.

7. Industrial plants for the: 7. Industriella anläggningar för

(a) Production of pulp from timber or similar fibrous materials;

a) framställning av pappersmassa av trä eller liknande fibrösa material,

(b) Production of paper and board with a production capacity exceeding 20 tons per day.

b) framställning av papper och kartong där produktionskapaciteten överstiger 20 ton per dygn.

8. (a) Construction of lines for longdistance railway traffic and of airports 2/ with a basic runway length of 2 100 m or more;

8. a) Anläggning av järnvägslinjer för fjärrtrafik samt flygplatser

med en ban-

längd av 2 100 m eller mer.

(b) Construction of motorways and express roads; 3/

b) Anläggning av motorvägar och motortrafikleder.

3

(c) Construction of a new road of four or more lanes, or realignment and/or widening of an existing road of two lanes or less so as to provide four or more lanes, where such new road, or realigned and/or widened section of road, would be 10 km or more in a continuous length.

c) Anläggning av en ny väg med fyra eller fler filer, eller uträtning och/eller breddning av befintlig väg med två eller färre filer för att få fyra eller fler filer, där en sådan väg, eller ett uträtat och/eller breddat avsnitt, skulle bli en sammanhängande vägsträcka på 10 km eller mer.

9. (a) Inland waterways and ports for inland-waterway traffic which permit the passage of vessels of over 1 350 tons;

9. a) Inre vattenvägar och insjöhamnar som medger trafik med fartyg på mer än 1 350 ton.

(b) Trading ports, piers for loading and unloading connected to land and outside ports (excluding ferry piers) which can take vessels of over 1 350 tons.

b) Hamnar, kajer för lastning och lossning med landförbindelse och uthamnar (utom färjelägen) som kan ta fartyg på över 1 350 ton.

10. Groundwater abstraction or artificial groundwater recharge schemes where the annual volume of water abstracted or recharged is equivalent to or exceeds 10 million cubic metres.

10. System för avledning eller artificiell tillförsel av grundvatten, där den årliga avledda eller tillförda vattenmängden uppgår till eller överstiger 10 miljoner kubikmeter.

11. (a) Works for the transfer of water resources between river basins where this transfer aims at preventing possible shortages of water and where the amount of water transferred exceeds 100 million cubic metres/year;

11. a) Anläggningar för överföring av vattenresurser mellan flodområden, där denna överföring syftar till att förhindra eventuell vattenbrist och där den överförda vattenmängden överstiger 100 miljoner kubikmeter per år.

Bilaga 1

(b) In all other cases, works for the transfer of water resources between river basins where the multiannual average flow of the basin of abstraction exceeds 2 000 million cubic metres/year and where the amount of water transferred exceeds 5 % of this flow.

b) I alla andra fall anläggningar för överföring av vattenresurser mellan flodområden, när den genomsnittliga genomströmningen i avledningsområdet över flera år överstiger 2 000 miljoner kubikmeter per år och den överförda vattenmängden överstiger 5 procent av denna genomströmning.

In both cases transfers of piped drinking water are excluded.

I båda fallen är överföring av dricksvatten i vattenledningar undantagen.

12. Extraction of petroleum and natural gas for commercial purposes where the amount extracted exceeds 500 tons/day in the case of petroleum and 500 000 cubic metres/day in the case of gas.

12. Utvinning av råolja och naturgas för kommersiella ändamål, när den utvunna mängden överstiger 500 ton per dygn för olja och 500 000 kubikmeter per dygn för gas.

13. Dams and other installations designed for the holding back or permanent storage of water, where a new or additional amount of water held back or stored exceeds 10 million cubic metres.

13. Dammar och andra anläggningar avsedda för uppdämning eller permanent lagring av vatten, där den nya eller tillkomna uppdämda eller lagrade vattenmängden överstiger 10 miljoner kubikmeter.

14. Pipelines for the transport of gas, oil or chemicals with a diameter of more than 800 mm and a length of more than 40 km.

14. Rörledningar för transport av gas, olja eller kemikalier med en diameter av mer än 800 mm och en längd av mer än 40 km.

15. Installations for the intensive rearing of poultry or pigs with more than:

15. Anläggningar för djurhållning av fjäderfä eller svin med mer än

(a) 40 000 places for poultry; a) 40 000 platser för fjäderfä,

(b) 2 000 places for production pigs (over 30 kg); or

b) 2 000 platser för slaktsvin avsedda för produktion (> 30 kg), eller

(c) 750 places for sows. c) 750 platser för suggor.

16. Quarries and opencast mining where the surface of the site exceeds 25 hectares, or peat extraction, where the surface of the site exceeds 150 hectares.

16. Stenbrott eller dagbrott vars yta överstiger 25 hektar, eller torvutvinning, när utvinningsplatsens yta överstiger 150 hektar.

17. Construction of overhead electrical power lines with a voltage of 220 kV or more and a length of more than 15 km.

17. Anläggning av luftledningar för elektrisk energi med en spänning av minst 220 kV och en längd av mer än 15 km.

18. Installations for the storage of petroleum, petrochemical, or chemical

18. Anläggningar för lagring av olja, petrokemiska och kemiska produkter med

Bilaga 1

products with a capacity of 200 000 tons or more.

en kapacitet av minst 200 000 ton.

19. Other activities: 19. Andra verksamheter

- Plants for the pretreatment (operations such as washing, bleaching, mercerization) or dyeing of fibres or textiles where the treatment capacity exceeds 10 tons per day;

- Anläggningar för förbehandling (tvättning, blekning, mercerisering) eller för färgning av fibrer eller textilier där behandlingskapaciteten överstiger 10 ton per dygn.

- Plants for the tanning of hides and skins where the treatment capacity exceeds 12 tons of finished products per day;

- Garverier för en produktion av mer än 12 ton produkter per dygn.

- (a) Slaughterhouses with a carcass production capacity greater than 50 tons per day;

- a) Slakterier för en produktion baserad på en slaktvikt som överstiger 50 ton per dygn.

(b) Treatment and processing intended for the production of food products from:

b) Behandling och framställning, avsedd för produktion av livsmedel av

(i) Animal raw materials (other than milk) with a finished product production capacity greater than 75 tons per day;

i) animaliska råvaror (förutom mjölk) för en produktion av mer än 75 ton slutprodukter per dygn,

(ii) Vegetable raw materials with a finished product production capacity greater than 300 tons per day (average value on a quarterly basis);

ii) vegetabiliska råvaror för en produktion av mer än 300 ton slutprodukter per dygn (kvartalsmedelvärde).

(c) Treatment and processing of milk, the quantity of milk received being greater than 200 tons per day (average value on an annual basis);

c) Behandling och framställning av mjölkprodukter baserad på en invägning av mer än 200 ton per dygn (årsmedelvärde).

- Installations for the disposal or recycling of animal carcasses and animal waste with a treatment capacity exceeding 10 tons per day;

- Anläggningar för destruering eller återvinning av slaktkroppar och animaliskt avfall med en produktion baserad på mer än 10 ton per dygn.

- Installations for the surface treatment of substances, objects or products using organic solvents, in particular for dressing, printing, coating, degreasing, waterproofing, sizing, painting, cleaning or impregnating, with a consumption capacity of more than 150 kg per hour or more than 200 tons per year;

- Anläggningar för ytbehandling av material, föremål eller produkter och som använder organiska lösningsmedel, i synnerhet för appretering, tryckning, bestrykning, avfettning, vattenskyddsbehandling, limning, målning, rengöring eller impregnering, med en förbrukning av lösningsmedel på mer än 150 kg per timme eller mer än 200 ton per år.

Bilaga 1

- Installations for the production of carbon (hard-burnt coal) or electrographite by means of incineration or graphitization.

- Anläggningar för framställning av kol (hårdbränd kol) eller av grafitelektroder genom förbränning eller grafitisering.

20. Any activity not covered by paragraphs 1-19 above where public participation is provided for under an environmental impact assessment procedure in accordance with national legislation.

20. All verksamhet som inte anges i punkterna 1–19, men där allmänhetens deltagande är föreskrivet enligt ett förfarande för bedömning av miljöpåverkan i enlighet med den nationella lagstiftningen.

21. The provision of article 6, paragraph 1 (a) of this Convention, does not apply to any of the above projects undertaken exclusively or mainly for research, development and testing of new methods or products for less than two years unless they would be likely to cause a significant adverse effect on environment or health.

21. Bestämmelsen i artikel 6.1 a i denna konvention gäller inte något av ovanstående projekt som bedrivs uteslutande eller huvudsakligen för att forska, utveckla och prova nya metoder eller produkter under mindre än två år, om de inte kan antas medföra betydande skadliga verkningar på miljön eller hälsan.

22. Any change to or extension of activities, where such a change or extension in itself meets the criteria/thresholds set out in this annex, shall be subject to article 6, paragraph 1 (a) of this Convention. Any other change or extension of activities shall be subject to article 6, paragraph 1 (b) of this Convention.

22. Varje förändring eller utökning av verksamheter som i sig uppfyller de kriterier eller gränsvärden som anges i denna bilaga skall omfattas av artikel 6.1 a i denna konvention. Varje annan förändring eller utökning av verksamheter skall omfattas av artikel 6.1 b i denna konvention.

Notes Anmärkningar

1/ Nuclear power stations and other nuclear reactors cease to be such an installation when all nuclear fuel and other radioactively contaminated elements have been removed permanently from the installation site.

1) Kärnkraftverk och andra kärnreaktorer upphör att vara sådana anläggningar när allt kärnbränsle och alla andra radioaktivt nedsmittade delar har avlägsnats slutgiltigt från anläggningsområdet.

2/ For the purposes of this Convention, "airport" means an airport which complies with the definition in the 1944 Chicago Convention setting up the International Civil Aviation Organization (Annex 14).

2) I denna konvention avses med flygplats en flygplats som överensstämmer med definitionen i 1944 års Chicagokonvention om upprättandet av Internationella civila luftfartsorganisationen (bilaga 14).

Bilaga 1

3/ For the purposes of this Convention, "express road" means a road which complies with the definition in the European Agreement on Main International Traffic Arteries of 15 November 1975.

3) I denna konvention avses med motortrafikled en väg som överensstämmer med definitionen i Europeisk överenskommelse om huvudleder för internationell trafik (AGR) av den 15 november 1975.

Bilaga 1

Annex II Bilaga II

1. In the event of a dispute being submitted for arbitration pursuant to article 16, paragraph 2, of this Convention, a party or parties shall notify the secretariat of the subject matter of arbitration and indicate, in particular, the articles of this Convention whose interpretation or application is at issue. The secretariat shall forward the information received to all Parties to this Convention.

1. Om en tvist hänskjuts till skiljedom i enlighet med artikel 16.2 i denna konvention, skall en part eller parterna meddela sekretariatet vilken fråga som är föremål för skiljedom och särskilt ange de artiklar i denna konvention vilkas tolkning och tillämpning tvisten gäller. Sekretariatet skall vidarebefordra den sålunda erhållna informationen till alla parter i denna konvention.

2. The arbitral tribunal shall consist of three members. Both the claimant party or parties and the other party or parties to the dispute shall appoint an arbitrator, and the two arbitrators so appointed shall designate by common agreement the third arbitrator, who shall be the president of the arbitral tribunal. The latter shall not be a national of one of the parties to the dispute, nor have his or her usual place of residence in the territory of one of these parties, nor be employed by any of them, nor have dealt with the case in any other capacity.

2. Skiljedomstolen skall bestå av tre ledamöter. Kärandeparten eller kärandeparterna och den andra parten eller parterna i tvisten skall utse en skiljedomare, och de två skiljedomare som utsetts på detta sätt skall gemensamt utse den tredje skiljedomaren, som skall vara skiljedomstolens ordförande. Den senare får inte vara medborgare i något land som är part i tvisten och inte heller ha fast hemvist inom något av dessa parters områden, vara anställd av någon av dem eller ha befattat sig med målet i någon annan egenskap.

3. If the president of the arbitral tribunal has not been designated within two months of the appointment of the second arbitrator, the Executive Secretary of the Economic Commission for Europe shall, at the request of either party to the dispute, designate the president within a further two-month period.

3. Om skiljedomstolens ordförande inte har utsetts inom två månader efter det att den andra skiljedomaren har utsetts, skall exekutivsekreteraren för Ekonomiska kommissionen för Europa på begäran av en av parterna i tvisten utse ordföranden inom ytterligare två månader.

4. If one of the parties to the dispute does not appoint an arbitrator within two months of the receipt of the request, the other party may so inform the Executive Secretary of the Economic Commission for Europe, who shall designate the president of the arbitral tribunal within a further two-month period. Upon designation, the president of the arbitral tribunal shall request the party which has not appointed an arbitrator to do so within two months. If it fails to do so within that

4. Om en av parterna i tvisten inte utnämner en skiljedomare inom två månader efter mottagandet av anmodan, får den andra parten underrätta exekutivsekreteraren för Ekonomiska kommissionen för Europa, som skall utse skiljedomstolens ordförande inom ytterligare två månader. Efter utnämningen skall skiljedomstolens ordförande anmoda den part som inte utsett någon skiljedomare att göra detta inom två månader. Om den parten inte gör detta inom den tiden, skall

Bilaga 1

period, the president shall so inform the Executive Secretary of the Economic Commission for Europe, who shall make this appointment within a further twomonth period.

ordföranden underrätta exekutivsekreteraren för Ekonomiska kommissionen för Europa, som skall göra denna utnämning inom ytterligare två månader.

5. The arbitral tribunal shall render its decision in accordance with international law and the provisions of this Convention.

5. Skiljedomstolen skall meddela sitt beslut i enlighet med internationell rätt och bestämmelserna i denna konvention.

6. Any arbitral tribunal constituted under the provisions set out in this annex shall draw up its own rules of procedure.

6. En skiljedomstol tillsatt enligt bestämmelserna i denna bilaga skall upprätta sin egen arbetsordning.

7. The decisions of the arbitral tribunal, both on procedure and on substance, shall be taken by majority vote of its members.

7. Skiljedomstolens beslut både vad gäller processordning och innehåll skall fattas med enkel majoritet bland ledamöterna.

8. The tribunal may take all appropriate measures to establish the facts.

8. Domstolen får vidta alla lämpliga åtgärder för att fastställa fakta.

9. The parties to the dispute shall facilitate the work of the arbitral tribunal and, in particular, using all means at their disposal, shall:

9. Parterna i tvisten skall underlätta skiljedomstolens arbete och skall särskilt med alla tillgängliga medel

(a) Provide it with all relevant documents, facilities and information;

a) förse den med alla nödvändiga handlingar, ge den allt nödvändigt bistånd och alla nödvändiga upplysningar,

(b) Enable it, where necessary, to call witnesses or experts and receive their evidence.

b) göra det möjligt för domstolen att vid behov inkalla vittnen eller experter och uppta deras vittnesmål.

10. The parties and the arbitrators shall protect the confidentiality of any information that they receive in confidence during the proceedings of the arbitral tribunal.

10. Parterna och skiljedomarna skall skydda alla konfidentiella uppgifter som de får i förtroende under skiljedomstolens förhandlingar.

11. The arbitral tribunal may, at the request of one of the parties, recommend interim measures of protection.

11. Skiljedomstolen kan, på begäran av någon av parterna, rekommendera tillfälliga skyddsåtgärder.

12. If one of the parties to the dispute does not appear before the arbitral tribunal or fails to defend its case, the other party may request the tribunal to continue the proceedings and to render its final decision. Absence of a party or failure of a

12. Om en av parterna i tvisten underlåter att inställa sig inför skiljedomstolen eller att föra sin talan, kan den andra parten begära att skiljedomstolen fortsätter förfarandet och avger sitt slutliga beslut. Om någon av parterna uteblir eller under-

Bilaga 1

party to defend its case shall not constitute a bar to the proceedings.

låter att föra sin talan, skall detta inte utgöra något hinder för förfarandet.

13. The arbitral tribunal may hear and determine counter-claims arising directly out of the subject matter of the dispute.

13. Skiljedomstolen kan pröva och besluta om motyrkanden som direkt härrör från den sak som är föremål för tvist.

14. Unless the arbitral tribunal determines otherwise because of the particular circumstances of the case, the expenses of the tribunal, including the remuneration of its members, shall be borne by the parties to the dispute in equal shares. The tribunal shall keep a record of all its expenses, and shall furnish a final statement thereof to the parties.

14. Om inte skiljedomstolen beslutar annat på grund av särskilda omständligheter i målet, skall domstolens kostnader, innefattande ersättning till ledamöterna, bäras till lika delar av parterna i tvisten. Domstolen skall bokföra alla sina utgifter och tillställa parterna slutredovisning av dessa.

15. Any Party to this Convention which has an interest of a legal nature in the subject matter of the dispute, and which may be affected by a decision in the case, may intervene in the proceedings with the consent of the tribunal.

15. Varje part i denna konvention som har ett rättsligt intresse i tvistens sakfråga och som kan påverkas av ett beslut i målet får med domstolens samtycke intervenera i förhandlingarna.

16. The arbitral tribunal shall render its award within five months of the date on which it is established, unless it finds it necessary to extend the time limit for a period which should not exceed five months.

16. Skiljedomstolen skall meddela sitt utslag inom fem månader från den dag då den upprättades, såvida den inte finner det nödvändigt att utsträcka tidsgränsen med en period som ej bör överstiga ytterligare fem månader.

17. The award of the arbitral tribunal shall be accompanied by a statement of reasons. It shall be final and binding upon all parties to the dispute. The award will be transmitted by the arbitral tribunal to the parties to the dispute and to the secretariat. The secretariat will forward the information received to all Parties to this Convention.

17. Skiljedomstolens utslag skall åtföljas av en redogörelse för skälen. Det skall vara slutligt och bindande för alla parter i tvisten. Utslaget skall av skiljedomstolen översändas till parterna i tvisten och till sekretariatet. Sekretariatet skall vidarebefordra den erhållna informationen till alla parter i denna konvention.

18. Any dispute which may arise between the parties concerning the interpretation or execution of the award may be submitted by either party to the arbitral tribunal which made the award or, if the latter cannot be seized thereof, to another tribunal constituted for this purpose in the same manner as the first.

18. Varje tvist som uppstår mellan parterna om tolkningen eller verkställandet av utslaget kan av endera parten hänskjutas till den skiljedomstol som meddelat utslaget eller, om denna inte kan ta upp saken till behandling, till en annan domstol som tillsatts för detta ändamål på samma sätt som den första.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG

I denna bilaga återges Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EUT L 41, 14.2.2003 s. 26, Celex 32003L0004).

Bilaga 2

Bilaga 2

Bilaga 2

Bilaga 2

Bilaga 2

Bilaga 2

Bilaga 2

Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG

I denna bilaga återges Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG (EUT L 156, 25.6.2003 s. 17, Celex 32003L0035).

Bilaga 3

Bilaga 3

Bilaga 3

Bilaga 3

Bilaga 3

Bilaga 3

Bilaga 3

Bilaga 3

Domstolsprövning av regeringens beslut att inte lämna ut allmän handling som innehåller miljöinformation

- tänkbara lösningar för att tillgodose vissa krav som ställs i 1998 års FN/ECE-konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och rätt till överprövning i miljöfrågor (Århuskonventionen)

1. Sammanfattning

Århuskonventionen kan, som framgår av dess fullständiga beteckning, sägas syfta till att ge enskilda individer och sammanslutningar en aktiv roll i miljöfrågor genom att kräva av konventionsstaterna att de tillförsäkrar allmänheten tillgång till miljöinformation som finns hos främst offentliga myndigheter, rätt till delaktighet i beslutsprocesser som har inverkan på miljön samt rätt till överprövning av myndigheters beslut i sådana frågor. Om ett fullständigt införlivande av konventionens regler med svensk rätt skall komma till stånd kan problem förutses på bl.a. en punkt. Konventionen synes nämligen förutsätta att en offentlig myndighets beslut att bl.a. vägra lämna ut en handling som innehåller miljöinformation alltid skall kunna överprövas av domstol eller annat liknande organ, och det även om det är en stats regering eller ett statsråd som vägrat utlämnande. Enligt 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen får emellertid talan föras mot beslut som innebär avslag på en begäran om att få ta del av en handling, om beslutet fattats av annan än riksdagen eller regeringen. Enligt samma lagrum skall talan mot beslut av statsråd i en sådan fråga föras hos regeringen.

Om Sverige avser att ratificera konventionen bör därför en lagändring förberedas så att svensk rätt står i överensstämmelse med konventionens krav. Det finns tre teoretiskt tänkbara sätt att åstadkomma en sådan ändring. Den första består i att tryckfrihetsförordningens regler ändras så att även regeringsbeslut och beslut av statsråd kan prövas i domstol. Den andra skulle vara att ändra lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut så att regeringens beslut även i nu aktuella frågor kan bli föremål för rättsprövning. Det tredje kunde vara att stifta en särskild lag om rätt till information i miljöfrågor.

I denna promemoria förordas det första alternativet av främst följande skäl. Det står klart att konventionen kräver att även beslut av statsråd att vägra lämna ut en handling som innehåller miljöinformation skall kunna överprövas av domstol. I tryckfrihetsförordningen, som är grundlag, finns emellertid en särskild ordning föreskriven för överprövning av statsråds beslut i sådana frågor. Statsråds beslut överklagas hos regeringen. Det är inte möjligt att genom föreskrift i vanlig lag avvika från den i grundlagen föreskrivna ordningen. En fullständig anpassning till konventionens krav kan således inte ske utan grundlagsändring.

Härtill kommer bl.a. att en ändring i tryckfrihetsförordningen är det alternativ som bäst ansluter till den hos oss väl förankrade och fungerande regleringen i övrigt beträffande allmänna handlingars offentlighet. Det är ytterst angeläget att bevara denna reglering och undvika att den ”bryts upp” och ges olika utformning beroende på innehållet i den information som efterfrågas.

Av bl.a. sist nämnda skäl bör också en ändring vara av generell karaktär och således inte begränsas till att avse just miljöinformation. Det innebär emellertid också att en ändring bör föregås av mera ingående och övergripande överväganden än som kunnat göras inom ramen för denna promemoria.

2. Uppdraget

Statsrådet Lena Sommestad har i beslut den 25 mars 2002 uppdragit åt mig utreda behovet av och föreslå de eventuella författningsändringar som är nödvändiga för att i svensk rätt genomföra de bestämmelser som rör tillgång till information i Århuskonventionen. Det är emellertid överenskommet att uppdraget närmare bestämt avser möjligheten till överprövning av regeringsbeslut som innebär att handlingar som innehåller

miljöinformation inte lämnas ut.

Bilaga 4

3. Allmänt om Århuskonventionen

Konventionen är resultatet av två års förhandlingar mellan fler än trettio länder och med deltagande även av internationella och regionala miljöorganisationer. Den undertecknades den 25 juni 1998 i Århus i Danmark och trädde i kraft den 30 oktober 2001 sedan det nödvändiga antalet stater ratificerat konventionen.

Konventionen betecknas som en FN/ECE-konvention eftersom FN:s ekonomiska kommission för Europa (ECE) tillhandahåller traktatens sekretariat.

Konventionen syftar, som redan inledningsvis redovisats, till att tillförsäkra allmänheten rättigheter i främst tre avseenden, nämligen rätt att ta del av miljöinformation som finns hos myndigheter, att vara delaktig i beslutsprocesser som har inverkan på miljön samt att få beslut av myndigheter i miljöfrågor överprövade av domstol.

När det gäller rätten att ta del av miljöinformation skall konventionsstaterna säkerställa att myndigheter, under vissa angivna förutsättningar och inom vissa tidsramar, tillhandahåller miljöinformation till den som begär det. De skall också se till att offentliga myndigheter samlar in och sprider relevant miljöinformation. Konventionen innehåller exempel på arrangemang som skall underlätta för allmänheten att få tillgång till information, såsom upprättandet av databaser, framtagandet av rapporter och andra särskilda informationsinsatser.

Beträffande rätten till delaktighet i beslutsprocesser finns bestämmelser om bl.a. allmänhetens rätt att deltaga i beslut som gäller tillåtligheten av vissa verksamheter. Allmänheten skall också genom lämpliga åtgärder ha medinflytande när det gäller utformningen av planer och program som har betydelse för miljön och, i lämplig utsträckning, möjlighet att deltaga vid utformningen av miljöpolitiken och av föreskrifter på miljöområdet.

Ett särskilt avsnitt gäller rätten att få vissa myndighetsbeslut överprövade av domstol eller av annat självständigt organ. Den rätten gäller såväl beslut om tillhandahållande av information som beslut om allmänhetens delaktighet i beslutsprocessen. Dessutom föreskrivs att allmänheten under vissa förutsättningar skall kunna påkalla prövning av handlingar som innebär att någon, även myndigheter, bryter mot nationell miljörätt.

4. Den svenska offentlighetsprincipen i korthet

Varje svensk medborgare har, enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, rätt att ta del av allmänna handlingar. Enligt 14 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen är utlänning likställd med svensk medborgare, såvitt inte annat följer av förordningen eller annan lag. Någon sådan inskränkande bestämmelse finns för närvarande inte.

Bestämmelsen i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen ger uttryck för en viktig del av offentlighetsprincipen. Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 § samma kapitel begränsas bara om det är påkallat med hänsyn till vissa i bestämmelsen särskilt angivna förhållanden. Sådana begränsningar skall, enligt samma lagrum, anges noga i en särskild lag. Denna lag är sekretesslagen (1980:100). Det är också tillåtet att föreskriva sådana begränsningar i annan lag under förutsättning att det finns en hänvisning till den lagen i sekretesslagen.

Med en handling förstås enligt 3 § samma kapitel en framställning i skrift eller bild eller en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling kan alltså vara en traditionell framställning i skrift eller bild som kan uppfattas utan hjälpmedel, men också vad tryckfrihetsförordningen betecknar som en upptagning. Till skillnad från vad som gäller för exempelvis en framställning i skrift, där dokumentet i sig utgör handlingen, avses med upptagning själva informationsinnehållet. Det är inte den fysiska databäraren som t.ex. en diskett som utgör upptagningen, utan de uppgifter som finns lagrade på denna.

För att en handling skall vara att betrakta som allmän krävs dels att den förvaras hos en

myndighet, dels att den är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Frågan om huruvida ett skriftligt dokument förvaras hos en myndighet eller ej bereder normalt inte några problem att besvara. När det gäller upptagningar har emellertid begreppet ”förvaras” getts en särskild innebörd. I 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen sägs att en upptagning anses förvarad om den är tillgänglig för myndigheten med tekniska hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Kravet på att upptagningen skall förvaras hos en myndighet är således uppfyllt om myndigheten har faktisk och omedelbar tillgång till upptagningen.

Bilaga 4

En handling är som huvudregel att betrakta som inkommen till en myndighet när den anlänt dit eller kommit en behörig befattningshavare till handa. En upptagning anses ha kommit in till myndigheten när annan gjort den tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. En handling anses upprättad hos en myndighet när handlingen har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket handlingen hör har slutbehandlats hos myndigheten. Om handlingen inte hänför sig till något visst ärende anses den upprättad när den har justerats av myndigheten eller har färdigställts på annat sätt.

För vissa slag av handlingar gäller att de, även om de skulle vara att anse som upprättade hos myndigheten enligt den nyss nämnda huvudregeln, inte är att anse som allmänna handlingar om de inte tas om hand för arkivering. Det gäller dels minnesanteckningar, dvs. promemorior och andra uppteckningar eller upptagningar som har kommit till endast för ett ärendes föredragning eller beredning, dels s.k. ”mellanprodukter” i form av utkast eller koncept till beslut, skrivelser eller annan därmed jämställd handling (2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen).

En allmän handling som får lämnas ut skall genast, eller så snart det är möjligt, tillhandahållas den som önskar ta del av den. Det skall ske utan avgift om sökanden tar del av handlingen hos myndigheten eller mot fastställd avgift om den lämnas ut i kopia. Om delar av en handling omfattas av sekretess skall den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden (2 kap.12 och 13 §§tryckfrihetsförordningen).

En särskild fråga av visst intresse i detta sammanhang är vilka organ eller inrättningar som skall betraktas som myndigheter och därmed vara skyldiga att iaktta offentlighetsprincipen. Den skyldigheten gäller primärt inom det traditionella myndighetsområdet. Det innebär att regeringen och domstolarna, som statliga organ, och förvaltningsmyndigheterna, som kan vara statliga eller kommunala, är myndigheter. Med myndighet likställs vidare enligt särskild föreskrift i tryckfrihetsförordningen riksdagen och de beslutande kommunala församlingarna (kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige). Men även vissa enskilda rättssubjekt måste, enligt särskilda föreskrifter, i all eller delar av sin verksamhet, iaktta tryckfrihetsförordningens regler om rätt att ta del av allmänna handlingar. Det gäller vissa aktiebolag, stiftelser och föreningar vilka för det allmännas räkning fullgör förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Dessa räknas upp i en bilaga till sekretesslagen (se 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen). Det rör sig om t.ex. arbetslöshetskassor, Posten AB (i bl.a. dess verksamhet i samband med allmänna val), Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag, Stiftelsen Framtidens kultur, Stiftelsen Svenska institutet och Svenska kyrkan (i bl.a. dess verksamhet enligt begravningslagen). Vidare föreskrivs i 1 kap. 9 § sekretesslagen att också aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande skall jämställas med myndighet såvitt gäller offentlighetsprincipens tillämpning. Slutligen finns det i 2 kap. 17 § tryckfrihetsförordningen ett stadgande som möjliggör att offentlighetsprincipen tillämpas vid privatisering på så sätt att de handlingar som, när en myndighet upphör, myndigheten överlämnar till det privaträttsliga subjekt som övertar dess verksamhet, omfattas av tryckfrihetsförordningens regelsystem.

Om en myndighet vägrar att lämna ut en handling kan talan mot dess beslut normalt föras i domstol. Rätten att överklaga bl.a. sådana beslut regleras i 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen:

”Om annan än riksdagen eller regeringen avslår begäran att få taga del av handling eller lämnar ut allmän handling med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller eljest förfoga över den, får sökanden föra talan mot beslutet. Talan mot beslut av statsråd skall föras

hos regeringen och talan mot beslut av annan myndighet hos domstol.

Bilaga 4

I den i 2 § omnämnda lagen skall närmare angivas hur talan mot beslut som avses i första stycket skall föras. Sådan talan skall alltid prövas skyndsamt.

Angående rätt att föra talan mot beslut av myndighet som lyder under riksdagen är särskilt föreskrivet.”

Den särskilda lag som nämns i 2 § är sekretesslagen. I den lagen finns således närmare föreskrifter om rätten att överklaga myndighetsbeslut i fråga om rätt att få ta del av allmänna handlingar. I 15 kap. 7 § första stycket sekretesslagen återges huvudregeln att beslut varigenom myndighet har avslagit enskilds begäran om att få ta del av handling eller lämnat ut allmän handling med förbehåll får överklagas av sökanden. Sådana myndighetsbeslut överklagas i de flesta fall hos kammarrätt med möjlighet till fullföljd, efter prövningstillstånd, hos Regeringsrätten. Beslut av allmän domstol överklagas däremot självfallet till närmast högre instans. I bestämmelsens tredje stycke föreskrivs emellertid att dess första och andra stycke inte gäller för beslut av riksdagen, regeringen, Högsta domstolen eller Regeringsrätten.

Beslut av myndighet som lyder under riksdagen överklagas hos Regeringsrätten enligt lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter. Justitieombudsmannens beslut kan dock inte överklagas.

5. Århuskonventionens regler om rätt att ta del av information och om rätt till domstolsprövning

De tre huvudtemata som konventionen behandlar kan givetvis sägas höra ihop - de förutsätter och understödjer varandra. Rätten till information är en förutsättning för att den som önskar deltaga i beslutsprocesser skall kunna vara väl informerad och på så sätt kunna göra sin stämma hörd medan rätten till domstolsprövning givetvis understödjer såväl rätten till information som rätten att vara delaktig när beslut fattas.

5.1 Rätten att få ta del av information

Rätten till information är emellertid i konventionen inte på något sätt betingad av att den som begär information avser att använda den på visst sätt. Den är, liksom rätten hos oss att ta del av allmänna handlingar, i princip helt oberoende av för vilket syfte informationen begärs. Det krävs således inte att den begär information t.ex. kan visa att han eller hon har ett särskilt intresse i saken (artikel 4.1 a). Informationen måste, med vissa undantag, göras tillgänglig i den form som sökanden begär (t.ex. i elektronisk form).

Den begärda informationen skall tillhandahållas så snart som möjligt och senast inom en månad. Den tiden kan utsträckas till sammanlagt två månader om handlingarna är omfångsrika och komplexa (artikel 4.2).

Konventionsstaterna får föreskriva att offentlig myndighet kan vägra att lämna ut information bl.a. om framställningen är uppenbart orimlig (manifestly unreasonable) eller alltför allmänt formulerad samt om den avser ej färdigställda handlingar eller offentliga myndigheters interna informationsutbyte under förutsättning att sådana handlingar är undandragna offentligheten enligt nationell rätt eller praxis (artikel 4.3). Konventionen innehåller vidare en lista över sekretessgrunder som parterna får tillämpa (artikel 4.4). En handling behöver således inte lämnas ut om ett utlämnande skulle vara till skada för (adversely affect) bl.a. internationella relationer, det nationella försvaret, den allmänna säkerheten, rättskipningen, företags- eller industrihemligheter. Av särskilt intresse är möjligheten att vägra lämna ut information som frivilligt tillhandahållits av ”tredje man” som inte samtyckt till utlämnande (artikel 4.3 g).

I artikel 4.6 föreskrivs att om sådana uppgifter som omfattas av sekretess kan särskiljas från andra uppgifter skall de icke sekretessbelagda uppgifterna lämnas ut.

Enligt artikel 4.7 skall ett beslut om att vägra lämna ut information vara skriftlig om begäran om utfående skett skriftligen. Beslutet skall vara motiverat och innehålla information om de möjligheter till överprövning som föreskrivs i artikel 9.

Artikel 4 bygger, liksom konventionen i övrigt, på att de förpliktelser som följer av konventionen skall fullgöras av vad som betecknas som offentlig myndighet (public authority, l’autorité publique). Härmed avses, enligt artikel 2.2 a, offentlig förvaltning på nationell, regional eller annan nivå (government at national, regional and other level, l’administration publique à l’échelon national ou régional ou à un autre niveau), juridiska eller fysiska personer som utför offentliga förvaltningsuppgifter, andra juridiska eller fysiska personer som under offentlig myndighets tillsyn utövar ansvar, fullgör funktioner eller tillhandahåller tjänster på miljöområdet samt t.ex. EG:s institutioner.

Bilaga 4

I artikel 2.2 anges slutligen att definitionen av offentlig myndighet inte innefattar organ eller institutioner när dessa skipar rätt eller handlar i egenskap av lagstiftare (bodies or institutions acting in a judicial or legislative capacity, les organes ou institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs).

Den i detta sammanhang väsentligaste frågan är om med offentlig myndighet på nationell nivå avses även ett lands regering. I den handledning för genomförande av konventionen (Implementation Guide) som utgetts av FN och utarbetats av tre särskilt utsedda experter under ledning av en styrgrupp och med deltagande av en referensgrupp (resource group) bestående av en lång rad nationella experter från olika stater anges att även om begreppet inte är avsett att omfatta rättskipande eller lagstiftande verksamheter är det likväl avsett att omfatta en hel rad av verkställande eller förvaltande aktiviteter (executive or governmental activities), bland dem även sådana som är knutna till lagstiftningsprocesser. Vidare uttalas, rörande det engelska begreppet government i artikel 2.2 a, att därmed avses kontor, institutioner, departement, organ etc. med politisk makt (agencies, institutions, departments, bodies, etc. of political power) på samtliga geografiska och administrativa nivåer. Det innebär typiskt sett, sägs det vidare, att t.ex. nationella ministerier omfattas av konventionens myndighetsbegrepp (s. 32).

I handledningen sägs vidare (s. 34) att undantaget för institutioner i deras rättskipande eller lagstiftande kapacitet motiveras av den i grunden annorlunda karaktären hos beslutsfattande i lagstiftningssammanhang, där valda företrädare genom valproceduren är mer direkt ansvariga inför allmänheten. Undantaget omfattar inte enbart parlament, domstolar och lokala valda församlingar utan också myndigheter som hör till den verkställande makten, när de utför lagstiftande eller rättskipande uppgifter (executive branch authorities, when they perform legislative or judicial functions). I handledningen dras vidare (s. 35) en slutsats analogivis utifrån konventionens artikel 8. Enligt den bestämmelsen skall parterna sträva efter att främja allmänhetens deltagande i offentliga myndigheters utarbetande av lagar, förordningar och andra generellt tillämpliga bindande normer som kan ha en betydande påverkan på miljön. Eftersom, sägs det i handledningen, offentlig myndighets verksamhet bestående i att utarbeta (drafting) lagar och förordningar uttryckligen omfattas av artikel 8 är det logiskt att sluta sig till att konventionen anser att sådan verksamhet inte sker ”i egenskap av lagstiftare”. Det innebär, sägs det vidare, att när den verkställande maktens myndigheter ägnar sig åt sådan verksamhet är de att betrakta som offentliga myndigheter enligt konventionen. Även den lagstiftande maktens myndigheter kan vara att betrakta som offentliga myndigheter enligt konventionen om de ägnar sig åt annan verksamhet än lagstiftning.

Det kan också nämnas att den svenske expert som ingått i referensgruppen, docenten i miljörätt vid Stockholms universitet Jonas Ebbesson, anser att rätten till domstolsprövning enligt konventionen även omfattar regeringsbeslut att vägra tillgång till miljöinformation (se Svenska miljöbeslutsprocessser i ljuset av internationell rätt – del II, i JT 1999-2000 nr 4, s. 823).

Det är, som torde ha framgått, inte helt klart hur konventionens upphovsmän avsett att dra gränsen mellan verksamhet som sker i egenskap av lagstiftare och annan verksamhet. Det är tydligt att avsikten varit att den förberedande verksamheten i ett lagstiftningsärende skall hänföras till sådan annan verksamhet som omfattas av konventionen. Det kan möjligen innebära t.ex. att regeringens uppgift att utarbeta propositioner till riksdagen i miljöfrågor omfattas medan dess utövande av normgivningsmakt, egen eller delegerad, inte omfattas. Oavsett hur den närmare gränsdragningen bör ske, förefaller det mesta tala för att även regeringen, när den prövar en fråga om utlämnande av allmänna handlingar, som huvudregel måste vara att anse som offentlig myndighet enligt konventionen.

Det kan tilläggas att även om någon tveksamhet skulle råda i fråga om huruvida regeringen

omfattas torde det, med hänsyn till vad som redovisats ovan, inte finnas någon som helst tvekan om att regeringskansliet är att betrakta som en offentlig myndighet i konventionens mening.

Bilaga 4

Skyldigheten enligt artikel 4 att lämna ut information avser, med hänsyn till konventionens tillämpningsområde, självfallet endast miljöinformation. I artikel 2.3 definieras miljöinformation som information i alla dess former som rör bl.a.

- tillståndet hos olika miljöfaktorer och dessas inbördes förhållande, - förhållanden, verksamheter och åtgärder som påverkar eller kan antas påverka (affecting or likely to affect) miljöns beståndsdelar, - ekonomiska analyser och antaganden som används i beslutsfattandet på

miljöområdet,

- tillståndet för människors hälsa och säkerhet i den utsträckning som den påverkas eller kan påverkas (are or may be affected) av tillståndet hos olika miljöfaktorer.

Det står således klart att med miljöinformation avses inte enbart information om sådana förhållanden som omedelbart och direkt påverkar miljön. Det förefaller vara tillräckligt att förhållandena med någon grad av sannolikhet kan påverka miljön i framtiden.

5.2 Rätten till domstolsprövning

Konventionens artikel 9 rörande rätten till domstolsprövning (access to justice) föreskriver, som redan nämnts, en sådan rätt i fler fall än enbart då en begäran om att få ta del av information avslagits. Det gäller framför allt dels rätten att på såväl formell som materiell grund föra talan mot varje beslut, handling eller underlåtenhet (any decision, act or omission) som rör allmänhetens möjligheter till deltagande i beslutsprocesser enligt konventionens artikel 6, dels rätten att på administrativ eller rättslig väg föra talan mot handling eller underlåtenhet av enskild eller offentlig myndighet i strid med statens egen nationella miljölagstiftning.

Artikel 9.1 rör rätten till överprövning av beslut i fråga om utlämnande av miljöinformation. Där föreskrivs att konventionsstaterna skall säkerställa att var och en som anser att hans begäran om information i enlighet med artikel 4 har lämnats utan åtgärd, helt eller delvis avslagits på felaktiga grunder, besvarats ofullständigt (been ignored, wrongfully refused, whether in part or in full, inadequately answered) eller på annat sätt behandlats i strid med bestämmelserna i artikel 4, har tillgång till ett överprövningsförfarande inför domstol eller annat oberoende och opartiskt organ som upprättats enligt lag. I ett följande stycke föreskrivs därutöver att för det fall att den enskilde ges tillgång till prövning i domstol, skall han även ha tillgång till ett snabbt och kostnadsfritt eller billigt förfarande enligt lag som innebär en omprövning av offentlig myndighet eller av ett annat oberoende och opartiskt organ än domstol.

Det framgår således av artikeln att rätt till domstolsprövning föreligger inte endast då en begäran om utlämnande har helt eller delvis avslagits, utan även då en begäran helt eller delvis lämnats utan åtgärd samt då konventionens föreskrifter i artikel 4 inte har iakttagits, t.ex. om den föreskrivna tidsfristen överskrids eller om informationen inte erhålls i den begärda formen.

Det framgår av den tidigare nämnda handledningen att skälet till att stater som ger tillgång till prövning i domstol också är skyldiga att tillhandahålla ett omprövningsförfarande eller annan administrativ prövning är att det antagits att domstolsförfarandet kan dels vara kostsamt för den enskilde, dels dra ut på tiden.

6. EG-rättens krav

Århuskonventionen har undertecknats såväl av EU:s medlemsstater som av EG. Avsikten synes vara att EG också skall tillträda konventionen. För detta syfte avser EG att utfärda tre direktiv rörande de olika huvudsakliga aspekterna i konventionen. Direktiven syftar alltså till att utforma den EG-rättsliga regleringen så att en anslutning blir möjlig – genom att ändra EG-reglerna så att de står i överensstämmelse med konventionens krav – men motiveras även av en egen strävan från gemenskapens sida att dels harmonisera medlemsstaternas regler för att undvika att skillnader i lagstiftning skall försvåra den fria konkurrensen, dels utöka allmänhetens insyn (med gemenskapsrättsligt språkbruk, förbättra transparensen) på miljöområdet.

Bilaga 4

Två av de tilltänkta EG-direktiven berör således allmänhetens rätt till delaktighet och rätten till domstolsprövning ur flera aspekter. Det direktiv som kommer att behandlas i denna promemoria är Europaparlamentets och rådets direktiv om allmänhetens tillgång till miljöinformation som ersätter rådets direktiv 90/313/EEG av den 7 juni 1990 rörande samma sak. Det innebär att den aspekt på rätten till domstolsprövning som här tas upp gäller rätten att föra talan främst mot beslut genom vilka tillgång till miljöinformation vägras. (Direktivet har i skrivande stund – den 23 januari 2002 – ännu inte varit föremål för slutligt beslut. Vad som här sägs om dess innehåll grundas på den text som godtagits av den förlikningskommitté som enligt artikel 251 i EG-fördraget har att jämka samman Europaparlamentets och rådets ståndpunkter).

Direktivet följer i stora drag konventionens uppläggning och tillämpar i huvudsak dess begreppsapparat. Även de materiella reglerna är i stort desamma som i konventionen. Det finns emellertid, som kommer att framgå, vissa betydelsefulla skillnader.

I direktivets artikel 2 definieras de begrepp som kommer till användning. I dess punkt 2 anges, i likhet med vad som föreskrivs i konventionen men möjligen tydligare än i denna, att med offentlig myndighet (public authority) avses bl.a. regeringen eller annan offentlig förvaltning på nationell, regional eller lokal nivå (government or other public administration...at national, regional or local level). Till skillnad mot konventionen läggs även till offentliga rådgivande organ (public advisory bodies). I konventionen talas, som vi sett, om ”government” på olika nivåer medan direktivet använder uttrycket ”government or other public administration”. Det är väl inte helt givet att ”regeringen” är en helt korrekt översättning av ”government” ens med det i direktivet valda uttrycket. Det finns emellertid anledning att i sak utgå från att även direktivet avser att innesluta regeringen i sin definition av offentlig myndighet.

I direktivet föreskrivs att medlemsstaterna får föreskriva att definitionen inte skall omfatta organ eller institutioner när dessa skipar rätt eller handlar i egenskap av lagstiftare. Vad som i konventionen uttryckligen undantagits från dess tillämpningsområde har således i direktivet i stället utformats som en möjlighet till undantag för medlemsstaterna. I anslutning till denna föreskrift innehåller direktivet en ytterligare möjlighet till undantag för medlemsstaterna. Dess innebörd förefaller vara att medlemsstaterna även ges möjlighet att avstå från att som offentlig myndighet betrakta sådana organ eller institutioner mot vars avgöranden landets grundlag, vid tidpunkten för direktivets antagande, inte innehåller någon rätt att föra talan (If their constitutional provisions at the date of adoption of this Directive make no provision for a review procedure within the meaning of Article 6, Member States may exclude those bodies or institutions from that definition). Det tycks således som om direktivet i detta avseende ger längre gående möjligheter till undantag än konventionen.

Direktivets definition av vad som utgör miljöinformation ansluter i allt väsentligt till den som ges i konventionen.

Direktivets regler om rätten att få ta del av miljöinformation (artiklarna 3 och 4) synes i allt väsentligt överensstämma med konventionens föreskrifter. Det kan nämnas att direktivet beträffande ej färdigställt material som begärs utlämnat förskriver att myndigheten skall upplysa sökanden om när det beräknas vara klart.

Även direktivets regler om rätten till domstolsprövning (artikel 6) förefaller helt överensstämma med motsvarande föreskrifter i konventionen. Direktivets bestämmelser är utformade så att det blir än tydligare att den enskilde skall kunna få ett negativt beslut såväl omprövat av myndighet som överprövat i domstol. På en punkt går direktivet längre än konventionen. Det sägs nämligen att medlemsstaterna får föreskriva att även en tredje man som påverkas av ett utlämnande av information skall ha möjlighet att få saken rättsligt prövad (third parties incriminated by the disclosure of information may also have access to legal recourse).

7. Konventionens och direktivets föreskrifter och den svenska offentlighetsprincipen

Konventionens och direktivets regler syftar till att allmänheten skall kunna vara informerad i avgörande frågor om våra och kommande generationers livsvillkor, bl.a. för att aktivt kunna deltaga i och påverka beslut som fattas på miljöområdet. Den hos oss hävdvunna och

i det allmänna rättsmedvetandet ytterst väl förankrade principen om allmänna handlingars offentlighet kan givetvis sägas utgöra en god ordning för att här i landet uppnå det eftersträvade resultatet. Den svenska regleringen uppfyller, allmänt sett, utomordentligt väl de krav som konventionen ställer på en avtalspart och direktivet riktar till unionens medlemsstater.

Bilaga 4

På vissa enstaka punkter avviker emellertid den reglering som konventionen och/eller direktivet innehåller från vad som följer av gällande svensk lag. Det gäller i första hand det förhållande som föranlett denna promemoria, nämligen att i vart fall konventionen synes förutsätta att ett beslut av regeringen att vägra lämna ut information skall kunna överprövas i domstol, medan svensk offentlighetslagstiftning inte medger att så sker.

Det har ovan (avsnitt 5.1) framhållits att det förefaller svårt att förstå konventionens regler på annat sätt än att även regeringen som sådan, när den prövar en fråga om utlämnande av allmänna handlingar, är att betrakta som offentlig myndighet i konventionens mening och därmed underkastad den principiella skyldigheten att såväl tillhandahålla information som tåla en överprövning i domstol. Det har även konstaterats att även om någon tveksamhet skulle råda i det avseendet torde det vara ställt utom allt tvivel att regeringens kansli är att anse som en offentlig myndighet i konventionens mening. Det innebär att en författningsändring i allt fall torde vara nödvändig om svensk lag skall anpassas till konventionens krav. Även statsråd är nämligen undantagna från den principiella svenska ordningen med domstolsprövning av beslut att vägra lämna ut allmän handling. Enligt 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen förs talan mot beslut av statsråd hos regeringen och mot beslut av regeringen finns, som framgått ovan (avsnitt 4), inte någon möjlighet att föra talan i domstol. Ett statsråd har självfallet också alltid möjligheten att hänskjuta en fråga om utlämnande av en handling till regeringens avgörande. Det har för övrigt anförts som ett skäl för att inte tillåta överklagande av beslut av statsråd att det ”vore uttryck för ett formellt betraktelsesätt utan motsvarighet i de verkliga förhållandena” att göra skillnad mellan beslut av enskilt statsråd och statsrådskollektivet (prop. 1975/76:160 s. 205).

Däremot förefaller det vara så att det inte finns någon motsvarande på gemenskapsrätten grundad förpliktelse att åstadkomma en rätt att överklaga beslut av regeringen eller av statsråd. I avsnitt 6 har redovisats att direktivet innehåller en avvikelse från konventionen av innebörd att om landets konstitution inte innehåller någon föreskrift om att en viss institution eller ett visst organs avgöranden får överprövas får medlemsstaten undanta en sådan institution eller ett sådant organ från begreppet offentlig myndighet i direktivet. Eftersom den svenska tryckfrihetsförordningen inte innehåller någon föreskrift om möjlighet till överprövning i domstol av regeringens eller av statsråds beslut förefaller således direktivets föreskrifter om rätt till information m.m. inte behöva tillämpas. Vilka författningsändringar som kan vara nödvändiga och lämpliga för att åstadkomma en anpassning till konventionens krav kommer att diskuteras i avsnitt 9 och 10.

Beträffande andra tänkbara svårigheter att anpassa svensk lag till konventionens eller direktivets krav skall några sådana endast antydas här. Det är självfallet möjligt att det vid en närmare analys visar sig att något problem inte finns eller att det efter vidare överväganden kan lösas genom enkla åtgärder.

Som framgått i avsnitt 4 är minnesanteckningar och s.k. mellanprodukter inte att anse som allmänna handlingar. Mellanprodukter synes kunna motsvaras av konventionens och direktivets begrepp ”material in the course of completion” men frågan är vad som gäller för minnesanteckningar. Eftersom dessa utgörs av handlingar som tillkommit endast för ett ärendes beredning eller föredragning kan de förmodligen anses utgöra sådana handlingar som konventionen och direktivet karakteriserar som interna.

Enligt konventionen och direktivet är offentlig myndighet som huvudregel skyldig att tillhandahålla information i den form som sökanden begär, t.ex. i elektronisk form. I 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen föreskrevs tidigare att myndighet inte var skyldig att lämna ut upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. Genom en nyligen företagen ändring i den bestämmelsen (SFS 2002:907) har det emellertid öppnats för att genom vanlig lag föreskriva skyldighet att lämna ut sådan upptagning även i elektronisk form.

Den svenska offentlighetsprincipen är i princip inte tillämplig på privaträttsliga subjekt (med de undantag som redovisats i avsnitt 4 för vissa särskilt uppräknade sådana och för

kommunala bolag). Med offentlig myndighet enligt konventionen och direktivet jämställs emellertid privaträttsliga subjekt i form av fysiska eller juridiska personer som utför offentliga förvaltningsuppgifter eller under offentlig myndighets tillsyn utför uppgifter på miljöområdet. I samband därmed kan möjligen också problem uppkomma rörande tillämpningen av det i tryckfrihetsförordningen givna kriteriet att en handling för att anses som allmän skall ”förvaras” hos myndighet (se t.ex. RÅ 1984 2:49 och RÅ 1996 ref. 25 i vilka det fästs avgörande vikt vid att handlingar varit tillgängliga för myndigheten, en ståndpunkt som kritiserats bl.a. utifrån behovet av en ett klart och lätt tillämpligt förvarskriterium, se t.ex. JO 1989/90 s. 415).

Bilaga 4

Konventionen och direktivet anger uttryckliga frister för offentliga myndigheters skyldighet att besvara en begäran om miljöinformation. Några sådana tidsfrister finns inte i svensk rätt. I tryckfrihetsförordningen föreskrivs att allmän handling på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället skall tillhandahållas sökanden (2 kap. 12 § första stycket). Om sökanden i stället önskar få en kopia av handlingen skall en sådan begäran behandlas skyndsamt (2 kap. 13 § andra stycket). I praxis anses en handläggningstid om en månad normalt inte uppfylla skyndsamhetskravet.

I konventionen och direktivet föreskrivs att det inte enbart skall vara möjligt att föra talan mot ett beslut att vägra lämna ut information utan även om en framställning inte alls besvaras eller om t.ex. de angivna tidsfristerna inte iakttas. Någon sådan möjlighet till passivitets- eller dröjsmålstalan finns inte i svensk rätt. Förslag om en införande av en mera generell sådan möjlighet har funnits men inte föranlett lagstiftning. Det är givet att införande av en sådan ordning hos oss fordrar mera ingående överväganden.

Enligt konventionen och direktivet får utlämnande vägras om informationen av tredje man på frivillig grund getts in till myndigheten och denne inte samtycker till att informationen lämnas ut. Någon möjlighet att på den grunden förordna om sekretess finns inte i svensk rätt. Det är å andra sidan fråga om en fakultativ regel i såväl konventionen som direktivet, varför en stat inte är skyldig att tillämpa en sådan sekretessgrund. Detsamma gäller direktivets krav på att även tredje man som påverkas av ett beslut om utlämnande av information skall ha rätt att få saken rättsligt prövad.

8. Något om bakgrunden till den nuvarande regleringen beträffande överprövning av regeringsbeslut

Den fördelning av uppgifter som numera råder mellan domstolar, å ena sidan, och administrativa myndigheter, å den andra, är resultatet av en lång utveckling genom den svenska historien. De senaste viktiga stegen i den utvecklingen togs så sent som under 1900-talets senare hälft, de allra senaste till och med helt nyligen.

Fram till grundlagsreformen år 1975 utfärdade såväl Regeringsrätten och Högsta domstolen som regeringen sina beslut i kungens namn. Det hade sin bakgrund i att kungen i äldre tid var både högsta förvaltningsmyndighet och högste domare. Hans makt att överpröva domstolars dom överläts år 1789 till Högsta domstolen medan en del av hans – eller vid den tiden snarare regeringens – uppgift att som högsta administrativa instans överpröva förvaltningsmyndigheters beslut överläts till Regeringsrätten först år 1909. Tanken vid inrättandet av Regeringsrätten var att förvaltningsärenden av huvudsakligen rättslig karaktär borde prövas av domstolen, medan andra ärenden alltjämt skulle prövas av regeringen. Någon generell rätt till domstolsprövning av förvaltningsbeslut var det således inte fråga om. En sådan rätt till prövning i domstol har i stället utvecklats successivt. Det har skett genom förvaltningsrättsreformen i början av 1970-talet och vissa senare riksdagsbeslut genom vilka uppgiften att pröva överklaganden för allt fler ärendegrupper flyttats från regeringen till förvaltningsdomstolarna. Så sent som år 1998 angavs emellertid de slag av förvaltningsbeslut mot vilka talan fick föras hos förvaltningsdomstol enbart genom uppräkning i de olika specialförfattningarna. Det var först genom en reform detta år som förvaltningsdomstolarna genom en ny regel i 22 a § förvaltningslagen (1986:223) fick en generellt bestämd behörighet att överpröva beslut av förvaltningsmyndigheter. Först då, åtminstone formellt, övergavs således den tidigare huvudregeln om att statliga myndigheters beslut i avsaknad av bestämmelser om överklagande fick överklagas hos närmast högre myndighet och i sista hand hos regeringen. Det finns emellertid fortfarande vissa slag av beslut som innefattar myndighetsutövning mot enskild som överprövas av regeringen som sista instans. På några rättsområden förekommer att vissa beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol medan åter andra överklagas hos regeringen. I t.ex. 13 kap.

4 § plan- och bygglagen (1987:10) föreskrivs att vissa i sju punkter uppräknade slag av beslut av länsstyrelse får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol medan talan förs hos regeringen i övriga fall.

Bilaga 4

Vad som nu i yttersta korthet har redovisats är således den utveckling som har skett beträffande frågan om beslut av förvaltningsmyndighet skall överklagas hos förvaltningsdomstol eller hos regeringen. Det har alltså varit fråga om fördelningen av förvaltningsärenden mellan Regeringsrätten och regeringen som slutinstans och där således numera huvudregeln är den att beslut av förvaltningsmyndighet kan bli föremål för överprövning i domstol.

Den nu beskrivna utvecklingen har emellertid inte inneburit annat än att det alltjämt kan sägas finnas två slutinstanser på förvaltningsrättens område – Regeringsrätten och regeringen. Det betraktades intill ganska nyligen som i det närmaste otänkbart att inom den svenska rättsordningen den ena slutinstansen, Regeringsrätten, skulle kunna överpröva beslut som fattats av den andra slutinstansen, regeringen (även om också regeringsbeslut kunde, och kan, angripas hos Regeringsrätten genom det extraordinära rättsmedlet resning). En relativt utbredd tveksamhet till att låta domstol pröva ens lagligheten av beslut som i någon utsträckning kunde uppfattas som politiska lär väl också ha bidragit till att det förhöll sig på detta sätt. En möjlighet till överprövning i mera ordinär väg av regeringsbeslut i domstol infördes först med tillkomsten av rättsprövningslagen.

Att ett nytänkande i nu berört hänseende kunde vara nödvändigt stod klart efter Europadomstolens dom år 1982 i det s.k. Sporrong-Lönnroth-målet. Målet gällde rätten enligt artikel 6 i Europakonventionen för var och en att få sina ”civila rättigheter och skyldigheter” prövade inför en ”oavhängig och opartisk domstol”. De klagande saknade enligt svensk rätt möjlighet att få till stånd en domstolsprövning av regeringens beslut om expropriationstillstånd eller om förlängning av sådant tillstånd. Europadomstolen, som konstaterade bl.a. att möjligheten att begära resning hos Regeringsrätten inte kunde anses motsvara de krav som artikel 6 ställer, fann att avsaknaden av rätt till domstolsprövning utgjorde ett fördragsbrott.

För att Sverige skulle uppfylla sina förpliktelser enligt Europakonventionen – och kanske även för att stärka rättssäkerheten i allmänhet – tillskapades rättsprövningslagen, som trädde i kraft den 1 juni 1988. Den valda lösningen innebar visserligen inte att regeringsbeslut efter överklagande kan underkastas en ordinär domstolsprövning utan endast att domstol, efter ansökan, har att pröva om beslutet strider mot någon rättsregel. Tillämpningsområdet kan sägas vara generellt bestämt i det att lagen inte avser några särskilt utpekade rättsområden. Det kom dock samtidigt att bli avgränsat på så sätt att man med begrepp hämtade ur regeringsformen rörande vilka slag av föreskrifter som fordrar beslut i lagform försökte bestämma det område som kunde tänkas avses med konventionens begrepp ”civila rättigheter och skyldigheter”. För att rättsprövning skall kunna komma i fråga fordras enligt 1 § rättsprövningslagen således främst att det är fråga om ett förvaltningsärende som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen och att beslutet innebär myndighetsutövning mot den enskilde.

Den angavs redan i förarbetena till rättsprövningslagen att den valda anknytningen till

8 kap.2 och 3 §§regeringsformen medförde bl.a. att ”olika slag av tillstånd, dispenser, förelägganden, förbud mm” omfattas av möjligheten till rättsprövning, medan ”tjänstetillsättningsärenden, ärenden om olika former av statsbidragsgivning samt ärenden om utlämnande av allmänna handlingar” faller utanför (prop. 1987/88:69 s. 34 och 35). Regeringsrätten kom till samma slutsats i rättsfallet RÅ 1990 ref. 87. Regeringsrätten konstaterade först det självklara att ett ärende om rätt att ta del av allmänna handlingar inte rör något sådant förhållande som avses i 8 kap. 2 § regeringsformen. (Den bestämmelsen avser föreskrifter om personliga och ekonomiska förhållanden mellan enskilda inbördes, således föreskrifter på t.ex. familje-, arvs- och associationsrättens områden). Till området för 8 kap. 3 § regeringsformen hör sådana föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Dit hör bl.a. föreskrifter som begränsar de fri- och rättigheter som upptas i 2 kap. regeringsformen. I fri- och rättighetskapitlets inledande bestämmelse (2 kap. 1 §) hänvisas emellertid endast till att det i tryckfrihetsförordningen finns bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar. Regeringsrätten fann därför att rätten att ta del av allmänna handlingar inte ingår i regeringsformens fri- och rättigheter utan uteslutande regleras i tryckfrihetsförordningen. Även sekretesslagens föreskrifter

ansågs vara att hänföra till tryckfrihetsförordningens regelsystem. Såväl huvudregeln om handlingsoffentlighet i tryckfrihetsförordningen som dess begränsningar i sekretesslagen föll således utanför tillämpningsområdet för 8 kap. 3 § regeringsformen och rättsprövning kunde därför inte komma i fråga.

Bilaga 4

Det kan antas vara den före rättsprövningslagens tillkomst sedan lång tid strikt upprätthållna principen om två parallella ordningar för överprövning av förvaltningsbeslut med två slutinstanser – Regeringsrätten och regeringen – som föranledde att det ansågs naturligt att regeringens beslut att vägra lämna ut en allmän handling, lika lite som ett beslut i en sådan fråga av Regeringsrätten, kunde överklagas. I olika överväganden på området angavs det ”ligga i sakens natur” att beslut i högsta instans måste undantas från rätten till överprövning. Med högsta instans avsågs då bl.a. regeringen, Regeringsrätten och Högsta domstolen (se t.ex. Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs betänkande SOU 1975:22 s. 152).

När så väl ett genombrott i denna princip kom till stånd genom införandet av rättsprövningslagen kom dess tillämpningsområde att bestämmas på ett sådant sätt att ärenden om utlämnande av allmänna handlingar föll utanför.

9. Tre tänkbara lösningar

Den fråga som jag fått i uppdrag att bedöma är om en författningsändring erfordras för att åstadkomma att svensk lag står i överensstämmelse med konventionens krav på att enskild skall ges möjlighet att få ett beslut av offentlig myndighet, i detta fall regeringen eller statsråd, överprövat och hur en sådan ändring i så fall bör ske. Att en ändring i detta avseende förefaller nödvändig har redan konstaterats.

Det finns, såvitt jag kan bedöma, tre teoretiskt tänkbara framgångsvägar för att åstadkomma det eftersträvade resultatet. Den första skulle bestå i att tryckfrihetsförordningens regler ändras så att även regeringsbeslut blir möjliga att överklaga, antingen generellt eller för beslut i fråga om handlingar som innehåller miljöinformation. Den andra skulle vara att ändra rättsprövningslagen så att regeringens beslut även i frågor om utlämnande av allmänna handlingar kan bli föremål för rättsprövning, även här antingen generellt eller beträffande handlingar som innehåller miljöinformation. Den tredje, slutligen, kunde vara att stifta en särskild lag om rätt till information m.m. i miljöfrågor.

En allmän utgångspunkt bör vara att en överprövning skall ske i domstol och således inte i något för det ändamålet särskilt inrättat organ. Den möjlighet till prövning i annat organ än domstol som konventionen innehåller bör alltså inte utnyttjas. De ändringar som övervägs bör även i övrigt så långt möjligt utformas i enlighet med det system som finns i fråga om domstolsprövning av beslut om utlämnande av allmänna handlingar. Det bör alltså så långt möjligt undvikas att tillskapa särregler för allmänhetens tillgång till just miljöinformation. Det är av största vikt att slå vakt om den i huvudsak väl fungerande svenska ordningen på offentlighetsområdet och motverka att den ”bryts upp” och ges olika utformning beroende på innehållet i den information som efterfrågas.

En annan utgångspunkt bör vara att överprövning av beslut som fattats av ett av de högsta statsorganen, regeringen, bör ske i den högsta förvaltningsdomstolen, Regeringsrätten. En sådan ordning överensstämmer med instansordningen för rättsprövning av vissa andra regeringsbeslut och med, i fråga om beslut att vägra lämna ut allmänna handlingar, hur talan förs mot beslut av myndighet under riksdagen.

10. Bedömning och förslag

En avgörande aspekt när det gäller valet av alternativ är att de grundläggande bestämmelserna om rätten att överklaga beslut i fråga om utlämnande av allmän handling finns i grundlag. Det är därför inte möjligt att i vanlig lag göra avsteg från dessa föreskrifter.

Vad först gäller möjligheten att i vanlig lag – rättsprövningslagen eller annan lag – tillåta överprövning av beslut som innebär att regeringen vägrar lämna ut en handling kan tryckfrihetsförordningen inte sägas innehålla något förbud mot en sådan ordning. I

2 kap. 15 § ges den enskilde en generellt bestämd rätt att överklaga beslut som innebär avslag på en begäran om att få ta del av en handling. Undantaget för beslut av bl.a.

regeringen kan knappast innebära annat än att rätten att överklaga i den delen måste anses vara oreglerad i grundlagen.

Bilaga 4

Annorlunda förhåller det sig med beslut av statsråd. Beträffande sådana beslut föreskrivs i tryckfrihetsförordningen en viss ordning för överprövningen, då det uttryckligen sägs att ”talan mot beslut av statsråd skall föras hos regeringen”. Det är inte möjligt att i vanlig lag göra avsteg från denna i grundlag föreskrivna ordning för överprövning. Det innebär att det i vanlig lag inte kan ges möjlighet till överprövning i domstol av vare sig statsråds beslut eller beslut som regeringen fattar efter överklagande av beslut av statsråd. Instansordningen för överklagande av beslut av statsråd måste nämligen uppfattas vara fullständigt reglerad i tryckfrihetsförordningen och innebära att talan förs hos regeringen utan möjlighet till ytterligare överprövning. Det kan visserligen sägas att om talan får föras hos domstol mot beslut som regeringen fattar efter överklagande innebär det endast att den enskilde ges en ytterligare, i grundlagen inte förutsedd, möjlighet att få sin sak prövad. Det kan emellertid inte komma i fråga att i vanlig lag medge avsteg från en i grundlag förskriven ordning för överklagande med hänvisning till att ett sådant avsteg är till fördel för den enskilde. En i grundlag given föreskrift bör iakttas utan hänsyn till syftet med att avvika från dess bud.

Redan nu nämnda förhållande medför således att en fullständig anpassning till vad konventionen i denna del kräver inte kan ske på annat sätt än genom en ändring i tryckfrihetsförordningen.

Det bör vidare framhållas att en ändring i tryckfrihetsförordningen också är det alternativ som utan tvekan bäst ansluter till den hävdvunna regleringen i övrigt i fråga om allmänna handlingars offentlighet och således bevarar det svenska systemets enhetlighet. Mot bakgrund av vad som i avsnitt 8 redovisats om bakgrunden till den nu gällande ordningen och det genombrott i tidigare synsätt som skett och manifesterats genom rättsprövningslagens tillkomst, kan det också sättas i fråga om det verkligen längre finns några principiella hinder mot att talan får föras även mot regeringens beslut, i all synnerhet om talan prövas endast av Regeringsrätten. Det kan nämnas att det i t.ex. Finland är möjligt att hos Högsta förvaltningsdomstolen föra talan mot regeringens (statsrådets, men även ministeriernas) beslut även i utlämnandefrågor, låt vara att endast lagenligheten hos ett beslut kan angripas.

Om en ändring i tryckfrihetsförordningen i detta avseende kommer till stånd, förefaller det rimligt att en prövning i Regeringsrätten inte fordrar att prövningstillstånd meddelas. Det blir ju i så fall fråga om en prövning i en enda domstolsinstans. Prövningstillstånd bör därför, liksom är fallet i rättsprövningsmålen, inte krävas. Någon ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) behövs således inte.

En ändring i tryckfrihetsförordningen bör vara generell, dvs. den bör inte inskränkas till att enbart avse handlingar som innehåller miljöinformation. Det finns två huvudsakliga skäl för det. Det ena är att, som framgått i avsnitt 5.1, begreppet miljöinformation är synnerligen vidsträckt och inte särskilt väl avgränsat. Om ett sådant begrepp kommer till användning kan det därför förväntas ge upphov till åtskilliga tvister om huruvida ett överklagande eller en ansökan alls kan tas upp till prövning. Det andra och viktigare skälet har redan nämnts, nämligen att det är ytterst angeläget att så långt möjligt undvika att ett generellt och övergripande system för allmänna handlingars offentlighet som vårt splittras upp genom införande av särregler för vissa slag av handlingar.

Mot alternativet att ge möjlighet till rättsprövning kan även en delvis annan invändning resas. En sådan lösning skulle innebära att en annan ordning tillämpas än den som enligt tryckfrihetsförordningen gäller för domstolsprövning i alla andra fall. Rättsprövning är ju ett eget rättsmedel med egna karakteristiska drag. Domstolen har att pröva rättsenligheten av ett förvaltningsbeslut, dvs. att företa vad som har betecknats som en utvidgad legalitetsprövning. Prövningen är därför mer begränsad än vid ett ordinärt överklagande även om den inte är så begränsad som den strikta laglighetsprövningen i ett kommunalbesvärsmål. Rättsprövning innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234).

Bilaga 4

En på så sätt bestämd omfattning av prövningen torde visserligen inte stå i strid med konventionens krav på rätt till domstolsprövning. Frågan är emellertid hur väl prövningens omfattning stämmer överens med vad som gäller när beslut i sekretessärenden överklagas i vanlig ordning. Tidigare, före år 1976, gällde att talan mot myndighets beslut att vägra lämna ut en handling endast kunde föras under påstående att ”beslutet icke är lagligen grundat”. Denna begränsning har emellertid upphävts och domstolen prövar numera ett sådant ärende i hela dess vidd. Det låter sig givetvis sägas att frågan om vissa givna rekvisit i en sekretessbestämmelse är uppfyllda eller om en viss handling är att anse som allmän eller ej många gånger kan rymmas inom ramen för en legalitetsprövning. Den skadeprövning som enligt flertalet sekretessregler skall ske kan emellertid åtminstone ibland gränsa till en lämplighetsbedömning. I vilka situationer kan ett röjande av en uppgift t.ex. antas störa Sveriges ”mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet”? Gränsen mellan laglighets- och lämplighetsprövning är långt ifrån alltid självklar och kan kanske inte bestämmas på samma sätt oberoende av vilket rättsområde det är fråga om.

Vid ett överklagande i vanlig ordning av beslut i ett sekretessärende gör domstolen för sin del en bedömning av samma slag och omfattning som den beslutsmyndigheten gjort. Redan möjligheten att domstolen om motsvarande fråga skulle vara föremål för rättsprövning kunde tvingas till en mera inskränkt bedömning talar emot att införa en sådan ordning.

När det slutligen gäller möjligheten att föreskriva en rätt till överprövning i en särskild lag har en sådan lösning visserligen den fördelen att den kan genomföras snabbare än i vart fall en ändring i tryckfrihetsförordningen. Dessutom kan i en sådan lag ges de eventuella övriga föreskrifter som till uppfyllande av konventionens regler kan befinnas vara nödvändiga (även då i fråga om rätten till deltagande i beslutsprocesser). Alternativet medför emellertid att flera av de problem som redan behandlats blir aktuella. Det gäller främst att någon domstolsprövning av beslut av statsråd inte kan komma till stånd, att begreppet miljöinformation rimligen måste komma till användning med de nackdelar som det för med sig samt att det tillskapas särregler för rätten att ta del av handlingar av visst slag.

Sammanfattningvis förordar jag att tryckfrihetsförordningen ändras så att regeringens och statsråds beslut att avslå en begäran om att få ta del av en handling kan överklagas hos Regeringsrätten. Det kan ske genom en ändring i 2 kap. 15 § första stycket tryckfrihetsförordningen som skulle kunna ges följande lydelse:

”Om annan än riksdagen avslår begäran att få taga del av handling eller lämnar ut allmän handling med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller eljest förfoga över den, får sökanden hos domstol föra talan mot beslutet.”

En sådan ändring medför att ändringar också måste göras i sekretesslagen, dels för att åstadkomma överensstämmelse med den ändrade bestämmelsen i tryckfrihets- förordningen, dels för att de närmare föreskrifterna om rätten att överklaga finns i den lagen (15 kap. 7 §). Det förefaller vara tillräckligt att ändra den aktuella bestämmelsens tredje och fjärde stycke så att paragrafen skulle komma att få följande innehåll:

”Beslut varigenom myndighet har avslagit enskilds begäran att få ta del av handling eller lämnat ut allmän handling med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, får överklagas av sökanden. Om inte annat följer av andra-fjärde styckena, överklagas beslutet hos kammarrätten eller, såvitt gäller kammarrätts beslut i där väckt ärende, hos Regeringsrätten. Har beslut meddelats av organ som avses i 1 kap. 8 § andra stycket eller 9 § tillämpas bestämmelserna i 23-25 §§ och 30 § första meningen förvaltningslagen (1986:223) om överklagande.

Har beslut som avses i första stycket meddelats av tingsrätt och rör det handling i domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet, överklagas det hos hovrätten. Motsvarande beslut av hovrätt i där väckt eller dit överklagat ärende överklagas hos Högsta domstolen. Vid överklagande av tingsrätts eller hovrätts beslut tillämpas i övrigt bestämmelserna i rättegångsbalken om överklagande av beslut.

Första och andra styckena gäller inte för beslut av riksdagen, Högsta domstolen eller Regeringsrätten.

Bilaga 4

Beslut av regeringen och av statsråd överklagas hos Regeringsrätten.

Angående rätt att överklaga beslut av myndighet som lyder under riksdagen är särskilt föreskrivet.”

Förslaget bygger på min uppfattning att även talan mot beslut av statsråd bör, i likhet med vad som t.ex. gäller beslut av riksdagsförvaltningen, föras hos Regeringsrätten. Om det emellertid skulle anses lämpligare att statsråds beslut överklagas enligt den gängse instansordningen, således hos kammarrätt, kan orden ”och av statsråd” utgå ur fjärde stycket. Överklagande av statsråds beslut sker då enligt huvudregeln i första stycket.

Ett problem är att konventionen, och därmed mitt uppdrag, uteslutande gäller miljöinformation medan jag i det föregående förordat att en ändring av generell karaktär bör göras i tryckfrihetsförordningen. Det är givet att beslut om en sådan åtgärd inte kan fattas enbart på grundval av de bedömningar som görs i denna promemoria med dess begränsade syfte. Lämpligheten av den föreslagna ändringen bör således bedömas mot bakgrund av ytterligare, mera övergripande, överväganden.

Avslutningsvis kan sägas att den, såvitt jag kan bedöma, enda egentliga nackdel som är förknippad med att välja det alternativ som jag förordar är att, om inget oförutsett inträffar, ett slutligt beslut inte kan komma till stånd förrän genom ett andra riksdagsbeslut efter valet år 2006. Som framgått av avsnitt 6 tycks emellertid EG-direktivets förpliktelser – om inte någon ändring i sista minuten sker – kunna uppfyllas utan att möjlighet ges att föra talan mot regeringens eller statsråds beslut. Den ändring som förordas är alltså främst motiverad av att den behövs för att uppfylla en folkrättslig förpliktelse enligt Århuskonventionen. Det kunde möjligen övervägas att, om ett arbete inleds med inriktning mot att åstadkomma en ändring i tryckfrihetsförordningen, ratificera konventionen utan att det arbetet ännu slutförts.

Stockholm den 23 januari 2003

Mats Melin

Myndighetsbegreppet enligt Århuskonventionen och 2003 års EG-direktiv om miljöinformation

11

Med offentlig förvaltning vid sidan av myndighetsutövning menas alla de regler som myndigheterna är skyldiga att iaktta i sitt arbete, utan att agerandet nödvändigtvis kan kallas för myndighetsutövning, t.ex. den kommunala självkostnadsprincipen eller regler om krav på upphandling.

Genom beslut av statsrådet Lena Sommestad den 12 augusti 2003 uppdrog Regeringskansliet åt mig att utreda vissa frågor med anledning av Århuskonventionen och direktivet om allmänhetens tillgång till miljöinformation.

Härmed redovisas mitt uppdrag

Stockholm den 17 december 2003

Stefan Rubenson

1 Sammanfattning

Århuskonventionen och den nya EG-direktivet om miljöinformation använder ett mer vidsträckt myndighetsbegrepp än vad som normalt brukas i Sverige. Vid bedömningen av vad som är en myndighet i svensk rätt används ett antal formella kriterier medan konventionen och EG-direktivet i stället bestämmer myndighetsbegreppet genom en funktionell definition, dvs. det är organets uppgifter som är avgörande för huruvida det skall betecknas som myndighet eller ej En avvikelse från den formella definitionsmodellen av myndighetsbegreppet innebär problem från offentlighetssynpunkt eftersom den formella definitionen av myndighetsbegreppet samtidigt grundlägger offentlighetsprincipens tillämpning. i Sverige.

Alltfler verksamheter som tidigare varit av utpräglad offentlig art har numera helt eller delvis övergått i annan form. Offentlig förvaltning i Sverige utövas således inte bara av myndigheter utan också av andra organ i vars verksamhet ingår såväl myndighetsutövning som offentliga förvaltningsuppgifter.

11

Regeringsformen bygger också på tanken att den

offentliga verksamheten kan bedrivas av organ som antingen är statliga eller kommunala myndigheter eller som är bolag, föreningar, stiftelser, samfälligheter eller individer som utövar myndighet med stöd av lag, och i övrigt kan handha offentliga förvaltningsuppgifter med stöd av ett överlämnande i icke preciserad form enligt RF 11:6. I sekretesslagen finns föreskrifter som innebär att handlingsoffentlighet även råder hos vissa enskilda organ.

Rätten att ta del handlingar hos organ som inte är vare sig en statlig eller kommunal myndighet finns reglerad i 1 kap. 8 § och 9 §§sekretesslagen och innebär att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos en myndighet i tillämpliga delar skall gälla också handlingar hos de organ som paragraferna innefattar. Lagtekniskt är lösningen den att till 1 kap 8 § finns knutet en bilaga som uttryckligen anger de enskilda organ som paragrafen avser. Bestämmelserna i 1 kap. 9 § sekretesslagen tar sikte på att tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter också gäller handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande.

Att Århuskonventionen och EG-direktivet om miljöinformation definierar begreppet myndighet på ett vidare sätt än vad som innefattas i det svenska myndighetsbegreppet innebär konsekvenser för den svenska lagstiftningen i fråga om handlingsoffentlighet. Även i Danmark och Norge infördes vidgade regler om handlingsoffentlighet i samband med att dessa båda länder ratificerade konventionen. För svenskt vidkommande påkallar dock inte

Århuskonventionens och direktivets krav på handlingsoffentlighet nödvändigtvis så långtgående lagstiftning som i Norge och Danmark på grund av den handlingsoffentlighet som redan finns genom tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen.

Bilaga 5

Vid bedömningen om ett organ är en myndighet utanför den gängse kretsen av statliga och kommunala myndigheter har jag gått till väga på följande sätt.

Det avgörande för bedömningen huruvida ett organ eller en person kvalificerar sig som myndighet i Århuskonvention eller direktivets mening är att det finns ett offentligt åtagande, att detta åtagande kommer till uttryck genom föreskrift eller beslut samt att någon form av offentligt ansvar ändå kvarstår. Det är dessutom naturligt att knyta an till ett samband med miljön eftersom Århuskonventionen och EG-direktivet definierar myndigheter som inte är statliga eller kommunala organ med att verksamheten skall röra eller ha samband med miljön, något som bör betyda att verksamheten eller del därav har en inriktning som medför att organet besitter eller kommer att besitta miljöinformation på det sätt denna term har definierats i konventionen och direktivet. Genom att knyta ihop de olika särdragen, dvs. det myndighetsspecifika med miljöinformationen extraheras de funktionella myndigheter som kan kopplas till Århuskonventionen och EG-direktivet om miljöinformation.

Den genomgång som jag har gjort har gett till resultat att det visat sig finnas ett begränsat antal organ som kan tänkas falla in under det vidare myndighetsbegreppet som gäller enligt konventionen och direktivet.

De få organ som jag med utgångspunkt i de ovan angivna kriterierna har identifierat engagerar mestadels ett litet antal människor, och torde besitta miljöinformation av sådant slag som angår enbart en begränsad krets av befolkningen. Det är alltså inte fråga om organ som kan anses ha övertagit ansvaret för samhällsangelägenheter av den art som kvalificerar för att föras upp på bilagan till 1 kap. 8 § sekretesslagen. Även en rad andra skäl talar mot en sådan lagteknisk lösning. Det nu sagda har emellertid ett undantag, nämligen AB Göta Kanalbolag, där ett tillägg till bilagan som hör till 1 kap. 8 § sekretesslagen framstår som den mest ändamålsenliga lösningen.

Den minst ingripande lösningen i övrigt är att komplettera lagstiftningen på de särskilda områden där s.k. funktionella myndigheter verkar utan att handlingsoffentlighet redan råder. Vad som talar för en sådan lösning är dessutom att något behov av en stor omstöpning av gällande ordning i fråga om handlingsoffentlighet inte har framkommit på grund av Århuskonventionen och EG-direktivet om miljöinformation.

Jag föreslår således den lösningen att ett tillägg görs i 15 kap. miljöbalken om rätt till miljöinformation i samband med avfallshantering som utförs av enskilda organ och därutöver tillägg till följande lagar, nämligen lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, lagen (1976:997) om vattenförbund, lagen (1981:533) om fiskevårdsområden och lagen (2000:592) om viltvårdsområden. Härjämte tillförs AB Göta Kanalbolag bilagan till 1 kap. 8 § sekretesslagen såvitt avser förvaltningen av den miljö som ingår i kanalbolagets uppgifter.

För en eventuellt fortsatt diskussion har jag som bilaga 1 fogat ett utkast till en lag om miljöinformation som skulle kunna vara ett alternativet till vad jag har föreslagit, dvs. för den händelse man väljer att göra en mer generell reglering genom en särskild lag om miljöinformation. En generell lag om miljöinformation innebär att det får bli en prövning i det enskilda fallet huruvida organet, i de fall det inte är fråga om en statlig eller kommunal inrättning, likväl är en myndighet och om det dessutom innehar miljöinformation. Ytterst blir det med en fråga för rättstillämpningen att bedöma när förutsättningar föreligger för lagens tillämpning. Fördelen är naturligtvis att inga enskilda organ på förhand är uteslutna för att bli föremål för lagens räckvidd samtidigt som nackdelen är att en betydande

osäkerhet kan uppstå hos enskilda organ åtminstone innan någon praxis har hunnit etableras. En lösning med en särskild lag vid sidan av sekretesslagstiftningen torde dock kräva ett betydligt mer omfattande utredningsarbete än det uppdrag som givits mig; detta med tanke på att en sådan ordning skulle avvika från den hävdvunna principen om lagreglering av offentlighet och sekretess. Jag är inte heller övertygad om att en särskild lag om rätt till miljöinformation behövs för att Sverige skall leva upp till sina åtaganden.

Bilaga 5

2 Författningsförslag

2. 1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs att i miljöbalken skall införas tre nya paragrafer, 15 kap. 36-38 §§, samt närmast före 15 kap. 36 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 kap.

Miljöinformation

36 §

Den som yrkesmässigt hanterar avfall är skyldig att lämna enskilda den miljöinformation som begärs i frågor som rör avfallshanteringen.

Miljöinformationen skall lämnas så snart som möjligt och senast en månad efter det att begäran lämnades in. Om begäran avser information som är omfattande eller på annat sätt komplicerad, får tiden dock förlängas till två månader. Vid förlängning skall sökanden informeras om orsaken till den.

37 §

En begäran om miljöinformation får avslås om

1. enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden kan lida skada om informationen lämnas,

2. informationen redan finns tillgänglig i annan form eller hos någon myndighet,

3. begäran avser material som inte har färdigställts,

4. begäran är uppenbart orimlig eller för allmänt hållen.

Ett beslut att inte lämna miljöinformation skall vara skriftlig, om begäran var skriftlig, eller om sökanden har begärt det. Ett sådant beslut får överklagas hos länsstyrelsen. Beslutet skall innehålla en upplysning om detta.

Vid överklagande tillämpas bestämmelserna i 23–25 §§ och 30 § första meningen förvaltningslagen (1986:223).

38 §

I det allmännas verksamhet gäller sekretesslagen (1980:100).

Denna lag träder i kraft den

Bilaga 5

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar skall införas två nya paragrafer, 33 a och 39 §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

33 a §

Enskilda har rätt att utan dröjsmål och senast en månad efter det att begäran framställdes få den miljöinformation som finns hos huvudman för va-anläggning som har förklarats för allmän enligt 31 §.

39 §

Ett beslut att avslå en begäran om miljöinformation skall vara skriftlig, om begäran var skriftlig, eller om sökanden har begärt det. Ett sådant beslut får överklagas hos länsstyrelsen. Beslutet skall innehålla en upplysning om detta.

I fråga om överklagande av beslut om att ta del av handlingar tillämpas bestämmelserna i 23–25 §§ och 30 § första meningen förvaltningslagen (1986:223) om överklagande.

Denna lag träder i kraft den

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:997) om vattenförbund

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1976:997) om vattenförbund skall införas två nya paragrafer, 7 a och 34 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 a §

Enskilda har rätt att utan dröjsmål och senast en månad efter det att begäran framställdes få den miljöinformation som finns hos förbundet i frågor som rör vattenbeskaffenhet eller vatten- förhållandena inom verksamhetsområdet.

34 a §

Ett beslut att avslå en begäran om miljöinformation skall vara skriftligt, om begäran var skriftlig eller om sökanden har begärt det. Ett sådant beslut får överklagas hos länsstyrelsen. Beslutet skall innehålla en upplysning om detta.

Vid överklagande tillämpas bestämmelserna i 23–25 §§ och 30 § första meningen förvaltningslagen (1986:223).

Denna lag träder i kraft den

Bilaga 5

2. 4 Förslag till lag om ändring i lagen (1981:533) om fiskevårdsområden

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1981:533) om fiskevårdsområden dels att 31 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 9 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 a §

Enskilda har rätt att utan dröjsmål och senast en månad efter det att begäran framställdes få den miljöinformation som finns hos föreningen i frågor som rör fisket i området, om inte spridning av informationen skadar fiskets intressen.

31 §

Anser en medlem vars rätt berörs av beslut på fiskestämma eller beslut av fiskevårdsområdesföreningens styrelse att beslutet inte har tillkommit i behörig ordning eller att det strider mot denna lag eller annan författning eller mot stadgarna eller kränker hans enskilda rätt, får han överklaga beslutet hos länsstyrelsen genom besvär.

Anser en medlem vars rätt berörs av beslut på fiskestämma eller beslut av fiskevårdsområdesföreningens styrelse att beslutet inte har tillkommit i behörig ordning eller att det strider mot denna lag eller annan författning eller mot stadgarna eller kränker hans enskilda rätt, får han överklaga beslutet hos länsstyrelsen genom besvär. Rätt att överklaga hos länsstyrelsen har också den som fått avslag på sin begäran om miljöinformation.

Besvärshandlingarna skall ha inkommit till länsstyrelsen inom fyra veckor från dagen för beslutet. I fråga om besvär mot styrelsens beslut räknas dock besvärstiden från den dag klaganden fick del av beslutet.

Fiskestämmans eller styrelsens beslut skall gälla utan hinder av att det har överklagats, om inte länsstyrelsen förordnar annat.

Denna lag träder i kraft den

2. 5 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:592) om viltvårdsområden

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:592) om viltvårdsområden

dels att 37 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 30 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

30 a §

Enskilda har rätt att utan dröjsmål och senast en månad efter det att begäran framställdes få den miljöinformation som finns hos föreningen i frågor som rör viltvården i området, om inte spridning av informationen skadar viltvårdens intressen

Bilaga 5

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

37 §

Beslut av viltvårdsområdesföreningens stämma eller styrelse får överklagas hos länsstyrelsen av den vars rätt berörs av beslutet, om beslutet gått honom eller henne emot, i frågor som gäller

1. jakt och annan viltvård,

2. medlemskap i föreningen enligt 4 §,

3. avstängning från områdesjakt enligt 26 §,

4. upplåtelse eller överlåtelse av jakträtt enligt 27 §

5. avgift enligt 29 §, eller

6. uteslutning ur föreningen enligt 33 § andra stycket.

Rätt att överklaga hos länsstyrelsen har också den som har fått avslag på sin begäran om miljöinformation.

Överklagandet skall ha kommit in till länsstyrelsen inom fyra veckor från dagen för beslutet. I fråga om överklagande av styrelsens beslut räknas dock tidsfristen från den dag klaganden fick del av beslutet.

Föreningsstämmans eller styrelsens beslut skall gälla även om det har överklagats, om inte länsstyrelsen beslutar annat.

Denna lag träder i kraft den

2. 6 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att bilagan till sekretesslagen (1980:100) skall ha följande lydelse.

Organ Verksamhet -------------------------------------------------------------------------------

Tjänstemännens Centralorganisation statligt stöd i i form av bidragtill studerande vid korttidsstudier (SFS 1976:1046) AB Göta Kanalbolag all förvaltning som rör miljön såvitt avser farlederna

mellan Mem vid Slätbaken och Motala vid Vättern (Östgötadelen) samt mellan Karlsborg vid Vättern och Sjötorp vid Vänern (Västgötadelen).( SFS 1983:744).

________________

Denna lag träder i kraft…

3 Uppdraget

Regeringskansliet har uppdragit åt mig att utreda vilka svenska aktörer som inte omfattas av det svenska myndighetsbegreppet och offentlighetsprincipen, men som ändå kan omfattas av definitionen av begreppet ”myndighet” som det anges i dels FN/ECE:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslut och rätt till överprövning i miljöfrågor (Århuskonventionen), dels Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG. Uppdraget innefattar vidare att utreda behovet av och förslå de eventuella författningsändringar som bedöms nödvändiga och lämpliga för att se till att dessa identifierade aktörer lever upp till konventionens och direktivets krav på aktiv informationsspridning och offentlighet vad gäller miljöinformation.

Bilaga 5

12

För en mer ingående redogörelse för Århuskonventionen – dock främst i andra avseenden än vad som berörs av mitt uppdrag – hänvisas till JT 1999-2000 s. 3 f och s. 823 f. där artikelförfattaren, Jonas Ebbesson, samtidigt diskuterar konventionens eventuella betydelse för svensk miljölagstiftning.

3.1 Något om tillvägagångssättet vid genomförandet av uppdraget

För att kartlägga de frågor som omfattas av uppdraget har jag tillställt Naturvårdsverket och samtliga länsstyrelser en enkät som innehåller tre huvudfrågor, nämligen för det första, hur uppfattar respektive myndighet konventionens och direktivets myndighetsbegrepp, för det andra, känner myndigheten till organ eller aktörer som skulle kunna betecknas som myndighet i konventionens eller direktivets mening, utan att vara myndighet i svensk offentligrättslig mening, och – om så är fallet – vilka organ eller aktörer rör det sig om och vilka uppgifter har de samt slutligen, i de fall man känner till sådana organ eller aktörer som här efterfrågas, på vilket sätt har dessa organ/aktörer erhållit sitt uppdrag; har det skett genom författningsreglering, beslut i enskilda ärenden eller på annat sätt? Även Svenska kommunförbundet har tillställts enkäten. Samtliga tillfrågade har svarat.

4 Allmänt om Århuskonventionen

12

Konventionen betecknas som en FN/ECE-konvention eftersom FN:s ekonomiska kommission för Europa (ECE) tillhandahåller traktatens sekretariat.

Konventionen antogs inom ramen för FN:s ekonomiska program för Europa (ECE) 1998 och trädde i kraft 2001 sedan 16 länder tillträtt den. Av artikel 1 framgår att det åligger envar konventionsstat att säkerställa rätten till tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocessen och tillgång till rättsmedel i saker som rör miljön. De nu nämnda förpliktelserna knyter an till konventionens övergripande syfte enligt artikel 1, nämligen att bidra till att alla personer i denna och kommande generationer ges en skyddad rätt att leva i en miljö som är tillfredsställande i förhållande till hans eller hennes hälsa och välfärd.

4. 1 Konventionens uppbyggnad

Konventionen syftar till att tillförsäkra allmänheten rättigheter i främst tre avseenden, nämligen rätt att ta del av miljöinformation som finns hos myndigheter, rätt att vara delaktig i beslutsprocesser som har inverkan på miljön samt rätt att få beslut av myndigheter i frågor som rör miljön överprövade av domstol.

När det gäller rätten att ta del av miljöinformation skall myndigheter på begäran ge allmänheten tillgång till sådan information. Konventionens regelverk säkerställer att myndigheter, under vissa angivna förutsättningar och inom vissa tidsramar, tillhandahåller miljöinformation till dem som begär det. Det ligger också på myndigheterna att se till att offentliga myndigheter samlar in och sprider relevant miljöinformation. Konventionen innehåller vidare exempel på arrangemang som skall underlätta för allmänheten att få tillgång till information, såsom upprättandet av databaser, framtagandet av rapporter och andra särskilda informationsinsatser.

Beträffande rätten till delaktighet i beslutsprocesser finns bestämmelser om bl.a. allmänhetens rätt att delta i beslut som gäller tillåtligheten av vissa verksamheter. Allmänheten skall dessutom genom lämpliga åtgärder ha medinflytande när det gäller utformningen av planer och program som har betydelse för miljön och, i lämplig utsträckning, möjlighet att delta vid utformningen av miljöpolitiken och av föreskrifter på miljöområdet.

Ett särskilt avsnitt gäller rätten att få vissa myndighetsbeslut överprövade av domstol eller av annat självständigt organ. Den rätten gäller såväl beslut om tillhandahållande av information som beslut om allmänhetens delaktighet i beslutsprocessen. Dessutom föreskrivs, att allmänheten - under vissa förutsättningar - skall kunna få åtgärder eller passivitet, som kan läggas personer eller myndigheter till last som stridande mot den

nationella miljölagstiftningen, prövade i domstol eller i administrativ ordning.

Bilaga 5

4 .1.2 Konventionens definition av begreppen myndighet och miljöinformation

Själva idén med hur Århuskonventionens angriper frågan om allmänhetens rätt till miljöinformation har sin grund i att medborgarna skall ges samma rätt till miljöinformation oavsett i vilka former de ansvariga myndigheterna har låtit organisera förvaltningen av allmänna angelägenheter inom det enskilda landet. Den omständigheten, att ett offentligt åtagande utförs i annan organisatorisk form än direkt av stat eller kommun, får således inte leda till att samhällsinformation på miljöområdet görs otillgänglig för medborgarna.

I konventionens artikel 2, Definitioner, återfinns under punkt 2 följande definition av begreppet myndighet

2. myndighet:

(a) statlig eller annan offentlig förvaltning, (b) fysiska eller juridiska personer som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt

nationell rätt, inbegripet särskilda uppgifter, verksamheter eller tjänster som rör miljön,

(c) fysiska eller juridiska personer som har offentligt ansvar eller offentliga uppgifter

eller som tillhandahåller offentliga tjänster som har samband med miljön under överinseende av ett organ eller en person som avses i a eller b.

(d) institutioner i sådana regionala organisationer för ekonomisk integration som

avses i artikel 17 och som är parter i denna konvention.

Beteckningen myndighet omfattar inte organ eller institutioner när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet.

Begreppet miljöinformation definieras i artikel 2 punkt 3 på följande sätt:

3. miljöinformation: all information i skriftlig form, bild- eller ljudform, elektronisk form eller annan materiell form om

(a) tillståndet för olika delar av miljön, som luft och atmosfär, vatten, jord, mark,

landskap och naturområden, biologisk mångfald och dess delar, inbegripet genetiskt modifierade organismer, och samspelet mellan dessa delar,

(b) faktorer som substanser, energi, buller och strålning samt verksamheter eller

åtgärder, inbegripet förvaltningsåtgärder, miljöavtal, riktlinjer, lagstiftning, planer och program, som påverkar eller troligtvis påverkar de delar av miljön som anges i a, samt kostnads- och nyttoanalys och andra ekonomiska analyser och antaganden som används i beslutsfattandet på miljöområdet,

(c) tillståndet för människors hälsa och säkerhet, livsvillkor, kulturmiljöer och

byggnadsverk, i den mån de påverkas eller kan påverkas av tillståndet för miljöns beståndsdelar eller, genom dessa beståndsdelar, av de faktorer, verksamheter eller åtgärder som avses i b.

4.1.3 Några huvuddrag av myndigheternas skyldigheter i fråga om tillgång till miljöinformation enlig konventionen

Av artikel 4 med rubriken Tillgång till miljöinformation följer som huvudregel att det åligger myndigheterna, att efter begäran, ge allmänheten tillgång till miljöinformation inom ramen för den nationella lagstiftningen jämte kopior av de handlingar som innehåller informationen, utan att den som begär informationen behöver ange skälen för sin begäran. Miljöinformationen skall lämnas ut så snart som möjligt, dock senas en månad efter det att begäran lämnades in, om inte informationen är så omfattande och komplicerad att tidsfristen bör förlängas till högst två månader.

Bilaga 5

13

The Aarhus Convention An Implementation Guide, United Nations New York and Geneva, 2000, ISBN 92-1-116745-0. Finns också att hämta på nätet genom www.unece.org/env/pp En begäran kan dock avslås antingen därför att informationen redan finns tillgänglig i annan form eller om begäran är uppenbart orimlig eller för allmänt hållen eller avser material som ännu inte har färdigställts. Enligt artikel 3 punkt 4 får en begäran avslås om motstående intressen som hänsynen till internationella förbindelser, kommersiella förhållanden eller värn av den privata sfärens är av sådan tyngd att de väger över. Är det fråga om sekretess som avser kommersiella intressen skall sekretessen dock inte hindra utlämnande av information om sådana utsläpp som har betydelse när det gäller miljöskyddets intressen. Om den begärda informationen inte finns hos den myndighet som sökanden vänt sig till, skall myndigheten så snart som möjligt meddela sökanden hos vilken myndighet informationen kan sökas eller vidarebefordra begäran till den aktuella myndigheten och samtidigt informera sökanden om detta. Beslut om avslag på en begäran skall vara skriftlig, om begäran var skriftlig, eller sökanden begär det. Beslutet skall innehålla en motivering till avslaget och upplysa om de möjligheter som finns att få beslutet överprövat. Enligt artikel 5 finns en skyldighet för myndigheterna att uppdatera relevant miljöinformation och inom ramen för den nationella lagstiftningen lämna allmänheten tillräcklig information om arten och omfattningen av den miljöinformation som finns hos myndigheten och se till att denna information verkligen är tillgänglig på olika sätt. I artikel 6 som rör allmänhetens deltagande i beslut om vissa verksamheter stadgas skyldigheter för myndigheter som t.ex. i punkt 6 att ge parterna rätt att ta del av all information som är av betydelse för beslutsprocessen och som finns tillgänglig hos myndigheterna dock med de begränsningar av informationsskyldigheten som tidigare nämnts. I artikel 7, som behandlar allmänhetens deltagande i utarbetandet av planer, program och riktlinjer avseende miljön, skall den behöriga myndigheten fastställa vilken allmänhet som får delta i detta arbete som också innefattar möjligheter att delta i utarbetandet av riktlinjer för miljön. Artikeln synes förutsätta en rätt att ta del av den miljöinformation som finns hos behöriga myndigheter. Artikel 9 handlar om tillgång till rättslig prövning och slår fast att den som anser att hans eller hennes rätt enligt artikel 4, dvs. rätten till tillgång till miljöinformation, har lämnats utan avseende, felaktigt avslagits helt eller delvis, besvarats otillräckligt eller på annat sätt inte har behandlats i enlighet med bestämmelserna i artikel 4, kan få saken prövad av domstol eller annat oberoende och opartiskt organ som har inrättats genom lag. 4.2 Tolkningen av Århuskonventionen enligt särskild genomförandeguide För tolkningen av Århuskonventionen har Förenta Nationernas Europeiska Kommissionen för Europa (FN/ECE) publicerat en genomförandeguide (Implementation Guide).

13

Det bör

betonas att guiden inte är något bindande folkrättsligt instrument, utan har utarbetats av en månghövdad arbetsgrupp som har bestått av företrädare såväl för miljöorganisationer som myndigheter och med särskild hjälp av the Regional Environmental Center for Central and Eastern Europe (REC) samt med finansiering från den danska miljöstyrelsen. Syftet har, enligt vad arbetsgruppen uttalar i guiden, varit att göra tolkningen av konventionen klarare för att därigenom underlätta genomförandet, och guiden är riktad främst till dem som på regerings- och myndighetsnivå skall tillämpa konventionen, även om, som påpekas i inledningen, också andra intressenter kan ha användning av den. Av intresse för mitt uppdrag är främst tolkningarna av begreppen ”public authority” (myndighet) och ”environmental information” (miljöinformation).

I fråga om myndighetsbegreppet berör guiden i inledningen den nu för tiden alltmer aktuella frågan hur man i frågor om offentlighet skall bedöma verksamheter som tidigare

bedrivits av det allmänna, men som därefter har organiserats i privaträttsliga former. Arbetsgruppen konstaterar här att en sådan nyordning likväl inte innebär att offentliga tjänster eller aktiviteter kan föras bort från den sfär som innefattar allmänhetens medverkan och informationsbehov (that such innovations cannot take public services or activities out of the realm of public involvment, information and participation.) Denna tolkning är inte kristallklar och är naturligtvis inte heller menad att vara det. Arbetsgruppen har här har valt att uttrycka sig i annorlunda ordalag än konventionen och detta antagligen för att konventionen inte ger någon närmare ledning för tolkningen av frågan. Arbetsgruppen har gjort en tolkning i konventionens anda och kan väl närmast mena, att det inte är associationsformen som skall vara avgörande vid bedömningen av de frågor om allmänhetens rätt till miljöinformation som regleras av konventionen, utan mera vad saken rätteligen hör hemma i ett funktionalistiskt samhälls- och myndighetsperspektiv. I den fortsatta redovisningen kommer jag att peka på att det norska genomförandet präglas av ett liknande angreppssätt.

Bilaga 5

Vad så angår artikel 2 underpunkt 2 b omfattar konventionens myndighetsbegreppet fysiska eller juridiska personer som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell lagstiftning. Genomförandeguiden anger i enlighet härmed att uppgiften skall ha tillagts ”myndigheten” genom stöd av någon författning (it is evident that there needs to be a legal basis).

En betydligt vidare definition av myndighetsbegreppet innehåller underpunkten 2 c i artikel 2, en bestämmelse som omfattar någon som har offentligt ansvar eller uppgifter eller tillhandahåller offentliga tjänster som har samband med miljön och som på något sätt är underordnad en statlig eller kommunal myndighet eller någon annan som agerar med lagstöd i dessa sammanhang. Här nämner guiden en rad organ som kan falla in under definitionen. Om ett privat organ tillhandahåller tjänster som tidigare har skötts av det allmänna, guiden nämner tillhandahållandet av vattentjänster, kan det organ som sköter verksamheten falla in under myndighetsbegreppet, om det rör sig om allmänna tjänster som sker under tillsyn av någon myndighet. Enligt guiden täcker bestämmelsen också sådan verksamhet där någon som står utanför den gängse myndighetssfären likväl utför allmänna tjänsten och som bekräftelse av detta förhållande har getts rätt att betinga sig avgift som ersättning för sina tjänster. Genomförandeguiden nämner som ett exempel på vad man avser särskilt avfallsområdet som ett sådant område som åsyftas. Guiden ger ett annat exempel genom att referera till ett avgörande som rörde tillämpningen av EG-direktivet 90/313/EG om rätt att ta del av miljöinformation. I ett avgörande uttalade en brittisk domstol enligt genomförandeguiden att va-området omfattades av direktivet och att följaktligen tillhandahållandet av sådana tjänster skulle anses härröra från ett allmänt åtagande, oavsett i vilken organisationsform som tjänsterna utfördes.

När det gäller miljöinformation, kan det noteras, att definitionen omfattar alla former av dokumentation inklusive bandinspelningar och datafiler. Även framtida, ännu inte kända former för lagring av information, anses täckta av konventionen. Det är inte enbart den miljöinformation som har dokumenterats i någon form som omfattas av begreppet, utan också den muntliga, ännu inte dokumenterade formen av information som finns tillgänglig, skall anses omfattas av konventionens miljöinformationsbegrepp. När det gäller specifika former av miljö som t.ex. luft, pekar guiden på att även inomhusluften omfattas av konventionen liksom den luft som räknas till arbetsmiljön.

5 Direktiv 2003/4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation

5 .1 Myndighetsbegreppet och rätten att överklaga

Direktivet ersätter direktivet 90/313/EEG om rätt att ta del av miljöinformation. Det nya direktivet syftar till att garantera rätt till tillgång till miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheters räkning samt att se till att miljöinformation successivt görs tillgänglig för eller sprids till allmänheten. Definitionen av myndighetsbegreppet i

Bilaga 5

14

Said Mahmoudi: EU: s miljörätt, 2:a uppl. 2003, Jan H. Jans: European Environmental Law, Second Revised Edition, 2000.

15

Dom 26 juni 2003 i mål C-233/00. artikel 2 punkt 2 överensstämmer i relevanta delar med Århuskonventionen. Enligt direktivet kan dock medlemsstaterna föreskriva att definitionen av myndighet inte skall omfatta organ eller institutioner när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet. En intressant avvikelse mellan Århuskonventionen och EG-direktivet rör vilka beslut som är överklagbara, där EG-direktivet öppnar för en begränsning som inte återfinns i Århuskonventionen. Om en medlemsstats konstitutionella ordning, vid den tidpunkt då direktivet antogs, inte innehöll några bestämmelser om ett prövningsförfarande i den mening som avses i artikel 6 i direktivet (tillgång till rättslig prövning), får medlemsstaten sålunda föreskriva att dessa organ eller institutioner inte skall omfattas av definitionen. Denna bestämmelse tolkar jag ha den betydelsen - i detta sammanhang och med utgångspunkt i nu gällande svensk lagstiftning - att ett avslagsbeslut, som inte är överklagbart med stöd av tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen, inte heller framdeles behöver vara överklagbart. 5.2 Miljöinformation enligt direktivet Vad som räknas som miljöinformation enligt artikel 2 punkt 1 täcker konventionens definition och tillägger därutöver något ytterligare, t.ex. finns en tydligare hänvisning till avfall som en faktor som kan påverka tillståndet i miljön i direktivet. Rapporter om genomförande av miljölagstiftningen (rapportering som en del av genomförandet av EU:s miljörätt) utgör också miljöinformation enligt direktivet. 5.3 EG-domstolens praxis beträffande 1990 års miljöinformationsdirektiv Om tillämpningen av 2003 års direktiv är naturligtvis omöjligt att uttala sig om, då direktivet nyligen trätt i kraft. I fråga om dess föregångare finns tre avgöranden nämnda i litteraturen, ett från förstainstansrätten och två från EG-domstolen.

14

Det avgörande som är

av något intresse rör ett mål mellan Kommissionen och Tyskland, där domstolen slår fast bl.a. direktivet innebar, att möjligheten för en medlemsstat att avslå en begäran om att ta del av miljöinformation balanseras av en skyldighet att lämna ut information, när det är möjligt att skilja ut vilken uppgift som omfattas av sekretess och vilka som kan lämnas ut. Härtill har nyligen ytterligare en dom tillkommit, Kommissionen vs. Frankrike, en dom av så sent datum att den inte finns omnämnd i standardlitteraturen på området.

15

I denna dom fälls

Frankrike på en rad punkter när det gäller införlivandet av informationsdirektivet. Av intresse är följande. I fråga om vilka handlingar som direktivet omfattade invände Frankrike att en fransk myndighet inte var skyldigt att lämna ut handlingar som myndigheten innehade i de fall handlingarna saknade samband med offentlig verksamhet (gällde både avtal där myndigheten uppträdde som markägare och avtal mellan enskilda markägare). Domstolen godtog inte denna invändning, utan ansåg att uppgifter om miljön hade en mer vidsträckt betydelse än enbart offentlig verksamhet. Vidare fann domstolen att det franska sekretessundantaget var för vitt eftersom det undantog allt som enligt fransk lag var belagt med sekretess liksom att det inte lämnades utrymme i den franska lagstiftningen att lämna ut begärda uppgifter delvis.

6 Genomförandet i de nordiska länderna

6.1 Norge

Århuskonventionen har i Norge genomförts främst genom Lov om rett till miljøinformasjon i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven). Norges

Bilaga 5

16

Ot.prp.nr. 116 ( 2001-2002) tillträde till Århuskonventinen innebar också ändringar i produktkontrolloven, plan och bygningsloven, tvangsfullbyrdesloven och genteknologiloven. Det huvudsakliga genomförandet skeddes genom miljøinformasjonsloven, som består av 22 paragrafer indelade i sex kapitel. Lagen har bifogats som bilaga 2. Det norska genomförandet avser hela direktivet dock med en betydligt högre ambitionsnivå än konventionen i det att upplysningsplikten gäller för flera inrättningar än vad som utgör myndigheter i konventionens mening. Även privat verksamhet samt verksamhet som ett offentligt organ driver utanför myndighetsområdet omfattas nämligen av informationsplikten. I första kapitlet (1 – 7 §§) ges bl.a. definitioner av begrepp som kommer till uttryck i lagens senare materiella delar. Följande kan vara av särskilt intresse vad gäller 1 kap. Med miljöinformation (miljøinformasjon) menas enligt 2 § 1 faktiska upplysningar och bedömningar (vurderingar) om miljön (a), faktorer som kan påverka miljön som planlagda och igångsatta verksamheter eller åtgärder i miljön, produkters egenskaper eller innehåll, förhållande vid drift av verksamhet samt administrativa avgöranden eller verksamheter som beslut i enskilda ärenden, avtal, föreskrifter, planer, strategier och program samt tillhörande analyser, beräkningar och förutsättningar (b). Härutöver täcker begreppet miljöinformation enligt 2 § 1 (c) faktiska upplysningar och bedömningar som rör människors hälsa, säkerhet och levnadsvillkor i den grad detta påverkas eller kan bli påverkat av tillståndet i miljön eller faktorer som påverkar eller kan påverka i miljön enligt vad som angetts vid (b). Med miljö förstås den yttre miljön inklusive kulturminnen och kulturmiljön. (2 § 2). I första kapitlets 5 § återfinns också definitionen av offentliga organ (offentlig organ). Paragrafen är uppdelad i två punkter, 1 och 2. Punkt 1, som i sin helhet hänvisar till kapitel 3, är i sin tur uppdelad genom underpunkter, a, b och c, och rör miljøinformasjon hos offentlig organ. Med offentligt organ menas varje förvaltningsorgan som omfattas av 1 § i offentlighetsloven (5 § 1 a), eller rättssubjekt som utövar offentliga funktioner eller utbjuder tjänster till allmänheten och som kontrolleras av ett organ som faller in under (a). Det nu sagda gäller dock inte för aktiviteter som drivs i konkurrens med privat verksamhet. Offentlig kontroll föreligger när organ som faller in under (a) upptar mer än hälften av rättssubjektets styrande organ eller på annat sätt har bestämmande inflytande över rättssubjektet (5 § 1 b). Den sista delen av 5 § 1 med underrubriken c är den som i sammanhanget är den mest intressanta och avser rättssubjekt som genom lag, föreskrifter eller på uppdrag från organ från organ som faller in under (a) eller (b) och har till uppgift att utföra offentliga funktioner eller erbjuda tjänster till allmänheten som angår miljön i den utsträckning saken angår miljöinformation som knyter an till funktionerna eller tjänsterna. Det är alltså i 5 § 1 a, b och c som Århuskonventionens myndighetsbegrepp gör sig gällande, men den norska utgångspunkten är även här vidare än konventionen därför att i den norska definitionen av a respektive b saknas anknytning till offentligt organ som handlägger frågor som rör miljön, utan miljöanknytningen finns enbart i c. Anknytningen till miljöinformation för offentliga organ under a och b återfinns i stället i de materiella reglerna i 3 kap. Den valda utformningen gör dock att den norska lagen redan genom underpunkten b får en väldigt bred tillämpning utöver den sedvanliga myndighetssfären på miljöområdet. Den intressantaste punkten i miljøinformasjonsloven är givetvis 5 § 1 underpunkt c, dvs. organ som genom lag, föreskrift eller på uppdrag från offentligt organ antingen utför allmänna uppgifter eller tillhandahåller tjänster åt allmänheten som angår miljön. I den norska propositionen

16

beskrivs avgränsningen på följande sätt:

Departementet mener at begrunnelsen for å utvide definisjonen av offentlig organ på den måten som her er gjort i Århuskonventionen er at offentlig tjenesteyting og oppgaveløsning skal være omfattet uansett hvordan den er organisert. Om et forvaltningsorgan i Norge velger å genomføre en oppgave selv eller sette den ut på

Bilaga 5

17

a. prop. avsnitt 11.6.4

anbud bør ikke påvirke allmennhetens tilgang til miljøinformasjon. Grunnvilkåret er derför att det dreier sig om funksjoner og tjenester som anses å være et offentlig ansvar eller fellesanliggende, eller bidrar till å løse en offentlig oppgave. I tillegg kommer kriteriet om at dette skal være av betydning for miljøet, slik at virksomheten må forutsettes å ha miljøinformasjon som kan ha allmen intresse. En rettesnor for avgrensningen av § 5 første ledd bokstav c er om det dreier seg om virksomhet hvor det kan foreligge miljøinformasjon av spesiell interesse for allmennheten og oppgaver som like gjerne kunne ha vært utført av et organ som omfattes av § 5 første ledd bokstav a eller b.

Verksamheter som anses kunna falla in under artikel 2.2 c uppges bl.a. vara insamling och hantering av avfall, framställning och distribution av energi, sanering efter oljeutsläpp, marksanering, skötsel av naturvårdsområden, miljötillsyn, skydd av hotade arter inklusive uppfödning av sådana arter.

17

Kapitel 2. Plikt til å ha kunnskap om miljøforhold omfattar såväl offentliga som privata aktörer. Kapitlet inleds (8 §) med en uttalad förpliktelse för myndigheter som omfattas av offentlighetsloven att i förhållande till sitt ansvarsområde besitta övergripande, relevant miljöinformation och göra den tillgänglig för allmänheten. Den information myndigheten här behöver besitta begränsas alltså till att vara på en övergripande nivå (på et overordnet nivå). Gäller det däremot den egna verksamheten, oavsett om den sker i offentlig eller privat regi (9 §), föreligger en skyldighet att ha kunskap om miljöförhållandena inbegripet insatsfaktorer och andra produkter som medför en inte obetydlig påverkan på miljön.

Enligt 10 §, som är uppdelad i fyra punkter, har envar rätt att få miljöinformation från ett offentligt organ i de fall informationen finns hos organet eller omfattas av organets kunskapsplikt och undantag inte har stadgats från informationsplikten (1). Paragrafen ger bl.a. vidare myndigheten rätt att avvisa en begäran om information om sökanden, trots hjälp, inte förmår att precisera sin begäran samt skyldighet att hjälpa den sökande om hans begäran har ställts till fel myndighet. Begäran om miljöinformation kan dock avslås även om begäran uppfyller kraven på precision. Regler om detta finns i 11 §, som säger att en begäran om miljöinformation kan avslås om det finns grunder för detta i offentlighetsloven och om det samtidigt föreligger et reelt og saklig behov for det (1). En särskild prövning om förhållandena är sådana skall göras varvid miljö- och samhällsintressena av ett utlämnande skall vägas mot ett avslag (2). Om miljö- och samhällsintressena vid en sådan prövning anses väga tyngst, skall informationen lämnas ut. En sådan prövning kan även utmynna i att en del av informationen lämnas och i samband med en sådan bedömning skall också innefatta överväganden om den sålunda lämnade informationen skulle ge en uppenbart missvisande bild av innehållet (3). Trots 11 § skall allmänheten alltid få tillgång till miljöinformation enligt 12 §, när det är fråga om hälsofarlig förorening eller förorening som kan orsaka allvarlig skada på miljön, förhållningsregler som kan hindra eller begränsa sådana skador samt ingrepp eller skador på miljön som skett olagligen.

I 13 § behandlas i fem punkter i vilken form informationen skall lämnas ut och hur utförlig den skall vara. Vidare anger paragrafen tidsfrister för utlämnandet av informationen. Normalt skall informationen lämnas så snart som möjligt och senast inom femton arbetsdagar. Om begäran innefattar stora mängder informationsmaterial eller kräver särskilda arbetsinsatser med hänsyn till informationens karaktär, kan tiden sträckas ut till två månader. Sökanden skall då särskilt underrättas om detta inom femton dagar samt då även om orsaken till tidsutdräkten, om underrättelsen inte framstår som uppenbart onödigt (3). Om begäran om miljöinformation avslås, skall sökanden underrättas skriftligen om detta med kort motivering till beslutet samt upplysningar om de rättsmedel som står till hans förfogande (4). Efter särskild framställan därom, har sökanden rätt att få en motivering till avslaget, en motivering som skall innehålla de bedömningar som beslutet grundar sig på. Även här gäller särskilda tidsfrister, sökanden har tre veckor på sig att framställa en sådan begäran om en redogörelse för vilka bedömningar myndigheten har gjort och

myndigheten har tio dagar på sig att svara. Om sökanden begär det, skall även den mer utförliga motiveringen vara skriftlig.

Bilaga 5

I 14 § återfinns regler om sekretess och hänsyn till den information som omfattas av sekretesskydd. Den som uppgifterna berör har en skyldighet i förekommande fall att informera myndigheten om vad han önskar skall omfattas av sekretess med hänsyn till konkurrensförhållanden i samband med att han lämnar uppgifter till myndigheten. Om myndigheten överväger att lämna ut sådana uppgifter skall den som skyddet avser underrättas om detta och ges tillfälle att svara inom lämplig tid. Ett beslut att lämna överlämnandet kan överklagas. I avvaktan på sakens utgång kan utlämnandet skjutas upp.

Avslag på begäran om miljöinformation kan enligt 15 § som huvudregel ske till närmaste överordnade förvaltningsorgan eller för myndigheter enligt offentlighetsloven. För närmare angivna specialfall skall dock klagan ställas till den som kontrollerar organet eller har särskilt ansvar för verksamheten.

Rätten till miljöinformation är inte som nämnts begränsad enbart till myndigheter och offentliga organs verksamheter. I 4 kap. Miljøinfomasjon om virksomhet (driftsforhold mv.) regleras förhållanden som rör näringsverksamhet och där såväl offentlig som privat verksamhet kan ingå. I 16 § slås fast att envar har rätt till miljöinformation från den som driver näringsverksamhet om sådana förhållanden som rör verksamheten, inklusive insatsfaktorer och produkter, som kan medföra en inte obetydlig påverkan på miljön (1). Även påverkan på miljön utanför Norges gränser på grund av produktion eller distribution omfattas av rätt till miljöinformation i den mån sådan information finns tillgänglig (2). En begäran om information kan dock avvisas om den är för allmänt hållen eller inte är tillräckligt specificerad för att identifiera vad det är för information som avses (3). De mer materiella grunderna för varför verksamhetsutövaren inte behöver lämna ut information återfinns i 17 § där punkt 1 anger tre olika omständigheter som denne kan åberopa för ett avslag, nämligen offentlighet kan skada sådana delar av miljön som är särskilt utsatta eller hotas av utrotning (a), kravet är uppenbart orimligt (b) eller informationen rör tekniska anordningar, affärsresultat samt drifts- eller affärsförhållanden som det av konkurrensskäl kan vara av betydelse att hemlighålla med hänsyn till den som informationen rör (c). Enligt 17 § (2) gäller liksom för offentliga organ att information alltid skall lämnas ut i de fall den rör hälsoskadliga föroreningar eller föroreningar som kan skada miljön, eller förhållningsregler som att hindra eller begränsa skador av sådan art och olovliga ingrepp eller olovliga skador på miljön. På motsvarande sätt som för offentliga organ gäller vidare enligt här aktuella bestämmelses hänvisning till 14 § 2 och 3 att tredje mans intresse av att skydda sina affärsförhållanden skall respekteras. Den som upplysningen gäller skall ges tillfälle att uttala sig innan informationen lämnas. Om ändå verksamhetsutövaren bestämmer sig för att lämna ut informationen skall den som informationen gäller underrättas om detta och har möjlighet att överklaga beslutet. 17 § 3 innehåller en hänvisning till 11 § 3 och avser alltså den bedömning som skall göras om del av informationen skall lämnas ut. Vad gäller hur en begäran om information skall behandlas påminner 18 § om 13 § även om skyldigheterna i 18 § är något mindre omfattande än vad som gäller för offentliga organ. Den som mottager en begäran har således rätt att välja den form som han anser ändamålsenlig (1). Kravet på informationens utformning är dock desamma, dvs. den skall vara täckande och förståelig i förhållande till informationsbehov som begäran anses omfatta. Det går också bra att hänvisa den sökande till redan allmänt tillgänglig information i form av register, rapporter, produktmärkning och liknande om informationen finns tillgänglig där (2). Flera verksamheter kan gå samman för att uppfylla informationsplikten (3). Den som mottar en begäran om information under 4 kap. har något längre tid en vad som gäller offentligt organ under 3 kap, han har nämligen en tidsfrist av en månad innan han senast skall ge ut informationen eller två månader, om mängden information som begärs eller karaktären av den begärda information gör det oskäligt betungande för honom att uppfylla kravet inom den kortare tidsfristen. Liksom gäller för offentliga organ föreligger dock underrättelseskyldighet för den som skall lämna ut informationen i de fall det är den längre tiden som kommer till tillämpning (4). Ett avslag på en framställan innehåller lägre krav på motivering än vad som gäller för motsvarande beslut av ett offentligt organ. Här räcker det inledningsvis med att orsaken till avslaget anges utan närmare motivering. Dock skall sökanden informeras såväl om sin rätt att få

Bilaga 5

18

L 170 (1999-2000) s. 37-39. närmare skäl för beslutet och sin rätt att klaga. Efter särskild begäran kan således sökanden få en kortfattad motivering till varför han fick avslag. Den som fått avslag till sin begäran om miljöinformation enligt 4 kap. kan klaga på beslutet enligt 19 §. Det intressanta här är att den norska lagen innehåller föreskrifter genom vilken en särskild klagonämnd, Klagenemnda for miljøinformasjon, inrättas (1). Denna klagonämnd består av ordförande, vice ordförande och sex ledamöter som Kungen utser för en tid av fyra år. Ordföranden och vice ordföranden skall vara jurister och vad gäller ledamöterna skall tre ledamöter ha sin bakgrund i det privata näringslivet och de tre övriga från respektive miljöskyddsorganisation, konsumentorganisation och media (3). Paragrafen innehåller tämligen utförliga regler om förfarandet i nämnden där det kan framhållas att Klagonämndens beslut har exekutiv verkan enligt tvangsfullbyrdelseloven (ung. utsökningsbalken) (6). Värt att nämna är också att utöver den särskilda lagen om miljöinformation har Århuskonventionen också medfört bl.a. ändringar i produktkontrolloven. Här är att märka att enligt 9 § har envar rätt att få information om produkter som föreligger hos ett offentligt organ. Denna rätt är inte undantagslös utan en avvägning av motstående intressen skall göras där dock i fråga om utlämnande av information stor tyngd fästes vid miljö- och samhällsintressena. Är informationen av sådan art att den är underkastad tystnadsplikt enligt lag lämnas den dock inte ut som huvudregel. Vissa upplysningar kan dock lämnas enligt 11 § och den som ger information till det offentliga organet kan åläggas att närmare redovisa vilken information som omfattas av sekretess och motiven för detta. Enligt 10 §, som riktar sig mot tillverkare, importörer, bearbetare, försäljare och brukare av produkter, kan dessa aktörer underkastas en långtgående informationsplikt om produkternas sammansättning och verkningar på hälsa och miljö. Informationen behöver inte lämnas ut om den skadar företagets konkurrensförmåga. Ett avslag kan överklagas till den nyss nämnda Klagenemnda. 6.2 Danmark I Danmark kom redan 1994 Lov om aktindsigt i miljøoplysningar. Lagen ändrades år 2000 som en följd av att Danmark tillträdde Århuskonventionen. Den danska lagstiftningen täcker inte lika många aktörer som den norska lagen och präglas av en mer begränsad ambition. Redan 1994 års lag täcker delar av Århuskonventionens krav på allmänhetens rätt till information på miljöområdet, och det danska genomförandet av Århuskonventionen fick därför mer karaktär av justeringar av denna lag och inte som i Norge, en ny lag. Även den danska lagstiftningen omfattar alla myndigheter som är underkastade offentlighetslagstiftningen. Lagen gäller vidare för sådana organ inklusive fysiska och juridiska personer som har ett offentligt ansvar för eller utövar offentliga funktioner eller tjänsteutövning i förhållande till miljön (1 § Stk. 2). I det danska lagstiftningsärendet har följande anmärkningar gjorts om hur långt bestämmelsen når. Vid sidan av rena myndigheter gäller den också för verksamheter där det offentliga genom ägandeförhållandet har ett bestämmande inflytande. Det rör sig då t.ex. om kollektivtrafikbolag, offentligägda hamnar och flygplatser och statsägda företag som Öresundsförbindelsen. Offentliga ansvarsområden som avfallshantering, vatten- och avlopp, energi samt trafikförsörjning som t.ex. DSB omfattas av lagen. Avgörandet för bedömningen huruvida lagen är tillämplig är att det offentliga – oavsett associationsform - har ett bestämmande inflytande. Utländskt statligt ägande jämställs dock med privat ägande. Inte heller helt privata aktörer som påtagit sig den dagliga driften av en verksamhet som i och för sig en offentlig aktör också skulle kunna sköta, som t.ex. driften av en avfallsanläggning, omfattas av den danska lagen.

18

Här finns alltså en avgörande skillnad

mot den norska lagstiftningen som helt avstår från att göra den typen av distinktioner.

Med miljöupplysningar förstås enligt 5 § 3 stk. 1 alla upplysningar i skriftlig form, i bild eller ljudform, elektroniskt eller i vilken som helst annan form som rör bl.a. tillståndet i miljön, faktorer som råvaror, energi, föroreningar, radioaktivitet samt administrativa åtgärder som t.ex. planer och program som kan påverka miljötillståndet. Även ekonomiska beräkningar och analyser räknas hit. Till vad som kan innefattas i begreppet miljöupplysningar innefattas även uppgifter som människors hälsa och säkerhet, kulturområdet och byggnadsmässiga strukturer om de påverkas eller kan bli påverkade av miljötillståndet eller åtgärder i form av utsläpp, energianvändning m.m. Även den danska lagstiftningen har liksom den norska uttryckligen reglerat den tid inom vilken en begäran skall avgöras, nämligen en månad från det en framställan gjordes eller två månader om begäran avser information av stort omfång eller komplex beskaffenhet. Avslag kan ske på de grunder som anges i Århuskonventionen och ett avslag kan överklagas. Om framställan sker till fel myndighet eller organ, skall mottagaren så fort som möjligt underrättas om vem som är rätt mottagare eller begäran skickas till denne mottagare.

Bilaga 5

6.3 Finland

Finlands har inte ratificerat Århuskonventionen och saknar en lagstiftning som i Norge och Danmark. I Finland finns dock en lag om offentlighet i myndigheternas verksamhet. I 4 § definieras begreppet myndighet. Förutom ordinarie förvaltningsorgan på statlig och kommunal nivå omfattas också nämnder, delegationer, kommittéer, förrättningsmän, revisorer i kommuner samt andra därmed jämförliga organ som med stöd av en lag, en förordning eller ett beslut fattat av en myndighet har tillsatts för att självständigt utföra en uppgift. Vad som sägs om myndigheter gäller även i fråga om offentlighet för sammanslutningar, inrättningar, stiftelser och enskilda personer som utövar offentlig makt och som enligt lag, bestämmelse eller föreskrift som meddelats med stöd av lag utför ett offentligt uppdrag. Med offentlig makt menas i första hand ingripanden av rättslig art genom beslut eller faktisk handling. Offentliga tjänster faller alltså utanför offentlighetslagen i den utsträckning t.ex. enskilda personer utför dem.

6.4 Sammanfattning av rättsläget i de nordiska länderna

Finland har inte ratificerat konventionen (inte heller Island), vilket Danmark och Norge har gjort. Norge kan sägas ha valt en maximalistisk linje och gått långt utöver konventionens krav när det gäller vilka organ som är skyldiga att tillhandagå allmänheten med miljöinformation. Alla organ som innehar miljöinformation enligt konventionens mening är i princip skyldiga att lämna ut den enligt den norska lagstiftningen så länge som informationen inte innehåller uppgifter som omfattas av sekretess särskilt till skydd för affärslivets intressen, men även här tar allmänhetens intresse av direkt insyn över, när angelägna samhällsintressen bedöms som viktigare. Den norska linjen ligger i linje med genomförandeguidens rekommendationer, dvs. den valda formen för verksamheten är av mindre betydelse, utan det är huruvida det offentliga lika gärna hade kunnat sköta verksamheten som är det avgörande, eller med andra ord om den privata verksamheten skall ses som ett utflöde från ett ansvar som åligger det allmänna. Vid en sådan situation gör sig allmänhetens rätt till miljöinformation starkt gällande i Norge. Det danska genomförandet präglas en mer begränsad ambitionsnivå. Offentliga tjänster av sedvanlig myndighetskaraktär och offentligt ägande verkar avgörande för hur långt myndighetsbegreppet sträcker sig. Några tolkningsprinciper som motsvarar de norska saknas i den danska lagstiftningen. Hur man skall tolka en verksamhet i förhållande till det ansvar som skall anses vara ett allmänt åtagande ges i det danska lagförslaget inget annat svar att man inte går längre än att man där anger exempel på bolag där staten har ett bestämmande inflytande, dvs. man vågar sig på en tolkning av konventionens artikel 2, punkt 2 b, medan man i fråga om tolkningen av punkten 2 c i samma artikel vänder på resonemanget genom att man här uttalar att den dagliga driften av t.ex. en avfallsanläggning som sköts av privata intressen ligger utanför vad som omfattas av dansk lagstiftning. Det är också värt att notera att det danska angreppssättet präglas av en större försiktighet än vad som utmärker den norska propositionen där en rad tämligen preciserade verksamheter anges, verksamheter som sköts av organ som faller in under det utvidgade myndighetsbegreppet enligt konventionens artikel 2 underpunkt 2 c. Den norska

Bilaga 5

19

Prop. 2001/02:72 s. 24.

20

Avsnittet är i huvudsak hämtat från regeringsrådet Mats Melins redogörelse till Miljödepartementet i ärende 2003/210/R: Domstolsprövning av regeringens beslut att inte lämna ut allmän handling som innehåller miljöinformation. propositionen nämner områden som t.ex. avfallshantering, sanering av förorenade områden samt naturvård. 7 Rättsläget i Sverige 7.1 Inledning Den fråga som är utgångspunkten för detta uppdrag, nämligen hur allmänhetens tillgång till miljöinformation enligt artikel 4 i konventionen och enligt direktiv 2003/4/EG tillgodoses, är komplex och inrymmer förvaltningsrättsliga frågor som rätten att ta del av allmänna handlingar, myndigheternas vidare skyldigheter, myndighetsbegreppet i svensk rätt i förhållande till Århuskonventionen och EG-direktivet samt förvaltning utanför myndighetsområdet. I detta sammanhang reser sig frågan om de statliga monopolens slopande samtidigt kan sägas ha inneburit att det allmännas ansvar för vissa områden har begränsats i den meningen att verksamheter t.ex. inom elförsörjning, samfärdsel och kommunikation inte längre kan ses som något utflöde från den offentliga makten. Utförandet av tjänsterna sker nu i enskild, konkurrensutsatt verksamhet, medan den offentligrättsliga kontrollen finns hos nyinrättade myndigheter som Svenska Kraftnät, Post- och telestyrelsen, Banverket och andra. Det är med andra ord nödvändigt att göra en kortfattat genomgång av de närmast berörda, befintliga rättsregler, skrivna och oskrivna, som angår Århuskonventionen och EG-direktivet, innan man diskuterar en möjlig rättslig lösning anpassad efter svenska förhållanden och att något studera vad nedmonteringen av de offentliga monopolen har för betydelse för frågan om offentlighet för frågor som rör miljön. 7.2 Regeringsformen Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen gäller sedan den 1 januari 2003 att det allmänna skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Bestämmelsen har närmast karaktären av ett programstadgande. I propositionen redovisades att vissa remissinstanser vid beredningen av förslaget haft svårt att tolka bestämmelsens betydelse i förhållande till eventuella lagkonflikter på lägre nivå. Regeringen uttalade därvid följande:

Flera remissinstanser har framfört att det är oklart vilken effekt förslaget kan komma att få vid tolkningen av annan lagstiftning. Med anledning av detta vill regeringen betona att 1 kap 2 § är ett program- och målsättningsstadgande vars främsta funktion är att ålägga det allmänna att positivt verka för att målsättningarna så långt det är möjligt förverkligas. Även om stadgandet i 1 kap. 2 RF kan få betydelse som tolkningsdata för hur ett annat lagrum skall tillämpas skall det alltså i första hand ses som en anvisning till det allmänna.

19

I avsnitt 8.1 återkommer jag till tolkningen av regeringsformens tillägg i fråga om hållbar utveckling.

7.3 Den svenska offentlighetsprincipen

20

Den svenska offentlighetsprincipen innebär i korthet att varje svensk medborgare enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen för främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning har rätt att ta del av allmänna handlingar. Enligt 14 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen är utlänning likställd med svensk medborgare, såvitt inte annat följer av förordningen eller annan lag. Någon sådan inskränkande bestämmelse finns för närvarande inte.

Bestämmelsen i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen ger uttryck för en viktig del av offentlighetsprincipen. Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 § samma kapitel begränsas bara om det är påkallat med hänsyn till vissa i bestämmelsen särskilt angivna förhållanden. Sådana begränsningar skall, enligt samma lagrum, anges noga i en särskild lag. Denna lag är sekretesslagen (1980:100). Det är också tillåtet att föreskriva sådana begränsningar i annan lag under förutsättning att det finns en hänvisning till den lagen i sekretesslagen.

Bilaga 5

Med en handling förstås enligt 3 § samma kapitel en framställning i skrift eller bild eller en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling kan alltså vara en traditionell framställning i skrift eller bild som kan uppfattas utan hjälpmedel, men också vad tryckfrihetsförordningen betecknar som en upptagning. Till skillnad från vad som gäller för exempelvis en framställning i skrift, där dokumentet i sig utgör handlingen, avses med upptagning själva informationsinnehållet. Det är inte den fysiska databäraren som t.ex. en diskett som utgör upptagningen, utan de uppgifter som finns lagrade på denna.

För att en handling skall vara att betrakta som allmän krävs dels att den förvaras hos en myndighet, dels att den är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Frågan om huruvida ett skriftligt dokument förvaras hos en myndighet eller ej bereder normalt inte några problem att besvara. När det gäller upptagningar har emellertid begreppet ”förvaras” getts en särskild innebörd. I 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen sägs att en upptagning anses förvarad om den är tillgänglig för myndigheten med tekniska hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Kravet på att upptagningen skall förvaras hos en myndighet är således uppfyllt om myndigheten har faktisk och omedelbar tillgång till upptagningen.

En handling är som huvudregel att betrakta som inkommen till en myndighet när den anlänt dit eller kommit en behörig befattningshavare till handa. En upptagning anses ha kommit in till myndigheten när annan gjort den tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. En handling anses upprättad hos en myndighet när handlingen har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket handlingen hör har slutbehandlats hos myndigheten. Om handlingen inte hänför sig till något visst ärende anses den upprättad när den har justerats av myndigheten eller har färdigställts på annat sätt.

För vissa slag av handlingar gäller att de, även om de skulle vara att anse som upprättade hos myndigheten enligt den nyss nämnda huvudregeln, inte är att anse som allmänna handlingar om de inte tas om hand för arkivering. Det gäller dels minnesanteckningar, dvs. promemorior och andra uppteckningar eller upptagningar som har kommit till endast för ett ärendes föredragning eller beredning, dels s.k. ”mellanprodukter” i form av utkast eller koncept till beslut, skrivelser eller annan därmed jämställd handling (2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen).

En allmän handling som får lämnas ut skall genast, eller så snart det är möjligt, tillhandahållas den som önskar ta del av den. Det skall ske utan avgift, om sökanden tar del av handlingen hos myndigheten, eller mot fastställd avgift, om den lämnas ut i kopia. Om delar av en handling omfattas av sekretess, skall den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden (2 kap.12 och 13 §§tryckfrihetsförordningen).

Om en myndighet vägrar att lämna ut en handling kan talan mot dess beslut normalt föras i domstol. I sekretesslagen finns närmare föreskrifter om rätten att överklaga myndighetsbeslut i fråga om rätt att få ta del av allmänna handlingar. I 15 kap. 7 § första stycket sekretesslagen återges huvudregeln att beslut varigenom myndighet har avslagit enskilds begäran om att få ta del av handling eller lämnat ut allmän handling med förbehåll får överklagas av sökanden. Sådana myndighetsbeslut överklagas i de flesta fall hos kammarrätt med möjlighet till fullföljd, efter prövningstillstånd, hos Regeringsrätten. Beslut av allmän domstol överklagas däremot självfallet till närmast högre instans. I bestämmelsens tredje stycke föreskrivs emellertid att dess första och andra stycke inte gäller för beslut av riksdagen, regeringen, Högsta domstolen eller Regeringsrätten.

Beslut av myndighet som lyder under riksdagen överklagas hos Regeringsrätten enligt lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och

Bilaga 5

21

Exemplen hämtade från Hellners, Malmqvist: Förvaltningslagen med kommentarer, 2003, s. 49.

22

Begreppet myndighetsutövning beskrivs här i enlighet med motiven till 1971 års förvaltningslag, vilka motiv alltjämt anses äga giltighet, Hellners, Malmqvist: a.a. s. 24. riksdagens myndigheter. Justitieombudsmannens beslut kan dock inte överklagas. 7.4 Myndighetsbegreppet m. m Det svenska myndighetsbegreppet är i förvaltningsrättslig mening ett organisatoriskt begrepp. Det är således formerna för verksamheten och inte arbetsuppgifternas art som bestämmer myndighetsbegreppet. Även om ett privat organ med stöd av 11 kap. 6 § regeringsformen har anförtrotts offentliga arbetsuppgifter eller till och med myndighetsutövning, är det inte att anse som en myndighet enligt regeringsformen. Begreppet myndighet har inte givits någon egen definition vare sig i tryckfrihetsförordningen eller sekretesslagen. Av vikt när man avgör om ett organ skall anses vara en förvaltningsmyndighet är tillhörigheten till den offentligrättsliga statliga eller kommunala organisationen och den därmed åtföljande skyldigheten att iaktta offentlighetsprincipen. Enligt litteraturen kan man i tveksamma fall för att avgöra huruvida ett organ är att räkna som myndighet eller ej ställa följande frågor: 1) vem har inrättat organet och hur har det skett, 2) grundas verksamheten på någon lag eller annan författning, 3) vem utser organets styrelse eller dylikt, 4) hur finansieras verksamheten och 5) vilken bindning finns till regeringen och andra myndigheter.

21

Vad som är en myndighet är nära knutet till begreppet myndighetsutövning som utmärks av att det innefattar beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Myndigheten har givits en kompetens att ensidigt bestämma över andra, ofta med förpliktande verkan, men inte alltid. Myndighetsutövning kan också förekomma i form av gynnande beslut. Karakteristiskt är emellertid att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande. Är det fråga om förbud eller annat ingripande måste den enskilde rätta sig efter detta, annars riskerar han att beslutet genomdrivs med hjälp av tvångsmedel. Är det ett gynnande beslut kommer beroendeförhållande till uttryck genom att det är just genom att vända sig till myndigheten med en ansökan eller liknande och myndighetens därpå fattade beslut som får en avgörande betydelse för den enskilde. Till denna beskrivning av begreppet myndighetsutövning skall fogas att begreppet myndighetsutövning inte omfattar andra ärenden än sådana där saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten. Utanför begreppet faller sålunda ärenden som avgörs genom att myndigheten träffar avtal om saken med någon enskild.

22

7.4.1 Myndigheternas serviceskyldighet

Som en komplettering till TF:s regler om allmänna handlingar hos myndighet bör föreskrifterna om myndigheternas serviceskyldighet nämnas. Enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) skall varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskild skall enligt 4 § andra stycket besvaras så snart som möjligt. Om någon enskild av misstag vänder sig till fel myndighet, bör myndigheten hjälpa honom till rätta, enligt tredje stycket. Paragrafen inskärper vikten av att myndigheten underlättar allmänhetens kontakt med den. Paragrafen är tillämplig på all förvaltningsverksamhet, vilket betyder att myndigheten skall lämna upplysningar om gällande bestämmelser och myndighetens praxis på ett viss område om någon frågor efter detta. Vidare kan enskilda vända sig till en myndighet och få råd i en viss fråga. Det är en grundläggande princip för myndigheternas kontakter med enskilda att det allmännas företrädare så långt möjligt skall hjälpa till inte bara med upplysningar utan också bistår den sökanden med eget anlitande av sina diarier eller register. Frågan uppstår naturligtvis hur långt serviceskyldigheten sträcker sig. Praxis ger exempel på att serviceskyldigheten

Bilaga 5

23

En kommunal nämnd ansågs inte skyldig att göra bearbetningar och sammanställningar av uppgifter i allmänna handlingar för att kunna besvara en enkät (JO 1989/90 s. 399). Inte heller har det anses ligga inom ramen för Pliktverkets serviceskyldighet att på begäran av enskild göra mera tidskrävande sammanställningar av uppgifter för statistiskt ändamål (JO 2001/02 444).

24

Påståendena hämtade från Karnov, kommentaren till 1 kap. 9 § sekretesslagen. inte omfattar bearbetningar och sammanställningar som annars inte skulle ha utförts av myndigheten.

23

7.4.2 Handlingars offentlighet hos enskilda organ

Regler om detta finns i 1 kap.8 och 9 §§sekretesslagen.

Enligt 1 kap. 8 § sekretesslagen skall det som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos en myndighet i tillämpliga delar också gälla hos vissa andra organ. Vilka dessa organ är återfinns i bilagan till sekretesslagen, som närmare anger vilken verksamhet hos det enskilda organet som omfattas av handlingsoffentligheten. Genom den lagtekniska konstruktionen blir samtliga bestämmelser i 15 kap. sekretesslagen tillämpliga på de i bilagan angivna organen trots att dessa inte är myndigheter. Regler om registrering och diarieföring blir alltså tillämpliga liksom frågor om upplysningsplikt, förfarande vid utlämnande av allmänna handlingar och bestämmelser om överklagande. En ytterligare konsekvens av regleringen är naturligtvis att eventuellt förekommande bestämmelser om sekretess blir tillämpliga hos det enskilda organet i den del av verksamheten som omfattas av handlingsoffentlighet. Bilagan till sekretesslagen omfattar vissa aktiebolag, stiftelser och föreningar, vilka för det allmännas räkning fullgör förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Det rör sig om t.ex. arbetslöshetskassor, lärosäten för högskoleutbildning som organiserats i form av stiftelse eller aktiebolag, organ för kontroll och inrättningar som fördelar statliga medel eller statligt stöd i olika former. Även de s.k. löntagarstiftelserna, bl.a. stiftelsen för miljöstrategisk forskning och stiftelsen för Internationella institutet för industriell miljöekonomi vid Lunds universitet, omfattas av bilagan till 1 kap. 8 § sekretesslagen. Numera ingår också den del av Svenska kyrkan som ansvarar för begravningsväsendet och vissa områden av kulturvården.

I 1 kap. 9 § sekretesslagen föreskrivs att aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande skall jämställas med myndighet såvitt gäller offentlighetsprincipens tillämpning.

Har ett organ enligt 1 kap. 8 eller 9 § sekretesslagen beslutat att avslå en begäran om att få ta del av handling eller lämna ut allmän handling med förbehåll tillämpas bestämmelserna i 23 – 25 §§ och 30 § första meningen förvaltningslagen om överklagande enligt 15 kap 7 § första stycket sekretesslagen.

Bestämmelserna i arkivlagen (1990:782) tillämpas på organ enligt bilagan till 1 kap. 8 § sekretesslagen samt kommunala bolag m.m. som avses i 1 kap 9 § sekretesslagen.

Det är värt att notera att utvidgningen av offentlighetsprincipen till privaträttsliga organ enligt 1 kap.8 och 9 §§sekretesslagen medför konsekvenser även av annan art. Prövningen av utlämnande av allmänna handlingar anses även här innefatta myndighetsutövning. Detta i sin tur innebär att reglerna om tjänstefel i 20 kap. 1 § brottsbalken liksom reglerna om reglerna om brott mot tystnadsplikten i 20 kap. 3 § brottsbalken och reglerna om skadestånd enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) blir tillämpliga. Den myndighetsutövande verksamheten blir vidare underkastad JO:s och Justitiekanslerns tillsyn.

24

Bilaga 5

25

RÅ 1979 2:11 och RÅ 1984 2:101.

26

RÅ 1997 not. 94.

27

Redovisningen hämtad från Regner m. fl. Sekretesslagen, kommentar till 1 kap. 8 §. Själva myndighetsbegreppet har varit föremål för prövning i Regeringsrätten med jämna mellanrum. Etiska kommittén vid Södersjukhuset i Stockholm ansågs som en myndighet i tryckfrihetsförordningens mening liksom en löntagarfondsstyrelse.

25

remot ansågs inte

Posten Sverige AB, ett dotterbolag till Posten AB utgöra någon sådan myndighet.

26

I fråga om i vilken utsträckning handlingsoffentlighet skall tillämpas hos enskilda organ enligt 1 kap. 8 § sekretesslagen erinrade föredragande statsrådet att handlingsoffentligheten har till huvudsyfte att utgöra en garanti för rättsäkerhet och effektivitet i förvaltningen och i folkstyret. Det kunde med fog hävdas, enligt föredraganden, att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. Emellertid innefattar frågan om att utvidga handlingsoffentligheten till enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter flera principiella och praktiska problem enligt statsrådet, vilka problem sammanhänger med bl.a. de olika skäl som funnits för att låta verksamheten bedrivas i privaträttslig form samt behovet av sekretesskydd för vissa slag av uppgifter hos de enskilda organen. Med hänsyn till detta borde enligt statsrådet en utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpning utanför myndighetsområdet inriktas på de organ som det från offentlighetssynpunkt framstod som mest angeläget att reglera, nämligen sådana som handhar myndighetsutövning mot enskilda. Vilka organ som skulle omfattas av sådan utvidgning borde avgöras efter en prövning av de specifika förhållanden som råder på varje särskilt område. I anslutning till att nya organ anförtros uppgifter som innebär myndighetsuppgifter prövas om de skall omfattas av handlingsoffentligheten och således anges i bilagan.

27

7.5 Miljöbalken samt vissa andra markanvändningslagar

När det gäller vem som skall ha kunskap om den verksamhet som bedrivs, och vilka effekter den har på omgivningen samt dokumentation om detta är det närmast miljöbalken och lagar där miljöbalkens hänsynsregler är tillämpliga som t.ex. väglagen (1971948), lagen (1966:314) om kontinentalsockeln och minerallagen (1991:45) samt föreskrifter som bygger på miljöbalken som är aktuella.

Innan en ansökan om tillstånd miljöfarlig verksamhet och vissa andra verksamheter skall en miljökonsekvensbeskrivning, MKB, upprättas. Regler om MKB finns särskilt i 6 kap. MB och förordningen 1998(905) om miljökonsekvensbeskrivningar. Många av dessa regler bygger på EG-direktiv särskilt direktivet 97/11/EG. Beroende på verksamhetens art och omfattning avgörs omfattningen av det samråd som skall ske med berörd allmänhet och myndigheter. Samrådet skall ske i sådan tid att det planerade projektets utformning faktiskt successivt kan påverkas av vad som kommer fram under samrådet. MKB: n godkänns genom ett särskilt beslut eller i samband med att tillstånd lämnas. MKB-förfarandet är antagligen det viktigaste instrumentet för att involvera berörd allmänhet om de planer och projekt som kan komma att beröra deras miljö. Det övergripande syftet med MKB: n kan sägas vara att sökanden visar hur han avser att iaktta miljöbalkens hänsynsregler.

För enskilda finns kraven i dels de allmänna hänsynsreglerna, dels de särskilda hänsynsreglerna. Härtill kommer ett antal av regeringen givna förordningar samt föreskrifter från Naturvårdsverket som mera i detalj reglerar de olika aktörernas skyldigheter. Alla som bedriver eller avser bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art eller omfattning enligt miljöbalkens kunskapsregel. Gäller det potentiellt farliga ämnen och beredningar eller riskabla hanteringar ställs krav på tillfredsställande utredning som underlag för risk- och farlighetsbedömningar. Genom förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll preciseras kraven på verksamhetsutövaren. För myndigheter och verksamhetsutövare gäller vidare 26 kap. miljöbalken, i vilket kapitel återfinns föreskrifter såväl om verksamhetsutövarens kontroll och miljörapport som

tillsynsmyndigheternas tillsyn. Ytterligare föreskrifter finns i främst tillsynsförordningen (1998:900), förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (1998 :899) samt Naturvårdsverkets föreskrifter om miljörapport för tillståndspliktiga verksamheter (NFS 2000:13).

Bilaga 5

Tillsynsmyndigheterna, oftast länsstyrelsen eller en kommunal nämnd på regional eller lokal nivå samt Naturvårdsverket på central nivå, skall i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av miljöbalken och vad som följer av den samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse eller bringa meddelade tillstånd i överensstämmelse med verksamhetens miljöpåverkan. Dessutom skall tillsynsmyndigheterna genom rådgivning, information och liknande verksamhet skapa förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses, dvs. de skall därigenom främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Tillsynsmyndigheterna får förelägga verksamhetsutövare att till myndigheten lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen.

Den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön skall fortlöpande planera och kontrollera verksamheten. Verksamhetsutövaren skall genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. I fråga om mer kvalificerade verksamheter, dvs. verksamheter som ger sådan påverkan på miljön att de kräver tillstånd, finns också ett tämligen omfattande krav på att verksamhetsutövaren skall dokumentera sin kontroll samt hur det organisatoriska ansvaret för miljöarbetet har fördelats. Om en miljöfarlig verksamhet omfattas av tillståndsplikt för miljöfarlig verksamhet, åligger det verksamhetsutövaren att varje år lämna en redovisning över verksamheten i en miljörapport. Miljörapporten skall innehålla faktiska uppgifter som verksamhetens art och omfattning och vilka tillstånd som gäller samt en kortfattad beskrivning av verksamheten och dess påverkan på miljön och de åtgärder som vidtagits för att uppfylla villkoren i ett tillståndsbeslut och resultaten av dessa åtgärder. Härtill kommer en textdel som skall innehålla uppgifter om tillbud, störningar och vidtagna åtgärder och vidare bl.a. bedömningar och undersökningar av olika risker som kan finnas och en redovisning av vidtagna och planerade miljöförbättringar i olika avseenden. Den som bedriver en tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet skall också som en del av miljörapporten lämna in en emissionsdeklaration med redovisning av årsvärden beträffande vissa utsläpp till luft och vatten. Därutöver kan tillsynsmyndigheten ålägga verksamhetsutövaren att utföra sådana undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen. Ett sådant uppdrag kan även gå till någon annan än verksamhetsutövaren.

Tanken är att genom de långtgående krav som ställs på verksamhetsutövaren i fråga om MKB-samråd samt kontroll och dokumentation och rapportering till tillsynsmyndigheten skall myndigheten ha all den information som behövs om planerad och pågående verksamheten och dess miljöpåverkan. Genom tryckfrihetsförordningens övergripande lagstiftning om handlingsoffentlighet hos myndigheter har frågan om allmänhetens rätt till miljöinformation därför egentligen aldrig varit något som påkallat några särskilda åtgärder från lagstiftarens sida utöver MKB-förfarandet när det gäller miljölagstiftningen.

8 Det svenska regelverket, Århuskonventionen och EG-direktivet om miljöinformation

8.1 Grundlagsfrågor

Huruvida regeringsformens programstadgande, att det allmänna skall främja en hållbar utveckling, kom att bli tydligare med regeringens uttalande att stadgandet i första hand skall ses som en anvisning till det allmänna, tål att diskuteras. Uppenbart är ändå, att det skall tilläggas någon form av tolkningsvärde, eftersom regeringen samtidigt säger att stadgandet kan få betydelse som tolkningsdata för hur annat lagrum skall tillämpas. Uttalandet låter ana att vid lagkonflikt mellan motstående intressen, kan allmänna intressen väga över. Härigenom kan ändringen av regeringsformen sägas ha inneburit en förstärkning av

allmänna intressen på bekostnad av enskilda. Fortfarande är det emellertid osäker hur långt det allmännas miljöansvar sträcker sig; har regeringsformens nya lydelse inneburit, att det allmänna har åtagit sig ett större ansvar på miljöområdet än tidigare? Kan man skönja att de allmänna åtagandena har vidgats till nya områden och att myndighetssfären därigenom har utvidgats i den mening som Århuskonventionen lägger i begreppet myndighet? Enligt min mening finns det inget som ger stöd för den tolkningen. Vad som sägs i 1 kap. RF är till skillnad från 2 kap. RF program och målsättningsparagrafer och inget som den enskilde kan grunda några rättigheter eller befogenheter på i ett ärende hos någon myndighet eller hos domstol. Innebörden av ändringen i regeringsformen kan i stället närmast sägas medföra att det nya stadgandet gör det tydligare, att det allmänna har ett övergripande ansvar för utvecklingen på miljöområdet. Vid en lagtolkning där allmänna och enskilda intressen står mot varandra skall ökad tyngd ges åt allmänna intressen. Ändringen av regeringsformen har alltså en saklig innebörd, men denna förändring kan inte tolkas på det sättet, att vad som skall läggas i begrepp som offentliga uppgifter eller offentliga tjänster har ändrats. Det sagda leder till slutsatsen att det funktionella myndighetsbegreppet inte har påverkats. Vem som bär miljöinformationsansvaret för viss verksamhet eller vissa tjänster som påverkar eller kan påverka miljön rubbas således inte av den nya lydelsen av 1 kap. 2 § regeringsformen.

Bilaga 5

En annan fråga är i vilken form informationen skall lämnas. Den svenska offentlighetslagstiftningen innebär ingen skyldighet för myndigheten att lämna ut datadisketter på annat sätt än genom en utskrift av innehållet på disketten enligt vad som uttalats i rättsfallet RÅ 1988 not 123, samtidigt är det dock inget som hindrar myndigheten från att göra det. Århuskonventionen och EG-direktivet har som utgångspunkt att sökanden skall erhålla informationen i den form som han begär. Om någon begär informationen på diskett, bör detta emellertid inte vara något problem, eftersom det enligt konventionen och direktivet finns möjlighet för myndigheten att lämna ut informationen i annan form än den begärda i den utsträckning detta är rimligt eller när informationen redan finns tillgänglig i annan form. Detta betyder alltså att om myndigheten bedömer det som lämpligare eller enklare att lämna ut papperskopior i stället för disketter så låter det sig göra enligt konventionen. Konventionens hänvisning i ingressen till artikel 4 om myndigheternas skyldighet att ge ”allmänheten tillgång till miljöinformation inom ramen för den nationella lagstiftningen” torde alltså inte böra tolkas så att formuleringen avser formen för informationen, utan rör främst hänsynen till sekretessen i olika länder, dvs. det är närmast artikel 4.4 i konventionen som avses med det citerade uttalandet och alltså inte myndighetens val av informationsbärare.

8. 2 Hur skall konvention och direktivets myndighetsbegrepp uppfattas

Århuskonventionens liksom direktivets myndighetsbegrepp är både organisatoriskt och funktionellt. Detta återspeglas för konventionens och direktivets vidkommande genom formuleringen av artikel 2 punkt 2. Underpunkten a hänvisar direkt till det gängse myndighetsbegreppet, dvs. det formella myndighetsbegreppet, medan underpunkten 2 b väl illustrerar sådana organ som ingår i bilagan till 1 kap. 8 § sekretesslagen (även om underpunkt b är mycket mer vidsträckt). När det gäller underpunkt 2 c är de organ som åsyftas närmast att se som utlöpare av underpunkterna a eller b, organ som hör till någon av dessa båda kategorier har helt enkelt överlåtit en del av sina uppgifter till organ som ingår i c-kategorien. Varken i den norska propositionen eller det danska lagförslaget har man namngivit något organ i denna kategori. Den norska propositionen anger i stället verksamhetsområden som kan vara aktuella att hänföras till underpunkt 2 c och nämner bl.a. marksanering, skötsel av naturvårdsområden, miljötillsyn och skydd av hotade arter. Det danska lagförslaget innehåller överhuvudtaget ingen hänvisning till vare sig något organ eller verksamhet som skulle falla in under underpunkt c, men det bör då anmärkas att den danska lagen om Aktindsigt i miljøoplysningar inte heller innehåller något lika tydligt införlivande av underpunkt 2 c.

I fråga om vad det är för verksamheter i Sverige som faller under Århuskonventionens och direktivets myndighetsbegrepp, utan att vara en statlig eller kommunal myndighet enligt svenska förhållanden har som nämnts en förfrågan riktats till Naturvårdsverket, landets samtliga länsstyrelser och Svenska kommunförbundet. Denna inventering har givit vid handen att det finns organ, sinsemellan vitt skilda, som kvalificerar sig som myndigheter enligt konventionens och direktivets funktionella myndighetsbegrepp. Många av dessa

Bilaga 5

28

Århuskonventionens preambel är här diffus och kan sägas präglad av den inte ovanliga utformningen av internationella instrument, nämligen att såväl dess preambel som syfte är mindre långtgående än vad gäller definitionernas räckvidd. Detta beror naturligtvis på att texten är slutresultatet av en serie kompromisser under förhandlingarna. organ saknar dock intresse i sammanhanget på grund av att de redan omfattas av handlingsoffentlighet enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen. Samtliga tillfrågade myndigheter uppfattar att konventionens och direktivets myndighetsbegrepp är vidare än det svenska. Länsstyrelsen i Uppsala pekar på att den europeiska rätten i allmänhet har ett mycket bredare synsätt och i flera sammanhang likställer privaträttsliga rättssubjekt med myndigheter till följd av det privata organets uppgifter. Det mest påtagliga exemplet är enligt länsstyrelsen de europeiska reglerna om offentlig upphandling, vilket i sin tur starkt påverkat LOU. Länsstyrelsen i Östergötland framhåller att begrepp som offentliga förvaltningsuppgifter och offentliga tjänster som myndigheterna skall tillhandahålla enligt myndighetsdefinitionen i konventionen grundar sig på någon form av offentlig reglering som det ålägger samhället att tillhandahålla. Denna inställning är det lätt att instämma i. Det betyder alltså att utgångspunkten vid bedömningen huruvida ett organ fullgör myndighetsuppgifter är att organet i fråga utför samhällstjänster, dvs. något som det åligger samhället att tillhandahålla. Är det fråga om organ som fullgör uppgifter som innebär myndighetsutövning, är det naturligt att tala om samhällstjänster, men även andra organ som har uppgifter där det finns ett offentligt åtagande måste under vissa förutsättningar kunna räknas till kretsen myndigheter enligt ett funktionalistiskt myndighetsbegrepp. Det finns dock en mängd organisationer som på frivillig väg har åtagit sig att sköta uppgifter inom svensk miljövård men detta gör dem inte till myndigheter i konventionens och direktivets mening. Avgörande för den bedömningen måste vara de kriterier som ställs upp i artiklarna 2.2 a, 2. 2 b och 2. 2 c i respektive instrument, dvs. antingen är det fråga om en sedvanlig myndighet (2.2 a) eller så skall organet/personen ha offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell lag därmed inbegripet särskilda uppgifter, verksamheter eller tjänster som rör miljön ( 2. 2 b), eller slutligen, så har organet/personen offentligt ansvar eller offentliga uppgifter eller tillhandahåller offentliga tjänster som har samband med miljön under överinseende av ett organ eller en person som antingen är en statlig eller kommunal myndighet eller som faller in under kategori 2 b (2.2 c). Frågan är här närmast vilka svenska organ som enligt artikel 2.2 b och 2.2 c kvalificerar sig som myndighet enligt Århuskonventionen och EG-direktivet. För tolkningen av vad som är utmärkande för de organ som hänvisas till under artikel 2.2 b och 2.2 c måste man utgå från definitionen att det rör sig om offentliga uppgifter och offentliga tjänster som rör eller har samband med miljön. Vidare kan man för tolkningen ta ledning av preambeln till direktiv 2003/4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation. Av preambeln framgår att definitionen av offentliga myndigheter ”bör utvidgas till att även omfatta övriga personer eller organ som utövar offentliga förvaltningsuppgifter i samband med miljön enligt nationell lag samt övriga personer eller organ med offentligt ansvar eller offentliga uppgifter i samband med miljön som handlar under dess tillsyn.” (Punkt 11, sista meningen).

28

Vad gäller svenska organ och aktörer som

faller in under artikel 2.2 b (dvs. den citerade meningen fram till ordet ”samt”) skulle det innebära att alla organ och enskilda som idkar en i lag fastlagd myndighetsutövning faller in under definitionen i 2.2 b i den utsträckning de inte redan är en statlig eller kommunal myndighet och redan genom definitionen i 2. 2 a faller in under det där angivna myndighetsbegreppet. Inte bara att det skulle vara fråga om myndighetsutövning kvalificerar för att falla in under artikel 2.2 b, utan även andra omständigheter som organets associationsrättsliga former och ägarstruktur kan vara avgöranden för bedömningen. Ett organ där ägarstrukturen är övervägande statligt eller kommunalt och som tillagts uppgifter som får hänföras till kategorin offentliga åtaganden bör alltså också räknas till de i artikel 2. 2 b avsedda aktörerna även i de fall det inte är fråga om myndighetsutövning. Åtagandet brukar i sådana fall ha övergått genom beslut i det enskilda fallet ibland så småningom manifesterat genom stiftelseurkund, bolagsordning eller annat instrument. För dessa organ gäller dock redan i dag handlingsoffentlighet enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen, varför någon

särskild reglering på grund av Århuskonventionen eller EG-direktivet inte behövs i de fallen.

Bilaga 5

Vad gäller den återstående gruppen, de som faller in under definitionen i artikel 2. 2 c, kan den också bestämmas utifrån den citerade meningen i preambeln dock med betoningen att det rör sig om de aktörer som åsyftas från ordet ”samt”, dvs. det rör sig om ”övriga personer eller organ med offentligt ansvar eller offentliga uppgifter i samband med miljön som handlar under dess tillsyn” (t.ex. tillsyn av statlig eller kommunal myndighet).

Detta innebär alltså att avgörande för bedömningen huruvida ett organ eller en person kvalificerar sig som myndighet i Århuskonvention eller direktivets mening under artikel 2 underartikel 2 b och 2 c inte har med formen för organets organisation att göra, utan att organet har tillagts en rätt att utöva offentlig makt. Detta kan sammanfattas med följande kriterier för att bestämma myndighetsbegreppet enligt Århuskonventionen och EGdirektivet, nämligen, att det finns ett offentligt åtagande, att detta åtagande kommer till uttryck genom föreskrift eller beslut samt att (för kategori 2 c) någon form av offentligt ansvar i form av kontroll, tillsyn eller annat överinseende ändå kvarstår.

29

Det måste

dessutom finnas ett samband med miljön, något som bör betyda att verksamheten eller del av den har en inriktning som medför att organet genom sitt uppdrag besitter eller kommer att besitta miljöinformation.

Det nu sagda innebär alltså att bedömningen av vilka organ och aktörer som faller in under artikel 2.2 c bör ha samma utgångspunkter som artikel 2.2 b dock med tillägget att det för sistnämnda kategori skall finnas ett allmänt tillsynsansvar för ett överordnat organ. I Århuskonventionen talas inte om tillsyn utan under överinseende av (under control of). Uttrycken under överinseende eller ”under control of” talar i sammanhanget att det är den verksamhet som påverkar miljön som kontrollen avser och att det således inte är fråga om någon samhällelig kontroll i största allmänhet som är avsedd exempelvis skattekontroll.

Vad jag uppfattar som en särskild komplikation vid tolkningen av det bredare myndighetsbegreppet är att utvecklingen i Sverige har kännetecknats av att många av de offentliga monopolen har upphört. Det har överlämnats åt marknaden att utföra tjänsterna samtidigt som de särskilda myndighetsuppgifter som tidigare ålåg t.ex. affärsverken har förts till nyinrättade centrala myndigheter. Här kan nämnas myndigheter som Post- och Telestyrelsen, som övertagit Televerkets myndighetsuppgifter, och på energisidan affärsverket Svenska kraftnät, som numera svarar för stamnätet, en uppgift som tidigare sköttes av Statens vattenfallsverk. På energisidan har också tillkommit Statens energimyndighet som är central förvaltningsmyndighet för frågor om användning och tillförsel av el och som bl.a. skall bidra till omställningen till ett ekologiskt uthålligt energisystem.

Århuskonventionen och EG-direktivet verkar utgå från en något enklare syn på utvecklingen, nämligen att offentliga tjänster kan ha överförts från ett statligt organ till ett privaträttsligt och att det privata organet därmed har övertagit samtliga uppgifter från det tidigare statliga organet inklusive det som rör miljön. Viktiga miljöfrågor, t.ex. sådana som rör stamnätet och omställningen av energisystemen är, som nyss beskrivits, fortfarande statliga angelägenheter i den svenska privatiseringsmodellen. Den marknad på vilken de enskilda aktörerna agerar rör förhållandet till brukarna, kunderna, och då inte i form av myndighet utan som utförare av tjänster på en konkurrensutsatt marknad låt vara i fråga om el med en vara där det finns ett allmänt åtagande, nämligen att medborgarna skall kunna ha tillgång till el. Detta är dock inte tillräckligt för att göra den enskilde aktören till myndighet. Den som agerar på en konkurrensutsatt marknad på lika villkor med andra aktörer kan inte betraktas som myndighet med mindre aktören har tillagts offentligrättsliga befogenheter. Den omständigheten, att elbolagens verksamhet påverkar miljön och att företagen kan

29

Ansvar skall nog inte här tolkas som uteslutande ett straffrättsligt ansvar, även bör nog kunna avse också skadestånd samt någon form av ansvar där följderna är andra än sanktionsrättsliga.

besitta miljöinformation, kan inte tillmätas någon särskiljande betydelse, eftersom samma förhållande gäller för många företag i andra branscher och är alltså inte är något unikt för elbranschen. Det framstår alltså som främmande att säga att elbolagen skall betraktas som myndigheter enbart av den anledningen att el är en nyttighet som det slutligen åligger det allmänna att tillhandahålla.

Bilaga 5

När man utifrån nu angivna kriterier och bedömningar ser närmare på de aktörer utanför den svenska statliga och myndighetskretsen som agerar på miljöområdet är det lämpligt att beakta definitionen av begreppet miljöinformation.. Av den definitionen (artikel 2. 3 i konventionen och artikel 2.1 i direktivet) är det närmast den del som rör information i frågor om tillståndet för olika delar av miljön som luft och atmosfär, vatten, jord, mark, landskap och naturområden, biologisk mångfald och dess delar ( punkt a) som är aktuell för de nedan identifierade aktörerna.

De organ som redan omfattas av handlingsoffentlighet enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen har med något undantag inte omnämnts.

Inte heller har anläggningslagen (1973:1149), lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter eller lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar medtagits i den nedan angivna genomgången eftersom de har en särskild struktur som mer rör formerna för verksamhen än verksamheterna som sådana.

I ett särskilt avsnitt redovisas organ som nämnts av några länsstyrelser men som jag bedömt inte utgöra myndighet i konventionen och EG-direktivets mening i enlighet med min tolkning.

Tilläggas bör, att man inte kan utesluta att det finns organ eller aktörer som borde ha varit med, men de har i så fall inte uppmärksammats vare sig av mig eller de som besvarat enkäten.

9 Vilka organ skall räknas som funktionella myndigheter

9.1 Viltvårdsområdesförening

Enligt lagen (2000:592) om viltvårdsområden kan två eller flera fastigheter sammanföras till ett vilvårdsområde i syfte att främja viltvården genom en samordning av jakten och åtgärder till skydd och stöd för viltet. För att genomföra en sådan samordning skall ägarna till fastigheter som ingår i området bilda viltvårdsområdesförening. Länsstyrelsen beslutar om bildande av ett viltvårdsområde. I samband med detta skall länsstyrelsen pröva och fastställa stadgar för viltvårdsområdesförening. I fråga om verksamheten har viltvårdsområdesföreningen omfattande befogenheter. Följande drag av myndighetsutövning i viltområdesföreningens verksamhet är särskilt framträdande.

Under förutsättning av att det är förenligt med jaktlagstiftningen får föreningen besluta att älg, kronhjort samt rådjur och annat småvilt får jagas inom hela viltvårdsområdet oberoende av fastighetsgränserna (områdesjakt) och därvid bara tillsammans med andra jakträttshavare inom området (gemensamhetsjakt). Om områdesjakt skall bedrivas, får en viltvårdsområdesförening besluta om avskjutningens omfattning och inriktning. Under samma förutsättningar får en förening vidare besluta områdesjakt och gemensamhetsjakt efter björn, järv, varg, lo och vildsvin, om det uppenbart behövs för att begränsa skador av sådan vilt. En viltvårdsområdesförening får besluta att det skall krävas tillstånd (jakträttsbevis) för områdesjakt och gemensamhetsjakt. Föreningen får kräva visst minsta arealinnehav för att en fastighetsägare skall tilldelas fler än ett jakträttsbevis. En viltvårdsområdesförening får besluta att en medlem eller jakträttshavare som bryter mot

någon regel om jakt som föreningen har beslutat får avstängas under viss tid, högst ett år, från områdesjakt och gemensamhetsjakt. Föreningen får slutligen bestämma att avgifter skall betalas för jakten och för vilt som har fällts.

Bilaga 5

Kopplingen av organet till en sedvanlig myndighet, dvs. under överinseende av ett organ med starkare myndighetsanknytning, framträder också tydligt. Det är länsstyrelsen som beslutar om inrättande av viltvårdsområde och som prövar och fastställer stadgarna. Det är vidare länsstyrelsen som beslutar i frågor om bidrag ur viltvårdsfonden i frågor som rör viltvårdsområden. Dessutom kan beslut i frågor om jakt, medlemskap avstängning m.m. som har fattats av viltvårdsområdesföreningens styrelse eller stämma överklagas hos länsstyrelsen.

9.2 Fiskevårdsområdesförening

Även här finns påtagliga inslag av myndighetsutövning utanför förvaltningen. I syfte att samordna fiskets bedrivande och fiskevården och främja fiskerättsinnehavarnas gemensamma intressen kan enligt 1 § lagen (1981:533) om fiskevårdsområden fiske som tillhör eller utgör två eller flera fastigheter sammanföras till ett fiskevårdsområde och fiskerättsinnehavarna inom detta bilda en fiskevårdsområdesförening. Den som äger fiskerätt som ingår i ett fiskevårdsområde är alltså medlem i fiskeområdesföreningen, om han inte för längre tid överlåtit rättigheterna till annan brukare. En fiskeområdesförening får besluta om upplåtelse av fisket inom fiskevårdsområdet. Länsstyrelsen beslutar om bildandet. Fiskerättsinnehavare kan anslutas till föreningen mot sin vilja och kan bli tvungen att underkasta sig vissa inskränkningar i sin rätt att utöva fiske. Den enskilde fiskerättshavaren är bunden av stadgarna och delägarnas beslut. Besluten gäller också mot nya delägare.

Om stadgarna medger det, får en fiskevårdsområdesförening uttaxera bidrag av medlemmarna till föreningens verksamhet.

Statbidrag kan utgå till bildande av fiskevårdsförening enligt förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården. I övrigt är det ägarna av fisket som efter en skälig fördelning dem emellan betalar för bildandet.

Tvånget att underkasta sig beslut som innebär en inskränkning av fiskerättigheterna innebär myndighetsutövning. Länsstyrelsen har i många avseenden inflytande över verksamheten och beslutar om bidrag.

9.3 Vattenförbund

Enligt lagen (1976:997) om vattenförbund kan sammanslutning (vattenförbund) bildas med uppgift att genom rensning, reglering och andra vattenvårdande åtgärder främja en från allmän eller enskild synpunkt ändamålsenligt utnyttjande av vattnet i vattendrag, sjö eller annat vattenområde. Ett vattenförbund bildas genom förrättning och en sådan kan komma till stånd antingen genom ansökan från någon som skulle ingå i en framtida medlemskrets eller genom att länsstyrelsen utan ansökan tar upp frågan. Länsstyrelsen fastställer stadgarna. Den som enligt miljöbalken eller genom äldre lag har medgivits rätt att inverka på vattenbeskaffenheten eller i övrigt på vattenförhållandena inom verksamhetsområdet skall vara medlem i förbundet. Medlemskapet är alltså inte frivilligt, även om lagen innehåller tämligen generösa regler för den som önskar stå utanför. Ny rättighetshavare träder utan vidare in som ny medlem. Förrättningskostnaderna skall, om beslut om förbundsbildning meddelas, fördelas mellan medlemmarna efter vad som är skäligt. Om det är länsstyrelsen som tagit initiativet, är det dock staten som står för kostnaderna. Liksom gäller för de två ovan nämnda föreningsbildningarna är det alltså ytterst fråga om myndighetsutövning. Verksamheten står under överinseende av länsstyrelsen.

Bilaga 5

30

Direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall fastställer i artikel 6 konkreta mål för återvinning och materialutnyttjande av förpackningsavfall. Genom direktiv 2000/53/EG har medlemsstaterna enligt en i direktivet fastlagd tidtabell förbundit sig att uppnå vissa nivåer i fråga om återanvändning och återvinning av uttjänta fordon.

9. 4 Renhållningsföretag, materialbolag, återvinnare

På avfallsområdet förutsätter lagstiftningen att andra sammanslutningar än statliga och kommunala myndigheter utför tjänster där staten eller kommunen likväl kan sägas ha ett övergripande ansvar. Enligt 15 kap. 8 § svarar varje kommun bl.a. för att hushållsavfall inom kommunen transporteras till en behandlingsanläggning om det behövs med hänsyn till hälsa och miljö samt att hushållsavfallet från kommunerna återvinns eller bortskaffas. Samtidigt har kommunerna rätt att anlita andra får att få tjänsterna utförda och detta sker också i stor utsträckning. Privata entreprenörer som utför arbeten efter avtal med kommuner får sägas ha övertagit utförandeuppgifter från dessa. Lagstiftningen ger dock inte utrymme för det allmänna att avlasta sig tillsynsansvaret för avfallsområdet i denna del. Entreprenörer och andra företag som är verksamma på avfallsområdet efter särskilda avtal med berörda kommuner bör alltså betraktas som myndigheter med stöd av artikel 2 c i Århuskonventionen och EG-direktivet. I fråga om producentansvar uttrycks i förordningarna om producentansvar ofta nivåer i fråga om återanvändning, materialutnyttjande och återvinning. Detta gäller t.ex. förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar, förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck och förordningen (1997:788) om producentansvar för bilar. Ibland följer också sådana åtaganden av EU-lagstiftningen.

30

Mycket av de praktiska åtagandena för att uppnå de

ambitioner som anges i olika förordningar om producentansvar har i praktiken överlåtits på en rad återvinningsföretag tillsammans med s.k. materialbolag. Grunden för att detta tidigare kommunala ansvar övergått till enskilda aktörer står numera att återfinna i 15 kap. 6 § miljöbalken. Det kan naturligtvis diskuteras i vilken utsträckning producentansvaret över huvud taget numera är ett ansvar för det allmänna, men genom de åtaganden som belastar Sverige, att uppfylla EG-direktivens krav på återvinningsgrad m.m., är det tvivelsutan ett ansvar för staten att säkerställa att nivåerna iakttas låt vara att det praktiska utförandet kan skötas av privata intressen. Dessutom finns ytterst ett kvarstående tillsynsansvar för det allmänna även om producentansvaret innebär att det också finns ett tillsynsansvar hos producenterna inklusive deras samarbetspartners.

9.5 Enskilda va-anläggningar

Enligt lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, va-lagen, är det ett kommunalt åliggande att sörja för eller tillse att allmän vattenanläggning kommer tillstånd, om det behövs med hänsyn till hälsoskyddet, vattenförsörjning och avlopp för viss befintlig eller blivande bebyggelse. En va-anläggning som drivs eller skall drivas av annan än kommunen kan dock förklaras för allmän av länsstyrelsen, om det finns behov av anläggningen från hälsoskyddssynpunkt eller från annan allmän synpunkt. I dag drivs många va-verk av kommunala bolag. Det finns också ett mindre antal enskilda vaanläggningar i Sverige som har förklarats som allmänna, verksamheter där kommunen inte i någon form är ägare av anläggningen. Dessutom har en total privatisering av ett kommunalt va-verk skett, nämligen det i Norrköping samt en delprivatisering i Karlskoga.

Verksamheten innebär myndighetsutövning i flera avseenden. Anslutningen är obligatorisk liksom skyldigheten att genom avgifter bidra till verksamheten.

9. 6 AB Göta Kanalbolag

AB Göta Kanalbolag förvaltar Göta Kanal och ägs sedan 1979 av staten Bolaget bedriver även skogsrörelse och fastighetsförvaltning. Sedan den 1 juli 1992 har bolaget Näringsdepartementet som direkt huvudman. Staten äger 100 procent av aktierna.

Tillhandahållandet av kanaltjänsterna grundar sig på ett kungligt privelegiebrev och förordningen (1983:744) och Sjöfartsverket fastställer föreskrifter efter samråd med länsstyrelserna i Östergötland och Västra Götalands län.

Bilaga 5

Här är det fråga om ett helägt statligt bolag som utför allmänna tjänster och som har ensamrätt i fråga om förvaltning. Bolaget kan sägas stå under överinseende av främst Sjöfartsverket, men även av berörda länsstyrelser.

10 Organ som visserligen är funktionella myndigheter men som inte är nödvändiga att reglera

10.1 Inledning

Nedan angivna organ har tilldelats myndighetsuppgifter av speciell art, nämligen som kontrollorgan eller laboratorium. Jag bedömer det som riktigast att lämna dem utanför den berörda kretsen eftersom de inte tillhandahåller tjänster som rör miljön, utan tjänster av annat slag, men jag är samtidigt medveten om att det finns utrymme för att argumentera för att arbetsuppgifterna har medfört att man kommit att tillägna sig sådant som är relevant miljöinformation. Det kan för den händelsen i alla fall invändas att informationen i enskilda ärenden omfattas av sekretess varför en särlagstiftning ändå framstår som överflödig.

10.2 Kontrollorgan för ekologiskt framställda produkter

Enligt förordningen (1995:702) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter får tillsynen över produktion och hantering i övrigt av jordbruksprodukter som är ekologiskt framställda enligt 5 § överlämnas av Jordbruksverket till av verket godkänt kontrollorgan som är juridisk person. Enskilda kontrollorgan står under Jordbruksverkets tillsyn. Jordbruksverket har i sin tur utsett kontrollorgan och genom föreskrifter närmare reglerat organens verksamhet. I enlighet med vad som kan utgöra myndighetsutövning enligt redogörelsen i avsnitt 7.4 är kontrollorganets verksamhet att bedöma som myndighetsutövning.

10.2 Ackrediterade laboratorier

Enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll sker ackreditering av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll av bl.a. laboratorier för provning och mätning. Styrelsen har tillsyn över ackrediterad verksamhet. Laboratoriet kan för det allmännas räkning och med sådan verkan utföra provning och mätning. Verksamheten i den del den ingår som ett led i den offentliga förvaltningen blir då att anse som myndighetsutövning.

11 Utanför myndighetsbegreppet i konventionen och direktivet

11.1 Miljöövervakning

Ett område där det finns offentliga åtaganden och där delar av det praktiska utförandet utförs av enskilda organ rör miljöövervakningen. Riksdagen har fastställt nationella miljömål och inom ramen för dessa mål också vissa kvalitetsmål. För att kontrollera om målen uppnås krävs mätningar och provtagningar. Även internationella åtaganden liksom EG-rättsregler ålägger parterna att utföra mätningar som t.ex. för luft inom ramen för LRTAP och EU:s luftvårdsarbete. Mätningarna utförs enligt Naturvårdsverkets hemsida till viss del av enskilda organ som IVL Svenska Miljöinstitutet AB. Här finns ett klart offentligt åtagande och beslut som lämnar över vissa nödvändiga, praktiska delar av

arbetets utförande till enskilt organ. Frågan är då om IVL Svenska Miljöinstitutet AB står under någons överinseende närmast då om mätningarna och provtagningarna står under något allmänt organs tillsyn eller kontroll i offentligrättslig mening. Så torde knappast vara fallet, om myndigheten är missnöjd med hur arbetet har utförts så vänder sig man till någon annan för att få arbetet utfört och eventuella anspråk på den som gjort provtagningarna eller mätningarna får ske genom privaträttsliga åtgärder inte genom något offentligrättsligt förfarande. Det nu sagda gäller också andra typer av mätningar av tillståndet i miljön inklusive de som utförs av luftvårdsförbund och vattenvårdsförbund, vilka organ på frivillighetens väg åtagit sig mätningar av emissioner. Slutsatsen blir alltså att eftersom de organ som utför mätningarna inte står under myndighetsöverinseende av någon och inte heller uppfyller vissa andra kriterier på myndighetsutövning kan de inte heller räknas som myndighet i detta sammanhang.

Bilaga 5

11.2 Egenkontroll

Svensk miljölagstiftning har som en viktig utgångspunkt för tillsynen att verksamhetsutövarna bedriver s.k. egenkontroll, dvs. att de med utgångspunkt i vad som bestämts genom föreskrifter och förvaltningsbeslut (t. ex egenkontrollförordningen och tillståndsvillkor) och på annat sätt kontrollerar och dokumenterar vad som händer i den egna verksamheten och dess omgivningar. Denna kontroll kan dock knappast räknas som en myndighetsverksamhet ens i konventionens mening därför att något överlämnande av offentliga uppgifter till enskilda inte kan läggas in i begreppet egenkontroll. Egenkontrollen är helt enkelt en uppgift som åligger verksamhetsutövaren enligt normföreskrifter och beslut av domstolar och myndigheter inte ett övertagande av några uppgifter från det allmänna.

11.3 Undersökningar av miljöfarlig verksamhet

Några länsstyrelser har väckt frågan om den som åtar sig uppdrag att utföra undersökningar t.ex. av verkningar från miljöfarlig verksamhet enligt 26 kap. 22 § första stycket sista meningen omfattas av myndighetsbegreppet i konventionen och direktivets mening. Som svar på detta kan anföras. Under förutsättning att uppdraget innebär att uppdragstagaren har övertagit uppgifter som utgör ett offentligt åtagande och undersökningen sker i former som står under samhällets tillsyn, skulle uppdragstagaren kunna falla under konventionen och direktivets myndighetsbegrepp. Det är fallet om det föreligger ett sådant hot mot människors säkerhet, liv eller hälsa för vilket staten enligt oskrivna regler har ett övergripande ansvar att förebygga eller motverka hotet. Detsamma gäller om det på grund av andra omständigheter bedöms att en undersökning är ett nödvändigt offentligt åtagande. En uppdragstagare skall alltså i sådana fall anses vara en myndighet enligt artikel 2. 2 c enligt Århuskonventionen och EG-direktivet. Slutsatsen är emellertid ointressant för frågan om lagstiftning krävs, eftersom uppdragstagaren inte skulle vara skyldig att lämna ut miljöinformationen, detta därför att han inte är tvungen att redovisa sådan information förrän utredningen är klar, och i samband därmed torde det ingå i uppdraget, att han lämnar över sin utredning till tillsynsmyndigheten. Det framgår sålunda av artikel 4 2c i Århuskonventionen att en begäran om miljöinformation får avslås om begäran avser material som ännu inte färdigställts. Det blir alltså i fall som rör undersökning av miljöfarlig verksamhet tillsynsmyndigheten som är skyldig att svara på en begäran om miljöinformation. Även här framstår alltså en särlagstiftning som en överloppsgärning.

12 Där redan reglering finns

12.1 Stiftelser

Somliga länsstyrelser har pekat på stiftelser som har bildats av statliga och kommunala organ inom ett län eller region med uppgift bl.a. att tillvarata naturvårdens intressen genom t.ex. tillsynsmän och genom anordnandet av viss avfallshantering. Länsstyrelsen i

Stockholms län pekar på Skärgårdsstiftelsen som enligt länsstyrelsen har vissa uppgifter vilka torde få hänföras till offentliga tjänster. På motsvarande sätt har länsstyren i Uppsala län pekat på Uplandsstiftelsen, länsstyren i Halland på Västkuststiftelsen och länsstyrelsen i Värmland på DANO-stiftelsen. De nu angivna organen torde vara organiserade på sådant sätt att de faller inom ramen för 1 kap. 9 § sekretesslagen och de saknar därför intresse i förevarande sammanhang.

Bilaga 5

12.2 Naturvakt, jakttillsynsman och fisketillsynsman

Enligt 26 kap 23 § miljöbalken och 6 § tillsynsförordningen (1998:900) får länsstyrelsen utse naturvårdsvakter. En naturvakt har under vissa angivna förutsättningar befogenhet att avvisa personer från områden som omfattas av skyddsföreskrifter och fram till dess polis eller åklagare övertagit saken beslagta jakt- och fångstredskap, forskaffningsmedel och andra föremål som kan antas ha betydelse för utredning om brott.

Enligt 42 § jaktlagen (1987:259) och 53 § jaktförordningen (1987:905) samt 34 § fiskelagen (1993:787) och 5 kap. 2 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen får länsstyrelsen utse jakttillsynsmän respektive fisketillsynsmän för tillsyn över efterlevnaden av jaktlagen eller fiskelagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. En tillsynsman har under i respektive lag angivna förutsättningar rätt till bl.a. tillträde, upplysningar och ta egendom i beslag.

Uppgifterna som har anförtrotts tjänstemännen i fråga är av övervägande praktisk natur, inte minst att bekämpa miljöbrottslighet. Genom sina anställningar torde rubricerade tjänstemän ingå i eller vara en statlig eller kommunal myndighet vid fullgörandet av sitt uppdrag, varför några särskilda regler, utöver de som redan gäller för offentlig förvaltning, inte behövs.

13 Den rättsliga lösningen

Det finns alltså enskilda aktörer som i Sverige sköter uppgifter som faller inom ramen för Århuskonventionen och EG-direktivets artiklar 2.2 b och 2.2. c. Vissa av dem omfattas redan av handlingsoffentlighet enligt. För de övriga återstår alltså frågan hur den rättsliga regleringen skall ske för att nå de enskilda