SOU 2020:83
Havet och människan
Till statsrådet Isabella Lövin
Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 2010:74) med uppdrag att lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och Generationsmålet kan nås. Kommittén har antagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Miljömålsberedningens övergripande uppdrag är att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller till och med 2020. Beredningen kommer under denna tid att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar.
Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade den 31 maj 2018 (dir. 2018:44) ska Miljömålsberedningen (M 2010:04) föreslå en strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser. Strategin ska bidra till att relevanta delar av Generationsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen nås, och därmed även bidra till genomförande av mål 14 i Agenda 2030 om att bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt.
Uppdraget skulle ursprungligen redovisas senast den 1 december 2020. Genom ett nytt beslut förlängdes uppdraget till att redovisas senast den 30 december 2020.
Dåvarande riksdagsledamoten Emma Nohrén förordnades den 1 juni 2018 att vara ordförande i Miljömålsberedningen. Följande personer har varit ledamöter i kommittén under den aktuella utredningstiden: riksdagsledamöterna Elisabeth Falkhaven, Martin Kinnunen, Betty Malmberg, Magnus Manhammar, Kjell-Arne Ottosson, Elin Segerlind, Hanna Westerén och Kristina Yngwe och tidigare riksdagsledamoten Lars Tysklind. Från och med den 28 februari 2020 entledigades riksdagsledamoten Hanna Westerén från uppdraget. Från och med den 10 mars 2020 entledigades riksdagsledamoten Kristina
Yngwe från uppdraget. Riksdagsledamöterna Marlene Burwick och Magnus Ek förordnades den 4 maj 2020 att vara ledamöter i kommittén.
Följande personer förordnades den 1 december 2019 som experter i Miljömålsberedningen: hållbarhetschefen Björn Bergstrand, miljöstrategen och marinbiologen Annelie Brand, processledaren Carl Dahlberg, sektionschefen Ann-Sofie Eriksson, chefen Johan Florén, hållbarhetsstrategen Sara Gripstrand, fiskaren Tobias Hammar, stf. prefekten Joakim Hjelm, samordnaren Jessica Hjerpe Olausson, miljö- och vattenexperten Markus Hoffman, avdelningschefen Marie Hägglund, professorn Anders Ivarsson Westerberg, professorn Kerstin Johannesson, filosofie doktorn Sif Johansson, docenten Mikael Karlsson, professorn David Langlet, hållbarhetschefen Pär Larshans, miljöansvarige Fredrik Larsson, generalsekreteraren Karin Lexén, fiskevårdschefen Markus Lundgren, samordnaren Lisa Lundstedt, ordföranden Peter Ronelöv Olsson, filosofie doktorn Gustav Jakob Petersson, chefen Åsa Ranung, kocken och MSC-ambassadören Frida Ronge, verksamhetsledaren Martin Sjöberg, vice ordföranden Erik Sjölander, enhetschefen Martin Sparr, seniorforskaren Thomas Sterner, verksamhetschefen Conrad Stralka, avdelningschefen Maria Svanholm, ansvariga miljöpolicy Jenny Svärd, filosofie doktorn Olle Torpman, samhällspolitiske chefen Jonas Vikman, kommunekologen och biologen Ellinor Waldemarsson, projektledaren Niclas Åberg, professorn Henrik Österblom och miljö- och hälsoskyddsinspektören Axel Österlind.
Från och med den 5 mars 2020 entledigades ansvariga miljöpolicy Jenny Svärd som expert och samma dag förordnades filosofie doktorn Sophie Carler som expert.
Som huvudsekreterare förordnades Christine Annemalm den 4 oktober 2018. Samma dag förordnades Jorid Hammersland som sekreterare. Som sekreterare förordnades Gustav Jakob Petersson den 21 mars 2019. Som sekreterare förordnades Markus Larsson den 18 april 2019. Som sekreterare förordnades Hanna Nilo den 23 april 2019. Gustav Jakob Petersson entledigades som sekreterare från och med den 19 oktober 2019. Som sekreterare förordnades Therese Hansson den 20 december 2019.
Miljömålsberedningen har redovisat tidigare uppdrag i delbetänkanden (SOU 2010:101, SOU 2011:34, SOU 2012:15, SOU 2012:38, SOU 2013:43, SOU 2014:50, SOU 2016:21 och SOU 2016:47).
Särskilda yttranden har lämnats av Magnus Ek, Martin Kinnunen, Betty Malmberg och Kjell-Arne Ottosson.
Härmed överlämnar Miljömålsberedningen betänkandet Havet och människan, SOU 2020:83.
Stockholm i december 2020
Emma Nohrén ordförande
Marlene Burwick Magnus Manhammar
Magnus Ek Kjell-Arne Ottosson
Elisabeth Falkhaven Elin Segerlind
Martin Kinnunen Lars Tysklind
Betty Malmberg
/Christine Annemalm / Jorid Hammersland / Markus Larsson / Hanna Nilo / Therese Hansson
Sammanfattning
Med denna strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser vill Miljömålsberedningen skapa bättre förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet
Hav i balans samt levande kust och skärgård och samtidigt miljökvali-
tetsmålet Ingen övergödning. Miljömålsberedningen lämnar förslag som omfattar verksamheter inom fler politikområden och utgiftsområden än vad som vanligtvis ingår i området havsmiljö. Detta för att fånga upp fler påverkansfaktorer på havsmiljön som behöver åtgärdas. Två särskilda frågor har genomsyrat hela arbetet med strategin. Den första frågan är kopplingen mellan hav, klimatförändringen och havsförsurning. Den andra frågan är ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning.
Miljömålsberedningens ambition har varit att strategin inte ska förstärka målkonflikter utan att snarare integrera och harmonisera målen för olika verksamheter. Miljömålsberedningen poängterar att det kommer behövas ett långsiktigt, enträget och målmedvetet arbete för att kunna nå miljökvalitetsmålen, nationellt, i EU och i internationella forum av både riksdagen, regeringen och dess myndigheter, kommuner samt ideella föreningar och privata och lokala aktörer.
Här redovisas huvuddragen i Miljömålsberedningens förslag.
En ny havsmiljölag och en tvärvetenskaplig funktion
Miljömålsberedningen bedömer att Sverige behöver en bred politisk uppslutning för en ambitiös och kraftfull havsmiljöpolitik. En ekonomiskt, socialt och ekologiskt långsiktigt hållbar nationell havsmiljöpolitik kännetecknas enligt Miljömålsberedningen av att den har ambitiösa mål och väl utformade styrmedel, samt ett strukturerat och transparent arbetssätt. För att havsmiljöpolitiken ska kunna nå
sina mål är det avgörande att regeringen och riksdagen får möjlighet att se till helheten av de problem som råder inom havsmiljöarbetet.
Miljömålsberedningen föreslår därför att riksdagen instiftar en havsmiljölag. Avsikten är att skapa bättre förutsättningar för breda och uthålliga havsmiljö- och havspolitiska insatser både nationellt och internationellt. Av havsmiljölagen ska det framgå att Sveriges havsmiljöarbete ska syfta till att uppnå det av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Vidare ska ekosystemansatsen vara en utgångspunkt för regeringens havsmiljöarbete och havsmiljöarbetet ska vila på vetenskaplig grund. Lagen anger att regeringen med jämna mellanrum ska lämna en havsmiljöpolitisk proposition till riksdagen.
Miljömålsberedningen föreslår även en tvärvetenskaplig expertfunktion som kan ta fram analyser och bedömningar ur ett brett samhällsperspektiv som avser den samlade havsmiljöpolitiken.
Två nya etappmål om återföring av växtnäringsämnen och marint områdesskydd
Miljömålsberedningen föreslår två nya etappmål inom miljösystemet. Det ena etappmålet anger hur stor andel av fosfor och kväve som ska återföras till livsmedelsproduktion från stallgödsel, avlopp och matavfall till 2030.
Det andra etappmålet innebär att till 2030 ska ett nätverk av skyddade områden omfatta minst 30 procent av Sveriges havsområden genom formellt skydd eller andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder,1 samt att minst tio procent ska vara strikt skyddade.
1 S.k. OECM:s.
Harmoniserat genomförande av EU-direktiv och EU-förordningar
Flera förslag bidrar till att harmonisera genomförandet av EU-direktiv och förordningar som sätter mål för havsmiljöarbetet. Det handlar främst om havsmiljödirektivet,2 vattendirektivet,3 art- och habitatdirektivet4 och EU:s gemensamma fiskeripolitik.5 Förslagen ska underlätta harmonisering i alla steg i genomförandet från t.ex. statusbedömningar, miljökvalitetsnormer, åtgärdsplaner och utvärdering och rapportering. Miljömålsberedningen föreslår en utvecklad rådgivning för fisk- och havsmiljöförvaltningen.
Effektiv utvärdering och rapportering av mål för havets tillstånd
Miljömålsberedningen anser att det inte ska råda någon tvekan om att det är miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och
skärgård som är målet för det önskade tillståndet för havet och som
ska styra havsmiljöarbetet. Flera förslag ska bidra till att underlätta uppföljningen, utvärderingen och rapporteringen av mål för havets tillstånd. Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skär-
gård föreslås bara ha tre preciseringar som motsvarar målen i de tre
EU-direktiven; havsmiljödirektivet, vattendirektivet samt art- och habitatdirektivet. Miljökvalitetsmålet ska rapporteras direkt till regeringen. Detta för att inte problemens allvar i frågor om havets miljötillstånd ska tonas ner i de formaliserade och detaljerade processerna för uppföljning och utvärdering av generationsmålet och miljökvalitetsmålen.
2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi). 3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 4 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 5 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken.
Ändringar i myndigheters ansvar och beslutsfattande
För en mer effektiv havsmiljöförvaltning behövs det ändringar i mandat och beslutsfattande. Miljömålsberedningen föreslår att regeringen ska fatta beslut om ett åtgärdsprogram inom havs- och vattenmiljöförvaltningen. Beredningen föreslår även att det bör vara ett gemensamt organ som beslutar om miljökvalitetsnormer i enlighet med vattenförvaltningsförordningen och havsmiljöförordningen samt referensvärden i enlighet med art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet för akvatiska arter och livsmiljöer.
Flera förslag innebär ändrat ansvar för nationella myndigheter, bl.a. föreslås Jordbruksverket ta över miljömålsansvaret för Ingen
övergödning, samt även få ett större ansvar för att säkerställa åtgärds-
genomförandet.
Havs- och vattenmyndigheten föreslås få ansvar för hela den akvatiska miljöövervakningen, även miljögifter och undervattensbuller. Havs- och vattenmyndigheten föreslås få ett utpekat ansvar för att sjöfartens påverkan på havsmiljön beaktas och även ett tydligt ansvar för marint skräp.
Sjöfartsverket och Transportstyrelsen föreslås få tydligare ansvar för sjöfartens påverkan på marina ekosystem.
Finansiering
Miljömålsberedningen lämnar flera förslag om effektivare finansiering av havs- och vattenmiljöarbetet.
Länsstyrelserna får en samordnande roll i havs- och vattenmiljöarbetet
Länsstyrelserna har en viktig roll att samordna havs- och vattenmiljöarbetet, i synnerhet i kustvattenområdet. Kustlänsstyrelserna föreslås få tydligare och utökade uppgifter och ansvar för att samordna det lokala havs- och vattenmiljöarbetet och även samordna detta med fiskevårdsarbetet.
Kommunernas planeringsansvar för kustvattenområdet stärks
Kommunerna är en mycket viktig aktör i kustvattenområdet. Översiktsplanering, detaljplanering och strandskydd är tre viktiga rättsliga verktyg som kommunen förfogar över och där Miljömålsberedningen lägger förslag för att stärka kommunernas havsmiljöarbete och förtydliga deras ansvar.
Fokus på åtgärder
Miljömålsberedningen lämnar flera förslag som ska bidra till ett mer effektivt åtgärdsarbete, däribland länsstyrelsernas samordnande roll och en effektivare finansiering. Miljömålsberedningen föreslår även en särskild satsning för att återfå stor fisk i kustvatten.
Fortsatt behov av regleringar
Det behövs ett fortsatt arbete med regleringar inom vissa områden. Främst gäller det tillämpning av befintliga regelverk som t.ex. regleringar av fiske med stöd av EU:s gemensamma fiskeripolitik, regleringar av fritidsbåtar i skyddade områden eller beslut om flytt av farleder för internationell sjöfart bort från områden med höga naturvärden.
Stort behov av havsmiljödata och kunskap
Miljömålsberedningen lämnar flera förslag för att få fram nödvändiga data och underlag om havsmiljön. Det handlar om att organisera miljöövervakning och datavärdskap samt att genomföra marin kartering.
Miljömålsberedningen bedömer att det saknas forskning och kunskap inom flera olika områden som är väsentliga för att vidta rätt åtgärder för att kunna nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt
levande kust och skärgård. Miljömålsberedningen föreslår därför att
Havsmiljöinstitutets uppdrag förlängs till 2030 samt att Havs- och vattenmyndigheten får disponera ett nytt forskningsanslag för havs- och vattenmiljöforskning.
1. Författningsförslag
1.1. Förslag till havsmiljölag
Härigenom föreskrivs följande.
1 § I denna lag finns bestämmelser om regeringens havsmiljöarbete, vad arbetet ska syfta till och hur det ska bedrivas.
2 § Regeringens havsmiljöarbete syftar till att uppnå det av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
3 § I sitt havsmiljöarbete ska regeringen tillämpa ekosystemansatsen som en utgångspunkt. Enligt ekosystemansatsen ska naturvärden bevaras och naturresurser nyttjas miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart, med målet att säkerställa att ekosystemen används inom sina gränser.
4 § Havsmiljöarbetet ska vila på vetenskaplig grund.
5 § Regeringen ska varje mandatperiod ta fram en havsmiljöproposition.
Propositionen ska innehålla en resultatanalys och beskrivning av planerade åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålet Hav i balans
samt levande kust och skärgård och eventuella författningsförslag
som behövs för detta ändamål. Arbetet med propositionen ska samordnas med åtgärdsarbetet enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och havsmiljöförordningen (2010:1341).
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.
1.2. Förslag till lag om ändring i fiskelagen (1993:787)
Härigenom föreskrivs i fråga om fiskelagen (1993:787) att 20 § och bilagan ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
20 §1
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilken hänsyn som vid fiske skall tas till naturvårdens intressen. Föreskrif-
terna får dock inte vara så ingripande att fisket avsevärt försvåras.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att det i ärenden enligt denna lag skall finnas en analys av vilken inverkan fiskemetoder och utsättande av fiskarter har på miljön. Föreskrifterna får innebära att en sådan analys skall göras av den som avser att använda metoder eller sätta ut fiskarter.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilken hänsyn som vid fiske ska tas till naturvårdens och fiskets intressen.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att det i ärenden enligt denna lag ska finnas en analys av vilken inverkan fiskemetoder och utsättande av fiskarter har på miljön. Föreskrifterna får innebära att en sådan analys ska göras av den som avser att använda metoder eller sätta ut fiskarter.
1 Senaste lydelse 1998:848.
Nuvarande lydelse
Bilaga 2
Svenska medborgares rätt att fiska i enskilt vatten
Område Tillåtna redskap
Tillåtna fiskslag
Särskilda bestämmelser
-----------------------------------------------------------------------------
Vid Skånes västra kust och vid kusten i Hallands län samt Göteborgs och Bohus län
Alla redskap Alla, se dock särskilda bestämmelser
Fiske efter
ostron är för-
behållet innehavaren av den enskilda fiskerätten inom 200 meter från fastlandet eller från en ö av minst 100 meters längd. För fiske med fast redskap krävs tillstånd enligt 10 §.
2 Senaste lydelse 1995:1388.
Föreslagen lydelse
Bilaga
Svenska medborgares rätt att fiska i enskilt vatten
Område Tillåtna redskap
Tillåtna fiskslag
Särskilda bestämmelser
-----------------------------------------------------------------------------
Vid Skånes västra kust och vid kusten i Hallands län samt Göteborgs och Bohus län
Alla redskap Alla, se dock särskilda bestämmelser
Fiske efter
europeiska ostron (Ostrea edulis) är för-
behållet innehavaren av den enskilda fiskerätten inom 200 meter från fastlandet eller från en ö av minst 100 meters längd. För fiske med fast redskap krävs tillstånd enligt 10 §.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.
1.3. Förslag till lag om ändring av miljöbalken (1998:808)
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken (1998:808) att det ska införas en ny paragraf, 5 kap. 8 a §, samt att 7 kap. 4 och 13 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
8 a §
Regeringen ska fastställa ett åtgärdsprogram för havs- och vattenmiljön, enligt bestämmelserna i havsmiljöförordningen (2010:1341) och vattenförvaltningsförordningen (2004:660) .
Åtgärdsprogrammet ska, utöver vad som följer av 9 §, innehålla uppgifter om de åtgärder som regeringen behöver vidta för att miljökvalitetsnormerna ska kunna följas.
7 kap.
4 §3
Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet.
Ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda
Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer, tillgodose behov av områden för friluftslivet
eller bevara opåverkade områden.
Ett område som behövs för att skydda, återställa, nyskapa eller
klimatanpassa värdefulla naturmil-
jöer eller livsmiljöer för skydds-
3 Senaste lydelse 1998:808.
arter får också förklaras som naturreservat.
värda arter får också förklaras som naturreservat.
13 §4
Strandskydd gäller vid havet och vid insjöar och vattendrag. Strandskyddet syftar till att långsiktigt
1. trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och
2. bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten.
2. bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten, och därmed uppnå och bi-
behålla god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen (2010:1341) och god ekologisk och kemisk status enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) .
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.
4 Senaste lydelse 2009:532.
1.4. Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)
Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900) att 3 kap. 5 § samt 4 kap. 12 och 14 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
5 §5
Av översiktsplanen ska även följande framgå
1. hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder,
2. hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen,
3. sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,
4. kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra,
5. om översiktsplanen avviker från en regionplan för länet, på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen, och
6. sådana områden och verksamheter som angår två eller flera kommuner eller är av regional betydelse.
7. hur kommunen i den fysiska planeringen inom kustvattenområdet (vattenområdet mellan strandlinjen ut till de särskilda avgränsningslinjer, en nautisk mil räknat från baslinjerna, som framgår av bilaga 6 till lagen ( 2017:1272 ) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner) tar hänsyn till och samordnar översiktsplaneringen med havsplanerna enligt 4 kap. 10 § miljö- balken ( 1998:808 ).
5 Senaste lydelse 2020:76.
Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen.
4 kap.
12 §6
I en detaljplan får kommunen bestämma
1. skyddsåtgärder för att motverka markförorening, olyckor, översvämning och erosion,
2. skyddsåtgärder för att motverka störningar från omgivningen, och
3. om det finns särskilda skäl för det, högsta tillåtna värden för störningar genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller andra olägenheter som omfattas av 9 kap. miljöbalken.
1. skyddsåtgärder för att motverka mark-, havs- och vatten-förorening, olyckor, översvämning och erosion,
2. skyddsåtgärder för att motverka störningar från omgivningen,
3. om det finns särskilda skäl för det, högsta tillåtna värden för störningar genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller andra olägenheter som omfattas av 9 kap. miljöbalken, och
4. skyddsåtgärder för att motverka negativ påverkan på havs- och vattenmiljön.
14 §7
I en detaljplan får kommunen bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att
1. en viss anläggning för trafik, energi- eller vattenförsörjning eller avlopp, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kommit till stånd,
2. ett visst byggnadsverk på tomten har rivits, byggts om, flyttats eller fått den ändrade användning som anges i planen,
3. utfarten eller en annan utgång från fastigheten har ändrats,
4. markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en markförorening har avhjälpts eller en skydds- eller
4. markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en mark-, havs-, eller vatten-förorening har avhjälpts eller en
6 Senaste lydelse 2010:900. 7 Senaste lydelse 2014:902.
säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten,
skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten,
5. åtgärder som förebygger olägenheter från omgivningsbuller har vidtagits.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.
1.5. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket att 5 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §8
Känsliga områden enligt artikel 3 i rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket, i den ursprungliga lydelsen, är
1. Gotlands län, kustområdena i Stockholms, Södermanlands, Östergötlands, Kalmar och Västra Götalands län samt delar av Blekinge, Skåne och Hallands län, och
2. övriga delar av Stockholms och Södermanlands län samt delar av Uppsala, Östergötlands, Jönköpings, Kalmar, Västra Götalands, Värmlands, Örebro, Västmanlands och Dalarnas län.
Jordbruksverket får meddela föreskrifter om vilka kustområden och länsdelar som avses i första stycket.
Jordbruksverket får även meddela föreskrifter om vilka kustområden och länsdelar som är övergödningskänsliga områden med hänsyn till risk för att miljökvalitetsnormer enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) inte nås.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
8 Senaste lydelse 2015:250.
1.6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. att 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §9
Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för områdesskyddet. Riksantikvarieämbetet har dock det centrala ansvaret i fråga om kulturreservat, Skogsstyrelsen det centrala ansvaret för biotopskyddsområden enligt 6 § och Havs- och vattenmyndigheten det centrala ansvaret för vattenskyddsområden och det centrala vägledningsansvaret för områdesskydd som syftar till bevarandet av havs- eller vattenmiljöer eller grundvatten.
Länsstyrelsen ansvarar i länet för områdesskyddet. Kommunen ansvarar dock för det områdesskydd som den har förordnat om och Skogsstyrelsen ansvarar i länet för biotopskyddsområden enligt 6 §.
De länsstyrelser som är berörda av ett nätverk av marina skyddade områden ska samarbeta med varandra om utformningen av nätverket för respektive Bottniska viken, Östersjön, och Västerhavet.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
9 Senaste lydelse 2011:629.
1.7. Förslag till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660)
Härigenom föreskrivs i fråga om vattenförvaltningsförordningen (2004:660)
dels att 6 kap. 4 § ska upphöra att gälla,
dels att 6 kap. 1, 3, 5, 7 och 8 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 1 kap. 6 §,
samt närmast före 1 kap. 6 § en ny rubrik med följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
Ekosystemansatsen
6 §
I arbetet med förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön ska myndigheterna tillämpa ekosystemansatsen enligt 3 § havsmiljölagen.
6 kap.
1 §10
Vattenmyndigheten ska upprätta förslag till och fastställa ett
åtgärdsprogram för vattendistrik-
tet och i det arbetet beakta de beskrivningar, kartläggningar och analyser som avses i 3 kap. samt artikel 11.3 och 11.4 i direktiv 2000/60/EG. Åtgärdsprogrammet ska ange de åtgärder som behöver vidtas för att miljökvalitetsnormerna som avses i 4 kap. ska kunna uppfyllas.
Vattenmyndigheten ska upprätta förslag till åtgärder för vattendistriktet och i det arbetet beakta de beskrivningar, kartläggningar och analyser som avses i 3 kap. samt artikel 11.3 och 11.4 i direktiv 2000/60/EG.
Förslaget ska ange de åtgärder
som behöver vidtas för att miljökvalitetsnormerna som avses i 4 kap. ska kunna uppfyllas.
10 Senaste lydelse 2018:2103.
I 5 kap.7–11 §§miljöbalken finns bestämmelser om åtgärdsprogram.
6 kap.
3 §11
Om det behövs får vattenmyndigheten fastställa delåtgärdsprogram för delar av vattendistriktet där speciella åtgärder behövs eller för sektor, fråga eller vattentyp som beaktar särskilda aspekter på vattenmiljöförvaltningen. Ett delåtgärdsprogram
skall på lämpligt sätt tas in i åtgärdsprogrammet för distriktet.
Fastställandet av delåtgärdsprogram inskränker inte skyldigheten att i ett åtgärdsprogram för vattendistriktet ange den information som följer av 5 och 6 §§.
Om det behövs får vattenmyndigheten föreslå delåtgärdsprogram för delar av vattendistriktet där speciella åtgärder behövs eller för sektor, fråga eller vattentyp som beaktar särskilda aspekter på vattenmiljöförvaltningen.
6 kap.
5 §12
Ett åtgärdsprogram för vatten-
distrikt ska bland annat innehålla
Ett förslag till åtgärder för
respektive vattendistrikt som lämnas till regeringen för att ingå i åtgärdsprogrammet för havs- och vattenmiljön ska bland annat
innehålla
1. åtgärder för inrättande av vattenskyddsområden eller för att på annat sätt skydda dricksvatten,
2. åtgärder för att i den mån det är behövligt åstadkomma omprövning av tillstånd till eller villkor för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet,
3. åtgärder för att upptäcka och beivra brott mot bestämmelser till skydd för vatten,
11 Senaste lydelse 2004:660. 12 Senaste lydelse 2008:983.
4. åtgärder för att hindra eller reglera diffusa utsläpp av förorenande ämnen,
5. åtgärder för att förebygga eller begränsa att föroreningar indirekt tillförs grundvatten,
6. åtgärder för att motverka alla andra betydande negativa konsekvenser för vattenmiljön, särskilt de åtgärder som behövs för att nödvändig ekologisk status eller god ekologisk potential ska kunna nås när det gäller vattenförekomsters hydromorfologiska förhållanden, och
7. de föreskrifter eller förslag till föreskrifter som behövs för att övriga åtgärder ska kunna genomföras.
Åtgärdsprogrammet ska därutöver innehålla sådana åtgärder och hänvisningar till övrig lagstiftning som avses i artikel 11.3, 11.4 och 11.6 i direktiv 2000/60/EG.
6 kap.
7 §13
Vid samråd enligt 5 kap. 7 § tredje stycket miljöbalken ska den tid under vilken synpunkter kan lämnas på förslaget till åt-
gärdsprogram för ett vattendis-
trikt vara minst sex månader och bestämmas så att det efter samrådstidens utgång finns skälig tid för en sådan prövning som avses i 4 §.
Av kungörelsen av förslaget till åtgärdsprogram ska det framgå var handlingarna finns tillgängliga samt inom vilken tid och till vem synpunkter ska lämnas.
Förslaget till åtgärdsprogram ska finnas tillgängligt för allmänheten hos vattenmyndigheten och samtliga länsstyrelser och kommuner inom det område som programmet omfattar.
Vid samråd enligt 5 kap. 7 § tredje stycket miljöbalken ska den tid under vilken synpunkter kan lämnas på förslaget till åt-
gärder för ett vattendistrikt vara
minst sex månader och bestämmas så att det efter samrådstidens utgång finns skälig tid för en sådan prövning som avses i 4 §.
Av kungörelsen av förslaget till åtgärder ska det framgå var handlingarna finns tillgängliga samt inom vilken tid och till vem synpunkter ska lämnas.
Förslaget till åtgärder ska finnas tillgängligt för allmänheten hos vattenmyndigheten och samtliga länsstyrelser och kommuner inom det område som förslaget omfattar.
13 Senaste lydelse 2018:2103.
6 kap.
8 §14
När ett åtgärdsprogram har fastställts skall vattenmyndigheten snarast kungöra detta i ortstidning. Av kungörelsen skall det framgå var åtgärdsprogrammet finns tillgängligt.
Ett åtgärdsprogram skall finnas tillgängligt för allmänheten hos vattenmyndigheten och samtliga kommuner inom det område som programmet omfattar.
När ett åtgärdsprogram har fastställts av regeringen ska vattenmyndigheten snarast kungöra detta i ortstidning. Av kungörelsen ska det framgå var åtgärdsprogrammet finns tillgängligt.
Ett åtgärdsprogram ska finnas tillgängligt för allmänheten hos vattenmyndigheten och samtliga kommuner inom det område som programmet omfattar.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
14 Senaste lydelse 2004:660.
1.8. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:853) med instruktion för Kustbevakningen
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:853) med instruktion för Kustbevakningen att det i förordningen ska föras in en ny paragraf, 15 b.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
15 b §
Kustbevakningen ska rapportera till Havs- och vattenmyndigheten när de i sin tillsyns- och övervakningsverksamhet upptäcker avfall, marint skräp eller annan negativ påverkan i havsmiljön som inte är försumbar.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
1.9. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket att 10 § ska ha följande lydelse samt att det införs två nya paragrafer, 10 a och b.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 §15
Sjöfartsverket ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Sjöfartsverket ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Sjöfartsverket ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Sjöfartsverket rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
10 a §
Sjöfartsverket ska samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som rör sjöfartens påverkan på de marina ekosystemen.
10 b §
Sjöfartsverket ska samverka med länsstyrelsen i frågor som rör marina skyddade områden.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
15 Senaste lydelse 2011:1225.
1.10. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1217) med instruktion för Exportkreditnämnden
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1217) med instruktion för Exportkreditnämnden att 4 a § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 a §16
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Exportkreditnämnden rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
16 Senaste lydelse 2011:86.
1.11. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten att 5 och 5 b §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §17
Med beaktande av de krav som uppgifterna enligt 1–4 §§ ställer ska Försvarsmakten ta miljöhänsyn i sin verksamhet i fred. Inom ramen för detta miljöarbete ska Försvarsmakten bidra till att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås samt vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Försvarsmakten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt första stycket andra meningen rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Försvarsmakten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt första stycket andra meningen rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga
om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Försvarsmakten rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Försvarsmakten ska medverka i det internationella försvarsmiljösamarbetet.
17 Senaste lydelse 2011:481.
5 b §18
Försvarsmakten ska till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) årligen redovisa myndighetens medverkan i beredningen av ärenden rörande vind- och vågkraft samt de åtgärder myndigheten har vidtagit för att bidra till att nå den nationella planeringsramen för vindkraft.
Försvarsmakten ska samverka med länsstyrelsen i frågor som rör marina skyddade områden.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
18 Senaste lydelse 2010:650.
1.12. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten att 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §19
Strålsäkerhetsmyndigheten ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling samt samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska myndigheten rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med Havs- och vattenmyndigheten om vilken rapportering som behövs.
Inom ramen för sitt ansvar i miljömålssystemet ska myndigheten fortlöpande uppskatta de risker som strålningen innebär såväl för befolkningen i sin helhet som för särskilda grupper.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
19 Senaste lydelse 2011:87.
1.13. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att 18 a § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
18 a §20
Myndigheten ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Myndigheten ska rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Myndigheten för samhällsskydd och beredskap rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med Havs- och vattenmyndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
20 Senaste lydelse 2011:482.
1.14. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning att 2 och 8 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §21
Sveriges geologiska undersökning ska tillhandahålla geologisk information för samhällets behov på kort och lång sikt. Myndigheten ska i detta syfte
1. bedriva en behovsstyrd insamling av grundläggande geologisk information, och
2. förvalta och utveckla insamlad information i syfte att göra den tillgänglig och lätt att använda.
Sveriges geologiska undersökning ska tillhandahålla geologisk information för samhällets behov på kort och lång sikt. Myndigheten ska i detta syfte
1. bedriva en behovsstyrd insamling av grundläggande geologisk information, och
2. förvalta och utveckla insamlad information i syfte att göra den tillgänglig och lätt att använda.
3. vara nationell datavärd för miljögifter i sediment, miljögifter i biota och screening av miljögifter.
8 §22
Sveriges geologiska undersökning ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
21 Senaste lydelse 2012:805. 22 Senaste lydelse 2011:652.
Myndigheten ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Sveriges geologiska undersökning rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
1.15. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen att 14 § ska ha följande lydelse samt att det ska införas två nya paragrafer, 14 a och b.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
14 §23
Transportstyrelsen ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Transportstyrelsen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Transportstyrelsen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Transportstyrelsen rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
14 a §
Transportstyrelsen ska samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som rör sjöfartens påverkan på de marina ekosystemen.
23 Senaste lydelse 2011:1226.
14 b §
Transportstyrelsen ska samverka med länsstyrelsen i frågor som rör marina skyddade områden.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
1.16. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket att 9 a § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 a §24
Tillväxtverket ska, inom sitt verksamhetsområde, verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Verket ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Verket ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om miljö-
kvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Tillväxtverket rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med Havs- och vattenmyndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
24 Senaste lydelse 2011:1586.
1.17. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:607) med instruktion för Konsumentverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:607) med instruktion för Konsumentverket att 7 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 §25
Myndigheten ska
1. redogöra för grunderna bakom sin prioritering vid val mellan olika insatser vid redovisningen enligt 3 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag,
2. rapportera om sitt miljöarbete enligt 2 § 1 till Naturvårdsverket efter samråd med verket om vilken rapportering som behövs,
2. rapportera om sitt miljöarbete enligt 2 § 1 till Naturvårdsverket efter samråd med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om miljö-
kvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Konsumentverket rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs,
3. redovisa resultatet av bevaknings- och analysarbetet enligt 3 § 1 och 2 i en rapport till regeringen vartannat år, med början 2021, och
4. redovisa sin statistik, sina uppföljningar och sina analyser med kön som övergripande indelningsgrund och uppdelade utifrån ålder och inrikes respektive utrikes födda, om det inte finns särskilda skäl mot det.
Redovisningen av verksamheten enligt första stycket 1 ska göras i förhållande till de uppgifter som framgår av 1–5 §§.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
25 Senaste lydelse 2020:93.
1.18. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen
Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen att 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §26
Kemikalieinspektionen ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling samt samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
Inspektionen ska i fråga om sitt miljöarbete enligt första stycket rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om miljö-
kvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Kemikalieinspektionen rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
26 Senaste lydelse 2011:89.
1.19. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen att 6 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §27
Myndigheten ska i fråga om sitt miljö- och friluftslivsarbete enligt 2 § första stycket 4, 5 och 7 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljö- och friluftslivsarbete enligt 2 § första stycket 4, 5 och 7 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om miljökvalitets-
målet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Skogsstyrelsen rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
27 Senaste lydelse 2016:107.
1.20. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket att 11 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
11 §28
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 2 § 10 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 2 § 10 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga
om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Livsmedelsverket rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
28 Senaste lydelse 2015:294.
1.21. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk
Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk att 4 och 19 §§ ska ha följande lydelse samt att det ska införas två nya paragrafer, 19 a och 19 b.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
29
Myndigheten ska
1. verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling,
2. samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap, och
3. skapa förutsättningar för att ett rikt och varierat odlingslandskap upprätthålls, att den biologiska mångfalden främjas och att jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt.
2. samordna uppföljning, ut-
värdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap och Ingen
övergödning, och
3. skapa förutsättningar för att ett rikt och varierat odlingslandskap upprätthålls, att den biologiska mångfalden främjas och att jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt,
genom att bl.a. se till att jordbrukets läckage av näringsämnen till vatten- och havsmiljön följer beslutade miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken .
29 Senaste lydelse 2011:644.
19 §30
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 4 § 1 och 2 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 4 § rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
I fråga om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Statens jordbruksverk rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
19 a §
Statens jordbruksverk ska samverka med Havs- och vattenmyndigheten, Vattenmyndigheterna och övriga berörda myndigheter i arbetet med genomförande av åtgärdsprogrammet för havs- och vattenmiljön enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och havsmiljöförordningen (2010:1341) , och i frågor och åtgärder som rör miljökvalitetsmålet Ingen övergödning.
19 b §
Statens jordbruksverk ska tillsammans med Havs- och vattenmyndigheten tillhandahålla en nationell rådgivnings- och stödfunktion för det lokala åtgärdsarbetet inom havs- och vattenmiljöförvaltningen.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
30 Senaste lydelse 2011:644.
1.22. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket att 11 § ska ha följande lydelse samt att det ska införas en ny paragraf, 11 a.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
11 §31
Trafikverket ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Trafikverket ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Trafikverket ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Trafikverket rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
11a §
Trafikverket ska samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som rör sjöfartens påverkan på de marina ekosystemen.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
31 Senaste lydelse 2011:1227.
1.23. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys att 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §32
Trafikanalys ska
1. svara för resvane- och varuflödesundersökningar,
2. göra regelbundna beskrivningar av utvecklingen inom transportområdet,
3. bedriva omvärldsbevakning och omvärldsanalys inom transportområdet, särskilt med tonvikt på transportsystemets utveckling i Europeiska unionen och dess effekter för Sverige,
4. kontinuerligt följa Trafikverkets arbete med att utveckla modeller för samhällsekonomiska analyser och följa den internationella modellutvecklingen på området,
5. följa den svenska sjöfartens internationella konkurrenssituation och genomföra en årlig utvärdering av effekterna av stödet till svensk sjöfart, och
6. regelbundet följa upp och utvärdera effekterna av sjöfartens samlade påverkan på havsmiljön och dess ekosystem.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
32 Senaste lydelse 2012:794.
1.24. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1080) med instruktion för Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida)
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:1080) med instruktion för Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) att 3 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §33
Myndigheten ska dessutom
1. bistå regeringen med expertstöd, bedömning, analys, resultatredovisning och annat underlag som är nödvändigt för regeringens utformning av biståndspolitiken och för genomförande av det bilaterala och multilaterala utvecklingssamarbetet, humanitära biståndet och EU-biståndet,
2. inom ramen för den egna verksamheten och i samarbete med andra aktörer bidra till genomförandet av Sveriges politik för global utveckling,
3. bistå aktörer som bedriver uppföljning och utvärdering inom Sidas verksamhetsområde,
4. sammanställa och till Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) och OECD:s biståndskommitté (DAC) rapportera statistik enligt direktiv från DAC,
5. verka för öppenhet och insyn i det internationella biståndet och i samarbetsländerna, aktivt och på elektronisk väg tillgängliggöra information om sin verksamhet, samordna genomförandet av transparensgarantin i det svenska biståndet, inklusive stödja övriga berörda aktörer i detta arbete samt ansvara för informationstjänsten openaid.se,
6. vid myndighetens utbildningscentrum i Härnösand anordna utbildning och kompetensutveckling för Sidas samarbetspartner inom utvecklingssamarbetet,
7. vara nationell kontaktpunkt för myndighetssamarbete (Twinning och Technical Assistance Information Exchange, TAIEX) finansierat genom EU:s biståndsbudget,
33 Senaste lydelse 2015:378.
8. inom ramen för samarbete inom Östersjöregionen ansvara för delar av samarbetet med Ryssland inom miljöområdet, genom att bl.a. bidra till finansiering av insatser i anslutning till investeringsprojekt genom internationella finansiella institutioner (IFI), samt ansvara för samarbete inom området demokrati och mänskliga rättigheter,
9. när det gäller vissa medel för anslagsposter under utgiftsområde 7 Internationellt bistånd som regeringen eller Regeringskansliet beslutar om, för Regeringskansliets räkning utföra vissa administrativa kontrollmoment vid bidragshantering, praktiskt hantera utbetalningar, återbetalningar och återkrav samt svara för en effektiv valutahantering,
10. inom sitt verksamhetsområde verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling, och
11. i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
11. i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
I fråga om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska myndigheten rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med Havs- och vattenmyndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
1.25. Förslag till förordning om ändring i havsmiljöförordningen (2010:1341)
Härigenom föreskrivs i fråga om havsmiljöförordningen (2010:1341)
dels att 27 § ska upphöra att gälla,
dels att 8, 10 och 28 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 §34
Havs- och vattenmyndigheten är den myndighet som enligt artikel 7 i havsmiljödirektivet ska ansvara för den havsmiljöförvaltning som avses i denna förordning.
Havs- och vattenmyndigheten är den myndighet som enligt artikel 7 i havsmiljödirektivet ska ansvara för den havsmiljöförvaltning som avses i denna förordning.
I arbetet med havsmiljöförvaltningen ska Havs- och vattenmyndigheten tillämpa ekosystemansatsen enligt 3 § havsmiljölagen.
10 §35
Havs- och vattenmyndigheten ska planera sitt arbete enligt denna förordning så att det möjliggör och uppmuntrar till deltagande av alla som berörs av havsmiljöförvaltningen.
Havs- och vattenmyndigheten ska samråda med berörda myndigheter och kommuner samt med organisationer, verksamhetsutövare och andra enskilda innan myndigheten
1. avslutar en inledande bedömning enligt 9 § 1,
2. beslutar att meddela föreskrifter om vad som kännetecknar en god miljöstatus enligt 9 § 2 eller andra miljökvalitetsnormer enligt 9 § 3,
3. beslutar ett övervakningsprogram enligt 9 § 4 eller ett åtgärdsprogram enligt 9 § 5, och
3. beslutar ett övervakningsprogram enligt 9 § 4 eller lämnar
över ett förslag till åtgärdspro-
gram enligt 9 § 5, och
34 Senaste lydelse 2011:641. 35 Senaste lydelse 2011:641.
4. beslutar i andra frågor av stor betydelse enligt denna förordning.
28 §36
Efter det samråd som avses i 26 § och en eventuell prövning
enligt 27 § ska Havs- och vatten-
myndigheten
1. fastställa åtgärdsprogrammet,
2. göra programmet tillgängligt
för allmänheten hos myndigheten och hos länsstyrelserna och kommunerna inom det område som programmet omfattar, och
3. i en ortstidning kungöra ett meddelande om att programmet har fastställts och var det finns tillgängligt.
Efter det samråd som avses i 26 § ska Havs- och vattenmyndigheten lämna över förslaget till
åtgärdsprogram till regeringen. När regeringen har fastställt åtgärdsprogrammet ska Havs- och vattenmyndigheten
1. göra programmet tillgängligt
för allmänheten hos myndigheten och hos länsstyrelserna och kommunerna inom det område som programmet omfattar, och
2. i en ortstidning kungöra ett
meddelande om att programmet har fastställts och var det finns tillgängligt.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
36 Senaste lydelse 2011:641.
1.26. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten
dels att 2, 4 och 5 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i förordningen ska införas tre nya paragrafer, 2 a, 5 b
och 5 c §§, samt närmast före 5 b, 5 c och 6 §§ nya rubriker med följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §37
Myndigheten ska inom sitt ansvarsområde vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken
och verka för en hållbar förval-
tning av fiskeresurserna.
Myndigheten ska inom sitt ansvarsområde tillämpa ekosystem-
ansatsen, vara pådrivande, stöd-
jande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken inklu-
sive en hållbar förvaltning av
fiskeresurserna.
2 a §
Myndigheten ska samordna sitt genomförande av vattenförvaltningen, enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, med havsmiljöförvaltningen, enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område, samt med förvaltningen av akvatiska arter och livsmiljöer, enligt rådets
37 Senaste lydelse 2011:619.
direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter och Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar, och med genomförandet av EU:s gemensamma fiskeripolitik enligt EU:s förordning nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, EU:s förordning nr 1379/2013 Marknadsordningen för fiskeri- och vattenbruksprodukter och EU:s förordning nr 508/2014 Europeiska havs- och fiskerifonden.
4 §38
Myndigheten ska samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Ingen över-
gödning, Levande sjöar och vat-
tendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete med miljökvali-
tetsmålet Levande sjöar och vattendrag rapportera till Natur-
vårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska redovisa den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård i årsredovisningen. Vart fjärde år ska myndigheten till regeringen redovisa en utvärdering av de upp-
38 Senaste lydelse 2011:619.
nådda resultaten i förhållande till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
5 §39
Myndigheten ska särskilt
1. ansvara för den centrala tillsynsvägledningen under miljöbalken och samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,
2. bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna myndighetens synpunkter tidigt i processen,
3. delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för havs- och vattenmiljön eller fisket,
4. vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet genom att samordna vattenmyndigheterna för genomförandet av vattenförvaltningsförordningen (2004:660),
5. arbeta med frågor som rör havsplanering,
6. ha det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen och ansvara för genomförandet av landningskontrollen,
7. inom sitt ansvarsområde ansvara för skydd av naturtyper och arter samt andra frågor om biologisk mångfald i sjöar, vattendrag och hav,
8. i samråd med Naturvårds-
verket fördela medel för miljö-
övervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med
övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,
8. fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering,
9. ansvara för att samla in grundläggande information om fiskbestånden samt fisket och annat nyttjande i sjöar, vattendrag och hav och särskilt svara för att datainsamling och rådgivning i fråga om fiskbestånden och fisket bedrivs i enlighet med rådets förordning
39 Senaste lydelse 2018:2116.
(EG) nr 199/2008 av den 25 februari 2008 om upprättande av en gemenskapsram för insamling, förvaltning och utnyttjande av uppgifter inom fiskerisektorn och till stöd för vetenskapliga utlåtanden rörande den gemensamma fiskeripolitiken,
10. inom sitt ansvarsområde främja forskning och utvecklingsverksamhet och delta i be-
redningen av Naturvårdsverkets miljöforskningsanslag till stöd för myndighetens och verkets arbete,
10. inom sitt ansvarsområde främja forskning och utvecklingsverksamhet och finansiera
havs- och vattenmiljöforskning av hög kvalitet till stöd för Havs- och vattenmyndighetens arbete.
11. göra kunskaper om havs- och vattenmiljön, fisket och myndighetens arbete tillgängliga för myndigheter, allmänhet och andra berörda,
11. göra kunskaper om havs- och vattenmiljön, fisket, sjö-
fartens påverkan på de marina ekosystemen och myndighetens
arbete tillgängliga för myndigheter, allmänhet och andra berörda,
12. ansvara för uppföljning och utvärdering av de statliga bidrag som omfattas av förordningen (1982:840) om statsbidrag till kalkning av sjöar och vattendrag, förordningen (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt och förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården,
13. följa upp och utvärdera de statliga bidrag som omfattas av viltskadeförordningen (2001:724) när det gäller förebyggande åtgärder och ersättning för skada som orsakas av säl och rapportera sådan uppföljning och utvärdering till Statens jordbruksverk,
14. samverka med Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Sveriges geologiska undersökning och länsstyrelserna i frågor som har betydelse för bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljön och för vattenbruket.
14. samverka med Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Sveriges geologiska undersökning och länsstyrelserna i frågor som har betydelse för bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljön och för vattenbruket samt sam-
verka med Transportstyrelsen, Trafikverket och Sjöfartsverket i frågor som rör sjöfartens påverkan på de marina ekosystemen,
15. ansvara för att frågor om sjöfartens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem, integreras och beaktas i internationellt, nationellt och regionalt arbete med strategier, planer och förvaltning,
16. ansvara för samordning av frågor om undervattensbullers påverkan på marina ekosystem, vilket omfattar allt buller orsakat av mänsklig verksamhet,
17. ansvara för frågor om marint skräp, och
18. tillsammans med Statens jordbruksverk tillhandahålla en nationell rådgivnings- och stödfunktion för lokalt åtgärdsarbete inom havs- och vattenmiljöförvaltningen.
Uppgifter som rör miljöövervakning
5 b §
Havs- och vattenmyndigheten ska särskilt i frågor som rör miljöövervakning
1. efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av den akvatiska miljöövervakningen, inklusive farliga ämnen (miljögifter) samt arter i den akvatiska miljön med undantag för grundvatten,
2. utveckla, följa upp och samordna arbetet med miljöinformationsförsörjning och ansvara för den övergripande administrativa
samordningen av miljöövervakningen,
2. fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård, internationell rapportering och beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarområde,
3. tillhandahålla aktuella metodanvisningar inom myndighetens ansvarsområde samt övrig vägledning till de myndigheter och organisationer som bedriver övervakning, och som kan användas som ett underlag för samlad bedömning och rapportering av miljötillstånd, och
4. vara nationell datavärd för badvatten enligt Europaparlamentets och Rådets direktiv 2006/7/EG av den 15 februari 2006 om förvaltning av badvattenkvaliteten.
Uppgifter som följer av internationella åtaganden
5 c §
Havs- och vattenmyndigheten ska delta i det arbete på miljöområdet som regeringen bedriver inom EU och internationellt. I det arbetet ska Havs- och vattenmyndigheten inom sitt ansvarsområde särskilt
1. bidra med underlag och expertkunskap,
2. delta i möten enligt instruktioner från Regeringskansliet och rapportera från mötena,
3. bidra till Sveriges politik för global utveckling och genomförandet av politiken,
4. bedriva bilateralt samarbete,
5. ansvara för internationell rapportering,
6. vid sitt deltagande i Europeiska kommissionens arbetsgrupper tidigt bedöma konsekvenserna av viktiga förslag och ge dem som berörs möjlighet att lämna synpunkter till Havs- och vattenmyndigheten,
7. när Europeiska kommissionen har lämnat ett slutligt förslag till EU-lagstiftning, skyndsamt redovisa en konsekvensbedömning av förslaget till Regeringskansliet, och
8. tillsammans med Transportstyrelsen, biträda regeringen med beredningen av ärenden i det internationella samarbetet inom Internationella sjöfartsorganisationen (IMO).
Övrigt
6 §40
Myndigheten ska se till att de regelverk och rutiner som myndigheten förfogar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
40 Senaste lydelse 2011:619.
1.27. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket att 8 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 §41
Boverket ska
1. inom sitt verksamhetsområde verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling, och
2. samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.
Boverket ska i fråga om sitt miljöarbete enligt första stycket rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Boverket ska i fråga om sitt miljöarbete enligt första stycket rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
I fråga om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Boverket rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
41 Senaste lydelse 2012:546.
1.28. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket att 2 och 3 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §42
Naturvårdsverket ska inom miljömålssystemet
Naturvårdsverket ska inom miljömålssystemet förutom när
det gäller miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
1. vägleda berörda myndigheter i deras arbete med genomförande och uppföljning,
2. utvärdera, följa upp och i samråd med berörda myndigheter utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser,
3. löpande och strategiskt analysera och utvärdera styrmedel och åtgärder,
4. varje år redovisa en samlad beskrivning av det närmast föregående årets resultat med
a) en uppföljning av etappmålen,
b) en redovisning av de åtgärder som vidtagits för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet, och
c) en analys av utvecklingstrenden i förhållande till miljökvalitetsmålen och generationsmålet, och
5. vart fjärde år redovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet med
a) en analys av förutsättningarna att nå vart och ett av miljökvalitetsmålen, och
b) en målövergripande analys av utvecklingen mot generationsmålet och miljökvalitetsmålen.
I arbetet med redovisning enligt första stycket 4 och 5 ska Naturvårdsverket höra och samordna berörda myndigheter.
42 Senaste lydelse 2015:124.
3 §43
Naturvårdsverket ska inom sitt ansvarsområde särskilt
1. ansvara för central tillsynsvägledning,
2. samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,
3. bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna Naturvårdsverkets synpunkter tidigt i processen,
4. delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för miljön,
5. vägleda statliga myndigheter i deras miljöledningsarbete,
6. samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Skyddande ozonskikt, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv,
7. utveckla, följa upp och samordna arbetet med miljöinformationsförsörjning och ansvara för den övergripande administrativa samordningen av miljöövervakningen,
8. i samråd med Havs- och vat-
tenmyndigheten fördela medel för
miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,
7. utveckla, följa upp och samordna arbetet med miljöinformationsförsörjning och ansvara för den övergripande administrativa samordningen av miljöövervakningen, utom när det gäller
havs- och vattenmiljön,
8. fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen förutom när det gäller
havs- och vattenmiljön, samt
beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,
43 Senaste lydelse 2015:570.
9. finansiera miljöforskning av hög kvalitet till stöd för Naturvårdsverkets och Havs- och vat-
tenmyndighetens arbete,
9. finansiera miljöforskning av hög kvalitet till stöd för Naturvårdsverkets arbete,
10. samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön,
11. göra kunskaper om miljön och miljöarbetet tillgängliga för myndigheter, allmänheten och andra berörda,
12. ansvara för nationell samordning och prioritering när det gäller avhjälpande av sådana föroreningsskador och allvarliga miljöskador som avses i 10 kap. miljöbalken,
13. ansvara för administration, uppföljning och utvärdering av de bidrag som omfattas av förordningen (2004:100) om avhjälpande av föroreningsskador och statligt stöd för sådant avhjälpande,
14. förvärva och förvalta värdefulla naturområden för statens räkning,
15. ansvara för att ta fram underlag för beslut att inrätta nationalparker,
16. verka för att förutsättningarna för friluftslivet bevaras och utvecklas,
17. samordna myndigheternas arbete när det gäller friluftsliv och samverka med andra berörda i sådana frågor,
18. verka för en hållbar utbyggnad av vindkraft, 19. ansvara för frågor om jakt och vilt enligt jaktlagstiftningen, 20. verka för att avfallshanteringen i fråga om kapacitet och metoder är effektiv för samhället och enkel för konsumenterna,
21. samordna myndigheternas arbete när det gäller omgivningsbuller, och
22. vara medlem i en sådan ideell förening som avses i 2 § Laponiaförordningen (2011:840).
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
1.29. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:990) med instruktion för Kommerskollegium
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2012:990) med instruktion för Kommerskollegium att 10 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 §44
Myndigheten ska inom sitt verksamhetsområde
1. se till att regelverk och rutiner är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag,
2. integrera frågor om hållbar utveckling i sitt arbete,
3. bidra till genomförandet av Sveriges politik för global utveckling,
4. integrera ett jämställdhetsperspektiv, och
5. verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås, vid behov föreslå utvecklingsåtgärder samt rapportera till Naturvårdsverket om miljöarbetet.
5. verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås, vid behov föreslå utvecklingsåtgärder samt rapportera till Naturvårdsverket om miljöarbetet efter samråd med
verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Kommerskollegium rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
44 Senaste lydelse 2012:990.
1.30. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten att 19 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
19 §45
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 3 § 3 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 3 § 3 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga
om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Folkhälsomyndigheten rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023
45 Senaste lydelse 2013:1020.
1.31. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:520) med instruktion för Statens energimyndighet
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:520) med instruktion för Statens energimyndighet att 4 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §46
Statens energimyndighet ska bistå regeringen med att ta fram underlag till sådan rapportering som faller inom myndighetens verksamhetsområde.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Statens energimyndighet rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
46 Senaste lydelse 2014:520.
1.32. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:1585) med instruktion för Riksantikvarieämbetet
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:1585) med instruktion för Riksantikvarieämbetet att 4 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §47
Myndigheten ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera det till Naturvårdsverket. Myndigheterna ska samråda om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera det till Naturvårdsverket. Myndigheterna ska samråda om vilken rapportering som behövs. I fråga
om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Riksantikvarieämbetet rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
47 Senaste lydelse 2014:1585.
1.33. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:527) med instruktion för Upphandlingsmyndigheten
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:527) med instruktion för Upphandlingsmyndigheten att 4 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §48
Myndigheten ska inom sitt verksamhetsområde verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har beslutat om nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till och samråda med Naturvårdsverket om vilken rapportering och avtalsuppföljning som behövs.
Myndigheten ska inom sitt verksamhetsområde verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har beslutat om nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till och samråda med Naturvårdsverket om vilken rapportering och avtalsuppföljning som behövs. I fråga om miljökva-
litetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska myndigheten rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med Havs- och vattenmyndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
48 Senaste lydelse 2015:527.
1.34. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk att 18 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
18 §49
Myndigheten ska
1. ha ett samlat ansvar (sektorsansvar) för funktionshindersfrågor inom ramen för sitt verksamhetsområde och – i den mån det inte är en uppgift för Specialpedagogiska skolmyndigheten – inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter,
2. ansvara för frågor inom ramen för sitt verksamhetsområde som rör nyanlända personer,
3. verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling,
4. ha ett samlat ansvar (sektorsansvar) för frågor om de nationella minoriteterna och de nationella minoritetsspråken inom ramen för sitt verksamhetsområde vilket innefattar att verka samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter,
5. främja användningen och utvecklingen av validering inom kommunal vuxenutbildning,
6. inom ramen för sitt verksamhetsområde stödja kommuner och andra huvudmän i arbetet med säkerhet och krisberedskap, och
7. ha ett samlat ansvar (sektorsansvar) inom ramen för sitt verksamhetsområde när det gäller de statliga insatserna för att ta tillvara digitaliseringens möjligheter för ökad måluppfyllelse och likvärdighet, vilket innefattar att vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda myndigheter och andra relevanta parter.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt första stycket 3 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt första stycket 3 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med
49 Senaste lydelse 2019:1289.
myndigheten om vilken rapportering som behövs.
myndigheten om vilken rapportering som behövs. I fråga om
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska myndigheten rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med Havs- och vattenmyndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
1.35. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:1048) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2016:1048) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser att 7 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 §50
Myndigheten ska, inom sitt verksamhetsområde, verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Myndighetens ansvar omfattar uppföljning och analys av näringslivets miljöarbete och hur arbetet med att nå miljökvalitetsmålen påverkar näringslivets utveckling.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska myndigheten rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med Havs- och vattenmyndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
50 Senaste lydelse 2016:1048.
1.36. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion att 3–4 och 6 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
51
Länsstyrelsen har uppgifter i fråga om
1. de allmänna valen,
2. livsmedelskontroll, djurskydd, allmänna veterinära frågor samt ledning och samordning av åtgärder mot djursjukdomar,
3. regional tillväxt,
4. infrastrukturplanering,
5. hållbar samhällsplanering och boende,
6. energi och klimat,
7. kulturmiljö,
8. skydd mot olyckor, krisberedskap, civilt försvar och höjd beredskap,
9. naturvård, samt miljö- och hälsoskydd, 10. lantbruk och landsbygd, 11. fiske, 12. folkhälsa, 13. jämställdhet, och 14. integration.
10. havs- och vattenmiljöförvaltning,
11. lantbruk och landsbygd, 12. fiske, 13. folkhälsa, 14. jämställdhet, och 15. integration.
Länsstyrelsen har även andra uppgifter enligt vad som föreskrivs i denna förordning eller någon annan författning.
På länsstyrelsen ska det finnas en beredningsfunktion för arbetet med havs- och vattenmiljö- förvaltning enligt första stycket 10.
51 Senaste lydelse 2017:868.
4 §52
Länsstyrelsens uppgifter omfattar också
1. tillsyn över att fastighetsinnehav avvecklas enligt 18 kap. 7 § ärvdabalken,
2. Barentssamarbetet i Västerbottens och Norrbottens län,
3. i Norrbottens, Västernorrlands och Västra Götalands län att göra de utredningar om det allmänna fiskeintresset som begärs av andra myndigheter i ansökningsmål enligt 22 kap. miljöbalken,
4. i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län att vara förvaltande och attesterande myndighet för vissa program inom målet Europeiskt territoriellt samarbete inom EU:s strukturfonder enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006,
5. i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län att vara behörig myndighet enligt lagen (2017:244) om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning, vid kontroller och inspektioner avseende de program som anges i 4, och
6. i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län att vara ansvarig för kontroller enligt artikel 23.4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1299/2013 av den 17 december 2013 om särskilda bestämmelser för stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden till
5. i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län att vara behörig myndighet enligt lagen (2017:244) om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning, vid kontroller och inspektioner avseende de program som anges i 4,
6. i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län att vara ansvarig för kontroller enligt artikel 23.4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1299/2013 av den 17 december 2013 om särskilda bestämmelser för stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden till
52 Senaste lydelse 2017:868.
målet Europeiskt territoriellt samarbete.
målet Europeiskt territoriellt samarbete,
7. att stödja den regionala åtgärdssamordningen för lokala havs- och vattenmiljöåtgärder, och
8. att i kustlänen vara ansvarig för att samordna arbetet med fysisk planering och skydd av marina områden med andra areella bevarandeåtgärder, åtgärdsplanering och genomförande av åtgärder i kustvattenområdena. I ansvaret ingår att tillhandahålla ett kunskapsunderlag för länets kustvattenområde. Kunskapsunderlaget ska vara utformat så att det kan användas som underlag för fysisk planering, skydd, tillsyn, tillståndsprövning och åtgärdsplanering.
6 §53
Länsstyrelsen ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Länsstyrelsen ska särskilt
1. samordna det regionala mål- och uppföljningsarbetet,
2. utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram med bred förankring i länet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen,
3. stödja kommunerna med underlag i deras arbete med generationsmålet och miljökvalitetsmålen, och
4. verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen och i det regionala tillväxtarbetet.
53 Senaste lydelse 2017:868.
Länsstyrelsen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Länsstyrelsen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska länsstyrelsen rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
1.37. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2020:57) med instruktion för Läkemedelsverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2020:57) med instruktion för Läkemedelsverket att 22 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
22 §54
Läkemedelsverket ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 21 § rapportera till Naturvårdsverket och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Läkemedelsverket ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 21 § rapportera till Naturvårdsverket och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs. I fråga om miljökvalitets-
målet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Läkeme-
delsverket rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
54 Senaste lydelse 2020:57.
2. Miljömålsberedningens uppdrag och arbete
2.1. Uppdraget
Miljömålssystemet
Riksdagen beslutade i april 1999 om en ny målstruktur för det nationella miljömålsarbetet.1 Målstrukturen innehåller ett antal nationella miljökvalitetsmål där riksdagen anger vilket miljötillstånd som ska uppnås i ett generationsperspektiv. I enlighet med den ursprungliga målstrukturen svarade regeringen för att ställa upp delmål i de fall det behövs för att nå miljökvalitetsmålen. Genom ett riksdagsbeslut i juni 2010 förändrades miljömålsstrukturen till att innehålla ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och etappmål.2 Riksdagen uttalade att ett viktigt syfte med miljömålsarbetet är att få ett tydligare fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå Generationsmålet och miljökvalitetsmålen. För att i ökad utsträckning kunna identifiera övergripande frågor och de åtgärder som är mest effektiva i fråga om att bidra till att nå miljökvalitetsmålen, beslutades att man ska ta fram breda, tvärsektoriella strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder.
Miljömålsberedningen och dess arbete
Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillsätta en parlamentarisk beredning för att utarbeta underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås. Beredningen har tagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04).
1Svenska miljömål, Miljöpolitik för ett hållbart Sverige,prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183. 2Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.
Miljömålsberedningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Enligt beredningens direktiv ska beredningen hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels när det gäller frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå.3
Miljömålsberedningen har tidigare redovisat följande delbetänkanden: Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101), Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34), Plan
för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning
(SOU 2012:15), Minska riskerna med farliga ämnen! (SOU 2012:38),
Långsiktigt hållbar markanvändning, del 1 (SOU 2013:43), Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten (SOU 2014:50), Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21) och En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige Del 1 resp. Del 2 bilaga med underlagsrapporter (SOU 2016:47).
2.2. Detta uppdrag
Miljömålsberedningen har haft i uppdrag att föreslå en strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.4 Enligt regeringens tilläggsdirektiv ska strategin bidra till att relevanta delar av Generationsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen nås, och därmed även bidra till genomförande av mål 14 i Agenda 2030 om att bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt.
I uppdraget har ingått att utreda behovet av och vid behov föreslå nya etappmål inom miljömålssystemet, analysera behovet av åtgärder och styrmedel och vid behov lämna förslag på förbättringar och nya kostnadseffektiva styrmedel och åtgärder som bidrar till bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser i enlighet med
3 Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås (dir. 2010:74). 4 Dir. 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
generationsmålet och havsanknutna miljökvalitetsmål, samt bidrar till genomförande av mål 14 i Agenda 2030.
De globala målen i Agenda 2030 är enligt regeringen integrerade och odelbara och balanserar de tre dimensionerna av hållbar utveckling. Miljömålen konkretiserar den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling. Miljömålsberedningen ska lämna förslag till regeringen om hur miljömålen kan nås, men ska vid framtagandet av strategin och förslag till lösningar beakta de övriga två dimensionerna av hållbarhet inom Agenda 2030. Strategin ska ge förutsättningar för en bred politisk enighet om etappmål, styrmedel och åtgärder som krävs för att vända den negativa trenden i havsmiljön, särskilt med hänsyn till effekter av klimatförändringar och havsförsurning.
Miljömålsberedningens uppdrag har varit att:
- redogöra för hur existerande styrmedel och åtgärder styr mot havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 och om de kan bli mer effektiva,
- analysera om det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder, för att på ett kostnadseffektivt sätt säkerställa en ekosystembaserad havsförvaltning som bidrar till att stärka havens resiliens, särskilt med hänsyn till effekterna av klimatförändringarna och havsförsurningen och vid behov lämna förslag på sådana,
- analysera om det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder för att säkerställa kunskapsförsörjningen med avseende på berörda miljökvalitetsmål och mål 14 i Agenda 2030 och vid behov lämna förslag på sådana,
- utifrån befintliga analyser och rapporter om kopplingen mellan havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 i Agenda 2030 bedöma om miljömålssystemet behöver kompletteras med fler etappmål, och vid behov lämna förslag,
- värdera hur det havsregionala samarbetet på ett effektivt sätt kan bidra till genomförandet av havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 i Agenda 2030, och
- övergripande redovisa utfallet av relevanta internationella förhandlingar och beslut, som t.ex. mål, åtaganden eller avtal, och hur dessa kan inkluderas i nationella strategier, styrmedel och åtgärder
för att genomföra havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 i Agenda 2030.
2.3. Miljömålsberedningens övergripande uppgift är att föreslå strategier inom prioriterade områden
Enligt sitt allra första direktiv5 2010 är Miljömålsberedningens uppgift att med utgångspunkt i en bred politisk samsyn om miljöfrågorna ge regeringen råd om hur miljökvalitetsmålen och Generationsmålet kan nås på ett sätt som är kostnadseffektivt ur ett samhällsperspektiv. Miljömålsberedningens uppgift är att föreslå strategier inom områden som regeringen prioriterat. I detta uppdrag har regeringen prioriterat förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
2.3.1. Generella utgångspunkter för formulering av strategier och etappmål i miljömålssystemet
Miljömålsberedningens förslag till strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser utgår från de generella utgångspunkterna för formulering av strategier och etappmål i miljömålssystemet. De generella utgångspunkterna är att strategierna ska innehålla etappmål, styrmedel och åtgärder för att bidra till att nå Generationsmålet och miljökvalitetsmålen. De direkt havsanknutna miljökvalitetsmålen är Hav i balans samt lev-
ande kust och skärgård och Ingen övergödning.
Strategierna innehåller frågor som berör flera samhällsintressen och som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet och som ofta målövergripande och därför kan bidra till att Generationsmålet och flera miljökvalitetsmål nås.
Strategierna bör belysas i EU-perspektiv och ett internationellt perspektiv och bör beakta de skyldigheter som följer av Sveriges medlemskap i EU och EU-rätten i övrigt.
5 Dir. 2010:74, Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås.
Enligt utgångspunkterna är det också särskilt viktigt att se till att de senaste vetenskapliga underlagen ligger till grund för Miljömålsberedningens förslag till strategier.6
En strategi kan innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som tillsammans bidrar till att nå flera mål. Strategierna i miljömålssystemet ska:
- i möjligaste mån vara målövergripande och hantera tvärsektoriella frågor, målkonflikter och synergier,
- inkludera en problem- och aktörsanalys där det framgår hur, varför och genom vilka aktörer och sektorer miljöproblemen uppstår eller har uppstått,
- ge förslag till hur problemen kan åtgärdas så nära källan till problemet som möjligt,
- innehålla en tydlig ansvars- och rollfördelning för de insatser och åtgärder som föreslås.
- där det är relevant, behandla frågor om hållbar konsumtion, ekosystemtjänster och det internationella perspektivet, samt
- innehålla etappmål som ska vara konkreta, tydliga och mätbara.7
Etappmål, styrmedel och åtgärder bör om möjligt hanteras målövergripande och strategivis och inte uppdelat per miljökvalitetsmål, eftersom en åtgärd ofta kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som tillsammans bidrar till att nå flera mål.
2.4. Avgränsningar
Miljömålsberedningen har i genomförandet av uppdraget valt att göra vissa avgränsningar för att samtidigt kunna fördjupa utredningsarbetet i andra delar där beredningen sett behov av mer noggrann genomlysning av frågeställningarna. Här redovisas hur Miljömåls-
6 Dir. 2010:74, Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås. 7 Dir. 2011:50, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) Strategi för en giftfri miljö.
beredningen både har avgränsat sitt arbete och genomfört fördjupningar samt skälen för detta.
Ett nationellt fokus men många åtgärder behöver genomföras på EU- eller internationell nivå
Havsfrågorna är internationella till sin karaktär. Samarbetet mellan Östersjöländerna är avgörande för att nå miljökvalitetsmålen i Östersjön. Det samma gäller för Västerhavet, som påverkas av havsmiljöns status i Nordsjön och hela norra Atlanten. Stora delar av världens havsområden ligger under internationell jurisdiktion. Ett stort antal EU-direktiv och EU-förordningar är direkt styrande för Sveriges havsmiljöarbete.
Det framgår även av Miljömålsberedningens tilläggsdirektiv att beredningen ska värdera hur det havsregionala samarbetet på ett effektivt sätt kan bidra till genomförandet av havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 i Agenda 2030. Beredningen ska även övergripande redovisa utfallet av relevanta internationella förhandlingar och beslut och hur dessa kan inkluderas i nationella strategier, styrmedel och åtgärder.
Miljömålsberedningen uppmärksammade tidigt i utredningsarbetet att det finns stora utmaningar inom Sveriges nationella förvaltning för att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen. Beredningen har därför analyserat och utrett nationella styrmedel och åtgärder. Inom många områden följer dessa av olika EU-direktiv och EU-förordningar eller internationella avtal och konventioner. I så fall har beredningen inkluderat analyser och förslag som riktar sig till Sveriges arbete inom EU eller internationella forum.
Ett exempel är sjöfart, där flera förslag medför att Sverige behöver lyfta frågor till Internationella sjöfartsorganisationen (IMO). Ett annat exempel är förslag som handlar om förvaltning av fisk. För förvaltning av levande marina resurser råder exklusiv EU-kompetens. Flera av förslagen behöver därför drivas inom EU:s gemensamma fiskeripolitik och i den gemensamma fiskeripolitikens regionala processer.
EU-samarbetet
Miljömålsberedningen erfar att regeringen med stöd av svenska myndigheter bedriver ett mycket aktivt och ambitiöst arbete inom havs- och vattenmiljöarbetet i EU. Beredningen har utgått från att regeringen avser att fortsätta detta aktiva arbete och har därför inte sett behov av att övergripande analysera Sveriges deltagande i olika EU-processer.
Internationella avtal och konventioner
Sverige är drivande i flera internationella konventioner och avtal, som FN:s klimatkonvention, konventionen för biologisk mångfald (CBD) och i förhandlingarna om ett implementeringsavtal om skydd av biologisk mångfald inom FN:s havsrättskonvention (s.k. BBNJ-processen). Sverige är för närvarande ordförande i konventionen om bevarande av marina levande resurser i Antarktis (CCAMLR) och är drivande i arbetet med internationell reglering av avfall och farliga ämnen. Sverige har även nyligen börjat delta mer aktivt i Internationella havsbottensmyndigheten (ISA). Med hänsyn till regeringens och svenska myndigheters aktiva och pådrivande arbete internationellt har Miljömålsberedningen valt att i sitt utredningsarbete inte generellt analysera hur Sverige bör stärka eller ändra sitt internationella havsmiljöarbete.
Havsregionala samarbetet inom Helcom och Ospar
Det mellanstatliga samarbetet inom Helcom för Östersjön och Ospar för Nordostatlanten är mycket viktigt för att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen och mål 14 i Agenda 2030. Både Helcom och Ospar används även som plattform för det regionala samarbetet som föreskrivs i EU:s havsmiljödirektiv.
Även i Helcom och Ospar driver regeringen, med stöd av Havs- och vattenmyndigheten men också Naturvårdsverket, Transportstyrelsen, Kustbevakningen, SGU och Strålskyddsmyndigheten, ett mycket aktivt och ambitiöst arbete. I Helcom är Sverige aktivt pådrivande i frågor om bl.a. övergödning, farliga ämnen och skydd av biologisk mångfald men även övervakning av oljeolyckor. I Sveriges
arbete i Ospar har t.ex. skydd av biologisk mångfald och skyddade områden, farliga ämnen och övergödning varit viktiga områden.
Under första halvåret av 2021 ska Helcoms aktionsplan för Östersjön uppdateras och Ospar ska besluta om en ny miljöstrategi för Nordostatlanten. Dessa kommer vara styrande för det havsregionala samarbetet fram till 2030. Miljömålsberedningen erfar att arbetet med att förhandla fram ny aktionsplan för Helcom och miljöstrategi för Ospar, är så långt framme att förslag om åtgärder eller insatser i Miljömålsberedningens strategi inte skulle hinna med att beredas och inkluderas i de kommande besluten inom Helcom och Ospar. Miljömålsberedningen har därför valt att inte göra en generell genomlysning av Sveriges prioriteringar och behov av insatser inom det havsregionala samarbetet.
Ekosystembaserad förvaltning och effekter av klimatförändringar genomsyrar strategin
Av Miljömålsberedningens tilläggsdirektiv framgår att beredningen ska analysera om det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder för att på ett kostnadseffektivt sätt säkerställa en ekosystembaserad havs-
förvaltning som bidrar till att stärka havens resiliens, särskilt med
hänsyn till effekterna av klimatförändringar och havsförsurning och vid behov lämna förslag på sådana.
Miljömålsberedningen har i utredningsarbetet sett att både ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning samt effekter av klimatförändringar och havsförsurning är områden som behöver genomsyra hela havsmiljöarbetet. Beredningen lämnar därför få förslag om just ekosystembaserad förvaltning eller effekter av klimatförändringen, men båda ligger helt eller delvis till grund för ett stort antal förslag i betänkandet.
Ekosystembaserad fiskförvaltning
Enligt Miljömålsberedningens tilläggsuppdrag kan en ekosystembaserad fiskförvaltning vara en integrerad del av att uppfylla de havsanknutna miljökvalitetsmålen och mål 14 i Agenda 2030. Miljömålsberedningen har ansett att frågor som berör hållbar förvaltning av
fiskresurserna måste integreras i Miljömålsberedningens arbete med strategin.
En helhetssyn i arbetet
Det framgår av regeringens tilläggsuppdrag till Miljömålsberedningen att när direktivet beslutades i maj 2018, pågick flera utredningar och regeringsuppdrag som hade relevans för bedömningen av behov av strategier, styrmedel och åtgärder inom havsmiljöpolitiken, t.ex. om övergödning, plast och marint skräp, kemikalier och avfall samt läkemedelsrester. Det pågick även regeringsuppdrag om skydd av marina områden och havsplanering. Enligt tilläggsdirektivet skulle Miljömålsberedningen inte analysera och lämna förslag inom områden som direkt berörs av och överlappar med andra utredningar och uppdrag. Men, för att kunna ge ett samlat och ändamålsenligt underlag för en ny och långsiktig havsmiljöpolitik skulle beredningen hänvisa till utredningar och uppdrag som gjorts under tiden för utredningens arbete och om det var lämpligt att ta hänsyn till och inkludera sådana förslag.
Miljömålsberedningen har undersökt inom vilka områden andra utredningar har lämnat förslag till regeringen och vilka luckor som kvarstår. Ett tydligt exempel är övergödningsområdet. Insatser för att minska övergödningen har direkt och indirekt behandlats i flera betänkanden under 2019 och 2020. Utredningarna Stärkt lokalt åt-
gärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning (SOU 2020:10), Hållbar slamhantering (SOU 2020:3), Mer biogas! För ett hållbart Sverige
(SOU 2019:63) och Vägar till hållbara vattentjänster (SOU 2018:34), har alla lämnat förslag som är särskilt relevanta för Miljömålsberedningens arbete. Flera regeringsuppdrag har också redovisats till regeringen under tiden.
Miljömålsberedningen noterar att trots omfattande insatser, utredningar och uppdrag, både genomförda och pågående, har det saknats en helhetssyn över olika övergödningsåtgärder. Miljömålsberedningen har därför lagt vikt vid att redovisa andra utredningars relevanta förslag och hur dessa tillsammans med Miljömålsberedningens egna bedömningar och förslag ger ett samlat underlag för vidare beslutsfattande.
Andra områden som Miljömålsberedningen särskilt har lagt vikt vid att beskriva är genomförandet av EU-direktiv inom hav- och vattenmiljöpolitiken, EU:s gemensamma fiskeripolitik samt kemikaliepolitik.
Prioritering av områden som behöver extra uppmärksamhet
Miljömålsberedningen har under arbetes gång erfarit att havsmiljöområdet inkluderar eller är beroende av många politikområden och omfattar en stor bredd av olika sakfrågor. Detta innebär att det i flera fall också finns målkonflikter. Det finns också myndigheter som i dag inte arbetar aktivt med havsmiljöfrågor som behöver involveras i arbetet.
Miljömålsberedningen har därför valt att särskilt fokusera sina analyser och därmed också överväganden och förslag, på ett antal områden som antingen behöver uppmärksammas mer, få en tydligare roll i havsmiljöarbetet eller där Miljömålsberedningen menar att det behövs en helhetssyn på frågorna.
Exempel på ett område som behöver uppmärksammas i havsmiljöarbetet är sjöfartens påverkan på havsmiljön. Undervattensbullers påverkan på marina arter är en relativt ny fråga där både mer kunskap och åtgärder behövs. Även fritidsbåtars påverkan på havsmiljön är en fråga som behöver lyftas fram. Ytterligare ett område är farliga ämnen
och läkemedel. Farliga ämnen är ingen ny fråga i havsmiljöarbetet.
Däremot har inte påverkan på marina arter och ekosystemeffekter av farliga ämnen och läkemedel någon framträdande roll i kemikaliepolitiken.
Områden som traditionellt och fortfarande är prioriterade inom havsmiljöarbetet, men där Miljömålsberedningen har sett att det behövs ett nytt grepp, är särskilt övergödning och förvaltning av fisk. Detta är områden med många intressenter, som påverkar många verksamhetsutövare och som omgärdas av omfattande regleringar. Övergödningen inbegriper även ett omfattande åtgärdsarbete. Här har Miljömålsberedningen haft ambitionen att lyfta blicken och värdera om det kan tas ett nytt helhetsgrepp eller nya vinklar på arbetet.
Ytterligare en fråga som Miljömålsberedningen har uppmärksammats på är havsmiljödata. Det handlar om bl.a. om att det är en komplex och otydlig ansvarsfördelning i frågor om havsmiljödata. Det
handlar även om tillgänglighet och tillgång till relevant, tillräcklig och användarvänliga data om kust- och havsområden.
Miljömålsberedningen har valt att särskilt analysera förutsättningarna för planering, skydd och åtgärdsarbete i kusthavet. Kustens ekosystem är mycket viktiga för hela havets produktion av ekosystemtjänster samtidigt som det är detta området som berörs av flest intressen, omfattande exploatering och där ett stort antal statliga myndigheter, kommuner och privata aktörer är involverade i olika delar av förvaltningen.
Slutligen har beredningen sett det som viktigt att analysera arbetet med marint områdesskydd, inte minst i ett klimatanpassningsperspektiv. Det befintliga etappmålet för områdesskydd löper även ut 2020.
Exempel på frågor som inte behandlats eller enbart berörts i mindre omfattning
Genom att Miljömålsberedningen valt att fokusera på några områden är det andra frågor som inte har analyserats i motsvarande omfattning. Dessa frågor är dock inte mindre viktiga och Miljömålsberedningen poängterar att det är nödvändigt att de tas om hand i det fortsatta havsmiljöarbetet. Några områden som inte har inkluderats är:
- Invasiva främmande arter: Invasiva främmande arter bedöms både av forskningen och myndigheter som ett mycket allvarligt hot mot den biologiska mångfalden i havet och havets ekonomiska värden. Klimatförändringar kan bidra till att både antal och utbredning av invasiva främmande arter ökar.
- Havsplanering: Havsplanering kan vara ett viktigt verktyg i havsmiljöförvaltningen. Havs- och vattenmyndigheten har på uppdrag av regeringen tagit fram förslag till havsplaner för Bottniska viken, Egentliga Östersjön och Västerhavet. Förslag till havsplaner överlämnades till regeringen i december 2019 och är under beredning.
- Havsbaserad vindkraft: Havsbaserad vindkraft är viktig i omställningen till fossilfri energi och för att Sverige ska nå klimatmålen. Här finns det målkonflikter då lämpliga områden för vindkraft också ofta är områden med höga marina naturvärden. Havsbaserad vindkraft har ingående hanterats i förslagen till havsplaner.
- Marint skräp och mikroplast: Insatser för att minska tillförsel av skräp och mikroplast till havet är en mycket uppmärksammad fråga internationellt, inom EU och nationellt. Miljömålsberedningen har därför enbart gjort en översiktlig analys av frågan.
- Tillsyn: En effektiv miljötillsyn är ett viktigt styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen. Miljötillsyn har utretts 2017 av Miljötillsyns-utredningen och förslagen i betänkandet Miljötillsyn och sanktioner
– en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet (SOU 2017:63) är
under beredning. Miljömålsberedningen har därför inte närmare analyserat frågor om miljötillsyn.
2.5. Kostnadseffektiva styrmedel och åtgärder
Miljömålsberedningens förslag till strategi har utgått från de generella och specifika utgångspunkterna för att förstärka åtgärdsarbetet för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser. En genomgående strävan i utredningsarbetet har varit att förslagen om styrmedel8 och åtgärder – inom ramen för gällande bestämmelser – ska vara så kostnadseffektiva9 och samhällsekonomiskt effektiva som möjligt i arbetet med att säkerställa en ekosystembaserad havsförvaltning som bidrar till att stärka havens resiliens, särskilt med hänsyn till effekterna av klimatförändringarna och havsförsurningen. Vid detta har även kraven på effektivitet och god hushållning i statlig verksamhet beaktats.10
Under utredningsarbetet har Miljömålsberedningen observerat ett antal problem och utmaningar i styrningen av havsmiljöarbetet. Beredningen har därför analyserat och utvärderat om och i så fall hur styrningen av havsmiljöarbetet kan bli mera kostnadseffektiv. Detta omfattar såväl tillämpningen av befintliga styrmedel och åtgärder som mål- och resultatstyrning, administration och finansiell styrning.
8 Närmare om styrmedel och kostnadseffektivitet se Naturvårdsverket 2012, Styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen, Rapport 6415. 9 a.a. 101 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) och 3 § myndighetsförordningen (2007:515).
2.6. Dialog och samråd
Miljömålsberedningen har under arbetets gång haft avstämning med flera avslutade och under tiden pågående utredningar; Miljöövervakningsutredningen (M 2017:03), Utredningen om hållbara plastmaterial (M 2017:06), Vattenförvaltningsutredningen (M 2017:07), Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete (M 2018:04), Biogasmarknadsutredningen (M 2018:06), Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam (M 2018:8), Utredningen om översyn av strandskyddet (M 2019:01), och Öppna datautredningen (I 2019:20).
Under utredningsarbetet har Miljömålsberedningen genomfört ett tiotal workshops med en bred sammansättning aktörer från myndigheter, kommuner, forskare, organisationer, branschorganisationer och näringslivet. Miljömålsberedningen har även under arbetets gång haft närmare 150 möten med olika aktörer.
Under september 2020 anordnade Miljömålsberedningen tillsammans med Havsmiljöinstitutet en webbaserad seminarieserie Människan och havet 2.0.
2.7. Expertgruppen
Miljömålsberedningen har haft en brett sammansatt expertgrupp. Under arbetets gång har experterna kallats till tre möten med samtliga experter. Därutöver har experter kallats till sex tematiska möten i mindre grupper.
2.8. Underlagsrapporter
Miljömålsberedningen har beställt tolv underlagsrapporter:
- Formas, Effekter av klimatförändringar och ökade koldioxidhalter på den marina miljön – en analys av kunskapsläget kring ekosystem, resiliens och havsförvaltning, Rapport 2019.
- Anders Ivarsson Westerberg, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitik möter havspolitik, Rapport 2019.
- Stockholms universitets Östersjöcentrum, Michelle McCrackin,
Background document and synthesis: Phosphorus Flows in the Baltic Sea Catchment, Underlag till Miljömålsberedningen 2019.
- Havsmiljöinstitutet, Ida-Maja Hassellöv, Kjell Larsson och Eva-
Lotta Sundblad, Effekter på havsmiljön av överflyttning av sjöfart, Rapport nr 2019:5.
- Kemikalieinspektionen, Kemikaliekontroll för hållbara hav, Kemikalieinspektionens underlag till Miljömålsberedningens arbete med en strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser, 2019.
- Havsmiljöinstitutet, Anders Grimvall, Henrik Svedäng, Hanna
Farnelid, Per-Olav Moksnes och Jan Albertsson, Ekosystembaserad förvaltning som metod för att hantera negativa miljötrender och oklara orsakssamband, Rapport nr 2019:6.
- SLU Aqua, Mattias Sköld, Patrik Jonsson och Daniel Valentinsson,
Sammanfattning – fiskets miljöeffekter, Underlag till miljömålsberedningen 2019-10-22.
- Stockholms universitets Östersjöcentrum, Joakim Hansen m.fl.,
Våtmarker som fiskevårdsåtgärd vid kusten, Rapport 1/2020.
- FOI, Mathias Andersson, Emilia Lalander och Peter Sigray, Underlagsrapport om undervattenbuller, FOI Memo 7055.
- Stockholms universitets Östersjöcentrum och SMHI, Lars Arneborg och Bo Gustafsson, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Rapport 2/2020.
- 2050 Consulting AB, Mikael Karlsson, En giftfri havsmiljö.
- Sif Johansson, Behov av kunskap om den marina miljön, Underlag till miljömålsberedningen 2020.
Utöver detta har en stor mängd rapporter m.m. från myndigheter och vetenskaplig litteratur använts i arbetet.
3. Problemets omfattning och allvar
Att havets arter och livsmiljöer har stora problem är väl känt. Men hur allvarligt är detta för oss människor? Förstår vi vad en försämrad havsmiljö innebär och framför allt, vad som är de bakomliggande orsakerna till att vi både i Sverige och i resten av världen har så svårt att åstadkomma en bättre havsmiljö? Vanliga argument eller förklaringar är t.ex. brist på kunskap, vi ser inte det som är under havsytan och allmänningens tragedi, dvs. allas ansvar är ingens ansvar.
Miljömålsbredningen har i utredningsarbetet funnit att allvaret i problemet är ännu mer genomgående och grundläggande än så. Havet, och i synnerhet kusthavet, förvaltas av en stor mängd olika aktörer med olika ansvarsområden och mandat. Finansieringen av förvaltningen och genomförandet av åtgärder är på korta tidsrymder och i projektform vilket gör det svårt att överskåda och följa upp. Det finns många mer eller mindre synliga målkonflikter med många politik- och utgiftsområden involverade. Havsmiljöförvaltningen är mycket komplex. Denna komplexitet, där ansvaret är uppdelat på många aktörer, tillsammans med problem som oftast döljer sig under ytan, förutom när t.ex. massiva algblomningar når våra kuster, bidrar till att de allvarliga problem som havet har och står inför inte har uppmärksammats tillräckligt.
Miljömålsberedningen menar därför att problemets allvar lika mycket handlar om hur havsmiljöarbetet genomförs som havets mycket kritiska läge.
3.1. Finns det då hopp för havets miljö?
Vår svenska kust och våra kusthav är unika i sitt slag. Här finns skärgårdar som saknar motsvarigheter i världen, och en marin flora och fauna med unika anpassningar för ett liv i Sveriges långa salhalt-
gradient, med nästan sötvatten uppe i Bottenviken till oceaniskt salt havsvatten i Västerhavet. Samtidigt påverkar effekter av klimatförändringen, havförsurning, övergödning och miljögifter havet och kusterna hela tiden. Arterna lever under en kontinuerlig stress. Läget är kritiskt.
Östersjön har antagligen genomgått ett regimskifte, dvs. att naturliga processer och dynamiken mellan arterna har ändrats permanent. Dock ser vi att åtgärder lönar sig och ger effekt. Tillflödet av näringsämnen, både från Sverige och andra länder runt Östersjön, har minskat och övergödningen har bromsats upp. Flera kända miljögifter som PCB och DDT har förbjudits och bestånden av havsörn och flera sälbestånd har återhämtat sig. Restaurering av kustnära miljöer visar positiva resultat på bestånd av kustfisk. Så ja, det finns hopp! Med kraftfulla insatser och en effektiv förvaltning lokalt, nationellt och internationellt kan vi få tillbaka ett hav som kan fortsätta producera viktiga och i vissa fall helt nödvändiga ekosystemtjänster. Vi kan inte förvänta oss att få tillbaka en havsmiljö som är lik den som fanns för 100 år sedan. Det vi kan arbeta för är ett hav som kan producera sunda och goda livsmedel, högkvalitativ rekreation och turism, och inte minst fortsätta vara världens lungor och jordens viktigaste kolsänka.
Nödvändigt med tålamod och långsiktiga beslut
Det kan ta lång tid innan det går att se effekter av de åtgärder som görs i dag. I kustområden kan dock effekten i vissa fall vara direkt eller uppstå mycket snabbt. I utsjön kan det ta tiotals år innan det går att se direkta positiva effekter på arter och livsmiljöer av t.ex. minskade halter näringsämnen eller miljögifter. Detta är en stor utmaning eftersom beslut behöver tas i dag för att vi ska nå ett visst tillstånd mycket långt fram i tiden. Det är svårt att applicera i en politisk kontext. Det är också svårt att bedöma vilka effekter åtgärderna kommer att resultera i eftersom ekosystemeffekterna är komplexa och svåra att överblicka och förutse, särskilt i ett varmare klimat och ett surare hav. Det behövs därför modiga och långsiktiga politiska beslut i dag. Samtidigt behövs även en medvetenhet om att åtgärdsarbetet, regleringar och andra justeringar kommer att successivt behöva ändras allt eftersom kunskapen ökar och det framgår
vilka insatser som ger bäst effekt. Det kommer behövas ett långsiktigt, enträget och målmedvetet arbete av både riksdagen, regeringen och dess myndigheter, kommuner samt ideella föreningar och privata och lokala aktörer – oss alla.
3.2. Hur allvarligt är läget för havets miljö?
Läget för havet är allvarligt. Situationen är kritisk både i svenska hav och kuster och i resten av världen. En försämrad havsmiljö påverkar i grunden människans tillgång till flera mycket viktiga ekosystemtjänster. I kommande kapitel finns flera mer ingående beskrivningar av olika problemområden som t.ex. övergödningen, klimatförändringen, miljögifter, minskade fiskbestånd, marint skräp m.m. Här ges enbart några korta nedslag för att försöka visa på allvaret och omfattningen av de problem vi måste hantera om vi inte lyckas åtgärda miljöproblemen i havet.
Några exempel på utmaningar i Östersjön och Västerhavet:
– Området med syrefattiga bottnar i Östersjön är nu ungefär
lika stort som Island och tio gånger större än i början av 1900talet. – Medeltemperaturen i Östersjön kan komma att öka med cirka
två till tre grader vid slutet av detta sekel jämfört med slutet av det förra. – Flera viktiga matfiskar som torsk, kolja, lyrtorsk, havskatt,
marulk, rödspotta, rödtunga och ål har helt eller nästan helt försvunnit från stora områden. – Den stora fisken är borta, både i kusten och i utsjön. En
medelstor torsk i början av 1900-talet var över en meter och i dag bara 3–4 decimeter. – År 2015 fanns det femtio gånger mer spigg i Östersjön än
under 1980-talet, effekterna av detta är oklara men bedöms som omfattande. – I Bohuslän har den sammanlagda ytan av ålgräs minskat med
över 60 procent sedan 1980-talet. Det totala ekonomiska värdet
av förlorade ekosystemtjänster sedan 1990 p.g.a. ålgräsets tillbakagång uppskattas till mellan fyra och 21 miljarder kronor. – Cirka 20 procent av bottnarna i grunda vågskyddade områden
kan vara så negativt påverkade av fritidsbåtar att t.ex. fiskrekryteringen är störd; i Stockholms och Västra Götalands län bedöms runt 30 procent av dessa miljöer vara negativt påverkade. – På Bohuskusten spolas det i land cirka 8 000 kubikmeter skräp
varje år. Det motsvarar fem fulla badkar med skräp som spolas i land varje timme. – Tusentals okända miljögifter hamnar i havet. DDT och kvick-
silver har bytts mot t.ex. PFOS, bromerade kolväten och läkemedelsrester. – Östersjön är troligtvis det hav i världen som har störst kon-
centration av minor, ammunition och kemiska stridsmedel på botten. Vissa uppgifter pekar på uppemot 40 000 minor.
Regimskiften och Shifting baselines
Vår förståelse av vad som är ett naturligt tillstånd ändras över tid med vår erfarenhet av vad vi observerar Det är detta som ofta kallas
Shifting baselines. Det kan medföra att vad vi i dag anser är ett gott
miljötillstånd och normal produktion av en ekosystemtjänst inte alls är den fulla potentialen av vad havet kunde ge oss om vi blickar längre tillbaka i tiden. Ett par konkreta exempel är att i slutet av 1800-talet var ungefär hälften av Kattegatts botten, ända ner till 15– 20 meters djup, täckt av ålgräs, jämfört med omkring tio procent av de grunda bottnarna i dag. En effekt av detta är att sjögräsvegetationens möjligheter till kolinlagring är betydligt sämre i dag än för 100 år sedan. Det innebär att vi har förlorat ett helt naturligt stöd i arbetet med att minska effekterna av klimatförändringen. Ett annat exempel är att en normalstor torsk i på Göteborgs fiskauktion i början av 1900-talet var över en meter, i dag bara 3–4 decimeter. Tidigare blev en torsk i Östersjön könsmogen vid cirka 40 centimeter, nu har man hittat 10–12 centimeter hanar med fullt utvecklad
mjölke. Detta visar potentialen av att återfå både en större och även mer högkvalitativ toppredator och livsmedelsresurs.
Samtidigt är havens ekosystem naturligt dynamiska och i ständig förändring. Till skillnad från i skogen eller inom jordbruket har människan sämre möjligheter att styra produktionen av ekosystemets varor och tjänster. Produktionen är beroende av funktionerna i ett naturligt ekosystem. Försök att stoppa allt fiske för att få återväxt av hotade fiskbestånd har tyvärr hittills inte gett många positiva resultat. Ett fiskestopp i Bohuslän genom projektet 8-fjordar har efter ett decennium ännu inte gett positiva resultat på torsk och annan vitfisk. Detta kan vara resultatet av ett s.k. regimskifte, dvs. att naturliga processer och dynamiken mellan arterna har ändrats permanent. Detta är en helt ny situation för havsmiljöförvaltningen, och frågan är om inriktningen av förvaltningen ska vara att havet ska återfå ett visst naturligt ursprungstillstånd eller att maximera leveransen av ekosystemtjänster i ett nytt naturtillstånd?
Hav och klimat – två sidor av samma mynt
Hav och klimat är intimt sammankopplade och beroendet är ömsesidigt. Havet binder stora mängder kol och producerar mer än hälften av syret som vi människor och andra delar av ekosystemen behöver. Detta är ekosystemtjänster som fungerar om vi har ett hav i gott tillstånd.
Effekterna av den globala uppvärmningen drabbar kusthaven extra hårt. Uppvärmningen i havet kan redan mätas med mer än en grad och temperaturen stiger snabbare i Östersjön än i andra hav. Det finns indikationer från forskning att kustekosystemen, som normalt binder stora mängder kol, i framtiden kan bli kolkällor i stället, om miljötillståndet försämras ytterligare.
Stora ständigt närvarande problem men även de små stegens tyranni
Som nämnts ovan så utsätts havets arter och livsmiljöer för ständig stress genom påverkan från människor, mer eller mindre över allt och hela tiden. Havsmiljöförvaltningen måste hantera storskaliga miljöproblem som övergödning, miljögifter, undervattensbuller,
försurning och klimatförändringar, som slår brett mot stora områden och många grupper av organismer.
Samtidigt präglas havsmiljöförvaltningen, särskilt i kusthavet, av de små stegens tyranni – många små ingrepp som var för sig inte medför några större effekter, men som sammanlagt kan få betydande konsekvenser. Kustnära grunda vikar där många fiskarters yngel växer upp är kanske de mest sårbara miljöerna.
3.3. Styrningen av havsmiljöarbetet står inför stora utmaningar
Några iakttagelser om styrningen av havsmiljöarbetet från forskningen
Miljöpolitik är ett svårstyrt politikområde, eftersom miljöfrågor kommer in i alla andra politikområden på ett eller annat sätt. På så vis finns miljöpolitiken ständigt närvarande inuti andra politiska frågor, och hänsyn måste tas till miljömässiga konsekvenser i olika politiska beslut och reformer. Detta är en slutsats som framgår av en sammanställning av den förvaltningspolitiska forskningen som har tagits fram för Miljömålsberedningens räkning. För havsmiljöpolitiken verkar detta vara ännu mer framträdande:
Om miljöpolitiken till sin karaktär generellt är komplex, gränsöverskridande, involverar många aktörer på olika nivåer och präglas av governancestyrning gäller detta således i ännu högre grad specifikt för havspolitiken.1
Några iakttagelser från den förvaltningspolitiska forskningen är att havspolitiken på många håll liknar ett lapptäcke eller ”hafsverk” som präglas av fragmentering och bristande sektoriell samordning. Den internationella havspolitiken bygger på överenskommelser och avtal. Dessa bryts ned i policies på regional och lokal nivå, ofta på en abstrakt nivå med övergripande målsättningar. Området beskrivs som präglat av ”multigoal”, dvs. att det existerar många olika, i bland delvis överlappande, mål. De styrmedel som används relaterar till enskilda specifika mål, men det finns oklarheter om hur de bidrar till helheten.
1 Ivarsson Westerberg, A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitik möter havspolitik.
En insikt från både forskning och praktik är att miljöutmaningar måste hanteras på alla administrativa nivåer. Dessa utmaningar kräver ett integrerat angreppssätt som skär tvärs över och genom policyområden eftersom de är utpräglat multisektoriella och ligger på flera styrningsnivåer. Det krävs en omfattande politisk styrning som är väl samordnad, varierande och hållbar för att bidra till bättre förutsättningar för hållbar användning av haven.
Enligt litteraturen finns det vissa egenskaper som utmärker havsmiljöpolitiken:
– Kollektiva nyttigheter: Det som ska organiseras är sådant som
är genuina kollektiva nyttigheter. Det som är speciellt är att de är icke exkluderande, de spiller över på andra, alla bör ha rätt till miljön i form av ren luft och vatten, undvika föroreningar etc.
– Transnationella problem: Miljöfrågor är genuint transnatio-
nella. Miljöfrågor måste därför lösas på en internationell arena. – Komplexitet och osäkerhet: Området präglas av stark föränder-
lighet. Dels pågår det utveckling i teknik och forskning som påverkar miljön, dels lär vi oss mer om samband och effekter. Havsmiljöpolitiken är därför svår att planera med någon större säkerhet. – Tids- och rumsmässig variation: Området präglas av stor variation
som beror på lokala och tidsmässiga variationer. – Administrativ fragmentering: Området präglas av att det finns
en mångfald av statliga, privata och ideella organisationer som har olika intressen. – Regulativ intervention: Ofta är en politisk lösning eller åtgärd
att man reglerar området på olika sätt. Vanliga styrmedel är lagstiftning, upprättande av gränsvärden, bestämmelser om avgifter etc.
Generellt kan sägas att litteraturen utgår utifrån ett miljöforskningsperspektiv snarare än ett styrningsperspektiv. I de fall där förvaltningspolitik eller styrningsfrågor diskuteras görs det på en övergripande policynivå. Det talas om integration av policy, samordning och samverkan mellan aktörer och förvaltningsnivåer, men lite om faktiska konkreta styrmedel och dess effekter.
Havspolitiken går på tvärs gentemot de traditionella sektorerna. Havspolitik är ett relativt sett nytt politikområde, där vissa delar har brutits ut från andra områden som fiskeripolitik, transportpolitik, vattenpolitik och miljöpolitik. Bristen på samordning mellan sektorsområden leder enligt forskningssammanställningen till ineffektivitet och att frågor helt enkelt faller mellan stolarna.
En iakttagelse är behovet av bättre samordning inom havspolitiken. Det behövs större integration i politiken, särskilt horisontellt, eftersom den involverar många olika aktörer – stater, organ på olika förvaltningsnivåer, privata företag, frivilligorganisationer, intresseorganisationer, forskare och medborgare.
Forskningen är samstämmig om vad som behöver göras. Det behövs helhetstänkande, holistiska angreppssätt och multidimensionella styrmedel som kombineras. En sådan ansats, som har stöd i internationella ramverk, är ekosystembaserad förvaltning som tar hänsyn till många aspekter i styrningen, och även socioekonomiska faktorer.
Några observerade problemområden
Miljömålsberedningen har under utredningsarbetet observerat i princip motsvarande problem som forskningssammanställningen ovan identifierat. Detta är allvarligt. Att nå miljökvalitetsmålet Hav
i balans samt levande kust och skärgård är nödvändigt för att vi ska
klara av klimatförändringarna och för att säkerställa bl.a. viktiga livsmedelsresurser. Detta kräver ett effektivt havsmiljöarbete där både personella och finansiella resurser används effektivt, både inom Sverige, på EU-nivå och internationellt. Nedan beskrivs några allvarliga hinder på vägen i styrningen av offentliga aktörer som Miljömålsberedningen har observerat.
Havsmiljöpolitiken är i beroendeställning
En genomgång av vilka politikområden som påverkar havsmiljön visar tydligt att i Regeringskansliet genomsyrar eller berör havsmiljöfrågor nästan samtliga departement och statsråd. Miljöpolitiken kan inte själv säkra att miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust
och skärgård nås, den är i beroendeställning och det krävs en bred
insats från väldigt många politikområden och sektorer.
Fiske, energi, infrastruktur och försvar är politikområden med verksamhet till havs där målkonflikter borde vara både kända och hanterade, men så är inte riktigt fallet. Försvarsintressen verkar bedömas stå över mål för havets miljötillstånd. I många fall inkluderas inte påverkan på havsmiljön i arbetet med att nå klimatmålen inom transportsektorn, t.ex. beaktas inte effekterna på havsmiljön i någon större utsträckning vid överflyttning av gods till sjötransporter.
Fiskeri- och miljöpolitiken borde vara väl synkroniserade och jobba mot samma mål. Ett hållbart fiske är avhängigt av friska hav och det går inte att nå ett gott miljötillstånd i havet utan en hållbar fiskeripolitik. Ändå upplever många aktörer att det kvarstår målkonflikter och att politiken har svårt att ge tydliga prioriteringar när det kommer till den praktiska och konkreta styrningen.
Havsmiljöpolitiken är även i beroendeställning till jordbrukspolitiken och skogspolitiken och bostadsbyggandet. Kemikaliepolitiken bestämmer förutsättningarna för att minska halterna av farliga ämnen i havet.
Vilket är målet för havets tillstånd?
Utredningsarbetet har visat att det finns ett stort antal mål för havets tillstånd. En aktör uttryckte det som ”pick and choose”, det mål för havets tillstånd som passar din verksamhet bäst. De av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålen har successivt kompletterats med andra mål, framför allt genom EU-direktiv som art- och habitatdirektivet, vattendirektivet och havsmiljödirektivet, men även åtaganden i internationella konventioner, i de havsregionala samarbetena Helcom och Ospar och inte minst genom hållbarhetsmålen i Agenda 2030. Alla mål leder åt samma håll, men ofta med olika kriterier för måluppfyllelse, uppföljningsmått, utvärdering och rapportering. Att följa upp de omfattande målsystemen som berör havet tar stora resurser i anspråk. Det är också svårt att veta när målet är nått eller hur långt det är kvar.
Många rättsliga verktyg
En enormt stor mängd olika rättsliga styrmedel påverkar havsmiljöförvaltningen. Den första inventeringen Miljömålsberedningen gjorde inledningsvis i arbetet resulterade i en lista med minst 20 internationella konventioner och över 40 EU-direktiv och förordningar och en nästan oöverskådlig mängd nationella författningar. Under utredningsarbetet har listan successivt blivit längre, och det är svårt att överblicka den totala bilden av de rättsliga verktyg som på olika sätt påverkar förvaltningen av havet direkt eller indirekt.
Geografiskt kaos
Omfattningen av olika rättsliga verktyg med olika geografiska gränser tillsammans med en stor administrativ komplexitet, kan uppfattas som ett geografiskt kaos, särskilt i kustområdena. Miljömålsberedningen anser att det är ett viktigt skäl till att en helhetsbild över planering, skydd, förvaltning och åtgärdsarbete saknas i kustvattenområdet.
Den totala strandlinjen i Sveriges kustvattenområde är 44 700 kilometer – vilket motsvarar mer än ett varv runt jorden. Det finns 86 kommuner som inkluderar kustvatten. Kommunernas mandat för t.ex. fysisk planering enligt plan- och bygglagen och tillståndsprövning enligt miljöbalken, omfattar hela territorialvattenområdet, dvs. tolv nautiska mil (drygt 20 kilometer) utanför baslinjen. Baslinjen är den tänkta linje som binder samman de yttersta skären. Av 21 län ligger 14 vid kusten. Även länsstyrelsernas mandat omfattar hela territorialvattenområdet.
Utöver indelningen i kommuner och län är kustvattenområdet administrativt indelat i fem vattendistrikt. Gränserna för dessa är beslutade efter avrinningsområden och sammanfaller därför inte helt med länsindelningen. Vattendistrikten är vidare indelade i vattenförekomster. Totalt finns det 653 kustvattenförekomster. Dessa sträcker sig ut till en nautisk mil utanför baslinjen. En vattenförekomst kan delas av två kommuner.
Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för genomförande av havsmiljöförvaltningen som har en egen organisatorisk indelning. Havet är indelat i två bedömningsområden; Nordsjön och Östersjön. Havsområdet är dessutom delat i tolv havsbassänger för utsjövatten samt
29 kustvattentyper. Indelningen följer ekologisk indelning och sammanfaller därför inte med läns- eller kommungränser. Gränserna för kustvattentyper och vattenförvaltningens kustvattenförekomster är inte heller fullt harmoniserade.
Utöver detta är havsplaneringen indelad i tre havsområden som delvis överlappar med området för kommunal fysisk planering.
Begränsad nationell rådighet gör det ännu mer komplicerat
Flera av de faktorer som har en väsentlig direkt effekt på havet, särskilt fiske och sjöfart, men även kabeldragningar och rörledningar, faller under antingen EU:s kompetensområde eller internationell lagstiftning. Styrkan i detta är att när överenskommelser nås så får de stor effekt, men det medför också att många regleringar kan ta väldigt lång tid att få på plats, t.ex. för fiske, naturvårdande ändamål eller för internationell sjötrafik. Den begränsade nationella rådigheten spär dock på det geografiska kaoset genom att möjligheterna att införa olika typer av regleringar beror på avståndet till kusten. Viktiga författningsreglerade gränser är baslinjen (inre vatten), trålgränsen, territorialvattengränsen och Sveriges ekonomiska zon.
Men miljöproblemen ser heller inga nationella gränser
Miljöproblemen i havet kan inte lösas enbart nationellt. Lokala åtgärder i kustområden är viktiga och kan ge stora lokala effekter, men jämfört med t.ex. förvaltning av skogs-, jordbruks- eller fjällandskapet påverkas svenska havsområden ännu mer av hur andra länder agerar. Effekter av klimatförändringen och havsförsurning, övergödning, miljögifter, marint skräp och invasiva främmande arter behöver hanteras på åtminstone en havsregional skala. Näringsämnen, miljögifter och marint skräp förflyttar sig med strömmar eller migrerande arter. Det är dock mycket som kan göras på hemmaplan i Sverige för att bidra till minskade problem – hittills har det kanske varit lite för enkelt att avvakta och fokusera på att vänta in internationella mål och åtaganden.
Finansieringen av havsmiljöarbetet – en knepig fråga
Det har visat sig mycket svårt att få fram uppgifter om vilka finansiella resurser som läggs på arbetet med havsmiljön. Havsmiljöarbetets finansiering uppfattas av i princip alla aktörer som kortsiktig, baserad på projekt, svåröverskådlig och därmed inte heller särskilt effektiv. Beräkningar på vilka finansiella resurser som behövs för att nå ett gott miljötillstånd är ofta översiktliga och i många fall baserade på betalningsvilja i stället för faktiska behov av insatser.
Kommunerna ges ett stort ansvar men med lite stöd
Kommunerna har ett stort ansvar i havsmiljöarbetet, särskilt kustkommunerna. De har ansvar för fysisk planering, strandskyddsdispenser, tillstånd och tillsyn, VA och enskilda avlopp m.m. Många kommuner är små, vissa har bara en kort kustlinje, medan andra kommuner har omfattande ansvar för stora kust- och skärgårdsområden. Kraven växer ständigt på kommunerna, både kompetensmässigt och i genomförandet. Många kommuner anser att de har svårt att klara av detta ansvar på tillräckligt bra nivå och saknar ett bättre stöd från nationella myndigheter och länsstyrelserna.
3.4. Svårt att beräkna värdet av havet
Ekosystemen i haven producerar syre, livsmedel och de ger inspiration, rekreationsmöjligheter och mycket mer, ofta utan att det kostar något. Att tala om människors nytta av ekosystem som ekosystemtjänster är ett sätt att synliggöra dessa nyttor. Att prissätta ekosystemtjänster är ett sätt att öka deras synlighet. Samtidigt är det mycket svårt att sätta ett pris när många av de tjänster som havet producerar tas för givna som t.ex. produktion av syre eller fastläggning av kol.
Det är en svår uppgift att beräkna det ekonomiska värdet av havet och Miljömålsberedningen har inte genomfört några egna beräkningar. Merparten av de beräkningar som finns verkar övergripande och generella, men kan ge en viss indikation på hur värdet uppfattas. Världsnaturfonden, WWF, tillsammans med bland andra Boston Consulting Group har räknat på värdet av ett antal olika marina till-
gångar och kommit fram till, lågt räknat, ett globalt värde som uppgår till 24 tusen miljarder dollar. Med ett årligt bidrag på 2,5 tusen miljarder dollar motsvarar havens ”bruttohavsprodukt” (gross marine product) den sjunde största ekonomin i världen.2
Ett konkret svenskt exempel på hur ett ekosystem kan värderas är hämtat från Värmdö kommun som låtit värdera ekosystemtjänster som en restaurerad våtmark, Hemmesta sjöäng, kan generera. Syftet med restaureringen var att fysiskt återställa våtmarken för att förbättra häckningsmöjligheter för fåglar samt skapa ett fungerande reproduktionsområde för fisk. Dessutom var det ett uttalat mål att skapa en attraktiv rekreationsmiljö för såväl närboende som tillresta besökare. Våtmarken kostade 2,5 miljoner kronor att anlägga men beräknades generera ett värde på över 20 miljoner kronor.3
Detta är två ytterligheter av beräkningar. Ett tredje sätt att beräkna värdet är s.k. betalningsviljestudier. Havs- och vattenmyndigheten har som underlag för revideringen av åtgärdsprogrammet för havsmiljön 2021–2027 beställt en betalningsviljestudie som underlag för myndighetens samhällsekonomiska analyser.4 Den svenska befolkningens aggregerade betalningsvilja för de ytterligare åtgärder som krävs för att den svenska havsmiljön ska uppnå god miljöstatus år 2040 uppskattas enligt studien till 8,2 miljarder kronor per år.
Kort om maritima näringar
De maritima näringarna inkluderar nio sektorer, varav marin turism och sjöfart är de två största mätt i nettoomsättning. Den totala nettoomsättningen för samtliga maritima näringar i Sverige uppgick 2014 till 160 miljarder kronor. Förädlingsvärdet uppgick till 44 miljarder kronor vilket är cirka två procent av den svenska bruttonationalprodukten (BNP). Marin turism står för nära 40 procent av de maritima näringarnas nettoomsättning. Efter turism kommer i storleksordning sjöfart, hamnar samt fartygs- och båttillverkning. Yrkesfiske är en sektor som många förknippar med maritim näring men sett till nettoomsättning uppgår sektorn till mindre än en procent av BNP.
2 WWF 2015, Reviving the ocean economy – the case for action. 3 Värmdö kommun, Svensk Ekologikonsult AB och WWF 2014, Värdering av ekosystemtjänster, Hemmesta sjöäng, Kartläggning och värdering av ekosystemtjänster knutna till våtmarken. 4 H. Nordzell, J., m.fl. 2020, Värdet av att uppnå god miljöstatus i svenska havsvatten, En betalningsviljestudie, Anthesis rapport 2020:8.
De maritima näringarna har alla en relation till havet, men det finns skillnader i vilken utsträckning de påverkar och är beroende av havsmiljön. I figuren nedan representerar storleken på bubblan näringens relativa förädlingsvärde. Positionen av bubblorna avgörs av dess påverkan samt beroende av havsmiljö och dess ekosystemtjänster.
Figur 3.1 Relation mellan maritima sektorerna och havsmiljön.
Källa: Havs- och vattenmyndighet, Rapport 2018:27.
Av figuren framgår tydligt att de maritima näringarna kommer att påverkas mycket olika vid en förändrad havsmiljö. Sjöfarten som är den näst största näringen mätt i nettoomsättning kommer knappt att påverkas av en försämrad havsmiljö, medan marin turism har ett stort beroende av ett gott miljötillstånd. Fiske är en väldigt liten del av de maritima näringarnas nettoomsättning, men har en hög påverkan på ekosystemen samtidigt som fiske även är mycket beroende av ett gott miljötillstånd.
3.5. Nollalternativet – vad händer om ingen förändring görs?
Statsmakternas ställningstagande till ett utredningsförslag underlättas av om förslagets förväntade konsekvenser jämförs med konsekvenserna av att inga förändringar görs, dvs. i jämförelse med ett nollalternativ. Med nollalternativ menas en bedömning av hur situationen blir om förslagen inte genomförs. Med det förutsätter Miljömålsberedningen att havsmiljöarbetet fortsätter på ungefär samma nivå och på ungefär samma sätt som i dag.
Miljömålsberedningen konstaterar att det pågår en ständig påverkan på havsmiljön samtidigt som åtgärder och ändrade regleringar också successivt genomförs både nationellt och internationellt.
Effekter av klimatförändringen och havsförsurning kommer att fortsätta oberoende av Miljömålsberedningens förslag. Havets resiliens, dvs. motståndskraft att möta dessa förändringar, kommer att försämras om inte ytterligare insatser genomförs, dvs. effekterna kommer att bli allvarligare. En försämrad status i havsmiljön, särskilt i kustområden, kan minska kolupptag och därmed i stället bidra till klimatutsläppen.
Övergödningsproblematiken i Östersjön är omfattande och omfattningen av syrefattiga bottnar har ökat dramatiskt senaste 40 åren. Mycket har gjorts och prognoserna för övergödningen i Östersjön visar att situationen sakta förväntas förbättras mot år 2100, men detta är under förutsättning att fortsatt kraftfulla åtgärder genomförs som även tar höjd för effekter av klimatförändringen som t.ex. ökad avrinning från land och därmed ytterligare tillförsel av näringsämnen.
Arbetet med att minska utsläpp av farliga ämnen är ständigt pågående, men utan ytterligare insatser kommer kunskapen om farliga ämnens påverkan på marina arter fortsätta att vara låg och inte vara i fokus för arbete med att begränsa tillförsel och rening av miljögifter och läkemedel.
I ett nollalternativ kan det bli svårt att återetablera hållbara fiskbestånd som ger sunda och goda livsmedel. Delar av fiskenäringen, särskilt det kustnära fisket i Södra Östersjön, står inför ytterligare omfattande problem om inte de mera kustnära fiskbestånden stärks och kan nyttjas för kommersiellt fiske.
Kusthavet kommer att sättas under ytterligare press med fortsatt exploatering, särskilt av grunda vikar, och ett fortsatt växande båtliv.
Detta kan i sin tur bidra till ytterligare problem i arbetet med återetablering av kustnära fiskbestånd. Kvaliteten på rekreation och friluftsliv kommer sannolikt att försämras, vilket även kan påverka turismnäringen negativt.
Om inte förslagen om ändrad styrning och finansiering av de berörda statliga myndigheternas verksamhet genomförs så kommer styrningen och finansieringen fortsätta som i dag. Det betyder att samtliga de problem och utmaningar som Miljömålsberedningen noterat, bl.a. ovan i detta kapitel, kommer att fortsätta. En otydlig målstyrning kommer fortsätta att ta stora resurser i anspråk och arbetet kommer även fortsättningsvis att genomföras i kortsiktiga projekt med bristfällig planering och uppföljning. Risken är att mindre effektiva åtgärder genomförs, kanske på fel ställen. Det geografiska kaoset kommer att bestå och myndigheters och kommuners möjligheter att prioritera havsmiljöfrågor kommer inte att öka.
Den ineffektiva styrningen av havsmiljöarbetet kommer att leva vidare om en för stor del av resurserna går till administration och inte till faktiska åtgärder i havsmiljön.
4. De nationella miljömålen
Målen för miljöpolitiken ska integreras i andra politikområden. Myndigheter ska ta hänsyn till miljö- och klimatfrågorna när de fullgör sin huvuduppgift. Miljömålen konkretiserar den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling. Målen är en viktig utgångspunkt för det nationella genomförandet av FN:s Agenda 2030 med sina 17 globala mål för hållbar utveckling. Målen kopplar även till andra tvärsektoriella mål som t.ex. EU:s mål om klimat och energi (Europa2020), EU:s energi- och klimatramverk 2030 och Sveriges politik för global utveckling (PGU).1
Miljöpolitiken utgår ifrån de nationella miljökvalitetsmål och det generationsmål för miljöarbetet som beslutats av riksdagen. Målen är styrande för allt miljöarbete som Sverige bedriver nationellt, inom EU och internationellt. Miljömålssystemet ger också en struktur för en systematisk uppföljning av miljöpolitiken som grund för ett strategiskt åtgärdsarbete.2
4.1. Miljömålssystemet och dess kontext har förändrats och utvecklats över åren
Av andra kapitel i betänkandet framgår hur havspolitiken och havsmiljöpolitiken i olika internationella konstellationer har utvecklats inte minst alltsedan riksdagen först beslutade om de nationella miljömålen. Genom åren har ett stort antal dokument och beslut som har bäring på havsmiljön tagits fram. Det innebär att den internationella kontext som det nationella miljömålssystemet verkar inom ramen för, och i synnerhet vad gäller de havsanknutna miljömålen, har förändrats och utvecklats i avsevärd utsträckning jämfört med slutet av 1990-talet.
1Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 20, s. 17. 2Prop. 2020/21:1, utgiftsområde 20, s. 9.
Miljömålsstrukturen utvecklas kontinuerligt och har genomgått betydande förändringar sedan riksdagen fattade beslut om dem 1998. Målen i miljömålssystemet3 omfattar för närvarande:
- Ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen.
- Miljökvalitetsmål, som anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till.
- Etappmål som anger de samhällsomställningar som är viktiga steg för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet
Generationsmålet, som beslutas av riksdagen, är det övergripande målet för den nationella miljöpolitiken och slår fast att vi till nästa generation ska lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.4 Enligt regeringen förutsätter det en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang. Generationsmålet som är ett inriktningsmål som ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället.
Generationsmålet har förtydligats genom riksdagens beslut om 16 miljökvalitetsmål.5 Miljökvalitetsmålen beskriver det framtida
önskade miljötillståndet. Till varje miljökvalitetsmål finns preci-
seringar för att tydliggöra innebörden av vad som ska uppnås. Till miljökvalitetsmålen finns även indikatorer som beslutas på myndighetsnivå.
I miljömålssystemet finns även etappmål. Etappmålen ska förtydliga vad som behöver göras för att Generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Etappmålen visar steg på vägen till Generationsmålet och till ett eller flera miljökvalitetsmål. Regeringen beslutar om etappmålen. Om det finns särskilda skäl beslutar riksdagen om etappmål.
3Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 4Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 5Prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183; prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48; prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300 och prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.
Generationsmålet
I regeringsförklaringen 1997 formulerade regeringen för första gången ett generationsmål för miljön.
Målet är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta.
Regeringen informerade riksdagen om Generationsmålet i propositionen 1997/98:145, Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart
Sverige. För att konkretisera vad Generationsmålet innebar åtföljdes
det av ett antal preciseringar och några år senare i propositionen 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier beslutade regeringen att Generationsmålet skulle vara uppfyllt 2020.
År 2010 i propositionen 2009/10:155 Svenska miljömål – ett effek-
tivare miljöarbete föreslog regeringen att riksdagen skulle fatta beslut
om Generationsmålet. Samtidigt föreslog regeringen även en höjning av ambitionsnivån eftersom Generationsmålet nu skulle uppfyllas utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges
gränser. Generationsmålet skulle innebära att förutsättningarna för
att lösa miljöproblemen skulle vara uppfyllda inom en generation och att miljöpolitiken skulle inriktas mot följande s.k. strecksatser: – ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig,
och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad, – den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras,
främjas och nyttjas hållbart, – människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan sam-
tidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas, – kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från
farliga ämnen, – en god hushållning sker med naturresurserna, – andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är
effektiv med minimal påverkan på miljön, och – konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö-
och hälsoproblem som möjligt.6
Generationsmålets strecksatser skulle vara övergripande för alla miljökvalitetsmål och vara avsedda att säkerställa att tvärsektoriella frågor integreras i miljömålssystemet. De skulle därför ingå som kriterier när förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen bedöms och i konsekvensanalyser för de nya strategier med etappmål och åtgärder som föreslogs för att nå målen. Strecksatserna skulle också kunna vara utgångspunkter när målövergripande etappmål och indikatorer tas fram.7
Miljö- och jordbruksutskottets ställningstagande till förslaget till ny målstruktur för miljöarbetet8 2010 var att
såväl generationsmålet som de närmare preciseringarna av vilka värden som ska skyddas förutsätter en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang. Som regeringen anför behöver det svenska miljöarbetet ta hänsyn till Sveriges miljöpåverkan i andra länder. Styrmedel och åtgärder måste utformas på ett sådant sätt att Sverige inte exporterar miljöproblem, vilket bör förtydligas i miljöpolitiken. Gränsöverskridande miljöpåverkan bör inte begränsas till effekter av konsumtion i snäv bemärkelse, och det är relevant att även väga in effekter av politiska beslut. Det tydliggörs i generationsmålet att arbetet med att lösa de svenska miljöproblemen ska ske utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Utskottet ansluter sig till regeringens bedömning och konstaterar att den internationella aspekten är väl tillgodosedd i det föreslagna generationsmålet.9
Regeringen har därefter beskrivit Generationsmålet som ett inriktningsmål för samhällets omställning som ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället.10 Regeringen har också givit uttryck för att Generationsmålet visar att samhället behöver ses som en helhet där miljöfrågorna inte betraktas som områden för sig utan som delar av alla politikområden.
7 Bet. 2009/10:MJU25. 8Prop. 2009/10:155. 9 Bet. 2009/10:MJU25. 10 Skr. 2013/14:145.
Miljökvalitetsmålen
Inledningsvis fanns det 15 nationella miljökvalitetsmål i miljömålssystemet.11 I november 2005 beslutade riksdagen om det 16:e miljökvalitetsmålet – Ett rikt växt- och djurliv.12
År 2010 beslutade riksdagen om ändrad innebörd av de tre miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Säker strålmiljö och Bara naturlig försur-
ning. År 2012 beslutade regeringen om reviderade preciseringar till
alla miljökvalitetsmålen utom Begränsad klimatpåverkan.
Etappmål ersätter delmålen
Miljökvalitetsmålen skulle inledningsvis kompletteras med delmål. Delmålen var utgångspunkter för att i ett nästa steg precisera mål och strategier inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer.
Fram till 2010 hade riksdagen beslutat om cirka 70 delmål till de sexton miljökvalitetsmålen. Många av dessa delmål hade 2010 som målår. Delmålen angav att en viss miljökvalitet skulle vara uppnådd eller att förändringar skulle vara genomförda vid en viss tidpunkt för att miljökvalitetsmålen skulle kunna nås inom en generation.
Enligt riksdagens beslut 201013 skulle delmålen i miljömålssystemet ersättas av etappmål. Tidigare fastställda delmål skulle upphöra att gälla när nya etappmål beslutades. Etappmålen skulle identifiera en önskad samhällsomställning och ange steg på vägen för att nå Generationsmålet och ett eller flera miljökvalitetsmål. Etappmålen skulle däremot inte ange ett miljötillstånd eftersom det är fastlagt i miljökvalitetsmålen med preciseringar.14
Etappmål skulle även kunna tillföras miljömålssystemet genom mål som beslutas inom EU eller genom att internationella överenskommelser införlivas i miljömålssystemet.
11Prop. 1997/98:145Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, bet. 1998/99:MJU6. Observera att när propositionen lades fram fanns sedan tidigare cirka 170 miljömål av olika slag och för olika nivåer som hade tagits fram sedan 1988. Många av målen hade antagits av riksdagen medan andra beslutats av regeringen. 12Prop. 2004/05:150Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag, bet. 2005/06:MJU3. 13Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 14 www.naturvardsverket.se, 2015-02-19.
4.2. Miljökvalitetsmålen är utgångspunkten för mål- och resultatstyrning av miljöarbetet
Mål- och resultatstyrning – som även kallas resultatstyrning – innebär att mål, dvs. ett framtida önskat tillstånd, anges för en verksamhet, att resultatinformation tas fram systematiskt och att resultatet analyseras och bedöms mot uppställda mål.15
I sitt förslag 1998 till nya nationella miljökvalitetsmål menade regeringen att miljömålen – i en modern mål- och resultatstyrningsprocess – skulle göra miljöarbetet mer målinriktat och effektivt.16Miljökvalitetsmålen är mål – inte visioner
I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, förtydligade regeringen 2010 att miljökvalitetsmålen inte är visioner utan är mål, dvs. uttrycker ett önskat framtida tillstånd. Om hur miljökvalitetsmålen ska tolkas sade regeringen att:
I målstrukturen anges att miljökvalitetsmål anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska ”leda till”. Vi tydliggör med detta att miljökvalitetsmålen är mål, dvs. de ska inte betraktas som visioner. Den tidigare formuleringen var att miljökvalitetsmål anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska ”sikta mot”. Formuleringen ”miljöarbete ska leda till” kan tolkas som en viss skärpning av målen.17
4.3. Miljömålen – vad är det som ska uppnås?
Bland regeringens förslag till åtgärder för att effektivisera miljömålssystemet 2010 fanns även ett förslag om ändrad bedömnings-
grund för måluppfyllelse. Bedömningsgrunden för måluppfyllelse,
det vill säga att det är den miljökvalitet som miljökvalitetsmålen ut-
trycker som ska vara uppnådd inom en generation – skulle ändras.
Detta för att regeringen ansåg att den hade fört med sig att miljökvalitetsmålen var svåra och i vissa fall omöjliga att nå. Regeringen anförde därför
att ett miljökvalitetsmål bör bedömas som möjligt att nå om analysen visar antingen att det tillstånd i miljön som målet och dess preciseringar uttrycker kan nås, eller att tillräckliga åtgärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda inom en gene-
15 Ekonomistyrningsverket 2007, Resultat och styrning i statsförvaltningen, ESV 2007:23. 16Prop. 1997/98:145, s. 20. 17Prop. 2009/10:155, Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, s. 20.
ration efter att systemet infördes. Generationsmålets strecksatser bör också ingå i analysen som kriterier för när förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen bedöms.18
År 2020 skulle även fortsättningsvis vara målår för måluppfyllelsen.
Regeringen menade att med den förändrade bedömningsgrunden skulle man också ta hänsyn till att naturen har lång återhämtningstid. Det skulle i sin tur medföra att miljökvalitetsmålen inte blir omöjliga att nå. Regeringen pekade också på att möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen till stora delar är internationellt beroende och det krävs betydande insatser både inom EU och internationellt för att nå målen. Det innebär att när miljökvalitetsmålen följs upp behöver den nationella rådigheten i förhållande till det internationella beroendet synliggöras.
Miljö- och jordbruksutskottet instämde därmed i regeringens slutsats att den tidigare bedömningsgrunden för miljökvalitetsmålen hade medfört att målen var svåra, och i vissa fall omöjliga, att nå. Utskottet menade att detta inte främjade ett effektivt miljöarbete. Utskottet anförde vidare att
det kan leda till minskad trovärdighet och svårigheter att få till stånd effektiva åtgärder. Det är inte ett konstruktivt förhållningssätt att miljömålsuppföljningen signalerar att det blir allt svårare att nå miljökvalitetsmålen trots att betydande resurser lagts ned på miljöarbetet, vilket resulterat i att tillståndet i miljön har förbättrats.19
Enligt utskottet var det också angeläget att bedömningarna om möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och Generationsmålet skulle ge underlag för vilka insatser som ska prioriteras inom miljöpolitiken.
Den förändrade bedömningsgrunden för måluppfyllelse innebär därmed att ett mål bör bedömas som möjligt att nå om analysen visar antingen att den miljökvalitet som målet uttrycker kan nås eller att tillräckliga åtgärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda.
18Prop. 2009/10:155, s. 28. 19 Bet. 2009/10:MJU25, s. 14.
4.4. De 16 miljökvalitetsmålen
Miljökvalitetsmålen med preciseringar bestämmer det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. De 16 miljökvalitetsmålen är: – Begränsad klimatpåverkan – Frisk luft – Bara naturlig försurning
– Giftfri miljö
– Skyddande ozonskikt – Säker strålmiljö
– Ingen övergödning – Levande sjöar och vattendrag
– Grundvatten av god kvalitet
– Hav i balans samt levande kust och skärgård
– Myllrande våtmarker – Levande skogar – Ett rikt odlingslandskap – Storslagen fjällmiljö – God bebyggd miljö
– Ett rikt växt- och djurliv.
Kursiverade är de miljökvalitetsmål som aktualiseras i havsmiljöarbetet.
4.4.1. Sveriges rådighet över måluppfyllelsen
Regeringen bedömer att för flera av miljökvalitetsmålen räcker det inte med de nationella insatserna för att de ska kunna nås. Det innebär att Sverige inte har rådighet över dessa miljökvalitetsmål. Detta gäller särskilt för Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning,
Giftfri miljö, Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust
och skärgård. Enligt regeringen måste man för att kunna nå dessa mål
finna lösningarna inom EU eller genom internationellt samarbete.
4.4.2. Om miljökvalitetsmålens preciseringar
Miljökvalitetsmålen har operationaliserats genom att det till vart och ett av dem finns ett antal preciseringar som tydligare definierar innebörden av miljökvalitetsmålen och det miljötillstånd som ska uppnås.
Miljökvalitetsmålen och preciseringarna ger därmed enligt regeringen en tydlig vägledning för miljöarbetet – för nationella myndigheter, länsstyrelser, kommuner och andra aktörer. Preciseringarna är även kriterier vid bedömningen av möjligheterna att nå målen.
Preciseringarna ska, enligt regeringen, vara grunden för att tolka
miljökvalitetsmålens innebörd, vara kriterier vid bedömningen av
möjligheterna att nå målen och vara vägledande för miljöarbetet. Regeringens utgångspunkt vid utformningen av preciseringarna har varit att de ska ange ett miljötillstånd, vara åtgärdsneutrala, inte för omfattande och så långt som möjligt vara likartat utformade.20
De myndigheter som ansvarar för ett eller flera miljökvalitetsmål använder sig även av indikatorer för att bedöma om målen går att nå.
Här nedan redovisas, inklusive respektive preciseringar, de två miljökvalitetsmål – Hav i balans samt levande kust och skärgård och
Ingen övergödning – som har en nära anknytning till havet. Dess-
utom redovisas andra miljökvalitetsmål som har en nära koppling till havsmiljöarbetet. Dessa är Levande sjöar och vattendrag, Giftfri miljö,
Ett rikt växt- och djurliv och Begränsad klimatpåverkan.
20Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål.
4.4.3. Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård
Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Hav i balans samt
levande kust och skärgård innebär att
Västerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.21
Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård har direkt anknytning till havet.22
Preciseringar
Regeringen har preciserat Hav i balans samt levande kust och skärgård så att med målet avses att – kust- och havsvatten har god miljöstatus med avseende på fysika-
liska, kemiska och biologiska förhållanden i enlighet med havs-
miljöförordningen (2010:1341) ,
– kustvatten har minst god ekologisk status eller potential och god
kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvalt-
ning av kvaliteten på vattenmiljön,
– kusternas och havens viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna, – grunda kustnära miljöer präglas av en rik biologisk mångfald och
av en naturlig rekrytering av fisk samt erbjuder livsmiljöer och spridningsvägar för växt- och djurarter som en del i en grön infrastruktur, – naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till kust och
hav har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer samt att naturligt förekommande fiskarter och andra havslevande arter fortlever i livskraftiga bestånd,
21Prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36. 22 Dir. 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
– hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i
värdefulla kust- och havsvatten, – främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mång-
falden och kulturarvet, – genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska
mångfalden inte är introducerade, – havs-, kust- och skärgårdslandskapens natur- och kulturvärden är
bevarade och förutsättningar för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns, – tillståndet är oförändrat för kulturhistoriska lämningar under
vattnet, och – havs-, kust- och skärgårdslandskapens värden för fritidsfiske,
badliv, båtliv och annat friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad.23
4.4.4. Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning
Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning innebär att
halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte har någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.24
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning har direkt anknytning till havet.
23Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål. 24Prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36.
Preciseringar
Regeringen har preciserat Ingen övergödning så att med målet avses att – den svenska och den sammanlagda tillförseln av kväveföreningar
och fosforföreningar till Sveriges omgivande hav underskrider den maximala belastning som fastställs inom ramen för internationella överenskommelser, – atmosfäriskt nedfall och brukande av mark inte leder till att eko-
systemen uppvisar några väsentliga långsiktiga skadliga effekter av övergödande ämnen i någon del av Sverige, – sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten uppnår minst god
status för näringsämnen enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, och – havet har minst god miljöstatus med avseende på övergödning
enligt havsmiljöförordningen (2010:134).25
4.4.5. Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag
Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Levande sjöar och
vattendrag innebär att
sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion ska bevaras samtidigt som förutsättningarna för friluftsliv värnas.26
Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag har en nära koppling till havsmiljöarbetet.27
25Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål. 26Prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36. 27 Dir. 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
Preciseringar
Regeringen har preciserat Levande sjöar och vattendrag så att med målet avses att – sjöar och vattendrag har minst god ekologisk status eller potential
och god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, – oexploaterade och i huvudsak opåverkade vattendrag har natur-
liga vattenflöden och vattennivåer bibehållna, – ytvattentäkter som används för dricksvattenproduktion har god
kvalitet, – sjöar och vattendrags viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna, – sjöar och vattendrag har strukturer och vattenflöden som ger
möjlighet till livsmiljöer och spridningsvägar för vilda växt- och djurarter som en del i en grön infrastruktur, – naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till sjöar
och vattendrag har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer, – hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i
värdefulla sjöar och vattendrag, – främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mång-
falden, – genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska
mångfalden inte är introducerade, – sjöar och vattendrags natur- och kulturmiljövärden är bevarade
och förutsättningarna för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns, och – strandmiljöer, sjöar och vattendrags värden för fritidsfiske, bad-
liv, båtliv och annat friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad.28
28Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål.
4.4.6. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö
Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö innebär att
förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället inte ska hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna.29
Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har en nära koppling till havsmiljöarbetet.30
Preciseringar
Regeringen har preciserat Giftfri miljö så att med målet avses att – den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen via alla expo-
neringsvägar inte är skadlig för människor eller den biologiska mångfalden, – användningen av särskilt farliga ämnen har så långt som möjligt
upphört, – spridningen av oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper är
mycket liten och uppgifter om bildning, källor, utsläpp samt spridning av de mest betydande av dessa ämnen och deras nedbrytningsprodukter är tillgängliga, – förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte
utgör något hot mot människors hälsa eller miljön, – kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper är till-
gänglig och tillräcklig för riskbedömning, och – information om miljö- och hälsofarliga ämnen i material, kemiska
produkter och varor är tillgänglig.31
29Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 30 Dir. 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser. 31Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål.
4.4.7. Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv
Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djur-
liv innebär att
den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd.32
Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv har en nära koppling till havsmiljöarbetet.33
Preciseringar
Regeringen har preciserat Ett rikt växt- och djurliv så att med målet avses att – bevarandestatusen för i Sverige naturligt förekommande natur-
typer och arter är gynnsam och för hotade arter har statusen förbättrats samt att tillräcklig genetisk variation är bibehållen inom och mellan populationer, – den av klimatscenarier utpekade förhöjda risken för utdöende har
minskat för de arter och naturtyper som löper störst risk att påverkas negativt av klimatförändringar, – ekosystemen har förmåga att klara av störningar samt anpassa sig
till förändringar, som ett ändrat klimat, så att de kan fortsätta leverera ekosystemtjänster och bidra till att motverka klimatförändringen och dess effekter, – det finns en fungerande grön infrastruktur, som upprätthålls
genom en kombination av skydd, återställande och hållbart nyttjande inom sektorer, så att fragmentering av populationer och livsmiljöer inte sker och den biologiska mångfalden i landskapet bevaras,
32Prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49. 33 Dir. 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
– genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska
mångfalden inte är introducerade, – främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mång-
falden, – det biologiska kulturarvet är förvaltat så att viktiga natur- och
kulturvärden är bevarade och förutsättningar finns för ett fortsatt bevarande och utveckling av värdena, och – ätortsnära natur som är värdefull för friluftslivet, kulturmiljön och
den biologiska mångfalden värnas och bibehålls samt är tillgänglig för människan.34
4.4.8. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan
Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Begränsad klimat-
påverkan innebär att
halten av växthusgaser i atmosfären – i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar – ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska nås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås.35
Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har en nära koppling till havsmiljöarbetet.36
34Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål. 35Prop. 1997/98:145 s. 162 ff., bet. 1998/99:MJU6, rskr.1998/99:183. 36 Dir. 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
Preciseringar
Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan preciseras så att med målet avses att – den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till högst
två grader Celsius jämfört med den förindustriella nivån. Sverige ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål.37
4.4.9. Etappmål
Enligt budgetpropositionen för 2021 fanns det hösten 2020 nio etappmål med målår bortom 2020: – Ett långsiktigt utsläppsmål med målår 2045. – Minskning av växthusgasutsläppen i ESR-sektorn med målår
2030. – Minskning av växthusgasutsläppen i ESR-sektorn med målår
2040. – Minskning av växthusgasutsläppen från inrikes transporter till
2030. – Minskning av nationella luftföroreningar med målår 2025. – Kommunalt avfall med målår 2025, 2030 och 2035. – Ökad återanvändning av förpackningar med målår 2026 och
2030. – Etappmål om integrering av stadsgrönska och ekosystem-
tjänster i urbana miljöer med målår 2025. – Etappmål om ökad andel persontransporter med kollektiv-
trafik, cykel och gång med målår 2025.
37Prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320.
4.5. Riksdagen använder miljömålen som mål i utgiftsområde 20
Miljömålen i miljömålssystemet är utgiftsområdesmål i utgiftsområde 20.
Miljömålen har en funktion i relationen mellan riksdagen och regeringen i den statliga budgetprocessen. Statsbudgeten utgiftssida är indelad i tjugosju utgiftsområden. Det är riksdagen som beslutar om mål för utgiftsområdena. Riksdagsbundet mål i utgiftsområdet 20 Allmän miljö- och naturvård är Generationsmålet och miljökvalitetsmålen i miljömålssystemet.38
De av riksdagen beslutade målen i ett utgiftsområde är utgångspunkten för regeringens resultatredovisning till riksdagen. Av budgetlagens bestämmelser framgår att regeringen i budgetpropositionen ska lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som riksdagen beslutat. Denna resultatredovisning ska vara anpassad till utgiftsområdena. Det innebär att regeringen i budgetpropositionen varje år till riksdagen ska redovisa resultaten i förhållande till de nationella miljömålen.
I budgetpropositionen redovisar, analyserar och bedömer regeringen resultaten (måluppfyllelsen) i förhållande till de mål som riksdagen beslutat. Riksdagens bedömning av resultaten och återkoppling till regeringen med anledning av det, finns därefter i respektive riksdagsutskotts budgetbetänkande. Därutöver kräver regeringsformens bestämmelser att varje utskott följer upp och utvärderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde.
Bestämmelsen i budgetlagen innebär inte att regeringen inte kan lämna resultatredovisningar till riksdagen även i andra sammanhang i t.ex. skrivelser och i särpropositioner. Riksdagen kan även begära resultatinformation för olika verksamheter när det finns behov av det.
Utöver den årliga budgetpropositionen överlämnar regeringen en skrivelse med en samlad redovisning av arbetet med miljömålen till riksdagen en gång varje mandatperiod. I skrivelsen sammanfattar regeringen mandatperiodens arbete för att nå miljömålen.
38Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 20, bet, 2019/20:MJU1, rskr. 2019/20:122.
4.6. Miljökvalitetsmålen i förordningen om miljöledning i statliga myndigheter
Miljökvalitetsmålen ingår som uppgifter i regeringens förordning om miljöledningssystem.39 Enligt förordningen ska statliga myndigheters miljöledningsarbete bidra till att nå de nationella miljökvalitetsmålen.
Enligt förordningen ska miljöledningssystemet bl.a. innebära att myndigheten har en miljöpolicy, en handlingsplan och fastställda miljömål för verksamheten. Myndighetens miljöpolicy och miljömål ska bidra till en hållbar utveckling och till att nå de nationella miljökvalitetsmålen.40 De myndigheter som omfattas av miljöledningsförordningen ska följa upp och redovisa sitt miljöledningsarbete varje år. Det innebär att myndigheten varje år ska genomföra interna miljörevisioner för att kontrollera att myndigheten följer miljöregler och andra styrdokument för myndighetens miljöledning och miljöarbete. Myndigheten ska följa upp resultatet av arbetet så att det bl.a.
framgår hur väl myndigheten har lyckats med att följa miljöpolicyn och nå miljömålen.41
Redovisningen ska lämnas till Regeringskansliet (respektive departement) i samband med att årsredovisningen lämnas till regeringen.
Myndigheterna ska även lämna sin miljöledningsredovisning till Naturvårdsverket42 som i sin tur senast den 15 april varje år ska lämna en sammanfattning av myndigheternas årliga redovisningar enligt miljöledningsförordningen till regeringen.43
39 Förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter. 408 § förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter. 4118 § förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter. 42 Enligt 3 § i sin instruktion (2012:989) ska Naturvårdsverket inom sitt ansvarsområde särskilt vägleda statliga myndigheter i deras miljöledningsarbete. 43 20b §, förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter.
4.7. Generationsmålet och miljökvalitetsmålen i myndigheters instruktioner
Regeringen använder Generationsmålet och miljökvalitetsmålen som
uppgifter i sin myndighetsstyrning av tjugosex statliga förvaltnings-
myndigheter i deras instruktioner samt för alla länsstyrelser i den länsstyrelsegemensamma länsstyrelseinstruktionen.
I sina respektive instruktioner har myndigheterna en i huvudsak likalydande uppgift att verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Regeringen ger inte myndigheterna någon ytterligare specificering av uppgiften ”verka för” i instruktionerna eller i de andra dokument som regeringen använder i sin myndighetsstyrning.
De nationella myndigheterna och länsstyrelserna i miljömålssystemet återfinns i 13 olika utgiftsområden, tre myndigheter finns i utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård och fem i utgiftsområde 24 Näringsliv. Miljömålsmyndigheterna finns i tio olika departements verksamhetsområden varav tre myndigheter inom Miljödepartementets verksamhetsområde och sex myndigheter inom Näringsdepartementets verksamhetsområde. De 21 länsstyrelserna finns i utgiftsområde 1 Rikets styrelse. Av tabellen nedan framgår miljömålsmyndigheterna och det departement vars verksamhetsområde, respektive utgiftsområde som myndigheten ingår i.
Tabell 4.1 Myndigheterna i miljömålssystemet
Myndighet Departement Utgiftsområde
Boverket* Finansdepartementet
18
Exportkreditnämnden Utrikesdepartementet
24
Folkhälsomyndigheten Socialdepartementet
9
Försvarsmakten Försvarsdepartementet
6
Havs- och vattenmyndigheten* Miljödepartementet
20
Kemikalieinspektionen* Miljödepartementet
20
Kommerskollegium Utrikesdepartementet
24
Konsumentverket Finansdepartementet
18
Livsmedelsverket Näringsdepartementet
23
Läkemedelsverket Socialdepartementet
9
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – MSB
Justitiedepartementet
6
Naturvårdsverket* Miljödepartementet
20
Riksantikvarieämbetet Kulturdepartementet
17
Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete – Sida
Utrikesdepartementet
7
Sjöfartsverket Infrastrukturdepartementet
22
Skogsstyrelsen* Näringsdepartementet
23
Statens energimyndighet – Energimyndigheten
Infrastrukturdepartementet
21
Statens jordbruksverk – Jordbruksverket*
Näringsdepartementet
23
Statens skolverk – Skolverket Utbildningsdepartementet
16
Strålsäkerhetsmyndigheten* Miljödepartementet
6
Sveriges geologiska undersökning – SGU*
Näringsdepartementet
24
Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser – Tillväxtanalys
Näringsdepartementet
24
Tillväxtverket Näringsdepartementet
24
Trafikverket Infrastrukturdepartementet
22
Transportstyrelsen Infrastrukturdepartementet
22
Upphandlingsmyndigheten Finansdepartementet
2
Länsstyrelserna Finansdepartementet
1
* De åtta nationella miljömålsmyndigheterna – inklusive Naturvårdsverket – ansvarar för samordningen av uppföljningen och utvärderingen av ett eller flera utpekade miljökvalitetsmål.
Utöver dessa 26 myndigheter och länsstyrelserna har även SMHI uppgifter som berör miljökvalitetsmålen. SMHI ska ta fram beslutsunderlag som bidrar till att miljökvalitetsmålen nås.44
I arbetet med miljömålen har länsstyrelserna en övergripande och samordnande roll på den regionala nivån.
Länsstyrelsen ska särskilt:
1. samordna det regionala mål- och uppföljningsarbetet,
2. utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram med bred förankring i länet för att nå Generationsmålet och miljökvalitetsmålen,
3. stödja kommunerna med underlag i deras arbete med Generationsmålet och miljökvalitetsmålen, och
4. verka för att Generationsmålet och miljökvalitetsmålen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen och i det regionala tillväxtarbetet.
Länsstyrelsen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
4.8. Resultatredovisningen
Att verka för att Generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska nås är en instruktionsenlig uppgift för miljömålsyndigheterna och länsstyrelserna. Dock ska de 26 myndigheternas och de 21 länsstyrelsernas redovisning av resultaten i förhållande till miljömålen inte lämnas till regeringen i respektive myndighets årsredovisning enligt bestämmelserna i tredje kapitlet i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag utan de utan ska lämnas till Naturvårdsverket som i sin tur lämnar en sammanställd redovisning till regeringen i en särskild rapport.45
Generellt gäller för de myndigheter under regeringen som ingår i den statliga redovisningsorganisationen att de senast den 22 februari varje år ska lämna en årsredovisning till regeringen som bl.a. ska innehålla en resultatredovisning. Med resultat menas här de presta-
442 § förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut. 45 Det innebär även att resultatredovisningen i förhållande till miljömålen inte ingår i Riksrevisionens årliga revision enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.
tioner som myndigheter åstadkommer och de effekter prestationerna leder till.46
De statliga myndigheternas resultatredovisningar är viktiga underlag för regeringens analys och bedömning av myndigheternas verksamheter och resultat och för regeringens resultatredovisning till riksdagen.
Enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag47 ska resultatredovisningen utformas så att den kan vara ett underlag för regeringens bedömning av myndighetens resultat och genomförande av verksamheten. Resultatredovisningen ska utgå från de uppgifter som
framgår av myndighetens instruktion samt de mål och krav som regeringen har angett i regleringsbrev eller något annat beslut. Redovisningen
ska innehålla analyser och bedömningar av verksamhetens resultat och dess utveckling.
Resultatredovisningen ska innehålla väsentlig information om vad myndigheten har presterat i förhållande till uppgifter och mål som regeringen har beslutat för myndighetens verksamhet.
Myndigheten ska även ta fram resultatindikatorer och redovisa enligt dessa. Informationen om resultatet ska avse det senaste året och ska jämföras med motsvarande information från minst de två föregående åren. I de fall det inte är möjligt att ta fram jämförbara data för minst tre år i följd ska myndigheten kommentera detta.
Informationen om resultatet ska baseras på verifierbara data och rimliga resonemang. Eventuella osäkerheter ska kommenteras i årsredovisningen. Underlaget ska dokumenteras.
Om det är möjligt och relevant bör längre tidsserier än tre år redovisas. Om det inte uppenbart framgår av sammanhanget bör metoderna för datainsamling, bearbetning och analys framgå av årsredovisningen.
Resultatredovisningen ska lämnas enligt en indelning som myndigheten bestämmer, om inte regeringen har beslutat annat. Myndigheten ska fördela verksamhetens totala intäkter och kostnader enligt indelningen.
46 Ekonomistyrningsverket 2011, ESV:s ordbok om ekonomisk styrning i staten, ESV 2011:9. 473 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag samt ESV:s föreskrifter och allmänna råd.
4.8.1. Naturvårdsverket samordnar genomförande, uppföljning och utvärdering
I genomförandet av de nationella miljömålen är det ett starkt fokus på miljömålsmyndigheternas uppföljning och utvärdering av det egna arbetet och resultaten i förhållande till målen. Det är Naturvårdsverket som vägleder miljömålsmyndigheterna inte bara i deras genomförande av miljömålen utan även i deras arbete med uppföljning och utvärdering av resultatet i förhållande till miljömålen.
I stället för att följa det generella regelverket för de statliga myndigheternas resultatredovisning har Naturvårdsverket fått till uppgift att samordna all uppföljning och utvärdering av resultaten i miljömålssystemet.
Inom miljömålssystemet ska Naturvårdsverket: – vägleda berörda myndigheter i deras arbete med genomförande
och uppföljning, – utvärdera, följa upp och i samråd med berörda myndigheter ut-
veckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser, löpande och strategiskt analysera och utvärdera styrmedel och åtgärder, – varje år redovisa en samlad beskrivning av det närmast före-
gående årets resultat med
a) en uppföljning av etappmålen,
b) en redovisning av de åtgärder som vidtagits för att nå
miljökvalitetsmålen och generationsmålet, och
c) en analys av utvecklingstrenden i förhållande till miljö-
kvalitetsmålen och generationsmålet, och
– vart fjärde år redovisa en fördjupad utvärdering av möjlig-
heterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet med
a) en analys av förutsättningarna att nå vart och ett av
miljökvalitetsmålen,
b) en målövergripande analys av utvecklingen mot ge-
nerationsmålet och miljökvalitetsmålen.
I arbetet med den årliga uppföljningen och den fördjupade utvärderingen ska Naturvårdsverket höra och samordna berörda myndigheter.
4.8.2. Åtta myndigheter har också ansvar för samordning och uppföljning och utvärdering
Inom ramen för Naturvårdsverkets uppgift att vägleda samtliga 26 miljömålsmyndigheter och länsstyrelserna i deras i arbete med uppföljning och utvärdering av resultatet i förhållande till miljömålen har åtta av dessa myndigheter – inklusive Naturvårdsverket – i sin tur ansvar för samordningen av uppföljningen och utvärderingen av ett eller flera miljökvalitetsmål.
I denna uppgift ansvarar Naturvårdsverket för samordningen av sju miljökvalitetsmål och Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för tre. Sex myndigheter har ansvar för ett miljökvalitetsmål vardera. Myndigheterna har ansvar för följande miljökvalitetsmål:
- Naturvårdsverket ska samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Skyddande ozonskikt, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv,
- Havs- och vattenmyndigheten ska samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård,
- Kemikalieinspektionen ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Giftfri miljö,
- Jordbruksverket ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap,
- Sveriges geologiska undersökning ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet,
- Strålsäkerhetsmyndigheten ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö,
- Skogsstyrelsen ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Levande skogar,
- Boverket ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.
4.8.3. Myndigheter med uppgift att hjälpa till med information
Ytterligare fem myndigheter har i uppgift att vara behjälpliga med information av betydelse för miljömålsuppföljningen, nämligen SCB, Lantmäteriet, Sveriges lantbruksuniversitet, SMHI och Konjunkturinstitutet.
4.8.4. Miljökvalitets- och etappmålen följs upp varje år
Naturvårdsverket ska varje år till regeringen redovisa en samlad beskrivning av det närmast föregående årets resultat i förhållande till miljömålen. I den ingår en uppföljning av etappmålen, en redovisning av de åtgärder som vidtagits för att nå miljökvalitetsmålen och Generationsmålet och en analys av utvecklingstrenden i förhållande till miljökvalitetsmålen och Generationsmålet. I arbetet med redovisningen ska Naturvårdsverket höra och samordna berörda myndigheter.
Naturvårdsverket utfärdar omfattande och detaljerade anvisningar och skrivmallar för arbetet med den årliga uppföljningen av nationella miljökvalitetsmål, Generationsmålet och etappmålen.
Fokus för den årliga uppföljningen 2020 var resultatredovisning av åtgärder med statliga medel och deras (förväntade) effekter. Miljötillstånd ska endast redovisas i den mån det är viktigt för förståelsen.
Enligt anvisningarna ska myndigheterna bl.a. redovisa det senaste årets information om insatser för att nå miljökvalitetsmålet för varje precisering. Myndigheternas ska fokusera på insatser från staten eller insatser som är en följd av statliga styrmedel och åtgärder, inklusive resultat i EU-arbetet och internationellt förhandlingsarbete. Myndigheterna ska komplettera den egna informationen med underlag från andra berörda nationella myndigheter och med informationen från den regionala uppföljningen. Myndigheterna ska synkronisera informationen så långt det går med det som tas upp i årsredovisningarna, eller med redovisningarna enligt miljöledning i staten. Enligt anvisningarna kan ny information om miljötillståndet redovisas om det belyser en händelseutveckling som påverkar bedömningen av utvecklingen i miljön.48
48 Naturvårdsverket 2019-10-28, ärendenummer: NV-07468-19, Anvisningar och skrivmall, Årlig uppföljning av nationella miljökvalitetsmål, generationsmålet och etappmålen 2020.
4.8.5. Den regionala uppföljningen varje år
I länsstyrelsernas ansvar ingår att följa upp arbetet med miljömålen i den egna regionen. I december varje år redovisar alla länsstyrelser och Skogsstyrelsen möjligheten att nå 13 av de svenska miljökvalitetsmålen inom sitt län. Denna regionala uppföljning är ett underlag till den kommande årliga nationella uppföljningen av miljökvalitetsmålen som Naturvårdsverket lämnar till regeringen.
För miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Skyddande
ozonskikt och Säker strålmiljö lämnas ingen bedömning på regional
nivå eftersom förutsättningarna för att nå dessa är i huvudsak beroende av internationella insatser.
Länsstyrelsernas och Skogsstyrelsens (miljökvalitetsmålet Levande
skogar) regionala årliga uppföljning ska dels ge underlag till den
nationella miljömålsuppföljningen, dels ge kunskap om målen till olika aktörer i respektive län.
Uppföljningen ska utifrån ett regionalt perspektiv redovisa det senaste årets insatser i form av åtgärder och styrmedel samt miljötillståndet och bedömning av utvecklingen för miljökvalitetsmålen.
I länsstyrelsernas underlag till den nationella uppföljningen ska fokus ligga på vad statliga myndigheter gjort senaste året eller vad som åstadkommits av andra aktörer, t.ex. kommuner, med stöd av statliga
styrmedel, samt förväntade effekter av dessa åtgärder.
Anvisningarna för länsstyrelserna tas fram av RUS (Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet, länsstyrelsernas samverkansorgan, se mer om RUS nedan) som i enlighet med länsstyrelsernas uppdrag att samordna den regionala uppföljningen49 har tagit fram anvisningar för länsstyrelsernas och Skogsstyrelsens årliga uppföljning. Anvisningarna är förankrade hos Naturvårdsverket och i RUS styrgrupp m.fl.
De regionala texterna lämnas av RUS till nationellt ansvarig myndighet den 13 december.
4.8.6. En fördjupad utvärdering vart fjärde år
En gång vart fjärde år genomförs en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå Generationsmålet, miljökvalitets- och etappmålen. Inför varje fördjupad utvärdering tar Naturvårdsverket detaljerade –
496 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.
lika för alla miljökvalitetsmål – anvisningar, skrivmallar och tidsplan för arbetet med den fördjupade utvärderingen.
Den senaste fördjupade utvärderingen lämnade Naturvårdsverket till regeringen den 31 januari 2019.
Anvisningarna och skrivmallen för den senaste fördjupade utvärderingen publicerades i oktober 2017, det tidsatta arbetet startade i januari 2018 och resultatet av utvärderingen lämnades till regeringen den 31 januari 2019.
4.9. Andra aktörer med uppgifter i miljömålssystemet
4.9.1. RUS – Regionalt arbete med miljömålen
RUS – är ett samverkansorgan som ska stödja, vägleda och samordna länsstyrelsernas arbete och det regionala arbetet i miljömålssystemet. Förkortningen RUS står för Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet.
RUS svarar för länsstyrelsegemensamma uppgifter och samordning mellan nationella myndigheter och kommuner. Det innebär uppgifter inom hela miljömålsuppdraget, såväl uppföljning som mål och åtgärdsarbete.
Viktiga delar av arbetet är:
- Uppdateringar av indikatorer på miljömålsportalen.
- Utveckling av indikatorer, dataflöden, uppföljningssystem och samordning av detta.
- Länssidor på miljömålsportalen och regionala målbedömningar.
- Revidering av regionala mål.
- Stöd till och utveckling av åtgärdsarbetet.
- Information och kommunikation.
RUS ska bidra till metodutveckling samt stöd till och erfarenhetsutbyte/samverkan mellan länen i åtgärdsarbetet för Generationsmålet och miljökvalitetsmålen.
Verksamheten i RUS organiseras av en styrgrupp med representanter från länsstyrelser, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges Kommuner och Regioner.
Det dagliga arbetet med RUS uppdrag drivs av en arbetsgrupp av ett 10-tal personer från olika länsstyrelser och Skogsstyrelsen. RUS finansieras av Naturvårdsverket.
4.9.2. Miljömålsrådet
Det tidigare Miljömålsrådet som inrättades i januari 2002 och avvecklades 201050 var ett särskilt beslutsorgan inom Naturvårdsverket.51 Miljömålsrådet skulle vara ett organ för samråd och samverkan i arbetet med att uppnå de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen. Rådet skulle göra en samlad uppföljning och bedömning av miljösituationen i förhållande till miljökvalitetsmålen samt svara för den övergripande samordningen av information och av den regionala anpassningen av miljökvalitetsmålen.
Miljömålsrådet skulle varje år göra en samlad uppföljning, bedömning och rapportering till regeringen i fråga om utvecklingen mot miljökvalitetsmålen och i fråga om det regionala miljömålsarbetet. Rådet skulle sammanställa och lämna underlag till regeringens återkommande fördjupade utvärdering av miljömålsarbetet, inklusive ekonomisk uppföljning av arbetet, belysning av målkonflikter samt konsekvensanalyserade förslag till kostnadseffektiva åtgärder och styrmedel.
Rådet skulle vidare svara för övergripande information om miljömålsarbetet, verka för en övergripande samordning av den regionala anpassningen av miljökvalitetsmålen, fördela medel för uppföljningen av miljökvalitetsmålen och för miljöövervakningen samt viss internationell rapportering. Rådet skulle även samråda med berörda myndigheter och ge dem den vägledning som de behöver för sin miljömålsrapportering.
Miljömålsrådets uppgifter överfördes den 1 januari 2010 till Naturvårdsverket genom förordningen (2009:1475) med instruktion för Naturvårdsverket.
50 SFS 2010:1111. 51 Förordningen (2001:1096) med instruktion för Naturvårdsverket.
Regeringen beslutade om ett nytt Miljömålsråd 2015
Regeringen beslutade 2015 att inrätta ett nytt miljömålsråd men med andra uppgifter än det tidigare Miljömålsrådet. Miljömålsrådet som består av 18 myndigheter har ett tidsbegränsat uppdrag att stärka genomförandet av miljöpolitiken. Rådet ska verka för att kostnadseffektivt öka takten i arbetet med miljömålen och stärka myndigheternas arbete och samordning när miljöpolitiken genomförs.
De 18 medverkande myndigheterna är:
- Boverket
- Energimyndigheten
- Folkhälsomyndigheten
- Havs- och vattenmyndigheten
- Jordbruksverket
- Kemikalieinspektionen
- Konsumentverket
- Livsmedelsverket
- Länsstyrelserna, genom Länsstyrelsen i Uppsala län
- Naturvårdsverket
- Riksantikvarieämbetet
- Skogsstyrelsen
- Strålsäkerhetsmyndigheten
- Sveriges geologiska undersökning
- Tillväxtverket
- Trafikverket
- Transportstyrelsen, och
- Upphandlingsmyndigheten.
Uppdraget förlängdes 2018 och ska fortsätta till maj 2022.
Den 1 mars varje år presenterar Miljömålsrådet åtgärder som myndigheterna åtar sig att genomföra för att öka takten i arbetet med att nå miljömålen.
4.10. Aktörer utan formella uppgifter i miljömålssystemet
4.10.1. Kommunala myndigheter på regional nivå
Regionerna har inte någon formell uppgift eller skyldighet att verka för att de av riksdagen beslutade miljömålen nås.
4.10.2. Kommunala myndigheter på lokal nivå
Inte heller kommunerna har någon formell uppgift eller skyldighet att verka för att de av riksdagen beslutade miljömålen nås.
Däremot omfattas kommunerna av länsstyrelsernas uppgift i länsstyrelseinstruktionen som innebär att länsstyrelsen inom ramen för sin uppgift att verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås särskilt ska utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram med bred förankring i länet. I detta arbete ska länsstyrelserna stödja kommunerna med underlag i deras arbete med Generationsmålet och miljökvalitetsmålen och verka för att Generationsmålet och miljökvalitetsmålen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen och i det regionala tillväxtarbetet.52 Många kommuner samarbetar med sina respektive länsstyrelser i arbetet med miljömålen.
Utöver de författningsreglerade obligatoriska kommunala angelägenheterna som i många fall har direkt anknytning till bl.a. till havsmiljön, genomför många kommuner även frivilliga åtgärder och projekt som har koppling till miljömålen. Dessa frivilliga åtgärder och projekt finansieras ofta med olika statsbidrag och bidrag med medel från olika EU-program.
I länsstyrelsernas årliga uppföljning av miljömålen redovisas i förhållande till miljömålen bl.a. vad kommunerna har presterat med stöd
av statliga medel, samt de förväntade effekterna av dessa åtgärder.53
526 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 53 http://extra.lansstyrelsen.se/rus/Sv/Pages/default.aspx 2020-11-20.
4.11. Näringslivet
I budgetpropositionen för 2018 anförde regeringen att näringslivet har en avgörande betydelse i arbetet för att nå miljömålen. Många företag bedriver i dag ett strukturerat miljöarbete som har stor betydelse för möjligheterna att nå miljömålen.
Den tidigare nationella miljömålssamordnaren för näringslivet menade dock i juni 2017 att miljömålen dittills hade spelat en relativt begränsad roll i företagens miljöarbete, särskilt bland mindre företag. En anledning till detta sades vara att kunskapen om miljömålen ofta är låg och att miljömålssystemet framstår som komplicerat. Dessutom uppfattades miljömålen – enligt en näringslivsföreträdare – som samhällets och politikernas mål och myndigheternas verktyg och att näringslivet aldrig riktigt har bjudits in i arbetet med de nationella miljökvalitetsmålen och därmed inte känner samhörighet med dem.54
Min bedömning är att arbetet med Sveriges miljömål har ett starkt fokus på uppföljning och främst på myndigheternas eget arbete medan mål- och resultatstyrningen av miljöarbetet gentemot samhällets övriga aktörer mer eller mindre uteblivit. Insatser för att engagera och inspirera till åtgärder med bas i miljömålen har inte gjorts i någon nämnvärd omfattning. Näringslivet, som har en central roll i för möjligheten att nå miljömålen, har inte involverats på ett strukturerat sätt.55
Enligt miljömålssamordnaren upplever dock de företag som arbetar med miljömålen att de är ett viktigt verktyg för att skapa substans och struktur i miljöarbetet. Det är tydligt att ökad kunskap om miljömålen även ger ett starkt ökat intresse att arbeta med dem.
54 Promemoria 2017-06-19, Redovisning av uppdraget: En nationell miljömålssamordnare för näringslivet. 55 Promemoria 2017-06-19, Redovisning av uppdraget: En nationell miljömålssamordnare för näringslivet, s. 24.
Bolag med statligt ägande
Den statliga bolagsportföljen består av 39 helägda och sju delägda bolag med ett sammanlagt värde på cirka 630 miljarder kronor.
Av de statligt ägda bolagen har 22 stycken ett av riksdagen särskilt beslutat samhällsuppdrag, vilket innebär att de skapar samhällsnytta som inte alltid går att mäta i ekonomiska termer.
Bolag med statligt ägande ska agera föredömligt inom miljöområdet.56 För staten som ägare är det, enligt statens ägarpolicy, särskilt viktigt att bolag med statligt ägande bl.a. arbetar för en minskad klimat- och miljöpåverkan genom en hållbar och giftfri resursanvändning för att det av riksdagen beslutade generationsmålet och de
beslutade miljökvalitetsmålen samt det s.k. Parisavtalet ska uppnås.57
I ägarpolicyn58 slås fast att utgångspunkten för hållbart företagande är att företag ska driva sin verksamhet på ett sätt som gynnar en hållbar utveckling, dvs. en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Det ska uppnås genom att balansera och förena en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling.
Hållbart företagande innebär att agera ansvarsfullt och minimera risken för negativ påverkan men också att tillvarata möjligheter till hållbart värdeskapande och nya innovativa affärsmodeller. Bolag med statligt ägande ska agera föredömligt inom området hållbart företagande och i övrigt agera på ett sådant sätt att de åtnjuter offentligt förtroende. Ett föredömligt agerande inkluderar ett strategiskt och transparent arbete med samarbete i fokus.
Vägledande för detta arbete är internationella riktlinjer, Agenda 2030 och de globala målen för en hållbar utveckling.
Bolag med statligt ägande ska agera ansvarsfullt och arbeta aktivt för att följa internationella riktlinjer om bl.a. miljöhänsyn.
56 Regeringens skrivelse 2015/16:69, Politik för hållbart företagande, s. 35. 57 Statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande 2017. 58 Regeringens skrivelse 2018/19:140, 2019 års redogörelse för företag med statligt ägande Statens
ägarpolicy 2017, se bilagan. Regeringen beslutade den 22 december 2016 om en ny ägarpolicy
för bolag med statligt ägande. Policyn ska tillämpas från och med den 1 januari 2017 och ersätter tidigare ägarpolicy som beslutades 2015.
5. Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter
Redan i betänkandet Med miljömålen i fokus – hållbar användning av
mark och vatten (SOU 2014:50) konstaterade Miljömålsberedningen
att det finns flera stora utmaningar som måste hanteras för att vi ska nå de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen. För att nå målen krävs, enligt beredningen, att ekosystemens resiliens och deras förmåga att tillhandahålla ekosystemtjänster upprätthålls. Att ta ett helhetsperspektiv på havs- och sötvattensmiljön bidrar till detta.
Miljömålsberedningen pekade också på att styrningen inom vattenområdet i hög grad präglas av styrning i lager på lager och en komplex administrativ struktur. Beredningen anförde att
fokus för det fortsatta vattenmiljöarbetet bör ligga på genomförande och uppföljning av åtgärder. Många insatser kan hanteras i den löpande förvaltningen medan andra kräver noggranna avvägningar mellan olika samhällsmål. För att åstadkomma en sammanhållen och hållbar vattenpolitik måste olika intressen och anspråk på vattnet beaktas.1
Både statliga och kommunala myndigheter fattar varje dag beslut som får direkt och indirekt inverkan på naturmiljön.2 De aktörer som fattar beslut om havsmiljöpolitikens inriktning, regler och genomförande finns på flera olika samhällsnivåer; den internationella, den europeiska, den regionala, den nationella, den nationellt regionala och den lokala nivån.
1SOU 2014:50, Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten, betänkande av Miljömålsberedningen i juni 2014, s. 58. 2 I förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter definieras indirekt miljöpåverkan som en negativ eller positiv förändring i miljön som uppkommer som et resultat av att någon annan än myndigheten vidtar en åtgärd som en följd av att myndigheten har meddelat föreskrifter eller fattat något annat beslut, gett råd, genomfört utbildning eller lämnat information. I samma förordning definieras direkt miljöpåverkan som en negativ eller positiv förändring som uppkommer som ett resultat av myndighetens verksamhet och som inte är indirekt miljöpåverkan.
5.1. Regeringsformen
Även om regeringsformen3 inte är ett av vare sig riksdagens eller regeringens operativa instrument i styrningen av de offentliga myndigheterna eller enskilda är den grundläggande för all nationell styrning.
Hur riksdagen och regeringen ska och får styra, finansiera och följa upp de offentliga verksamheterna och deras resultat, liksom det allmännas relation till enskilda utgår från regeringsformens bestämmelser. Med uttrycket det allmänna menas här stat, kommun, regioner och statliga myndigheter under regeringen.
I första kapitlet i regeringsformen som innehåller bestämmelser om statsskickets grunder och som ger uttryck för särskilt viktiga mål
för den samhälleliga verksamheten slår riksdagen bl.a. fast att all offent-
lig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna.4
5.1.1. Regeringsformen om hållbar utveckling
I samma kapitel uttrycker riksdagen även – sedan i januari 2003 – det allmännas roll i miljöarbetet på följande sätt:
Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.5
Begreppet hållbar utveckling är centralt både nationellt och internationellt. Förutom i regeringsformens första kapitel återfinns begreppet i miljöbalken samt i många andra författningar och dokument. Regeringen har också slagit fast att de riksdagsbundna miljökvalitetsmålen tydliggör den ekologiska dimensionen i begreppet hållbar utveckling.
3Regeringsformen (1974:152). 41 kap. 1 § regeringsformen (1974:152). 51 kap. 2 § regeringsformen (1974:152).
5.1.2. Regeringsformen om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen och internationella organisationer
Av regeringsformens första kapitel framgår vidare att Sverige är medlem i Europeiska unionen som är ett samarbete mellan självständiga stater i Europa. Enligt regeringsformen kan riksdagen, inom ramen för samarbetet i EU, överlåta sådan beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket.6 Genom medlemskapet i EU har Sverige – liksom de övriga medlemmarna – överlåtit befogenheter till EU och att rättsakter, avtal och andra beslut som har antagits av Europeiska gemenskaperna gäller i Sverige i den omfattning och med den verkan som följer av de fördrag och andra instrument som anges i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. En konsekvens av medlemskapet i EU är miljörätten i Sverige
… dominerat av unionens lagstiftning och det finns få frågor som omfattas av enbart ”nationell rätt”.7
Av regeringsformen framgår även att Sverige deltar inom ramen för andra internationella organisationer såsom Förenta nationerna och Europarådet samt i andra sammanhang i internationellt samarbete.8Liksom EU är även dessa organisationer viktiga aktörer i miljöarbetet och inte minst i havsmiljöarbetet.
5.1.3. Regeringsformen om vilka bestämmelser som ska regleras i lag
Både internationellt och nationellt är det många olika aktörer – både enskilda och allmänna – som genomför havsmiljöarbete. För att beslut om bestämmelser m.m. som fattas av såväl nationella som internationella organ ska vara formellt bindande för både enskilda och allmänna aktörer i Sverige måste riksdagen och regeringen först implementera dem i den svenska rättsordningen och samtidigt bestämma vem eller vilka nationella aktörer som ska bemyndigas utföra olika uppgifter m.m. Det innebär bl.a. att privata och offentliga nationella aktörer inom havsmiljöarbetet måste styras på olika sätt.
6 10 kap. 6 §, regeringsformen (1974:152). 7 Jan Darpö 2019, Ömsesidig glädje och nytta? Sverige och EU på miljörättens område, Sieps juni 2019, s. 2. 81 kap. 10 § regeringsformen (1974:152).
Enligt regeringsformen gäller att bestämmelser ska meddelas av riksdagen genom lag om de avser
- enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes,
- förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhålllanden,
- grunderna för kommunernas och regionernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt
- kommunernas och regionernas befogenheter i övrigt och deras åligganden, m.m.9
5.2. De offentliga myndigheterna
Regeringsformen skiljer mellan två typer av offentliga organ: beslutande
politiska församlingar, till exempel riksdagen och regeringen och myndigheter. Samtliga statliga och kommunala organ, dvs. statliga myndig-
heter, kommuner och regioner med undantag för de beslutande församlingarna är myndigheter.
De offentliga myndigheterna är ett nödvändigt instrument för att genomföra av riksdagen och regeringen fattade beslut. Styrningen av myndigheterna är därför av stor betydelse för att statsmakterna ska kunna uppfylla det politiska mandat väljarna har gett dem.10
Med myndighet menas ett statligt eller kommunalt organ som utför offentliga förvaltningsuppgifter och som en offentligrättslig författning har skapat för detta ändamål, dvs. statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter samt domstolar. Vad som avses med ”myndighet” bestäms därmed utifrån formerna för verksamheten och inte efter arbetsuppgifternas art eller vilken funktion organet har. Det innebär att även om ett enskilt organ med stöd av regeringsformen11har fått offentliga arbetsuppgifter eller myndighetsutövning, kan orga-
98 kap. 2 § regeringsformen (1974:152). 10SOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, slutbetänkande av 2006 års förvaltningskommitté, s. 59. 11 12 kap. 4 §, regeringsformen (1974:152).
net inte – enligt regeringsformen – anses vara en myndighet. Att myndighetsbegreppet är organisatoriskt och inte funktionellt innebär också att även sådana myndigheter som inte har myndighetsutövning som sin huvudsakliga uppgift, är myndigheter.12
Det är stora skillnader mellan den statliga och kommunala sektorn när det gäller regeringens möjligheter att styra. Det långtgående och omfattande kommunala självstyret där kommunernas och regionernas uppgifter enligt grundlag ska bestämmas i lag skiljer sig från regeringens styrning av de statliga verksamheterna som i vissa avseenden är mer direkt.
Även om det är formella grundlagsreglerade skillnader mellan de offentliga myndigheterna, dvs. statliga myndigheter, kommuner och regioner, finns det gemensamma bestämmelser som gäller lika för alla offentliga myndigheter.
Av förvaltningslagens (2017:900) bestämmelser framgår att en myndighet – kommunal eller statlig – endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. I sin verksamhet ska myndigheten vara saklig och opartisk. Utan stöd i lag saknar varje myndighet befogenheter gentemot medborgarna.13
5.2.1. Om samverkan mellan offentliga myndigheter
Samverkan är ett viktigt begrepp i genomförandet av all miljöpolitik och inte minst i genomförandet av havsmiljöpolitiken.
Begreppet samverkan återkommer i lagar och andra författningar, i särskilda uppdrag och myndighetsinstruktioner, i strategier och avsiktsförklaringar, regleringsbrev m.m. Även om begreppet används ofta i olika författningar och styrdokument riktade till offentliga myndigheter är det svårt att hitta en beskrivning av vad begreppet innebär i praktiken och vad som – givet det formella regelverket – kan förväntas av dem som förväntas samverka.
Enligt förvaltningslagen ska en myndighet – inom sitt verksamhetsområde – samverka med andra myndigheter.14
Enligt Förvaltningslagsutredningen är det
12Prop. 2009/10:224, Ett sammanhängande system för geografisk miljöinformation, s. 28. 13Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag. 14 8 §, Grunderna för god förvaltning, Samverkan, förvaltningslagen (2017:900).
väsentligt att understryka, att samverkan mellan myndigheterna ska ske inom deras respektive ”verksamhetsområden”. Däri ligger två begränsningar. För det första måste en myndighet naturligtvis prioritera sina egna huvuduppgifter och är inte tvingad att släppa vad den har för händer så snart en annan myndighet begär assistans. Det är alltid myndigheten själv som avgör, om den kan avsätta resurser för att bistå den andra myndigheten i dess verksamhet. För det andra ger bestämmelsen inte stöd för några samverkansprojekt, som faller utanför respektive myndighets verksamhetsområde. Det är viktigt att poängtera, att myndigheternas verksamhet enligt legalitetsprincipen styrs av de regler om arbetsuppgifterna som lagstiftaren eller annan normgivare beslutat. Några nyskapelser i form av särskilda samarbetsorgan, som oberoende av sålunda fastlagda normer tillåter sig att fatta beslut som svårligen kan härledas till den ena eller andra av de samverkande myndigheterna, får inte förekomma (jfr i avsnitt 10.3 nämnda JO 1993/94 s. 458).15
Enligt 4 § i förvaltningslagen gäller att om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen, gäller den bestämmelsen. Som en allmän princip bör dock gälla att undantag bara ska förekomma om det kan motiveras av bärande sakliga och funktionella skäl.16
Myndighetsförordningen om statliga myndigheters samarbete och samverkan
För statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen finns det i myndighetsförordningen en generell bestämmelse om samarbete på myndighetens eget initiativ. Bestämmelsen innebär att myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.17 Syftet är att samordna myndigheternas verksamhet med angränsande verksamheter för att underlätta för enskilda och för att undvika dubbelarbete vid myndigheterna.18
15SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, betänkande av Förvaltningslagsutredningen, s. 212. 16Prop. 2017/18:180, bet. 2017/18:KU2. jfr prop. 1971:30 del 2 s. 318. 176 § myndighetsförordningen (2007:515). 18SOU 2004:23, Från verksförordning till myndighetsförordning, betänkande av Utredningen om en översyn av verksförordningen.
5.3. Kort om de statliga myndigheterna under regeringen
Under regeringen lyder den statliga förvaltningsorganisationen, dvs. Justitiekanslern och andra statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under riksdagen.19 De statliga myndigheterna är regeringens redskap för att realisera riksdagens och regeringens beslutade politik, däribland havsmiljöpolitiken. Domstolarna ingår också i den statliga myndighetsorganisationen under regeringen. Domstolarna är dock inte förvaltningsmyndigheter.
Det finns flera olika utgångspunkter för att räkna antalet myndigheter under regeringen. Av Statskontorets redovisning av den offentliga sektorns utveckling framgår att det i juni 2020 fanns 341 statliga myndigheter under regeringen. Dessa myndigheter är förvaltningsmyndigheter och domstolar som lyder under regeringen och som regeringen har utfärdat en förordning med instruktion för, eller som styrs av en särskild lag. I denna grupp myndigheter ingår inte myndigheter med tidsbegränsade uppdrag.20
Ekonomistyrningsverket i sin tur redovisar antalet myndigheter som ingår det i den statliga redovisningsorganisationen. Av redovisningen som uppdateras löpande framgår att det i november 2020 ingick 215 myndigheter som lyder under regeringen i den statliga redovisningsorganisationen.21
Statistiska centralbyrån för ett register över statliga myndigheter – det allmänna myndighetsregistret. Sammantaget omfattade myndighetsregistret 457 myndigheter i november 2020.22
Statistiska centralbyråns uppdrag att föra registret framgår av förordningen om det allmänna förordningsregistret.23 Enligt förordningen ska registret innehålla uppgifter om domstolar, affärsverk och övriga förvaltningsmyndigheter samt myndigheterna i utrikesrepresentationen.24
1912 kap. 1 § regeringsformen (1974:152). 20 Statskontoret 2017, Den offentliga sektorn i korthet 2020, dnr 2020/35-5. För närmare beskrivning av Statskontorets definition se Statskontoret (2005:32), Statsförvaltningens utveckling 1990–2005. 21 www.esv.se, 2020-11-04. ESV redovisar samtliga statliga myndigheter i den statliga redovisningsorganisationen inklusive Riksrevisionen, Riksdagens ombudsmän, JO samt Kungliga Hov- och Slottsstaten. 22 www.scb.se, 2020-11-04. 23 Förordningen (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret. 241 § förordningen (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret.
5.3.1. Målet för den statliga förvaltningspolitiken
Målet för den statliga förvaltningspolitiken som riksdagen beslutade 2010 är
en innovativ och samverkande förvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.25
De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen ska fullgöra sina uppgifter i enlighet med de beslut som fattas av riksdagen och regeringen. Förvaltningen ska vara rättssäker vilket innebär att den ska fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar. Förvaltningen ska vara effektiv vilket innebär att åstadkomma avsedda resultat och uppnå fastställda mål på ett kostnadseffektivt sätt. Förvaltningen ska vara medborgarorienterad vilket innebär att myndigheternas verksamhet ska orienteras mot ett påvisbart utbyte för medborgarna.
5.3.2. Många statliga myndigheter har uppgifter i genomförandet av havsmiljöpolitiken
Förutom de myndigheter vars kärnuppgifter finns inom ramen för miljöpolitiken och havsmiljöpolitiken har även många andra statliga myndigheter och domstolar uppgifter i genomförandet av havsmiljöpolitiken. Till exempel har samtliga länsstyrelser och 26 andra statliga myndigheter inom ett tiotal olika utgiftsområden och ännu fler politikområden instruktionsenliga uppgifter att verka för att Generationsmålet och miljökvalitetsmålen, däribland miljökvalitetsmålen
Hav i balans samt levande kust och skärgård samt Ingen övergödning,
nås.
Ett annat exempel är att de flesta statliga myndigheter under regeringen omfattas av miljöledningsförordningen26 som bl.a. ska bidra till en hållbar utveckling och till att de nationella miljökvalitetsmålen nås.
Vid flera av de statliga lärosätena bedrivs utbildning och forskning i havsmiljöfrågor.
Enligt vad regeringen anförde i den senaste förvaltningspolitiska propositionen som är från 2010 ska den enskilda myndighetens upp-
25Prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 26 Förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter.
drag tydliggöras i instruktionen. Där bör myndighetens ansvarsområde, uppgifter, ledningsform och andra för myndigheten specifika förhållanden regleras. Instruktionen bör enligt propositionen vara det grundläggande instrumentet i regeringens styrning av myndigheterna.
Regeringen väljer hur mycket den vill styra sina myndigheter
Varje regering väljer hur mycket den vill styra sina myndigheter. Förvaltningskommittén uttryckte det på följande sätt:
/---/ frågan om hur mycket regeringen vill styra en enskild myndighet varierar mellan en regering och en annan, från myndighet till myndighet, från verksamhet till verksamhet och från en tid till en annan.27
Den grundläggande styrningen av en statlig myndighet under regeringen och dess verksamhet finns i bindande styrmedel som regler och finansiering, m.m.
Även om en stor del av de statliga myndigheternas verksamhet, m.m. regleras av riksdagen i olika lagar har myndigheterna under regeringen en lydnadsrelation till regeringen men inte direkt till riksdagen eller medborgarna, och inte heller till ett enskilt statsråd.
Regeringen har uttalat att styrningen av statlig verksamhet utvecklas med inriktningen att kombinera olika styrformer för att skapa bästa möjliga förutsättningar för statsförvaltningen att förverkliga regeringens politik, utföra sina uppgifter i övrigt och upprätthålla grundläggande värden.28
Regeringens styrning av de statliga myndigheterna ska därför vara utformad så att de ska kunna förverkliga politiken. De ska på ett kostnadseffektivt sätt åstadkomma de resultat som statsmakterna har beslutat. Enligt regeringens bedömning29 bör styrningen av förvaltningsmyndigheterna i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Styrningen bör vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, vara verksamhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv.
27SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, betänkande av Styrutredningen, s. 45 f. 28Prop. 2009/10:175, s. 96. 29 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.
Mål och uppgifter till myndigheterna formuleras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genom olika åtgärder kunna genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt.
Verksamhetens karaktär ska vara avgörande för den konkreta utformningen av styrningen. Myndigheternas instruktioner ska innehålla väl utformade uppgifter. Regleringsbreven kompletterar instruktionerna med finansiell styrning och vid behov med årlig verksamhetsstyrning.
Enligt regeringen är myndigheternas fristående ställning och långtgående befogenheter att besluta om hur de egna uppgifterna ska lösas viktiga i den svenska förvaltningen och medför många fördelar. Den lägger också grunden till att myndigheterna på ett självständigt sätt ska kunna sköta sin dagliga verksamhet effektivt och rättssäkert.
Regeringen har samtidigt betonat att det är lika viktigt att varje myndighet, samtidigt som den har långtgående befogenheter att bestämma hur den organiserar sitt arbete, är en del av staten som helhet. Det är därför viktigt med en väl fungerande samordning och samverkan mellan myndigheterna.30
Ansvaret för de statliga förvaltningsmyndigheternas interna organisation
Ansvaret för den enskilda myndighetens interna organisation är i regel delegerat till myndighetens ledning. Regeringen har dock det övergripande ansvaret för att den statliga förvaltningen bedrivs rättssäkert och effektivt och att myndigheterna har en likvärdig service och tillgänglighet för alla medborgare och företag.31
Varje myndighetsledning har ansvar att utforma, leda och genomföra sin verksamhet så att den på bästa sätt bidrar till de beslutade målen. Resultaten återkopplas genom myndighetens årsredovisning och myndighetsdialogen.
30 Skr. 2013/14:155, bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300. 31Prop. 2009/10:175.
5.4. Kommuner, regioner och det kommunala självstyret
Det finns 290 kommuner och 21 regioner i Sverige. Gotlands kommun räknas in både under kommuner och regioner. Gotland är kommun med landstingsuppgifter och regionalt utvecklingsansvar och har också rätt att kalla sig region. Totalt 87 (30 procent) av Sveriges samtliga 290 kommuner är kustkommuner och 14 (70 procent) av landets 21 regioner är kustregioner, dvs. de gränsar alla mot något av våra omgivande hav.32
Sveriges kommuner och regioner är tillsammans arbetsgivare för mer än en miljon människor. Kommunernas och regionernas ställning, organisation och verksamhet är, förutom i regeringsformen, reglerad i kommunallagen och ett stort antal författningar – speciallagar – med inriktning på särskilda verksamheter samt EU-rätten.
Det kommunala självstyret innebär att kommuner och regioner har stor frihet att själva, inom ramen för bl.a. befintlig lagstiftning, utforma och ansvara för sin verksamhet. Självstyret skapar möjlighet till lokal anpassning av verksamheten och innebär att demokratiska församlingar i kommuner och regioner kan styra över verksamheten och ansvara för dess ekonomiska och verksamhetsmässiga hållbarhet.
Det är riksdagen som ytterst avgör den kommunala självstyrelsens omfattning. Staten kan tilldela kommunerna uppgifter och utformar styrningen av deras verksamhet. Statens styrning syftar till att säkerställa dels att kommunerna utför de tilldelade uppgifterna i enlighet med nationellt fastställda mål och krav, dels att den offentliga servicen är likvärdig och rättssäker. Samtidigt framgår det av regleringen i regeringsformen33 att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Det innebär att en proportionalitetsbedömning ska göras i samband med inskränkningar av detta slag, som innefattar en avvägning mellan å ena sidan behovet och utformningen av de nationella målen och å andra sidan den kommunala självstyrelsen.34
Staten har ett övergripande ansvar för att samtliga kommuner har förutsättningar och kapacitet som står i proportion till det samlade uppdraget.
32 SCB 2013, Kust och stränder i Sverige, MI 50 SM 1301. 3314 kap. 3 § regeringsformen (1974:152). 34Prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19, rskr. 2009/10:304.
Sverige ratificerade 1989 den Europeiska konventionen om kommunalt självstyre. Konventionen slår fast vissa grundläggande principer för statens förhållande till kommunerna. Den ställer krav på lagstadgad kommunal självstyrelse, egen och tillräcklig kommunal finansiering samt rätt till konsultationer mellan stat och kommunsektor.
Hittills har 45 av Europarådets 47 medlemsländer ställt sig bakom den grundläggande konventionstexten om kommunal självstyrelse. Kvar är endast Monaco och San Marino.
6. EU och havsmiljöarbetet
Sedan den 1 januari 1995 är Sverige medlem i Europeiska unionen, EU. En bestämmelse om medlemskapet har förts in i 1 kap. 10 § regeringsformen.1 Med bestämmelsen ville regeringen tydliggöra att Sverige aktivt deltar i ett vidsträckt internationellt samarbete. Markeringen av medlemskapet i EU ger också uttryck för unionens betydelse i det svenska samhället och innebär att regeringsformen bättre speglar de faktiska förhållandena.2 Sverige och de övriga medlemsländerna beslutar tillsammans om nya EU-regler, som ska gälla i alla EU-länder. Som medlemsland i EU ska Sverige införa och tillämpa EU:s bindande rättsakter. Det är statens ansvar att säkerställa att det nationella regelverket stämmer överens med EU:s regelverk. Det överstatliga samarbetet innebär att medlemsstaterna har avstått från makten att själva fatta beslut inom vissa områden.3 En stor andel av de bestämmelser som svenska medborgare och offentliga myndigheter ska följa har därmed sin grund i regler meddelade på EU-nivå.
De grundläggande bestämmelserna meddelas i dessa fall inte av riksdagen eller regeringen utan av organ på EU-nivå. Unionsrätten har på dessa områden företräde framför nationella bestämmelser, däribland i princip även regeringsformen och andra grundlagar. Den slutliga uttolkningen av sådana bestämmelser görs av EU-domstolen och inte av de nationella domstolar som i regeringsformen pekas ut som högsta dömande instanser, dvs. Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen.
Inom de politikområden som rör havsmiljö äger EU en förhållandevis stor del av rätten att besluta.
1 SFS 2010:1408. 2Prop. 2009/10:80, En reformerad grundlag, s. 248. 3 Det innebär bl.a. att vissa beslut som tidigare fattades i Sveriges riksdag, numera fattas gemensamt tillsammans med övriga EU-länder.
6.1. EU har olika grader av befogenheter
EU har de befogenheter som har tilldelats enligt EU-fördragen. EU får endast agera inom gränserna för de befogenheter som man fått tilldelade i fördragen för att nå de mål som anges där. Befogenheter som inte tilldelats EU i fördragen förblir hos EU:s medlemsländer. I Lissabonfördraget klargörs uppdelningen av befogenheter mellan EU och EU-länderna. Dessa befogenheter är uppdelade i tre huvudkategorier:
- exklusiva befogenheter,
- delade befogenheter och
- stödjande befogenheter.
Genom att delta aktivt i mellanstatliga samarbeten kan Sverige påverka allt som beslutas. Dessutom väljer Sverige självt hur EU-rätten ska kompletteras av och implementeras i den svenska rättsordningen.
Exklusiva befogenheter
Exklusiva befogenheter (artikel 3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt – EUF-fördraget) gäller områden där endast EU kan lagstifta och anta bindande rättsakter. EU-länderna får göra detta själva endast om de fått befogenhet av EU att genomföra dessa rättsakter. EU har exklusiv befogenhet när det gäller bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken.
Delade befogenheter
Delade befogenheter (artikel 4 i EUF-fördraget) gäller områden där både EU och EU-länderna kan lagstifta och anta juridiskt bindande rättsakter. EU-länderna utövar egen befogenhet när EU inte utövar, eller har beslutat att inte utöva, sin egen befogenhet. Delad befogenhet mellan EU och EU-länderna gäller t.ex. miljö, jordbruk och fiskeri med undantag för havets biologiska resurser samt transporter (inklusive sjöfart).
Stödjande befogenheter
Stödjande befogenheter (artikel 6 i EUF-fördraget) gäller områden där EU endast kan ingripa för att stödja, samordna eller komplettera EU-ländernas åtgärder. Juridiskt bindande EU-rättsakter får inte kräva att EU-ländernas lagar eller förordningar harmoniseras. Stödjande befogenheter gäller t.ex. skydd och förbättring av människors hälsa, industri, kultur, turism, utbildning och administrativt samarbete.
6.1.1. EU-förordningar och EU-direktiv
En EU-förordning är en EU-lag som gäller alla EU:s medlemsländer, de företag och myndigheter som är verksamma i länderna och ländernas medborgare. En EU-förordning som har trätt i kraft gäller direkt och likadant i alla medlemsländer som en del av den nationella lagstiftningen. En EU-förordning är direkt tillämplig vilket betyder att ett medlemsland, efter att en förordning har antagits, inte behöver göra något mer för att den ska gälla i medlemslandet. Ett medlemsland får inte göra något som går emot det som står i förordningen – EU-förordningen gäller. Det betyder att bestämmelserna inte får arbetas om eller justeras med hänsyn till medlemsländernas egna förhållanden. Varje enskild medlemsstat har dock rätten att komplettera förordningen med nationella regler i viss omfattning.
Ett EU-direktiv är en EU-lag som innehåller bindande bestämmelser som riktar sig till EU:s medlemsländer. Till skillnad mot EUförordningar är det bara resultatet av EU-direktiven och när resultatet ska vara uppnått som är bindande. Medlemsländerna beslutar själva vad de ska göra för att uppnå resultatet. Ett EU-direktiv ger varje medlemsland ett handlingsutrymme och om landet redan har de regler som föreskrivs i direktivet behöver det inte göra något utan kan hänvisa till de befintliga reglerna. Om det uppstår en tvist är det EU-domstolen som ska avgöra om direktivet är uppfyllt.
Nedan följer en översiktlig genomgång av några av de för havsmiljön mest centrala EU-förordningarna och EU-direktiven samt en analys av hur Sverige har valt att förhålla sig till dem.
6.2. Art- och habitatdirektivet
Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (Art- och habitatdirektivet) antogs av dåvarande EG innan Sverige blev medlem. Direktivets syfte är enligt artikel 2 att bidra till att säkerställa den biologiska
mångfalden genom bevarandet av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium.
Direktivet består i stort av två delar, Bevarande av livsmiljöer och habitat, som omfattas av artikel 3–11, och Skydd av arter som omfattas av artikel 12–16. Därefter följer några artiklar av mer administrativ karaktär, artikel 17–24. Slutligen finns sex bilagor som anger livsmiljötyper och djur- och växtarter som kräver att särskilda bevarandeområden utses, kriterier för val av sådana områden samt djur- och växtarter som kräver noggrant skydd eller kan bli föremål för förvaltningsåtgärder. I den sista bilagan anges förbjudna medel och metoder för fångst och dödande samt förbjudna transportmedel.
Bevarande av livsmiljöer och habitat
I delen om bevarande av livsmiljöer och habitat beskrivs i artikel 3 att ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden ska inrättas under beteckningen Natura 2000. Detta nätverk ska göra det möjligt att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde.
Varje medlemsstat föreslår enligt artikel 4 områden som ska utses till särskilda bevarandeområden och efter samråd sättas upp på EUkommissionens lista över dessa.
I artikel 6 anges att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för bevarande genom att upprätta planer, lagar eller avtal som motsvarar de ekologiska behoven och förhindra försämring. Artikeln anger även att bedömning av om planer och projekt har betydande påverkan på områdena ska genomföras. Det kan även innebära kompensationsåtgärder.
Medlemsstaterna kan enligt artikel 8 ansöka hos kommissionen om medfinansiering som de anser nödvändig för att kunna uppfylla sina förpliktelser.
Enligt artikel 10 ska medlemsstaterna sträva efter att främja skötseln och förvaltningen av de element i naturen som är av avgörande betydelse för vilda djur och växter. Det kan röra sig om floder med sina bankar, system för markering av markgränser, dammar eller små skogar som är väsentliga för vilda arters flyttning, spridning och genetiska utbyte.
Medlemsstaterna ska enligt artikel 11 övervaka bevarandestatusen hos de livsmiljöer och arter som anges i artikel 2.
Skydd av arter
I delen om skydd av arter anges i artikel 12 att medlemsstaterna ska införa ett strikt skyddssystem för de djur som finns förtecknade i bilaga 4 a med förbud mot att avsiktligt fånga, döda, störa, förstöra ägg, eller skada deras parnings- eller rastplatser. Medlemsstaterna ska även förbjuda förvaring, transport, försäljning och byte av dessa arter och införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och dödande.
Vidare finns i artikel 13 motsvarande bestämmelser för växtarter enligt bilaga 4 b.
I artikel 14 och 15 regleras vidare åtgärder och förbud för att värna växt- och djurliv.
Artikel 16 innehåller bestämmelser om undantag från de regler som angetts i artikel 12–15. Undantag kan bli tillämpliga för att skydda och bevara djur, växter och livsmiljöer, undvika allvarliga skador på egendom, av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet eller för forsknings- och utbildningsändamål. Medlemsstaterna ska rapportera till kommissionen om de undantag man har gjort.
Rapportera till kommissionen vart sjätte år
I direktivets administrativa del ingår i artikel 17 att medlemsstaterna vart sjätte år ska rapportera till kommissionen om genomförandet av åtgärder enligt direktivet. Kommissionen ska därefter sammanfatta rapporterna och bedöma framsteg i förhållande till målen om gynnsam bevarandestatus i artikel 3.
6.2.1. Sveriges implementering av art- och habitatdirektivet
Direktivets två delar har implementerats i svensk rättsordning på olika sätt. Delen om ekologiskt nätverk, Natura 2000, är implementerad i 7 kap. miljöbalken (1998:808) och i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. (områdesskyddsförordningen).
I 7 kap.27–29 §§miljöbalken regleras särskilda skyddade områden. En förteckning ska enligt 27 § föras över naturområden som bör skyddas eller är skyddade enligt art- och habitatdirektivet, Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet) eller andra internationella åtaganden eller nationella mål om skydd för naturområden.
För vattenförekomster som helt eller delvis ingår i Natura 2000områden enligt 7 kap. 27 § miljöbalken ska gynnsam bevarandestatus uppnås. I 16 och 17 §§ områdesskyddsförordningen finns det övergripande beskrivningar av vad detta kvalitetskrav innebär.
Ett område som enligt artikel 4.4 i art- och habitatdirektivet, har valts ut som ett område av intresse för unionen ska enligt 28 § av regeringen förklaras som särskilt bevarandeområde.
Enligt 28 a § krävs tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett naturområde som har förtecknats. De efterföljande bestämmelserna 28 b– 29 b §§ anger kriterier för att lämna tillstånd, bestämmelser om undantag, kompensation och prövning. Tillstånd prövas enligt 29 b § av länsstyrelsen i det län där området finns.
Särskilda skyddade områden enligt 27 § första och andra stycket ska även tillämpas i Sveriges ekonomiska zon enligt 32 §.
I förordningen om områdesskydd är det 15–20 §§ om särskilda skyddade områden som handlar om att implementera art- och habitatdirektivet.
Naturvårdsverket utses i 15 § till den myndighet som ska föra för-
teckningen över naturområden enligt 7 kap. 21 § miljöbalken. I 16 § beskrivs vad som avses med bevarande av livsmiljöer och arter. Enligt 17 § ska länsstyrelserna upprätta beskrivningar av bevarandesyftet samt de livsmiljöer och arter för vilka en gynnsam bevarandestatus ska upprätthållas eller återställas.
I 18 § anges regler enligt plan- och bygglagen (2010:900) som ska tillämpas på beslut att ge lov eller förhandsbesked i fråga om verksamheter eller åtgärder som kan påverka miljön i ett naturområde
som finns med i förteckningen. Enligt 19 § ska myndigheter som meddelar beslut som kan påverka miljön i ett sådant naturområde särskilt bevaka att en gynnsam bevarandestatus upprätthålls för de livsmiljöer och arter som behöver skyddas i området. Innan ett sådant beslut meddelas, ska myndigheten ha gjort en bedömning av beslutets konsekvenser för det ifrågavarande naturområdet. I 20 och 20 a §§ specificeras kriterier för tillstånd och kompensation enligt 7 kap. 29 § miljöbalken.
Art- och habitatsdirektivets del om artskydd är implementerad i artskyddsförordningens (2007:845) bilaga 1. Det är en förteckning över samtliga arter som anges i bilagorna 2, 4 och 5 till art- och habitatdirektivet. Framför artens namn eller den angivna familje- eller släkttillhörigheten finns bokstavsmarkeringar med olika innebörd.
Bokstaven B innebär att arten enligt art- och habitatdirektivet har ett sådant unionsintresse att särskilda bevarandeområden behöver utses. Arten finns upptagen i bilaga 2 till art- och habitatdirektivet. De arter som är märkta med B omfattas därmed av implementeringen enligt 7 kap. miljöbalken. I områden som ingår i Natura 2000-nätverket gäller särskilda bestämmelser för de arter och livsmiljöer som avses skyddas där. De listade livsmiljöerna och arterna har inget skydd utanför nätverket.
Bokstaven N innebär att arten kräver noggrant skydd enligt art- och habitatdirektivet. Arten finns upptagen i bilaga 4 till art- och habitatdirektivet. Den behöver då inte förekomma inom ett Natura 2000-område utan ska skyddas var den är finns.
Många arter förekommer i både habitatdirektivets bilaga 2 och 4, dvs. har både markeringen ”B” och ”N” i bilaga 1 till artskyddsförordningen. För sådana arter gäller Natura 2000-regelverket om de är i ett Natura 2000-område och 4–15 §§artskyddsförordningen både om arten är inom eller utanför ett Natura 2000-område. Det kan leda till flera prövningar enligt 7 kap. miljöbalken respektive artskyddsförordningen för en och samma åtgärd. Prövningarna kan dock göras samlat, men motiveringarna bör vara olika för de skilda dispenserna och tillstånden.4
4 www.havochvatten.se/vagledning-foreskrifter-och-lagar/lagstiftning-direktiv-ochforordningar/art--och-habitatdirektivet.html, 2019-11-21.
Uppföljning och rapportering till kommissionen om genomförandet av åtgärder enligt direktivet
Målet Gynnsam bevarandestatus har definierats på EU-nivå genom direktivets artikel 1, och förts in i svensk rätt genom 16 § områdesskyddsförordningen. Målet Gynnsam bevarandestatus beskriver det tillstånd som ska uppnås för att en art eller naturtyp ska kunna finnas kvar långsiktigt.
Direktivets artikel 11 ställer krav på att medlemsstaterna övervakar bevarandestatusen av de livsmiljöer och arter som listas i direktivets bilagor 1 och 2 och särskilt tar hänsyn till prioriterade naturtyper och arter. Denna övervakning genomförs främst genom den nationella miljöövervakningen som Naturvårdsverket och Havs- och
vattenmyndigheten ansvarar för.5 Rapporteringen ska enligt direk-
tivets artikel 17 även svara på vilka bevarandeåtgärder som vidtagits och hur de utpekade Natura 2000-områdena bidrar till gynnsam bevarandestatus. Uppföljning av bevarandestatus inom Natura 2000områdena faller på länsstyrelserna som rapporterar underlaget till Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.
Bevarandestatus bedöms genom summan av de faktorer som påverkar en art, eller en livsmiljö och dess typiska arter, och som på lång sikt kan påverka dess naturliga utbredning, struktur och funktion samt de typiska arternas överlevnad. Bedömningen av måluppfyllelse görs mot s.k. referensvärden som anger kriterier för naturtypen eller arten för att den ska kunna anses ha en gynnsam bevarandestatus på biogeografisk nivå. Naturvårdsverket beslutar om referensvärden med stöd i myndighetens instruktion som anger att myndigheten ansvarar för internationell rapportering.6 Ett referensvärde kan inte sättas lägre än värdet vid Sveriges EU-inträde 1995. Artdatabanken tar fram förslag på referensvärden som granskas av Havs- och vattenmyn-
digheten för akvatiska arter och livsmiljöer, innan Naturvårdsverket
beslutar om dessa.
Rapporteringen till EU-kommissionen genomförs vart sjätte år. Rapporteringen görs för respektive biogeografiskt område, vilket för svenska havsområden är marin atlantisk och marin baltisk region. Senaste rapporteringen gjordes i april 2019.
5 Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten 2012, Manual för uppföljning av marina miljöer i skyddade områden. 64 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.
Naturvårdsverket ansvarar för den samlade rapporteringen till
EU-kommissionen.7Havs- och vattenmyndigheten har dock enligt sin instruktion ett ansvar för arter och livsmiljöer i sjöar, vattendrag och hav, vilket tolkas av myndigheterna som att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för underlaget till rapporteringen i dessa delar. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har lagt ett gemensamt uppdrag på Artdatabanken att ta fram underlaget till rapporteringen.
6.3. Fågeldirektivet
Rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (Fågeldirektivet)är ett EU-direktiv som skyd-
dar samtliga naturligt förekommande fågelarter och specifikt utsatta arters häckningsplatser, inom medlemsländerna, för att bevara livskraftiga populationer. Fågeldirektivet från 1979 är EU:s äldsta lag-
stiftning om skydd av vilda djur och det ena av två direktiv som behandlar naturskydd, där det andra är art- och habitatdirektivet. Det gamla direktivet ersattes eftersom det modifierats så många gånger att det blev svåröverskådligt.
Fågeldirektivet behandlar bevarande av alla fågelarter som förekommer naturligt inom EU:s medlemsstater. Det omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av fåglarna och reglerar hur de utnyttjas.
Liksom av art- och habitatdirektivet framgår det även av fågeldirektivet att arter och livsmiljöer inom områden som ingår i Natura 2000-nätverket ska beredas ett särskilt skydd. Målet är att säkerställa att en gynnsam bevarandestatus uppnås för de arter eller livsmiljöer som omfattas av skyddet.
Direktivets artikel 12 anger att medlemsländerna ska rapportera vart tredje år. 2011 beslutade dock EU-kommissionen och medlemsländerna att harmonisera rapporteringen med artikel 17 rapporteringen enligt art- och habitatdirektivet, vilket innebär rapportering vart sjätte år. Senaste rapporteringen genomfördes 2019.
74 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.
6.3.1. Sveriges implementering av fågeldirektivet
Fågeldirektivets bestämmelser har implementerats i Sverige på samma sätt som art- och habitatdirektivet, både genom områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken och i artskyddsförordningen. För vattenförekomster som helt eller delvis ingår i Natura 2000-områden enligt 7 kap. 27 § miljöbalken ska gynnsam bevarandestatus uppnås. I 16 och 17 §§ områdesskyddsförordningen finns det övergripande beskrivningar av vad detta kvalitetskrav innebär.
Övervakning, resultatuppföljning och rapportering följer motsvarande ansvarsfördelning som beskrivs under art- och habitatdirektivet (se ovan).
6.4. Andra rättsakter och strategier inom biodiversitetsområdet
6.4.1. Förordningen om invasiva främmande arter
EU:s förordning nr 1143/2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter togs fram
för att skydda miljön och samhället mot utbredningen och skadorna av invasiva främmande arter. Syftet med förordningen är att så långt
som möjligt hindra att invasiva främmande arter kommer in i EU och att bekämpa de arter som redan finns här. Enligt förordningen är det förbjudet att importera, sälja, odla, föda upp, transportera, använda, byta, släppa ut i naturen eller hålla levande exemplar av de arter som finns upptagna på den s.k. unionsförteckningen över invasiva främmande arter.
Rapportera till kommissionen vart sjätte år
I förordningens slutbestämmelser ingår i artikel 24 att medlemsstaterna vart sjätte år ska rapportera till kommissionen om bl.a. sina övervakningssystem, utbredningen av de invasiva arter som förekommer på deras territorium, handlingsplaner och åtgärder m.m.
Svensk kompletterande författning
Eftersom EU:s reglering som gäller invasiva arter är i form av en förordning är den direkt tillämplig i Sverige. För mer detaljerad reglering av förhållandena här har Sverige tagit fram en kompletterande förordning (2018:1939) om invasiva främmande arter. I den svenska förordningen utses ansvariga myndigheter, Naturvårdsverket för arter på land och Havs- och vattenmyndigheten för arter i vatten. Vidare finns regler för hur de ansvariga myndigheterna ska arbeta med frågorna om invasiva arter.
6.4.2. Förordningen om inrättandet av ett program för miljö- och klimatpolitik (LIFE)
Förordningen nr 1293/2013 om inrättandet av ett program för miljö och klimatpolitik (Life) syftar till att bidra till hållbar utveckling och
att uppnå målen för relevanta EU-initiativ inom områdena miljö och klimatförändringar. Programmet används för att finansiera miljö-,
klimat- och naturprojekt som genomförs på lokal och regional nivå.
De främsta målen för Life är att det ska fungera som en katalysator för förändringar i utvecklingen och genomförandet av miljö- och klimatpolitiken, förbättra genomförandet och integreringen av miljö- och klimatmål inom andra politikområden och i EUländernas strategier, främja bättre styrning, fungera som en särskild länk till EU:s prioriteringar: resurseffektivitet, begränsning av förlust av biologisk mångfald samt klimatanpassning och klimatbegränsning.
Programmet har delats upp i två delprogram, Miljö och Klimatpolitik. Det ingår också mer omfattande integrerade projekt. De införs till en början på regional nivå eller som samarbeten mellan flera städer.
Delprogrammet Miljö, som förfogar över 75 procent av budgeten, har de tre prioriteringsområdena miljö och resurseffektivitet, natur och biologisk mångfald samt miljöstyrning och miljöinformation. Dessa prioriteringar omfattar sju tematiska prioriteringar: natur och biologisk mångfald; vatten (inklusive den marina miljön); avfall; resurseffektivitet, inbegripen mark och skog och ett miljövänligt kretsloppsystem; miljö och hälsa, inbegripet kemikalier och
buller; luftkvalitet och utsläpp, inbegripet stadsmiljön; och information och styrning.
Delprogrammet Klimatpolitik, som förfogar över 25 procent av budgeten, har tre prioriteringsområden: begränsning (som ska bidra till minskade utsläpp av växthusgas), anpassning (som ska stödja insatser för att öka motståndskraften mot klimatförändringar), klimatstyrning och klimatinformation under Life-programmet (t.ex. att höja medvetenheten om klimatfrågor).
Totalt sett ska minst 81 procent av Lifes medel läggas på projekt. Life-programmet 2014–2020 har en total budget på cirka 3,4 miljarder euro.
Naturvårdsverket vägleder svenska sökanden och uppmuntrar myndigheter, företag, kommuner, länsstyrelser eller andra organisationer att ansöka.
6.4.3. EU:s strategi för biologisk mångfald fram till 2020
För att ytterligare skydda och bevara den biologiska mångfalden inom EU antog Europeiska kommissionen år 2011 en strategi med en ram för EU:s åtgärder under de kommande tio åren för att uppfylla det överordnade målet för biologisk mångfald 2020. Målen i strategin är i linje med medlemsländernas åtagande enligt FN:s konvention för biologisk mångfald (CBD) strategiska plan för biologisk mångfald som antogs 2010. Strategin syftar till att minska de
största påfrestningarna på natur och ekosystemtjänster i EU. Det hand-
lar t.ex. om att genomföra art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet fullt ut, bevara och återställa ekosystem och ekosystemtjänster och säkerställa hållbar användning av fiskeresurserna.
6.5. EU:s vattenpolitik
Europaparlamentet och Europeiska unionens råd fattade den 23 oktober 2000 beslut om en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område8 (vattendirektivet) för att vatten inte är vad som helst utan ett arv som måste skyddas, försvaras och behandlas som ett sådant.
8 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.
Trycket på vattenresurserna i gemenskapen ökar ständigt på grund av den allt större efterfrågan på tillräckliga mängder vatten av god kvalitet för alla syften. Behovet av åtgärder för att skydda gemenskapens vattenresurser i såväl kvalitativt som kvantitativt hänseende ökar också.
Europaparlamentet och rådet beslutade genom direktivet att gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område är att nå god eko-
logisk och kemisk status hos akvatiska ekosystem och främja en håll-
bar vattenanvändning. En tolkning är att Europaparlamentet och rådet med uttrycket nå god ekologisk och kemisk status avser ett mål, dvs. ett önskat framtida tillstånd. Målet gäller inte om det har beslutats om undantag för vattenförekomsten.
Direktivet syftar enligt artikel 1 till att skydda inlandsytvatten,
vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten. Detta för att hindra försämringar och skydda och förbättra statusen hos akvatiska ekosystem, främja hållbar vattenanvändning, förbättra vattenmiljön genom att minska utsläpp och spill av farliga ämnen, minska föroreningen av grundvattnet och mildra effekterna av översvämning och torka, till 2015.
Detta ska i sin tur bidra till tillräcklig tillgång på ytvatten och grundvatten, minskning av förorening av grundvattnet, skydd för territoriella och marina vatten samt uppfyllande av målen för relevanta internationella överenskommelser genom gemenskapsåtgärder.
Skyddet ska genomföras i olika former, bl.a. administrativa arrangemang enligt artikel 3. Medlemsstaterna ska identifiera avrinningsområden och dela in i avrinningsdistrikt med behöriga myndigheter och samordnade åtgärdsprogram för hela avrinningsdistrikten. Direktivet sträcker sig en nautisk mil utanför baslinjen9.
I artikel 4 beskrivs miljömålen för ytvatten, grundvatten och skyddade områden och krav på medlemsstaterna att vidta åtgärder för att nå dem genom att skydda, förbättra och återställa i syfte att uppnå god status, ekologisk potential eller minska förorening. Målet ska nås 2015 i enlighet med direktivets bilaga V, om inte annat vad gäller undantag och förlängning gäller för vattenförekomsten.10 Tiden för att nå målet kan dock som längst förlängas till 2027.
9 Baslinjen är ett begrepp som används för att ange varifrån en stat, enligt reglerna i FN:s havsrättskonvention, beräknar sitt territorialhav och sin ekonomiska zon. Den normala baslinjen för beräkning av bredden på territorialvattnet eller den ekonomiska zonen är lågvattenlinjen utmed kusten sådan den angivits i av kuststaten officiellt erkända sjökort. 10 Punkt i) och ii).
Enligt artikel 5 ställs krav på att medlemsstaterna ska utföra analyser av avrinningsområdenas karaktäristika, miljökonsekvenser av mänsklig verksamhet och ekonomiska analyser av vattenanvändningen. De ska även, enligt artikel 6, upprätta register över alla områden inom varje avrinningsdistrikt som har förklarats kräva särskilt skydd.
Artikel 6 handlar om att medlemsstaterna ska upprätta register över alla områden inom varje avrinningsdistrikt som kräver särskilt skydd. Vattenområden som skyddas enligt bl.a. art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet ska enligt vattendirektivets bilaga IV ingå i vattendirektivets register över skyddade områden.
Medlemsstaterna ska enligt artikel 7 identifiera alla vattenförekomster av viss storlek som används för eller är avsedda för framtida uttag av dricksvatten. För dessa vattenförekomster ska medlemsstaterna uppfylla mål och kvalitetsnormer samt säkerställa skydd mot försämring av kvaliteten.
Artikel 8 handlar om krav på medlemsstaterna att upprätta pro-
gram för övervakning av vattenstatusen. Inom varje avrinnings-
distrikt ska det upprättas en sammanhållen och heltäckande översikt för ytvatten, grundvatten och skyddade områden.
Enligt artikel 9 ska medlemsstaterna beakta principen om kostnadstäckning för vattentjänster när det gäller miljö- och resurskostnader och principen att förorenaren betalar. De olika vattenverksamheterna uppdelade på industri, hushåll och jordbruk ska adekvat bidra till kostnaden för vattentjänster.
I artikel 11 fastställs att medlemsstaterna ska upprätta åtgärds-
program för varje avrinningsdistrikt med beaktande av analyserna
enligt artikel 5 och i syfte att uppnå målen enligt artikel 4. Åtgärdsprogrammen ska bestå av grundläggande, dvs. minimikrav, och vid behov kompletterande åtgärder. Åtgärderna anges både i form av att uppnå mål och krav i direktivet och att införa nationell reglering och förbud. När övervakningsdata indikerar att målen enligt artikel 4 inte kommer att nås ska medlemsstaterna undersöka och besluta om ytterligare åtgärder som kan vara nödvändiga.
Medlemsstaterna är enligt artikel 13 även skyldiga att utarbeta
förvaltningsplaner för alla avrinningsdistrikt och enligt artikel 14 ska
de uppmuntra aktiv medverkan, informera och samråda med samtliga berörda parter i genomförandet av vattendirektivet. I det ingår att offentliggöra en tidtabell, arbetsprogram, översikt och utkast till förvaltningsplan. Enligt artikel 15 ska förvaltningsplaner, analyser
enligt artikel 5 och övervakningsprogram rapporteras till kommissionen.
Artiklarna 16–19 ålägger EU:s institutioner bl.a. att besluta om åtgärder mot förorening av vatten och grundvatten, fastställa prioriterade farliga ämnen, rapportera om direktivets genomförande och informera om planer och åtgärder.
Kommissionen och EU:s medlemsstater har en gemensam strategi för direktivets genomförande, Common Implementation Strategy (CIS). Genomförandearbetet baseras på konsensusbeslut.
6.5.1. Sveriges implementering av vattendirektivet
Vattendirektivet har införts i svensk lagstiftning genom 5 kap. miljöbalken, vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och länsstyrelsernas instruktion (2017:868).
Miljöbalkens 5 kap. handlar om miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsförvaltning.
Inför implementeringen menade regeringen att bestämmelserna om miljökvalitet i direktiven oftast har en sådan detaljeringsgrad att de är olämpliga att genomföra i lag. Riksdagen hade därför sedan tidigare i 5 kap. 1 § miljöbalken bemyndigat regeringen att meddela de föreskrifter som behövs i fråga om kvaliteten på miljön. Dessa föreskrifter benämns miljökvalitetsnormer. Som bemyndigandet är formulerat skulle det kunna användas för andra typer av bestämmelser än de som omfattas av beskrivningen av miljökvalitetsnormer i 5 kap. 2 § miljöbalken. Den flexibilitet som behövs för att genomföra olika typer av normer fanns alltså redan i bemyndigandet.11
Vid implementeringen av vattendirektivet kompletterades bl.a. beskrivningen i 5 kap. 2 § miljöbalken av vad som ska anges i miljökvalitetsnormer. Miljökvalitetsnormerna ska kunna avse olika typer av regler för hur miljön ska eller bör vara beskaffad eller normer i övrigt av betydelse för bedömningen av tillståndet i miljön. Det blev möjligt att införa miljökvalitetsnormer som innebar etappvis skärpta krav.12
Det gjordes även ändringar i miljöbalken för att dela in Sveriges landområden och kustvattenområden i vattendistrikt i enlighet med
11Prop. 2003/04:2, Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, s. 22. 12Prop. 2003/04:2, s. 21.
vattendirektivet. Dessutom gav riksdagen föreskriftsrätt till reger-
ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer om den förvalt-
ning av kvaliteten på vattenmiljön som ska utföras av ansvarig myndighet (vattenmyndighet) enligt vattendirektivet.13
Beskrivningen av miljökvalitetsnormer i 5 kap. 2 § miljöbalken är översiktlig. Normernas innehåll, som ofta följer av olika direktiv på miljöområdet, måste variera mellan olika områden och vara detaljerade. Den exakta beskrivningen och innebörden av olika miljökvalitetsnormer, meddelas därför med stöd av 1 § i föreskrifter.14
Av samma anledning är många av de detaljerade bestämmelserna från vattendirektivet implementerade i svensk rättsordning genom vattenförvaltningsförordningen. Där finns mer detaljerade bestämmelser om vattendistrikt och avrinningsområden samt vattenmyndigheter och deras ansvarsområden, både geografiska och administrativa. Även Havs- och vattenmyndigheten samt Sveriges Geologiska Under-
sökning tilldelas ansvar i vattenförvaltningsförordningen.
Kap. 4 i vattenförvaltningsförordningen specificerar vissa miljökvalitetsnormer och överlämnar åt vattenmyndigheterna att fastställa kvalitetskrav för ytvattenförekomster, grundvattenförekomster och skyddade områden i sina respektive vattendistrikt. Vidare följer krav på vattenmyndigheterna att upprätta förvaltningsplaner, åtgärdsprogram och övervakning enligt kap. 5–7. Förordningen innehåller även bestämmelser om den internationella vattenförvaltningen som är aktuell i gränsområden med Norge och Finland samt rapportering som ska göras av vattenmyndigheterna till Havs- och vattenmyndig-
heten som i sin tur ska rapportera vidare till kommissionen.
Slutligen implementerades vattendirektivet även genom länsstyrelsernas instruktion (förordning 2017:868). Enligt 15 § ska det inom länsstyrelserna i Norrbottens, Västernorrlands, Västmanlands, Kalmar och Västra Götalands län finnas en vattendelegation, som är ett särskilt beslutsorgan. Bestämmelser om delegationen finns i förordningen (2017:872) om vattendelegationer. Vattendelegationerna fattar vattenmyndigheternas beslut.
13Prop. 2003/04:2, s. 25, s. 27. 14Prop. 2003/04:2, s. 32.
Beslut om mål och uppföljning
Vattendirektivets artikel 4 anger att direktivets miljömål för ytvatten är att förbygga en försämring av statusen eller att skydda, förbättra och återställa ytvattenförekomster i syfte att uppnå god status. Bilaga V till direktivet anger normativa definitioner av vad som känne-
tecknar en god ekologisk och kemisk status.15 God status bedöms i rela-
tion till enskilda vattenförekomster. Förutom målet om god status anges i direktivet att ingen försämring av vattenstatusen får ske.
Vattendirektivet har omsatts till miljökvalitetsnormer genom 4 kap. Miljökvalitetsnormer i vattenförvaltningsförordningen och 5 kap. Miljökvalitetsnormer i miljöbalken. Havs- och vattenmyndig-
heten får enligt 8 § vattenförvaltningsförordningenmeddela föreskrifter om hur kvalitetskraven för ytvattenförekomster ska bestämmas
enligt bilaga V, så att det blir en enhetlig tillämpning i hela landet. Enligt 4 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen ska varje vattenmyndighet (vattenförvaltningsdelegationen) fastställa kvalitetskrav för alla vattenförekomster, dvs. miljökvalitetsnormer.16
Uppföljningen av målen i vattendirektivet blir därför att jämföra den uppmätta statusen för respektive vattenförekomst mot fastställd miljökvalitetsnorm. Av 9 kap. vattenförvaltningsförordningen framgår även att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för rapportering av havsmiljödirektivet till EU-kommissionen.
Underlag och process för uppföljning
Arbetet med genomförande av vattendirektivet genomförs normalt i sexåriga förvaltningsperioder. Allt arbete utgår från att vattendelegationen vart sjätte år ska ta beslut om förvaltningsplan, åtgärdsprogram samt miljökvalitetsnormer. Nuvarande förvaltningscykel avslutas 2021. Underlagen till dessa produkter kommer från arbetsmomenten övervakning, kartläggning och analys (inklusive statusbedömning), samhällsekonomisk konsekvensanalys, miljökvalitetsnormer samt åtgärdsprogram (med tillhörande miljökonsekvensbeskrivning).
15 Bilaga V till vattendirektivet (2000/60/EG). 16 Ex för Norra Östersjöns vattendistrikt: Länsstyrelsen i Västmanlands läns (Vattenmyndigheten i Norra Östersjöns vattendistrikts) föreskrifter om kvalitetskrav för vattenförekomster i Norra Östersjöns vattendistrikt, 19FS 2016:10.
En statusklassning genomförs av vattenmyndigheterna för samtliga ytvattenförekomster. Statusklassningen regleras genom Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter för klassificering och miljökvalitetsnormer (HVMFS 2013:19).17 Det fanns vid statusklassningen 2016 totalt 23 194 ytvattenförekomster fördelade på 15 096 vattendrag, 7 426 sjöar, 653 kustvatten samt 19 utsjövattenförekomster.18
Med utgångspunkt i statusklassningen beslutar vattenmyndigheten en miljökvalitetsnorm för respektive vattenförekomst. Miljökvalitetsnormerna beslutas enligt Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVFMS 2013:19).
Enligt vattendirektivets artikel 11, ska ett åtgärdsprogram tas fram för att uppnå målen, dvs miljökvalitetsnormerna. Kravet om åtgärdsprogram har implementerats i 6 kap. Åtgärdsprogram i vattenförvaltningsförordningen. Upprättande av åtgärdsprogram förutsätter att en ny klassificering (statusklassning) av vattenförekomsterna genomförs varje förvaltningscykel. Det är i praktiken den reviderade statusklassningen som är uppföljning av måluppfyllelse.
Vattendirektivets mål om god ekologisk och kemisk status
För alla vattenförekomster utgår man från vilken ekologisk status/ potential respektive kemisk ytvattenstatusklassificering förekomsten har när man sätter miljökvalitetsnormen.
För en vattenförekomst som har hög ekologisk statusklassificering, ska även miljökvalitetsnormen fastställas till hög ekologisk status. Om vattenförekomstens ekologiska status har klassificerats som god, måttlig, otillfredsställande eller dålig, ska miljökvalitetsnormen fastställas till god ekologisk status men vid sämre än god status kan man tillämpa undantag. Beslut om undantag fattas med stöd av 4 kap.9–11 §§vattenförvaltningsförordningen och varje beslut om undantag ska tydligt motiveras.
17 HVMFS 2013:19, Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten. 18 VISS utdrag för förvaltningscykel 2 (2010-2016).
Rapportering
I Sverige är Havs- och vattenmyndigheten rapporteringsansvarig myndighet med ett övergripande koordinerande ansvar för rapportering till kommissionen. Bl.a. ska åtgärdsprogram, övervakningsprogram och förvaltningsplaner rapporteras efter vissa bestämda mallar. Det finns en unionsgemensam vägledning.19
Uppgifterna till Havs- och vattenmyndighetens rapportering kommer från de fem vattenmyndigheterna. De redovisar förvaltningsplaner, åtgärdsprogram och andra uppgifter via databasen VISS som är verktyget för själva rapporteringen.
Enligt Havs- och vattenmyndigheten använder kommissionen och Europeiska miljöbyrån (EEA) det som rapporteras dels för att bedöma om enskilda medlemsstater genomfört direktivet på rätt sätt, dels för att jämföra alla länders genomförande och på så sätt utvärdera vattendirektivet.20
6.5.2. Prioämnesdirektivet
Direktiv (2008/105/EG) om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område syftar till att gradvis minska förorening från prioriterade ämnen och att utsläpp och spill av prioriterade farliga ämnen ska upphöra eller stegvis elimineras i enlighet med vad som stadgas i vattendirektivet. I prioämnesdirektivet fastställs miljökvalitetsnormer för prioriterade ämnen och vissa andra förorenande ämnen enligt vattendirektivet, i syfte att uppnå en god kemisk ytvattenstatus och i enlighet med målen och bestämmelserna i artikel 4 i vattendirektivet.
6.5.3. Avloppsdirektivet
Direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (91/271/EEG) syftar till att skydda miljön från övergödning och farliga ämnen som kommer av avloppsvatten som inte har renats.
19 Europeiska kommissionen 2015, De olika vattenförvaltningarna godkände vägledningen i juli 2014 och enades om en process för att ta fram verktyg och utförligt kontrollera och testa både vägledningen och rapporteringsverktygen. 20 www.havochvatten.se/hav/vagledning--lagar/vagledningar/vattenforvaltning/omvattenfor valtning/rapportering-till-eu-om-vattenforvaltning.html, 2020-05-03.
Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser om vatten från industrier, spillvatten och slam. Direktivet handlar också om att det behövs övervakning av reningsverk, recipienter och slamhantering, för att säkerställa att miljön skyddas från skadlig inverkan till följd av utsläpp av avloppsvatten. Bestämmelser om överträdelser har Sverige infört i miljöbalken.
6.6. Havsmiljödirektivet
Havsmiljödirektivet omfattar de marina vattnen under Europeiska unionens medlemsstaters suveränitet och jurisdiktion och inbegriper Medelhavet, Östersjön, Svarta havet och nordöstra Atlanten samt vattnen runt Azorerna, Madeira och Kanarieöarna.
Europaparlamentet och Europeiska unionens råd fattade den 17 juni 2008 beslut om havsmiljödirektivet av följande skäl:
Det är uppenbart att den belastning som de marina naturresurserna och de marina ekosystemtjänsterna utsätts för ofta är alltför stor och att gemenskapen måste minska sin påverkan på de marina vattnen, oberoende av var effekterna förekommer. Den marina miljön är ett värdefullt arv som måste skyddas, bevaras och om möjligt återställas med det slutliga målet att bevara den biologiska mångfalden och skapa variationsrika och dynamiska oceaner och hav som är rena, friska och produktiva. Detta direktiv bör i det avseendet bland annat främja en integrering av miljöhänsyn i all relevant politik och utgöra miljöpelaren i Europeiska unionens framtida havspolitik. Den marina miljön är ett värdefullt arv som måste skyddas, bevaras och om möjligt återställas med det slutliga målet att bevara den biologiska mångfalden och skapa variationsrika och dynamiska oceaner och hav som är rena, friska och produktiva. Detta direktiv bör i det avseendet bland annat främja en integrering av miljöhänsyn i all relevant politik och utgöra miljöpelaren i Europeiska unionens framtida havspolitik.21
Havsmiljödirektivet, Ramdirektiv om en marin strategi, 2008/56/EG, syftar enligt artikel 1 till att fastställa en ram inom vilken medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att uppnå eller behålla god miljöstatus i den marina miljön till 2020. Därmed slog Europaparlamentet och rådet fast att
21 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi).
medlemsstaternas åtgärder enligt direktivet är att uppnå eller behålla en god miljöstatus i den marina miljön till 2020.
Med uttrycket god miljöstatus avser Europaparlamentet och rådet ett mål, dvs. ett önskat framtida tillstånd.
Marina strategier
Enligt direktivets artikel 1 ska marina strategier utarbetas och genomföras för att skydda och bevara den marina miljön, förhindra att den försämras eller återställa marina ekosystem i områden där de har påverkats negativt. Dessutom ska strategierna leda till förhindrade och minskade utsläpp för att fasa ut föroreningar och säkerställa att det inte finns någon betydande inverkan på de marina ekosystemen, människors hälsa eller ett legitimt utnyttjade av haven. I strategierna ska en ekosystembaserad metod för förvaltning tillämpas. Det ska säkerställa att mänskliga aktiviteters tryck hålls inom nivåer som är förenliga med god miljöstatus samtidigt som ett hållbart nyttjande av marina varor och tjänster möjliggörs. Direktivet ska bidra till samstämmighet mellan politikområden, överenskommelser och lagstiftningsåtgärder som påverkar den marina miljön samt syfta till att säkerställa integrering av miljöhänsyn i dessa.
Tillämplighet
Direktivet ska enligt artikel 2 och 3 vara tillämpligt på alla marina
vatten, havsbotten och underliggande jordlager från baslinjen för att
beräkna territorialvattnets utsträckning till den yttersta gränsen av det område där en medlemsstat har och/eller utövar jurisdiktion i enlighet med FN:s havsrättskonvention (med vissa undantag) samt för kustvatten enligt vattendirektivet. I kustzonen är alltså både vattendirektivet och havsmiljödirektivet tillämpliga. Direktivet ska inte tillämpas på verksamhet vars enda syfte är försvar eller nationell säkerhet.
I artikel 4 anges marina regioner och delregioner och i artikel 5 åläggs medlemsstaterna att för varje berörd marin region eller delregion utarbeta en marin strategi med åtgärdsprogram för att uppnå eller bevara en god miljöstatus.
Enligt artikel 6 ska medlemsstaterna använda befintliga regionala institutionella samarbetsstrukturer för att uppnå den samordning som behövs. Detta inbegriper regionala havskonventioner och de befintliga program och verksamheter som finns där.
Medlemsstaterna ska enligt artikel 7 utse behöriga myndigheter för att genomföra direktivet, även för regioner eller delregioner när det gäller samordning.
Inledande bedömning
I direktivets andra kapitel (art. 8–12) anges de förberedelser medlemsstaterna måste genomföra innan de börjar vidta åtgärder. De ska först göra en inledande bedömning av sina marina vatten för varje region eller delregion. Bedömningarna ska innehålla analyser av egenskaper och aktuellt miljötillstånd samt ekonomisk och social analys av utnyttjandet av dessa vatten. Därefter ska medlemsstaterna för varje berörd region eller delregion fastställa förhållanden som
anger en god miljöstatus och miljömål och tillhörande indikatorer för
de framsteg man behöver göra för att uppnå en god miljöstatus. Därtill ska medlemsstaterna fastställa samordnade övervakningsprogram för löpande bedömning av miljötillståndet.
Åtgärdsprogram
Direktivets tredje kapitel (art. 13–16) behandlar åtgärdsprogram. Medlemsstaterna ska för varje berörd region eller delregion identifiera de åtgärder som behöver vidtas för att uppnå eller upprätthålla en god miljöstatus. Åtgärderna ska samlas i ett åtgärdsprogram med beaktande av andra åtgärder enligt framför allt vattendirektivet, rådets direktiv 91/271/EEG om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse och Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/7/EG om förvaltning av badvattenkvaliteten samt kommande lagstiftning om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område, eller internationella avtal. Medlemsstaterna ska ta hänsyn till hållbar utveckling och sociala och ekonomiska effekter. Åtgärderna ska vara kostnadseffektiva och tekniskt genomförbara och medlemsstaterna ska göra konsekvensanalyser innan nya åtgärder vidtas.
Uppdatering, rapporter och information
I havsmiljödirektivets fjärde kapitel (art. 17–23) anges hur uppdatering, rapporter och information till allmänheten ska skötas. Vart sjätte år ska medlemsstaterna se över sina marina strategier när det gäller den inledande bedömningen och fastställande av god miljöstatus, miljömål, övervakningsprogram och åtgärdsprogram. Medlemsstaterna ska se till att alla berörda parter tidigt ges reella möjligheter att delta i genomförandet av direktivet genom samråd och deltagande i befintliga förvaltningsorgan. Medlemsstaterna ska även offentliggöra och ta emot synpunkter på den inledande bedömningen och fastställandet av god miljöstatus, miljömålen, övervakningsprogrammen och åtgärdsprogrammen som fastställdes enligt direktivet.
Även kommissionen åläggs uppgifter enligt direktivet genom krav på rapportering om hur genomförandet av direktivet fortskrider, den marina miljöns tillstånd, granskning av de marina strategierna och förslag på förbättringar av dessa m.m.
Enligt artikel 23 ska kommissionen se över direktivet senast den 15 juli 2023.
6.6.1. Sveriges implementering av havsmiljödirektivet
Havsmiljödirektivet införlivades 2010 i svensk lagstiftning via havsmiljöförordningen (2010:1341) som är meddelad med stöd av 5 kap. miljöbalken. De inledande delarna av havsmiljöförordningen används till att definiera centrala begrepp. Därefter följer några organisatoriska bestämmelser.
Två av de centrala begrepp som definieras i inledningen av havsmiljöförordningen är miljötillstånd och miljökvalitetsnorm.
Där framgår att med miljötillstånd avses miljöns tillstånd i ett havsområde med hänsyn till ekosystemens struktur, funktion och processer, naturliga geomorfologiska, geografiska, biologiska, geologiska och klimatiska faktorer, och fysikaliska, akustiska och kemiska förhållanden som är naturliga, eller påverkade av mänskliga aktiviteter inom eller utanför det berörda området.22
Med miljökvalitetsnorm och åtgärdsprogram avses detsamma som i 5 kap. miljöbalken.23
224 § havsmiljöförordningen (2010:1341. 235 § havsmiljöförordningen.
Enligt 6 § ska Sverige delas in i två förvaltningsområden, Nordsjön och Östersjön. Havs- och vattenmyndigheten utses i 8 § till myndighet som ansvarar för havsmiljöförvaltning enligt artikel 7 i havsmiljödirektivet. I 9 § fastslås sexåriga förvaltningsperioder där man i varje period för ett havsområde ska göra en inledande bedömning av miljötillståndet, slå fast vad som kännetecknar en god miljöstatus, ta fram miljökvalitetsnormer med de indikatorer som ska användas för att bedöma om den goda miljöstatusen upprätthålls eller nås, ta fram och genomföra ett program för övervakning av att miljökvalitetsnormerna följs, och slutligen ta fram och genomföra ett program för de åtgärder som ska vidtas för att upprätthålla eller nå en god miljöstatus. Allt detta i enlighet med direktivets artiklar 8–16.
I 10–12 §§ regleras kraven på hur Havs- och vattenmyndigheten ska samråda och samverka med andra aktörer i sitt arbete med havsmiljöförvaltningen. Det handlar även om samröre med vattenförvaltningen enligt vattendirektivet där det ställs krav på lämplighet och effektivitet.
13–16 §§ handlar om hur den inledande bedömningen av havsmiljön ska göras. Därefter följer bestämmelser om god miljöstatus. I 17 § fastslås att havsmiljöförvaltningen ska innebära att en god miljöstatus upprätthålls eller nås. Detta är en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. 2 § 4 p. miljöbalken. Enligt 18 § ska Havs- och vattenmyndigheten slå fast vad som kännetecknar en god miljöstatus och då ta hänsyn till fysikalisk-kemiska förhållanden, livsmiljöer, biologiska förhållanden, hydromorfologi samt andra relevanta förhållanden och faktorer i fråga om belastning och påverkan som anges i bilaga III till havsmiljödirektivet.
Havs- och vattenmyndigheten ska vidare enligt 19 § ta fram miljö-
kvalitetsnormer med indikatorer som innebär att en god miljöstatus kan nås. I fråga om kustvatten ska miljökvalitetsnormerna endast omfatta de aspekter på kustvattnets kvalitet som inte omfattas av vattenmiljödirektivet eller annan relevant EU-lagstiftning.
I 20 § tilldelas Havs- och vattenmyndigheten föreskriftsrätt för miljökvalitetsnormer som även ska typindelas enligt 5 kap. 2 § miljöbalken.
Paragraferna 21–23 behandlar övervakningsprogram och ger Havs-
och vattenmyndigheten ansvaret för den löpande övervakningen av
miljötillståndet. Övervakningsprogrammen ska grundas på vad som anges i bilagor till havsmiljödirektivet och annan relevant EU-
reglering eller internationella avtal. Havs- och vattenmyndigheten ska samarbeta med andra myndigheter, kommuner och organisationer på lämpligt sätt för att genomföra övervakningsprogrammen.
Efterföljande regler, 24–28 §§, behandlar åtgärdsprogram som också ska upprättas av Havs- och vattenmyndigheten. Även åtgärdsprogrammen ska grundas på havsmiljödirektivets specificeringar (i bilaga V) och vara förenliga med övrig relevant EU-lagstiftning, angränsande direktiv och internationella avtal. Programmen ska även ta hänsyn till åtgärdernas sociala och ekonomiska effekter och en hållbar utveckling. Det finns även krav på konsekvensanalyser och att åtgärderna är kostnadseffektiva och tekniskt genomförbara.
Havs- och vattenmyndigheten ska vid samråd tillgängliggöra förslagen
till åtgärdsprogram och ta emot synpunkter på dem. Vid vissa situationer ska regeringen ges möjlighet att pröva förslagen till åtgärdsprogram. Efter samråd och eventuell prövning ska Havs- och vatten-
myndigheten fastställa och tillgängliggöra åtgärdsprogrammen.
Därefter följer regler om undantag från kravet på god miljöstatus. Undantag kan enligt 29 § göras om det inte är möjligt att nå god miljöstatus genom åtgärder i ett åtgärdsprogram och detta beror på en åtgärd eller en brist på en åtgärd som en annan stat ansvarar för, naturliga orsaker, eller andra orsaker som är exceptionella och som inte rimligen har kunnat förutses eller förhindras, förändringar av havsområdets fysiska förhållanden som är en följd av åtgärder som vidtagits på grund av ett tvingande allmänintresse som är av sådan vikt att det uppväger negativa gränsöverskridande effekter eller annan negativ påverkan på miljötillståndet, eller naturliga förhållanden som inte tillåter en snar förbättring.
Om det finns förutsättningar för undantag ska Havs- och vatten-
myndigheten enligt 30 § likväl besluta om vad som behöver göras och
som innebär en fortsatt strävan att nå god miljöstatus och enligt 32 § informera allmänheten om sitt arbete med de inledande bedömningarna enligt 13 §, vad som enligt 18 § kännetecknar en god miljöstatus, de miljökvalitetsnormer som meddelas med stöd av 20 §, övervakningsprogrammen enligt 21 §, och de skyddade områden som avses i 25 § 3 p.
Enligt 34–38 §§ ska Havs- och vattenmyndigheten delta i internationella och regionala samarbetsformer utöver de som följer av Sveriges medlemskap i EU. Myndigheten ska i sitt internationella arbete verka för samarbete i syfte att vidta de åtgärder som behövs
för att nå en god miljöstatus i Nordsjön och Östersjön och för att upprätthålla eller återställa ekosystemens skydd, struktur och funktion.
Slutligen ska Havs- och vattenmyndigheten informera och rapportera till kommissionen de uppgifter som följer av havsmiljödirektivet.
Uppföljning och rapportering
Beslut om mål och uppföljning
En övergripande definition av målet God miljöstatus (GES) har beslutats på EU-nivå genom direktivets artikel 3.5. Kortfattat innebär god miljöstatus att de marina vattnen ska vara rena, friska och
produktiva och att användningen ska vara på en hållbar nivå.
Direktivet anger vidare i artikel 9.1 att medlemsstaterna för varje berörd marin region ska fastställa ett antal förhållanden som känne-
tecknar en god miljöstatus. Sverige ingår i de marina regionerna Öster-
sjön och Nordsjön. Den inledande bedömning som gjorts i enlighet med artikel 8.1 ska ligga till grund för fastställandet.
Fastställande av god miljöstatus ska göras utifrån de elva kvalitativa deskriptorer som är förtecknade i bilaga 1 till direktivet.24 För att undvika dubbelreglering i kustområden ska havsmiljödirektivets krav bara omfatta de aspekter som inte tas upp i vattendirektivet.
Artikel 9.3 anger att EU-kommissionen ska fastställa kriterier och
metodstandarder för att garantera enhetlighet och göra det möjligt att jämföra mellan olika marina regioner eller delregioner i vilken utsträckning en god miljöstatus har uppnåtts. 2010 antog EU-kommis-
sionen ett sådant beslut.25 Ett uppdaterat kommissionsbeslut togs 2017. 26 Beslutet syftade till att förbättra kvaliteten och samstämmigheten mellan medlemsländerna i deras respektive fastställande av god miljöstatus. Beslutet anger minimikrav för att tillförsäkra enhetlighet mellan länder och för att möjliggöra jämförelser av miljöstatus mellan och inom marina regioner och delregioner.
24 Bilaga 1 till havsmiljödirektivet (2008/56/EG). 25 Kommissionens beslut 2010/477/EU av den 1 september 2010 om kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten (EUT L 232, 2.9.2010, s. 14). 26 Kommissionens beslut (EU) 2017/848 av den 17 maj 2017 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, specifikationer och standardiserade metoder för övervakning.
Kommissionsbeslutet från 2017 innehåller bl.a. obligatoriska (primära) och kompletterande (sekundära) kriterier för respektive deskriptor och ett antal specifikationer om vad som ska finnas med i beskrivningen av god miljöstatus för respektive kriterium.27 Beslutet innehåller även krav på att medlemsländerna ska ta fram s.k.
tröskelvärden. Tröskelvärden definieras i beslutet som ett värde eller
intervall för att möjliggöra en bedömning av om ett kriterium, och då i förlängningen målet god miljöstatus, har nåtts.
Havsmiljödirektivet ställer enligt artiklarna 5.2 och 6 krav på regionalt samarbete i medlemmarnas arbete med att ta fram marina strategier. För Sveriges del medför detta samarbete inom Helcom för Östersjön och inom Ospar för Nordsjön. Kommissionsbeslutet från 2017 förtydligar kraven på det regionala samarbetet i synnerhet vad gäller fastställande och bedömning av god miljöstatus.
Enligt artikel 3.1 ska en medlemsstat underrätta andra medlemsstater som den delar samma marina region eller delregion med, innan den beslutar att inte använda ett primärt kriterium. Artikel 4 i kommissionsbeslutet tydliggör även när det finns krav på att tröskelvärden ska tas fram på unions- eller regional nivå.
Havsmiljödirektivet har genomförts i svensk rätt genom havsmiljöförordningen (2010:1341). Havs- och vattenmyndigheten är enligt förordningen ansvarig myndighet för genomförandet och har föreskriftsrätt. Av 18 § i förordningen framgår att Havs- och vattenmyndigheten med stöd i kvalitetsbeskrivningarna i bilaga I till havsmiljödirektivet (deskriptionerna) och kommissionsbeslutet ska slå fast vad som kännetecknar en god miljöstatus i Nordsjön och Östersjön. Av förordningen 39 § framgår även att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för rapportering av havsmiljödirektivet till EU-kommissionen.
Underlag och process för uppföljning
Arbetet med genomförande av havsmiljöförordningenbedrivs i sex-
åriga förvaltningsperioder. Definition och bedömning av god miljö-
status, miljökvalitetsnormer med indikatorer, övervakningsprogram och åtgärdsprogram för havsmiljön är verktygen som ingår i den sexåriga förvaltningscykeln.
27 Artikel 3.1 havsmiljödirektivet.
Havs- och vattenmyndigheten fastställer genom föreskrift HVMFS
2012:18 bilaga 2, del A, vad som kännetecknar god miljöstatus i havsmiljön för respektive Östersjön och Västerhavet.28 Den senaste uppdateringen av vad som kännetecknar god miljöstatus genomfördes 2018. Bilaga 2 anger för var och en av de elva deskriptorerna ett eller flera kriterier som enligt definitionen i havsmiljödirektivet ska vara ett särskiljande tekniskt kännetecken som har nära samband med den kvalitativa deskriptorn.29
Ett kriterium kan ha flera indikatorer som gemensamt gör det möjligt att bedöma kriteriet. För varje indikator ska ett tröskelvärde anges. Indikatorer och tröskelvärden framgår av HVMFS 2012:18 bilaga 2, del B.
Kriterier, indikatorer och tröskelvärden för god miljöstatus följer av bilagan till kommissionsbeslutet från 2017 och har i enlighet med direktivet och kommissionsbeslutet till stor del samordnats inom de regionala havsmiljökonventionerna Helcom och Ospar. Det medför i praktiken att även om Havs- och vattenmyndigheten i enlighet med havsmiljöförordningen ska fastställa god miljöstatus så tas underlag till beslut fram på unions- eller havsregional nivå.
Enligt havsmiljödirektivets artikel 8, ska en inledande bedömning av god miljöstatus genomföras i början av varje förvaltningscykel. Den senaste inledande bedömningen genomfördes av Havs- och vattenmyndigheten 2018 och är det inledande steget i andra cykeln med att ta fram en marin strategi för Nordsjön och Östersjön 2018– 2023.30
De regionala havsmiljökonventionerna Helcom och Ospar har i enlighet med kraven på regional samordning enligt havsmiljödirektivet, tagit fram regionala bedömningar av miljötillståndet i Östersjön31 och Nordostatlanten32 (inklusive Öresund, Kattegatt och Skagerrak). Rapporterna har använts som underlag till Sveriges inledande bedömning 2018.
28 Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2012:18) om vad som kännetecknar god miljöstatus samt miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön. 29 Definition enligt havsmiljödirektivet. 30 Havs- och vattenmyndighetens rapport 2018:27, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön, 2018–2023, Bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys. 31 Helcom 2018, State of the Baltic Sea Report (HOLAS II). 32 Ospar 2017, Intermediate Assessment 2017.
Rapportering
Havs- och vattenmyndigheten ska fullgöra de uppgifter i fråga om information och rapportering till Europeiska kommissionen som följer av havsmiljödirektivet.
Havs- och vattenmyndigheten ska i deltagandet i det arbete som regeringen bedriver inom Europeiska unionen och internationellt utföra de uppgifter, i fråga om information och rapportering, till andra medlemsstater i Europeiska unionen och till de behöriga organ enligt de regionala havskonventionerna och andra internationella avtal, som följer av havsmiljödirektivet.
6.7. Den gemensamma fiskeripolitiken (GFP)
EU:s gemensamma fiskeripolitik reglerar hur fiskeflottorna i EU ska förvaltas och fiskbestånden bevaras. Reglerna ska förvalta de gemensamma resurserna och ge alla medlemmars fiskeflottor samma tillgång och konkurrensvillkor till fiskevattnen i EU.33 Den gemensamma fiskeripolitiken gäller fyra huvudområden;
- Fiskeriförvaltning.
- Fiske utanför EU:s vatten och avtal med länder utanför EU.
- Marknad och handelspolitik.
- Finansiering av den gemensamma fiskeripolitiken.
Fiskeripolitiken omfattar också regler för vattenbruk och medverkan av berörda grupper.
Rättslig grund
Den gemensamma fiskeripolitiken härstammar från 1970-talet och har moderniserats genom åren. Genom EUF-fördraget (Lissabonfördraget) infördes ändringar i fråga om Europaparlamentets deltagande i utformningen av lagstiftning som rör den gemensamma fiskeripolitiken (artiklarna 38–43). Den största förändringen är att lagstiftning som krävs för att uppnå den gemensamma fiskeri-
33 https://ec.europa.eu/fisheries/cfp_sv, 2020-11-22.
politikens mål nu antas enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet, vilket gör parlamentet till medlagstiftare. Sådan lagstiftning kan dock endast antas av EU-rådet på grundval av ett förslag av EU-kommissionen. Internationella fiskeavtal ska enligt Lissabonfördraget ratificeras av rådet först efter det att parlamentet har gett sitt godkännande.34 Enligt fördragets artikel 3 faller fiskeripolitiken under EU:s exklusiva kompetens (se ovan).
2013 års reform
Den senaste reformen trädde i kraft den 1 januari 2014 genom enighet i EU-rådet och EU-parlamentet och är baserad på tre EUförordningar.
Förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken
Förordningen (ofta kallad grundförordningen) innehåller de grundläggande bestämmelserna för EU:s gemensamma fiskeripolitik. Syftet med förordningen är att föra fiskbestånden till hållbara nivåer, sätta stopp för slösaktiga fiskemetoder och skapa nya möjligheter till tillväxt och sysselsättning i kustområdena.
34 www.europarl.europa.eu/factsheets/sv/sheet/114/den-gemensamma-fiskeripolitikenursprung-och-utveckling, 2020-11-22.
Förordning (EU) nr 1379/2013 Marknadsordningen för fiskeri- och vattenbruksprodukter
Förordningen handlar om att EU:s fiskeri- och vattenbruksproducenter måste förbättra sina produktionsmetoder och sin marknadsföring. Konsumenterna ska få bättre information om fiskeri- och vattenbruksprodukter som marknadsförs inom EU.
Förordning (EU) nr 508/2014 Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF)
I denna förordning fastställs hur unionen ska finansiera genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken, relevanta åtgärder på havsrättens område, hållbar utveckling av fiske- och vattenbruksområden och inlandsfiske, samt den integrerade havspolitiken där även genomförande av EU:s havsmiljödirektiv ingår.
Den gemensamma fiskeripolitiken avser att säkerställa att verksamheten i fiskeri- och vattenbrukssektorerna är miljömässigt hållbar på lång sikt och förvaltas på ett sätt som överensstämmer med målen för att uppnå ekonomiska, sociala och sysselsättningsmässiga fördelar. Viktiga punkter är följande:
- Flerårig ekosystembaserad förvaltning, men också att inta ett mer ekosystemorienterat förhållningssätt, med planer för flera bestånd och för fiskesegment, inom den regionala ramen för Europas geografiska områden.
- Maximalt hållbart uttag (MSY): Senast 2020 ska fiskeridödligheten fastställas till FMSY (den fångstnivå för ett bestånd som ger maximalt hållbart uttag).
- Landningsskyldigheten: Utkast av reglerade arter fasas ut i kombination med kompletterande åtgärder för att genomföra förbudet. Senast 2019 skulle alla fiskesegment ha genomfört landningsskyldigheten.
- Medlemsstaterna måste anpassa fiskekapaciteten genom nationella planer så att den är i balans med fiskemöjligheterna.
- De regler som styr de europeiska fiskeflottornas verksamhet i tredjeländer och på internationella vatten ska fastställas inom ramen för EU:s externa relationer, för att säkerställa att de överensstäm-
mer med EU-politikens principer. Ordningar för fiske i dessa vatten är kopplade till partnerskapsavtal om hållbart fiske (FPA) och till EU:s deltagande i regionala fiskeriförvaltningsorganisationer.
- Skyldigheter för medlemsstaterna att stärka vetenskapens roll genom att samla in fler uppgifter och dela med sig av information om bestånd, flottor och den inverkan som fiskeverksamheten har.
- Decentraliserad styrning genom att beslutsfattandet placeras närmare fiskevattnen. EU:s lagstiftare fastställer den allmänna ramen och medlemsstaterna utformar genomförandeåtgärderna och samarbetar med varandra på regional nivå.
Utöver de tre centrala förordningarna förekommer ett antal förordningar som syftar till att stödja genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken. 2017 antogs en uppdaterad förordning om insamling av data till stöd för förvaltningen av fiskesektorn.35
2019 antog EU en ny förordning om bevarande av fiskeresurserna och skydd av marina ekosystem genom tekniska åtgärder som ersätta tidigare tekniska regleringar.36 Förordningen ger ökade möjligheter att vidta regionala åtgärder för fiskets bedrivande på initiativ av berörda medlemsländer efter samråd med intressenter. Förordningen innehåller regler för när, var, hur fiske får bedrivas vad gäller redskapens utformning, fångstsammansättning, och oavsiktliga fångster. Förordningen innehåller också regler och instrument för att reglera påverkan på marina ekosystem och för att undvika bifångster av känsliga arter.
6.7.1. GFP i Sverige
GFP:n består av EU-förordningar vilket innebär att de är direkt gällande rätt i Sverige. I Sverige har Havs- och Vattenmyndigheten och
Jordbruksverket ett delat ansvar för genomförandet av den gemen-
samma fiskeripolitiken i enlighet med myndigheternas instruktioner.
35 Förordning (EU) nr 2017/1004 av den 17 maj 2017 om upprättande av en unionsram för insamling, förvaltning och användning av data inom fiskerisektorn och till stöd för vetenskaplig rådgivning rörande den gemensamma fiskeripolitiken. 36 Förordning (EU) nr 2019/1241 av den 20 juni 2019 om bevarande av fiskeresurserna och skydd av marina ekosystem genom tekniska åtgärder.
Havs- och Vattenmyndigheten ansvarar för att genomföra en sam-
manhållen svensk politik för Sveriges hav och vatten samt verka för en hållbar förvaltning av fiskeresurserna. Havs- och vattenmyndigheten har det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen och ansvaret för att genomföra landningskontrollen. Myndigheten ansvarar även för insamling av data och rådgivning rörande fiskeripolitiken. 37
Jordbruksverket ansvarar för förvaltningen av havs- och fiskeri-
programmet samt att främja fiskerinäringen, vattenbruket, och fisketurismen. Jordbruksverket har även ansvar för marknads-, handels-, konsument- och livsmedelsfrågor rörande fiskeri- och vattenbruksprodukter. 38
Havs- och fiskeriprogrammet består av stöd för att dels utveckla ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart fiske och vattenbruk i Sverige, dels genomföra en del av den integrerade havspolitiken och olika EU-miljödirektiv. I havs- och fiskeriprogrammet beskriver Sverige hur unionsprioriteringar som medfinansieras genom den Europeiska havs- och fiskerifonden ska genomföras. De övergripande målen i programmet är att öka konkurrenskraften hos små och medelstora företag, skydda miljön och främja en hållbar användning av resurser samt främja sysselsättning.
Programmet varar från 2014 till 2020 med stödberättigande till och med 2013. Läs mer i kapitlet Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen.
6.8. Den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP)
Den gemensamma jordbrukspolitiken härrör från grundandet av det europeiska samarbetet som i dag är EU. Jordbruket i de sex ursprungliga medlemsstaterna behövde kunna omfattas av den fria rörligheten för varor samtidigt som man behöll vissa möjligheter för nationella åtgärder. Jordbrukspolitiken har kommit att omfatta mer än det som av tradition är jordbrukets grundläggande uppgift, nämligen att framställa livsmedel. I dag omfattar den flera andra områden, såsom hållbar utveckling, kampen mot klimatförändringarna, fysisk planering och landskapsvård, diversifiering och vitalisering av landsbygdens ekonomi samt framställning av energi och biomaterial.
37 Förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. 38 Förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk.
Dessutom påverkar jordbrukspolitiken i allra högsta grad havsmiljön genom frågor om bl.a. utsläpp och övergödning.
Vart sjunde år ser EU över budgeten och den gemensamma jordbruks- och landsbygdsutvecklingspolitiken tillsammans med medlemsländerna.
Målen för den gemensamma jordbrukspolitiken är att:
- Öka produktiviteten inom jordbruket genom att främja tekniska framsteg och trygga ett optimalt utnyttjande av produktionsfaktorerna, särskilt arbetskraften.
- Garantera jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard.
- Stabilisera marknaderna.
- Trygga livsmedelsförsörjningen.
- Garantera konsumenterna skäliga priser.39
Organisatoriskt består den gemensamma jordbrukspolitiken av två delar som kallas pelare. Pelare 1 omfattar gårdsstöd och kvarvarande marknadsregleringar. Pelare 2 utgörs av landsbygdsprogrammet, som består av åtgärder för att utveckla landsbygden och värna miljön. Åtgärder inom pelare 1 finansieras till 100 procent av EU medan åtgärder inom pelare 2 kräver nationell medfinansiering.
Pelare 1 – gårdsstöd och marknadsregleringar
För pelare 1 finns två centrala EU-förordningar. I förordningen om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter finns bestämmelser för på vilka områden (livsmedel) handelsnormer får fastställas, samt vad som får regleras i handelsnormer.40 Genom förordningen om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken fastställs regler för finansiering, förvaltning och övervakning inom ramen för de två viktigaste jordbruksfonderna.41
39 Art. 39 Fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt. 40 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter. 41 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken.
Pelare 2 – landsbygdsprogrammet
Inom pelare 2, som är mer i fokus när det gäller havsmiljöarbetet, finns det också två centrala förordningar. I den första – Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu)- regleras stöd för landsbygdsutveckling. Det anges hur fonden Ejflu bidrar till att utveckla jordbrukssektorn under perioden 2014–2020 så att den blir
- klimattålig, konkurrenskraftig och innovativ,
- klimatvänlig och miljömässigt balanserad, samt
- socialt inkluderande.
Det fastställs vidare de regler som styr EU:s stöd för landsbygdsutveckling, som finansieras av Ejflu. Det redogörs även för Ejflus mål och för hur Ejflu fungerar.
Ejflu har som syfte att främja konkurrenskraften inom jordbruket, se till att naturresurser förvaltas på ett hållbart sätt och att åtgärder för att ta itu med klimatförändringar genomförs effektivt, uppnå en territoriellt balanserad utveckling av landsbygdsområden runt om i EU, inbegripet skapande och upprätthållande av sysselsättning.
EU ska vidare enligt förordningen stödja åtgärder med syftet att uppnå sex prioriterade mål:
1. Främja kunskapsöverföring och innovation.
2. Förbättra livskraften och konkurrenskraften inom alla typer av jordbruk och främja hållbart skogsbruk.
3. Främja organisationen av livsmedelskedjan, inbegripet bearbetning och marknadsföring av jordbruksprodukter, djurens välbefinnande och riskhantering.
4. Återställa, bevara och förbättra ekosystem som är relaterade till jord- och skogsbruket.
5. Främja resurseffektivitet och övergången till en koldioxidsnål ekonomi.
6. Främja social delaktighet, fattigdomsbekämpning och ekonomisk utveckling på landsbygden.
EU:s länder och regioner kan enligt förordningen även ta itu med frågor som är särskilt viktiga på deras områden, t.ex. unga jordbrukare, småbruk, bergsområden, kvinnor på landsbygden, begränsning av och anpassning till klimatförändringarna samt biologisk mångfald.42
Den andra förordningen inom pelare 2 reglerar direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken, t.ex. Ejflu. Direktstöden ges på villkor att jordbrukarna uppfyller strikta villkor avseende människors och djurs hälsa och välfärd, växtskydd och miljö. Dessa villkor kallas tvärvillkor.
Direktstöd till jordbrukare betalas genom stödordningar i alla EU-länder. EU-länderna måste avsätta en viss del av tilldelningen enligt den gemensamma jordbrukspolitiken till följande obligatoriska stödordningar:
- Standardersättning per hektar – för att fördela stödet mer rättvist måste alla EU-länder arbeta mot att betala ut en enhetlig ersättning per hektar från 2015 (en ”ordning för grundstöd”).
- Miljö- och klimatstöd per hektar – betalas ut till jordbrukare som använder jordbruksmetoder med gynnsam inverkan på klimatet och miljön (30 procent av den nationella tilldelningen av finansiering).
Stöd till unga jordbrukare per hektar – för jordbrukare under 40 år och som för första gången är driftsledare för en jordbruksanläggning, i upp till fem år innan de begär ersättning. Detta stöd är tillgängligt i upp till fem år.43
6.8.1. Nitratdirektivet
Nitratdirektivet (1307/2013/EG) är från 1991 och är en av EU:s tidigaste rättsakter för att begränsa föroreningar och förbättra vattenkvaliteten i unionen.44 Syftet med nitratdirektivet är att skydda vattenkvaliteten i EU genom att förhindra att nitrater från jordbruket
42 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1305/2013 av den 17 december 2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu). 43 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken. 44 Rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater frånjordbruket.
förorenar grund- och ytvattnet och genom att främja användningen av goda jordbruksmetoder.
Den gemensamma jordbrukspolitiken stödjer nitratdirektivet genom direktstöd och åtgärder för landsbygdsutveckling. Flera medlemsstater har t.ex. sett till att jordbrukarnas möjlighet att få stöd till miljöinitiativ inom jordbruket även gäller åtgärder för hantering av näringsämnen, t.ex. bredare skyddszoner längs vattendrag. För att få direktstöd måste jordbrukarna uppfylla vissa tvärvillkor i EU:s miljölagstiftning, bl.a. nitratdirektivet. Implementeringen av nitratdirektivet i Sverige behandlas närmare i kapitlet Ingen gödning till havet.
6.8.2. GJP i Sverige
Eftersom den gemensamma jordbrukspolitiken består av EU-förordningar gäller reglerna direkt i svensk rättsordning. De kan behöva kompletteras med nationella förordningar och myndighetsföreskrifter.
Det är Jordbruksverket som ansvarar för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken i Sverige när det handlar om att söka och administrera EU-stöd.
Jordbruksverket samordnar även det myndighetsgemensamma
arbetet med att utvärdera hur EU:s gemensamma jordbrukspolitik påverkar miljön i Sverige för att kunna visa vilka effekter politiken har. Analyserna blir underlag för förändringar av stödformer, regleringar m.m. för att uppnå största möjliga miljönytta på ett kostnadseffektivt sätt. I detta arbete deltar även Naturvårdsverket, Havs-
och vattenmyndigheten och Riksantikvarieämbetet.
Inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken fördelas medel till svenska jordbrukare. År 2017 omfattade första pelaren 707,1 miljoner euro och andra pelaren 104,3 miljoner euro i Sverige.45Läs mer i kapitlet Ingen gödning till havet.
45 www.europarl.europa.eu/factsheets/sv/sheet/104/den-gemensamma-jordbrukspolitiken-isiffror, 2020-01-27.
6.9. EU:s integrerade maritima politik
Den integrerade havspolitiken är avsedd att ge ett helhetsperspektiv på all EU-politik med anknytning till havet. Med utgångspunkt i tanken att EU genom att samordna sin politik kan få större avkastning från oceaner och hav med mindre miljöpåverkan, omfattar den integrerade havspolitiken så skilda områden som fiske och vattenbruk, sjöfart och hamnar, havsmiljö, havsforskning, havsbaserad energiproduktion, varvsindustri och havsrelaterade näringar, övervakning till sjöss, havs- och kustturism, sysselsättning, utveckling av kustregioner och yttre förbindelser avseende havsfrågor. EU:s havsmiljödirektiv är miljöpelaren i den maritima politiken.
År 2011 antog EU-parlamentet och Europeiska rådet en förordning, om inrättande av ett program för att finansiellt stödja den fortsatta utvecklingen av en integrerad havspolitik.46 Målen enligt förordningen är bl.a. att:
- maximering av den hållbara användningen av oceaner och hav, för att möjliggöra tillväxt i havs- och kustregioner,
- uppbyggnad av en kunskaps- och innovationsbas för havspolitik,
- förbättring av livskvaliteten i kustregionerna,
- främjande av EU:s ledarskap inom internationella havsfrågor,
- större synlighet för det maritima Europa samt
- upprättande av interna samordningsstrukturer för havsfrågor och fastställande av kustregionernas ansvarsområden och befogenheter.
Limassoldeklarationen från 2012 är en handlingsplan för att skapa tillväxt och arbetstillfällen inom den marina sektorn. Deklarationen antogs av kommissionen och ansvariga ministrar för maritim politik i medlemsländerna.47
46 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1255/2011 av den 30 november 2011 om inrättande av ett program för att stödja den fortsatta utvecklingen av en integrerad havspolitik. 47 Declaration of the European Ministers responsible for the Integrated Maritime Policy and the European Commission, on a Marine and Maritime Agenda for growth and jobs the ”Limassol Declaration” 2012, https://ec.europa.eu/maritimeaffairs/sites/maritimeaffairs/file s/docs/body/limassol_en.pdf, 2019-12-16.
Sedan 2014 har den maritima politiken främst finansierats genom den Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF) (Se ovan).48
Blå ekonomi
Som en del i arbete med den maritima politiken tog EU-kommissionen 2012 fram ett meddelande om blå tillväxt – möjligheter till hållbar tillväxt inom havs- och sjöfartssektorn.49 Blå tillväxt är namnet på en långsiktig strategi som ska stödja hållbar tillväxt i havs- och sjöfartssektorerna som helhet. Strategin består av tre delar:
- Riktade åtgärder inom näringar med hög potential för hållbar tillväxt som vattenbruk, kustturism, marin bioteknik, havsenergi och gruvdrift till havs.
- Specifika integrerade åtgärder inom kunskap, havsplanering och integrerad sjöövervakning.
- Havsregionala strategier som tar hänsyn till lokala faktorer som klimat, oceanografi, ekonomi, kultur och arbetsmarknad. Ett exempel här är EU:s Östersjöstrategi.
Kommissionen kom med ytterligare ett meddelande 2014 som särskilt fokuserar på innovationsfrågor inom den blå ekonomin.50
Internationell världshavsförvaltning
EU:s maritima politik inkluderar även en global dimension. 2016 presenterade EU-kommissionen och ”EU:s High Representative” en gemensamt meddelande om hållbar utveckling och EU:s genom-
48 Förordning (EU) nr 508/2014 Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF). 49 Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om Blå tillväxt, möjligheter till hållbar tillväxt inom havs- och sjöfartssektorn, COM(2012) 494. 50 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Innovation in the Blue Economy: realising the potential of our seas and oceans for jobs and growth, COM(2014)254, https://eur lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=COM:2014:254:REV1&from=EN.
förande av Agenda 2030, med särskilt fokus på hållbarhetsmål 14.51Meddelandet lägger fram 14 åtgärder med syfte att:
- stärka den internationella havsförvaltningen och kapacitetsuppbyggnader,
- minska pressen på havets ekosystem och säkerställa möjligheterna till en hållbar blå ekonomi,
- samt att stärka den internationella kunskapen om havet och främja tillhandahållande av data.
Utöver detta tog EU-kommissionen fram även 2016 ett meddelande en hållbar europeisk framtid. Meddelandet är framför allt en översikt av EU:s nuvarande politiska processer och åtaganden inom området hållbar utveckling som kan struktureras i Agenda 2030-termer. I översikten redovisas EU:s arbete för att uppfylla agendans mål. Ett antal nya åtaganden presenteras i meddelandet, t.ex. att kommissionen avser att integrera målen i Agenda 2030 i ny EU- politik och nya EU-initiativ. I meddelandet anförs också att kommissionen ska undersöka hur EU-budgeterna och framtida finansieringsprogram bäst kan bidra till att agendan uppfylls samt stötta medlemsstaterna i deras arbete med agendan.52
6.9.1. Havsplaneringsdirektivet
Havsplaneringsdirektivet, direktiv om upprättandet av en ram för havsplanering, 2014/89/EU, syftar enligt artikel 1 till att främja hållbar tillväxt i havsrelaterade ekonomier, hållbar utveckling i havsområden och hållbar användning av marina resurser.53 Havsplaneringsdirektivet låter varje EU-land planera sin egen maritima verksamhet men planeringsprocessen – oavsett om det är på nationell, regional eller lokal nivå – är mer enhetlig inom EU, genom inrättandet av en gemensam tidsram och gemensamma minimikrav.
51 Gemensamt meddelande till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén, Internationell världsförvaltning: en agenda för havens framtid, JOIN(2016)49 final. 52 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén: Nästa steg för en hållbar europeisk framtid. EUåtgärder för hållbarhet, KOM (2016)739, 53 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU av den 23 juli 2014 om upprättandet av en ram för havsplanering.
Enligt artikel 5 ska medlemsstaterna, i arbetet med havsplaner, beakta ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter för att stödja hållbar utveckling och tillväxt i den havsrelaterade sektorn genom att tillämpa en ekosystemansats. Samexistens mellan relevanta verksamheter och användningsområden ska främjas. Medlemsstaterna ska även sträva efter att bidra till hållbar utveckling i sektorerna för energi till havs, sjötransport, fiske och vattenbruk samt bevarande, skydd och förbättring av miljön, inklusive motståndskraft mot effekterna av klimatförändringar. Detta ska enligt artikel 1 göras med beaktande av samspelet mellan land och hav och ett ökat gränsöverskridande samarbete, i enlighet med relevanta bestämmelser i FN:s havsrättskonvention.
Direktivet tydliggör i artikel 2 att tillämpningsområdet är begränsat så att det inte påverkar annan unionslagstiftning och inte heller ska tillämpas på kustvatten som omfattas av medlemsstaternas fysiska planering. Havsplaneringen ska enligt artikel 15 upprättas senast den 31 mars 2021.
Artikel 11 ställer krav på samarbete mellan medlemsstater med angränsande vatten.
6.9.2. Sveriges implementering av havsplaneringsdirektivet
Havsplaneringsdirektivet har implementerats i svensk rätt genom havsplaneringsförordningen (2015:400) som är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. I 2–4 §§ anges indelning av havsplaneringen och dess innehåll. Det ska tas fram tre havsplaner för respektive Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet. Planerna ska utformas så att de bl.a. integrerar näringspolitiska mål, sociala mål och miljömål. Planerna ska bidra till att god miljöstatus nås och att havets resurser används hållbart.
Arbetet med att ta fram havsplanerna beskrivs i 5–10 §§. Enligt 5 § ska Havs- och vattenmyndigheten ansvara för att ta fram förslag till havsplaner. Detta ska göras i samråd med andra berörda myndigheter där särskilt Boverket, Jordbruksverket och länsstyrelserna pekas ut, men även samtliga myndigheter som räknas upp i 2 § andra stycket förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden. Förordningen anger även att dessa myndigheter har en skyldighet att samverka med och tillhandahålla information till
Havs- och vattenmyndigheten. Länsstyrelserna ska enligt 8 § samarbeta och tre länsstyrelser ges ett särskilt samordnade ansvar. Enligt 10 § ska en ekosystemansats tillämpas i arbetet.
I 11 och 12 §§ anges att Havs- och vattenmyndigheten ska verka för att planerna samordnas med angränsande stater. Förslag till havsplaner ska föregås av samråd. Förslagen till havsplaner ska överlämnas till regeringen som fattar beslut om planerna. Havs- och vattenmyndigheten överlämnade förslag till havsplaner till regeringen i december 2019.
6.10. Sjöfart
Inom området för sjöfart finns det flera direktiv och förordningar.
6.10.1. Mottagningsdirektivet
Genom det s.k. mottagningsdirektivet54 förbättras tillgången till och användningen av mottagningsanordningar i hamn för fartygsgenererat avfall och lastrester. I direktivet fastställs också en ordning för kontroll av efterlevnad, däribland ett system för inspektioner och utbyte av information.
Direktivet omfattar alla fartyg, oavsett flagg, som anländer till en hamn i ett EU-land, med undantag för krigsfartyg och fartyg som tillhör eller används av en stat i icke-kommersiell statlig tjänst, alla hamnar inom EU-länderna som normalt används av dessa fartyg. EU-länderna måste se till att mottagningsanordningarna i hamnarna tillgodoser behoven för de fartyg som använder hamnarna utan att orsaka för långa förseningar, är anpassade efter hamnens storlek och efter de fartygskategorier som anlöper där, då större hamnar brukar ha mer trafik och större fartyg.
En plan för mottagande och hantering av avfall måste göras upp i varje hamn.
54 Europaparlamentet och Rådets direktiv (EU) 2019/883 av den 17 april 2019 om mottagningsanordningar i hamn för avlämning av avfall från fartyg.
Implementeringen av mottagningsdirektivet i Sverige
De lagändringar som behövdes för att genomföra mottagningsdirektivet infördes i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg respektive tullagen (2000:1281). Direktivet överensstämde i stora delar med den s.k. Östersjöstrategin, som sedan tidigare hade genomförts i det svenska regelverket.55
6.10.2. Svaveldirektivet
Svaveldirektivet56 innehåller EU:s gemensamma regler om vilken svavelhalt vissa bränslen får innehålla. Kraven om svavelhalten i bränsle som används ombord är reglerat både genom den internationella sjöfartsorganisationen (IMO) miljöregelverk MARPOL Annex VI och genom EU-lagstiftning (direktiv 1999/32/EG som reviderats via 2005/33/EG och 2012/33/EU).
Implementeringen av svaveldirektivet i Sverige
EU-lagstiftningen är införlivad i svensk lag genom svavelförordningen (SFS 2014:509). Fartyg ska lämna in en protest mot för hög svavelhalt i det bränsle som de använt ifall det vid en analys visar sig att det bränsle som levererats till fartyget inte överensstämmer med vad som är angivet på bunkerkvittot. För svenskflaggade fartyg ska denna protest lämnas in till Transportstyrelsen.
6.10.3. AFS-förordningen
Förordningen om förbud mot tennorganiska föreningar, den s.k. AFS-förordningen57, förbjuder sedan 2008 tennorganiska föreningar på fartyg. Tennorganiska föreningar är kemikalier från antifoulingfärg som används på båtskrov och nät. Dessa ytbeläggningar fungerar som biocider, utformade för att förhindra att alger, mollusker och andra organismer som minskar fartygs hastighet sätter sig på
55Prop. 2001/02:181, s. 1. 56 Rådets direktiv 1999/32/EG av den 26 april 1999 om att minska svavelhalten i vissa flytande bränslen. 57 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 782/2003 av den 14 april 2003 om förbud mot tennorganiska föreningar på fartyg.
fartygen. De är mycket giftiga för marina arter (larver, musslor, ostron och fiskar).
Genom AFS-förordningen införlivas reglerna i Internationella sjöfartsorganisationens (IMO:s) konvention om antifoulingsystem på fartyg (AFS-konventionen) i Europeiska unionens lagstiftning. Syftet är att förbjuda tennorganiska föreningar på alla fartyg som kommer in i hamnar i EU, för att minska eller helt få bort de skadliga effekterna av dessa produkter.
AFS-förordningen i Sverige
AFS-förordningen gäller i Sverige och kompletteras även av ett antal bestämmelser i lagen (1980:424) och förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg. Till exempel är det förbjudet att använda svenska fartyg som inte uppfyller föreskrifter som följer av AFS-förordningen om förbud mot tennorganiska föreningar på fartyg.58 Det finns även hänvisningar till AFS-förordningen angående besiktning och certifiering.59
6.10.4. Förordningen om påskyndat införande av krav på dubbelskrov för oljetankfartyg
Förordningen60, som har omarbetats flera gånger, syftar till att komma ifrån användningen av oljetankfartyg av s.k. ”enkelskrovskonstruktion”. I fartyg med enkelskrovskonstruktion är oljan åtskild från havsvattnet av en enkel plåt i botten och sida. Om denna plåt skadas på grund av en kollision eller grundstötning, finns det en risk att innehållet i lasttankarna läcker ut i havet och orsakar omfattande föroreningar. Ett effektivt sätt att förebygga denna risk är att omge lasttankarna med en andra invändig plåt, på tillräckligt avstånd från den yttre plåten. En konstruktion med ett sådant ”dubbelskrov” skyddar lasttankarna mot skador och minskar risken för utsläpp.
584 kap. 9 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. 594 kap. 10 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. 60 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 530/2012 av den 13 juni 2012 om ett påskyndat införande av krav på dubbelskrov eller likvärdig konstruktion för oljetankfartyg med enkelskrov.
6.11. Kemikaliepolitiken
Det finns ett stort regelverk inom EU när det gäller kemikalier. Lagstiftningen omfattar kemiska produkter, bekämpningsmedel och varor. De mest centrala förordningarna är Reach-förordningen, CLP-förordningen (som innehåller regler för klassificering, märkning och förpackning av kemiska produkter), EU:s förordning om biocidprodukter och EU:s förordning om växtskyddsmedel.
6.11.1. Reach-förordningen
Reach-förordningen61 handlar om registrering, utvärdering, tillstånd och begränsningar av kemiska ämnen. Reach innehåller också krav på användare av kemikalier.
I princip alla ämnen omfattas av Reach. Dvs. att ämnen i till exempel industriprodukter, rengöringsprodukter och målarfärger samt i varor som kläder, möbler och hushållsapparater omfattas. Därför påverkas de flesta företag i EU av förordningen.
För att uppfylla kraven i förordningen måste alla företag identifiera och hantera de risker som är kopplade till de ämnen de tillverkar eller importerar och säljer inom EU. Företagen måste visa att ämnet kan användas på ett säkert sätt genom hela livscykeln och ge information om lämpliga riskhanteringsåtgärder.
Om det inte går att använda ämnena på ett säkert sätt kan EU begränsa användningen av ämnena på olika sätt genom förbud eller andra restriktioner. Det kan även införas tillståndskrav för särskilt farliga ämnen i syfte att de ska ersättas med mindre farliga alternativ.62 Det är den Europeiska kemikaliemyndigheten Echa som har ansvaret för Reach-förordningen på EU-nivå.
61 Europaparlamentet och Rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet. 62 www.kemi.se/lagar-och-regler/reach-forordningen/kort-om-reach, 2019-12-17.
Reach i Sverige
Reach-förordningen gäller direkt som svensk lagstiftning.
Kemikalieinspektionen har huvudansvaret för Reach-förordningen
i Sverige. Det är flera myndigheter som ansvarar för att utöva tillsyn av Reach och se till att lagen efterlevs. Till exempel Arbetsmiljöverket,
Naturvårdsverket, kommuner och länsstyrelser ansvarar i vissa delar.63
6.12. Avfallspolitiken och marint skräp
6.12.1. Avfallsdirektivet
I avfallsdirektivet64 fastställs en rättslig ram för avfallshantering i EU. Direktivet har utformats för att skydda miljön och människors hälsa genom att betona betydelsen av rätt avfallshantering och återvinningsmetoder, vilket ska minska trycket på resurser och förbättra användningen av dem. Dessutom finns en avfallshierarki som är en prioriteringsordning för lagstiftning och politik på avfallsområdet.
Prioriteringsordningen innebär att medlemsländerna
- i första hand ska förebygga avfall,
- i andra hand förbereda det för återanvändning,
- i tredje hand materialåtervinna,
- i fjärde hand annan återvinning t.ex. energi och
- i femte hand bortskaffande.
Ordningen gäller under förutsättning att det är miljömässigt motiverat och ekonomiskt rimligt. Den bekräftar även principen att ”förorenaren ska betala”, som innebär att producenten av avfallet ska betala för kostnaden för avfallshantering.
I direktivet införs konceptet om utökat producentansvar. Det kan innebära att tillverkare blir skyldiga att ta emot och bortskaffa produkter som har lämnats tillbaka efter användning. Avfallshantering ska utföras utan risk för att vatten, luft, jord, växter eller djur
63 www.kemi.se/lagar-och-regler/reach-forordningen/kort-om-reach, 2019-12-17. 64 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv.
skadas, att det är störande (buller eller lukt) eller att det skadar landsbygden eller platser av särskilt intresse.
Producenter eller innehavare av avfall ska hantera det på egen hand eller låta en officiellt erkänd operatör hantera det. De behöver ha ett tillstånd och inspekteras regelbundet.
Behöriga nationella myndigheter ska upprätta planer för avfallshantering och program för att förebygga avfall. Särskilda villkor finns för farligt avfall, spillolja och bioavfall.
Implementeringen av avfallsdirektivet i Sverige
EU:s avfallsdirektiv har implementerats genom 15 kap. miljöbalken och den svenska avfallsförordningen (2011:927).
6.12.2. Direktivet om deponering av avfall
Det finns många olika sätt att ta hand om avfall. Att gräva ner det i marken, s.k. deponering, är minst miljömässigt hållbart och bör hållas till ett absolut minimum. Direktivet om deponering av avfall65syftar till att förebygga, eller i så stor utsträckning som möjligt, minska all negativ påverkan från deponering på ytvatten, grundvatten, mark, luft och människors hälsa. Detta görs genom att införa stränga tekniska krav.
Deponier är indelade i tre kategorier: deponier för farligt avfall, deponier för icke-farligt avfall och deponier för inert avfall (avfall som inte bryts ner eller brinner, såsom grus, sand och sten). EU:s medlemsländers regeringar måste genomföra nationella strategier för att gradvis minska mängden biologiskt nedbrytbart avfall som går till deponi.
Deponianläggningar får inte ta emot begagnade däck eller avfall som är flytande, brandfarligt, explosivt eller frätande, eller från medicinska eller veterinärmedicinska verksamheter. Endast avfall som har behandlats kan deponeras. Kommunalt avfall kan gå till deponier för icke-farligt avfall.
De nationella myndigheterna måste se till att det pris som operatörer tar ut för att ta hand om avfallet täcker alla kostnader från det att anläggningen öppnas till det att den läggs ned. Huvudmän för
65 Rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall.
deponier måste ansöka om tillstånd och lämna information om den sökandes identitet, och i vissa fall, huvudmannen, vilken typ och mängd av avfall som ska deponeras, platsen och dess kapacitet, inklusive drift, övervakning och kontrollplaner, metoder för att förebygga och minska föroreningarna, uppgifter om stängning och efterbehandling av platsen.
Implementeringen av direktivet om deponering av avfall i Sverige
Sverige införlivade EU-direktivet i juli 2001 genom förordningen om deponering av avfall (2001:512), och Naturvårdsverkets allmänna råd om deponering av avfall (Handbok 2004:2). Sveriges lagar på deponiområdet har lett till att avfallet koncentreras till ett mindre antal deponier som har en högre standard.66
6.12.3. Direktivet om minskad förbrukning av plastbärkassar
Tunna plastbärkassar är en framträdande källa till nedskräpning, skadar miljön och är ett ineffektivt utnyttjande av resurser.
EU-länderna måste vidta åtgärder för att minska förbrukningen av tunna plastbärkassar. Det kan innefatta nationella minskningsmål, begränsningar av användningen av kassarna eller finansiella åtgärder, som att ta ut avgift för dem. Åtgärderna kan utgöras av att definiera en maximal årsförbrukningsnivå på antal tunna plastbärkassar per person eller att se till att tunna plastbärkassar inte tillhandahålls kostnadsfritt på försäljningsställen för varor eller produkter.
EU-länderna måste rapportera sin årsförbrukning av tunna plastbärkassar till Europeiska kommissionen.67
66 www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Avfall/Deponering-av-avfall-/, 2019-12-20. 67 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/720 av den 29 april 2015 om ändring av direktiv 94/62/EG när det gäller att minska förbrukningen av tunna plastbärkassar.
Implementeringen av direktivet om minskad förbrukning av plastbärkassar i Sverige
Direktivet har implementerats i svensk rätt genom miljöbalken och förordningen (2016:1041) om plastbärkassar. Syftet med lagstiftningen är att minska förbrukningen av plastbärkassar och därmed minska nedskräpningen orsakad av dessa samt att främja ett mer effektivt resursutnyttjande.
Den som i en yrkesmässig verksamhet tillhandahåller plastbärkassar till konsumenter ska informera om plastbärkassars miljöpåverkan och fördelarna med en minskad förbrukning av plastbärkassar, och åtgärder som kan vidtas för att minska förbrukningen.
Målet var först att minska antalet plastbärkassar till 90 stycken per person år 2019 och därefter till 40 stycken per person år 2025.
6.12.4. Meddelande om cirkulär ekonomi och reviderat avfallspaket
Meddelandet om cirkulär ekonomi innehåller två delar; en handlingsplan för cirkulär ekonomi samt en del med ett nytt avfallspaket med förslag på revideringar av sex direktiv på avfallsområdet.68
Meddelande om EU-strategi för plast i en cirkulär ekonomi.
Kommissionens strategi för plast i en cirkulär ekonomi har sin utgångspunkt i den handlingsplan för den cirkulära ekonomin som kommissionen presenterade 2015. Meddelandet om en plaststrategi fokuserar på hela värdekedjan för plast och plastens negativa miljöpåverkan i de olika leden.69
68 Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska Ekonomiska och Sociala Kommittén samt Regionkommittén Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin, COM(2015) 614 final. 69 Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska Ekonomiska och Sociala Kommittén samt Regionkommittén En europeisk strategi för plast i en cirkulär ekonomi, COM (2018) 28 final.
6.12.5. Engångsplastdirektivet
Även detta direktiv har sitt ursprung i EU:s strategi från 2015 om cirkulär ekonomi och reviderat avfallspaket. Syftet med direktivet är att förebygga och minska vissa plastprodukters inverkan på miljön, särskilt vattenmiljön, och på människors hälsa samt att främja övergången till en cirkulär ekonomi med innovativa och hållbara affärsmodeller, produkter och material och därigenom bidra till den inre marknadens goda funktion.
Medlemsstaterna ska bl.a. vidta nödvändiga åtgärder för att på ett ambitiöst och bestående sätt minska förbrukningen av plastprodukter för engångsbruk.70
Implementeringen av engångsplastdirektivet i Sverige
Implementeringen av engångsplastdirektivet är ännu inte klar men det finns en plan för hur den ska genomföras. Miljödepartementet har beslutat om en bokstavsutredning som ska ta fram förslag på hur EU:s engångsplastdirektiv ska genomföras.71
Regeringen har även gett Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram uppgifter om Sveriges årliga konsumtion av engångsplast och att analysera rapporteringskraven i direktivet. Uppdraget ska redovisas senast den 15 januari 2020. Naturvårdsverket har också fått i uppdrag att stödja Miljödepartementets bokstavsutredning.
Regeringen har vidare gett Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att utreda hur kraven på fiskeredskap i engångsplastdirektivet ska genomföras. Uppdraget ska redovisas senast den 4 maj 2020.
6.13. EU:s ramprogram för forskning och innovation – Horisont 2020
Horisont 2020 är EU:s mest omfattande program för forskning och innovation någonsin. Närmare 80 miljarder euro finns att söka under sju år (2014–2020). Målet är att åstadkomma en smart och hållbar tillväxt för alla. Horisont 2020 är ämnat att bidra till att uppnå detta
70 Europaparlamentets och Rådets direktiv (EU) 2019/904 av den 5 juni 2019 om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön. 71 https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2019/07/atgarder-for-okad-atervinningminskad-konsumtion-och-minskad-nedskrapning-av-plast/, 2020-11-22.
genom att sammanföra forskning med innovation och fokusera på tre nyckelområden: hög vetenskaplig kvalitet, industriellt ledarskap och samhälleliga utmaningar. Europa ska kunna frambringa vetenskap och teknik i världsklass som kan driva på den ekonomiska tillväxten.
Att hantera klimatförändringarna är en övergripande prioritering i Horisont 2020, och 35 procent av programmets totala budget har avsatts för detta. Avfall och vatten är särskilt prioriterade områden och man identifierar den biologiska mångfalden och ekosystemen som hotade. Lösningen är att investera i innovation till stöd för en grön ekonomi – en ekonomi i samklang med miljön.72
6.13.1. Inspire-direktivet
I direktivet73 fastställs allmänna regler för en infrastruktur för rumslig information i Europa för EU:s miljöpolitiska syften och för politiska beslut eller verksamheter som kan påverka miljön.
Infrastruktur för rumslig information omfattar metadata, rumsliga datamängder och rumsliga datatjänster, nätverkstjänster och nätverksteknik, avtal om delning, åtkomst och användning, samt mekanismer, processer och förfaranden för samordning och övervakning. Metadata är information som beskriver rumsliga datamängder och rumsliga datatjänster, så att det blir möjligt att finna, inventera och utnyttja dem. Rumsliga data är alla data med direkt eller indirekt hänvisning till en viss plats eller geografiskt område, t.ex. adresser, transportnätverk, höjd och markanvändning.
Implementeringen av Inspire-direktivet i Sverige
I Sverige har Inspire-direktivet implementerats i en lag (SFS 2010:1767) och en förordning (SFS 2010:1770) för geografisk miljöinformation. I förordningen pekas informationsansvariga myndigheter ut för de olika teman som ingår i direktivet. Ansvaret över datadelning delas tematiskt enligt de tema som definieras inom Inspire.
72 https://ec.europa.eu/programmes/horizon2020/sites/horizon2020/files/H2020_SV_KI02 13413SVN.pdf, 2019-12-20. 73 Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/2/EG av den 14 mars 2007 om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire).
6.14. Andra EU-direktiv och förordningar som är av relevans för havspolitiken
6.14.1. MKB-direktivet
MKB-direktivet74 om miljökonsekvensbedömningar går ut på att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bl.a. på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges.
Implementeringen av MKB-direktivet i Sverige
MKB-direktivet har implementerats i Sverige genom 6 kap. miljöbalken och miljöbedömningsförordningen (2017:966).
6.14.2. Takdirektivet
Takdirektivet75 anger den högsta nivån av luftföroreningar som EU:s medlemsstater får släppa ut. De luftföroreningar som direktivet omfattar är: svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen exklusive metan, ammoniak och små partiklar. Dessa kan orsaka försurning (t.ex. kan den kemiska sammansättningen i havet försuras), vatten- och markförorening (eutrofiering), och marknära ozon (ozon som uppstår när de fyra föroreningarna reagerar med värme och solljus). EU:s åtgärder behövs eftersom dessa föroreningar är gränsöverskridande.
Implementeringen av takdirektivet i Sverige
En ny luftvårdsförordning (2018:740) för genomförande av bestämmelserna i det reviderade takdirektivet trädde i kraft 1 juli 2018. Förordningen omfattar berörda myndigheters arbete med framtagande av luftvårdsprogram, utsläppsstatistik, scenarier, miljöövervakning samt rapportering till EU som följer av direktivets bestämmelser.
74 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. 75 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG av den 23 oktober 2001 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar.
6.14.3. Industriutsläppsdirektivet (IED)
För att kontrollera industriernas utsläpp har EU tagit fram en allmän ram som bygger på integrerad tillståndsgivning, Industriutsläppsdirektivet (2010/75/EU)76. Detta innebär att man i tillstånden måste ta hänsyn till en anläggnings fullständiga miljöprestanda, för att undvika att föroreningar övergår från ett medium, t.ex. luft, vatten och mark, till ett annat. Prioritet ska ges till att förebygga föroreningar genom att ingripa vid källan och säkerställa ett varsamt utnyttjande och hantering av naturresurser.
Industriutsläppsdirektivet trädde i kraft 2013 och är en omarbetning av flera tidigare sektorsanpassade direktiv. Industriutsläppsdirektivet har genomförts i svensk lagstiftning bl.a. genom miljöbalken, miljöprövningsförordningen, industriutsläppsförordningen och miljötillsynsförordningen.
Syftet med direktivet är att förebygga, minska och i möjligaste mån eliminera föroreningar från industriella verksamheter, i enlighet med principen om att förorenaren ska betala, principen om förebyggande åtgärder mot föroreningar och principen om bästa tillgänglig teknik. Direktivet är en ram för kontroll av viktiga industriella verksamheter där insatser vid källan prioriteras, liksom ett varsamt utnyttjande av naturresurserna samt att vid behov ta hänsyn till de ekonomiska omständigheterna och de lokala särdragen på den plats där den industriella verksamheten bedrivs.
Industriutsläppsdirektivet är ett s.k. minimidirektiv, vilket innebär att medlemsländerna har rätt att införa eller behålla strängare men inte mildare krav än de som följer av direktivet.
Direktivets betydelse är av betydelse även för jordbrukssektorn där uppfödare av fjäderfän och svin omfattas av direktivet, om uppfödningen är ”intensiv”, dvs. av stor omfattning.77
Implementeringen av industriutsläppsdirektivet i Sverige
Industriutsläppsdirektivet har genomförts i svensk lagstiftning genom en rad författningar. De författningar som genomför IED i Sverige är följande:
76 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar). 77 Direktivets bilaga I.
- Miljöbalken (1998:808)
- Industriutsläppsförordningen (2013:250)
- Miljöprövningsförordningen (2013:251)
- Förordningen (2013:252) om stora förbränningsanläggningar
- Förordningen (2013:253) om förbränning av avfall
- Förordningen (2013:254) om användning av organiska lösningsmedel
- Förordningen (2013:255) om produktion av titandioxid
- Miljötillsynsförordningen (2011:13)
- Förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
- Förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken
- Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2006:9) om miljörapport
- Tryckfrihetsförordning (1949:105)
- Offentlighets- och sekretesslag (2009:400).
6.14.4. Fritidsbåtsdirektivet
Fritidsbåtsdirektivet78 från 2013 uppdaterar lagstiftningen för konstruktion och tillverkning av motor- och segelbåtar. Det syftar till att säkerställa rättvis konkurrens för dessa produkter på EU-marknaden genom att alla ska följa samma standarder.
I direktivet fastställs krav för tillverkare, importörer och distributörer av vattenfarkoster. Det bygger på lagstiftning som antogs 2003, som innehöll gränsvärden för avgasutsläpp från motorer (kolmonoxid, kolväte, kväveoxid och partiklar) och för bullernivåer. På så sätt återspeglas den tekniska utvecklingen som har lett till förbättrad miljöprestanda.
78 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2013/53/EU av den 20 november 2013 om fritidsbåtar och vattenskotrar.
Fritidsbåtsdirektivet anger konstruktionskategorier (A, B, C och D) för båtar. Dessa baseras på lämplighet vid navigeringsförhållanden, som t.ex. intervall för vindstyrka och signifikant våghöjd.
Alla vattenfarkoster, angivna komponenter och framdrivningsmotorer ska CE-märkas. Märkningen visar att en produkt är förenlig med den relevanta EU-lagstiftningen. CE-märkningen måste anbringas på tillverkarskylten, monterad separat från vattenfarkostens identifikationsnummer. På framdrivningsmotorer ska CE-märkningen anbringas på motorn.
Andra grundläggande krav är t.ex. att:
- varje vattenfarkost ska ha ett identifikationsnummer och bära tillverkarskylten,
- vattenfarkosterna ska konstrueras på ett sätt som minimerar risken för att falla överbord och som gör det lätt att ta sig ombord igen,
- föraren ska ha god sikt 360 grader runt om under normala användningsförhållanden,
- en skriftlig användarhandbok ska följa med varje vattenfarkost för att de ska kunna användas säkert,
- vattenfarkosten ska ha tillräcklig struktur, stabilitet och flytkraft i enlighet med dess konstruktionskategori,
- alla utombordsmotorer med rorkult ska vara utrustade med en nödstoppsanordning.
Implementeringen av fritidsbåtsdirektivet i Sverige
Fritidsbåtsdirektivet har implementerats i svensk rätt genom lagen (2016:96) om fritidsbåtar och vattenskotrar. Lagen reglerar krav på fritidsbåtar, vattenskotrar och viss utrustning samt skyldigheter för olika aktörer. I lagen finns också ett antal normgivningsbemyndiganden som gör det möjligt att genomföra de mer detaljerade delarna.
6.15. En europeisk grön giv
Den 11 december 2019 presenterade Europeiska kommissionen meddelandet om den europeiska gröna given.79 Syftet med den gröna given är att ställa om EU:s politik till ett rättvist och välmående samhälle med en modern, resurseffektiv och konkurrenskraftig ekonomi med nettonollutsläpp 2050 och där den ekonomiska tillväxten har frikopplats från resursförbrukningen. Den ska också skydda, bevara och förbättra EU:s naturkapital och skydda allmänhetens hälsa och välbefinnande från miljörelaterade risker och effekter. Meddelandet är en första färdplan för de centrala politiska strategier och åtgärder som krävs för att den europeiska gröna given ska bli verklighet. En rad lagstiftningsförslag och strategier kommer att följa de närmaste åren.
För att genomföra den europeiska gröna given finns det ett behov att ställa om politiken för energi, ekonomi, industri, produktion, konsumtion, storskalig infrastruktur, transporter, livsmedel, jordbruk, byggverksamhet, skatter och socialpolitik. För att nå miljö-, klimat-, och energimålen vill kommissionen sätta högre värde på skydd och återställande av naturliga ekosystem, hållbar resursanvändning och förbättringar av människors hälsa. Den gröna given är en integrerad del av kommissionens strategi för att genomföra Agenda 2030 och FN:s globala mål för hållbar utveckling.80
Meddelande innehåller ett antal övergripande centrala strategier och åtgärder bl.a.:
- Skärpning av EU:s klimatmål för 2030 och 2050.
- Ren, prisvärd och säker energiförsörjning, där EU-kommissionen avser lägga fram en strategi för vindkraft till havs 2020.
- Ren industri och cirkulär ekonomi, där EU-kommissionen tänker även följa upp 2018 års plaststrategi och bl.a. fokusera på åtgärder mot avsiktligt tillsatta mikroplaster och oavsiktliga utsläpp av plast från exempelvis textilier och däckslitage. Kommissionen anser även att EU bör sluta att exportera avfall utanför EU och kommer att se över bestämmelserna om avfallstransporter och olaglig export.
79 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén, Den europeiska gröna given, COM(2019)640 final. 80 Regeringskansliet, Faktapromemoria 2019/20:FPM13, Meddelande om en europeisk grön giv.
- Hållbar och smart mobilitet där kommissionen tänker föreslå att
EU:s handel med utsläppsrätter utvidgas till sjöfarten.
- Ett rättvist, hälsosamt och miljövänligt livsmedelssystem där kommissionen avser lägga fram en strategi – från jord till bord som täcker alla länkar i livsmedelskedjan och ska bana väg för en mer hållbar livsmedelspolitik.
- Bevarande och återställande av ekosystem och biologisk mångfalden där EU-kommissionen bl.a. vill att EU intar en nyckelroll i förhandlingarna om bevarande och återställande av ekosystem och biologisk mångfald. Senast i mars 2020 avser kommissionen lägga fram en strategi för biologisk mångfald, som ska följas upp med särskilda åtgärder under 2021.
- Nollföroreningsvision för en giftfri miljö, där kommissionen avser anta nollföroreningsplaner för luft, vatten och mark under 2021. Inom ramen för strategin från jord till bord är det tänkt att föroreningarna från övergödning ska minska. Kommissionen vill därtill föreslå nya åtgärder för att ta itu med föroreningar i dagvattnet, exempelvis i relation till mikroplaster och kemikalier, inklusive läkemedel.
- Miljöanpassa medlemsstaternas budgetar och rätt prissignaler. kommissionen vill samarbeta med medlemsstaterna för att granska och jämföra metoder för grön budgetering. På nationell nivå vill kommissionen att den gröna given ska skapa förutsättningar för omfattande skattereformer och att subventioner för fossila bränslen tas bort.
7. Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet
7.1. Vikten av internationellt samarbete i havsmiljöarbetet
Principen om det fria havet är grundläggande för den internationella havsrättsliga regleringen som främst ligger inom FN-systemet. Principen innebär att ingen nation har rätt att göra anspråk på suveränitet över det fria havet, utan suveräniteten begränsas till att omfatta en kustremsa, territorialhavet, och fartyg som för landets flagga.
Det var först efter andra världskriget som ett internationellt regelverk utvecklades inom FN som innebar att kuststaterna fick ökat inflytande över hur angränsande hav nyttjas. Territorialgränserna, och därmed den nationella rådigheten, har efter hand flyttats längre ut i havet och möjligheten för länder att inrätta en ekonomisk zon har tillkommit. Utvecklingen av det internationella regelverket har successivt inneburit en ökad rätt att bestämma över nyttjandet och bevarandet av naturresurserna i den ekonomiska zonen.1
De internationella styrmedel som olika internationella aktörer och samfund beslutar är olika i sin karaktär när det gäller hur bindande de kan anses vara för nationalstaterna. Utöver EU finns det inget internationellt organ som Sverige har lämnat beslutandemakt till på motsvarande sätt. Trycket från ett internationellt samfund ska ändå inte underskattas när det kommer till länders benägenhet att efterleva gemensamt upprättade överenskommelser.
När det gäller de havsregionala styrmedlen Helsingforskonventionen för Östersjön, Helcom, och Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten, Ospar, råder inga skarpa gränser mellan dem och EU:s regelverk.
1SOU 2010:91, Planering på djupet, betänkande av Havsplaneringsutredningen.
Sverige är part i alla viktiga regionala och globala konventioner som har betydelse för skyddet av havsområdena i Östersjön och Nordsjön. I det följande redogörs för de konventioner och avtal som är av central betydelse för svenskt havsmiljöarbete.
7.2. FN-systemet
Havsfrågorna är globala till sin natur. FN har därför fått en viktig roll att reglera verksamheter till havs som sjöfart, fiske och mineralutvinning samt att sätta ramarna för skydd och förvaltning av gemensamma marina resurser. I avsnittet redovisas de församlingar, program, samt fackorgan inom FN-systemet som är viktiga för arbetet med havet. Konventioner inom FN-systemet med relevans för havet redovisas under avsnitt 7.3.
7.2.1. FN:s generalförsamling och FN:s generalsekreterare
FN:s havsrättskonvention som reglerar verksamheter till havs och bevarande och förvaltning av marina resurser sorterar direkt under FN:s generalsekreterare som ansvarar för sammankallande av partsmöten.
Generalförsamlingen beslutar varje år om två resolutioner om genomförande av havsrättskonventionen samt stakar ut riktningen för FN:s verksamhet på havsområdet.2 År 1999 beslutade generalförsamlingen att etablera en informell årlig konsultationsprocess kopplad till havsrättskonventionen för att bistå med tematiskt underlag, särskilt vad gäller nya frågor, till de årliga resolutionerna.3 Generalförsamlingen beslutade 2002 om att etablera en s.k. Regular Process4för att regelbundet göra en bedömning av havens miljöstatus inklusive ekonomiska och sociala aspekter och rapportera resultatet till
2 Generalförsamlingen fattar årligen beslut om ”Resolutions on Oceans and the Law of the sea” samt ”Resolution Sustainable Fisheries, Including through the 1995 Agreement for the Implementation of the Provisions of the UNCLOS of 10 December 1982 Relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks, and Related Instruments.” 3 United Nations Open-ended Informal Consultative Process on Oceans and the law of the Sea. 4 Regular Process for Global Reporting and Assessment of the State of the Marine Environment, including Socioeconomic Aspect.
generalförsamlingen.5 Den andra rapporteringen är planerad till sent 2020. Generalförsamlingen beslutade 2017 genom resolutionen för havet att etablera FN:s årtionde för havsforskning 2021–2030 (se vidare nedan).6 FN:s generalsekreterare utsåg även 2017 ett särskilt sändebud för havet med ansvar för att bidra till att nå hållbarhetsmål 14 för havet.
Generalförsamlingen beslutade 2015, genom en särskild resolution, att ett implementeringsavtal om bevarande och hållbar användning av marin biologisk mångfald i områden utanför nationell jurisdiktion (BBNJ-processen) ska förhandlas fram inom havsrättskonventionen.7Under 2017 tog församlingen ytterligare ett steg på vägen och beslutade att en mellanstatlig konferens skulle hållas för att behandla ett förslag om ett rättsligt bindande instrument att lägga fram till generalförsamlingen hösten 2020, men arbetet är försenat.8 Instrumentet ska bl.a. omfatta fördelning av nytta av marina genetiska resurser, områdesbaserade förvaltningsåtgärder, bl.a. marina skyddsområden, miljökonsekvensbeskrivningar samt kapacitetsuppbyggnad och överföring av marin teknik.9
Sveriges arbete i FN
Sverige har, särskilt genom värdskapet för FN:s havskonferens tillsammans med Fiji 2017, tagit en aktiv roll i FN:s generalförsamling i havsfrågor. Regeringen har gett särskilt finansiellt stöd för att FN:s sändebud för haven ska kunna bistå genomförande av de frivilliga åtaganden som länder, organisationer och näringslivet rapporterade vid havskonferensen. Sverige (genom miljö- och klimatministern) är tillsammans med FN:s sändebud för haven, co-chairs för Friends of
Ocean Actions som har till syfte att stärka det globala åtgärdsarbetet.10
Regeringen deltar aktivt i förhandlingarna om ett nytt tillämpningsavtal om biologisk mångfald till havsrättskonventionen. Här bedrivs dock förhandlingarna genom EU-koordinering. Generalför-
5 www.un.org/depts/los/global_reporting/Background_to_the_Regular_Process.pdf, 2020-11-20. 6 UNGA Resolution 72/73 paragraf 292–295. 7 UNGA Resolution 69/292. 8 UNGA Resolution 72/249. 9 Regeringen 2017, Fakta-PM om EU-förslag 2017/18:FPM50 KOM (2017) 812, Förhandlingsmandat för avtal om skydd av marin biologisk mångfald (BBNJ). 10 www.weforum.org/friends-of-ocean-action/who-we-are, 2020-11-20.
samlingens förhandlingar om de två årliga resolutionerna om havet genomförs också via EU:s koordinering.
Sverige har genom Havs- och vattenmyndigheten deltagit aktivt vid den informella konsultationsprocessen sedan 2015.
Ekonomiska och sociala rådet (ECOSOC)
Det ekonomiska och sociala rådet, som är ett av FN:s sex huvudorgan, har fått ett särskilt ansvar för att följa upp och genomföra Agenda 2030. Rådet ansvarar och står värd för det årliga högnivåmötet som följer upp och diskuterar vidare åtgärder och insatser för att genomföra hållbarhetsagendan.
7.2.2. FN:s miljöprogram och FN:s miljöförsamling
FN:s miljöprogram (Unep) etablerades 1972. I samband med FN:s konferens om hållbar utveckling i Brasilien 2012 (Rio + 20) instiftades FN:s miljöförsamling Unea (United Nations Environment Assembly), som är Uneps högsta beslutande organ och sammankallas vartannat år. Vid Rio + 20 infördes även universellt medlemskap i Unep. Unea fattar beslut i form av ministerdeklarationer,
resolutioner och bindande beslut. Besluten rör främst Uneps budget
och hantering av fonder. Resolutionerna är rekommendationer inom miljöområdet som ska bidra till att nå de globala hållbarhetsmålen. Unea har beslutat om flera resolutioner som direkt eller indirekt berör havsområdet som t.ex. marint skräp, landbaserade föroreningar, korallrev, mangroveskogar, farliga ämnen och avfall.11
Sveriges arbete
Sverige är en av de största bidragsgivarna till Unep och även till FN:s miljöfond. Regeringen antog en ny Unep-strategi 2019 där bl.a. hav, kust och vatten, pekas ut som ett av fyra prioriterade områden. Även de tre andra av regeringen prioriterade områdena; biologisk mång-
11 http://web.unep.org/environmentassembly/un-environment-assembly-and-governingcouncil, 2020-11-20.
fald, klimat och luft samt avfall och kemikalier, är av betydelse för havsmiljön.12 Sverige har deltagit i expertgruppen för marint skräp och mikroplast för att skapa ett globalt och enhetligt ramverk för arbetet med marint skräp.13
7.2.3. Internationella sjöfartsorganisationen (IMO)
Internationella sjöfartsorganisationen eller International Maritime Organisation (IMO), är FN:s organisation för sjöfart. IMO grundades 1958 och Sverige anslöt 1959. Det övergripande målet för IMO är att arbeta för säkra och effektiva transporter på rena hav.
IMO består av en församling, ett råd och fem kommittéer. Den ursprungliga kommitteen är The Maritime Safety Committee, men merparten av miljöfrågorna hanteras i Marine Environment Protection Committee (MEPC) som etablerades 1973. MEPC möts en gång per år.
Inom IMO har flera konventioner beslutats för sjöfartens säkerhet och miljö (se nedan). Närmare hälften av styrmedlen i dessa konventioner har någon form av miljöanknytning.14
Det enda FN-organ som ligger i Sverige är World Maritime University som etablerades av IMO i Malmö 1983. Universitetet ska stärka forskning och utbildning inom sjöfartsområdet bland utvecklingsländer.
Sveriges arbete
Sverige är en aktiv part i IMO och i MEPC. Transportstyrelsen är ansvarig myndighet. (För närmare information om Sveriges arbete inom IMO:s konventioner se nedan.)
12 Regeringskansliet 2019-12-15, Strategi för Sveriges samarbete med FN:s miljöprogram (Unep), perioden 2020–2023. 13 Progress in the Work of the Ad Hoc Open-Ended Expert Group on Marine Litter and Microplastics Established by Resolution 3/7. UNEP/EA.4/12. 14 IMO and the environment. Leaflet, s. 2.
7.2.4. FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO)
FAO är FN:s fackorgan för livsmedelssäkerhet, jordbruk, landsbygdsutveckling, fiske och skogsbruk. FAO:s övergripande mål är att arbeta för att minska svält och fattigdom i världen. FAO har en viktig roll i den globala fiskepolitiken. Av FAO:s 194 medlemsländer har 170 antagit en uppförandekod för ansvarsfullt fiske.15 Koden är en global överenskommelse i flera övergripande frågor som rör fiske- och vattenbruksindustrin och bidrar till genomförande av det särskilda genomförandeavtalet för fiske under FN:s havsrättskonvention.
Sveriges arbete
Sverige är en aktiv part i FAO. Både Jordbruksverket och Havs- och vattenmyndigheten deltar aktivt.
7.2.5. Unesco
Unesco (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization) är FN:s fackorgan för utbildning, vetenskap och kultur. Unesco har antagit flera konventioner, främst inom kulturområdet, men där några även är av betydelse för havsmiljön som t.ex. världs-
arvskonventionen.
Unescos biosfärprogram Man and the Biosphere (MAB) är ett mellanstatligt program för att på vetenskaplig grund förbättra relationen mellan människan och hennes livsmiljö i ett globalt perspektiv. Programmet startade 1971 och är ett tvärvetenskapligt forskningsprogram där naturvetenskap och samhällsvetenskap förenas.
Inom Unesco finns även den mellanstatliga oceanografiska kom-
missionen (Intergovernmental Oceanographic Commission, IOC)
som etablerades 1960. IOC är det enda kompetenta organet för marin forskning inom FN-systemet. IOC inrymmer Global Ocean
Observation System (GOOS) som är ett nätverk av observations-
stationer för insamling av data. Data som samlas in utgör bl.a. underlag för att främja havsforskning internationellt och därmed för att öka kunskaperna om världshavens roll för jordens klimat, havens
15 FAO 1995, Code of Conduct for Responsible Fisheries.
resurser och kusternas problem, samt för att göra förutsägelser för hållbar utveckling.
IOC har även fått ansvaret att samordna FN:s årtionde för havs-
forskning 2021–2030.16 Syftet med programmet är att utveckla ett
ramverk för kunskap om havet och havsforskning för att stödja ländernas arbete med att nå hållbarhetsmålen i Agenda 2030.
IOC-Unesco har sedan mitten på 2000-talet även haft ett särskilt program för att stödja havsplanering och arbetat fram vägledningar och kapacitetsstöd, särskilt till utvecklingsländer.17 Slutligen har IOC arbetat aktivt med att utveckla kunskap och undervisningsmaterial för marin pedagogik (Ocean Literacy).18
Sveriges arbete
Svenska Unescorådet är Sveriges nationalkommission för Unesco
och ger råd till regeringen om Unescos verksamhet och informerar om Unesco i Sverige. Sverige är invald i styrelsen för biosfärsprogrammet mellan 2017–2020. I Sverige finns det sju biosfärområden, däribland Blekinge Arkipelag som till stor del är ett marint biosfärsområde. Det pågår även ett projekt i Östersjöregionen ”Biosphere for the Baltic” för att främja Östersjöns miljö och kultur, samt att visa på vilket sätt biosfärsområden bidrar till Agenda 2030.19
I samband med FN:s havskonferens 2017 har Sverige fått ett större engagemang i IOC-Unesco:s olika program. Regeringen har bidragit ekonomiskt till IOC:s arbete med havsplanering och marin pedagogik. Havs- och vattenmyndigheten har även bidragit med havsplaneringskompetens vid olika internationella konferenser. Sverige har även en plats i styrelsen för planeringen av FN:s årtionde för havsforskning. SMHI är ansvarig nationell myndighet för IOC.
16 UNGA Resolution 72/73 paragraf 292–295. 17 http://msp.ioc-unesco.org/about/msp-at-unesco/, 2020-11-20. 18 https://oceanliteracy.unesco.org/, 2020-11-20. 19 www.unesco.se/biosphere-for-baltic-handlar-om-att-visa-pa-vilket-satt-biosfaromradena-bidrar-till-agenda-2030-anna-sarnblad-biosphere-for-baltic/, 2020-11-20.
7.2.6. Agenda 2030
Agenda 2030 för hållbar utveckling och dess 17 globala mål för hållbar utveckling antogs vid FN:s toppmöte den 25 september 2015. Agendan och de globala målen syftar till att utrota fattigdom och hunger, förverkliga de mänskliga rättigheterna för alla, uppnå jämställdhet och egenmakt för alla kvinnor och flickor samt säkerställa ett varaktigt skydd för planeten och dess naturresurser. De globala målen balanserar de tre dimensionerna av hållbar utveckling: den ekonomiska, den sociala och den miljömässiga.20 Agenda 2030 beskrivs ingående i kapitlet om Agenda 2030 och mål 14.
7.3. FN konventioner – ett urval
Det finns en rad internationella konventioner som i olika stor utsträckning påverkar Sveriges nationella rådighet i havsmiljöarbetet och havspolitiken. Vissa konventioner är generella och omfattar stora delar på en övergripande nivå medan andra är smala och specialiserade.
Det finns en uppsjö av varianter för hur man tar konventioner vidare nationellt. Det finns därtill lika många analyser om vilka sätt som är mest effektiva. För att få ut mesta möjliga av en internationell konvention kan regelverket behöva situationsanpassas. Samtidigt bidrar floran av olika sätt att inkorporera konventioner i den svenska rätten till ett oöverskådligt nät av styrmedel och effekter.
Nedan följer en beskrivning av några internationella konventioner som i olika stor utsträckning fungerar som styrmedel för svenska aktörer.
7.3.1. FN:s havsrättskonvention
I havsrättskonventionen, eller Förenta Nationernas havsrättskonvention, Unclos,21 finns havsrättsfrågorna samlade i ett politiskt avtal. Konventionen började förhandlas 1956 men undertecknades först 1982 och trädde i kraft 1994.
20 Svensk översättning av FN:s Transforming our world: The 2030 agenda for sustainable development, Medel för genomförande, p. 47. 21 United Nations Convention of the Law of the Seas.
I väsentliga delar fastställdes genom konventionen de regler som sedan tidigare var internationell sedvanerätt som t.ex. The freedom of
the seas från 1700-talet. Det innebär att många av de regler som finns
i konventionen också omfattar och i praktiken följs av stater som inte har ratificerat den.22
Havsrättskonventionen reglerar hur världens länder ska dela upp världshavet och dess resurser. Det innebär vattenpelaren, kontinentalsockeln och havsbottnen in till baslinjen, med alla aspekter på ländernas juridiska och ekonomiska rättigheter samt nyttjande och skydd. Besluten tas på ett årligt återkommande partsmöte under ledning av FN:s generalsekreterare.
Konventionen togs fram för att FN:s medlemsstater såg ett behov av att inom ramen för en gemensam konvention reglera marina resurser och användningen av haven, och därmed etablera ett stabilt och förutsägbart regelverk. Konventionen är ett juridiskt ramverk för flera andra konventioner och avtal samt ger stöd till det havsregionala samarbetet.
Enligt konventionen omfattar en kuststats suveränitet utöver dess landterritorium också inre vatten och när det är fråga om en arkipelagstat, även dess arkipelagvatten och ett angränsande havsområde som benämns territorialhavet.23
Alla staters fartyg, vare sig staterna är kuststater eller inte, ska enligt konventionen ha rätt till s.k. oskadlig genomfart av annan stats territorialhav.24
Utanför territorialhavet finns den s.k. ekonomiska zonen. I den ekonomiska zonen gäller särskilda rättigheter och skyldigheter för kuststaten.
Det fria havet är vattenområden som inte hör till den ekonomiska zonen, territorialhavet eller inre vatten. Det fria havet är öppet för alla stater, vare sig de är kuststater eller stater utan kust. Det fria havets frihet omfattar bl.a. frihet till sjöfart, frihet till överflygning, frihet till fiske och frihet till vetenskaplig forskning. Det fria havet ska vara förbehållet för fredliga ändamål. Ingen stat kan göra giltiga anspråk på suveränitet över någon del av det fria havet. Varje stat har rätt att låta fartyg, som för dess flagg, segla på det fria havet.25
22 www.havochvatten.se, 2019-12-02. 23 Artikel 2 Havsrättskonventionen. 24 Artikel 17 Havsrättskonventionen. 25 Artikel 87 Havsrättskonventionen.
Med territoriell jurisdiktion menas att staten har jurisdiktion över det egna territoriet. Flaggstatsjurisdiktion innebär att en stat har jurisdiktion över fartyg eller luftfartyg som är registrerade i den staten.26
Havsrättskonventionen har kompletterats med två genomförandeavtal. Det första avtalet reglerar vissa frågor om djuphavsgruvdrift, och trädde i kraft 1996.27 För tillståndsgivning till djuphavsgruvdrift ansvarar det mellanstatliga organet International Seabed Authority (ISA). Det andra avtalet reglerar skydd av långvandrande fiskbestånd (Fish stock agreement) och trädde i kraft 2001.28 Avtalet är grunden för reglering av vissa fiskbestånd i de regionala fiskeförvaltningsorganisationerna (Regional Fisheries Management Organisations, RFMO:s).
Konventionen innebar dessutom att en för medlemsstaterna bindande havsrättslig tvistlösningsmekanism upprättades genom havsrättstribunalen. Havsrättstribunalen bidrar till fredliga lösningar av konflikter och utvecklar havsrätten genom rättspraxis.
Även FN:s kommission om avgränsningen av kontinentalsockeln har inrättats inom ramen för Unclos. Kommissionen fattar beslut om staters ansökan om avgränsning av den utökade kontinentalsockeln.
Utöver detta pågår förhandlingar om ett implementeringsavtal om bevarande och hållbar användning av biologisk mångfald i områden utanför nationell jurisdiktion (BBNJ-processen) (se ovan).
Staternas skyldighet att skydda och bevara den marina miljön
Staterna är enligt havsrättskonventionen skyldiga att skydda och bevara den marina miljön och ska vidta de åtgärder som krävs och som är förenliga med konventionen för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar av den marina miljön från alla slags källor. Staterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att verksamheter under deras jurisdiktion eller kontroll bedrivs på ett sådant sätt att de inte genom föroreningar förorsakar skada för andra stater och deras miljö, och att föroreningar till följd av olyckor eller
26 Utförligare redogörelse finns i prop. 2005/06:209. 27 Agreement relating to the implementation of Part XI of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982. 28 The United Nations Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks (in force as from 11 December 2001).
verksamheter under deras jurisdiktion eller kontroll inte sprids bortom de områden över vilka de utövar suveräna rättigheter.
Staterna har skyldighet att lagstifta för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar av den marina miljön. En särskild ordning gäller beträffande förorening från fartyg. Staterna ska därvid, genom IMO eller vid en allmän diplomatkonferens, fastställa internationella regler om förorening.
Sveriges implementering
Sverige undertecknade havsrättskonventionen 1982 och ratificerade den 1996.29 Konventionen har införlivats i svensk rätt genom lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon samt genom ändringar i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg och i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln.
7.3.2. Konventionen om biologisk mångfald
Konventionen om biologisk mångfald (CBD) undertecknades vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio 1992, och trädde i kraft 1993 då även Sverige undertecknade den.30 Beslut fattas vid konventionens partsmöten vartannat år.
Målet för arbetet inom konventionen är bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald samt att nyttan som uppstår vid användandet av genetiska resurser ska fördelas rättvist.
År 2010 antog världens länder en strategisk plan för biologisk mångfald för perioden 2011–2020. Den strategiska planens övergripande mål är att stoppa förlusten av biologisk mångfald samt att säkra resilienta ekosystem och ekosystemtjänster. Planen innehåller 20 delmål som kallas Aichimålen.31 Målen handlar om att minska den direkta påverkan och förbättra situationen för biologisk mångfald och att öka nyttan av ekosystemtjänster för alla. Beslutet uppmanar samtliga parter i CBD att genomföra den strategiska planen bl.a. genom att uppdatera regionala och nationella strategier och mål i linje med planens övergripande målsättningar och Aichimålen. Alla parter ska
29 SÖ 2000:1 Förenta nationernas havsrättskonvention Montego Bay den 10 december 1982 och avtalet om genomförande av Del XI i denna konvention New York den 28 juli 1994. 30 www.naturvardsverket.se/cbd, 2020-11-20. 31 CBD COP 10 Decision X/2. Strategic Plan for Biodiversity 2011–2020.
även rapportera underlag till CBD till en global utvärdering av arbetet med biologisk mångfald inom konventionen (Global Biodiversity Outlook).
FN:s forskarpanel för biologisk mångfald, IPBES, kom med sin första rapport 2019.32 Rapporten visar att bara tre av de tjugo Aichimålen sannolikt nås till 2020. Det pågår ett arbete inom CBD med att ta fram ett nytt ramverk med nya mål, som planeras att antas vid partsmötet 2021.
CBD har ett arbetsprogram för kustnära- och marin biodiversitet. Programmet innehåller särskilda rekommendationer för parternas och andra regionala och internationella organisationers arbete för marint skräp, undervattensljud, skydd av sårbara arter i kallvatten och havsplanering. Den mest omfattande delen av det marina programmet är identifiering av ekologiskt och biologiskt signifikanta områden, s.k. EBSA-områden. EBSA-områden pekas som regel ut genom havsregionala workshops och rapporteras till CBD för havsområden både inom och bortom nationell jurisdiktion.
Sveriges arbete med konventionen
I Sverige införlivade regeringen CBD:s strategiska plan och Aichimålen 2014 i arbetet med miljömålen genom En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.33 Där finns bl.a. flera etappmål som bidrar till att nå Aicihimålen. Bl.a. beslutade regeringen om ett etappmål om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden som direkt avser att genomföra Aichimål 11 om skydd av områden. Sverige rapporterade underlag till CBD:s fjärde utvärdering 201434 och 2019 till den femteutvärderingen som publicerades 2020.35
Helcom anordnade en EBSA-workshop 2017 där Sverige genom Havs- och vattenmyndigheten var med och identifierade EBSAområden i Östersjön. Helcom rapporterade dessa till CBD 2018 och CBD:s partsmöte 2019 beslutade att inkludera EBSA-områdena i
32 IPBES 2019, Summary for policymakers of the global assessment report on biodiversity and ecosystem services of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services. 33Prop. 2013/14:141, En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, bet. 2013/14:MJU27. 34 Sveriges femte nationalrapport till CBD. 35 Sveriges sjätte nationalrapport till CBD.
EBSA-databasen. Arbetet med att identifiera EBSA-områden pågår inom Ospar och Sverige var värd för en Ospar EBSA-workshop 2019.
Det vetenskapliga rådet för biologisk mångfald och ekosystemtjänster är ett rådgivande organ på Naturvårdsverket som ska bidra med kunskap i det internationella arbetet inom ramen för den mellanstatliga plattformen för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, och vara rådgivande till berörda myndigheter, som t.ex. Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, Sida och Skogsstyrelsen i deras arbete med anledning av CBD.36 Naturvårdsverket har även ansvar för att sammanställa underlag till de nationella rapporteringarna, men med stöd av Havs- och vattenmyndigheten vad gäller frågor om havsmiljö.
Sverige är ordförande för CBD:s implementeringskommitté372018–2020.
7.3.3. Klimatkonventionen
Klimatkonventionen undertecknades vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992 och trädde i kraft 1994. Beslut fattas på årliga partsmöten. Klimatkonventionen är en global konvention med åtgärder för att förhindra klimatförändringar.
Till konventionen hör Parisavtalet, som beslutades i december 2015 och som trädde i kraft i november 2016. I princip har världens samtliga länder skrivit under Parisavtalet som förtydligar och konkretiserar klimatkonventionen.
Det viktigaste målet i Parisavtalet är att länderna ska hålla den globala uppvärmningen under två grader, men helst under 1,5 grader. Dessutom har länderna lovat att efter hand öka sina ambitioner. Vart femte år genomförs en avstämning för att se om ländernas gemensamma ambition är tillräcklig för att nå Parisavtalets mål.
Klimatkonventionen inkluderar en artikel som berör havet. Artikel 4.1 d):
36 Förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket. 37 Subsidiary Body on Implementation.
Promote sustainable management, and promote and cooperate in the conservation and enhancement, as appropriate, of sinks and reservoirs of all greenhouse gases not controlled by the Montreal Protocol, including biomass, forests and oceans as well as other terrestrial, coastal and marine ecosystems.
Arbetet inom ramen för konventionen har tidigare inte haft särskilt fokus på havets betydelse. Detta håller dock på att ändras genom flera globala initiativ som syftar till att stärka fokus på havet i klimatförhandlingarna. Läs mer i kapitlet Havsmiljön är viktigt för att hejda klimatförändringarna.
7.3.4. Konventioner under Internationella sjöfartsorganisationen
Konventionen för förhindrande av förorening från fartyg (MARPOL)
På miljöområdet är IMO:s internationella konvention om förhindrande av havsföroreningar från fartyg, MARPOL, central. Konventionen undertecknades 1973, men trädde i kraft 1983.38 Konventionen innehåller grundläggande principer och allmänna skyldigheter, men även mer detaljerade regler i konventionens sex bilagor som bl.a. hanterar oljespill, utsläpp av kemikalier, toalettavfall och sopor liksom utsläpp till luft.
MARPOL:s bilaga I ger stöd för IMO att besluta om s.k. PSSAområden (Particular Sensitive Sea Areas). Inom ett PSSA-område kan specifika regler införas, antingen för att området är svårnavigerat eller för att det är särskilt ekologiskt känsligt. Andra åtgärder kan vara striktare tillämpning av krav på utsläpp och krav på utrustning eller införande av trafikövervakning. Totalt finns 14 PSSA-områden varav Östersjön är ett.39
MARPOL:s bilaga VI reglerar utsläpp till luft och inkluderar möjligheten att utse särskilda utsläppskontrollområden bl.a. för svavel och kväve. Det är med stöd av denna bilaga som svavelkontrollområden och kvävekontrollområden, s.k. SECA- respektive NECA-områden, har etablerats regionalt i Östersjön och Nordsjön. Regleringar
38 SÖ 1980:7, 1978 års protokoll till 1973 års internationella konvention till förhindrande av förorening från fartyg, MARPOL-protokollet, London den 17 februari 1978. 39 www.transportstyrelsen.se/sv/sjofart/Miljo-och-halsa/Sarskilt-kansliga-havsomraden/, 2020-11-20.
i MARPOL som berör sjöfarten beskrivs mer ingående i kapitlet om Sjöfarten och havet.
Sverige ratificerade konventionen 1980 och har implementerat samtliga sex bilagor, bl.a. genom lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg och förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg. Transportstyrelsen är ansvarig myndighet med föreskriftsrätt.
SOLAS-konventionen
Den internationella konventionen om säkerhet för människoliv till sjöss SOLAS (Safety of Life at Sea) antogs 1974. Sverige har ratificerat konventionen. SOLAS innehåller bestämmelser om hur fartyg ska vara konstruerade för att vara så säkra som möjligt och omfattar allt från brandskydd till stabilitet.40
Barlastvattenkonventionen
Den internationella konventionen om kontroll och hantering av fartygs barlastvatten och sediment (Barlastkonventionen) antogs 2004 vid ett partsmöte inom IMO och trädde i kraft 2017.41 Barlastvattenkonventionen syftar till att förhindra spridning av främmande arter. Konventionen ställer krav på att barlastvattnet ska behandlas och gränsvärden för hur mycket levande organismer som får släppas ut kommer att införas successivt. Enligt konventionen måste fartygen ha ett barlastvattencertifikat, en barlastvattenhanteringsplan och en barlastvattendagbok. Konventionen ställer även upp regler för inom vilka havsområden barlastvatten kan skiftas.
Sverige anslöt sig till Barlastvattenkonventionen 2009. Konventionen har införts i svensk lagstiftning genom barlastvattenlagen (2009:1165) och barlastvattenförordningen (SFS 2017:74). Transportstyrelsen är ansvarig myndighet.
40SOU 2010:91, Planering på djupet, betänkande av Havsplaneringsutredningen. 41 SÖ 2009:34, Internationell konvention om kontroll och hantering av fartygs barlastvatten och sediment 2004.
Hong Kong-konventionen om säker och miljöriktig fartygsåtervinning
Den internationella konventionen om säker och miljöriktig fartygsåtervinning, Hong Kong-konventionen, antogs av IMO 2009. Konventionen reglerar återvinning av fartyg och ska bidra till att städa upp verksamheten och införa minimiregler för hanteringen, bl.a. genom krav på skeppsägarna och återvinningsanläggningarna. De länder som ratificerar konventionen förbinder sig att enbart skicka större fartyg för skrotning till andra länder, dvs. länder som också har ratificerat konventionen.
Sverige har undertecknat men inte ratificerat konventionen. EU antog 2013 en förordning (1257/2013) om återvinning av fartyg som är i linje med konventionen. Denna förordning trädde i kraft 2018 och är direkt bindande för Sverige.
7.3.5. Londonkonventionen
Konventionen om förhindrande av havsföroreningar till följd av dumpning av avfall och annat material (Londonkonventionen) undertecknades 1972. Konventionen förbjuder eller i vissa fall reglerar dumpning från fartyg, flygplan och plattformar.42 Londonkonventionen administreras av IMO. Beslut fattas vid årliga partsmöten.
Vid partsmötet 1996 antogs ett protokoll till Londonkonventionen som på sikt ska ersätta konventionen. Utgångspunkten för protokollet är att all dumpning av varje form av avfall eller ämne, inklusive radioaktivt material, på internationellt vatten och i parternas territorialhav är förbjuden (bortsett från nödsituationer till havs eller i luften). Protokollet förbjuder även all förbränning av avfall och andra ämnen på internationellt vatten och i parternas territorialhav.
År 2006 gjordes ett tillägg till protokollet som tillåter lagring av koldioxid under havsbotten. År 2013 beslutades ytterligare ett tillägg som förbjuder havsgödning med vissa begränsade möjligheter till dispens. Dessutom lades grunden för reglering av s.k. geoengineering-aktiviteter.43
42 Dumpning i juridisk mening, avser att göra sig av med något genom att dumpa det i havet eller på havsbotten. Man dumpar från båtar, flygplan eller plattformar. 43 Begreppet ”geoengineering” avser en storskalig och avsiktlig manipulering av havsmiljön som t.ex. storskalig gödning av havet.
Sverige ratificerade konventionen 1974.44 Sverige ratificerade protokollet 2000, men inte de två tilläggen till protokollet från 2006 och 2013.45 Klimathandlingsplanen anger att dessa två tillägg nu ska ratificeras.46 Till skillnad från miljöbalken har konventionen, liksom havsrättskonventionen, en definition av dumpning.47 Miljödepartementet ansvarar för konventionen och Havs- och vattenmyndigheten är ansvarig myndighet och deltar vid partsmöten.
7.3.6. Bonn-konventionen om skydd för flyttande djur
Konventionen om skydd av flyttande vilda djur, Bonnkonventionen, undertecknades 1979 och trädde i kraft 1983. Konventionen går ofta under betäckningen CMS.
Konventionen ska främja gränsöverskridande samarbete för att skydda långväga flyttande arter. Under konventionen finns 26 avtal för särskilda arter eller grupper av arter.
Två av avtalen rör särskilt marina artgrupper. Det första är avtalet till skydd för småvalar i Nordsjön och Östersjön, ASCOBANS. Avtalet trädde i kraft 1994 och har i dag undertecknats av tio länder runt Östersjön och Nordsjön. Avtalet syftar till att förhindra bifångst av småvalar, försämring av deras livsmiljö samt ökad kunskap.
Det andra avtalet är ett frivilligt globalt avtal (Memorandum of Understanding) som 2019 hade signerats av 48 stater. Syftet med avtalet är att skydda flyttande hajar.48
Sverige ratificerade konventionen 1983.49 Sverige har även undertecknat fem av avtalen varav tre är bindande. När det gäller avtalet om skydd för småvalar, är det i Sverige särskilt tumlaren som omfattas. Sverige har även undertecknat avtalet om hajar. Naturvårdsverket är ansvarig myndighet för konventionen, men Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för de två avtalen som omfattar marina arter.
44 SÖ 1974:8 om förhindrandet av havsföroreningar till följd av dumpning av avfall och annat material. 45 SÖ 2000:48, 1996 års protokoll till 1972 års konvention (SÖ 1974:8) om förhindrandet av havsföroreningar till följd av dumpning av avfall och annat material. 46Prop. 2019/20:65, En samlad politik för klimatet – Klimatpolitisk handlingsplan. 47SOU 2010:91, Planering på djupet, betänkande av Havsplaneringsutredningen. 48 www.havochvatten.se/hav/samordning--fakta/internationellt-arbete/konventioner/ bonnkonventionen---skydd-for-flyttande-djur.html, 2020-11-20. 49 SÖ 1983:37. Konvention om skydd av flyttande vilda djur.
7.3.7. Världsarvskonventionen
Konventionen om skydd för världens kultur- och naturarv, Världsarvskonventionen, antogs av Unesco 1972. Konventionen instiftade begreppet världsarv och syftar till att få de undertecknande länderna att säkra skyddet för sina natur- och kulturarv.
Sverige ratificerade konventionen 1985. Svenska Unesco-rådet har det övergripande ansvaret för konventionen, men Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket arbetar med nomineringar och rapportering. En nationell strategi togs fram av Riksantikvarieämbetet 2019.50 Sverige har 15 världsarv, varav det som främst nämns i marina sammanhang är Höga kusten.
7.3.8. Baselkonventionen om gränsöverskridande transporter av avfall
Konvention om gränsöverskridande transporter av avfall, Baselkonventionen, är en global konvention om kontrollen av transporter över nationsgränser och hantering av avfall. Konventionen trädde i kraft 1992.
År 1995 undertecknades en ändring av konventionen som innebär att export av farligt avfall från OECD-länder och EU-länder till länder som inte är medlemmar av OECD eller EU är förbjudet. Ändringen har ännu inte trätt i kraft, men Sverige har implementerat bestämmelsen i miljöbalken.51
År 1996 undertecknades ansvarsprotokollet som reglerar ekonomiskt ansvar vid skada till följd av gränsöverskridande transport och omhändertagande av farligt avfall, inklusive illegala transporter.
Sverige ratificerade konventionen 1991.52 Sverige har inte ratificerat ansvarsprotokollet som heller inte har trätt i kraft. Baselkonventionen har lyfts fram som ett möjligt verktyg för att minska tillförseln av skräp från land till havet.
50 Riksantikvarieämbetet 2019, Nationell strategi för världsarvsarbetet. 5129 kap, 4 a §miljöbalken. 52 SÖ 1991:22, Baselkonventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av farligt avfall.
7.3.9. Stockholmskonventionen om långlivade organiska föreningar
Stockholmskonventionen om långlivade organiska föreningar (POP:s) antogs 2001 och trädde i kraft 2004.
Konventionen innehåller bestämmelser om långlivade organiska föroreningar med allvarliga hälsofarliga och miljöfarliga egenskaper, POP:s (Persistent Organic Pollutants). Konventionen syftar till att skydda miljön och människors hälsa och omfattar i dag 30 ämnen. Flera av de ämnen som regleras i konventionen finns i havsmiljön. Sverige ratificerade konventionen 2002.53
7.3.10. Luftvårdskonventionen
FN:s luftvårdskonvention undertecknades 1979 och trädde i kraft 1983. Konventionen är en regional konvention för Europa, USA, Kanada samt länderna i Kaukasus och Centralasien som samarbetar för att minska utsläppen av långväga transporterade luftföroreningar. Även EU som organisation har anslutit sig till konventionen.
I åtta olika protokoll har flera berörda länder åtagit sig att begränsa utsläppen av bl.a. svavel, kväveoxider, tungmetaller och flyktiga organiska föreningar.54 Det mest omfattande protokollet är protokollet om försurning, övergödning och marknära ozon, det s.k. Göteborgsprotokollet, som sätter nationella utsläppstak, bl.a. för kväveoxider.
Sverige har ratificerat konventionen och samtliga protokoll.55
7.3.11. ESBO-konventionen och SEA-protokollet
Konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (Esbo-konventionen) är en regional miljöskyddskonvention som gäller för Europa, Kanada och USA. Konventionen undertecknades 1991 och trädde i kraft 1997. Samtliga Östersjöns kuststater med undantag för Ryssland är parter till konventionen. Även EU och Norge är parter. Ryssland har undertecknat men ännu inte ratificerat konventionen.
53 SÖ 2002:48, Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar. 54 naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/EU-och-internationellt/Internationelltmiljoarbete/miljokonventioner/Luftvard/, 2020-11-20. 55 SÖ 1981:1, Konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar.
Konventionen innebär att parterna åtar sig att genomföra miljökonsekvensbedömningar för vissa typer av föreslagna verksamheter inom sin jurisdiktion som kan antas förorsaka en betydande skadlig gränsöverskridande påverkan. Till konventionen finns ett protokoll om strategiska miljöbedömningar, SEA-protokollet, som trädde i kraft 2010. SEA-protokollet ställer krav på att parterna genomför så kallad strategisk miljöbedömning av vissa typer av planer och program som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Protokollet ställer även krav på gränsöverskridande samråd innan beslut fattas. Av de stater som gränsar till Östersjön eller Västerhavet är Finland, Estland, Norge, Sverige och Tyskland för närvarande parter till SEA-protokollet. Protokollet är tillämpligt i den ekonomiska zonen.56
7.3.12. Århuskonventionen
Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och rättslig prövning i miljöfrågor, som gäller för Europa samt USA och Kanada, reglerar förhållandet mellan myndigheter och medborgare i fråga om miljöinformation och inflytande på miljöbeslut. Sverige och EU har ratificerat konventionen (se även direktiv 2003/4/EG om allmänhetens miljöinformation och direktiv 2003/35/EG om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön).
Århuskonventionen skiljer sig från andra internationella konventioner eftersom den inte är bindande endast för parterna, dvs. stater, utan att den även påför parterna skyldigheter gentemot allmänheten.57
7.4. Andra internationella konventioner och organisationer – ett urval
7.4.1. Våtmarkskonventionen
Våtmarkskonventionen, ofta kallad Ramsar-konventionen, undertecknades 1971 och trädde i kraft 1975. Konventionen är fristående och ligger inte inom FN-systemet. Totalt är 170 länder anslutna. Kon-
56SOU 2010:91, Planering på djupet, betänkande av Havsplaneringsutredningen. 57Ds 2004:29, Århuskonventionen, s. 21.
ventionen syftar till att skydda, bevara och hållbart förvalta våtmarker och vattenmiljöer. Konventionens definition av våtmarker rymmer många olika miljöer, även vattendrag, sjöar och grunda marina områden ner till sex meter.
De undertecknande staterna åtar sig att utse och bevara områden av internationell betydelse, s.k. Ramsarområden. Ramsarområden kan vara värdefulla som rast- eller häckningsområde för flyttande fåglar, som uppväxtområde för fisk eller som en viktig resurs för vattenförsörjning.58
Sverige ratificerade konventionen 1975.59 Sverige har rapporterat 68 Ramsarområden, varav flera finns i kustmiljö.60
7.4.2. Internationella naturvårdsunionen
Internationella naturvårdsunionen (IUCN) grundades 1948 och består i dag av över 1 300 medlemmar. Dessutom deltar ungefär 10 000 experter i organisationens arbete med att samla, analysera och tillgängliggöra värdefull kunskap.
IUCN ansvarar för den globala listningen av utrotningshotade och rödlistade arter och har tagit initiativ till internationella konventioner och överenskommelser för biologisk mångfald.
IUCN har ett program för havs- och polarområden som särskilt fokuserar på klimatförändringar och havsförsurning, marina skyddade områden och hotade arter, korallrev och hållbar resursförvaltning i kustområden.
Sveriges arbete inom IUCN leds av nationalkommittén där Miljödepartementet är ordförande och flera organisationer är medlemmar. Regeringen inledde ett utökat samarbete med IUCN i samband med FN:s havskonferens och har bidragit med ekonomiskt stöd till IUCN:s havsmiljöarbete, särskilt med fokus på klimatförändringarnas effekter på havet. Sverige har även gått in som finansiell part i Blue Action Fund som Tyskland tog initiativ till i samband med FN:s havskonferens, men där IUCN är ett vetenskapligt organ för att bedöma vilka projekt som ska få finansiering genom fonden.
58 www.naturvardsverket.se/Var-natur/Skyddad-natur/ramsaromraden/, 2020-11-20. 59 SÖ 1975:76, Konvention om våtmarker av internationell betydelse i synnerhet såsom livsmiljö för våtmarksfåglar. 60 Ramsar Sites Information Services. https://rsis.ramsar.org/ris-search/?f%5B0%5D= regionCountry_en_ss%3AEurope&f%5B1%5D=regionCountry_en_ss%3ASweden&paget ab=1, 2020-11-20.
7.5. Havsregionala samarbeten
7.5.1. Helsingforskonventionen och Helcom
Konventionen om skydd av Östersjöns marina miljö, Helsingforskonventionen, beslutades 1974 och reviderades 1992. Helsingforskonventionen är den regionala havsmiljökonventionen för Östersjöområdet, inklusive Kattegatt. Konventionen gäller för hela avrinningsområdet. Parter är samtliga länder som gränsar till Östersjön och EU.
Helcom består av representanter för konventionens parter. Arbetet bedrivs i arbetsgrupper och samordnas av ett sekretariat i Helsingfors. Det finns fem stående och tre tidsbegränsade arbetsgrupper som tar fram förslag och strategier som sedan beslutas på möten med Helcoms styrgrupp (Helcom HoD). I styrgruppen deltar delegationsledare från alla medlemsländer.
Helcomkommissionen som är Helcoms högsta organ träffas årligen och beslut fattas i konsensus. Kommissionen antar rekom-
mendationer för skydd av den marina miljön och beslutar om Helcoms
budget. Helcom har antagit över 260 rekommendationer som ska genomföras av parterna. Medlemsländerna är skyldiga att rapportera genomförandet av åtgärder, men ingen annan efterlevnadsmekanism har införts.
Vart tredje år hålls ett ministermöte som fattar beslut om större strategiska insatser. Vid ministermötet 2007 antogs Helcoms aktionsplan för Östersjöns miljö, Baltic Sea Action Plan (BSAP). Aktionsplanens mål är att Östersjön ska ha god ekologisk status år 2021.61Planen ska bidra till att nå Helcoms vision:
A healthy Baltic Sea environment, with diverse biological components functioning in balance, resulting in a good ecological status and supporting a wide range of sustainable human economic and sustainable activities.
Aktionsplanen består av fyra områden; övergödning, biologisk mångfald, farliga ämnen och sjöfartens miljöanpassning. Medlemsstaterna har enligt beslutet åtagit sig att genomföra de i planen listade åtgärderna och presentera en nationell genomförandeplan för hur detta ska göras. Vid ministermötet 2013 antogs vissa revideringar av aktionsplanen främst med avseende på belastning av övergödande ämnen med hänsyn till bättre kunskapsunderlag.62
61 Helcom 2007, Baltic Sea Action Plan, Antagen 15 november på Helcoms ministermöte. 62 Helcom 2013, Copenhagen Ministerial Declaration.
Vid ministermötet 2018 konstaterades att målet god ekologisk status troligen inte nås till 2021 och därför togs ett beslut om att aktionsplanen skulle revideras, men med samma ambitionsnivå. Samtidigt beslutades att planen skulle uppdateras med nytillkomna frågor som t.ex. att inkludera Agenda 2030 och hållbarhetsmål 14. En uppdaterad plan ska antas hösten 2021.
Sveriges arbete i Helcom
Sverige har varit en aktiv part i Helcom sedan starten och var pådrivande för att genomdriva beslutet om en aktionsplan för Östersjön 2007. Sverige har godkänt både 1974 och 1992 års konvention. Sverige presenterade en nationell åtgärdsplan för genomförande av aktionsplanen för Östersjön vid ministermötet 2010.63
Regeringen – genom Miljödepartementet – ansvarar för Sveriges deltagande och beslutsfattande i Helcoms styrgrupp och kommissionen. Sverige deltar även på myndighetsnivå i samtliga arbetsgrupper. Havs- och vattenmyndigheten representerar Sverige i de tre arbetsgrupper som hanterar genomförande av aktionsplanen och havsmiljödirektivet (Gear), belastningar t.ex. av näringsämnen (Pressure) och gruppen som genomför statusbedömningar (State and Conservation). Transportstyrelsen ansvarar för Sveriges arbete med att förhindra föroreningar från fartyg (Maritime) och Kustbevakningen deltar i gruppen för beredskap och förebyggande arbete (Respons). Havs- och vattenmyndigheten har fått i uppdrag av regeringen att samordna arbetet med uppdateringen av aktionsplanen för Östersjön som ska vara klar 2021.64
63 Regeringskansliet 2010, Proposal for Sweden’s National Implementation Plan for the Baltic Sea Action Plan. 64 Miljödepartementet 2019, Uppdrag till Havs- och vattenmyndigheten att samordna svenska myndigheter vid uppdateringen av Helcoms aktionsplan för Östersjön (BSAP) och Ospars miljöstrategi (NEAES), M2019/01667/Nm.
Beslut om mål, uppföljning och rapportering
När målet god ekologisk status antogs genom aktionsplanen 2007, beslutades det att målet skulle följas upp genom att parterna rapporterar genomförandet med hjälp av indikatorerna samt att Helcoms tematiska utvärderingar och årliga uppföljning ska användas.
Vid ministermötet 2013 antogs Helcom Monitoring and Asses-
ment Strategy som anger hur uppföljning av aktionsplanen för Öster-
sjön ska genomföras.65 Strategin har så långt som möjligt anpassats för att stödja medlemsländerna i deras rapporteringskrav enligt EU:s havsmiljödirektiv, men även vattendirektivet och art- och habitatdirektivet.
Uppföljningen av aktionsplanen består i princip av två delar. Den ena delen är ländernas rapportering till Helcom av genomförda åtgärder. Ländernas rapporter sammanställs och görs tillgängliga av Helcom inför ministermötena vart tredje år.
7.5.2. Ospar-konventionen
Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten, Ospar-konventionen, beslutades 1992 genom en sammanslagning av Oslokonventionen som reglerade dumpning från sjöfart och Pariskonventionen som reglerade landbaserade föroreningar. Ospar är den regionala havsmiljökonventionen för att skydda miljön i Nordostatlanten. Där ingår Nordsjön, Skagerrak och delar av Kattegatt som ett av fem förvaltningsområden. I Kattegatt finns ett område som överlappar med Helcoms. Ospars mandat inkluderar även havsområden över den förlängda kontinentalsockeln, havsområden utanför nationell jurisdiktion och havsområden i delar av Arktis. Enligt FN:s havsrättskonvention har Ospar mandat att träffa juridiskt bindande överenskommelser både inom och utanför nationell jurisdiktion.66
Konventionens parter är Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Irland, Island, Luxemburg, Norge, Portugal, Schweiz, Spanien, Sverige, Tyskland, Storbritannien, Nederländerna och EU.
65 Helcom 2013, Helcom monitoring and Assesment Strategy, Bilaga till 2013 Copenhagen Ministerial Declaration. 66 Artikel 197 Havsrättskonventionen.
Ospar-konventionen trädde i kraft 1998. Den har fyra tillämpningsområden som pekas ut i fyra bilagor till konventionen. Dessa är: – förebyggande och avveckling av föroreningar från landbaserade
källor, – förebyggande och avveckling av föroreningar från dumpning eller
förbränning, – förebyggande och avveckling av föroreningar från offshore-källor,
och – utvärdering av den marina miljöns kvalitet.
År 1998 togs även beslut om en femte bilaga om biologisk mångfald och ekosystemanstasen som breddade konventionens arbetsområde utöver föroreningar.
Ospar-kommissionen leder och administrerar det gemensamma arbetet inom konventionen, och har ett sekretariat i London. Arbetet genomförs i fem arbetsgrupper, biologisk mångfald (BDC), övergödning och farliga ämnen (HASEC), havsbaserad verksamhet (EIHA), offshoreindustri (OIC) samt radioaktiva ämnen (RSC).
Utöver dessa arbetsgrupper finns bl.a. en koordineringsgrupp som särskilt ska harmonisera arbetet med genomförande av havsmiljödirektivet. Det finns även en stor mängd expertgrupper.
Ospar-kommissionen som består av representanter från alla parter, är beslutande organ och möts en gång per år. Inom Ospar finns tre typer av beslut. Beslut som är juridiskt bindande för de kontraktsanslutna parterna, rekommendationer som inte är juridiskt bindande och övriga avtal. Besluten och rekommendationerna innehåller åtgärder som ska genomföras av parterna. Övriga avtal är kompletterande beslut t.ex. för övervakning eller konsultationer med andra organisationer.
Ministermöten hålls mera sällan i Ospar än i Helcom, cirka vart tionde år. Vid ministermötet 2010 togs ett beslut om miljöstrategi för Nordostatlanten 2010–2020 med sju strategiska mål som hanterar förlust av biologisk mångfald, övergödning, föroreningar, skadliga effekter av offshore-verksamhet, radioaktiv strålning, förvaltning av mänskliga aktiviteter i havet samt att samordna genomförande av EU:s havsmiljödirektiv.
Ospars bedömning av havsmiljön 2017 visade att målen inte kommer att nås till 2020.67 Kommissionsmötet beslutade därför att revidera Ospars miljöstrategi, men med bibehållen ambitionsnivå samt att uppdatera planen med nya frågor som t.ex. Agenda 2030 och hållbarhetsmål 14.
Sveriges arbete i Ospar
Sverige ratificerade konventionen 1993.68 Sveriges deltagande och prioritering av arbetet i Ospar har varierat genom åren, men konventionen har ökat i betydelse bl.a. genom den centrala roll som regionala havsmiljökonventioner har i genomförandet av havsmiljödirektivet och genom Ospars mandat att fatta beslut om marina skyddade områden bortom nationell jurisdiktion.
Regeringen genom Miljödepartementet ansvarar för deltagande och beslutsfattande vid kommissionsmötena. Sverige deltar på myndighetsnivå i fyra av arbetsgrupperna, dock inte OIC som hanterar offshoreverksamhet. Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för arbetet med biologisk mångfald, övergödning och farliga ämnen samt havsbaserad verksamhet, men med stöd av Naturvårdsverket, SGU och Transportstyrelsen. Strålsäkerhetsmyndigheten ansvarar för arbetet med radioaktiva ämnen och Havs- och vattenmyndigheten har fått i uppdrag av regeringen att samordna arbetet med uppdateringen av Ospars miljöstrategi som ska vara klar 2021.69
7.5.3. Helcom och Ospars framväxt och nuvarande roll
De regionala havsmiljökonventionerna växte fram under 1970-talet i en tid då miljögifter uppfattades vara ett akut problem och gemensamma åtgärder var nödvändiga för att lösa dem. Under många år var Helcom och Ospar tämligen unika spelplaner och statliga myndigheter och experter var de dominerande aktörerna. I dag är spelplanen mer komplex och fler samhällsaktörer engageras och driver fram
67 Ospar 2017, Intermediate Assessment 2017. 68 SÖ 1994:25, Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten. Paris den 22 september 1992. 69 Miljödepartementet 2019, Uppdrag till Havs- och vattenmyndigheten att samordna svenska myndigheter vid uppdateringen av Helcoms aktionsplan för Östersjön (BSAP) och Ospars miljöstrategi (NEAES), M2019/01667/Nm.
frågorna vilket skapar nya möjligheter men det ökar också antalet kontaktytor och behovet av samordning.
Efter antagandet av FN:s handlingsprogram Agenda 21 som antogs 1992 utvecklades konventionernas arbetssätt till att innefatta marina ekosystem i sin helhet, avrinningsområden och ett bredare hållbarhetsperspektiv. Ett mer holistiskt tillvägagångssätt har vidare förespråkats av de nya principerna för internationell rätt som följde antagandet av Unclos och CBD, som successivt införlivades i de regionala havsprogrammen.
Den institutionella arena där Helcom och Ospar verkar i dag är återigen under förändring. Regionala överenskommelser har oftast bäring på andra processer eller är beroende av andra organisationers agerande. Här kan särskilt noteras att inte bara enskilda stater utan också EU är avtalspart i båda konventionerna. Med äldre och nya EU-direktiv som har olika krav på regional samordning, samt den gemensamma fiskeripolitiken vars beslutsprocess nu genomgår en regionalisering, har Helcom och Ospar fått en delvis ny funktion som plattform för diskussion om positioner i EU eller globala processer och för att påskynda samarbetet mellan fiskeriförvaltningen och havsmiljöförvaltningen. För de flesta havsmiljörelaterade frågor, med undantag av den gemensamma fiskeripolitiken där EU har exklusiv kompetens, behöver EU:s medlemsstater inte EU-koordinering och därför är regional beredning och samordning inom havsregioner såsom Helcom och Ospar möjlig.
Konventionerna och havsmiljödirektivet
EU:s havsmiljödirektiv ställer krav på en regional samsyn t.ex. på Östersjön, när det gäller vad som kvantitativt och kvalitativt kännetecknar god miljöstatus och likaledes ett samarbete när det gäller åtgärder. I enlighet med artikel 5.2 och artikel 6 i direktivet ska EUmedlemsstater som delar en marin region eller delregion samarbeta och se till att genomförandet av direktivet är sammanhängande och samordnat i hela den berörda marina regionen eller delregionen. EU är avtalspart i konventionerna och EU:s marina direktörer70 har
70 EU:s marina direktörer är en representant för medlemsstatens högsta ansvariga genomförandeorganisationer. Marina direktören i Sverige representerar miljödepartementet.
begärt att det regionala konventionsarbetet ska användas som plattform för samordning av genomförandet av havsmiljödirektivet.
EU-kommissionen fattade 2017 ett beslut för att förbättra kvaliteten och tydliggöra kraven på samstämmighet i medlemsländernas fastställande av god miljöstatus och genomförande av direktivet.71Beslutet anger minimikrav för att tillförsäkra enhetlighet mellan länderna och för att göra jämförelser av miljöstatus möjliga mellan och inom marina regioner och delregioner. Detta har även fört med sig att både Helcom och Ospar har anpassat den senaste bedömningen av miljöstatus i Östersjön72 respektive Nordostatlanten73 till att kunna fungera som underlag för ländernas inledande bedömningar av god miljöstatus inom arbetet för havsmiljödirektivet.
Hur havsmiljödirektivet och Helcoms och Ospars arbetsprogram förhåller sig till varandra beskrivs i EU:s arbetsprogram för havsmiljödirektivet, CIS (Common Implementation Strategy).74 Av det senaste arbetsprogrammet framgår att alla EU-grupper i CIS-strukturen – om lämpligt – bör samarbeta med de regionala havskonventionerna, och tidsplanerna bör anpassas för att underlätta detta.75 Det finns dock utmaningar kvar som måste antas innan samstämmighet mellan EU:s havsmiljödirektiv och havsmiljökonventionerna kan nås.
Samordning ska helst även nås med tredje land, dvs. länder inom regionen som inte är medlemmar i EU. I Östersjön är det Ryssland. I Nordsjön är det Norge och Island, och efter Brexit även Storbritannien. Storbritannien anser att Ospar kommer bli en betydelsefull plattform för harmonisering i Nordsjön av EU-rätten och globala havsmiljörelaterade konventioner såsom CBD.
Konventionerna och Agenda 2030
Helcoms och Ospars arbete anknyter tydligt till Agenda 2030 och i synnerhet till hållbarhetsmålet 14. Delmålen 14.1–14.5 sammanfaller i stort med inriktningen av konventionernas nuvarande arbete.
71 Kommissionens beslut (EU) 2017/848 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, specifikationer och standardiserade metoder för övervakning. 72 Helcom 2018, State of the Baltic Sea, Holistic Assessment, 2018. 73 Ospar 2017, Intermediate Assessment 2017. 74 European Commission 2013, Learning the lessons and launching a re-enforced phase of implementation Online 20191211. 75 European Commission 2017, MSFD Common implementation strategy Work programme 2016–2018.
Sverige har lyft fram den havsregionala nivån som en lämplig nivå för havsmiljöarbete. Det är i denna roll som Sverige blivit ombedd både inom Helcom och inom Ospar att ta en ledande roll i arbetet med hur konventionerna ska integrera hållbarhetsmålen i sina framtida planer och strategier. Uppdateringar av Baltic Sea Action Plan och Ospars miljöstrategi för perioden 2020–2030 kommer att tydliggöra kopplingarna och möjliggöra anpassningar till målsättningarna inom Agenda 2030:s mål 14. Integreringen av FN:s hållbarhetsmål i det regionala havsmiljöarbetet medför samtidigt behov av ett system för uppföljning och ett system för resultatredovisning.
Konventionerna och andra globala processer och organisationer
Helcom och Ospar används ofta som plattformar för diskussion, där konventionernas parter kan lyfta frågor och försöka påverka beslut som tas i andra kompetenta organ eller konventioner utanför Helcom eller Ospar där länderna är parter. Det kan handla om beslut som gäller dataflöden, förstudier, analyser, förvaltning eller olika sektorers belastning på ekosystemet. Konventionernas roll för att lyfta frågor som kräver en internationell ansats ska inte underskattas.
Ett exempel där Helcoms arbete har spelat en sådan roll är den regionalt anpassade regleringen av sjöfarten i Östersjöområdet. Helcom har säkerställt sjöfartsnäringens deltagande i utformningen av regler som sedan godkänts inom IMO. Ett annat exempel är att både Helcom och Ospar samarbetar för att identifiera och rapportera s.k. EBSAområden till CBD.
7.5.4. Arktiska rådet
Arktiska rådet bildades 1996 genom Ottawadeklarationen. Verksamheten är inriktad på skyddet av den arktiska miljön, samt hållbar utveckling och förbättring av de arktiska invånarnas ekonomiska, sociala och kulturella välstånd.
Arktiska rådet är ett internationellt forum för samarbete mellan regeringarna i de åtta arktiska staterna; Danmark (med Grönland och Färöarna som ständiga bisittare), Finland, Island, Kanada, Norge, Ryssland, Sverige och USA, samt representanter för sex organisationer för ursprungsbefolkningen, inklusive samerna. Ordförande-
skapet innehas två år och är roterande, med ministermöte vartannat år. Normalt är det ländernas utrikesministrar som deltar, men miljöministermöten förekommer. Mellan dessa möten leds verksamheten av en ämbetsmannakommitté, SAO (Senior Arctic Officials) som består av representanter för de åtta arktiska staterna och de sex ursprungsfolken (Permanent Participants).
Flera länder och organisationer har observatörsstatus, vilket möjliggör för icke-arktiska länder, såsom Kina, Frankrike, Italien, Japan, Sydkorea, Tyskland och Storbritannien, att delta vid möten. Även Ospar har fått observatörsstatus.
Arktiska rådets arbete bedrivs i sex arbetsgrupper och bemannas på expertnivå av myndigheter och forskare. Arbetsgruppernas arbete är inriktat dels på övervakning, miljöskydd och klimatfrågor, dels på hållbar ekonomisk, social och kulturell utveckling i regionen. Arbetsgrupperna driver, i nära samarbete, ett stort antal projekt för att främja en bättre biologisk, social, kulturell och ekonomisk miljö i Arktis. Merparten av arbetsgrupperna berör marina frågor, men PAME är särskilt tillsatt för att arbeta med skydd av den marina miljön.
Sveriges arbete i Arktiska rådet
Regeringen antog en ny svensk strategi för den arktiska regionen 2020.76 Strategin anger bl.a. att Sverige kommer fortsatt att verka för en god samverkan mellan
Arktiska rådet och konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten, Ospar. Regeringen kommer inom Arktiska rådet att stödja arbetet med ett panarktiskt nätverk av marina skyddade områden och främja ett globalt mål om 30 procents områdesskydd av marina miljöer.
Sveriges arktisambassadör (SAO) hör till Utrikesdepartementets verksamhetsområde, men Miljödepartementet ansvarar för regeringens arbete med miljöfrågor i Arktiska rådet. Havs- och vattenmyndigheten leder den svenska delegationen i PAME. Arbetet i arbetsgrupperna bedrivs i nära samarbete mellan de berörda myndigheterna, till exempel Naturvårdsverket, Sjöfartsverket, SGU, Transportstyrelsen och Polarforskningssekretariatet.
76 Regeringskansliet 2020, Sveriges strategi för den arktiska regionen.
7.5.5. Nordiska ministerrådet
Nordiska ministerrådet är de nordiska regeringarnas officiella samarbetsorgan. Nordiska ministerrådet arbetar för gemensamma nordiska lösningar inom områden där de nordiska länderna kan uppnå bättre resultat genom att samarbeta än genom att lösa uppgifterna var för sig. Arbetet inom Nordiska ministerrådet regleras av Helsingforsavtalet som är en samarbetsöverenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige. Avtalet undertecknades 1962 då det också trädde i kraft. Nordiska ministerrådet bildades dock först 1971. Avtalet har reviderats flera gånger och de senaste ändringarna trädde i kraft 1996.77
Samarbetsavtalet inkluderar både generella bestämmelser för samarbete men identifierar även särskilda samarbetsområden varav miljövårdens område är ett. Detta området har utvecklats till att även inkludera klimat. Ett exempel på en för havsområdet relevant generell bestämmelse är att parterna bör rådgöra med varandra i frågor av gemensamt intresse som behandlas i europeiska och andra internationella organisationer och konferenser.78
Inom miljöområdet anges bl.a. att parterna i utformning och tillämpning av nationell lagstiftning i största möjliga omfattning bör likställa övriga parters miljövårdsintressen med det egna landets. Länderna bör även eftersträva harmonisering av miljöskyddsregler för att uppnå största möjliga överensstämmelse i fråga om normer och riktlinjer för utsläpp av föroreningar, användning av miljögifter och andra störningar av miljön. Slutligen bör parterna arbeta för samordning i arbetet med skydd av arter och livsmiljöer samt friluftsliv.
Arbetet inom miljöområdet styrs av femåriga samarbetsprogram. Det senaste togs fram under svenskt ordförandeskap och beslutades 2018. Samarbetsprogrammet 2019–2024 har ett tydligt fokus på bl.a. samarbete i internationella frågor om hav och havsmiljö.79
77 Helsingsforsavtalet, 2018:17, Samarbetsöverenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige. 78 Artikel 1 Helsingsforsavtalet. 79 Nordiska ministerrådet 2018, Nordiskt samarbetsprogram för miljö och klimat 2019–2024.
Sveriges arbete i Nordiska ministerrådet
Regeringen arbetar aktivt i Nordiska ministerrådet. Miljö- och klimatministern ansvarar för arbetsområdet miljö- och klimat. Inom detta politikområdet deltar flera nationella myndigheter, som Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Kemikalieinspektionen. Sverige var ordförande 2018 och tog inför ordförandeskapet fram ett ordförandeskapsprogram där miljö och klimat tydligt prioriterades.80Inom miljöområdet har regeringen särskilt lyft frågan om hur det nordiska samarbetet kan stärka arbetet med Agenda 2030 och mål 14 och i synnerhet vad gäller marint skräp samt hav och klimat.
7.5.6. Regionalt samarbete – en integrerad del av åtgärdsarbetet
I arbetet med att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen och mål 14 i Agenda 2030 är regionalt samarbete en nyckelfaktor. Helcom och Ospar, är centrala i den regionala samordningen av EU:s havsmiljödirektiv vars mål är att nå god miljöstatus. Helcoms ministermöte i mars 2018 beslutade att använda målen i Agenda 2030 som en ram för revideringen av aktionsplanen för Östersjön för arbetet efter 2021. Arbetet inom Ospar med att ta fram en ny miljöstrategi för Nordostatlanten som ska gälla 2020–2030 har påbörjats. I båda dessa processer är ett viktigt syfte att stärka harmoniseringen i genomförandet av EU:s havsmiljödirektiv, men även EU:s vattendirektiv och art- och habitatdirektiv.
Helcom har även ett aktivt och omfattande samarbete om sjöfartens miljöfrågor, t.ex. att utarbeta förslag om regleringar till IMO. Helcom har även ett väl utbyggt samarbete för övervakning och respons vid oljeutsläpp från fartyg.
De flesta länder runt Östersjön befinner sig i processen att ta fram havsplaner. Planeringssamarbetet i Östersjöregionen har traditionellt legat inom VASAB som är de fysiska planerarnas samarbetsorgan i östersjöregionen. I och med att arbetet med havsplaneringen tog fart har VASAB och Helcom startat ett samarbete för att både inkludera planeringskompetens och Helcoms havsmiljökompetens. I detta samarbete har bl.a. utvecklats vägledningar för samråd i havs-
80 Nordiska ministerrådet 2017, Ett inkluderande, innovativt och tryggt Norden, Sveriges ordförandeskap 2018.
planeringen mellan länder samt vägledning för att säkerställa en havsplanering som baseras på ekosystemansatsen.
Ett viktigt syfte för både Helcom och Ospar är att stärka åtgärdssamarbetet med länder som inte är medlemmar i EU. För Helcom är det Ryssland och för Ospar är det Norge och Island samt Kungadömet Danmark, dvs. Grönland och Färöarna. Vid genomförande av Brexit har Storbritannien angett att Ospar kommer få ökad betydelse för deras regionala havsmiljöarbete.
8. Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna
Havsmiljöpolitiken är intimt sammankopplad med klimatpolitiken. Beroendet är ömsesidigt. Havet, tillsammans med solinstrålning och topografi, är de naturliga grundläggande faktorerna som bestämmer jordens klimat. Havet binder stora mängder kol och producerar mer än hälften av syret vi människor och andra delar av ekosystemen behöver. Dessa funktioner är dock beroende av att ekosystemen har god miljöstatus och är välfungerande.
Forskningen har under lång tid lyft fram havets viktiga roll för att minska effekterna av klimatförändringar. Det är dock först på senare år som politiken har förstått sambandet och att det är viktigt att inkludera havspolitiken i klimatarbetet. Klimatförhandlingarna i FN:s klimatkonvention 2019 (COP 25) gick under benämningen The Blue
COP, och för första gången stod havsfrågorna på dagordningen. Frå-
gan är dock om havsmiljöpolitiken i praktiken och på ett konkret sätt har fått genomslag i klimatpolitiken, globalt och nationellt?
Miljömålsberedningen menar att kopplingen mellan hav, klimatförändringar och havsförsurning behöver inkluderas i allt arbete med havsmiljö och att havsmiljöförvaltningen behöver få en större och mer tydlig roll i klimatarbetet. Detta kapitel visar på grunderna för denna inriktningen. Miljömålsberedningen lägger därför heller inte fram några specifika förslag om just klimat, men effekter av klimatförändringar ligger helt eller delvis till grund för flera förslag i kapitlen om kunskap, havsmiljödata, övergödning, farliga ämnen, fisk, sjöfart, områdesskydd och kusthavet.
8.1. Havets miljötillstånd avgör hur allvarliga effekterna av klimatförändringarna blir
Hela 70 procent av jordens yta består av hav. Havet är en av de grundläggande faktorerna som bestämmer jordens klimat. Haven binder stora mängder kol. Den överskottsenergi som ackumulerats på jorden sedan industrialiseringen har till övervägande del tagits upp av haven, därför har hittills en kraftigare uppvärmning av atmosfär och land undvikits. Under perioden 1971–2010 hamnade 93 procent av ökningen av jordens energiförråd i haven.1
Effekter på havet av klimatförändringar och havsförsurning, medför allvarliga, storskaliga och irreversibla konsekvenser för vädersystemen och havets möjligheter att lagra kol och producera syre. Viktiga ekosystemtjänster för mänskligheten riskerar att försämras och även förloras. Hur havet förvaltas, både nationellt och internationellt, har därför stor betydelse för hur allvarliga effekterna av klimatförändringarna kommer bli.
Havet binder stora mängder kol
Haven har hittills tagit upp nära hälften av de mänskliga koldioxidutsläppen.2 Stora mängder lösas i vattenmassan men en betydande andel lagras i biomassa och sediment. I svenska havsområden bidrar särskilt ålgräsängar och andra kusthabitat till kolupptaget. Biomassan i mjukbottnar lägger fast betydande mängder kol och i utsjömiljöer bidrar sedimentationen av plankton till upptag av kol i djupa havsbottnar. Detta är dock under förutsättning att ekosystemen har god miljöstatus och är välfungerande.
1 Formas 2019, Effekter av klimatförändringar och ökade koldioxidhalter på den marina miljön – en analys av kunskapsläget kring ekosystem, resiliens och havsförvaltning. 2 SMHI, Havens upptag av koldioxid, www.smhi.se 2020-11-05.
8.2. Mål och målkonflikter inom havsmiljöpolitiken och klimatpolitiken
Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpå-
verkan innebär att halten av växthusgaser i atmosfären i enlighet med
FN:s klimatkonvention, ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig.
I juni 2017 beslutade riksdagen i linje med Parisavtalet inom FN:s klimatkonvention om en ny precisering för miljökvalitetsmålet. Preciseringen innebär att den globala medeltemperaturökningen begränsas till långt under två grader Celsius över förindustriell nivå och ansträngningar görs för att hålla ökningen under 1,5 grader Celsius över förindustriell nivå.3
Riksdagen har även beslutat om ett etappmål som innebär att Sverige senast år 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. De kvarvarande utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara minst 85 procent lägre än utsläppen 1990.
Riksdagen har även antagit ett klimatmål för transportsektorn. Målet är ett etappmål inom miljömålssystemet och innebär att växthusgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart som ingår i EU ETS) ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010.
Finns det målkonflikter?
Att nå målet Begränsad klimatpåverkan är nödvändigt för att på lång sikt nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Samtidigt är hav med god miljöstatus ett viktigt bidrag till att minska effekterna av klimatförändringarna, bl.a. genom att lagra stora mängder kol. Det bör därför inte finnas någon målkonflikt. Miljömålsberedningen erfar dock att så inte riktigt är fallet. Klimatomställningen medför behov av att utveckla havsbaserade verksamheter som sjöfart och havsbaserad vindkraft. En aktuell fråga internationellt är möjligheterna att lagra koldioxid i havsbotten, vilket kan medföra verksamheter till havs som kan påverka arter och livsmiljöer. En annan effekt av klimatomställningen är det ökade behovet av metaller som
3 www.sverigesmiljömål.se.
behövs till batteriproduktion. Detta bidrar till ökad press på gruvdrift till havs. För närvarande pågår t.ex. en process med att se på möjligheten att utvinna mangannoduler i Bottniska viken.
En fråga Miljömålsberedningen särskilt har uppmärksammats på är att överflyttningen av gods till sjöfart, som en del av Sveriges strategi för att reducera klimatpåverkan, inte tar in och bedömer miljöpåverkan på havsmiljön av ökat sjöfart.
8.3. Vad har regeringen sagt om klimat och havet?
I tilläggsdirektivet till Miljömålsberedningen har regeringen varit tydlig med att Miljömålsberedningens strategi ska ge förutsättningar för en bred politisk enighet om etappmål, styrmedel och åtgärder som krävs för att vända den negativa trenden i havsmiljön, särskilt med hän-
syn till effekter av klimatförändringar och havsförsurning. Klimatför-
ändringarna och försurningen av havet väntas få betydande konsekvenser för biologisk mångfald och för havens ekosystem och ekosystemtjänster, vilket enligt regeringen påverkar livsmedelsförsörjningen och utvecklingen av en hållbar blå ekonomi.
Klimatförändringarna och havsförsurningen bedöms även förstärka effekterna av befintliga havsmiljöproblem som t.ex. övergödning, syrefria bottnar och miljögifter. Enligt regeringen hotar det havens resiliens, dvs. havens motståndskraft mot effekter av bl.a. klimatförändringar samt återhämtningsförmåga. Miljömålsberedningens strategi ska därför bidra till att stärka havens resiliens. Detta ställer ännu större krav på en integrerad och ekosystembaserad havsförvaltning där samhällssektorerna samverkar för att nå en god miljöstatus i havet. En god miljöstatus är basen även för ekonomisk och social hållbarhet.
Klimatförändringarna medför ytterligare och omfattande krav på ett effektivt åtgärdsarbete inom alla delar av havsförvaltningen och på alla nivåer i samhället. Regeringen tar som exempel att behovet av åtgärder på land och i sötvatten ökar och att det ställs större krav på att anpassa skyddade områdens utformning och förvaltning, s.k. adaptiv förvaltning, efter hur klimatet påverkar olika arter och habitat. Regeringen menar också att kunskapen om hur klimatförändringarna påverkar havens ekosystem och resurser har stor betydelse för att kunna utforma och vidta åtgärder inom kust- och havsförvaltningen.
Klimatpolitiska handlingsplanen
I sin klimatpolitiska handlingsplan skrev regeringen att Sverige ska bidra till att kopplingarna mellan havs- och klimatfrågor stärks.4 Klimatförändringarna påverkar havsmiljön bl.a. genom havsnivåhöjningar, syrebrist och uppvärmning. Dessutom leder höjda halter av koldioxid till havsförsurning.
Regeringen tog även upp att klimatförändringarna förstärker befintliga miljöproblem som övergödning och miljögifter och kommer att få stora konsekvenser för ekosystem och samhällen. Regeringen underströk åter igen behovet av att återställa ekosystemens resiliens samt att det är viktigt med naturliga hav och kustmiljöer för kolinlagring. För att habitaten ska kunna maximera kolupptaget anser regeringen att störningarna från mänskliga aktiviteter måste minimeras. En del i detta kan vara att nå målen för minskningar av näringsläckage, minskad tillförsel av farliga ämnen, hantering av exploateringstryck och förvaltning av fiskbestånd så att en hållbar artsammansättning och beståndssituation uppnås m.m.
Regeringen bedömde vidare att Sverige bör använda de regionala samarbetena i Norden, Arktis och Barents för att genomföra de klimatpolitiska målen och höja den globala ambitionsnivån. Som skäl anför regeringen bl.a. att temperaturökningen i Arktis är mer än dubbelt så stor som den genomsnittliga temperaturökningen på jorden. Regeringen anförde att klimatförändringarna även är en viktig fråga i andra regionala miljösamarbeten såsom de regionala havsmiljökonventionerna Ospar och Helcom.
Regeringen har uppmärksammat hav och klimat internationellt
Regeringen har bidragit till att lyfta fram kopplingen mellan klimat- och havsmiljöpolitik internationellt, t.ex. i FN:s klimatkonvention. Hav och klimat var ett prioriterat politikområde för Sverige under FN:s havskonferens 2017. Av regeringens strategi för FN:s miljöprogram (Unep) framgår att Sverige ska verka aktivt för att globalt uppmärksamma kopplingen till och stärka långsiktig motståndskraft mot klimatförändringar genom stöd till bevarande av den biologiska
4Prop. 2019/20:65, En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan.
mångfalden i havs- och kustområden.5 Sverige ska även bidra till att identifiera och överbygga kunskapsluckor, finna synergier mellan klimat och hav och verka för implementering av anpassningsåtgärder.
Sverige signerade Because the Ocean-initiativet på COP 21 i 2015. Initiativet har verkat för att föra in havsfrågorna i arbetet med genomförande av FN:s klimatkonvention.6 Sveriges och Fijis partnerskap under FN:s havskonferens har fortsatt genom The Ocean Pathway där länderna är medordförande.7 Ocean Pathway signerades 2017 vid COP 23, också med syfte att lyfta havsfrågorna i klimatkonventionen och att signifikant öka arbetet med åtgärder i områden som är särskilt utsatta för klimatförändringar, t.ex. små ö-stater.
Klimatpolitiska rådet
Miljömålsberedningen noterar att Klimatpolitiska rådet inte har lyft fram havsmiljöpolitiken i sin granskning av regeringens klimatpolitik. Rådet har inte heller uppmärksammat vikten av att koppla samman havsmiljöpolitiken med klimatpolitiken.8
8.4. Hur kommer havet utvecklas med ett ändrat klimat?
Klimatförändringar är en av de mest avgörande faktorerna för hur de marina ekosystemen kommer att utvecklas framöver. FN:s klimatpanel, IPCC, presenterade 2018 en specialrapport om konsekvenserna av 1,5 graders global uppvärmning.9 I rapporten visade IPCC på mycket långtgående konsekvenser för havet vid två graders uppvärmning.
Den globala klimatförändringen orsakar omfattande förändringar i arters utbredning, ekosystemens samhällsstruktur och ekosystemtjänster. Uppvärmningen av havsvattnet flyttar arters utbredning norrut, och stressar fastsittande arter som t.ex. koraller, vilket i sin tur kan
5 Regeringen strategi för Sveriges samarbete med FN:s miljöprogram (Unep) perioden 2020– 2023. 6 First Because the Ocean Declaration, 29 November 2015, www.becausetheocean.org/firstbecause-the-ocean-declaration/. 7 https://cop23.com.fj/the-ocean-pathway/. 8 Klimatpolitiska rådets rapport 2020. 9 IPCC, 2018, Special Report: Global Warming of 1,5oC.
leda till förlust av biologisk mångfald. Havsnivån beräknas stiga vilket påverkar biologiskt rika miljöer som strandnära grundområden och havsstrandängar längs kusterna. Havsförsurningen påverkar redan kallvattensarter och hotar många andra arter och ekosystem. Den globala uppvärmningen går så snabbt att ekosystemen inte hinner anpassa sig. Ekosystem som människan är beroende av att de är välfungerande.
Enligt IPCC uppskattas att mänsklig aktivitet redan har orsakat en uppvärmning på cirka en grad och att uppvärmningen sannolikt når 1,5 grader Celsius mellan 2030 och 2052 om ökningen fortsätter i samma takt.10 Temperaturökningen i Arktis är två till tre gånger snabbare än det globala genomsnittet, vilket redan har fått stora konsekvenser för arktiska ekosystem. I Barentsregionen har temperaturerna ökat en till två grader Celsius under perioden 1954–2003. Detta har bl.a. lett till att havsisens volym i september 2018 minskat med 75 procent jämfört med 1979.11
World Economic Forum lyfter fram forskning som visar att det senaste årtiondet har varit den varmaste i Atlanten på 3 000 år.12
Även i Sverige finns tydliga tecken på klimatförändringarnas effekter. Enligt SMHI har årsmedeltemperaturen i Sverige stigit med 1,7 grader Celsius sedan slutet av 1800-talet, vilket är mer än dubbelt så mycket som den globala temperaturökningen.13
Projektioner och scenarier till 2100
I en underlagsrapport till Miljömålsberedningen har Östersjöcentrum vid Stockholm universitet och SMHI sammanfattat projektioner och scenarier för Östersjöns utveckling fram till 2100.14 Förändringar i klimatet påverkar Östersjön och Östersjöns avrinningsom-
10 IPCC 2018, Special Report: Global Warming of 1,5oC. 11 Arctic Monitoring and Assessment Programme (AMAP) 2019, Arctic Climate Change Update 2019, An Update to Key Findings of Snow, Water, Ice and Permafrost in the Arctic (SWIPA) 2017. 12 Robitzski, D. 2020, New research shows the Atlantic Ocean just had its hottest decade in 3000 years, World Economic Forum, 15 Oct 2020. www.weforum.org/agenda/2020/10/atlantic-ocean-hottest-decade-reccord-breakingclimate-change-environment-temperature/. 13 SMHI 2018, Större temperaturökning i Sverige än i världen i genomsnitt, www.smhi.se/nyhetsarkiv/storre-temperaturokning-i-sverige-an-i-varlden-i-genomsnitt-1.139719 .14 Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Nr 2/2020.
råde genom ökade luft- och vattentemperaturer, förändrad nederbörd, förändrade vindar, försurning, minskat istäcke och förändrade vattenstånd. Förändrad nederbörd över avrinningsområdet leder i sin tur till förändrad tillrinning av sötvatten och näringsämnen till Östersjön. Prognoser indikerar att även 50–80 procent av havsisen i norra Östersjön kommer att gå förlorad i slutet av seklet.15
Temperatur
Temperaturen i Östersjön har ökat mycket jämfört med såväl världshaven som andra innanhav under de senaste decennierna. Mellan 1982 och 2006 ökade vattnets yttemperatur med 1,35 grader Celsius vilket delvis kan förklaras av klimatförändringen. Nya klimatprojektioner visar att medeltemperaturen i Östersjön kan komma att öka med cirka två till tre grader vid slutet av detta sekel jämfört med slutet av det förra. Ökningen beror på hur kraftfull den globala klimatpolitiken kommer att vara (se figur 8.1.).
Salthalten viktig för arter i Östersjön
Salthalten är speciellt viktig för Östersjöns ekosystem eftersom de arter som finns där har anpassat sig till Östersjöns låga salthalter som varken passar marina arter eller sötvattensarter. Salthalten påverkar även hur havsvattnet skiktar sig och därmed hur syre kan blandas ned till botten. Klimatmodellerna visar en tendens mot minskade salthalter till följd av förändrad nederbörd över avrinningsområdet, vilket ger förändrad sötvattenavrinning och därmed en förändrad sötvattentillförsel till Östersjön. Eftersom de globala klimatmodellerna har problem med vattnets kretslopp på regional nivå är det dock fortfarande oklart om salthalterna i Östersjön kommer att öka eller minska.16
15 Havs- och vattenmyndigheten 2017, Havsplanering med hänsyn till klimatförändringar, Rapport 2017:26. 16 Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Nr 2/2020.
Figur 8.1 Utveckling av medeltemperatur och medelsalthalt för Östersjön
Utveckling av medeltemperatur och medelsalthalt för hela Östersjöns volym fram till slutet av detta sekel för två olika klimatscenarier, RCP4.5 och RCP8.5. Det färgade bandet runt linjerna motsvarar osäkerheten som orsakas av intern variabilitet samt modellosäkerhet. Även den historiska perioden är behäftat med osäkerhet, eftersom modellerna har tillåtits köra fritt från olika starttillstånd. Salthalt mäts i g salt per kg havsvatten (promille). Källa: Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Nr 2/2020.
En minskning av salthalten påverkar framför allt organismer med marint ursprung som t.ex. blåmusslor och blåstång. Blåmusslan är en funktionellt viktig art, som dels är föda åt fåglar som ejder och alfågel, dels filtrerar stora mängder vatten och bidrar på så sätt till omsättningen av näringsämnen och bättre vattenkvalitet. Blåmusslor klarar att överleva i salthalter ner till cirka 4.5 promille, men även mindre sänkningar av salthalten påverkar deras tillväxt och kondition.
Blåstång kan inte reproducera vid salthalter under cirka fyra promille. Blåstången är den dominerande makroalgen i Östersjön och en funktionellt viktig organism med sin tredimensionella struktur. Den är föda och habitat åt växtätande smådjur, och fungerar som lek- och uppväxtmiljö för många fiskarter. I norra Egentliga Östersjön är den en tredjedel av den sammanlagda växtbiomassan. Det finns ingen annan hårdbottenart som till fullo kan ersätta blåstången om den försvinner från de områden där den nu har hög täckningsgrad.
Fakta om RCP-scenarier:
FN:s klimatpanel (IPCC) använder s.k. representativa koncentrationsutvecklingsbanor (RCP:er) som syftar till att ge information om klimatförändringarna vid olika halter av växthusgaser i atmosfären. RCP:er är inte klimatpolitiska scenarier, men belyser ändå omfattningen av de åtgärder som krävs för att klara det internationellt beslutade målet om max två graders global temperaturökning. Scenarierna är ett viktigt underlag för de datorbaserade klimatmodeller som används för att beräkna hur klimatet kan förändras på sikt. RCP-scenarier baseras på antaganden om växthusgasutsläppens utveckling, markanvändningen och på bedömningar av utvecklingen för utsläppen av luftföroreningar som svaveldioxid och kväveoxider. RCP-scenarierna betecknas med siffror som anger den strålningsdrivning de olika utvecklingsvägarna ger upphov till år 2100. I den lägsta RCP:en handlar det om +2,6 och i den högsta +8,5 watt per kvadratmeter.
RCP2,6 utgår bl.a. från att koldioxidutsläppen kulminerar om-
kring år 2020, vilket innebär en mer stringent klimatpolitik. Utsläppen av metan minskar med 40 procent. Jordens befolkning ökar till 9 miljarder. Det är ingen väsentlig förändring i arealen betesmark, men arealen jordbruksmark ökar p.g.a. bioenergiproduktion.
RCP4,5 utgår bl.a. från att koldioxidutsläppen kulminerar om-
kring år 2040 vilket innebär en stringent klimatpolitik. RCP8,5 innebär att utsläppen av koldioxid blir tre gånger större än dagens nivå, vilket innebär att ingen klimatpolitik tillkommer. Metanutsläppen ökar kraftigt. Jordens befolkning ökar till 12 miljarder vilket leder till ökade anspråk på betes- och odlingsmark för jordbruksproduktion. Teknikutvecklingen mot ökad energieffektivitet fortsätter, men långsamt. Stort beroende av fossila bränslen. Källa: SMHI.
Modelleringar har genomförts för att studera hur effekter av klimatförändringarna kan komma att påverka utbredningen av
blåmusslor och blåstång vid tre klimatscenarior; RCP2,6, RCP4,5 och RCP8,5.17 Studien visar att enbart vid RCP2,6 kommer det finnas kvar områden i Östersjön med ”stora” musslor. Bältesbildande blåstång påverkas i mindre skala vid RCP2,5 och 4,5. Däremot ses omfattande minskning vid RCP8,5.
Motsvarande modelleringar av utbredning av ålgräs för hela Östersjön visar att ålgräset sannolikt kommer försvinna helt i stora delar av Östersjön vid RCP8,5.18
Figur 8.2 Modellering av utbredning av ålgräs vid olika klimatscenarier.
Ett utsnitt över modellerat habitat som är gynnsam för ålgräs. Vid RCP8,5 kommer ålgräset sannolikt försvinna helt norr om Kalmar. Källa: Pan Baltic Scope 2019, Climate refugia in the Baltic sea, Modelling future important habitats by using climate projections.
Syrehalten är viktig för fiskreproduktion
En eventuell minskning i salthalt i kombination med en minskning av syrekoncentrationen kommer att påverka det marina ekosystemet i Östersjön. Övergödningen tillsammans med klimatförändringarna är en bidragande orsak till minskad syrekoncentration.
Ett exempel på en känslig art är torsk, som kan komma att få försämrade möjligheter till lyckad reproduktion. För att torskens ägg
17 Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av Sveriges marina områden, Rapport 6930. 18 Pan Baltic Scope 2019, Climate refugia in the Baltic sea. Modelling future important habitats by using climate projections.
ska överleva och kläckas behöver djupvattnet ha både hög salthalt (>11 g/kg) och innehålla löst syre (> 2 ml/l). Vattenvolymer med dessa förutsättningar kommer troligen att minska i Östersjön i ett framtida klimat. 19
Havsförsurning
Människans koldioxidutsläpp är inte bara orsaken till den pågående klimatförändringen utan även till en ökande försurning av haven. När koldioxid löses i havsvatten bildas kolsyra vilket leder till att pH sjunker och haven blir surare. Havsförsurningen kan ha långtgående konsekvenser för organismer och ekosystem. pH-värdet påverkar särskilt organismer som är beroende av att lagra in kalk, t.ex. musslor, skaldjur och många växtplanktonarter.20
Kort om kunskapsläget
I en litteraturöversikt till Miljömålsberedningen har Formas sammanställt kunskap och kunskapsluckor om klimatförändringarnas påverkan på svenska havsområden.21 Översiktens slutsatser ska ses som en indikation på kunskapsluckor på effekter av klimatföringen på havsmiljön
Mycket av forskningen har berört klimatförändringarnas effekter på övergödning och fiske medan det gjorts färre skattningar på åtgärder, styrmedel, kostnader och nyttor för främmande arter och miljöfarliga ämnen. Det finns få vetenskapliga sammanställningar om effekten av konkreta åtgärder som kan vidtas för att stärka resiliensen.
Förekomsten av modeller och scenarier inom forskningen visar ett liknande mönster. Det finns många modeller och det har tagits fram fler scenarier om klimatförändringar, övergödning och fiske samtidigt som det finns kunskapsluckor inom de övriga miljöområdena. Forskningen behöver övervakningsdata för att validera mo-
19 Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Nr 2/2020. 20 Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av Sveriges marina områden, Rapport 6930. 21 Formas 2019, Effekter av klimatförändringar och ökade koldioxidhalter på den marina miljön – en analys av kunskapsläget kring ekosystem, resiliens och havsförvaltning.
deller, som sedan kan användas för att ge underlag för prognoser och scenarier för havsförvaltningen.
En slutsats från Formas sammanställning är att klimatförändringarnas effekter på den marina miljön behöver integreras i övrig havsmiljöforskning och inte studeras separat från övriga miljöproblem och påverkansfaktorer.
8.5. Åtgärder kan minska effekterna av klimatförändringar
Pågående forskning visar att ett effektivt åtgärdsarbete för att t.ex. minska övergödningen, men även skydda arter och livsmiljöer har stor betydelse för att minska klimatförändringarnas effekter på havsmiljön och att säkra viktiga ekosystemtjänster.22
Klimatförändringarnas effekter i Östersjöns beror till stor del på omfattningen av övergödning
Förhållandet mellan klimatförändringarna och övergödningssituationen i framtidens Östersjön är ett komplicerat samspel mellan en rad olika faktorer, som dessutom präglas av stora osäkerheter. Enligt SMHI och Östersjöcentrum vid Stockholms universitet är troligen temperatur och salthalt de parametrar som kommer att påverkas mest av klimatförändringar, medan syrehalten främst kommer att påverkas av hur väl länderna runt Östersjön lyckas minska näringstillförseln från land. 23
Klimatförändringarna påverkar övergödningsproblematiken främst genom en trolig ökad tillförsel av näringsämnen och organiskt material till följd av ökad nederbörd och avrinning. Vid en temperaturhöjning ökar även nedbrytningen av organiskt material och därmed även syreförbrukningen. Detta bidrar till ökad interbelastning av fosfor. Syrehalterna minskar även på grund av att syre som tillförs från atmosfären löser sig sämre i varmare vatten än i kallare.24
22 Formas 2019, Effekter av klimatförändringar och ökade koldioxidhalter på den marina miljön – en analys av kunskapsläget kring ekosystem, resiliens och havsförvaltning. 23 Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Nr 2/2020. 24 Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Nr 2/2020.
SMHI och Östersjöcentrum vid Stockholms universitet har uppskattat den samlade effekten av alla dessa faktorer, där påverkan från atmosfären och tillrinningen av sötvatten har skalats ner från globala klimatmodeller till högre upplösning på regional nivå.
För två klimatscenarier, RCP4.5 och RCP8.5, har de undersökt hur tre olika nivåer för näringsämnestillförsel påverkar halterna av fosfor och syres i Östersjön. De tre nivåerna för tillförsel av fosfor och kväve är i nivå med: 1) målet för tillförsel av fosfor och kväve i Helcoms aktionsplan för Östersjön, 2) dagens tillförsel av näringsämnen och 3) ökade utsläpp från lantbruks och städer.
Resultaten visar att om tillförsel av näringsämnen reduceras till målen enligt Helcoms aktionsplan för Östersjön kommer det bli tydliga förbättringar i halterna av fosfor, såväl i ett framtida klimat i linje med RCP4,5 som RCP8,5 (se figur 8.3).
Modelleringarna av syreförhållanden i Östersjöns djupvatten visar samma tendens. För de flesta kombinationer av klimat- och åtgärdsscenarier för näringsämnen blir utbredningen av syrefria bottnar mindre vid slutet av detta seklet än vid slutet av förra seklet. Om näringstillförseln minskas till målen i aktionsplanen och klimatförändringen stannar vid RCP4,5 ses en betydlig förbättring jämfört med dagens situation.
Figur 8.3 Syrekoncentration vid botten för olika kombinationer av scenarier för klimat och näringstillförsel
Medel för perioden 2069–2098
Bilderna till höger, samt för historiska perioden 1976–2005, bilden till vänster. Negativa koncentrationer är ett sätt att representera svavelväte. Källa: Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Nr 2/2020.
Forskningen visar tydligt på att minskad näringstillförsel från land till hav ökar havets förmåga till återhämtning, och stärker dess resiliens, dvs. motståndskraft mot kommande klimatförändringar. Detta förutsätter dock att övergödningsåtgärderna skärps i takt med att tillrinningen ökar. Åtgärder för att minska övergödningen är därför en avgörande faktor för Östersjöns ekosystem och minskar effekterna av klimatförändringar.
Klimatrefugier
SGU och Göteborgs universitet har genom att använda SMHI:s senaste klimatmodeller sett att merparten av strukturbildande arter som är viktiga för havets ekosystemtjänster, kommer att få en kraftigt ändrad utbredning.25 Klimatrefugier är områden där effekten av klimatförändringen förväntas bli mindre i förhållande till omgivande livsmiljö. Havs- och vattenmyndigheten har som underlag för havsplaneringen modellerat fram klimatrefugier för vikare, ålgräs och blåstång, blåmusslor, sill, torsk och skorv som är ett bottenlevande kräftdjur som är viktig föda för fisk.26 För att säkerställa att de funktioner som t.ex. blåmusslor, blåstång och ålgräs bidrar med ska bibehållas under ett föränderligt klimat, behöver t.ex. fysisk planering, områdesskydd och åtgärder med fysisk återställning av kustnära miljöer ta hänsyn till den framtida utbredningen av dessa arter.27 Forskningen och myndigheter som t.ex. Havs- och vattenmyndigheten menar att skydd av klimatrefugier är en av flera lämpliga åtgärder att ta höjd för klimatförändringarna i fysisk planering och områdesskydd.
25 Törnqvist, O., m.fl. 2019, Climate refugia in the Baltic sea, Modelling future important habitats by using climate projections, Pan Baltic Scope report. 26 Havs- och vattenmyndigheten 2017, Möjliga klimatrefugier i Östersjön baserat på två olika scenarier, rapport 2017:37. 27 Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av Sveriges marina områden, rapport 6930.
Nätverk av skyddade områden
Det finns en internationell samsyn om att effektivt förvaltade nätverk av skyddade områden är nödvändiga för att arter och livsmiljöer ska kunna motstå och anpassa sig till klimatförändringar.28 Även svenska forskare stödjer detta synsätt.29 Storbritannien håller på att utveckla s.k. Climate Smart MPA:s med kolinlagring som ett viktigt skydd av marina områden.30
Forskningen visar även på tydliga samband mellan skydd av marina områden och klimatanpassning och för att säkerställa havens funktion som kolsänka.31 Från både svensk och finsk forskning finns indikationer om att kustnära, störda ekosystem i Östersjön riskerar att bli koldioxidkällor i stället för kolsänkor, vilket från forskningens sida ses som ett starkt argument för att skydda marina områden och särskilt kustnära områden.
Genetisk mångfald ses som en försäkring
Förvaltningen av biologisk mångfald har hittills fokuserat på arter. Ny forskning pekar på att förmågan hos några marina arter att anpassa sig snabbt och effektivt till förändringar i sin yttre miljö ger hopp inför framtidens klimatförändringar och havsförsurning. En förutsättning är att den genetiska mångfalden bevaras varför arter och habitat behöver skydd och förvaltas även med hänsyn till den genetiska mångfalden inom arter.
8.6. Havsmiljö måste integreras i den offentliga förvaltningens arbete med klimat
Arbetet med klimatåtgärder och klimatanpassning inkluderar ett stort antal politikområden, många nationella myndigheter, länsstyrelserna och inte minst kommunerna. Enligt Kommunutredningen (se nedan)
28 Simard, F., Laffoley, D., J.M. Baxter (red.) 2016, Marine Protected Areas and Climate Change: Adaptation and Mitigation Synergies, Opportunities and Challenges, IUCN. 29 Berkström, C., m.fl. 2019, Ekologisk konnektivitet i svenska kust- och havsområden – en kunskapssammanställning, Aqua reports 2019:15. 30 https://jncc.gov.uk/our-work/climate-smart-mpas. 31 Roberts C., m.fl. 2020, Climate change mitigation and nature conservation both require higher protected area targets, Phil. Trans. R. Soc. B 375: 20190121.
arbetar i dagsläget ett trettiotal statliga myndigheter med klimatfrågor och tillhandahåller i viss utsträckning underlag, bl.a. till kommunerna.
Havs- och vattenmyndigheten skrev i sin klimatstrategi 2018 att en hållbar förvaltning från källa till hav behöver bidra till klimatarbetet på tre sätt.32
1. Förvaltningen behöver stödja klimatomställningen mot ett fossilfritt samhälle.
2. Förvaltningen måste ta hänsyn till klimateffekter och främja ekosystemens anpassning till klimatförändringen. Både miljön och samhället har ett behov av klimatanpassning. Det krävs kreativitet, en bred aktörsdialog och bra planering för att främja synergier och hantera målkonflikter.
3. Behov av kunskap som kan stödja arbetet för minskad klimatpåverkan och bättre klimatanpassning.
I den till strategin tillhörande handlingsplanen listar Havs- och vattenmyndigheten över 110 förslag på åtgärder för klimatanpassning som i princip berör hela myndighetens verksamhetsområde.33Förslagen innebär även att Havs- och vattenmyndigheten behöver samverka med ett stort antal andra myndigheter som Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Boverket, SMHI, SGU, SGI, MSB, Skogsstyrelsen, Energimyndigheten, Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna. Detta är enbart ett exempel på att klimatfrågor griper in i och behöver integreras med vatten- och havsmiljöarbetet.
Klimatanpassning har blivit en allt viktigare fråga i vattenförvaltningen på vattenmyndigheterna, länsstyrelserna och kommunerna. Det handlar om utmaningar som översvämningar, dagvattenhanteringar, ökade havsnivå och extremväder. Torka kan även vara ett problem för kustfiskbestånd genom att lek- och uppväxtområden torkar ut. Bedömning av i vilken omfattning åtgärder har betydelse för klimatanpassning kommer sannolikt få större utrymme i vattenförvaltningens åtgärdsprogram 2021–2027.34
32 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Klimatstrategi 2018–2020. 33 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Havs- och vattenmyndighetens arbete med handlingsplan för klimatanpassning, Rapport 2018:9. 34 Vattenmyndigheten Norra Östersjön 2020, Åtgärdsprogram för vatten 2021–2027, Samrådshandling.
Klimatförändringar – en särskilt kommunal utmaning
Kommunutredningen35 konstaterade att kommunerna har ett omfattande ansvar och växande uppgifter med anledning av pågående klimatförändring. Kommuner ansvarar för många verksamhetsområden som särskilt berörs, t.ex. samhällsplanering, trafikplanering samt vatten och avlopp.
Översiktsplanering är ett av de områden Kommunutredningen bedömer som särskilt viktiga och där det även behövs insatser från staten för att stödja kommunerna. Genom ändringar i plan- och bygglagen36, har det blivit tydligare att kommunen ska bedöma och värdera risken för skador på den bebyggda miljön på grund av klimatförändringar.
Ett problem med de planeringsunderlag som staten tillhandahåller kommunerna är att det kommer från många olika håll. Kommunerna betalar även för att få tillgång till vissa klimatrelaterade planeringsunderlag från myndigheterna. Det gäller t.ex. underlag från SMHI, SGI, SGU och MSB.
Kommunutredningens bedömning var att staten bör vidta åtgärder för att förenkla för kommunerna att ta del av de planeringsunderlag från statliga myndigheter som behövs för att kommunerna i sitt arbete med översiktsplaner ska kunna bedöma risker på grund av klimatförändringar. Vidare bedömde Kommunutredningen att de underlag som är nödvändiga för kommunens bedömning och som kan beställas av statliga myndigheter mot en kostnad borde vara gratis för kommunerna för att säkerställa att en kommun inte av kostnadsskäl avstår från att ta in nödvändiga underlag.
Även länsstyrelserna bedömdes av Kommunutredningen ha en viktig regional roll för kommunernas klimatarbete, bl.a. genom uppgiften att tillhandahålla planeringsunderlag.
Förutsättningarna för olika kommuner att arbeta med klimatfrågor varierar stort. Stora kommuner har generellt sett bättre förutsättningar än små kommuner. Kustkommuner har generellt kommit längre i sitt arbete än inlandskommuner. Detta kan enligt Kommunutredningen bero på att kustkommuner upplever sig mer utsatta för vissa typer av klimatförändringar och extrema väderhändelser, t.ex. stigande havsnivåer.
35SOU 2020:8, Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget, betänkande av Kommunutredningen. 36Plan- och bygglagen (2010:900).
Enligt beräkningar från SKR uppgår kostnaderna för att genomföra klimatanpassningsåtgärder till följd av ett förändrat klimat till 137– 205 miljarder kronor till år 2100 och består till cirka 96 procent av åtgärder kopplade till översvämningar.37 Kostnaderna är ofta högre för kustnära kommuner samt kommuner som ligger intill sjöar eller vattendrag.
37 SKL 2017, Klimatet – så klart!
9. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning
9.1. Vad är ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning?
Enligt tilläggsdirektivet ska Miljömålsberedningen bl.a.
analysera om det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder för att på ett kostnadseffektivt sätt säkerställa en ekosystembaserad havsförvaltning som bidrar till att stärka havens resiliens, särskilt med hänsyn till effekterna av klimatförändringar och havsförsurning och vid behov lämna förslag på sådana.1
I direktivet hänvisade regeringen vidare till att ekosystembaserad fiskförvaltning kan integreras i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. I direktivet tog regeringen även upp att ekosystembaserad kust- och havsplanering samt adaptiv förvaltning i det marina områdesskyddet behöver utvecklas för att säkerställa havens resiliens. Regeringen betonade att klimatförändringarna ställer ännu högre krav på en integrerad och ekosystembaserad havsförvaltning där samhällssektorerna samverkar för att nå god miljöstatus i havet.
Flera styrmedel inom havsmiljöförvaltningen som t.ex. EU:s havsmiljödirektiv,2 EU:s gemensamma fiskeripolitik3 och EU:s havsplaneringsdirektiv4 refererar till ekosystemansatsen eller ekosystembaserad förvaltning som en grundläggande princip för genomförande.
1 Dir 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser. 2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi). 3 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken. om den gemensamma fiskeripolitiken. 4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU av den 23 juli 2014 om upprättande av en ram för havsplanering.
9.1.1. Ekosystemansatsen utgår från en helhetssyn
Ekosystemansatsen är ett förhållningssätt som har utvecklats utifrån insikten att människan är beroende av väl fungerande ekosystem. Den har sitt ursprung i FN:s konvention om biologisk mångfald och har fått brett genomslag i arbetet med förvaltning av naturresurser. Ekosystemansatsen är en vägledande princip i FN:s mål för hållbar global utveckling – Agenda 2030 och i EU:s havsmiljödirektiv, EU:s gemensamma fiskeripolitik, och inom Helcom och Ospar, m.fl.5
Enligt Miljömålsberedningen är ekosystemansatsen utgångspunkt för utvecklande av strategier i miljömålssystemet
I sitt första betänkande 20106 slog Miljömålsberedningen fast att ekosystemansatsen är utgångspunkt för arbete med utvecklande av strategier i miljömålssystemet. Ekosystemansatsen kan vägleda alla delar av miljöpolitiken, men blir enligt beredningen särskilt angelägen i frågor som direkt rör förvaltning av ekosystem.
I sitt delbetänkande 2012 anförde Miljömålsberedningen, att
ekosystemansatsen är en strategi för en adaptiv och integrerad skötsel av markresurser, vattenresurser och levande resurser som främjar bevarande och hållbart nyttjande med ett rättviseperspektiv.7
Detta var en utveckling av Naturvårdsverkets definition från 2007:
Ekosystemansatsen en sorts arbetsmetod eller förvaltningsstrategi, för bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser som även inkluderar rättviseaspekter.8
Enligt Miljömålsberedningen 2012 utgår ekosystemansatsen från en helhetssyn på förvaltningen av ekosystem. Dess mål är en balans mellan bevarande och användning av land, vatten och levande resurser. Ansatsen innefattar hänsyn till sociala, ekonomiska och ekologiska aspekter och respekt för ekosystemens naturliga gränser samt ett landskapsperspektiv. Människan betraktas som en viktig del av många ekosystem. När människan ingår i ekosystemen kan de beskri-
5 Havsmiljöinstitutet 2020, Samhällsekonomisk analys till stöd för en ekosystembaserad fiskförvaltning, Rapport 2020:3. 6SOU 2010:101, Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet. 7SOU 2012:15, Plan för framtagande av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning. 8 Naturvårdsverket 2007, Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser, Rapport 5782.
vas som socio-ekologiska system. Ansatsen bygger på tanken att ekosystem bidrar med olika ekosystemtjänster.
Ekosystemansatsen utgår därmed från en medvetenhet om att många aktörer är med och påverkar det faktiska utfallet av politiska beslut. Detta blir särskilt tydligt i arbetet för att nå miljömålen, som är beroende av ett gemensamt arbete i hela samhället. Utifrån ekosystemansatsen är det även angeläget att alla berörda i samhället är med när målen för förvaltningen av ekosystemen formuleras.
Ansatsen betonar även att all relevant kunskap ska beaktas i planering och förvaltning av ekosystem. Eftersom det ofta saknas mer precis kunskap om hur ekosystem reagerar på mänsklig påverkan måste sådana system förvaltas enligt försiktighetsprincipen. Förvaltande myndigheter eller andra aktörer måste dock kunna agera även om den inte har fullständig kunskap om samhällets och naturens alla processer.
Ursprung i FN:s konvention om biologisk mångfald
Som framgår ovan har ekosystemansatsen som princip för förvaltning av naturresurser sitt ursprung i FN:s konvention om biologisk mångfald (CBD). CBD:s partsmöte (COP) beslutade 1995 att ekosystemansatsen skulle vara det primära ramverket för att bidra till att nå konventionens mål. År 2000 beslutade partsmötet att definiera ekosystemansatsen som
a strategy for the integrated management of land, water and living resources that promotes conservation and sustainable use in an equitable way.9
Denna definition är den som anses vara den ursprungliga och som används av FN-organisationer som FN:s miljöprogram (Unep) m.fl.10 Ansatsen kräver vidare enligt samma beslut
adaptive management to deal with the complex and dynamic nature of ecosystems and the absence of complete knowledge or understanding of their functioning.
9 CBD COP 5 Decision V/6 Ecosystem approach, article 1–5. 10 Unep 2011, Taking Steps toward Marine and Costal Ecosystem-based Management.
Beslutet slår också fast att:
There is no single way to implement the ecosystem approach, as it depends on local, provincial, national, regional or global conditions.
Ekosystemansatsen har därutöver – i samma beslut – preciserats genom de tolv s.k. Malawiprinciperna. Malawiprinciperna kan ses som en vägledning för hur ekosystemanstasen ska bidra till hållbart nyttjande och bevarande av naturresurser.
Tabell 9.1 Ekosystemansatsens 12 principer – Malawiprinciperna
Engelska Svensk översättning
1 The objectives of management of land, water and living resources are a matter of societal choices.
Samhällets intressen bestämmer förvaltningens mål.
2 Management should be decentralized to the lowest appropriate level.
Förvaltningen bör vara decentraliserad till den lägsta tillämpbara nivån och engagera alla för att kunna balansera lokala och allmänna intressen.
3 Ecosystem managers should consider the effects (actual or potential) of their activities on adjacent and other ecosystems.
De som genomför förvaltningen bör beakta effekterna (verkliga eller tänkbara) på närliggande eller andra ekosystem.
4 Recognizing potential gains from management, there is usually a need to understand and manage the ecosystem in an economic context. Any such ecosystemmanagement programme should: - Reduce those market distortions that adversely affect biological diversity; - Align incentives to promote biodiversity conservation and sustainable use; - Internalize costs and benefits in the given ecosystem to the extent feasible.
Det är grundläggande att förstå ekosystemets värde ur ett ekonomiskt perspektiv. Förvaltningen bör bl.a.:
a) reducera subventioner som leder till utarmning av biologisk mångfald,
b) skapa incitament som främjar biologisk mångfald och hållbart nyttjande,
c) i möjligaste mån integrera kostnader och vinster i ett givet ekosystem.
5 Conservation of ecosystem structure and functioning, in order to maintain ecosystem services, should be a priority target of the ecosystem approach.
Bevarande av ekosystemens struktur och funktion för att upprätthålla ekosystemtjänster bör vara ett prioriterat mål, då fungerande ekosystem har förmåga att motstå förändringar.
6 Ecosystem must be managed within the limits of their functioning.
Ekosystemen bör förvaltas inom ramen för dess funktioner, försiktighetsprincipen ska tillämpas.
Engelska Svensk översättning
7 The ecosystem approach should be undertaken at the appropriate spatial and temporal scales.
Ekosystemansatsen bör tillämpas på lämplig skala i tid och rum.
8 Recognizing the varying temporal scales and lag-effects that characterize ecosystem processes, objectives for ecosystem management should be set for the long term.
Kunskap om att tidsfördröjningar påverkar ekosystemprocesser, innebär att långsiktiga mål för förvaltningen bör sättas.
9 Management must recognize that change is inevitable.
Förvaltningen måste acceptera att förändring är oundvikligt.
10 The ecosystem approach should seek the appropriate balance between, and integration of, conservation and use of biological diversity.
Ekosystemansatsen bör integrera bevarande av biologisk mångfald och ett hållbart nyttjande av den samma.
11 The ecosystem approach should consider all forms of relevant information, including scientific and indigenous and local knowledge, innovations and practices.
Ekosystemansatsen bör beakta all typ av relevant information, även vetenskaplig och traditionell och lokal kunskap, innovationer och metoder.
12 The ecosystem approach should involve all relevant sectors of society and scientific disciplines.
Ekosystemansatsen bör involvera alla relevanta sektorer i samhället och vetenskapliga discipliner.
Svensk översättning av Naturvårdsverket 2007, Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser, rapport 5782.
Principerna har sedan dess fått viss kritik för att vara ostrukturerade. Detta har bl.a. lett fram till att CBD:s partsmöte har utvecklat kompletterande operativa riktlinjer, men som också i sin tur lett till att det gjorts en mängd olika tolkningar och vägledningar av principerna.
I svensk tolkning har ofta de tolv principerna slagits samman till sex rubriker.11 Havsplaneringsutredningen beskrev ekosystemansatsen utifrån följande rubriker: 12
- Gemensamma mål och delaktighet.
- Naturens förmåga att producera varor och tjänster är överordnad; försiktighetsprincipen ska tillämpas.
- All slags kunskap ska beaktas.
11 Naturvårdsverket 2007, Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser, Rapport 5782. 12SOU 2010:91, Planering på djupet, betänkande av Havsplaneringsutredningen.
- Värdera ekosystemen samhällsekonomiskt.
- Avgränsningar i tid och rum.
- Flexibel och anpassningsbar.
CBD:s ursprungliga definition har tolkats på många sätt
Eftersom ekosystemansatsen är ett förhållningssätt som behöver anpassas till olika förhållanden har det utvecklats flera olika anpassningar av CBD:s ursprungliga definition. Nedan några exempel på definitioner från internationell forskningslitteratur inom havsmiljöförvaltning:13
Styrning av en särskild ekosystemstruktur och funktioner för att främja ekosystemtjänster för samhället.14
Ekosystembaserad förvaltning är en miljöhanteringsstrategi som tar hänsyn till alla interaktioner i ett marint ekosystem, inklusive människor, snarare än att hantera enskilda problem, arter eller ekosystemtjänster. Målet med ekosystembaserad marin förvaltning är att bibehålla marina ekosystem i ett hälsosamt, produktivt och hållbart tillstånd så att människan kan använda havet och att det kan tillhandahålla de varor och tjänster som människor behöver.15
In a marine context, EBM emphasizes the maintenance or enhancement of ecological structure and function, and the benefits that healthy oceans provide to society.16
I tabellen nedan visas några fler exempel på hur ekosystemansatsen har definierats över tid. Exempel på hur ekosystemansatsen har definierats inom fiskeförvaltningen och havsplaneringen finns i kapitlen Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen och Kusthavet där alla vill vara.
13 Ivarsson Westerberg, A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitik möter havspolitik. 14 Aswani, S., m.fl. 2012, The way forward with ecosystem-based management in tropical contexts: Reconciling with existing management systems, Marine Policy, Volume 36, Issue 1, s. 1–10. 15 McLeod, K. m.fl. 2005, Scientific Consensus Statement on Marine Ecosystem-Based Management, Signed by 221 academic scientists and policy experts with relevant expertise and published by the Communication Partnership for Science and the Sea. 16 Link, J.S. and Browman, H.I. 2017, Operationalizing and implementing ecosystem-based management, ICES Journal of Marine Science, Volume 74, Issue 1, s. 379–381.
Ta be ll 9.2 Exemp el på d ef in ition er av eko systeman sat se n
Co nv en tion of Bi ol og ic al Div ersity
Web site , www. cb d.in t/ec osys te m,
Oct obe r 201 1
Hel com oc h Os pa r
min ist ermö te 20 03 Ek osys te m ans ats en – en vä g
mo t b ev ar and e oc h håll bar t
nyt tja nd e av na tu rr es urs er
(N Vrapp ort 578 2, 20 07)
Pla ne ring p å dj up et – fysis k
pl an eri ng av ha ve t
SOU 2010 :91
Et ap pmå l i m ilj öm åls sy st em et
SOU 2011 :34
The ecosys tem approac h is a
str ateg y fo r the i nt egr at ed
ma na ge men t o f la nd , w ater a nd
living reso urces that promo tes
co ns er va tio n a nd s us ta in ab le u se in
an e qu ita bl e w ay . A pp lic at io n o f t he
ecosystem appro ach will help to
reac h a bal ance of the three
objectives o f the Conventio n. I t is
bas ed on t he a ppl ic at io n of ap pr o-
pri ate scie nti fic metho dolo gies
focuse d o n levels o f biolo gic al
organization w hic h encompass the
essenti al processes, func tio ns and
inte ra cti ons amo ng or ga nisms an d
thei r e nviro nme nt. It reco gnizes that
hu m an s, w ith th ei r c ul tu ra l
diversi ty, a re an in teg ral com po nen t
of ecosys tems.
Th e c om pr eh en si ve in te gr at ed
man ag ement of human
activi ties based on the bes t
avai lable scie nti fic knowledge
abo ut the ecos yste m and its
dynamics, i n orde r to ide ntify
and take ac tio n on infl ue nces
wh ich a re cr itic al t o the he al th
of mari ne ecosys te m s, there by
achievi ng s ustai nable use o f
ecosystem goo ds and services
an d m ai nt en an ce o f e co sy st em
inte grity.
Ekosys temans atse n är e n so rts
ar be tsme tod, elle r förv al tni ngs-
str ategi, fö r bev ar an de oc h
hå llb art ny ttja nd e av
naturres urse r som även
inkl ude ra r r ät tvise aspek te r. De n
har si tt urs prung i konventio ne n
om biolo gisk mångfal d oc h
precise ras i tolv o lika pri nci per
vilka u tg ör bygg sten arna i
ar be tsme tode n.
Ans at se n u tgör e tt led i håll ba r
utveckli ng, me n oc kså ett
ramvillkor fö r utve cklingen.
Ekosys teme ns fo rtl evnad oc h
mä nn iska ns behov av dem
sätts främs t. De t total a trycket
från mänskliga ve rksamhete r
och åtgä rd er måste rymmas
inom ra men fö r v ad sys teme t
medger.
Ekosys temans atse n har formu-
lerats i nom de n internatione lla
konventio ne n om biologisk
må ng fa ld . De t ä r e n st ra te gi för
en i nte grerad skötsel av
ma rkres urser, v att enres urser
och levande resurs er som
frä m ja r b ev ar an de oc h hål lb ar t
ny ttj an de u r e tt rä ttvise -
pers pek tiv. De n hj äl per a tt n å
ba la ns mell an bev ar an de och
hållbar t n ytt jand e. An sat sen ser
människan som e n viktig del av
många ekos ystem och
po ängt erar att a lla b er örd a i
sam hä llet bö r va ra med n är
måle n fö r förv al tn inge n av
ekosysteme n formuleras.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning
En annan fråga som diskuteras inom forskningen är sambandet mellan ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning. Ett vedertaget förhållningssätt som stöds av FN:s miljöprogram, Unep, är att begreppen ekosystemansats och ekosystembaserad förvaltning används omväxlande och att dessa två begrepp ofta syftar till samma metod och arbetsprocess. Med ekosystembaserad förvaltning menas enligt detta synsätt att arbeta i enlighet med ekosystemansatsen. Unep har utarbetat en vägledning för implementering av ekosystembaserad förvaltning i havsmiljö.1 Havsmiljöinstitutet har översatt Unep:s tolkning av de viktiga komponenterna i en ekosystembaserad förvaltning på följande sätt:
Att beakta kopplingar inom och mellan land- och kustekosystem samt mellan ekosystem och mänskliga samhällen hör till kärnelementen i ekosystembaserad förvaltning. Människan och hennes närvaro och aktiviteter ses som en del av ekosystemen. Vidare ingår i ekosystembaserad förvaltning att beakta kumulativ påverkan på ekosystemen, att ta hänsyn till flera olika mål samtidigt samt att stödja lärandeprocesser och successiv anpassning av förvaltningen.2
I en ofta citerad översiktsartikel från 2015 används definitionen:
Ecosystem-Based management is an interdisciplinary approach that balances ecological, social and governance principles at appropriate temporal and spatial scales in a distinct geographical area to achieve sustainable resource use. Scientific knowledge and effective monitoring are used to acknowledge the connections, integrity and biodiversity within an ecosystem along with its dynamic nature and associated uncertainties. Ecosystem-Based Management recognizes coupled social-ecological systems with stakeholders involved in an integrated and adaptive management process where decisions reflect societal choice.3
Denna definition innebär enligt Havsmiljöinstitutet att ett hållbart nyttjande av naturresurser kan tillgodose samtliga tre hållbarhetsdimensioner, dvs. såväl ekologiska som sociala och ekonomiska dimensioner. Ekosystembaserad förvaltning innebär kortfattat – enligt Havs-
1 Unep 2011, Taking Steps toward Marine and Costal Ecosystem-based Management. 2 Havsmiljöinstitutet 2018, Hanöbukten – en varningsklocka. Rapport 2018:2. 3 Long m.fl. 2015, Key principles of marine ecosystem-based management, Marine Policy 57 s. 53–60.
miljöinstitutet – att sambanden mellan ekosystemens funktioner och processer, och mänsklig användning och påverkan på dem, måste beaktas i förvaltningen.4
Mål för ekosystembaserad förvaltning
Frågan om mål för en ekosystembaserad förvaltning behandlades av Havsplaneringsutredningen med följande resonemang:
Om man ser ekosystemansatsen som en strategi, måste den för att vara meningsfull, syfta till att uppnå något konkret. För att klargöra innebörden av ekosystemansatsen som strategi och process, bör man därför först fokusera på planeringens och förvaltningens mål. I ekosystembaserad planering och förvaltning ska de politiskt satta målen formuleras ur ett ekosystemperspektiv. Målen ska formuleras på ett sätt som är politiskt förankrat och med delaktighet från de berörda. Man kan rikta uppmärksamheten på en specifik ekosystemegenskap, t.ex. biologisk mångfald. Att enbart fokusera på biologisk mångfald, eller att utgå ifrån ekosystemets funktionsduglighet, täcker dock inte in alla de egenskaper som ekosystemansatsen bör bygga på, när det gäller helhetlig planering och förvaltning. Förutom ekosystemets bärkraft ingår även ekonomiska och sociala aspekter, inte minst delaktighet och fördelning. I stället kan man därför utgå från ekosystemtjänsterna som tydligt uppmärksammar människans intressen.5
9.1.2. Ekosystembaserad havsmiljöförvaltning
Ekosystemansatsen har fått ett särskilt stort genomslag i havsmiljöpolitiken och havsmiljöförvaltningen, både internationellt, inom EU och nationellt. Ekosystemansatsen erkändes av Ospar och Helcom vid deras gemensamma ministermöte 2003 och har sedan inkluderats i flera av EU:s styrmedel i havsmiljöförvaltningen.
I Sverige framhöll regeringen att politiken ska utgå från en helhetssyn för att säkerställa havets resurser genom ett hållbart nyttjande samtidigt som ekosystemen bevaras och restaureras.6 Regeringen anförde också att ekosystemansatsen ska vara en grund för hållbar utveckling och ett hållbart nyttjande och bör vara utgångspunkten i
4 Havsmiljöinstitutet 2020, Samhällsekonomisk analys till stöd för en ekosystembaserad fiskförvaltning, Rapport 2020:3. 5SOU 2010:91, Planering på djupet, betänkande av Havsplaneringsutredningen. 6Prop. 2008/09:170, En sammanhållen svensk havspolitik.
all havsrelaterad verksamhet. Havsplaneringsutredningen7 menade att ekosystemansatsen är grundläggande för havsplaneringen.
Har ekosystemansatsen implementerats i svensk havsmiljöförvaltning?
Stockholm Resilience Centre:s analys av hur ekosystemansatsen har utvecklats inom svensk havsmiljöförvaltning mellan 2002 och 2015, visar på att under de senaste 15 åren har ett stort antal utredningar lämnat förslag på hur en mer integrerad förvaltning ska kunna uppnås.8 Flera förändringar har också genomförts, bl.a. i lagstiftningen och genom bildande av Havs- och vattenmyndigheten.
EU-direktiv såsom EU:s havsmiljödirektiv och den gemensamma fiskeripolitiken som hänvisar till ekosystemansatsen, har medfört att ytterligare fokus har lagts på att implementera en ekosystembaserad förvaltning i den svenska havsmiljöförvaltningen och i det havsregionala samarbetet.
Trots detta återstår många av de problem med begränsad koordinering, dialog mellan sektorer och mellan geografiska nivåer som belysts under mer än ett decennium. Slutsatsen är att de omorganisationer av såväl förvaltningsmyndigheter som lärosäten som har genomförts under senare år har skapat bättre förutsättningar för integration mellan sektorer och geografiska nivåer, men att det tar tid att etablera nya ansvarsområden och processer som går på tvärs i traditionella arbetssätt. Denna slutsats stödjs av andra aktörer.9
Naturvårdsverket publicerade 2020 en vetenskaplig sammanställning av praktiska erfarenheter av ekosystembaserad förvaltning i havs- och vattenförvaltning som visar på att Sverige har tagit flera steg mot en mer ekosystembaserad förvaltning, men Naturvårdsverket pekar också på svårigheter. En viktig erfarenhet är att ekosystembaserad förvaltning ställer höga krav på samverkan och kommunikation mellan aktörer och att en stabil och tillräcklig finansiering är en viktig förutsättning. Enligt Naturvårdsverket behövs tydligare styrning och uppföljning från centrala myndigheter, en mer långsiktig
7SOU 2010:91. 8 Österblom m.fl. 2017, Tinkering with a tanker – slow evolution of a Swedish ecosystem approach, ICES Journal of Marine Science, 74(1), s. 443–452. 9 Grip, K. 2018, Marine environmental governance and management in Sweden from the 1960s until today.
finansiering och tydligare processer för kunskapsutbyte mellan olika aktörer.10
Ekosystembaserad havsplanering
Ekosystembaserad havsplanering används ofta som ett eget begrepp, men enligt Miljömålsberedningens bedömning är det ingen skillnad mellan ekosystembaserad havsplanering och övrig ekosystembaserad havsförvaltning. Sannolikt har begreppet växt fram genom att artikel 5.1 i EU:s havsplaneringsdirektiv11 slår fast att medlemsstaterna ska tillämpa ekosystemansatsen när de upprättar och genomför havsplaneringen.
Enligt Havs- och vattenmyndigheten utgår tillämpningen av ekosystemansatsen i den statliga havsplaneringen från en tolkning av Malawiprinciperna. Havs- och vattenmyndigheten har summerat principerna på följande sätt:
Ekosystemansatsen är en strategi för bevarande av naturvärden, hållbart nyttjande och rättvis fördelning av naturresurser, med målet att säkerställa att användningen av ekosystemen sker inom deras gränser. Tillämpning av ekosystemansatsen förutsätter ett helhetsperspektiv, en kontinuerlig utveckling av kunskapen om haven och deras användning, tillämpning av försiktighetsprincipen och en anpassningsbar förvaltning. Det ställer krav på delaktighet och samverkan på flera nivåer och på en ekonomisk analys av värdena i ekosystemen och de tjänster vi får från dem.12
I sin Färdplan för havsplaneringen anförde Havs- och vattenmyndigheten att:
Tillämpning av ekosystemansatsen i Sveriges havsplanering innebär bland annat att under planeringsprocessen löpande återkoppla till den miljömässiga målbilden för god miljöstatus som ges inom ramen för havsmiljöförordningen (2010:1341) /---/ En annan del i tillämpningen av ekosystemansatsen är att genom samhällsekonomisk analys värdera de marina ekosystemtjänster vi får från havet.13
10 Naturvårdsverket 2020, Ekosystemansatsen – praktiska erfarenheter från svensk havs- och vattenförvaltning, Rapport 6934. 11 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU om upprättandet av en ram för havsplanering. 12 Havs- och vattenmyndigheten 2012, Tillämpningen av ekosystemansatsen i havsplaneringen, Rapport 2012:14. 13 Havs- och vattenmyndigheten 2016, Färdplan havsplanering, Rapport 2016:21.
Havs- och vattenmyndigheten lämnade i december 2019 förslag på havsplaner till regeringen. Enligt 10 § havsplaneringsförordningen14ska Havs- och vattenmyndigheten i sitt arbete med förslag till havsplaner tillämpa en ekosystemansats.
Ekosystembaserad fiskförvaltning (EBFF)
Ekosystembaserad fiskförvaltning (EBFF) är ett sätt att tillämpa ekosystemansatsen i fiskförvaltningen genom att förvalta akvatiska resurser och ekosystem på tvärvetenskaplig grund – med ekosystemen i fokus.15
Utvecklingen mot en ekosystembaserad fiskförvaltning har, enligt Havs- och vattenmyndigheten, under de senaste 20 åren framträtt som ett viktigt ramverk för förvaltning av fisk och fiske samt för genomförandet av hållbar utveckling.16 FAO som är FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation har utvecklat konceptet Ecosystem Approach
to Fisheries som tar avstamp i uppförandekoden för ansvarigt fiske
från 1995, FN:s havsrättskonvention, FN:s konferens om miljö och utveckling 1992, Agenda 21 och konventionen om biologisk mångfald (CBD).17
Ecosystem Approach to Fisheries anses inte fullt ut leva upp till ekosystemansatsen, men i den vetenskapliga litteraturen överlappar ofta målen för ekosystembaserad fiskförvaltning ekosystemansatsen eller ekosystembaserad förvaltning. Detta är dock inte alltid fallet. I t.ex. USA har National Marine Fisheries Service (NOAA)18 definierat EBFF som steg tre av fyra i tillämpningen av ekosystemansatsen i havsförvaltningen, och inbegriper då flerartsförvaltning med hänsyn till fiskpopulationernas habitat och andra omgivningsfaktorer, däribland klimat.19
14 SFS 2015:400. 15 SLU Aqua 2018, SLU Aquas kunskapsförsörjning och rådgivning som stöd till en ekosystembaserad fiskförvaltning, Aqua reports 2018:1. 16 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Utkast till strategi för ekosystembaserat fiske, 2018-10-11. 17 Garcia m.fl. 2003, The ecosystem approach to fisheries. Issues, terminology, principles, institutional foundations, implementation and outlook, FAO Fisheries Technical Paper, No 443. 18 ”National marine Fisheries Service” som är en del av ”National Oceanic and Atmospheric Administration”. 19 SLU Aqua 2018, SLU Aquas kunskapsförsörjning och rådgivning som stöd till en ekosystembaserad fiskförvaltning, Aqua reports 2018:1.
Ekosystemansatsen är en av principerna för genomförande av EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP) och definieras i det sammanhanget på följande sätt:
Ekosystemansats i fiskeriförvaltningen: en integrerad ansats i fiskeriförvaltningen inom ekologiskt meningsfulla gränser som syftar till att förvalta användningen av naturresurser, med beaktande av fiskeverksamhet och annan mänsklig verksamhet, samtidigt som man bevarar både den biologiska rikedom och de biologiska processer som är nödvändiga för att skydda livsmiljöernas sammansättning, struktur och funktion i det berörda ekosystemet, genom att beakta kunskaperna och osäkerheterna när det gäller ekosystems biotiska, abiotiska och mänskliga beståndsdelar.20
Regeringsuppdrag om ekosystembaserad fiskförvaltning
Som ett resultat av Miljömålsberedningens betänkande 2014 – Med
miljömålen i fokus (SOU 2014:50) – fick Havs- och vattenmyndig-
heten ett uppdrag21 att ta fram en strategi för ekosystembaserad fiskförvaltning. I sitt arbete med strategin, valde Havs- och vattenmyndigheten att utgå från den definition som tillämpas i havsplaneringen men, med viss modifiering. Modifieringen tydliggjorde att inte endast ekosystem i haven inkluderas och innefattar en precisering av målsättningen för ekosystemens status:
Ekosystemansatsen är en strategi för bevarande och restaurering av naturvärden, hållbart nyttjande och rättvis fördelning av naturresurser, med målet att säkerställa att användningen av ekosystemen bidrar till att upprätthålla ekosystemens långsiktiga fortlevnad vad avser deras struktur, funktion och dynamik. 22
Innehållet i denna definition överensstämmer enligt Havs- och vattenmyndigheten väl med innehållet i definitionen i EU:s gemensamma fiskeripolitik, med förtydligandet att förutom ekosystemens struktur och funktion ska även ekosystemens dynamik upprätthållas. Detta för att erkänna och hantera den naturliga variabiliteten hos ekosystemen.
Den strategi för hur en ekosystembaserad fiskförvaltning kan utvecklas som Havs- och vattenmyndigheten fick i uppdrag att ta fram
20 Art 4.1 punkt 9 förordningen (EU) nr 1380/2013. 21 Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev för 2016. 22 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Utkast till strategi för vidareutveckling av en ekosystembaserad fiskförvaltning, 2018-10-11.
skulle bidra till att uppfylla målen för havs- och vattenförvaltningen. Arbetet skulle genomföras i diskussion med Jordbruksverket och länsstyrelserna och i dialog med berörda aktörer. Havs- och vattenmyndigheten skulle även ta hänsyn till kostnadseffektiviteten. Några exempel på hur Havs- och vattenmyndigheten anser sig ha bidragit till att vidareutveckla en ekosystembaserad fiskförvaltning inom olika verksamhetsområden är bl.a.:
- Etablerat fem regionala beredningsgrupper för den nationella fiskeregleringen bestående av berörda länsstyrelser samt SLU Aqua och Jordbruksverket. En kartläggning av samrådsstrukturer för fiskförvaltningen är påbörjad för lokal delaktighet i förvaltningen.
- Påbörjat analys av möjligheter till ytterligare åtgärder för att uppnå god miljöstatus för fisk och fiskets påverkan på ekosystemen i enlighet med havsmiljöförordningen. Detta är en del av uppdateringen av åtgärdsprogrammet enligt havsmiljöförordningen.
- Förbättrat vägledning genom uppdatering av riksintressena för yrkesfiske. Underlaget kan även användas i övrig rumslig förvaltning av fisk och fiske, som fiskereglering, habitatrestaurering eller områdesskydd och utvecklat arbetssätt för fiskereglering i skyddade områden.
- Gjort en övergripande kartläggning av sociala, ekonomiska och miljömässiga mål som underlag för en utredning av fördelningen av demersala fiskemöjligheter.
- Havsmiljöinstitutet har på Havs- och vattenmyndighetens uppdrag tagit fram en rapport om hur samhällsekonomiska analyser kan utformas och användas för att stärka genomförandet av en ekosystembaserad fiskförvaltning.
- SLU Aqua har på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten tagit fram en översikt av biologiska aspekter av rums- och tidsskalor i genomförandet av ekosystembaserad fiskförvaltning.
I Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev för 2020 gjorde regeringen en tydlig koppling mellan ekosystembaserat fiske och delar av den övriga havsförvaltningen genom att Havs- och vattenmyndigheten fick i uppdrag att redogöra för hur myndigheten arbetar för
att en ekosystembaserad fiskförvaltning ska vara en integrerad del av att uppfylla målen i havs- och vattenförvaltningen samt miljömålen.
I samma regleringsbrev fick Havs- och vattenmyndigheten även ett uppdrag att i sitt arbete tillsammans med Jordbruksverket ta fram en ny gemensam strategi för yrkesfisket, vattenbruket, fritidsfisket och fisketurismen samt nya sektorsspecifika handlingsplaner, utgå från ekosystemansatsen och bidra till livskraftiga fisk- och skaldjursbestånd, ett hållbart fiske och hälsosamma ekosystem, att stärka måluppfyllnaden i maritima strategin samt livsmedelsstrategin. Uppdraget ska redovisas maj 2021.
9.1.3. Många begrepp länkar till ekosystembaserad förvaltning
Det finns ett stort antal övriga begrepp och definitioner som används i samband med att ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning diskuteras. Det finns även ett antal verktyg framtagna för att stödja en ekosystembaserad förvaltning.
Det kan i bland vara otydligt hur dessa begrepp och verktyg förhåller sig till genomförande av en ekosystembaserad förvaltning. Ett sådant exempel är källa till hav-ansatsen som har lyfts fram som grundläggande för en integrerad vatten- och havsförvaltning.
I detta avsnitt redovisas några av de begrepp och verktyg som ofta används.
Ocean Governance – Havspolitik
Ocean governance är det begrepp som har etablerats internationellt
för att behandla havens politiska dimensioner. Dimensionerna kan vara rättsliga, ekonomiska, säkerhetsmässiga eller miljömässiga.23Under begreppet governance behandlas även samverkan med de aktörer som berörs men som befinner sig utanför det formella administrativa systemet.24
23 Ivarsson Westerberg, A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitik möter havspolitik. 24 Stephenson, m.fl. 2017, Practical steps toward integrating economic, social and institutional elements in fisheries policy and management. ICES Journal of Marine Science, 74(7), 1981– 1989.
Ocean governance kan översättas med ordet havspolitik på svenska. Det finns dock inte en vedertagen definition för Ocean Governance. Några exempel på definitioner är:25
a) Governance kan förstås brett som styrningen i praktiken av
offentliga och privata organisationer, via internationella institutioner, lagar, ickestatliga standards, etiska koder, och samhälleliga normer om vad som är rätt och fel.26
b) Ocean governance är samordning av havets olika användnings-
områden och skydd av den marina miljön. Ocean governance definieras också som den process som är nödvändig för att upprätthålla ekosystemets struktur och funktioner. En effektiv ocean governance kräver globalt överenskomna regler och processer, regionala åtgärder baserade på gemensamma principer och nationella rättsliga ramar och integrerad politik.27
c) Europeiska miljöbyrån (EEA) använder följande definition:
International ocean governance is about managing and using the world’s oceans and their resources in ways that keep them healthy, productive, safe, secure and resilient.28
En slutsats är att om miljöpolitiken till sin karaktär generellt sett är komplex, gränsöverskridande, involverar många aktörer på olika nivåer och präglas av governancestyrning gäller detta i ännu högre grad specifikt för havspolitiken och att ekosystembaserad förvaltning är det dominerande perspektivet i Ocean Governance för att hantera denna komplexitet.29
25 Ivarsson Westerberg, A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitik möter havspolitik. 26 Germond, B. 2018, Clear skies or troubled waters: The future of European ocean governance, European View, Vol. 17(1) 89–96. 27 Pyc, D. 2016, Global Ocean Governance, Transnav – the International Journal on Marine Navigation and Safety of Sea Transportation, Volume 10 Number 1. 28 Europeiska miljöbyråns (EEA) webbsida. 29 Ivarsson Westerberg, A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitisk möter havspolitik.
Havsförvaltning/Havsmiljöförvaltning
Det finns ingen svensk definition av havsförvaltning. Havsförvalt-
ning/havsmiljöförvaltning användes som eget begrepp i den svenska
havspolitiken första gången 2008 av Havsmiljöutredningen i betänkandet En utvecklad havsmiljöförvaltning30 och därefter av regeringen i propositionen En sammanhållen svensk havspolitik31 som sedan dess är stommen i den svenska havspolitiken. Efter 2008 används begreppen havsförvaltning och havsmiljöförvaltning i svensk havspolitik.
Begreppet havsmiljöförvaltning infördes 2010 i havsmiljöförordningen (2010:1341) som införlivar EU:s havsmiljödirektiv. Av 1 § framgår att förvaltningen av kvaliteten på havsmiljön kan betecknas som havsmiljöförvaltning. Förordningen pekar på flera förhållanden som är styrande för havsmiljöförvaltningen som t.ex. indelning i förvaltningsområden, förvaltningsperioder, ansvarig myndighet samt samråd och samverkan.
Hållbart nyttjande av hav och marina resurser
Begreppet hållbart nyttjande används i många sammanhang men ofta utan en tydlig definition om vad som avses i det aktuella sammanhanget.
Den definition som det ofta hänvisas till är artikel 2 i FN:s konvention om biologisk mångfald (CBD):
Sustainable use means the use of components of biological diversity in a way and at a rate that does not lead to the long-term decline of biological diversity, thereby maintaining its potential to meet the needs and aspirations of present and future generations.32
Hållbart nyttjande ska inte förväxlas med begreppet hållbar utveck-
ling som har sitt ursprung i Brundtlandskommissionens rapport Vår
gemensamma framtid från 1987.33
Begreppet hållbart nyttjande används i begränsad omfattning i svensk författningstext. Det framgår av Havs- och vattenmyndig-
hetens instruktion att myndigheten är förvaltningsmyndighet för
30SOU 2008:48, En utvecklad havsmiljöförvaltning, betänkande av Havsmiljöutredningen. 31Prop. 2008/09:170. 32 FN:s konvention om biologisk mångfald, 1992. 33 Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future, 1987.
bl.a. hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Myndigheten ska även samverka med Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Sveriges geologiska undersökning och länsstyrelserna i frågor som har betydelse för bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljön och för vattenbruket. Hållbart nyttjande används även i havsmiljöförordningen där 1 § slår fast att förordningen ingår i den strategi för en ekosystembaserad förvaltning och ett hållbart nyttjande av havsmiljön som avses i EU-direktiv om havsmiljöpolitiken.
Hållbar utveckling
Brundtlandskommissionen definierade hållbar utveckling som en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov.
I Agenda 21 som är det handlingsprogram som FN:s konferens om miljö och utveckling tog fram vid Riokonventionen 1992, slogs fast att de tre dimensionerna av samhällsutveckling: den sociala-, den ekonomiska och den ekologiska dimensionen måste samverka för att vi ska få en hållbar utveckling.34
Vid FN:s toppmöte om hållbar utveckling i Johannesburg 2002 erkändes begreppet hållbar utveckling som en överordnad princip för FN:s arbete. De tre hållbarhetsdimensionerna är även en grundpelare i FN:s Agenda 2030.35
Begreppet hållbar utveckling är framträdande även i svenska författningar och används både i regeringsformen och i miljöbalken m.fl. I regeringsformens första kapitel ger riksdagen – sedan januari 2003 – uttryck för det allmännas roll i miljöarbetet genom att slå fast att:
Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.
Miljöbalken som trädde i kraft 1999 inleds med en bestämmelse som förklarar det övergripande målet för lagen.
Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att
34 Riodeklarationen om miljö och utveckling, 1992. 35 UNGA resolution 70/1, 25 september 2015, Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development.
naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.36
Regeringen har också slagit fast att de riksdagsbundna miljökvalitetsmålen tydliggör den ekologiska dimensionen i begreppet hållbar utveckling.
Ekosystem
Ett ekosystem är enligt Naturvårdsverket en avgränsad mark- eller vattenyta där levande växter, djur, insekter och mikroorganismer lever i ett kretslopp och är beroende av och påverkar varandra. Ett ekosystem kan vara en skog, stadspark, insjö men också hela planeten.37
Ekosystemtjänster
Miljömålsberedningen tydliggjorde i sitt första betänkande 2010 att
ekosystemtjänster är ett centralt begrepp inom ekosystemansatsen
och att det krävs större medvetenhet om värdet av ekosystemtjänster och att styrmedel kan behöva utvecklas för att hantera ekosystemtjänsternas ekonomiska värden.38
Malawiprinciperna (princip fyra) ställer bl.a. krav på att förvaltningens effekter på ekosystemtjänster ska identifieras och värderas samhällsekonomiskt samt att förvaltningsåtgärder ska skapa incitament att främja biologisk mångfald och hållbart nyttjande. Enligt Havsmiljöinstitutet tydliggör principen att målen om biologisk mångfald bl.a. ska uppfyllas med hjälp av ekonomiska incitament underbyggda av ekonomisk analys och att detta medför större behov av samhällsekonomiska analyser i havsförvaltningen.39
36 1 kap. 1§ första stycket miljöbalken (1998:808). 37 www.naturvardsverket.se, 2019-10-15. 38SOU 2010:101, Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet, delbetänkande av Miljömålsberedningen. 39 Havsmiljöinstitutet 2020, Samhällsekonomisk analys till stöd för en ekosystembaserad fiskförvaltning, Rapport 2020:3.
Resiliens
Det finns ingen enhetlig definition av begreppet resiliens, men generellt kan resiliens uttryckas som ett ekosystems motståndskraft och återhämtningsförmåga gentemot störningar, t.ex. mot klimatförändringar.40 Miljömålsberedningen beskrev 2012 resiliens som
ett system vars struktur och funktioner förändras på ett grundläggande sätt kan inte tillhandahålla samma ekosystemtjänster som tidigare.41
Miljömålsberedningen definierade två år senare resiliens som
en egenskap som beskriver ett ekosystems förmåga att tolerera förändringar och störningar utan att förändras till ett system med helt andra strukturer och funktioner.42
Resilienta ekosystem kan producera ekosystemtjänster trots stora förändringar i omvärlden. Resiliens kan därför beskrivas som en form av buffertkapacitet. Ett ekosystem som är resilient kan sägas kännetecknas av följande egenskaper:
- Uthållighet (eng. persistence): kapaciteten att bevara struktur och funktion vid störningar och förändringar (t.ex. en skogs förmåga att klara av en storm).
- Anpassningsförmåga (eng. adaptability): förmågan att anpassa sig till nya förutsättningar (t.ex. kapaciteten hos ett socio-ekologiskt system att säkerställa matproduktion under nya förutsättningar som är resultat av klimatförändringar).
- Omvandlingsförmåga (eng. transformability): förmågan att skapa ett helt nytt system när de existerande förhållanden gör det omöjligt för det existerande systemet att fortgå (t.ex. ett socioekologiskt systems flexibilitet att förändra metoder att bruka jorden vid sjunkande produktivitet som resulterat från markexploatering).
40 Formas 2019, Effekter av klimatförändringar och ökade koldioxidhalter på den marina miljön – en analys av kunskapsläget kring ekosystem, resiliens och havsförvaltning. 41SOU 2012:15, Plan för framtagande av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning, delbetänkande av Miljömålsberedningen, s. 39. 42 SOU 2014 :50, Hållbar användning av mark och vatten, delbetänkande av Miljömålsberedningen.
Biologisk mångfald43 är enligt Miljömålsberedningen en förutsätt-
ning för ekosystemens resiliens eftersom det innebär en spridning av riskerna och större möjlighet till omorganisation efter en störning.44Vanligtvis ses resiliens som en positiv egenskap hos ett ekosystem men den kan även vara negativ. Under vissa förutsättningar kan det därför vara nödvändigt att vidta åtgärder för att minska resiliensen hos ett ekosystem, så att förutsättningar till ett alternativt mer önskvärt jämviktsläge kan skapas.45 Ett exempel på ett icke önskvärt resilient ekosystem, enligt Miljömålsberedningen 2012, är Östersjön eftersom den ekonomiskt viktiga torskpopulationen har kollapsat och att människan försöker återvända till de förhållanden som rådde innan kollapsen. Detta är svårt eftersom ekosystemet nu befinner sig i ett nytt resilient jämviktsläge.
Försiktighetsprincipen
En viktig princip som är starkt kopplad till ekosystemansatsen är försiktighetsprincipen. I den 15:e principen i Rio-deklarationen 1992 slås fast att staterna så långt möjligt ska tillämpa försiktighetsprincipen för att skydda miljön.46 Vid hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, ska inte brist på vetenskapligt säkerställda bevis vara skäl till att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring.
Bland hänsynsreglerna i 2 kapitlet 3 § miljöbalken beskrivs försiktighetsprincipen på följande sätt:
Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik.
43 Biologisk mångfald definieras här som variationsrikedomen bland alla levande organismer och de ekologiska system som de ingår i, både på land och i vatten. 44SOU 2012:15, Plan för framtagande av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning, delbetänkande av Miljömålsberedningen, s. 40. 45 Walker, B. m.fl. 2002, Resilience Management in Social-ecological Systems: A Working Hypothesis for a Participatory Approach. Conservation Biology 6: 14. 46 Riodeklarationen om miljö och utveckling, 1992.
Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.47
Källa till hav
Källa till hav-ansatsen, eller Source to Sea (S2S), utvecklades fram-
för allt av Swedish International Water Institute (SIWI) som en arbetsmetod för att säkerställa en integrerad vatten- och havsförvaltning. Utvecklingsarbetet har genomförts med stöd av regeringen och fått genomslag internationellt, särskilt i biståndsarbetet. SIWI är nu värd för en ”Source to Sea Plattform” där ett stort antal internationella organisationer ingår, för att främja arbetssättet internationellt. Ansatsen ses även som ett viktigt verktyg för att koppla ihop mål 6 om Rent vatten åt alla och mål 14 Hav och marina resurser i Agenda 2030.
Regeringen finanseriade utvecklingen av plattformen. Det finns en praktisk vägledning framtagen av SIWI som beskriver en metod för att etablera en förvaltning som tar hänsyn till viktiga faktorer hela vägen uppströms och ut i havet.48
I sin verksamhetsstrategi 2018–2020 framhåller Havs- och vattenmyndigheten att källa till hav-ansatsen är ett viktigt arbetssätt både nationellt och internationellt. Havs- och vattenmyndigheten betonar att en källa till hav-ansats är i enlighet med ekosystemansatsen. Ansatsen framhålls även i myndighetens klimatstrategi.49
Adaptiv förvaltning
Den adaptiva förvaltningsmodellen är en struktur som på ett systematiskt sätt gör det möjligt att testa antaganden, få ny kunskap och kunna anpassa och förändra åtgärder och mål utifrån de resultat som samlas in i en kontinuerligt lärande process. Enligt modellen kan människan inte räkna med att ha fullständig kunskap utan måste alltid anpassa förvaltningen till nya insikter men också förändringar i naturliga och sociala system och deras påverkan på varandra.50
472 kap. 3 § miljöbalken (1998:808). 48 SIWI 2019, Implementing the Source-to sea approach, A guide for practitioners. 49 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Klimatstrategi 2018–2020. 50 Naturvårdsverket 2018, Vägledning om förvaltning av skyddad natur, Rapport 6838.
Enligt Malawiprinciperna måste en ekosystembaserad förvaltning vila på vetenskaplig grund och kunna hantera osäkerheter. Även om människan ständigt bygger på mera kunskap så kommer en ekosystembaserad förvaltning behöva hantera osäkerheter, komplexitet och ny kunskap. Osäkerheten om hur komplexa system responderar på förvaltningsåtgärder och påverkansfaktorer kommer alltid finnas kvar.51
En adaptiv förvaltning är därför en förutsättning för en ekosystembaserad förvaltning.
9.1.4. Ekosystemansatsen och miljömålssystemet
Hållbart nyttjande inkluderas i miljömålssystemet genom Generationsmålets strecksats den biologiska mångfalden och natur- och
kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart. Begreppet hållbart
nyttjande är inte lika tydligt utryckt i miljökvalitetsmålet Hav i balans
samt levande kust och skärgård där i stället begreppet hållbar utveck-
ling lyfts fram:
Västerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras och hänsyn tas till kulturarvet. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.
Ekosystemansatsen som begrepp är dock inte direkt uttryckt i de havsanknutna miljökvalitetsmålen. Däremot menade regeringen 2012 att en förutsättning för preciseringen kusternas och havens viktiga
ekosystemtjänster är vidmakthållna är att det finns en ekosystembaserad
havsplanering som i sin tur bidrar till hållbart nyttjande och skydd av marina resurser.52
Ekosystemansatsen och tillämpning av en ekosystembaserad förvaltning ingår däremot som en viktig förutsättning i flera av de styrmedel som direkt ska verka för att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen. Detta gäller i synnerhet havsmiljödirektivet och EU:s
51 Murawski 2007, Ten myths concerning ecosystem approaches to marine resource management, Marine policy 31, 2007 681–690. 52Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål.
gemensamma fiskeripolitik, men även vattendirektivet anses bygga på en ekosystembaserad förvaltning.
9.1.5. Reglering av ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning i författningar
Det finns referenser till ekosystemansatsen eller ekosystembaserad förvaltning i EU-direktiv och förordningar och i svensk författningstext. Detta avsnitt redovisar de viktigaste referenserna i författningstexter inom havsmiljöområdet. För närmare beskrivningar av EUdirektiv och förordningar se kapitlet om EU och havsmiljöarbetet.
EU:s havsmiljödirektiv och havsmiljöförordningen
Av artikel 1.3 i EU:s havsmiljödirektiv framgår att:
I dessa marina strategier ska en ekosystembaserad metod för förvaltning av mänskliga aktiviteter tillämpas, som säkerställer att dessa aktiviteters samlade tryck hålls inom nivåer som är förenliga med uppnåendet av god miljöstatus och att de marina ekosystemens kapacitet att reagera på antropogena förändringar inte äventyras, samtidigt som ett hållbart utnyttjande av marina varor och tjänster möjliggörs för nuvarande och kommande generationer.53
Kravet på tillämpningen av en ekosystembaserad metod har implementerats i 1 § havsmiljöförordningen (2010:1341):
Denna förordning gäller förvaltningen av kvaliteten på havsmiljön (havsmiljöförvaltning). Förordningen ingår i den strategi för en ekosystem-
baserad förvaltning och ett hållbart nyttjande av havsmiljön som avses i
EU-direktiv om havsmiljöpolitiken.
I direktivet saknas en definition av vad som avses med en ekosystembaserad metod men det framgår att målet med denna metod är att säkerställa att det samlade trycket av mänskliga aktiviteter ska hållas inom nivåer som är förenliga med en god miljöstatus.54
53 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område. 54 Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av Sveriges marina områden, rapport 6930, s. 42.
EU:s havsplaneringsdirektiv och havsplaneförordningen
Artikel 5.1 i EU:s havsplaneringsdirektiv fastställer att:
När medlemsstaterna upprättar och genomför havsplanering ska de beakta ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter för att stödja hållbar utveckling och tillväxt i den havsrelaterade sektorn genom att till-
lämpa en ekosystemansats och främja samexistens mellan relevanta
verksamheter och användningsområden.55
Kravet på tillämpningen av en ekosystemansats har införlivats i svensk lagstiftning genom 10 § havsplaneringsförordningen som slår fast att
Havs- och vattenmyndigheten ska i sitt arbete med förslag till havsplaner
tillämpa en ekosystemansats.
EU:s gemensamma fiskeripolitik
Ekosystemansatsen är en av principerna för genomförande av EU:s gemensamma fiskeripolitik56 och tas upp på flera ställen i EU:s förordning om den gemensamma fiskeripolitiken, varav några viktiga listas nedan:
- Skäl (13): ”Det är nödvändigt att införa en ekosystemansats i fiskeriförvaltningen, fiskeverksamhetens miljöpåverkan bör begränsas och oönskade fångster bör undvikas och minskas så mycket som möjligt.”
- Artikel 2.3. ”Den gemensamma fiskeripolitiken ska genomföra en ekosystemansats i fiskeriförvaltningen, för att säkerställa att fiskeverksamhetens negativa inverkan på de marina ekosystemen minimeras, och ska sträva efter att säkerställa att fiske och vattenbruk inte leder till en försämring av den marina miljön”.
- Artikel 9.5. ”Fleråriga planer får innehålla specifika bevarandemål och -åtgärder som bygger på ekosystemansatsen, i syfte att åtgärda de specifika problemen i blandfisken …”.
55 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU om upprättandet av en ram för havsplanering. 56 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken.
9.1.6. Dokument om tillämpning av ekosystemansatsen
Det finns ingen nationell vägledning för tillämpningen av ekosystemansatsen. Några dokument har dock tagits fram som har använts som stöd i implementeringen:
- Naturvårdsverket tog 2007 fram en rapport för att sprida kunskap och information om ekosystemansatsen och dess principer i relation till våra svenska förhållanden.57 Det refereras ofta till denna rapport som en vägledning.
- Havs- och vattenmyndigheten presenterade 2012 en rapport som beskriver hur myndigheten avser att tillämpa ekosystemansatsen i havsplaneringen.58
- Inom arbetet med havsplanering i Östersjöregionen har dokument tagits fram som stöd för att tillämpa ekosystemansatsen, bl.a.:
– Guideline for the implementation of ecosystem-based ap-
proach in Maritime Spatial Planning (MSP) in the Baltic Sea area.59– The Ecosystem Approach in Maritime Spatial Planning – A
checklist toolbox, Baltic Scope project.60
9.1.7. Beslutsstöd och verktyg för ekosystembaserad förvaltning
Det pågår ett relativt omfattande arbete med att ta fram verktyg och beslutsstöd för en ekosystembaserad förvaltning. I många fall utvecklas dessa i samband med införlivning av t.ex. EU-direktiv som inom havsplaneringen och havsmiljöförvaltningen. Flera projekt är EU-finansierade och det är ofta oklart hur utvecklade verktyg eller webbplattformar förvaltas vidare. I detta avsnitt listas ett urval av genomförda och pågående processer och projekt som har ett uttalat
57 Naturvårdsverket 2007, Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser, Rapport 5782. 58 Havs- och vattenmyndigheten 2012, Tillämpning av ekosystemansatsen i havsplaneringen, Rapport 2012:14. 59 Helcom and Vasab 2016, Guideline for the implementation of ecosystem-based approach in Maritime Spatial Planning (MSP) in the Baltic Sea area. 60 Baltic Scope 2017, The Ecosystem Approach in Maritime Spatial Planning – A checklist Toolbox.
syfte att bidra till införande av ekosystemansatsen och bidra till en ekosystembaserad förvaltning.
DPSIR
DPSIR-modellen61 är ett ramverk eller tillvägagångssätt för att ur ett helhetsperspektiv utvärdera orsaker, konsekvenser och responser till förändring i miljön. Havs- och vattenmyndigheten, EU-kommissionen och Helcom använder modellen i havsmiljöförvaltningen och uppmärksammar den som ett verktyg för att underlätta en ekosystembaserad förvaltning.
DPSIR-modellen utvecklades av OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). EEA (European Environmental Agency) använder modellen och den används numera också för att relatera mänsklig aktivitet till miljöns tillstånd, också i marina system. EU-kommissionen menar att havsmiljödirektivet bör införlivas genom att använda DPSIR.
Symphony – ett verktyg för ekosystembaserad havsplanering
Havs- och vattenmyndigheten har utvecklat verktyget Symphony som ett integrerat planeringsstöd för en statlig havsplanering utifrån en ekosystemansats. Symphony ska enligt Havs- och vattenmyndigheten även bidra till värdering av kumulativa effekter samt scenarier för utvecklingen fram till 2050, t.ex. baserad på klimatmodeller.
Havs- och vattenmyndigheten framhåller även strategiska miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar som betydelsefulla verktyg för att bedöma havsplaneförslagets miljöeffekter.
Pan Baltic Scope
Projektet Pan Baltic Scope skulle stödja arbetet med havsplanering i Östersjön och fokuserade särskilt på implementering av ekosystemansatsen, kumulativa effekter, grön infrastruktur, utveckling av ekonomiska och sociala analyser och delning av data. Projektet såg även på möjligheten att utveckla ett ramverk ”Analytical Framework” med
61 Engelska: Driver – Pressure – State change – Impact – Response; översättning till svenska med bibehållen akronym: Drivkraft – Påverkanstryck – Statusförändring – Inverkan – Respons.
utgångspunkt i DPSIR processen. Pan Baltic Scope finansierades av medel från EU:s havs- och fiskerifond och slutrapporterades 2019.
Mosaic
Havs- och vattenmyndigheten har utvecklat ett nationellt ramverk för att identifiera marina naturvärden samt livskraftiga och ekologiskt representativa nätverk. Ramverket kallas Mosaic och syftar till att främja en funktionell, ekosystembaserad och adaptiv förvaltning av våra hav och att ge underlag till olika former av rumslig förvaltning som grön infrastruktur,62 områdesskydd och fysisk planering.
Genomförande av handlingsplanen för marint områdesskydd med stöd av Open Standards
I genomförandet av Havs- och vattenmyndighetens handlingsplan för marint områdesskydd arbetar Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna med att införa verktyget Open Standard for the Practice of Conservation. Verktyget bygger på principerna i ekosystemansatsen, som ramverktyg för både bildande av skyddade områden och förvaltningen av dessa.63
Bonus DESTONY
Bonus DESTONY som finansieras av forskningsprogrammet Bonus har som mål att identifiera beslutstödsverktyg (DST:s) som har utvecklats för att stödja ekosystembaserad förvaltning i Östersjön med avrinningsområden och analysera dessa mot befintliga och kommande behov. Ett av resultaten med projektet är en webbaserad katalog som identifierar alla DST:s som är utvärderade mot en uppsättning kriterier.
62 Grön infrastruktur syftar till att naturens funktioner och kvaliteter hänger ihop och är fördelade över landskapet. Fungerande grön infrastruktur är ett ekologiskt nätverk av livsmiljöer som främjar biologisk mångfald och ekosystemtjänster, www.naturvardsverket.se, 2020-09-15. 63 Havs- och vattenmyndigheten 2016, Handlingsplan för marint områdesskydd, Slutredovisning av regeringsuppdrag M2015/771/Nm.
ClimeMarine
Havs- och vattenmyndigheten har tillsammans med SMHI, Göteborgs universitet och SGU beviljats medel från Formas för ett treårigt forskningsprojekt; Integration av klimatförändringseffekter i en ekosystembaserad förvaltning och planering av den svenska marina miljön (ClimeMarine). ClimeMarine ska främja en ekosystembaserad förvaltning av de svenska haven med hänsyn till klimatförändringar genom att ha en tät dialog med intressenter för att ta med klimatförändringar i beslutsprocessen.
Havs- och vattenmyndigheten framhåller att projektet innebär en möjlighet att vidareutveckla verksamhetsstöd i havsplaneringen Symphony (se ovan) till att även innefatta klimatinformation för att kunna ge stöd för en ekosystembaserad havsförvaltning.
9.1.8. Utmaningar i genomförandet av ekosystembaserad förvaltning
Den forskningslitteratur som analyserat införande av ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning i havspolitiken är omfattande.64 I dag är det i stort sett koncensus om:
1. värdet och vikten av att bevara havet och dess ekosystem och att
mänsklig påverkan är ett betydande hot med dessa värden,
2. att traditionell sektorsförvaltning inte klarar av att skydda eko-
systemen i havet mot mänsklig påverkan och förvaltning av dess resurser, samt
3. att det behövs en integrerad sektorsövergripande styrning som
bättre inkluderar biodiversitet och komplexa ekologiska och sociala samband.
Ekosystembaserad havsförvaltning framhålls ofta som en lösning på de utmaningar havspolitiken står inför.65 När det kommer till detaljerna om vad ekosystembaserad förvaltning innefattar och princi-
64 Ivarsson Westerberg, A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitisk möter havspolitik. 65 Long m.fl. 2015, Key principles of marine ecosystem-based management, Marine Policy 57 s. 53–60.
perna för förvaltningen brister dock konsensus.66 Detta blir tydligt bl.a. genom den variation av definitioner och tolkningar samt strategier, vägledande dokument och verktyg som olika nationella och internationella aktörer har tagit fram inom området. Forskningen ser ett antal utmaningar för att ekosystembaserad förvaltning ska få genomslag i styrningen och ge effekter i praktiken. Utmaningarna är bl.a.:
- Kunskapsbrist: Bl.a. pekas på klyftan mellan forskningen och förvaltningen om hur man ska kunna göra socioekonomiska utvärderingar för att kunna koppla värdet av ekosystemtjänster till kostnaderna för åtgärder.
- Begränsningar i politik och lagstiftning: Det behövs ett regelverk som kan stödja en ekosystemansats och som skär över rättsliga och territoriella gränser, och det behövs politisk vilja och institutionell kapacitet att göra nödvändiga ansträngningar och investeringar.
- Institutionell fragmentering.
- Hantera förändringar: Då förmågan att förutsäga ekosystemens respons på mänsklig påverkan är begränsat, måste styrningen vara flexibel och kunna hantera förändringar. Det behövs också praktisk vägledning om hur man bedömer potentiella ekologiska och socioekonomiska risker och konsekvenser av framtida scenarier, i fråga om naturlig systemvariabilitet, klimatförändringar och geologiska risker.
Havsmiljöinstitutet om ekosystembaserad förvaltning
Havsmiljöinstitutet belyser ett antal utmaningar och hinder igenomförandet av en ekosystembaserad förvaltning.67 Enligt Havsmiljöinstitutet finns det inte några väsentliga formella hinder för att fullt ut tillämpa den ekosystembaserade förvaltningens principer inom den nuvarande förvaltningsstrukturen. Däremot kommer inte samtliga dessa principer automatiskt att bli uppfyllda i arbetet med att genomföra EU-direktiven och åtaganden, såsom Baltic Sea Action
66 Langet and Rayfuse 2019, The ecosystem approach in ocean planning and governance: perspectives from Europe and beyond. 67 Havsmiljöinstitutet 2019, Ekosystembaserad förvaltning som metod för att hantera negativa miljötrender och oklara orsakssamband, Rapport 2019:6.
Plan. Stödet för sektorsövergripande förvaltning och dialoger med kommersiella aktörer är alltför svagt och bilden av ekosystemens funktion, sårbarhet och förmåga till återhämtning är alltför förenklad. Det behövs därför insatser inom den befintliga förvaltningsstrukturen för att genomföra en ekosystembaserad förvaltning.
Havsmiljöinstitutets slutsatser stöds även av andra forskare. Langlet och Rayfuse som undersökt ekosystembaserad förvaltning i havsplanering och Östersjösamarbetet pekar särskilt på utmaningarna som har att göra med brist på kunskap och hur man formulerar mål utifrån en komplex aktörsbild:
Indeed, its (EBF) very meaning remains contested and its effective implementation is complex, confusing and difficult. Obvious challenges relate to the scientific complexity inherent in the approach, which requires the integration of different fields of scientific knowledge as well as the constant need for the acquisition of up to date and improved data on natural and social systems alike. Beyond the scientific challenges, however, ascertaining the managerial objectives of the ecosystem approach is far from easy, particularly given the varying and different meanings ascribed to the approach by different actors and interests.68
Skillnader i EU-direktiv ger olika förutsättningar
Ett hinder som tas upp är skillnaden i inriktningen på olika EUdirektiv. Art- och habitatdirektivet fokuserar på bevarandet av biologisk mångfald, medan ekosystemtjänster överhuvudtaget inte nämns i direktivtexterna.
Vattendirektivet stödjer i viss utsträckning samtliga ekosystemansatsens principer. Speciellt introducerar detta direktiv källa till havperspektivet som bidrar till att skapa en helhetssyn på människans interaktion med vattenmiljöer och att koppla samman förvaltningen av land och vatten. Det finns också krav på att olika intressentgrupper involveras i förvaltningen och att kunskap från olika discipliner (ekologi, kemi, ekonomi m.m.) vävs samman. Vidare tvingar direktivens sexåriga förvaltningscykler fram en viss grad av adaptiv förvaltning.
I havsmiljödirektivet blir stödet för en ekosystembaserad förvaltning ännu tydligare, både genom att termen ekosystembaserad förvaltning förekommer explicit i officiella dokument (art. 1) och genom att direktivet refererar till begrepp som ekosystemens struktur, funk-
68 Langlet and Rayfuse 2019, The ecosystem approach in ocean planning and governance: perspectives from Europe and beyond.
tion och återhämtningsförmåga samt tillgång till ekosystemtjänster. Vidare betonas vikten av mångvetenskapliga bedömningar och att det krävs samarbete över territorialvattengränser för att uppnå direktivets mål. Dessutom ställs krav på att åtgärder inom havsmiljödirektivet koordineras med åtgärder inom andra direktiv.
Sammanfattningsvis anser Havsmiljöinstitutet att det är lätt att i de undersökta EU-direktiven finna stöd för att tillämpa delar av principerna för en ekosystembaserad förvaltning. Detta betyder dock inte att dessa principer automatiskt tillämpas fullt ut om direktiven genomförs. Det finns fortfarande hinder kvar.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning eftersträvar en tydlig balans mellan bevarande- och nyttjandemål, medan vattendirektivet och havsmiljödirektivet fokuserar mer på att återställa eller bevara en god havsmiljö. Det finns också en grundläggande skillnad i synen på vad som ska räknas som ekosystemtjänster. Enligt en gängse tolkning av principerna är ekosystemtjänster ett mycket brett begrepp som innefattar såväl direkt ekonomisk nytta av att bruka ekosystemen som möjligheter till rekreation och kulturellt eller andligt välbefinnande. EU-direktiven gör en snävare tolkning av detta begrepp.
I vattendirektivet ligger fokus på biologiska, kemiska och morfologiska förhållanden i de akvatiska systemen, medan havsmiljödirektivets deskriptorer främst beskriver det ekologiska tillståndet i havet samt människans resursutnyttjande och dess biologiska, kemiska eller fysikaliska påverkan på havsmiljön.
De marina ekosystemens inneboende komplexitet skapar andra svårigheter. Havsmiljödirektivets system av deskriptorer och indikatorer bygger på att det finns ett antal statistiskt säkra och ganska enkla kvantitativa samband mellan belastning/nyttjande och tillstånd. Dessa förutsättningar är dock sällan uppfyllda i tillräckligt hög grad.
Svårigheterna att fullt ut genomföra en adaptiv förvaltning inom ramen för EU-direktiv ska dock inte underskattas. I internationella sammanhang är det vanligt med långa ledtider från inledande politiska initiativ till rättsligt bindande texter och framtagande, genomförande och uppföljning av åtgärdsprogram. Rättsliga oklarheter om olika myndigheters mandat och ansvar att genomdriva adekvata åtgärder
kan bidra till ytterligare svårigheter att samtidigt införa EU-direktiv och tillämpa ekosystembaserad förvaltning.69
Ekosystembaserad fiskförvaltning
Havsmiljöinstitutet belyser även utmaningarna att införa en ekosystembaserad fiskförvaltning bl.a. eftersom ekosystemförvaltning och fiskförvaltning har präglats av olika institutioner, organisationer och rättsliga ramverk. Havsmiljöinstitutet anser att även om behovet av en ekosystembaserad fiskförvaltning har varit aktuellt under lång tid och i många länder råder fortfarande osäkerhet om hur den mänskliga aspekten av ekosystemansatsen ska hanteras. Dessutom finns ett generellt behov av förändrade synsätt och problemformuleringar för att en sådan förvaltning ska bli framgångsrik. Detta behov av förnyelse gäller både inom förvaltningen och forskningsvärlden.
Ekosystembaserad förvaltning drivs genom projekt
Regeringskansliet och myndigheter har tagit initiativ till projekt som har syftat till att testa ekosystembaserad förvaltning och där en uttalad målsättning är att erfarenheterna ska ligga till grund för ett mer generellt genomförande. Några exempel på projekt är Samförvaltningsinitiativet,70 Samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden71 och 8-fjordar72 som alla riktar sig till lokal förvaltning. Delar av projekten har utvecklats och finns kvar som t.ex. Samförvaltning Norra Bohuslän som syftar till ett långsiktig hållbart fiske och vattenbruk i Kosterfjorden.73 Biosfärsområdet Blekinge Arkipelag fick sin start genom projektet med Samverkansplanerna och 8fjordar finns fortfarande kvar. Även om vissa generella lärdomar kan dras om gynnsamma processer för ekosystembaserad förvaltning, samt om värdet av kontinuitet i samförvaltningen har inget av projekten fått nationellt genomslag som exempel på hur en ekosystembaserad förvaltning kan genomföras på lokal nivå.
69 Nilsson, A.K., and Bohman, B. 2015, Legal prerequisites for ecosystem-based management in the Baltic Sea area, Ambio 44 (3 suppl), 370–380. 70 Fiskeriverket 2006, Regional och lokal samförvaltning av fiske. 71 Naturvårdsverket 2011, Samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden. Projektrapport och rekommendationer för vidare arbete, Rapport 6471. 72 www.8fjordar.se. 73 www.samforvaltningnorrabohuslan.se.
Införande av ekosystembaserad förvaltning i olika sektorer och processer
På samma sätt som det genomförs lokala projekt som syftar till ekosystembaserad förvaltning tas det fram nationellt vägledande dokument och strategier. Exempel är Havs- och vattenmyndighetens rapport Tillämpning av ekosystemansatsen i havsplaneringen74 och Havs- och vattenmyndighetens arbete med en strategi för ekosystembaserad fiskförvaltning75 där Havs- och vattenmyndigheten har identifierat ett antal strategiska prioriteringar och arbetssätt.
Enligt FN:s miljöprogram, Unep, är det skillnad på att införa en fullständig sektorsövergripande ekosystembaserad förvaltning inom ett kust- eller havsområde och att tillämpa ekosystemansatsen inom
en sektor som t.ex. fiske,76 vilket också bidrar till komplexiteten av
tolkningar och tillvägagångssätt. Även Havs- och vattenmyndigheten ansåg 2012 att ekosystemansatsen lämnar utrymme för tolkning och ställer krav på konkretisering i specifika tillämpningssammanhang. Orsaker till det är bl.a. att tillgängliga definitioner är generella till sin karaktär och omfattar flera dimensioner.77 Å andra sidan tydliggjorde regeringen 2009 att:
Samverkan mellan berörda intressenter och ett gemensamt ansvarstagande från dessa är nyckelförutsättningar. Beslut kan inte längre uteslutande fattas med hänsyn till de traditionella sektorspolitiska principerna, utan måste nu fattas med hänsyn till ekosystemen som helhet.78
Så, samtidigt som ekosystemansatsen syftar till ett helhetsperspektiv i förvaltningen så införs och utformas den enligt olika principer och arbetssätt i olika processer som t.ex. havsplaneringen eller i olika sektorer som t.ex. fiskeförvaltningen.
74 Havs- och vattenmyndigheten 2012, Tillämpning av ekosystemansatsen i havsplaneringen. 75 Enligt regeringsuppdrag i myndighetens regleringsbrev för 2016. 76 Unep 2011, Taking Steps toward Marine and Costal Ecosystem based Management. 77 Havs- och vattenmyndigheten 2012, Tillämpning av ekosystemansatsen i havsplaneringen. 78Prop. 2008/09:170, En sammanhållen svensk havspolitik.
Ekosystembaserad förvaltning i olika geografiska skalor
Ekosystembaserad förvaltning ska vara flexibel för att kunna anpassas till olika geografiska områden och skalor samt förvaltningsmässiga och ekologiska förutsättningar. En ekosystembaserad förvaltning ska alltid kunna tillämpas.79
Denna flexibilitet har dock också lett till att varje förvaltningsprocess i praktiken har behövt göra en egen tolkning och ram för den egna processen. Detta blir ett problem även i genomförandet av t.ex. vattendirektivet, havsmiljödirektivet och art- och habitatdirektivet som alla sinsemellan har olika bedömnings- och åtgärdsområden.
Ytterligare problem som, bl.a. kommuner och länsstyrelser pekar på är att det kan vara svårt att i ett lokalt perspektiv döma av målkonflikter och samtidigt se till helheten t.ex. i den kommunala översiktsplaneringen eller i ärenden om strandskyddsdispenser.
9.2. Överväganden och förslag
Miljömålsberedningen ska enligt sitt tilläggsdirektiv:
analysera om det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder för att på ett kostnadseffektivt sätt säkerställa en ekosystembaserad havsförvaltning som bidrar till att stärka havens resiliens, särskilt med hänsyn till effekterna av klimatförändringar och havsförsurning och vid behov lämna förslag på sådana.
Miljömålsberedningen bedömer att den offentliga sektorn i sitt genomförande av havsmiljöpolitiken strävar mot en ekosystembaserad förvaltning. Miljömålsberedningen anser dock att det finns kvarstående utmaningar i styrningen för att fullt ut genomföra ekosystembaserad förvaltning och säkerställa att miljökvalitetsmålet Hav i
balans samt levande kust och skärgård ska kunna nås.
79 Unep 2011, Taking Steps toward Marine and Costal Ecosystem based Management.
9.2.1. Ekosystemansatsen behöver regleras i lag
Miljömålsberedningen anser:
– att en ekosystembaserad förvaltning är att arbeta i enlighet med
ekosystemansatsen. Ekosystembaserad förvaltning är ett verktyg för att nå bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
Beredningen bedömer vidare:
– att ekosystembaserad förvaltning ska genomsyra allt havs-
miljöarbete och hela havspolitiken.
Beredningen föreslår:
– att ekosystemansatsen definieras i 3 § havsmiljölagen:
”I sitt havsmiljöarbete ska regeringen tillämpa ekosystemansatsen som en utgångspunkt. Enligt ekosystemansatsen ska naturvärden bevaras och naturresurser nyttjas miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart, med målet att säkerställa att ekosystemen används inom sina gränser.”
– att det tydliggörs i havsmiljöförordningen (2010:1341) och
vattenförvaltningsförordningen (2004:660) att ekosystemansatsen ska tillämpas (jämför havsplaneringsförordningen).
Ekosystemansatsen är ett förhållningssätt som, enligt Miljömålsberedningens uppfattning, ska genomsyra allt miljöarbete och ge en tydlig riktning till den offentliga förvaltningen. Genom att placera ekosystemansatsen i havsmiljölagen avser Miljömålsberedningen dels att tillhandahålla en definition, dels att ge ekosystemansatsen ett tydligt signalvärde och visa på att man i den svenska rättsordningen tar ekosystemansatsen på allvar. Det blir då också tydligt att tillämpningen av ekosystemansatsen syftar till att uppnå miljökvalitetsmålet
Hav i balans samt levande kust och skärgård. Ekosystemansatsen har
ännu inte definierats i svensk rätt och inte heller införts i lag. Samtidigt förväntas myndigheter och andra aktörer arbeta för en ekosystembaserad förvaltning. Ekosystemansatsen är inte konkret nog att ge vägledning i enskilda avgöranden men behöver finnas med som en utgångspunkt i regeringens havsmiljöarbete.
Det saknas en enhetlig definition av ekosystembaserad förvaltning. En genomgång av forskningslitteratur visar dock att de olika
begreppen som används som implementering av ekosystemansatsen,
ekosystembaserad förvaltning eller ekosystembaserad fiskförvaltning,
övervägande innehåller jämförbara komponenter eller processer baserad på Malawiprinciperna. I praktiken används de omväxlande och leder till likartade insatser.80
Miljömålsberedningen anser efter kontakter med olika aktörer att det har lagts för mycket tid på att tolka och definiera innebörden av ekosystemansatsen, dess principer och ekosystembaserad förvaltning, i stället för att lägga kraft på att genomföra miljöpolitiken. Nu behövs därför stöd i arbetet med verkställighet som säkerställer att syftet och ändamålet med en ekosystembaserad förvaltning verkligen nås. Ett annat problem som Miljömålsberedningen har uppmärksammats på är att ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning används i författningstext, framför allt inom EU-förordningar och direktiv utan att en legaldefinition har införts i svensk författning. Detta bidrar enligt vad beredningen erfar till de omfattande tolkningsdiskussionerna som det hänvisas till ovan.
Enligt den definition som Miljömålsberedningen föreslår ska alltså regeringen tillämpa ekosystemansatsen som en utgångspunkt i havsmiljöarbetet. Med utgångspunkt avses att ekosystemansatsen ska genomsyra havsmiljöarbetet och de bedömningar som behöver göras. Vidare ska enligt definitionen naturvärden bevaras och naturresurser
nyttjas hållbart enligt de tre hållbarhetsdimensionerna (miljömässigt,
ekonomiskt och socialt). Syftet ska vara att säkerställa att ekosyste-
men används inom sina gränser, dvs. att de håller för den belastning
som människan utsätter dem för.
Miljömålsberedningen anser även att det ska tydliggöras i både havsmiljöförordningen och vattenförvaltningsförordningen, på samma sätt som det i dag nämns i havsplaneringsförordningen, att ansvariga myndigheter ska tillämpa ekosystemansatsen i havsmiljöarbetet.
Tydlighet i hur begreppen används
I tidigare avsnitt redovisas ett antal begrepp och verktyg som kopplar till ekosystembaserad förvaltning. Miljömålsberedningen bedömer inte att det finns någon motsättning mellan olika begrepp, men
80 Langlet, D. and Westerholm, A. 2019, Synthesis Report on the Ecosystem Approach to Maritime Spatial Planning, Report Pan Baltic Scope.
att det kan vara onödigt komplicerat att försöka förstå hur begreppen förhåller sig till varandra. Beredningen utgår i sitt arbete med att ta fram en strategi från att:
- Ekosystembaserad förvaltning är att arbeta i enlighet med ekosystemansatsen.
- Hållbart nyttjande används i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt
levande kust och skärgård. I tilläggsdirektivet gav regeringen bered-
ningen i uppgift att ta fram en strategi för bevarande och hållbart nyttjande av havet och dess resurser. En ekosystembaserad förvaltning är verktyget för att nå bevarande och hållbart nyttjande inom havsförvaltningen,
- Källa till hav-ansatsen är en ansats som bidrar till ekosystembaserad förvaltning i frågor som rör både land och hav.
- DIPSR, Symphony, Open Standards, Mosaic m.fl. är verktyg som på olika sätt kan stödja arbetet med en ekosystembaserad förvaltning.
9.2.2. Ekosystembaserad förvaltning ska genomsyra strategin för bevarande och hållbart nyttjande av havet och dess resurser
Miljömålsberedningens ambition i detta betänkande är att förslagen i strategin ska vara i linje med principerna för ekosystemansatsen.
Miljömålsberedningen erfar att det finns en samsyn om att havsförvaltningen behöver vara ekosystembaserad. En ofta förekommande kommentar när ekosystembaserad förvaltning diskuteras lyder ungefär vi behöver stärka arbetet med ekosystembaserad havsförvalt-
ning, men vad innebär det egentligen – i praktiken?
Styrningen av havsmiljöpolitiken är komplex och för att ge stöd i styrningen efterfrågas någon form av ramverk eller process. Ekosystembaserad förvaltning anses av många, svara på behovet att i styrningen av havsmiljöpolitiken belysa bredare konsekvenser, synergier och målkonflikter och ta hänsyn till dessa för att hitta gemensamma lösningar. Detta är ett arbetssätt som kräver samverkan och integrering horisontellt mellan sektorer såväl som vertikalt mellan olika aktörer i styrkedjan liksom med olika intressenter. Miljömålsbered-
ningen menar att detta är att se ekosystemansatsen som ett förhållningssätt som behöver genomsyra alla delar av havsmiljöarbetet.
Miljömålsberedningen menar att ekosystemansatsen egentligen behöver genomsyra förvaltningen på miljöområdet i sin helhet och på havsmiljöområdet i synnerhet. Ekosystemansatsen tar enligt Miljömålsberedningens mening ett sådant helhetsgrepp som efterlyses i havsmiljöarbetet och som beredningen också avser att närma sig med förslagen om att inkludera fler sektorer och discipliner i havsmiljöfrågorna. Ekosystemansatsen är dock för vid för att passa in i miljöbalken som är den mest centrala miljölagstiftningen i svensk rätt. Miljöbalken handlar enbart om den ekologiska dimensionen och inkluderar inte den ekonomiska eller den sociala dimensionen som även finns med i ekosystemansatsen.
Däremot finns möjligheten att i en ny havsmiljölag från början ta ett önskvärt helhetsgrepp och fästa ekosystemansatsen som utgångspunkt för havsmiljöarbetet i svensk rättsordning.
Miljömålsberedningen instämmer i Havsmiljöinstitutets bedömning81 att det inte finns några väsentliga formella hinder för att tillämpa den ekosystembaserade förvaltningens principer inom nuvarande förvaltningsstruktur. Miljömålsberedningen delar även uppfattningen att dessa principer inte uppfylls automatiskt i arbetet med att genomföra t.ex. EU-direktiven och åtaganden såsom Helcoms Aktionsplan för Östersjön, om inte ekosystembaserad förvaltning får ett tydligt fäste i svensk författning. Beredningen menar att det är nödvändigt att arbetet med att genomföra en ekosystembaserad förvaltning integreras långsiktigt i all havsmiljöpolitik och havsförvaltning och inte drivs som enskilda projekt.
Krav på samhällsekonomiska analyser
En ekosystembaserad förvaltning ställer krav på att förvaltningens effekter på ekosystemtjänster ska identifieras och värderas samhällsekonomiskt samt att förvaltningsåtgärder ska skapa incitament att främja biologisk mångfald och hållbart nyttjande. En ekosystembaserad förvaltning innebär därför behov av fördjupade samhällsekonomiska analyser. Eftersom ett centralt perspektiv inom samhällsekonomi är
81 Havsmiljöinstitutet 2019, Ekosystembaserad förvaltning som metod för att hantera negativa miljötrender och oklara orsakssamband, Rapport 2019:6.
att bedöma de samlade effekterna av olika handlingsalternativ på mänsklig välfärd, kan de så kallade tre hållbarhetsdimensionerna – ekonomiska, sociala och ekologiska värden – integreras i de samhällsekonomiska analyserna.82
Klimatförändringarna medför större behov av ekosystembaserad förvaltning
Beredningen bedömer att effekter av klimatförändringar och havsförsurning på den marina miljön stärker behovet av en ekosystembaserad förvaltning. Denna bedömning stöds bl.a. av Formas som framhåller att det är viktigt att en ekosystembaserad havsförvaltning tar hänsyn till hur olika påverkansfaktorer samverkar.83 Utifrån forskningsresultat på området drar Formas slutsatsen att havsförvaltningens val av mål, åtgärder och styrmedel behöver vara integrerade i olika marina miljöproblem samt att modeller, scenarier och övervakning är avgörande för att åstadkomma en adaptiv och ekosystembaserad havsförvaltning. Enligt Formas kan förstärkningen av den marina resiliensen ses som en viktig åtgärd inom ekosystembaserad förvaltning för att minska risken för regimskiften.
Kunskapsbrist och forskningsbehov
I princip alla aktörer som Miljömålsberedningen varit i kontakt med under utredningsarbetet framhåller att ett bättre kunskapsunderlag är grundläggande för att en ekosystembaserad havsförvaltning ska kunna utformas så att vi når målen för havets tillstånd. Kunskapsbrister finns inom bl.a. miljöövervakning, kartering av marina livsmiljöer och arter, omfattning och effekter av påverkansfaktorer, klimateffekter samt kunskap om ekosystemprocesser och näringsvävar.
En annan utmaning som aktörerna pekar på är att forskningen om ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning ofta är splittrad och inriktad på enskilda sektorer eller delar av förvaltningen. Forskningen om ekosystembaserad förvaltning drivs av naturvetare
82 Havsmiljöinstitutet 2020, Samhällsekonomisk analys till stöd för en ekosystembaserad fiskförvaltning, Rapport 2020:3. 83 Formas 2019, Effekter av klimatförändringar och ökade koldioxidhalter på den marina miljön, En analys av kunskapsläget om ekosystem, resiliens och havsförvaltning.
inte av forskare med kompetens inom förvaltnings- och styrningsfrågor. 84
Miljömålsberedningen instämmer i att kunskap och forskning är viktigt för en ekosystembaserad förvaltning. Dessa frågor hanteras vidare i kapitlet om Kunskapsförsörjning.
84 Ivarsson Westerberg, A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitisk möter havspolitik.
10. Agenda 2030 och mål 14
En av Miljömålsberedningens uppgifter är, enligt regeringens tillläggsdirektiv, att redogöra för hur existerande styrmedel och åtgärder styr mot havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 och om de kan bli mer effektiva. I tilläggsdirektivet bedömde regeringen att arbetet med att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen behöver utvecklas som en följd av antagandet av Agenda 2030 och hållbarhetsmål 14 för hav och marina resurser. Miljömålsberedningen ska därför värdera behovet av att ytterligare förstärka kopplingen mellan havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 samt att förbättra samstämmigheten i politik och styrmedel, t.ex. genom etappmål.
10.1. Agenda 2030 och de globala målen för hållbar utveckling
Agenda 2030 för hållbar utveckling och dess 17 globala mål för hållbar utveckling antogs vid FN:s toppmöte den 25 september 2015.1Agendan förhandlades inom FN:s generalförsamling, där samtliga FN:s medlemsstater ingår. Agenda 2030 är en handlingsplan för förändring till ett hållbart samhälle och välstånd för människorna inom planetens gränser.2
Agendan och de globala målen syftar till att utrota fattigdom och hunger, förverkliga de mänskliga rättigheterna för alla, uppnå jämställdhet och egenmakt för alla kvinnor och flickor samt säkerställa ett varaktigt skydd för planeten och dess naturresurser. Agenda 2030 genomsyras av ett rättighetsperspektiv som säkrar alla individers politiska och medborgerliga rättigheter, likväl som de ekonomiska,
1 FN resolution A/RES/70/1. 2Prop. 2019/20:188, Sveriges genomförande av Agenda 2030.
sociala och kulturella rättigheterna. Detta kommer till uttryck i den centrala principen att ingen ska lämnas utanför.
Agendan ger uttryck för komplexa globala utmaningar som behöver hanteras gemensamt genom ambitiösa multilaterala lösningar. Agendan har fyra beståndsdelar: – politisk deklaration, – 17 hållbarhetsmål och 169 delmål, – medel för genomförande (Addis Ababa Action Agenda) samt – ett ramverk för översyn och uppföljning.
Agendan betonar vikten av samstämmighet mellan olika områden. Agendans mål och delmål är integrerade och odelbara och omfattar samtliga tre dimensioner av hållbar utveckling: den ekonomiska, den sociala och den miljömässiga. Jämställdhet och partnerskap ska integreras i alla målen.3 De 17 målen är följande:
- Mål 1. Avskaffa fattigdom i alla dess former överallt.
- Mål 2. Avskaffa hunger, uppnå tryggad livsmedelsförsörjning och förbättrad nutrition samt främja ett hållbart jordbruk.
- Mål 3. Säkerställa hälsosamma liv och främja välbefinnande för alla i alla åldrar.
- Mål 4. Säkerställa en inkluderande och likvärdig utbildning av god kvalitet och främja livslångt lärande för alla.
- Mål 5. Uppnå jämställdhet och alla kvinnors och flickors egenmakt.
- Mål 6. Säkerställa tillgången till och en hållbar förvaltning av vatten och sanitet för alla.
- Mål 7. Säkerställa tillgång till ekonomiskt överkomlig, tillförlitlig, hållbar och modern energi för alla.
- Mål 8. Verka för varaktig, inkluderande och hållbar ekonomisk tillväxt, full och produktiv sysselsättning med anständiga arbetsvillkor för alla.
- Mål 9. Bygga motståndskraftig infrastruktur, verka för en inkluderande och hållbar industrialisering samt främja innovation.
- Mål 10. Minska ojämlikheten inom och mellan länder.
- Mål 11. Göra städer och bosättningar inkluderande, säkra, motståndskraftiga och hållbara.
- Mål 12. Säkerställa hållbara konsumtions- och produktionsmönster.
- Mål 13. Vidta omedelbara åtgärder för att bekämpa klimatförändringarna och dess konsekvenser.
- Mål 14. Bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt för en hållbar utveckling.
- Mål 15. Skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbaserade ekosystem, främja ett hållbart brukande av skogar, bekämpa ökenspridning, hejda och vrida tillbaka markförstöringen samt hejda förlusten av biologisk mångfald.
- Mål 16. Främja fredliga och inkluderande samhällen för hållbar utveckling, tillhandahålla tillgång till rättvisa för alla samt bygga upp effektiva, och inkluderande institutioner med ansvarsutkrävande på alla nivåer.
- Mål 17. Stärka genomförandemedlen och återvitalisera det globala partnerskapet för hållbar utveckling.
Enskilda stater har det främsta ansvaret gentemot sina medborgare att genomföra agendan. Åtagandet som gäller alla länder, oavsett inkomst- och utvecklingsnivå är inte bindande författningstext och det finns inte heller några internationella sanktioner mot länder som inte lever upp till målsättningarna i handlingsplanen.4 Varje land måste ta ställning till vilka åtgärder som ska vidtas och hur det ska gå till utifrån sina nationella förutsättningar.
I enlighet med Agenda 2030 och Addis Ababa Action Agenda kommer en systematisk uppföljning och översyn att genomföras på nationell, regional och global nivå. Ländernas genomförande av agendan ska rapporteras till FN på två olika sätt. Det ena är en statistisk uppföljning genom globala indikatorer beslutade av FN.
4SOU 2019:13, Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet, betänkande av Agenda 2030-delegationen.
Den andra formen av rapportering är en frivillig nationell granskning som länderna gör vid FN:s politiska högnivåforum för hållbar utveckling (HLPF). HLPF kommer att arbeta tillsammans med FN:s generalförsamling, FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) samt andra berörda FN organ och forum, i enlighet med gällande mandat.5
Inför högnivåforumet 2017 presenterades den första rapporten från den svenska regeringen om genomförandet av Agenda 2030. Regeringen anser att det är lämpligt att göra en nationell rapportering vid högnivåforumet en gång per mandatperiod.
En annan viktig del av högnivåforumet är den tematiska granskningen av de globala målen. Den tematiska granskningen ger enskilda medlemsstater och intressenter möjlighet att lyfta fram framgångar och goda exempel samt utmaningar i genomförandet av specifika mål. Målen som särskilt granskas är också normalt fokus för den ministerdeklaration som antas vid högnivåforumet.
10.2. Agenda 2030 och hållbarhetsmål 14 i Sverige
Agenda 2030, som också är en av Miljömålsberedningens utgångspunkter, är alltså en handlingsplan. Regeringen har beslutat att Sverige ska vara ledande i genomförandet av agendan. Genomförandet av Agenda 2030 innebär en successiv omställning av Sverige som modern och hållbar välfärdsstat både på hemmaplan och som del av det globala systemet.6
10.2.1. Agenda 2030-delegationen
Som en del av Sveriges genomförande av Agenda 2030 tillsatte regeringen i mars 2016 en delegation med uppgift att stödja och stimulera arbetet. Delegationen fick i uppdrag att föreslå en övergripande handlingsplan, främja informations- och kunskapsspridning och förankra Agenda 2030 genom en bred dialog med olika samhällsaktörer.
5 Svensk översättning av FN:s Transforming our world: The 2030 agenda for sustainable development, Medel för genomförande, s. 47. 6 www.regeringen.se/pressmeddelanden/2018/06/regeringen-har-beslutat-om-sverigeshandlingsplan-for-agenda-2030/, 2019-11-29.
I sitt slutbetänkande, Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning
– Världens möjlighet, som lämnades i mars 2019 föreslog delega-
tionen bl.a. att riksdagen skulle besluta om ett nationellt mål för genomförandet av Agenda 2030 för att få till stånd långsiktighet i beslut och en bred politisk förankring av Agenda 2030. Vidare föreslog delegationen att regeringen från och med budgetpropositionen för 2022, ska redovisa en nulägesanalys och en samlad redovisning av arbetet med Agenda 2030. Regeringen föreslogs även tillsätta en kommitté som fram till år 2030 kontinuerligt ska ta fram förslag till åtgärder, följa upp och utvärdera genomförandet av Agenda 2030 så att arbetet för att nå agendans mål drivs framåt. Regeringen föreslogs dessutom ingå ett handslag med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) för det fortsatta genomförandet av Agenda 2030 på lokal och regional nivå.7
2017 tog delegationen fram en nulägesbeskrivning som bl.a. inkluderade långsiktiga utmaningar i genomförande av havsmiljöpolitiken.8 Delegationen angav att ett långsiktigt bevarande och nyttjande av haven är en utmaning för Sverige, och lyfte särskilt följande långsiktiga utmaningar när det gäller att nå hållbarhetsmål 14: – Det är en långsam process att vända skeendet med havsbottendöd
även om tillförseln av näringsämnen bromsas. – Klimatförändringar förvärrar många problem i havet då det med-
för ökad avrinning, havsförsurning och uppvärmning av haven. – Stor mängd marint skräp och plaster. – Exploatering av kustnära grunda vatten. – Överfiske och destruktiva fiskemetoder. – Havsfrågans gränsöverskridande natur förutsätter samarbete på
global, nationell och lokal nivå.
7SOU 2019:13, Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet, betänkande av Agenda 2030-delegationen. 8 Agenda 2030 delegationen 2017, I riktning mot en hållbar välfärd – Agenda 2030-delegationens nulägesbeskrivning och förslag till handlingsplan för genomförande av Agenda 2030 för hållbar utveckling, Fi 2016:01.
10.2.2. Hur har Agenda 2030 implementerats formellt i den statliga förvaltningen – hittills?
Enligt regeringen har Sverige i hög utsträckning lagstiftning och riksdagsbundna mål som väl motsvarar Agenda 2030 men det krävs fortsatt arbete för att kunna nå flera mål.
Den som sökte på begreppet Agenda 2030 i svensk författningssamling den 30 augusti 2020 fick en (1) träff.9 Träffen är förordningen (2015:152) med instruktion för Svenska institutet. Svenska institutet har till uppgift att sprida information och kunskap om Sverige, främja svenska intressen internationellt samt bidra till långsiktiga relationer mellan Sverige och andra länder. Genom en ändring i Svenska institutets instruktion som trädde i kraft i januari 2020 ska myndighetens verksamhet bl.a. bidra till genomförandet av Agenda 2030.10
Under de senaste åren har vissa statliga myndigheter i den statliga redovisningsorganisationen haft uppdrag i sina respektive regleringsbrev att redovisa hur deras verksamhet har bidragit till att uppnå målen i Agenda 2030. År 2020 hade ett knappt hundratal statliga myndigheter ett sådant redovisningsuppdrag i regleringsbrevet.11
Agenda 2030 och hållbarhetsmålen har till stor del lyfts fram av särskilt kommuner och privata företag som de mål för miljön som står i fokus och som de bedömer sin verksamhet utifrån.
10.2.3. Kommuner och regioner utgår ofta från Agenda 2030
Många kommuner utgår från Agenda 2030 när kommunfullmäktige tar fram kommunala mål för miljö- och hållbarhetsarbetet. Riksdagsbundna mål är styrande för regeringen och konkretiseras genom regeringens åtgärder och genom styrning av och uppdrag till statliga myndigheter. Kommuner och regioner är inte bundna av nationella mål om de inte regleras i lag. De riksdagsbundna målen har dock ofta en indirekt styrande effekt även på den politik som bedrivs på lokal och regional nivå. Målen tydliggör politikens inriktning även för andra aktörer inom t.ex. näringslivet och civilsamhället.
9 https://svenskforfattningssamling.se/sok/?q=Agenda+2030&op=S%C3%B6k, 2020-08-30. 104 § förordningen (2015:152) med instruktion för Svenska institutet. 11 www.esv.se, Statsliggaren, 2020-11-20.
Av SKR:s inriktningsdokument för Sveriges kommuner och regioner 2020–2023 framgår att
FN:s Agenda 2030 lyfter fram flera viktiga områden som påverkar välfärden och möjligheten till en god ekonomisk, ekologisk och social utveckling av det lokala samhället. Målen syftar bland annat till att förverkliga alla människors mänskliga rättigheter och uppnå jämställdhet och egenmakt för alla kvinnor och flickor. Kommuner och regioner har ett särskilt ansvar för att driva en utveckling mot agendans mål. Hälsan stärks då kommuner och regioner arbetar tillsammans med hälsofrämjande och förebyggande insatser för att stärka social hållbarhet och minska skillnader i hälsa. De vitt skilda förutsättningarna i storstad, glesbygd, förorter och mindre samhällen i ett glesbefolkat land ställer krav på att alla delar av landet ges rätt möjligheter för en hållbar utveckling. SKR vill ligga steget före och tillsammans med kommuner och regioner ta initiativ till att skapa förutsättningar för en hållbar välfärd och utveckling i hela landet.12
Att kommunerna och regionerna visar på engagemang i Agenda 2030 framgår bl.a. av SKR:s sammanställningar av kommunala och regionala initiativ angående Agenda 2030 hösten 2019. Sammanlagt 121 kommuner och samtliga regioner redovisade exempel på – dock inte en fullständig redogörelse av - sitt arbete inom Agenda 2030.13
10.2.4. Agenda 2030 och bolag med statligt ägande
Bolag med statligt ägande ägs ytterst av svenska folket och är del av svenskt näringsliv. Enligt regeringen ska bolag med statligt ägande agera föredömligt inom miljöområdet.14
Den statliga bolagsportföljen bestod 2019 av 40 helägda och sex delägda bolag med ett sammanlagt värde på cirka 640 miljarder kronor.
Av de statligt ägda bolagen har 22 stycken ett samhällsuppdrag som riksdagen har beslutat, vilket innebär att de bolagen ska skapa samhällsnytta som inte alltid går att mäta i ekonomiska termer.
I ägarpolicyn15 som tillämpas i bolag med statligt majoritetsägande, slås fast att utgångspunkten för hållbart företagande är att företag ska driva sin verksamhet på ett sätt som gynnar en hållbar utveckling,
12 SKR 2020, Det framgångsrika Sverige skapas lokalt, inriktningsdokument för Sveriges kommuner och regioner 2020–2023, s. 10. 13 SKR, Kommunala initiativ inom Agenda 2030, exempelsamling, november 2019 och SKR, Regionala initiativ inom Agenda 2030 i Sverige, exempelsamling, november 2019. 14 Regeringens skrivelse 2015/16:69, Politik för hållbart företagande, s. 35. 15 Statens ägarpolicy och principer för bolag med statligt ägande 2020.
dvs. en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Det ska uppnås genom att balansera och förena en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling.
Det är, enligt regeringen, särskilt viktigt att bolag med statligt ägande arbetar för en miljömässigt hållbar utveckling med minskad klimat- och miljöpåverkan. Bolagen ska inom sin bransch vara föredömen på miljö- och klimatområdet och arbeta för att de av riksdagen beslutade nationella miljö- och klimatmålen samt Parisavtalet ska uppnås. De nationella miljömålen är en viktig del i genomförandet av Agenda 2030.
Enligt regeringen har näringslivet en central roll i genomförandet av Agenda 2030. Bolagen med statligt ägande ska identifiera vilka av målen som de påverkar i sin verksamhet och vilka de kan bidra till.16Enligt redovisningen i verksamhetsberättelsen för bolag med statlig ägande 2019 var det dock endast två av bolagen med statligt ägande – Bilprovningen och Metria – som hade prioriterat mål 14 Bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt för en hållbar utveckling.
10.2.5. Uppföljning av genomförande av Agenda 2030
Statistiska centralbyrån (SCB) ansvarar för statistikbaserad analys av Sveriges genomförande av Agenda 2030. SCB har i uppdrag att samordna utvecklingen, produktionen och tillgängliggörandet av statistik för uppföljningen av Sveriges genomförande av Agenda 2030.17SCB ska 2021 även lämna förslag på hur den samordnade statistiska uppföljningen av Agenda 2030 ska organiseras. Den statistiska uppföljningen av Agenda 2030 ska enligt regeringen, ge en övergripande bild av Sveriges genomförande av Agenda 2030. Den ska komplettera särskilda uppföljningar som görs inom enskilda utgiftsområden – som t.ex. energi, utbildning, transport eller miljö – som utgår från nationella mål och uppföljningssystem. Uppföljningen av Agenda 2030 avser inte att ersätta de särskilda uppföljningarna utan sammanför aspekter av dessa, särskilt där utgiftsområdena påverkar varandra.18
16 Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2019. 17 Fi2018/02412/SFÖ och M2020/00628/Kl. 18Prop. 2019/20:188.
Uppföljning av hållbarhetsmål 14
SCB har tagit fram tre indikatorer för att följa upp hållbarhetsmål 14.19 Dessa är:
1. Hållbart nyttjande av fisk och skaldjursbestånd. Indikatorn följer upp delmål 14.4 och är även miljömålsindikator.
2. Andel marint områdesskydd. Indikatorn följer upp delmål 14.5 och är även indikator för uppföljningen av etappmålet om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden.
3. Global indikator för förbud mot skadliga fiskesubventioner. Följer upp delmål 14.6.
Även i webbtjänsten Kolada (kolada.se) som drivs av Rådet för främjande av kommunala analyser, RKA, finns ett (1) nyckeltal för att följa upp hållbarhetsmål 14. Nyckeltalet är Marint skyddad havsareal,
andel (%).
Nyckeltalet beskriver den andel av den totala havsarealen i länet som har skyddats med specifikt marint syfte. I nyckeltalet ingår marina nationalparker och naturreservat samt marina Natura 2000områden.20
10.2.6. Sverige tog initiativ till FN:s havskonferens
Fokus för FN:s havskonferens som ägde rum i New York i juni 2017 var hållbarhetsmål 14. Sverige och Fiji var initiativtagare till konferensen. De deltagande länderna enades om deklarationen ”Call for Action” som bekräftar den politiska samsyn som byggdes upp för att rädda haven. Dessutom registrerades över 1 400 frivilliga åtaganden.21
19 SCB 2019, Genomförandet av Agenda 2030 i Sverige Statistisk lägesbild 2019. 20 Rådet för främjande av kommunala analyser 2019, Agenda 2030, Nyckeltal för kommuner och regioner, Vägledning. 21 https://oceanconference.un.org/callforaction, 2019-12-02.
Svenska aktörer registrerade 51 frivilliga åtaganden under konferensen, främst inom de prioriterade områdena:
1. Stärka ekosystembaserad förvaltning och skydd av marina områden.
2. Främjande av hållbara maritima näringar.
3. Minska föroreningar och marint skräp.
4. Stärka havsfrågorna i klimatarbetet.
FN följer upp de frivilliga åtaganden särskilt. Av de 51 svenska åtaganden står regeringen som ansvarig för 19 och i deltar som partner i sex åtaganden. Övriga svenska aktörer som registrerade frivilliga åtaganden är privata investerare, regionala offentliga företrädare, privata företag, universitet, myndigheter m.fl. Havs- och vattenmyndigheten kunde 2020 konstatera att av de 51 åtagande är 25 avslutade och 24 fortsätter enligt plan.22
Regeringen angav i handlingsplanen för Agenda 2030 att fortsätta visa ledarskap 2018–2020 i det internationella arbetet för att nå mål 14 om hav och marina resurser, verka för en ambitiös uppföljning av FN:s havskonferens och för en uppföljande konferens. Sverige ska spela en nyckelroll inom initiativen Friends of Ocean Action and Ocean Pathway, som är centrala för att engagera en bredd av aktörer i havsfrågorna.23
10.3. Agenda 2030 ska vara vägledande för arbetet i EU
Sedan FN antog