SOU 2020:83
Havet och människan
Till statsrådet Isabella Lövin
Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 2010:74) med uppdrag att lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och Generationsmålet kan nås. Kommittén har antagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Miljömålsberedningens övergripande uppdrag är att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller till och med 2020. Beredningen kommer under denna tid att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar.
Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade den 31 maj 2018 (dir. 2018:44) ska Miljömålsberedningen (M 2010:04) föreslå en strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser. Strategin ska bidra till att relevanta delar av Generationsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen nås, och därmed även bidra till genomförande av mål 14 i Agenda 2030 om att bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt.
Uppdraget skulle ursprungligen redovisas senast den 1 december 2020. Genom ett nytt beslut förlängdes uppdraget till att redovisas senast den 30 december 2020.
Dåvarande riksdagsledamoten Emma Nohrén förordnades den 1 juni 2018 att vara ordförande i Miljömålsberedningen. Följande personer har varit ledamöter i kommittén under den aktuella utredningstiden: riksdagsledamöterna Elisabeth Falkhaven, Martin Kinnunen, Betty Malmberg, Magnus Manhammar, Kjell-Arne Ottosson, Elin Segerlind, Hanna Westerén och Kristina Yngwe och tidigare riksdagsledamoten Lars Tysklind. Från och med den 28 februari 2020 entledigades riksdagsledamoten Hanna Westerén från uppdraget. Från och med den 10 mars 2020 entledigades riksdagsledamoten Kristina
Yngwe från uppdraget. Riksdagsledamöterna Marlene Burwick och Magnus Ek förordnades den 4 maj 2020 att vara ledamöter i kommittén.
Följande personer förordnades den 1 december 2019 som experter i Miljömålsberedningen: hållbarhetschefen Björn Bergstrand, miljöstrategen och marinbiologen Annelie Brand, processledaren Carl Dahlberg, sektionschefen Ann-Sofie Eriksson, chefen Johan Florén, hållbarhetsstrategen Sara Gripstrand, fiskaren Tobias Hammar, stf. prefekten Joakim Hjelm, samordnaren Jessica Hjerpe Olausson, miljö- och vattenexperten Markus Hoffman, avdelningschefen Marie Hägglund, professorn Anders Ivarsson Westerberg, professorn Kerstin Johannesson, filosofie doktorn Sif Johansson, docenten Mikael Karlsson, professorn David Langlet, hållbarhetschefen Pär Larshans, miljöansvarige Fredrik Larsson, generalsekreteraren Karin Lexén, fiskevårdschefen Markus Lundgren, samordnaren Lisa Lundstedt, ordföranden Peter Ronelöv Olsson, filosofie doktorn Gustav Jakob Petersson, chefen Åsa Ranung, kocken och MSC-ambassadören Frida Ronge, verksamhetsledaren Martin Sjöberg, vice ordföranden Erik Sjölander, enhetschefen Martin Sparr, seniorforskaren Thomas Sterner, verksamhetschefen Conrad Stralka, avdelningschefen Maria Svanholm, ansvariga miljöpolicy Jenny Svärd, filosofie doktorn Olle Torpman, samhällspolitiske chefen Jonas Vikman, kommunekologen och biologen Ellinor Waldemarsson, projektledaren Niclas Åberg, professorn Henrik Österblom och miljö- och hälsoskyddsinspektören Axel Österlind.
Från och med den 5 mars 2020 entledigades ansvariga miljöpolicy Jenny Svärd som expert och samma dag förordnades filosofie doktorn Sophie Carler som expert.
Som huvudsekreterare förordnades Christine Annemalm den 4 oktober 2018. Samma dag förordnades Jorid Hammersland som sekreterare. Som sekreterare förordnades Gustav Jakob Petersson den 21 mars 2019. Som sekreterare förordnades Markus Larsson den 18 april 2019. Som sekreterare förordnades Hanna Nilo den 23 april 2019. Gustav Jakob Petersson entledigades som sekreterare från och med den 19 oktober 2019. Som sekreterare förordnades Therese Hansson den 20 december 2019.
Miljömålsberedningen har redovisat tidigare uppdrag i delbetänkanden (SOU 2010:101, SOU 2011:34, SOU 2012:15, SOU 2012:38, SOU 2013:43, SOU 2014:50, SOU 2016:21 och SOU 2016:47).
Särskilda yttranden har lämnats av Magnus Ek, Martin Kinnunen, Betty Malmberg och Kjell-Arne Ottosson.
Härmed överlämnar Miljömålsberedningen betänkandet Havet och människan, SOU 2020:83.
Stockholm i december 2020
Emma Nohrén ordförande
Marlene Burwick Magnus Manhammar
Magnus Ek Kjell-Arne Ottosson
Elisabeth Falkhaven Elin Segerlind
Martin Kinnunen Lars Tysklind
Betty Malmberg
/Christine Annemalm / Jorid Hammersland / Markus Larsson / Hanna Nilo / Therese Hansson
Sammanfattning
Med denna strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser vill Miljömålsberedningen skapa bättre förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet
Hav i balans samt levande kust och skärgård och samtidigt miljökvali-
tetsmålet Ingen övergödning. Miljömålsberedningen lämnar förslag som omfattar verksamheter inom fler politikområden och utgiftsområden än vad som vanligtvis ingår i området havsmiljö. Detta för att fånga upp fler påverkansfaktorer på havsmiljön som behöver åtgärdas. Två särskilda frågor har genomsyrat hela arbetet med strategin. Den första frågan är kopplingen mellan hav, klimatförändringen och havsförsurning. Den andra frågan är ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning.
Miljömålsberedningens ambition har varit att strategin inte ska förstärka målkonflikter utan att snarare integrera och harmonisera målen för olika verksamheter. Miljömålsberedningen poängterar att det kommer behövas ett långsiktigt, enträget och målmedvetet arbete för att kunna nå miljökvalitetsmålen, nationellt, i EU och i internationella forum av både riksdagen, regeringen och dess myndigheter, kommuner samt ideella föreningar och privata och lokala aktörer.
Här redovisas huvuddragen i Miljömålsberedningens förslag.
En ny havsmiljölag och en tvärvetenskaplig funktion
Miljömålsberedningen bedömer att Sverige behöver en bred politisk uppslutning för en ambitiös och kraftfull havsmiljöpolitik. En ekonomiskt, socialt och ekologiskt långsiktigt hållbar nationell havsmiljöpolitik kännetecknas enligt Miljömålsberedningen av att den har ambitiösa mål och väl utformade styrmedel, samt ett strukturerat och transparent arbetssätt. För att havsmiljöpolitiken ska kunna nå
sina mål är det avgörande att regeringen och riksdagen får möjlighet att se till helheten av de problem som råder inom havsmiljöarbetet.
Miljömålsberedningen föreslår därför att riksdagen instiftar en havsmiljölag. Avsikten är att skapa bättre förutsättningar för breda och uthålliga havsmiljö- och havspolitiska insatser både nationellt och internationellt. Av havsmiljölagen ska det framgå att Sveriges havsmiljöarbete ska syfta till att uppnå det av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Vidare ska ekosystemansatsen vara en utgångspunkt för regeringens havsmiljöarbete och havsmiljöarbetet ska vila på vetenskaplig grund. Lagen anger att regeringen med jämna mellanrum ska lämna en havsmiljöpolitisk proposition till riksdagen.
Miljömålsberedningen föreslår även en tvärvetenskaplig expertfunktion som kan ta fram analyser och bedömningar ur ett brett samhällsperspektiv som avser den samlade havsmiljöpolitiken.
Två nya etappmål om återföring av växtnäringsämnen och marint områdesskydd
Miljömålsberedningen föreslår två nya etappmål inom miljösystemet. Det ena etappmålet anger hur stor andel av fosfor och kväve som ska återföras till livsmedelsproduktion från stallgödsel, avlopp och matavfall till 2030.
Det andra etappmålet innebär att till 2030 ska ett nätverk av skyddade områden omfatta minst 30 procent av Sveriges havsområden genom formellt skydd eller andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder,1 samt att minst tio procent ska vara strikt skyddade.
1 S.k. OECM:s.
Harmoniserat genomförande av EU-direktiv och EU-förordningar
Flera förslag bidrar till att harmonisera genomförandet av EU-direktiv och förordningar som sätter mål för havsmiljöarbetet. Det handlar främst om havsmiljödirektivet,2 vattendirektivet,3 art- och habitatdirektivet4 och EU:s gemensamma fiskeripolitik.5 Förslagen ska underlätta harmonisering i alla steg i genomförandet från t.ex. statusbedömningar, miljökvalitetsnormer, åtgärdsplaner och utvärdering och rapportering. Miljömålsberedningen föreslår en utvecklad rådgivning för fisk- och havsmiljöförvaltningen.
Effektiv utvärdering och rapportering av mål för havets tillstånd
Miljömålsberedningen anser att det inte ska råda någon tvekan om att det är miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och
skärgård som är målet för det önskade tillståndet för havet och som
ska styra havsmiljöarbetet. Flera förslag ska bidra till att underlätta uppföljningen, utvärderingen och rapporteringen av mål för havets tillstånd. Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skär-
gård föreslås bara ha tre preciseringar som motsvarar målen i de tre
EU-direktiven; havsmiljödirektivet, vattendirektivet samt art- och habitatdirektivet. Miljökvalitetsmålet ska rapporteras direkt till regeringen. Detta för att inte problemens allvar i frågor om havets miljötillstånd ska tonas ner i de formaliserade och detaljerade processerna för uppföljning och utvärdering av generationsmålet och miljökvalitetsmålen.
2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi). 3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 4 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 5 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken.
Ändringar i myndigheters ansvar och beslutsfattande
För en mer effektiv havsmiljöförvaltning behövs det ändringar i mandat och beslutsfattande. Miljömålsberedningen föreslår att regeringen ska fatta beslut om ett åtgärdsprogram inom havs- och vattenmiljöförvaltningen. Beredningen föreslår även att det bör vara ett gemensamt organ som beslutar om miljökvalitetsnormer i enlighet med vattenförvaltningsförordningen och havsmiljöförordningen samt referensvärden i enlighet med art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet för akvatiska arter och livsmiljöer.
Flera förslag innebär ändrat ansvar för nationella myndigheter, bl.a. föreslås Jordbruksverket ta över miljömålsansvaret för Ingen
övergödning, samt även få ett större ansvar för att säkerställa åtgärds-
genomförandet.
Havs- och vattenmyndigheten föreslås få ansvar för hela den akvatiska miljöövervakningen, även miljögifter och undervattensbuller. Havs- och vattenmyndigheten föreslås få ett utpekat ansvar för att sjöfartens påverkan på havsmiljön beaktas och även ett tydligt ansvar för marint skräp.
Sjöfartsverket och Transportstyrelsen föreslås få tydligare ansvar för sjöfartens påverkan på marina ekosystem.
Finansiering
Miljömålsberedningen lämnar flera förslag om effektivare finansiering av havs- och vattenmiljöarbetet.
Länsstyrelserna får en samordnande roll i havs- och vattenmiljöarbetet
Länsstyrelserna har en viktig roll att samordna havs- och vattenmiljöarbetet, i synnerhet i kustvattenområdet. Kustlänsstyrelserna föreslås få tydligare och utökade uppgifter och ansvar för att samordna det lokala havs- och vattenmiljöarbetet och även samordna detta med fiskevårdsarbetet.
Kommunernas planeringsansvar för kustvattenområdet stärks
Kommunerna är en mycket viktig aktör i kustvattenområdet. Översiktsplanering, detaljplanering och strandskydd är tre viktiga rättsliga verktyg som kommunen förfogar över och där Miljömålsberedningen lägger förslag för att stärka kommunernas havsmiljöarbete och förtydliga deras ansvar.
Fokus på åtgärder
Miljömålsberedningen lämnar flera förslag som ska bidra till ett mer effektivt åtgärdsarbete, däribland länsstyrelsernas samordnande roll och en effektivare finansiering. Miljömålsberedningen föreslår även en särskild satsning för att återfå stor fisk i kustvatten.
Fortsatt behov av regleringar
Det behövs ett fortsatt arbete med regleringar inom vissa områden. Främst gäller det tillämpning av befintliga regelverk som t.ex. regleringar av fiske med stöd av EU:s gemensamma fiskeripolitik, regleringar av fritidsbåtar i skyddade områden eller beslut om flytt av farleder för internationell sjöfart bort från områden med höga naturvärden.
Stort behov av havsmiljödata och kunskap
Miljömålsberedningen lämnar flera förslag för att få fram nödvändiga data och underlag om havsmiljön. Det handlar om att organisera miljöövervakning och datavärdskap samt att genomföra marin kartering.
Miljömålsberedningen bedömer att det saknas forskning och kunskap inom flera olika områden som är väsentliga för att vidta rätt åtgärder för att kunna nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt
levande kust och skärgård. Miljömålsberedningen föreslår därför att
Havsmiljöinstitutets uppdrag förlängs till 2030 samt att Havs- och vattenmyndigheten får disponera ett nytt forskningsanslag för havs- och vattenmiljöforskning.
1. Författningsförslag
1.1. Förslag till havsmiljölag
Härigenom föreskrivs följande.
1 § I denna lag finns bestämmelser om regeringens havsmiljöarbete, vad arbetet ska syfta till och hur det ska bedrivas.
2 § Regeringens havsmiljöarbete syftar till att uppnå det av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
3 § I sitt havsmiljöarbete ska regeringen tillämpa ekosystemansatsen som en utgångspunkt. Enligt ekosystemansatsen ska naturvärden bevaras och naturresurser nyttjas miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart, med målet att säkerställa att ekosystemen används inom sina gränser.
4 § Havsmiljöarbetet ska vila på vetenskaplig grund.
5 § Regeringen ska varje mandatperiod ta fram en havsmiljöproposition.
Propositionen ska innehålla en resultatanalys och beskrivning av planerade åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålet Hav i balans
samt levande kust och skärgård och eventuella författningsförslag
som behövs för detta ändamål. Arbetet med propositionen ska samordnas med åtgärdsarbetet enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och havsmiljöförordningen (2010:1341).
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.
1.2. Förslag till lag om ändring i fiskelagen (1993:787)
Härigenom föreskrivs i fråga om fiskelagen (1993:787) att 20 § och bilagan ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
20 §1
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilken hänsyn som vid fiske skall tas till naturvårdens intressen. Föreskrif-
terna får dock inte vara så ingripande att fisket avsevärt försvåras.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att det i ärenden enligt denna lag skall finnas en analys av vilken inverkan fiskemetoder och utsättande av fiskarter har på miljön. Föreskrifterna får innebära att en sådan analys skall göras av den som avser att använda metoder eller sätta ut fiskarter.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilken hänsyn som vid fiske ska tas till naturvårdens och fiskets intressen.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att det i ärenden enligt denna lag ska finnas en analys av vilken inverkan fiskemetoder och utsättande av fiskarter har på miljön. Föreskrifterna får innebära att en sådan analys ska göras av den som avser att använda metoder eller sätta ut fiskarter.
1 Senaste lydelse 1998:848.
Nuvarande lydelse
Bilaga 2
Svenska medborgares rätt att fiska i enskilt vatten
Område Tillåtna redskap
Tillåtna fiskslag
Särskilda bestämmelser
-----------------------------------------------------------------------------
Vid Skånes västra kust och vid kusten i Hallands län samt Göteborgs och Bohus län
Alla redskap Alla, se dock särskilda bestämmelser
Fiske efter
ostron är för-
behållet innehavaren av den enskilda fiskerätten inom 200 meter från fastlandet eller från en ö av minst 100 meters längd. För fiske med fast redskap krävs tillstånd enligt 10 §.
2 Senaste lydelse 1995:1388.
Föreslagen lydelse
Bilaga
Svenska medborgares rätt att fiska i enskilt vatten
Område Tillåtna redskap
Tillåtna fiskslag
Särskilda bestämmelser
-----------------------------------------------------------------------------
Vid Skånes västra kust och vid kusten i Hallands län samt Göteborgs och Bohus län
Alla redskap Alla, se dock särskilda bestämmelser
Fiske efter
europeiska ostron (Ostrea edulis) är för-
behållet innehavaren av den enskilda fiskerätten inom 200 meter från fastlandet eller från en ö av minst 100 meters längd. För fiske med fast redskap krävs tillstånd enligt 10 §.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.
1.3. Förslag till lag om ändring av miljöbalken (1998:808)
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken (1998:808) att det ska införas en ny paragraf, 5 kap. 8 a §, samt att 7 kap. 4 och 13 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
8 a §
Regeringen ska fastställa ett åtgärdsprogram för havs- och vattenmiljön, enligt bestämmelserna i havsmiljöförordningen (2010:1341) och vattenförvaltningsförordningen (2004:660) .
Åtgärdsprogrammet ska, utöver vad som följer av 9 §, innehålla uppgifter om de åtgärder som regeringen behöver vidta för att miljökvalitetsnormerna ska kunna följas.
7 kap.
4 §3
Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet.
Ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda
Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer, tillgodose behov av områden för friluftslivet
eller bevara opåverkade områden.
Ett område som behövs för att skydda, återställa, nyskapa eller
klimatanpassa värdefulla naturmil-
jöer eller livsmiljöer för skydds-
3 Senaste lydelse 1998:808.
arter får också förklaras som naturreservat.
värda arter får också förklaras som naturreservat.
13 §4
Strandskydd gäller vid havet och vid insjöar och vattendrag. Strandskyddet syftar till att långsiktigt
1. trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och
2. bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten.
2. bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten, och därmed uppnå och bi-
behålla god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen (2010:1341) och god ekologisk och kemisk status enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) .
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.
4 Senaste lydelse 2009:532.
1.4. Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)
Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900) att 3 kap. 5 § samt 4 kap. 12 och 14 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
5 §5
Av översiktsplanen ska även följande framgå
1. hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder,
2. hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen,
3. sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,
4. kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra,
5. om översiktsplanen avviker från en regionplan för länet, på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen, och
6. sådana områden och verksamheter som angår två eller flera kommuner eller är av regional betydelse.
7. hur kommunen i den fysiska planeringen inom kustvattenområdet (vattenområdet mellan strandlinjen ut till de särskilda avgränsningslinjer, en nautisk mil räknat från baslinjerna, som framgår av bilaga 6 till lagen ( 2017:1272 ) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner) tar hänsyn till och samordnar översiktsplaneringen med havsplanerna enligt 4 kap. 10 § miljö- balken ( 1998:808 ).
5 Senaste lydelse 2020:76.
Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen.
4 kap.
12 §6
I en detaljplan får kommunen bestämma
1. skyddsåtgärder för att motverka markförorening, olyckor, översvämning och erosion,
2. skyddsåtgärder för att motverka störningar från omgivningen, och
3. om det finns särskilda skäl för det, högsta tillåtna värden för störningar genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller andra olägenheter som omfattas av 9 kap. miljöbalken.
1. skyddsåtgärder för att motverka mark-, havs- och vatten-förorening, olyckor, översvämning och erosion,
2. skyddsåtgärder för att motverka störningar från omgivningen,
3. om det finns särskilda skäl för det, högsta tillåtna värden för störningar genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller andra olägenheter som omfattas av 9 kap. miljöbalken, och
4. skyddsåtgärder för att motverka negativ påverkan på havs- och vattenmiljön.
14 §7
I en detaljplan får kommunen bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att
1. en viss anläggning för trafik, energi- eller vattenförsörjning eller avlopp, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kommit till stånd,
2. ett visst byggnadsverk på tomten har rivits, byggts om, flyttats eller fått den ändrade användning som anges i planen,
3. utfarten eller en annan utgång från fastigheten har ändrats,
4. markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en markförorening har avhjälpts eller en skydds- eller
4. markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en mark-, havs-, eller vatten-förorening har avhjälpts eller en
6 Senaste lydelse 2010:900. 7 Senaste lydelse 2014:902.
säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten,
skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten,
5. åtgärder som förebygger olägenheter från omgivningsbuller har vidtagits.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.
1.5. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket att 5 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §8
Känsliga områden enligt artikel 3 i rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket, i den ursprungliga lydelsen, är
1. Gotlands län, kustområdena i Stockholms, Södermanlands, Östergötlands, Kalmar och Västra Götalands län samt delar av Blekinge, Skåne och Hallands län, och
2. övriga delar av Stockholms och Södermanlands län samt delar av Uppsala, Östergötlands, Jönköpings, Kalmar, Västra Götalands, Värmlands, Örebro, Västmanlands och Dalarnas län.
Jordbruksverket får meddela föreskrifter om vilka kustområden och länsdelar som avses i första stycket.
Jordbruksverket får även meddela föreskrifter om vilka kustområden och länsdelar som är övergödningskänsliga områden med hänsyn till risk för att miljökvalitetsnormer enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) inte nås.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
8 Senaste lydelse 2015:250.
1.6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. att 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §9
Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för områdesskyddet. Riksantikvarieämbetet har dock det centrala ansvaret i fråga om kulturreservat, Skogsstyrelsen det centrala ansvaret för biotopskyddsområden enligt 6 § och Havs- och vattenmyndigheten det centrala ansvaret för vattenskyddsområden och det centrala vägledningsansvaret för områdesskydd som syftar till bevarandet av havs- eller vattenmiljöer eller grundvatten.
Länsstyrelsen ansvarar i länet för områdesskyddet. Kommunen ansvarar dock för det områdesskydd som den har förordnat om och Skogsstyrelsen ansvarar i länet för biotopskyddsområden enligt 6 §.
De länsstyrelser som är berörda av ett nätverk av marina skyddade områden ska samarbeta med varandra om utformningen av nätverket för respektive Bottniska viken, Östersjön, och Västerhavet.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
9 Senaste lydelse 2011:629.
1.7. Förslag till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660)
Härigenom föreskrivs i fråga om vattenförvaltningsförordningen (2004:660)
dels att 6 kap. 4 § ska upphöra att gälla,
dels att 6 kap. 1, 3, 5, 7 och 8 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 1 kap. 6 §,
samt närmast före 1 kap. 6 § en ny rubrik med följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
Ekosystemansatsen
6 §
I arbetet med förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön ska myndigheterna tillämpa ekosystemansatsen enligt 3 § havsmiljölagen.
6 kap.
1 §10
Vattenmyndigheten ska upprätta förslag till och fastställa ett
åtgärdsprogram för vattendistrik-
tet och i det arbetet beakta de beskrivningar, kartläggningar och analyser som avses i 3 kap. samt artikel 11.3 och 11.4 i direktiv 2000/60/EG. Åtgärdsprogrammet ska ange de åtgärder som behöver vidtas för att miljökvalitetsnormerna som avses i 4 kap. ska kunna uppfyllas.
Vattenmyndigheten ska upprätta förslag till åtgärder för vattendistriktet och i det arbetet beakta de beskrivningar, kartläggningar och analyser som avses i 3 kap. samt artikel 11.3 och 11.4 i direktiv 2000/60/EG.
Förslaget ska ange de åtgärder
som behöver vidtas för att miljökvalitetsnormerna som avses i 4 kap. ska kunna uppfyllas.
10 Senaste lydelse 2018:2103.
I 5 kap.7–11 §§miljöbalken finns bestämmelser om åtgärdsprogram.
6 kap.
3 §11
Om det behövs får vattenmyndigheten fastställa delåtgärdsprogram för delar av vattendistriktet där speciella åtgärder behövs eller för sektor, fråga eller vattentyp som beaktar särskilda aspekter på vattenmiljöförvaltningen. Ett delåtgärdsprogram
skall på lämpligt sätt tas in i åtgärdsprogrammet för distriktet.
Fastställandet av delåtgärdsprogram inskränker inte skyldigheten att i ett åtgärdsprogram för vattendistriktet ange den information som följer av 5 och 6 §§.
Om det behövs får vattenmyndigheten föreslå delåtgärdsprogram för delar av vattendistriktet där speciella åtgärder behövs eller för sektor, fråga eller vattentyp som beaktar särskilda aspekter på vattenmiljöförvaltningen.
6 kap.
5 §12
Ett åtgärdsprogram för vatten-
distrikt ska bland annat innehålla
Ett förslag till åtgärder för
respektive vattendistrikt som lämnas till regeringen för att ingå i åtgärdsprogrammet för havs- och vattenmiljön ska bland annat
innehålla
1. åtgärder för inrättande av vattenskyddsområden eller för att på annat sätt skydda dricksvatten,
2. åtgärder för att i den mån det är behövligt åstadkomma omprövning av tillstånd till eller villkor för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet,
3. åtgärder för att upptäcka och beivra brott mot bestämmelser till skydd för vatten,
11 Senaste lydelse 2004:660. 12 Senaste lydelse 2008:983.
4. åtgärder för att hindra eller reglera diffusa utsläpp av förorenande ämnen,
5. åtgärder för att förebygga eller begränsa att föroreningar indirekt tillförs grundvatten,
6. åtgärder för att motverka alla andra betydande negativa konsekvenser för vattenmiljön, särskilt de åtgärder som behövs för att nödvändig ekologisk status eller god ekologisk potential ska kunna nås när det gäller vattenförekomsters hydromorfologiska förhållanden, och
7. de föreskrifter eller förslag till föreskrifter som behövs för att övriga åtgärder ska kunna genomföras.
Åtgärdsprogrammet ska därutöver innehålla sådana åtgärder och hänvisningar till övrig lagstiftning som avses i artikel 11.3, 11.4 och 11.6 i direktiv 2000/60/EG.
6 kap.
7 §13
Vid samråd enligt 5 kap. 7 § tredje stycket miljöbalken ska den tid under vilken synpunkter kan lämnas på förslaget till åt-
gärdsprogram för ett vattendis-
trikt vara minst sex månader och bestämmas så att det efter samrådstidens utgång finns skälig tid för en sådan prövning som avses i 4 §.
Av kungörelsen av förslaget till åtgärdsprogram ska det framgå var handlingarna finns tillgängliga samt inom vilken tid och till vem synpunkter ska lämnas.
Förslaget till åtgärdsprogram ska finnas tillgängligt för allmänheten hos vattenmyndigheten och samtliga länsstyrelser och kommuner inom det område som programmet omfattar.
Vid samråd enligt 5 kap. 7 § tredje stycket miljöbalken ska den tid under vilken synpunkter kan lämnas på förslaget till åt-
gärder för ett vattendistrikt vara
minst sex månader och bestämmas så att det efter samrådstidens utgång finns skälig tid för en sådan prövning som avses i 4 §.
Av kungörelsen av förslaget till åtgärder ska det framgå var handlingarna finns tillgängliga samt inom vilken tid och till vem synpunkter ska lämnas.
Förslaget till åtgärder ska finnas tillgängligt för allmänheten hos vattenmyndigheten och samtliga länsstyrelser och kommuner inom det område som förslaget omfattar.
13 Senaste lydelse 2018:2103.
6 kap.
8 §14
När ett åtgärdsprogram har fastställts skall vattenmyndigheten snarast kungöra detta i ortstidning. Av kungörelsen skall det framgå var åtgärdsprogrammet finns tillgängligt.
Ett åtgärdsprogram skall finnas tillgängligt för allmänheten hos vattenmyndigheten och samtliga kommuner inom det område som programmet omfattar.
När ett åtgärdsprogram har fastställts av regeringen ska vattenmyndigheten snarast kungöra detta i ortstidning. Av kungörelsen ska det framgå var åtgärdsprogrammet finns tillgängligt.
Ett åtgärdsprogram ska finnas tillgängligt för allmänheten hos vattenmyndigheten och samtliga kommuner inom det område som programmet omfattar.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
14 Senaste lydelse 2004:660.
1.8. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:853) med instruktion för Kustbevakningen
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:853) med instruktion för Kustbevakningen att det i förordningen ska föras in en ny paragraf, 15 b.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
15 b §
Kustbevakningen ska rapportera till Havs- och vattenmyndigheten när de i sin tillsyns- och övervakningsverksamhet upptäcker avfall, marint skräp eller annan negativ påverkan i havsmiljön som inte är försumbar.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
1.9. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket att 10 § ska ha följande lydelse samt att det införs två nya paragrafer, 10 a och b.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 §15
Sjöfartsverket ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Sjöfartsverket ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Sjöfartsverket ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Sjöfartsverket rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
10 a §
Sjöfartsverket ska samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som rör sjöfartens påverkan på de marina ekosystemen.
10 b §
Sjöfartsverket ska samverka med länsstyrelsen i frågor som rör marina skyddade områden.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
15 Senaste lydelse 2011:1225.
1.10. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1217) med instruktion för Exportkreditnämnden
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1217) med instruktion för Exportkreditnämnden att 4 a § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 a §16
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Exportkreditnämnden rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
16 Senaste lydelse 2011:86.
1.11. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten att 5 och 5 b §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §17
Med beaktande av de krav som uppgifterna enligt 1–4 §§ ställer ska Försvarsmakten ta miljöhänsyn i sin verksamhet i fred. Inom ramen för detta miljöarbete ska Försvarsmakten bidra till att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås samt vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Försvarsmakten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt första stycket andra meningen rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Försvarsmakten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt första stycket andra meningen rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga
om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Försvarsmakten rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Försvarsmakten ska medverka i det internationella försvarsmiljösamarbetet.
17 Senaste lydelse 2011:481.
5 b §18
Försvarsmakten ska till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) årligen redovisa myndighetens medverkan i beredningen av ärenden rörande vind- och vågkraft samt de åtgärder myndigheten har vidtagit för att bidra till att nå den nationella planeringsramen för vindkraft.
Försvarsmakten ska samverka med länsstyrelsen i frågor som rör marina skyddade områden.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
18 Senaste lydelse 2010:650.
1.12. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten att 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §19
Strålsäkerhetsmyndigheten ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling samt samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska myndigheten rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med Havs- och vattenmyndigheten om vilken rapportering som behövs.
Inom ramen för sitt ansvar i miljömålssystemet ska myndigheten fortlöpande uppskatta de risker som strålningen innebär såväl för befolkningen i sin helhet som för särskilda grupper.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
19 Senaste lydelse 2011:87.
1.13. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att 18 a § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
18 a §20
Myndigheten ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Myndigheten ska rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Myndigheten för samhällsskydd och beredskap rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med Havs- och vattenmyndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
20 Senaste lydelse 2011:482.
1.14. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning att 2 och 8 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §21
Sveriges geologiska undersökning ska tillhandahålla geologisk information för samhällets behov på kort och lång sikt. Myndigheten ska i detta syfte
1. bedriva en behovsstyrd insamling av grundläggande geologisk information, och
2. förvalta och utveckla insamlad information i syfte att göra den tillgänglig och lätt att använda.
Sveriges geologiska undersökning ska tillhandahålla geologisk information för samhällets behov på kort och lång sikt. Myndigheten ska i detta syfte
1. bedriva en behovsstyrd insamling av grundläggande geologisk information, och
2. förvalta och utveckla insamlad information i syfte att göra den tillgänglig och lätt att använda.
3. vara nationell datavärd för miljögifter i sediment, miljögifter i biota och screening av miljögifter.
8 §22
Sveriges geologiska undersökning ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
21 Senaste lydelse 2012:805. 22 Senaste lydelse 2011:652.
Myndigheten ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Sveriges geologiska undersökning rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
1.15. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen att 14 § ska ha följande lydelse samt att det ska införas två nya paragrafer, 14 a och b.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
14 §23
Transportstyrelsen ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Transportstyrelsen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Transportstyrelsen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Transportstyrelsen rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
14 a §
Transportstyrelsen ska samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som rör sjöfartens påverkan på de marina ekosystemen.
23 Senaste lydelse 2011:1226.
14 b §
Transportstyrelsen ska samverka med länsstyrelsen i frågor som rör marina skyddade områden.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
1.16. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket att 9 a § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 a §24
Tillväxtverket ska, inom sitt verksamhetsområde, verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Verket ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Verket ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om miljö-
kvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Tillväxtverket rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med Havs- och vattenmyndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
24 Senaste lydelse 2011:1586.
1.17. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:607) med instruktion för Konsumentverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:607) med instruktion för Konsumentverket att 7 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 §25
Myndigheten ska
1. redogöra för grunderna bakom sin prioritering vid val mellan olika insatser vid redovisningen enligt 3 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag,
2. rapportera om sitt miljöarbete enligt 2 § 1 till Naturvårdsverket efter samråd med verket om vilken rapportering som behövs,
2. rapportera om sitt miljöarbete enligt 2 § 1 till Naturvårdsverket efter samråd med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om miljö-
kvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Konsumentverket rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs,
3. redovisa resultatet av bevaknings- och analysarbetet enligt 3 § 1 och 2 i en rapport till regeringen vartannat år, med början 2021, och
4. redovisa sin statistik, sina uppföljningar och sina analyser med kön som övergripande indelningsgrund och uppdelade utifrån ålder och inrikes respektive utrikes födda, om det inte finns särskilda skäl mot det.
Redovisningen av verksamheten enligt första stycket 1 ska göras i förhållande till de uppgifter som framgår av 1–5 §§.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
25 Senaste lydelse 2020:93.
1.18. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen
Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen att 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §26
Kemikalieinspektionen ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling samt samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
Inspektionen ska i fråga om sitt miljöarbete enligt första stycket rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om miljö-
kvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Kemikalieinspektionen rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
26 Senaste lydelse 2011:89.
1.19. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen att 6 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §27
Myndigheten ska i fråga om sitt miljö- och friluftslivsarbete enligt 2 § första stycket 4, 5 och 7 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljö- och friluftslivsarbete enligt 2 § första stycket 4, 5 och 7 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om miljökvalitets-
målet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Skogsstyrelsen rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
27 Senaste lydelse 2016:107.
1.20. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket att 11 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
11 §28
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 2 § 10 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 2 § 10 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga
om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Livsmedelsverket rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
28 Senaste lydelse 2015:294.
1.21. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk
Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk att 4 och 19 §§ ska ha följande lydelse samt att det ska införas två nya paragrafer, 19 a och 19 b.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
29
Myndigheten ska
1. verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling,
2. samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap, och
3. skapa förutsättningar för att ett rikt och varierat odlingslandskap upprätthålls, att den biologiska mångfalden främjas och att jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt.
2. samordna uppföljning, ut-
värdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap och Ingen
övergödning, och
3. skapa förutsättningar för att ett rikt och varierat odlingslandskap upprätthålls, att den biologiska mångfalden främjas och att jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt,
genom att bl.a. se till att jordbrukets läckage av näringsämnen till vatten- och havsmiljön följer beslutade miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken .
29 Senaste lydelse 2011:644.
19 §30
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 4 § 1 och 2 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 4 § rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
I fråga om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Statens jordbruksverk rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
19 a §
Statens jordbruksverk ska samverka med Havs- och vattenmyndigheten, Vattenmyndigheterna och övriga berörda myndigheter i arbetet med genomförande av åtgärdsprogrammet för havs- och vattenmiljön enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och havsmiljöförordningen (2010:1341) , och i frågor och åtgärder som rör miljökvalitetsmålet Ingen övergödning.
19 b §
Statens jordbruksverk ska tillsammans med Havs- och vattenmyndigheten tillhandahålla en nationell rådgivnings- och stödfunktion för det lokala åtgärdsarbetet inom havs- och vattenmiljöförvaltningen.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
30 Senaste lydelse 2011:644.
1.22. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket att 11 § ska ha följande lydelse samt att det ska införas en ny paragraf, 11 a.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
11 §31
Trafikverket ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Trafikverket ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Trafikverket ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Trafikverket rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
11a §
Trafikverket ska samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som rör sjöfartens påverkan på de marina ekosystemen.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
31 Senaste lydelse 2011:1227.
1.23. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys att 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §32
Trafikanalys ska
1. svara för resvane- och varuflödesundersökningar,
2. göra regelbundna beskrivningar av utvecklingen inom transportområdet,
3. bedriva omvärldsbevakning och omvärldsanalys inom transportområdet, särskilt med tonvikt på transportsystemets utveckling i Europeiska unionen och dess effekter för Sverige,
4. kontinuerligt följa Trafikverkets arbete med att utveckla modeller för samhällsekonomiska analyser och följa den internationella modellutvecklingen på området,
5. följa den svenska sjöfartens internationella konkurrenssituation och genomföra en årlig utvärdering av effekterna av stödet till svensk sjöfart, och
6. regelbundet följa upp och utvärdera effekterna av sjöfartens samlade påverkan på havsmiljön och dess ekosystem.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
32 Senaste lydelse 2012:794.
1.24. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1080) med instruktion för Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida)
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:1080) med instruktion för Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) att 3 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §33
Myndigheten ska dessutom
1. bistå regeringen med expertstöd, bedömning, analys, resultatredovisning och annat underlag som är nödvändigt för regeringens utformning av biståndspolitiken och för genomförande av det bilaterala och multilaterala utvecklingssamarbetet, humanitära biståndet och EU-biståndet,
2. inom ramen för den egna verksamheten och i samarbete med andra aktörer bidra till genomförandet av Sveriges politik för global utveckling,
3. bistå aktörer som bedriver uppföljning och utvärdering inom Sidas verksamhetsområde,
4. sammanställa och till Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) och OECD:s biståndskommitté (DAC) rapportera statistik enligt direktiv från DAC,
5. verka för öppenhet och insyn i det internationella biståndet och i samarbetsländerna, aktivt och på elektronisk väg tillgängliggöra information om sin verksamhet, samordna genomförandet av transparensgarantin i det svenska biståndet, inklusive stödja övriga berörda aktörer i detta arbete samt ansvara för informationstjänsten openaid.se,
6. vid myndighetens utbildningscentrum i Härnösand anordna utbildning och kompetensutveckling för Sidas samarbetspartner inom utvecklingssamarbetet,
7. vara nationell kontaktpunkt för myndighetssamarbete (Twinning och Technical Assistance Information Exchange, TAIEX) finansierat genom EU:s biståndsbudget,
33 Senaste lydelse 2015:378.
8. inom ramen för samarbete inom Östersjöregionen ansvara för delar av samarbetet med Ryssland inom miljöområdet, genom att bl.a. bidra till finansiering av insatser i anslutning till investeringsprojekt genom internationella finansiella institutioner (IFI), samt ansvara för samarbete inom området demokrati och mänskliga rättigheter,
9. när det gäller vissa medel för anslagsposter under utgiftsområde 7 Internationellt bistånd som regeringen eller Regeringskansliet beslutar om, för Regeringskansliets räkning utföra vissa administrativa kontrollmoment vid bidragshantering, praktiskt hantera utbetalningar, återbetalningar och återkrav samt svara för en effektiv valutahantering,
10. inom sitt verksamhetsområde verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling, och
11. i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
11. i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
I fråga om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska myndigheten rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med Havs- och vattenmyndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
1.25. Förslag till förordning om ändring i havsmiljöförordningen (2010:1341)
Härigenom föreskrivs i fråga om havsmiljöförordningen (2010:1341)
dels att 27 § ska upphöra att gälla,
dels att 8, 10 och 28 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 §34
Havs- och vattenmyndigheten är den myndighet som enligt artikel 7 i havsmiljödirektivet ska ansvara för den havsmiljöförvaltning som avses i denna förordning.
Havs- och vattenmyndigheten är den myndighet som enligt artikel 7 i havsmiljödirektivet ska ansvara för den havsmiljöförvaltning som avses i denna förordning.
I arbetet med havsmiljöförvaltningen ska Havs- och vattenmyndigheten tillämpa ekosystemansatsen enligt 3 § havsmiljölagen.
10 §35
Havs- och vattenmyndigheten ska planera sitt arbete enligt denna förordning så att det möjliggör och uppmuntrar till deltagande av alla som berörs av havsmiljöförvaltningen.
Havs- och vattenmyndigheten ska samråda med berörda myndigheter och kommuner samt med organisationer, verksamhetsutövare och andra enskilda innan myndigheten
1. avslutar en inledande bedömning enligt 9 § 1,
2. beslutar att meddela föreskrifter om vad som kännetecknar en god miljöstatus enligt 9 § 2 eller andra miljökvalitetsnormer enligt 9 § 3,
3. beslutar ett övervakningsprogram enligt 9 § 4 eller ett åtgärdsprogram enligt 9 § 5, och
3. beslutar ett övervakningsprogram enligt 9 § 4 eller lämnar
över ett förslag till åtgärdspro-
gram enligt 9 § 5, och
34 Senaste lydelse 2011:641. 35 Senaste lydelse 2011:641.
4. beslutar i andra frågor av stor betydelse enligt denna förordning.
28 §36
Efter det samråd som avses i 26 § och en eventuell prövning
enligt 27 § ska Havs- och vatten-
myndigheten
1. fastställa åtgärdsprogrammet,
2. göra programmet tillgängligt
för allmänheten hos myndigheten och hos länsstyrelserna och kommunerna inom det område som programmet omfattar, och
3. i en ortstidning kungöra ett meddelande om att programmet har fastställts och var det finns tillgängligt.
Efter det samråd som avses i 26 § ska Havs- och vattenmyndigheten lämna över förslaget till
åtgärdsprogram till regeringen. När regeringen har fastställt åtgärdsprogrammet ska Havs- och vattenmyndigheten
1. göra programmet tillgängligt
för allmänheten hos myndigheten och hos länsstyrelserna och kommunerna inom det område som programmet omfattar, och
2. i en ortstidning kungöra ett
meddelande om att programmet har fastställts och var det finns tillgängligt.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
36 Senaste lydelse 2011:641.
1.26. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten
dels att 2, 4 och 5 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i förordningen ska införas tre nya paragrafer, 2 a, 5 b
och 5 c §§, samt närmast före 5 b, 5 c och 6 §§ nya rubriker med följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §37
Myndigheten ska inom sitt ansvarsområde vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken
och verka för en hållbar förval-
tning av fiskeresurserna.
Myndigheten ska inom sitt ansvarsområde tillämpa ekosystem-
ansatsen, vara pådrivande, stöd-
jande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken inklu-
sive en hållbar förvaltning av
fiskeresurserna.
2 a §
Myndigheten ska samordna sitt genomförande av vattenförvaltningen, enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, med havsmiljöförvaltningen, enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område, samt med förvaltningen av akvatiska arter och livsmiljöer, enligt rådets
37 Senaste lydelse 2011:619.
direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter och Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar, och med genomförandet av EU:s gemensamma fiskeripolitik enligt EU:s förordning nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, EU:s förordning nr 1379/2013 Marknadsordningen för fiskeri- och vattenbruksprodukter och EU:s förordning nr 508/2014 Europeiska havs- och fiskerifonden.
4 §38
Myndigheten ska samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Ingen över-
gödning, Levande sjöar och vat-
tendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete med miljökvali-
tetsmålet Levande sjöar och vattendrag rapportera till Natur-
vårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska redovisa den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård i årsredovisningen. Vart fjärde år ska myndigheten till regeringen redovisa en utvärdering av de upp-
38 Senaste lydelse 2011:619.
nådda resultaten i förhållande till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
5 §39
Myndigheten ska särskilt
1. ansvara för den centrala tillsynsvägledningen under miljöbalken och samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,
2. bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna myndighetens synpunkter tidigt i processen,
3. delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för havs- och vattenmiljön eller fisket,
4. vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet genom att samordna vattenmyndigheterna för genomförandet av vattenförvaltningsförordningen (2004:660),
5. arbeta med frågor som rör havsplanering,
6. ha det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen och ansvara för genomförandet av landningskontrollen,
7. inom sitt ansvarsområde ansvara för skydd av naturtyper och arter samt andra frågor om biologisk mångfald i sjöar, vattendrag och hav,
8. i samråd med Naturvårds-
verket fördela medel för miljö-
övervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med
övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,
8. fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering,
9. ansvara för att samla in grundläggande information om fiskbestånden samt fisket och annat nyttjande i sjöar, vattendrag och hav och särskilt svara för att datainsamling och rådgivning i fråga om fiskbestånden och fisket bedrivs i enlighet med rådets förordning
39 Senaste lydelse 2018:2116.
(EG) nr 199/2008 av den 25 februari 2008 om upprättande av en gemenskapsram för insamling, förvaltning och utnyttjande av uppgifter inom fiskerisektorn och till stöd för vetenskapliga utlåtanden rörande den gemensamma fiskeripolitiken,
10. inom sitt ansvarsområde främja forskning och utvecklingsverksamhet och delta i be-
redningen av Naturvårdsverkets miljöforskningsanslag till stöd för myndighetens och verkets arbete,
10. inom sitt ansvarsområde främja forskning och utvecklingsverksamhet och finansiera
havs- och vattenmiljöforskning av hög kvalitet till stöd för Havs- och vattenmyndighetens arbete.
11. göra kunskaper om havs- och vattenmiljön, fisket och myndighetens arbete tillgängliga för myndigheter, allmänhet och andra berörda,
11. göra kunskaper om havs- och vattenmiljön, fisket, sjö-
fartens påverkan på de marina ekosystemen och myndighetens
arbete tillgängliga för myndigheter, allmänhet och andra berörda,
12. ansvara för uppföljning och utvärdering av de statliga bidrag som omfattas av förordningen (1982:840) om statsbidrag till kalkning av sjöar och vattendrag, förordningen (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt och förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården,
13. följa upp och utvärdera de statliga bidrag som omfattas av viltskadeförordningen (2001:724) när det gäller förebyggande åtgärder och ersättning för skada som orsakas av säl och rapportera sådan uppföljning och utvärdering till Statens jordbruksverk,
14. samverka med Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Sveriges geologiska undersökning och länsstyrelserna i frågor som har betydelse för bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljön och för vattenbruket.
14. samverka med Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Sveriges geologiska undersökning och länsstyrelserna i frågor som har betydelse för bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljön och för vattenbruket samt sam-
verka med Transportstyrelsen, Trafikverket och Sjöfartsverket i frågor som rör sjöfartens påverkan på de marina ekosystemen,
15. ansvara för att frågor om sjöfartens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem, integreras och beaktas i internationellt, nationellt och regionalt arbete med strategier, planer och förvaltning,
16. ansvara för samordning av frågor om undervattensbullers påverkan på marina ekosystem, vilket omfattar allt buller orsakat av mänsklig verksamhet,
17. ansvara för frågor om marint skräp, och
18. tillsammans med Statens jordbruksverk tillhandahålla en nationell rådgivnings- och stödfunktion för lokalt åtgärdsarbete inom havs- och vattenmiljöförvaltningen.
Uppgifter som rör miljöövervakning
5 b §
Havs- och vattenmyndigheten ska särskilt i frågor som rör miljöövervakning
1. efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av den akvatiska miljöövervakningen, inklusive farliga ämnen (miljögifter) samt arter i den akvatiska miljön med undantag för grundvatten,
2. utveckla, följa upp och samordna arbetet med miljöinformationsförsörjning och ansvara för den övergripande administrativa
samordningen av miljöövervakningen,
2. fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård, internationell rapportering och beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarområde,
3. tillhandahålla aktuella metodanvisningar inom myndighetens ansvarsområde samt övrig vägledning till de myndigheter och organisationer som bedriver övervakning, och som kan användas som ett underlag för samlad bedömning och rapportering av miljötillstånd, och
4. vara nationell datavärd för badvatten enligt Europaparlamentets och Rådets direktiv 2006/7/EG av den 15 februari 2006 om förvaltning av badvattenkvaliteten.
Uppgifter som följer av internationella åtaganden
5 c §
Havs- och vattenmyndigheten ska delta i det arbete på miljöområdet som regeringen bedriver inom EU och internationellt. I det arbetet ska Havs- och vattenmyndigheten inom sitt ansvarsområde särskilt
1. bidra med underlag och expertkunskap,
2. delta i möten enligt instruktioner från Regeringskansliet och rapportera från mötena,
3. bidra till Sveriges politik för global utveckling och genomförandet av politiken,
4. bedriva bilateralt samarbete,
5. ansvara för internationell rapportering,
6. vid sitt deltagande i Europeiska kommissionens arbetsgrupper tidigt bedöma konsekvenserna av viktiga förslag och ge dem som berörs möjlighet att lämna synpunkter till Havs- och vattenmyndigheten,
7. när Europeiska kommissionen har lämnat ett slutligt förslag till EU-lagstiftning, skyndsamt redovisa en konsekvensbedömning av förslaget till Regeringskansliet, och
8. tillsammans med Transportstyrelsen, biträda regeringen med beredningen av ärenden i det internationella samarbetet inom Internationella sjöfartsorganisationen (IMO).
Övrigt
6 §40
Myndigheten ska se till att de regelverk och rutiner som myndigheten förfogar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
40 Senaste lydelse 2011:619.
1.27. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket att 8 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 §41
Boverket ska
1. inom sitt verksamhetsområde verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling, och
2. samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.
Boverket ska i fråga om sitt miljöarbete enligt första stycket rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Boverket ska i fråga om sitt miljöarbete enligt första stycket rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
I fråga om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Boverket rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
41 Senaste lydelse 2012:546.
1.28. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket att 2 och 3 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §42
Naturvårdsverket ska inom miljömålssystemet
Naturvårdsverket ska inom miljömålssystemet förutom när
det gäller miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
1. vägleda berörda myndigheter i deras arbete med genomförande och uppföljning,
2. utvärdera, följa upp och i samråd med berörda myndigheter utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser,
3. löpande och strategiskt analysera och utvärdera styrmedel och åtgärder,
4. varje år redovisa en samlad beskrivning av det närmast föregående årets resultat med
a) en uppföljning av etappmålen,
b) en redovisning av de åtgärder som vidtagits för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet, och
c) en analys av utvecklingstrenden i förhållande till miljökvalitetsmålen och generationsmålet, och
5. vart fjärde år redovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet med
a) en analys av förutsättningarna att nå vart och ett av miljökvalitetsmålen, och
b) en målövergripande analys av utvecklingen mot generationsmålet och miljökvalitetsmålen.
I arbetet med redovisning enligt första stycket 4 och 5 ska Naturvårdsverket höra och samordna berörda myndigheter.
42 Senaste lydelse 2015:124.
3 §43
Naturvårdsverket ska inom sitt ansvarsområde särskilt
1. ansvara för central tillsynsvägledning,
2. samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,
3. bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna Naturvårdsverkets synpunkter tidigt i processen,
4. delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för miljön,
5. vägleda statliga myndigheter i deras miljöledningsarbete,
6. samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Skyddande ozonskikt, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv,
7. utveckla, följa upp och samordna arbetet med miljöinformationsförsörjning och ansvara för den övergripande administrativa samordningen av miljöövervakningen,
8. i samråd med Havs- och vat-
tenmyndigheten fördela medel för
miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,
7. utveckla, följa upp och samordna arbetet med miljöinformationsförsörjning och ansvara för den övergripande administrativa samordningen av miljöövervakningen, utom när det gäller
havs- och vattenmiljön,
8. fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen förutom när det gäller
havs- och vattenmiljön, samt
beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,
43 Senaste lydelse 2015:570.
9. finansiera miljöforskning av hög kvalitet till stöd för Naturvårdsverkets och Havs- och vat-
tenmyndighetens arbete,
9. finansiera miljöforskning av hög kvalitet till stöd för Naturvårdsverkets arbete,
10. samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön,
11. göra kunskaper om miljön och miljöarbetet tillgängliga för myndigheter, allmänheten och andra berörda,
12. ansvara för nationell samordning och prioritering när det gäller avhjälpande av sådana föroreningsskador och allvarliga miljöskador som avses i 10 kap. miljöbalken,
13. ansvara för administration, uppföljning och utvärdering av de bidrag som omfattas av förordningen (2004:100) om avhjälpande av föroreningsskador och statligt stöd för sådant avhjälpande,
14. förvärva och förvalta värdefulla naturområden för statens räkning,
15. ansvara för att ta fram underlag för beslut att inrätta nationalparker,
16. verka för att förutsättningarna för friluftslivet bevaras och utvecklas,
17. samordna myndigheternas arbete när det gäller friluftsliv och samverka med andra berörda i sådana frågor,
18. verka för en hållbar utbyggnad av vindkraft, 19. ansvara för frågor om jakt och vilt enligt jaktlagstiftningen, 20. verka för att avfallshanteringen i fråga om kapacitet och metoder är effektiv för samhället och enkel för konsumenterna,
21. samordna myndigheternas arbete när det gäller omgivningsbuller, och
22. vara medlem i en sådan ideell förening som avses i 2 § Laponiaförordningen (2011:840).
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
1.29. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:990) med instruktion för Kommerskollegium
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2012:990) med instruktion för Kommerskollegium att 10 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 §44
Myndigheten ska inom sitt verksamhetsområde
1. se till att regelverk och rutiner är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag,
2. integrera frågor om hållbar utveckling i sitt arbete,
3. bidra till genomförandet av Sveriges politik för global utveckling,
4. integrera ett jämställdhetsperspektiv, och
5. verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås, vid behov föreslå utvecklingsåtgärder samt rapportera till Naturvårdsverket om miljöarbetet.
5. verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås, vid behov föreslå utvecklingsåtgärder samt rapportera till Naturvårdsverket om miljöarbetet efter samråd med
verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Kommerskollegium rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
44 Senaste lydelse 2012:990.
1.30. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten att 19 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
19 §45
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 3 § 3 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 3 § 3 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga
om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Folkhälsomyndigheten rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023
45 Senaste lydelse 2013:1020.
1.31. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:520) med instruktion för Statens energimyndighet
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:520) med instruktion för Statens energimyndighet att 4 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §46
Statens energimyndighet ska bistå regeringen med att ta fram underlag till sådan rapportering som faller inom myndighetens verksamhetsområde.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Statens energimyndighet rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
46 Senaste lydelse 2014:520.
1.32. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:1585) med instruktion för Riksantikvarieämbetet
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:1585) med instruktion för Riksantikvarieämbetet att 4 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §47
Myndigheten ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera det till Naturvårdsverket. Myndigheterna ska samråda om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera det till Naturvårdsverket. Myndigheterna ska samråda om vilken rapportering som behövs. I fråga
om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Riksantikvarieämbetet rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
47 Senaste lydelse 2014:1585.
1.33. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:527) med instruktion för Upphandlingsmyndigheten
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:527) med instruktion för Upphandlingsmyndigheten att 4 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §48
Myndigheten ska inom sitt verksamhetsområde verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har beslutat om nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till och samråda med Naturvårdsverket om vilken rapportering och avtalsuppföljning som behövs.
Myndigheten ska inom sitt verksamhetsområde verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har beslutat om nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till och samråda med Naturvårdsverket om vilken rapportering och avtalsuppföljning som behövs. I fråga om miljökva-
litetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska myndigheten rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med Havs- och vattenmyndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
48 Senaste lydelse 2015:527.
1.34. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk att 18 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
18 §49
Myndigheten ska
1. ha ett samlat ansvar (sektorsansvar) för funktionshindersfrågor inom ramen för sitt verksamhetsområde och – i den mån det inte är en uppgift för Specialpedagogiska skolmyndigheten – inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter,
2. ansvara för frågor inom ramen för sitt verksamhetsområde som rör nyanlända personer,
3. verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling,
4. ha ett samlat ansvar (sektorsansvar) för frågor om de nationella minoriteterna och de nationella minoritetsspråken inom ramen för sitt verksamhetsområde vilket innefattar att verka samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter,
5. främja användningen och utvecklingen av validering inom kommunal vuxenutbildning,
6. inom ramen för sitt verksamhetsområde stödja kommuner och andra huvudmän i arbetet med säkerhet och krisberedskap, och
7. ha ett samlat ansvar (sektorsansvar) inom ramen för sitt verksamhetsområde när det gäller de statliga insatserna för att ta tillvara digitaliseringens möjligheter för ökad måluppfyllelse och likvärdighet, vilket innefattar att vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda myndigheter och andra relevanta parter.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt första stycket 3 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt första stycket 3 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med
49 Senaste lydelse 2019:1289.
myndigheten om vilken rapportering som behövs.
myndigheten om vilken rapportering som behövs. I fråga om
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska myndigheten rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med Havs- och vattenmyndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
1.35. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:1048) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2016:1048) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser att 7 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 §50
Myndigheten ska, inom sitt verksamhetsområde, verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Myndighetens ansvar omfattar uppföljning och analys av näringslivets miljöarbete och hur arbetet med att nå miljökvalitetsmålen påverkar näringslivets utveckling.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska myndigheten rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med Havs- och vattenmyndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
50 Senaste lydelse 2016:1048.
1.36. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion att 3–4 och 6 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
51
Länsstyrelsen har uppgifter i fråga om
1. de allmänna valen,
2. livsmedelskontroll, djurskydd, allmänna veterinära frågor samt ledning och samordning av åtgärder mot djursjukdomar,
3. regional tillväxt,
4. infrastrukturplanering,
5. hållbar samhällsplanering och boende,
6. energi och klimat,
7. kulturmiljö,
8. skydd mot olyckor, krisberedskap, civilt försvar och höjd beredskap,
9. naturvård, samt miljö- och hälsoskydd, 10. lantbruk och landsbygd, 11. fiske, 12. folkhälsa, 13. jämställdhet, och 14. integration.
10. havs- och vattenmiljöförvaltning,
11. lantbruk och landsbygd, 12. fiske, 13. folkhälsa, 14. jämställdhet, och 15. integration.
Länsstyrelsen har även andra uppgifter enligt vad som föreskrivs i denna förordning eller någon annan författning.
På länsstyrelsen ska det finnas en beredningsfunktion för arbetet med havs- och vattenmiljö- förvaltning enligt första stycket 10.
51 Senaste lydelse 2017:868.
4 §52
Länsstyrelsens uppgifter omfattar också
1. tillsyn över att fastighetsinnehav avvecklas enligt 18 kap. 7 § ärvdabalken,
2. Barentssamarbetet i Västerbottens och Norrbottens län,
3. i Norrbottens, Västernorrlands och Västra Götalands län att göra de utredningar om det allmänna fiskeintresset som begärs av andra myndigheter i ansökningsmål enligt 22 kap. miljöbalken,
4. i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län att vara förvaltande och attesterande myndighet för vissa program inom målet Europeiskt territoriellt samarbete inom EU:s strukturfonder enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006,
5. i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län att vara behörig myndighet enligt lagen (2017:244) om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning, vid kontroller och inspektioner avseende de program som anges i 4, och
6. i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län att vara ansvarig för kontroller enligt artikel 23.4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1299/2013 av den 17 december 2013 om särskilda bestämmelser för stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden till
5. i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län att vara behörig myndighet enligt lagen (2017:244) om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning, vid kontroller och inspektioner avseende de program som anges i 4,
6. i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län att vara ansvarig för kontroller enligt artikel 23.4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1299/2013 av den 17 december 2013 om särskilda bestämmelser för stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden till
52 Senaste lydelse 2017:868.
målet Europeiskt territoriellt samarbete.
målet Europeiskt territoriellt samarbete,
7. att stödja den regionala åtgärdssamordningen för lokala havs- och vattenmiljöåtgärder, och
8. att i kustlänen vara ansvarig för att samordna arbetet med fysisk planering och skydd av marina områden med andra areella bevarandeåtgärder, åtgärdsplanering och genomförande av åtgärder i kustvattenområdena. I ansvaret ingår att tillhandahålla ett kunskapsunderlag för länets kustvattenområde. Kunskapsunderlaget ska vara utformat så att det kan användas som underlag för fysisk planering, skydd, tillsyn, tillståndsprövning och åtgärdsplanering.
6 §53
Länsstyrelsen ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Länsstyrelsen ska särskilt
1. samordna det regionala mål- och uppföljningsarbetet,
2. utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram med bred förankring i länet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen,
3. stödja kommunerna med underlag i deras arbete med generationsmålet och miljökvalitetsmålen, och
4. verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen och i det regionala tillväxtarbetet.
53 Senaste lydelse 2017:868.
Länsstyrelsen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Länsstyrelsen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska länsstyrelsen rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
1.37. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2020:57) med instruktion för Läkemedelsverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2020:57) med instruktion för Läkemedelsverket att 22 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
22 §54
Läkemedelsverket ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 21 § rapportera till Naturvårdsverket och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Läkemedelsverket ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 21 § rapportera till Naturvårdsverket och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs. I fråga om miljökvalitets-
målet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Läkeme-
delsverket rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
54 Senaste lydelse 2020:57.
2. Miljömålsberedningens uppdrag och arbete
2.1. Uppdraget
Miljömålssystemet
Riksdagen beslutade i april 1999 om en ny målstruktur för det nationella miljömålsarbetet.1 Målstrukturen innehåller ett antal nationella miljökvalitetsmål där riksdagen anger vilket miljötillstånd som ska uppnås i ett generationsperspektiv. I enlighet med den ursprungliga målstrukturen svarade regeringen för att ställa upp delmål i de fall det behövs för att nå miljökvalitetsmålen. Genom ett riksdagsbeslut i juni 2010 förändrades miljömålsstrukturen till att innehålla ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och etappmål.2 Riksdagen uttalade att ett viktigt syfte med miljömålsarbetet är att få ett tydligare fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå Generationsmålet och miljökvalitetsmålen. För att i ökad utsträckning kunna identifiera övergripande frågor och de åtgärder som är mest effektiva i fråga om att bidra till att nå miljökvalitetsmålen, beslutades att man ska ta fram breda, tvärsektoriella strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder.
Miljömålsberedningen och dess arbete
Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillsätta en parlamentarisk beredning för att utarbeta underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås. Beredningen har tagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04).
1Svenska miljömål, Miljöpolitik för ett hållbart Sverige,prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183. 2Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.
Miljömålsberedningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Enligt beredningens direktiv ska beredningen hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels när det gäller frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå.3
Miljömålsberedningen har tidigare redovisat följande delbetänkanden: Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101), Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34), Plan
för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning
(SOU 2012:15), Minska riskerna med farliga ämnen! (SOU 2012:38),
Långsiktigt hållbar markanvändning, del 1 (SOU 2013:43), Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten (SOU 2014:50), Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21) och En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige Del 1 resp. Del 2 bilaga med underlagsrapporter (SOU 2016:47).
2.2. Detta uppdrag
Miljömålsberedningen har haft i uppdrag att föreslå en strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.4 Enligt regeringens tilläggsdirektiv ska strategin bidra till att relevanta delar av Generationsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen nås, och därmed även bidra till genomförande av mål 14 i Agenda 2030 om att bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt.
I uppdraget har ingått att utreda behovet av och vid behov föreslå nya etappmål inom miljömålssystemet, analysera behovet av åtgärder och styrmedel och vid behov lämna förslag på förbättringar och nya kostnadseffektiva styrmedel och åtgärder som bidrar till bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser i enlighet med
3 Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås (dir. 2010:74). 4 Dir. 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
generationsmålet och havsanknutna miljökvalitetsmål, samt bidrar till genomförande av mål 14 i Agenda 2030.
De globala målen i Agenda 2030 är enligt regeringen integrerade och odelbara och balanserar de tre dimensionerna av hållbar utveckling. Miljömålen konkretiserar den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling. Miljömålsberedningen ska lämna förslag till regeringen om hur miljömålen kan nås, men ska vid framtagandet av strategin och förslag till lösningar beakta de övriga två dimensionerna av hållbarhet inom Agenda 2030. Strategin ska ge förutsättningar för en bred politisk enighet om etappmål, styrmedel och åtgärder som krävs för att vända den negativa trenden i havsmiljön, särskilt med hänsyn till effekter av klimatförändringar och havsförsurning.
Miljömålsberedningens uppdrag har varit att:
- redogöra för hur existerande styrmedel och åtgärder styr mot havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 och om de kan bli mer effektiva,
- analysera om det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder, för att på ett kostnadseffektivt sätt säkerställa en ekosystembaserad havsförvaltning som bidrar till att stärka havens resiliens, särskilt med hänsyn till effekterna av klimatförändringarna och havsförsurningen och vid behov lämna förslag på sådana,
- analysera om det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder för att säkerställa kunskapsförsörjningen med avseende på berörda miljökvalitetsmål och mål 14 i Agenda 2030 och vid behov lämna förslag på sådana,
- utifrån befintliga analyser och rapporter om kopplingen mellan havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 i Agenda 2030 bedöma om miljömålssystemet behöver kompletteras med fler etappmål, och vid behov lämna förslag,
- värdera hur det havsregionala samarbetet på ett effektivt sätt kan bidra till genomförandet av havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 i Agenda 2030, och
- övergripande redovisa utfallet av relevanta internationella förhandlingar och beslut, som t.ex. mål, åtaganden eller avtal, och hur dessa kan inkluderas i nationella strategier, styrmedel och åtgärder
för att genomföra havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 i Agenda 2030.
2.3. Miljömålsberedningens övergripande uppgift är att föreslå strategier inom prioriterade områden
Enligt sitt allra första direktiv5 2010 är Miljömålsberedningens uppgift att med utgångspunkt i en bred politisk samsyn om miljöfrågorna ge regeringen råd om hur miljökvalitetsmålen och Generationsmålet kan nås på ett sätt som är kostnadseffektivt ur ett samhällsperspektiv. Miljömålsberedningens uppgift är att föreslå strategier inom områden som regeringen prioriterat. I detta uppdrag har regeringen prioriterat förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
2.3.1. Generella utgångspunkter för formulering av strategier och etappmål i miljömålssystemet
Miljömålsberedningens förslag till strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser utgår från de generella utgångspunkterna för formulering av strategier och etappmål i miljömålssystemet. De generella utgångspunkterna är att strategierna ska innehålla etappmål, styrmedel och åtgärder för att bidra till att nå Generationsmålet och miljökvalitetsmålen. De direkt havsanknutna miljökvalitetsmålen är Hav i balans samt lev-
ande kust och skärgård och Ingen övergödning.
Strategierna innehåller frågor som berör flera samhällsintressen och som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet och som ofta målövergripande och därför kan bidra till att Generationsmålet och flera miljökvalitetsmål nås.
Strategierna bör belysas i EU-perspektiv och ett internationellt perspektiv och bör beakta de skyldigheter som följer av Sveriges medlemskap i EU och EU-rätten i övrigt.
5 Dir. 2010:74, Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås.
Enligt utgångspunkterna är det också särskilt viktigt att se till att de senaste vetenskapliga underlagen ligger till grund för Miljömålsberedningens förslag till strategier.6
En strategi kan innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som tillsammans bidrar till att nå flera mål. Strategierna i miljömålssystemet ska:
- i möjligaste mån vara målövergripande och hantera tvärsektoriella frågor, målkonflikter och synergier,
- inkludera en problem- och aktörsanalys där det framgår hur, varför och genom vilka aktörer och sektorer miljöproblemen uppstår eller har uppstått,
- ge förslag till hur problemen kan åtgärdas så nära källan till problemet som möjligt,
- innehålla en tydlig ansvars- och rollfördelning för de insatser och åtgärder som föreslås.
- där det är relevant, behandla frågor om hållbar konsumtion, ekosystemtjänster och det internationella perspektivet, samt
- innehålla etappmål som ska vara konkreta, tydliga och mätbara.7
Etappmål, styrmedel och åtgärder bör om möjligt hanteras målövergripande och strategivis och inte uppdelat per miljökvalitetsmål, eftersom en åtgärd ofta kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som tillsammans bidrar till att nå flera mål.
2.4. Avgränsningar
Miljömålsberedningen har i genomförandet av uppdraget valt att göra vissa avgränsningar för att samtidigt kunna fördjupa utredningsarbetet i andra delar där beredningen sett behov av mer noggrann genomlysning av frågeställningarna. Här redovisas hur Miljömåls-
6 Dir. 2010:74, Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås. 7 Dir. 2011:50, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) Strategi för en giftfri miljö.
beredningen både har avgränsat sitt arbete och genomfört fördjupningar samt skälen för detta.
Ett nationellt fokus men många åtgärder behöver genomföras på EU- eller internationell nivå
Havsfrågorna är internationella till sin karaktär. Samarbetet mellan Östersjöländerna är avgörande för att nå miljökvalitetsmålen i Östersjön. Det samma gäller för Västerhavet, som påverkas av havsmiljöns status i Nordsjön och hela norra Atlanten. Stora delar av världens havsområden ligger under internationell jurisdiktion. Ett stort antal EU-direktiv och EU-förordningar är direkt styrande för Sveriges havsmiljöarbete.
Det framgår även av Miljömålsberedningens tilläggsdirektiv att beredningen ska värdera hur det havsregionala samarbetet på ett effektivt sätt kan bidra till genomförandet av havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 i Agenda 2030. Beredningen ska även övergripande redovisa utfallet av relevanta internationella förhandlingar och beslut och hur dessa kan inkluderas i nationella strategier, styrmedel och åtgärder.
Miljömålsberedningen uppmärksammade tidigt i utredningsarbetet att det finns stora utmaningar inom Sveriges nationella förvaltning för att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen. Beredningen har därför analyserat och utrett nationella styrmedel och åtgärder. Inom många områden följer dessa av olika EU-direktiv och EU-förordningar eller internationella avtal och konventioner. I så fall har beredningen inkluderat analyser och förslag som riktar sig till Sveriges arbete inom EU eller internationella forum.
Ett exempel är sjöfart, där flera förslag medför att Sverige behöver lyfta frågor till Internationella sjöfartsorganisationen (IMO). Ett annat exempel är förslag som handlar om förvaltning av fisk. För förvaltning av levande marina resurser råder exklusiv EU-kompetens. Flera av förslagen behöver därför drivas inom EU:s gemensamma fiskeripolitik och i den gemensamma fiskeripolitikens regionala processer.
EU-samarbetet
Miljömålsberedningen erfar att regeringen med stöd av svenska myndigheter bedriver ett mycket aktivt och ambitiöst arbete inom havs- och vattenmiljöarbetet i EU. Beredningen har utgått från att regeringen avser att fortsätta detta aktiva arbete och har därför inte sett behov av att övergripande analysera Sveriges deltagande i olika EU-processer.
Internationella avtal och konventioner
Sverige är drivande i flera internationella konventioner och avtal, som FN:s klimatkonvention, konventionen för biologisk mångfald (CBD) och i förhandlingarna om ett implementeringsavtal om skydd av biologisk mångfald inom FN:s havsrättskonvention (s.k. BBNJ-processen). Sverige är för närvarande ordförande i konventionen om bevarande av marina levande resurser i Antarktis (CCAMLR) och är drivande i arbetet med internationell reglering av avfall och farliga ämnen. Sverige har även nyligen börjat delta mer aktivt i Internationella havsbottensmyndigheten (ISA). Med hänsyn till regeringens och svenska myndigheters aktiva och pådrivande arbete internationellt har Miljömålsberedningen valt att i sitt utredningsarbete inte generellt analysera hur Sverige bör stärka eller ändra sitt internationella havsmiljöarbete.
Havsregionala samarbetet inom Helcom och Ospar
Det mellanstatliga samarbetet inom Helcom för Östersjön och Ospar för Nordostatlanten är mycket viktigt för att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen och mål 14 i Agenda 2030. Både Helcom och Ospar används även som plattform för det regionala samarbetet som föreskrivs i EU:s havsmiljödirektiv.
Även i Helcom och Ospar driver regeringen, med stöd av Havs- och vattenmyndigheten men också Naturvårdsverket, Transportstyrelsen, Kustbevakningen, SGU och Strålskyddsmyndigheten, ett mycket aktivt och ambitiöst arbete. I Helcom är Sverige aktivt pådrivande i frågor om bl.a. övergödning, farliga ämnen och skydd av biologisk mångfald men även övervakning av oljeolyckor. I Sveriges
arbete i Ospar har t.ex. skydd av biologisk mångfald och skyddade områden, farliga ämnen och övergödning varit viktiga områden.
Under första halvåret av 2021 ska Helcoms aktionsplan för Östersjön uppdateras och Ospar ska besluta om en ny miljöstrategi för Nordostatlanten. Dessa kommer vara styrande för det havsregionala samarbetet fram till 2030. Miljömålsberedningen erfar att arbetet med att förhandla fram ny aktionsplan för Helcom och miljöstrategi för Ospar, är så långt framme att förslag om åtgärder eller insatser i Miljömålsberedningens strategi inte skulle hinna med att beredas och inkluderas i de kommande besluten inom Helcom och Ospar. Miljömålsberedningen har därför valt att inte göra en generell genomlysning av Sveriges prioriteringar och behov av insatser inom det havsregionala samarbetet.
Ekosystembaserad förvaltning och effekter av klimatförändringar genomsyrar strategin
Av Miljömålsberedningens tilläggsdirektiv framgår att beredningen ska analysera om det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder för att på ett kostnadseffektivt sätt säkerställa en ekosystembaserad havs-
förvaltning som bidrar till att stärka havens resiliens, särskilt med
hänsyn till effekterna av klimatförändringar och havsförsurning och vid behov lämna förslag på sådana.
Miljömålsberedningen har i utredningsarbetet sett att både ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning samt effekter av klimatförändringar och havsförsurning är områden som behöver genomsyra hela havsmiljöarbetet. Beredningen lämnar därför få förslag om just ekosystembaserad förvaltning eller effekter av klimatförändringen, men båda ligger helt eller delvis till grund för ett stort antal förslag i betänkandet.
Ekosystembaserad fiskförvaltning
Enligt Miljömålsberedningens tilläggsuppdrag kan en ekosystembaserad fiskförvaltning vara en integrerad del av att uppfylla de havsanknutna miljökvalitetsmålen och mål 14 i Agenda 2030. Miljömålsberedningen har ansett att frågor som berör hållbar förvaltning av
fiskresurserna måste integreras i Miljömålsberedningens arbete med strategin.
En helhetssyn i arbetet
Det framgår av regeringens tilläggsuppdrag till Miljömålsberedningen att när direktivet beslutades i maj 2018, pågick flera utredningar och regeringsuppdrag som hade relevans för bedömningen av behov av strategier, styrmedel och åtgärder inom havsmiljöpolitiken, t.ex. om övergödning, plast och marint skräp, kemikalier och avfall samt läkemedelsrester. Det pågick även regeringsuppdrag om skydd av marina områden och havsplanering. Enligt tilläggsdirektivet skulle Miljömålsberedningen inte analysera och lämna förslag inom områden som direkt berörs av och överlappar med andra utredningar och uppdrag. Men, för att kunna ge ett samlat och ändamålsenligt underlag för en ny och långsiktig havsmiljöpolitik skulle beredningen hänvisa till utredningar och uppdrag som gjorts under tiden för utredningens arbete och om det var lämpligt att ta hänsyn till och inkludera sådana förslag.
Miljömålsberedningen har undersökt inom vilka områden andra utredningar har lämnat förslag till regeringen och vilka luckor som kvarstår. Ett tydligt exempel är övergödningsområdet. Insatser för att minska övergödningen har direkt och indirekt behandlats i flera betänkanden under 2019 och 2020. Utredningarna Stärkt lokalt åt-
gärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning (SOU 2020:10), Hållbar slamhantering (SOU 2020:3), Mer biogas! För ett hållbart Sverige
(SOU 2019:63) och Vägar till hållbara vattentjänster (SOU 2018:34), har alla lämnat förslag som är särskilt relevanta för Miljömålsberedningens arbete. Flera regeringsuppdrag har också redovisats till regeringen under tiden.
Miljömålsberedningen noterar att trots omfattande insatser, utredningar och uppdrag, både genomförda och pågående, har det saknats en helhetssyn över olika övergödningsåtgärder. Miljömålsberedningen har därför lagt vikt vid att redovisa andra utredningars relevanta förslag och hur dessa tillsammans med Miljömålsberedningens egna bedömningar och förslag ger ett samlat underlag för vidare beslutsfattande.
Andra områden som Miljömålsberedningen särskilt har lagt vikt vid att beskriva är genomförandet av EU-direktiv inom hav- och vattenmiljöpolitiken, EU:s gemensamma fiskeripolitik samt kemikaliepolitik.
Prioritering av områden som behöver extra uppmärksamhet
Miljömålsberedningen har under arbetes gång erfarit att havsmiljöområdet inkluderar eller är beroende av många politikområden och omfattar en stor bredd av olika sakfrågor. Detta innebär att det i flera fall också finns målkonflikter. Det finns också myndigheter som i dag inte arbetar aktivt med havsmiljöfrågor som behöver involveras i arbetet.
Miljömålsberedningen har därför valt att särskilt fokusera sina analyser och därmed också överväganden och förslag, på ett antal områden som antingen behöver uppmärksammas mer, få en tydligare roll i havsmiljöarbetet eller där Miljömålsberedningen menar att det behövs en helhetssyn på frågorna.
Exempel på ett område som behöver uppmärksammas i havsmiljöarbetet är sjöfartens påverkan på havsmiljön. Undervattensbullers påverkan på marina arter är en relativt ny fråga där både mer kunskap och åtgärder behövs. Även fritidsbåtars påverkan på havsmiljön är en fråga som behöver lyftas fram. Ytterligare ett område är farliga ämnen
och läkemedel. Farliga ämnen är ingen ny fråga i havsmiljöarbetet.
Däremot har inte påverkan på marina arter och ekosystemeffekter av farliga ämnen och läkemedel någon framträdande roll i kemikaliepolitiken.
Områden som traditionellt och fortfarande är prioriterade inom havsmiljöarbetet, men där Miljömålsberedningen har sett att det behövs ett nytt grepp, är särskilt övergödning och förvaltning av fisk. Detta är områden med många intressenter, som påverkar många verksamhetsutövare och som omgärdas av omfattande regleringar. Övergödningen inbegriper även ett omfattande åtgärdsarbete. Här har Miljömålsberedningen haft ambitionen att lyfta blicken och värdera om det kan tas ett nytt helhetsgrepp eller nya vinklar på arbetet.
Ytterligare en fråga som Miljömålsberedningen har uppmärksammats på är havsmiljödata. Det handlar om bl.a. om att det är en komplex och otydlig ansvarsfördelning i frågor om havsmiljödata. Det
handlar även om tillgänglighet och tillgång till relevant, tillräcklig och användarvänliga data om kust- och havsområden.
Miljömålsberedningen har valt att särskilt analysera förutsättningarna för planering, skydd och åtgärdsarbete i kusthavet. Kustens ekosystem är mycket viktiga för hela havets produktion av ekosystemtjänster samtidigt som det är detta området som berörs av flest intressen, omfattande exploatering och där ett stort antal statliga myndigheter, kommuner och privata aktörer är involverade i olika delar av förvaltningen.
Slutligen har beredningen sett det som viktigt att analysera arbetet med marint områdesskydd, inte minst i ett klimatanpassningsperspektiv. Det befintliga etappmålet för områdesskydd löper även ut 2020.
Exempel på frågor som inte behandlats eller enbart berörts i mindre omfattning
Genom att Miljömålsberedningen valt att fokusera på några områden är det andra frågor som inte har analyserats i motsvarande omfattning. Dessa frågor är dock inte mindre viktiga och Miljömålsberedningen poängterar att det är nödvändigt att de tas om hand i det fortsatta havsmiljöarbetet. Några områden som inte har inkluderats är:
- Invasiva främmande arter: Invasiva främmande arter bedöms både av forskningen och myndigheter som ett mycket allvarligt hot mot den biologiska mångfalden i havet och havets ekonomiska värden. Klimatförändringar kan bidra till att både antal och utbredning av invasiva främmande arter ökar.
- Havsplanering: Havsplanering kan vara ett viktigt verktyg i havsmiljöförvaltningen. Havs- och vattenmyndigheten har på uppdrag av regeringen tagit fram förslag till havsplaner för Bottniska viken, Egentliga Östersjön och Västerhavet. Förslag till havsplaner överlämnades till regeringen i december 2019 och är under beredning.
- Havsbaserad vindkraft: Havsbaserad vindkraft är viktig i omställningen till fossilfri energi och för att Sverige ska nå klimatmålen. Här finns det målkonflikter då lämpliga områden för vindkraft också ofta är områden med höga marina naturvärden. Havsbaserad vindkraft har ingående hanterats i förslagen till havsplaner.
- Marint skräp och mikroplast: Insatser för att minska tillförsel av skräp och mikroplast till havet är en mycket uppmärksammad fråga internationellt, inom EU och nationellt. Miljömålsberedningen har därför enbart gjort en översiktlig analys av frågan.
- Tillsyn: En effektiv miljötillsyn är ett viktigt styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen. Miljötillsyn har utretts 2017 av Miljötillsyns-utredningen och förslagen i betänkandet Miljötillsyn och sanktioner
– en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet (SOU 2017:63) är
under beredning. Miljömålsberedningen har därför inte närmare analyserat frågor om miljötillsyn.
2.5. Kostnadseffektiva styrmedel och åtgärder
Miljömålsberedningens förslag till strategi har utgått från de generella och specifika utgångspunkterna för att förstärka åtgärdsarbetet för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser. En genomgående strävan i utredningsarbetet har varit att förslagen om styrmedel8 och åtgärder – inom ramen för gällande bestämmelser – ska vara så kostnadseffektiva9 och samhällsekonomiskt effektiva som möjligt i arbetet med att säkerställa en ekosystembaserad havsförvaltning som bidrar till att stärka havens resiliens, särskilt med hänsyn till effekterna av klimatförändringarna och havsförsurningen. Vid detta har även kraven på effektivitet och god hushållning i statlig verksamhet beaktats.10
Under utredningsarbetet har Miljömålsberedningen observerat ett antal problem och utmaningar i styrningen av havsmiljöarbetet. Beredningen har därför analyserat och utvärderat om och i så fall hur styrningen av havsmiljöarbetet kan bli mera kostnadseffektiv. Detta omfattar såväl tillämpningen av befintliga styrmedel och åtgärder som mål- och resultatstyrning, administration och finansiell styrning.
8 Närmare om styrmedel och kostnadseffektivitet se Naturvårdsverket 2012, Styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen, Rapport 6415. 9 a.a. 101 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) och 3 § myndighetsförordningen (2007:515).
2.6. Dialog och samråd
Miljömålsberedningen har under arbetets gång haft avstämning med flera avslutade och under tiden pågående utredningar; Miljöövervakningsutredningen (M 2017:03), Utredningen om hållbara plastmaterial (M 2017:06), Vattenförvaltningsutredningen (M 2017:07), Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete (M 2018:04), Biogasmarknadsutredningen (M 2018:06), Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam (M 2018:8), Utredningen om översyn av strandskyddet (M 2019:01), och Öppna datautredningen (I 2019:20).
Under utredningsarbetet har Miljömålsberedningen genomfört ett tiotal workshops med en bred sammansättning aktörer från myndigheter, kommuner, forskare, organisationer, branschorganisationer och näringslivet. Miljömålsberedningen har även under arbetets gång haft närmare 150 möten med olika aktörer.
Under september 2020 anordnade Miljömålsberedningen tillsammans med Havsmiljöinstitutet en webbaserad seminarieserie Människan och havet 2.0.
2.7. Expertgruppen
Miljömålsberedningen har haft en brett sammansatt expertgrupp. Under arbetets gång har experterna kallats till tre möten med samtliga experter. Därutöver har experter kallats till sex tematiska möten i mindre grupper.
2.8. Underlagsrapporter
Miljömålsberedningen har beställt tolv underlagsrapporter:
- Formas, Effekter av klimatförändringar och ökade koldioxidhalter på den marina miljön – en analys av kunskapsläget kring ekosystem, resiliens och havsförvaltning, Rapport 2019.
- Anders Ivarsson Westerberg, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitik möter havspolitik, Rapport 2019.
- Stockholms universitets Östersjöcentrum, Michelle McCrackin,
Background document and synthesis: Phosphorus Flows in the Baltic Sea Catchment, Underlag till Miljömålsberedningen 2019.
- Havsmiljöinstitutet, Ida-Maja Hassellöv, Kjell Larsson och Eva-
Lotta Sundblad, Effekter på havsmiljön av överflyttning av sjöfart, Rapport nr 2019:5.
- Kemikalieinspektionen, Kemikaliekontroll för hållbara hav, Kemikalieinspektionens underlag till Miljömålsberedningens arbete med en strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser, 2019.
- Havsmiljöinstitutet, Anders Grimvall, Henrik Svedäng, Hanna
Farnelid, Per-Olav Moksnes och Jan Albertsson, Ekosystembaserad förvaltning som metod för att hantera negativa miljötrender och oklara orsakssamband, Rapport nr 2019:6.
- SLU Aqua, Mattias Sköld, Patrik Jonsson och Daniel Valentinsson,
Sammanfattning – fiskets miljöeffekter, Underlag till miljömålsberedningen 2019-10-22.
- Stockholms universitets Östersjöcentrum, Joakim Hansen m.fl.,
Våtmarker som fiskevårdsåtgärd vid kusten, Rapport 1/2020.
- FOI, Mathias Andersson, Emilia Lalander och Peter Sigray, Underlagsrapport om undervattenbuller, FOI Memo 7055.
- Stockholms universitets Östersjöcentrum och SMHI, Lars Arneborg och Bo Gustafsson, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Rapport 2/2020.
- 2050 Consulting AB, Mikael Karlsson, En giftfri havsmiljö.
- Sif Johansson, Behov av kunskap om den marina miljön, Underlag till miljömålsberedningen 2020.
Utöver detta har en stor mängd rapporter m.m. från myndigheter och vetenskaplig litteratur använts i arbetet.
3. Problemets omfattning och allvar
Att havets arter och livsmiljöer har stora problem är väl känt. Men hur allvarligt är detta för oss människor? Förstår vi vad en försämrad havsmiljö innebär och framför allt, vad som är de bakomliggande orsakerna till att vi både i Sverige och i resten av världen har så svårt att åstadkomma en bättre havsmiljö? Vanliga argument eller förklaringar är t.ex. brist på kunskap, vi ser inte det som är under havsytan och allmänningens tragedi, dvs. allas ansvar är ingens ansvar.
Miljömålsbredningen har i utredningsarbetet funnit att allvaret i problemet är ännu mer genomgående och grundläggande än så. Havet, och i synnerhet kusthavet, förvaltas av en stor mängd olika aktörer med olika ansvarsområden och mandat. Finansieringen av förvaltningen och genomförandet av åtgärder är på korta tidsrymder och i projektform vilket gör det svårt att överskåda och följa upp. Det finns många mer eller mindre synliga målkonflikter med många politik- och utgiftsområden involverade. Havsmiljöförvaltningen är mycket komplex. Denna komplexitet, där ansvaret är uppdelat på många aktörer, tillsammans med problem som oftast döljer sig under ytan, förutom när t.ex. massiva algblomningar når våra kuster, bidrar till att de allvarliga problem som havet har och står inför inte har uppmärksammats tillräckligt.
Miljömålsberedningen menar därför att problemets allvar lika mycket handlar om hur havsmiljöarbetet genomförs som havets mycket kritiska läge.
3.1. Finns det då hopp för havets miljö?
Vår svenska kust och våra kusthav är unika i sitt slag. Här finns skärgårdar som saknar motsvarigheter i världen, och en marin flora och fauna med unika anpassningar för ett liv i Sveriges långa salhalt-
gradient, med nästan sötvatten uppe i Bottenviken till oceaniskt salt havsvatten i Västerhavet. Samtidigt påverkar effekter av klimatförändringen, havförsurning, övergödning och miljögifter havet och kusterna hela tiden. Arterna lever under en kontinuerlig stress. Läget är kritiskt.
Östersjön har antagligen genomgått ett regimskifte, dvs. att naturliga processer och dynamiken mellan arterna har ändrats permanent. Dock ser vi att åtgärder lönar sig och ger effekt. Tillflödet av näringsämnen, både från Sverige och andra länder runt Östersjön, har minskat och övergödningen har bromsats upp. Flera kända miljögifter som PCB och DDT har förbjudits och bestånden av havsörn och flera sälbestånd har återhämtat sig. Restaurering av kustnära miljöer visar positiva resultat på bestånd av kustfisk. Så ja, det finns hopp! Med kraftfulla insatser och en effektiv förvaltning lokalt, nationellt och internationellt kan vi få tillbaka ett hav som kan fortsätta producera viktiga och i vissa fall helt nödvändiga ekosystemtjänster. Vi kan inte förvänta oss att få tillbaka en havsmiljö som är lik den som fanns för 100 år sedan. Det vi kan arbeta för är ett hav som kan producera sunda och goda livsmedel, högkvalitativ rekreation och turism, och inte minst fortsätta vara världens lungor och jordens viktigaste kolsänka.
Nödvändigt med tålamod och långsiktiga beslut
Det kan ta lång tid innan det går att se effekter av de åtgärder som görs i dag. I kustområden kan dock effekten i vissa fall vara direkt eller uppstå mycket snabbt. I utsjön kan det ta tiotals år innan det går att se direkta positiva effekter på arter och livsmiljöer av t.ex. minskade halter näringsämnen eller miljögifter. Detta är en stor utmaning eftersom beslut behöver tas i dag för att vi ska nå ett visst tillstånd mycket långt fram i tiden. Det är svårt att applicera i en politisk kontext. Det är också svårt att bedöma vilka effekter åtgärderna kommer att resultera i eftersom ekosystemeffekterna är komplexa och svåra att överblicka och förutse, särskilt i ett varmare klimat och ett surare hav. Det behövs därför modiga och långsiktiga politiska beslut i dag. Samtidigt behövs även en medvetenhet om att åtgärdsarbetet, regleringar och andra justeringar kommer att successivt behöva ändras allt eftersom kunskapen ökar och det framgår
vilka insatser som ger bäst effekt. Det kommer behövas ett långsiktigt, enträget och målmedvetet arbete av både riksdagen, regeringen och dess myndigheter, kommuner samt ideella föreningar och privata och lokala aktörer – oss alla.
3.2. Hur allvarligt är läget för havets miljö?
Läget för havet är allvarligt. Situationen är kritisk både i svenska hav och kuster och i resten av världen. En försämrad havsmiljö påverkar i grunden människans tillgång till flera mycket viktiga ekosystemtjänster. I kommande kapitel finns flera mer ingående beskrivningar av olika problemområden som t.ex. övergödningen, klimatförändringen, miljögifter, minskade fiskbestånd, marint skräp m.m. Här ges enbart några korta nedslag för att försöka visa på allvaret och omfattningen av de problem vi måste hantera om vi inte lyckas åtgärda miljöproblemen i havet.
Några exempel på utmaningar i Östersjön och Västerhavet:
– Området med syrefattiga bottnar i Östersjön är nu ungefär
lika stort som Island och tio gånger större än i början av 1900talet. – Medeltemperaturen i Östersjön kan komma att öka med cirka
två till tre grader vid slutet av detta sekel jämfört med slutet av det förra. – Flera viktiga matfiskar som torsk, kolja, lyrtorsk, havskatt,
marulk, rödspotta, rödtunga och ål har helt eller nästan helt försvunnit från stora områden. – Den stora fisken är borta, både i kusten och i utsjön. En
medelstor torsk i början av 1900-talet var över en meter och i dag bara 3–4 decimeter. – År 2015 fanns det femtio gånger mer spigg i Östersjön än
under 1980-talet, effekterna av detta är oklara men bedöms som omfattande. – I Bohuslän har den sammanlagda ytan av ålgräs minskat med
över 60 procent sedan 1980-talet. Det totala ekonomiska värdet
av förlorade ekosystemtjänster sedan 1990 p.g.a. ålgräsets tillbakagång uppskattas till mellan fyra och 21 miljarder kronor. – Cirka 20 procent av bottnarna i grunda vågskyddade områden
kan vara så negativt påverkade av fritidsbåtar att t.ex. fiskrekryteringen är störd; i Stockholms och Västra Götalands län bedöms runt 30 procent av dessa miljöer vara negativt påverkade. – På Bohuskusten spolas det i land cirka 8 000 kubikmeter skräp
varje år. Det motsvarar fem fulla badkar med skräp som spolas i land varje timme. – Tusentals okända miljögifter hamnar i havet. DDT och kvick-
silver har bytts mot t.ex. PFOS, bromerade kolväten och läkemedelsrester. – Östersjön är troligtvis det hav i världen som har störst kon-
centration av minor, ammunition och kemiska stridsmedel på botten. Vissa uppgifter pekar på uppemot 40 000 minor.
Regimskiften och Shifting baselines
Vår förståelse av vad som är ett naturligt tillstånd ändras över tid med vår erfarenhet av vad vi observerar Det är detta som ofta kallas
Shifting baselines. Det kan medföra att vad vi i dag anser är ett gott
miljötillstånd och normal produktion av en ekosystemtjänst inte alls är den fulla potentialen av vad havet kunde ge oss om vi blickar längre tillbaka i tiden. Ett par konkreta exempel är att i slutet av 1800-talet var ungefär hälften av Kattegatts botten, ända ner till 15– 20 meters djup, täckt av ålgräs, jämfört med omkring tio procent av de grunda bottnarna i dag. En effekt av detta är att sjögräsvegetationens möjligheter till kolinlagring är betydligt sämre i dag än för 100 år sedan. Det innebär att vi har förlorat ett helt naturligt stöd i arbetet med att minska effekterna av klimatförändringen. Ett annat exempel är att en normalstor torsk i på Göteborgs fiskauktion i början av 1900-talet var över en meter, i dag bara 3–4 decimeter. Tidigare blev en torsk i Östersjön könsmogen vid cirka 40 centimeter, nu har man hittat 10–12 centimeter hanar med fullt utvecklad
mjölke. Detta visar potentialen av att återfå både en större och även mer högkvalitativ toppredator och livsmedelsresurs.
Samtidigt är havens ekosystem naturligt dynamiska och i ständig förändring. Till skillnad från i skogen eller inom jordbruket har människan sämre möjligheter att styra produktionen av ekosystemets varor och tjänster. Produktionen är beroende av funktionerna i ett naturligt ekosystem. Försök att stoppa allt fiske för att få återväxt av hotade fiskbestånd har tyvärr hittills inte gett många positiva resultat. Ett fiskestopp i Bohuslän genom projektet 8-fjordar har efter ett decennium ännu inte gett positiva resultat på torsk och annan vitfisk. Detta kan vara resultatet av ett s.k. regimskifte, dvs. att naturliga processer och dynamiken mellan arterna har ändrats permanent. Detta är en helt ny situation för havsmiljöförvaltningen, och frågan är om inriktningen av förvaltningen ska vara att havet ska återfå ett visst naturligt ursprungstillstånd eller att maximera leveransen av ekosystemtjänster i ett nytt naturtillstånd?
Hav och klimat – två sidor av samma mynt
Hav och klimat är intimt sammankopplade och beroendet är ömsesidigt. Havet binder stora mängder kol och producerar mer än hälften av syret som vi människor och andra delar av ekosystemen behöver. Detta är ekosystemtjänster som fungerar om vi har ett hav i gott tillstånd.
Effekterna av den globala uppvärmningen drabbar kusthaven extra hårt. Uppvärmningen i havet kan redan mätas med mer än en grad och temperaturen stiger snabbare i Östersjön än i andra hav. Det finns indikationer från forskning att kustekosystemen, som normalt binder stora mängder kol, i framtiden kan bli kolkällor i stället, om miljötillståndet försämras ytterligare.
Stora ständigt närvarande problem men även de små stegens tyranni
Som nämnts ovan så utsätts havets arter och livsmiljöer för ständig stress genom påverkan från människor, mer eller mindre över allt och hela tiden. Havsmiljöförvaltningen måste hantera storskaliga miljöproblem som övergödning, miljögifter, undervattensbuller,
försurning och klimatförändringar, som slår brett mot stora områden och många grupper av organismer.
Samtidigt präglas havsmiljöförvaltningen, särskilt i kusthavet, av de små stegens tyranni – många små ingrepp som var för sig inte medför några större effekter, men som sammanlagt kan få betydande konsekvenser. Kustnära grunda vikar där många fiskarters yngel växer upp är kanske de mest sårbara miljöerna.
3.3. Styrningen av havsmiljöarbetet står inför stora utmaningar
Några iakttagelser om styrningen av havsmiljöarbetet från forskningen
Miljöpolitik är ett svårstyrt politikområde, eftersom miljöfrågor kommer in i alla andra politikområden på ett eller annat sätt. På så vis finns miljöpolitiken ständigt närvarande inuti andra politiska frågor, och hänsyn måste tas till miljömässiga konsekvenser i olika politiska beslut och reformer. Detta är en slutsats som framgår av en sammanställning av den förvaltningspolitiska forskningen som har tagits fram för Miljömålsberedningens räkning. För havsmiljöpolitiken verkar detta vara ännu mer framträdande:
Om miljöpolitiken till sin karaktär generellt är komplex, gränsöverskridande, involverar många aktörer på olika nivåer och präglas av governancestyrning gäller detta således i ännu högre grad specifikt för havspolitiken.1
Några iakttagelser från den förvaltningspolitiska forskningen är att havspolitiken på många håll liknar ett lapptäcke eller ”hafsverk” som präglas av fragmentering och bristande sektoriell samordning. Den internationella havspolitiken bygger på överenskommelser och avtal. Dessa bryts ned i policies på regional och lokal nivå, ofta på en abstrakt nivå med övergripande målsättningar. Området beskrivs som präglat av ”multigoal”, dvs. att det existerar många olika, i bland delvis överlappande, mål. De styrmedel som används relaterar till enskilda specifika mål, men det finns oklarheter om hur de bidrar till helheten.
1 Ivarsson Westerberg, A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitik möter havspolitik.
En insikt från både forskning och praktik är att miljöutmaningar måste hanteras på alla administrativa nivåer. Dessa utmaningar kräver ett integrerat angreppssätt som skär tvärs över och genom policyområden eftersom de är utpräglat multisektoriella och ligger på flera styrningsnivåer. Det krävs en omfattande politisk styrning som är väl samordnad, varierande och hållbar för att bidra till bättre förutsättningar för hållbar användning av haven.
Enligt litteraturen finns det vissa egenskaper som utmärker havsmiljöpolitiken:
– Kollektiva nyttigheter: Det som ska organiseras är sådant som
är genuina kollektiva nyttigheter. Det som är speciellt är att de är icke exkluderande, de spiller över på andra, alla bör ha rätt till miljön i form av ren luft och vatten, undvika föroreningar etc.
– Transnationella problem: Miljöfrågor är genuint transnatio-
nella. Miljöfrågor måste därför lösas på en internationell arena. – Komplexitet och osäkerhet: Området präglas av stark föränder-
lighet. Dels pågår det utveckling i teknik och forskning som påverkar miljön, dels lär vi oss mer om samband och effekter. Havsmiljöpolitiken är därför svår att planera med någon större säkerhet. – Tids- och rumsmässig variation: Området präglas av stor variation
som beror på lokala och tidsmässiga variationer. – Administrativ fragmentering: Området präglas av att det finns
en mångfald av statliga, privata och ideella organisationer som har olika intressen. – Regulativ intervention: Ofta är en politisk lösning eller åtgärd
att man reglerar området på olika sätt. Vanliga styrmedel är lagstiftning, upprättande av gränsvärden, bestämmelser om avgifter etc.
Generellt kan sägas att litteraturen utgår utifrån ett miljöforskningsperspektiv snarare än ett styrningsperspektiv. I de fall där förvaltningspolitik eller styrningsfrågor diskuteras görs det på en övergripande policynivå. Det talas om integration av policy, samordning och samverkan mellan aktörer och förvaltningsnivåer, men lite om faktiska konkreta styrmedel och dess effekter.
Havspolitiken går på tvärs gentemot de traditionella sektorerna. Havspolitik är ett relativt sett nytt politikområde, där vissa delar har brutits ut från andra områden som fiskeripolitik, transportpolitik, vattenpolitik och miljöpolitik. Bristen på samordning mellan sektorsområden leder enligt forskningssammanställningen till ineffektivitet och att frågor helt enkelt faller mellan stolarna.
En iakttagelse är behovet av bättre samordning inom havspolitiken. Det behövs större integration i politiken, särskilt horisontellt, eftersom den involverar många olika aktörer – stater, organ på olika förvaltningsnivåer, privata företag, frivilligorganisationer, intresseorganisationer, forskare och medborgare.
Forskningen är samstämmig om vad som behöver göras. Det behövs helhetstänkande, holistiska angreppssätt och multidimensionella styrmedel som kombineras. En sådan ansats, som har stöd i internationella ramverk, är ekosystembaserad förvaltning som tar hänsyn till många aspekter i styrningen, och även socioekonomiska faktorer.
Några observerade problemområden
Miljömålsberedningen har under utredningsarbetet observerat i princip motsvarande problem som forskningssammanställningen ovan identifierat. Detta är allvarligt. Att nå miljökvalitetsmålet Hav
i balans samt levande kust och skärgård är nödvändigt för att vi ska
klara av klimatförändringarna och för att säkerställa bl.a. viktiga livsmedelsresurser. Detta kräver ett effektivt havsmiljöarbete där både personella och finansiella resurser används effektivt, både inom Sverige, på EU-nivå och internationellt. Nedan beskrivs några allvarliga hinder på vägen i styrningen av offentliga aktörer som Miljömålsberedningen har observerat.
Havsmiljöpolitiken är i beroendeställning
En genomgång av vilka politikområden som påverkar havsmiljön visar tydligt att i Regeringskansliet genomsyrar eller berör havsmiljöfrågor nästan samtliga departement och statsråd. Miljöpolitiken kan inte själv säkra att miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust
och skärgård nås, den är i beroendeställning och det krävs en bred
insats från väldigt många politikområden och sektorer.
Fiske, energi, infrastruktur och försvar är politikområden med verksamhet till havs där målkonflikter borde vara både kända och hanterade, men så är inte riktigt fallet. Försvarsintressen verkar bedömas stå över mål för havets miljötillstånd. I många fall inkluderas inte påverkan på havsmiljön i arbetet med att nå klimatmålen inom transportsektorn, t.ex. beaktas inte effekterna på havsmiljön i någon större utsträckning vid överflyttning av gods till sjötransporter.
Fiskeri- och miljöpolitiken borde vara väl synkroniserade och jobba mot samma mål. Ett hållbart fiske är avhängigt av friska hav och det går inte att nå ett gott miljötillstånd i havet utan en hållbar fiskeripolitik. Ändå upplever många aktörer att det kvarstår målkonflikter och att politiken har svårt att ge tydliga prioriteringar när det kommer till den praktiska och konkreta styrningen.
Havsmiljöpolitiken är även i beroendeställning till jordbrukspolitiken och skogspolitiken och bostadsbyggandet. Kemikaliepolitiken bestämmer förutsättningarna för att minska halterna av farliga ämnen i havet.
Vilket är målet för havets tillstånd?
Utredningsarbetet har visat att det finns ett stort antal mål för havets tillstånd. En aktör uttryckte det som ”pick and choose”, det mål för havets tillstånd som passar din verksamhet bäst. De av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålen har successivt kompletterats med andra mål, framför allt genom EU-direktiv som art- och habitatdirektivet, vattendirektivet och havsmiljödirektivet, men även åtaganden i internationella konventioner, i de havsregionala samarbetena Helcom och Ospar och inte minst genom hållbarhetsmålen i Agenda 2030. Alla mål leder åt samma håll, men ofta med olika kriterier för måluppfyllelse, uppföljningsmått, utvärdering och rapportering. Att följa upp de omfattande målsystemen som berör havet tar stora resurser i anspråk. Det är också svårt att veta när målet är nått eller hur långt det är kvar.
Många rättsliga verktyg
En enormt stor mängd olika rättsliga styrmedel påverkar havsmiljöförvaltningen. Den första inventeringen Miljömålsberedningen gjorde inledningsvis i arbetet resulterade i en lista med minst 20 internationella konventioner och över 40 EU-direktiv och förordningar och en nästan oöverskådlig mängd nationella författningar. Under utredningsarbetet har listan successivt blivit längre, och det är svårt att överblicka den totala bilden av de rättsliga verktyg som på olika sätt påverkar förvaltningen av havet direkt eller indirekt.
Geografiskt kaos
Omfattningen av olika rättsliga verktyg med olika geografiska gränser tillsammans med en stor administrativ komplexitet, kan uppfattas som ett geografiskt kaos, särskilt i kustområdena. Miljömålsberedningen anser att det är ett viktigt skäl till att en helhetsbild över planering, skydd, förvaltning och åtgärdsarbete saknas i kustvattenområdet.
Den totala strandlinjen i Sveriges kustvattenområde är 44 700 kilometer – vilket motsvarar mer än ett varv runt jorden. Det finns 86 kommuner som inkluderar kustvatten. Kommunernas mandat för t.ex. fysisk planering enligt plan- och bygglagen och tillståndsprövning enligt miljöbalken, omfattar hela territorialvattenområdet, dvs. tolv nautiska mil (drygt 20 kilometer) utanför baslinjen. Baslinjen är den tänkta linje som binder samman de yttersta skären. Av 21 län ligger 14 vid kusten. Även länsstyrelsernas mandat omfattar hela territorialvattenområdet.
Utöver indelningen i kommuner och län är kustvattenområdet administrativt indelat i fem vattendistrikt. Gränserna för dessa är beslutade efter avrinningsområden och sammanfaller därför inte helt med länsindelningen. Vattendistrikten är vidare indelade i vattenförekomster. Totalt finns det 653 kustvattenförekomster. Dessa sträcker sig ut till en nautisk mil utanför baslinjen. En vattenförekomst kan delas av två kommuner.
Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för genomförande av havsmiljöförvaltningen som har en egen organisatorisk indelning. Havet är indelat i två bedömningsområden; Nordsjön och Östersjön. Havsområdet är dessutom delat i tolv havsbassänger för utsjövatten samt
29 kustvattentyper. Indelningen följer ekologisk indelning och sammanfaller därför inte med läns- eller kommungränser. Gränserna för kustvattentyper och vattenförvaltningens kustvattenförekomster är inte heller fullt harmoniserade.
Utöver detta är havsplaneringen indelad i tre havsområden som delvis överlappar med området för kommunal fysisk planering.
Begränsad nationell rådighet gör det ännu mer komplicerat
Flera av de faktorer som har en väsentlig direkt effekt på havet, särskilt fiske och sjöfart, men även kabeldragningar och rörledningar, faller under antingen EU:s kompetensområde eller internationell lagstiftning. Styrkan i detta är att när överenskommelser nås så får de stor effekt, men det medför också att många regleringar kan ta väldigt lång tid att få på plats, t.ex. för fiske, naturvårdande ändamål eller för internationell sjötrafik. Den begränsade nationella rådigheten spär dock på det geografiska kaoset genom att möjligheterna att införa olika typer av regleringar beror på avståndet till kusten. Viktiga författningsreglerade gränser är baslinjen (inre vatten), trålgränsen, territorialvattengränsen och Sveriges ekonomiska zon.
Men miljöproblemen ser heller inga nationella gränser
Miljöproblemen i havet kan inte lösas enbart nationellt. Lokala åtgärder i kustområden är viktiga och kan ge stora lokala effekter, men jämfört med t.ex. förvaltning av skogs-, jordbruks- eller fjällandskapet påverkas svenska havsområden ännu mer av hur andra länder agerar. Effekter av klimatförändringen och havsförsurning, övergödning, miljögifter, marint skräp och invasiva främmande arter behöver hanteras på åtminstone en havsregional skala. Näringsämnen, miljögifter och marint skräp förflyttar sig med strömmar eller migrerande arter. Det är dock mycket som kan göras på hemmaplan i Sverige för att bidra till minskade problem – hittills har det kanske varit lite för enkelt att avvakta och fokusera på att vänta in internationella mål och åtaganden.
Finansieringen av havsmiljöarbetet – en knepig fråga
Det har visat sig mycket svårt att få fram uppgifter om vilka finansiella resurser som läggs på arbetet med havsmiljön. Havsmiljöarbetets finansiering uppfattas av i princip alla aktörer som kortsiktig, baserad på projekt, svåröverskådlig och därmed inte heller särskilt effektiv. Beräkningar på vilka finansiella resurser som behövs för att nå ett gott miljötillstånd är ofta översiktliga och i många fall baserade på betalningsvilja i stället för faktiska behov av insatser.
Kommunerna ges ett stort ansvar men med lite stöd
Kommunerna har ett stort ansvar i havsmiljöarbetet, särskilt kustkommunerna. De har ansvar för fysisk planering, strandskyddsdispenser, tillstånd och tillsyn, VA och enskilda avlopp m.m. Många kommuner är små, vissa har bara en kort kustlinje, medan andra kommuner har omfattande ansvar för stora kust- och skärgårdsområden. Kraven växer ständigt på kommunerna, både kompetensmässigt och i genomförandet. Många kommuner anser att de har svårt att klara av detta ansvar på tillräckligt bra nivå och saknar ett bättre stöd från nationella myndigheter och länsstyrelserna.
3.4. Svårt att beräkna värdet av havet
Ekosystemen i haven producerar syre, livsmedel och de ger inspiration, rekreationsmöjligheter och mycket mer, ofta utan att det kostar något. Att tala om människors nytta av ekosystem som ekosystemtjänster är ett sätt att synliggöra dessa nyttor. Att prissätta ekosystemtjänster är ett sätt att öka deras synlighet. Samtidigt är det mycket svårt att sätta ett pris när många av de tjänster som havet producerar tas för givna som t.ex. produktion av syre eller fastläggning av kol.
Det är en svår uppgift att beräkna det ekonomiska värdet av havet och Miljömålsberedningen har inte genomfört några egna beräkningar. Merparten av de beräkningar som finns verkar övergripande och generella, men kan ge en viss indikation på hur värdet uppfattas. Världsnaturfonden, WWF, tillsammans med bland andra Boston Consulting Group har räknat på värdet av ett antal olika marina till-
gångar och kommit fram till, lågt räknat, ett globalt värde som uppgår till 24 tusen miljarder dollar. Med ett årligt bidrag på 2,5 tusen miljarder dollar motsvarar havens ”bruttohavsprodukt” (gross marine product) den sjunde största ekonomin i världen.2
Ett konkret svenskt exempel på hur ett ekosystem kan värderas är hämtat från Värmdö kommun som låtit värdera ekosystemtjänster som en restaurerad våtmark, Hemmesta sjöäng, kan generera. Syftet med restaureringen var att fysiskt återställa våtmarken för att förbättra häckningsmöjligheter för fåglar samt skapa ett fungerande reproduktionsområde för fisk. Dessutom var det ett uttalat mål att skapa en attraktiv rekreationsmiljö för såväl närboende som tillresta besökare. Våtmarken kostade 2,5 miljoner kronor att anlägga men beräknades generera ett värde på över 20 miljoner kronor.3
Detta är två ytterligheter av beräkningar. Ett tredje sätt att beräkna värdet är s.k. betalningsviljestudier. Havs- och vattenmyndigheten har som underlag för revideringen av åtgärdsprogrammet för havsmiljön 2021–2027 beställt en betalningsviljestudie som underlag för myndighetens samhällsekonomiska analyser.4 Den svenska befolkningens aggregerade betalningsvilja för de ytterligare åtgärder som krävs för att den svenska havsmiljön ska uppnå god miljöstatus år 2040 uppskattas enligt studien till 8,2 miljarder kronor per år.
Kort om maritima näringar
De maritima näringarna inkluderar nio sektorer, varav marin turism och sjöfart är de två största mätt i nettoomsättning. Den totala nettoomsättningen för samtliga maritima näringar i Sverige uppgick 2014 till 160 miljarder kronor. Förädlingsvärdet uppgick till 44 miljarder kronor vilket är cirka två procent av den svenska bruttonationalprodukten (BNP). Marin turism står för nära 40 procent av de maritima näringarnas nettoomsättning. Efter turism kommer i storleksordning sjöfart, hamnar samt fartygs- och båttillverkning. Yrkesfiske är en sektor som många förknippar med maritim näring men sett till nettoomsättning uppgår sektorn till mindre än en procent av BNP.
2 WWF 2015, Reviving the ocean economy – the case for action. 3 Värmdö kommun, Svensk Ekologikonsult AB och WWF 2014, Värdering av ekosystemtjänster, Hemmesta sjöäng, Kartläggning och värdering av ekosystemtjänster knutna till våtmarken. 4 H. Nordzell, J., m.fl. 2020, Värdet av att uppnå god miljöstatus i svenska havsvatten, En betalningsviljestudie, Anthesis rapport 2020:8.
De maritima näringarna har alla en relation till havet, men det finns skillnader i vilken utsträckning de påverkar och är beroende av havsmiljön. I figuren nedan representerar storleken på bubblan näringens relativa förädlingsvärde. Positionen av bubblorna avgörs av dess påverkan samt beroende av havsmiljö och dess ekosystemtjänster.
Figur 3.1 Relation mellan maritima sektorerna och havsmiljön.
Källa: Havs- och vattenmyndighet, Rapport 2018:27.
Av figuren framgår tydligt att de maritima näringarna kommer att påverkas mycket olika vid en förändrad havsmiljö. Sjöfarten som är den näst största näringen mätt i nettoomsättning kommer knappt att påverkas av en försämrad havsmiljö, medan marin turism har ett stort beroende av ett gott miljötillstånd. Fiske är en väldigt liten del av de maritima näringarnas nettoomsättning, men har en hög påverkan på ekosystemen samtidigt som fiske även är mycket beroende av ett gott miljötillstånd.
3.5. Nollalternativet – vad händer om ingen förändring görs?
Statsmakternas ställningstagande till ett utredningsförslag underlättas av om förslagets förväntade konsekvenser jämförs med konsekvenserna av att inga förändringar görs, dvs. i jämförelse med ett nollalternativ. Med nollalternativ menas en bedömning av hur situationen blir om förslagen inte genomförs. Med det förutsätter Miljömålsberedningen att havsmiljöarbetet fortsätter på ungefär samma nivå och på ungefär samma sätt som i dag.
Miljömålsberedningen konstaterar att det pågår en ständig påverkan på havsmiljön samtidigt som åtgärder och ändrade regleringar också successivt genomförs både nationellt och internationellt.
Effekter av klimatförändringen och havsförsurning kommer att fortsätta oberoende av Miljömålsberedningens förslag. Havets resiliens, dvs. motståndskraft att möta dessa förändringar, kommer att försämras om inte ytterligare insatser genomförs, dvs. effekterna kommer att bli allvarligare. En försämrad status i havsmiljön, särskilt i kustområden, kan minska kolupptag och därmed i stället bidra till klimatutsläppen.
Övergödningsproblematiken i Östersjön är omfattande och omfattningen av syrefattiga bottnar har ökat dramatiskt senaste 40 åren. Mycket har gjorts och prognoserna för övergödningen i Östersjön visar att situationen sakta förväntas förbättras mot år 2100, men detta är under förutsättning att fortsatt kraftfulla åtgärder genomförs som även tar höjd för effekter av klimatförändringen som t.ex. ökad avrinning från land och därmed ytterligare tillförsel av näringsämnen.
Arbetet med att minska utsläpp av farliga ämnen är ständigt pågående, men utan ytterligare insatser kommer kunskapen om farliga ämnens påverkan på marina arter fortsätta att vara låg och inte vara i fokus för arbete med att begränsa tillförsel och rening av miljögifter och läkemedel.
I ett nollalternativ kan det bli svårt att återetablera hållbara fiskbestånd som ger sunda och goda livsmedel. Delar av fiskenäringen, särskilt det kustnära fisket i Södra Östersjön, står inför ytterligare omfattande problem om inte de mera kustnära fiskbestånden stärks och kan nyttjas för kommersiellt fiske.
Kusthavet kommer att sättas under ytterligare press med fortsatt exploatering, särskilt av grunda vikar, och ett fortsatt växande båtliv.
Detta kan i sin tur bidra till ytterligare problem i arbetet med återetablering av kustnära fiskbestånd. Kvaliteten på rekreation och friluftsliv kommer sannolikt att försämras, vilket även kan påverka turismnäringen negativt.
Om inte förslagen om ändrad styrning och finansiering av de berörda statliga myndigheternas verksamhet genomförs så kommer styrningen och finansieringen fortsätta som i dag. Det betyder att samtliga de problem och utmaningar som Miljömålsberedningen noterat, bl.a. ovan i detta kapitel, kommer att fortsätta. En otydlig målstyrning kommer fortsätta att ta stora resurser i anspråk och arbetet kommer även fortsättningsvis att genomföras i kortsiktiga projekt med bristfällig planering och uppföljning. Risken är att mindre effektiva åtgärder genomförs, kanske på fel ställen. Det geografiska kaoset kommer att bestå och myndigheters och kommuners möjligheter att prioritera havsmiljöfrågor kommer inte att öka.
Den ineffektiva styrningen av havsmiljöarbetet kommer att leva vidare om en för stor del av resurserna går till administration och inte till faktiska åtgärder i havsmiljön.
4. De nationella miljömålen
Målen för miljöpolitiken ska integreras i andra politikområden. Myndigheter ska ta hänsyn till miljö- och klimatfrågorna när de fullgör sin huvuduppgift. Miljömålen konkretiserar den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling. Målen är en viktig utgångspunkt för det nationella genomförandet av FN:s Agenda 2030 med sina 17 globala mål för hållbar utveckling. Målen kopplar även till andra tvärsektoriella mål som t.ex. EU:s mål om klimat och energi (Europa2020), EU:s energi- och klimatramverk 2030 och Sveriges politik för global utveckling (PGU).1
Miljöpolitiken utgår ifrån de nationella miljökvalitetsmål och det generationsmål för miljöarbetet som beslutats av riksdagen. Målen är styrande för allt miljöarbete som Sverige bedriver nationellt, inom EU och internationellt. Miljömålssystemet ger också en struktur för en systematisk uppföljning av miljöpolitiken som grund för ett strategiskt åtgärdsarbete.2
4.1. Miljömålssystemet och dess kontext har förändrats och utvecklats över åren
Av andra kapitel i betänkandet framgår hur havspolitiken och havsmiljöpolitiken i olika internationella konstellationer har utvecklats inte minst alltsedan riksdagen först beslutade om de nationella miljömålen. Genom åren har ett stort antal dokument och beslut som har bäring på havsmiljön tagits fram. Det innebär att den internationella kontext som det nationella miljömålssystemet verkar inom ramen för, och i synnerhet vad gäller de havsanknutna miljömålen, har förändrats och utvecklats i avsevärd utsträckning jämfört med slutet av 1990-talet.
1Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 20, s. 17. 2Prop. 2020/21:1, utgiftsområde 20, s. 9.
Miljömålsstrukturen utvecklas kontinuerligt och har genomgått betydande förändringar sedan riksdagen fattade beslut om dem 1998. Målen i miljömålssystemet3 omfattar för närvarande:
- Ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen.
- Miljökvalitetsmål, som anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till.
- Etappmål som anger de samhällsomställningar som är viktiga steg för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet
Generationsmålet, som beslutas av riksdagen, är det övergripande målet för den nationella miljöpolitiken och slår fast att vi till nästa generation ska lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.4 Enligt regeringen förutsätter det en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang. Generationsmålet som är ett inriktningsmål som ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället.
Generationsmålet har förtydligats genom riksdagens beslut om 16 miljökvalitetsmål.5 Miljökvalitetsmålen beskriver det framtida
önskade miljötillståndet. Till varje miljökvalitetsmål finns preci-
seringar för att tydliggöra innebörden av vad som ska uppnås. Till miljökvalitetsmålen finns även indikatorer som beslutas på myndighetsnivå.
I miljömålssystemet finns även etappmål. Etappmålen ska förtydliga vad som behöver göras för att Generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Etappmålen visar steg på vägen till Generationsmålet och till ett eller flera miljökvalitetsmål. Regeringen beslutar om etappmålen. Om det finns särskilda skäl beslutar riksdagen om etappmål.
3Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 4Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 5Prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183; prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48; prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300 och prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.
Generationsmålet
I regeringsförklaringen 1997 formulerade regeringen för första gången ett generationsmål för miljön.
Målet är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta.
Regeringen informerade riksdagen om Generationsmålet i propositionen 1997/98:145, Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart
Sverige. För att konkretisera vad Generationsmålet innebar åtföljdes
det av ett antal preciseringar och några år senare i propositionen 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier beslutade regeringen att Generationsmålet skulle vara uppfyllt 2020.
År 2010 i propositionen 2009/10:155 Svenska miljömål – ett effek-
tivare miljöarbete föreslog regeringen att riksdagen skulle fatta beslut
om Generationsmålet. Samtidigt föreslog regeringen även en höjning av ambitionsnivån eftersom Generationsmålet nu skulle uppfyllas utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges
gränser. Generationsmålet skulle innebära att förutsättningarna för
att lösa miljöproblemen skulle vara uppfyllda inom en generation och att miljöpolitiken skulle inriktas mot följande s.k. strecksatser: – ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig,
och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad, – den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras,
främjas och nyttjas hållbart, – människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan sam-
tidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas, – kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från
farliga ämnen, – en god hushållning sker med naturresurserna, – andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är
effektiv med minimal påverkan på miljön, och – konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö-
och hälsoproblem som möjligt.6
Generationsmålets strecksatser skulle vara övergripande för alla miljökvalitetsmål och vara avsedda att säkerställa att tvärsektoriella frågor integreras i miljömålssystemet. De skulle därför ingå som kriterier när förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen bedöms och i konsekvensanalyser för de nya strategier med etappmål och åtgärder som föreslogs för att nå målen. Strecksatserna skulle också kunna vara utgångspunkter när målövergripande etappmål och indikatorer tas fram.7
Miljö- och jordbruksutskottets ställningstagande till förslaget till ny målstruktur för miljöarbetet8 2010 var att
såväl generationsmålet som de närmare preciseringarna av vilka värden som ska skyddas förutsätter en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang. Som regeringen anför behöver det svenska miljöarbetet ta hänsyn till Sveriges miljöpåverkan i andra länder. Styrmedel och åtgärder måste utformas på ett sådant sätt att Sverige inte exporterar miljöproblem, vilket bör förtydligas i miljöpolitiken. Gränsöverskridande miljöpåverkan bör inte begränsas till effekter av konsumtion i snäv bemärkelse, och det är relevant att även väga in effekter av politiska beslut. Det tydliggörs i generationsmålet att arbetet med att lösa de svenska miljöproblemen ska ske utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Utskottet ansluter sig till regeringens bedömning och konstaterar att den internationella aspekten är väl tillgodosedd i det föreslagna generationsmålet.9
Regeringen har därefter beskrivit Generationsmålet som ett inriktningsmål för samhällets omställning som ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället.10 Regeringen har också givit uttryck för att Generationsmålet visar att samhället behöver ses som en helhet där miljöfrågorna inte betraktas som områden för sig utan som delar av alla politikområden.
7 Bet. 2009/10:MJU25. 8Prop. 2009/10:155. 9 Bet. 2009/10:MJU25. 10 Skr. 2013/14:145.
Miljökvalitetsmålen
Inledningsvis fanns det 15 nationella miljökvalitetsmål i miljömålssystemet.11 I november 2005 beslutade riksdagen om det 16:e miljökvalitetsmålet – Ett rikt växt- och djurliv.12
År 2010 beslutade riksdagen om ändrad innebörd av de tre miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Säker strålmiljö och Bara naturlig försur-
ning. År 2012 beslutade regeringen om reviderade preciseringar till
alla miljökvalitetsmålen utom Begränsad klimatpåverkan.
Etappmål ersätter delmålen
Miljökvalitetsmålen skulle inledningsvis kompletteras med delmål. Delmålen var utgångspunkter för att i ett nästa steg precisera mål och strategier inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer.
Fram till 2010 hade riksdagen beslutat om cirka 70 delmål till de sexton miljökvalitetsmålen. Många av dessa delmål hade 2010 som målår. Delmålen angav att en viss miljökvalitet skulle vara uppnådd eller att förändringar skulle vara genomförda vid en viss tidpunkt för att miljökvalitetsmålen skulle kunna nås inom en generation.
Enligt riksdagens beslut 201013 skulle delmålen i miljömålssystemet ersättas av etappmål. Tidigare fastställda delmål skulle upphöra att gälla när nya etappmål beslutades. Etappmålen skulle identifiera en önskad samhällsomställning och ange steg på vägen för att nå Generationsmålet och ett eller flera miljökvalitetsmål. Etappmålen skulle däremot inte ange ett miljötillstånd eftersom det är fastlagt i miljökvalitetsmålen med preciseringar.14
Etappmål skulle även kunna tillföras miljömålssystemet genom mål som beslutas inom EU eller genom att internationella överenskommelser införlivas i miljömålssystemet.
11Prop. 1997/98:145Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, bet. 1998/99:MJU6. Observera att när propositionen lades fram fanns sedan tidigare cirka 170 miljömål av olika slag och för olika nivåer som hade tagits fram sedan 1988. Många av målen hade antagits av riksdagen medan andra beslutats av regeringen. 12Prop. 2004/05:150Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag, bet. 2005/06:MJU3. 13Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 14 www.naturvardsverket.se, 2015-02-19.
4.2. Miljökvalitetsmålen är utgångspunkten för mål- och resultatstyrning av miljöarbetet
Mål- och resultatstyrning – som även kallas resultatstyrning – innebär att mål, dvs. ett framtida önskat tillstånd, anges för en verksamhet, att resultatinformation tas fram systematiskt och att resultatet analyseras och bedöms mot uppställda mål.15
I sitt förslag 1998 till nya nationella miljökvalitetsmål menade regeringen att miljömålen – i en modern mål- och resultatstyrningsprocess – skulle göra miljöarbetet mer målinriktat och effektivt.16Miljökvalitetsmålen är mål – inte visioner
I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, förtydligade regeringen 2010 att miljökvalitetsmålen inte är visioner utan är mål, dvs. uttrycker ett önskat framtida tillstånd. Om hur miljökvalitetsmålen ska tolkas sade regeringen att:
I målstrukturen anges att miljökvalitetsmål anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska ”leda till”. Vi tydliggör med detta att miljökvalitetsmålen är mål, dvs. de ska inte betraktas som visioner. Den tidigare formuleringen var att miljökvalitetsmål anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska ”sikta mot”. Formuleringen ”miljöarbete ska leda till” kan tolkas som en viss skärpning av målen.17
4.3. Miljömålen – vad är det som ska uppnås?
Bland regeringens förslag till åtgärder för att effektivisera miljömålssystemet 2010 fanns även ett förslag om ändrad bedömnings-
grund för måluppfyllelse. Bedömningsgrunden för måluppfyllelse,
det vill säga att det är den miljökvalitet som miljökvalitetsmålen ut-
trycker som ska vara uppnådd inom en generation – skulle ändras.
Detta för att regeringen ansåg att den hade fört med sig att miljökvalitetsmålen var svåra och i vissa fall omöjliga att nå. Regeringen anförde därför
att ett miljökvalitetsmål bör bedömas som möjligt att nå om analysen visar antingen att det tillstånd i miljön som målet och dess preciseringar uttrycker kan nås, eller att tillräckliga åtgärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda inom en gene-
15 Ekonomistyrningsverket 2007, Resultat och styrning i statsförvaltningen, ESV 2007:23. 16Prop. 1997/98:145, s. 20. 17Prop. 2009/10:155, Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, s. 20.
ration efter att systemet infördes. Generationsmålets strecksatser bör också ingå i analysen som kriterier för när förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen bedöms.18
År 2020 skulle även fortsättningsvis vara målår för måluppfyllelsen.
Regeringen menade att med den förändrade bedömningsgrunden skulle man också ta hänsyn till att naturen har lång återhämtningstid. Det skulle i sin tur medföra att miljökvalitetsmålen inte blir omöjliga att nå. Regeringen pekade också på att möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen till stora delar är internationellt beroende och det krävs betydande insatser både inom EU och internationellt för att nå målen. Det innebär att när miljökvalitetsmålen följs upp behöver den nationella rådigheten i förhållande till det internationella beroendet synliggöras.
Miljö- och jordbruksutskottet instämde därmed i regeringens slutsats att den tidigare bedömningsgrunden för miljökvalitetsmålen hade medfört att målen var svåra, och i vissa fall omöjliga, att nå. Utskottet menade att detta inte främjade ett effektivt miljöarbete. Utskottet anförde vidare att
det kan leda till minskad trovärdighet och svårigheter att få till stånd effektiva åtgärder. Det är inte ett konstruktivt förhållningssätt att miljömålsuppföljningen signalerar att det blir allt svårare att nå miljökvalitetsmålen trots att betydande resurser lagts ned på miljöarbetet, vilket resulterat i att tillståndet i miljön har förbättrats.19
Enligt utskottet var det också angeläget att bedömningarna om möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och Generationsmålet skulle ge underlag för vilka insatser som ska prioriteras inom miljöpolitiken.
Den förändrade bedömningsgrunden för måluppfyllelse innebär därmed att ett mål bör bedömas som möjligt att nå om analysen visar antingen att den miljökvalitet som målet uttrycker kan nås eller att tillräckliga åtgärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda.
18Prop. 2009/10:155, s. 28. 19 Bet. 2009/10:MJU25, s. 14.
4.4. De 16 miljökvalitetsmålen
Miljökvalitetsmålen med preciseringar bestämmer det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. De 16 miljökvalitetsmålen är: – Begränsad klimatpåverkan – Frisk luft – Bara naturlig försurning
– Giftfri miljö
– Skyddande ozonskikt – Säker strålmiljö
– Ingen övergödning – Levande sjöar och vattendrag
– Grundvatten av god kvalitet
– Hav i balans samt levande kust och skärgård
– Myllrande våtmarker – Levande skogar – Ett rikt odlingslandskap – Storslagen fjällmiljö – God bebyggd miljö
– Ett rikt växt- och djurliv.
Kursiverade är de miljökvalitetsmål som aktualiseras i havsmiljöarbetet.
4.4.1. Sveriges rådighet över måluppfyllelsen
Regeringen bedömer att för flera av miljökvalitetsmålen räcker det inte med de nationella insatserna för att de ska kunna nås. Det innebär att Sverige inte har rådighet över dessa miljökvalitetsmål. Detta gäller särskilt för Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning,
Giftfri miljö, Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust
och skärgård. Enligt regeringen måste man för att kunna nå dessa mål
finna lösningarna inom EU eller genom internationellt samarbete.
4.4.2. Om miljökvalitetsmålens preciseringar
Miljökvalitetsmålen har operationaliserats genom att det till vart och ett av dem finns ett antal preciseringar som tydligare definierar innebörden av miljökvalitetsmålen och det miljötillstånd som ska uppnås.
Miljökvalitetsmålen och preciseringarna ger därmed enligt regeringen en tydlig vägledning för miljöarbetet – för nationella myndigheter, länsstyrelser, kommuner och andra aktörer. Preciseringarna är även kriterier vid bedömningen av möjligheterna att nå målen.
Preciseringarna ska, enligt regeringen, vara grunden för att tolka
miljökvalitetsmålens innebörd, vara kriterier vid bedömningen av
möjligheterna att nå målen och vara vägledande för miljöarbetet. Regeringens utgångspunkt vid utformningen av preciseringarna har varit att de ska ange ett miljötillstånd, vara åtgärdsneutrala, inte för omfattande och så långt som möjligt vara likartat utformade.20
De myndigheter som ansvarar för ett eller flera miljökvalitetsmål använder sig även av indikatorer för att bedöma om målen går att nå.
Här nedan redovisas, inklusive respektive preciseringar, de två miljökvalitetsmål – Hav i balans samt levande kust och skärgård och
Ingen övergödning – som har en nära anknytning till havet. Dess-
utom redovisas andra miljökvalitetsmål som har en nära koppling till havsmiljöarbetet. Dessa är Levande sjöar och vattendrag, Giftfri miljö,
Ett rikt växt- och djurliv och Begränsad klimatpåverkan.
20Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål.
4.4.3. Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård
Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Hav i balans samt
levande kust och skärgård innebär att
Västerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.21
Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård har direkt anknytning till havet.22
Preciseringar
Regeringen har preciserat Hav i balans samt levande kust och skärgård så att med målet avses att – kust- och havsvatten har god miljöstatus med avseende på fysika-
liska, kemiska och biologiska förhållanden i enlighet med havs-
miljöförordningen (2010:1341) ,
– kustvatten har minst god ekologisk status eller potential och god
kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvalt-
ning av kvaliteten på vattenmiljön,
– kusternas och havens viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna, – grunda kustnära miljöer präglas av en rik biologisk mångfald och
av en naturlig rekrytering av fisk samt erbjuder livsmiljöer och spridningsvägar för växt- och djurarter som en del i en grön infrastruktur, – naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till kust och
hav har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer samt att naturligt förekommande fiskarter och andra havslevande arter fortlever i livskraftiga bestånd,
21Prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36. 22 Dir. 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
– hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i
värdefulla kust- och havsvatten, – främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mång-
falden och kulturarvet, – genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska
mångfalden inte är introducerade, – havs-, kust- och skärgårdslandskapens natur- och kulturvärden är
bevarade och förutsättningar för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns, – tillståndet är oförändrat för kulturhistoriska lämningar under
vattnet, och – havs-, kust- och skärgårdslandskapens värden för fritidsfiske,
badliv, båtliv och annat friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad.23
4.4.4. Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning
Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning innebär att
halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte har någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.24
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning har direkt anknytning till havet.
23Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål. 24Prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36.
Preciseringar
Regeringen har preciserat Ingen övergödning så att med målet avses att – den svenska och den sammanlagda tillförseln av kväveföreningar
och fosforföreningar till Sveriges omgivande hav underskrider den maximala belastning som fastställs inom ramen för internationella överenskommelser, – atmosfäriskt nedfall och brukande av mark inte leder till att eko-
systemen uppvisar några väsentliga långsiktiga skadliga effekter av övergödande ämnen i någon del av Sverige, – sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten uppnår minst god
status för näringsämnen enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, och – havet har minst god miljöstatus med avseende på övergödning
enligt havsmiljöförordningen (2010:134).25
4.4.5. Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag
Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Levande sjöar och
vattendrag innebär att
sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion ska bevaras samtidigt som förutsättningarna för friluftsliv värnas.26
Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag har en nära koppling till havsmiljöarbetet.27
25Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål. 26Prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36. 27 Dir. 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
Preciseringar
Regeringen har preciserat Levande sjöar och vattendrag så att med målet avses att – sjöar och vattendrag har minst god ekologisk status eller potential
och god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, – oexploaterade och i huvudsak opåverkade vattendrag har natur-
liga vattenflöden och vattennivåer bibehållna, – ytvattentäkter som används för dricksvattenproduktion har god
kvalitet, – sjöar och vattendrags viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna, – sjöar och vattendrag har strukturer och vattenflöden som ger
möjlighet till livsmiljöer och spridningsvägar för vilda växt- och djurarter som en del i en grön infrastruktur, – naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till sjöar
och vattendrag har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer, – hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i
värdefulla sjöar och vattendrag, – främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mång-
falden, – genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska
mångfalden inte är introducerade, – sjöar och vattendrags natur- och kulturmiljövärden är bevarade
och förutsättningarna för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns, och – strandmiljöer, sjöar och vattendrags värden för fritidsfiske, bad-
liv, båtliv och annat friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad.28
28Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål.
4.4.6. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö
Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö innebär att
förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället inte ska hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna.29
Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har en nära koppling till havsmiljöarbetet.30
Preciseringar
Regeringen har preciserat Giftfri miljö så att med målet avses att – den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen via alla expo-
neringsvägar inte är skadlig för människor eller den biologiska mångfalden, – användningen av särskilt farliga ämnen har så långt som möjligt
upphört, – spridningen av oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper är
mycket liten och uppgifter om bildning, källor, utsläpp samt spridning av de mest betydande av dessa ämnen och deras nedbrytningsprodukter är tillgängliga, – förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte
utgör något hot mot människors hälsa eller miljön, – kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper är till-
gänglig och tillräcklig för riskbedömning, och – information om miljö- och hälsofarliga ämnen i material, kemiska
produkter och varor är tillgänglig.31
29Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 30 Dir. 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser. 31Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål.
4.4.7. Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv
Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djur-
liv innebär att
den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd.32
Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv har en nära koppling till havsmiljöarbetet.33
Preciseringar
Regeringen har preciserat Ett rikt växt- och djurliv så att med målet avses att – bevarandestatusen för i Sverige naturligt förekommande natur-
typer och arter är gynnsam och för hotade arter har statusen förbättrats samt att tillräcklig genetisk variation är bibehållen inom och mellan populationer, – den av klimatscenarier utpekade förhöjda risken för utdöende har
minskat för de arter och naturtyper som löper störst risk att påverkas negativt av klimatförändringar, – ekosystemen har förmåga att klara av störningar samt anpassa sig
till förändringar, som ett ändrat klimat, så att de kan fortsätta leverera ekosystemtjänster och bidra till att motverka klimatförändringen och dess effekter, – det finns en fungerande grön infrastruktur, som upprätthålls
genom en kombination av skydd, återställande och hållbart nyttjande inom sektorer, så att fragmentering av populationer och livsmiljöer inte sker och den biologiska mångfalden i landskapet bevaras,
32Prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49. 33 Dir. 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
– genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska
mångfalden inte är introducerade, – främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mång-
falden, – det biologiska kulturarvet är förvaltat så att viktiga natur- och
kulturvärden är bevarade och förutsättningar finns för ett fortsatt bevarande och utveckling av värdena, och – ätortsnära natur som är värdefull för friluftslivet, kulturmiljön och
den biologiska mångfalden värnas och bibehålls samt är tillgänglig för människan.34
4.4.8. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan
Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Begränsad klimat-
påverkan innebär att
halten av växthusgaser i atmosfären – i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar – ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska nås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås.35
Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har en nära koppling till havsmiljöarbetet.36
34Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål. 35Prop. 1997/98:145 s. 162 ff., bet. 1998/99:MJU6, rskr.1998/99:183. 36 Dir. 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
Preciseringar
Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan preciseras så att med målet avses att – den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till högst
två grader Celsius jämfört med den förindustriella nivån. Sverige ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål.37
4.4.9. Etappmål
Enligt budgetpropositionen för 2021 fanns det hösten 2020 nio etappmål med målår bortom 2020: – Ett långsiktigt utsläppsmål med målår 2045. – Minskning av växthusgasutsläppen i ESR-sektorn med målår
2030. – Minskning av växthusgasutsläppen i ESR-sektorn med målår
2040. – Minskning av växthusgasutsläppen från inrikes transporter till
2030. – Minskning av nationella luftföroreningar med målår 2025. – Kommunalt avfall med målår 2025, 2030 och 2035. – Ökad återanvändning av förpackningar med målår 2026 och
2030. – Etappmål om integrering av stadsgrönska och ekosystem-
tjänster i urbana miljöer med målår 2025. – Etappmål om ökad andel persontransporter med kollektiv-
trafik, cykel och gång med målår 2025.
37Prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320.
4.5. Riksdagen använder miljömålen som mål i utgiftsområde 20
Miljömålen i miljömålssystemet är utgiftsområdesmål i utgiftsområde 20.
Miljömålen har en funktion i relationen mellan riksdagen och regeringen i den statliga budgetprocessen. Statsbudgeten utgiftssida är indelad i tjugosju utgiftsområden. Det är riksdagen som beslutar om mål för utgiftsområdena. Riksdagsbundet mål i utgiftsområdet 20 Allmän miljö- och naturvård är Generationsmålet och miljökvalitetsmålen i miljömålssystemet.38
De av riksdagen beslutade målen i ett utgiftsområde är utgångspunkten för regeringens resultatredovisning till riksdagen. Av budgetlagens bestämmelser framgår att regeringen i budgetpropositionen ska lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som riksdagen beslutat. Denna resultatredovisning ska vara anpassad till utgiftsområdena. Det innebär att regeringen i budgetpropositionen varje år till riksdagen ska redovisa resultaten i förhållande till de nationella miljömålen.
I budgetpropositionen redovisar, analyserar och bedömer regeringen resultaten (måluppfyllelsen) i förhållande till de mål som riksdagen beslutat. Riksdagens bedömning av resultaten och återkoppling till regeringen med anledning av det, finns därefter i respektive riksdagsutskotts budgetbetänkande. Därutöver kräver regeringsformens bestämmelser att varje utskott följer upp och utvärderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde.
Bestämmelsen i budgetlagen innebär inte att regeringen inte kan lämna resultatredovisningar till riksdagen även i andra sammanhang i t.ex. skrivelser och i särpropositioner. Riksdagen kan även begära resultatinformation för olika verksamheter när det finns behov av det.
Utöver den årliga budgetpropositionen överlämnar regeringen en skrivelse med en samlad redovisning av arbetet med miljömålen till riksdagen en gång varje mandatperiod. I skrivelsen sammanfattar regeringen mandatperiodens arbete för att nå miljömålen.
38Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 20, bet, 2019/20:MJU1, rskr. 2019/20:122.
4.6. Miljökvalitetsmålen i förordningen om miljöledning i statliga myndigheter
Miljökvalitetsmålen ingår som uppgifter i regeringens förordning om miljöledningssystem.39 Enligt förordningen ska statliga myndigheters miljöledningsarbete bidra till att nå de nationella miljökvalitetsmålen.
Enligt förordningen ska miljöledningssystemet bl.a. innebära att myndigheten har en miljöpolicy, en handlingsplan och fastställda miljömål för verksamheten. Myndighetens miljöpolicy och miljömål ska bidra till en hållbar utveckling och till att nå de nationella miljökvalitetsmålen.40 De myndigheter som omfattas av miljöledningsförordningen ska följa upp och redovisa sitt miljöledningsarbete varje år. Det innebär att myndigheten varje år ska genomföra interna miljörevisioner för att kontrollera att myndigheten följer miljöregler och andra styrdokument för myndighetens miljöledning och miljöarbete. Myndigheten ska följa upp resultatet av arbetet så att det bl.a.
framgår hur väl myndigheten har lyckats med att följa miljöpolicyn och nå miljömålen.41
Redovisningen ska lämnas till Regeringskansliet (respektive departement) i samband med att årsredovisningen lämnas till regeringen.
Myndigheterna ska även lämna sin miljöledningsredovisning till Naturvårdsverket42 som i sin tur senast den 15 april varje år ska lämna en sammanfattning av myndigheternas årliga redovisningar enligt miljöledningsförordningen till regeringen.43
39 Förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter. 408 § förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter. 4118 § förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter. 42 Enligt 3 § i sin instruktion (2012:989) ska Naturvårdsverket inom sitt ansvarsområde särskilt vägleda statliga myndigheter i deras miljöledningsarbete. 43 20b §, förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter.
4.7. Generationsmålet och miljökvalitetsmålen i myndigheters instruktioner
Regeringen använder Generationsmålet och miljökvalitetsmålen som
uppgifter i sin myndighetsstyrning av tjugosex statliga förvaltnings-
myndigheter i deras instruktioner samt för alla länsstyrelser i den länsstyrelsegemensamma länsstyrelseinstruktionen.
I sina respektive instruktioner har myndigheterna en i huvudsak likalydande uppgift att verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Regeringen ger inte myndigheterna någon ytterligare specificering av uppgiften ”verka för” i instruktionerna eller i de andra dokument som regeringen använder i sin myndighetsstyrning.
De nationella myndigheterna och länsstyrelserna i miljömålssystemet återfinns i 13 olika utgiftsområden, tre myndigheter finns i utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård och fem i utgiftsområde 24 Näringsliv. Miljömålsmyndigheterna finns i tio olika departements verksamhetsområden varav tre myndigheter inom Miljödepartementets verksamhetsområde och sex myndigheter inom Näringsdepartementets verksamhetsområde. De 21 länsstyrelserna finns i utgiftsområde 1 Rikets styrelse. Av tabellen nedan framgår miljömålsmyndigheterna och det departement vars verksamhetsområde, respektive utgiftsområde som myndigheten ingår i.
Tabell 4.1 Myndigheterna i miljömålssystemet
Myndighet Departement Utgiftsområde
Boverket* Finansdepartementet
18
Exportkreditnämnden Utrikesdepartementet
24
Folkhälsomyndigheten Socialdepartementet
9
Försvarsmakten Försvarsdepartementet
6
Havs- och vattenmyndigheten* Miljödepartementet
20
Kemikalieinspektionen* Miljödepartementet
20
Kommerskollegium Utrikesdepartementet
24
Konsumentverket Finansdepartementet
18
Livsmedelsverket Näringsdepartementet
23
Läkemedelsverket Socialdepartementet
9
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – MSB
Justitiedepartementet
6
Naturvårdsverket* Miljödepartementet
20
Riksantikvarieämbetet Kulturdepartementet
17
Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete – Sida
Utrikesdepartementet
7
Sjöfartsverket Infrastrukturdepartementet
22
Skogsstyrelsen* Näringsdepartementet
23
Statens energimyndighet – Energimyndigheten
Infrastrukturdepartementet
21
Statens jordbruksverk – Jordbruksverket*
Näringsdepartementet
23
Statens skolverk – Skolverket Utbildningsdepartementet
16
Strålsäkerhetsmyndigheten* Miljödepartementet
6
Sveriges geologiska undersökning – SGU*
Näringsdepartementet
24
Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser – Tillväxtanalys
Näringsdepartementet
24
Tillväxtverket Näringsdepartementet
24
Trafikverket Infrastrukturdepartementet
22
Transportstyrelsen Infrastrukturdepartementet
22
Upphandlingsmyndigheten Finansdepartementet
2
Länsstyrelserna Finansdepartementet
1
* De åtta nationella miljömålsmyndigheterna – inklusive Naturvårdsverket – ansvarar för samordningen av uppföljningen och utvärderingen av ett eller flera utpekade miljökvalitetsmål.
Utöver dessa 26 myndigheter och länsstyrelserna har även SMHI uppgifter som berör miljökvalitetsmålen. SMHI ska ta fram beslutsunderlag som bidrar till att miljökvalitetsmålen nås.44
I arbetet med miljömålen har länsstyrelserna en övergripande och samordnande roll på den regionala nivån.
Länsstyrelsen ska särskilt:
1. samordna det regionala mål- och uppföljningsarbetet,
2. utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram med bred förankring i länet för att nå Generationsmålet och miljökvalitetsmålen,
3. stödja kommunerna med underlag i deras arbete med Generationsmålet och miljökvalitetsmålen, och
4. verka för att Generationsmålet och miljökvalitetsmålen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen och i det regionala tillväxtarbetet.
Länsstyrelsen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
4.8. Resultatredovisningen
Att verka för att Generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska nås är en instruktionsenlig uppgift för miljömålsyndigheterna och länsstyrelserna. Dock ska de 26 myndigheternas och de 21 länsstyrelsernas redovisning av resultaten i förhållande till miljömålen inte lämnas till regeringen i respektive myndighets årsredovisning enligt bestämmelserna i tredje kapitlet i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag utan de utan ska lämnas till Naturvårdsverket som i sin tur lämnar en sammanställd redovisning till regeringen i en särskild rapport.45
Generellt gäller för de myndigheter under regeringen som ingår i den statliga redovisningsorganisationen att de senast den 22 februari varje år ska lämna en årsredovisning till regeringen som bl.a. ska innehålla en resultatredovisning. Med resultat menas här de presta-
442 § förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut. 45 Det innebär även att resultatredovisningen i förhållande till miljömålen inte ingår i Riksrevisionens årliga revision enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.
tioner som myndigheter åstadkommer och de effekter prestationerna leder till.46
De statliga myndigheternas resultatredovisningar är viktiga underlag för regeringens analys och bedömning av myndigheternas verksamheter och resultat och för regeringens resultatredovisning till riksdagen.
Enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag47 ska resultatredovisningen utformas så att den kan vara ett underlag för regeringens bedömning av myndighetens resultat och genomförande av verksamheten. Resultatredovisningen ska utgå från de uppgifter som
framgår av myndighetens instruktion samt de mål och krav som regeringen har angett i regleringsbrev eller något annat beslut. Redovisningen
ska innehålla analyser och bedömningar av verksamhetens resultat och dess utveckling.
Resultatredovisningen ska innehålla väsentlig information om vad myndigheten har presterat i förhållande till uppgifter och mål som regeringen har beslutat för myndighetens verksamhet.
Myndigheten ska även ta fram resultatindikatorer och redovisa enligt dessa. Informationen om resultatet ska avse det senaste året och ska jämföras med motsvarande information från minst de två föregående åren. I de fall det inte är möjligt att ta fram jämförbara data för minst tre år i följd ska myndigheten kommentera detta.
Informationen om resultatet ska baseras på verifierbara data och rimliga resonemang. Eventuella osäkerheter ska kommenteras i årsredovisningen. Underlaget ska dokumenteras.
Om det är möjligt och relevant bör längre tidsserier än tre år redovisas. Om det inte uppenbart framgår av sammanhanget bör metoderna för datainsamling, bearbetning och analys framgå av årsredovisningen.
Resultatredovisningen ska lämnas enligt en indelning som myndigheten bestämmer, om inte regeringen har beslutat annat. Myndigheten ska fördela verksamhetens totala intäkter och kostnader enligt indelningen.
46 Ekonomistyrningsverket 2011, ESV:s ordbok om ekonomisk styrning i staten, ESV 2011:9. 473 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag samt ESV:s föreskrifter och allmänna råd.
4.8.1. Naturvårdsverket samordnar genomförande, uppföljning och utvärdering
I genomförandet av de nationella miljömålen är det ett starkt fokus på miljömålsmyndigheternas uppföljning och utvärdering av det egna arbetet och resultaten i förhållande till målen. Det är Naturvårdsverket som vägleder miljömålsmyndigheterna inte bara i deras genomförande av miljömålen utan även i deras arbete med uppföljning och utvärdering av resultatet i förhållande till miljömålen.
I stället för att följa det generella regelverket för de statliga myndigheternas resultatredovisning har Naturvårdsverket fått till uppgift att samordna all uppföljning och utvärdering av resultaten i miljömålssystemet.
Inom miljömålssystemet ska Naturvårdsverket: – vägleda berörda myndigheter i deras arbete med genomförande
och uppföljning, – utvärdera, följa upp och i samråd med berörda myndigheter ut-
veckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser, löpande och strategiskt analysera och utvärdera styrmedel och åtgärder, – varje år redovisa en samlad beskrivning av det närmast före-
gående årets resultat med
a) en uppföljning av etappmålen,
b) en redovisning av de åtgärder som vidtagits för att nå
miljökvalitetsmålen och generationsmålet, och
c) en analys av utvecklingstrenden i förhållande till miljö-
kvalitetsmålen och generationsmålet, och
– vart fjärde år redovisa en fördjupad utvärdering av möjlig-
heterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet med
a) en analys av förutsättningarna att nå vart och ett av
miljökvalitetsmålen,
b) en målövergripande analys av utvecklingen mot ge-
nerationsmålet och miljökvalitetsmålen.
I arbetet med den årliga uppföljningen och den fördjupade utvärderingen ska Naturvårdsverket höra och samordna berörda myndigheter.
4.8.2. Åtta myndigheter har också ansvar för samordning och uppföljning och utvärdering
Inom ramen för Naturvårdsverkets uppgift att vägleda samtliga 26 miljömålsmyndigheter och länsstyrelserna i deras i arbete med uppföljning och utvärdering av resultatet i förhållande till miljömålen har åtta av dessa myndigheter – inklusive Naturvårdsverket – i sin tur ansvar för samordningen av uppföljningen och utvärderingen av ett eller flera miljökvalitetsmål.
I denna uppgift ansvarar Naturvårdsverket för samordningen av sju miljökvalitetsmål och Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för tre. Sex myndigheter har ansvar för ett miljökvalitetsmål vardera. Myndigheterna har ansvar för följande miljökvalitetsmål:
- Naturvårdsverket ska samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Skyddande ozonskikt, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv,
- Havs- och vattenmyndigheten ska samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård,
- Kemikalieinspektionen ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Giftfri miljö,
- Jordbruksverket ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap,
- Sveriges geologiska undersökning ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet,
- Strålsäkerhetsmyndigheten ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö,
- Skogsstyrelsen ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Levande skogar,
- Boverket ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.
4.8.3. Myndigheter med uppgift att hjälpa till med information
Ytterligare fem myndigheter har i uppgift att vara behjälpliga med information av betydelse för miljömålsuppföljningen, nämligen SCB, Lantmäteriet, Sveriges lantbruksuniversitet, SMHI och Konjunkturinstitutet.
4.8.4. Miljökvalitets- och etappmålen följs upp varje år
Naturvårdsverket ska varje år till regeringen redovisa en samlad beskrivning av det närmast föregående årets resultat i förhållande till miljömålen. I den ingår en uppföljning av etappmålen, en redovisning av de åtgärder som vidtagits för att nå miljökvalitetsmålen och Generationsmålet och en analys av utvecklingstrenden i förhållande till miljökvalitetsmålen och Generationsmålet. I arbetet med redovisningen ska Naturvårdsverket höra och samordna berörda myndigheter.
Naturvårdsverket utfärdar omfattande och detaljerade anvisningar och skrivmallar för arbetet med den årliga uppföljningen av nationella miljökvalitetsmål, Generationsmålet och etappmålen.
Fokus för den årliga uppföljningen 2020 var resultatredovisning av åtgärder med statliga medel och deras (förväntade) effekter. Miljötillstånd ska endast redovisas i den mån det är viktigt för förståelsen.
Enligt anvisningarna ska myndigheterna bl.a. redovisa det senaste årets information om insatser för att nå miljökvalitetsmålet för varje precisering. Myndigheternas ska fokusera på insatser från staten eller insatser som är en följd av statliga styrmedel och åtgärder, inklusive resultat i EU-arbetet och internationellt förhandlingsarbete. Myndigheterna ska komplettera den egna informationen med underlag från andra berörda nationella myndigheter och med informationen från den regionala uppföljningen. Myndigheterna ska synkronisera informationen så långt det går med det som tas upp i årsredovisningarna, eller med redovisningarna enligt miljöledning i staten. Enligt anvisningarna kan ny information om miljötillståndet redovisas om det belyser en händelseutveckling som påverkar bedömningen av utvecklingen i miljön.48
48 Naturvårdsverket 2019-10-28, ärendenummer: NV-07468-19, Anvisningar och skrivmall, Årlig uppföljning av nationella miljökvalitetsmål, generationsmålet och etappmålen 2020.
4.8.5. Den regionala uppföljningen varje år
I länsstyrelsernas ansvar ingår att följa upp arbetet med miljömålen i den egna regionen. I december varje år redovisar alla länsstyrelser och Skogsstyrelsen möjligheten att nå 13 av de svenska miljökvalitetsmålen inom sitt län. Denna regionala uppföljning är ett underlag till den kommande årliga nationella uppföljningen av miljökvalitetsmålen som Naturvårdsverket lämnar till regeringen.
För miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Skyddande
ozonskikt och Säker strålmiljö lämnas ingen bedömning på regional
nivå eftersom förutsättningarna för att nå dessa är i huvudsak beroende av internationella insatser.
Länsstyrelsernas och Skogsstyrelsens (miljökvalitetsmålet Levande
skogar) regionala årliga uppföljning ska dels ge underlag till den
nationella miljömålsuppföljningen, dels ge kunskap om målen till olika aktörer i respektive län.
Uppföljningen ska utifrån ett regionalt perspektiv redovisa det senaste årets insatser i form av åtgärder och styrmedel samt miljötillståndet och bedömning av utvecklingen för miljökvalitetsmålen.
I länsstyrelsernas underlag till den nationella uppföljningen ska fokus ligga på vad statliga myndigheter gjort senaste året eller vad som åstadkommits av andra aktörer, t.ex. kommuner, med stöd av statliga
styrmedel, samt förväntade effekter av dessa åtgärder.
Anvisningarna för länsstyrelserna tas fram av RUS (Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet, länsstyrelsernas samverkansorgan, se mer om RUS nedan) som i enlighet med länsstyrelsernas uppdrag att samordna den regionala uppföljningen49 har tagit fram anvisningar för länsstyrelsernas och Skogsstyrelsens årliga uppföljning. Anvisningarna är förankrade hos Naturvårdsverket och i RUS styrgrupp m.fl.
De regionala texterna lämnas av RUS till nationellt ansvarig myndighet den 13 december.
4.8.6. En fördjupad utvärdering vart fjärde år
En gång vart fjärde år genomförs en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå Generationsmålet, miljökvalitets- och etappmålen. Inför varje fördjupad utvärdering tar Naturvårdsverket detaljerade –
496 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.
lika för alla miljökvalitetsmål – anvisningar, skrivmallar och tidsplan för arbetet med den fördjupade utvärderingen.
Den senaste fördjupade utvärderingen lämnade Naturvårdsverket till regeringen den 31 januari 2019.
Anvisningarna och skrivmallen för den senaste fördjupade utvärderingen publicerades i oktober 2017, det tidsatta arbetet startade i januari 2018 och resultatet av utvärderingen lämnades till regeringen den 31 januari 2019.
4.9. Andra aktörer med uppgifter i miljömålssystemet
4.9.1. RUS – Regionalt arbete med miljömålen
RUS – är ett samverkansorgan som ska stödja, vägleda och samordna länsstyrelsernas arbete och det regionala arbetet i miljömålssystemet. Förkortningen RUS står för Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet.
RUS svarar för länsstyrelsegemensamma uppgifter och samordning mellan nationella myndigheter och kommuner. Det innebär uppgifter inom hela miljömålsuppdraget, såväl uppföljning som mål och åtgärdsarbete.
Viktiga delar av arbetet är:
- Uppdateringar av indikatorer på miljömålsportalen.
- Utveckling av indikatorer, dataflöden, uppföljningssystem och samordning av detta.
- Länssidor på miljömålsportalen och regionala målbedömningar.
- Revidering av regionala mål.
- Stöd till och utveckling av åtgärdsarbetet.
- Information och kommunikation.
RUS ska bidra till metodutveckling samt stöd till och erfarenhetsutbyte/samverkan mellan länen i åtgärdsarbetet för Generationsmålet och miljökvalitetsmålen.
Verksamheten i RUS organiseras av en styrgrupp med representanter från länsstyrelser, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges Kommuner och Regioner.
Det dagliga arbetet med RUS uppdrag drivs av en arbetsgrupp av ett 10-tal personer från olika länsstyrelser och Skogsstyrelsen. RUS finansieras av Naturvårdsverket.
4.9.2. Miljömålsrådet
Det tidigare Miljömålsrådet som inrättades i januari 2002 och avvecklades 201050 var ett särskilt beslutsorgan inom Naturvårdsverket.51 Miljömålsrådet skulle vara ett organ för samråd och samverkan i arbetet med att uppnå de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen. Rådet skulle göra en samlad uppföljning och bedömning av miljösituationen i förhållande till miljökvalitetsmålen samt svara för den övergripande samordningen av information och av den regionala anpassningen av miljökvalitetsmålen.
Miljömålsrådet skulle varje år göra en samlad uppföljning, bedömning och rapportering till regeringen i fråga om utvecklingen mot miljökvalitetsmålen och i fråga om det regionala miljömålsarbetet. Rådet skulle sammanställa och lämna underlag till regeringens återkommande fördjupade utvärdering av miljömålsarbetet, inklusive ekonomisk uppföljning av arbetet, belysning av målkonflikter samt konsekvensanalyserade förslag till kostnadseffektiva åtgärder och styrmedel.
Rådet skulle vidare svara för övergripande information om miljömålsarbetet, verka för en övergripande samordning av den regionala anpassningen av miljökvalitetsmålen, fördela medel för uppföljningen av miljökvalitetsmålen och för miljöövervakningen samt viss internationell rapportering. Rådet skulle även samråda med berörda myndigheter och ge dem den vägledning som de behöver för sin miljömålsrapportering.
Miljömålsrådets uppgifter överfördes den 1 januari 2010 till Naturvårdsverket genom förordningen (2009:1475) med instruktion för Naturvårdsverket.
50 SFS 2010:1111. 51 Förordningen (2001:1096) med instruktion för Naturvårdsverket.
Regeringen beslutade om ett nytt Miljömålsråd 2015
Regeringen beslutade 2015 att inrätta ett nytt miljömålsråd men med andra uppgifter än det tidigare Miljömålsrådet. Miljömålsrådet som består av 18 myndigheter har ett tidsbegränsat uppdrag att stärka genomförandet av miljöpolitiken. Rådet ska verka för att kostnadseffektivt öka takten i arbetet med miljömålen och stärka myndigheternas arbete och samordning när miljöpolitiken genomförs.
De 18 medverkande myndigheterna är:
- Boverket
- Energimyndigheten
- Folkhälsomyndigheten
- Havs- och vattenmyndigheten
- Jordbruksverket
- Kemikalieinspektionen
- Konsumentverket
- Livsmedelsverket
- Länsstyrelserna, genom Länsstyrelsen i Uppsala län
- Naturvårdsverket
- Riksantikvarieämbetet
- Skogsstyrelsen
- Strålsäkerhetsmyndigheten
- Sveriges geologiska undersökning
- Tillväxtverket
- Trafikverket
- Transportstyrelsen, och
- Upphandlingsmyndigheten.
Uppdraget förlängdes 2018 och ska fortsätta till maj 2022.
Den 1 mars varje år presenterar Miljömålsrådet åtgärder som myndigheterna åtar sig att genomföra för att öka takten i arbetet med att nå miljömålen.
4.10. Aktörer utan formella uppgifter i miljömålssystemet
4.10.1. Kommunala myndigheter på regional nivå
Regionerna har inte någon formell uppgift eller skyldighet att verka för att de av riksdagen beslutade miljömålen nås.
4.10.2. Kommunala myndigheter på lokal nivå
Inte heller kommunerna har någon formell uppgift eller skyldighet att verka för att de av riksdagen beslutade miljömålen nås.
Däremot omfattas kommunerna av länsstyrelsernas uppgift i länsstyrelseinstruktionen som innebär att länsstyrelsen inom ramen för sin uppgift att verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås särskilt ska utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram med bred förankring i länet. I detta arbete ska länsstyrelserna stödja kommunerna med underlag i deras arbete med Generationsmålet och miljökvalitetsmålen och verka för att Generationsmålet och miljökvalitetsmålen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen och i det regionala tillväxtarbetet.52 Många kommuner samarbetar med sina respektive länsstyrelser i arbetet med miljömålen.
Utöver de författningsreglerade obligatoriska kommunala angelägenheterna som i många fall har direkt anknytning till bl.a. till havsmiljön, genomför många kommuner även frivilliga åtgärder och projekt som har koppling till miljömålen. Dessa frivilliga åtgärder och projekt finansieras ofta med olika statsbidrag och bidrag med medel från olika EU-program.
I länsstyrelsernas årliga uppföljning av miljömålen redovisas i förhållande till miljömålen bl.a. vad kommunerna har presterat med stöd
av statliga medel, samt de förväntade effekterna av dessa åtgärder.53
526 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 53 http://extra.lansstyrelsen.se/rus/Sv/Pages/default.aspx 2020-11-20.
4.11. Näringslivet
I budgetpropositionen för 2018 anförde regeringen att näringslivet har en avgörande betydelse i arbetet för att nå miljömålen. Många företag bedriver i dag ett strukturerat miljöarbete som har stor betydelse för möjligheterna att nå miljömålen.
Den tidigare nationella miljömålssamordnaren för näringslivet menade dock i juni 2017 att miljömålen dittills hade spelat en relativt begränsad roll i företagens miljöarbete, särskilt bland mindre företag. En anledning till detta sades vara att kunskapen om miljömålen ofta är låg och att miljömålssystemet framstår som komplicerat. Dessutom uppfattades miljömålen – enligt en näringslivsföreträdare – som samhällets och politikernas mål och myndigheternas verktyg och att näringslivet aldrig riktigt har bjudits in i arbetet med de nationella miljökvalitetsmålen och därmed inte känner samhörighet med dem.54
Min bedömning är att arbetet med Sveriges miljömål har ett starkt fokus på uppföljning och främst på myndigheternas eget arbete medan mål- och resultatstyrningen av miljöarbetet gentemot samhällets övriga aktörer mer eller mindre uteblivit. Insatser för att engagera och inspirera till åtgärder med bas i miljömålen har inte gjorts i någon nämnvärd omfattning. Näringslivet, som har en central roll i för möjligheten att nå miljömålen, har inte involverats på ett strukturerat sätt.55
Enligt miljömålssamordnaren upplever dock de företag som arbetar med miljömålen att de är ett viktigt verktyg för att skapa substans och struktur i miljöarbetet. Det är tydligt att ökad kunskap om miljömålen även ger ett starkt ökat intresse att arbeta med dem.
54 Promemoria 2017-06-19, Redovisning av uppdraget: En nationell miljömålssamordnare för näringslivet. 55 Promemoria 2017-06-19, Redovisning av uppdraget: En nationell miljömålssamordnare för näringslivet, s. 24.
Bolag med statligt ägande
Den statliga bolagsportföljen består av 39 helägda och sju delägda bolag med ett sammanlagt värde på cirka 630 miljarder kronor.
Av de statligt ägda bolagen har 22 stycken ett av riksdagen särskilt beslutat samhällsuppdrag, vilket innebär att de skapar samhällsnytta som inte alltid går att mäta i ekonomiska termer.
Bolag med statligt ägande ska agera föredömligt inom miljöområdet.56 För staten som ägare är det, enligt statens ägarpolicy, särskilt viktigt att bolag med statligt ägande bl.a. arbetar för en minskad klimat- och miljöpåverkan genom en hållbar och giftfri resursanvändning för att det av riksdagen beslutade generationsmålet och de
beslutade miljökvalitetsmålen samt det s.k. Parisavtalet ska uppnås.57
I ägarpolicyn58 slås fast att utgångspunkten för hållbart företagande är att företag ska driva sin verksamhet på ett sätt som gynnar en hållbar utveckling, dvs. en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Det ska uppnås genom att balansera och förena en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling.
Hållbart företagande innebär att agera ansvarsfullt och minimera risken för negativ påverkan men också att tillvarata möjligheter till hållbart värdeskapande och nya innovativa affärsmodeller. Bolag med statligt ägande ska agera föredömligt inom området hållbart företagande och i övrigt agera på ett sådant sätt att de åtnjuter offentligt förtroende. Ett föredömligt agerande inkluderar ett strategiskt och transparent arbete med samarbete i fokus.
Vägledande för detta arbete är internationella riktlinjer, Agenda 2030 och de globala målen för en hållbar utveckling.
Bolag med statligt ägande ska agera ansvarsfullt och arbeta aktivt för att följa internationella riktlinjer om bl.a. miljöhänsyn.
56 Regeringens skrivelse 2015/16:69, Politik för hållbart företagande, s. 35. 57 Statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande 2017. 58 Regeringens skrivelse 2018/19:140, 2019 års redogörelse för företag med statligt ägande Statens
ägarpolicy 2017, se bilagan. Regeringen beslutade den 22 december 2016 om en ny ägarpolicy
för bolag med statligt ägande. Policyn ska tillämpas från och med den 1 januari 2017 och ersätter tidigare ägarpolicy som beslutades 2015.
5. Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter
Redan i betänkandet Med miljömålen i fokus – hållbar användning av
mark och vatten (SOU 2014:50) konstaterade Miljömålsberedningen
att det finns flera stora utmaningar som måste hanteras för att vi ska nå de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen. För att nå målen krävs, enligt beredningen, att ekosystemens resiliens och deras förmåga att tillhandahålla ekosystemtjänster upprätthålls. Att ta ett helhetsperspektiv på havs- och sötvattensmiljön bidrar till detta.
Miljömålsberedningen pekade också på att styrningen inom vattenområdet i hög grad präglas av styrning i lager på lager och en komplex administrativ struktur. Beredningen anförde att
fokus för det fortsatta vattenmiljöarbetet bör ligga på genomförande och uppföljning av åtgärder. Många insatser kan hanteras i den löpande förvaltningen medan andra kräver noggranna avvägningar mellan olika samhällsmål. För att åstadkomma en sammanhållen och hållbar vattenpolitik måste olika intressen och anspråk på vattnet beaktas.1
Både statliga och kommunala myndigheter fattar varje dag beslut som får direkt och indirekt inverkan på naturmiljön.2 De aktörer som fattar beslut om havsmiljöpolitikens inriktning, regler och genomförande finns på flera olika samhällsnivåer; den internationella, den europeiska, den regionala, den nationella, den nationellt regionala och den lokala nivån.
1SOU 2014:50, Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten, betänkande av Miljömålsberedningen i juni 2014, s. 58. 2 I förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter definieras indirekt miljöpåverkan som en negativ eller positiv förändring i miljön som uppkommer som et resultat av att någon annan än myndigheten vidtar en åtgärd som en följd av att myndigheten har meddelat föreskrifter eller fattat något annat beslut, gett råd, genomfört utbildning eller lämnat information. I samma förordning definieras direkt miljöpåverkan som en negativ eller positiv förändring som uppkommer som ett resultat av myndighetens verksamhet och som inte är indirekt miljöpåverkan.
5.1. Regeringsformen
Även om regeringsformen3 inte är ett av vare sig riksdagens eller regeringens operativa instrument i styrningen av de offentliga myndigheterna eller enskilda är den grundläggande för all nationell styrning.
Hur riksdagen och regeringen ska och får styra, finansiera och följa upp de offentliga verksamheterna och deras resultat, liksom det allmännas relation till enskilda utgår från regeringsformens bestämmelser. Med uttrycket det allmänna menas här stat, kommun, regioner och statliga myndigheter under regeringen.
I första kapitlet i regeringsformen som innehåller bestämmelser om statsskickets grunder och som ger uttryck för särskilt viktiga mål
för den samhälleliga verksamheten slår riksdagen bl.a. fast att all offent-
lig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna.4
5.1.1. Regeringsformen om hållbar utveckling
I samma kapitel uttrycker riksdagen även – sedan i januari 2003 – det allmännas roll i miljöarbetet på följande sätt:
Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.5
Begreppet hållbar utveckling är centralt både nationellt och internationellt. Förutom i regeringsformens första kapitel återfinns begreppet i miljöbalken samt i många andra författningar och dokument. Regeringen har också slagit fast att de riksdagsbundna miljökvalitetsmålen tydliggör den ekologiska dimensionen i begreppet hållbar utveckling.
3Regeringsformen (1974:152). 41 kap. 1 § regeringsformen (1974:152). 51 kap. 2 § regeringsformen (1974:152).
5.1.2. Regeringsformen om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen och internationella organisationer
Av regeringsformens första kapitel framgår vidare att Sverige är medlem i Europeiska unionen som är ett samarbete mellan självständiga stater i Europa. Enligt regeringsformen kan riksdagen, inom ramen för samarbetet i EU, överlåta sådan beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket.6 Genom medlemskapet i EU har Sverige – liksom de övriga medlemmarna – överlåtit befogenheter till EU och att rättsakter, avtal och andra beslut som har antagits av Europeiska gemenskaperna gäller i Sverige i den omfattning och med den verkan som följer av de fördrag och andra instrument som anges i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. En konsekvens av medlemskapet i EU är miljörätten i Sverige
… dominerat av unionens lagstiftning och det finns få frågor som omfattas av enbart ”nationell rätt”.7
Av regeringsformen framgår även att Sverige deltar inom ramen för andra internationella organisationer såsom Förenta nationerna och Europarådet samt i andra sammanhang i internationellt samarbete.8Liksom EU är även dessa organisationer viktiga aktörer i miljöarbetet och inte minst i havsmiljöarbetet.
5.1.3. Regeringsformen om vilka bestämmelser som ska regleras i lag
Både internationellt och nationellt är det många olika aktörer – både enskilda och allmänna – som genomför havsmiljöarbete. För att beslut om bestämmelser m.m. som fattas av såväl nationella som internationella organ ska vara formellt bindande för både enskilda och allmänna aktörer i Sverige måste riksdagen och regeringen först implementera dem i den svenska rättsordningen och samtidigt bestämma vem eller vilka nationella aktörer som ska bemyndigas utföra olika uppgifter m.m. Det innebär bl.a. att privata och offentliga nationella aktörer inom havsmiljöarbetet måste styras på olika sätt.
6 10 kap. 6 §, regeringsformen (1974:152). 7 Jan Darpö 2019, Ömsesidig glädje och nytta? Sverige och EU på miljörättens område, Sieps juni 2019, s. 2. 81 kap. 10 § regeringsformen (1974:152).
Enligt regeringsformen gäller att bestämmelser ska meddelas av riksdagen genom lag om de avser
- enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes,
- förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhålllanden,
- grunderna för kommunernas och regionernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt
- kommunernas och regionernas befogenheter i övrigt och deras åligganden, m.m.9
5.2. De offentliga myndigheterna
Regeringsformen skiljer mellan två typer av offentliga organ: beslutande
politiska församlingar, till exempel riksdagen och regeringen och myndigheter. Samtliga statliga och kommunala organ, dvs. statliga myndig-
heter, kommuner och regioner med undantag för de beslutande församlingarna är myndigheter.
De offentliga myndigheterna är ett nödvändigt instrument för att genomföra av riksdagen och regeringen fattade beslut. Styrningen av myndigheterna är därför av stor betydelse för att statsmakterna ska kunna uppfylla det politiska mandat väljarna har gett dem.10
Med myndighet menas ett statligt eller kommunalt organ som utför offentliga förvaltningsuppgifter och som en offentligrättslig författning har skapat för detta ändamål, dvs. statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter samt domstolar. Vad som avses med ”myndighet” bestäms därmed utifrån formerna för verksamheten och inte efter arbetsuppgifternas art eller vilken funktion organet har. Det innebär att även om ett enskilt organ med stöd av regeringsformen11har fått offentliga arbetsuppgifter eller myndighetsutövning, kan orga-
98 kap. 2 § regeringsformen (1974:152). 10SOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, slutbetänkande av 2006 års förvaltningskommitté, s. 59. 11 12 kap. 4 §, regeringsformen (1974:152).
net inte – enligt regeringsformen – anses vara en myndighet. Att myndighetsbegreppet är organisatoriskt och inte funktionellt innebär också att även sådana myndigheter som inte har myndighetsutövning som sin huvudsakliga uppgift, är myndigheter.12
Det är stora skillnader mellan den statliga och kommunala sektorn när det gäller regeringens möjligheter att styra. Det långtgående och omfattande kommunala självstyret där kommunernas och regionernas uppgifter enligt grundlag ska bestämmas i lag skiljer sig från regeringens styrning av de statliga verksamheterna som i vissa avseenden är mer direkt.
Även om det är formella grundlagsreglerade skillnader mellan de offentliga myndigheterna, dvs. statliga myndigheter, kommuner och regioner, finns det gemensamma bestämmelser som gäller lika för alla offentliga myndigheter.
Av förvaltningslagens (2017:900) bestämmelser framgår att en myndighet – kommunal eller statlig – endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. I sin verksamhet ska myndigheten vara saklig och opartisk. Utan stöd i lag saknar varje myndighet befogenheter gentemot medborgarna.13
5.2.1. Om samverkan mellan offentliga myndigheter
Samverkan är ett viktigt begrepp i genomförandet av all miljöpolitik och inte minst i genomförandet av havsmiljöpolitiken.
Begreppet samverkan återkommer i lagar och andra författningar, i särskilda uppdrag och myndighetsinstruktioner, i strategier och avsiktsförklaringar, regleringsbrev m.m. Även om begreppet används ofta i olika författningar och styrdokument riktade till offentliga myndigheter är det svårt att hitta en beskrivning av vad begreppet innebär i praktiken och vad som – givet det formella regelverket – kan förväntas av dem som förväntas samverka.
Enligt förvaltningslagen ska en myndighet – inom sitt verksamhetsområde – samverka med andra myndigheter.14
Enligt Förvaltningslagsutredningen är det
12Prop. 2009/10:224, Ett sammanhängande system för geografisk miljöinformation, s. 28. 13Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag. 14 8 §, Grunderna för god förvaltning, Samverkan, förvaltningslagen (2017:900).
väsentligt att understryka, att samverkan mellan myndigheterna ska ske inom deras respektive ”verksamhetsområden”. Däri ligger två begränsningar. För det första måste en myndighet naturligtvis prioritera sina egna huvuduppgifter och är inte tvingad att släppa vad den har för händer så snart en annan myndighet begär assistans. Det är alltid myndigheten själv som avgör, om den kan avsätta resurser för att bistå den andra myndigheten i dess verksamhet. För det andra ger bestämmelsen inte stöd för några samverkansprojekt, som faller utanför respektive myndighets verksamhetsområde. Det är viktigt att poängtera, att myndigheternas verksamhet enligt legalitetsprincipen styrs av de regler om arbetsuppgifterna som lagstiftaren eller annan normgivare beslutat. Några nyskapelser i form av särskilda samarbetsorgan, som oberoende av sålunda fastlagda normer tillåter sig att fatta beslut som svårligen kan härledas till den ena eller andra av de samverkande myndigheterna, får inte förekomma (jfr i avsnitt 10.3 nämnda JO 1993/94 s. 458).15
Enligt 4 § i förvaltningslagen gäller att om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen, gäller den bestämmelsen. Som en allmän princip bör dock gälla att undantag bara ska förekomma om det kan motiveras av bärande sakliga och funktionella skäl.16
Myndighetsförordningen om statliga myndigheters samarbete och samverkan
För statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen finns det i myndighetsförordningen en generell bestämmelse om samarbete på myndighetens eget initiativ. Bestämmelsen innebär att myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.17 Syftet är att samordna myndigheternas verksamhet med angränsande verksamheter för att underlätta för enskilda och för att undvika dubbelarbete vid myndigheterna.18
15SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, betänkande av Förvaltningslagsutredningen, s. 212. 16Prop. 2017/18:180, bet. 2017/18:KU2. jfr prop. 1971:30 del 2 s. 318. 176 § myndighetsförordningen (2007:515). 18SOU 2004:23, Från verksförordning till myndighetsförordning, betänkande av Utredningen om en översyn av verksförordningen.
5.3. Kort om de statliga myndigheterna under regeringen
Under regeringen lyder den statliga förvaltningsorganisationen, dvs. Justitiekanslern och andra statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under riksdagen.19 De statliga myndigheterna är regeringens redskap för att realisera riksdagens och regeringens beslutade politik, däribland havsmiljöpolitiken. Domstolarna ingår också i den statliga myndighetsorganisationen under regeringen. Domstolarna är dock inte förvaltningsmyndigheter.
Det finns flera olika utgångspunkter för att räkna antalet myndigheter under regeringen. Av Statskontorets redovisning av den offentliga sektorns utveckling framgår att det i juni 2020 fanns 341 statliga myndigheter under regeringen. Dessa myndigheter är förvaltningsmyndigheter och domstolar som lyder under regeringen och som regeringen har utfärdat en förordning med instruktion för, eller som styrs av en särskild lag. I denna grupp myndigheter ingår inte myndigheter med tidsbegränsade uppdrag.20
Ekonomistyrningsverket i sin tur redovisar antalet myndigheter som ingår det i den statliga redovisningsorganisationen. Av redovisningen som uppdateras löpande framgår att det i november 2020 ingick 215 myndigheter som lyder under regeringen i den statliga redovisningsorganisationen.21
Statistiska centralbyrån för ett register över statliga myndigheter – det allmänna myndighetsregistret. Sammantaget omfattade myndighetsregistret 457 myndigheter i november 2020.22
Statistiska centralbyråns uppdrag att föra registret framgår av förordningen om det allmänna förordningsregistret.23 Enligt förordningen ska registret innehålla uppgifter om domstolar, affärsverk och övriga förvaltningsmyndigheter samt myndigheterna i utrikesrepresentationen.24
1912 kap. 1 § regeringsformen (1974:152). 20 Statskontoret 2017, Den offentliga sektorn i korthet 2020, dnr 2020/35-5. För närmare beskrivning av Statskontorets definition se Statskontoret (2005:32), Statsförvaltningens utveckling 1990–2005. 21 www.esv.se, 2020-11-04. ESV redovisar samtliga statliga myndigheter i den statliga redovisningsorganisationen inklusive Riksrevisionen, Riksdagens ombudsmän, JO samt Kungliga Hov- och Slottsstaten. 22 www.scb.se, 2020-11-04. 23 Förordningen (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret. 241 § förordningen (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret.
5.3.1. Målet för den statliga förvaltningspolitiken
Målet för den statliga förvaltningspolitiken som riksdagen beslutade 2010 är
en innovativ och samverkande förvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.25
De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen ska fullgöra sina uppgifter i enlighet med de beslut som fattas av riksdagen och regeringen. Förvaltningen ska vara rättssäker vilket innebär att den ska fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar. Förvaltningen ska vara effektiv vilket innebär att åstadkomma avsedda resultat och uppnå fastställda mål på ett kostnadseffektivt sätt. Förvaltningen ska vara medborgarorienterad vilket innebär att myndigheternas verksamhet ska orienteras mot ett påvisbart utbyte för medborgarna.
5.3.2. Många statliga myndigheter har uppgifter i genomförandet av havsmiljöpolitiken
Förutom de myndigheter vars kärnuppgifter finns inom ramen för miljöpolitiken och havsmiljöpolitiken har även många andra statliga myndigheter och domstolar uppgifter i genomförandet av havsmiljöpolitiken. Till exempel har samtliga länsstyrelser och 26 andra statliga myndigheter inom ett tiotal olika utgiftsområden och ännu fler politikområden instruktionsenliga uppgifter att verka för att Generationsmålet och miljökvalitetsmålen, däribland miljökvalitetsmålen
Hav i balans samt levande kust och skärgård samt Ingen övergödning,
nås.
Ett annat exempel är att de flesta statliga myndigheter under regeringen omfattas av miljöledningsförordningen26 som bl.a. ska bidra till en hållbar utveckling och till att de nationella miljökvalitetsmålen nås.
Vid flera av de statliga lärosätena bedrivs utbildning och forskning i havsmiljöfrågor.
Enligt vad regeringen anförde i den senaste förvaltningspolitiska propositionen som är från 2010 ska den enskilda myndighetens upp-
25Prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 26 Förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter.
drag tydliggöras i instruktionen. Där bör myndighetens ansvarsområde, uppgifter, ledningsform och andra för myndigheten specifika förhållanden regleras. Instruktionen bör enligt propositionen vara det grundläggande instrumentet i regeringens styrning av myndigheterna.
Regeringen väljer hur mycket den vill styra sina myndigheter
Varje regering väljer hur mycket den vill styra sina myndigheter. Förvaltningskommittén uttryckte det på följande sätt:
/---/ frågan om hur mycket regeringen vill styra en enskild myndighet varierar mellan en regering och en annan, från myndighet till myndighet, från verksamhet till verksamhet och från en tid till en annan.27
Den grundläggande styrningen av en statlig myndighet under regeringen och dess verksamhet finns i bindande styrmedel som regler och finansiering, m.m.
Även om en stor del av de statliga myndigheternas verksamhet, m.m. regleras av riksdagen i olika lagar har myndigheterna under regeringen en lydnadsrelation till regeringen men inte direkt till riksdagen eller medborgarna, och inte heller till ett enskilt statsråd.
Regeringen har uttalat att styrningen av statlig verksamhet utvecklas med inriktningen att kombinera olika styrformer för att skapa bästa möjliga förutsättningar för statsförvaltningen att förverkliga regeringens politik, utföra sina uppgifter i övrigt och upprätthålla grundläggande värden.28
Regeringens styrning av de statliga myndigheterna ska därför vara utformad så att de ska kunna förverkliga politiken. De ska på ett kostnadseffektivt sätt åstadkomma de resultat som statsmakterna har beslutat. Enligt regeringens bedömning29 bör styrningen av förvaltningsmyndigheterna i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Styrningen bör vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, vara verksamhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv.
27SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, betänkande av Styrutredningen, s. 45 f. 28Prop. 2009/10:175, s. 96. 29 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.
Mål och uppgifter till myndigheterna formuleras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genom olika åtgärder kunna genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt.
Verksamhetens karaktär ska vara avgörande för den konkreta utformningen av styrningen. Myndigheternas instruktioner ska innehålla väl utformade uppgifter. Regleringsbreven kompletterar instruktionerna med finansiell styrning och vid behov med årlig verksamhetsstyrning.
Enligt regeringen är myndigheternas fristående ställning och långtgående befogenheter att besluta om hur de egna uppgifterna ska lösas viktiga i den svenska förvaltningen och medför många fördelar. Den lägger också grunden till att myndigheterna på ett självständigt sätt ska kunna sköta sin dagliga verksamhet effektivt och rättssäkert.
Regeringen har samtidigt betonat att det är lika viktigt att varje myndighet, samtidigt som den har långtgående befogenheter att bestämma hur den organiserar sitt arbete, är en del av staten som helhet. Det är därför viktigt med en väl fungerande samordning och samverkan mellan myndigheterna.30
Ansvaret för de statliga förvaltningsmyndigheternas interna organisation
Ansvaret för den enskilda myndighetens interna organisation är i regel delegerat till myndighetens ledning. Regeringen har dock det övergripande ansvaret för att den statliga förvaltningen bedrivs rättssäkert och effektivt och att myndigheterna har en likvärdig service och tillgänglighet för alla medborgare och företag.31
Varje myndighetsledning har ansvar att utforma, leda och genomföra sin verksamhet så att den på bästa sätt bidrar till de beslutade målen. Resultaten återkopplas genom myndighetens årsredovisning och myndighetsdialogen.
30 Skr. 2013/14:155, bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300. 31Prop. 2009/10:175.
5.4. Kommuner, regioner och det kommunala självstyret
Det finns 290 kommuner och 21 regioner i Sverige. Gotlands kommun räknas in både under kommuner och regioner. Gotland är kommun med landstingsuppgifter och regionalt utvecklingsansvar och har också rätt att kalla sig region. Totalt 87 (30 procent) av Sveriges samtliga 290 kommuner är kustkommuner och 14 (70 procent) av landets 21 regioner är kustregioner, dvs. de gränsar alla mot något av våra omgivande hav.32
Sveriges kommuner och regioner är tillsammans arbetsgivare för mer än en miljon människor. Kommunernas och regionernas ställning, organisation och verksamhet är, förutom i regeringsformen, reglerad i kommunallagen och ett stort antal författningar – speciallagar – med inriktning på särskilda verksamheter samt EU-rätten.
Det kommunala självstyret innebär att kommuner och regioner har stor frihet att själva, inom ramen för bl.a. befintlig lagstiftning, utforma och ansvara för sin verksamhet. Självstyret skapar möjlighet till lokal anpassning av verksamheten och innebär att demokratiska församlingar i kommuner och regioner kan styra över verksamheten och ansvara för dess ekonomiska och verksamhetsmässiga hållbarhet.
Det är riksdagen som ytterst avgör den kommunala självstyrelsens omfattning. Staten kan tilldela kommunerna uppgifter och utformar styrningen av deras verksamhet. Statens styrning syftar till att säkerställa dels att kommunerna utför de tilldelade uppgifterna i enlighet med nationellt fastställda mål och krav, dels att den offentliga servicen är likvärdig och rättssäker. Samtidigt framgår det av regleringen i regeringsformen33 att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Det innebär att en proportionalitetsbedömning ska göras i samband med inskränkningar av detta slag, som innefattar en avvägning mellan å ena sidan behovet och utformningen av de nationella målen och å andra sidan den kommunala självstyrelsen.34
Staten har ett övergripande ansvar för att samtliga kommuner har förutsättningar och kapacitet som står i proportion till det samlade uppdraget.
32 SCB 2013, Kust och stränder i Sverige, MI 50 SM 1301. 3314 kap. 3 § regeringsformen (1974:152). 34Prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19, rskr. 2009/10:304.
Sverige ratificerade 1989 den Europeiska konventionen om kommunalt självstyre. Konventionen slår fast vissa grundläggande principer för statens förhållande till kommunerna. Den ställer krav på lagstadgad kommunal självstyrelse, egen och tillräcklig kommunal finansiering samt rätt till konsultationer mellan stat och kommunsektor.
Hittills har 45 av Europarådets 47 medlemsländer ställt sig bakom den grundläggande konventionstexten om kommunal självstyrelse. Kvar är endast Monaco och San Marino.
6. EU och havsmiljöarbetet
Sedan den 1 januari 1995 är Sverige medlem i Europeiska unionen, EU. En bestämmelse om medlemskapet har förts in i 1 kap. 10 § regeringsformen.1 Med bestämmelsen ville regeringen tydliggöra att Sverige aktivt deltar i ett vidsträckt internationellt samarbete. Markeringen av medlemskapet i EU ger också uttryck för unionens betydelse i det svenska samhället och innebär att regeringsformen bättre speglar de faktiska förhållandena.2 Sverige och de övriga medlemsländerna beslutar tillsammans om nya EU-regler, som ska gälla i alla EU-länder. Som medlemsland i EU ska Sverige införa och tillämpa EU:s bindande rättsakter. Det är statens ansvar att säkerställa att det nationella regelverket stämmer överens med EU:s regelverk. Det överstatliga samarbetet innebär att medlemsstaterna har avstått från makten att själva fatta beslut inom vissa områden.3 En stor andel av de bestämmelser som svenska medborgare och offentliga myndigheter ska följa har därmed sin grund i regler meddelade på EU-nivå.
De grundläggande bestämmelserna meddelas i dessa fall inte av riksdagen eller regeringen utan av organ på EU-nivå. Unionsrätten har på dessa områden företräde framför nationella bestämmelser, däribland i princip även regeringsformen och andra grundlagar. Den slutliga uttolkningen av sådana bestämmelser görs av EU-domstolen och inte av de nationella domstolar som i regeringsformen pekas ut som högsta dömande instanser, dvs. Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen.
Inom de politikområden som rör havsmiljö äger EU en förhållandevis stor del av rätten att besluta.
1 SFS 2010:1408. 2Prop. 2009/10:80, En reformerad grundlag, s. 248. 3 Det innebär bl.a. att vissa beslut som tidigare fattades i Sveriges riksdag, numera fattas gemensamt tillsammans med övriga EU-länder.
6.1. EU har olika grader av befogenheter
EU har de befogenheter som har tilldelats enligt EU-fördragen. EU får endast agera inom gränserna för de befogenheter som man fått tilldelade i fördragen för att nå de mål som anges där. Befogenheter som inte tilldelats EU i fördragen förblir hos EU:s medlemsländer. I Lissabonfördraget klargörs uppdelningen av befogenheter mellan EU och EU-länderna. Dessa befogenheter är uppdelade i tre huvudkategorier:
- exklusiva befogenheter,
- delade befogenheter och
- stödjande befogenheter.
Genom att delta aktivt i mellanstatliga samarbeten kan Sverige påverka allt som beslutas. Dessutom väljer Sverige självt hur EU-rätten ska kompletteras av och implementeras i den svenska rättsordningen.
Exklusiva befogenheter
Exklusiva befogenheter (artikel 3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt – EUF-fördraget) gäller områden där endast EU kan lagstifta och anta bindande rättsakter. EU-länderna får göra detta själva endast om de fått befogenhet av EU att genomföra dessa rättsakter. EU har exklusiv befogenhet när det gäller bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken.
Delade befogenheter
Delade befogenheter (artikel 4 i EUF-fördraget) gäller områden där både EU och EU-länderna kan lagstifta och anta juridiskt bindande rättsakter. EU-länderna utövar egen befogenhet när EU inte utövar, eller har beslutat att inte utöva, sin egen befogenhet. Delad befogenhet mellan EU och EU-länderna gäller t.ex. miljö, jordbruk och fiskeri med undantag för havets biologiska resurser samt transporter (inklusive sjöfart).
Stödjande befogenheter
Stödjande befogenheter (artikel 6 i EUF-fördraget) gäller områden där EU endast kan ingripa för att stödja, samordna eller komplettera EU-ländernas åtgärder. Juridiskt bindande EU-rättsakter får inte kräva att EU-ländernas lagar eller förordningar harmoniseras. Stödjande befogenheter gäller t.ex. skydd och förbättring av människors hälsa, industri, kultur, turism, utbildning och administrativt samarbete.
6.1.1. EU-förordningar och EU-direktiv
En EU-förordning är en EU-lag som gäller alla EU:s medlemsländer, de företag och myndigheter som är verksamma i länderna och ländernas medborgare. En EU-förordning som har trätt i kraft gäller direkt och likadant i alla medlemsländer som en del av den nationella lagstiftningen. En EU-förordning är direkt tillämplig vilket betyder att ett medlemsland, efter att en förordning har antagits, inte behöver göra något mer för att den ska gälla i medlemslandet. Ett medlemsland får inte göra något som går emot det som står i förordningen – EU-förordningen gäller. Det betyder att bestämmelserna inte får arbetas om eller justeras med hänsyn till medlemsländernas egna förhållanden. Varje enskild medlemsstat har dock rätten att komplettera förordningen med nationella regler i viss omfattning.
Ett EU-direktiv är en EU-lag som innehåller bindande bestämmelser som riktar sig till EU:s medlemsländer. Till skillnad mot EUförordningar är det bara resultatet av EU-direktiven och när resultatet ska vara uppnått som är bindande. Medlemsländerna beslutar själva vad de ska göra för att uppnå resultatet. Ett EU-direktiv ger varje medlemsland ett handlingsutrymme och om landet redan har de regler som föreskrivs i direktivet behöver det inte göra något utan kan hänvisa till de befintliga reglerna. Om det uppstår en tvist är det EU-domstolen som ska avgöra om direktivet är uppfyllt.
Nedan följer en översiktlig genomgång av några av de för havsmiljön mest centrala EU-förordningarna och EU-direktiven samt en analys av hur Sverige har valt att förhålla sig till dem.
6.2. Art- och habitatdirektivet
Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (Art- och habitatdirektivet) antogs av dåvarande EG innan Sverige blev medlem. Direktivets syfte är enligt artikel 2 att bidra till att säkerställa den biologiska
mångfalden genom bevarandet av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium.
Direktivet består i stort av två delar, Bevarande av livsmiljöer och habitat, som omfattas av artikel 3–11, och Skydd av arter som omfattas av artikel 12–16. Därefter följer några artiklar av mer administrativ karaktär, artikel 17–24. Slutligen finns sex bilagor som anger livsmiljötyper och djur- och växtarter som kräver att särskilda bevarandeområden utses, kriterier för val av sådana områden samt djur- och växtarter som kräver noggrant skydd eller kan bli föremål för förvaltningsåtgärder. I den sista bilagan anges förbjudna medel och metoder för fångst och dödande samt förbjudna transportmedel.
Bevarande av livsmiljöer och habitat
I delen om bevarande av livsmiljöer och habitat beskrivs i artikel 3 att ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden ska inrättas under beteckningen Natura 2000. Detta nätverk ska göra det möjligt att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde.
Varje medlemsstat föreslår enligt artikel 4 områden som ska utses till särskilda bevarandeområden och efter samråd sättas upp på EUkommissionens lista över dessa.
I artikel 6 anges att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för bevarande genom att upprätta planer, lagar eller avtal som motsvarar de ekologiska behoven och förhindra försämring. Artikeln anger även att bedömning av om planer och projekt har betydande påverkan på områdena ska genomföras. Det kan även innebära kompensationsåtgärder.
Medlemsstaterna kan enligt artikel 8 ansöka hos kommissionen om medfinansiering som de anser nödvändig för att kunna uppfylla sina förpliktelser.
Enligt artikel 10 ska medlemsstaterna sträva efter att främja skötseln och förvaltningen av de element i naturen som är av avgörande betydelse för vilda djur och växter. Det kan röra sig om floder med sina bankar, system för markering av markgränser, dammar eller små skogar som är väsentliga för vilda arters flyttning, spridning och genetiska utbyte.
Medlemsstaterna ska enligt artikel 11 övervaka bevarandestatusen hos de livsmiljöer och arter som anges i artikel 2.
Skydd av arter
I delen om skydd av arter anges i artikel 12 att medlemsstaterna ska införa ett strikt skyddssystem för de djur som finns förtecknade i bilaga 4 a med förbud mot att avsiktligt fånga, döda, störa, förstöra ägg, eller skada deras parnings- eller rastplatser. Medlemsstaterna ska även förbjuda förvaring, transport, försäljning och byte av dessa arter och införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och dödande.
Vidare finns i artikel 13 motsvarande bestämmelser för växtarter enligt bilaga 4 b.
I artikel 14 och 15 regleras vidare åtgärder och förbud för att värna växt- och djurliv.
Artikel 16 innehåller bestämmelser om undantag från de regler som angetts i artikel 12–15. Undantag kan bli tillämpliga för att skydda och bevara djur, växter och livsmiljöer, undvika allvarliga skador på egendom, av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet eller för forsknings- och utbildningsändamål. Medlemsstaterna ska rapportera till kommissionen om de undantag man har gjort.
Rapportera till kommissionen vart sjätte år
I direktivets administrativa del ingår i artikel 17 att medlemsstaterna vart sjätte år ska rapportera till kommissionen om genomförandet av åtgärder enligt direktivet. Kommissionen ska därefter sammanfatta rapporterna och bedöma framsteg i förhållande till målen om gynnsam bevarandestatus i artikel 3.
6.2.1. Sveriges implementering av art- och habitatdirektivet
Direktivets två delar har implementerats i svensk rättsordning på olika sätt. Delen om ekologiskt nätverk, Natura 2000, är implementerad i 7 kap. miljöbalken (1998:808) och i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. (områdesskyddsförordningen).
I 7 kap.27–29 §§miljöbalken regleras särskilda skyddade områden. En förteckning ska enligt 27 § föras över naturområden som bör skyddas eller är skyddade enligt art- och habitatdirektivet, Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet) eller andra internationella åtaganden eller nationella mål om skydd för naturområden.
För vattenförekomster som helt eller delvis ingår i Natura 2000områden enligt 7 kap. 27 § miljöbalken ska gynnsam bevarandestatus uppnås. I 16 och 17 §§ områdesskyddsförordningen finns det övergripande beskrivningar av vad detta kvalitetskrav innebär.
Ett område som enligt artikel 4.4 i art- och habitatdirektivet, har valts ut som ett område av intresse för unionen ska enligt 28 § av regeringen förklaras som särskilt bevarandeområde.
Enligt 28 a § krävs tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett naturområde som har förtecknats. De efterföljande bestämmelserna 28 b– 29 b §§ anger kriterier för att lämna tillstånd, bestämmelser om undantag, kompensation och prövning. Tillstånd prövas enligt 29 b § av länsstyrelsen i det län där området finns.
Särskilda skyddade områden enligt 27 § första och andra stycket ska även tillämpas i Sveriges ekonomiska zon enligt 32 §.
I förordningen om områdesskydd är det 15–20 §§ om särskilda skyddade områden som handlar om att implementera art- och habitatdirektivet.
Naturvårdsverket utses i 15 § till den myndighet som ska föra för-
teckningen över naturområden enligt 7 kap. 21 § miljöbalken. I 16 § beskrivs vad som avses med bevarande av livsmiljöer och arter. Enligt 17 § ska länsstyrelserna upprätta beskrivningar av bevarandesyftet samt de livsmiljöer och arter för vilka en gynnsam bevarandestatus ska upprätthållas eller återställas.
I 18 § anges regler enligt plan- och bygglagen (2010:900) som ska tillämpas på beslut att ge lov eller förhandsbesked i fråga om verksamheter eller åtgärder som kan påverka miljön i ett naturområde
som finns med i förteckningen. Enligt 19 § ska myndigheter som meddelar beslut som kan påverka miljön i ett sådant naturområde särskilt bevaka att en gynnsam bevarandestatus upprätthålls för de livsmiljöer och arter som behöver skyddas i området. Innan ett sådant beslut meddelas, ska myndigheten ha gjort en bedömning av beslutets konsekvenser för det ifrågavarande naturområdet. I 20 och 20 a §§ specificeras kriterier för tillstånd och kompensation enligt 7 kap. 29 § miljöbalken.
Art- och habitatsdirektivets del om artskydd är implementerad i artskyddsförordningens (2007:845) bilaga 1. Det är en förteckning över samtliga arter som anges i bilagorna 2, 4 och 5 till art- och habitatdirektivet. Framför artens namn eller den angivna familje- eller släkttillhörigheten finns bokstavsmarkeringar med olika innebörd.
Bokstaven B innebär att arten enligt art- och habitatdirektivet har ett sådant unionsintresse att särskilda bevarandeområden behöver utses. Arten finns upptagen i bilaga 2 till art- och habitatdirektivet. De arter som är märkta med B omfattas därmed av implementeringen enligt 7 kap. miljöbalken. I områden som ingår i Natura 2000-nätverket gäller särskilda bestämmelser för de arter och livsmiljöer som avses skyddas där. De listade livsmiljöerna och arterna har inget skydd utanför nätverket.
Bokstaven N innebär att arten kräver noggrant skydd enligt art- och habitatdirektivet. Arten finns upptagen i bilaga 4 till art- och habitatdirektivet. Den behöver då inte förekomma inom ett Natura 2000-område utan ska skyddas var den är finns.
Många arter förekommer i både habitatdirektivets bilaga 2 och 4, dvs. har både markeringen ”B” och ”N” i bilaga 1 till artskyddsförordningen. För sådana arter gäller Natura 2000-regelverket om de är i ett Natura 2000-område och 4–15 §§artskyddsförordningen både om arten är inom eller utanför ett Natura 2000-område. Det kan leda till flera prövningar enligt 7 kap. miljöbalken respektive artskyddsförordningen för en och samma åtgärd. Prövningarna kan dock göras samlat, men motiveringarna bör vara olika för de skilda dispenserna och tillstånden.4
4 www.havochvatten.se/vagledning-foreskrifter-och-lagar/lagstiftning-direktiv-ochforordningar/art--och-habitatdirektivet.html, 2019-11-21.
Uppföljning och rapportering till kommissionen om genomförandet av åtgärder enligt direktivet
Målet Gynnsam bevarandestatus har definierats på EU-nivå genom direktivets artikel 1, och förts in i svensk rätt genom 16 § områdesskyddsförordningen. Målet Gynnsam bevarandestatus beskriver det tillstånd som ska uppnås för att en art eller naturtyp ska kunna finnas kvar långsiktigt.
Direktivets artikel 11 ställer krav på att medlemsstaterna övervakar bevarandestatusen av de livsmiljöer och arter som listas i direktivets bilagor 1 och 2 och särskilt tar hänsyn till prioriterade naturtyper och arter. Denna övervakning genomförs främst genom den nationella miljöövervakningen som Naturvårdsverket och Havs- och
vattenmyndigheten ansvarar för.5 Rapporteringen ska enligt direk-
tivets artikel 17 även svara på vilka bevarandeåtgärder som vidtagits och hur de utpekade Natura 2000-områdena bidrar till gynnsam bevarandestatus. Uppföljning av bevarandestatus inom Natura 2000områdena faller på länsstyrelserna som rapporterar underlaget till Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.
Bevarandestatus bedöms genom summan av de faktorer som påverkar en art, eller en livsmiljö och dess typiska arter, och som på lång sikt kan påverka dess naturliga utbredning, struktur och funktion samt de typiska arternas överlevnad. Bedömningen av måluppfyllelse görs mot s.k. referensvärden som anger kriterier för naturtypen eller arten för att den ska kunna anses ha en gynnsam bevarandestatus på biogeografisk nivå. Naturvårdsverket beslutar om referensvärden med stöd i myndighetens instruktion som anger att myndigheten ansvarar för internationell rapportering.6 Ett referensvärde kan inte sättas lägre än värdet vid Sveriges EU-inträde 1995. Artdatabanken tar fram förslag på referensvärden som granskas av Havs- och vattenmyn-
digheten för akvatiska arter och livsmiljöer, innan Naturvårdsverket
beslutar om dessa.
Rapporteringen till EU-kommissionen genomförs vart sjätte år. Rapporteringen görs för respektive biogeografiskt område, vilket för svenska havsområden är marin atlantisk och marin baltisk region. Senaste rapporteringen gjordes i april 2019.
5 Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten 2012, Manual för uppföljning av marina miljöer i skyddade områden. 64 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.
Naturvårdsverket ansvarar för den samlade rapporteringen till
EU-kommissionen.7Havs- och vattenmyndigheten har dock enligt sin instruktion ett ansvar för arter och livsmiljöer i sjöar, vattendrag och hav, vilket tolkas av myndigheterna som att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för underlaget till rapporteringen i dessa delar. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har lagt ett gemensamt uppdrag på Artdatabanken att ta fram underlaget till rapporteringen.
6.3. Fågeldirektivet
Rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (Fågeldirektivet)är ett EU-direktiv som skyd-
dar samtliga naturligt förekommande fågelarter och specifikt utsatta arters häckningsplatser, inom medlemsländerna, för att bevara livskraftiga populationer. Fågeldirektivet från 1979 är EU:s äldsta lag-
stiftning om skydd av vilda djur och det ena av två direktiv som behandlar naturskydd, där det andra är art- och habitatdirektivet. Det gamla direktivet ersattes eftersom det modifierats så många gånger att det blev svåröverskådligt.
Fågeldirektivet behandlar bevarande av alla fågelarter som förekommer naturligt inom EU:s medlemsstater. Det omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av fåglarna och reglerar hur de utnyttjas.
Liksom av art- och habitatdirektivet framgår det även av fågeldirektivet att arter och livsmiljöer inom områden som ingår i Natura 2000-nätverket ska beredas ett särskilt skydd. Målet är att säkerställa att en gynnsam bevarandestatus uppnås för de arter eller livsmiljöer som omfattas av skyddet.
Direktivets artikel 12 anger att medlemsländerna ska rapportera vart tredje år. 2011 beslutade dock EU-kommissionen och medlemsländerna att harmonisera rapporteringen med artikel 17 rapporteringen enligt art- och habitatdirektivet, vilket innebär rapportering vart sjätte år. Senaste rapporteringen genomfördes 2019.
74 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.
6.3.1. Sveriges implementering av fågeldirektivet
Fågeldirektivets bestämmelser har implementerats i Sverige på samma sätt som art- och habitatdirektivet, både genom områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken och i artskyddsförordningen. För vattenförekomster som helt eller delvis ingår i Natura 2000-områden enligt 7 kap. 27 § miljöbalken ska gynnsam bevarandestatus uppnås. I 16 och 17 §§ områdesskyddsförordningen finns det övergripande beskrivningar av vad detta kvalitetskrav innebär.
Övervakning, resultatuppföljning och rapportering följer motsvarande ansvarsfördelning som beskrivs under art- och habitatdirektivet (se ovan).
6.4. Andra rättsakter och strategier inom biodiversitetsområdet
6.4.1. Förordningen om invasiva främmande arter
EU:s förordning nr 1143/2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter togs fram
för att skydda miljön och samhället mot utbredningen och skadorna av invasiva främmande arter. Syftet med förordningen är att så långt
som möjligt hindra att invasiva främmande arter kommer in i EU och att bekämpa de arter som redan finns här. Enligt förordningen är det förbjudet att importera, sälja, odla, föda upp, transportera, använda, byta, släppa ut i naturen eller hålla levande exemplar av de arter som finns upptagna på den s.k. unionsförteckningen över invasiva främmande arter.
Rapportera till kommissionen vart sjätte år
I förordningens slutbestämmelser ingår i artikel 24 att medlemsstaterna vart sjätte år ska rapportera till kommissionen om bl.a. sina övervakningssystem, utbredningen av de invasiva arter som förekommer på deras territorium, handlingsplaner och åtgärder m.m.
Svensk kompletterande författning
Eftersom EU:s reglering som gäller invasiva arter är i form av en förordning är den direkt tillämplig i Sverige. För mer detaljerad reglering av förhållandena här har Sverige tagit fram en kompletterande förordning (2018:1939) om invasiva främmande arter. I den svenska förordningen utses ansvariga myndigheter, Naturvårdsverket för arter på land och Havs- och vattenmyndigheten för arter i vatten. Vidare finns regler för hur de ansvariga myndigheterna ska arbeta med frågorna om invasiva arter.
6.4.2. Förordningen om inrättandet av ett program för miljö- och klimatpolitik (LIFE)
Förordningen nr 1293/2013 om inrättandet av ett program för miljö och klimatpolitik (Life) syftar till att bidra till hållbar utveckling och
att uppnå målen för relevanta EU-initiativ inom områdena miljö och klimatförändringar. Programmet används för att finansiera miljö-,
klimat- och naturprojekt som genomförs på lokal och regional nivå.
De främsta målen för Life är att det ska fungera som en katalysator för förändringar i utvecklingen och genomförandet av miljö- och klimatpolitiken, förbättra genomförandet och integreringen av miljö- och klimatmål inom andra politikområden och i EUländernas strategier, främja bättre styrning, fungera som en särskild länk till EU:s prioriteringar: resurseffektivitet, begränsning av förlust av biologisk mångfald samt klimatanpassning och klimatbegränsning.
Programmet har delats upp i två delprogram, Miljö och Klimatpolitik. Det ingår också mer omfattande integrerade projekt. De införs till en början på regional nivå eller som samarbeten mellan flera städer.
Delprogrammet Miljö, som förfogar över 75 procent av budgeten, har de tre prioriteringsområdena miljö och resurseffektivitet, natur och biologisk mångfald samt miljöstyrning och miljöinformation. Dessa prioriteringar omfattar sju tematiska prioriteringar: natur och biologisk mångfald; vatten (inklusive den marina miljön); avfall; resurseffektivitet, inbegripen mark och skog och ett miljövänligt kretsloppsystem; miljö och hälsa, inbegripet kemikalier och
buller; luftkvalitet och utsläpp, inbegripet stadsmiljön; och information och styrning.
Delprogrammet Klimatpolitik, som förfogar över 25 procent av budgeten, har tre prioriteringsområden: begränsning (som ska bidra till minskade utsläpp av växthusgas), anpassning (som ska stödja insatser för att öka motståndskraften mot klimatförändringar), klimatstyrning och klimatinformation under Life-programmet (t.ex. att höja medvetenheten om klimatfrågor).
Totalt sett ska minst 81 procent av Lifes medel läggas på projekt. Life-programmet 2014–2020 har en total budget på cirka 3,4 miljarder euro.
Naturvårdsverket vägleder svenska sökanden och uppmuntrar myndigheter, företag, kommuner, länsstyrelser eller andra organisationer att ansöka.
6.4.3. EU:s strategi för biologisk mångfald fram till 2020
För att ytterligare skydda och bevara den biologiska mångfalden inom EU antog Europeiska kommissionen år 2011 en strategi med en ram för EU:s åtgärder under de kommande tio åren för att uppfylla det överordnade målet för biologisk mångfald 2020. Målen i strategin är i linje med medlemsländernas åtagande enligt FN:s konvention för biologisk mångfald (CBD) strategiska plan för biologisk mångfald som antogs 2010. Strategin syftar till att minska de
största påfrestningarna på natur och ekosystemtjänster i EU. Det hand-
lar t.ex. om att genomföra art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet fullt ut, bevara och återställa ekosystem och ekosystemtjänster och säkerställa hållbar användning av fiskeresurserna.
6.5. EU:s vattenpolitik
Europaparlamentet och Europeiska unionens råd fattade den 23 oktober 2000 beslut om en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område8 (vattendirektivet) för att vatten inte är vad som helst utan ett arv som måste skyddas, försvaras och behandlas som ett sådant.
8 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.
Trycket på vattenresurserna i gemenskapen ökar ständigt på grund av den allt större efterfrågan på tillräckliga mängder vatten av god kvalitet för alla syften. Behovet av åtgärder för att skydda gemenskapens vattenresurser i såväl kvalitativt som kvantitativt hänseende ökar också.
Europaparlamentet och rådet beslutade genom direktivet att gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område är att nå god eko-
logisk och kemisk status hos akvatiska ekosystem och främja en håll-
bar vattenanvändning. En tolkning är att Europaparlamentet och rådet med uttrycket nå god ekologisk och kemisk status avser ett mål, dvs. ett önskat framtida tillstånd. Målet gäller inte om det har beslutats om undantag för vattenförekomsten.
Direktivet syftar enligt artikel 1 till att skydda inlandsytvatten,
vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten. Detta för att hindra försämringar och skydda och förbättra statusen hos akvatiska ekosystem, främja hållbar vattenanvändning, förbättra vattenmiljön genom att minska utsläpp och spill av farliga ämnen, minska föroreningen av grundvattnet och mildra effekterna av översvämning och torka, till 2015.
Detta ska i sin tur bidra till tillräcklig tillgång på ytvatten och grundvatten, minskning av förorening av grundvattnet, skydd för territoriella och marina vatten samt uppfyllande av målen för relevanta internationella överenskommelser genom gemenskapsåtgärder.
Skyddet ska genomföras i olika former, bl.a. administrativa arrangemang enligt artikel 3. Medlemsstaterna ska identifiera avrinningsområden och dela in i avrinningsdistrikt med behöriga myndigheter och samordnade åtgärdsprogram för hela avrinningsdistrikten. Direktivet sträcker sig en nautisk mil utanför baslinjen9.
I artikel 4 beskrivs miljömålen för ytvatten, grundvatten och skyddade områden och krav på medlemsstaterna att vidta åtgärder för att nå dem genom att skydda, förbättra och återställa i syfte att uppnå god status, ekologisk potential eller minska förorening. Målet ska nås 2015 i enlighet med direktivets bilaga V, om inte annat vad gäller undantag och förlängning gäller för vattenförekomsten.10 Tiden för att nå målet kan dock som längst förlängas till 2027.
9 Baslinjen är ett begrepp som används för att ange varifrån en stat, enligt reglerna i FN:s havsrättskonvention, beräknar sitt territorialhav och sin ekonomiska zon. Den normala baslinjen för beräkning av bredden på territorialvattnet eller den ekonomiska zonen är lågvattenlinjen utmed kusten sådan den angivits i av kuststaten officiellt erkända sjökort. 10 Punkt i) och ii).
Enligt artikel 5 ställs krav på att medlemsstaterna ska utföra analyser av avrinningsområdenas karaktäristika, miljökonsekvenser av mänsklig verksamhet och ekonomiska analyser av vattenanvändningen. De ska även, enligt artikel 6, upprätta register över alla områden inom varje avrinningsdistrikt som har förklarats kräva särskilt skydd.
Artikel 6 handlar om att medlemsstaterna ska upprätta register över alla områden inom varje avrinningsdistrikt som kräver särskilt skydd. Vattenområden som skyddas enligt bl.a. art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet ska enligt vattendirektivets bilaga IV ingå i vattendirektivets register över skyddade områden.
Medlemsstaterna ska enligt artikel 7 identifiera alla vattenförekomster av viss storlek som används för eller är avsedda för framtida uttag av dricksvatten. För dessa vattenförekomster ska medlemsstaterna uppfylla mål och kvalitetsnormer samt säkerställa skydd mot försämring av kvaliteten.
Artikel 8 handlar om krav på medlemsstaterna att upprätta pro-
gram för övervakning av vattenstatusen. Inom varje avrinnings-
distrikt ska det upprättas en sammanhållen och heltäckande översikt för ytvatten, grundvatten och skyddade områden.
Enligt artikel 9 ska medlemsstaterna beakta principen om kostnadstäckning för vattentjänster när det gäller miljö- och resurskostnader och principen att förorenaren betalar. De olika vattenverksamheterna uppdelade på industri, hushåll och jordbruk ska adekvat bidra till kostnaden för vattentjänster.
I artikel 11 fastställs att medlemsstaterna ska upprätta åtgärds-
program för varje avrinningsdistrikt med beaktande av analyserna
enligt artikel 5 och i syfte att uppnå målen enligt artikel 4. Åtgärdsprogrammen ska bestå av grundläggande, dvs. minimikrav, och vid behov kompletterande åtgärder. Åtgärderna anges både i form av att uppnå mål och krav i direktivet och att införa nationell reglering och förbud. När övervakningsdata indikerar att målen enligt artikel 4 inte kommer att nås ska medlemsstaterna undersöka och besluta om ytterligare åtgärder som kan vara nödvändiga.
Medlemsstaterna är enligt artikel 13 även skyldiga att utarbeta
förvaltningsplaner för alla avrinningsdistrikt och enligt artikel 14 ska
de uppmuntra aktiv medverkan, informera och samråda med samtliga berörda parter i genomförandet av vattendirektivet. I det ingår att offentliggöra en tidtabell, arbetsprogram, översikt och utkast till förvaltningsplan. Enligt artikel 15 ska förvaltningsplaner, analyser
enligt artikel 5 och övervakningsprogram rapporteras till kommissionen.
Artiklarna 16–19 ålägger EU:s institutioner bl.a. att besluta om åtgärder mot förorening av vatten och grundvatten, fastställa prioriterade farliga ämnen, rapportera om direktivets genomförande och informera om planer och åtgärder.
Kommissionen och EU:s medlemsstater har en gemensam strategi för direktivets genomförande, Common Implementation Strategy (CIS). Genomförandearbetet baseras på konsensusbeslut.
6.5.1. Sveriges implementering av vattendirektivet
Vattendirektivet har införts i svensk lagstiftning genom 5 kap. miljöbalken, vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och länsstyrelsernas instruktion (2017:868).
Miljöbalkens 5 kap. handlar om miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsförvaltning.
Inför implementeringen menade regeringen att bestämmelserna om miljökvalitet i direktiven oftast har en sådan detaljeringsgrad att de är olämpliga att genomföra i lag. Riksdagen hade därför sedan tidigare i 5 kap. 1 § miljöbalken bemyndigat regeringen att meddela de föreskrifter som behövs i fråga om kvaliteten på miljön. Dessa föreskrifter benämns miljökvalitetsnormer. Som bemyndigandet är formulerat skulle det kunna användas för andra typer av bestämmelser än de som omfattas av beskrivningen av miljökvalitetsnormer i 5 kap. 2 § miljöbalken. Den flexibilitet som behövs för att genomföra olika typer av normer fanns alltså redan i bemyndigandet.11
Vid implementeringen av vattendirektivet kompletterades bl.a. beskrivningen i 5 kap. 2 § miljöbalken av vad som ska anges i miljökvalitetsnormer. Miljökvalitetsnormerna ska kunna avse olika typer av regler för hur miljön ska eller bör vara beskaffad eller normer i övrigt av betydelse för bedömningen av tillståndet i miljön. Det blev möjligt att införa miljökvalitetsnormer som innebar etappvis skärpta krav.12
Det gjordes även ändringar i miljöbalken för att dela in Sveriges landområden och kustvattenområden i vattendistrikt i enlighet med
11Prop. 2003/04:2, Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, s. 22. 12Prop. 2003/04:2, s. 21.
vattendirektivet. Dessutom gav riksdagen föreskriftsrätt till reger-
ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer om den förvalt-
ning av kvaliteten på vattenmiljön som ska utföras av ansvarig myndighet (vattenmyndighet) enligt vattendirektivet.13
Beskrivningen av miljökvalitetsnormer i 5 kap. 2 § miljöbalken är översiktlig. Normernas innehåll, som ofta följer av olika direktiv på miljöområdet, måste variera mellan olika områden och vara detaljerade. Den exakta beskrivningen och innebörden av olika miljökvalitetsnormer, meddelas därför med stöd av 1 § i föreskrifter.14
Av samma anledning är många av de detaljerade bestämmelserna från vattendirektivet implementerade i svensk rättsordning genom vattenförvaltningsförordningen. Där finns mer detaljerade bestämmelser om vattendistrikt och avrinningsområden samt vattenmyndigheter och deras ansvarsområden, både geografiska och administrativa. Även Havs- och vattenmyndigheten samt Sveriges Geologiska Under-
sökning tilldelas ansvar i vattenförvaltningsförordningen.
Kap. 4 i vattenförvaltningsförordningen specificerar vissa miljökvalitetsnormer och överlämnar åt vattenmyndigheterna att fastställa kvalitetskrav för ytvattenförekomster, grundvattenförekomster och skyddade områden i sina respektive vattendistrikt. Vidare följer krav på vattenmyndigheterna att upprätta förvaltningsplaner, åtgärdsprogram och övervakning enligt kap. 5–7. Förordningen innehåller även bestämmelser om den internationella vattenförvaltningen som är aktuell i gränsområden med Norge och Finland samt rapportering som ska göras av vattenmyndigheterna till Havs- och vattenmyndig-
heten som i sin tur ska rapportera vidare till kommissionen.
Slutligen implementerades vattendirektivet även genom länsstyrelsernas instruktion (förordning 2017:868). Enligt 15 § ska det inom länsstyrelserna i Norrbottens, Västernorrlands, Västmanlands, Kalmar och Västra Götalands län finnas en vattendelegation, som är ett särskilt beslutsorgan. Bestämmelser om delegationen finns i förordningen (2017:872) om vattendelegationer. Vattendelegationerna fattar vattenmyndigheternas beslut.
13Prop. 2003/04:2, s. 25, s. 27. 14Prop. 2003/04:2, s. 32.
Beslut om mål och uppföljning
Vattendirektivets artikel 4 anger att direktivets miljömål för ytvatten är att förbygga en försämring av statusen eller att skydda, förbättra och återställa ytvattenförekomster i syfte att uppnå god status. Bilaga V till direktivet anger normativa definitioner av vad som känne-
tecknar en god ekologisk och kemisk status.15 God status bedöms i rela-
tion till enskilda vattenförekomster. Förutom målet om god status anges i direktivet att ingen försämring av vattenstatusen får ske.
Vattendirektivet har omsatts till miljökvalitetsnormer genom 4 kap. Miljökvalitetsnormer i vattenförvaltningsförordningen och 5 kap. Miljökvalitetsnormer i miljöbalken. Havs- och vattenmyndig-
heten får enligt 8 § vattenförvaltningsförordningenmeddela föreskrifter om hur kvalitetskraven för ytvattenförekomster ska bestämmas
enligt bilaga V, så att det blir en enhetlig tillämpning i hela landet. Enligt 4 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen ska varje vattenmyndighet (vattenförvaltningsdelegationen) fastställa kvalitetskrav för alla vattenförekomster, dvs. miljökvalitetsnormer.16
Uppföljningen av målen i vattendirektivet blir därför att jämföra den uppmätta statusen för respektive vattenförekomst mot fastställd miljökvalitetsnorm. Av 9 kap. vattenförvaltningsförordningen framgår även att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för rapportering av havsmiljödirektivet till EU-kommissionen.
Underlag och process för uppföljning
Arbetet med genomförande av vattendirektivet genomförs normalt i sexåriga förvaltningsperioder. Allt arbete utgår från att vattendelegationen vart sjätte år ska ta beslut om förvaltningsplan, åtgärdsprogram samt miljökvalitetsnormer. Nuvarande förvaltningscykel avslutas 2021. Underlagen till dessa produkter kommer från arbetsmomenten övervakning, kartläggning och analys (inklusive statusbedömning), samhällsekonomisk konsekvensanalys, miljökvalitetsnormer samt åtgärdsprogram (med tillhörande miljökonsekvensbeskrivning).
15 Bilaga V till vattendirektivet (2000/60/EG). 16 Ex för Norra Östersjöns vattendistrikt: Länsstyrelsen i Västmanlands läns (Vattenmyndigheten i Norra Östersjöns vattendistrikts) föreskrifter om kvalitetskrav för vattenförekomster i Norra Östersjöns vattendistrikt, 19FS 2016:10.
En statusklassning genomförs av vattenmyndigheterna för samtliga ytvattenförekomster. Statusklassningen regleras genom Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter för klassificering och miljökvalitetsnormer (HVMFS 2013:19).17 Det fanns vid statusklassningen 2016 totalt 23 194 ytvattenförekomster fördelade på 15 096 vattendrag, 7 426 sjöar, 653 kustvatten samt 19 utsjövattenförekomster.18
Med utgångspunkt i statusklassningen beslutar vattenmyndigheten en miljökvalitetsnorm för respektive vattenförekomst. Miljökvalitetsnormerna beslutas enligt Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVFMS 2013:19).
Enligt vattendirektivets artikel 11, ska ett åtgärdsprogram tas fram för att uppnå målen, dvs miljökvalitetsnormerna. Kravet om åtgärdsprogram har implementerats i 6 kap. Åtgärdsprogram i vattenförvaltningsförordningen. Upprättande av åtgärdsprogram förutsätter att en ny klassificering (statusklassning) av vattenförekomsterna genomförs varje förvaltningscykel. Det är i praktiken den reviderade statusklassningen som är uppföljning av måluppfyllelse.
Vattendirektivets mål om god ekologisk och kemisk status
För alla vattenförekomster utgår man från vilken ekologisk status/ potential respektive kemisk ytvattenstatusklassificering förekomsten har när man sätter miljökvalitetsnormen.
För en vattenförekomst som har hög ekologisk statusklassificering, ska även miljökvalitetsnormen fastställas till hög ekologisk status. Om vattenförekomstens ekologiska status har klassificerats som god, måttlig, otillfredsställande eller dålig, ska miljökvalitetsnormen fastställas till god ekologisk status men vid sämre än god status kan man tillämpa undantag. Beslut om undantag fattas med stöd av 4 kap.9–11 §§vattenförvaltningsförordningen och varje beslut om undantag ska tydligt motiveras.
17 HVMFS 2013:19, Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten. 18 VISS utdrag för förvaltningscykel 2 (2010-2016).
Rapportering
I Sverige är Havs- och vattenmyndigheten rapporteringsansvarig myndighet med ett övergripande koordinerande ansvar för rapportering till kommissionen. Bl.a. ska åtgärdsprogram, övervakningsprogram och förvaltningsplaner rapporteras efter vissa bestämda mallar. Det finns en unionsgemensam vägledning.19
Uppgifterna till Havs- och vattenmyndighetens rapportering kommer från de fem vattenmyndigheterna. De redovisar förvaltningsplaner, åtgärdsprogram och andra uppgifter via databasen VISS som är verktyget för själva rapporteringen.
Enligt Havs- och vattenmyndigheten använder kommissionen och Europeiska miljöbyrån (EEA) det som rapporteras dels för att bedöma om enskilda medlemsstater genomfört direktivet på rätt sätt, dels för att jämföra alla länders genomförande och på så sätt utvärdera vattendirektivet.20
6.5.2. Prioämnesdirektivet
Direktiv (2008/105/EG) om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område syftar till att gradvis minska förorening från prioriterade ämnen och att utsläpp och spill av prioriterade farliga ämnen ska upphöra eller stegvis elimineras i enlighet med vad som stadgas i vattendirektivet. I prioämnesdirektivet fastställs miljökvalitetsnormer för prioriterade ämnen och vissa andra förorenande ämnen enligt vattendirektivet, i syfte att uppnå en god kemisk ytvattenstatus och i enlighet med målen och bestämmelserna i artikel 4 i vattendirektivet.
6.5.3. Avloppsdirektivet
Direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (91/271/EEG) syftar till att skydda miljön från övergödning och farliga ämnen som kommer av avloppsvatten som inte har renats.
19 Europeiska kommissionen 2015, De olika vattenförvaltningarna godkände vägledningen i juli 2014 och enades om en process för att ta fram verktyg och utförligt kontrollera och testa både vägledningen och rapporteringsverktygen. 20 www.havochvatten.se/hav/vagledning--lagar/vagledningar/vattenforvaltning/omvattenfor valtning/rapportering-till-eu-om-vattenforvaltning.html, 2020-05-03.
Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser om vatten från industrier, spillvatten och slam. Direktivet handlar också om att det behövs övervakning av reningsverk, recipienter och slamhantering, för att säkerställa att miljön skyddas från skadlig inverkan till följd av utsläpp av avloppsvatten. Bestämmelser om överträdelser har Sverige infört i miljöbalken.
6.6. Havsmiljödirektivet
Havsmiljödirektivet omfattar de marina vattnen under Europeiska unionens medlemsstaters suveränitet och jurisdiktion och inbegriper Medelhavet, Östersjön, Svarta havet och nordöstra Atlanten samt vattnen runt Azorerna, Madeira och Kanarieöarna.
Europaparlamentet och Europeiska unionens råd fattade den 17 juni 2008 beslut om havsmiljödirektivet av följande skäl:
Det är uppenbart att den belastning som de marina naturresurserna och de marina ekosystemtjänsterna utsätts för ofta är alltför stor och att gemenskapen måste minska sin påverkan på de marina vattnen, oberoende av var effekterna förekommer. Den marina miljön är ett värdefullt arv som måste skyddas, bevaras och om möjligt återställas med det slutliga målet att bevara den biologiska mångfalden och skapa variationsrika och dynamiska oceaner och hav som är rena, friska och produktiva. Detta direktiv bör i det avseendet bland annat främja en integrering av miljöhänsyn i all relevant politik och utgöra miljöpelaren i Europeiska unionens framtida havspolitik. Den marina miljön är ett värdefullt arv som måste skyddas, bevaras och om möjligt återställas med det slutliga målet att bevara den biologiska mångfalden och skapa variationsrika och dynamiska oceaner och hav som är rena, friska och produktiva. Detta direktiv bör i det avseendet bland annat främja en integrering av miljöhänsyn i all relevant politik och utgöra miljöpelaren i Europeiska unionens framtida havspolitik.21
Havsmiljödirektivet, Ramdirektiv om en marin strategi, 2008/56/EG, syftar enligt artikel 1 till att fastställa en ram inom vilken medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att uppnå eller behålla god miljöstatus i den marina miljön till 2020. Därmed slog Europaparlamentet och rådet fast att
21 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi).
medlemsstaternas åtgärder enligt direktivet är att uppnå eller behålla en god miljöstatus i den marina miljön till 2020.
Med uttrycket god miljöstatus avser Europaparlamentet och rådet ett mål, dvs. ett önskat framtida tillstånd.
Marina strategier
Enligt direktivets artikel 1 ska marina strategier utarbetas och genomföras för att skydda och bevara den marina miljön, förhindra att den försämras eller återställa marina ekosystem i områden där de har påverkats negativt. Dessutom ska strategierna leda till förhindrade och minskade utsläpp för att fasa ut föroreningar och säkerställa att det inte finns någon betydande inverkan på de marina ekosystemen, människors hälsa eller ett legitimt utnyttjade av haven. I strategierna ska en ekosystembaserad metod för förvaltning tillämpas. Det ska säkerställa att mänskliga aktiviteters tryck hålls inom nivåer som är förenliga med god miljöstatus samtidigt som ett hållbart nyttjande av marina varor och tjänster möjliggörs. Direktivet ska bidra till samstämmighet mellan politikområden, överenskommelser och lagstiftningsåtgärder som påverkar den marina miljön samt syfta till att säkerställa integrering av miljöhänsyn i dessa.
Tillämplighet
Direktivet ska enligt artikel 2 och 3 vara tillämpligt på alla marina
vatten, havsbotten och underliggande jordlager från baslinjen för att
beräkna territorialvattnets utsträckning till den yttersta gränsen av det område där en medlemsstat har och/eller utövar jurisdiktion i enlighet med FN:s havsrättskonvention (med vissa undantag) samt för kustvatten enligt vattendirektivet. I kustzonen är alltså både vattendirektivet och havsmiljödirektivet tillämpliga. Direktivet ska inte tillämpas på verksamhet vars enda syfte är försvar eller nationell säkerhet.
I artikel 4 anges marina regioner och delregioner och i artikel 5 åläggs medlemsstaterna att för varje berörd marin region eller delregion utarbeta en marin strategi med åtgärdsprogram för att uppnå eller bevara en god miljöstatus.
Enligt artikel 6 ska medlemsstaterna använda befintliga regionala institutionella samarbetsstrukturer för att uppnå den samordning som behövs. Detta inbegriper regionala havskonventioner och de befintliga program och verksamheter som finns där.
Medlemsstaterna ska enligt artikel 7 utse behöriga myndigheter för att genomföra direktivet, även för regioner eller delregioner när det gäller samordning.
Inledande bedömning
I direktivets andra kapitel (art. 8–12) anges de förberedelser medlemsstaterna måste genomföra innan de börjar vidta åtgärder. De ska först göra en inledande bedömning av sina marina vatten för varje region eller delregion. Bedömningarna ska innehålla analyser av egenskaper och aktuellt miljötillstånd samt ekonomisk och social analys av utnyttjandet av dessa vatten. Därefter ska medlemsstaterna för varje berörd region eller delregion fastställa förhållanden som
anger en god miljöstatus och miljömål och tillhörande indikatorer för
de framsteg man behöver göra för att uppnå en god miljöstatus. Därtill ska medlemsstaterna fastställa samordnade övervakningsprogram för löpande bedömning av miljötillståndet.
Åtgärdsprogram
Direktivets tredje kapitel (art. 13–16) behandlar åtgärdsprogram. Medlemsstaterna ska för varje berörd region eller delregion identifiera de åtgärder som behöver vidtas för att uppnå eller upprätthålla en god miljöstatus. Åtgärderna ska samlas i ett åtgärdsprogram med beaktande av andra åtgärder enligt framför allt vattendirektivet, rådets direktiv 91/271/EEG om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse och Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/7/EG om förvaltning av badvattenkvaliteten samt kommande lagstiftning om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område, eller internationella avtal. Medlemsstaterna ska ta hänsyn till hållbar utveckling och sociala och ekonomiska effekter. Åtgärderna ska vara kostnadseffektiva och tekniskt genomförbara och medlemsstaterna ska göra konsekvensanalyser innan nya åtgärder vidtas.
Uppdatering, rapporter och information
I havsmiljödirektivets fjärde kapitel (art. 17–23) anges hur uppdatering, rapporter och information till allmänheten ska skötas. Vart sjätte år ska medlemsstaterna se över sina marina strategier när det gäller den inledande bedömningen och fastställande av god miljöstatus, miljömål, övervakningsprogram och åtgärdsprogram. Medlemsstaterna ska se till att alla berörda parter tidigt ges reella möjligheter att delta i genomförandet av direktivet genom samråd och deltagande i befintliga förvaltningsorgan. Medlemsstaterna ska även offentliggöra och ta emot synpunkter på den inledande bedömningen och fastställandet av god miljöstatus, miljömålen, övervakningsprogrammen och åtgärdsprogrammen som fastställdes enligt direktivet.
Även kommissionen åläggs uppgifter enligt direktivet genom krav på rapportering om hur genomförandet av direktivet fortskrider, den marina miljöns tillstånd, granskning av de marina strategierna och förslag på förbättringar av dessa m.m.
Enligt artikel 23 ska kommissionen se över direktivet senast den 15 juli 2023.
6.6.1. Sveriges implementering av havsmiljödirektivet
Havsmiljödirektivet införlivades 2010 i svensk lagstiftning via havsmiljöförordningen (2010:1341) som är meddelad med stöd av 5 kap. miljöbalken. De inledande delarna av havsmiljöförordningen används till att definiera centrala begrepp. Därefter följer några organisatoriska bestämmelser.
Två av de centrala begrepp som definieras i inledningen av havsmiljöförordningen är miljötillstånd och miljökvalitetsnorm.
Där framgår att med miljötillstånd avses miljöns tillstånd i ett havsområde med hänsyn till ekosystemens struktur, funktion och processer, naturliga geomorfologiska, geografiska, biologiska, geologiska och klimatiska faktorer, och fysikaliska, akustiska och kemiska förhållanden som är naturliga, eller påverkade av mänskliga aktiviteter inom eller utanför det berörda området.22
Med miljökvalitetsnorm och åtgärdsprogram avses detsamma som i 5 kap. miljöbalken.23
224 § havsmiljöförordningen (2010:1341. 235 § havsmiljöförordningen.
Enligt 6 § ska Sverige delas in i två förvaltningsområden, Nordsjön och Östersjön. Havs- och vattenmyndigheten utses i 8 § till myndighet som ansvarar för havsmiljöförvaltning enligt artikel 7 i havsmiljödirektivet. I 9 § fastslås sexåriga förvaltningsperioder där man i varje period för ett havsområde ska göra en inledande bedömning av miljötillståndet, slå fast vad som kännetecknar en god miljöstatus, ta fram miljökvalitetsnormer med de indikatorer som ska användas för att bedöma om den goda miljöstatusen upprätthålls eller nås, ta fram och genomföra ett program för övervakning av att miljökvalitetsnormerna följs, och slutligen ta fram och genomföra ett program för de åtgärder som ska vidtas för att upprätthålla eller nå en god miljöstatus. Allt detta i enlighet med direktivets artiklar 8–16.
I 10–12 §§ regleras kraven på hur Havs- och vattenmyndigheten ska samråda och samverka med andra aktörer i sitt arbete med havsmiljöförvaltningen. Det handlar även om samröre med vattenförvaltningen enligt vattendirektivet där det ställs krav på lämplighet och effektivitet.
13–16 §§ handlar om hur den inledande bedömningen av havsmiljön ska göras. Därefter följer bestämmelser om god miljöstatus. I 17 § fastslås att havsmiljöförvaltningen ska innebära att en god miljöstatus upprätthålls eller nås. Detta är en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. 2 § 4 p. miljöbalken. Enligt 18 § ska Havs- och vattenmyndigheten slå fast vad som kännetecknar en god miljöstatus och då ta hänsyn till fysikalisk-kemiska förhållanden, livsmiljöer, biologiska förhållanden, hydromorfologi samt andra relevanta förhållanden och faktorer i fråga om belastning och påverkan som anges i bilaga III till havsmiljödirektivet.
Havs- och vattenmyndigheten ska vidare enligt 19 § ta fram miljö-
kvalitetsnormer med indikatorer som innebär att en god miljöstatus kan nås. I fråga om kustvatten ska miljökvalitetsnormerna endast omfatta de aspekter på kustvattnets kvalitet som inte omfattas av vattenmiljödirektivet eller annan relevant EU-lagstiftning.
I 20 § tilldelas Havs- och vattenmyndigheten föreskriftsrätt för miljökvalitetsnormer som även ska typindelas enligt 5 kap. 2 § miljöbalken.
Paragraferna 21–23 behandlar övervakningsprogram och ger Havs-
och vattenmyndigheten ansvaret för den löpande övervakningen av
miljötillståndet. Övervakningsprogrammen ska grundas på vad som anges i bilagor till havsmiljödirektivet och annan relevant EU-
reglering eller internationella avtal. Havs- och vattenmyndigheten ska samarbeta med andra myndigheter, kommuner och organisationer på lämpligt sätt för att genomföra övervakningsprogrammen.
Efterföljande regler, 24–28 §§, behandlar åtgärdsprogram som också ska upprättas av Havs- och vattenmyndigheten. Även åtgärdsprogrammen ska grundas på havsmiljödirektivets specificeringar (i bilaga V) och vara förenliga med övrig relevant EU-lagstiftning, angränsande direktiv och internationella avtal. Programmen ska även ta hänsyn till åtgärdernas sociala och ekonomiska effekter och en hållbar utveckling. Det finns även krav på konsekvensanalyser och att åtgärderna är kostnadseffektiva och tekniskt genomförbara.
Havs- och vattenmyndigheten ska vid samråd tillgängliggöra förslagen
till åtgärdsprogram och ta emot synpunkter på dem. Vid vissa situationer ska regeringen ges möjlighet att pröva förslagen till åtgärdsprogram. Efter samråd och eventuell prövning ska Havs- och vatten-
myndigheten fastställa och tillgängliggöra åtgärdsprogrammen.
Därefter följer regler om undantag från kravet på god miljöstatus. Undantag kan enligt 29 § göras om det inte är möjligt att nå god miljöstatus genom åtgärder i ett åtgärdsprogram och detta beror på en åtgärd eller en brist på en åtgärd som en annan stat ansvarar för, naturliga orsaker, eller andra orsaker som är exceptionella och som inte rimligen har kunnat förutses eller förhindras, förändringar av havsområdets fysiska förhållanden som är en följd av åtgärder som vidtagits på grund av ett tvingande allmänintresse som är av sådan vikt att det uppväger negativa gränsöverskridande effekter eller annan negativ påverkan på miljötillståndet, eller naturliga förhållanden som inte tillåter en snar förbättring.
Om det finns förutsättningar för undantag ska Havs- och vatten-
myndigheten enligt 30 § likväl besluta om vad som behöver göras och
som innebär en fortsatt strävan att nå god miljöstatus och enligt 32 § informera allmänheten om sitt arbete med de inledande bedömningarna enligt 13 §, vad som enligt 18 § kännetecknar en god miljöstatus, de miljökvalitetsnormer som meddelas med stöd av 20 §, övervakningsprogrammen enligt 21 §, och de skyddade områden som avses i 25 § 3 p.
Enligt 34–38 §§ ska Havs- och vattenmyndigheten delta i internationella och regionala samarbetsformer utöver de som följer av Sveriges medlemskap i EU. Myndigheten ska i sitt internationella arbete verka för samarbete i syfte att vidta de åtgärder som behövs
för att nå en god miljöstatus i Nordsjön och Östersjön och för att upprätthålla eller återställa ekosystemens skydd, struktur och funktion.
Slutligen ska Havs- och vattenmyndigheten informera och rapportera till kommissionen de uppgifter som följer av havsmiljödirektivet.
Uppföljning och rapportering
Beslut om mål och uppföljning
En övergripande definition av målet God miljöstatus (GES) har beslutats på EU-nivå genom direktivets artikel 3.5. Kortfattat innebär god miljöstatus att de marina vattnen ska vara rena, friska och
produktiva och att användningen ska vara på en hållbar nivå.
Direktivet anger vidare i artikel 9.1 att medlemsstaterna för varje berörd marin region ska fastställa ett antal förhållanden som känne-
tecknar en god miljöstatus. Sverige ingår i de marina regionerna Öster-
sjön och Nordsjön. Den inledande bedömning som gjorts i enlighet med artikel 8.1 ska ligga till grund för fastställandet.
Fastställande av god miljöstatus ska göras utifrån de elva kvalitativa deskriptorer som är förtecknade i bilaga 1 till direktivet.24 För att undvika dubbelreglering i kustområden ska havsmiljödirektivets krav bara omfatta de aspekter som inte tas upp i vattendirektivet.
Artikel 9.3 anger att EU-kommissionen ska fastställa kriterier och
metodstandarder för att garantera enhetlighet och göra det möjligt att jämföra mellan olika marina regioner eller delregioner i vilken utsträckning en god miljöstatus har uppnåtts. 2010 antog EU-kommis-
sionen ett sådant beslut.25 Ett uppdaterat kommissionsbeslut togs 2017. 26 Beslutet syftade till att förbättra kvaliteten och samstämmigheten mellan medlemsländerna i deras respektive fastställande av god miljöstatus. Beslutet anger minimikrav för att tillförsäkra enhetlighet mellan länder och för att möjliggöra jämförelser av miljöstatus mellan och inom marina regioner och delregioner.
24 Bilaga 1 till havsmiljödirektivet (2008/56/EG). 25 Kommissionens beslut 2010/477/EU av den 1 september 2010 om kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten (EUT L 232, 2.9.2010, s. 14). 26 Kommissionens beslut (EU) 2017/848 av den 17 maj 2017 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, specifikationer och standardiserade metoder för övervakning.
Kommissionsbeslutet från 2017 innehåller bl.a. obligatoriska (primära) och kompletterande (sekundära) kriterier för respektive deskriptor och ett antal specifikationer om vad som ska finnas med i beskrivningen av god miljöstatus för respektive kriterium.27 Beslutet innehåller även krav på att medlemsländerna ska ta fram s.k.
tröskelvärden. Tröskelvärden definieras i beslutet som ett värde eller
intervall för att möjliggöra en bedömning av om ett kriterium, och då i förlängningen målet god miljöstatus, har nåtts.
Havsmiljödirektivet ställer enligt artiklarna 5.2 och 6 krav på regionalt samarbete i medlemmarnas arbete med att ta fram marina strategier. För Sveriges del medför detta samarbete inom Helcom för Östersjön och inom Ospar för Nordsjön. Kommissionsbeslutet från 2017 förtydligar kraven på det regionala samarbetet i synnerhet vad gäller fastställande och bedömning av god miljöstatus.
Enligt artikel 3.1 ska en medlemsstat underrätta andra medlemsstater som den delar samma marina region eller delregion med, innan den beslutar att inte använda ett primärt kriterium. Artikel 4 i kommissionsbeslutet tydliggör även när det finns krav på att tröskelvärden ska tas fram på unions- eller regional nivå.
Havsmiljödirektivet har genomförts i svensk rätt genom havsmiljöförordningen (2010:1341). Havs- och vattenmyndigheten är enligt förordningen ansvarig myndighet för genomförandet och har föreskriftsrätt. Av 18 § i förordningen framgår att Havs- och vattenmyndigheten med stöd i kvalitetsbeskrivningarna i bilaga I till havsmiljödirektivet (deskriptionerna) och kommissionsbeslutet ska slå fast vad som kännetecknar en god miljöstatus i Nordsjön och Östersjön. Av förordningen 39 § framgår även att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för rapportering av havsmiljödirektivet till EU-kommissionen.
Underlag och process för uppföljning
Arbetet med genomförande av havsmiljöförordningenbedrivs i sex-
åriga förvaltningsperioder. Definition och bedömning av god miljö-
status, miljökvalitetsnormer med indikatorer, övervakningsprogram och åtgärdsprogram för havsmiljön är verktygen som ingår i den sexåriga förvaltningscykeln.
27 Artikel 3.1 havsmiljödirektivet.
Havs- och vattenmyndigheten fastställer genom föreskrift HVMFS
2012:18 bilaga 2, del A, vad som kännetecknar god miljöstatus i havsmiljön för respektive Östersjön och Västerhavet.28 Den senaste uppdateringen av vad som kännetecknar god miljöstatus genomfördes 2018. Bilaga 2 anger för var och en av de elva deskriptorerna ett eller flera kriterier som enligt definitionen i havsmiljödirektivet ska vara ett särskiljande tekniskt kännetecken som har nära samband med den kvalitativa deskriptorn.29
Ett kriterium kan ha flera indikatorer som gemensamt gör det möjligt att bedöma kriteriet. För varje indikator ska ett tröskelvärde anges. Indikatorer och tröskelvärden framgår av HVMFS 2012:18 bilaga 2, del B.
Kriterier, indikatorer och tröskelvärden för god miljöstatus följer av bilagan till kommissionsbeslutet från 2017 och har i enlighet med direktivet och kommissionsbeslutet till stor del samordnats inom de regionala havsmiljökonventionerna Helcom och Ospar. Det medför i praktiken att även om Havs- och vattenmyndigheten i enlighet med havsmiljöförordningen ska fastställa god miljöstatus så tas underlag till beslut fram på unions- eller havsregional nivå.
Enligt havsmiljödirektivets artikel 8, ska en inledande bedömning av god miljöstatus genomföras i början av varje förvaltningscykel. Den senaste inledande bedömningen genomfördes av Havs- och vattenmyndigheten 2018 och är det inledande steget i andra cykeln med att ta fram en marin strategi för Nordsjön och Östersjön 2018– 2023.30
De regionala havsmiljökonventionerna Helcom och Ospar har i enlighet med kraven på regional samordning enligt havsmiljödirektivet, tagit fram regionala bedömningar av miljötillståndet i Östersjön31 och Nordostatlanten32 (inklusive Öresund, Kattegatt och Skagerrak). Rapporterna har använts som underlag till Sveriges inledande bedömning 2018.
28 Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2012:18) om vad som kännetecknar god miljöstatus samt miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön. 29 Definition enligt havsmiljödirektivet. 30 Havs- och vattenmyndighetens rapport 2018:27, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön, 2018–2023, Bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys. 31 Helcom 2018, State of the Baltic Sea Report (HOLAS II). 32 Ospar 2017, Intermediate Assessment 2017.
Rapportering
Havs- och vattenmyndigheten ska fullgöra de uppgifter i fråga om information och rapportering till Europeiska kommissionen som följer av havsmiljödirektivet.
Havs- och vattenmyndigheten ska i deltagandet i det arbete som regeringen bedriver inom Europeiska unionen och internationellt utföra de uppgifter, i fråga om information och rapportering, till andra medlemsstater i Europeiska unionen och till de behöriga organ enligt de regionala havskonventionerna och andra internationella avtal, som följer av havsmiljödirektivet.
6.7. Den gemensamma fiskeripolitiken (GFP)
EU:s gemensamma fiskeripolitik reglerar hur fiskeflottorna i EU ska förvaltas och fiskbestånden bevaras. Reglerna ska förvalta de gemensamma resurserna och ge alla medlemmars fiskeflottor samma tillgång och konkurrensvillkor till fiskevattnen i EU.33 Den gemensamma fiskeripolitiken gäller fyra huvudområden;
- Fiskeriförvaltning.
- Fiske utanför EU:s vatten och avtal med länder utanför EU.
- Marknad och handelspolitik.
- Finansiering av den gemensamma fiskeripolitiken.
Fiskeripolitiken omfattar också regler för vattenbruk och medverkan av berörda grupper.
Rättslig grund
Den gemensamma fiskeripolitiken härstammar från 1970-talet och har moderniserats genom åren. Genom EUF-fördraget (Lissabonfördraget) infördes ändringar i fråga om Europaparlamentets deltagande i utformningen av lagstiftning som rör den gemensamma fiskeripolitiken (artiklarna 38–43). Den största förändringen är att lagstiftning som krävs för att uppnå den gemensamma fiskeri-
33 https://ec.europa.eu/fisheries/cfp_sv, 2020-11-22.
politikens mål nu antas enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet, vilket gör parlamentet till medlagstiftare. Sådan lagstiftning kan dock endast antas av EU-rådet på grundval av ett förslag av EU-kommissionen. Internationella fiskeavtal ska enligt Lissabonfördraget ratificeras av rådet först efter det att parlamentet har gett sitt godkännande.34 Enligt fördragets artikel 3 faller fiskeripolitiken under EU:s exklusiva kompetens (se ovan).
2013 års reform
Den senaste reformen trädde i kraft den 1 januari 2014 genom enighet i EU-rådet och EU-parlamentet och är baserad på tre EUförordningar.
Förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken
Förordningen (ofta kallad grundförordningen) innehåller de grundläggande bestämmelserna för EU:s gemensamma fiskeripolitik. Syftet med förordningen är att föra fiskbestånden till hållbara nivåer, sätta stopp för slösaktiga fiskemetoder och skapa nya möjligheter till tillväxt och sysselsättning i kustområdena.
34 www.europarl.europa.eu/factsheets/sv/sheet/114/den-gemensamma-fiskeripolitikenursprung-och-utveckling, 2020-11-22.
Förordning (EU) nr 1379/2013 Marknadsordningen för fiskeri- och vattenbruksprodukter
Förordningen handlar om att EU:s fiskeri- och vattenbruksproducenter måste förbättra sina produktionsmetoder och sin marknadsföring. Konsumenterna ska få bättre information om fiskeri- och vattenbruksprodukter som marknadsförs inom EU.
Förordning (EU) nr 508/2014 Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF)
I denna förordning fastställs hur unionen ska finansiera genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken, relevanta åtgärder på havsrättens område, hållbar utveckling av fiske- och vattenbruksområden och inlandsfiske, samt den integrerade havspolitiken där även genomförande av EU:s havsmiljödirektiv ingår.
Den gemensamma fiskeripolitiken avser att säkerställa att verksamheten i fiskeri- och vattenbrukssektorerna är miljömässigt hållbar på lång sikt och förvaltas på ett sätt som överensstämmer med målen för att uppnå ekonomiska, sociala och sysselsättningsmässiga fördelar. Viktiga punkter är följande:
- Flerårig ekosystembaserad förvaltning, men också att inta ett mer ekosystemorienterat förhållningssätt, med planer för flera bestånd och för fiskesegment, inom den regionala ramen för Europas geografiska områden.
- Maximalt hållbart uttag (MSY): Senast 2020 ska fiskeridödligheten fastställas till FMSY (den fångstnivå för ett bestånd som ger maximalt hållbart uttag).
- Landningsskyldigheten: Utkast av reglerade arter fasas ut i kombination med kompletterande åtgärder för att genomföra förbudet. Senast 2019 skulle alla fiskesegment ha genomfört landningsskyldigheten.
- Medlemsstaterna måste anpassa fiskekapaciteten genom nationella planer så att den är i balans med fiskemöjligheterna.
- De regler som styr de europeiska fiskeflottornas verksamhet i tredjeländer och på internationella vatten ska fastställas inom ramen för EU:s externa relationer, för att säkerställa att de överensstäm-
mer med EU-politikens principer. Ordningar för fiske i dessa vatten är kopplade till partnerskapsavtal om hållbart fiske (FPA) och till EU:s deltagande i regionala fiskeriförvaltningsorganisationer.
- Skyldigheter för medlemsstaterna att stärka vetenskapens roll genom att samla in fler uppgifter och dela med sig av information om bestånd, flottor och den inverkan som fiskeverksamheten har.
- Decentraliserad styrning genom att beslutsfattandet placeras närmare fiskevattnen. EU:s lagstiftare fastställer den allmänna ramen och medlemsstaterna utformar genomförandeåtgärderna och samarbetar med varandra på regional nivå.
Utöver de tre centrala förordningarna förekommer ett antal förordningar som syftar till att stödja genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken. 2017 antogs en uppdaterad förordning om insamling av data till stöd för förvaltningen av fiskesektorn.35
2019 antog EU en ny förordning om bevarande av fiskeresurserna och skydd av marina ekosystem genom tekniska åtgärder som ersätta tidigare tekniska regleringar.36 Förordningen ger ökade möjligheter att vidta regionala åtgärder för fiskets bedrivande på initiativ av berörda medlemsländer efter samråd med intressenter. Förordningen innehåller regler för när, var, hur fiske får bedrivas vad gäller redskapens utformning, fångstsammansättning, och oavsiktliga fångster. Förordningen innehåller också regler och instrument för att reglera påverkan på marina ekosystem och för att undvika bifångster av känsliga arter.
6.7.1. GFP i Sverige
GFP:n består av EU-förordningar vilket innebär att de är direkt gällande rätt i Sverige. I Sverige har Havs- och Vattenmyndigheten och
Jordbruksverket ett delat ansvar för genomförandet av den gemen-
samma fiskeripolitiken i enlighet med myndigheternas instruktioner.
35 Förordning (EU) nr 2017/1004 av den 17 maj 2017 om upprättande av en unionsram för insamling, förvaltning och användning av data inom fiskerisektorn och till stöd för vetenskaplig rådgivning rörande den gemensamma fiskeripolitiken. 36 Förordning (EU) nr 2019/1241 av den 20 juni 2019 om bevarande av fiskeresurserna och skydd av marina ekosystem genom tekniska åtgärder.
Havs- och Vattenmyndigheten ansvarar för att genomföra en sam-
manhållen svensk politik för Sveriges hav och vatten samt verka för en hållbar förvaltning av fiskeresurserna. Havs- och vattenmyndigheten har det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen och ansvaret för att genomföra landningskontrollen. Myndigheten ansvarar även för insamling av data och rådgivning rörande fiskeripolitiken. 37
Jordbruksverket ansvarar för förvaltningen av havs- och fiskeri-
programmet samt att främja fiskerinäringen, vattenbruket, och fisketurismen. Jordbruksverket har även ansvar för marknads-, handels-, konsument- och livsmedelsfrågor rörande fiskeri- och vattenbruksprodukter. 38
Havs- och fiskeriprogrammet består av stöd för att dels utveckla ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart fiske och vattenbruk i Sverige, dels genomföra en del av den integrerade havspolitiken och olika EU-miljödirektiv. I havs- och fiskeriprogrammet beskriver Sverige hur unionsprioriteringar som medfinansieras genom den Europeiska havs- och fiskerifonden ska genomföras. De övergripande målen i programmet är att öka konkurrenskraften hos små och medelstora företag, skydda miljön och främja en hållbar användning av resurser samt främja sysselsättning.
Programmet varar från 2014 till 2020 med stödberättigande till och med 2013. Läs mer i kapitlet Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen.
6.8. Den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP)
Den gemensamma jordbrukspolitiken härrör från grundandet av det europeiska samarbetet som i dag är EU. Jordbruket i de sex ursprungliga medlemsstaterna behövde kunna omfattas av den fria rörligheten för varor samtidigt som man behöll vissa möjligheter för nationella åtgärder. Jordbrukspolitiken har kommit att omfatta mer än det som av tradition är jordbrukets grundläggande uppgift, nämligen att framställa livsmedel. I dag omfattar den flera andra områden, såsom hållbar utveckling, kampen mot klimatförändringarna, fysisk planering och landskapsvård, diversifiering och vitalisering av landsbygdens ekonomi samt framställning av energi och biomaterial.
37 Förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. 38 Förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk.
Dessutom påverkar jordbrukspolitiken i allra högsta grad havsmiljön genom frågor om bl.a. utsläpp och övergödning.
Vart sjunde år ser EU över budgeten och den gemensamma jordbruks- och landsbygdsutvecklingspolitiken tillsammans med medlemsländerna.
Målen för den gemensamma jordbrukspolitiken är att:
- Öka produktiviteten inom jordbruket genom att främja tekniska framsteg och trygga ett optimalt utnyttjande av produktionsfaktorerna, särskilt arbetskraften.
- Garantera jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard.
- Stabilisera marknaderna.
- Trygga livsmedelsförsörjningen.
- Garantera konsumenterna skäliga priser.39
Organisatoriskt består den gemensamma jordbrukspolitiken av två delar som kallas pelare. Pelare 1 omfattar gårdsstöd och kvarvarande marknadsregleringar. Pelare 2 utgörs av landsbygdsprogrammet, som består av åtgärder för att utveckla landsbygden och värna miljön. Åtgärder inom pelare 1 finansieras till 100 procent av EU medan åtgärder inom pelare 2 kräver nationell medfinansiering.
Pelare 1 – gårdsstöd och marknadsregleringar
För pelare 1 finns två centrala EU-förordningar. I förordningen om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter finns bestämmelser för på vilka områden (livsmedel) handelsnormer får fastställas, samt vad som får regleras i handelsnormer.40 Genom förordningen om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken fastställs regler för finansiering, förvaltning och övervakning inom ramen för de två viktigaste jordbruksfonderna.41
39 Art. 39 Fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt. 40 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter. 41 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken.
Pelare 2 – landsbygdsprogrammet
Inom pelare 2, som är mer i fokus när det gäller havsmiljöarbetet, finns det också två centrala förordningar. I den första – Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu)- regleras stöd för landsbygdsutveckling. Det anges hur fonden Ejflu bidrar till att utveckla jordbrukssektorn under perioden 2014–2020 så att den blir
- klimattålig, konkurrenskraftig och innovativ,
- klimatvänlig och miljömässigt balanserad, samt
- socialt inkluderande.
Det fastställs vidare de regler som styr EU:s stöd för landsbygdsutveckling, som finansieras av Ejflu. Det redogörs även för Ejflus mål och för hur Ejflu fungerar.
Ejflu har som syfte att främja konkurrenskraften inom jordbruket, se till att naturresurser förvaltas på ett hållbart sätt och att åtgärder för att ta itu med klimatförändringar genomförs effektivt, uppnå en territoriellt balanserad utveckling av landsbygdsområden runt om i EU, inbegripet skapande och upprätthållande av sysselsättning.
EU ska vidare enligt förordningen stödja åtgärder med syftet att uppnå sex prioriterade mål:
1. Främja kunskapsöverföring och innovation.
2. Förbättra livskraften och konkurrenskraften inom alla typer av jordbruk och främja hållbart skogsbruk.
3. Främja organisationen av livsmedelskedjan, inbegripet bearbetning och marknadsföring av jordbruksprodukter, djurens välbefinnande och riskhantering.
4. Återställa, bevara och förbättra ekosystem som är relaterade till jord- och skogsbruket.
5. Främja resurseffektivitet och övergången till en koldioxidsnål ekonomi.
6. Främja social delaktighet, fattigdomsbekämpning och ekonomisk utveckling på landsbygden.
EU:s länder och regioner kan enligt förordningen även ta itu med frågor som är särskilt viktiga på deras områden, t.ex. unga jordbrukare, småbruk, bergsområden, kvinnor på landsbygden, begränsning av och anpassning till klimatförändringarna samt biologisk mångfald.42
Den andra förordningen inom pelare 2 reglerar direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken, t.ex. Ejflu. Direktstöden ges på villkor att jordbrukarna uppfyller strikta villkor avseende människors och djurs hälsa och välfärd, växtskydd och miljö. Dessa villkor kallas tvärvillkor.
Direktstöd till jordbrukare betalas genom stödordningar i alla EU-länder. EU-länderna måste avsätta en viss del av tilldelningen enligt den gemensamma jordbrukspolitiken till följande obligatoriska stödordningar:
- Standardersättning per hektar – för att fördela stödet mer rättvist måste alla EU-länder arbeta mot att betala ut en enhetlig ersättning per hektar från 2015 (en ”ordning för grundstöd”).
- Miljö- och klimatstöd per hektar – betalas ut till jordbrukare som använder jordbruksmetoder med gynnsam inverkan på klimatet och miljön (30 procent av den nationella tilldelningen av finansiering).
Stöd till unga jordbrukare per hektar – för jordbrukare under 40 år och som för första gången är driftsledare för en jordbruksanläggning, i upp till fem år innan de begär ersättning. Detta stöd är tillgängligt i upp till fem år.43
6.8.1. Nitratdirektivet
Nitratdirektivet (1307/2013/EG) är från 1991 och är en av EU:s tidigaste rättsakter för att begränsa föroreningar och förbättra vattenkvaliteten i unionen.44 Syftet med nitratdirektivet är att skydda vattenkvaliteten i EU genom att förhindra att nitrater från jordbruket
42 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1305/2013 av den 17 december 2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu). 43 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken. 44 Rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater frånjordbruket.
förorenar grund- och ytvattnet och genom att främja användningen av goda jordbruksmetoder.
Den gemensamma jordbrukspolitiken stödjer nitratdirektivet genom direktstöd och åtgärder för landsbygdsutveckling. Flera medlemsstater har t.ex. sett till att jordbrukarnas möjlighet att få stöd till miljöinitiativ inom jordbruket även gäller åtgärder för hantering av näringsämnen, t.ex. bredare skyddszoner längs vattendrag. För att få direktstöd måste jordbrukarna uppfylla vissa tvärvillkor i EU:s miljölagstiftning, bl.a. nitratdirektivet. Implementeringen av nitratdirektivet i Sverige behandlas närmare i kapitlet Ingen gödning till havet.
6.8.2. GJP i Sverige
Eftersom den gemensamma jordbrukspolitiken består av EU-förordningar gäller reglerna direkt i svensk rättsordning. De kan behöva kompletteras med nationella förordningar och myndighetsföreskrifter.
Det är Jordbruksverket som ansvarar för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken i Sverige när det handlar om att söka och administrera EU-stöd.
Jordbruksverket samordnar även det myndighetsgemensamma
arbetet med att utvärdera hur EU:s gemensamma jordbrukspolitik påverkar miljön i Sverige för att kunna visa vilka effekter politiken har. Analyserna blir underlag för förändringar av stödformer, regleringar m.m. för att uppnå största möjliga miljönytta på ett kostnadseffektivt sätt. I detta arbete deltar även Naturvårdsverket, Havs-
och vattenmyndigheten och Riksantikvarieämbetet.
Inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken fördelas medel till svenska jordbrukare. År 2017 omfattade första pelaren 707,1 miljoner euro och andra pelaren 104,3 miljoner euro i Sverige.45Läs mer i kapitlet Ingen gödning till havet.
45 www.europarl.europa.eu/factsheets/sv/sheet/104/den-gemensamma-jordbrukspolitiken-isiffror, 2020-01-27.
6.9. EU:s integrerade maritima politik
Den integrerade havspolitiken är avsedd att ge ett helhetsperspektiv på all EU-politik med anknytning till havet. Med utgångspunkt i tanken att EU genom att samordna sin politik kan få större avkastning från oceaner och hav med mindre miljöpåverkan, omfattar den integrerade havspolitiken så skilda områden som fiske och vattenbruk, sjöfart och hamnar, havsmiljö, havsforskning, havsbaserad energiproduktion, varvsindustri och havsrelaterade näringar, övervakning till sjöss, havs- och kustturism, sysselsättning, utveckling av kustregioner och yttre förbindelser avseende havsfrågor. EU:s havsmiljödirektiv är miljöpelaren i den maritima politiken.
År 2011 antog EU-parlamentet och Europeiska rådet en förordning, om inrättande av ett program för att finansiellt stödja den fortsatta utvecklingen av en integrerad havspolitik.46 Målen enligt förordningen är bl.a. att:
- maximering av den hållbara användningen av oceaner och hav, för att möjliggöra tillväxt i havs- och kustregioner,
- uppbyggnad av en kunskaps- och innovationsbas för havspolitik,
- förbättring av livskvaliteten i kustregionerna,
- främjande av EU:s ledarskap inom internationella havsfrågor,
- större synlighet för det maritima Europa samt
- upprättande av interna samordningsstrukturer för havsfrågor och fastställande av kustregionernas ansvarsområden och befogenheter.
Limassoldeklarationen från 2012 är en handlingsplan för att skapa tillväxt och arbetstillfällen inom den marina sektorn. Deklarationen antogs av kommissionen och ansvariga ministrar för maritim politik i medlemsländerna.47
46 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1255/2011 av den 30 november 2011 om inrättande av ett program för att stödja den fortsatta utvecklingen av en integrerad havspolitik. 47 Declaration of the European Ministers responsible for the Integrated Maritime Policy and the European Commission, on a Marine and Maritime Agenda for growth and jobs the ”Limassol Declaration” 2012, https://ec.europa.eu/maritimeaffairs/sites/maritimeaffairs/file s/docs/body/limassol_en.pdf, 2019-12-16.
Sedan 2014 har den maritima politiken främst finansierats genom den Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF) (Se ovan).48
Blå ekonomi
Som en del i arbete med den maritima politiken tog EU-kommissionen 2012 fram ett meddelande om blå tillväxt – möjligheter till hållbar tillväxt inom havs- och sjöfartssektorn.49 Blå tillväxt är namnet på en långsiktig strategi som ska stödja hållbar tillväxt i havs- och sjöfartssektorerna som helhet. Strategin består av tre delar:
- Riktade åtgärder inom näringar med hög potential för hållbar tillväxt som vattenbruk, kustturism, marin bioteknik, havsenergi och gruvdrift till havs.
- Specifika integrerade åtgärder inom kunskap, havsplanering och integrerad sjöövervakning.
- Havsregionala strategier som tar hänsyn till lokala faktorer som klimat, oceanografi, ekonomi, kultur och arbetsmarknad. Ett exempel här är EU:s Östersjöstrategi.
Kommissionen kom med ytterligare ett meddelande 2014 som särskilt fokuserar på innovationsfrågor inom den blå ekonomin.50
Internationell världshavsförvaltning
EU:s maritima politik inkluderar även en global dimension. 2016 presenterade EU-kommissionen och ”EU:s High Representative” en gemensamt meddelande om hållbar utveckling och EU:s genom-
48 Förordning (EU) nr 508/2014 Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF). 49 Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om Blå tillväxt, möjligheter till hållbar tillväxt inom havs- och sjöfartssektorn, COM(2012) 494. 50 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Innovation in the Blue Economy: realising the potential of our seas and oceans for jobs and growth, COM(2014)254, https://eur lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=COM:2014:254:REV1&from=EN.
förande av Agenda 2030, med särskilt fokus på hållbarhetsmål 14.51Meddelandet lägger fram 14 åtgärder med syfte att:
- stärka den internationella havsförvaltningen och kapacitetsuppbyggnader,
- minska pressen på havets ekosystem och säkerställa möjligheterna till en hållbar blå ekonomi,
- samt att stärka den internationella kunskapen om havet och främja tillhandahållande av data.
Utöver detta tog EU-kommissionen fram även 2016 ett meddelande en hållbar europeisk framtid. Meddelandet är framför allt en översikt av EU:s nuvarande politiska processer och åtaganden inom området hållbar utveckling som kan struktureras i Agenda 2030-termer. I översikten redovisas EU:s arbete för att uppfylla agendans mål. Ett antal nya åtaganden presenteras i meddelandet, t.ex. att kommissionen avser att integrera målen i Agenda 2030 i ny EU- politik och nya EU-initiativ. I meddelandet anförs också att kommissionen ska undersöka hur EU-budgeterna och framtida finansieringsprogram bäst kan bidra till att agendan uppfylls samt stötta medlemsstaterna i deras arbete med agendan.52
6.9.1. Havsplaneringsdirektivet
Havsplaneringsdirektivet, direktiv om upprättandet av en ram för havsplanering, 2014/89/EU, syftar enligt artikel 1 till att främja hållbar tillväxt i havsrelaterade ekonomier, hållbar utveckling i havsområden och hållbar användning av marina resurser.53 Havsplaneringsdirektivet låter varje EU-land planera sin egen maritima verksamhet men planeringsprocessen – oavsett om det är på nationell, regional eller lokal nivå – är mer enhetlig inom EU, genom inrättandet av en gemensam tidsram och gemensamma minimikrav.
51 Gemensamt meddelande till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén, Internationell världsförvaltning: en agenda för havens framtid, JOIN(2016)49 final. 52 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén: Nästa steg för en hållbar europeisk framtid. EUåtgärder för hållbarhet, KOM (2016)739, 53 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU av den 23 juli 2014 om upprättandet av en ram för havsplanering.
Enligt artikel 5 ska medlemsstaterna, i arbetet med havsplaner, beakta ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter för att stödja hållbar utveckling och tillväxt i den havsrelaterade sektorn genom att tillämpa en ekosystemansats. Samexistens mellan relevanta verksamheter och användningsområden ska främjas. Medlemsstaterna ska även sträva efter att bidra till hållbar utveckling i sektorerna för energi till havs, sjötransport, fiske och vattenbruk samt bevarande, skydd och förbättring av miljön, inklusive motståndskraft mot effekterna av klimatförändringar. Detta ska enligt artikel 1 göras med beaktande av samspelet mellan land och hav och ett ökat gränsöverskridande samarbete, i enlighet med relevanta bestämmelser i FN:s havsrättskonvention.
Direktivet tydliggör i artikel 2 att tillämpningsområdet är begränsat så att det inte påverkar annan unionslagstiftning och inte heller ska tillämpas på kustvatten som omfattas av medlemsstaternas fysiska planering. Havsplaneringen ska enligt artikel 15 upprättas senast den 31 mars 2021.
Artikel 11 ställer krav på samarbete mellan medlemsstater med angränsande vatten.
6.9.2. Sveriges implementering av havsplaneringsdirektivet
Havsplaneringsdirektivet har implementerats i svensk rätt genom havsplaneringsförordningen (2015:400) som är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. I 2–4 §§ anges indelning av havsplaneringen och dess innehåll. Det ska tas fram tre havsplaner för respektive Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet. Planerna ska utformas så att de bl.a. integrerar näringspolitiska mål, sociala mål och miljömål. Planerna ska bidra till att god miljöstatus nås och att havets resurser används hållbart.
Arbetet med att ta fram havsplanerna beskrivs i 5–10 §§. Enligt 5 § ska Havs- och vattenmyndigheten ansvara för att ta fram förslag till havsplaner. Detta ska göras i samråd med andra berörda myndigheter där särskilt Boverket, Jordbruksverket och länsstyrelserna pekas ut, men även samtliga myndigheter som räknas upp i 2 § andra stycket förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden. Förordningen anger även att dessa myndigheter har en skyldighet att samverka med och tillhandahålla information till
Havs- och vattenmyndigheten. Länsstyrelserna ska enligt 8 § samarbeta och tre länsstyrelser ges ett särskilt samordnade ansvar. Enligt 10 § ska en ekosystemansats tillämpas i arbetet.
I 11 och 12 §§ anges att Havs- och vattenmyndigheten ska verka för att planerna samordnas med angränsande stater. Förslag till havsplaner ska föregås av samråd. Förslagen till havsplaner ska överlämnas till regeringen som fattar beslut om planerna. Havs- och vattenmyndigheten överlämnade förslag till havsplaner till regeringen i december 2019.
6.10. Sjöfart
Inom området för sjöfart finns det flera direktiv och förordningar.
6.10.1. Mottagningsdirektivet
Genom det s.k. mottagningsdirektivet54 förbättras tillgången till och användningen av mottagningsanordningar i hamn för fartygsgenererat avfall och lastrester. I direktivet fastställs också en ordning för kontroll av efterlevnad, däribland ett system för inspektioner och utbyte av information.
Direktivet omfattar alla fartyg, oavsett flagg, som anländer till en hamn i ett EU-land, med undantag för krigsfartyg och fartyg som tillhör eller används av en stat i icke-kommersiell statlig tjänst, alla hamnar inom EU-länderna som normalt används av dessa fartyg. EU-länderna måste se till att mottagningsanordningarna i hamnarna tillgodoser behoven för de fartyg som använder hamnarna utan att orsaka för långa förseningar, är anpassade efter hamnens storlek och efter de fartygskategorier som anlöper där, då större hamnar brukar ha mer trafik och större fartyg.
En plan för mottagande och hantering av avfall måste göras upp i varje hamn.
54 Europaparlamentet och Rådets direktiv (EU) 2019/883 av den 17 april 2019 om mottagningsanordningar i hamn för avlämning av avfall från fartyg.
Implementeringen av mottagningsdirektivet i Sverige
De lagändringar som behövdes för att genomföra mottagningsdirektivet infördes i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg respektive tullagen (2000:1281). Direktivet överensstämde i stora delar med den s.k. Östersjöstrategin, som sedan tidigare hade genomförts i det svenska regelverket.55
6.10.2. Svaveldirektivet
Svaveldirektivet56 innehåller EU:s gemensamma regler om vilken svavelhalt vissa bränslen får innehålla. Kraven om svavelhalten i bränsle som används ombord är reglerat både genom den internationella sjöfartsorganisationen (IMO) miljöregelverk MARPOL Annex VI och genom EU-lagstiftning (direktiv 1999/32/EG som reviderats via 2005/33/EG och 2012/33/EU).
Implementeringen av svaveldirektivet i Sverige
EU-lagstiftningen är införlivad i svensk lag genom svavelförordningen (SFS 2014:509). Fartyg ska lämna in en protest mot för hög svavelhalt i det bränsle som de använt ifall det vid en analys visar sig att det bränsle som levererats till fartyget inte överensstämmer med vad som är angivet på bunkerkvittot. För svenskflaggade fartyg ska denna protest lämnas in till Transportstyrelsen.
6.10.3. AFS-förordningen
Förordningen om förbud mot tennorganiska föreningar, den s.k. AFS-förordningen57, förbjuder sedan 2008 tennorganiska föreningar på fartyg. Tennorganiska föreningar är kemikalier från antifoulingfärg som används på båtskrov och nät. Dessa ytbeläggningar fungerar som biocider, utformade för att förhindra att alger, mollusker och andra organismer som minskar fartygs hastighet sätter sig på
55Prop. 2001/02:181, s. 1. 56 Rådets direktiv 1999/32/EG av den 26 april 1999 om att minska svavelhalten i vissa flytande bränslen. 57 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 782/2003 av den 14 april 2003 om förbud mot tennorganiska föreningar på fartyg.
fartygen. De är mycket giftiga för marina arter (larver, musslor, ostron och fiskar).
Genom AFS-förordningen införlivas reglerna i Internationella sjöfartsorganisationens (IMO:s) konvention om antifoulingsystem på fartyg (AFS-konventionen) i Europeiska unionens lagstiftning. Syftet är att förbjuda tennorganiska föreningar på alla fartyg som kommer in i hamnar i EU, för att minska eller helt få bort de skadliga effekterna av dessa produkter.
AFS-förordningen i Sverige
AFS-förordningen gäller i Sverige och kompletteras även av ett antal bestämmelser i lagen (1980:424) och förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg. Till exempel är det förbjudet att använda svenska fartyg som inte uppfyller föreskrifter som följer av AFS-förordningen om förbud mot tennorganiska föreningar på fartyg.58 Det finns även hänvisningar till AFS-förordningen angående besiktning och certifiering.59
6.10.4. Förordningen om påskyndat införande av krav på dubbelskrov för oljetankfartyg
Förordningen60, som har omarbetats flera gånger, syftar till att komma ifrån användningen av oljetankfartyg av s.k. ”enkelskrovskonstruktion”. I fartyg med enkelskrovskonstruktion är oljan åtskild från havsvattnet av en enkel plåt i botten och sida. Om denna plåt skadas på grund av en kollision eller grundstötning, finns det en risk att innehållet i lasttankarna läcker ut i havet och orsakar omfattande föroreningar. Ett effektivt sätt att förebygga denna risk är att omge lasttankarna med en andra invändig plåt, på tillräckligt avstånd från den yttre plåten. En konstruktion med ett sådant ”dubbelskrov” skyddar lasttankarna mot skador och minskar risken för utsläpp.
584 kap. 9 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. 594 kap. 10 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. 60 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 530/2012 av den 13 juni 2012 om ett påskyndat införande av krav på dubbelskrov eller likvärdig konstruktion för oljetankfartyg med enkelskrov.
6.11. Kemikaliepolitiken
Det finns ett stort regelverk inom EU när det gäller kemikalier. Lagstiftningen omfattar kemiska produkter, bekämpningsmedel och varor. De mest centrala förordningarna är Reach-förordningen, CLP-förordningen (som innehåller regler för klassificering, märkning och förpackning av kemiska produkter), EU:s förordning om biocidprodukter och EU:s förordning om växtskyddsmedel.
6.11.1. Reach-förordningen
Reach-förordningen61 handlar om registrering, utvärdering, tillstånd och begränsningar av kemiska ämnen. Reach innehåller också krav på användare av kemikalier.
I princip alla ämnen omfattas av Reach. Dvs. att ämnen i till exempel industriprodukter, rengöringsprodukter och målarfärger samt i varor som kläder, möbler och hushållsapparater omfattas. Därför påverkas de flesta företag i EU av förordningen.
För att uppfylla kraven i förordningen måste alla företag identifiera och hantera de risker som är kopplade till de ämnen de tillverkar eller importerar och säljer inom EU. Företagen måste visa att ämnet kan användas på ett säkert sätt genom hela livscykeln och ge information om lämpliga riskhanteringsåtgärder.
Om det inte går att använda ämnena på ett säkert sätt kan EU begränsa användningen av ämnena på olika sätt genom förbud eller andra restriktioner. Det kan även införas tillståndskrav för särskilt farliga ämnen i syfte att de ska ersättas med mindre farliga alternativ.62 Det är den Europeiska kemikaliemyndigheten Echa som har ansvaret för Reach-förordningen på EU-nivå.
61 Europaparlamentet och Rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet. 62 www.kemi.se/lagar-och-regler/reach-forordningen/kort-om-reach, 2019-12-17.
Reach i Sverige
Reach-förordningen gäller direkt som svensk lagstiftning.
Kemikalieinspektionen har huvudansvaret för Reach-förordningen
i Sverige. Det är flera myndigheter som ansvarar för att utöva tillsyn av Reach och se till att lagen efterlevs. Till exempel Arbetsmiljöverket,
Naturvårdsverket, kommuner och länsstyrelser ansvarar i vissa delar.63
6.12. Avfallspolitiken och marint skräp
6.12.1. Avfallsdirektivet
I avfallsdirektivet64 fastställs en rättslig ram för avfallshantering i EU. Direktivet har utformats för att skydda miljön och människors hälsa genom att betona betydelsen av rätt avfallshantering och återvinningsmetoder, vilket ska minska trycket på resurser och förbättra användningen av dem. Dessutom finns en avfallshierarki som är en prioriteringsordning för lagstiftning och politik på avfallsområdet.
Prioriteringsordningen innebär att medlemsländerna
- i första hand ska förebygga avfall,
- i andra hand förbereda det för återanvändning,
- i tredje hand materialåtervinna,
- i fjärde hand annan återvinning t.ex. energi och
- i femte hand bortskaffande.
Ordningen gäller under förutsättning att det är miljömässigt motiverat och ekonomiskt rimligt. Den bekräftar även principen att ”förorenaren ska betala”, som innebär att producenten av avfallet ska betala för kostnaden för avfallshantering.
I direktivet införs konceptet om utökat producentansvar. Det kan innebära att tillverkare blir skyldiga att ta emot och bortskaffa produkter som har lämnats tillbaka efter användning. Avfallshantering ska utföras utan risk för att vatten, luft, jord, växter eller djur
63 www.kemi.se/lagar-och-regler/reach-forordningen/kort-om-reach, 2019-12-17. 64 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv.
skadas, att det är störande (buller eller lukt) eller att det skadar landsbygden eller platser av särskilt intresse.
Producenter eller innehavare av avfall ska hantera det på egen hand eller låta en officiellt erkänd operatör hantera det. De behöver ha ett tillstånd och inspekteras regelbundet.
Behöriga nationella myndigheter ska upprätta planer för avfallshantering och program för att förebygga avfall. Särskilda villkor finns för farligt avfall, spillolja och bioavfall.
Implementeringen av avfallsdirektivet i Sverige
EU:s avfallsdirektiv har implementerats genom 15 kap. miljöbalken och den svenska avfallsförordningen (2011:927).
6.12.2. Direktivet om deponering av avfall
Det finns många olika sätt att ta hand om avfall. Att gräva ner det i marken, s.k. deponering, är minst miljömässigt hållbart och bör hållas till ett absolut minimum. Direktivet om deponering av avfall65syftar till att förebygga, eller i så stor utsträckning som möjligt, minska all negativ påverkan från deponering på ytvatten, grundvatten, mark, luft och människors hälsa. Detta görs genom att införa stränga tekniska krav.
Deponier är indelade i tre kategorier: deponier för farligt avfall, deponier för icke-farligt avfall och deponier för inert avfall (avfall som inte bryts ner eller brinner, såsom grus, sand och sten). EU:s medlemsländers regeringar måste genomföra nationella strategier för att gradvis minska mängden biologiskt nedbrytbart avfall som går till deponi.
Deponianläggningar får inte ta emot begagnade däck eller avfall som är flytande, brandfarligt, explosivt eller frätande, eller från medicinska eller veterinärmedicinska verksamheter. Endast avfall som har behandlats kan deponeras. Kommunalt avfall kan gå till deponier för icke-farligt avfall.
De nationella myndigheterna måste se till att det pris som operatörer tar ut för att ta hand om avfallet täcker alla kostnader från det att anläggningen öppnas till det att den läggs ned. Huvudmän för
65 Rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall.
deponier måste ansöka om tillstånd och lämna information om den sökandes identitet, och i vissa fall, huvudmannen, vilken typ och mängd av avfall som ska deponeras, platsen och dess kapacitet, inklusive drift, övervakning och kontrollplaner, metoder för att förebygga och minska föroreningarna, uppgifter om stängning och efterbehandling av platsen.
Implementeringen av direktivet om deponering av avfall i Sverige
Sverige införlivade EU-direktivet i juli 2001 genom förordningen om deponering av avfall (2001:512), och Naturvårdsverkets allmänna råd om deponering av avfall (Handbok 2004:2). Sveriges lagar på deponiområdet har lett till att avfallet koncentreras till ett mindre antal deponier som har en högre standard.66
6.12.3. Direktivet om minskad förbrukning av plastbärkassar
Tunna plastbärkassar är en framträdande källa till nedskräpning, skadar miljön och är ett ineffektivt utnyttjande av resurser.
EU-länderna måste vidta åtgärder för att minska förbrukningen av tunna plastbärkassar. Det kan innefatta nationella minskningsmål, begränsningar av användningen av kassarna eller finansiella åtgärder, som att ta ut avgift för dem. Åtgärderna kan utgöras av att definiera en maximal årsförbrukningsnivå på antal tunna plastbärkassar per person eller att se till att tunna plastbärkassar inte tillhandahålls kostnadsfritt på försäljningsställen för varor eller produkter.
EU-länderna måste rapportera sin årsförbrukning av tunna plastbärkassar till Europeiska kommissionen.67
66 www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Avfall/Deponering-av-avfall-/, 2019-12-20. 67 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/720 av den 29 april 2015 om ändring av direktiv 94/62/EG när det gäller att minska förbrukningen av tunna plastbärkassar.
Implementeringen av direktivet om minskad förbrukning av plastbärkassar i Sverige
Direktivet har implementerats i svensk rätt genom miljöbalken och förordningen (2016:1041) om plastbärkassar. Syftet med lagstiftningen är att minska förbrukningen av plastbärkassar och därmed minska nedskräpningen orsakad av dessa samt att främja ett mer effektivt resursutnyttjande.
Den som i en yrkesmässig verksamhet tillhandahåller plastbärkassar till konsumenter ska informera om plastbärkassars miljöpåverkan och fördelarna med en minskad förbrukning av plastbärkassar, och åtgärder som kan vidtas för att minska förbrukningen.
Målet var först att minska antalet plastbärkassar till 90 stycken per person år 2019 och därefter till 40 stycken per person år 2025.
6.12.4. Meddelande om cirkulär ekonomi och reviderat avfallspaket
Meddelandet om cirkulär ekonomi innehåller två delar; en handlingsplan för cirkulär ekonomi samt en del med ett nytt avfallspaket med förslag på revideringar av sex direktiv på avfallsområdet.68
Meddelande om EU-strategi för plast i en cirkulär ekonomi.
Kommissionens strategi för plast i en cirkulär ekonomi har sin utgångspunkt i den handlingsplan för den cirkulära ekonomin som kommissionen presenterade 2015. Meddelandet om en plaststrategi fokuserar på hela värdekedjan för plast och plastens negativa miljöpåverkan i de olika leden.69
68 Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska Ekonomiska och Sociala Kommittén samt Regionkommittén Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin, COM(2015) 614 final. 69 Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska Ekonomiska och Sociala Kommittén samt Regionkommittén En europeisk strategi för plast i en cirkulär ekonomi, COM (2018) 28 final.
6.12.5. Engångsplastdirektivet
Även detta direktiv har sitt ursprung i EU:s strategi från 2015 om cirkulär ekonomi och reviderat avfallspaket. Syftet med direktivet är att förebygga och minska vissa plastprodukters inverkan på miljön, särskilt vattenmiljön, och på människors hälsa samt att främja övergången till en cirkulär ekonomi med innovativa och hållbara affärsmodeller, produkter och material och därigenom bidra till den inre marknadens goda funktion.
Medlemsstaterna ska bl.a. vidta nödvändiga åtgärder för att på ett ambitiöst och bestående sätt minska förbrukningen av plastprodukter för engångsbruk.70
Implementeringen av engångsplastdirektivet i Sverige
Implementeringen av engångsplastdirektivet är ännu inte klar men det finns en plan för hur den ska genomföras. Miljödepartementet har beslutat om en bokstavsutredning som ska ta fram förslag på hur EU:s engångsplastdirektiv ska genomföras.71
Regeringen har även gett Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram uppgifter om Sveriges årliga konsumtion av engångsplast och att analysera rapporteringskraven i direktivet. Uppdraget ska redovisas senast den 15 januari 2020. Naturvårdsverket har också fått i uppdrag att stödja Miljödepartementets bokstavsutredning.
Regeringen har vidare gett Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att utreda hur kraven på fiskeredskap i engångsplastdirektivet ska genomföras. Uppdraget ska redovisas senast den 4 maj 2020.
6.13. EU:s ramprogram för forskning och innovation – Horisont 2020
Horisont 2020 är EU:s mest omfattande program för forskning och innovation någonsin. Närmare 80 miljarder euro finns att söka under sju år (2014–2020). Målet är att åstadkomma en smart och hållbar tillväxt för alla. Horisont 2020 är ämnat att bidra till att uppnå detta
70 Europaparlamentets och Rådets direktiv (EU) 2019/904 av den 5 juni 2019 om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön. 71 https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2019/07/atgarder-for-okad-atervinningminskad-konsumtion-och-minskad-nedskrapning-av-plast/, 2020-11-22.
genom att sammanföra forskning med innovation och fokusera på tre nyckelområden: hög vetenskaplig kvalitet, industriellt ledarskap och samhälleliga utmaningar. Europa ska kunna frambringa vetenskap och teknik i världsklass som kan driva på den ekonomiska tillväxten.
Att hantera klimatförändringarna är en övergripande prioritering i Horisont 2020, och 35 procent av programmets totala budget har avsatts för detta. Avfall och vatten är särskilt prioriterade områden och man identifierar den biologiska mångfalden och ekosystemen som hotade. Lösningen är att investera i innovation till stöd för en grön ekonomi – en ekonomi i samklang med miljön.72
6.13.1. Inspire-direktivet
I direktivet73 fastställs allmänna regler för en infrastruktur för rumslig information i Europa för EU:s miljöpolitiska syften och för politiska beslut eller verksamheter som kan påverka miljön.
Infrastruktur för rumslig information omfattar metadata, rumsliga datamängder och rumsliga datatjänster, nätverkstjänster och nätverksteknik, avtal om delning, åtkomst och användning, samt mekanismer, processer och förfaranden för samordning och övervakning. Metadata är information som beskriver rumsliga datamängder och rumsliga datatjänster, så att det blir möjligt att finna, inventera och utnyttja dem. Rumsliga data är alla data med direkt eller indirekt hänvisning till en viss plats eller geografiskt område, t.ex. adresser, transportnätverk, höjd och markanvändning.
Implementeringen av Inspire-direktivet i Sverige
I Sverige har Inspire-direktivet implementerats i en lag (SFS 2010:1767) och en förordning (SFS 2010:1770) för geografisk miljöinformation. I förordningen pekas informationsansvariga myndigheter ut för de olika teman som ingår i direktivet. Ansvaret över datadelning delas tematiskt enligt de tema som definieras inom Inspire.
72 https://ec.europa.eu/programmes/horizon2020/sites/horizon2020/files/H2020_SV_KI02 13413SVN.pdf, 2019-12-20. 73 Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/2/EG av den 14 mars 2007 om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire).
6.14. Andra EU-direktiv och förordningar som är av relevans för havspolitiken
6.14.1. MKB-direktivet
MKB-direktivet74 om miljökonsekvensbedömningar går ut på att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bl.a. på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges.
Implementeringen av MKB-direktivet i Sverige
MKB-direktivet har implementerats i Sverige genom 6 kap. miljöbalken och miljöbedömningsförordningen (2017:966).
6.14.2. Takdirektivet
Takdirektivet75 anger den högsta nivån av luftföroreningar som EU:s medlemsstater får släppa ut. De luftföroreningar som direktivet omfattar är: svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen exklusive metan, ammoniak och små partiklar. Dessa kan orsaka försurning (t.ex. kan den kemiska sammansättningen i havet försuras), vatten- och markförorening (eutrofiering), och marknära ozon (ozon som uppstår när de fyra föroreningarna reagerar med värme och solljus). EU:s åtgärder behövs eftersom dessa föroreningar är gränsöverskridande.
Implementeringen av takdirektivet i Sverige
En ny luftvårdsförordning (2018:740) för genomförande av bestämmelserna i det reviderade takdirektivet trädde i kraft 1 juli 2018. Förordningen omfattar berörda myndigheters arbete med framtagande av luftvårdsprogram, utsläppsstatistik, scenarier, miljöövervakning samt rapportering till EU som följer av direktivets bestämmelser.
74 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. 75 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG av den 23 oktober 2001 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar.
6.14.3. Industriutsläppsdirektivet (IED)
För att kontrollera industriernas utsläpp har EU tagit fram en allmän ram som bygger på integrerad tillståndsgivning, Industriutsläppsdirektivet (2010/75/EU)76. Detta innebär att man i tillstånden måste ta hänsyn till en anläggnings fullständiga miljöprestanda, för att undvika att föroreningar övergår från ett medium, t.ex. luft, vatten och mark, till ett annat. Prioritet ska ges till att förebygga föroreningar genom att ingripa vid källan och säkerställa ett varsamt utnyttjande och hantering av naturresurser.
Industriutsläppsdirektivet trädde i kraft 2013 och är en omarbetning av flera tidigare sektorsanpassade direktiv. Industriutsläppsdirektivet har genomförts i svensk lagstiftning bl.a. genom miljöbalken, miljöprövningsförordningen, industriutsläppsförordningen och miljötillsynsförordningen.
Syftet med direktivet är att förebygga, minska och i möjligaste mån eliminera föroreningar från industriella verksamheter, i enlighet med principen om att förorenaren ska betala, principen om förebyggande åtgärder mot föroreningar och principen om bästa tillgänglig teknik. Direktivet är en ram för kontroll av viktiga industriella verksamheter där insatser vid källan prioriteras, liksom ett varsamt utnyttjande av naturresurserna samt att vid behov ta hänsyn till de ekonomiska omständigheterna och de lokala särdragen på den plats där den industriella verksamheten bedrivs.
Industriutsläppsdirektivet är ett s.k. minimidirektiv, vilket innebär att medlemsländerna har rätt att införa eller behålla strängare men inte mildare krav än de som följer av direktivet.
Direktivets betydelse är av betydelse även för jordbrukssektorn där uppfödare av fjäderfän och svin omfattas av direktivet, om uppfödningen är ”intensiv”, dvs. av stor omfattning.77
Implementeringen av industriutsläppsdirektivet i Sverige
Industriutsläppsdirektivet har genomförts i svensk lagstiftning genom en rad författningar. De författningar som genomför IED i Sverige är följande:
76 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar). 77 Direktivets bilaga I.
- Miljöbalken (1998:808)
- Industriutsläppsförordningen (2013:250)
- Miljöprövningsförordningen (2013:251)
- Förordningen (2013:252) om stora förbränningsanläggningar
- Förordningen (2013:253) om förbränning av avfall
- Förordningen (2013:254) om användning av organiska lösningsmedel
- Förordningen (2013:255) om produktion av titandioxid
- Miljötillsynsförordningen (2011:13)
- Förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
- Förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken
- Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2006:9) om miljörapport
- Tryckfrihetsförordning (1949:105)
- Offentlighets- och sekretesslag (2009:400).
6.14.4. Fritidsbåtsdirektivet
Fritidsbåtsdirektivet78 från 2013 uppdaterar lagstiftningen för konstruktion och tillverkning av motor- och segelbåtar. Det syftar till att säkerställa rättvis konkurrens för dessa produkter på EU-marknaden genom att alla ska följa samma standarder.
I direktivet fastställs krav för tillverkare, importörer och distributörer av vattenfarkoster. Det bygger på lagstiftning som antogs 2003, som innehöll gränsvärden för avgasutsläpp från motorer (kolmonoxid, kolväte, kväveoxid och partiklar) och för bullernivåer. På så sätt återspeglas den tekniska utvecklingen som har lett till förbättrad miljöprestanda.
78 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2013/53/EU av den 20 november 2013 om fritidsbåtar och vattenskotrar.
Fritidsbåtsdirektivet anger konstruktionskategorier (A, B, C och D) för båtar. Dessa baseras på lämplighet vid navigeringsförhållanden, som t.ex. intervall för vindstyrka och signifikant våghöjd.
Alla vattenfarkoster, angivna komponenter och framdrivningsmotorer ska CE-märkas. Märkningen visar att en produkt är förenlig med den relevanta EU-lagstiftningen. CE-märkningen måste anbringas på tillverkarskylten, monterad separat från vattenfarkostens identifikationsnummer. På framdrivningsmotorer ska CE-märkningen anbringas på motorn.
Andra grundläggande krav är t.ex. att:
- varje vattenfarkost ska ha ett identifikationsnummer och bära tillverkarskylten,
- vattenfarkosterna ska konstrueras på ett sätt som minimerar risken för att falla överbord och som gör det lätt att ta sig ombord igen,
- föraren ska ha god sikt 360 grader runt om under normala användningsförhållanden,
- en skriftlig användarhandbok ska följa med varje vattenfarkost för att de ska kunna användas säkert,
- vattenfarkosten ska ha tillräcklig struktur, stabilitet och flytkraft i enlighet med dess konstruktionskategori,
- alla utombordsmotorer med rorkult ska vara utrustade med en nödstoppsanordning.
Implementeringen av fritidsbåtsdirektivet i Sverige
Fritidsbåtsdirektivet har implementerats i svensk rätt genom lagen (2016:96) om fritidsbåtar och vattenskotrar. Lagen reglerar krav på fritidsbåtar, vattenskotrar och viss utrustning samt skyldigheter för olika aktörer. I lagen finns också ett antal normgivningsbemyndiganden som gör det möjligt att genomföra de mer detaljerade delarna.
6.15. En europeisk grön giv
Den 11 december 2019 presenterade Europeiska kommissionen meddelandet om den europeiska gröna given.79 Syftet med den gröna given är att ställa om EU:s politik till ett rättvist och välmående samhälle med en modern, resurseffektiv och konkurrenskraftig ekonomi med nettonollutsläpp 2050 och där den ekonomiska tillväxten har frikopplats från resursförbrukningen. Den ska också skydda, bevara och förbättra EU:s naturkapital och skydda allmänhetens hälsa och välbefinnande från miljörelaterade risker och effekter. Meddelandet är en första färdplan för de centrala politiska strategier och åtgärder som krävs för att den europeiska gröna given ska bli verklighet. En rad lagstiftningsförslag och strategier kommer att följa de närmaste åren.
För att genomföra den europeiska gröna given finns det ett behov att ställa om politiken för energi, ekonomi, industri, produktion, konsumtion, storskalig infrastruktur, transporter, livsmedel, jordbruk, byggverksamhet, skatter och socialpolitik. För att nå miljö-, klimat-, och energimålen vill kommissionen sätta högre värde på skydd och återställande av naturliga ekosystem, hållbar resursanvändning och förbättringar av människors hälsa. Den gröna given är en integrerad del av kommissionens strategi för att genomföra Agenda 2030 och FN:s globala mål för hållbar utveckling.80
Meddelande innehåller ett antal övergripande centrala strategier och åtgärder bl.a.:
- Skärpning av EU:s klimatmål för 2030 och 2050.
- Ren, prisvärd och säker energiförsörjning, där EU-kommissionen avser lägga fram en strategi för vindkraft till havs 2020.
- Ren industri och cirkulär ekonomi, där EU-kommissionen tänker även följa upp 2018 års plaststrategi och bl.a. fokusera på åtgärder mot avsiktligt tillsatta mikroplaster och oavsiktliga utsläpp av plast från exempelvis textilier och däckslitage. Kommissionen anser även att EU bör sluta att exportera avfall utanför EU och kommer att se över bestämmelserna om avfallstransporter och olaglig export.
79 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén, Den europeiska gröna given, COM(2019)640 final. 80 Regeringskansliet, Faktapromemoria 2019/20:FPM13, Meddelande om en europeisk grön giv.
- Hållbar och smart mobilitet där kommissionen tänker föreslå att
EU:s handel med utsläppsrätter utvidgas till sjöfarten.
- Ett rättvist, hälsosamt och miljövänligt livsmedelssystem där kommissionen avser lägga fram en strategi – från jord till bord som täcker alla länkar i livsmedelskedjan och ska bana väg för en mer hållbar livsmedelspolitik.
- Bevarande och återställande av ekosystem och biologisk mångfalden där EU-kommissionen bl.a. vill att EU intar en nyckelroll i förhandlingarna om bevarande och återställande av ekosystem och biologisk mångfald. Senast i mars 2020 avser kommissionen lägga fram en strategi för biologisk mångfald, som ska följas upp med särskilda åtgärder under 2021.
- Nollföroreningsvision för en giftfri miljö, där kommissionen avser anta nollföroreningsplaner för luft, vatten och mark under 2021. Inom ramen för strategin från jord till bord är det tänkt att föroreningarna från övergödning ska minska. Kommissionen vill därtill föreslå nya åtgärder för att ta itu med föroreningar i dagvattnet, exempelvis i relation till mikroplaster och kemikalier, inklusive läkemedel.
- Miljöanpassa medlemsstaternas budgetar och rätt prissignaler. kommissionen vill samarbeta med medlemsstaterna för att granska och jämföra metoder för grön budgetering. På nationell nivå vill kommissionen att den gröna given ska skapa förutsättningar för omfattande skattereformer och att subventioner för fossila bränslen tas bort.
7. Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet
7.1. Vikten av internationellt samarbete i havsmiljöarbetet
Principen om det fria havet är grundläggande för den internationella havsrättsliga regleringen som främst ligger inom FN-systemet. Principen innebär att ingen nation har rätt att göra anspråk på suveränitet över det fria havet, utan suveräniteten begränsas till att omfatta en kustremsa, territorialhavet, och fartyg som för landets flagga.
Det var först efter andra världskriget som ett internationellt regelverk utvecklades inom FN som innebar att kuststaterna fick ökat inflytande över hur angränsande hav nyttjas. Territorialgränserna, och därmed den nationella rådigheten, har efter hand flyttats längre ut i havet och möjligheten för länder att inrätta en ekonomisk zon har tillkommit. Utvecklingen av det internationella regelverket har successivt inneburit en ökad rätt att bestämma över nyttjandet och bevarandet av naturresurserna i den ekonomiska zonen.1
De internationella styrmedel som olika internationella aktörer och samfund beslutar är olika i sin karaktär när det gäller hur bindande de kan anses vara för nationalstaterna. Utöver EU finns det inget internationellt organ som Sverige har lämnat beslutandemakt till på motsvarande sätt. Trycket från ett internationellt samfund ska ändå inte underskattas när det kommer till länders benägenhet att efterleva gemensamt upprättade överenskommelser.
När det gäller de havsregionala styrmedlen Helsingforskonventionen för Östersjön, Helcom, och Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten, Ospar, råder inga skarpa gränser mellan dem och EU:s regelverk.
1SOU 2010:91, Planering på djupet, betänkande av Havsplaneringsutredningen.
Sverige är part i alla viktiga regionala och globala konventioner som har betydelse för skyddet av havsområdena i Östersjön och Nordsjön. I det följande redogörs för de konventioner och avtal som är av central betydelse för svenskt havsmiljöarbete.
7.2. FN-systemet
Havsfrågorna är globala till sin natur. FN har därför fått en viktig roll att reglera verksamheter till havs som sjöfart, fiske och mineralutvinning samt att sätta ramarna för skydd och förvaltning av gemensamma marina resurser. I avsnittet redovisas de församlingar, program, samt fackorgan inom FN-systemet som är viktiga för arbetet med havet. Konventioner inom FN-systemet med relevans för havet redovisas under avsnitt 7.3.
7.2.1. FN:s generalförsamling och FN:s generalsekreterare
FN:s havsrättskonvention som reglerar verksamheter till havs och bevarande och förvaltning av marina resurser sorterar direkt under FN:s generalsekreterare som ansvarar för sammankallande av partsmöten.
Generalförsamlingen beslutar varje år om två resolutioner om genomförande av havsrättskonventionen samt stakar ut riktningen för FN:s verksamhet på havsområdet.2 År 1999 beslutade generalförsamlingen att etablera en informell årlig konsultationsprocess kopplad till havsrättskonventionen för att bistå med tematiskt underlag, särskilt vad gäller nya frågor, till de årliga resolutionerna.3 Generalförsamlingen beslutade 2002 om att etablera en s.k. Regular Process4för att regelbundet göra en bedömning av havens miljöstatus inklusive ekonomiska och sociala aspekter och rapportera resultatet till
2 Generalförsamlingen fattar årligen beslut om ”Resolutions on Oceans and the Law of the sea” samt ”Resolution Sustainable Fisheries, Including through the 1995 Agreement for the Implementation of the Provisions of the UNCLOS of 10 December 1982 Relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks, and Related Instruments.” 3 United Nations Open-ended Informal Consultative Process on Oceans and the law of the Sea. 4 Regular Process for Global Reporting and Assessment of the State of the Marine Environment, including Socioeconomic Aspect.
generalförsamlingen.5 Den andra rapporteringen är planerad till sent 2020. Generalförsamlingen beslutade 2017 genom resolutionen för havet att etablera FN:s årtionde för havsforskning 2021–2030 (se vidare nedan).6 FN:s generalsekreterare utsåg även 2017 ett särskilt sändebud för havet med ansvar för att bidra till att nå hållbarhetsmål 14 för havet.
Generalförsamlingen beslutade 2015, genom en särskild resolution, att ett implementeringsavtal om bevarande och hållbar användning av marin biologisk mångfald i områden utanför nationell jurisdiktion (BBNJ-processen) ska förhandlas fram inom havsrättskonventionen.7Under 2017 tog församlingen ytterligare ett steg på vägen och beslutade att en mellanstatlig konferens skulle hållas för att behandla ett förslag om ett rättsligt bindande instrument att lägga fram till generalförsamlingen hösten 2020, men arbetet är försenat.8 Instrumentet ska bl.a. omfatta fördelning av nytta av marina genetiska resurser, områdesbaserade förvaltningsåtgärder, bl.a. marina skyddsområden, miljökonsekvensbeskrivningar samt kapacitetsuppbyggnad och överföring av marin teknik.9
Sveriges arbete i FN
Sverige har, särskilt genom värdskapet för FN:s havskonferens tillsammans med Fiji 2017, tagit en aktiv roll i FN:s generalförsamling i havsfrågor. Regeringen har gett särskilt finansiellt stöd för att FN:s sändebud för haven ska kunna bistå genomförande av de frivilliga åtaganden som länder, organisationer och näringslivet rapporterade vid havskonferensen. Sverige (genom miljö- och klimatministern) är tillsammans med FN:s sändebud för haven, co-chairs för Friends of
Ocean Actions som har till syfte att stärka det globala åtgärdsarbetet.10
Regeringen deltar aktivt i förhandlingarna om ett nytt tillämpningsavtal om biologisk mångfald till havsrättskonventionen. Här bedrivs dock förhandlingarna genom EU-koordinering. Generalför-
5 www.un.org/depts/los/global_reporting/Background_to_the_Regular_Process.pdf, 2020-11-20. 6 UNGA Resolution 72/73 paragraf 292–295. 7 UNGA Resolution 69/292. 8 UNGA Resolution 72/249. 9 Regeringen 2017, Fakta-PM om EU-förslag 2017/18:FPM50 KOM (2017) 812, Förhandlingsmandat för avtal om skydd av marin biologisk mångfald (BBNJ). 10 www.weforum.org/friends-of-ocean-action/who-we-are, 2020-11-20.
samlingens förhandlingar om de två årliga resolutionerna om havet genomförs också via EU:s koordinering.
Sverige har genom Havs- och vattenmyndigheten deltagit aktivt vid den informella konsultationsprocessen sedan 2015.
Ekonomiska och sociala rådet (ECOSOC)
Det ekonomiska och sociala rådet, som är ett av FN:s sex huvudorgan, har fått ett särskilt ansvar för att följa upp och genomföra Agenda 2030. Rådet ansvarar och står värd för det årliga högnivåmötet som följer upp och diskuterar vidare åtgärder och insatser för att genomföra hållbarhetsagendan.
7.2.2. FN:s miljöprogram och FN:s miljöförsamling
FN:s miljöprogram (Unep) etablerades 1972. I samband med FN:s konferens om hållbar utveckling i Brasilien 2012 (Rio + 20) instiftades FN:s miljöförsamling Unea (United Nations Environment Assembly), som är Uneps högsta beslutande organ och sammankallas vartannat år. Vid Rio + 20 infördes även universellt medlemskap i Unep. Unea fattar beslut i form av ministerdeklarationer,
resolutioner och bindande beslut. Besluten rör främst Uneps budget
och hantering av fonder. Resolutionerna är rekommendationer inom miljöområdet som ska bidra till att nå de globala hållbarhetsmålen. Unea har beslutat om flera resolutioner som direkt eller indirekt berör havsområdet som t.ex. marint skräp, landbaserade föroreningar, korallrev, mangroveskogar, farliga ämnen och avfall.11
Sveriges arbete
Sverige är en av de största bidragsgivarna till Unep och även till FN:s miljöfond. Regeringen antog en ny Unep-strategi 2019 där bl.a. hav, kust och vatten, pekas ut som ett av fyra prioriterade områden. Även de tre andra av regeringen prioriterade områdena; biologisk mång-
11 http://web.unep.org/environmentassembly/un-environment-assembly-and-governingcouncil, 2020-11-20.
fald, klimat och luft samt avfall och kemikalier, är av betydelse för havsmiljön.12 Sverige har deltagit i expertgruppen för marint skräp och mikroplast för att skapa ett globalt och enhetligt ramverk för arbetet med marint skräp.13
7.2.3. Internationella sjöfartsorganisationen (IMO)
Internationella sjöfartsorganisationen eller International Maritime Organisation (IMO), är FN:s organisation för sjöfart. IMO grundades 1958 och Sverige anslöt 1959. Det övergripande målet för IMO är att arbeta för säkra och effektiva transporter på rena hav.
IMO består av en församling, ett råd och fem kommittéer. Den ursprungliga kommitteen är The Maritime Safety Committee, men merparten av miljöfrågorna hanteras i Marine Environment Protection Committee (MEPC) som etablerades 1973. MEPC möts en gång per år.
Inom IMO har flera konventioner beslutats för sjöfartens säkerhet och miljö (se nedan). Närmare hälften av styrmedlen i dessa konventioner har någon form av miljöanknytning.14
Det enda FN-organ som ligger i Sverige är World Maritime University som etablerades av IMO i Malmö 1983. Universitetet ska stärka forskning och utbildning inom sjöfartsområdet bland utvecklingsländer.
Sveriges arbete
Sverige är en aktiv part i IMO och i MEPC. Transportstyrelsen är ansvarig myndighet. (För närmare information om Sveriges arbete inom IMO:s konventioner se nedan.)
12 Regeringskansliet 2019-12-15, Strategi för Sveriges samarbete med FN:s miljöprogram (Unep), perioden 2020–2023. 13 Progress in the Work of the Ad Hoc Open-Ended Expert Group on Marine Litter and Microplastics Established by Resolution 3/7. UNEP/EA.4/12. 14 IMO and the environment. Leaflet, s. 2.
7.2.4. FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO)
FAO är FN:s fackorgan för livsmedelssäkerhet, jordbruk, landsbygdsutveckling, fiske och skogsbruk. FAO:s övergripande mål är att arbeta för att minska svält och fattigdom i världen. FAO har en viktig roll i den globala fiskepolitiken. Av FAO:s 194 medlemsländer har 170 antagit en uppförandekod för ansvarsfullt fiske.15 Koden är en global överenskommelse i flera övergripande frågor som rör fiske- och vattenbruksindustrin och bidrar till genomförande av det särskilda genomförandeavtalet för fiske under FN:s havsrättskonvention.
Sveriges arbete
Sverige är en aktiv part i FAO. Både Jordbruksverket och Havs- och vattenmyndigheten deltar aktivt.
7.2.5. Unesco
Unesco (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization) är FN:s fackorgan för utbildning, vetenskap och kultur. Unesco har antagit flera konventioner, främst inom kulturområdet, men där några även är av betydelse för havsmiljön som t.ex. världs-
arvskonventionen.
Unescos biosfärprogram Man and the Biosphere (MAB) är ett mellanstatligt program för att på vetenskaplig grund förbättra relationen mellan människan och hennes livsmiljö i ett globalt perspektiv. Programmet startade 1971 och är ett tvärvetenskapligt forskningsprogram där naturvetenskap och samhällsvetenskap förenas.
Inom Unesco finns även den mellanstatliga oceanografiska kom-
missionen (Intergovernmental Oceanographic Commission, IOC)
som etablerades 1960. IOC är det enda kompetenta organet för marin forskning inom FN-systemet. IOC inrymmer Global Ocean
Observation System (GOOS) som är ett nätverk av observations-
stationer för insamling av data. Data som samlas in utgör bl.a. underlag för att främja havsforskning internationellt och därmed för att öka kunskaperna om världshavens roll för jordens klimat, havens
15 FAO 1995, Code of Conduct for Responsible Fisheries.
resurser och kusternas problem, samt för att göra förutsägelser för hållbar utveckling.
IOC har även fått ansvaret att samordna FN:s årtionde för havs-
forskning 2021–2030.16 Syftet med programmet är att utveckla ett
ramverk för kunskap om havet och havsforskning för att stödja ländernas arbete med att nå hållbarhetsmålen i Agenda 2030.
IOC-Unesco har sedan mitten på 2000-talet även haft ett särskilt program för att stödja havsplanering och arbetat fram vägledningar och kapacitetsstöd, särskilt till utvecklingsländer.17 Slutligen har IOC arbetat aktivt med att utveckla kunskap och undervisningsmaterial för marin pedagogik (Ocean Literacy).18
Sveriges arbete
Svenska Unescorådet är Sveriges nationalkommission för Unesco
och ger råd till regeringen om Unescos verksamhet och informerar om Unesco i Sverige. Sverige är invald i styrelsen för biosfärsprogrammet mellan 2017–2020. I Sverige finns det sju biosfärområden, däribland Blekinge Arkipelag som till stor del är ett marint biosfärsområde. Det pågår även ett projekt i Östersjöregionen ”Biosphere for the Baltic” för att främja Östersjöns miljö och kultur, samt att visa på vilket sätt biosfärsområden bidrar till Agenda 2030.19
I samband med FN:s havskonferens 2017 har Sverige fått ett större engagemang i IOC-Unesco:s olika program. Regeringen har bidragit ekonomiskt till IOC:s arbete med havsplanering och marin pedagogik. Havs- och vattenmyndigheten har även bidragit med havsplaneringskompetens vid olika internationella konferenser. Sverige har även en plats i styrelsen för planeringen av FN:s årtionde för havsforskning. SMHI är ansvarig nationell myndighet för IOC.
16 UNGA Resolution 72/73 paragraf 292–295. 17 http://msp.ioc-unesco.org/about/msp-at-unesco/, 2020-11-20. 18 https://oceanliteracy.unesco.org/, 2020-11-20. 19 www.unesco.se/biosphere-for-baltic-handlar-om-att-visa-pa-vilket-satt-biosfaromradena-bidrar-till-agenda-2030-anna-sarnblad-biosphere-for-baltic/, 2020-11-20.
7.2.6. Agenda 2030
Agenda 2030 för hållbar utveckling och dess 17 globala mål för hållbar utveckling antogs vid FN:s toppmöte den 25 september 2015. Agendan och de globala målen syftar till att utrota fattigdom och hunger, förverkliga de mänskliga rättigheterna för alla, uppnå jämställdhet och egenmakt för alla kvinnor och flickor samt säkerställa ett varaktigt skydd för planeten och dess naturresurser. De globala målen balanserar de tre dimensionerna av hållbar utveckling: den ekonomiska, den sociala och den miljömässiga.20 Agenda 2030 beskrivs ingående i kapitlet om Agenda 2030 och mål 14.
7.3. FN konventioner – ett urval
Det finns en rad internationella konventioner som i olika stor utsträckning påverkar Sveriges nationella rådighet i havsmiljöarbetet och havspolitiken. Vissa konventioner är generella och omfattar stora delar på en övergripande nivå medan andra är smala och specialiserade.
Det finns en uppsjö av varianter för hur man tar konventioner vidare nationellt. Det finns därtill lika många analyser om vilka sätt som är mest effektiva. För att få ut mesta möjliga av en internationell konvention kan regelverket behöva situationsanpassas. Samtidigt bidrar floran av olika sätt att inkorporera konventioner i den svenska rätten till ett oöverskådligt nät av styrmedel och effekter.
Nedan följer en beskrivning av några internationella konventioner som i olika stor utsträckning fungerar som styrmedel för svenska aktörer.
7.3.1. FN:s havsrättskonvention
I havsrättskonventionen, eller Förenta Nationernas havsrättskonvention, Unclos,21 finns havsrättsfrågorna samlade i ett politiskt avtal. Konventionen började förhandlas 1956 men undertecknades först 1982 och trädde i kraft 1994.
20 Svensk översättning av FN:s Transforming our world: The 2030 agenda for sustainable development, Medel för genomförande, p. 47. 21 United Nations Convention of the Law of the Seas.
I väsentliga delar fastställdes genom konventionen de regler som sedan tidigare var internationell sedvanerätt som t.ex. The freedom of
the seas från 1700-talet. Det innebär att många av de regler som finns
i konventionen också omfattar och i praktiken följs av stater som inte har ratificerat den.22
Havsrättskonventionen reglerar hur världens länder ska dela upp världshavet och dess resurser. Det innebär vattenpelaren, kontinentalsockeln och havsbottnen in till baslinjen, med alla aspekter på ländernas juridiska och ekonomiska rättigheter samt nyttjande och skydd. Besluten tas på ett årligt återkommande partsmöte under ledning av FN:s generalsekreterare.
Konventionen togs fram för att FN:s medlemsstater såg ett behov av att inom ramen för en gemensam konvention reglera marina resurser och användningen av haven, och därmed etablera ett stabilt och förutsägbart regelverk. Konventionen är ett juridiskt ramverk för flera andra konventioner och avtal samt ger stöd till det havsregionala samarbetet.
Enligt konventionen omfattar en kuststats suveränitet utöver dess landterritorium också inre vatten och när det är fråga om en arkipelagstat, även dess arkipelagvatten och ett angränsande havsområde som benämns territorialhavet.23
Alla staters fartyg, vare sig staterna är kuststater eller inte, ska enligt konventionen ha rätt till s.k. oskadlig genomfart av annan stats territorialhav.24
Utanför territorialhavet finns den s.k. ekonomiska zonen. I den ekonomiska zonen gäller särskilda rättigheter och skyldigheter för kuststaten.
Det fria havet är vattenområden som inte hör till den ekonomiska zonen, territorialhavet eller inre vatten. Det fria havet är öppet för alla stater, vare sig de är kuststater eller stater utan kust. Det fria havets frihet omfattar bl.a. frihet till sjöfart, frihet till överflygning, frihet till fiske och frihet till vetenskaplig forskning. Det fria havet ska vara förbehållet för fredliga ändamål. Ingen stat kan göra giltiga anspråk på suveränitet över någon del av det fria havet. Varje stat har rätt att låta fartyg, som för dess flagg, segla på det fria havet.25
22 www.havochvatten.se, 2019-12-02. 23 Artikel 2 Havsrättskonventionen. 24 Artikel 17 Havsrättskonventionen. 25 Artikel 87 Havsrättskonventionen.
Med territoriell jurisdiktion menas att staten har jurisdiktion över det egna territoriet. Flaggstatsjurisdiktion innebär att en stat har jurisdiktion över fartyg eller luftfartyg som är registrerade i den staten.26
Havsrättskonventionen har kompletterats med två genomförandeavtal. Det första avtalet reglerar vissa frågor om djuphavsgruvdrift, och trädde i kraft 1996.27 För tillståndsgivning till djuphavsgruvdrift ansvarar det mellanstatliga organet International Seabed Authority (ISA). Det andra avtalet reglerar skydd av långvandrande fiskbestånd (Fish stock agreement) och trädde i kraft 2001.28 Avtalet är grunden för reglering av vissa fiskbestånd i de regionala fiskeförvaltningsorganisationerna (Regional Fisheries Management Organisations, RFMO:s).
Konventionen innebar dessutom att en för medlemsstaterna bindande havsrättslig tvistlösningsmekanism upprättades genom havsrättstribunalen. Havsrättstribunalen bidrar till fredliga lösningar av konflikter och utvecklar havsrätten genom rättspraxis.
Även FN:s kommission om avgränsningen av kontinentalsockeln har inrättats inom ramen för Unclos. Kommissionen fattar beslut om staters ansökan om avgränsning av den utökade kontinentalsockeln.
Utöver detta pågår förhandlingar om ett implementeringsavtal om bevarande och hållbar användning av biologisk mångfald i områden utanför nationell jurisdiktion (BBNJ-processen) (se ovan).
Staternas skyldighet att skydda och bevara den marina miljön
Staterna är enligt havsrättskonventionen skyldiga att skydda och bevara den marina miljön och ska vidta de åtgärder som krävs och som är förenliga med konventionen för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar av den marina miljön från alla slags källor. Staterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att verksamheter under deras jurisdiktion eller kontroll bedrivs på ett sådant sätt att de inte genom föroreningar förorsakar skada för andra stater och deras miljö, och att föroreningar till följd av olyckor eller
26 Utförligare redogörelse finns i prop. 2005/06:209. 27 Agreement relating to the implementation of Part XI of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982. 28 The United Nations Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks (in force as from 11 December 2001).
verksamheter under deras jurisdiktion eller kontroll inte sprids bortom de områden över vilka de utövar suveräna rättigheter.
Staterna har skyldighet att lagstifta för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar av den marina miljön. En särskild ordning gäller beträffande förorening från fartyg. Staterna ska därvid, genom IMO eller vid en allmän diplomatkonferens, fastställa internationella regler om förorening.
Sveriges implementering
Sverige undertecknade havsrättskonventionen 1982 och ratificerade den 1996.29 Konventionen har införlivats i svensk rätt genom lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon samt genom ändringar i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg och i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln.
7.3.2. Konventionen om biologisk mångfald
Konventionen om biologisk mångfald (CBD) undertecknades vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio 1992, och trädde i kraft 1993 då även Sverige undertecknade den.30 Beslut fattas vid konventionens partsmöten vartannat år.
Målet för arbetet inom konventionen är bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald samt att nyttan som uppstår vid användandet av genetiska resurser ska fördelas rättvist.
År 2010 antog världens länder en strategisk plan för biologisk mångfald för perioden 2011–2020. Den strategiska planens övergripande mål är att stoppa förlusten av biologisk mångfald samt att säkra resilienta ekosystem och ekosystemtjänster. Planen innehåller 20 delmål som kallas Aichimålen.31 Målen handlar om att minska den direkta påverkan och förbättra situationen för biologisk mångfald och att öka nyttan av ekosystemtjänster för alla. Beslutet uppmanar samtliga parter i CBD att genomföra den strategiska planen bl.a. genom att uppdatera regionala och nationella strategier och mål i linje med planens övergripande målsättningar och Aichimålen. Alla parter ska
29 SÖ 2000:1 Förenta nationernas havsrättskonvention Montego Bay den 10 december 1982 och avtalet om genomförande av Del XI i denna konvention New York den 28 juli 1994. 30 www.naturvardsverket.se/cbd, 2020-11-20. 31 CBD COP 10 Decision X/2. Strategic Plan for Biodiversity 2011–2020.
även rapportera underlag till CBD till en global utvärdering av arbetet med biologisk mångfald inom konventionen (Global Biodiversity Outlook).
FN:s forskarpanel för biologisk mångfald, IPBES, kom med sin första rapport 2019.32 Rapporten visar att bara tre av de tjugo Aichimålen sannolikt nås till 2020. Det pågår ett arbete inom CBD med att ta fram ett nytt ramverk med nya mål, som planeras att antas vid partsmötet 2021.
CBD har ett arbetsprogram för kustnära- och marin biodiversitet. Programmet innehåller särskilda rekommendationer för parternas och andra regionala och internationella organisationers arbete för marint skräp, undervattensljud, skydd av sårbara arter i kallvatten och havsplanering. Den mest omfattande delen av det marina programmet är identifiering av ekologiskt och biologiskt signifikanta områden, s.k. EBSA-områden. EBSA-områden pekas som regel ut genom havsregionala workshops och rapporteras till CBD för havsområden både inom och bortom nationell jurisdiktion.
Sveriges arbete med konventionen
I Sverige införlivade regeringen CBD:s strategiska plan och Aichimålen 2014 i arbetet med miljömålen genom En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.33 Där finns bl.a. flera etappmål som bidrar till att nå Aicihimålen. Bl.a. beslutade regeringen om ett etappmål om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden som direkt avser att genomföra Aichimål 11 om skydd av områden. Sverige rapporterade underlag till CBD:s fjärde utvärdering 201434 och 2019 till den femteutvärderingen som publicerades 2020.35
Helcom anordnade en EBSA-workshop 2017 där Sverige genom Havs- och vattenmyndigheten var med och identifierade EBSAområden i Östersjön. Helcom rapporterade dessa till CBD 2018 och CBD:s partsmöte 2019 beslutade att inkludera EBSA-områdena i
32 IPBES 2019, Summary for policymakers of the global assessment report on biodiversity and ecosystem services of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services. 33Prop. 2013/14:141, En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, bet. 2013/14:MJU27. 34 Sveriges femte nationalrapport till CBD. 35 Sveriges sjätte nationalrapport till CBD.
EBSA-databasen. Arbetet med att identifiera EBSA-områden pågår inom Ospar och Sverige var värd för en Ospar EBSA-workshop 2019.
Det vetenskapliga rådet för biologisk mångfald och ekosystemtjänster är ett rådgivande organ på Naturvårdsverket som ska bidra med kunskap i det internationella arbetet inom ramen för den mellanstatliga plattformen för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, och vara rådgivande till berörda myndigheter, som t.ex. Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, Sida och Skogsstyrelsen i deras arbete med anledning av CBD.36 Naturvårdsverket har även ansvar för att sammanställa underlag till de nationella rapporteringarna, men med stöd av Havs- och vattenmyndigheten vad gäller frågor om havsmiljö.
Sverige är ordförande för CBD:s implementeringskommitté372018–2020.
7.3.3. Klimatkonventionen
Klimatkonventionen undertecknades vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992 och trädde i kraft 1994. Beslut fattas på årliga partsmöten. Klimatkonventionen är en global konvention med åtgärder för att förhindra klimatförändringar.
Till konventionen hör Parisavtalet, som beslutades i december 2015 och som trädde i kraft i november 2016. I princip har världens samtliga länder skrivit under Parisavtalet som förtydligar och konkretiserar klimatkonventionen.
Det viktigaste målet i Parisavtalet är att länderna ska hålla den globala uppvärmningen under två grader, men helst under 1,5 grader. Dessutom har länderna lovat att efter hand öka sina ambitioner. Vart femte år genomförs en avstämning för att se om ländernas gemensamma ambition är tillräcklig för att nå Parisavtalets mål.
Klimatkonventionen inkluderar en artikel som berör havet. Artikel 4.1 d):
36 Förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket. 37 Subsidiary Body on Implementation.
Promote sustainable management, and promote and cooperate in the conservation and enhancement, as appropriate, of sinks and reservoirs of all greenhouse gases not controlled by the Montreal Protocol, including biomass, forests and oceans as well as other terrestrial, coastal and marine ecosystems.
Arbetet inom ramen för konventionen har tidigare inte haft särskilt fokus på havets betydelse. Detta håller dock på att ändras genom flera globala initiativ som syftar till att stärka fokus på havet i klimatförhandlingarna. Läs mer i kapitlet Havsmiljön är viktigt för att hejda klimatförändringarna.
7.3.4. Konventioner under Internationella sjöfartsorganisationen
Konventionen för förhindrande av förorening från fartyg (MARPOL)
På miljöområdet är IMO:s internationella konvention om förhindrande av havsföroreningar från fartyg, MARPOL, central. Konventionen undertecknades 1973, men trädde i kraft 1983.38 Konventionen innehåller grundläggande principer och allmänna skyldigheter, men även mer detaljerade regler i konventionens sex bilagor som bl.a. hanterar oljespill, utsläpp av kemikalier, toalettavfall och sopor liksom utsläpp till luft.
MARPOL:s bilaga I ger stöd för IMO att besluta om s.k. PSSAområden (Particular Sensitive Sea Areas). Inom ett PSSA-område kan specifika regler införas, antingen för att området är svårnavigerat eller för att det är särskilt ekologiskt känsligt. Andra åtgärder kan vara striktare tillämpning av krav på utsläpp och krav på utrustning eller införande av trafikövervakning. Totalt finns 14 PSSA-områden varav Östersjön är ett.39
MARPOL:s bilaga VI reglerar utsläpp till luft och inkluderar möjligheten att utse särskilda utsläppskontrollområden bl.a. för svavel och kväve. Det är med stöd av denna bilaga som svavelkontrollområden och kvävekontrollområden, s.k. SECA- respektive NECA-områden, har etablerats regionalt i Östersjön och Nordsjön. Regleringar
38 SÖ 1980:7, 1978 års protokoll till 1973 års internationella konvention till förhindrande av förorening från fartyg, MARPOL-protokollet, London den 17 februari 1978. 39 www.transportstyrelsen.se/sv/sjofart/Miljo-och-halsa/Sarskilt-kansliga-havsomraden/, 2020-11-20.
i MARPOL som berör sjöfarten beskrivs mer ingående i kapitlet om Sjöfarten och havet.
Sverige ratificerade konventionen 1980 och har implementerat samtliga sex bilagor, bl.a. genom lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg och förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg. Transportstyrelsen är ansvarig myndighet med föreskriftsrätt.
SOLAS-konventionen
Den internationella konventionen om säkerhet för människoliv till sjöss SOLAS (Safety of Life at Sea) antogs 1974. Sverige har ratificerat konventionen. SOLAS innehåller bestämmelser om hur fartyg ska vara konstruerade för att vara så säkra som möjligt och omfattar allt från brandskydd till stabilitet.40
Barlastvattenkonventionen
Den internationella konventionen om kontroll och hantering av fartygs barlastvatten och sediment (Barlastkonventionen) antogs 2004 vid ett partsmöte inom IMO och trädde i kraft 2017.41 Barlastvattenkonventionen syftar till att förhindra spridning av främmande arter. Konventionen ställer krav på att barlastvattnet ska behandlas och gränsvärden för hur mycket levande organismer som får släppas ut kommer att införas successivt. Enligt konventionen måste fartygen ha ett barlastvattencertifikat, en barlastvattenhanteringsplan och en barlastvattendagbok. Konventionen ställer även upp regler för inom vilka havsområden barlastvatten kan skiftas.
Sverige anslöt sig till Barlastvattenkonventionen 2009. Konventionen har införts i svensk lagstiftning genom barlastvattenlagen (2009:1165) och barlastvattenförordningen (SFS 2017:74). Transportstyrelsen är ansvarig myndighet.
40SOU 2010:91, Planering på djupet, betänkande av Havsplaneringsutredningen. 41 SÖ 2009:34, Internationell konvention om kontroll och hantering av fartygs barlastvatten och sediment 2004.
Hong Kong-konventionen om säker och miljöriktig fartygsåtervinning
Den internationella konventionen om säker och miljöriktig fartygsåtervinning, Hong Kong-konventionen, antogs av IMO 2009. Konventionen reglerar återvinning av fartyg och ska bidra till att städa upp verksamheten och införa minimiregler för hanteringen, bl.a. genom krav på skeppsägarna och återvinningsanläggningarna. De länder som ratificerar konventionen förbinder sig att enbart skicka större fartyg för skrotning till andra länder, dvs. länder som också har ratificerat konventionen.
Sverige har undertecknat men inte ratificerat konventionen. EU antog 2013 en förordning (1257/2013) om återvinning av fartyg som är i linje med konventionen. Denna förordning trädde i kraft 2018 och är direkt bindande för Sverige.
7.3.5. Londonkonventionen
Konventionen om förhindrande av havsföroreningar till följd av dumpning av avfall och annat material (Londonkonventionen) undertecknades 1972. Konventionen förbjuder eller i vissa fall reglerar dumpning från fartyg, flygplan och plattformar.42 Londonkonventionen administreras av IMO. Beslut fattas vid årliga partsmöten.
Vid partsmötet 1996 antogs ett protokoll till Londonkonventionen som på sikt ska ersätta konventionen. Utgångspunkten för protokollet är att all dumpning av varje form av avfall eller ämne, inklusive radioaktivt material, på internationellt vatten och i parternas territorialhav är förbjuden (bortsett från nödsituationer till havs eller i luften). Protokollet förbjuder även all förbränning av avfall och andra ämnen på internationellt vatten och i parternas territorialhav.
År 2006 gjordes ett tillägg till protokollet som tillåter lagring av koldioxid under havsbotten. År 2013 beslutades ytterligare ett tillägg som förbjuder havsgödning med vissa begränsade möjligheter till dispens. Dessutom lades grunden för reglering av s.k. geoengineering-aktiviteter.43
42 Dumpning i juridisk mening, avser att göra sig av med något genom att dumpa det i havet eller på havsbotten. Man dumpar från båtar, flygplan eller plattformar. 43 Begreppet ”geoengineering” avser en storskalig och avsiktlig manipulering av havsmiljön som t.ex. storskalig gödning av havet.
Sverige ratificerade konventionen 1974.44 Sverige ratificerade protokollet 2000, men inte de två tilläggen till protokollet från 2006 och 2013.45 Klimathandlingsplanen anger att dessa två tillägg nu ska ratificeras.46 Till skillnad från miljöbalken har konventionen, liksom havsrättskonventionen, en definition av dumpning.47 Miljödepartementet ansvarar för konventionen och Havs- och vattenmyndigheten är ansvarig myndighet och deltar vid partsmöten.
7.3.6. Bonn-konventionen om skydd för flyttande djur
Konventionen om skydd av flyttande vilda djur, Bonnkonventionen, undertecknades 1979 och trädde i kraft 1983. Konventionen går ofta under betäckningen CMS.
Konventionen ska främja gränsöverskridande samarbete för att skydda långväga flyttande arter. Under konventionen finns 26 avtal för särskilda arter eller grupper av arter.
Två av avtalen rör särskilt marina artgrupper. Det första är avtalet till skydd för småvalar i Nordsjön och Östersjön, ASCOBANS. Avtalet trädde i kraft 1994 och har i dag undertecknats av tio länder runt Östersjön och Nordsjön. Avtalet syftar till att förhindra bifångst av småvalar, försämring av deras livsmiljö samt ökad kunskap.
Det andra avtalet är ett frivilligt globalt avtal (Memorandum of Understanding) som 2019 hade signerats av 48 stater. Syftet med avtalet är att skydda flyttande hajar.48
Sverige ratificerade konventionen 1983.49 Sverige har även undertecknat fem av avtalen varav tre är bindande. När det gäller avtalet om skydd för småvalar, är det i Sverige särskilt tumlaren som omfattas. Sverige har även undertecknat avtalet om hajar. Naturvårdsverket är ansvarig myndighet för konventionen, men Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för de två avtalen som omfattar marina arter.
44 SÖ 1974:8 om förhindrandet av havsföroreningar till följd av dumpning av avfall och annat material. 45 SÖ 2000:48, 1996 års protokoll till 1972 års konvention (SÖ 1974:8) om förhindrandet av havsföroreningar till följd av dumpning av avfall och annat material. 46Prop. 2019/20:65, En samlad politik för klimatet – Klimatpolitisk handlingsplan. 47SOU 2010:91, Planering på djupet, betänkande av Havsplaneringsutredningen. 48 www.havochvatten.se/hav/samordning--fakta/internationellt-arbete/konventioner/ bonnkonventionen---skydd-for-flyttande-djur.html, 2020-11-20. 49 SÖ 1983:37. Konvention om skydd av flyttande vilda djur.
7.3.7. Världsarvskonventionen
Konventionen om skydd för världens kultur- och naturarv, Världsarvskonventionen, antogs av Unesco 1972. Konventionen instiftade begreppet världsarv och syftar till att få de undertecknande länderna att säkra skyddet för sina natur- och kulturarv.
Sverige ratificerade konventionen 1985. Svenska Unesco-rådet har det övergripande ansvaret för konventionen, men Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket arbetar med nomineringar och rapportering. En nationell strategi togs fram av Riksantikvarieämbetet 2019.50 Sverige har 15 världsarv, varav det som främst nämns i marina sammanhang är Höga kusten.
7.3.8. Baselkonventionen om gränsöverskridande transporter av avfall
Konvention om gränsöverskridande transporter av avfall, Baselkonventionen, är en global konvention om kontrollen av transporter över nationsgränser och hantering av avfall. Konventionen trädde i kraft 1992.
År 1995 undertecknades en ändring av konventionen som innebär att export av farligt avfall från OECD-länder och EU-länder till länder som inte är medlemmar av OECD eller EU är förbjudet. Ändringen har ännu inte trätt i kraft, men Sverige har implementerat bestämmelsen i miljöbalken.51
År 1996 undertecknades ansvarsprotokollet som reglerar ekonomiskt ansvar vid skada till följd av gränsöverskridande transport och omhändertagande av farligt avfall, inklusive illegala transporter.
Sverige ratificerade konventionen 1991.52 Sverige har inte ratificerat ansvarsprotokollet som heller inte har trätt i kraft. Baselkonventionen har lyfts fram som ett möjligt verktyg för att minska tillförseln av skräp från land till havet.
50 Riksantikvarieämbetet 2019, Nationell strategi för världsarvsarbetet. 5129 kap, 4 a §miljöbalken. 52 SÖ 1991:22, Baselkonventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av farligt avfall.
7.3.9. Stockholmskonventionen om långlivade organiska föreningar
Stockholmskonventionen om långlivade organiska föreningar (POP:s) antogs 2001 och trädde i kraft 2004.
Konventionen innehåller bestämmelser om långlivade organiska föroreningar med allvarliga hälsofarliga och miljöfarliga egenskaper, POP:s (Persistent Organic Pollutants). Konventionen syftar till att skydda miljön och människors hälsa och omfattar i dag 30 ämnen. Flera av de ämnen som regleras i konventionen finns i havsmiljön. Sverige ratificerade konventionen 2002.53
7.3.10. Luftvårdskonventionen
FN:s luftvårdskonvention undertecknades 1979 och trädde i kraft 1983. Konventionen är en regional konvention för Europa, USA, Kanada samt länderna i Kaukasus och Centralasien som samarbetar för att minska utsläppen av långväga transporterade luftföroreningar. Även EU som organisation har anslutit sig till konventionen.
I åtta olika protokoll har flera berörda länder åtagit sig att begränsa utsläppen av bl.a. svavel, kväveoxider, tungmetaller och flyktiga organiska föreningar.54 Det mest omfattande protokollet är protokollet om försurning, övergödning och marknära ozon, det s.k. Göteborgsprotokollet, som sätter nationella utsläppstak, bl.a. för kväveoxider.
Sverige har ratificerat konventionen och samtliga protokoll.55
7.3.11. ESBO-konventionen och SEA-protokollet
Konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (Esbo-konventionen) är en regional miljöskyddskonvention som gäller för Europa, Kanada och USA. Konventionen undertecknades 1991 och trädde i kraft 1997. Samtliga Östersjöns kuststater med undantag för Ryssland är parter till konventionen. Även EU och Norge är parter. Ryssland har undertecknat men ännu inte ratificerat konventionen.
53 SÖ 2002:48, Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar. 54 naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/EU-och-internationellt/Internationelltmiljoarbete/miljokonventioner/Luftvard/, 2020-11-20. 55 SÖ 1981:1, Konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar.
Konventionen innebär att parterna åtar sig att genomföra miljökonsekvensbedömningar för vissa typer av föreslagna verksamheter inom sin jurisdiktion som kan antas förorsaka en betydande skadlig gränsöverskridande påverkan. Till konventionen finns ett protokoll om strategiska miljöbedömningar, SEA-protokollet, som trädde i kraft 2010. SEA-protokollet ställer krav på att parterna genomför så kallad strategisk miljöbedömning av vissa typer av planer och program som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Protokollet ställer även krav på gränsöverskridande samråd innan beslut fattas. Av de stater som gränsar till Östersjön eller Västerhavet är Finland, Estland, Norge, Sverige och Tyskland för närvarande parter till SEA-protokollet. Protokollet är tillämpligt i den ekonomiska zonen.56
7.3.12. Århuskonventionen
Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och rättslig prövning i miljöfrågor, som gäller för Europa samt USA och Kanada, reglerar förhållandet mellan myndigheter och medborgare i fråga om miljöinformation och inflytande på miljöbeslut. Sverige och EU har ratificerat konventionen (se även direktiv 2003/4/EG om allmänhetens miljöinformation och direktiv 2003/35/EG om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön).
Århuskonventionen skiljer sig från andra internationella konventioner eftersom den inte är bindande endast för parterna, dvs. stater, utan att den även påför parterna skyldigheter gentemot allmänheten.57
7.4. Andra internationella konventioner och organisationer – ett urval
7.4.1. Våtmarkskonventionen
Våtmarkskonventionen, ofta kallad Ramsar-konventionen, undertecknades 1971 och trädde i kraft 1975. Konventionen är fristående och ligger inte inom FN-systemet. Totalt är 170 länder anslutna. Kon-
56SOU 2010:91, Planering på djupet, betänkande av Havsplaneringsutredningen. 57Ds 2004:29, Århuskonventionen, s. 21.
ventionen syftar till att skydda, bevara och hållbart förvalta våtmarker och vattenmiljöer. Konventionens definition av våtmarker rymmer många olika miljöer, även vattendrag, sjöar och grunda marina områden ner till sex meter.
De undertecknande staterna åtar sig att utse och bevara områden av internationell betydelse, s.k. Ramsarområden. Ramsarområden kan vara värdefulla som rast- eller häckningsområde för flyttande fåglar, som uppväxtområde för fisk eller som en viktig resurs för vattenförsörjning.58
Sverige ratificerade konventionen 1975.59 Sverige har rapporterat 68 Ramsarområden, varav flera finns i kustmiljö.60
7.4.2. Internationella naturvårdsunionen
Internationella naturvårdsunionen (IUCN) grundades 1948 och består i dag av över 1 300 medlemmar. Dessutom deltar ungefär 10 000 experter i organisationens arbete med att samla, analysera och tillgängliggöra värdefull kunskap.
IUCN ansvarar för den globala listningen av utrotningshotade och rödlistade arter och har tagit initiativ till internationella konventioner och överenskommelser för biologisk mångfald.
IUCN har ett program för havs- och polarområden som särskilt fokuserar på klimatförändringar och havsförsurning, marina skyddade områden och hotade arter, korallrev och hållbar resursförvaltning i kustområden.
Sveriges arbete inom IUCN leds av nationalkommittén där Miljödepartementet är ordförande och flera organisationer är medlemmar. Regeringen inledde ett utökat samarbete med IUCN i samband med FN:s havskonferens och har bidragit med ekonomiskt stöd till IUCN:s havsmiljöarbete, särskilt med fokus på klimatförändringarnas effekter på havet. Sverige har även gått in som finansiell part i Blue Action Fund som Tyskland tog initiativ till i samband med FN:s havskonferens, men där IUCN är ett vetenskapligt organ för att bedöma vilka projekt som ska få finansiering genom fonden.
58 www.naturvardsverket.se/Var-natur/Skyddad-natur/ramsaromraden/, 2020-11-20. 59 SÖ 1975:76, Konvention om våtmarker av internationell betydelse i synnerhet såsom livsmiljö för våtmarksfåglar. 60 Ramsar Sites Information Services. https://rsis.ramsar.org/ris-search/?f%5B0%5D= regionCountry_en_ss%3AEurope&f%5B1%5D=regionCountry_en_ss%3ASweden&paget ab=1, 2020-11-20.
7.5. Havsregionala samarbeten
7.5.1. Helsingforskonventionen och Helcom
Konventionen om skydd av Östersjöns marina miljö, Helsingforskonventionen, beslutades 1974 och reviderades 1992. Helsingforskonventionen är den regionala havsmiljökonventionen för Östersjöområdet, inklusive Kattegatt. Konventionen gäller för hela avrinningsområdet. Parter är samtliga länder som gränsar till Östersjön och EU.
Helcom består av representanter för konventionens parter. Arbetet bedrivs i arbetsgrupper och samordnas av ett sekretariat i Helsingfors. Det finns fem stående och tre tidsbegränsade arbetsgrupper som tar fram förslag och strategier som sedan beslutas på möten med Helcoms styrgrupp (Helcom HoD). I styrgruppen deltar delegationsledare från alla medlemsländer.
Helcomkommissionen som är Helcoms högsta organ träffas årligen och beslut fattas i konsensus. Kommissionen antar rekom-
mendationer för skydd av den marina miljön och beslutar om Helcoms
budget. Helcom har antagit över 260 rekommendationer som ska genomföras av parterna. Medlemsländerna är skyldiga att rapportera genomförandet av åtgärder, men ingen annan efterlevnadsmekanism har införts.
Vart tredje år hålls ett ministermöte som fattar beslut om större strategiska insatser. Vid ministermötet 2007 antogs Helcoms aktionsplan för Östersjöns miljö, Baltic Sea Action Plan (BSAP). Aktionsplanens mål är att Östersjön ska ha god ekologisk status år 2021.61Planen ska bidra till att nå Helcoms vision:
A healthy Baltic Sea environment, with diverse biological components functioning in balance, resulting in a good ecological status and supporting a wide range of sustainable human economic and sustainable activities.
Aktionsplanen består av fyra områden; övergödning, biologisk mångfald, farliga ämnen och sjöfartens miljöanpassning. Medlemsstaterna har enligt beslutet åtagit sig att genomföra de i planen listade åtgärderna och presentera en nationell genomförandeplan för hur detta ska göras. Vid ministermötet 2013 antogs vissa revideringar av aktionsplanen främst med avseende på belastning av övergödande ämnen med hänsyn till bättre kunskapsunderlag.62
61 Helcom 2007, Baltic Sea Action Plan, Antagen 15 november på Helcoms ministermöte. 62 Helcom 2013, Copenhagen Ministerial Declaration.
Vid ministermötet 2018 konstaterades att målet god ekologisk status troligen inte nås till 2021 och därför togs ett beslut om att aktionsplanen skulle revideras, men med samma ambitionsnivå. Samtidigt beslutades att planen skulle uppdateras med nytillkomna frågor som t.ex. att inkludera Agenda 2030 och hållbarhetsmål 14. En uppdaterad plan ska antas hösten 2021.
Sveriges arbete i Helcom
Sverige har varit en aktiv part i Helcom sedan starten och var pådrivande för att genomdriva beslutet om en aktionsplan för Östersjön 2007. Sverige har godkänt både 1974 och 1992 års konvention. Sverige presenterade en nationell åtgärdsplan för genomförande av aktionsplanen för Östersjön vid ministermötet 2010.63
Regeringen – genom Miljödepartementet – ansvarar för Sveriges deltagande och beslutsfattande i Helcoms styrgrupp och kommissionen. Sverige deltar även på myndighetsnivå i samtliga arbetsgrupper. Havs- och vattenmyndigheten representerar Sverige i de tre arbetsgrupper som hanterar genomförande av aktionsplanen och havsmiljödirektivet (Gear), belastningar t.ex. av näringsämnen (Pressure) och gruppen som genomför statusbedömningar (State and Conservation). Transportstyrelsen ansvarar för Sveriges arbete med att förhindra föroreningar från fartyg (Maritime) och Kustbevakningen deltar i gruppen för beredskap och förebyggande arbete (Respons). Havs- och vattenmyndigheten har fått i uppdrag av regeringen att samordna arbetet med uppdateringen av aktionsplanen för Östersjön som ska vara klar 2021.64
63 Regeringskansliet 2010, Proposal for Sweden’s National Implementation Plan for the Baltic Sea Action Plan. 64 Miljödepartementet 2019, Uppdrag till Havs- och vattenmyndigheten att samordna svenska myndigheter vid uppdateringen av Helcoms aktionsplan för Östersjön (BSAP) och Ospars miljöstrategi (NEAES), M2019/01667/Nm.
Beslut om mål, uppföljning och rapportering
När målet god ekologisk status antogs genom aktionsplanen 2007, beslutades det att målet skulle följas upp genom att parterna rapporterar genomförandet med hjälp av indikatorerna samt att Helcoms tematiska utvärderingar och årliga uppföljning ska användas.
Vid ministermötet 2013 antogs Helcom Monitoring and Asses-
ment Strategy som anger hur uppföljning av aktionsplanen för Öster-
sjön ska genomföras.65 Strategin har så långt som möjligt anpassats för att stödja medlemsländerna i deras rapporteringskrav enligt EU:s havsmiljödirektiv, men även vattendirektivet och art- och habitatdirektivet.
Uppföljningen av aktionsplanen består i princip av två delar. Den ena delen är ländernas rapportering till Helcom av genomförda åtgärder. Ländernas rapporter sammanställs och görs tillgängliga av Helcom inför ministermötena vart tredje år.
7.5.2. Ospar-konventionen
Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten, Ospar-konventionen, beslutades 1992 genom en sammanslagning av Oslokonventionen som reglerade dumpning från sjöfart och Pariskonventionen som reglerade landbaserade föroreningar. Ospar är den regionala havsmiljökonventionen för att skydda miljön i Nordostatlanten. Där ingår Nordsjön, Skagerrak och delar av Kattegatt som ett av fem förvaltningsområden. I Kattegatt finns ett område som överlappar med Helcoms. Ospars mandat inkluderar även havsområden över den förlängda kontinentalsockeln, havsområden utanför nationell jurisdiktion och havsområden i delar av Arktis. Enligt FN:s havsrättskonvention har Ospar mandat att träffa juridiskt bindande överenskommelser både inom och utanför nationell jurisdiktion.66
Konventionens parter är Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Irland, Island, Luxemburg, Norge, Portugal, Schweiz, Spanien, Sverige, Tyskland, Storbritannien, Nederländerna och EU.
65 Helcom 2013, Helcom monitoring and Assesment Strategy, Bilaga till 2013 Copenhagen Ministerial Declaration. 66 Artikel 197 Havsrättskonventionen.
Ospar-konventionen trädde i kraft 1998. Den har fyra tillämpningsområden som pekas ut i fyra bilagor till konventionen. Dessa är: – förebyggande och avveckling av föroreningar från landbaserade
källor, – förebyggande och avveckling av föroreningar från dumpning eller
förbränning, – förebyggande och avveckling av föroreningar från offshore-källor,
och – utvärdering av den marina miljöns kvalitet.
År 1998 togs även beslut om en femte bilaga om biologisk mångfald och ekosystemanstasen som breddade konventionens arbetsområde utöver föroreningar.
Ospar-kommissionen leder och administrerar det gemensamma arbetet inom konventionen, och har ett sekretariat i London. Arbetet genomförs i fem arbetsgrupper, biologisk mångfald (BDC), övergödning och farliga ämnen (HASEC), havsbaserad verksamhet (EIHA), offshoreindustri (OIC) samt radioaktiva ämnen (RSC).
Utöver dessa arbetsgrupper finns bl.a. en koordineringsgrupp som särskilt ska harmonisera arbetet med genomförande av havsmiljödirektivet. Det finns även en stor mängd expertgrupper.
Ospar-kommissionen som består av representanter från alla parter, är beslutande organ och möts en gång per år. Inom Ospar finns tre typer av beslut. Beslut som är juridiskt bindande för de kontraktsanslutna parterna, rekommendationer som inte är juridiskt bindande och övriga avtal. Besluten och rekommendationerna innehåller åtgärder som ska genomföras av parterna. Övriga avtal är kompletterande beslut t.ex. för övervakning eller konsultationer med andra organisationer.
Ministermöten hålls mera sällan i Ospar än i Helcom, cirka vart tionde år. Vid ministermötet 2010 togs ett beslut om miljöstrategi för Nordostatlanten 2010–2020 med sju strategiska mål som hanterar förlust av biologisk mångfald, övergödning, föroreningar, skadliga effekter av offshore-verksamhet, radioaktiv strålning, förvaltning av mänskliga aktiviteter i havet samt att samordna genomförande av EU:s havsmiljödirektiv.
Ospars bedömning av havsmiljön 2017 visade att målen inte kommer att nås till 2020.67 Kommissionsmötet beslutade därför att revidera Ospars miljöstrategi, men med bibehållen ambitionsnivå samt att uppdatera planen med nya frågor som t.ex. Agenda 2030 och hållbarhetsmål 14.
Sveriges arbete i Ospar
Sverige ratificerade konventionen 1993.68 Sveriges deltagande och prioritering av arbetet i Ospar har varierat genom åren, men konventionen har ökat i betydelse bl.a. genom den centrala roll som regionala havsmiljökonventioner har i genomförandet av havsmiljödirektivet och genom Ospars mandat att fatta beslut om marina skyddade områden bortom nationell jurisdiktion.
Regeringen genom Miljödepartementet ansvarar för deltagande och beslutsfattande vid kommissionsmötena. Sverige deltar på myndighetsnivå i fyra av arbetsgrupperna, dock inte OIC som hanterar offshoreverksamhet. Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för arbetet med biologisk mångfald, övergödning och farliga ämnen samt havsbaserad verksamhet, men med stöd av Naturvårdsverket, SGU och Transportstyrelsen. Strålsäkerhetsmyndigheten ansvarar för arbetet med radioaktiva ämnen och Havs- och vattenmyndigheten har fått i uppdrag av regeringen att samordna arbetet med uppdateringen av Ospars miljöstrategi som ska vara klar 2021.69
7.5.3. Helcom och Ospars framväxt och nuvarande roll
De regionala havsmiljökonventionerna växte fram under 1970-talet i en tid då miljögifter uppfattades vara ett akut problem och gemensamma åtgärder var nödvändiga för att lösa dem. Under många år var Helcom och Ospar tämligen unika spelplaner och statliga myndigheter och experter var de dominerande aktörerna. I dag är spelplanen mer komplex och fler samhällsaktörer engageras och driver fram
67 Ospar 2017, Intermediate Assessment 2017. 68 SÖ 1994:25, Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten. Paris den 22 september 1992. 69 Miljödepartementet 2019, Uppdrag till Havs- och vattenmyndigheten att samordna svenska myndigheter vid uppdateringen av Helcoms aktionsplan för Östersjön (BSAP) och Ospars miljöstrategi (NEAES), M2019/01667/Nm.
frågorna vilket skapar nya möjligheter men det ökar också antalet kontaktytor och behovet av samordning.
Efter antagandet av FN:s handlingsprogram Agenda 21 som antogs 1992 utvecklades konventionernas arbetssätt till att innefatta marina ekosystem i sin helhet, avrinningsområden och ett bredare hållbarhetsperspektiv. Ett mer holistiskt tillvägagångssätt har vidare förespråkats av de nya principerna för internationell rätt som följde antagandet av Unclos och CBD, som successivt införlivades i de regionala havsprogrammen.
Den institutionella arena där Helcom och Ospar verkar i dag är återigen under förändring. Regionala överenskommelser har oftast bäring på andra processer eller är beroende av andra organisationers agerande. Här kan särskilt noteras att inte bara enskilda stater utan också EU är avtalspart i båda konventionerna. Med äldre och nya EU-direktiv som har olika krav på regional samordning, samt den gemensamma fiskeripolitiken vars beslutsprocess nu genomgår en regionalisering, har Helcom och Ospar fått en delvis ny funktion som plattform för diskussion om positioner i EU eller globala processer och för att påskynda samarbetet mellan fiskeriförvaltningen och havsmiljöförvaltningen. För de flesta havsmiljörelaterade frågor, med undantag av den gemensamma fiskeripolitiken där EU har exklusiv kompetens, behöver EU:s medlemsstater inte EU-koordinering och därför är regional beredning och samordning inom havsregioner såsom Helcom och Ospar möjlig.
Konventionerna och havsmiljödirektivet
EU:s havsmiljödirektiv ställer krav på en regional samsyn t.ex. på Östersjön, när det gäller vad som kvantitativt och kvalitativt kännetecknar god miljöstatus och likaledes ett samarbete när det gäller åtgärder. I enlighet med artikel 5.2 och artikel 6 i direktivet ska EUmedlemsstater som delar en marin region eller delregion samarbeta och se till att genomförandet av direktivet är sammanhängande och samordnat i hela den berörda marina regionen eller delregionen. EU är avtalspart i konventionerna och EU:s marina direktörer70 har
70 EU:s marina direktörer är en representant för medlemsstatens högsta ansvariga genomförandeorganisationer. Marina direktören i Sverige representerar miljödepartementet.
begärt att det regionala konventionsarbetet ska användas som plattform för samordning av genomförandet av havsmiljödirektivet.
EU-kommissionen fattade 2017 ett beslut för att förbättra kvaliteten och tydliggöra kraven på samstämmighet i medlemsländernas fastställande av god miljöstatus och genomförande av direktivet.71Beslutet anger minimikrav för att tillförsäkra enhetlighet mellan länderna och för att göra jämförelser av miljöstatus möjliga mellan och inom marina regioner och delregioner. Detta har även fört med sig att både Helcom och Ospar har anpassat den senaste bedömningen av miljöstatus i Östersjön72 respektive Nordostatlanten73 till att kunna fungera som underlag för ländernas inledande bedömningar av god miljöstatus inom arbetet för havsmiljödirektivet.
Hur havsmiljödirektivet och Helcoms och Ospars arbetsprogram förhåller sig till varandra beskrivs i EU:s arbetsprogram för havsmiljödirektivet, CIS (Common Implementation Strategy).74 Av det senaste arbetsprogrammet framgår att alla EU-grupper i CIS-strukturen – om lämpligt – bör samarbeta med de regionala havskonventionerna, och tidsplanerna bör anpassas för att underlätta detta.75 Det finns dock utmaningar kvar som måste antas innan samstämmighet mellan EU:s havsmiljödirektiv och havsmiljökonventionerna kan nås.
Samordning ska helst även nås med tredje land, dvs. länder inom regionen som inte är medlemmar i EU. I Östersjön är det Ryssland. I Nordsjön är det Norge och Island, och efter Brexit även Storbritannien. Storbritannien anser att Ospar kommer bli en betydelsefull plattform för harmonisering i Nordsjön av EU-rätten och globala havsmiljörelaterade konventioner såsom CBD.
Konventionerna och Agenda 2030
Helcoms och Ospars arbete anknyter tydligt till Agenda 2030 och i synnerhet till hållbarhetsmålet 14. Delmålen 14.1–14.5 sammanfaller i stort med inriktningen av konventionernas nuvarande arbete.
71 Kommissionens beslut (EU) 2017/848 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, specifikationer och standardiserade metoder för övervakning. 72 Helcom 2018, State of the Baltic Sea, Holistic Assessment, 2018. 73 Ospar 2017, Intermediate Assessment 2017. 74 European Commission 2013, Learning the lessons and launching a re-enforced phase of implementation Online 20191211. 75 European Commission 2017, MSFD Common implementation strategy Work programme 2016–2018.
Sverige har lyft fram den havsregionala nivån som en lämplig nivå för havsmiljöarbete. Det är i denna roll som Sverige blivit ombedd både inom Helcom och inom Ospar att ta en ledande roll i arbetet med hur konventionerna ska integrera hållbarhetsmålen i sina framtida planer och strategier. Uppdateringar av Baltic Sea Action Plan och Ospars miljöstrategi för perioden 2020–2030 kommer att tydliggöra kopplingarna och möjliggöra anpassningar till målsättningarna inom Agenda 2030:s mål 14. Integreringen av FN:s hållbarhetsmål i det regionala havsmiljöarbetet medför samtidigt behov av ett system för uppföljning och ett system för resultatredovisning.
Konventionerna och andra globala processer och organisationer
Helcom och Ospar används ofta som plattformar för diskussion, där konventionernas parter kan lyfta frågor och försöka påverka beslut som tas i andra kompetenta organ eller konventioner utanför Helcom eller Ospar där länderna är parter. Det kan handla om beslut som gäller dataflöden, förstudier, analyser, förvaltning eller olika sektorers belastning på ekosystemet. Konventionernas roll för att lyfta frågor som kräver en internationell ansats ska inte underskattas.
Ett exempel där Helcoms arbete har spelat en sådan roll är den regionalt anpassade regleringen av sjöfarten i Östersjöområdet. Helcom har säkerställt sjöfartsnäringens deltagande i utformningen av regler som sedan godkänts inom IMO. Ett annat exempel är att både Helcom och Ospar samarbetar för att identifiera och rapportera s.k. EBSAområden till CBD.
7.5.4. Arktiska rådet
Arktiska rådet bildades 1996 genom Ottawadeklarationen. Verksamheten är inriktad på skyddet av den arktiska miljön, samt hållbar utveckling och förbättring av de arktiska invånarnas ekonomiska, sociala och kulturella välstånd.
Arktiska rådet är ett internationellt forum för samarbete mellan regeringarna i de åtta arktiska staterna; Danmark (med Grönland och Färöarna som ständiga bisittare), Finland, Island, Kanada, Norge, Ryssland, Sverige och USA, samt representanter för sex organisationer för ursprungsbefolkningen, inklusive samerna. Ordförande-
skapet innehas två år och är roterande, med ministermöte vartannat år. Normalt är det ländernas utrikesministrar som deltar, men miljöministermöten förekommer. Mellan dessa möten leds verksamheten av en ämbetsmannakommitté, SAO (Senior Arctic Officials) som består av representanter för de åtta arktiska staterna och de sex ursprungsfolken (Permanent Participants).
Flera länder och organisationer har observatörsstatus, vilket möjliggör för icke-arktiska länder, såsom Kina, Frankrike, Italien, Japan, Sydkorea, Tyskland och Storbritannien, att delta vid möten. Även Ospar har fått observatörsstatus.
Arktiska rådets arbete bedrivs i sex arbetsgrupper och bemannas på expertnivå av myndigheter och forskare. Arbetsgruppernas arbete är inriktat dels på övervakning, miljöskydd och klimatfrågor, dels på hållbar ekonomisk, social och kulturell utveckling i regionen. Arbetsgrupperna driver, i nära samarbete, ett stort antal projekt för att främja en bättre biologisk, social, kulturell och ekonomisk miljö i Arktis. Merparten av arbetsgrupperna berör marina frågor, men PAME är särskilt tillsatt för att arbeta med skydd av den marina miljön.
Sveriges arbete i Arktiska rådet
Regeringen antog en ny svensk strategi för den arktiska regionen 2020.76 Strategin anger bl.a. att Sverige kommer fortsatt att verka för en god samverkan mellan
Arktiska rådet och konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten, Ospar. Regeringen kommer inom Arktiska rådet att stödja arbetet med ett panarktiskt nätverk av marina skyddade områden och främja ett globalt mål om 30 procents områdesskydd av marina miljöer.
Sveriges arktisambassadör (SAO) hör till Utrikesdepartementets verksamhetsområde, men Miljödepartementet ansvarar för regeringens arbete med miljöfrågor i Arktiska rådet. Havs- och vattenmyndigheten leder den svenska delegationen i PAME. Arbetet i arbetsgrupperna bedrivs i nära samarbete mellan de berörda myndigheterna, till exempel Naturvårdsverket, Sjöfartsverket, SGU, Transportstyrelsen och Polarforskningssekretariatet.
76 Regeringskansliet 2020, Sveriges strategi för den arktiska regionen.
7.5.5. Nordiska ministerrådet
Nordiska ministerrådet är de nordiska regeringarnas officiella samarbetsorgan. Nordiska ministerrådet arbetar för gemensamma nordiska lösningar inom områden där de nordiska länderna kan uppnå bättre resultat genom att samarbeta än genom att lösa uppgifterna var för sig. Arbetet inom Nordiska ministerrådet regleras av Helsingforsavtalet som är en samarbetsöverenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige. Avtalet undertecknades 1962 då det också trädde i kraft. Nordiska ministerrådet bildades dock först 1971. Avtalet har reviderats flera gånger och de senaste ändringarna trädde i kraft 1996.77
Samarbetsavtalet inkluderar både generella bestämmelser för samarbete men identifierar även särskilda samarbetsområden varav miljövårdens område är ett. Detta området har utvecklats till att även inkludera klimat. Ett exempel på en för havsområdet relevant generell bestämmelse är att parterna bör rådgöra med varandra i frågor av gemensamt intresse som behandlas i europeiska och andra internationella organisationer och konferenser.78
Inom miljöområdet anges bl.a. att parterna i utformning och tillämpning av nationell lagstiftning i största möjliga omfattning bör likställa övriga parters miljövårdsintressen med det egna landets. Länderna bör även eftersträva harmonisering av miljöskyddsregler för att uppnå största möjliga överensstämmelse i fråga om normer och riktlinjer för utsläpp av föroreningar, användning av miljögifter och andra störningar av miljön. Slutligen bör parterna arbeta för samordning i arbetet med skydd av arter och livsmiljöer samt friluftsliv.
Arbetet inom miljöområdet styrs av femåriga samarbetsprogram. Det senaste togs fram under svenskt ordförandeskap och beslutades 2018. Samarbetsprogrammet 2019–2024 har ett tydligt fokus på bl.a. samarbete i internationella frågor om hav och havsmiljö.79
77 Helsingsforsavtalet, 2018:17, Samarbetsöverenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige. 78 Artikel 1 Helsingsforsavtalet. 79 Nordiska ministerrådet 2018, Nordiskt samarbetsprogram för miljö och klimat 2019–2024.
Sveriges arbete i Nordiska ministerrådet
Regeringen arbetar aktivt i Nordiska ministerrådet. Miljö- och klimatministern ansvarar för arbetsområdet miljö- och klimat. Inom detta politikområdet deltar flera nationella myndigheter, som Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Kemikalieinspektionen. Sverige var ordförande 2018 och tog inför ordförandeskapet fram ett ordförandeskapsprogram där miljö och klimat tydligt prioriterades.80Inom miljöområdet har regeringen särskilt lyft frågan om hur det nordiska samarbetet kan stärka arbetet med Agenda 2030 och mål 14 och i synnerhet vad gäller marint skräp samt hav och klimat.
7.5.6. Regionalt samarbete – en integrerad del av åtgärdsarbetet
I arbetet med att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen och mål 14 i Agenda 2030 är regionalt samarbete en nyckelfaktor. Helcom och Ospar, är centrala i den regionala samordningen av EU:s havsmiljödirektiv vars mål är att nå god miljöstatus. Helcoms ministermöte i mars 2018 beslutade att använda målen i Agenda 2030 som en ram för revideringen av aktionsplanen för Östersjön för arbetet efter 2021. Arbetet inom Ospar med att ta fram en ny miljöstrategi för Nordostatlanten som ska gälla 2020–2030 har påbörjats. I båda dessa processer är ett viktigt syfte att stärka harmoniseringen i genomförandet av EU:s havsmiljödirektiv, men även EU:s vattendirektiv och art- och habitatdirektiv.
Helcom har även ett aktivt och omfattande samarbete om sjöfartens miljöfrågor, t.ex. att utarbeta förslag om regleringar till IMO. Helcom har även ett väl utbyggt samarbete för övervakning och respons vid oljeutsläpp från fartyg.
De flesta länder runt Östersjön befinner sig i processen att ta fram havsplaner. Planeringssamarbetet i Östersjöregionen har traditionellt legat inom VASAB som är de fysiska planerarnas samarbetsorgan i östersjöregionen. I och med att arbetet med havsplaneringen tog fart har VASAB och Helcom startat ett samarbete för att både inkludera planeringskompetens och Helcoms havsmiljökompetens. I detta samarbete har bl.a. utvecklats vägledningar för samråd i havs-
80 Nordiska ministerrådet 2017, Ett inkluderande, innovativt och tryggt Norden, Sveriges ordförandeskap 2018.
planeringen mellan länder samt vägledning för att säkerställa en havsplanering som baseras på ekosystemansatsen.
Ett viktigt syfte för både Helcom och Ospar är att stärka åtgärdssamarbetet med länder som inte är medlemmar i EU. För Helcom är det Ryssland och för Ospar är det Norge och Island samt Kungadömet Danmark, dvs. Grönland och Färöarna. Vid genomförande av Brexit har Storbritannien angett att Ospar kommer få ökad betydelse för deras regionala havsmiljöarbete.
8. Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna
Havsmiljöpolitiken är intimt sammankopplad med klimatpolitiken. Beroendet är ömsesidigt. Havet, tillsammans med solinstrålning och topografi, är de naturliga grundläggande faktorerna som bestämmer jordens klimat. Havet binder stora mängder kol och producerar mer än hälften av syret vi människor och andra delar av ekosystemen behöver. Dessa funktioner är dock beroende av att ekosystemen har god miljöstatus och är välfungerande.
Forskningen har under lång tid lyft fram havets viktiga roll för att minska effekterna av klimatförändringar. Det är dock först på senare år som politiken har förstått sambandet och att det är viktigt att inkludera havspolitiken i klimatarbetet. Klimatförhandlingarna i FN:s klimatkonvention 2019 (COP 25) gick under benämningen The Blue
COP, och för första gången stod havsfrågorna på dagordningen. Frå-
gan är dock om havsmiljöpolitiken i praktiken och på ett konkret sätt har fått genomslag i klimatpolitiken, globalt och nationellt?
Miljömålsberedningen menar att kopplingen mellan hav, klimatförändringar och havsförsurning behöver inkluderas i allt arbete med havsmiljö och att havsmiljöförvaltningen behöver få en större och mer tydlig roll i klimatarbetet. Detta kapitel visar på grunderna för denna inriktningen. Miljömålsberedningen lägger därför heller inte fram några specifika förslag om just klimat, men effekter av klimatförändringar ligger helt eller delvis till grund för flera förslag i kapitlen om kunskap, havsmiljödata, övergödning, farliga ämnen, fisk, sjöfart, områdesskydd och kusthavet.
8.1. Havets miljötillstånd avgör hur allvarliga effekterna av klimatförändringarna blir
Hela 70 procent av jordens yta består av hav. Havet är en av de grundläggande faktorerna som bestämmer jordens klimat. Haven binder stora mängder kol. Den överskottsenergi som ackumulerats på jorden sedan industrialiseringen har till övervägande del tagits upp av haven, därför har hittills en kraftigare uppvärmning av atmosfär och land undvikits. Under perioden 1971–2010 hamnade 93 procent av ökningen av jordens energiförråd i haven.1
Effekter på havet av klimatförändringar och havsförsurning, medför allvarliga, storskaliga och irreversibla konsekvenser för vädersystemen och havets möjligheter att lagra kol och producera syre. Viktiga ekosystemtjänster för mänskligheten riskerar att försämras och även förloras. Hur havet förvaltas, både nationellt och internationellt, har därför stor betydelse för hur allvarliga effekterna av klimatförändringarna kommer bli.
Havet binder stora mängder kol
Haven har hittills tagit upp nära hälften av de mänskliga koldioxidutsläppen.2 Stora mängder lösas i vattenmassan men en betydande andel lagras i biomassa och sediment. I svenska havsområden bidrar särskilt ålgräsängar och andra kusthabitat till kolupptaget. Biomassan i mjukbottnar lägger fast betydande mängder kol och i utsjömiljöer bidrar sedimentationen av plankton till upptag av kol i djupa havsbottnar. Detta är dock under förutsättning att ekosystemen har god miljöstatus och är välfungerande.
1 Formas 2019, Effekter av klimatförändringar och ökade koldioxidhalter på den marina miljön – en analys av kunskapsläget kring ekosystem, resiliens och havsförvaltning. 2 SMHI, Havens upptag av koldioxid, www.smhi.se 2020-11-05.
8.2. Mål och målkonflikter inom havsmiljöpolitiken och klimatpolitiken
Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpå-
verkan innebär att halten av växthusgaser i atmosfären i enlighet med
FN:s klimatkonvention, ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig.
I juni 2017 beslutade riksdagen i linje med Parisavtalet inom FN:s klimatkonvention om en ny precisering för miljökvalitetsmålet. Preciseringen innebär att den globala medeltemperaturökningen begränsas till långt under två grader Celsius över förindustriell nivå och ansträngningar görs för att hålla ökningen under 1,5 grader Celsius över förindustriell nivå.3
Riksdagen har även beslutat om ett etappmål som innebär att Sverige senast år 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. De kvarvarande utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara minst 85 procent lägre än utsläppen 1990.
Riksdagen har även antagit ett klimatmål för transportsektorn. Målet är ett etappmål inom miljömålssystemet och innebär att växthusgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart som ingår i EU ETS) ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010.
Finns det målkonflikter?
Att nå målet Begränsad klimatpåverkan är nödvändigt för att på lång sikt nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Samtidigt är hav med god miljöstatus ett viktigt bidrag till att minska effekterna av klimatförändringarna, bl.a. genom att lagra stora mängder kol. Det bör därför inte finnas någon målkonflikt. Miljömålsberedningen erfar dock att så inte riktigt är fallet. Klimatomställningen medför behov av att utveckla havsbaserade verksamheter som sjöfart och havsbaserad vindkraft. En aktuell fråga internationellt är möjligheterna att lagra koldioxid i havsbotten, vilket kan medföra verksamheter till havs som kan påverka arter och livsmiljöer. En annan effekt av klimatomställningen är det ökade behovet av metaller som
3 www.sverigesmiljömål.se.
behövs till batteriproduktion. Detta bidrar till ökad press på gruvdrift till havs. För närvarande pågår t.ex. en process med att se på möjligheten att utvinna mangannoduler i Bottniska viken.
En fråga Miljömålsberedningen särskilt har uppmärksammats på är att överflyttningen av gods till sjöfart, som en del av Sveriges strategi för att reducera klimatpåverkan, inte tar in och bedömer miljöpåverkan på havsmiljön av ökat sjöfart.
8.3. Vad har regeringen sagt om klimat och havet?
I tilläggsdirektivet till Miljömålsberedningen har regeringen varit tydlig med att Miljömålsberedningens strategi ska ge förutsättningar för en bred politisk enighet om etappmål, styrmedel och åtgärder som krävs för att vända den negativa trenden i havsmiljön, särskilt med hän-
syn till effekter av klimatförändringar och havsförsurning. Klimatför-
ändringarna och försurningen av havet väntas få betydande konsekvenser för biologisk mångfald och för havens ekosystem och ekosystemtjänster, vilket enligt regeringen påverkar livsmedelsförsörjningen och utvecklingen av en hållbar blå ekonomi.
Klimatförändringarna och havsförsurningen bedöms även förstärka effekterna av befintliga havsmiljöproblem som t.ex. övergödning, syrefria bottnar och miljögifter. Enligt regeringen hotar det havens resiliens, dvs. havens motståndskraft mot effekter av bl.a. klimatförändringar samt återhämtningsförmåga. Miljömålsberedningens strategi ska därför bidra till att stärka havens resiliens. Detta ställer ännu större krav på en integrerad och ekosystembaserad havsförvaltning där samhällssektorerna samverkar för att nå en god miljöstatus i havet. En god miljöstatus är basen även för ekonomisk och social hållbarhet.
Klimatförändringarna medför ytterligare och omfattande krav på ett effektivt åtgärdsarbete inom alla delar av havsförvaltningen och på alla nivåer i samhället. Regeringen tar som exempel att behovet av åtgärder på land och i sötvatten ökar och att det ställs större krav på att anpassa skyddade områdens utformning och förvaltning, s.k. adaptiv förvaltning, efter hur klimatet påverkar olika arter och habitat. Regeringen menar också att kunskapen om hur klimatförändringarna påverkar havens ekosystem och resurser har stor betydelse för att kunna utforma och vidta åtgärder inom kust- och havsförvaltningen.
Klimatpolitiska handlingsplanen
I sin klimatpolitiska handlingsplan skrev regeringen att Sverige ska bidra till att kopplingarna mellan havs- och klimatfrågor stärks.4 Klimatförändringarna påverkar havsmiljön bl.a. genom havsnivåhöjningar, syrebrist och uppvärmning. Dessutom leder höjda halter av koldioxid till havsförsurning.
Regeringen tog även upp att klimatförändringarna förstärker befintliga miljöproblem som övergödning och miljögifter och kommer att få stora konsekvenser för ekosystem och samhällen. Regeringen underströk åter igen behovet av att återställa ekosystemens resiliens samt att det är viktigt med naturliga hav och kustmiljöer för kolinlagring. För att habitaten ska kunna maximera kolupptaget anser regeringen att störningarna från mänskliga aktiviteter måste minimeras. En del i detta kan vara att nå målen för minskningar av näringsläckage, minskad tillförsel av farliga ämnen, hantering av exploateringstryck och förvaltning av fiskbestånd så att en hållbar artsammansättning och beståndssituation uppnås m.m.
Regeringen bedömde vidare att Sverige bör använda de regionala samarbetena i Norden, Arktis och Barents för att genomföra de klimatpolitiska målen och höja den globala ambitionsnivån. Som skäl anför regeringen bl.a. att temperaturökningen i Arktis är mer än dubbelt så stor som den genomsnittliga temperaturökningen på jorden. Regeringen anförde att klimatförändringarna även är en viktig fråga i andra regionala miljösamarbeten såsom de regionala havsmiljökonventionerna Ospar och Helcom.
Regeringen har uppmärksammat hav och klimat internationellt
Regeringen har bidragit till att lyfta fram kopplingen mellan klimat- och havsmiljöpolitik internationellt, t.ex. i FN:s klimatkonvention. Hav och klimat var ett prioriterat politikområde för Sverige under FN:s havskonferens 2017. Av regeringens strategi för FN:s miljöprogram (Unep) framgår att Sverige ska verka aktivt för att globalt uppmärksamma kopplingen till och stärka långsiktig motståndskraft mot klimatförändringar genom stöd till bevarande av den biologiska
4Prop. 2019/20:65, En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan.
mångfalden i havs- och kustområden.5 Sverige ska även bidra till att identifiera och överbygga kunskapsluckor, finna synergier mellan klimat och hav och verka för implementering av anpassningsåtgärder.
Sverige signerade Because the Ocean-initiativet på COP 21 i 2015. Initiativet har verkat för att föra in havsfrågorna i arbetet med genomförande av FN:s klimatkonvention.6 Sveriges och Fijis partnerskap under FN:s havskonferens har fortsatt genom The Ocean Pathway där länderna är medordförande.7 Ocean Pathway signerades 2017 vid COP 23, också med syfte att lyfta havsfrågorna i klimatkonventionen och att signifikant öka arbetet med åtgärder i områden som är särskilt utsatta för klimatförändringar, t.ex. små ö-stater.
Klimatpolitiska rådet
Miljömålsberedningen noterar att Klimatpolitiska rådet inte har lyft fram havsmiljöpolitiken i sin granskning av regeringens klimatpolitik. Rådet har inte heller uppmärksammat vikten av att koppla samman havsmiljöpolitiken med klimatpolitiken.8
8.4. Hur kommer havet utvecklas med ett ändrat klimat?
Klimatförändringar är en av de mest avgörande faktorerna för hur de marina ekosystemen kommer att utvecklas framöver. FN:s klimatpanel, IPCC, presenterade 2018 en specialrapport om konsekvenserna av 1,5 graders global uppvärmning.9 I rapporten visade IPCC på mycket långtgående konsekvenser för havet vid två graders uppvärmning.
Den globala klimatförändringen orsakar omfattande förändringar i arters utbredning, ekosystemens samhällsstruktur och ekosystemtjänster. Uppvärmningen av havsvattnet flyttar arters utbredning norrut, och stressar fastsittande arter som t.ex. koraller, vilket i sin tur kan
5 Regeringen strategi för Sveriges samarbete med FN:s miljöprogram (Unep) perioden 2020– 2023. 6 First Because the Ocean Declaration, 29 November 2015, www.becausetheocean.org/firstbecause-the-ocean-declaration/. 7 https://cop23.com.fj/the-ocean-pathway/. 8 Klimatpolitiska rådets rapport 2020. 9 IPCC, 2018, Special Report: Global Warming of 1,5oC.
leda till förlust av biologisk mångfald. Havsnivån beräknas stiga vilket påverkar biologiskt rika miljöer som strandnära grundområden och havsstrandängar längs kusterna. Havsförsurningen påverkar redan kallvattensarter och hotar många andra arter och ekosystem. Den globala uppvärmningen går så snabbt att ekosystemen inte hinner anpassa sig. Ekosystem som människan är beroende av att de är välfungerande.
Enligt IPCC uppskattas att mänsklig aktivitet redan har orsakat en uppvärmning på cirka en grad och att uppvärmningen sannolikt når 1,5 grader Celsius mellan 2030 och 2052 om ökningen fortsätter i samma takt.10 Temperaturökningen i Arktis är två till tre gånger snabbare än det globala genomsnittet, vilket redan har fått stora konsekvenser för arktiska ekosystem. I Barentsregionen har temperaturerna ökat en till två grader Celsius under perioden 1954–2003. Detta har bl.a. lett till att havsisens volym i september 2018 minskat med 75 procent jämfört med 1979.11
World Economic Forum lyfter fram forskning som visar att det senaste årtiondet har varit den varmaste i Atlanten på 3 000 år.12
Även i Sverige finns tydliga tecken på klimatförändringarnas effekter. Enligt SMHI har årsmedeltemperaturen i Sverige stigit med 1,7 grader Celsius sedan slutet av 1800-talet, vilket är mer än dubbelt så mycket som den globala temperaturökningen.13
Projektioner och scenarier till 2100
I en underlagsrapport till Miljömålsberedningen har Östersjöcentrum vid Stockholm universitet och SMHI sammanfattat projektioner och scenarier för Östersjöns utveckling fram till 2100.14 Förändringar i klimatet påverkar Östersjön och Östersjöns avrinningsom-
10 IPCC 2018, Special Report: Global Warming of 1,5oC. 11 Arctic Monitoring and Assessment Programme (AMAP) 2019, Arctic Climate Change Update 2019, An Update to Key Findings of Snow, Water, Ice and Permafrost in the Arctic (SWIPA) 2017. 12 Robitzski, D. 2020, New research shows the Atlantic Ocean just had its hottest decade in 3000 years, World Economic Forum, 15 Oct 2020. www.weforum.org/agenda/2020/10/atlantic-ocean-hottest-decade-reccord-breakingclimate-change-environment-temperature/. 13 SMHI 2018, Större temperaturökning i Sverige än i världen i genomsnitt, www.smhi.se/nyhetsarkiv/storre-temperaturokning-i-sverige-an-i-varlden-i-genomsnitt-1.139719 .14 Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Nr 2/2020.
råde genom ökade luft- och vattentemperaturer, förändrad nederbörd, förändrade vindar, försurning, minskat istäcke och förändrade vattenstånd. Förändrad nederbörd över avrinningsområdet leder i sin tur till förändrad tillrinning av sötvatten och näringsämnen till Östersjön. Prognoser indikerar att även 50–80 procent av havsisen i norra Östersjön kommer att gå förlorad i slutet av seklet.15
Temperatur
Temperaturen i Östersjön har ökat mycket jämfört med såväl världshaven som andra innanhav under de senaste decennierna. Mellan 1982 och 2006 ökade vattnets yttemperatur med 1,35 grader Celsius vilket delvis kan förklaras av klimatförändringen. Nya klimatprojektioner visar att medeltemperaturen i Östersjön kan komma att öka med cirka två till tre grader vid slutet av detta sekel jämfört med slutet av det förra. Ökningen beror på hur kraftfull den globala klimatpolitiken kommer att vara (se figur 8.1.).
Salthalten viktig för arter i Östersjön
Salthalten är speciellt viktig för Östersjöns ekosystem eftersom de arter som finns där har anpassat sig till Östersjöns låga salthalter som varken passar marina arter eller sötvattensarter. Salthalten påverkar även hur havsvattnet skiktar sig och därmed hur syre kan blandas ned till botten. Klimatmodellerna visar en tendens mot minskade salthalter till följd av förändrad nederbörd över avrinningsområdet, vilket ger förändrad sötvattenavrinning och därmed en förändrad sötvattentillförsel till Östersjön. Eftersom de globala klimatmodellerna har problem med vattnets kretslopp på regional nivå är det dock fortfarande oklart om salthalterna i Östersjön kommer att öka eller minska.16
15 Havs- och vattenmyndigheten 2017, Havsplanering med hänsyn till klimatförändringar, Rapport 2017:26. 16 Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Nr 2/2020.
Figur 8.1 Utveckling av medeltemperatur och medelsalthalt för Östersjön
Utveckling av medeltemperatur och medelsalthalt för hela Östersjöns volym fram till slutet av detta sekel för två olika klimatscenarier, RCP4.5 och RCP8.5. Det färgade bandet runt linjerna motsvarar osäkerheten som orsakas av intern variabilitet samt modellosäkerhet. Även den historiska perioden är behäftat med osäkerhet, eftersom modellerna har tillåtits köra fritt från olika starttillstånd. Salthalt mäts i g salt per kg havsvatten (promille). Källa: Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Nr 2/2020.
En minskning av salthalten påverkar framför allt organismer med marint ursprung som t.ex. blåmusslor och blåstång. Blåmusslan är en funktionellt viktig art, som dels är föda åt fåglar som ejder och alfågel, dels filtrerar stora mängder vatten och bidrar på så sätt till omsättningen av näringsämnen och bättre vattenkvalitet. Blåmusslor klarar att överleva i salthalter ner till cirka 4.5 promille, men även mindre sänkningar av salthalten påverkar deras tillväxt och kondition.
Blåstång kan inte reproducera vid salthalter under cirka fyra promille. Blåstången är den dominerande makroalgen i Östersjön och en funktionellt viktig organism med sin tredimensionella struktur. Den är föda och habitat åt växtätande smådjur, och fungerar som lek- och uppväxtmiljö för många fiskarter. I norra Egentliga Östersjön är den en tredjedel av den sammanlagda växtbiomassan. Det finns ingen annan hårdbottenart som till fullo kan ersätta blåstången om den försvinner från de områden där den nu har hög täckningsgrad.
Fakta om RCP-scenarier:
FN:s klimatpanel (IPCC) använder s.k. representativa koncentrationsutvecklingsbanor (RCP:er) som syftar till att ge information om klimatförändringarna vid olika halter av växthusgaser i atmosfären. RCP:er är inte klimatpolitiska scenarier, men belyser ändå omfattningen av de åtgärder som krävs för att klara det internationellt beslutade målet om max två graders global temperaturökning. Scenarierna är ett viktigt underlag för de datorbaserade klimatmodeller som används för att beräkna hur klimatet kan förändras på sikt. RCP-scenarier baseras på antaganden om växthusgasutsläppens utveckling, markanvändningen och på bedömningar av utvecklingen för utsläppen av luftföroreningar som svaveldioxid och kväveoxider. RCP-scenarierna betecknas med siffror som anger den strålningsdrivning de olika utvecklingsvägarna ger upphov till år 2100. I den lägsta RCP:en handlar det om +2,6 och i den högsta +8,5 watt per kvadratmeter.
RCP2,6 utgår bl.a. från att koldioxidutsläppen kulminerar om-
kring år 2020, vilket innebär en mer stringent klimatpolitik. Utsläppen av metan minskar med 40 procent. Jordens befolkning ökar till 9 miljarder. Det är ingen väsentlig förändring i arealen betesmark, men arealen jordbruksmark ökar p.g.a. bioenergiproduktion.
RCP4,5 utgår bl.a. från att koldioxidutsläppen kulminerar om-
kring år 2040 vilket innebär en stringent klimatpolitik. RCP8,5 innebär att utsläppen av koldioxid blir tre gånger större än dagens nivå, vilket innebär att ingen klimatpolitik tillkommer. Metanutsläppen ökar kraftigt. Jordens befolkning ökar till 12 miljarder vilket leder till ökade anspråk på betes- och odlingsmark för jordbruksproduktion. Teknikutvecklingen mot ökad energieffektivitet fortsätter, men långsamt. Stort beroende av fossila bränslen. Källa: SMHI.
Modelleringar har genomförts för att studera hur effekter av klimatförändringarna kan komma att påverka utbredningen av
blåmusslor och blåstång vid tre klimatscenarior; RCP2,6, RCP4,5 och RCP8,5.17 Studien visar att enbart vid RCP2,6 kommer det finnas kvar områden i Östersjön med ”stora” musslor. Bältesbildande blåstång påverkas i mindre skala vid RCP2,5 och 4,5. Däremot ses omfattande minskning vid RCP8,5.
Motsvarande modelleringar av utbredning av ålgräs för hela Östersjön visar att ålgräset sannolikt kommer försvinna helt i stora delar av Östersjön vid RCP8,5.18
Figur 8.2 Modellering av utbredning av ålgräs vid olika klimatscenarier.
Ett utsnitt över modellerat habitat som är gynnsam för ålgräs. Vid RCP8,5 kommer ålgräset sannolikt försvinna helt norr om Kalmar. Källa: Pan Baltic Scope 2019, Climate refugia in the Baltic sea, Modelling future important habitats by using climate projections.
Syrehalten är viktig för fiskreproduktion
En eventuell minskning i salthalt i kombination med en minskning av syrekoncentrationen kommer att påverka det marina ekosystemet i Östersjön. Övergödningen tillsammans med klimatförändringarna är en bidragande orsak till minskad syrekoncentration.
Ett exempel på en känslig art är torsk, som kan komma att få försämrade möjligheter till lyckad reproduktion. För att torskens ägg
17 Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av Sveriges marina områden, Rapport 6930. 18 Pan Baltic Scope 2019, Climate refugia in the Baltic sea. Modelling future important habitats by using climate projections.
ska överleva och kläckas behöver djupvattnet ha både hög salthalt (>11 g/kg) och innehålla löst syre (> 2 ml/l). Vattenvolymer med dessa förutsättningar kommer troligen att minska i Östersjön i ett framtida klimat. 19
Havsförsurning
Människans koldioxidutsläpp är inte bara orsaken till den pågående klimatförändringen utan även till en ökande försurning av haven. När koldioxid löses i havsvatten bildas kolsyra vilket leder till att pH sjunker och haven blir surare. Havsförsurningen kan ha långtgående konsekvenser för organismer och ekosystem. pH-värdet påverkar särskilt organismer som är beroende av att lagra in kalk, t.ex. musslor, skaldjur och många växtplanktonarter.20
Kort om kunskapsläget
I en litteraturöversikt till Miljömålsberedningen har Formas sammanställt kunskap och kunskapsluckor om klimatförändringarnas påverkan på svenska havsområden.21 Översiktens slutsatser ska ses som en indikation på kunskapsluckor på effekter av klimatföringen på havsmiljön
Mycket av forskningen har berört klimatförändringarnas effekter på övergödning och fiske medan det gjorts färre skattningar på åtgärder, styrmedel, kostnader och nyttor för främmande arter och miljöfarliga ämnen. Det finns få vetenskapliga sammanställningar om effekten av konkreta åtgärder som kan vidtas för att stärka resiliensen.
Förekomsten av modeller och scenarier inom forskningen visar ett liknande mönster. Det finns många modeller och det har tagits fram fler scenarier om klimatförändringar, övergödning och fiske samtidigt som det finns kunskapsluckor inom de övriga miljöområdena. Forskningen behöver övervakningsdata för att validera mo-
19 Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Nr 2/2020. 20 Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av Sveriges marina områden, Rapport 6930. 21 Formas 2019, Effekter av klimatförändringar och ökade koldioxidhalter på den marina miljön – en analys av kunskapsläget kring ekosystem, resiliens och havsförvaltning.
deller, som sedan kan användas för att ge underlag för prognoser och scenarier för havsförvaltningen.
En slutsats från Formas sammanställning är att klimatförändringarnas effekter på den marina miljön behöver integreras i övrig havsmiljöforskning och inte studeras separat från övriga miljöproblem och påverkansfaktorer.
8.5. Åtgärder kan minska effekterna av klimatförändringar
Pågående forskning visar att ett effektivt åtgärdsarbete för att t.ex. minska övergödningen, men även skydda arter och livsmiljöer har stor betydelse för att minska klimatförändringarnas effekter på havsmiljön och att säkra viktiga ekosystemtjänster.22
Klimatförändringarnas effekter i Östersjöns beror till stor del på omfattningen av övergödning
Förhållandet mellan klimatförändringarna och övergödningssituationen i framtidens Östersjön är ett komplicerat samspel mellan en rad olika faktorer, som dessutom präglas av stora osäkerheter. Enligt SMHI och Östersjöcentrum vid Stockholms universitet är troligen temperatur och salthalt de parametrar som kommer att påverkas mest av klimatförändringar, medan syrehalten främst kommer att påverkas av hur väl länderna runt Östersjön lyckas minska näringstillförseln från land. 23
Klimatförändringarna påverkar övergödningsproblematiken främst genom en trolig ökad tillförsel av näringsämnen och organiskt material till följd av ökad nederbörd och avrinning. Vid en temperaturhöjning ökar även nedbrytningen av organiskt material och därmed även syreförbrukningen. Detta bidrar till ökad interbelastning av fosfor. Syrehalterna minskar även på grund av att syre som tillförs från atmosfären löser sig sämre i varmare vatten än i kallare.24
22 Formas 2019, Effekter av klimatförändringar och ökade koldioxidhalter på den marina miljön – en analys av kunskapsläget kring ekosystem, resiliens och havsförvaltning. 23 Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Nr 2/2020. 24 Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Nr 2/2020.
SMHI och Östersjöcentrum vid Stockholms universitet har uppskattat den samlade effekten av alla dessa faktorer, där påverkan från atmosfären och tillrinningen av sötvatten har skalats ner från globala klimatmodeller till högre upplösning på regional nivå.
För två klimatscenarier, RCP4.5 och RCP8.5, har de undersökt hur tre olika nivåer för näringsämnestillförsel påverkar halterna av fosfor och syres i Östersjön. De tre nivåerna för tillförsel av fosfor och kväve är i nivå med: 1) målet för tillförsel av fosfor och kväve i Helcoms aktionsplan för Östersjön, 2) dagens tillförsel av näringsämnen och 3) ökade utsläpp från lantbruks och städer.
Resultaten visar att om tillförsel av näringsämnen reduceras till målen enligt Helcoms aktionsplan för Östersjön kommer det bli tydliga förbättringar i halterna av fosfor, såväl i ett framtida klimat i linje med RCP4,5 som RCP8,5 (se figur 8.3).
Modelleringarna av syreförhållanden i Östersjöns djupvatten visar samma tendens. För de flesta kombinationer av klimat- och åtgärdsscenarier för näringsämnen blir utbredningen av syrefria bottnar mindre vid slutet av detta seklet än vid slutet av förra seklet. Om näringstillförseln minskas till målen i aktionsplanen och klimatförändringen stannar vid RCP4,5 ses en betydlig förbättring jämfört med dagens situation.
Figur 8.3 Syrekoncentration vid botten för olika kombinationer av scenarier för klimat och näringstillförsel
Medel för perioden 2069–2098
Bilderna till höger, samt för historiska perioden 1976–2005, bilden till vänster. Negativa koncentrationer är ett sätt att representera svavelväte. Källa: Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Nr 2/2020.
Forskningen visar tydligt på att minskad näringstillförsel från land till hav ökar havets förmåga till återhämtning, och stärker dess resiliens, dvs. motståndskraft mot kommande klimatförändringar. Detta förutsätter dock att övergödningsåtgärderna skärps i takt med att tillrinningen ökar. Åtgärder för att minska övergödningen är därför en avgörande faktor för Östersjöns ekosystem och minskar effekterna av klimatförändringar.
Klimatrefugier
SGU och Göteborgs universitet har genom att använda SMHI:s senaste klimatmodeller sett att merparten av strukturbildande arter som är viktiga för havets ekosystemtjänster, kommer att få en kraftigt ändrad utbredning.25 Klimatrefugier är områden där effekten av klimatförändringen förväntas bli mindre i förhållande till omgivande livsmiljö. Havs- och vattenmyndigheten har som underlag för havsplaneringen modellerat fram klimatrefugier för vikare, ålgräs och blåstång, blåmusslor, sill, torsk och skorv som är ett bottenlevande kräftdjur som är viktig föda för fisk.26 För att säkerställa att de funktioner som t.ex. blåmusslor, blåstång och ålgräs bidrar med ska bibehållas under ett föränderligt klimat, behöver t.ex. fysisk planering, områdesskydd och åtgärder med fysisk återställning av kustnära miljöer ta hänsyn till den framtida utbredningen av dessa arter.27 Forskningen och myndigheter som t.ex. Havs- och vattenmyndigheten menar att skydd av klimatrefugier är en av flera lämpliga åtgärder att ta höjd för klimatförändringarna i fysisk planering och områdesskydd.
25 Törnqvist, O., m.fl. 2019, Climate refugia in the Baltic sea, Modelling future important habitats by using climate projections, Pan Baltic Scope report. 26 Havs- och vattenmyndigheten 2017, Möjliga klimatrefugier i Östersjön baserat på två olika scenarier, rapport 2017:37. 27 Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av Sveriges marina områden, rapport 6930.
Nätverk av skyddade områden
Det finns en internationell samsyn om att effektivt förvaltade nätverk av skyddade områden är nödvändiga för att arter och livsmiljöer ska kunna motstå och anpassa sig till klimatförändringar.28 Även svenska forskare stödjer detta synsätt.29 Storbritannien håller på att utveckla s.k. Climate Smart MPA:s med kolinlagring som ett viktigt skydd av marina områden.30
Forskningen visar även på tydliga samband mellan skydd av marina områden och klimatanpassning och för att säkerställa havens funktion som kolsänka.31 Från både svensk och finsk forskning finns indikationer om att kustnära, störda ekosystem i Östersjön riskerar att bli koldioxidkällor i stället för kolsänkor, vilket från forskningens sida ses som ett starkt argument för att skydda marina områden och särskilt kustnära områden.
Genetisk mångfald ses som en försäkring
Förvaltningen av biologisk mångfald har hittills fokuserat på arter. Ny forskning pekar på att förmågan hos några marina arter att anpassa sig snabbt och effektivt till förändringar i sin yttre miljö ger hopp inför framtidens klimatförändringar och havsförsurning. En förutsättning är att den genetiska mångfalden bevaras varför arter och habitat behöver skydd och förvaltas även med hänsyn till den genetiska mångfalden inom arter.
8.6. Havsmiljö måste integreras i den offentliga förvaltningens arbete med klimat
Arbetet med klimatåtgärder och klimatanpassning inkluderar ett stort antal politikområden, många nationella myndigheter, länsstyrelserna och inte minst kommunerna. Enligt Kommunutredningen (se nedan)
28 Simard, F., Laffoley, D., J.M. Baxter (red.) 2016, Marine Protected Areas and Climate Change: Adaptation and Mitigation Synergies, Opportunities and Challenges, IUCN. 29 Berkström, C., m.fl. 2019, Ekologisk konnektivitet i svenska kust- och havsområden – en kunskapssammanställning, Aqua reports 2019:15. 30 https://jncc.gov.uk/our-work/climate-smart-mpas. 31 Roberts C., m.fl. 2020, Climate change mitigation and nature conservation both require higher protected area targets, Phil. Trans. R. Soc. B 375: 20190121.
arbetar i dagsläget ett trettiotal statliga myndigheter med klimatfrågor och tillhandahåller i viss utsträckning underlag, bl.a. till kommunerna.
Havs- och vattenmyndigheten skrev i sin klimatstrategi 2018 att en hållbar förvaltning från källa till hav behöver bidra till klimatarbetet på tre sätt.32
1. Förvaltningen behöver stödja klimatomställningen mot ett fossilfritt samhälle.
2. Förvaltningen måste ta hänsyn till klimateffekter och främja ekosystemens anpassning till klimatförändringen. Både miljön och samhället har ett behov av klimatanpassning. Det krävs kreativitet, en bred aktörsdialog och bra planering för att främja synergier och hantera målkonflikter.
3. Behov av kunskap som kan stödja arbetet för minskad klimatpåverkan och bättre klimatanpassning.
I den till strategin tillhörande handlingsplanen listar Havs- och vattenmyndigheten över 110 förslag på åtgärder för klimatanpassning som i princip berör hela myndighetens verksamhetsområde.33Förslagen innebär även att Havs- och vattenmyndigheten behöver samverka med ett stort antal andra myndigheter som Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Boverket, SMHI, SGU, SGI, MSB, Skogsstyrelsen, Energimyndigheten, Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna. Detta är enbart ett exempel på att klimatfrågor griper in i och behöver integreras med vatten- och havsmiljöarbetet.
Klimatanpassning har blivit en allt viktigare fråga i vattenförvaltningen på vattenmyndigheterna, länsstyrelserna och kommunerna. Det handlar om utmaningar som översvämningar, dagvattenhanteringar, ökade havsnivå och extremväder. Torka kan även vara ett problem för kustfiskbestånd genom att lek- och uppväxtområden torkar ut. Bedömning av i vilken omfattning åtgärder har betydelse för klimatanpassning kommer sannolikt få större utrymme i vattenförvaltningens åtgärdsprogram 2021–2027.34
32 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Klimatstrategi 2018–2020. 33 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Havs- och vattenmyndighetens arbete med handlingsplan för klimatanpassning, Rapport 2018:9. 34 Vattenmyndigheten Norra Östersjön 2020, Åtgärdsprogram för vatten 2021–2027, Samrådshandling.
Klimatförändringar – en särskilt kommunal utmaning
Kommunutredningen35 konstaterade att kommunerna har ett omfattande ansvar och växande uppgifter med anledning av pågående klimatförändring. Kommuner ansvarar för många verksamhetsområden som särskilt berörs, t.ex. samhällsplanering, trafikplanering samt vatten och avlopp.
Översiktsplanering är ett av de områden Kommunutredningen bedömer som särskilt viktiga och där det även behövs insatser från staten för att stödja kommunerna. Genom ändringar i plan- och bygglagen36, har det blivit tydligare att kommunen ska bedöma och värdera risken för skador på den bebyggda miljön på grund av klimatförändringar.
Ett problem med de planeringsunderlag som staten tillhandahåller kommunerna är att det kommer från många olika håll. Kommunerna betalar även för att få tillgång till vissa klimatrelaterade planeringsunderlag från myndigheterna. Det gäller t.ex. underlag från SMHI, SGI, SGU och MSB.
Kommunutredningens bedömning var att staten bör vidta åtgärder för att förenkla för kommunerna att ta del av de planeringsunderlag från statliga myndigheter som behövs för att kommunerna i sitt arbete med översiktsplaner ska kunna bedöma risker på grund av klimatförändringar. Vidare bedömde Kommunutredningen att de underlag som är nödvändiga för kommunens bedömning och som kan beställas av statliga myndigheter mot en kostnad borde vara gratis för kommunerna för att säkerställa att en kommun inte av kostnadsskäl avstår från att ta in nödvändiga underlag.
Även länsstyrelserna bedömdes av Kommunutredningen ha en viktig regional roll för kommunernas klimatarbete, bl.a. genom uppgiften att tillhandahålla planeringsunderlag.
Förutsättningarna för olika kommuner att arbeta med klimatfrågor varierar stort. Stora kommuner har generellt sett bättre förutsättningar än små kommuner. Kustkommuner har generellt kommit längre i sitt arbete än inlandskommuner. Detta kan enligt Kommunutredningen bero på att kustkommuner upplever sig mer utsatta för vissa typer av klimatförändringar och extrema väderhändelser, t.ex. stigande havsnivåer.
35SOU 2020:8, Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget, betänkande av Kommunutredningen. 36Plan- och bygglagen (2010:900).
Enligt beräkningar från SKR uppgår kostnaderna för att genomföra klimatanpassningsåtgärder till följd av ett förändrat klimat till 137– 205 miljarder kronor till år 2100 och består till cirka 96 procent av åtgärder kopplade till översvämningar.37 Kostnaderna är ofta högre för kustnära kommuner samt kommuner som ligger intill sjöar eller vattendrag.
37 SKL 2017, Klimatet – så klart!
9. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning
9.1. Vad är ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning?
Enligt tilläggsdirektivet ska Miljömålsberedningen bl.a.
analysera om det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder för att på ett kostnadseffektivt sätt säkerställa en ekosystembaserad havsförvaltning som bidrar till att stärka havens resiliens, särskilt med hänsyn till effekterna av klimatförändringar och havsförsurning och vid behov lämna förslag på sådana.1
I direktivet hänvisade regeringen vidare till att ekosystembaserad fiskförvaltning kan integreras i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. I direktivet tog regeringen även upp att ekosystembaserad kust- och havsplanering samt adaptiv förvaltning i det marina områdesskyddet behöver utvecklas för att säkerställa havens resiliens. Regeringen betonade att klimatförändringarna ställer ännu högre krav på en integrerad och ekosystembaserad havsförvaltning där samhällssektorerna samverkar för att nå god miljöstatus i havet.
Flera styrmedel inom havsmiljöförvaltningen som t.ex. EU:s havsmiljödirektiv,2 EU:s gemensamma fiskeripolitik3 och EU:s havsplaneringsdirektiv4 refererar till ekosystemansatsen eller ekosystembaserad förvaltning som en grundläggande princip för genomförande.
1 Dir 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser. 2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi). 3 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken. om den gemensamma fiskeripolitiken. 4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU av den 23 juli 2014 om upprättande av en ram för havsplanering.
9.1.1. Ekosystemansatsen utgår från en helhetssyn
Ekosystemansatsen är ett förhållningssätt som har utvecklats utifrån insikten att människan är beroende av väl fungerande ekosystem. Den har sitt ursprung i FN:s konvention om biologisk mångfald och har fått brett genomslag i arbetet med förvaltning av naturresurser. Ekosystemansatsen är en vägledande princip i FN:s mål för hållbar global utveckling – Agenda 2030 och i EU:s havsmiljödirektiv, EU:s gemensamma fiskeripolitik, och inom Helcom och Ospar, m.fl.5
Enligt Miljömålsberedningen är ekosystemansatsen utgångspunkt för utvecklande av strategier i miljömålssystemet
I sitt första betänkande 20106 slog Miljömålsberedningen fast att ekosystemansatsen är utgångspunkt för arbete med utvecklande av strategier i miljömålssystemet. Ekosystemansatsen kan vägleda alla delar av miljöpolitiken, men blir enligt beredningen särskilt angelägen i frågor som direkt rör förvaltning av ekosystem.
I sitt delbetänkande 2012 anförde Miljömålsberedningen, att
ekosystemansatsen är en strategi för en adaptiv och integrerad skötsel av markresurser, vattenresurser och levande resurser som främjar bevarande och hållbart nyttjande med ett rättviseperspektiv.7
Detta var en utveckling av Naturvårdsverkets definition från 2007:
Ekosystemansatsen en sorts arbetsmetod eller förvaltningsstrategi, för bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser som även inkluderar rättviseaspekter.8
Enligt Miljömålsberedningen 2012 utgår ekosystemansatsen från en helhetssyn på förvaltningen av ekosystem. Dess mål är en balans mellan bevarande och användning av land, vatten och levande resurser. Ansatsen innefattar hänsyn till sociala, ekonomiska och ekologiska aspekter och respekt för ekosystemens naturliga gränser samt ett landskapsperspektiv. Människan betraktas som en viktig del av många ekosystem. När människan ingår i ekosystemen kan de beskri-
5 Havsmiljöinstitutet 2020, Samhällsekonomisk analys till stöd för en ekosystembaserad fiskförvaltning, Rapport 2020:3. 6SOU 2010:101, Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet. 7SOU 2012:15, Plan för framtagande av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning. 8 Naturvårdsverket 2007, Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser, Rapport 5782.
vas som socio-ekologiska system. Ansatsen bygger på tanken att ekosystem bidrar med olika ekosystemtjänster.
Ekosystemansatsen utgår därmed från en medvetenhet om att många aktörer är med och påverkar det faktiska utfallet av politiska beslut. Detta blir särskilt tydligt i arbetet för att nå miljömålen, som är beroende av ett gemensamt arbete i hela samhället. Utifrån ekosystemansatsen är det även angeläget att alla berörda i samhället är med när målen för förvaltningen av ekosystemen formuleras.
Ansatsen betonar även att all relevant kunskap ska beaktas i planering och förvaltning av ekosystem. Eftersom det ofta saknas mer precis kunskap om hur ekosystem reagerar på mänsklig påverkan måste sådana system förvaltas enligt försiktighetsprincipen. Förvaltande myndigheter eller andra aktörer måste dock kunna agera även om den inte har fullständig kunskap om samhällets och naturens alla processer.
Ursprung i FN:s konvention om biologisk mångfald
Som framgår ovan har ekosystemansatsen som princip för förvaltning av naturresurser sitt ursprung i FN:s konvention om biologisk mångfald (CBD). CBD:s partsmöte (COP) beslutade 1995 att ekosystemansatsen skulle vara det primära ramverket för att bidra till att nå konventionens mål. År 2000 beslutade partsmötet att definiera ekosystemansatsen som
a strategy for the integrated management of land, water and living resources that promotes conservation and sustainable use in an equitable way.9
Denna definition är den som anses vara den ursprungliga och som används av FN-organisationer som FN:s miljöprogram (Unep) m.fl.10 Ansatsen kräver vidare enligt samma beslut
adaptive management to deal with the complex and dynamic nature of ecosystems and the absence of complete knowledge or understanding of their functioning.
9 CBD COP 5 Decision V/6 Ecosystem approach, article 1–5. 10 Unep 2011, Taking Steps toward Marine and Costal Ecosystem-based Management.
Beslutet slår också fast att:
There is no single way to implement the ecosystem approach, as it depends on local, provincial, national, regional or global conditions.
Ekosystemansatsen har därutöver – i samma beslut – preciserats genom de tolv s.k. Malawiprinciperna. Malawiprinciperna kan ses som en vägledning för hur ekosystemanstasen ska bidra till hållbart nyttjande och bevarande av naturresurser.
Tabell 9.1 Ekosystemansatsens 12 principer – Malawiprinciperna
Engelska Svensk översättning
1 The objectives of management of land, water and living resources are a matter of societal choices.
Samhällets intressen bestämmer förvaltningens mål.
2 Management should be decentralized to the lowest appropriate level.
Förvaltningen bör vara decentraliserad till den lägsta tillämpbara nivån och engagera alla för att kunna balansera lokala och allmänna intressen.
3 Ecosystem managers should consider the effects (actual or potential) of their activities on adjacent and other ecosystems.
De som genomför förvaltningen bör beakta effekterna (verkliga eller tänkbara) på närliggande eller andra ekosystem.
4 Recognizing potential gains from management, there is usually a need to understand and manage the ecosystem in an economic context. Any such ecosystemmanagement programme should: - Reduce those market distortions that adversely affect biological diversity; - Align incentives to promote biodiversity conservation and sustainable use; - Internalize costs and benefits in the given ecosystem to the extent feasible.
Det är grundläggande att förstå ekosystemets värde ur ett ekonomiskt perspektiv. Förvaltningen bör bl.a.:
a) reducera subventioner som leder till utarmning av biologisk mångfald,
b) skapa incitament som främjar biologisk mångfald och hållbart nyttjande,
c) i möjligaste mån integrera kostnader och vinster i ett givet ekosystem.
5 Conservation of ecosystem structure and functioning, in order to maintain ecosystem services, should be a priority target of the ecosystem approach.
Bevarande av ekosystemens struktur och funktion för att upprätthålla ekosystemtjänster bör vara ett prioriterat mål, då fungerande ekosystem har förmåga att motstå förändringar.
6 Ecosystem must be managed within the limits of their functioning.
Ekosystemen bör förvaltas inom ramen för dess funktioner, försiktighetsprincipen ska tillämpas.
Engelska Svensk översättning
7 The ecosystem approach should be undertaken at the appropriate spatial and temporal scales.
Ekosystemansatsen bör tillämpas på lämplig skala i tid och rum.
8 Recognizing the varying temporal scales and lag-effects that characterize ecosystem processes, objectives for ecosystem management should be set for the long term.
Kunskap om att tidsfördröjningar påverkar ekosystemprocesser, innebär att långsiktiga mål för förvaltningen bör sättas.
9 Management must recognize that change is inevitable.
Förvaltningen måste acceptera att förändring är oundvikligt.
10 The ecosystem approach should seek the appropriate balance between, and integration of, conservation and use of biological diversity.
Ekosystemansatsen bör integrera bevarande av biologisk mångfald och ett hållbart nyttjande av den samma.
11 The ecosystem approach should consider all forms of relevant information, including scientific and indigenous and local knowledge, innovations and practices.
Ekosystemansatsen bör beakta all typ av relevant information, även vetenskaplig och traditionell och lokal kunskap, innovationer och metoder.
12 The ecosystem approach should involve all relevant sectors of society and scientific disciplines.
Ekosystemansatsen bör involvera alla relevanta sektorer i samhället och vetenskapliga discipliner.
Svensk översättning av Naturvårdsverket 2007, Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser, rapport 5782.
Principerna har sedan dess fått viss kritik för att vara ostrukturerade. Detta har bl.a. lett fram till att CBD:s partsmöte har utvecklat kompletterande operativa riktlinjer, men som också i sin tur lett till att det gjorts en mängd olika tolkningar och vägledningar av principerna.
I svensk tolkning har ofta de tolv principerna slagits samman till sex rubriker.11 Havsplaneringsutredningen beskrev ekosystemansatsen utifrån följande rubriker: 12
- Gemensamma mål och delaktighet.
- Naturens förmåga att producera varor och tjänster är överordnad; försiktighetsprincipen ska tillämpas.
- All slags kunskap ska beaktas.
11 Naturvårdsverket 2007, Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser, Rapport 5782. 12SOU 2010:91, Planering på djupet, betänkande av Havsplaneringsutredningen.
- Värdera ekosystemen samhällsekonomiskt.
- Avgränsningar i tid och rum.
- Flexibel och anpassningsbar.
CBD:s ursprungliga definition har tolkats på många sätt
Eftersom ekosystemansatsen är ett förhållningssätt som behöver anpassas till olika förhållanden har det utvecklats flera olika anpassningar av CBD:s ursprungliga definition. Nedan några exempel på definitioner från internationell forskningslitteratur inom havsmiljöförvaltning:13
Styrning av en särskild ekosystemstruktur och funktioner för att främja ekosystemtjänster för samhället.14
Ekosystembaserad förvaltning är en miljöhanteringsstrategi som tar hänsyn till alla interaktioner i ett marint ekosystem, inklusive människor, snarare än att hantera enskilda problem, arter eller ekosystemtjänster. Målet med ekosystembaserad marin förvaltning är att bibehålla marina ekosystem i ett hälsosamt, produktivt och hållbart tillstånd så att människan kan använda havet och att det kan tillhandahålla de varor och tjänster som människor behöver.15
In a marine context, EBM emphasizes the maintenance or enhancement of ecological structure and function, and the benefits that healthy oceans provide to society.16
I tabellen nedan visas några fler exempel på hur ekosystemansatsen har definierats över tid. Exempel på hur ekosystemansatsen har definierats inom fiskeförvaltningen och havsplaneringen finns i kapitlen Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen och Kusthavet där alla vill vara.
13 Ivarsson Westerberg, A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitik möter havspolitik. 14 Aswani, S., m.fl. 2012, The way forward with ecosystem-based management in tropical contexts: Reconciling with existing management systems, Marine Policy, Volume 36, Issue 1, s. 1–10. 15 McLeod, K. m.fl. 2005, Scientific Consensus Statement on Marine Ecosystem-Based Management, Signed by 221 academic scientists and policy experts with relevant expertise and published by the Communication Partnership for Science and the Sea. 16 Link, J.S. and Browman, H.I. 2017, Operationalizing and implementing ecosystem-based management, ICES Journal of Marine Science, Volume 74, Issue 1, s. 379–381.
Ta be ll 9.2 Exemp el på d ef in ition er av eko systeman sat se n
Co nv en tion of Bi ol og ic al Div ersity
Web site , www. cb d.in t/ec osys te m,
Oct obe r 201 1
Hel com oc h Os pa r
min ist ermö te 20 03 Ek osys te m ans ats en – en vä g
mo t b ev ar and e oc h håll bar t
nyt tja nd e av na tu rr es urs er
(N Vrapp ort 578 2, 20 07)
Pla ne ring p å dj up et – fysis k
pl an eri ng av ha ve t
SOU 2010 :91
Et ap pmå l i m ilj öm åls sy st em et
SOU 2011 :34
The ecosys tem approac h is a
str ateg y fo r the i nt egr at ed
ma na ge men t o f la nd , w ater a nd
living reso urces that promo tes
co ns er va tio n a nd s us ta in ab le u se in
an e qu ita bl e w ay . A pp lic at io n o f t he
ecosystem appro ach will help to
reac h a bal ance of the three
objectives o f the Conventio n. I t is
bas ed on t he a ppl ic at io n of ap pr o-
pri ate scie nti fic metho dolo gies
focuse d o n levels o f biolo gic al
organization w hic h encompass the
essenti al processes, func tio ns and
inte ra cti ons amo ng or ga nisms an d
thei r e nviro nme nt. It reco gnizes that
hu m an s, w ith th ei r c ul tu ra l
diversi ty, a re an in teg ral com po nen t
of ecosys tems.
Th e c om pr eh en si ve in te gr at ed
man ag ement of human
activi ties based on the bes t
avai lable scie nti fic knowledge
abo ut the ecos yste m and its
dynamics, i n orde r to ide ntify
and take ac tio n on infl ue nces
wh ich a re cr itic al t o the he al th
of mari ne ecosys te m s, there by
achievi ng s ustai nable use o f
ecosystem goo ds and services
an d m ai nt en an ce o f e co sy st em
inte grity.
Ekosys temans atse n är e n so rts
ar be tsme tod, elle r förv al tni ngs-
str ategi, fö r bev ar an de oc h
hå llb art ny ttja nd e av
naturres urse r som även
inkl ude ra r r ät tvise aspek te r. De n
har si tt urs prung i konventio ne n
om biolo gisk mångfal d oc h
precise ras i tolv o lika pri nci per
vilka u tg ör bygg sten arna i
ar be tsme tode n.
Ans at se n u tgör e tt led i håll ba r
utveckli ng, me n oc kså ett
ramvillkor fö r utve cklingen.
Ekosys teme ns fo rtl evnad oc h
mä nn iska ns behov av dem
sätts främs t. De t total a trycket
från mänskliga ve rksamhete r
och åtgä rd er måste rymmas
inom ra men fö r v ad sys teme t
medger.
Ekosys temans atse n har formu-
lerats i nom de n internatione lla
konventio ne n om biologisk
må ng fa ld . De t ä r e n st ra te gi för
en i nte grerad skötsel av
ma rkres urser, v att enres urser
och levande resurs er som
frä m ja r b ev ar an de oc h hål lb ar t
ny ttj an de u r e tt rä ttvise -
pers pek tiv. De n hj äl per a tt n å
ba la ns mell an bev ar an de och
hållbar t n ytt jand e. An sat sen ser
människan som e n viktig del av
många ekos ystem och
po ängt erar att a lla b er örd a i
sam hä llet bö r va ra med n är
måle n fö r förv al tn inge n av
ekosysteme n formuleras.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning
En annan fråga som diskuteras inom forskningen är sambandet mellan ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning. Ett vedertaget förhållningssätt som stöds av FN:s miljöprogram, Unep, är att begreppen ekosystemansats och ekosystembaserad förvaltning används omväxlande och att dessa två begrepp ofta syftar till samma metod och arbetsprocess. Med ekosystembaserad förvaltning menas enligt detta synsätt att arbeta i enlighet med ekosystemansatsen. Unep har utarbetat en vägledning för implementering av ekosystembaserad förvaltning i havsmiljö.1 Havsmiljöinstitutet har översatt Unep:s tolkning av de viktiga komponenterna i en ekosystembaserad förvaltning på följande sätt:
Att beakta kopplingar inom och mellan land- och kustekosystem samt mellan ekosystem och mänskliga samhällen hör till kärnelementen i ekosystembaserad förvaltning. Människan och hennes närvaro och aktiviteter ses som en del av ekosystemen. Vidare ingår i ekosystembaserad förvaltning att beakta kumulativ påverkan på ekosystemen, att ta hänsyn till flera olika mål samtidigt samt att stödja lärandeprocesser och successiv anpassning av förvaltningen.2
I en ofta citerad översiktsartikel från 2015 används definitionen:
Ecosystem-Based management is an interdisciplinary approach that balances ecological, social and governance principles at appropriate temporal and spatial scales in a distinct geographical area to achieve sustainable resource use. Scientific knowledge and effective monitoring are used to acknowledge the connections, integrity and biodiversity within an ecosystem along with its dynamic nature and associated uncertainties. Ecosystem-Based Management recognizes coupled social-ecological systems with stakeholders involved in an integrated and adaptive management process where decisions reflect societal choice.3
Denna definition innebär enligt Havsmiljöinstitutet att ett hållbart nyttjande av naturresurser kan tillgodose samtliga tre hållbarhetsdimensioner, dvs. såväl ekologiska som sociala och ekonomiska dimensioner. Ekosystembaserad förvaltning innebär kortfattat – enligt Havs-
1 Unep 2011, Taking Steps toward Marine and Costal Ecosystem-based Management. 2 Havsmiljöinstitutet 2018, Hanöbukten – en varningsklocka. Rapport 2018:2. 3 Long m.fl. 2015, Key principles of marine ecosystem-based management, Marine Policy 57 s. 53–60.
miljöinstitutet – att sambanden mellan ekosystemens funktioner och processer, och mänsklig användning och påverkan på dem, måste beaktas i förvaltningen.4
Mål för ekosystembaserad förvaltning
Frågan om mål för en ekosystembaserad förvaltning behandlades av Havsplaneringsutredningen med följande resonemang:
Om man ser ekosystemansatsen som en strategi, måste den för att vara meningsfull, syfta till att uppnå något konkret. För att klargöra innebörden av ekosystemansatsen som strategi och process, bör man därför först fokusera på planeringens och förvaltningens mål. I ekosystembaserad planering och förvaltning ska de politiskt satta målen formuleras ur ett ekosystemperspektiv. Målen ska formuleras på ett sätt som är politiskt förankrat och med delaktighet från de berörda. Man kan rikta uppmärksamheten på en specifik ekosystemegenskap, t.ex. biologisk mångfald. Att enbart fokusera på biologisk mångfald, eller att utgå ifrån ekosystemets funktionsduglighet, täcker dock inte in alla de egenskaper som ekosystemansatsen bör bygga på, när det gäller helhetlig planering och förvaltning. Förutom ekosystemets bärkraft ingår även ekonomiska och sociala aspekter, inte minst delaktighet och fördelning. I stället kan man därför utgå från ekosystemtjänsterna som tydligt uppmärksammar människans intressen.5
9.1.2. Ekosystembaserad havsmiljöförvaltning
Ekosystemansatsen har fått ett särskilt stort genomslag i havsmiljöpolitiken och havsmiljöförvaltningen, både internationellt, inom EU och nationellt. Ekosystemansatsen erkändes av Ospar och Helcom vid deras gemensamma ministermöte 2003 och har sedan inkluderats i flera av EU:s styrmedel i havsmiljöförvaltningen.
I Sverige framhöll regeringen att politiken ska utgå från en helhetssyn för att säkerställa havets resurser genom ett hållbart nyttjande samtidigt som ekosystemen bevaras och restaureras.6 Regeringen anförde också att ekosystemansatsen ska vara en grund för hållbar utveckling och ett hållbart nyttjande och bör vara utgångspunkten i
4 Havsmiljöinstitutet 2020, Samhällsekonomisk analys till stöd för en ekosystembaserad fiskförvaltning, Rapport 2020:3. 5SOU 2010:91, Planering på djupet, betänkande av Havsplaneringsutredningen. 6Prop. 2008/09:170, En sammanhållen svensk havspolitik.
all havsrelaterad verksamhet. Havsplaneringsutredningen7 menade att ekosystemansatsen är grundläggande för havsplaneringen.
Har ekosystemansatsen implementerats i svensk havsmiljöförvaltning?
Stockholm Resilience Centre:s analys av hur ekosystemansatsen har utvecklats inom svensk havsmiljöförvaltning mellan 2002 och 2015, visar på att under de senaste 15 åren har ett stort antal utredningar lämnat förslag på hur en mer integrerad förvaltning ska kunna uppnås.8 Flera förändringar har också genomförts, bl.a. i lagstiftningen och genom bildande av Havs- och vattenmyndigheten.
EU-direktiv såsom EU:s havsmiljödirektiv och den gemensamma fiskeripolitiken som hänvisar till ekosystemansatsen, har medfört att ytterligare fokus har lagts på att implementera en ekosystembaserad förvaltning i den svenska havsmiljöförvaltningen och i det havsregionala samarbetet.
Trots detta återstår många av de problem med begränsad koordinering, dialog mellan sektorer och mellan geografiska nivåer som belysts under mer än ett decennium. Slutsatsen är att de omorganisationer av såväl förvaltningsmyndigheter som lärosäten som har genomförts under senare år har skapat bättre förutsättningar för integration mellan sektorer och geografiska nivåer, men att det tar tid att etablera nya ansvarsområden och processer som går på tvärs i traditionella arbetssätt. Denna slutsats stödjs av andra aktörer.9
Naturvårdsverket publicerade 2020 en vetenskaplig sammanställning av praktiska erfarenheter av ekosystembaserad förvaltning i havs- och vattenförvaltning som visar på att Sverige har tagit flera steg mot en mer ekosystembaserad förvaltning, men Naturvårdsverket pekar också på svårigheter. En viktig erfarenhet är att ekosystembaserad förvaltning ställer höga krav på samverkan och kommunikation mellan aktörer och att en stabil och tillräcklig finansiering är en viktig förutsättning. Enligt Naturvårdsverket behövs tydligare styrning och uppföljning från centrala myndigheter, en mer långsiktig
7SOU 2010:91. 8 Österblom m.fl. 2017, Tinkering with a tanker – slow evolution of a Swedish ecosystem approach, ICES Journal of Marine Science, 74(1), s. 443–452. 9 Grip, K. 2018, Marine environmental governance and management in Sweden from the 1960s until today.
finansiering och tydligare processer för kunskapsutbyte mellan olika aktörer.10
Ekosystembaserad havsplanering
Ekosystembaserad havsplanering används ofta som ett eget begrepp, men enligt Miljömålsberedningens bedömning är det ingen skillnad mellan ekosystembaserad havsplanering och övrig ekosystembaserad havsförvaltning. Sannolikt har begreppet växt fram genom att artikel 5.1 i EU:s havsplaneringsdirektiv11 slår fast att medlemsstaterna ska tillämpa ekosystemansatsen när de upprättar och genomför havsplaneringen.
Enligt Havs- och vattenmyndigheten utgår tillämpningen av ekosystemansatsen i den statliga havsplaneringen från en tolkning av Malawiprinciperna. Havs- och vattenmyndigheten har summerat principerna på följande sätt:
Ekosystemansatsen är en strategi för bevarande av naturvärden, hållbart nyttjande och rättvis fördelning av naturresurser, med målet att säkerställa att användningen av ekosystemen sker inom deras gränser. Tillämpning av ekosystemansatsen förutsätter ett helhetsperspektiv, en kontinuerlig utveckling av kunskapen om haven och deras användning, tillämpning av försiktighetsprincipen och en anpassningsbar förvaltning. Det ställer krav på delaktighet och samverkan på flera nivåer och på en ekonomisk analys av värdena i ekosystemen och de tjänster vi får från dem.12
I sin Färdplan för havsplaneringen anförde Havs- och vattenmyndigheten att:
Tillämpning av ekosystemansatsen i Sveriges havsplanering innebär bland annat att under planeringsprocessen löpande återkoppla till den miljömässiga målbilden för god miljöstatus som ges inom ramen för havsmiljöförordningen (2010:1341) /---/ En annan del i tillämpningen av ekosystemansatsen är att genom samhällsekonomisk analys värdera de marina ekosystemtjänster vi får från havet.13
10 Naturvårdsverket 2020, Ekosystemansatsen – praktiska erfarenheter från svensk havs- och vattenförvaltning, Rapport 6934. 11 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU om upprättandet av en ram för havsplanering. 12 Havs- och vattenmyndigheten 2012, Tillämpningen av ekosystemansatsen i havsplaneringen, Rapport 2012:14. 13 Havs- och vattenmyndigheten 2016, Färdplan havsplanering, Rapport 2016:21.
Havs- och vattenmyndigheten lämnade i december 2019 förslag på havsplaner till regeringen. Enligt 10 § havsplaneringsförordningen14ska Havs- och vattenmyndigheten i sitt arbete med förslag till havsplaner tillämpa en ekosystemansats.
Ekosystembaserad fiskförvaltning (EBFF)
Ekosystembaserad fiskförvaltning (EBFF) är ett sätt att tillämpa ekosystemansatsen i fiskförvaltningen genom att förvalta akvatiska resurser och ekosystem på tvärvetenskaplig grund – med ekosystemen i fokus.15
Utvecklingen mot en ekosystembaserad fiskförvaltning har, enligt Havs- och vattenmyndigheten, under de senaste 20 åren framträtt som ett viktigt ramverk för förvaltning av fisk och fiske samt för genomförandet av hållbar utveckling.16 FAO som är FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation har utvecklat konceptet Ecosystem Approach
to Fisheries som tar avstamp i uppförandekoden för ansvarigt fiske
från 1995, FN:s havsrättskonvention, FN:s konferens om miljö och utveckling 1992, Agenda 21 och konventionen om biologisk mångfald (CBD).17
Ecosystem Approach to Fisheries anses inte fullt ut leva upp till ekosystemansatsen, men i den vetenskapliga litteraturen överlappar ofta målen för ekosystembaserad fiskförvaltning ekosystemansatsen eller ekosystembaserad förvaltning. Detta är dock inte alltid fallet. I t.ex. USA har National Marine Fisheries Service (NOAA)18 definierat EBFF som steg tre av fyra i tillämpningen av ekosystemansatsen i havsförvaltningen, och inbegriper då flerartsförvaltning med hänsyn till fiskpopulationernas habitat och andra omgivningsfaktorer, däribland klimat.19
14 SFS 2015:400. 15 SLU Aqua 2018, SLU Aquas kunskapsförsörjning och rådgivning som stöd till en ekosystembaserad fiskförvaltning, Aqua reports 2018:1. 16 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Utkast till strategi för ekosystembaserat fiske, 2018-10-11. 17 Garcia m.fl. 2003, The ecosystem approach to fisheries. Issues, terminology, principles, institutional foundations, implementation and outlook, FAO Fisheries Technical Paper, No 443. 18 ”National marine Fisheries Service” som är en del av ”National Oceanic and Atmospheric Administration”. 19 SLU Aqua 2018, SLU Aquas kunskapsförsörjning och rådgivning som stöd till en ekosystembaserad fiskförvaltning, Aqua reports 2018:1.
Ekosystemansatsen är en av principerna för genomförande av EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP) och definieras i det sammanhanget på följande sätt:
Ekosystemansats i fiskeriförvaltningen: en integrerad ansats i fiskeriförvaltningen inom ekologiskt meningsfulla gränser som syftar till att förvalta användningen av naturresurser, med beaktande av fiskeverksamhet och annan mänsklig verksamhet, samtidigt som man bevarar både den biologiska rikedom och de biologiska processer som är nödvändiga för att skydda livsmiljöernas sammansättning, struktur och funktion i det berörda ekosystemet, genom att beakta kunskaperna och osäkerheterna när det gäller ekosystems biotiska, abiotiska och mänskliga beståndsdelar.20
Regeringsuppdrag om ekosystembaserad fiskförvaltning
Som ett resultat av Miljömålsberedningens betänkande 2014 – Med
miljömålen i fokus (SOU 2014:50) – fick Havs- och vattenmyndig-
heten ett uppdrag21 att ta fram en strategi för ekosystembaserad fiskförvaltning. I sitt arbete med strategin, valde Havs- och vattenmyndigheten att utgå från den definition som tillämpas i havsplaneringen men, med viss modifiering. Modifieringen tydliggjorde att inte endast ekosystem i haven inkluderas och innefattar en precisering av målsättningen för ekosystemens status:
Ekosystemansatsen är en strategi för bevarande och restaurering av naturvärden, hållbart nyttjande och rättvis fördelning av naturresurser, med målet att säkerställa att användningen av ekosystemen bidrar till att upprätthålla ekosystemens långsiktiga fortlevnad vad avser deras struktur, funktion och dynamik. 22
Innehållet i denna definition överensstämmer enligt Havs- och vattenmyndigheten väl med innehållet i definitionen i EU:s gemensamma fiskeripolitik, med förtydligandet att förutom ekosystemens struktur och funktion ska även ekosystemens dynamik upprätthållas. Detta för att erkänna och hantera den naturliga variabiliteten hos ekosystemen.
Den strategi för hur en ekosystembaserad fiskförvaltning kan utvecklas som Havs- och vattenmyndigheten fick i uppdrag att ta fram
20 Art 4.1 punkt 9 förordningen (EU) nr 1380/2013. 21 Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev för 2016. 22 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Utkast till strategi för vidareutveckling av en ekosystembaserad fiskförvaltning, 2018-10-11.
skulle bidra till att uppfylla målen för havs- och vattenförvaltningen. Arbetet skulle genomföras i diskussion med Jordbruksverket och länsstyrelserna och i dialog med berörda aktörer. Havs- och vattenmyndigheten skulle även ta hänsyn till kostnadseffektiviteten. Några exempel på hur Havs- och vattenmyndigheten anser sig ha bidragit till att vidareutveckla en ekosystembaserad fiskförvaltning inom olika verksamhetsområden är bl.a.:
- Etablerat fem regionala beredningsgrupper för den nationella fiskeregleringen bestående av berörda länsstyrelser samt SLU Aqua och Jordbruksverket. En kartläggning av samrådsstrukturer för fiskförvaltningen är påbörjad för lokal delaktighet i förvaltningen.
- Påbörjat analys av möjligheter till ytterligare åtgärder för att uppnå god miljöstatus för fisk och fiskets påverkan på ekosystemen i enlighet med havsmiljöförordningen. Detta är en del av uppdateringen av åtgärdsprogrammet enligt havsmiljöförordningen.
- Förbättrat vägledning genom uppdatering av riksintressena för yrkesfiske. Underlaget kan även användas i övrig rumslig förvaltning av fisk och fiske, som fiskereglering, habitatrestaurering eller områdesskydd och utvecklat arbetssätt för fiskereglering i skyddade områden.
- Gjort en övergripande kartläggning av sociala, ekonomiska och miljömässiga mål som underlag för en utredning av fördelningen av demersala fiskemöjligheter.
- Havsmiljöinstitutet har på Havs- och vattenmyndighetens uppdrag tagit fram en rapport om hur samhällsekonomiska analyser kan utformas och användas för att stärka genomförandet av en ekosystembaserad fiskförvaltning.
- SLU Aqua har på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten tagit fram en översikt av biologiska aspekter av rums- och tidsskalor i genomförandet av ekosystembaserad fiskförvaltning.
I Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev för 2020 gjorde regeringen en tydlig koppling mellan ekosystembaserat fiske och delar av den övriga havsförvaltningen genom att Havs- och vattenmyndigheten fick i uppdrag att redogöra för hur myndigheten arbetar för
att en ekosystembaserad fiskförvaltning ska vara en integrerad del av att uppfylla målen i havs- och vattenförvaltningen samt miljömålen.
I samma regleringsbrev fick Havs- och vattenmyndigheten även ett uppdrag att i sitt arbete tillsammans med Jordbruksverket ta fram en ny gemensam strategi för yrkesfisket, vattenbruket, fritidsfisket och fisketurismen samt nya sektorsspecifika handlingsplaner, utgå från ekosystemansatsen och bidra till livskraftiga fisk- och skaldjursbestånd, ett hållbart fiske och hälsosamma ekosystem, att stärka måluppfyllnaden i maritima strategin samt livsmedelsstrategin. Uppdraget ska redovisas maj 2021.
9.1.3. Många begrepp länkar till ekosystembaserad förvaltning
Det finns ett stort antal övriga begrepp och definitioner som används i samband med att ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning diskuteras. Det finns även ett antal verktyg framtagna för att stödja en ekosystembaserad förvaltning.
Det kan i bland vara otydligt hur dessa begrepp och verktyg förhåller sig till genomförande av en ekosystembaserad förvaltning. Ett sådant exempel är källa till hav-ansatsen som har lyfts fram som grundläggande för en integrerad vatten- och havsförvaltning.
I detta avsnitt redovisas några av de begrepp och verktyg som ofta används.
Ocean Governance – Havspolitik
Ocean governance är det begrepp som har etablerats internationellt
för att behandla havens politiska dimensioner. Dimensionerna kan vara rättsliga, ekonomiska, säkerhetsmässiga eller miljömässiga.23Under begreppet governance behandlas även samverkan med de aktörer som berörs men som befinner sig utanför det formella administrativa systemet.24
23 Ivarsson Westerberg, A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitik möter havspolitik. 24 Stephenson, m.fl. 2017, Practical steps toward integrating economic, social and institutional elements in fisheries policy and management. ICES Journal of Marine Science, 74(7), 1981– 1989.
Ocean governance kan översättas med ordet havspolitik på svenska. Det finns dock inte en vedertagen definition för Ocean Governance. Några exempel på definitioner är:25
a) Governance kan förstås brett som styrningen i praktiken av
offentliga och privata organisationer, via internationella institutioner, lagar, ickestatliga standards, etiska koder, och samhälleliga normer om vad som är rätt och fel.26
b) Ocean governance är samordning av havets olika användnings-
områden och skydd av den marina miljön. Ocean governance definieras också som den process som är nödvändig för att upprätthålla ekosystemets struktur och funktioner. En effektiv ocean governance kräver globalt överenskomna regler och processer, regionala åtgärder baserade på gemensamma principer och nationella rättsliga ramar och integrerad politik.27
c) Europeiska miljöbyrån (EEA) använder följande definition:
International ocean governance is about managing and using the world’s oceans and their resources in ways that keep them healthy, productive, safe, secure and resilient.28
En slutsats är att om miljöpolitiken till sin karaktär generellt sett är komplex, gränsöverskridande, involverar många aktörer på olika nivåer och präglas av governancestyrning gäller detta i ännu högre grad specifikt för havspolitiken och att ekosystembaserad förvaltning är det dominerande perspektivet i Ocean Governance för att hantera denna komplexitet.29
25 Ivarsson Westerberg, A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitik möter havspolitik. 26 Germond, B. 2018, Clear skies or troubled waters: The future of European ocean governance, European View, Vol. 17(1) 89–96. 27 Pyc, D. 2016, Global Ocean Governance, Transnav – the International Journal on Marine Navigation and Safety of Sea Transportation, Volume 10 Number 1. 28 Europeiska miljöbyråns (EEA) webbsida. 29 Ivarsson Westerberg, A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitisk möter havspolitik.
Havsförvaltning/Havsmiljöförvaltning
Det finns ingen svensk definition av havsförvaltning. Havsförvalt-
ning/havsmiljöförvaltning användes som eget begrepp i den svenska
havspolitiken första gången 2008 av Havsmiljöutredningen i betänkandet En utvecklad havsmiljöförvaltning30 och därefter av regeringen i propositionen En sammanhållen svensk havspolitik31 som sedan dess är stommen i den svenska havspolitiken. Efter 2008 används begreppen havsförvaltning och havsmiljöförvaltning i svensk havspolitik.
Begreppet havsmiljöförvaltning infördes 2010 i havsmiljöförordningen (2010:1341) som införlivar EU:s havsmiljödirektiv. Av 1 § framgår att förvaltningen av kvaliteten på havsmiljön kan betecknas som havsmiljöförvaltning. Förordningen pekar på flera förhållanden som är styrande för havsmiljöförvaltningen som t.ex. indelning i förvaltningsområden, förvaltningsperioder, ansvarig myndighet samt samråd och samverkan.
Hållbart nyttjande av hav och marina resurser
Begreppet hållbart nyttjande används i många sammanhang men ofta utan en tydlig definition om vad som avses i det aktuella sammanhanget.
Den definition som det ofta hänvisas till är artikel 2 i FN:s konvention om biologisk mångfald (CBD):
Sustainable use means the use of components of biological diversity in a way and at a rate that does not lead to the long-term decline of biological diversity, thereby maintaining its potential to meet the needs and aspirations of present and future generations.32
Hållbart nyttjande ska inte förväxlas med begreppet hållbar utveck-
ling som har sitt ursprung i Brundtlandskommissionens rapport Vår
gemensamma framtid från 1987.33
Begreppet hållbart nyttjande används i begränsad omfattning i svensk författningstext. Det framgår av Havs- och vattenmyndig-
hetens instruktion att myndigheten är förvaltningsmyndighet för
30SOU 2008:48, En utvecklad havsmiljöförvaltning, betänkande av Havsmiljöutredningen. 31Prop. 2008/09:170. 32 FN:s konvention om biologisk mångfald, 1992. 33 Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future, 1987.
bl.a. hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Myndigheten ska även samverka med Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Sveriges geologiska undersökning och länsstyrelserna i frågor som har betydelse för bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljön och för vattenbruket. Hållbart nyttjande används även i havsmiljöförordningen där 1 § slår fast att förordningen ingår i den strategi för en ekosystembaserad förvaltning och ett hållbart nyttjande av havsmiljön som avses i EU-direktiv om havsmiljöpolitiken.
Hållbar utveckling
Brundtlandskommissionen definierade hållbar utveckling som en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov.
I Agenda 21 som är det handlingsprogram som FN:s konferens om miljö och utveckling tog fram vid Riokonventionen 1992, slogs fast att de tre dimensionerna av samhällsutveckling: den sociala-, den ekonomiska och den ekologiska dimensionen måste samverka för att vi ska få en hållbar utveckling.34
Vid FN:s toppmöte om hållbar utveckling i Johannesburg 2002 erkändes begreppet hållbar utveckling som en överordnad princip för FN:s arbete. De tre hållbarhetsdimensionerna är även en grundpelare i FN:s Agenda 2030.35
Begreppet hållbar utveckling är framträdande även i svenska författningar och används både i regeringsformen och i miljöbalken m.fl. I regeringsformens första kapitel ger riksdagen – sedan januari 2003 – uttryck för det allmännas roll i miljöarbetet genom att slå fast att:
Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.
Miljöbalken som trädde i kraft 1999 inleds med en bestämmelse som förklarar det övergripande målet för lagen.
Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att
34 Riodeklarationen om miljö och utveckling, 1992. 35 UNGA resolution 70/1, 25 september 2015, Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development.
naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.36
Regeringen har också slagit fast att de riksdagsbundna miljökvalitetsmålen tydliggör den ekologiska dimensionen i begreppet hållbar utveckling.
Ekosystem
Ett ekosystem är enligt Naturvårdsverket en avgränsad mark- eller vattenyta där levande växter, djur, insekter och mikroorganismer lever i ett kretslopp och är beroende av och påverkar varandra. Ett ekosystem kan vara en skog, stadspark, insjö men också hela planeten.37
Ekosystemtjänster
Miljömålsberedningen tydliggjorde i sitt första betänkande 2010 att
ekosystemtjänster är ett centralt begrepp inom ekosystemansatsen
och att det krävs större medvetenhet om värdet av ekosystemtjänster och att styrmedel kan behöva utvecklas för att hantera ekosystemtjänsternas ekonomiska värden.38
Malawiprinciperna (princip fyra) ställer bl.a. krav på att förvaltningens effekter på ekosystemtjänster ska identifieras och värderas samhällsekonomiskt samt att förvaltningsåtgärder ska skapa incitament att främja biologisk mångfald och hållbart nyttjande. Enligt Havsmiljöinstitutet tydliggör principen att målen om biologisk mångfald bl.a. ska uppfyllas med hjälp av ekonomiska incitament underbyggda av ekonomisk analys och att detta medför större behov av samhällsekonomiska analyser i havsförvaltningen.39
36 1 kap. 1§ första stycket miljöbalken (1998:808). 37 www.naturvardsverket.se, 2019-10-15. 38SOU 2010:101, Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet, delbetänkande av Miljömålsberedningen. 39 Havsmiljöinstitutet 2020, Samhällsekonomisk analys till stöd för en ekosystembaserad fiskförvaltning, Rapport 2020:3.
Resiliens
Det finns ingen enhetlig definition av begreppet resiliens, men generellt kan resiliens uttryckas som ett ekosystems motståndskraft och återhämtningsförmåga gentemot störningar, t.ex. mot klimatförändringar.40 Miljömålsberedningen beskrev 2012 resiliens som
ett system vars struktur och funktioner förändras på ett grundläggande sätt kan inte tillhandahålla samma ekosystemtjänster som tidigare.41
Miljömålsberedningen definierade två år senare resiliens som
en egenskap som beskriver ett ekosystems förmåga att tolerera förändringar och störningar utan att förändras till ett system med helt andra strukturer och funktioner.42
Resilienta ekosystem kan producera ekosystemtjänster trots stora förändringar i omvärlden. Resiliens kan därför beskrivas som en form av buffertkapacitet. Ett ekosystem som är resilient kan sägas kännetecknas av följande egenskaper:
- Uthållighet (eng. persistence): kapaciteten att bevara struktur och funktion vid störningar och förändringar (t.ex. en skogs förmåga att klara av en storm).
- Anpassningsförmåga (eng. adaptability): förmågan att anpassa sig till nya förutsättningar (t.ex. kapaciteten hos ett socio-ekologiskt system att säkerställa matproduktion under nya förutsättningar som är resultat av klimatförändringar).
- Omvandlingsförmåga (eng. transformability): förmågan att skapa ett helt nytt system när de existerande förhållanden gör det omöjligt för det existerande systemet att fortgå (t.ex. ett socioekologiskt systems flexibilitet att förändra metoder att bruka jorden vid sjunkande produktivitet som resulterat från markexploatering).
40 Formas 2019, Effekter av klimatförändringar och ökade koldioxidhalter på den marina miljön – en analys av kunskapsläget kring ekosystem, resiliens och havsförvaltning. 41SOU 2012:15, Plan för framtagande av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning, delbetänkande av Miljömålsberedningen, s. 39. 42 SOU 2014 :50, Hållbar användning av mark och vatten, delbetänkande av Miljömålsberedningen.
Biologisk mångfald43 är enligt Miljömålsberedningen en förutsätt-
ning för ekosystemens resiliens eftersom det innebär en spridning av riskerna och större möjlighet till omorganisation efter en störning.44Vanligtvis ses resiliens som en positiv egenskap hos ett ekosystem men den kan även vara negativ. Under vissa förutsättningar kan det därför vara nödvändigt att vidta åtgärder för att minska resiliensen hos ett ekosystem, så att förutsättningar till ett alternativt mer önskvärt jämviktsläge kan skapas.45 Ett exempel på ett icke önskvärt resilient ekosystem, enligt Miljömålsberedningen 2012, är Östersjön eftersom den ekonomiskt viktiga torskpopulationen har kollapsat och att människan försöker återvända till de förhållanden som rådde innan kollapsen. Detta är svårt eftersom ekosystemet nu befinner sig i ett nytt resilient jämviktsläge.
Försiktighetsprincipen
En viktig princip som är starkt kopplad till ekosystemansatsen är försiktighetsprincipen. I den 15:e principen i Rio-deklarationen 1992 slås fast att staterna så långt möjligt ska tillämpa försiktighetsprincipen för att skydda miljön.46 Vid hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, ska inte brist på vetenskapligt säkerställda bevis vara skäl till att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring.
Bland hänsynsreglerna i 2 kapitlet 3 § miljöbalken beskrivs försiktighetsprincipen på följande sätt:
Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik.
43 Biologisk mångfald definieras här som variationsrikedomen bland alla levande organismer och de ekologiska system som de ingår i, både på land och i vatten. 44SOU 2012:15, Plan för framtagande av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning, delbetänkande av Miljömålsberedningen, s. 40. 45 Walker, B. m.fl. 2002, Resilience Management in Social-ecological Systems: A Working Hypothesis for a Participatory Approach. Conservation Biology 6: 14. 46 Riodeklarationen om miljö och utveckling, 1992.
Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.47
Källa till hav
Källa till hav-ansatsen, eller Source to Sea (S2S), utvecklades fram-
för allt av Swedish International Water Institute (SIWI) som en arbetsmetod för att säkerställa en integrerad vatten- och havsförvaltning. Utvecklingsarbetet har genomförts med stöd av regeringen och fått genomslag internationellt, särskilt i biståndsarbetet. SIWI är nu värd för en ”Source to Sea Plattform” där ett stort antal internationella organisationer ingår, för att främja arbetssättet internationellt. Ansatsen ses även som ett viktigt verktyg för att koppla ihop mål 6 om Rent vatten åt alla och mål 14 Hav och marina resurser i Agenda 2030.
Regeringen finanseriade utvecklingen av plattformen. Det finns en praktisk vägledning framtagen av SIWI som beskriver en metod för att etablera en förvaltning som tar hänsyn till viktiga faktorer hela vägen uppströms och ut i havet.48
I sin verksamhetsstrategi 2018–2020 framhåller Havs- och vattenmyndigheten att källa till hav-ansatsen är ett viktigt arbetssätt både nationellt och internationellt. Havs- och vattenmyndigheten betonar att en källa till hav-ansats är i enlighet med ekosystemansatsen. Ansatsen framhålls även i myndighetens klimatstrategi.49
Adaptiv förvaltning
Den adaptiva förvaltningsmodellen är en struktur som på ett systematiskt sätt gör det möjligt att testa antaganden, få ny kunskap och kunna anpassa och förändra åtgärder och mål utifrån de resultat som samlas in i en kontinuerligt lärande process. Enligt modellen kan människan inte räkna med att ha fullständig kunskap utan måste alltid anpassa förvaltningen till nya insikter men också förändringar i naturliga och sociala system och deras påverkan på varandra.50
472 kap. 3 § miljöbalken (1998:808). 48 SIWI 2019, Implementing the Source-to sea approach, A guide for practitioners. 49 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Klimatstrategi 2018–2020. 50 Naturvårdsverket 2018, Vägledning om förvaltning av skyddad natur, Rapport 6838.
Enligt Malawiprinciperna måste en ekosystembaserad förvaltning vila på vetenskaplig grund och kunna hantera osäkerheter. Även om människan ständigt bygger på mera kunskap så kommer en ekosystembaserad förvaltning behöva hantera osäkerheter, komplexitet och ny kunskap. Osäkerheten om hur komplexa system responderar på förvaltningsåtgärder och påverkansfaktorer kommer alltid finnas kvar.51
En adaptiv förvaltning är därför en förutsättning för en ekosystembaserad förvaltning.
9.1.4. Ekosystemansatsen och miljömålssystemet
Hållbart nyttjande inkluderas i miljömålssystemet genom Generationsmålets strecksats den biologiska mångfalden och natur- och
kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart. Begreppet hållbart
nyttjande är inte lika tydligt utryckt i miljökvalitetsmålet Hav i balans
samt levande kust och skärgård där i stället begreppet hållbar utveck-
ling lyfts fram:
Västerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras och hänsyn tas till kulturarvet. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.
Ekosystemansatsen som begrepp är dock inte direkt uttryckt i de havsanknutna miljökvalitetsmålen. Däremot menade regeringen 2012 att en förutsättning för preciseringen kusternas och havens viktiga
ekosystemtjänster är vidmakthållna är att det finns en ekosystembaserad
havsplanering som i sin tur bidrar till hållbart nyttjande och skydd av marina resurser.52
Ekosystemansatsen och tillämpning av en ekosystembaserad förvaltning ingår däremot som en viktig förutsättning i flera av de styrmedel som direkt ska verka för att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen. Detta gäller i synnerhet havsmiljödirektivet och EU:s
51 Murawski 2007, Ten myths concerning ecosystem approaches to marine resource management, Marine policy 31, 2007 681–690. 52Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål.
gemensamma fiskeripolitik, men även vattendirektivet anses bygga på en ekosystembaserad förvaltning.
9.1.5. Reglering av ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning i författningar
Det finns referenser till ekosystemansatsen eller ekosystembaserad förvaltning i EU-direktiv och förordningar och i svensk författningstext. Detta avsnitt redovisar de viktigaste referenserna i författningstexter inom havsmiljöområdet. För närmare beskrivningar av EUdirektiv och förordningar se kapitlet om EU och havsmiljöarbetet.
EU:s havsmiljödirektiv och havsmiljöförordningen
Av artikel 1.3 i EU:s havsmiljödirektiv framgår att:
I dessa marina strategier ska en ekosystembaserad metod för förvaltning av mänskliga aktiviteter tillämpas, som säkerställer att dessa aktiviteters samlade tryck hålls inom nivåer som är förenliga med uppnåendet av god miljöstatus och att de marina ekosystemens kapacitet att reagera på antropogena förändringar inte äventyras, samtidigt som ett hållbart utnyttjande av marina varor och tjänster möjliggörs för nuvarande och kommande generationer.53
Kravet på tillämpningen av en ekosystembaserad metod har implementerats i 1 § havsmiljöförordningen (2010:1341):
Denna förordning gäller förvaltningen av kvaliteten på havsmiljön (havsmiljöförvaltning). Förordningen ingår i den strategi för en ekosystem-
baserad förvaltning och ett hållbart nyttjande av havsmiljön som avses i
EU-direktiv om havsmiljöpolitiken.
I direktivet saknas en definition av vad som avses med en ekosystembaserad metod men det framgår att målet med denna metod är att säkerställa att det samlade trycket av mänskliga aktiviteter ska hållas inom nivåer som är förenliga med en god miljöstatus.54
53 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område. 54 Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av Sveriges marina områden, rapport 6930, s. 42.
EU:s havsplaneringsdirektiv och havsplaneförordningen
Artikel 5.1 i EU:s havsplaneringsdirektiv fastställer att:
När medlemsstaterna upprättar och genomför havsplanering ska de beakta ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter för att stödja hållbar utveckling och tillväxt i den havsrelaterade sektorn genom att till-
lämpa en ekosystemansats och främja samexistens mellan relevanta
verksamheter och användningsområden.55
Kravet på tillämpningen av en ekosystemansats har införlivats i svensk lagstiftning genom 10 § havsplaneringsförordningen som slår fast att
Havs- och vattenmyndigheten ska i sitt arbete med förslag till havsplaner
tillämpa en ekosystemansats.
EU:s gemensamma fiskeripolitik
Ekosystemansatsen är en av principerna för genomförande av EU:s gemensamma fiskeripolitik56 och tas upp på flera ställen i EU:s förordning om den gemensamma fiskeripolitiken, varav några viktiga listas nedan:
- Skäl (13): ”Det är nödvändigt att införa en ekosystemansats i fiskeriförvaltningen, fiskeverksamhetens miljöpåverkan bör begränsas och oönskade fångster bör undvikas och minskas så mycket som möjligt.”
- Artikel 2.3. ”Den gemensamma fiskeripolitiken ska genomföra en ekosystemansats i fiskeriförvaltningen, för att säkerställa att fiskeverksamhetens negativa inverkan på de marina ekosystemen minimeras, och ska sträva efter att säkerställa att fiske och vattenbruk inte leder till en försämring av den marina miljön”.
- Artikel 9.5. ”Fleråriga planer får innehålla specifika bevarandemål och -åtgärder som bygger på ekosystemansatsen, i syfte att åtgärda de specifika problemen i blandfisken …”.
55 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU om upprättandet av en ram för havsplanering. 56 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken.
9.1.6. Dokument om tillämpning av ekosystemansatsen
Det finns ingen nationell vägledning för tillämpningen av ekosystemansatsen. Några dokument har dock tagits fram som har använts som stöd i implementeringen:
- Naturvårdsverket tog 2007 fram en rapport för att sprida kunskap och information om ekosystemansatsen och dess principer i relation till våra svenska förhållanden.57 Det refereras ofta till denna rapport som en vägledning.
- Havs- och vattenmyndigheten presenterade 2012 en rapport som beskriver hur myndigheten avser att tillämpa ekosystemansatsen i havsplaneringen.58
- Inom arbetet med havsplanering i Östersjöregionen har dokument tagits fram som stöd för att tillämpa ekosystemansatsen, bl.a.:
– Guideline for the implementation of ecosystem-based ap-
proach in Maritime Spatial Planning (MSP) in the Baltic Sea area.59– The Ecosystem Approach in Maritime Spatial Planning – A
checklist toolbox, Baltic Scope project.60
9.1.7. Beslutsstöd och verktyg för ekosystembaserad förvaltning
Det pågår ett relativt omfattande arbete med att ta fram verktyg och beslutsstöd för en ekosystembaserad förvaltning. I många fall utvecklas dessa i samband med införlivning av t.ex. EU-direktiv som inom havsplaneringen och havsmiljöförvaltningen. Flera projekt är EU-finansierade och det är ofta oklart hur utvecklade verktyg eller webbplattformar förvaltas vidare. I detta avsnitt listas ett urval av genomförda och pågående processer och projekt som har ett uttalat
57 Naturvårdsverket 2007, Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser, Rapport 5782. 58 Havs- och vattenmyndigheten 2012, Tillämpning av ekosystemansatsen i havsplaneringen, Rapport 2012:14. 59 Helcom and Vasab 2016, Guideline for the implementation of ecosystem-based approach in Maritime Spatial Planning (MSP) in the Baltic Sea area. 60 Baltic Scope 2017, The Ecosystem Approach in Maritime Spatial Planning – A checklist Toolbox.
syfte att bidra till införande av ekosystemansatsen och bidra till en ekosystembaserad förvaltning.
DPSIR
DPSIR-modellen61 är ett ramverk eller tillvägagångssätt för att ur ett helhetsperspektiv utvärdera orsaker, konsekvenser och responser till förändring i miljön. Havs- och vattenmyndigheten, EU-kommissionen och Helcom använder modellen i havsmiljöförvaltningen och uppmärksammar den som ett verktyg för att underlätta en ekosystembaserad förvaltning.
DPSIR-modellen utvecklades av OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). EEA (European Environmental Agency) använder modellen och den används numera också för att relatera mänsklig aktivitet till miljöns tillstånd, också i marina system. EU-kommissionen menar att havsmiljödirektivet bör införlivas genom att använda DPSIR.
Symphony – ett verktyg för ekosystembaserad havsplanering
Havs- och vattenmyndigheten har utvecklat verktyget Symphony som ett integrerat planeringsstöd för en statlig havsplanering utifrån en ekosystemansats. Symphony ska enligt Havs- och vattenmyndigheten även bidra till värdering av kumulativa effekter samt scenarier för utvecklingen fram till 2050, t.ex. baserad på klimatmodeller.
Havs- och vattenmyndigheten framhåller även strategiska miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar som betydelsefulla verktyg för att bedöma havsplaneförslagets miljöeffekter.
Pan Baltic Scope
Projektet Pan Baltic Scope skulle stödja arbetet med havsplanering i Östersjön och fokuserade särskilt på implementering av ekosystemansatsen, kumulativa effekter, grön infrastruktur, utveckling av ekonomiska och sociala analyser och delning av data. Projektet såg även på möjligheten att utveckla ett ramverk ”Analytical Framework” med
61 Engelska: Driver – Pressure – State change – Impact – Response; översättning till svenska med bibehållen akronym: Drivkraft – Påverkanstryck – Statusförändring – Inverkan – Respons.
utgångspunkt i DPSIR processen. Pan Baltic Scope finansierades av medel från EU:s havs- och fiskerifond och slutrapporterades 2019.
Mosaic
Havs- och vattenmyndigheten har utvecklat ett nationellt ramverk för att identifiera marina naturvärden samt livskraftiga och ekologiskt representativa nätverk. Ramverket kallas Mosaic och syftar till att främja en funktionell, ekosystembaserad och adaptiv förvaltning av våra hav och att ge underlag till olika former av rumslig förvaltning som grön infrastruktur,62 områdesskydd och fysisk planering.
Genomförande av handlingsplanen för marint områdesskydd med stöd av Open Standards
I genomförandet av Havs- och vattenmyndighetens handlingsplan för marint områdesskydd arbetar Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna med att införa verktyget Open Standard for the Practice of Conservation. Verktyget bygger på principerna i ekosystemansatsen, som ramverktyg för både bildande av skyddade områden och förvaltningen av dessa.63
Bonus DESTONY
Bonus DESTONY som finansieras av forskningsprogrammet Bonus har som mål att identifiera beslutstödsverktyg (DST:s) som har utvecklats för att stödja ekosystembaserad förvaltning i Östersjön med avrinningsområden och analysera dessa mot befintliga och kommande behov. Ett av resultaten med projektet är en webbaserad katalog som identifierar alla DST:s som är utvärderade mot en uppsättning kriterier.
62 Grön infrastruktur syftar till att naturens funktioner och kvaliteter hänger ihop och är fördelade över landskapet. Fungerande grön infrastruktur är ett ekologiskt nätverk av livsmiljöer som främjar biologisk mångfald och ekosystemtjänster, www.naturvardsverket.se, 2020-09-15. 63 Havs- och vattenmyndigheten 2016, Handlingsplan för marint områdesskydd, Slutredovisning av regeringsuppdrag M2015/771/Nm.
ClimeMarine
Havs- och vattenmyndigheten har tillsammans med SMHI, Göteborgs universitet och SGU beviljats medel från Formas för ett treårigt forskningsprojekt; Integration av klimatförändringseffekter i en ekosystembaserad förvaltning och planering av den svenska marina miljön (ClimeMarine). ClimeMarine ska främja en ekosystembaserad förvaltning av de svenska haven med hänsyn till klimatförändringar genom att ha en tät dialog med intressenter för att ta med klimatförändringar i beslutsprocessen.
Havs- och vattenmyndigheten framhåller att projektet innebär en möjlighet att vidareutveckla verksamhetsstöd i havsplaneringen Symphony (se ovan) till att även innefatta klimatinformation för att kunna ge stöd för en ekosystembaserad havsförvaltning.
9.1.8. Utmaningar i genomförandet av ekosystembaserad förvaltning
Den forskningslitteratur som analyserat införande av ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning i havspolitiken är omfattande.64 I dag är det i stort sett koncensus om:
1. värdet och vikten av att bevara havet och dess ekosystem och att
mänsklig påverkan är ett betydande hot med dessa värden,
2. att traditionell sektorsförvaltning inte klarar av att skydda eko-
systemen i havet mot mänsklig påverkan och förvaltning av dess resurser, samt
3. att det behövs en integrerad sektorsövergripande styrning som
bättre inkluderar biodiversitet och komplexa ekologiska och sociala samband.
Ekosystembaserad havsförvaltning framhålls ofta som en lösning på de utmaningar havspolitiken står inför.65 När det kommer till detaljerna om vad ekosystembaserad förvaltning innefattar och princi-
64 Ivarsson Westerberg, A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitisk möter havspolitik. 65 Long m.fl. 2015, Key principles of marine ecosystem-based management, Marine Policy 57 s. 53–60.
perna för förvaltningen brister dock konsensus.66 Detta blir tydligt bl.a. genom den variation av definitioner och tolkningar samt strategier, vägledande dokument och verktyg som olika nationella och internationella aktörer har tagit fram inom området. Forskningen ser ett antal utmaningar för att ekosystembaserad förvaltning ska få genomslag i styrningen och ge effekter i praktiken. Utmaningarna är bl.a.:
- Kunskapsbrist: Bl.a. pekas på klyftan mellan forskningen och förvaltningen om hur man ska kunna göra socioekonomiska utvärderingar för att kunna koppla värdet av ekosystemtjänster till kostnaderna för åtgärder.
- Begränsningar i politik och lagstiftning: Det behövs ett regelverk som kan stödja en ekosystemansats och som skär över rättsliga och territoriella gränser, och det behövs politisk vilja och institutionell kapacitet att göra nödvändiga ansträngningar och investeringar.
- Institutionell fragmentering.
- Hantera förändringar: Då förmågan att förutsäga ekosystemens respons på mänsklig påverkan är begränsat, måste styrningen vara flexibel och kunna hantera förändringar. Det behövs också praktisk vägledning om hur man bedömer potentiella ekologiska och socioekonomiska risker och konsekvenser av framtida scenarier, i fråga om naturlig systemvariabilitet, klimatförändringar och geologiska risker.
Havsmiljöinstitutet om ekosystembaserad förvaltning
Havsmiljöinstitutet belyser ett antal utmaningar och hinder igenomförandet av en ekosystembaserad förvaltning.67 Enligt Havsmiljöinstitutet finns det inte några väsentliga formella hinder för att fullt ut tillämpa den ekosystembaserade förvaltningens principer inom den nuvarande förvaltningsstrukturen. Däremot kommer inte samtliga dessa principer automatiskt att bli uppfyllda i arbetet med att genomföra EU-direktiven och åtaganden, såsom Baltic Sea Action
66 Langet and Rayfuse 2019, The ecosystem approach in ocean planning and governance: perspectives from Europe and beyond. 67 Havsmiljöinstitutet 2019, Ekosystembaserad förvaltning som metod för att hantera negativa miljötrender och oklara orsakssamband, Rapport 2019:6.
Plan. Stödet för sektorsövergripande förvaltning och dialoger med kommersiella aktörer är alltför svagt och bilden av ekosystemens funktion, sårbarhet och förmåga till återhämtning är alltför förenklad. Det behövs därför insatser inom den befintliga förvaltningsstrukturen för att genomföra en ekosystembaserad förvaltning.
Havsmiljöinstitutets slutsatser stöds även av andra forskare. Langlet och Rayfuse som undersökt ekosystembaserad förvaltning i havsplanering och Östersjösamarbetet pekar särskilt på utmaningarna som har att göra med brist på kunskap och hur man formulerar mål utifrån en komplex aktörsbild:
Indeed, its (EBF) very meaning remains contested and its effective implementation is complex, confusing and difficult. Obvious challenges relate to the scientific complexity inherent in the approach, which requires the integration of different fields of scientific knowledge as well as the constant need for the acquisition of up to date and improved data on natural and social systems alike. Beyond the scientific challenges, however, ascertaining the managerial objectives of the ecosystem approach is far from easy, particularly given the varying and different meanings ascribed to the approach by different actors and interests.68
Skillnader i EU-direktiv ger olika förutsättningar
Ett hinder som tas upp är skillnaden i inriktningen på olika EUdirektiv. Art- och habitatdirektivet fokuserar på bevarandet av biologisk mångfald, medan ekosystemtjänster överhuvudtaget inte nämns i direktivtexterna.
Vattendirektivet stödjer i viss utsträckning samtliga ekosystemansatsens principer. Speciellt introducerar detta direktiv källa till havperspektivet som bidrar till att skapa en helhetssyn på människans interaktion med vattenmiljöer och att koppla samman förvaltningen av land och vatten. Det finns också krav på att olika intressentgrupper involveras i förvaltningen och att kunskap från olika discipliner (ekologi, kemi, ekonomi m.m.) vävs samman. Vidare tvingar direktivens sexåriga förvaltningscykler fram en viss grad av adaptiv förvaltning.
I havsmiljödirektivet blir stödet för en ekosystembaserad förvaltning ännu tydligare, både genom att termen ekosystembaserad förvaltning förekommer explicit i officiella dokument (art. 1) och genom att direktivet refererar till begrepp som ekosystemens struktur, funk-
68 Langlet and Rayfuse 2019, The ecosystem approach in ocean planning and governance: perspectives from Europe and beyond.
tion och återhämtningsförmåga samt tillgång till ekosystemtjänster. Vidare betonas vikten av mångvetenskapliga bedömningar och att det krävs samarbete över territorialvattengränser för att uppnå direktivets mål. Dessutom ställs krav på att åtgärder inom havsmiljödirektivet koordineras med åtgärder inom andra direktiv.
Sammanfattningsvis anser Havsmiljöinstitutet att det är lätt att i de undersökta EU-direktiven finna stöd för att tillämpa delar av principerna för en ekosystembaserad förvaltning. Detta betyder dock inte att dessa principer automatiskt tillämpas fullt ut om direktiven genomförs. Det finns fortfarande hinder kvar.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning eftersträvar en tydlig balans mellan bevarande- och nyttjandemål, medan vattendirektivet och havsmiljödirektivet fokuserar mer på att återställa eller bevara en god havsmiljö. Det finns också en grundläggande skillnad i synen på vad som ska räknas som ekosystemtjänster. Enligt en gängse tolkning av principerna är ekosystemtjänster ett mycket brett begrepp som innefattar såväl direkt ekonomisk nytta av att bruka ekosystemen som möjligheter till rekreation och kulturellt eller andligt välbefinnande. EU-direktiven gör en snävare tolkning av detta begrepp.
I vattendirektivet ligger fokus på biologiska, kemiska och morfologiska förhållanden i de akvatiska systemen, medan havsmiljödirektivets deskriptorer främst beskriver det ekologiska tillståndet i havet samt människans resursutnyttjande och dess biologiska, kemiska eller fysikaliska påverkan på havsmiljön.
De marina ekosystemens inneboende komplexitet skapar andra svårigheter. Havsmiljödirektivets system av deskriptorer och indikatorer bygger på att det finns ett antal statistiskt säkra och ganska enkla kvantitativa samband mellan belastning/nyttjande och tillstånd. Dessa förutsättningar är dock sällan uppfyllda i tillräckligt hög grad.
Svårigheterna att fullt ut genomföra en adaptiv förvaltning inom ramen för EU-direktiv ska dock inte underskattas. I internationella sammanhang är det vanligt med långa ledtider från inledande politiska initiativ till rättsligt bindande texter och framtagande, genomförande och uppföljning av åtgärdsprogram. Rättsliga oklarheter om olika myndigheters mandat och ansvar att genomdriva adekvata åtgärder
kan bidra till ytterligare svårigheter att samtidigt införa EU-direktiv och tillämpa ekosystembaserad förvaltning.69
Ekosystembaserad fiskförvaltning
Havsmiljöinstitutet belyser även utmaningarna att införa en ekosystembaserad fiskförvaltning bl.a. eftersom ekosystemförvaltning och fiskförvaltning har präglats av olika institutioner, organisationer och rättsliga ramverk. Havsmiljöinstitutet anser att även om behovet av en ekosystembaserad fiskförvaltning har varit aktuellt under lång tid och i många länder råder fortfarande osäkerhet om hur den mänskliga aspekten av ekosystemansatsen ska hanteras. Dessutom finns ett generellt behov av förändrade synsätt och problemformuleringar för att en sådan förvaltning ska bli framgångsrik. Detta behov av förnyelse gäller både inom förvaltningen och forskningsvärlden.
Ekosystembaserad förvaltning drivs genom projekt
Regeringskansliet och myndigheter har tagit initiativ till projekt som har syftat till att testa ekosystembaserad förvaltning och där en uttalad målsättning är att erfarenheterna ska ligga till grund för ett mer generellt genomförande. Några exempel på projekt är Samförvaltningsinitiativet,70 Samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden71 och 8-fjordar72 som alla riktar sig till lokal förvaltning. Delar av projekten har utvecklats och finns kvar som t.ex. Samförvaltning Norra Bohuslän som syftar till ett långsiktig hållbart fiske och vattenbruk i Kosterfjorden.73 Biosfärsområdet Blekinge Arkipelag fick sin start genom projektet med Samverkansplanerna och 8fjordar finns fortfarande kvar. Även om vissa generella lärdomar kan dras om gynnsamma processer för ekosystembaserad förvaltning, samt om värdet av kontinuitet i samförvaltningen har inget av projekten fått nationellt genomslag som exempel på hur en ekosystembaserad förvaltning kan genomföras på lokal nivå.
69 Nilsson, A.K., and Bohman, B. 2015, Legal prerequisites for ecosystem-based management in the Baltic Sea area, Ambio 44 (3 suppl), 370–380. 70 Fiskeriverket 2006, Regional och lokal samförvaltning av fiske. 71 Naturvårdsverket 2011, Samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden. Projektrapport och rekommendationer för vidare arbete, Rapport 6471. 72 www.8fjordar.se. 73 www.samforvaltningnorrabohuslan.se.
Införande av ekosystembaserad förvaltning i olika sektorer och processer
På samma sätt som det genomförs lokala projekt som syftar till ekosystembaserad förvaltning tas det fram nationellt vägledande dokument och strategier. Exempel är Havs- och vattenmyndighetens rapport Tillämpning av ekosystemansatsen i havsplaneringen74 och Havs- och vattenmyndighetens arbete med en strategi för ekosystembaserad fiskförvaltning75 där Havs- och vattenmyndigheten har identifierat ett antal strategiska prioriteringar och arbetssätt.
Enligt FN:s miljöprogram, Unep, är det skillnad på att införa en fullständig sektorsövergripande ekosystembaserad förvaltning inom ett kust- eller havsområde och att tillämpa ekosystemansatsen inom
en sektor som t.ex. fiske,76 vilket också bidrar till komplexiteten av
tolkningar och tillvägagångssätt. Även Havs- och vattenmyndigheten ansåg 2012 att ekosystemansatsen lämnar utrymme för tolkning och ställer krav på konkretisering i specifika tillämpningssammanhang. Orsaker till det är bl.a. att tillgängliga definitioner är generella till sin karaktär och omfattar flera dimensioner.77 Å andra sidan tydliggjorde regeringen 2009 att:
Samverkan mellan berörda intressenter och ett gemensamt ansvarstagande från dessa är nyckelförutsättningar. Beslut kan inte längre uteslutande fattas med hänsyn till de traditionella sektorspolitiska principerna, utan måste nu fattas med hänsyn till ekosystemen som helhet.78
Så, samtidigt som ekosystemansatsen syftar till ett helhetsperspektiv i förvaltningen så införs och utformas den enligt olika principer och arbetssätt i olika processer som t.ex. havsplaneringen eller i olika sektorer som t.ex. fiskeförvaltningen.
74 Havs- och vattenmyndigheten 2012, Tillämpning av ekosystemansatsen i havsplaneringen. 75 Enligt regeringsuppdrag i myndighetens regleringsbrev för 2016. 76 Unep 2011, Taking Steps toward Marine and Costal Ecosystem based Management. 77 Havs- och vattenmyndigheten 2012, Tillämpning av ekosystemansatsen i havsplaneringen. 78Prop. 2008/09:170, En sammanhållen svensk havspolitik.
Ekosystembaserad förvaltning i olika geografiska skalor
Ekosystembaserad förvaltning ska vara flexibel för att kunna anpassas till olika geografiska områden och skalor samt förvaltningsmässiga och ekologiska förutsättningar. En ekosystembaserad förvaltning ska alltid kunna tillämpas.79
Denna flexibilitet har dock också lett till att varje förvaltningsprocess i praktiken har behövt göra en egen tolkning och ram för den egna processen. Detta blir ett problem även i genomförandet av t.ex. vattendirektivet, havsmiljödirektivet och art- och habitatdirektivet som alla sinsemellan har olika bedömnings- och åtgärdsområden.
Ytterligare problem som, bl.a. kommuner och länsstyrelser pekar på är att det kan vara svårt att i ett lokalt perspektiv döma av målkonflikter och samtidigt se till helheten t.ex. i den kommunala översiktsplaneringen eller i ärenden om strandskyddsdispenser.
9.2. Överväganden och förslag
Miljömålsberedningen ska enligt sitt tilläggsdirektiv:
analysera om det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder för att på ett kostnadseffektivt sätt säkerställa en ekosystembaserad havsförvaltning som bidrar till att stärka havens resiliens, särskilt med hänsyn till effekterna av klimatförändringar och havsförsurning och vid behov lämna förslag på sådana.
Miljömålsberedningen bedömer att den offentliga sektorn i sitt genomförande av havsmiljöpolitiken strävar mot en ekosystembaserad förvaltning. Miljömålsberedningen anser dock att det finns kvarstående utmaningar i styrningen för att fullt ut genomföra ekosystembaserad förvaltning och säkerställa att miljökvalitetsmålet Hav i
balans samt levande kust och skärgård ska kunna nås.
79 Unep 2011, Taking Steps toward Marine and Costal Ecosystem based Management.
9.2.1. Ekosystemansatsen behöver regleras i lag
Miljömålsberedningen anser:
– att en ekosystembaserad förvaltning är att arbeta i enlighet med
ekosystemansatsen. Ekosystembaserad förvaltning är ett verktyg för att nå bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
Beredningen bedömer vidare:
– att ekosystembaserad förvaltning ska genomsyra allt havs-
miljöarbete och hela havspolitiken.
Beredningen föreslår:
– att ekosystemansatsen definieras i 3 § havsmiljölagen:
”I sitt havsmiljöarbete ska regeringen tillämpa ekosystemansatsen som en utgångspunkt. Enligt ekosystemansatsen ska naturvärden bevaras och naturresurser nyttjas miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart, med målet att säkerställa att ekosystemen används inom sina gränser.”
– att det tydliggörs i havsmiljöförordningen (2010:1341) och
vattenförvaltningsförordningen (2004:660) att ekosystemansatsen ska tillämpas (jämför havsplaneringsförordningen).
Ekosystemansatsen är ett förhållningssätt som, enligt Miljömålsberedningens uppfattning, ska genomsyra allt miljöarbete och ge en tydlig riktning till den offentliga förvaltningen. Genom att placera ekosystemansatsen i havsmiljölagen avser Miljömålsberedningen dels att tillhandahålla en definition, dels att ge ekosystemansatsen ett tydligt signalvärde och visa på att man i den svenska rättsordningen tar ekosystemansatsen på allvar. Det blir då också tydligt att tillämpningen av ekosystemansatsen syftar till att uppnå miljökvalitetsmålet
Hav i balans samt levande kust och skärgård. Ekosystemansatsen har
ännu inte definierats i svensk rätt och inte heller införts i lag. Samtidigt förväntas myndigheter och andra aktörer arbeta för en ekosystembaserad förvaltning. Ekosystemansatsen är inte konkret nog att ge vägledning i enskilda avgöranden men behöver finnas med som en utgångspunkt i regeringens havsmiljöarbete.
Det saknas en enhetlig definition av ekosystembaserad förvaltning. En genomgång av forskningslitteratur visar dock att de olika
begreppen som används som implementering av ekosystemansatsen,
ekosystembaserad förvaltning eller ekosystembaserad fiskförvaltning,
övervägande innehåller jämförbara komponenter eller processer baserad på Malawiprinciperna. I praktiken används de omväxlande och leder till likartade insatser.80
Miljömålsberedningen anser efter kontakter med olika aktörer att det har lagts för mycket tid på att tolka och definiera innebörden av ekosystemansatsen, dess principer och ekosystembaserad förvaltning, i stället för att lägga kraft på att genomföra miljöpolitiken. Nu behövs därför stöd i arbetet med verkställighet som säkerställer att syftet och ändamålet med en ekosystembaserad förvaltning verkligen nås. Ett annat problem som Miljömålsberedningen har uppmärksammats på är att ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning används i författningstext, framför allt inom EU-förordningar och direktiv utan att en legaldefinition har införts i svensk författning. Detta bidrar enligt vad beredningen erfar till de omfattande tolkningsdiskussionerna som det hänvisas till ovan.
Enligt den definition som Miljömålsberedningen föreslår ska alltså regeringen tillämpa ekosystemansatsen som en utgångspunkt i havsmiljöarbetet. Med utgångspunkt avses att ekosystemansatsen ska genomsyra havsmiljöarbetet och de bedömningar som behöver göras. Vidare ska enligt definitionen naturvärden bevaras och naturresurser
nyttjas hållbart enligt de tre hållbarhetsdimensionerna (miljömässigt,
ekonomiskt och socialt). Syftet ska vara att säkerställa att ekosyste-
men används inom sina gränser, dvs. att de håller för den belastning
som människan utsätter dem för.
Miljömålsberedningen anser även att det ska tydliggöras i både havsmiljöförordningen och vattenförvaltningsförordningen, på samma sätt som det i dag nämns i havsplaneringsförordningen, att ansvariga myndigheter ska tillämpa ekosystemansatsen i havsmiljöarbetet.
Tydlighet i hur begreppen används
I tidigare avsnitt redovisas ett antal begrepp och verktyg som kopplar till ekosystembaserad förvaltning. Miljömålsberedningen bedömer inte att det finns någon motsättning mellan olika begrepp, men
80 Langlet, D. and Westerholm, A. 2019, Synthesis Report on the Ecosystem Approach to Maritime Spatial Planning, Report Pan Baltic Scope.
att det kan vara onödigt komplicerat att försöka förstå hur begreppen förhåller sig till varandra. Beredningen utgår i sitt arbete med att ta fram en strategi från att:
- Ekosystembaserad förvaltning är att arbeta i enlighet med ekosystemansatsen.
- Hållbart nyttjande används i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt
levande kust och skärgård. I tilläggsdirektivet gav regeringen bered-
ningen i uppgift att ta fram en strategi för bevarande och hållbart nyttjande av havet och dess resurser. En ekosystembaserad förvaltning är verktyget för att nå bevarande och hållbart nyttjande inom havsförvaltningen,
- Källa till hav-ansatsen är en ansats som bidrar till ekosystembaserad förvaltning i frågor som rör både land och hav.
- DIPSR, Symphony, Open Standards, Mosaic m.fl. är verktyg som på olika sätt kan stödja arbetet med en ekosystembaserad förvaltning.
9.2.2. Ekosystembaserad förvaltning ska genomsyra strategin för bevarande och hållbart nyttjande av havet och dess resurser
Miljömålsberedningens ambition i detta betänkande är att förslagen i strategin ska vara i linje med principerna för ekosystemansatsen.
Miljömålsberedningen erfar att det finns en samsyn om att havsförvaltningen behöver vara ekosystembaserad. En ofta förekommande kommentar när ekosystembaserad förvaltning diskuteras lyder ungefär vi behöver stärka arbetet med ekosystembaserad havsförvalt-
ning, men vad innebär det egentligen – i praktiken?
Styrningen av havsmiljöpolitiken är komplex och för att ge stöd i styrningen efterfrågas någon form av ramverk eller process. Ekosystembaserad förvaltning anses av många, svara på behovet att i styrningen av havsmiljöpolitiken belysa bredare konsekvenser, synergier och målkonflikter och ta hänsyn till dessa för att hitta gemensamma lösningar. Detta är ett arbetssätt som kräver samverkan och integrering horisontellt mellan sektorer såväl som vertikalt mellan olika aktörer i styrkedjan liksom med olika intressenter. Miljömålsbered-
ningen menar att detta är att se ekosystemansatsen som ett förhållningssätt som behöver genomsyra alla delar av havsmiljöarbetet.
Miljömålsberedningen menar att ekosystemansatsen egentligen behöver genomsyra förvaltningen på miljöområdet i sin helhet och på havsmiljöområdet i synnerhet. Ekosystemansatsen tar enligt Miljömålsberedningens mening ett sådant helhetsgrepp som efterlyses i havsmiljöarbetet och som beredningen också avser att närma sig med förslagen om att inkludera fler sektorer och discipliner i havsmiljöfrågorna. Ekosystemansatsen är dock för vid för att passa in i miljöbalken som är den mest centrala miljölagstiftningen i svensk rätt. Miljöbalken handlar enbart om den ekologiska dimensionen och inkluderar inte den ekonomiska eller den sociala dimensionen som även finns med i ekosystemansatsen.
Däremot finns möjligheten att i en ny havsmiljölag från början ta ett önskvärt helhetsgrepp och fästa ekosystemansatsen som utgångspunkt för havsmiljöarbetet i svensk rättsordning.
Miljömålsberedningen instämmer i Havsmiljöinstitutets bedömning81 att det inte finns några väsentliga formella hinder för att tillämpa den ekosystembaserade förvaltningens principer inom nuvarande förvaltningsstruktur. Miljömålsberedningen delar även uppfattningen att dessa principer inte uppfylls automatiskt i arbetet med att genomföra t.ex. EU-direktiven och åtaganden såsom Helcoms Aktionsplan för Östersjön, om inte ekosystembaserad förvaltning får ett tydligt fäste i svensk författning. Beredningen menar att det är nödvändigt att arbetet med att genomföra en ekosystembaserad förvaltning integreras långsiktigt i all havsmiljöpolitik och havsförvaltning och inte drivs som enskilda projekt.
Krav på samhällsekonomiska analyser
En ekosystembaserad förvaltning ställer krav på att förvaltningens effekter på ekosystemtjänster ska identifieras och värderas samhällsekonomiskt samt att förvaltningsåtgärder ska skapa incitament att främja biologisk mångfald och hållbart nyttjande. En ekosystembaserad förvaltning innebär därför behov av fördjupade samhällsekonomiska analyser. Eftersom ett centralt perspektiv inom samhällsekonomi är
81 Havsmiljöinstitutet 2019, Ekosystembaserad förvaltning som metod för att hantera negativa miljötrender och oklara orsakssamband, Rapport 2019:6.
att bedöma de samlade effekterna av olika handlingsalternativ på mänsklig välfärd, kan de så kallade tre hållbarhetsdimensionerna – ekonomiska, sociala och ekologiska värden – integreras i de samhällsekonomiska analyserna.82
Klimatförändringarna medför större behov av ekosystembaserad förvaltning
Beredningen bedömer att effekter av klimatförändringar och havsförsurning på den marina miljön stärker behovet av en ekosystembaserad förvaltning. Denna bedömning stöds bl.a. av Formas som framhåller att det är viktigt att en ekosystembaserad havsförvaltning tar hänsyn till hur olika påverkansfaktorer samverkar.83 Utifrån forskningsresultat på området drar Formas slutsatsen att havsförvaltningens val av mål, åtgärder och styrmedel behöver vara integrerade i olika marina miljöproblem samt att modeller, scenarier och övervakning är avgörande för att åstadkomma en adaptiv och ekosystembaserad havsförvaltning. Enligt Formas kan förstärkningen av den marina resiliensen ses som en viktig åtgärd inom ekosystembaserad förvaltning för att minska risken för regimskiften.
Kunskapsbrist och forskningsbehov
I princip alla aktörer som Miljömålsberedningen varit i kontakt med under utredningsarbetet framhåller att ett bättre kunskapsunderlag är grundläggande för att en ekosystembaserad havsförvaltning ska kunna utformas så att vi når målen för havets tillstånd. Kunskapsbrister finns inom bl.a. miljöövervakning, kartering av marina livsmiljöer och arter, omfattning och effekter av påverkansfaktorer, klimateffekter samt kunskap om ekosystemprocesser och näringsvävar.
En annan utmaning som aktörerna pekar på är att forskningen om ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning ofta är splittrad och inriktad på enskilda sektorer eller delar av förvaltningen. Forskningen om ekosystembaserad förvaltning drivs av naturvetare
82 Havsmiljöinstitutet 2020, Samhällsekonomisk analys till stöd för en ekosystembaserad fiskförvaltning, Rapport 2020:3. 83 Formas 2019, Effekter av klimatförändringar och ökade koldioxidhalter på den marina miljön, En analys av kunskapsläget om ekosystem, resiliens och havsförvaltning.
inte av forskare med kompetens inom förvaltnings- och styrningsfrågor. 84
Miljömålsberedningen instämmer i att kunskap och forskning är viktigt för en ekosystembaserad förvaltning. Dessa frågor hanteras vidare i kapitlet om Kunskapsförsörjning.
84 Ivarsson Westerberg, A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitisk möter havspolitik.
10. Agenda 2030 och mål 14
En av Miljömålsberedningens uppgifter är, enligt regeringens tillläggsdirektiv, att redogöra för hur existerande styrmedel och åtgärder styr mot havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 och om de kan bli mer effektiva. I tilläggsdirektivet bedömde regeringen att arbetet med att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen behöver utvecklas som en följd av antagandet av Agenda 2030 och hållbarhetsmål 14 för hav och marina resurser. Miljömålsberedningen ska därför värdera behovet av att ytterligare förstärka kopplingen mellan havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 samt att förbättra samstämmigheten i politik och styrmedel, t.ex. genom etappmål.
10.1. Agenda 2030 och de globala målen för hållbar utveckling
Agenda 2030 för hållbar utveckling och dess 17 globala mål för hållbar utveckling antogs vid FN:s toppmöte den 25 september 2015.1Agendan förhandlades inom FN:s generalförsamling, där samtliga FN:s medlemsstater ingår. Agenda 2030 är en handlingsplan för förändring till ett hållbart samhälle och välstånd för människorna inom planetens gränser.2
Agendan och de globala målen syftar till att utrota fattigdom och hunger, förverkliga de mänskliga rättigheterna för alla, uppnå jämställdhet och egenmakt för alla kvinnor och flickor samt säkerställa ett varaktigt skydd för planeten och dess naturresurser. Agenda 2030 genomsyras av ett rättighetsperspektiv som säkrar alla individers politiska och medborgerliga rättigheter, likväl som de ekonomiska,
1 FN resolution A/RES/70/1. 2Prop. 2019/20:188, Sveriges genomförande av Agenda 2030.
sociala och kulturella rättigheterna. Detta kommer till uttryck i den centrala principen att ingen ska lämnas utanför.
Agendan ger uttryck för komplexa globala utmaningar som behöver hanteras gemensamt genom ambitiösa multilaterala lösningar. Agendan har fyra beståndsdelar: – politisk deklaration, – 17 hållbarhetsmål och 169 delmål, – medel för genomförande (Addis Ababa Action Agenda) samt – ett ramverk för översyn och uppföljning.
Agendan betonar vikten av samstämmighet mellan olika områden. Agendans mål och delmål är integrerade och odelbara och omfattar samtliga tre dimensioner av hållbar utveckling: den ekonomiska, den sociala och den miljömässiga. Jämställdhet och partnerskap ska integreras i alla målen.3 De 17 målen är följande:
- Mål 1. Avskaffa fattigdom i alla dess former överallt.
- Mål 2. Avskaffa hunger, uppnå tryggad livsmedelsförsörjning och förbättrad nutrition samt främja ett hållbart jordbruk.
- Mål 3. Säkerställa hälsosamma liv och främja välbefinnande för alla i alla åldrar.
- Mål 4. Säkerställa en inkluderande och likvärdig utbildning av god kvalitet och främja livslångt lärande för alla.
- Mål 5. Uppnå jämställdhet och alla kvinnors och flickors egenmakt.
- Mål 6. Säkerställa tillgången till och en hållbar förvaltning av vatten och sanitet för alla.
- Mål 7. Säkerställa tillgång till ekonomiskt överkomlig, tillförlitlig, hållbar och modern energi för alla.
- Mål 8. Verka för varaktig, inkluderande och hållbar ekonomisk tillväxt, full och produktiv sysselsättning med anständiga arbetsvillkor för alla.
- Mål 9. Bygga motståndskraftig infrastruktur, verka för en inkluderande och hållbar industrialisering samt främja innovation.
- Mål 10. Minska ojämlikheten inom och mellan länder.
- Mål 11. Göra städer och bosättningar inkluderande, säkra, motståndskraftiga och hållbara.
- Mål 12. Säkerställa hållbara konsumtions- och produktionsmönster.
- Mål 13. Vidta omedelbara åtgärder för att bekämpa klimatförändringarna och dess konsekvenser.
- Mål 14. Bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt för en hållbar utveckling.
- Mål 15. Skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbaserade ekosystem, främja ett hållbart brukande av skogar, bekämpa ökenspridning, hejda och vrida tillbaka markförstöringen samt hejda förlusten av biologisk mångfald.
- Mål 16. Främja fredliga och inkluderande samhällen för hållbar utveckling, tillhandahålla tillgång till rättvisa för alla samt bygga upp effektiva, och inkluderande institutioner med ansvarsutkrävande på alla nivåer.
- Mål 17. Stärka genomförandemedlen och återvitalisera det globala partnerskapet för hållbar utveckling.
Enskilda stater har det främsta ansvaret gentemot sina medborgare att genomföra agendan. Åtagandet som gäller alla länder, oavsett inkomst- och utvecklingsnivå är inte bindande författningstext och det finns inte heller några internationella sanktioner mot länder som inte lever upp till målsättningarna i handlingsplanen.4 Varje land måste ta ställning till vilka åtgärder som ska vidtas och hur det ska gå till utifrån sina nationella förutsättningar.
I enlighet med Agenda 2030 och Addis Ababa Action Agenda kommer en systematisk uppföljning och översyn att genomföras på nationell, regional och global nivå. Ländernas genomförande av agendan ska rapporteras till FN på två olika sätt. Det ena är en statistisk uppföljning genom globala indikatorer beslutade av FN.
4SOU 2019:13, Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet, betänkande av Agenda 2030-delegationen.
Den andra formen av rapportering är en frivillig nationell granskning som länderna gör vid FN:s politiska högnivåforum för hållbar utveckling (HLPF). HLPF kommer att arbeta tillsammans med FN:s generalförsamling, FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) samt andra berörda FN organ och forum, i enlighet med gällande mandat.5
Inför högnivåforumet 2017 presenterades den första rapporten från den svenska regeringen om genomförandet av Agenda 2030. Regeringen anser att det är lämpligt att göra en nationell rapportering vid högnivåforumet en gång per mandatperiod.
En annan viktig del av högnivåforumet är den tematiska granskningen av de globala målen. Den tematiska granskningen ger enskilda medlemsstater och intressenter möjlighet att lyfta fram framgångar och goda exempel samt utmaningar i genomförandet av specifika mål. Målen som särskilt granskas är också normalt fokus för den ministerdeklaration som antas vid högnivåforumet.
10.2. Agenda 2030 och hållbarhetsmål 14 i Sverige
Agenda 2030, som också är en av Miljömålsberedningens utgångspunkter, är alltså en handlingsplan. Regeringen har beslutat att Sverige ska vara ledande i genomförandet av agendan. Genomförandet av Agenda 2030 innebär en successiv omställning av Sverige som modern och hållbar välfärdsstat både på hemmaplan och som del av det globala systemet.6
10.2.1. Agenda 2030-delegationen
Som en del av Sveriges genomförande av Agenda 2030 tillsatte regeringen i mars 2016 en delegation med uppgift att stödja och stimulera arbetet. Delegationen fick i uppdrag att föreslå en övergripande handlingsplan, främja informations- och kunskapsspridning och förankra Agenda 2030 genom en bred dialog med olika samhällsaktörer.
5 Svensk översättning av FN:s Transforming our world: The 2030 agenda for sustainable development, Medel för genomförande, s. 47. 6 www.regeringen.se/pressmeddelanden/2018/06/regeringen-har-beslutat-om-sverigeshandlingsplan-for-agenda-2030/, 2019-11-29.
I sitt slutbetänkande, Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning
– Världens möjlighet, som lämnades i mars 2019 föreslog delega-
tionen bl.a. att riksdagen skulle besluta om ett nationellt mål för genomförandet av Agenda 2030 för att få till stånd långsiktighet i beslut och en bred politisk förankring av Agenda 2030. Vidare föreslog delegationen att regeringen från och med budgetpropositionen för 2022, ska redovisa en nulägesanalys och en samlad redovisning av arbetet med Agenda 2030. Regeringen föreslogs även tillsätta en kommitté som fram till år 2030 kontinuerligt ska ta fram förslag till åtgärder, följa upp och utvärdera genomförandet av Agenda 2030 så att arbetet för att nå agendans mål drivs framåt. Regeringen föreslogs dessutom ingå ett handslag med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) för det fortsatta genomförandet av Agenda 2030 på lokal och regional nivå.7
2017 tog delegationen fram en nulägesbeskrivning som bl.a. inkluderade långsiktiga utmaningar i genomförande av havsmiljöpolitiken.8 Delegationen angav att ett långsiktigt bevarande och nyttjande av haven är en utmaning för Sverige, och lyfte särskilt följande långsiktiga utmaningar när det gäller att nå hållbarhetsmål 14: – Det är en långsam process att vända skeendet med havsbottendöd
även om tillförseln av näringsämnen bromsas. – Klimatförändringar förvärrar många problem i havet då det med-
för ökad avrinning, havsförsurning och uppvärmning av haven. – Stor mängd marint skräp och plaster. – Exploatering av kustnära grunda vatten. – Överfiske och destruktiva fiskemetoder. – Havsfrågans gränsöverskridande natur förutsätter samarbete på
global, nationell och lokal nivå.
7SOU 2019:13, Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet, betänkande av Agenda 2030-delegationen. 8 Agenda 2030 delegationen 2017, I riktning mot en hållbar välfärd – Agenda 2030-delegationens nulägesbeskrivning och förslag till handlingsplan för genomförande av Agenda 2030 för hållbar utveckling, Fi 2016:01.
10.2.2. Hur har Agenda 2030 implementerats formellt i den statliga förvaltningen – hittills?
Enligt regeringen har Sverige i hög utsträckning lagstiftning och riksdagsbundna mål som väl motsvarar Agenda 2030 men det krävs fortsatt arbete för att kunna nå flera mål.
Den som sökte på begreppet Agenda 2030 i svensk författningssamling den 30 augusti 2020 fick en (1) träff.9 Träffen är förordningen (2015:152) med instruktion för Svenska institutet. Svenska institutet har till uppgift att sprida information och kunskap om Sverige, främja svenska intressen internationellt samt bidra till långsiktiga relationer mellan Sverige och andra länder. Genom en ändring i Svenska institutets instruktion som trädde i kraft i januari 2020 ska myndighetens verksamhet bl.a. bidra till genomförandet av Agenda 2030.10
Under de senaste åren har vissa statliga myndigheter i den statliga redovisningsorganisationen haft uppdrag i sina respektive regleringsbrev att redovisa hur deras verksamhet har bidragit till att uppnå målen i Agenda 2030. År 2020 hade ett knappt hundratal statliga myndigheter ett sådant redovisningsuppdrag i regleringsbrevet.11
Agenda 2030 och hållbarhetsmålen har till stor del lyfts fram av särskilt kommuner och privata företag som de mål för miljön som står i fokus och som de bedömer sin verksamhet utifrån.
10.2.3. Kommuner och regioner utgår ofta från Agenda 2030
Många kommuner utgår från Agenda 2030 när kommunfullmäktige tar fram kommunala mål för miljö- och hållbarhetsarbetet. Riksdagsbundna mål är styrande för regeringen och konkretiseras genom regeringens åtgärder och genom styrning av och uppdrag till statliga myndigheter. Kommuner och regioner är inte bundna av nationella mål om de inte regleras i lag. De riksdagsbundna målen har dock ofta en indirekt styrande effekt även på den politik som bedrivs på lokal och regional nivå. Målen tydliggör politikens inriktning även för andra aktörer inom t.ex. näringslivet och civilsamhället.
9 https://svenskforfattningssamling.se/sok/?q=Agenda+2030&op=S%C3%B6k, 2020-08-30. 104 § förordningen (2015:152) med instruktion för Svenska institutet. 11 www.esv.se, Statsliggaren, 2020-11-20.
Av SKR:s inriktningsdokument för Sveriges kommuner och regioner 2020–2023 framgår att
FN:s Agenda 2030 lyfter fram flera viktiga områden som påverkar välfärden och möjligheten till en god ekonomisk, ekologisk och social utveckling av det lokala samhället. Målen syftar bland annat till att förverkliga alla människors mänskliga rättigheter och uppnå jämställdhet och egenmakt för alla kvinnor och flickor. Kommuner och regioner har ett särskilt ansvar för att driva en utveckling mot agendans mål. Hälsan stärks då kommuner och regioner arbetar tillsammans med hälsofrämjande och förebyggande insatser för att stärka social hållbarhet och minska skillnader i hälsa. De vitt skilda förutsättningarna i storstad, glesbygd, förorter och mindre samhällen i ett glesbefolkat land ställer krav på att alla delar av landet ges rätt möjligheter för en hållbar utveckling. SKR vill ligga steget före och tillsammans med kommuner och regioner ta initiativ till att skapa förutsättningar för en hållbar välfärd och utveckling i hela landet.12
Att kommunerna och regionerna visar på engagemang i Agenda 2030 framgår bl.a. av SKR:s sammanställningar av kommunala och regionala initiativ angående Agenda 2030 hösten 2019. Sammanlagt 121 kommuner och samtliga regioner redovisade exempel på – dock inte en fullständig redogörelse av - sitt arbete inom Agenda 2030.13
10.2.4. Agenda 2030 och bolag med statligt ägande
Bolag med statligt ägande ägs ytterst av svenska folket och är del av svenskt näringsliv. Enligt regeringen ska bolag med statligt ägande agera föredömligt inom miljöområdet.14
Den statliga bolagsportföljen bestod 2019 av 40 helägda och sex delägda bolag med ett sammanlagt värde på cirka 640 miljarder kronor.
Av de statligt ägda bolagen har 22 stycken ett samhällsuppdrag som riksdagen har beslutat, vilket innebär att de bolagen ska skapa samhällsnytta som inte alltid går att mäta i ekonomiska termer.
I ägarpolicyn15 som tillämpas i bolag med statligt majoritetsägande, slås fast att utgångspunkten för hållbart företagande är att företag ska driva sin verksamhet på ett sätt som gynnar en hållbar utveckling,
12 SKR 2020, Det framgångsrika Sverige skapas lokalt, inriktningsdokument för Sveriges kommuner och regioner 2020–2023, s. 10. 13 SKR, Kommunala initiativ inom Agenda 2030, exempelsamling, november 2019 och SKR, Regionala initiativ inom Agenda 2030 i Sverige, exempelsamling, november 2019. 14 Regeringens skrivelse 2015/16:69, Politik för hållbart företagande, s. 35. 15 Statens ägarpolicy och principer för bolag med statligt ägande 2020.
dvs. en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Det ska uppnås genom att balansera och förena en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling.
Det är, enligt regeringen, särskilt viktigt att bolag med statligt ägande arbetar för en miljömässigt hållbar utveckling med minskad klimat- och miljöpåverkan. Bolagen ska inom sin bransch vara föredömen på miljö- och klimatområdet och arbeta för att de av riksdagen beslutade nationella miljö- och klimatmålen samt Parisavtalet ska uppnås. De nationella miljömålen är en viktig del i genomförandet av Agenda 2030.
Enligt regeringen har näringslivet en central roll i genomförandet av Agenda 2030. Bolagen med statligt ägande ska identifiera vilka av målen som de påverkar i sin verksamhet och vilka de kan bidra till.16Enligt redovisningen i verksamhetsberättelsen för bolag med statlig ägande 2019 var det dock endast två av bolagen med statligt ägande – Bilprovningen och Metria – som hade prioriterat mål 14 Bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt för en hållbar utveckling.
10.2.5. Uppföljning av genomförande av Agenda 2030
Statistiska centralbyrån (SCB) ansvarar för statistikbaserad analys av Sveriges genomförande av Agenda 2030. SCB har i uppdrag att samordna utvecklingen, produktionen och tillgängliggörandet av statistik för uppföljningen av Sveriges genomförande av Agenda 2030.17SCB ska 2021 även lämna förslag på hur den samordnade statistiska uppföljningen av Agenda 2030 ska organiseras. Den statistiska uppföljningen av Agenda 2030 ska enligt regeringen, ge en övergripande bild av Sveriges genomförande av Agenda 2030. Den ska komplettera särskilda uppföljningar som görs inom enskilda utgiftsområden – som t.ex. energi, utbildning, transport eller miljö – som utgår från nationella mål och uppföljningssystem. Uppföljningen av Agenda 2030 avser inte att ersätta de särskilda uppföljningarna utan sammanför aspekter av dessa, särskilt där utgiftsområdena påverkar varandra.18
16 Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2019. 17 Fi2018/02412/SFÖ och M2020/00628/Kl. 18Prop. 2019/20:188.
Uppföljning av hållbarhetsmål 14
SCB har tagit fram tre indikatorer för att följa upp hållbarhetsmål 14.19 Dessa är:
1. Hållbart nyttjande av fisk och skaldjursbestånd. Indikatorn följer upp delmål 14.4 och är även miljömålsindikator.
2. Andel marint områdesskydd. Indikatorn följer upp delmål 14.5 och är även indikator för uppföljningen av etappmålet om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden.
3. Global indikator för förbud mot skadliga fiskesubventioner. Följer upp delmål 14.6.
Även i webbtjänsten Kolada (kolada.se) som drivs av Rådet för främjande av kommunala analyser, RKA, finns ett (1) nyckeltal för att följa upp hållbarhetsmål 14. Nyckeltalet är Marint skyddad havsareal,
andel (%).
Nyckeltalet beskriver den andel av den totala havsarealen i länet som har skyddats med specifikt marint syfte. I nyckeltalet ingår marina nationalparker och naturreservat samt marina Natura 2000områden.20
10.2.6. Sverige tog initiativ till FN:s havskonferens
Fokus för FN:s havskonferens som ägde rum i New York i juni 2017 var hållbarhetsmål 14. Sverige och Fiji var initiativtagare till konferensen. De deltagande länderna enades om deklarationen ”Call for Action” som bekräftar den politiska samsyn som byggdes upp för att rädda haven. Dessutom registrerades över 1 400 frivilliga åtaganden.21
19 SCB 2019, Genomförandet av Agenda 2030 i Sverige Statistisk lägesbild 2019. 20 Rådet för främjande av kommunala analyser 2019, Agenda 2030, Nyckeltal för kommuner och regioner, Vägledning. 21 https://oceanconference.un.org/callforaction, 2019-12-02.
Svenska aktörer registrerade 51 frivilliga åtaganden under konferensen, främst inom de prioriterade områdena:
1. Stärka ekosystembaserad förvaltning och skydd av marina områden.
2. Främjande av hållbara maritima näringar.
3. Minska föroreningar och marint skräp.
4. Stärka havsfrågorna i klimatarbetet.
FN följer upp de frivilliga åtaganden särskilt. Av de 51 svenska åtaganden står regeringen som ansvarig för 19 och i deltar som partner i sex åtaganden. Övriga svenska aktörer som registrerade frivilliga åtaganden är privata investerare, regionala offentliga företrädare, privata företag, universitet, myndigheter m.fl. Havs- och vattenmyndigheten kunde 2020 konstatera att av de 51 åtagande är 25 avslutade och 24 fortsätter enligt plan.22
Regeringen angav i handlingsplanen för Agenda 2030 att fortsätta visa ledarskap 2018–2020 i det internationella arbetet för att nå mål 14 om hav och marina resurser, verka för en ambitiös uppföljning av FN:s havskonferens och för en uppföljande konferens. Sverige ska spela en nyckelroll inom initiativen Friends of Ocean Action and Ocean Pathway, som är centrala för att engagera en bredd av aktörer i havsfrågorna.23
10.3. Agenda 2030 ska vara vägledande för arbetet i EU
Sedan FN antog Agenda 2030 i september 2015, har EU uttryckt en fast beslutsamhet att bli världsledande i att genomföra agendan. I kommissionens arbetsprogram för 2020 betonade kommissionen att dess arbete ska vägledas av Agenda 2030 och att FN:s mål för hållbar utveckling ska stå i centrum för det politiska beslutsfattandet och bli vägledande för allt arbete inom alla områden, både i och utanför EU.
22 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Sammanställning och analys av frivilliga åtagande som Sverige presenterade vid FN:s havskonferens i New York 2017. 23 Regeringen 2018, Handlingsplan för Agenda 2030, 2018–2020.
EU:s gröna giv
Ett led i arbetet är kommissionens årliga strategi för hållbar tillväxt. Av kommissionens arbetsprogram för 2020 framgår att den europeiska gröna given (se vidare kapitel EU och havsmiljöarbetet) är vägledande för tillväxtstrategin som ska hjälpa medlemsstaterna att genomföra Agenda 2030 och uppfylla de globala målen för hållbar utveckling samt EU:s och medlemsländernas mål om att uppnå klimatneutralitet till 2050.
Agenda 2030 och EU:s maritima politik
EU:s maritima politik inkluderar även en global dimension. År 2016 presenterade EU-kommissionen och EU:s High Representative ett gemensamt meddelande om hållbar utveckling och EU:s genomförande av Agenda 2030, med särskilt fokus på hållbarhetsmål 14.24Meddelandet presenterade 14 åtgärder för att:
- stärka den internationella havsförvaltningen och kapacitetsuppbyggnader,
- minska pressen på havets ekosystem och säkerställa möjligheterna till en hållbar blå ekonomi, samt att
- stärka den internationella kunskapen om havet och främja tillhandahållande av data.
10.4. Agenda 2030 och konventionerna Helcom och Ospar
I arbetet med att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen och mål 14 i Agenda 2030 är havsregionalt samarbete en nyckelfaktor. De havsregionala konventionerna Helcom och Ospar är centrala i den regionala samordningen av EU:s havsmiljödirektiv vars mål är att nå god miljöstatus (läs mer om Helcom och Ospar i kapitlet Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet).
24 Gemensamt meddelande till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén, Internationell världsförvaltning: en agenda för havens framtid, JOIN(2016)49 final.
Helcoms och Ospars arbete anknyter tydligt till Agenda 2030 och i synnerhet till hållbarhetsmålet14. Delmålen 14.1–14.5 sammanfaller i stort med inriktningen av konventionernas nuvarande arbete. Medlemsländernas ambition är att pågående uppdateringar av båda Helcoms aktionsplan för Östersjön och Ospars miljöstrategi för perioden 2021–2030 ska tydliggöra kopplingarna och möjliggöra anpassningar till målsättningarna inom Agenda 2030:s mål 14.
10.5. Agenda 2030 i Nordiska ministerrådet och Nordiska rådet
I augusti 2019 antog de nordiska statsministrarna en vision för det nordiska samarbetet – Norden ska bli världens mest hållbara region 2030. I arbetet med att förverkliga visionen är kopplingen till arbetet med Agenda 2030 central. Inom miljöområdet har regeringen särskilt lyft frågan om hur det nordiska samarbetet kan stärka arbetet med Agenda 2030 och mål 14 och i synnerhet vad gäller marint skräp samt hav och klimat.25
10.6. Regeringen har föreslagit att riksdagen ska besluta om ett mål för Agenda 2030
I sin proposition Sveriges genomförande av Agenda 203026, bedömde regeringen i juni 2020 att det behövs ett nytt riksdagsbundet övergripande mål för att förankra och tydliggöra Sveriges åtagande att verka för att genomföra Agenda 2030, såväl nationellt som internationellt. Målet tillför, enligt regeringen, ett kompletterande helhetsperspektiv på hållbar utveckling till de riksdagsbundna mål som redan finns. På detta sätt bidrar målet till att genomföra Agenda 2030 och att ställa om till ett hållbart samhälle. Regeringens förslag var att riksdagen ska besluta om målet:
25 Nordiska ministerrådet 2017, Ett inkluderande, innovativt och tryggt Norden, Sveriges ordförandeskap 2018. 26Prop. 2019/20:188.
Sverige ska genomföra Agenda 2030 för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling genom en samstämmig politik nationellt och internationellt. Genomförandet ska präglas av agendans princip att ingen ska lämnas utanför.27
Regeringen har bedömt att för att målet ska nås bör Sverige bedriva ett arbete som bidrar till hållbar utveckling i hela samhället, nationellt och internationellt. Det balanserade och integrerade förhållningssättet till hållbarhetens ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensioner är centralt. Arbetet bör, enligt regeringen, utgå från nationella förutsättningar och genomföras i ordinarie processer. Två bärande utgångspunkter i arbetet bör vara ett rättighetsperspektiv och fattiga människors perspektiv på utveckling. Arbetet för att nå målet bör genomföras i brett partnerskap med samhällets olika aktörer och internationella samarbetspartner.
Regeringen konstaterade att många av de centrala principer som uttrycks i Agenda 2030 redan är tydligt formulerade som målsättningsstadganden i svensk grundlag. Av 1 kap. 2 § regeringsformen framgår att det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Det framgår vidare av grundlagsbestämmelsen att det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och motverka diskriminering av människor. Enligt samma bestämmelse ska vidare den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det allmänna ska trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa. Sverige har i hög utsträckning lagstiftning och mål som väl motsvarar Agenda 2030.
Enligt regeringen behövs det ett övergripande mål som anger inriktningen och säkrar att åtgärder inom de olika utgiftsområdena bidrar till omställningen till ett hållbart samhälle i linje med Agenda 2030, såväl nationellt som internationellt och med ett riksdagsbundet mål kommer riksdagen att tydligt involveras i arbetet med Agenda 2030. Målet tydliggör också att åtagandet att genomföra agendan är ett fortlöpande arbete som innebär att integrera och använda agendan som ett verktyg i ordinarie processer. På så sätt blir målet vägledande för att all berörd politik på lämpligt sätt ska bidra till en hållbar ut-
veckling. Arbetet med att genomföra agendan kräver, enligt regeringen, åtgärder inom i stort sett samtliga utgiftsområden.
Agenda 2030-delegationens analys visade på att det finns riksdagsbundna mål som i princip täcker in samtliga delmål i agendan men att de riksdagsbundna målen inte i alla delar på ett tydligt sätt ger vägledning för hur målen bidrar till hållbar utveckling.
Beslut inom ett utgiftsområde kan, enligt regeringen, innebära en risk för att det uppstår målkonflikter i förhållande till andra utgiftsområden. I ett sådant fall behöver avvägningar göras så att andra utgiftsområden och därigenom även de globala målen beaktas. Arbetet för att genomföra ett sådant mål bör bedrivas inom ramen för redan existerande riksdagsbundna mål och ta sin utgångspunkt i målen för respektive utgiftsområde.28
Uppföljning och redovisning av resultat
Regeringens samlade arbete med att nå det riksdagsbundna målet om att genomföra Agenda 2030 bör, enligt regeringens förslag, följas upp och redovisas samlat till riksdagen i en särskild bilaga i budgetpropositionen minst en gång per mandatperiod.
Enligt regeringen bör redovisningen även ersätta den resultatredovisning som tidigare gjorts för Sveriges politik för global utveckling (PGU).
Regeringen bör dessutom, enligt vad som framgick av propositionen, vara aktiv i den internationella uppföljningen av Agenda 2030 bl.a. genom att delta i den frivilliga nationella granskningen vid FN:s politiska högnivåforum för hållbar utveckling en gång under varje mandatperiod.29
Riksdagen beslutar hösten 2020
Propositionen bereds av finansutskottet och riksdagen kommer att fatta beslut om målet under hösten 2020.30
28Prop. 2019/20:188, Sveriges genomförande av Agenda 2030. 29Prop. 2019/20:188. 30 Se riksdagens webbplats.
10.7. Miljömålen konkretiserar den miljömässiga dimensionen i Agenda 2030
Miljömålen, dvs. Generationsmålet, miljökvalitetsmålen och etappmålen, konkretiserar den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling. Miljömålen är en viktig utgångspunkt för det nationella genomförandet av Agenda 2030. Enligt regeringen kommer bl.a. delmålen i de globala hållbarhetsmålen att vara en utgångspunkt i arbetet med att ta fram nya etappmål för miljömålen.31
Målen för miljöpolitiken ska integreras i andra politikområden. Myndigheter ska ta hänsyn till miljö- och klimatfrågorna när de fullgör sin huvuduppgift. Miljömålen konkretiserar den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling. Målen är en viktig utgångspunkt för det nationella genomförandet av FN:s Agenda 2030 med sina 17 globala mål för hållbar utveckling. Målen kopplar även till andra tvärsektoriella mål som t.ex. EU:s mål om klimat och energi (Europa2020), EU:s energi- och klimatramverk 2030 och Sveriges politik för global utveckling (PGU).32
Miljöpolitiken utgår från de nationella miljökvalitetsmålen och det generationsmål för miljöarbetet som beslutats av riksdagen. Målen är styrande för allt miljöarbete som Sverige bedriver nationellt, inom EU och internationellt. Miljömålssystemet ger också struktur för en systematisk uppföljning av miljöpolitiken som grund för ett strategiskt åtgärdsarbete.33
Flera av de nationella miljökvalitetsmålen har anknytning till havet (se kapitel De nationella miljömålen). Även flera av de globala hållbarhetsmålen är direkt eller indirekt av relevants för bevarande och hållbart nyttjande av havet.
Till de direkt havsanknutna miljökvalitetsmålen Hav i balans samt
levande kust- och skärgård samt Ingen övergödning är följande globala
hållbarhetsmål kopplade:
31Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 20. 32Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 20, s. 17. 33Prop. 2014/15:1, utgiftsområde 20, s. 13.
– Mål 2: Ingen hunger. – Mål 6: Rent vatten och sanitet. – Mål 14: Hav och marina resurser. – Mål 15: Ekosystem och biologisk mångfald.
Internationellt har mål 2 om att avskaffa hunger en stark koppling till havsfrågorna, men är av relevans även nationellt då det handlar om en tryggad och hållbar livsmedelsförsörjning. De globala hållbarhetsmålen 2, 6, 14 och 15 är även kopplade till miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Ett rikt växt- och djurliv samt
Giftfri miljö. Till Giftfrimiljö tillkommer dock flera hållbarhetsmål
bl.a. mål 12 om hållbar konsumtion och produktion.
Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan är viktigt för havsmiljön och har en direkt knytning till hållbarhetsmål 13 om att bekämpa klimatförändringarna.
Hållbarhetsmål 17 om att stärka genomförandemedlen och återvitalisera det globala partnerskapet för hållbar utveckling är viktigt för alla de globala målen, men synnerligen viktigt i havsfrågor som är beroende av internationellt samarbete och samarbete över sektorer.
Havs- och vattenmyndigheten har kartlagt kopplingar mellan hållbarhetsmålen och miljömålen och identifierat några luckor.34Klimataspekter är t.ex. inte omnämnda i Generationsmålet, eller i miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och
Levande sjöar och vattendrag. Hållbarhetsmål 12 om hållbar produk-
tion och konsumtion samt delmålet under mål 14 om havsförsurning omnämns heller inte i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande
kust och skärgård.
Delmålet om integrerad förvaltning av vatten nämns inte i miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag, trots att det är ett huvudsyfte med förvaltningen av vatten enligt vattenförvaltningsförordningen.
Havs- och vattenmyndigheten understryker även att hållbarhetsmål 15 om ekosystem och biologisk mångfald är starkt kopplat till grön infrastruktur, ekosystemtjänster och bevarande av biologisk mångfald såväl i sjöar, vattendrag, kust och hav som på land.
34 Havs- och vattenmyndigheten 2016, Underlag för Sveriges genomförande av Agenda 2030, dnr 1484-2016.
10.8. Mål 14 Hav och marina resurser och de havsanknutna miljökvalitetsmålen
Agenda 2030 innehåller ett särskilt hållbarhetsmål för havet; Mål 14 om att bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt för en hållbar utveckling.
Mål 14 har tio delmål som i huvudsak spänner över de verksamhetsområden och aktiviteter som påverkar havsmiljön:
- 14.1 Till 2025 förebygga och avsevärt minska alla slags föroreningar i havet, i synnerhet från landbaserad verksamhet, inklusive marint skräp och tillförsel av näringsämnen.
- 14.2 Senast 2020 förvalta och skydda marina och kustnära ekosystem på ett hållbart sätt för att undvika betydande negativa konsekvenser, bland annat genom att stärka deras motståndskraft, samt vidta åtgärder för att återställa dem i syfte att uppnå friska och produktiva hav.
- 14.3 Minimera och åtgärda med havsförsurningens konsekvenser, bland annat genom ökat vetenskapligt samarbete på alla nivåer.
- 14.4 Senast 2020 införa en effektiv fångstreglering och stoppa överfiske, olagligt, orapporterat och oreglerat fiske liksom destruktiva fiskemetoder samt genomföra vetenskapligt baserade förvaltningsplaner i syfte att återställa fiskbestånden så snabbt som möjligt, åtminstone till de nivåer som kan producera maximalt hållbart uttag, fastställt utifrån deras biologiska egenskaper.
- 14.5 Senast 2020 skydda minst 10 procent av kust- och havsområdena, i överensstämmelse med nationell och internationell rätt och på grundval av bästa tillgängliga vetenskapliga rön.
- 14.6 Senast 2020 förbjuda vissa former av fiskesubventioner som bidrar till överkapacitet och överfiske, avskaffa subventioner som bidrar till olagligt, orapporterat och oreglerat fiske och avstå från att införa nya sådana subventioner, med erkännande av att en ändamålsenlig och effektiv särskild och differentierad behandling av utvecklingsländerna och de minst utvecklade länderna bör vara en integrerad del av förhandlingarna om fiskesubventioner i Världshandelsorganisationen.
- 14.7 Till 2030 öka den ekonomiska nyttan för små önationer under utveckling och de minst utvecklade länderna av ett hållbart nyttjande av marina resurser, bland annat genom en hållbar förvaltning av fiske, vattenbruk och turism.
- 14.a Öka den vetenskapliga kunskapen, utveckla forskningskapaciteten och överföra havsteknik, med hänsyn tagen till den mellanstatliga oceanografiska kommissionens kriterier och riktlinjer för överföring av havsteknik (Criteria and Guidelines on the Transfer of Marine Technology), i syfte att skapa friskare hav och öka den marina biologiska mångfaldens bidrag till utvecklingen i utvecklingsländerna, i synnerhet i små önationer under utveckling och de minst utvecklade länderna.
- 14.b Säkerställa tillträde för småskaliga icke-industriella fiskare till marina resurser och marknader.
- 14.c Stärka bevarandet och hållbart nyttjande av haven och havsresurserna genom att genomföra internationell rätt, såsom den kommer till uttryck i Förenta Nationernas havsrättskonvention (UNCLOS), som är den rättsliga ramen för bevarande och hållbart nyttjande av hav och havsresurser, vilket erinras om i punkt 158 i slutdokumentet The Future We Want från Förenta Nationernas konferens om hållbar utveckling (Rio+20).
Havs- och vattenmyndighetens kartläggning visar på att delmålen i hållbarhetsmål 14 korrelerar väl med miljökvalitetsmålet Hav i
balans samt levande kust och skärgård.35 Delmålen 14.1 till 14.5 kor-
relerar väl med miljökvalitetsmålets syfte och preciseringar. Delmål 14.5 om skydd av marina områden är även kopplat till etappmålet i miljömålssystemet om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden.
Delmålen 14.4 om hållbart fiske och delmål 14.6 om fiskesubventioner är för Sveriges del kopplat till genomförande av EU:s gemensamma fiskeripolitik. Delmålen 14.7 och 14.a-c har dock ingen direkt koppling de miljökvalitetsmålets preciseringar. Den tydliga lucka som har identifierats i korrelationen mellan hållbarhetsmål 14 och miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård är för
35 Havs- och vattenmyndigheten 2016, Underlag för Sveriges genomförande av Agenda 2030, dnr 1484-2016, Bilaga 4.
delmål 14.3 om havsförsurning. Har finns det ingen syftesskrivning eller precisering i miljökvalitetsmålet som täcker in delmålet.36
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning kopplar direkt främst till delmål 14.1 om att förebygga och avsevärt minska alla slags föroreningar i havet, i synnerhet från landbaserad verksamhet, inklusive marint skräp och tillförsel av näringsämnen. Åtgärder för att minska landbaserade föroreningar kopplar även till delmål 6.3 om att förbättra vattenkvaliteten, avloppsreningen samt minimera utsläpp av föroreningar.
Vidare kopplar hållbarhetsmål till flera av generationsmålets strecksatser som ekosystem, biologisk mångfald, hälsa, förnybar energi (genom vind- och vågkraft) samt indirekt till konsumtion av fisk och skaldjur med dess påverkan på övergödning och marint skräp.
10.9. Hållbarhetsmål 14 är integrerat i arbetet med att nå målen för havsmiljön
Miljömålsberedningen bedömer:
– att den befintliga regleringen i nationella författningar, mål
m.fl. styrmedel tillsammans med de förslag som beredningen lämnar i detta betänkande för att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen väl motsvarar behovet av (nationella) insatser för att nå Agenda 2030:s hållbarhetsmål 14 om att bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt för en hållbar utveckling.
Miljömålsberedningen har tagit fasta på regeringens utgångspunkt att miljömålen konkretiserar den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling.37 Beredningen menar att detta medför att det är arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen som ska säkerställa att Sverige når sina miljömässiga åtaganden inom Agenda 2030 och de globala hållbarhetsmålen. Beredningen vill trycka på vikten av att arbetet med Agenda 2030 och hållbarhetsmål 14 fullt ut integrerarnas i det ordinära havsmiljöarbetet.
36 Dir. 2018:44, En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser. 37Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 20, s. 17.
I Miljömålsberedningens tilläggsdirektiv bedömde regeringen att arbetet med att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen behöver utvecklas som en följd av antagandet av Agenda 2030 och hållbarhetsmål 14 för hav och marina resurser. Miljömålsberedningen skulle därför värdera behovet av att ytterligare förstärka kopplingen mellan havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 samt att förbättra samstämmigheten i politik och styrmedel, t.ex. genom etappmål.
Miljömålsberedningen bedömer att det är en god samstämmighet mellan de direkt havsanknutna miljökvalitetsmålen Hav i balans
samt levande kust- och skärgård samt Ingen övergödning och hållbar-
hetsmål 14, men att det finns några luckor.
Miljömålsberedningen noterar att det inte finns något miljökvalitetsmål eller precisering i miljömålssystemet som motsvarar delmål 14.3 om att minimera och åtgärda havsförsurningens konsekvenser, bl.a. genom ökat vetenskapligt samarbete på alla nivåer. Beredningen vill lyfta fram att delmål 14.3 enbart fokuserar på havsförsurning, men att effekter på havet av klimatförändringar är en lika viktig fråga som inte hanteras inom mål 14. Beredningen bedömer att havsförsurning och effekter av klimatförändring kommer ha så omfattande påverkan på alla delar av havsmiljön att dessa effekter behöver integreras i alla delar av havsmiljöarbetet och därmed i arbetet med samtliga preciseringar i miljökvalitetsmålen Hav i balans
samt levande kust- och skärgård samt Ingen övergödning. Den strategi
för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser som beredningen presenterar i detta betänkandet genomsyras därför av behovet att ta hänsyn till ett förändrat klimat, men föreslår inga specifika preciseringar eller etappmål för havsförsurning analogt till delmål 14.3.
Hållbarhetsmål 14 inkluderar delmål 14.4 om hållbar förvaltning av fiskresursen. Havs- och vattenmyndigheten såg inte i sin kartering 2016 en direkt koppling till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt
levande kust- och skärgård. Miljömålsberedningen bedömer dock att
preciseringen om att nå God miljöstatus i enlighet med havsmiljöförordningen också inkluderar hållbara fiskbestånd. Beredningen anser också att EU:s gemensamma fiskeripolitik är väsentlig för att nå delmål 14.4. Beredningen lägger fram flera förslag i betänkandet för att säkerställa hållbara fiskbestånd och som ska bidra till att nå delmål 14.4.
I övrigt bedömer Miljömålsberedningen att den befintliga regleringen i nationella författningar, mål m.fl. styrmedel tillsammans med de förslag som Miljömålsberedningen lämnar i detta betänkande väl motsvarar och är nödvändiga för att tillgodose behovet av (nationella) insatser för att nå Agenda 2030:s hållbarhetsmål 14 Bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt för en hållbar utveckling.
11. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal
Enligt tilläggsdirektiven ska Miljömålsberedningen redogöra för hur existerande styrmedel och åtgärder styr mot havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 och om de kan bli mer effektiva. För att lösa denna uppgift har Miljömålsberedningen bl.a. genomfört en kartläggning av de mål för tillståndet i havsmiljön som används i den formella styrningen av havsmiljöarbetet och havsmiljöpolitiken.
Kartläggningens utgångspunkt har varit de, enligt tilläggsdirektivet, havsanknutna miljökvalitetsmålen med preciseringar och havsanknutna mål i EU-direktiv. Kartläggningen inkluderar även andra nationella och internationella mål som Sverige är bundet av i genomförandet av havsmiljöpolitiken.1
I kartläggningen har – självklart – även ingått de indikatorer, tröskelvärden och andra resultatmått som har beslutats av olika aktörer för att följa upp, utvärdera och redovisa resultaten i förhållande till målen. Även de aktörer som har beslutat om målen och bestämmelserna om resultatanalys och resultatredovisning, dvs. uppföljning, utvärdering och redovisning av måluppfyllelse av respektive mål har ingått i kartläggningen.
Resultatet av kartläggningen ger en synnerligen komplex bild av nationella och internationella mål som avser det önskade framtida tillståndet eller, det bevarade tillståndet i havet samt ett stort antal resultatmått.
1 Se kapitlen om De nationella miljömålen, EU och havsmiljöarbetet och Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet.
11.1. Flera olika aktörer beslutar om mål, preciseringar av målen och mått på måluppfyllelse
Förutom de nationella miljömålen är det flera andra mål för havsmiljöns tillstånd som beslutats av EU och andra internationella aktörer, som är formellt bindande för Sveriges genomförande av havsmiljöpolitiken.2
Vilken aktör som beslutar om målen och deras preciseringar, indikatorer och kriterier varierar. De nationella miljökvalitetsmålen har t.ex. beslutats av riksdagen medan preciseringarna är beslutade av regeringen. Målen i havsmiljödirektivet är beslutade av EU-rådet, EU-kommissionen har till stor del beslutat vad som ska följas upp och medan det är den ansvariga nationella myndigheten som fastställer om det miljötillstånd som ska nås. Tabellen nedan syftar till att förtydliga vem som fattar beslut om mål, preciseringar, kriterier och indikatorer.
2 Se kapitlen EU och havsmiljöarbetet och Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet.
Tabell 11.1 Vem fattar beslut om mål, pre ciseringar, kr ite rier och indikatorer
Mål Precisering av mål Kriterier/k valitet sfaktor Indikator Kriterium/ trö ske lvä rde
M ilj ök va lit et sm ål en Riksdag en b eslut ar om
re sp ek tive milj ökval ite ts -
mål.
Re ge rin gen b es lu ta r o m
preciser ingar till miljö-
kv ali te ts måle n.
Mi ljö målmyndi ghete n
beslutar om in di ka to re r. Mi ljö målsmyndi ghe te n
beslutar om ”Målnivå ” fö r
indikatorn .
EU:s hav smil jö di rek tiv EU-rådet beslutar om
defin ition av g od
miljöstatus (art. 3 .5).
EU-rådet beslutar om 11
kva litati va d eskr ip torer
(bilaga1) .
EU-kommission en
beslutar om ett eller f lera
krit er ier fö r en de skr ipt or.
Ha vs - o ch v at te nm yn di g-
heten beslutar om
in di ka tor er för kr iter iet .
Samordnas r egion alt inom
He lc om och O spar .
Ha vs - o ch v at te nm yn di g-
heten beslutar om
tröskelvärd en f ör
resp ek tiv e indi kat or.
Samordnas r egion alt inom
He lc om och O spar .
EU: s vatt endir ekt iv EU-rådet beslutar
dire kt iv et s mål o m go d
status (art . 4) .
EU-rådet beslutar om
normat iva def in itioner
som känn etecknar god
ek ol og is k oc h ke m is k
status (bilaga V).
Ha vs - o ch v at te nm yn di g-
he te n b es lu ta r o m fö re -
skr ift er för k va lit et skr av
för vatt enför ekomster
(Mil jö kv al itet snor mer) .*
Vattenför valtning sdelegat
ion en b eslutar om
kva litet skrav en pe r
vattenf ör ek om st , dvs .
mi ljö kva litet sn or m er
enligt kap . 5 Miljöb alke n
EU:s Art- och
habitatdir ekt iv EU-rådet beslutar om
defin ition av gynn sam
bevarand estatu s ( art.1).
Fakt or er s om påv er kar en
art ell er l ivs mi ljö be sl utas
av EU-rådet g enom d irek-
tivet art. 1 och
Reg er in gen g en om
om råde ssk ydds-
förordn ingen .
Naturvårdsver ket beslutar
om ref er en svä rd en ef ter
granskn ing av Ha vs- och
vatten m yndigh et en.
Besluta s av Natur vårds-
ve rke t oc h Havs - o ch
vatten m yndigh et en på
förslag från
Artdatabanken.
Mål Precisering av mål Kriterier/k valitet sfaktor Indikator Kriterium/ tr ös ke lvä rde
EU:s g emensa m ma
fiskerip olit ik EU-rådet och EU-
parlament et beslu tar om
målet maximalt h ållbara
uttag (MSY).
EU -r åd et b es lu ta r n iv å f ör
M SY .
He lc om s akt ionsp lan
fö r Ö st er sj ön He lc om m in ist erm öte
be sl utar om Go d ek olo gisk
st at us te m at is ka
strateg iska må l.
He lc om m in ist erm öte
be sl utar om ek ol ogi sk a
krit er ier fö r var je
strateg iskt må l.
He lc om H oD el ler
ko mm is sion sm öt e
beslutar om kärnin di ka tor er för va rje
krit er ium .
He lc om H oD el ler
ko mm is sion sm öt e
beslutar om tröskelvärd en.
Ospar s miljöstrat egi Ospar ministermöte
beslutar om strat egiska
mål.
Ospar ministermöte
beslutar om opera tiva
mål.
Ospar s miljöstrat egi. Ospar ministermöte
beslutar om strat egiska
mål.
Agenda 2030 –
M ål 14 FN :s g en er al fö rs am lin g.
CBD:s strateg iska
plan CBD partsmöt e beslutad e
om strat eg in och de
20 Aich imå len.
Reg ering en b eslut ade att
Propo si tionen fö r bio -
log isk mångfa ld
(2013/14:141 utg ör
nati one ll imple m ente r-
ingsp lan f ör strat egin .
Reg ering en b eslut ade att
in di ka tor er föl jer a v M KM
Ett rik t v äxt oc h dj urliv .
Reg ering en b eslut ade att
måluppfyllelse följer a v
M KM E tt ri kt v äx t o ch
djurliv.
* HV MFS 20 19: 25, H avs - och va tte nm yn dig hete ns f öres krif ter om kl assific erin g och miljökv alite ts no rmer avsee nd e ytva tt en.
11.2. Närmare om mål och resultatmätning av tillståndet i havsmiljön
Avsnittet syftar till att visa på omfattningen av antalet mål, preciseringar, kriterier och indikatorer m.m. som har beslutats för respektive mål i de olika styrdokumenten. För vissa av dessa mål pågår det för närvarande arbete med att utveckla ytterligare kriterier, indikatorer och tröskelvärden, t.ex. inom EU:s havsmiljödirektiv och Helcoms aktionsplan för Östersjön.
11.2.1. Begrepp som används i uppföljning och utvärdering av resultaten i förhållande till målen
För att det ska vara möjligt att analysera om ett mål uppnås måste målet vara mätbart eller ha en indikator eller annat motsvarande mått på måluppfyllelse.
De begrepp som används för olika mätvärden för att mäta, följa upp och utvärdera målen i miljömålssystemet används på olika sätt och skiljer sig i vissa delar åt från begreppen i uppföljningen och utvärderingen av målen i EU-direktiven. Dessutom används begreppen i de olika EU-direktiven på olika sätt sinsemellan. Även Helcom och Ospar använder och definierar begrepp för mål- och resultatuppföljning på olika sätt.
För att kunna tolka och jämföra uppföljningen och utvärderingen av måluppfyllelsen i förhållande till målen i de olika styrdokumenten är det därför viktigt att närmare analysera vad de olika begreppen för mätvärdena avser i respektive styrdokument. Till exempel har begreppet kriterium använts på olika sätt och i stället för att ange vilket mätvärde som ska nås, används det ofta för att ange en närmare precisering av ett mål. I stället används termer som tröskelvärden, referens-
värde eller målnivå som term på vad som t.ex. enligt Ekonomistyr-
ningsverket betecknas som ett kriterium, dvs. ett mätvärde.1 Av tabell 11.2 framgår hur olika begrepp används i de olika styrdokumenten för att följa upp och utvärdera måluppfyllelse.
1 Ekonomistyrningsverket 2006, Utvärdering, Måluppfyllelseanalys, Hur måluppfyllelse, effekter och effektivitet kan undersökas och rapporteras, ESV 2006:7.
Tabell 11.2 Begrepp som används i de olika styrdokumenten
Mål Precisering av mål Indikator Kriterium/tröskelvärde
Miljömålen 16 Miljökvalitetsmål och ett generationsmål.
Preciseringar per miljökvalitetsmål.
Indikatorer och s.k. andra uppföljningsmått som visar förändringar i en eller flera faktorer.
Målnivå för en indikator eller annat uppföljningsmått.
EU:s havsmiljödirektiv
Definition av god miljöstatus (art. 3.5).
11 kvalitativa deskriptorer (bilaga 1) samt kriterier som är särskiljande tekniska kännetecken som har nära samband med den kvalitativa deskriptorn.
Ett kriterium kan ha flera indikatorer som gemensamt gör det möjligt att bedöma kriteriet.
Tröskelvärden anger den nivå som ska nås för respektive indikator för att god status anses.
EU:s vattendirektiv
Definition av god ekologisk och kemisk status (art. 4).
Normativa definitioner som kännetecknar god status (bilaga med kvalitetsfaktorer, miljökvalitetsnormer).
Parametrar och index för kvalitetsfaktorerna och miljökvalitetsnormer.
Sammanvägd status utifrån kvalitetsfaktorernas parametrar och index.
EU:s Art- och habitatdirektiv
Definition av gynnsam bevarandestatus för arter och livsmiljöer (art. 1).
Faktorer som påverkar en art eller livsmiljö.
Referensvärden Sammanvägd status utifrån kvalitetsfaktorernas parametrar och index.
EU:s gemensamma fiskeripolitik
Mål om maximalt hållbar avkastning (MSY).
”Stock assessments”
Tröskelvärde
Helcoms aktionsplan för Östersjön
God ekologisk status för fyra tematiska områden med ett tillhörande strategiskt mål.
Ett eller flera ekologiska kriterier för varje strategiskt mål.
En eller flera kärnindikatorer för varje kriterium.
Tröskelvärden anger den nivå som ska nås för respektive indikator för att god status anses uppnådd.
Ospars miljöstrategi för Nordostatlanten
Ett överordnat mål och fem tematiska områden med ett tillhörande strategiskt mål.
Ett eller flera operationella kriterier för varje strategiskt mål.
En eller flera gemensamma eller kandidat indikatorer för varje kriterium.
Agenda 2030 Mål 14 samt
10 delmål.
Indikatorer
CBD:s strategiska plan
20 mål – Aichimålen.
Implementering genom nationell plan.
Maritima strategin
Vision Åtgärdsområden Indikatorer
11.2.2. Översikt över mål, preciseringar, kriterier och indikatorer i de olika målsystemen
För resultatanalysen i förhållande till samtliga mål för havets miljötillstånd används i större eller mindre utsträckning även s.k. andra
uppföljningsmått för att komplettera bedömningen av tillstånd och
trender, som t.ex. resultat från miljöövervakning, särskilda forsknings- eller karteringsstudier, m.m. Några sådana andra uppföljningsmått har i vissa fall inkluderats i kartläggningen, främst för miljökvalitetsmålen, där det tydligt framgår att sådana har använts regelbundet under flera år.
Av tabellen nedan framgår samtliga mål, preciseringar, kriterier och indikatorer som används för att mäta resultatet i förhållande till målen. De olika begreppen som används förklaras närmare nedan.
Tabell 11.3 Översikt öv er m ål, preciser ingar, kr iterier och indikatorer i de olika målsyste men
Antal må l Mål, preciseringa r/mm Kr iterier Indikatorer Bedömning sområ de
M ilj ök va lit et sm ål en
(MKM) 2 dir ekta MKM : ”Hav i
balans sa mt leva nde ku st
och skärgård ”, ”I ngen
öv erg ödning ”, 4 (5 )
indir ekta MKM .
Hav i balan s –
11 preciseringar . Ingen
överg ödning –
4 preciseringar . Flera
preciser ingar i ind irekta
MKM.
Hav i balan s –
7 in di ka tor er .
Ingen övergödn ing –
5 indikat orer . Stor t antal
s.k. andra uppföljning s-
mått. Flera indika torer i
indir ekta MKM .
He la S ve rig es kus t o ch
havsområd e.
Havs mi ljö di rek tive t 1 mål: Go d milj ös ta tus. 11 de skr ipt orer 25 kr iteri er Öv er 40 ind ikator er.
Ytterligar e indikat orer
under ut veckling .
Öst ersjön och Nor dsjön
delat i 12 havsba ssäng er
och 29 ku stvatt en typer .
Vattendir ekt ivet 2 mål: Go d ek olo gi sk
status och God kemisk
status.
3 fakt or er f ör e ko lo gi sk
status samt 1 f ör kemisk
status.
11 k va lit et sf akt or er 19 parametrar .
Gränsvärden för ca 55
far liga äm ne n.
653 ku stvatt en
fö reko ms te r oc h 19 utsj ö-
vattenf ör ek om st er .
Art- och habitatdir ekt ivet 1 mål: Gynn sam
bevarand estatu s. 2 Gynn sam bevar ande-
st at us fö r a rte r r es pek tive
livs mi ljö er .
3 kr iterier för b edömn ing
av art er re sp ekt iv e
livs mi ljö er .
Re fe re ns vä rd en fö r al la
listade art er och
livs mi ljö er .
Omfattar h ela S veriges
territ or ier inklu sive EEZ .
At la nt is k oc h b al tis k
marin reg ion .
Strandhabitat och söt vatt en d elas in i bo rea l
och kont inenta l re gion .
He lc om s akt ionsp lan
fö r Ö st er sj ön 1 mål: Go d ek olo gi sk
status. 4 strat egiska mål 20 kr iteri er 32 ind ikat or er. Ytt erligar e
under ut veckling . Öst ersjön.
Antal må l Mål, preciseringa r/mm Kr iterier Indikatorer Bedömning sområ de
Ospar s strat egi för
Nord ostat lant en 1 övergripand e mål. 5 strat egiska mål. Ca 40 indikat or er. Ytter -
ligare unde r utveck ling. Nord ostat lant en.
Agenda 2030 1 dir ekt Må l 14 Hav och
marina r esurs er . F lera
indir ekta.
Mål 14–10 delmå l, f lera
delmål i andra må l. 3 in dika tor er (s om S CB
har rapport erat om).
CBD Ca 10 a v 20 må l
relevanta f ör havsmil jö n. Lika lydande med
m ilj ök va lit et sm ål et E tt
rikt växt o ch d jur liv.
Enligt m ilj ök va lit et små let
Ett rik t v äxt oc h dj urliv .
Maritima strat egin 1 v isi on 3 per spekt iv och 6
åtgärdsområden . 28 in dika tor er
11.2.3. Miljökvalitetsmålen
Det finns flera miljökvalitetsmål som har en nära koppling till havsmiljöarbetet. I Miljömålsberedningens tilläggsdirektiv nämns Levande
sjöar och vattendrag, Giftfri miljö, Ett rikt växt- och djurliv och Begränsad klimatpåverkan. Måluppfyllelsen av Levande sjöar och vattendrag, Giftfri miljö, och Begränsad klimatpåverkan har en direkt på-
verkan på möjligheten att nå Hav i balans samt levande kust och
skärgård och Ingen övergödning, eftersom tillförsel av t.ex. övergöd-
ande ämnen och miljögifter från land och sötvatten direkt påverkar havet. Klimatförändringarna är också avgörande för havsmiljöns tillstånd.
Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv har preciseringar som även inkluderar arter och livsmiljöer i havet samt etappmål som inkluderar t.ex. skydd av marina områden.
Utöver miljökvalitetsmålen ovan kan även målet Myllrande våt-
marker bidra till att nå Ingen övergödning genom minskat läckage av
näringsämnen.
Tyngdpunkten i kartläggningen ligger på de miljökvalitetsmål och preciseringar som har direkt anknytning till arbetet med havets miljötillstånd. Det vill säga miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande
kust och skärgård och Ingen övergödning.
Preciseringar
Till vart och ett av miljökvalitetsmålen finns ett antal preciseringar som tydligare definierar innebörden av miljökvalitetsmålen och det miljötillstånd som ska uppnås. Preciseringarna har beslutats av reger-
ingen för samtliga miljökvalitetsmål förutom preciseringarna för Begränsad klimatpåverkan som beslutats av riksdagen.
Enligt regeringen är preciseringarna till miljökvalitetsmålen grunden till att tolka miljökvalitetsmålens innebörd. Preciseringarna är de huvudsakliga kriterier som används för att bedöma möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Regeringen anser att miljökvalitetsmålens preciseringar är viktiga för förståelsen och tydligheten om vad målen innebär. De har en central roll som stöd vid tolkning av miljökvalitetsmålens innebörd och som kriterier vid bedömning av om målen
nås. Preciseringarna ska också ses som vägledande för miljöarbetet eftersom de konkretiserar miljökvalitetsmålen.
Preciseringar och indikatorer för respektive miljökvalitetsmål är redovisade i kapitlet om De nationella miljömålen.
Hav i balans samt levande kust och skärgård
Miljökvalitetsmålet Hav balans samt levande kust och skärgård innebär att:
Västerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.
Preciseringarna som anger hur målet Hav i balans samt levande kust
och skärgård ska tolkas är direkt knutna till tillståndet i havet. Reger-
ingen har preciserat Hav i balans samt levande kust och skärgård så att med målet avses att
1. kust- och havsvatten har god miljöstatus med avseende på fysi-
kaliska, kemiska och biologiska förhållanden i enlighet med havs-
miljöförordningen (2010:1341),
2. kustvatten har minst god ekologisk status eller potential och god
kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvalt-
ning av kvaliteten på vattenmiljön,
3. kusternas och havens viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna,
4. grunda kustnära miljöer präglas av en rik biologisk mångfald och
av en naturlig rekrytering av fisk samt erbjuder livsmiljöer och spridningsvägar för växt- och djurarter som en del i en grön infrastruktur,
5. naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till kust och
hav har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer samt att naturligt förekommande fiskarter och andra havslevande arter fortlever i livskraftiga bestånd,
6. hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värde-
fulla kust- och havsvatten,
7. främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mång-
falden och kulturarvet,
8. genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska
mångfalden inte är introducerade,
9. havs-, kust- och skärgårdslandskapens natur- och kulturvärden är
bevarade och förutsättningar för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns, 10. tillståndet är oförändrat för kulturhistoriska lämningar under
vattnet, och 11. havs-, kust- och skärgårdslandskapens värden för fritidsfiske, bad-
liv, båtliv och annat friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad.
Det är viktigt att notera att tre av preciseringarna till miljökvalitetsmålet direkt införlivar tre olika EU-direktiv som vart och ett för sig också innehåller mål för havets tillstånd. I första preciseringen införlivas målet om god miljöstatus i EU:s havsmiljödirektiv genom hänvisningen till havsmiljöförordningen. Förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, ofta kallat vattenförvaltningsförordningen implementerar EU:s vattendirektiv i miljökvalitetsmålets andra precisering. Därutöver knyter den femte preciseringen genom hänvisningen till gynnsam bevarandestatus an till art- och habitatdirektivet.
Ingen övergödning
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning innebär att
Halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte har någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.
Regeringen har preciserat miljökvalitetsmålet Ingen övergödning så att med målet avses att
1. den svenska och den sammanlagda tillförseln av kväveföreningar
och fosforföreningar till Sveriges omgivande hav underskrider den
maximala belastning som fastställs inom ramen för internationella överenskommelser,
2. atmosfäriskt nedfall och brukande av mark inte leder till att eko-
systemen uppvisar några väsentliga långsiktiga skadliga effekter av övergödande ämnen i någon del av Sverige,
3. sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten uppnår minst god
status för näringsämnen enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, och
4. havet har minst god miljöstatus med avseende på övergödning
enligt havsmiljöförordningen.
Av miljökvalitetsmålets fyra preciseringar är tre är av direkt betydelse för havet. Den andra preciseringen om atmosfäriskt nedfall har indirekt betydelse för havet genom kväveförluster från land till vatten.
Uppföljning och utvärdering
Som framgår av kapitlet om De nationella miljömålen ska Naturvårdsverket enligt sin instruktion vägleda miljömålsmyndigheterna i deras arbete med uppföljningen och utvärderingen av miljömålen.
Som underlag för analysen av måluppfyllelsen tar i sin tur åtta miljö-
målsansvariga myndigheter fram målmanualer för att en konsekvent,
transparent och robust miljömålsuppföljning ska kunna genomföras. Målmanualerna anger vad myndigheterna ska följa upp och bedöma samt vilken myndighet som ansvarar för uppföljningen och bedömningen av olika delar av miljökvalitetsmålet.
Till varje miljökvalitetsmål och som underlag för den årliga uppföljningen finns en uppsättning indikatorer som respektive miljömålsmyndighet tar fram och beslutar om efter vägledning av Naturvårdsverket.
Miljömålsmyndighetens tolkning av måluppfyllelsen, redovisningen av indikatorer och s.k. andra uppföljningsmått, framgår av de målmanualer som respektive målansvarig myndighet tar fram för respektive miljökvalitetsmål.
Havs- och vattenmyndigheten är miljömålsansvarig myndighet för Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ingen övergödning och Levande sjöar och vattendrag. Kemikalieinspektionen ansvarar
för Giftfri miljö och Naturvårdsverket för Ett rikt växt- och djurliv och Begränsad klimatpåverkan.
Kartläggningen nedan av miljökvalitetsmålen avser enbart uppföljningen och utvärderingen av miljötillståndet.1 Miljötillståndet kan bedömas direkt genom bedömning av tillstånd på arter, habitat, ekosystem och ekosystemtjänster eller indirekt genom bedömning av belastningar och påverkan på olika delar av ekosystemet. Miljökvalitetsmålen och andra mål för havsmiljön, syftar till att uppnå ett visst
miljötillstånd.
Eftersom det ofta tar lång tid innan det uppstår en effekt av en åtgärd eller ändrad styrning genom en påvisad förändring i miljötillståndet kan det vara relevant att också formulera mål för den mänskliga påverkan på havsmiljön och följa upp och utvärdera även dessa mål. Som exempel på en sådan bedömningsgrund kan nämnas att i utvärderingen av måluppfyllelse av miljökvalitetsmålen ska myndigheterna inte enbart bedöma naturmiljötillståndet utan även bedöma
om de beslutade styrmedlen och de åtgärder som vidtas är tillräckliga för att nå det tillstånd som miljökvalitetsmålet beskriver.
Enligt Naturvårdverket har indikatorerna i miljömålssystemet tagits fram enligt DPSIR-modellen2 som har utvecklats av Europeiska miljöbyrån (EEA). DPSIR inkluderar de fem kategorierna drivkraft, påverkan/belastning, status/tillstånd, effekt samt åtgärd (se figuren nedan).3 Havs- och vattenmyndigheten använder även DPSIR-systemet för att kategorisera indikatorer för uppföljningen av bl.a. havsmiljödirektivet och vattendirektivet.
1 Bedömningsgrunden för måluppfyllelse innebär att ett mål bör bedömas som möjligt att nå om analysen visar antingen att den miljökvalitet som målet uttrycker kan nås eller att tillräckliga åtgärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda. 2 DPSIR står för Drivers, Pressure, State, Impact och Response. 3 Naturvårdsverket 2017, Indikatorer för miljökvalitetsmålen och generationsmålet, Redovisning av regeringsuppdrag M2016/01592/Mm, dnr NV-04676-16.
Figur 11.1 DPSIR-modellen
Källa: Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av Sveriges marina områden, Rapport 6930.
Miljömålsindikatorer
Till varje miljökvalitetsmål finns enligt beslut från Naturvårdsverket, som flest fem miljömålsindikatorer.4 Vissa av indikatorerna kan dock användas för uppföljningen och utvärderingen av flera miljökvalitetsmål, vilket innebär att antalet indikatorer per mål kan vara något fler än fem. Till indikatorerna anges oftast även en konkret målnivå – ett kriterium för bedömning av om målet nås eller inte.
Utöver miljömålsindikatorerna tar miljömålsmyndigheterna även fram s.k. andra uppföljningsmått för miljötillstånd och påverkan. Dessa finns i manualer för uppföljning, utvärdering och bedömning av miljökvalitetsmålen för respektive miljökvalitetsmål som miljömålsmyndigheterna tar fram efter vägledning från Naturvårdsverket. Uppföljningsmåtten kan vara indikatorer från annan uppföljning och utvärdering t.ex. av EU-direktiv, miljöövervakning, rapportering till
4 Naturvårdsverket 2017, Indikatorer för miljökvalitetsmålen och generationsmålet, Redovisning av Regeringsuppdrag M2016/01592/Mm, dnr NV-04676-16.
Drivkrafter (D)
Samhälleliga drivkrafter
och den mänskliga
aktivitet som bär
ansvaret
System
Miljö
Gräns
Naturlig förändring
-klimat -variabilitet
Påverkanstryck (P)
Det som förorsakar
problemen
Statusförändring (S)
Förändring i
ekosystemkomponenters
bakgrundsläge
Inverkan på
ekosystemtjänster (I)
Effekter på människans
system
Respons (R)
Människans respons
internationella konventioner, åtgärdsprogram för arter, rapporter m.m.
Myndigheterna anser att de vid behov kan använda dessa uppföljningsmått som komplement till de officiella indikatorerna då de officiella indikatorerna i sig inte ger tillräcklig information eller uppdateras tillräckligt ofta för att kunna bidra till bedömningen av måluppfyllelsen. Det framgår dock inte tydligt av den årliga uppföljningen eller den fördjupade utvärderingen vilka av de andra uppföljnings-
måtten som har använts. Myndigheterna har därutöver – i praktiken
– även använt andra underlag för uppföljningen än de som framgår av manualerna.
Hav i balans samt levande kust och skärgård
Havs- och vattenmyndigheten har fastställt fem miljömålsindikatorer för att följa upp utvecklingen i förhållande till målet Hav i balans
samt levande kust och skärgård.5 Utöver detta används två indikatorer
som i första hand syftar till att följa upp andra miljökvalitetsmål (se tabellen nedan). Fyra av miljökvalitetsmålets preciseringar har inte någon indikator.
5 www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/hav-i-balans-samt-levande-kust-och-skargard/, 2020-01-25.
Tabell 11.4 Översikt över preciseringar och miljömålsindikatorer för
miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård
Preciseringar
Go d m ilj ös ta tu s
Go d ek ol og is k oc h ke m is k
st at us
Ek os ys te m tjä ns te r
Gr un da k us tn är a m ilj öe r
Gy nn sa m b ev ar an de st at us
Ho ta de a rt er o ch h ab ita t
Fr äm m an de a rt er
Ge ne tis k m od ifi er ad e
or ga ni sm er
Be va ra de n at ur o ch
ku ltu rm ilj öe r
Ku ltu rl äm ni ng ar u nd er y ta n
Fr ilu fts liv o ch b ul le r
Indikatorer
Hållbart nyttjade fisk och skaldjursbestånd i kust och hav X
X
Marint skräp på stränder X
X
(X)
Ekologisk och kemisk status för kustvatten X X
(X)
Miljögifter i sill och strömming X X Kustnära byggande
X
X
Bevarandestatus för naturtyper (indikator för Ett rikt växt- och djurliv)
X
Rödlisteindex för arter (indikator för Ett rikt växt- och djurliv)
(X)
Anm.: X anger vilka indikatorer som kan användas för att följa upp preciseringarna i miljökvalitetsmålet i enlighet med Havs- och vattenmyndighetens målmanual. (X) anger att indikatorn inte har använts för preciseringen i den senaste fördjupade utvärderingen eller årliga uppföljningen.
Ingen övergödning
Havs- och vattenmyndigheten har fastställt fem miljömålsindikatorer för att följa upp utvecklingen av målet Ingen övergödning.6 Varje precisering har minst en indikator knuten till sig.
Tabell 11.5 Översikt över preciseringar och indikatorer för miljökvalitetsmålet
Ingen övergödning
Preciseringar
På ve rk an p å ha ve t
På ve rk an p å la nd m ilj ö
Ti lls tå nd i sj öa r,
va tt en dr ag o ch
ku st va tte n
Ti lls tå nd i ha ve t
Indikatorer
Kväve och fosforbelastning på havet
X
Nedfall av kväve i barrskog
X
Status för näringsämnen enligt vattenförvaltningen
X
Miljöstatus för övergödning enligt havsmiljöförordningen
X
Syrefattiga och syrefria bottnar
X
Anm.: X anger vilka indikatorer som kan användas för att följa upp preciseringarna i miljökvalitetsmålet i enlighet med Havs- och vattenmyndighetens målmanual.
Giftfri miljö
Kemikalieinspektionen har fastställt fem miljömålsindikatorer för att följa upp utvecklingen av målets sex preciseringar.7 Utöver detta anges ytterligare tre indikatorer som underlag för uppföljningen. Två preciseringar har inte någon indikator knuten till sig.
6 www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/ingen-overgodning/, 2020-01-25. 7 Kemikalieinspektionen 2018, Manual för uppföljning och bedömning av miljökvalitetsmålet giftfri miljö, dnr H18-07342.
Tabell 11.6 Översikt över preciseringar och indikatorer för miljökvalitetsmålet
Giftfri miljö
Preciseringar
Sa m m an la gd a ex po ne rin ge n
An vä nd ni ng en a v sä rs ki lt
fa rli ga ä m ne n
Oa vs ik tli gt b ild ad e äm ne na
m ed fa rli ga e ge ns ka pe r
Fö ro re na de o m rå de n
Ku ns ka p om k em is ka ä m ne ns
m ilj ö- o ch h äl so eg en sk ap er
In fo rm at io n om fa rl ig a äm ne n
i m at er ia l o ch p ro du kt er
Indikatorer
Allergiframkallande kemiska produkter
X
Farliga ämnen i slam
X X
Förorenade områden
X
Miljögifter i modersmjölk och blod X X Växtskyddsmedel i ytvatten X Mängden hälsofarliga kemiska produkter per person som SE tillverkar eller importerar* X Antal konsumenttillgängliga kemiska produkter som är hälsofarliga respektive som inte är klassificerade som hälsofarliga?* X Tidstrender för halter av dioxin, PCB och HCB i biota (sillgrissleägg, strömming m.fl.)** X X
Anm.: X anger vilka indikatorer som kan användas för att följa upp preciseringarna i miljökvalitetsmålet i enlighet med Havs- och vattenmyndighetens målmanual. * Finns inte angiven på miljömål.se som miljömålsindikator, men finns med i KemI:s målmanual. ** Oklart om detta är samma dataunderlag som används för miljögifter i sill och strömming i Hav i balans.
Det finns kopplingar till havsmiljön i samtliga preciseringar. Dels direkt genom beskrivning av den påverkan som ska upphöra på miljön och biologisk mångfald som också avser havsmiljön, dels indirekt genom beskrivning av det uppströmsarbete som krävs i den förebyggande kemikaliekontrollen för att undvika att havsmiljön förorenas av farliga ämnen.8
8 Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, dnr H18-05746.
11.2.4. Målet God miljöstatus – EU:s havsmiljödirektiv
Havsmiljödirektivet, (2008/56/EG), ska enligt artikel 1 fastställa en ram inom vilken medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att uppnå eller upprätthålla god miljöstatus i den marina miljön till 2020 och att skydda och bevara de resurser som den marint relaterade ekonomin och samhällsaktiviteterna är beroende av. Havsmiljödirektivet omfattar alla marina vatten inom den ekonomiska zonen (EEZ). Regeringen har i budgetpropositionen för 2020 uttalat att havsmiljödirektivet är av stor betydelse för att nå miljökvalitetsmålen.9
Havsmiljödirektivet är närmare beskrivet i kapitlet EU och havsmiljöarbetet.
I artikel 3.5 i havsmiljödirektivet har EU-rådet övergripande definierat målet God miljöstatus.10 Direktivet anger vidare i artikel 9.1 att
medlemsstaterna för varje berörd marin region, vilka för Sverige är
Östersjön och Nordsjön, och med hänvisning till den inledande bedömning som gjorts i enlighet med artikel 8.1, ska fastställa ett antal för-
hållanden som kännetecknar en god miljöstatus. Detta ska genomföras på
grundval av elva kvalitativa deskriptorer som är förtecknade i bilaga 1 till direktivet och som också är beslutade av EU-rådet.11 För att undvika dubbelreglering inom detta område ska havsmiljödirektivets krav bara omfatta de aspekter som inte tas upp i vattendirektivet.
Enligt artikel 9.3 ska EU-kommissionen fastställa kriterier och metod-
standarder för att garantera enhetlighet (mellan regionerna) och göra det möjligt att jämföra mellan olika marina regioner eller delregioner i vilken utsträckning en god miljöstatus har uppnåtts. År 2010 fattade
9Prop. 2019/20:1, Utgiftsområde 20, s. 58. 10 Enligt Europaparlamentets och Rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi), eller EU:s havsmiljödirektiv, artikel 3 p. 5 är god miljöstatus: det miljötillstånd för marina vatten där dessa är ekologiskt variationsrika och dynamiska oceaner och hav som är rena, friska och produktiva utifrån sina inneboende förutsättningar och användningen av den marina miljön befinner sig på en nivå som är hållbar och därigenom tryggar möjligheten till användning och verksamhet för nuvarande och framtida generationer, dvs.:
a) De ingående marina ekosystemens struktur, funktion och processer tillsammans med tillhörande geomorfologiska, geografiska, geologiska och klimatiska faktorer tillåter dessa ekosystem att fungera fullt ut och bevara sin återhämtningsförmåga mot miljöförändringar framkallade av människan. Marina arter och livsmiljöer skyddas, förlust av biologisk mångfald framkallad av människan förhindras och variationsrika biologiska beståndsdelar fungerar i jämvikt.
b) Ekosystemens hydromorfologiska, fysikaliska och kemiska egenskaper, inbegripet de egenskaper som är en följd av mänsklig verksamhet i det berörda området stöder ekosystemen enligt ovan. Antropogena utsläpp av ämnen och energi, inbegripet buller, i den marina miljön ger inte upphov till föroreningseffekter. 11 Bilaga 1 till EU:s havsmiljödirektiv (2008/56/EG).
EU-kommissionen ett sådant beslut.12 Ett uppdaterat kommissionsbeslut 2017 syftade till att förbättra kvaliteten och samstämmigheten mellan medlemsländerna i fastställande av god miljöstatus.13 Beslutet ställer även krav på att medlemsländerna ska ta fram s.k. tröskel-
värden. Tröskelvärden definieras i kommissionsbeslutet som ett
värde eller intervall för att möjliggöra en bedömning av om ett kriterium, och då i förlängningen målet god miljöstatus, har nåtts.
Kommissionsbeslutet ställer även tydliga krav på regionalt samarbete mellan medlemsländerna när de fastställer och bedömer god miljöstatus och genomförande av direktivet. Beslutet anger minimikrav för att tillförsäkra enhetlighet mellan medlemsländerna och för att kunna göra jämförelser av miljöstatus mellan och inom marina regioner och delregioner. För Sveriges del medför detta ett samarbete med medlemsländerna inom Helcom för Östersjön och inom Ospar för Nordsjön. Enligt artikel 3.1 i havsmiljödirektivet ska en medlemsstat underrätta andra medlemsstater som delar samma marina region eller delregion, innan den beslutar att inte använda ett primärt kriterium.
Havsmiljödirektivet har genomförts i svensk rätt genom havsmiljöförordningen (2010:1341). Havs- och vattenmyndigheten är enligt förordningen ansvarig myndighet för genomförandet och har föreskriftsrätt.
Av 18 § i förordningen framgår att Havs- och vattenmyndigheten med stöd i kvalitetsbeskrivningarna i bilaga I till havsmiljödirektivet (deskriptionerna) och kommissionsbeslutet ska slå fast vad som kännetecknar en god miljöstatus i Nordsjön och Östersjön. Havs- och vattenmyndigheten gör detta genom en föreskrift – HVMFS
2012:18, som anger ett eller flera kriterier för var och en av de elva deskriptorerna. Kriterierna ska vara särskiljande tekniska kännetecken som
har nära samband med den kvalitativa deskriptorn. Ett kriterium kan ha flera indikatorer som gemensamt gör det möjligt att bedöma kriteriet. För varje indikator ska ett tröskelvärde anges.
Kriterier, indikatorer och tröskelvärden har i enlighet med direktivet och kommissionsbeslutet till stor del samordnats inom de regionala havsmiljökonventionerna Helcom och Ospar. Det medför i praktiken att även om Havs- och vattenmyndigheten i enlighet med
12 Kommissionens beslut 2010/477/EU av den 1 september 2010 om kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten (EUT L 232, 2.9.2010, s. 14). 13 Kommissionens beslut (EU) 2017/848 av den 17 maj 2017 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, specifikationer och standardiserade metoder för övervakning, Artikel 3.1.
Havsmiljöförordningen ska fastställa god miljöstatus, tas underlag till beslut fram på unions- eller havsregional nivå.
Havs- och vattenmyndigheten ska även enligt havsmiljöförordningens 19 § ta fram och fastställa föreskrifter för miljökvalitetsnor-
mer. Havs- och vattenmyndigheten fastställer även miljökvalitets-
normerna genom HVMFS 2012:18. Miljökvalitetsnormerna hanteras särskilt i kapitlet Miljökvalitetsnormer.
Den senaste uppdateringen av vad som kännetecknar god miljöstatus och fastställande av miljökvalitetsnormer genomfördes 2018.
Vad kännetecknar målet God miljöstatus
Vad som kännetecknar en god miljöstatus fastställs enligt ovan, på grundval av de elva kvalitativa deskriptorerna. En kvalitativ deskrip-
tor ska fastställa förhållanden som kännetecknar när en god miljö-
status nås. En deskriptor anger t.ex. att egenskaper hos och mängder av
marint avfall inte ska förorsaka skador på kustmiljön och den marina miljön.14 En annan deskriptor anger att god miljöstatus kännetecknas
av att biologisk mångfald bevaras. Livsmiljöernas kvalitet och förekomst
samt arternas fördelning och abundans överensstämmer med rådande geomorfologiska, geografiska och klimatiska villkor.15
Enligt beslutet från EU-kommissionen 2017 ska det till respektive deskriptor anges i ett antal obligatoriska (primära) och kompletterande (sekundära) kriterier. Dessa har omsatts i svensk lagstiftning genom Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter som även anger miljökvalitetsnormer, indikatorer och tröskelvärden för respektive kriterium.16 För ett antal kriterier finns det ännu inte några beslut om indikatorer och tröskelvärden. Detta beror oftast på kunskapsbrist eller att någon relevant metod för uppföljning och bedömning inte är färdigutvecklad, antingen på nationell eller havsregional nivå.
Detta avsnitt syftar till att ge en översiktlig sammanställning av omfattningen av kriterier och indikatorer för att bedöma god miljöstatus.
14 EU:s havsmiljödirektiv, Bilaga I, Kvalitativa deskriptorer för fastställande av en god miljöstatus, Deskriptor 10 Marint skräp. 15 EU:s havsmiljödirektiv, Bilaga I, Kvalitativa deskriptorer för fastställande av en god miljöstatus, Deskriptor 1 Biologisk mångfald. 16 Kommissionens beslut (EU) 2017/848 av den 17 maj 2017 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, specifikationer och standardiserade metoder för övervakning, Artikel 3.1.
Tabell 11.7 Översikt över deskriptorer och kriterier med indikatorer
för bedömning av God miljöstatus
Antal nationellt beslutade indikatorer kan ha ändrats och ska ses som indikativa
Deskriptor
Kriterier Indikatorer Kommentar
Totalt
1
Obligatoriska
2
Beslut om
indikator
3
1 Biologisk mångfald
9
8
7
25 Flera överlappande indikatorer med deskriptor 5 och 6.
2 Främmande arter
3
1
1
1
3 Kommersiellt nyttjade fiskar och skaldjur
3
2
2
2
4 Marina näringsvävar
4
2
4
14 Flera överlappande indikatorer med deskriptor 1.
5 Övergödning 8
3
7
14
6 Havsbottens integritet
5
5
2
5 Flera överlappande indikatorer med deskriptor 5.
7 Bestående förändringar av hydrografiska villkor
2
0
0
0
8 Farliga ämnen 3
3
3
7
9 Farliga ämnen i fisk och andra marina livsmedel
1
1
1
1
10 Marint skräp 4
2
1
2
11 Undervattensbuller
2
2
0
0
1 Totalt antal kriterier beslutade av EU kommissionen enligt beslut 2010. 2 Enligt kommissionen obligatoriska kriterier. 3 Antal kriterier där Havs- och vattenmyndigheten fattat beslut om indikatorer enligt HVMFS 2012:18.
För deskriptor en finns det nio kriterier för biologisk mångfald, varav åtta är obligatoriska, fastställda av EU-kommissionen. Den senaste bedömningen baserades enbart på sju kriterier med tillhörande 25 in-
dikatorer och tröskelvärden.17 Bedömningen av arter och livsmiljöer görs separat.
Bedömningen av främmande arter under deskriptor två baseras på ett obligatoriskt kriterium med en tillhörande indikator och tröskelvärden som anger introduktion av främmande arter. Enligt kommissionsbeslutet anges även två sekundera kriterier, men för dessa finns inga indikatorer och tröskelvärden fastställda.
Under deskriptor tre bedöms fiskets påverkan på kommersiellt fiskade bestånd både genom riktat fiske på beståndet och påverkan genom bifångst eller skada. Deskriptorn bedömer även om populationen av alla kommersiellt utnyttjade fiskar och skaldjur håller sig inom säkra biologiska gränser. Bedömningen av god miljöstatus baseras på två obligatoriska kriterier.18 I EU-kommissionens beslut är även ytterligare ett kriterium för ålders- och storleksfördelning fastställt, men för detta saknas både analysverktyg och referensnivåer.
Under deskriptor fyra bedöms om näringsväven19 är i balans. Deskriptorn bedöms genom fyra kriterier, Den trofiska20 gruppens mångfald, balansen i abundans (förekomst) mellan de trofiska grupperna, individernas storleksfördelning inom den trofiska gruppen samt produktiviteten inom den trofiska gruppen.21 Flertalet indikatorer med tröskelvärden motsvarar indikatorerna under deskriptor en Biologisk mångfald.
Bedömningen av näringsämnen och organiskt material under
deskriptor fem för övergödning baseras på sju kriterier med till-
hörande 14 indikatorer och tröskelvärden.22 Utöver detta finns ett kriterium utan beslutad indikator. De sju kriterierna som ändvänds för bedömning är:
- Halter av näringsämnen.
- Klorofyll a-koncentration.
- Skadliga algblomningar.
17 HVMFS 2012:18, bilaga 2, del A, Deskriptor 1 Biologisk mångfald. 18 HVMFS 2012:18, bilaga 2, del A. Deskriptor 3 Kommersiellt nyttjade fiskar och skaldjur. 19 Näringsvävar beskriver hur arter inom och mellan olika trofiska nivåer interagerar. 20 Med trofiska nivåer beskriver man arternas position i näringsväven, t.ex. topp-predatorer, konsumenter eller producenter. Eftersom populationer och arter är beroende av varandra i näringsväven påverkar förändringar i den ena änden av näringsväven även arter på andra platser i näringsväven. 21 HVMFS 2012:18, bilaga 2, del A, Deskriptor 4 Marina näringsvävar. 22 HVMFS 2012:18, bilaga 2, del A, Deskriptor 5 Övergödning.
- Siktdjup.
- Löst syre i bottenvattnet.
- Djuputbredning av makroalger.
- Bottenfauna.
Bedömningen av deskriptor sex om havsbottens integritet handlar om utbredningen av fysisk förlust23 och störning24 i förhållande till livsmiljöer för att bl.a. säkerställa att ekosystemens struktur och funktioner bibehålls. Deskriptorn har fem kriterier, men indikatorer har fastställts för enbart två, Rumslig omfattning av påverkad livsmiljö och Omfattning av negativa effekter på livsmiljöns tillstånd.25
Hydrografiska villkor enligt deskriptor sju innefattar fysiska kvaliteter hos havsvattnet, som temperatur, isförhållanden, salthalt, djupförhållanden, strömmar, vågor och grumlighet, som har stor betydelse för de marina ekosystemen.26 Till denna deskriptor finns inga obligatoriska kriterier och inga kompletterande kriterier används eftersom det saknas indikatorer.27
Bedömningen av farliga ämnen under deskriptor åtta baseras på tre kriterier med sju tillhörande indikatorer och tröskelvärden.28 Bedömningen avser halter av ett urval av farliga ämnen i havsmiljön, effekter av farliga ämnen samt oljespill.
Bedömningen under deskriptor nio, farliga ämnen i fisk och andra marina livsmedel, bygger på ett kriterium med tillhörande indikator och tröskelvärde.29 Bedömningen avser halter av farliga ämnen i ätliga vävnader av marina livsmedel som fångats eller skördats i naturen (ej vattenbruk).
Bedömningen av marint skräp under deskriptor tio, avser sammansättning, mängd och rumslig fördelning av skräp längs kuster, i
23 Varaktig förändring av havsbottnens substrat eller havsbottnens morfologi och på grund av utvinning av material från havsbottnen. 24 Tillfällig eller reversibel störning. 25 Kommissionens beslut (EU) 2017/848 av den 17 maj 2017 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, specifikationer och standardiserade metoder för övervakning. 26 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön 2018–2023, Bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys, Rapport 2018:27. 27 HVMFS 2012:18, bilaga 2, del A, Deskriptor 7 Bestående förändringar av hydrografiska villkor. 28 HVMFS 2012:18, bilaga 2, del A, Deskriptor 8 Koncentrationer och effekter av farliga ämnen. 29 HVMFS 2012:18, bilaga 2, del A, Deskriptor 9 Farliga ämnen i fisk och andra marina livsmedel.
vattnets ytskikt och på havsbotten.30 Enligt kommissionsbeslutet anges två obligatoriska kriterier: Makroskräp och Mikroskräp och två sekundära kriterier, men det är enbart för makroskräp som indikatorer och tröskelvärden har fastställts.
Det finns två obligatoriska kriterier till deskriptor elva, för Impulsivt ljud och Kontinuerligt lågfrekvent ljud.31 Inga indikatorer eller tröskelvärden har dock fastställts.32
11.2.5. Målet God ekologisk och kemisk status – EU:s vattendirektiv
Vattendirektivet (2000/60/EG) har enligt artikel 4 som mål att nå
god ekologisk och kemisk status hos akvatiska ekosystem33 och främja
en hållbar vattenanvändning till 2015 i enlighet med direktivets bilaga V. Målet gäller inte om det har beslutats om undantag för vattenförekomsten. Tiden för att nå målet kan som längst förlängas till 2027.34 Bestämmelserna i direktivet gäller en nautisk mil (cirka 1,9 km) utanför baslinjen.35 Regeringen har i budgetpropositionen för 2020 även angett att vattendirektivet är av stor betydelse för att nå miljökvalitetsmålen.36 Vattendirektivet beskrivs närmare i kapitlet om EU och havsmiljöarbetet.
EU-rådet har beslutat om vattendirektivets miljömål. Målet som framgår av artikel 4, bilaga V anger normativa definitioner av vad som
kännetecknar en god ekologisk och kemisk status.37 God status bedöms
i relation till enskilda vattenförekomster. Förutom målet om god status slås det fast i direktivet att det inte får förekomma någon försämring av vattenstatusen.
30 HVMFS 2012:18, bilaga 2, del A, Deskriptor 10 Marint skräp. 31 Kommissionens beslut (EU) 2017/848 av den 17 maj 2017 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, specifikationer och standardiserade metoder för övervakning. 32 HVMFS 2012:18, bilaga 2, del A, Deskriptor 11, Undervattensbuller. 33 Akvatiska ekosystem är sjöar, kust- och övergångsvatten och grundvatten. 34 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, Artikel 4, punkt 4 c. 35 Baslinjen är ett begrepp som används för att ange varifrån en stat, enligt reglerna i FN:s havsrättskonvention, beräknar sitt territorialhav och sin ekonomiska zon. Den normala baslinjen för beräkning av bredden på territorialvattnet eller den ekonomiska zonen är lågvattenlinjen utmed kusten sådan den angivits i av kuststaten officiellt erkända sjökort. 36Prop. 2019/20:1, Utgiftsområde 20, s. 58. 37 EU:s vattendirektiv (2000/60/EG), Bilaga V.
Vattendirektivet har implementerats i svensk lagstiftning genom vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och omsatts till miljö-
kvalitetsnormer genom 4 kap. Miljökvalitetsnormer i vattenförvalt-
ningsförordningen och 5 kap. Miljökvalitetsnormer i miljöbalken.
Havs- och vattenmyndigheten meddelar enligt 8 § vattenförvaltningsförordningenföreskrifter om hur kvalitetskraven för ytvattenföre-
komster ska bestämmas enligt bilaga V, så att det blir en enhetlig till-
lämpning i hela landet. Enligt 4 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen ska varje vattenmyndighet fastställa kvalitetskrav för alla vattenförekomster, dvs. miljökvalitetsnormer.38
Vattenmyndigheterna genomför en statusklassning för samtliga ytvattenförekomster. Med utgångspunkt i statusklassningen beslutar
vattendelegationen en miljökvalitetsnorm för respektive vattenförekomst.
Miljökvalitetsnormen kan sättas till hög eller god ekologisk status samt god kemisk status. Det är denna miljökvalitetsnorm som kommer vara miljömålet för vattenförekomsten och som uppföljningen utvärderas mot.
Statusklassningen och normsättningen regleras genom Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter för klassificering och miljökvalitetsnormer.39
Vid den senaste statsklassningen 2020 fanns det totalt 23 823 ytvattenförekomster fördelade på 15 695 vattendrag, 7 455 sjöar, 654 kustvatten samt 19 utsjövattenförekomster.40
För alla vattenförekomster utgår man från vilken ekologisk status eller potential och kemisk ytvattenstatus förekomsten har när man sätter miljökvalitetsnormen.
Ekologisk status
Bedömningen av ekologisk status baseras på bedömningsgrunderna i Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter för klassificering och miljökvalitetsnormer. För ytvatten genomförs klassificering av ekologisk status genom bedömning av tre grupper av faktorer: biologiska, fysi-
kalisk-kemiska, samt hydromorfologiska faktorer. Varje faktor har flera
38 Ex. för Norra Östersjöns vattendistrikt: Länsstyrelsen i Västmanlands läns (Vattenmyndigheten i Norra Östersjöns vattendistrikt) föreskrifter om kvalitetskrav för vattenförekomster i Norra Östersjöns vattendistrikt, 19FS 2016:10. 39 HVMFS 2019:25. Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten. 40 VISS Förvaltningscykel 3 (2017–2031).
kvalitetsfaktorer med underliggande parametrar och index som ska sammanvägas och beskriva vattenförekomstens status.
Tabell 11.8 Översikt över faktorer, kvalitetsfaktorer och parametrar
för bedömning av God ekologisk status
Faktor Kvalitetsfaktor Parameter Bedömningsområde
Biologiska faktorer
3 3 Kustvatten och vatten i
övergångssonen
Fysikaliska-kemiska faktorer
4 7 Kustvatten och vatten i
övergångssonen
Hydromorfologiska faktorer
3 9 Kustvatten och vatten i
övergångssonen
Kemisk status Ca 55 ämnen Kustvatten och vatten i
övergångssonen
Kvalitetsfaktorer och parametrar enligt HVMFS 2019:25. Antal nationellt beslutade indikatorer kan ha ändrats och ska ses som indikativa.
Bedömningen av biologiska faktorer baseras på fem kvalitetsfaktorer; växtplankton, makroalger, kiselalger, bottenfauna samt fisk med tillhörande parametrar. För kustvattenförekomster används dock enbart tre kvalitetsfaktorer; växtplankton, makroalger och gömfröiga växter samt bottenfauna.
Kvalitetsfaktorerna för fysikalisk-kemiska kvalitetsfaktorer delas in i två grupper: Allmänna förhållanden och Särskilda förorenande ämnen (SFÄ). Under allmänna förhållanden är det kvalitetsfaktorerna näringsämnen, siktdjup (ljusförhållanden), syrgas och försurning som anges. Under särskilda förorenande ämnen hanteras ämnen som släpps ut i betydande mängd, det vill säga sådan mängd att ekologin riskerar att påverkas negativt och att god ekologisk status eller potential inte kan uppnås.
De hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna är stöd för de biologiska faktorerna genom att de beskriver de yttre förhållandena och förutsättningarna hos det akvatiska ekosystemet. De hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna för sjöar och vattendrag består av de tre faktorerna: Konnektivitet, Hydrologisk regim och Morfologiskt tillstånd. För kustvatten är faktorerna desamma, men med skillnaden att det hydrologiska tillståndet beskrivs genom kvalitetsfaktorn Hydrografiska villkor.41 I den andra förvaltningscykeln har inte de hydro-
41 HVMFS 2019:25 Bilaga 3.9 Hydrografiska villkor i kustvatten och övergångszonen.
morfologiska kvalitetsfaktorerna för kustvatten klassificerats eftersom det inte finns någon vägledning för tillämpningen av de dessa i kustvatten och för att det saknas dataunderlag.
Kemisk status
Klassificeringen av kemisk status görs utifrån beslutade gränsvärden för de EU-gemensamma prioriterade ämnena samt övriga ämnen som regleras i Prioämnesdirektivet42 och tilläggsdirektiv till prioämnesdirektivet,43 bestämmelserna i 3 kap. vattenförvaltningsförordningen samt Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2019:25). Enligt Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter finns det gränsvärden för 54 ämnen. Kemisk status har även klassificerats för avgränsade territorialvatten utifrån Helcoms tillståndsklassificering av farliga ämnen inom Helcom HOLAS II.44 Bedömningsgrunden omfattar alla ytvattenförekomster (vattendrag, sjöar, kustvatten).
11.2.6. Målet Gynnsam bevarandestatus – EU:s art- och habitatdirektiv
EU:s art- och habitatdirektiv (92/43/EEG) syftar till att säkerställa
den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas territorium. Medlemsstaterna är
skyldiga att vidta åtgärder för att bibehålla eller återuppbygga en
gynnsam bevarandestatus av naturliga livsmiljöer samt vild fauna och
flora som har betydelse i ett EU-perspektiv.
Medlemsstaterna ska också enligt artikel 3 utse ett ekologiskt sammanhängande nätverk av naturområden som ur ett europeiskt perspektiv anses särskilt värdefulla, s.k. Natura 2000-områden. Nätverket av Natura 2000-områden ska även omfatta de särskilda skyddsområden som medlemsstaterna har utsett i enlighet med EU:s fågel-
42 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2008/105/EG av den 16 december 2008 om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område och ändring och senare upphävande av rådets direktiv 82/176/EEG, 83/513/EEG, 84/156/EEG, 84/491/EEG och 86/280/EEG, samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG (Prioämesdirektivet). 43 Europaparlamentet och Rådets direktiv 2013/39/EU av den 12 augusti 2013 om ändring av direktiven 2000/60/EG och 2008/105/EG vad gäller prioriterade ämnen på vattenpolitikens område. 44 Helcom 2018, State of the Baltic Sea, Second Helcom Holistic Assessment 2011–2016.
direktiv.45 Art- och habitatdirektivet är närmare beskrivet i kapitlet EU och havsmiljöarbetet.
Gynnsam bevarandestatus har på EU-nivå definierats genom art-
och habitatdirektivets artikel 1, och förts in i svensk rätt genom 7 kap.28–29 §§miljöbalken, förordningen om områdesskydd (1998:1252) och artskyddsförordningen (2007:845). Gynnsam bevarandestatus beskriver det tillstånd som ska uppnås för att en art eller naturtyp ska kunna finnas kvar långsiktigt.
Bevarandestatus bedöms genom summan av de faktorer som påverkar en art, eller en livsmiljö och dess typiska arter, och som på lång sikt kan påverka naturlig utbredning, struktur och funktion samt de typiska arternas överlevnad på lång sikt.
Naturvårdsverket beslutar om s.k. referensvärden som är kriterier för naturtypen eller arten för att den ska kunna anses ha en gynnsam bevarandestatus på biogeografisk nivå och är det värde på vilken bedömningen av måluppfyllelse vilar.
Enligt sin instruktion beslutar Naturvårdsverket om referensvärden.46 Ett referensvärde kan inte sättas lägre än värdet vid Sveriges EU-inträde 1995. Artdatabanken tar fram förslag på referensvärden för akvatiska arter och livsmiljöer. Havs- och vattenmyndigheten granskar referensvärdena, innan Naturvårdsverket fattar beslut.
Av instruktionen framgår även att Naturvårdsverket ansvarar för den internationella rapporteringen.
Gynnsam bevarandestatus
Gynnsam bevarandestatus för både arter och naturtyper bedöms genom faktorer (parametrar) som listas i områdesskyddsförordningen (1998:1252). Utbredningsområden och framtidsutsikter har bedömts för såväl arter som naturtyper. För arterna ingår populationsstorlek samt storlek och kvalitet på artens livsmiljö, medan förekomst av areal och kvalitet ingår i utvärderingen av naturtyperna. Metodiken för bedömningen följer av rekommendationer från EU-kommissionen.47
45 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar. 464 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket. 47 Assessment and reporting under Article 17 of the Habitats Directive: Explanatory Notes & Guidelines for the period 2007-2012, Final draft, July 2011.
Bevarandestatus bedöms i tre klasser: gynnsam, otillfredsställande och dålig samt att statusen okänd kan användas vid omfattande kunskapsbrist. Inom klasserna otillfredsställande och dålig kan även en positiv eller negativ trend anges. Bevarandestatusen bedöms genom en sammanvägning av de enskilda faktorerna. Den samlade bedömningen landar på den sämsta nivån (one out all out-principen). Det innebär att alla faktorer behöver nå gynnsam status för att målet ska nås.
Referensvärden finns i stort sett för alla naturtyper och arter och
anger hur mycket av naturtypen eller arten det behöver finnas på biogeografisk nivå för att den ska kunna anses ha en gynnsam bevarandestatus. Det görs även en bedömning av de senaste årens utveckling och en prognos för framtiden. Naturvårdsverkets riktlinjer för uppföljning är sedan 2005.48
Den senaste resultatrapporteringen av arter- och naturtyper till EU finns sammanställt av Artdatabanken på uppdrag av Naturvårdsverket.49
11.2.7. Målet om Maximal hållbar avkastning (MSY) – EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP)
Förordningen (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken (GFP) innehåller de grundläggande bestämmelserna för EU:s gemensamma fiskeripolitik. Ett viktigt mål enligt förordningens artikel 2 är att fisket ska bedrivas så att bestånden av skördade arter återställs till och bevaras över nivåer som säkerställer en maximal hållbar avkastning (MSY). Målet om MSY har beslutats av EUrådet och EU-parlamentet. Rådet fattar beslut på grundval av förslag från EU-kommissionen. EU-kommissionens förslag baseras vidare på vetenskaplig rådgivning från Internationella havsforskningsrådet (ICES). Innan beslut fattas ska även de regionala rådgivande nämnderna, där fiskeorganisationer och miljövårdsorganisationer finns representerade, höras. Den gemensamma fiskeripolitiken finns beskrivit i kapitlet om Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet samt i kapitlet om Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen.
48 Naturvårdsverket 2005, Uppföljning av natura 2000 i Sverige, Uppföljning av habitat och arter i Habitatdirektivet samt arter i Fågeldirektivet, Rapport 5434. 49 Naturvårdsverket 2020, Sveriges arter- och naturtyper i EU:s art- och habitatdirektiv, Resultat från rapporteringen 2019 till EU av bevarandestatus 2013–2018.
11.2.8. Helcoms aktionsplan för Östersjön (BSAP)
Helcoms aktionsplan för Östersjöns miljö, Baltic Sea Action Plan (BSAP), har som mål att Östersjön ska ha god ekologisk status år 2021.50 Planen ska bidra till att nå Helcoms vision:
A healthy Baltic Sea environment, with diverse biological components functioning in balance, resulting in a good ecological status and supporting a wide range of sustainable human economic and sustainable activities.51
Aktionsplanen består av fyra strategiska områden. Medlemsstaterna har åtagit sig att genomföra de i planen listade åtgärderna för att nå målet om god ekologisk status till 2021. Helcoms aktionsplan för Östersjön är närmare beskrivet i kapitlet om Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet.
Helcoms aktionsplan för Östersjön antogs av alla medlemsländer samt EU vid Helcoms ministermöte 2007. Beslutet fattades med stöd i Helcomkonventionen. Ministermötet beslutade även om aktionsplanens fyra områden; övergödning, biologisk mångfald, farliga ämnen och sjöfartens miljöanpassning. Till varje område beslutades ett strategiskt mål med tillhörande ”ecological objektives” (vidare används ekologiska kriterier52) och indikatorer.
Målet God ekologisk status för Östersjön preciserades i beslutet från ministermötet 2007. Indikatorerna för respektive kriterium definierar god ekologisk status.
Ministrarna beslutade även vid ministermötet 2007 att samtliga
länder skulle presentera en nationell genomförandeplan för beslutade åtgärder.53 Vid ministermötet 2013 antogs Helcom Monitoring and
Assesment Strategy som slår fast hur uppföljningen av aktionsplanen
för Östersjön ska genomföras.54 Strategin har så långt som möjligt anpassats för att stödja medlemsländerna i deras rapportering enligt havsmiljödirektivet, men även enligt vattendirektivet och art- och habitatdirektivet.
Helcom följer upp och utvärderar mot aktionsplanens ekologiska
kriterier genom att följa upp ett antal beslutade ”Core Indicators”
50 Helcom 2007, Baltic Sea Action Plan, Antagen 15 november 2007 på Helcoms ministermöte. 51 https://helcom.fi/about-us/, 2020-11-25. 52 Här saknas vedertagen svensk översättning. 53 Regeringskansliet 2010, Förslag till åtgärdsplan för genomförande av Helcoms aktionsplan för Östersjön. 2010. 54 Helcom 2013, Helcom monitoring and Assesment Strategy, Bilaga till 2013 Copenhagen Ministerial Declaration.
(kärnindikatorer). Kärnindikatorerna för miljötillstånd utvärderar här status mot ett fastställt tröskelvärde. Det har även beslutats om kärnindikatorer som utvärderar påverkan. Beslut om kärnindikatorer med tillhörande tröskelvärden fattas successivt vid kommissionsmöten eller av ländernas delegationschefer när medlemsländerna kan enas om dessa. Det finns även kriterier fastställda av Helcom för hur kärnindikatorer ska utformas.55
Fyra tematiska områden
Aktionsplanen består av fyra tematiska områden; övergödning, biologisk mångfald, farliga ämnen och sjöfartens miljöanpassning. Till varje område beslutades ett strategiskt mål med tillhörande ekolo-
giska kriterier. Till de ekologiska kriterierna har det beslutats om kärnindikatorer med tröskelvärden som definierar målnivå för god
ekologisk status.
Tabell 11.9 Översikt över ekologiska kriterier med indikatorer för bedömning
av God ekologisk status i aktionsplan för Östersjön
Strategiska mål Ekologiska kriterier Indikatorer Kommentar
1 Övergödning
5
9
2 Farliga ämnen
4 10 Enbart 3 kriterier har
indikatorer.
3 Biologisk mångfald
3 11 Enbart 2 kriterier har
indikatorer.
4 Sjöfartens miljöanpassning
8
2
Totalt
20
32
Bedömningen av när Östersjön kan anses vara opåverkad av över-
gödning baseras på fem ekologiska kriterier. Nio kärnindikatorer har
fastställts, åtta som används för att bedöma tillstånd och en indikator som mäter belastning (tillförsel) av fosfor och kväve till Östersjön.56
Bedömningen av när Östersjön kan anses vara opåverkad av far-
liga ämnen baseras på fyra ekologiska kriterier. Tio kärnindikatorer
har fastställts för att man ska kunna bedöma miljötillstånd för farliga
55 https://helcom.fi/baltic-sea-trends/indicators/, 2020-11-25. 56 www.helcom.fi/baltic-sea-trends/indicators, 2020-01-25.
ämnen. Nio indikatorer visar tillstånd, medan en (oljespill) visar påverkan. Utöver detta används en indikator för Diclofenac samt en indikator för reproduktionsstörningar hos vitmärla på försök. Det finns ingen indikator som stöd för att bedöma kriteriet att all fisk ska vara säker att äta.57
Bedömningen av när Östersjön kan anses ha en god status för
biologisk mångfald baseras på tre ekologiska kriterier. Vid senaste ut-
värderingen fanns det elva kärnindikatorer med tröskelvärden beslutade för att bedöma tillståndet för biologisk mångfald när det gäller marina arter. Ett fåtal indikatorer är även under utveckling men har använts på försök. Det finns ingen indikator som visar kriteriet
Natural marine and coastal landscapes, men Helcom har gjort en be-
skrivning av fysisk förlust av habitat.58
Bedömningen av när maritima aktiviteter i Östersjön kan anses vara miljövänlig baseras på åtta ekologiska kriterier, men enbart två kärnindikatorer har fastställts för att bedöma maritima aktiviteter; Utsläpp av olja från sjöfart samt Trender i införsel av främmande arter.59
11.2.9. Ospars miljöstrategi för Nordostatlanten
Ospars miljöstrategi för Nordostatlanten ska bidra till att nå Osparkonventionens övergripande mål om a clean, healthy and biologically
diverse North-East Atlantic till 2020. Miljöstrategins syfte är:
Using the Ecosystem Approach to manage human activities affecting the maritime area, the overall goal of the OSPAR Commission is to conserve marine ecosystems and safeguard human health and, when practicable, restore marine areas which have been adversely affected in the North-East Atlantic by preventing and eliminating pollution and by protecting the maritime area against the adverse effects of human activities.60
Beslut om miljöstrategi för Nordostatlanten 2010–2020 togs vid ministermötet 2010. Miljöstrategin är underlag för arbetet inom konventionen.
57 www.helcom.fi/baltic-sea-trends/indicators, 2020-01-25. 58 www.helcom.fi/baltic-sea-trends/indicators, 2020-01-25. 59 www.helcom.fi/baltic-sea-trends/indicators, 2020-01-25. 60 The North-East Atlantic Environment Strategy of the OSPAR Commission for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic 2010–2020 (OSPAR Agreement 2010-3).
Fem tematiska strategier
Ospars miljöstrategi innehåller fem tematiska strategier med tillhörande strategiska mål som hanterar förlust av biologisk mångfald, övergödning, föroreningar, skadliga effekter av offsore-verksamhet, radioaktiv strålning, förvaltning av mänskliga aktiviteter i havet. Till tre av de strategiska områdena har Osparkommissionen beslutat om s.k. gemensamma indikatorer. Dessa har länderna kunnat enas om och de har utgjort underlag för bedömningen av Ospars senaste utvärdering 2017 av Ospars miljöstrategi, Intermediate Assesment 201761 (se tabellen nedan). Utöver detta har Osparkommissionen enats om ett antal s.k. kandidat indikatorer, vilket är indikatorer som testas om de är tillämpbara för flera Ospar medlemsstater. Flera av dessa kandidat indikatorer har tagits fram för att bidra till ländernas inledande bedömningar inom EU:s havsmiljödirektiv. Strategierna ska säkerställa ett samordnat genomförande av EU:s havsmiljödirektiv för de Ospar länder som även är medlemmar i EU.
Havs- och vattenmyndigheten genomförande en noggrann utvärdering 2016 av Sveriges implementering av Sveriges åtaganden inom Ospar.62
Tabell 11.10 Översikt över antal indikatorer som har ändvänts (gemensamma
indikatorer) för Ospar region Nordsjön i Ospars Intermediate Assesment 2017
Tematisk strategi Indikatorer
Farliga ämnen
11
Övergödning
5
Biologisk mångfald – Biologisk mångfald och ekosystem
5
Biologisk mångfald – Marina däggdjur
6
Biologisk mångfald – Sjöfåglar
2
Biologisk mångfald – Fisksamhällen
3
Biologisk mångfald – Bentiska och pelagiska habitat
5
Biologisk mångfald – Näringsvävar
2
Totalt
38
61 Ospar 2017, Intermediate Assessment 2017. 62 Havs- och vattenmyndigheten 2016, Evaluation of the implementation of Ospar measures in Sweden, Rapport 2016:23.
Indikatorerna används även för att bedöma de tematiska områden som hanterar mänsklig verksamhet dvs. skadliga effekter av offshore-verksamhet och förvaltning av mänskliga aktiviteter i havet, som inte har några egna indikatorer.
Ospars bedömning av havsmiljön 2017 visade att målen inte kommer att nås till 2020.63 Kommissionsmötet beslutade därför att revidera Ospars miljöstrategi, men med bibehållen ambitionsnivå samt att uppdatera planen med nya frågor som t.ex. Agenda 2030 och hållbarhetsmål 14. Beslut ska fattas vid ministermötet 2020.
Ospar är närmare beskrivet i kapitlet om Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet.
11.2.10. Mål 14 Hav och marina resurser i Agenda 2030
Agenda 2030 för hållbar utveckling och dess 17 globala mål antogs vid FN:s toppmöte den 25 september 2015.64 Agenda 2030 har ett särskilt hållbarhetsmål för havet; Mål 14 Bevara och nyttja haven och
de marina resurserna på ett hållbart sätt för en hållbar utveckling.
Hållbarhetsmålen är dock integrerade och odelbara – vilket betyder att inget mål kan nås på bekostnad av ett annat – och framgång krävs inom alla områden för att målen ska kunna uppnås. Flera andra mål är grundläggande för att nå Mål 14. Mål 14 har tio delmål som i huvudsak spänner över de verksamhetsområden och aktiviteter som påverkar havsmiljön. Delmålen är också antagna i beslutet från FN:s generalförsamling.
Regeringen har föreslagit riksdagen att besluta om ett mål för genomförande av Agenda 2030:
Sverige ska genomföra Agenda 2030 för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling genom en samstämmig politik nationellt och internationellt. Genomförandet ska präglas av agendans princip att ingen ska lämnas utanför.65
Statistiska centralbyrån (SCB) ansvarar för statistikbaserad analys av Sveriges genomförande av Agenda 2030.66 SCB har tagit fram tre indikatorer för att följa upp hållbarhetsmål 14.67 Dessa är:
63 Ospar 2017, Intermediate Assessment 2017. 64 FN resolution A/RES/70/1. 65Prop. 2019/20:188, Sveriges genomförande av Agenda 2030. 66 Fi2018/02412/SFÖ och M2020/00628/Kl. 67 SCB 2019, Genomförandet av Agenda 2030 i Sverige Statistisk lägesbild 2019.
- Hållbart nyttjande av fisk och skaldjursbestånd.
- Andel marint områdesskydd.
- Global indikator för förbud mot skadliga fiskesubventioner.
Mål 14 och Agenda 2030 är närmare beskrivet i kapitlet Agenda 2030 och mål 14.
11.2.11. Aichimålen – Konventionen om biologisk mångfald (CBD)
Parterna till konventionen om biologisk mångfald (CBD), beslutade 2010 om en strategisk plan för genomförande av konventionens arbete för 2011–2020.68 Den strategiska planen har som övergripande mål att stoppa förlusten av biologisk mångfald, säkra resilienta eko-
system och ekosystemtjänster. Den strategiska planen är ett ramverk
för hela FN-systemets arbete med biologisk mångfald och hållbart nyttjande. CBD:s parter har i planen även antagit en vision för 2050:
Living in harmony with nature - where - by 2050, biodiversity is valued, conserved, restored and wisely used, maintaining ecosystem services, sustaining a healthy planet and delivering benefits essential for all people.
Planen innehåller tjugo delmål som kallas Aichimålen.69 Aichimålen är steg på vägen för att nå CBD:s vision. Ett tiotal av målen har betydelse för tillståndet i havsmiljön. De flesta av målen ska nås till 2020, men några har haft tidigare målår. Den strategiska planen ska genomföras bl.a. genom att CBD:s parter uppdaterar regionala och nationella strategier och mål i linje med planens övergripande målsättningar och Aichimålen. CBD beskrivs närmare i kapitlet om Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet.
För att genomföra strategin på EU-nivå beslutade EU 2010 om en strategi för biologisk mångfald till 2020. Strategin innehåller sex övergripande mål och 20 åtgärder.70
Regeringen beslutade 2014 att propositionen En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (2013/14:141) är den natio-
68 CBD COP 10 Decision X/2. Strategic Plan for Biodiversity 2011–2020. www.cbd.int/decision/cop/?id=12268, 2020-01-25. 69 www.cbd.int/sp/targets/, 2020-01-25. 70 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén (KOM (2011) 244), Vår livförsäkring, vårt naturkapital – en strategi för biologisk mångfald i EU fram till 2020.
nella implementeringsplanen för strategin. I propositionen redovisade regeringen sin samlade strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Strategin har betydelse inte bara för flera av de svenska miljökvalitetsmålen och generationsmålet utan också för Aichimålen samt för målen i EU:s strategi för biologisk mångfald till 2020.
Strategin består av de etappmål för biologisk mångfald, ekosystemtjänster och hållbar markanvändning som regeringen har beslutat samt insatser som bidrar till att nå miljökvalitetsmålen, generationsmålet, Aichimålen och EU-målen. Av de havsanknutna miljökvalitetsmålen berörs Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande
sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker och Ett rikt växt- och djurliv. I varierande utsträckning berörs även Begränsad klimatpåverkan, Ingen övergödning och Giftfri miljö.71
I propositionen beslutade regeringen även om ett etappmål om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden som direkt avser att genomföra Aichimål 11 om skydd av områden.
Riksdagen antog, baserad på propositionen, en svensk strategi för
biologisk mångfald och ekosystemtjänster.72
Det vetenskapliga rådet för biologisk mångfald är ett rådgivande organ på Naturvårdsverket som bl.a. ska ge råd till berörda myndigheter i deras arbete med anledning av CBD.73 Naturvårdsverket har även instruktionsenligt ansvar för att sammanställa underlag till de nationella rapporteringarna, men med stöd av Havs- och vattenmyndigheten när det gäller havsmiljön.
Beslut om format och innehåll i rapporteringen har tagits av CBD:s parter gemensamt.74 De nationella rapporterna utgår från respektive lands nationella mål för att genomföra den strategiska planen och Aichimålen. Det finns därför inga gemensamt beslutade indikatorer som länderna måste rapportera om. Eftersom Sverige har angett till CBD att propositionen om biologisk mångfald från 2014 är nationell handlingsplan för genomförande av den strategiska planen, är det mot denna Sverige har rapporterat. Det innebär att uppföljningen av miljökvalitetsmålen Ett rikt växt- och djurliv samt etappmålen för biologisk mångfald är underlag för rapporteringen. I den senaste rapporteringen från maj 2019 har i princip inga ytterligare uppföljnings-
71Prop. 2013/14:141, En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, bet. 2013/14:MJU27, En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. 72 En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, bet. 2013/14:MJU27. 7315 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket. 74 CBD COP Decision XIII/27, National Reporting.
mått använts. Tio av de 20 Aichimålen är av relevans för havsmiljöarbetet.
11.2.12. En svensk maritim strategi
Regeringen antog 2015 en maritim strategi som syftar till att ta ett helhetsperspektiv för att främja de maritima näringarna.75 Strategins vision är:
Konkurrenskraftiga, innovativa och hållbara maritima näringar som kan bidra till ökad sysselsättning, minskad miljöbelastning och en attraktiv livsmiljö.
Regeringen anger att visionen förutsätter en miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbar tillväxt och vilar på tre likställda perspektiv: – Hav i balans. – Konkurrenskraftiga maritima näringar. – Attraktiva kustområden.
I strategin slår regeringen fast att ekosystemen i havs- och kustområdena behöver vara i balans för att säkerställa de ekosystemtjänster som de maritima näringarna samt människors välfärd och möjligheter till rekreation bygger på. Det är därför angeläget att skydda och i möjligaste mån återställa ekosystem och en rik biologisk mångfald samt säkerställa de ekosystemtjänster som havet levererar. Vattenkvalitet, rena hav och kuster, skydd för arter samt bevarade och restaurerade livsmiljöer är viktiga åtgärdsområden för att nå ett Hav
i balans. Detta går även i linje med målet att nå en god miljöstatus
enligt havsmiljödirektivet.
Havs- och vattenmyndigheten fick i 2017 uppdrag av regeringen att ta fram ett begränsat antal indikatorer för att följa upp strategin.76Myndigheten fick ytterligare ett uppdrag 2019 att vidareutveckla strategins indikatorer samt att påbörja uppföljningen.77
Havs- och vattenmyndigheten har utvecklat totalt 28 indikatorer. Tio indikatorer följer upp perspektivet Hav i balans, nio följer upp
75 Regeringen 2015, En svensk maritim strategi för människor, jobb och miljö. 76 Näringsdepartementet N2017/02641/MRT. 77 Infrastrukturdepartementet I2019/02252/TM.
Konkurrenskraftiga maritima näringar och nio indikatorer har tagits
fram för att följa upp Attraktiva kustområden.78
11.3. Överlapp, harmonisering och gap
Ovan framgår det att det finns en stor mängd mål, preciseringar av mål, kriterier och indikatorer för havets tillstånd i de olika styrdokumenten. Detta avsnitt redovisar övergripande hur mål och uppföljningsmått såsom kriterier och indikatorer på olika sätt överlappar varandra både inom och mellan de olika styrdokumenten i frågor om havsmiljöns tillstånd. Avsnittet skiljer på överlapp och
harmonisering. Överlapp används där flera mål eller kriterier och in-
dikatorer avser samma tillstånd i havet, t.ex. en art eller ett farligt ämne. Harmonisering används i avsnittet för att beskriva överlapp där ett medvetet och aktivt arbete har genomförts för att samordna mål och uppföljning inom eller mellan styrdokumenten.
11.3.1. Inom miljömålssystemet
Det finns flera överlappningar inom och mellan miljökvalitetsmålen både vad gäller preciseringar och indikatorer och s.k. andra uppföljningsmått. Figuren nedan visar övergripande på överlapp och beroende mellan preciseringar av de direkta och några indirekta miljökvalitetsmål av betydelse för havsmiljön.
78 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Redovisning av uppdrag att vidareutveckla den maritima strategins indikatorer och redovisa en uppföljning av den maritima strategin (I2019/02252/TM, I2019/00648/TM).
Figur 11.2 Exempel på samband mellan preciseringen i havsanknutna miljökvalitetsmål
Grön visar på att en miljömålsindikator eller annat uppföljningsmått för en precisering helt sammanfaller med uppföljning av annan precisering inom samma mål eller annat miljökvalitetsmål. Orange visar på delvis samband i uppföljningen. Siffran anger vilken precisering i respektive miljökvalitetsmål som överlappet avser. Figuren ska ses och användas som ett exempel.
Hav i balans samt levande kust och skärgård
Flera av preciseringarna i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt lev-
ande kust och skärgård överlappar varandra. Preciseringen God miljöstatus som innebär att god miljöstatus ska uppnås eller upprätthållas
i svenska hav i enlighet med havsmiljöförordningen inkluderar i praktiken uppföljning av flera övriga preciseringar till samma miljökvalitetsmål som Ekosystemtjänster och Grunda kustnära miljöer.79
Preciseringen God ekologisk och kemiskt status som är implementering av vattenförvaltningsförordningen, är en förutsättning för att nå preciseringen God miljöstatus. Vattendirektivet överlappar geografiskt med havsmiljödirektivet i kustzonen (i strandlinjen ut till 1 nautisk mil utanför baslinjen). Detta medför även en geografisk överlapp med preciseringen God miljöstatus. Preciseringen God ekologisk
och kemiskt status är även direkt kopplad till preciseringar under miljö-
kvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag samt
Giftfri miljö.
79Ds 2012:23, Svenska miljömål – Preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål.
Miljökvalitetsmål Hav i balans levande
kust och skärgård
Ingen övergödning Levande sjöar
och vattendrag
Giftfri miljö Ett rikt växt
och djurliv
Hav i balans levande kust
och skärgård
1. God miljöstatus
2,3,11
4
1,3
2. God ekologisk och god kemisk status
1
3
1
3. Ekosystemtjänster
1
4. Grunda kustnära miljöer 11
5. Gynnsam bevarandestatus
5
1
6. Hotade arter och återställda livsmiljöer
1
- Etappmålet om biologisk mångfald: skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden 11 Friluftsliv och buller
2,10,11
Ingen övergödning
1. Påverkan på havet
1
2. Påverkna på landmiljö
1
3 Tillstånd i sjöar, vattendrag och kustvatten
2
1
4. Tillståndet i havet
1
Giftfri miljö
1. Sammanlagda exponeringen
1,2
?
3. Ovasiktligt bildade ämnen 1,2
4. Förorenade områden
?
?
Ingen övergödning
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning avser ett avgränsat problemområde, övergödning. Att målet Ingen övergödning nås är därför en förutsättning för att nå miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande
kust och skärgård och Levande sjöar och vattendrag, som övergripande
hanterar tillståndet i söt- och havsvatten. De tre preciseringarna som hanterar vattenmiljö under Ingen övergödning är tydligt överlappande med preciseringarna inom andra miljökvalitetsmål.
Preciseringarna Påverkan på havet och Tillstånd i havet är direkta förutsättningar för att nå preciseringen God miljöstatus till Hav i balans samt levande kust och skärgård. Preciseringen Tillstånd i sjöar,
vattendrag och kustvatten är också direkt länkade till preciseringen God ekologisk och kemisk status som finns under både miljökvalitets-
målen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Levande sjöar
och vattendrag.
Gap i uppföljningen
Kravet på maximalt fem miljömålsindikatorer per miljökvalitetsmål har medfört att flera preciseringar inte har någon beslutad miljömålsindikator för uppföljning och utvärdering. För Hav i balans samt
levande kust och skärgård som är ett mål med många preciseringar,
står fyra preciseringar helt utan en indikator (se tabell 11.4). Även Gift-
fri miljö och Levande sjöar och vattendrag är exempel på mål med pre-
ciseringar som inte har en indikator för uppföljning. Detta till skillnad från Ingen övergödning som enbart har fyra preciseringar som samtliga har minst en miljömålsindikator för uppföljning av resultat.
11.3.2. Mellan miljömålen och annan uppföljning
Som framgår av avsnitten ovan finns det flera styrdokument som innehåller mål för tillståndet i havet och en stor mängd olika uppföljningsmått som ska användas för att följa upp och utvärdera resultaten i förhållande till de olika målen. Preciseringar och uppföljningsmått inom de havsanknutna miljökvalitetsmålen baseras till stor del på mål och uppföljning inom andra målsystem. Tabellen nedan illustrerar exempel på sådana överlapp och beroendeförhållanden.
Mellan miljökvalitetsmålen och EU direktiv
Hav i balans samt levande kust och skärgård har två preciseringar som
är direkt harmoniserade med genomförande av EU-direktiv. Att nå god miljöstatus i enlighet med havsmiljöförordningen är en särskild precisering – God miljöstatus – i miljökvalitetsmålet. Eftersom god miljöstatus enligt direktivet enbart bedöms vart sjätte år har Havs- och vattenmyndigheten beslutat om fyra miljömålsindikatorer (se tabell 11.4) som ska kunna ge en årlig indikation på utvecklingen av preciseringen.
Även att nå god ekologisk och kemisk status i enlighet med vattenförvaltningsförordningen är en särskild precisering. Utöver detta tolkas preciseringen Gynnsam bevarandestatus innebära detsamma som att nå gynnsam bevarandestatus i kust- och havsmiljö i enlighet med EU:s art- och habitatdirektiv.
Flera andra preciseringar under Hav i balans samt levande kust och
skärgård använder även indikatorer och resultat från uppföljningen
inom arbetet med EU-direktiv, främst havsmiljödirektivet. Exempel på detta är preciseringen Främmande arter och genotyper som utgår från uppföljningen av havsmiljödirektivets deskriptor två Främmande arter. Även preciseringen Ekosystemtjänster följs i huvudsak upp utifrån resultat från uppföljningen av havsmiljödirektivet.
Figur 11.3 Samband mellan preciseringen i havsanknutna miljökvalitetsmål och EU direktiv samt regionala havsmiljökonventioner
Grön visar på att miljömålsindikator eller annat uppföljningsmått för miljökvalitetsmålet, helt sammanfaller för uppföljning av EU direktiv eller indikatorer inom Helcom och Ospar. Orange visar på delvis samband i uppföljningen. Figuren ska ses och användas som ett exempel.
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödnings första precisering är att påverkan på havet ska underskrida den fastställda belastningen enligt internationella överenskommelser, dvs. Helcoms aktionsplan för Östersjön. Genomförande av aktionsplanen är även kopplad till genomförande av havsmiljödirektivets deskriptor fem Övergödning. Målets sista precisering Tillstånd i havet hänvisar direkt till havsmiljöförordningen och deskriptor fem. Uppföljningen och resultatredovisningen av dessa två preciseringar överlappar helt med arbetet inom havsmiljödirektivet och aktionsplanen för Östersjön.
Överlapp med annan nationell uppföljning
Den maritima strategins perspektiv Hav i balans, följs upp genom tio indikatorer. Fyra av indikatorerna är helt överlappande med indikatorer inom miljömålssystemet, två motsvarar indikatorer inom Agenda 2030. Uppföljningen av den maritima strategin tar ett bredare grepp in befintlig uppföljning av miljökvalitetsmålet Hav i balans
samt levande kust och skärgård genom att t.ex. inkludera indikatorer
Vattendirektivet
Art och habitatdirektivet
Helcom Ospar
Miljökvalitetsmålens preciseringar
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Hav i balans samt levande kust och skärgård
1. God miljöstatus
2. God ekologisk och god kemisk status
3. Ekosystemtjänster
4. Grunda kustnära miljöer
5. Gynnsam bevarandestatus
6. Hotade arter och återställda livsmiljöer
7. Främmande arter och genotyper
8. Genetiskt modifierade organismer.
9. Bevarande natur- och kulturmiljöer - Etappmålet om biologisk mångfald: skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden 10. Kulturlämningar under vattnet. 11 Friluftsliv och buller
Ingen övergödning
1. Påverkan på havet
2. Påverkan på landmiljö 3 Tillstånd i sjöar, vattendrag och kustvatten
4. Tillståndet i havet
Giftfri miljö
2. Användningen av särskilt farliga ämnen
3. Oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper
Havsmiljödirektivets
deskriptorer
för översvämningsrisker, maritima näringars klimatpåverkan och översiktsplanering. Utformningen av uppföljningen av maritima strategin har inte behövd ta hänsyn till kravet om max fem indikatorer per mål på motsvarande sätt som inom miljömålssystemet.
11.4. Resultatredovisning och rapportering
Uppföljningen, utvärderingen och resultatredovisningen i förhållande till målen i de olika styrdokumenten är formaliserade på olika sätt. Beroende på vilket styrdokument som avses redovisar myndigheterna resultaten med olika periodicitet antingen till regeringen eller till EU-kommissionen. Miljökvalitetsmålen följs upp och utvärderas av Naturvårdsverket och miljömålsmyndigheterna, inklusive länsstyrelserna, i en särskild process som består av en årlig uppföljning och en fördjupad utvärdering ungefär vart fjärde år. Naturvårdsverket lämnar varje år resultatredovisningen av måluppfyllelsen till regeringen som i sin tur redovisar resultaten i förhållande till miljökvalitetsmålen till riksdagen i budgetpropositionen.80
Detta till skillnad från t.ex. vattendirektivet som genomförs i sexåriga programperioder och följs upp av vattenmyndigheterna som redovisar förvaltningsplan, inklusive statusbedömning och genomförda åtgärder till Havs- och vattenmyndigheten som i sin tur rapporterar vidare till EU-kommissionen. I tabellen nedan tydliggörs skillnaderna i hur uppföljning, resultatredovisning och rapportering är utformade i de olika styrdokumenten.
80 Se kapitlet om De nationella miljömålen.
Tabell 11.11 Översikt över vem som ansvarar för resultatredovisningen
av de olika målsystemen, samt frekvens för rapportering
Myndigheter Regeringen Riksdagen
Frekvens
Miljökvalitetsmålen Naturvårdsverket väg-
ledare för miljömålsmyndigheter om uppföljning och utvärdering. Miljömålsmyndigheter lämnar underlag till Naturvårdsverket.
Naturvårdsverket rapporterar genomförande till regeringen genom årlig uppföljning och resultatredovisning i fördjupad utvärdering.
Regeringen redovisar till riksdagen i budgetpropositionen, utgiftsområde 20.
Årlig uppföljning samt fördjupad utvärdering ca vart fjärde år.
EU:s Havsmiljödirektiv
HaV rapporterar statusbedömning till EU-kommissionen.
HaV informerar regeringen om genomfört arbete i årsredovisningen.
Regeringen informerar riksdagen i budgetpropositionen, utgiftsområde 20, genom redovisning av miljökvalitetsmålen.
Vart 6 år (senaste inledande bedömning 2018).
EU:s vattendirektiv Vattenmyndigheterna redovisar till HaV. HaV rapporterar till EU- kommissionen.
HaV informerar regeringen om genomfört arbete i årsredovisningen.
Regeringen informerar riksdagen i budgetpropositionen, utgiftsområde 20, genom redovisning av miljökvalitetsmålen.
Vart 6 år (senast 2016).
EU:s Art- och habitatdirektiv
HaV lämnar underlag till Naturvårdsverket. Naturvårdsverket rapporterar till EUkommissionen.
Naturvårdsverket informerar regeringen om genomfört arbete i årsredovisningen.
Regeringen informerar riksdagen i budgetpropositionen, utgiftsområde 20, genom redovisning av miljökvalitetsmålen.
Vart 6 år (senast 2019).
Helcom BSAP HaV lämnar underlag till Helcom som tar fram rapport med resultatredovisning.
Regeringen godkänner rapporten vid ministermöte eller kommissionsmöte.
Regeringen informerar riksdagen i budgetpropositionen, utgiftsområde 20, genom redovisning av miljökvalitetsmålen
Ca vart tredje år (2017).
Ospars miljöstrategi HaV lämnar underlag till
Ospar som tar fram rapport med resultatredovisning.
Regeringen godkänner rapporten vid kommissionsmöte.
Regeringen informerar riksdagen i budgetpropositionen, utgiftsområde 20, genom redovisningen av miljökvalitetsmålen.
Ca vart tredje år (2017).
Agenda 2030 Ev. underlag från myndigheter genom regeringsuppdrag. SCB följer upp indikatorer.
Regeringen rapporterar till FN:s High Level Panel.
Regeringen informerar riksdagen i budgetpropositionen, utgiftsområde 20.
CBD Naturvårdsverket redovisar måluppfyllelse till CBD.
Miljökvalitetsmålen
Naturvårdsverket är enligt myndighetens instruktion ansvarig för att
årligen i en särskild rapport lämna en – för samtliga miljömålsmyndigheters räkning – samlad beskrivning till regeringen av det närmsta föregående årets resultat i förhållande till miljömålen. Naturvårdsverket ska även vart fjärde år redovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet.81Reger-
ingen rapporterar resultat och analys av arbetet med miljömålen till riksdagen genom budgetpropositionen.
I arbetet med den fördjupade utvärderingen lämnar övriga miljö-
målsmyndigheter underlag till Naturvårdsverket för respektive miljö-
kvalitetsmål. Enligt sin instruktion har Naturvårdsverket ett ansvar att vägleda berörda miljömålsmyndigheter i deras arbete med uppföljning och utvärdering av miljömålen.82
Målet God miljöstatus – EU:s havsmiljödirektiv
Av 39 § havsmiljöförordningen framgår att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för Sveriges rapportering till EU-kommissionen enligt bestämmelserna i havsmiljödirektivet.
Arbetet med genomförandet av havsmiljöförordningenbedrivs i
sexåriga förvaltningsperioder. Under en sådan förvaltningsperiod ska
medlemsländerna var och en för sig definiera och bedöma vad som är god miljöstatus, ta fram miljökvalitetsnormer med indikatorer, utarbeta och genomföra övervakningsprogram och åtgärdsprogram för havsmiljön. En sammanfattning av det arbetet med dessa olika steg ska rapporteras till EU-kommissionen, som regel senast tre månader efter att man har fattat nationella beslut om respektive insats.
Enligt artikel åtta i havsmiljödirektivet ska varje medlemsland i början av varje sexårig förvaltningscykel göra en inledande bedömning av vad som är god miljöstatus. Den senaste inledande bedömningen gjorde Havs- och vattenmyndigheten 2018. Bedömningen var det inledande steget i den andra cykeln med att ta fram en marin strategi för Nordsjön och Östersjön 2018–2023.83
81 2 § 4–5 p. förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket. 82 2 § 1 p. förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket. 83 Havs- och vattenmyndighetens rapport 2018:27, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön 2018–2023, Bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys.
De regionala havsmiljökonventionerna Helcom och Ospar har i enlighet med havsmiljödirektivets krav på regional samordning, tagit fram regionala bedömningar av miljötillståndet i Östersjön84 och Nordostatlanten85 (inklusive Öresund, Kattegatt och Skagerrak). Rapporterna används som underlag till Sveriges inledande bedömning 2018.
Havs- och vattenmyndigheten informerar regeringen om sitt genomförda arbete med havsmiljödirektivet i årsredovisningen, men myndigheten lämnar ingen resultatredovisning. Den information som regeringen lämnar till riksdagen om resultatet av genomförandet av havsmiljödirektivet, är samma som redovisas i den årliga uppföljningen och vart fjärde år i den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ingen
övergödning.
Målet God ekologisk och kemisk status – EU:s vattendirektiv
Av 9 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen framgår att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för rapporteringen till EU-kommissionen enligt bestämmelserna vattendirektivet.
Enligt artikel 11 i vattendirektivet, ska ett åtgärdsprogram tas fram för att uppnå målen, dvs. miljökvalitetsnormerna. Upprättande av åtgärdsprogram förutsätter att en ny klassificering (statusklassning) av vattenförekomsterna genomförs varje förvaltningscykel. Det är i praktiken den reviderade statusklassningen som är uppföljningen av måluppfyllelsen och grunden för resultatredovisningen. Nuvarande förvaltningscykel avslutas 2021.
Havs- och vattenmyndigheten informerar regeringen om sitt genomförda arbete med vattendirektivet i årsredovisningen, men lämnar inte någon resultatredovisning av arbetet.
Den information som regeringen lämnar till riksdagen från om resultatet av genomförandet av vattendirektivet, är resultatredovisningen och analysen i budgetpropositionen av miljökvalitetsmålen
Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ingen övergödning och Levande sjöar och vattendrag.
84 Helcom 2018, State of the Baltic Sea Report – Second HELCOM holistic assessment 2011– 2016. 85 Ospar 2017, Intermediate Assesment 2017.
Målet Gynnsam bevarandestatus – EU:s art- och habitatdirektiv
Enligt sin instruktion har Naturvårdsverket ansvar för den samlade rapporteringen till EU-kommissionen enligt bestämmelserna i art- och habitatdirektivet.86 Havs- och vattenmyndigheten har dock enligt sin instruktion ett ansvar för naturtyper och arter i sjöar, vattendrag och hav,87 vilket tolkas av de båda myndigheterna som att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för underlaget till rapporteringen i dessa delar. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har i sin tur gemensamt gett ett uppdrag till Artdatabanken att ta fram underlaget till rapporteringen.
Alla EU:s medlemsstater ska enligt artikel 17 rapportera statusen för alla i direktivet listade arter och naturtyper vart sjätte år. Rapporteringen genomförs för respektive biogeografiskt område, vilket för svenska havsområden innebär marin atlantisk och marin baltisk region. Enligt direktivet ska rapporteringen även svara på vilka bevarandeåtgärder som vidtagits och hur de utpekade Natura 2000områdena bidrar till en gynnsam bevarandestatus. Uppföljningen av bevarandestatusen inom Natura 2000-områdena ansvarar länsstyrelserna för och länsstyrelserna rapporterar underlaget till Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. Den senaste rapporteringen till EU-kommissionen gjordes i april 2019.
Helcoms aktionsplan för Östersjön
När parterna antog aktionsplanen för Östersjön beslutades även formerna för hur planen ska följas upp. Den beslutade uppföljningen består i princip av två delar. Den ena delen är ländernas rapportering till Helcom av de genomförda åtgärderna enligt ländernas nationella genomförandeplaner. Ländernas uppföljningar sammanställs inför ministermötena vart tredje år.
Den andra delen är en utvärdering av tillståndet i havet med utgångspunkt i de i planen beslutade kriterierna och indikatorerna. Beslutet om uppföljningen har fattats av medlemsstaterna och EU vid Helcoms kommissionsmöten. Syftet med uppföljningen är att följa upp målen i aktionsplanen, men uppföljningen är dessutom utformad för att resultatet även ska kunna användas i uppföljningen av
86 2 § p. 4 förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket. 87 5 § p. 7 förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.
EU:s havsmiljödirektiv. Det senare syftet har i praktiken blivit övervägande. Helcoms första utvärdering av statusen för Östersjöns miljö (HOLAS I) presenterades 2010.88 Den andra och senaste utvärderingen (HOLAS II) publicerades 2018.89
Arbetet med HOLAS genomförs i en projektgrupp som består av Helcoms parter för att så långt möjligt säkerställa harmonisering mellan den nationella och regionala nivåns användning av indikatorer och tröskelvärden. Dataunderlaget kommer huvudsakligen från pågående Helcom-program och projekt för insamling och analys av data, men även i vissa fall från parterna.
Ospars strategi för Nordostatlanten
Utvärdering och rapportering regleras i Ospar konventionen. Även för Ospar som i Helcom består den beslutade uppföljningen i princip av två delar. Den ena delen är ländernas rapportering till Ospar av genomförandet av beslutade rekommendationer.90 Det framgår i beslutet om varje enskild rekommendation hur rapporteringen ska genomföras till Ospar. Som regel ska länderna rapportera i vilken omfattning rekommendationen har genomförts rättsligt, administrativt eller på annat sätt i medlemsstaten. För vissa rekommendationer t.ex. om genomförande av Ospars nätverk av marina skyddade områden, ska rapportering göras varje år. För andra rekommendationer är det längre intervall. På basis av ländernas rapportering ska Ospar sammanställa och utvärdera det samlade genomförandet.91 Vid utgången av 2016 hade Osparkommisionen beslutat om cirka 120 rekommendationer varav ungefär 80 är relevanta för Sverige.92
Den andra delen av utvärderingen är tillståndet i havet med utgångspunkt i beslutade indikatorer. Beslutet om uppföljningen har fattats av medlemsstaterna och EU vid Ospars kommissionsmöten. Syftet med uppföljningen är att följa upp målen i strategin från 2010, men uppföljningen är dessutom utformad för att resultatet även ska kunna användas i uppföljningen av EU:s havsmiljödirektiv, dock inte
88 Helcom 2010, Ecosystem Health of the Baltic Sea – Helcom Initial Holistic Assessment (HOLAS), Baltic Sea Environment Proceedings No 122. 89 Helcom 2018, State of the Baltic Sea – Second Helcom holistic assessment 2011–2016 (HOLAS II), Baltic Sea Environment Proceedings No 155. 90 Osparkonventionen, Artikel 22. 91 Osparkonventionen, Artikel 23. 92 Havs- och vattenmyndigheten 2016, Evaluation of the implementation of Ospar measures in Sweden, Rapport 2016:23.
lika anpassad som uppföljningen inom Helcom. Detta beror på att fler Ospar länder inte är EU medlemmar samt att Ospars marina område är mycket mer diversifierad än Östersjön vilket medför att det är svårare att ta fram likartade kriterier t.ex. i Kattegatt, Arktis eller runt Azorerna.
Ospar senaste utvärdering, Intermediate Assesement 2017, har dock i praktiken blivit Ospars första utvärdering av statusen för bl.a. Nordsjön i linje med EU:s havsmiljödirektiv. Arbetet har genomförts i en särskild projektgrupp i Ospar med stöd av de tematiska arbetsgrupperna. Dataunderlaget kommer huvudsakligen från pågående Ospar-program och projekt för insamling och analys av data, men även i vissa fall från parterna.
Hållbarhetsmålen Agenda 2030
Inom Agenda 2030 ska en systematisk uppföljning och översyn genomföras på nationell, regional och global nivå. Ländernas genomförande av agendan ska rapporteras till FN på två olika sätt. Det ena är en statistisk uppföljning genom globala indikatorer beslutade av FN. Den andra formen av rapportering är en frivillig nationell granskning som länder gör vid FN:s politiska högnivåforum för hållbar utveckling (HLPF).93
Inför högnivåforumet 2017 presenterades den första rapporten från den svenska regeringen om genomförandet av Agenda 2030. Regeringen anser att det är lämpligt att göra en nationell rapportering vid högnivåforumet en gång per mandatperiod.
Aichimålen – Konventionen om biologisk mångfald (CBD)
Enligt CBD:s beslut från partsmötet 2002 ska alla parter rapportera underlag till CBD för en global utvärdering av arbetet med biologisk mångfald som bedrivits inom konventionen (Global Biodiversity Outlook).94 I beslutet till den strategiska planen 2010 angavs att den fjärde utgåvan av Global Biodiversity Outlook skulle publiceras 2015
93 Regeringskansliet 2016, Svensk översättning av FN:s Transforming our world: The 2030 agenda for sustainable development, Medel för genomförande, s. 47. 94 CBD COP decision VI725, National Report.
som en halvtidsavstämning för genomförandet av Aichimålen.95 Den femte utvärderingen publicerades 2020.96
Sverige har lämnat underlag till den fjärde utvärderingen 2014 och till utvärderingen i maj 2019.97
Beslut om innehåll och format för underlaget till utvärderingen har tagits av CBD:s parter gemensamt.98De nationella underlagen utgår
från respektive lands nationella mål för att genomföra den strategiska planen och Aichimålen. Det finns därför inga gemensamt beslutade
indikatorer för de nationella underlagen. Eftersom Sverige har rapporterat till CBD att propositionen om biologisk mångfald från 2014 är den nationella handlingsplanen för genomförande av den strategiska planen, är det i förhållande till den som Sverige har lämnat sitt underlag. Det innebär att det är den nationella uppföljningen av miljökvalitetsmålen Ett rikt växt och djurliv samt etappmålen för biologisk mångfald som är underlaget i Sveriges rapportering.
Maritima strategin
Havs- och vattenmyndigheten har haft i uppdrag av regeringen att ta fram indikatorer och föreslå ett system för uppföljning. Myndigheten lämnade ett förslag till komplettering av indikatorer och system för uppföljning i augusti 2020.99 Havs- och vattenmyndigheten föreslår en fortsatt årlig uppföljning av den maritima strategin. De anser att det system myndigheten föreslår ger goda möjligheter att systematiskt och resurseffektivt årligt kunna följa utvecklingen för den marina miljön och de maritima verksamheterna. Havs- och vattenmyndigheten föreslår att de årliga uppföljningarna bör kompletteras med fördjupade uppföljningar vart tredje eller fjärde år. Havs- och vattenmyndighetens förslag är under beredning.
95 CBD 2015, Global Biodiversity Outlook, Fourth edition. 96 CBD 2020, Global Biodiversity Outlook 5. 97 Sveriges sjätte nationalrapport till CBD, CBDs Clearinghouse Mechnism: https://chm.cbd.int/database/record?documentID=243293. 98 CBD COP Decision XIII/27, National Reporting. 99 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Redovisning av uppdrag att vidareutveckla den maritima strategins indikatorer och redovisa en uppföljning av den maritima strategin (I2019/02252/TM, I2019/00648/TM).
11.5. Överväganden och förslag
Enligt Miljömålsberedningens tilläggsdirektiv ska beredningen redogöra för hur existerande styrmedel och åtgärder styr mot havsanknutna miljökvalitetsmål och Agenda 2030:s mål 14 och om styrmedlen kan bli mer effektiva. Som en del av denna redogörelse har Miljömålsberedningen kartlagt mål för miljötillståndet i havet och hur resultaten mäts och redovisas. Resultatet av kartläggningen ger en synnerligen komplex bild av nationella och internationella mål som avser det önskade framtida tillståndet eller, det bevarade tillståndet, i havet. För att precisera målen, mäta resultaten i förhållande till målen och redovisa resultaten finns ett stort antal, mer eller mindre överlappande, resultatmått. Utvärdering och rapportering samt redovisning görs i olika processer som sällan är väl samordnade. Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska användas för en samlad uppföljning och utvärdering av havets miljötillstånd.
Enligt regeringen är miljömålssystemet utgångspunkten för miljöpolitiken. Miljöpolitiken utgår ifrån Generationsmålet för miljöarbetet och de nationella miljökvalitetsmål som har beslutats av riksdagen. Miljömålen är styrande för allt miljöarbete som Sverige bedriver nationellt, inom EU och internationellt. Miljömålen konkretiserar även den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling och är också en viktig utgångspunkt för det nationella genomförandet av FN:s globala mål, Agenda 2030. Den politiska inriktningen är att arbetet med miljömålen ska fortsätta och nya etappmål ska tas fram.
Alltsedan de direkt havsanknutna miljökvalitetsmålen Hav i balans
samt levande kust och skärgård och Ingen övergödning beslutades
1999 har det tillkommit flera mål för havets tillstånd i EU-direktiv och förordningar och inom ramen för det havsregionala samarbetet i Helcom och Ospar.
Det är i dag ett stort antal mål som är tänkta att vara styrande för de offentliga aktörernas genomförande av havsmiljöpolitiken. Miljömålsberedningen har i kontakter med många aktörer inom den offentliga förvaltningen uppmärksammats på att det inte är tydligt vilket eller vilka miljötillstånd som – enligt målen, vart och ett för sig eller tillsammans – ska nås i kust- och havsvatten och inget av de beslutade målen uppfattas vara överordnat något annat mål.
Det har framförts att den omfattande ”målfloran” och otydligheten från beslutsfattarnas sida om vilket mål för havets miljötill-
stånd som ska nås är problematisk. Förvaltningscykler är en bidragande orsak till vad som uppfattas som ”otydlig” styrning. Det gör att det finns utrymme att välja att arbeta mot de mål som bäst motsvarar intresse och ambitionsnivå. En aktör som Miljömålsberedningen talat med uttryckte detta som möjligheten till ”pick and choose” bland målen för havets tillstånd. Några aktörer, särskilt från kommunerna, har även pekat på att det kan vara en krävande administrativ eller politisk process att diskutera och ”välja” vilka mål som ska vara styrande för verksamheten och även utreda hur de olika målen hänger ihop.
En mera fördjupad analys av målen visar på att de olika målen har olika formell bindningsgrad för offentliga aktörer. Miljökvalitetsmålen är de enda av de havsanknutna målen som är riksdagsbundna och där regeringen är skyldig att redovisa resultaten till riksdagen. Regeringen har i sin tur i respektive förordning med instruktion givit 26 nationella myndigheter och länsstyrelserna i uppdrag att verka för att Generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås. Länsstyrelserna ska stödja kommunerna med underlag i deras arbete med generationsmålet och miljökvalitetsmålen men miljökvalitetsmålen är inte formellt bindande för kommunerna.
Målen i EU-direktiven som t.ex. målet om god ekologisk och kemisk
status enligt vattenförvaltningsförordningen och god miljöstatus enligt
havsmiljöförordningen, är formellt bindande för Sverige och genomförs bl.a. genom preciseringar till miljökvalitetsmålet Hav i balans
samt levande kust och skärgård och som miljökvalitetsnormer enligt
5 kap. miljöbalken. Statliga myndigheter och kommuner ska ansvara för att miljökvalitetsnormerna följs. Däremot är inte miljökvalitetsmålet formellt bindande för kommunerna.
Målen för Östersjön och Västerhavet enligt de regionala havsmiljökonventionerna Helcom och Ospar, är inte formellt bindande för vare sig statliga myndigheter eller kommuner. De är ett resultat av politiska överenskommelser. Men, Sveriges åtgärder för att nå målen blir internationellt tillgängliga och granskas ingående av t.ex. naturvårdsorganisationer. Sveriges genomförande har också betydelse för andra staters incitament att ta sin del av åtgärdsarbetet. Dessa mål blir därför i praktiken viktiga för regeringen och nationella myndigheter.
Den maritima strategin är exempel på en politisk överenskommelse inom regeringen och kan tolkas som en viljeyttring för hur havspolitiken bör styras, dock helt utan formell verkan.
Agenda 2030 och hållbarhetsmålen har lyfts fram särskilt av kommuner och privata företag som de mål som står i fokus och som de bedömer sin verksamhet utifrån. Flera kommuner som Miljömålsberedningen varit i kontakt med har berättat att de utgår från Agenda 2030 när kommunfullmäktige tar fram kommunala mål för miljö- och hållbarhetsarbetet. Miljömålsberedningens slutsats är att Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård inte är det mål som främst styr aktörernas, dvs. nationella myndigheter, länsstyrelser, kommuner, eller privata utförares, arbete för en bättre havsmiljö. Miljömålsberedningen uppfattar att det finns en samsyn bland kommuner, länsstyrelserna och Havs- och vattenmyndigheten om att det är de mål som följer av vattendirektivet, havsmiljödirektivet och art- och habitatdirektivet, som i praktiken är styrande. Därutöver tillkommer mål i internationella överenskommelser, andra EUförordningar och direktiv, nationella lagar och andra författningar m.m. Detta skapar ett komplext och delvis överlappande system av mål – varav alla inte är formellt bindande för alla aktörer – samtidigt som det blir otydligt vilket mål för havets tillstånd som faktiskt ska nås.
Det är alltså inte miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande
kust och skärgård som i första hand är styrande för havsmiljöarbetet.
11.5.1. Tydligare preciseringar av mål för havets miljötillstånd
Miljömålsberedningen bedömer:
– att det i styrningen av offentliga aktörer tydligt behöver fram-
gå vilka mål som ska nås för havets miljötillstånd.
Förslag:
– att regeringen beslutar att miljökvalitetsmålet Hav i balans
samt levande kust och skärgård ska ha följande preciseringar:
– Målet God miljöstatus: Kust- och havsvatten har god
miljöstatus med avseende på fysikaliska, kemiska och biologiska förhållanden i enlighet med havsmiljöförordningen (2010:1341). – Målet God ekologisk och kemisk status: Kustvatten har
minst god ekologisk status eller potential och god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. – Målet Gynnsam bevarandestatus: Livsmiljöer och arter
knutna till kust och hav har gynnsam bevarandestatus i enlighet med områdesskyddsförordningen (1998:1252), artskyddsförordningen (2007:845) samt arter och livsmiljöer förtecknade inom Helcom och Ospar.
Miljömålsberedningen anser att det hos de statliga myndigheterna inte ska råda någon tvekan om att det är det är det av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och
skärgård som är målet för det önskade tillståndet för havet och ska
styra havsmiljöarbetet. En enighet om vilket som är målet för havets miljötillstånd är även nödvändig för en ekosystembaserad havsförvaltning.
För att underlätta styrningen och förtydliga miljökvalitetsmålet
Hav i balans samt levande kust och skärgård föreslår Miljömålsbered-
ningen ändringar i preciseringarna. Förslaget innebär att antalet preciseringar minskar.
Miljömålsberedningen bedömer att förslaget medför en ökad tydlighet för alla offentliga aktörer och allmänheten om vilket tillstånd regeringen och riskdagen har beslutat ska nås. Förslaget bedöms
även – tillsammans med förslagen i det följande – ge bättre förutsättningar att bedöma måluppfyllelsen.
Miljömålsberedningen menar att preciseringarna enligt förslaget bättre motsvarar det önskade framtida tillståndet i havsmiljön samt förtydligar att miljökvalitetsmålet motsvarar miljömålen i de tre EUdirektiven; havsmiljödirektivet, vattendirektivet samt art- och habitatdirektivet.
Förtydliganden av preciseringar underlättar styrning, uppföljning och utvärdering
Miljömålsberedningen bedömer att en renodling av preciseringarna till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård så att preciseringarna motsvarar havsmiljöförordningen, vattenförvaltningsförordningen och art- och habitatdirektivet, inte endast kommer att ge en tydligare styrning utan även effektivisera uppföljningen och utvärderingen av målen.
Ovan redovisas en övergripande analys av överlapp och harmonisering både inom miljömålssystemet och mellan miljökvalitetsmålen och andra mål för havets tillstånd, främst enligt EU-direktiv.
Miljömålsberedningen bedömer att förslaget med ändrade preciseringar även kommer att medföra minskad administration genom att en särskild uppföljning inte behövs för miljökvalitetsmålet eftersom den ska utgå från annan befintlig, och i regel tvingande uppföljning, utvärdering och rapportering enligt EU-direktiven.
Förslag till nya preciseringar
Precisering 1: Målet God miljöstatus
Preciseringen God miljöstatus är oförändrad jämfört med befintlig precisering.
– Kust- och havsvatten har god miljöstatus med avseende på fysikaliska, kemiska och biologiska förhållanden i enlighet med havsmiljöförordningen (2010:1341).
Preciseringen innebär att en god miljöstatus ska uppnås eller upprätthållas i svenska hav i enlighet med havsmiljöförordningen.
Miljömålsberedningen bedömer att havsmiljödirektivets elva kvalitativa preciseringar som ska känneteckna god miljöstatus100 och de mer detaljerade miljökvalitetsnormerna101 omfattar merparten av de faktorer som behöver ingå i ett mål för havets tillstånd. Preciseringen följs upp och rapporteras vart sjätte år i enlighet med EU:s havsmiljödirektiv.
Precisering 2: Målet God ekologisk och kemisk status
Preciseringen God ekologisk och kemisk status är oförändrad jämfört med befintlig precisering.
Kustvatten har minst god ekologisk status eller potential och god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.
Preciseringen innebär att god ekologisk och kemisk status ska nås i kustvattenområden i enlighet med vattenförvaltningsförordningen.
Miljömålsberedningen bedömer att statusklassificeringen och miljökvalitetsnormerna enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, är väl ägnade att bedöma tillstånd och kvarvarande gap till måluppfyllelse. Vattenförvaltningsförordningen och havsmiljöförordningen kompletterar varandra i kustvattenområdet. Precisering ett och två ger tillsammans en bra bild av kustvattenområdets tillstånd under förutsättning att miljökvalitetsnormer utarbetas i tillräcklig omfattning för alla kvalitetsfaktorer (biologiska-, fysikaliska/kemiska-, hydromorfologiska- och kemiska kvalitetsfaktorer). Se vidare i kapitlet om Miljökvalitetsnormer.
Preciseringen följs upp och rapporteras vart sjätte år i enlighet med EU:s vattendirektiv.
Precisering 3: Målet Gynnsam bevarandestatus
Preciseringen Gynnsam bevarandestatus är justerad jämfört med befintlig precisering. Ny formulering föreslås vara:
Livsmiljöer och arter knutna till kust och hav har gynnsam bevarandestatus i enlighet med områdesskyddsförordningen (1998:1252), art-
10018 § havsmiljöförordningen (2010:1341). 10119 § havsmiljöförordningen (2010:1341).
skyddsförordningen (2007:845) samt arter och livsmiljöer förtecknade inom Helcom och Ospar.
Preciseringen innebär att gynnsam bevarandestatus ska nås för alla livsmiljöer och arter i kust och hav som är förtäckande inom EU:s art- och habitatdirektiv samt EU:s fågeldirektiv. Dessa direktiv har implementerats i svensk rätt genom områdesskyddsförordningen samt artskyddsförordningen. För arter och livsmiljöer som är listade i direktiven finns referensvärden som anger nivå för när målet anses uppfyllt.
Art- och habitatdirektivet inkluderar inte marina arter och livsmiljöer i en sådan omfattning som behövs för att ensamt ge en tillräckligt bra bild av statusen för arter och livsmiljöer i kust och hav, t.ex. omfattas få livsmiljöer med mjukbotten. Det är även flera livsmiljöer i Västerhavet med hög biologisk mångfald som inte omfattas. Miljömålsberedningen bedömer därför att preciseringen även bör inkludera livsmiljöer och arter förtecknade på Ospars lista över hotade och minskade arter102 samt Helcoms rödlista103.
Miljömålsberedningen anser att denna preciseringen blir ett komplement till precisering ett och två. God miljöstatus enligt första precisering anger att biologisk mångfald bevaras genom havsmiljödirektivets deskriptorer. Vattenförvaltningens bedömning av ekologisk status enligt precisering två utgår också från statusbedömningar av arter och livsmiljöer.
Preciseringen följs upp genom Naturvårdsverkets rapportering till EU vart sjätte år i enlighet med EU:s art- och habitatdirektiv samt Havs- och vattenmyndighetens rapportering till Ospar och Helcom när det gäller statusen för listade livsmiljöer och arter.
Preciseringen inkluderade tidigare att naturtyper och arter har tillräcklig genetisk variation. Miljömålsberedningen anser att tillräcklig genetisk variationen är en förutsättning för att arter och livsmiljöer ska ha gynnsam status på lång sikt. Genetisk variation behöver därför inte följas upp separat, men behöver ingå som en faktor i den framtida uppföljningen av gynnsam bevarandestatus.
Den tidigare preciseringen inkluderade även att naturligt före-
kommande fiskarter och andra havslevande arter fortlever i livskraftiga bestånd. Miljömålsberedningen bedömer att för kommersiella arter
102 Ospar Agreement 2008-06, List of threatened and/or declining species & habitats. 103 Helcom 2013, Red List of Baltic Sea species in danger of becoming extinct, Baltic Sea Environment Proceedings No 140.
täcks denna del in havsmiljödirektivets deskriptor tre om populationer av kommersiella arter. För icke kommersiella fiskarter anser Miljömålsberedningen att dessa täcks in av skrivningen om gynnsam bevarandestatus samt deskriptor en om biologisk mångfald och deskriptor fyra om näringsvävar, i havsmiljödirektivet. Det är därför inte nödvändigt med en särskild precisering för genetisk variation eller fiskarter.
Preciseringar som föreslås utgå
Ekosystemtjänster
Preciseringen innebär att
kusternas och havens viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna.
Enligt regeringen medför preciseringen att negativ påverkan av verksamheter i havs-, kust- och skärgårdsområden är minimerad.104 Uttaget av fisk och hur fisket bedrivs ska vara anpassat till havens ekologiska bärkraft och förmåga till återhämtning. Uttagets storlek ska vara i enlighet med den internationella vetenskapliga rådgivningen. Bevarandet av dessa ekosystemtjänster förutsätter att kustanknutna näringar bedrivs på ett långsiktigt hållbart sätt.
Miljömålsberedningen anser att syftet med denna preciseringen väl faller under preciseringen om God miljöstatus. De indikatorer som Havs- och vattenmyndigheten använder för att följa upp preciseringen (Hållbart nyttjande av fisk- och skaldjursbestånd samt Marint skräp på stränder) används även som indikator för God miljöstatus.105Den bedömning av utvecklingen av marina ekosystemtjänster som har genomförts, har även gjorts i samband med den inledande bedömningen av havsmiljödirektivet.
104Ds 2012:23 Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål. 105 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Manual för uppföljning och bedömning av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Grunda kustnära miljöer
Preciseringen innebär att
grunda kustnära miljöer präglas av en rik biologisk mångfald och av en naturlig rekrytering av fisk samt erbjuder livsmiljöer och spridningsvägar för växt- och djurarter som en del i en grön infrastruktur.
Miljömålsberedningen bedömer att de tre föreslagna preciseringarna tillsammans ger en mycket bra bild av statusen i grunda kustområden. Inom vattenförvaltningen utvecklas kriterier för statusbedömning av hydromorfologiska faktorer som bör på sikt bör kunna ge en bra bedömning av spridningsvägar och grön infrastruktur. De grunda kustområdenas biologiska mångfald ingår på olika sätt i bedömningen av God miljöstatus enligt precisering 1, god ekologisk status enligt precisering 2 och Gynnsam bevarandestatus enligt precisering 3. Miljömålsberedningen anser därför att den befintliga preciseringen för grunda kustnära miljöer kan utgå.
Hotade arter och återställda livsmiljöer
Preciseringen innebär att
hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värdefulla kust- och havsvatten.
Miljömålsberedningen bedömer att preciseringen väl faller under förslag till precisering tre om Gynnsam bevarandestatus. Flertalet kända hotade arter i marin miljö finns förtecknade inom art- och habitatdirektivet, fågeldirektivet eller är listade inom Ospar och Helcom. I praktiken har Havs- och vattenmyndigheten följt upp denna precisering med samma underlag som preciseringen om gynnsam bevarandestatus. Miljömålsberedningen är medveten om att kunskapen om hotade arter i marin miljö är låg och att antalet hotade arter är betydligt högre än de som i dag är listade. Miljömålsberedningen anser dock att det är viktigare att öka kunskapen om hotade arter än att lägga resurser på att följa upp en precisering som med dagens kunskap inte ger något mervärde jämfört med den föreslagna preciseringen om Gynnsam bevarandestatus.
Främmande arter och genotyper
Preciseringen innebär att
främmande arter och genotyper hotar inte den biologiska mångfalden och kulturarvet.
Miljömålsberedningen anser att denna preciseringen helt faller under preciseringen om God miljöstatus och havsmiljödirektivets deskriptor två om främmande arter. Den indikator (Introduktion av nya främmande arter) som Havs- och vattenmyndigheten använder för att följa upp preciseringen är densamma som används i uppföljningen av havsmiljödirektivet.106
Genetiskt modifierade organismer
Preciseringen innebär att
genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden är inte introducerade.
För att hantera genetiskt modifierade organismer (GMO) krävs en anmälan och/eller tillstånd från den ansvariga tillsynsmyndigheten. Inga sådana anmälningar har kommit in för marina arter sedan preciseringen togs fram och ingen uppföljning av preciseringen har därför genomförts av Havs- och vattenmyndigheten. Miljömålsberedningen bedömer därför att hantering av genetiskt modifierade organismer inte är lämplig att följa upp inom en precisering.
Bevarande av natur- och kulturmiljövärden
Preciseringen innebär att
havs-, kust- och skärgårdslandskapens natur- och kulturvärden är bevarade och förutsättningar finns för fortsatt bevarande och utveckling av värdena.
Uppföljningen av områdesskyddet har i första hand genomförts inom uppföljningen av etappmålet om skydd av land, sötvatten och marina områden. Miljömålsberedningen föreslår att regeringen beslutar om
106 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Manual för uppföljning och bedömning av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
ett nytt etappmål för marint områdesskydd fram till 2030 (se kapitlet om Marint områdesskydd). Miljömålsberedningen anser att det föreslagna etappmålet har större effekt på arbetet med marint områdesskydd än en fortsatt precisering på området och att uppföljning och utvärdering av ett nytt etappmål behöver prioriteras.
Det nya etappmålet omfattar inte kulturvärden. En strykning av den befintliga preciseringen medför därför att uppföljningen av skydd av kulturvärden inte kommer falla inom ramen för miljömålsuppföljningen. Miljömålsberedningen kan konstatera efter genomgången av senare årens årliga uppföljningar och fördjupade utvärderingar att uppföljning av kulturvärden har fått lite utrymme och genomslag. Detta beror enligt Havs- och vattenmyndigheten bl.a. på att det finns få uppföljningsmått för kulturmiljövärden att utgå ifrån samt att takten i bildande av kulturreservat är låg.
Miljömålsberedningen bedömer därför att uppföljningen av skydd av kulturmiljövärden sannolikt får ett bättre genomslag om den separeras från miljömålsuppföljningen.
Kulturlämningar under vatten
Preciseringen innebär att
tillståndet är oförändrat för kulturhistoriska lämningar under vattnet.
På motsvarande sätt som för preciseringen om kulturvärden ovan, så kan Miljömålsberedningen konstatera att även denna precisering har fått lite utrymme och genomslag i Miljömålsuppföljningen. Enligt Havs- och vattenmyndigheten finns ännu inga målnivåer eller uppföljningsmått för denna precisering.107 Miljömålsberedningen ser att det finns ett syfte att ha kvar kulturlämningar under vatten som en del i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård, både eftersom kulturlämningar kan bidra till biologisk mångfald samt att marina aktiviteter som t.ex. trålning eller muddring kan påverka kulturvärdena.
Miljömålsberedningen bedömer dock att preciseringen inte uppfyller något betydande syfte innan det finns bra uppföljningsmått.
107 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Manual för uppföljning och bedömning av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Friluftsliv och buller
Preciseringen innebär att
havs-, kust- och skärgårdslandskapens värden för fritidsfiske, badliv, båtliv och annat friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad.
Preciseringen innebär bl.a. att kust- och skärgårdslandskapet ska vara tillgängligt för rekreation och ett rikt och varierat friluftsliv.108Hänsyn tas till friluftsintressen vid exploatering så att barriärer och fragmentering undviks. Skyddade områden kan också vara, beroende på syftet med skyddet, en tillgång för friluftslivet. Buller och andra störningar från båtar och människor i särskilda hänsynsområden är försumbara.
Miljömålsberedningen anser att måluppfyllelse av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård är en förutsättning för rekreation och friluftsliv och även utveckling av en hållbar turism. De tre preciseringar Miljömålsberedningen föreslår lägger grunden för detta. Miljömålsberedningen kan även konstatera att två av de tre indikatorer Havs- och vattenmyndigheten använder för att följa upp preciseringen följer upp miljötillståndet och samtliga används för andra preciseringar. Utöver detta används uppgifter om fritidsfiske och svenskars friluftslivsvanor.
Miljömålsberedningen noterar även att i Havs- och vattenmyndighetens förslag till uppföljningen av regeringens maritima strategi föreslås ett stort antal indikatorer som direkt eller indirekt följer upp och redovisar förutsättningarna för och utveckling av rekreation och kustnära turism, både under perspektivet Hav i balans samt Attraktiva kustområden.109
Miljömålsberedningen föreslår därför att uppföljning av kustnära rekreation och friluftsliv genomförs inom ramen för uppföljningen av den maritima strategin och att Havs- och vattenmyndigheten hänvisar till denna i redovisningen av miljökvalitetsmålets totala utveckling. Den maritima strategin syftar till att ta ett helhetsperspektiv för att främja de maritima näringarna och ett av tre perspektiv är
Attraktiva kustområden, där friluftsliv och turism är i fokus. Upp-
108Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål. 109 Havs- och vattenmyndigheten, 2020, Redovisning av uppdrag att vidareutveckla den maritima strategins indikatorer och redovisa en uppföljning av den maritima strategin (I2019/02252/TM, I2019/00648/TM).
följningen av den maritima strategin kan därför ge en bättre helhetsbild av friluftslivets utveckling och förutsättningar i kust- och havsområden.
11.5.2. Problemets allvar försvinner i uppföljningen och utvärderingen av miljömålen
Förslag:
– att Havs- och vattenmyndigheten redovisar den årliga uppfölj-
ningen av miljökvalitetsmålet Hav i balans och levande kust och
skärgård i årsredovisningen (kräver ändring i instruktionen).
– att Havs- och vattenmyndigheten vart fjärde år till regeringen
ska redovisa en utvärdering av de uppnådda resultaten i förhållande till målkvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust
och skärgård. (kräver ändring i instruktionen).
– att indikatorer och andra uppföljningsmått för miljökvalitets-
målet Hav i balans samt levande kust och skärgård där det är relevant, ska harmoniseras med de uppföljningsmått som används i EU-direktiven för att bedöma status. – att den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Hav i
balans samt levande kust och skärgård anpassas så att den för
alla preciseringar som hanterar havets miljötillstånd använder statusbedömning och rapportering enligt havsmiljöförordningen, vattenförvaltningsförordningen och art- och habitatdirektivet.
Miljömålsberedningen instämmer i den förra miljömålssamordnaren för näringslivets slutsats att arbetet med de nationella miljömålen har ett starkt fokus på uppföljning.
Min bedömning är att arbetet med Sveriges miljömål har ett starkt fokus på uppföljning och främst på myndigheternas eget arbete medan mål- och resultatstyrningen av miljöarbetet gentemot samhällets övriga aktörer mer eller mindre uteblivit.110
110 Promemoria 2017-06-19, Redovisning av uppdraget: En nationell miljömålssamordnare för näringslivet, s. 24.
Det är omfattande administrativa resurser som tas i anspråk för uppföljning, utvärdering, resultatredovisning och rapportering av den bedömda måluppfyllelsen i förhållande till mål för havets tillstånd enligt olika styrdokument. Enligt bestämmelserna i de olika styrdokumenten genomförs uppföljningen, utvärderingen, resultatredovisningen och rapporteringen på olika sätt och lämnas till olika mottagare i skilda processer och strukturer som inte är samordnade.
Det betyder att riksdagen, regeringen, EU-kommissionen, m.fl. myndigheter, får olika resultatredovisningar till olika mål som avser havets naturmiljö. Eftersom uppföljningen och utvärderingen av måluppfyllelsen till respektive mål skiljer sig åt är det dessutom svårt att jämföra resultaten i förhållande till de olika målen.
Det finns även ett antal problem i uppföljningen, utvärderingen och resultatredovisningen av de havsanknutna miljökvalitetsmålen och i synnerhet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Det råder brister i transparensen, indikatorerna ger inte en rättvisande bild av måluppfyllelsen och uppföljningen och rapporteringen överlappar till stor del med den som utförs enligt EU-direktiven.
Detta medför att det inte finns en gemensam bild eller förståelse av vare sig havets befintliga miljöstatus eller vilket tillstånd som enligt de olika målen ska nås. Det medför i förlängningen att det inte finns en gemensam bild eller förståelse av behovet eller behoven av ytterligare insatser och åtgärder.
Uppföljningen och utvärderingen av miljökvalitetsmålen ligger till grund för regeringens resultatredovisning till riksdagen och används som underlag för regeringens styrning, inklusive finansiering, på miljöområdet. Det är därför av stor vikt att uppföljningen och utvärderingen av miljökvalitetsmålen ger statsmakterna en transparant och rättvisande bild av måluppfyllelsen inför beslut om styrmedel och åtgärder.
Miljömålsberedningen bedömer, efter en omfattande analys, att på havsmiljöområdet uppfyller inte uppföljningen och utvärderingen av miljökvalitetsmålen i den nuvarande ordningen kraven på tillräckligt transparant, relevant och rättvisande beslutsunderlag. Den nuvarande uppföljningen och utvärderingen medger heller inte samordning med annan rapportering, främst till EU inom arbetet med havsmiljödirektivet och vattendirektivet.
Miljömålsberedningen befarar samtidigt att problemens allvar i frågor om havets miljötillstånd försvagas (tonas ner) i de starkt styrda,
formaliserade och detaljerade processerna för uppföljning och utvärdering av generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Beredningen föreslår därför att den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålet Hav
i balans samt levande kust och skärgård med de preciseringar som
beredningen föreslår inte längre ska lämnas till Naturvårdsverket. Den ska, i stället för att ingå i den samlade uppföljningen av miljömålen, lämnas i Havs- och vattenmyndighetens årsredovisning direkt till regeringen.
Miljömålsberedningen föreslår på samma grunder även att den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt
levande kust och skärgård med de preciseringar som beredningen
föreslår inte längre ska lämnas till Naturvårdsverket och ingå i den samlade utvärderingen av miljömålen, utan lämnas till regeringen av Havs- och vattenmyndigheten.
Miljömålsberedningen föreslår i kapitlet Ingen gödning till havet att Jordbruksverket ska bli miljömålsmyndighet för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Jordbruksverket ska även rapportera miljökvalitetsmålet i sin årsredovisning. Den fördjupade utvärderingen av
Ingen övergödning ska rapporteras direkt till regeringen, men även
till Havs- och vattenmyndigheten då utvärderingen av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård även behöver omfatta övergödning.
Nedan följer ett antal observationer Miljömålsberedningen har gjort under arbetet med kartläggningen som redovisats ovan, av de mål för tillståndet i havsmiljön som används i den formella styrningen av havsmiljöarbetet och havsmiljöpolitiken.
Miljömålsindikatorernas begränsningar
Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård har i dag elva preciseringar. Naturvårdverkets begränsning av antal indikatorer till fem per miljökvalitetsmål, har medfört att minst fyra av preciseringarna inte har någon relevant miljömålsindikator som visar utvecklingen av preciseringen mot målet. Å andra sidan har vissa preciseringar flera indikatorer som t.ex. preciseringen God miljöstatus som träffas av fyra indikatorer. Detta beror på att preciseringens omfattning motsvarar genomförandet av hela havsmiljödirektivet med dess elva deskriptorer som i princip täcker in hela havsmiljö-
området (se avsnitt ovan). Havs- och vattenmyndigheten har här sett ett behov av fler indikatorer för att kunna ge en rättvisande bild av den samlade utvecklingen. En jämförelse kan göras med uppföljningen av regeringens maritima strategi som totalt har 28 indikatorer varav tio följer upp Hav i balans.
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning som är väl preciserat har indikatorer som ger ett mer relevant underlag för uppföljning och utvärdering, även om mindre justeringar kan behövas. Detta hanteras närmare i kapitlet Ingen gödning till havet.
Även om antalet miljömålsindikatorer är begränsat är det svårt att i den fördjupade utvärderingen och årliga uppföljningen utläsa vilken indikator, eller del av indikator, som har använts för bedömningen av målet och de olika preciseringarna.
När indikatorerna reviderades 2017 efter vägledning från Naturvårdsverket, infördes kravet på max fem indikatorer per mål. Indikatorerna skulle även så långt som möjligt kunna uppdateras årligen. Flera relevanta uppföljningsmått som t.ex. bedömning av God miljöstatus enligt havsmiljöförordningen, uppdateras enbart vart sjätte år. Detta är fallet för i synnerhet tre befintliga preciseringar under Hav i balans
samt levande kust och skärgård och två preciseringar under Ingen övergödning, som samtliga är direkt knutna till mål i EU-direktiv.
Enligt Miljömålsberedningens bedömning har det här medfört att miljömålsmyndigheterna vid val av indikatorer har fokuserat på sådana som kan uppdateras årligen, men att dessa sällan kan ge en rättvisande bild. Ett exempel är att tre indikatorer används som kan uppdateras årligen (skräp på stränder, miljögifter i sill och strömning och hållbart nyttjade fisk- och skaldjursbestånd i kust- och hav) för att bedöma utvecklingen av God miljöstatus som omfattar i princip hela havsmiljöns miljötillstånd.
Revideringen av indikatorerna har även lett till brott i viss trenduppföljning vilket gör det svårt att bedöma effekten av genomförda åtgärder. Exempel på detta är ändrad metod för beräkning av tillförsel av fosfor och kväve till havet vilket gör det svårt att bedöma effekterna av genomförda åtgärder inom lantbruket mot övergödning.
Miljömålsberedningens genomgång av indikatorerna visar att det ofta är svårt att genom indikatorerna utläsa ”gapet” dvs. avståndet från det uppmätta tillståndet till måluppfyllelse. Havs- och vattenmyndigheten för dock fram att gapet inte främst redovisas genom indikatorerna utan genom åtgärdsuppföljningen, t.ex. åtgärdsrappor-
teringen inom vattenförvaltningen. Åtgärdsrapporteringen så som den nu är utformad, är enligt myndigheten inte relevant att använda i miljömålsuppföljningen. Miljömålsberedningen ser det dock som problematiskt att miljömålsuppföljningen inte tydligt redovisar gapet, dvs. avståndet till måluppfyllelse.
Miljömålsberedningen anser att förslaget om att begränsa preciseringarna till tre stycken som helt harmoniseras med annan pågående uppföljning och utvärdering medför att Havs- och vattenmyndigheten inte behöver begränsas av miljömålsuppföljningens krav på max fem indikatorer.
Beredningen bedömer att nuvarande miljömålsindikatorer inte ger en tillräcklig och rättvisande bild av måluppfyllelse av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Andra uppföljningsmått
Det tillåtna antalet miljömålsindikatorer är inte tillräckligt många för att ge en relevant och rättvisande bild av måluppfyllelsen av respektive miljökvalitetsmål. Miljömålsmyndigheterna använder därför även ett stort antal s.k. andra uppföljningsmått för att beskriva utvecklingen för respektive precisering. Både miljömålsindikatorer och dessa andra uppföljningsmått anges i målmanualer som miljömålsmyndigheterna beslutar om efter vägledning från Naturvårdsverket.
Beredningen har dock inte kunnat utläsa vilka indikatorer och andra uppföljningsmått som har legat till grund för bedömningen i den senaste fördjupade utvärderingen och årliga uppföljningen av de tre miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård,
Ingen övergödning och Giftfri miljö. Myndigheterna har inte följt
målmanualerna från 2014. Myndigheterna har även använt rapporter, statistik och studier som har bedömts som aktuella vilket har lett till att uppföljningen inte har blivit konsekvent och i alla delar jämförbar med tidigare år.
Nya målmanualer har beslutats av miljömålsmyndigheterna under 2018 och 2019. Beredningen kan inte i nuläget avgöra om dessa kommer leda till en mera konsekvent och transparant uppföljning och utvärdering.
Miljömålsberedningen anser att förslaget om att begränsa preciseringarna till tre stycken som helt harmoniseras med annan pågå-
ende uppföljning och utvärdering medför att Havs- och vattenmyndigheten minskar behovet av att precisera och särskilt följa upp s.k. andra uppföljningsmått eftersom flera av dessa i praktiken används inom uppföljningen av EU-direktiven.
Begreppsförvirring
Ovan redovisar Miljömålsberedningen merparten av de begrepp som används i uppföljningen och resultatredovisningen av de olika målen. Det är ett omfattande vokabulär som används och det har inte samordnats för de olika målen. Som exempel används begreppen mål-
nivå, tröskelvärde, index och referensvärde inom de olika målen för
att beskriva det mått på kvaliteten i havsmiljön som ska nås. Även begreppen kriterium, indikator och faktorer används olika för målen.
Omfattningen av olika begrepp gör det svårt för alla som inte är mycket väl insatta i arbetet att förstå på vilka grunder uppföljningen och utvärderingen genomförs. Det stora antalet begrepp och skillnader i användningen av dem kan även vara en bidragande faktor till att det är svårt att harmonisera resultatanalysen och resultaten. Omfattningen och den olika användningen och betydelsen av samma begrepp i de olika styrdokumenten är både ett transparensproblem och ett administrativt problem.
Överlappande uppföljning och redovisning inom miljömålssystemet
En del miljömålsindikatorer men även s.k. andra uppföljningsmått, används för att följa upp flera preciseringar både inom samma miljökvalitetsmål och till olika mål. Detta verkar särskilt vara förekommande för de miljökvalitetsmål som berör havets tillstånd. Ett exempel är indikatorer för farliga ämnen som följer upp preciseringar inom både Hav i balans samt levande kust och skärgård och Giftfri
miljö. Att indikatorer svarar mot flera mål och preciseringar visar på
överlapp mellan mål och preciseringar och också att måluppfyllelse av Hav i balans samt levande kust och skärgård i hög grad är beroende av att flera andra miljökvalitetsmål nås som t.ex. Giftfri miljö och
Levande sjöar och vattendrag.
Tabell 11.4. visar att nästan samtliga indikatorer som används i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård
används för att följa upp minst två preciseringar. Samtliga fyra indikatorer som används för att följa upp preciseringen God miljöstatus används även för andra indikatorer. Detta stödjer att flera av preciseringarna överlappar med varandra och att vissa preciseringar kan anses falla in under de mer övergripande preciseringarna God miljö-
status och God ekologisk och kemisk status.
Överlappande uppföljning och redovisning mellan miljökvalitetsmålen och EU-direktiv
Uppföljningen, utvärderingen och resultatredovisningen av samtliga mål för havsmiljöns tillstånd medför en omfattande administration, främst för de nationella myndigheterna och i synnerhet Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna.
Ett omfattande dubbelarbete pågår eftersom uppföljning och rapportering av miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust
och skärgård och Ingen övergödning till stor del omfattar samma frågor
som tre EU-direktiven havsmiljödirektivet, vattendirektivet och art- och habitatdirektivet. Ett exempel är att preciseringen God miljöstatus innebär att nå målet God miljöstatus enligt havsmiljöförordningen ska nås. På motsvarande sätt innebär preciseringen God ekologisk och
kemisk status att nå målen enligt vattenförvaltningsförordningen.
Havsmiljödirektivet, vattendirektivet och art- och habitatdirektivet har sexåriga förvaltningscykler som sinsemellan inte är synkroniserade. Miljökvalitetsmålen ska följas upp årligen och utvärderas ungefär vart fjärde år. Havs- och vattenmyndigheten har därför enligt Naturvårdsverkets vägledning, beslutat om miljömålsindikatorer eller s.k. andra uppföljningsmått som kan rapporteras med kortare intervall än rapporteringen till EU-direktiven. I vissa fall används samma indikator som för uppföljningen av direktiven, men ofta finns det någon justering eller modifiering i miljömålsindikatorn som minskar transparensen och medför extra administration. Detta medför att den årliga uppföljningen och även till viss del den fördjupade utvärderingen, enbart redovisar en bedömning av utvecklingen för en avgränsad del av preciseringen. Det ger inte en rättvisande bedömning av måluppfyllelsen.
Ett exempel är att Vattenmyndigheterna ofta kommunicerar kust-
vattenförekomster med övergödningsproblem som ett mått på status
enligt vattenförvaltningsförordningen. Miljömålsindikatorn som an-
vänds är Status på näringsämnen enligt vattenförvaltningsförordningen. Detta är också ett uppföljningsmått som tas fram inom vattenförvaltningen, men som oftast anger en högre status än om indikatorn
övergödningsproblem används. Slutsatsen är att båda indikatorerna i
sig är korrekta, men att båda används bidrar till oklarhet i förvaltningen då de bedömer tillståndet olika och skickar olika signaler om behovet av ytterligare åtgärder.
Statusen i havsmiljön har oftast en långsam respons på ändring i påverkansfaktorer och åtgärder, varför en årlig uppföljning sällan kan säga något om utvecklingen av miljöstatus. I de fall indikatorer ska utformas för årlig uppföljning i miljömålssystemet bör dessa i så fall adressera påverkansfaktorer där trender kan utläsas snabbare, t.ex. som bebyggelse eller bryggor inom strandskyddade områden eller halter av farliga ämnen från avloppsreningsverk.
Beredningen bedömer utifrån bl.a. dessa observationer att det finns en betydande resursvinst i att uppföljningen och rapporteringen inom havsmiljöområdet samordnas och effektiviseras så långt som möjligt.
Bristande harmonisering i genomförande av EU-direktiv
Mål, kvalitetsmått, resultatuppföljning och resultatredovisning av havsmiljödirektivet, vattendirektivet och art- och habitatdirektivet är inte, enligt Miljömålsberednings uppfattning, tillräckligt samordnade.
Detta blir bl.a. tydligt i fastställandet av miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. 2 § miljöbalken. (Miljökvalitetsnormerna beskrivs närmare i kapitlet om Miljökvalitetsnormer). Det finns även problem med transparensen i vilka kvalitetsmått som används för resultatredovisning, främst inom art- och habitatdirektivet. Några av de problem som beredningen har uppmärksammat är bl.a.:
- Målen för de tre direktiven följs upp och rapporteras på olika geografiska skalor. Inom vattenförvaltningen beslutas kvalitetsmått för god ekologisk och kemisk status (miljökvalitetsnormer) för 653 kustvattenförekomster. Inom havsmiljöförvaltningen följs god
miljöstatus upp inom de två förvaltningsområdena Östersjön och
Nordsjön som vidare delas in i tolv havsbassänger och 29 kustvattentyper. Gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitat-
direktivet följs upp i två biogeografiska marina områden; marin baltisk och marin atlantisk region.
- Uppföljningen av den biologiska mångfalden i kustområden är inte harmoniserad med arbetet med de tre direktiven. Till exempel skiljer sig referensvärden som används för att bedöma gynnsam
bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet från tröskelvärden
som används inom havmiljödirektivet för att bedöma God miljö-
status.
- Uppföljningen av art- och habitatdirektivet är inte tillräckligt transparant. Ett uppföljningsmått för marina livsmiljöer är typiska
arter. Det finns ingen utvecklad metod för hur dessa arter ska spe-
cificeras. Artdatabanken har fortfarande inte redovisat bedömningsgrunderna för den senaste rapporteringen av art- och habitatdirektivet som gjordes till EU-kommissionen i mars 2019.
Miljömålsberedningen föreslår, bl.a. i kapitlen om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram, att Havs- och vattenmyndigheten, men även länsstyrelserna ska samordna sitt genomförande av vattenförvaltningen med havsmiljöförvaltningen och förvaltningen av akvatiska arter i art- och habitatdirektivet.
Miljömålsberedningen anser att en viktig insats i en sådan samordning är att så långt som möjligt harmonisera uppföljningsmått och målnivåer mellan EU-direktiven. Miljömålsberedningens förslag i kapitlet om Miljökvalitetsnormer om att Havs- och vattenmyndigheten ska se över och harmonisera miljökvalitetsnormer för kustvatten som beslutas med stöd av havsmiljöförordningen och vattenförvaltningsförordningen, är ett viktigt led i att även samordna uppföljning och rapportering. Även förslaget om att Havs- och vattenmyndigheten ska samordna arbetet med att ta fram referensvärden för marina arter och livsmiljöer enligt art- och habitatdirektivet med indikatorer och tröskelvärden i enlighet med havsmiljödirektivet och kvalitetsfaktorer enligt vattendirektivet, är en sådan förutsättning.
Indikatorer och tröskelvärden finns även på havsregional nivå
De havsregionala konventionerna, Helcom och Ospar, har en tydlig roll i att samordna EU:s medlemsstater i bedömningen av God miljö-
status enligt havsmiljödirektivet i regionen (för närmare beskrivning
se avsnitt ovan). Det medför att indikatorer och tröskelvärden i praktiken ”förhandlas” i konventionsarbetet. Framför allt är det tröskelvärden som det kan vara svårt att enas om eftersom det är tröskelvärden som anger vilket tillstånd som ska nås, vilket ofta påverkar behovet av att genomföra åtgärder.
En medlemsstat kan låta bli att använda regionalt överenskomna indikatorer och tröskelvärden under förutsättning att detta meddelas övriga länder. Helcom har arbetat fram en lättillgänglig och transparant webblösning där man tydligt kan se vilka indikatorer och tröskelvärden som Helcom har beslutat och vilka deskriptorer enligt havsmiljödirektivet de följer upp. Det är dock inte lika tydligt i Havs- och vattenmyndighetens inledande bedömning av God miljöstatus om myndigheten har använt exakt samma indikator eller en modifierad variant eller enbart använt den för vissa bedömningsområden.
12. Miljökvalitetsnormer
Miljömålsberedningen ska bl.a. redogöra för hur existerande styrmedel och åtgärder styr mot havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 och om de kan bli mer effektiva. Ett sådant existerande styrmedel som kan bli mer effektivt är miljökvalitetsnormer.
De havsanknutna miljökvalitetsmålen nås inte.1 Miljökvalitetsmålen beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. För att kunna nå det önskade tillståndet och vända den pågående negativa utvecklingen behöver vi ha tillgång till mått på vilken kvalitet som ska nås. För detta ändamål kan vi använda miljökvalitetsnormer.
En miljökvalitetsnorm är en föreskrift om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt. Miljökvalitetsnormer är alltså bestämmelser om hur miljön bör eller ska vara beskaffad i olika avseenden. Normerna anger ett tillstånd i miljön, en grad av påverkan eller högsta eller lägsta nivåer av ämnen som ska klaras eller eftersträvas. En miljökvalitetsnorm uttrycker således hur miljön ska vara beskaffad – inte hur mänsklig verksamhet ska utformas.2 Normernas syfte är i det här sammanhanget att visa vilken kvalitet miljön behöver hålla för att vi ska kunna uppnå målen om god ekologisk och kemisk status enligt vattendirektivet och god miljöstatus enligt havsmiljödirektivet.
Systemet med miljökvalitetsnormer infördes i svensk rätt främst som en följd av Sveriges inträde i EU. I 5 kap. miljöbalken finns de grundläggande svenska reglerna om miljökvalitetsnormer. Preciserade regler om miljökvalitetsnormer finns även i underliggande förordningar och föreskrifter.
Reglerna om miljökvalitetsnormer har enligt förarbetena dubbla syften.3 Dels ska de bidra till möjligheterna att komma till rätta med redan existerande miljöproblem, dels ska de vara ett instrument för
1 Naturvårdsverket 2019, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019. 2SOU 2005:59, Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och av-
gifter, Miljöbalkskommitténs slutbetänkande.
att förebygga ännu icke uppkomna problem. Miljöns kvalitet ska bestämmas utifrån kunskaper om vad människan och naturen tål, utan hänsyn till tekniska eller ekonomiska förhållanden. Avsikten är att bestämma de förorenings- eller störningsnivåer som utan fara kan belasta människan eller som miljön eller naturen kan utsättas för utan att varaktiga skador eller olägenheter uppkommer.
En miljökvalitetsnorm kan t.ex. ange en högsta eller lägsta halt av ett visst ämne, exempelvis fosfor och kväve, som får förekomma i ett visst geografiskt område, t.ex. en sjö.
Den traditionella regleringen på miljöområdet innebär handlingsregler som är direkt riktade mot de källor som kan ge upphov till miljöstörningar. Miljökvalitetsnormer har det motsatta perspektivet. De utgår från det sammanlagda resultatet för miljön, men ger inga handlingsregler i sig. Miljökvalitetsnormer är därför ett viktigt verktyg för att komma till rätta med situationer där flera olika källor bidrar till t.ex. näringsbelastning eller annan påverkan och krav på åtgärder måste fördelas mellan flera verksamhetsutövare.4
Olika författningar hänvisar till miljökvalitetsnormer, både författningar som har med vatten- och havsmiljöarbete att göra, t.ex. förordningen (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten, men även inom andra miljöområden, t.ex. förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft.
Miljökvalitetsnormer tillämpas även inom andra områden som inte direkt förknippas med miljöarbete. Enligt plan- och bygglagstiftningen ska miljökvalitetsnormer följas vid planläggning och lovgivning. Även enligt ellagen (1997:857) och väglagen (1971:978) ska bestämmelser om miljökvalitetsnormer enligt miljöbalken tillämpas.
Det är myndigheter och kommuner som har ansvar för att miljökvalitetsnormer följs och som ska se till att miljökvalitetsnormerna beaktas i framför allt tre olika avseenden, nämligen när de prövar frågor om tillstånd till verksamheter och utövar tillsyn mot verksamheter (miljöprövning och tillsyn), när de fattar andra beslut som t.ex. planering av bebyggelse, infrastruktur och naturskydd (normgivning) och när de genomför de åtgärder som de är skyldiga att genomföra enligt åtgärdsprogrammen.
12.1. Miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken
Miljökvalitetsnormer är ett juridiskt bindande styrmedel som infördes i och med tillkomsten av miljöbalken 1999. Miljöbalkens bestämmelser om miljökvalitetsnormer finns i det femte kapitlet.
Miljökvalitetsnormer infördes för att komma till rätta med miljöpåverkan från diffusa utsläppskällor som t.ex. trafik och jordbruk. En miljökvalitetsnorm ska omfatta ett visst geografiskt område, vilket kan vara en vattenförekomst, en kommun, hela landet eller som i havsförvaltningens fall, ett helt havsområde.
Av miljöbalkens 5 kap. 1 § framgår att regeringen för vissa geografiska områden eller för hela landet får meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön (miljökvalitetsnormer).
Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.
Miljökvalitetsnormer ska enligt 5 kap. 2 § miljöbalken ange:
1. föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan ut-
sättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter och som inte får överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt eller under en eller flera angivna tidsperioder
(gränsvärdesnorm),
2. föroreningsnivåer eller störningsnivåer som ska eftersträvas eller
som inte bör överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt eller under en eller flera angivna tidsperioder (målsätt-
ningsnorm),
3. högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer
som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön,
(indikativ norm) eller,
4. de krav i övrigt på kvaliteten på miljön som följer av Sveriges
medlemskap i Europeiska unionen (övrig norm).
Om det behövs ska miljökvalitetsnormerna omprövas.
Enligt 5 kap. 3 § miljöbalken ska myndigheter och kommuner ansvara för att miljökvalitetsnormer följs.
En myndighet eller en kommun får enligt 5 kap. 4 § miljöbalken inte tillåta att en verksamhet eller en åtgärd påbörjas eller ändras om detta, trots åtgärder för att minska föroreningar eller störningar från andra verksamheter, ger upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm. Denna regel är en följd av den s.k. Weser-domen5 där EUdomstolen fastställde vattendirektivets krav på att vattenkvalitet inte får försämras. Tolkningen i domen som gjorts av kravet får betydelse när tillåtligheten för alla slags verksamheter ska prövas.
Vid prövning för ett nytt tillstånd och vid omprövning av tillstånd ska de bestämmelser och villkor beslutas som behövs för att verksamheten inte ska medföra en sådan försämring.
Av 5 kap. 5 § miljöbalken följer att i fråga om miljökvalitetsnormer som avses i 2 § första stycket 1, för annat än vatten ska myndigheter och kommuner vid prövning och tillsyn ställa de krav som behövs för att följa en sådan norm. Om det finns ett åtgärdsprogram som har fastställts för att följa normen, ska det vara vägledande för bedömningen av behovet.
Vid prövning av tillåtlighet, tillstånd, godkännande eller dispens för en verksamhet eller åtgärd som ger en ökad förorening eller störning och kan antas på ett inte obetydligt sätt bidra till att en miljökvalitetsnorm som avses i 2 § första stycket 1 för annat än vatten inte följs, får verksamheten eller åtgärden tillåtas om den
1. är förenlig med ett åtgärdsprogram som har fastställts för att följa
normen,
2. förenas med villkor om att vidta eller bekosta kompenserande
åtgärder som ökar möjligheterna att följa normen i en utsträckning som inte är obetydlig, eller
5 EU-domstolen klargjorde i mål C-461/13 (Weserdomen) att vattendirektivets krav på att inte få försämra vattenkvaliteten är strängt. Weserdomen kallas så för att domen aktualiserades av en muddring som skulle genomföras i floden Weser.
3. trots att den försvårar möjligheterna att följa miljökvalitets-
normen på kort sikt eller i ett litet geografiskt område, kan antas ge väsentligt ökade förutsättningar att följa normen på längre sikt eller i ett större geografiskt område.
Regeringen får enligt 5 kap. 6 § miljöbalken meddela föreskrifter om undantag från förbuden i 4 § första stycket. Sådana föreskrifter får endast avse undantag för att tillgodose allmänna intressen av större vikt eller som det annars finns särskilda skäl för.
12.1.1. Vem träffas av miljökvalitetsnormerna?
Miljökvalitetsnormer är inte direkt bindande för enskilda, de är endast bindande för myndigheter och kommuner. En miljökvalitetsnorm säger inget om hur enskilda verksamhetsutövare ska agera eller inte agera för att en viss miljökvalitet ska uppnås eller bibehållas. Miljökvalitetsnormer är inga handlingsregler. För att miljökvalitetsnormerna ska få någon praktisk effekt eller rättslig verkan mot enskilda verksamhetsutövare måste de kopplas samman med andra rättsliga styrinstrument, såsom villkor i ett beslut om tillstånd eller ett föreläggande att vidta åtgärder som meddelats inom ramen för miljötillsyn.
Myndigheter och kommuner använder sig av miljökvalitetsnormerna vid beslutsfattande och myndighetsutövning. Det är också myndigheter och kommuner som har ansvar för att miljökvalitetsnormerna uppnås och följs.
12.1.2. Miljökvalitetsnormer enligt vattendirektivet
En miljökvalitetsnorm anger en viss miljökvalitet som är godtagbar för ett visst geografiskt område, t.ex. ett vattendrag. Antingen ska miljökvaliteten bibehållas utan att försämras eller så ska den vara uppnådd vid en viss tidpunkt. En miljökvalitetsnorm beskriver vad miljön tål utifrån vetenskapliga grunder. Miljökvalitetsnorm definieras i vattendirektivet som
koncentrationen av ett visst förorenande ämne eller en viss grupp av förorenande ämnen i vatten, sediment eller biota, som, för att skydda människors hälsa och miljön, inte bör överskridas6
12.1.3. Miljökvalitetsnormer enligt havsmiljödirektivet
Enligt havsmiljödirektivet ska medlemsländerna uppnå målet god miljöstatus i sina marina vatten senast 2020. De ska vidare definiera en rad miljömål med indikatorer som vägledning för att uppnå god miljöstatus. Miljömålen ska bl.a. utgå från definitionen av god miljöstatus enligt direktivet och ta hänsyn till belastning och påverkan. I Sverige genomförs både det övergripande målet god miljöstatus och miljömålen genom miljökvalitetsnormer i enlighet med havsmiljöförordningen.7
Till skillnad från vattenförvaltningsförordningen fastställs i havsmiljöförordningens 17 § två nivåer av miljökvalitetsnormer. Dels en övergripande norm för Sveriges förvaltningsområden – Nordsjön och Östersjön. Denna norm är likalydande med havsmiljödirektivets8 och havsmiljöförordningensmål för havsmiljön, dvs. att en god miljöstatus upprätthålls eller uppnås. Vad som kännetecknar denna norm ska enligt 18 § slås fast av kvalitetsbeskrivningarna i bilaga I till havsmiljödirektivet (de kvalitativa deskriptorerna), dels de mer detaljerade miljökvalitetsnormerna med indikatorer som Havs- och vattenmyndigheten fastställer enligt 19 § havsmiljöförordningen.
Övergripande miljökvalitetsnorm
Innehållet i den övergripande miljökvalitetsnormen god miljöstatus har fastställts av Havs- och vattenmyndigheten i bilaga 2 till föreskriften HVMFS 2012:18. Däri anges de förhållanden som ska råda år 2020 för respektive kvalitativ deskriptor för att normen ska följas. För varje deskriptor finns kriterier och indikatorer för vad som ska bedömas och tröskelvärden som möjliggör en bedömning av den
6 Art. l 2, p 35, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (vattendirektivet). 7 Havs- och vattenmyndighetens rapport 2015:30, bilaga 2. 8 Art. 1, Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi).
kvalitetsnivå som uppnåtts för ett enskilt kriterium, och som därigenom bidrar till bedömningen av i vilken utsträckning god miljöstatus enligt bilaga 2 uppnås. Den övergripande normen kommer att refereras till som miljökvalitetsnormen God miljöstatus, i förekommande fall även tillsammans med den kvalitetsbeskrivning (deskriptor) som är aktuell, exempelvis med avseende på biologisk mångfald eller tillförsel av energi inbegripet undervattensbuller.
Specifika miljökvalitetsnormer
De mer specifika miljökvalitetsnormerna i HVMFS 2012:18 bilaga 3 ska bidra till att den övergripande normen god miljöstatus för de två förvaltningsområdena kan följas. För respektive miljökvalitetsnorm finns tillhörande indikatorer med målvärden som har till uppgift att verifiera om normen uppnås. Om det förhållande för god miljöstatus som anges för indikatorerna uppnås inom relevant bedömningsområde, följs dessa normer.
12.2. Från EU-direktiv till miljökvalitetsnorm
12.2.1. Vattendirektivet
Sverige har genomfört vattendirektivet främst genom bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen (2004:660).
Inför implementeringen av vattendirektivet menade regeringen att bestämmelserna om miljökvalitet i direktiven oftast har en sådan detaljeringsgrad att de är olämpliga att genomföra i lag. Riksdagen hade därför sedan tidigare i 5 kap. 1 § miljöbalken bemyndigat regeringen att meddela de föreskrifter som behövs i fråga om kvaliteten på miljön. Dessa föreskrifter benämns miljökvalitetsnormer. Som bemyndigandet är formulerat skulle det kunna användas för andra typer av bestämmelser än de som omfattas av beskrivningen av miljökvalitetsnormer i 5 kap. 2 § miljöbalken. Den flexibilitet som behövs för att genomföra olika typer av normer fanns alltså redan i bemyndigandet.9
Vid implementeringen av vattendirektivet kompletterades bl.a. beskrivningen i 5 kap. 2 § miljöbalken av vad som ska anges i miljö-
9Prop. 2003/04:2, Förvaltning av kvaliteteten på vattenmiljön, s. 22.
kvalitetsnormer. Miljökvalitetsnormerna ska kunna avse olika typer av regler för hur miljön ska eller bör vara beskaffad eller normer i övrigt av betydelse för bedömningen av tillståndet i miljön. Det blev möjligt att införa miljökvalitetsnormer som innebar etappvis skärpta krav.10
Beskrivningen av miljökvalitetsnormer i 5 kap. 2 § miljöbalken är översiktlig. Normernas innehåll, som ofta följer av olika direktiv på miljöområdet, måste enligt förarbetena variera mellan olika områden och vara detaljerat. Den exakta beskrivningen och innebörden av olika miljökvalitetsnormer, finns därför i de föreskrifter som meddelas med stöd av 5 kap. 1 § miljöbalken.11 Dessa föreskrifter utfärdas av vattendelegationerna.
Av samma anledning är många av de detaljerade bestämmelserna från vattendirektivet implementerade i svensk rättsordning genom vattenförvaltningsförordningen. Där finns mer detaljerade bestämmelser om vattendistrikt och avrinningsområden samt vattenmyndigheter och deras ansvarsområden, både geografiska och administrativa. Även Havs- och vattenmyndigheten samt SGU tilldelas ansvar i vattenförvaltningsförordningen.
Kap. 4 i vattenförvaltningsförordningen specificerar vissa miljökvalitetsnormer och överlämnar åt vattenmyndigheterna12 att fastställa kvalitetskrav för ytvattenförekomster, grundvattenförekomster och skyddade områden i sina respektive vattendistrikt. Vidare följer krav på vattenmyndigheterna att upprätta förvaltningsplaner, åtgärdsprogram och övervakning enligt kap. 5–7.
Arbetet med genomförande av vattendirektivet är indelat i sexåriga förvaltningsperioder. Allt arbete utgår från att vattendelegationen vart sjätte år ska ta beslut om förvaltningsplan, åtgärdsprogram samt miljökvalitetsnormer. Nuvarande förvaltningscykel avslutas 2021. Underlagen till dessa produkter kommer från arbetsmomenten övervakning, kartläggning och analys (inklusive statusbedömning), samhällsekonomisk konsekvensanalys, miljökvalitetsnormer samt åtgärdsprogram (med tillhörande miljökonsekvensbeskrivning).
10Prop. 2003/04:2, s. 21. 11Prop. 2003/04:2, s. 32. 12 Enligt länsstyrelsernas instruktion (förordning 2017:868) ska det inom länsstyrelserna i Norrbottens, Västernorrlands, Västmanlands, Kalmar och Västra Götalands län finnas en vattendelegation, som är ett särskilt beslutsorgan. Bestämmelser om delegationen finns i förordningen (2017:872) om vattendelegationer. Vattendelegationerna fattar vattenmyndigheternas beslut.
En statusklassning genomförs av vattenmyndigheterna för samtliga ytvattenförekomster. Statusklassningen regleras genom Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter för klassificering och miljökvalitetsnormer (HVMFS 2013:19).13 Det fanns vid statusklassningen 2016 totalt 23 194 ytvattenförekomster fördelade på 15 096 vattendrag, 7 426 sjöar, 653 kustvatten samt 19 utsjövattenförekomster.14
Med utgångspunkt i statusklassningen beslutar vattenmyndigheten en miljökvalitetsnorm för respektive vattenförekomst. Miljökvalitetsnormen kan sättas till hög eller god ekologisk status samt god kemisk status. Det är denna miljökvalitetsnorm som kommer vara miljömålet för vattenförekomsten och som uppföljningen utvärderas mot. Även miljökvalitetsnormerna beslutas utifrån Havs- och vattenmyndighetens föreskrift (HVFMS 2013:19).
Enligt vattendirektivets artikel 11, ska ett åtgärdsprogram tas fram för att uppnå målen, dvs. miljökvalitetsnormerna. Upprättande av åtgärdsprogram förutsätter att en ny klassificering (statusklassning) av vattenförekomsterna genomförs varje förvaltningscykel.
För alla vattenförekomster utgår man från vilken ekologisk status eller potential respektive kemisk ytvattenstatusklassificering förekomsten har när man sätter miljökvalitetsnormen.
För en vattenförekomst som har hög ekologisk statusklassificering, ska även miljökvalitetsnormen fastställas till hög ekologisk status. Om vattenförekomstens ekologiska status har klassificerats som god, måttlig, otillfredsställande eller dålig, ska miljökvalitetsnormen fastställas till god ekologisk status. Är vattenförekomstens status sämre än god status kan man tillämpa undantag (se figuren nedan). Beslut om undantag genomförs med stöd av 4 kap.9–11 §§vattenförvaltningsförordningen och varje beslut om undantag ska tydligt motiveras.
13 HVMFS 2013:19, Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten. 14 VISS utdrag för förvaltningscykel 2 (2010–2016).
Figur 12.1 Process för beslut om miljökvalitetsnorm för ekologisk ytvattenstatus
Källa: Vattenmyndigheternas webbplats.
12.2.2. Havsmiljödirektivet
Havsmiljödirektivet ska vara en ram inom vilken medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som behövs för att uppnå eller upprätthålla en god miljöstatus i den marina miljön senast 2020. Marina strategier ska utarbetas och genomföras för att bl.a. skydda och bevara den marina miljön samt förhindra och minska utsläpp i den marina miljön, i syfte att fasa ut föroreningar för att säkerställa att det inte finns någon betydande inverkan på eller betydande risk för den marina biologiska mångfalden, de marina ekosystemen, människors hälsa eller ett legitimt utnyttjande av haven. Direktivet ska bidra till samstämmighet mellan olika politikområden, överenskommelser och lagstiftningsåtgärder som påverkar den marina miljön samt syfta till att säkerställa integrering av miljöhänsyn i dessa.
Havsmiljöförvaltning enligt havsmiljödirektivet görs i olika steg. Varje EU-land ska bl.a. bedöma miljöstatus i sina havsområden, definiera vad god miljöstatus är, fastställa miljökvalitetsnormer och indikatorer, ta fram övervakningsprogram för havsmiljön och, om det behövs, åtgärdsprogram för att nå eller upprätthålla god miljöstatus. Allt detta ingår i Sveriges marina strategi för Nordsjön och Östersjön för perioden 2018–2023.
Varje förvaltningsperiod är sex år och samma regler gäller för alla EU-länder. Direktivet omfattar alla marina vatten inom EU, inklusive den ekonomiska zonen. I kustzonen överlappar direktivet med ramdirektivet för vatten.
Havsmiljödirektivet införlivades 2010 i svensk lagstiftning via havsmiljöförordningen (2010:1341) som är meddelad med stöd av 5 kap. miljöbalken.
Enligt 6 § ska Sverige delas in i två förvaltningsområden, Nordsjön och Östersjön. Havs- och vattenmyndigheten utses i 8 § till myndighet som ansvarar för havsmiljöförvaltning enligt artikel 7 i havsmiljödirektivet.
I 9 § fastslås sexåriga förvaltningsperioder där man i varje period för ett havsområde ska göra en inledande bedömning av miljötillståndet, slå fast vad som kännetecknar en god miljöstatus, ta fram miljökvalitetsnormer med de indikatorer som ska användas för att bedöma om den goda miljöstatusen upprätthålls eller nås, ta fram och genomföra ett program för övervakning av att miljökvalitetsnormerna följs, och slutligen ta fram och genomföra ett program för de åtgärder som ska vidtas för att upprätthålla eller nå en god miljöstatus. Allt detta i enlighet med direktivets artiklar 8–16.
I 17 § fastslås att havsmiljöförvaltningen ska innebära att en god miljöstatus upprätthålls eller nås. Detta är en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. 2 § 4 p. miljöbalken.
Enligt 18 § ska Havs- och vattenmyndigheten slå fast vad som kännetecknar en god miljöstatus och då ta hänsyn till fysikaliskkemiska förhållanden, livsmiljöer, biologiska förhållanden, hydromorfologi samt andra relevanta förhållanden och faktorer i fråga om belastning och påverkan som anges i bilaga III till havsmiljödirektivet.
Havs- och vattenmyndigheten ska vidare enligt 19 § ta fram miljökvalitetsnormer med indikatorer som innebär att en god miljöstatus kan nås. I fråga om kustvatten ska miljökvalitetsnormerna endast omfatta de aspekter på kustvattnets kvalitet som inte omfattas av vattendirektivet eller annan relevant EU-lagstiftning.
I 20 § tilldelas Havs- och vattenmyndigheten föreskriftsrätt för miljökvalitetsnormer som även ska typindelas enligt 5 kap. 2 § miljöbalken.
Havs- och vattenmyndigheten fastställer genom föreskrift HVMFS 2012:18 bilaga 2, del A, vad som kännetecknar god miljöstatus i havsmiljön för Östersjön och Västerhavet.15 Den senaste uppdateringen av vad som kännetecknar god miljöstatus genomfördes 2018. Bilaga 2 specificerar för var och en av de elva deskriptorerna ett eller flera kriterier som enligt definitionen i havsmiljödirektivet ska vara ett särskiljande tekniskt kännetecken som har nära samband med den kvalitativa deskriptorn.16
Ett kriterium kan ha flera indikatorer som gemensamt gör det möjligt att bedöma kriteriet. För varje indikator ska ett tröskelvärde anges. Indikatorer och tröskelvärden framgår av HVMFS 2012:18 bilaga 2, del B.
Kriterier, indikatorer och tröskelvärden för god miljöstatus följer av bilagan till EU:s kommissionsbeslut från 2017 och har i enlighet med direktivet och kommissionsbeslutet till stor del samordnats inom de regionala havsmiljökonventionerna Helcom och Ospar.17Det medför i praktiken att även om Havs- och vattenmyndigheten i enlighet med Havsmiljöförordningen ska fastställa god miljöstatus så tas underlag till beslut fram på unions- eller havsregional nivå.
12.2.3. Tillstånds-, påverkans- och belastningsnormer
Vattenförvaltningens miljökvalitetsnormer anger ett tillstånd i naturmiljön. Normen baseras på biologiska, hydromorfologiska och fysikalisk-kemiska bedömningsgrunder som innehåller referensvärden eller referensförhållanden och klassgränser för en kvalitetsfaktor som pekar ut ett miljötillstånd.
Havsmiljöförvaltningens miljökvalitetsnormer kan delas in i normer för tillstånd och normer för påverkan och belastning. Den övergripande miljökvalitetsnormen God miljöstatus kännetecknas av ett antal kvalitativa deskriptorer (se ovan) som anger ett tillstånd i naturmiljön.
Direktivets specifika miljökvalitetsnormer enligt 19 § havsmiljöförordningen är normer för belastning och påverkan som påverkar
15 Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2012:18) om vad som kännetecknar god miljöstatus samt miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön. 16 Definition enligt havsmiljödirektivet. 17 EU-kommissionens beslut (EU) 2017/848 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, specifikationer och standardiserade metoder för övervakning och bedömning.
möjligheten att nå god miljöstatus och som listas i havsmiljödirektivet bilaga III tabell 2. Normer har beslutats för följande belastningar på miljön: tillförsel av näringsämnen och organiskt material, tillförsel av farliga ämnen, biologisk störning, fysisk störning samt skräp och buller (HVMFS 2018:18).
Tillstånd beskriver miljöns fysiska, kemiska och biologiska egenskaper. Indikatorer på tillstånd mäter t.ex. enskilda arters hälsotillstånd, sammansättning av samhällen, utbredning av livsmiljöer eller koncentrationer av naturligt förekommande kemiska och fysiska komponenter.
Påverkan beskriver effekter av mänskliga aktiviteter på ekosystemets olika komponenter. Påverkan kan mätas med påverkansindikatorer, t.ex. antalet oljeskadade fåglar, bifångster av däggdjur i fisket eller könsbyte (imposex) hos snäckor som följd av exponering för farliga ämnen. Förekomst av syntetiska farliga ämnen är i sig ett tecken på påverkan av mänskliga aktiviteter.
Belastning beskriver de faktorer som orsakar förändringar i miljöns tillstånd. Belastningsindikatorer mäter omfattning av utsläpp och graden av nyttjande t.ex. den mängd näringsämnen som tillförs havet från mänskliga aktiviteter, antalet främmande arter som tillförs havet via fartygstrafik eller hur mycket fisk som tas upp av fiskeverksamheten.
Tillstånd, påverkan och belastning är tätt sammanlänkande och kan användas för att beskriva orsakssamband mellan mänskliga aktiviteter och miljöns tillstånd och därmed också ge vägledning till vilka aktiviteter som behöver åtgärdas för att miljöstatusen ska förbättras.
Vad som utgör påverkans- respektive tillståndsindikatorer är ibland svårt att strikt kategorisera. Djuputbredning av makrovegetation beskriver t.ex. miljöns tillstånd, medan minskad djuputbredning indikerar påverkan av ökad tillförsel av näringsämnen.18
18 God havsmiljö 2020, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön Del 2: God miljöstatus och miljökvalitetsnormer, Havs- och vattenmyndighetens rapport 2012:20, s. 18 f.
12.2.4. Naturvårdsdirektiven art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet
Art- och habitatdirektivet19 och fågeldirektivet20 har förts in i svensk rätt genom 7 kap.28–29 §§miljöbalken, förordningen om områdesskydd (1998:1252) och artskyddsförordningen (2007:845).
Direktivens syften är att säkerställa Gynnsam bevarandestatus för utpekade arter och livsmiljöer. Gynnsam bevarandestatus beskriver det tillstånd som ska uppnås för att en art eller naturtyp ska kunna finnas kvar långsiktigt. Medlemsstaterna ska också utse ett ekologiskt sammanhängande nätverk av naturområden s.k. Natura 2000-områden.
I direktivens genomförande i svensk rätt finns ingen motsvarande koppling till miljökvalitetsnormer i 5 kap. miljöbalken som för vattendirektivet och havsmiljödirektivet. Bevarandestatus bedöms genom summan av de faktorer som påverkar en art, eller en livsmiljö och dess typiska arter, och som på lång sikt kan påverka naturlig utbredning, struktur och funktion samt de typiska arternas överlevnad på lång sikt. Naturvårdsverket beslutar om s.k. referensvärden som är kriterier för naturtypen eller arten, för att den ska kunna anses ha en gynnsam bevarandestatus på biogeografisk nivå och är det värde på vilken bedömningen av måluppfyllelse vilar.
Det finns kopplingar till naturvårdsdirektiven i både vattendirektivet och havsmiljödirektivet som har betydelse för miljökvalitetsnormerna. Enligt vattendirektivets artikel 4 ska miljökvalitetsnormerna nås i alla områden som är skyddade enligt EU-direktiv (naturvårdsdirektiven, badvattendirektivet) senast 2015. Detta medför ett särskilt krav på att normer medlemsstaten har beslutat i enlighet med vattendirektivet ska nås, men ställer inget krav på att normerna ska sättas med hänsyn till eller samordnas med referensvärden för arter och livsmiljöer i det skyddade området. I det senaste beslutet om föreskrifter om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten har det föreskrivits att vattenmyndigheten, innan den fastställer en miljökvalitetsnorm för en ytvattenförekomst med koppling till ett skyddat område, först ska bedöma om bestämmelserna för det skyddade området ställer särskilda krav avseende en enskild parameter eller kvalitetsfaktor.
19 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (Art- och habitatdirektivet). 20 Rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (Fågeldirektivet).
I havsmiljödirektivet finns ingen motsvarande koppling till att normerna ska nås i skyddade områden. Däremot föreskriver direktivet i artikel 13.4 att åtgärdsprogram ska omfatta geografiska skyddsåtgärder för att bidra till att skapa sammanhängande och representativa nätverk med marina skyddsområden som inkluderar Natura-2000 områden. I beslutet från EU-kommissionen 2017 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, skriver kommissionen att för att garantera större enhetlighet och jämförbarhet på unionsnivå mellan medlemsstaternas fastställande av god miljöstatus och för att undvika onödiga överlappningar, är det lämpligt att beakta de relevanta befintliga standarder och metoder för övervakning och bedömning som fastställts i unionslagstiftningen, däribland naturvårdsdirektiven. I kommissionens beslut som fastställer kriterier för de kvalitativa deskriptorerna uppges för flera, särskilt för biologisk mångfald, att arter och livsmiljöer i naturvårdsdirektiven ska inkluderas och att bedömningen ska samordnas.
12.3. Åtgärdsprogram enligt 5 kap. miljöbalken
Enligt 5 kap. 7 § miljöbalken ska, om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm, regeringen eller den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer upprätta ett förslag till åtgärdsprogram. Åtgärdsprogram tas i dag fram enligt vattenförvaltningsförordningen och havsmiljöförordningen. Åtgärdsprogram beskrivs närmare i kapitlet om Åtgärdsprogram och åtgärder.
Om en miljökvalitetsnorm för ett geografiskt område inte kan följas på grund av att miljön påverkas av en verksamhet som ligger utanför området, ska ett förslag till åtgärdsprogram upprättas för hela det område där störningar som påverkar möjligheten att följa normen förekommer.
Åtgärdsprogrammet ska bl.a. innehålla
1. uppgifter om den eller de miljökvalitetsnormer som ska följas,
2. uppgifter om de åtgärder som myndigheter eller kommuner be-
höver vidta för att miljökvalitetsnormerna ska följas, vilka myndigheter eller kommuner som behöver vidta åtgärderna och när åtgärderna behöver vara genomförda,
3. uppgifter om hur krav på förbättringar ska fördelas mellan olika
typer av källor som påverkar möjligheterna att följa miljökvalitetsnormerna och mellan olika åtgärder som avses i 2,
4. i fråga om åtgärder för att följa en miljökvalitetsnorm som avses
i 2 § första stycket 1, uppgifter om den förbättring som var och en av åtgärderna bedöms medföra och hur åtgärderna tillsammans bedöms bidra till att normen följs.
Ett åtgärdsprogram ska omprövas vid behov, dock minst vart sjätte år.
Regeringen ska enligt 5 kap. 12 §, i samband med att föreskrifter enligt 1 § meddelas, besluta vilka som ska kontrollera att en miljökvalitetsnorm följs. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om provtagning och andra metoder för att kontrollera att en miljökvalitetsnorm följs samt om godkännande av mätmetoder och mätutrustning.
12.4. Miljökvalitetsnormer för kust och hav – en del av ett rättsligt system vid tillämpning i tillsyn, prövning och planläggning
Miljökvalitetsnormerna för kust och hav tillämpas i enlighet med samma bestämmelser som gäller övriga miljökvalitetsnormer beslutade av regeringen eller andra ansvariga myndigheter.
Tillämpningen aktualiseras i olika sammanhang vid bl.a. fysisk planering enligt plan- och bygglagen (2010:900) och tillståndsprövning och tillsyn enligt miljöbalken som en följd av det rättsliga ramverk som reglerar alla typer av miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken. Detta oavsett om normerna avser buller, luft, vatten eller havsmiljön. Den rättsliga tillämpningen är därför, enligt Havs- och
vattenmyndigheten, en utgångspunkt för utarbetande av de åtgärder som ingår i åtgärdsprogrammet.
Åtgärdsprogram kan i sin tur vara vägledande när myndigheter planerar eller ställer specifika krav för att miljökvalitetsnormer ska kunna följas och ska i den mån de har betydelse för en viss prövning finnas med som underlag i mål eller ärenden enligt miljöbalken.21
12.4.1. Tillstånd och tillsyn
Myndigheter, inklusive domstolar, som ska tillståndspröva eller utöva tillsyn över en verksamhet utifrån miljöbalkens bestämmelser, är ansvariga för att miljökvalitetsnormerna följs.22 Detta ansvar utövas genom att beakta normerna både vid tillståndsprövning och utövande av tillsyn och ställa de krav på försiktighetsmått som behövs.
I de fall där miljökvalitetsnormerna ingår i prövning av enskilda verksamheter eller beaktas i en planeringsprocess är det rättsväsendet som genom innehållet i sina avgöranden har det yttersta tolkningsföreträdet för hur de normer som berör havsmiljön ska tillämpas i praktiken.
Här råder viss skillnad i tillämpningen av miljökvalitetsnormer enligt vattendirektivet och miljökvalitetsnormer enligt havsmiljödirektivet. I den tidigare nämnda Weser-domen fastställde EU-domstolen vattendirektivets krav på att vattenkvalitet inte får försämras. Det, liksom kravet på att inte äventyra uppnåendet av en kvalitetsnorm, är bindande i enskilda prövningar. Det har föranlett ändringar i miljöbalken, det s.k. icke-försämringskravet, men det har alltså tolkats gälla enbart i prövning gentemot miljökvalitetsnormer enligt vattendirektivet.23
Prövning och tillsyn är viktiga verktyg för att skydda havsmiljön. Viktiga regelverk här är miljöbalken (1998:808), lag om Sveriges ekonomiska zon (1992:1140) och kontinentalsockellagen (1966:314) samt medföljande förordningar till dessa.
216 kap. 19 § miljöbalken. 225 kap. 3 § miljöbalken. 23 EU-domstolens dom C-535/18 från den 28 maj 2020 kan komma att medföra nya tolkningar i detta avseende.
12.4.2. Fysisk planering av kust och hav
Havsplanering är ett viktigt verktyg för havens långsiktiga förvaltning och utveckling. Den behövs för att länka samman all planering och förvaltning som rör våra havsområden. Planeringen innebär att nyttjande, utveckling och bevarande vägs mot varandra. När det gäller den fysiska planeringen till havs ska de havsplaner som Havs- och vattenmyndigheten tar fram och regeringen beslutar om, utformas så att de bl.a. bidrar till att vi når och upprätthåller god miljöstatus i havsmiljön.24
Havsplanerna omfattar Sveriges havsområden, territorialhavet och ekonomisk zon, men inte området närmast kusten. Kommunerna sköter planeringen av kusten i sin översiktsplanering. Kommuner är enligt plan- och bygglagen skyldiga att beakta beslutade miljökvalitetsnormer i sin översiktsplanering och när de tar fram detaljplaner.
Länsstyrelserna har här en viktig roll i att övervaka att kommunerna tar sitt ansvar, på samma sätt som när det gäller t.ex. riksintressen.25 Sverige har närmare 90 kustkommuner. Kommungränsen i havet går vid tolv nautiska mil (cirka 22 kilometer) från baslinjen.26Det innebär att havsplanerna och den kommunala planeringen överlappar varandra från en nautisk mil ut till tolv nautiska mil från baslinjen.
12.4.3. Överlappande direktiv
Eftersom landbaserad belastning i hög grad påverkar havsmiljön så blir vattenförvaltningen viktig också för att nå god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen. Detta även enligt principen från källa till hav. Havsmiljöförordningens räckvidd sträcker sig från strandkanten ut till och med den ekonomiska zonen.
Detta innebär att både vattenförvaltningens och havsmiljöförvaltningens miljökvalitetsnormer gäller för kustvattnet. Kustvattnet blir därför centralt i en ekosystembaserad förvaltning. Indikatorer för bedömning av god miljöstatus enligt 17 § havsmiljöförordningen som
244 § havsplaneringsförordningen (2015:400). 252 kap.10 och 16 §§, 3 kap. 5 §, 5 kap.14 och 16 §§ och 11 kap. 10 §plan- och bygglagen (2010:900). 26 Baslinjen är ett begrepp som används för att ange varifrån en stat, enligt reglerna i FN:s havsrättskonvention, beräknar sitt territorialhav och sin ekonomiska zon. Den normala baslinjen för beräkning av bredden på territorialvattnet eller den ekonomiska zonen är lågvattenlinjen utmed kusten sådan den angivits i av kuststaten officiellt erkända sjökort.
berör samma sak som vattenförvaltningens miljökvalitetsnormer för ekologisk eller kemisk status har samma värden för att indikatorerna ska anses uppfyllda.
När det gäller miljökvalitetsnormer enligt 19 § havsmiljöförordningen har tillämpningsområdet begränsats till respektive havsbassängs utsjövatten i de fall de avsett bedömning av något som även finns med som en parameter i de miljökvalitetsnormer för ekologisk och kemisk status som vattenmyndigheterna fastställt. För kustvattnet, ska normerna endast omfatta de aspekter på kustvattnets kvalitet som inte omfattas av vattenmiljödirektivet eller annan relevant EU-lagstiftning.27
12.4.4. Den gemensamma fiskeripolitiken
EU:s gemensamma fiskeripolitik28 syftar bl.a. till att säkerställa att verksamheten i fiskeri- och vattenbrukssektorerna är miljömässigt hållbar på lång sikt. EU:s gemensamma fiskeripolitik finns närmare beskrivet i kapitlet Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen.
En viktig målsättning är målet om maximalt hållbart uttag (MSY) till 2020. Av målparagrafen29 i förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken framgår att
den gemensamma fiskeripolitiken ska särskilt vara förenlig med unionens miljölagstiftning, särskilt med målet att uppnå en god miljöstatus senast 2020 i enlighet med artikel 1.1 i direktiv 2008/56/EG, samt med unionens övriga politik.
Den viktigaste mekanismen inom fiskeripolitiken när det gäller fiskbeståndens förvaltning är beslut om kvoter. Kvoterna beslutas av EU-rådet, men behandlas först i de regionala samarbetsorganen BALTFISH30 i Östersjön och Scheveningen31 i Nordsjön samt inom de regionala rådgivande nämnderna.32 Kvoterna baseras på vetenskaplig
27 19 § 4 p. havsmiljöförordningen (2010:1341), jfr artikel 3(1)(b) havsmiljödirektivet. 28 Förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken. 29 Art. 2, paragraf 4j förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken. 30 BALTFISH skapades på svenskt initiativ 2009 och är ett forum för de Östersjöländer som är medlemmar i EU att diskutera fiskeriförvaltningsfrågor som är relevanta för regionen. Sedan reformen av den gemensamma fiskeripolitiken används BALTFISH också som regionalt forum där medlemmarna kan diskutera och lämna in gemensamma rekommendationer till kommissionen i syfte att nå vissa av de mål som pekas ut av EU. 31 Scheveningen motsvarar BALTFISH i Nordsjön. 32 De rådgivande nämnderna är en del av regionaliseringen inom EU:s gemensamma fiskeripolitik. De rådgivande nämnderna består av företrädare från näringen och andra intressegrupper och förser kommissionen och medlemsländerna med rekommendationer i förvaltningsfrågor. Det kan gälla råd om bevarandeåtgärder, samhällsekonomiska aspekter av förvaltningen och enklare regler.
rådgivning från Internationella havsforskningsrådet, ICES. ICES råd svarar strikt på de frågor som ställs av EU-kommissionen. Råden från ICES ges per fiskart och bestånd och baseras på ett antal variabler för att kunna bedöma när ett bestånd ligger på MSY. Dessa variabler är bl.a. fiskedödlighet (fångsttryck), rekrytering och beståndsstorlek.
Havsmiljödirektivet inkluderar kvalitativa deskriptorer och därmed beslutade kriterier för kommersiella fiskbestånd och även marina näringsvävar där fisk är en viktig komponent. Miljökvalitetsnormer för kommersiella fiskpopulationer har beslutats under normer för biologisk störning.33 Dels ska långsiktigt hållbara fiskbestånd uppnås, dels ska fisksamhället i stort ha sådana egenskaper att viktiga funktioner i näringsväven upprätthålls. Åtgärder som bidrar till att uppfylla havsmiljödirektivet kan vidtas inom den gemensamma fiskeripolitiken samt genom nationella åtgärder.
ICES används nu även i större utsträckning för att ge råd om t.ex. vissa indikatorer och tröskelvärden i enlighet med havmiljödirektivet, men än så länge är detta en rådgivningsprocess som till stor del är frikopplad från fiskeripolitiken.
12.5. Överväganden och förslag
Miljökvalitetsnormer är, som beskrivits ovan, inte ett homogent begrepp. I miljöbalken definieras fyra olika typer av miljökvalitetsnormer; gränsvärdesnormer, målsättningsnormer, indikativa normer och övriga normer. En miljökvalitetsnorm kan vara ett mått för ett tillstånd i hela Östersjön och det kan också vara ett mått för ett tillstånd i en enskild grund vik. Miljökvalitetsnormerna förekommer i sammanhang med stora övergripande EU-direktiv liksom i detaljerade bilagor till myndigheters föreskrifter. Det gör att det är svårt att betrakta miljökvalitetsnormerna som en enhetlig grupp av bestämmelser som man kan ta ett samlat grepp om.
Samtidigt är det miljökvalitetsnormerna som kan bygga upp bilden av vilken kvalitet som behöver uppnås för alla samverkande faktorer i havets ekosystem. Miljökvalitetsnormerna bestämmer en gräns för vilken kvalitet som miljön minst måste ha.34
33 C.3 och C.4 i HVMFS 2012:18, bilaga 3. 34 Michanek, G. och Zetterberg, C. 2017, Den svenska miljörätten, 4:e upplagan, s. 164.
Miljökvalitetsnormer för hav- och kustvatten bör ligga till grund för utformning av åtgärdsprogram och övriga styrmedel och åtgärder som behövs för att de havsanknutna miljömålen ska nås.
Miljökvalitetsnormer kan bidra med bl.a.:
- en uppsättning tydliga kvalitetsmått för vilket miljötillstånd som ska nås,
- en uppsättning tydliga kvalitetsmått för väl fungerande ekosystem,
- att tillsammans med miljöövervakningsdata ge underlag för att bedöma måluppfyllelse och gapet,
- underlag för att ta fram ändamålsenliga och prioriterade åtgärdsplaner för en samlad vatten- och havsförvaltning,
- ändamålsenligt underlag för planering, tillståndsgivning, tillsyn och annan myndighetsutövning.
Mer funktionella miljökvalitetsnormer bör även kunna bidra till att ”rensa” bland nuvarande preciseringar, indikatorer m.m. som är kopplade till mål för havsmiljöns tillstånd. T.ex. blir flera preciseringar under miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård överflödiga. Se vidare i kapitlet Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal.
Ett förtydligande av miljökvalitetsnormerna kan även sätta ytterligare press på att inkludera miljöhänsyn i samhällsutvecklingen när det gäller byggande, infrastruktur, avfallshantering, sjöfart m.m.
Myndigheter och kommuner som beredningen har varit i kontakt med lyfter fram att i vatten- och havsmiljöarbetet är det EU-direktiven, som t.ex. havsmiljödirektivet och vattendirektivet, som har den drivande kraften i arbetet. Miljökvalitetsmålen finns med i myndigheternas arbete, men är inte styrande i arbetet på samma sätt som direktiven.35
Direktiven har införlivats i svensk rättsordning genom rättsakter baserade på miljöbalken (1998:808). Där definieras termen miljökvalitetsnorm i svensk rätt, och där ges dessutom stöd åt en rad andra författningar som specificerar miljökvalitetsnormer.
Miljökvalitetsnormer åberopas i en rad olika nationella författningar. Det gäller naturligtvis författningar som har med vatten- och
35 Slutsatser från workshoppar med Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelser och kommuner.
havsmiljöarbete att göra, t.ex. förordningen (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten, men även inom andra miljöområden, t.ex. förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft.
Miljökvalitetsnormerna åberopas också inom andra områden som inte direkt förknippas med miljöarbete. Enligt plan- och bygglagstiftningen ska miljökvalitetsnormer följas vid planläggning och lovgivning. Även enligt ellagen (1997:857) och väglagen (1971:978) ska bestämmelser om miljökvalitetsnormer enligt miljöbalken tillämpas.
Att miljökvalitetsnormer nämns i dessa författningar kan felaktigt ge uppfattningen att de inte skulle gälla vid beslut enligt annan lagstiftning om det inte hade tydliggjorts. Så är det alltså inte. Dels gäller miljöbalken parallellt med annan lagstiftning så länge det inte har tydliggjorts att miljöbalken inte ska tillämpas, dels följer av EUrätten att miljökvalitetsnormerna också måste tillämpas vid beslut enligt annan lagstiftning.
Kommuner och länsstyrelser som beredningen talat med vittnar om att miljökvalitetsnormerna inom vattenförvaltningen har en inverkan särskilt vad gäller miljöprövning och tillsyn. Normerna har även inverkan på utformningen av detaljplaner enligt PBL.
Både kommuner och länsstyrelser vittnar samtidigt om att miljökvalitetsnormerna inom havsmiljöförvaltningen har liten eller mycket liten inverkan för tillståndsgivning, normgivning och tillsyn.
För att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken ska kunna bli ett så effektivt verktyg som möjligt i havsmiljöarbetet bedömer beredningen att det behövs ett antal justeringar i fråga om
1. hur miljökvalitetsnormerna utformas och för vilka bedömnings-
områden (skala) de ska tillämpas, samt
2. den organisatoriska strukturen för beslut av miljökvalitetsnormer.
12.5.1. Harmonisering av miljökvalitetsnormer
Förslag:
– att Havs- och vattenmyndigheten i sin instruktion får ett sär-
skilt ansvar för att säkerställa ett samordnat genomförande av vattenförvaltningen, havsmiljöförvaltningen och art- och habitatdirektivet för akvatiska arter och livsmiljöer, – att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att
till senast 2023 se över och harmonisera miljökvalitetsnormer för kustvatten som beslutas med stöd av 20 § havsmiljöförordningen (2010:1341) och 4 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen (2004:660), – att bedömningsområden för miljökvalitetsnormer som beslu-
tas med stöd av 20 § havsmiljöförordningen, där det är möjligt, ska överensstämma med vattenförvaltningens kustvattenförekomster.
Varför behövs en harmonisering?
Som tidigare har beskrivits har EU-direktiven som rör havsmiljöarbetet kommit under olika decennier. De har tagits emot under olika epoker av Sveriges nationella miljöarbete och därför implementerats på olika sätt i svensk rättsordning. De områden som direktiven omfattar överlappar i bland varandra, både geografiskt och artsmässigt vilket kan leda till otydlighet i vad som ska gälla. Dessutom medför det fler parametrar att följa upp och förhålla sig till än vad som egentligen skulle behövas.
Miljömålsberedningen ser därför skäl att harmonisera genomförandet av de EU-direktiv som sätter mål för havsmiljöarbetet. De direktiv som omfattas av förslagen i detta kapitel har det gemensamt att de sätter mål för havsmiljöarbetet, till skillnad från t.ex. havsplaneringsdirektivet som är mer operativt utformat och kan ses som ett verktyg för att nå de uppsatta målen.
Havs- och vattenmyndigheten har påpekat att det skulle underlätta om 5 kap. 2 § miljöbalken skulle kunna tolkas i lite vidare bemärkelse. Begränsningen inom vattenförvaltningen att miljökvalitetsnormer endast kan sättas baserat på bedömningsgrunderna i Havs- och
vattenmyndighetens klassificeringssystem medför att andra störningar och föroreningar som påverkar status inte kan fångas in. Detta medför i förlängningen att det är svårare att knyta normerna direkt till åtgärder i åtgärdsprogrammen.
Miljömålsberedningen bedömer att en harmonisering och bättre samordning av miljökvalitetsnormerna mellan direktiven bör kunna bidra till att ta fram normer för belastning och påverkan genom att sådana kan beslutas med stöd i havsmiljöförordningen, även för sådan belastning och påverkan som medför att normerna för tillstånd enligt vattenförvaltningen inte nås. Genom en sådan harmonisering och samordning kan i större utsträckning hänsyn även tas till arter i Natura 2000-områden och normerna kopplas mer direkt till en möjlig åtgärd.
Kvalitetsbeskrivningarna 18 § havsmiljöförordningen är också miljökvalitetsnormer
Enligt 17 § havsmiljöförordningen är god miljöstatus i sig en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. 2 § första stycket 4 miljöbalken för Nordsjön respektive Östersjön. God miljöstatus kännetecknas vidare enligt 18 § av kvalitetsbeskrivningar i havsmiljödirektivets bilaga I, de kvalitativa deskriptorerna. Enligt 18 § havsmiljöförordningen ska Havs- och vattenmyndigheten med stöd i kvalitetsbeskrivningarna i bilaga I till havsmiljödirektivet och kommissionsbeslutet slå fast vad som kännetecknar en god miljöstatus i Nordsjön och Östersjön. Havs- och vattenmyndigheten ska vidare enligt 19 § för Nordsjön och Östersjön ta fram miljökvalitetsnormer med indikatorer som avses i 9 § 3, dvs. som ska användas för att bedöma om den goda miljöstatusen upprätthålls eller nås. Av 20 § följer att Havs- och vattenmyndigheten får meddela sådana föreskrifter som avses i 18 och 19 §§ (miljökvalitetsnormer).
Lydelsen i 20 § måste enligt beredningens mening kunna tolkas så att de föreskrifter som följer av både 18 och 19 §§ är miljökvalitetsnormer.
Vattendirektivet och havsmiljödirektivet – harmonisering av miljökvalitetsnormer i kustvatten
Geografisk indelning av havs- och kustområden
Nordsjön och Östersjön är Sveriges två förvaltningsområden enligt havsmiljöförordningen. De täcker hela Sveriges havsområde. Förvaltningsområdenas geografi är indelad i bedömningsområden. Bedömningsområdena används för att definiera inom vilket område en bedömning ska göras. De är alltså geografiskt en avgränsad del av ett förvaltningsområde. Det finns fyra olika typer av bedömningsområden i havsförvaltningen och ett i vattenförvaltningen:
1. Grupp av havsbassänger (3 st.), Bottniska viken, Egentliga Östersjön och Västerhavet.
2. Havsbassänger (12 st.), Skagerrak, Kattegatt, Öresund, Arkonahavet och S Öresund, Bornholmshavet och Hanöbukten, Ö Gotlandshavet, V Gotlandshavet, N Gotlandshavet, Ålands hav, Bottenhavet, N Kvarken och Bottenviken.
3. Utsjövatten (11 st.), samtliga havsbassänger har ett tillhörande utsjövatten utom Öresund.
4. Kustvattentyper (27 st.), vattnet mellan strandlinjen och en nautisk mil utanför baslinjen.
Enligt vattenförvaltningen finns det 653 kustvattenförekomster36 i vattnet mellan strandlinjen och en nautisk mil utanför baslinjen.
Geografisk skala
Enligt vattenförvaltningsförordningens bestämmelser beslutar vattendelegationerna om miljökvalitetsnormer för god ekologisk status och god kemisk status för 653 kustvattenförekomster.
Även Havs- och vattenmyndigheten beslutar om miljökvalitetsnormer, enligt 19 § havsmiljöförordningen. Myndigheten har i föreskrift (HVMFS 2012:18, bilaga 3B) även beslutat om bedömningsområde för respektive miljökvalitetsnorm. Bedömningsområdena är fördelade på två förvaltningsområden, tolv havsbassänger, elva utsjö-
36 Antal kustvattenförekomster som användes i andra vattenförvaltningscykeln.
vatten och 27 kustvattentyper. Kustvattenzonen, dvs. en nautisk mil (cirka 1,9 km) utanför baslinjen, omfattas av både vatten- och havsmiljödirektivet.
Kustvattentyperna är huvudsakligen tänkta att användas vid definition av god miljöstatus i de fall de överlappar med vattenförvaltningen. I dessa fall finns en hänvisning i havsmiljöföreskrifterna till vattenförvaltningens bedömningsgrunder.
Majoriteten av de normer som har beslutats i enlighet med havsmiljöförordningen har bedömningsområde havsbassäng. Båda typerna av bedömningsområden sträcker sig in till kusten och överlappar med kustvattenförekomsterna enligt vattendirektivet.
Myndigheter eller kommuner som upprättar eller ändrar en plan eller ett program som krävs i lag eller annan författning ska enligt 6 kap. 3 § miljöbalken göra en strategisk miljöbedömning, om genomförandet av planen, programmet eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Miljöbedömningar ska även göras enligt 6 kap. 20 § miljöbalken i fråga om verksamheter eller åtgärder som ska prövas för att få tillstånd om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Miljöbedömningen ligger sedan till grund för vidare beslut och ev. tillståndsgivning.
Kommuner som beredningen har talat med har uttryckt att miljökvalitetsnormerna som beslutas enligt havsmiljödirektivet bedöms på en skala som är så stor att de inte blir tillämpliga för att kunna bedöma påverkan.
Harmonisering av miljökvalitetsnormer i kustvatten, särskilt för arter och livsmiljöer
Hur miljökvalitetsnormer ska utformas skiljer sig åt mellan direktiven. För vilka kvalitetsfaktorer eller kriterier normerna tas fram skiljer sig också i de olika direktiven.
Dessutom framgår det av havsmiljöförordningen37 att miljökvalitetsnormer i kustvatten, endast ska omfatta de aspekter på kustvattnets kvalitet som inte omfattas av vattenmiljödirektivet eller annan relevant EU-lagstiftning. Det vill säga att i kustvatten ska miljökvalitetsnormer enligt havsmiljödirektivet komplettera vattendirektivets
37 19 § 4 p., havsmiljöförordningen (2010:1341).
normer. Syftet med bestämmelsen är troligtvis att undvika dubbelreglering.
Beredningen har inte sett några hinder för att medlemsstaten kan välja under vilket direktiv den beslutar om en miljökvalitetsnorm som syftar mot samma område, som t.ex. biologiska kvalitetsfaktorer enligt vattendirektivet eller som normer för biologisk störning enligt havsmiljödirektivet. Havs- och vattenmyndigheten har särskilt lyft fram att normer för att bedöma statusen för arter och livsmiljöer har ”fallit mellan stolarna/direktiven” bl.a. för att säkerställa att direktiven inte överlappar varandra.38 Naturvårdsdirektiven, dvs. art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet, sätter referensvärden för art- och livsmiljöer som i dag inte har harmoniserats med miljökvalitetsnormerna i tillräcklig utsträckning. Beredningen ser därför ett behov av att Sveriges genomförande av alla fyra direktiv som sätter mål för havets tillstånd behöver harmoniseras i större utsträckning.
Problemet med att hantera överlapp mellan direktiven förefaller inte vara lika omfattande för fysikalisk-kemiska miljökvalitetsnormer som främst omfattar näringsämnen och särskilt förorenande ämnen. Det beror på att lagstiftningen här är mer samstämmig (halter av kväve och fosfor, klorofyll, syre, siktdjup). Detsamma gäller prioriterade farliga ämnen och särskilda förorenande ämnen där det råder total samstämmighet mellan havsmiljöföreskrifterna när det gäller tröskelvärden för ämnen respektive gränser i vattenförvaltningens bedömningsgrunder.
Harmonisering med art- och habitatdirektivet
I den nuvarande svenska implementeringen av art- och habitatdirektivet i områdesskyddsförordningen (1998:1252) och artskyddsförordningen (2007:845) finns inte begreppet miljökvalitetsnormer. Enligt både områdesskyddsförordningen och artskyddsförordningen ska dock gynnsam bevarandestatus uppnås. Gynnsam bevarandestatus fastställs utifrån s.k. referensvärden39 för samtliga i art- och habitatdirektivet listade arter och livsmiljöer.
38 Slutsats från workshop med Havs- och vattenmyndigheten i september 2019. 39 Naturvårdsverket beslutar om referensvärden som är kriterier för naturtypen/arten för att den ska kunna anses ha en gynnsam bevarandestatus på biogeografisk nivå och är det värde på vilken bedömningen av måluppfyllelse vilar.
Av 22 och 25 §§havsmiljöförordningen framgår att övervakningsprogram och åtgärdsprogram som beslutas med stöd av havsmiljöförordningen ska vara förenliga med bedömningar inom art- och habitatdirektivet. Dessutom ska det strängaste kravet gälla enligt artikel 4.2 vattendirektivet när det gäller skyddade områden. Förekomsten av marina naturtyper och habitaten för de arter som listas i bilaga 2, som ska skyddas enligt art- och habitatdirektivet kan således innebära att miljökvalitetsnormer måste fastställas till hög i stället för god status. Enligt EU-kommissionens beslut från 201740 ska det även säkerställas samstämmighet med bl.a. art- och habitatdirektivet (skäl 7) och att de arter som används för att känneteckna god miljöstatus ska omfatta de arter som är listade i enlighet med art- och habitatdirektivet och att tröskelvärden ska överensstämma med referensvärden för Gynnsam bevarandestatus.41
Implementeringen av havmiljödirektivet, vattendirektivet och art- och habitatdirektivet har inte i tillräcklig grad samordnats i frågor om övervakning, åtgärdsprogram och bedömning av måluppfyllelse. Detta medför att inte heller kriterierna för god miljöstatus eller kvalitetsfaktorerna för god ekologisk status är i linje med Naturvårdsverkets fastställda referensvärden för marina arter och livsmiljöer i art- och habitatdirektivet.42 Detta medför i sin tur ineffektivitet i miljöövervakning, uppföljning och rapportering. Det skulle också kunna medföra att tillåtligheten för ett ärende kan bedömas olika beroende på om tillståndet prövas mot miljökvalitetsnormerna i 5 kap. miljöbalken eller gynnsam bevarandestatus enligt 7 kap. miljöbalken.
Beredningen har i analysen av olika mål för tillståndet i havet konstaterat att beslutsprocessen för att fastställa referensvärden enligt art- och habitatdirektivet är svåröverskådlig och att det även är svårt att få fram och tolka beslutade referensvärden för akvatiska arter och livsmiljöer. Beredningen anser därför att ett viktigt steg i en samordning mellan de tre direktiven är att se över hur beslutsprocessen för referensvärdena för akvatiska arter kan göras mer transparent och samordnas bättre med övrigt direktivsarbete.
40 EU-kommissionens beslut (EU) 2017/848 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, specifikationer och standardiserade metoder för övervakning och bedömning. 41 Se t.ex. kriterier D1C2 för arter och D1C5 för livsmiljöer. 42 Förutom för säl enligt e-post från Havs- och vattenmyndigheten 2020-03-04.
Harmonisering med målen i EU:s fiskeripolitik
Miljömålsberedningen föreslår i detta betänkande att fiskförvaltningen behöver bidra till att nå havsmiljödirektivets miljökvalitetsnormer.
EU:s gemensamma fiskeripolitik43 syftar bl.a. till att säkerställa att verksamheten i fiskeri- och vattenbrukssektorerna är miljömässigt hållbar på lång sikt. En viktig målsättning är målet om maximalt hållbart uttag (MSY) till 2020. Den viktigaste mekanismen inom fiskeripolitiken när det gäller fiskbeståndens förvaltning är beslut om kvoter. Kvoter beslutas av EU-rådet med utgångspunkt i vetenskapliga råd från internationella havsforskningsrådet (ICES).
Fiskeripolitiken ska även vara förenlig med unionens miljölagstiftning, särskilt med målet att uppnå en god miljöstatus senast 2020 i enlighet havsmiljödirektivet. Hur fiskeripolitiken ska utvecklas för att vara förenlig med målet om god miljöstatus utvecklas dock inte i förordningen förutom när det gäller att anta bevarandeåtgärder i skyddade områden44 (läs mer i kapitlet om Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen).
Havsmiljödirektivet inkluderar kvalitativa deskriptorer och därmed beslutade kriterier för kommersiella fiskbestånd och även marina näringsvävar där fisk är en viktig komponent. Miljökvalitetsnormer för kommersiella fiskpopulationer har beslutats under normer för biologisk störning, men då till stor del anpassats till de variabler som används inom fiskeriförvaltningen, vilka inte tillräckligt väl svarar på de kriterier som används inom havsmiljödirektivet för att t.ex. bedöma kommersiella arters ålders- och storleksfördelning. Fiskeriförvaltningens underlag är inte heller anpassat för att kunna fungera som underlag för att bedöma att kriterierna för deskriptorn om näringsvävar har en normal omfattning och mångfald och på nivåer som är tillräckliga för att arternas långsiktiga bestånd kan säkerställas.
Att mål för fiskeripolitiken och havsmiljöförvaltningen samt bedömningsområden harmoniseras bättre ses både av havsmiljöförvaltningen, den svenska fiskförvaltningen och forskningen inom havsmiljö och naturvetenskap som mycket viktigt. Utvecklingen går dock alltför långsamt framåt, till stor del beroende av att alla frågor om rådgivning till ICES inom fiskeripolitiken beslutas inom EU.
43 Förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken. 44 Art. 11 förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken.
ICES används nu även i större utsträckning för att ge råd om t.ex. vissa indikatorer och tröskelvärden i enlighet med havmiljödirektivet, men än så länge är detta en rådgivningsprocess som till stor del är frikopplad från fiskeripolitiken.
Beredningen bedömer att en sammanhållen och harmoniserad rådgivning för fiskeripolitiken och havsmiljöförvaltningen är grundläggande för att vi ska kunna säkerställa en ekosystembaserad förvaltning i Östersjön och Nordsjön. En sådan harmonisering skulle ge underlag för att sätta mer relevanta indikatorer och tröskelvärden t.ex. för näringsvävar. Beredningen anser därför att Sverige inom det regionala samarbetet inom EU:s fiskeripolitik, inom de regionala samarbetsorganen BALTFISH och Scheveningen och inom de regionala rådgivande nämnderna samt inom Helcom ska vara pådrivande för att ändra variablerna för den vetenskapliga rådgivningen från ICES. Råd behöver tas fram om hur fisket ska bedrivas så att målen inom havsmiljödirektivet kan nås, vilket för svensk del även medför att miljökvalitetsnormer för hav och vatten följs.
12.5.2. Utformning och beslut om miljökvalitetsnormer
Förslag:
– att ett gemensamt beslutsorgan ska besluta om miljökvalitets-
normer i enlighet med både vattenförvaltningsförordningen och havsmiljöförordningen samt referensvärden i enlighet med art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet för akvatiska arter och livsmiljöer, – att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att
se över att miljökvalitetsnormerna i större utsträckning utformas så att åtgärder enligt 5 kap. 9 § miljöbalken kan genomföras och leda till att målen nås.
Beslut om miljökvalitetsnormer
Behov av ett gemensamt beslutsorgan
Miljökvalitetsnormer beslutas i dag av vattendelegationerna i respektive vattendistrikt för kustvattenförekomster i enlighet med vattenförvaltningsförordningen. Vattendelegationerna är utsedda av regeringen. Havs- och vattenmyndigheten beslutar om miljökvalitetsnormer för utsjöområden enligt havsmiljöförordningen. Havs- och vattenmyndigheten beslutar även om miljökvalitetsnormer för kustvatten för de kriterier inom havsmiljödirektivet som inte omfattas av vattendirektivet.
Miljömålsberedningen anser att ett samordnat beslutsfattande för de miljökvalitetsnormer som berör kust och hav är avgörande för att nå både god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen, god ekologisk och kemisk status enligt vattenförvaltningsförordningen och gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet. En gemensam beslutsordning för miljökvalitetsnormer för havs- och vattenförvaltning behöver därför inrättas och vara beslutsinstans för miljökvalitetsnormer för allt ytvatten. En viktig uppgift är att säkerställa samstämmighet mellan normer för både havsmiljödirektivet och vattendirektivet.
Miljömålsberedningen anser även att en uppgift ska vara att fastställa referensvärden för gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet för akvatiska arter och livsmiljöer. Miljömålsberedningen erfar att det i dag i praktiken är Havs- och vattenmyndigheten som granskar Artdatabankens förslag till referensvärden och lämnar en rekommendation till Naturvårdsverket för beslut. Miljömålsberedningen anser att det bör både minska den administrativa bördan samt säkra en bättre samordning i implementeringen av direktiven om en och samma beslutsordning ansvarar för beslut om normer och referensvärden för akvatiska miljöer.
Enligt 5 kap. miljöbalken kan regeringen ställa mer långtgående krav i miljökvalitetsnormer än vad som följer direkt av EU-direktiven. Det är möjligt så länge miljökvalitetsnormerna inte strider mot EUrätten i övrigt eller internationell rätt.45 Det är viktigt att förslaget inte ändrar på denna möjlighet.
45 Christiernsson, A. 2019, Miljökvalitetsnormer för god ekologisk status i ytvattenförekomster, Underlagsrapport till Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete.
Tre tänkbara alternativ
Miljömålsberedningen har övervägt tre olika alternativ till gemensamt beslutsorgan. Den fortsatta hanteringen av frågan beror delvis av vad som händer med övriga förslag som har lämnats till regeringen, både av Miljömålsberedningen och av andra utredningar.
Regeringen fattar beslut om miljökvalitetsnormer
Det finns argument som talar för att miljökvalitetsnormerna ska beslutas av regeringen efter förslag från Havs- och vattenmyndigheten. Miljökvalitetsnormerna är basen för den önskade miljökvaliteten i kustvatten och hav. Normerna är därmed grundläggande för att genomföra den samlade vatten- och havsförvaltningen. Därför kan det vara rimligt att regeringen fattar beslut om normerna. Som exempel kan nämnas att i Finland är det regeringen som fattar beslut om miljökvalitetsnormer. Den finska regeringen har inte delegerat besluten till en förvaltningsmyndighet. Enligt tjänstemän vid det finska miljöministeriet fungerar den finska ordningen för beslut om miljökvalitetsnormer bra och underlättar i vatten- och havsmiljöarbetet.
Miljömålsberedningen föreslår i kapitlet om Åtgärdsprogram och åtgärder att regeringen ska fatta beslut om gemensamma åtgärdsprogram för både havs- och vattenförvaltningen. I linje med det förslaget kan regeringen även fatta samordnade beslut om miljökvalitetsnormerna efter beredning av Havs- och vattenmyndigheten.
En gemensam nämnd fattar beslut om miljökvalitetsnormer
Vattenförvaltningsutredningen lämnade 2019 förslag till ändrad beslutsordning för beslut om miljökvalitetsnormer för vattenförvaltningen.46 Utredningen har remitterats men det är i skrivande stund fortfarande oklart om utredningens förslag kommer att genomföras.
Vattenförvaltningsutredningen föreslog att en nationell normgivningsnämnd ska inrättas för att besluta om miljökvalitetsnormer. Havs- och vattenmyndigheten föreslogs vara värdmyndighet till norm-
46SOU 2019:66, En utvecklad vattenförvaltning, betänkande av Vattenförvaltningsutredningen, s. 593 ff.
givningsnämnden. Havs- och vattenmyndigheten skulle enligt förslaget även få till uppgift att bereda beslut om miljökvalitetsnormer för ytvatten enligt vattendirektivet.
Vattenförvaltningsutredningen drog liksom Miljömålsberedningen slutsatsen att det är viktigt att vattenförvaltningen kan hantera alla frågor med koppling till relevanta direktiv för vatten för att få en effektiv, samordnad och förankrad yt- och grundvattenförvaltning.47Vattenförvaltningen behöver vara organiserad på ett sådant sätt att den möjliggör en god samordning av det svenska arbetet med att genomföra de direktiv som omfattas av eller knyter an till ramdirektivet för vatten och det åtgärdsarbete som behöver utföras för att miljökvalitetsnormerna ska kunna följas.
Vattenförvaltningsutredningen påpekade att kopplingen mellan vattenförvaltningen och havsförvaltningen samt den gemensamma jordbrukspolitiken bör vara tydlig. Det sågs även som viktigt att vattenförvaltningen länkas samman med miljömåls-, klimat- och Agenda 2030-arbetet samt med arbetet med tillväxtfrågor och fysisk planering.
Oavsett vad som händer med vattenförvaltningsutredningens förslag menar Miljömålsberedningen att normgivningen för vattenförvaltningen och havsmiljöförvaltningen bör föras samman. Detta medför ett behov av ändrat beslutsfattande av miljökvalitetsnormer för både havsmiljöförvaltningen och vattenförvaltningen.
Besluten om normerna kan fattas av en gemensam nämnd bestående av ledamöter med kompetens från verksamhetsområden som kan beröras av miljökvalitetsnormerna. Ledamöterna bör ha erfarenhet från skilda samhällsområden av relevans för havs- och vattenförvaltningsarbetet. Några ledamöter bör ha myndighetsbakgrund med erfarenhet av vatten- respektive havsfrågor. Därutöver bör det i nämnden finnas ledamöter med erfarenhet av industriell, areell, juridisk, ekonomisk respektive kommunal verksamhet samt ledamöter med erfarenhet av arbete inom ideella organisationer på miljöområdet. Ledamöterna, inklusive ordförande, kan utses av regeringen. Havsmiljöarbetet behöver inkludera fler sektorer och yrkesmässiga discipliner än i dag, vilket även bör bidra till att öka både acceptansen för och kunskapen om miljökvalitetsnormerna.
Nämnden kan vara knuten till Havs- och vattenmyndigheten som värdmyndighet med uppgift att sköta administrativa frågor och upp-
47 Särskilt nitratdirektivet, avloppsvattendirektivet, dricksvattendirektivet, art- och habitatdirektivet, badvattendirektivet, prioämnesdirektivet, grundvattendirektivet och översvämningsdirektivet.
låta lokaler för sammanträden och annan verksamhet. I uppgiften kan ingå att bereda förslag till miljökvalitetsnormer och föredra dessa för nämnden. Normerna kan beslutas som myndighetsföreskrifter och publiceras i Havs- och vattenmyndighetens författningssamling.
Havs- och vattenmyndigheten har kvar beslutsfattandet
Ett tredje alternativ är att beslutsfattandet ligger kvar på Havs- och vattenmyndigheten som i dag. Havs- och vattenmyndigheten bör då få till uppgift att fastställa miljökvalitetsnormer enligt både vattenförvaltningsförordningen och havsmiljöförordningen för att uppnå samordningen som har beskrivits ovan.
Det saknas kvalitetsfaktorer för att bedöma God miljöstatus och miljökvalitetsnormer
Vattenförvaltningsutredningen bedömde att den största utmaningen för vattenförvaltningen är att besluta väl avvägda miljökvalitetsnormer för vatten.48 Havs- och vattenmyndigheten menar att det har varit särskilt svårt att ta fram bedömningsgrunder för biologiska kvalitetsfaktorer för arter och livsmiljöer samt för hydromorfologiska kvalitetsfaktorer49 i kustvatten. Vad gäller hydromorfologiska kvalitetsfaktorer har myndigheten beslutat om det i den senaste uppdatering av föreskrifterna (HVFMS 2019:25). I arbetet med miljökvalitetsnormer enligt havsmiljöförordningen har Havs- och vattenmyndigheten endast beslutat om normer för biologiska störningar vad gäller främmande arter och fisk.
Inom ramen för alla de miljökvalitetsnormer som Havs- och vattenmyndigheten har beslutat i enlighet med havsmiljödirektivets bilaga för belastning och påverkan saknas det miljökvalitetsnormer – förutom för biologisk störning – även för flera andra områden. Det saknas även fortfarande indikatorer och tröskelvärden för vissa kvalitativa deskriptorer som kännetecknar god miljöstatus.
48SOU 2019:66. En utvecklad vattenförvaltning, betänkande av Vattenförvaltningsutredningen. 49 Hydromorfologiska kvalitetsfaktorer är konnektivitet som beskriver möjligheten för djur och växter att sprida sig eller röra sig upp- och nedströms i kustvatten samt möjligheterna till spridning och passage till omkringliggande landområden. Hydrologisk regim i kustvatten beskriver t.ex. tidvattenregim och strömmar. Morfologiskt tillstånd beskriver t.ex. djupförhållanden och bottensubstratets sammansättning.
Skälet till att det saknas miljökvalitetsnormer kan vara kunskapsbrist om t.ex. hur arter eller livsmiljöer påverkas av olika mänskliga aktiviteter – belastningar. Ett exempel på detta är undervattensbuller som faller under deskriptor elva Undervattensbuller och som klassas som Övrig fysisk störning. Det finns fastställda kriterier för vad som ska bedömas av EU-kommissionen men kunskapen om undervattensbullrets påverkan på marina arter har inte ansetts vara tillräcklig för att kunna besluta om indikatorer och tröskelvärden. Då finns heller inte underlag för att ta fram en målnivå och beslut om en miljökvalitetsnorm.50
Samma förhållande råder för marint skräp när det gäller mikroskräp i havet.
Enligt havsmiljödirektivet ska tröskelvärden tas fram regionalt inom Östersjön och Nordsjön, även om de fastställs genom nationella beslut. I vissa fall ska enligt EU-kommissionens beslut från 2017, tröskelvärden tas fram på EU-nivå, t.ex. för undervattensbuller. I praktiken samordnas detta arbete genom Helcom för Östersjön och Ospar för Nordsjön. Helcom och Ospar fastställer enhetliga kvalitetsmått för regionen som syftar till att underlätta det gemensamma åtgärdsarbetet. Nackdelen är att processen med att besluta om tröskelvärden kan ta lång tid och i vissa fall blir föremål för politiska förhandlingar, även om de enligt EU-kommissionens beslut ska bygga på vetenskapliga kriterier. Ett exempel är problemet att ta fram en tröskelvärden för att bedöma bottentrålningens påverkan på deskriptor sex
Havsbottens integritet, där länderna ännu inte enats om en regional
överenskommelse.
Det behövs olika typer av miljökvalitetsnormer
Noggrannheten i preciseringen av miljökvalitetsnormerna skiljer sig åt beroende på om de är gränsvärdesnormer, målsättningsnormer,
indikativa normer eller övriga normer enligt 5 kap. 2 § miljöbalken.
50 Det finns en norm för impulsivt buller i bilaga 3 till föreskrifterna. Däremot avvaktar Havs- och vattenmyndigheten och deltar under tiden i EU-arbetet med att ta fram tröskelvärden för buller som ska kunna ligga till grund för definitioner av god ekologisk status för kriterierna D11C1 och D11C2.
Normerna är:
- Gränsvärdesnormer som anger de förorenings- eller störningsnivåer som inte får över- eller underskridas. Ett exempel är gränsvärden för den maximala halten av kväve som får förekomma i utomhusluften. Andra exempel är kvalitetskrav gällande kemisk ytvattenstatus samt gränsvärden för farliga ämnen i havsmiljön,
- Målsättningsnormer som anger de förorenings- eller störningsnivåer som ska eftersträvas eller som inte bör över- eller underskridas. Dessa normer utgör med andra ord riktvärden snarare än rättsligt bindande gränsvärden. Flera riktvärden för förekomst av olika partiklar samt ozon i utomhusluften har antagits med stöd i p. 2,
- Indikativa normer som anger högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön. I detta fall handlar det alltså inte om gräns- eller riktvärden för t.ex. en föroreningsnivå utan om förekomster av bioorganismer som kan säga något om miljötillståndet. Av lagtexten följer att dessa normer endast kan antas för grund- och ytvatten,
- Övriga normer som anger de krav i övrigt på kvaliteten på miljön som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. De flesta normer som antagits för vatten samt havsmiljö utgör övriga normer. Detta gäller t.ex. normer om en god ekologisk status där näringsämnen utgör en fysikalisk-kemisk kvalitetsfaktor samt normer om en god miljöstatus avseende tillförsel av näringsämnen till havet. Även riktvärden för omgivningsbuller har antagits med stöd i p. 4.
Av 6 § i Havs- och vattenmyndighetens föreskrift om vad som kännetecknar god miljöstatus samt miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön (HVMFS 2012:18) framgår att miljökvalitetsnormerna är normer enligt 5 kap. 2 § 1 stycket p. 4 miljöbalken, dvs. övriga normer. De flesta normer som antagits för vatten samt havsmiljö är övriga normer. Detta gäller t.ex. normer om en god ekologisk status där näringsämnen utgör en fysikalisk-kemisk kvali-
tetsfaktor samt normer om en god miljöstatus avseende tillförsel av näringsämnen till havet.51
Normernas rättsliga inverkan och till vilka kategorier av normer miljökvalitetsnormer enligt vattenförvaltningsförordningen och havsmiljödirektivet ska hänföras har utretts tidigare och justeringar har genomförts genom åren. Vattenförvaltningsutredningen har gjort en genomlysning av tidigare överväganden.
Innan den s.k. Weserdomen52 uttalade regeringen att miljökvalitetsnormerna för vatten inte var gränsvärdesnormer utan övriga normer som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.53
Mer differentierade uttalanden finns numera i prop. 2017/18:243, s. 191 f.:
Av en miljökvalitetsnorm som meddelas med stöd av 1 § kan det framgå att den vattenförekomst som påverkas av verksamheten eller åtgärden senast vid en viss tidpunkt ska ha uppnått en viss status, t.ex. ”god ekologisk status”. Vad som kännetecknar den status som ska uppnås framgår i sin tur av miljökvalitetsnormer som meddelats för att tjäna som vägledning för bedömningen av om huruvida vattenförekomsten kan anses ha uppnått rätt status. Dessa miljökvalitetsnormer anger kvalitetsfaktorer som, om de är uppfyllda, kan läggas till grund för antagandet att vattnet har uppnått rätt status. För varje relevant kvalitetsfaktor (t.ex. förekomst av vandrande fisk) anges t.ex. ett minsta värde som måste vara uppfyllt för att den kvalitetsfaktorn ska kunna läggas till grund för antagandet att vattnet har den status som kvalitetsfaktorn ska indikera. Miljökvalitetsnormer som anger sådana kvalitetsfaktorer är miljökvalitetsnormer som avses i 2 § första stycket 4 men kan dessutom, om kvalitetsfaktorn gäller förekomsten av organismer i vattnet, anses vara miljökvalitetsnormer som avses i 2 § första stycket 3.
I 20 § havsmiljöförordningen finns dock ingen begränsning när det gäller vilken typ av norm som ska användas. Dock ska myndigheten, vid beslut om en miljökvalitetsnorm, ange vilken typ av norm det är. Av 4 kap. 8 b § i vattenförvaltningsförordningen framgår att kvalitetskrav som avser kemisk ytvattenstatus är miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. 2 § första stycket 1 miljöbalken, dvs. gränsvärdesnorm. Förordningen ger ingen specifikation angående vilken typ av norm som ska
51 Christiernsson, A. 2019, Miljökvalitetsnormer för god ekologisk status i ytvattenförekomster, Underlagsrapport till Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete. 52 EU-domstolen klargjorde i mål C-461/13 (Weserdomen) att vattendirektivets krav på att inte få försämra vattenkvaliteten är strängt. Weserdomen kallas så för att domen aktualiserades av en muddring som skulle genomföras i floden Weser. 53Prop. 2009/10:184.
användas för kvalitetskrav på ytvatten för att beskriva god ekologisk status.
Beredningen anser att det är viktigt att miljökvalitetsnormerna utformas med så stor precision som möjligt för att slå fast vad som kännetecknar god miljöstatus. Beredningen bedömer att miljökvalitetsnormer som huvudsakligen har utformats som övriga normer inte är tillräckligt precisa för att ge den tydlighet som behövs för att normerna ska ge önskvärd effekt i myndigheters och kommuners myndighetsutövning. Övriga normer har oklar rättsverkan och det finns risk att de inte får någon eller endast liten effekt vid prövning.
Beredningen föreslår därför att Havs- och vattenmyndigheten får ansvar för att se över och samordna arbetet med miljökvalitetsnormer för både havsmiljödirektivet och vattendirektivet och också bedöma ändamålsenlig geografisk skala för normerna. Miljömålsberedningen anser även att Havs- och vattenmyndigheten ska få i uppdrag att göra en översyn av miljökvalitetsnormerna för ytvatten så att normerna utformas och bestäms så precist som möjligt. Denna förändring kan komma att ställa ökade krav på miljöövervakningen och hanteringen av data från miljöövervakningen. Beredningen adresserar dessa frågor vidare i avsnitt om havsmiljödata.
13. Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete
En viktig del i Miljömålsberedningens uppdrag är att analysera behovet av och om nödvändigt lägga fram förslag för att få ett effektivt åtgärdsarbete inom alla delar av havsförvaltningen och på alla nivåer i samhället. Enligt regeringen är de nationella åtgärdsprogrammen enligt EU:s vattendirektiv och EU:s havsmiljödirektiv av stor betydelse för att nå de havsrelaterade miljökvalitetsmålen samt mål 14 i Agenda 2030. Regeringen anför även att det behövs ett brett och starkt engagemang från berörda myndigheter, länsstyrelser och kommuner för att genomföra åtgärdsprogrammen.
Åtgärdsprogrammen som används både inom vattenförvaltningen enligt EU:s vattendirektiv och inom havsmiljöförvaltningen enligt EU:s havsmiljödirektiv syftar till att följa de miljökvalitetsnormer som har beslutats samt i förlängningen nå miljömålen.
Åtgärdsprogram är ett av flera verktyg för att uppfylla de miljökvalitetsnormer som är beslutade. Andra verktyg som används och som påverkas av gällande miljökvalitetsnormer är den regionala och kommunala miljötillsynen, den kommunala fysiska planeringen, tillståndsprövning av olika verksamheter i domstol m.m.
Begreppet åtgärd kan avse både administrativa och fysiska åtgärder och kan förklaras på följande sätt1:
1 Vattenmyndigheternas åtgärdsprogram, se t.ex. Förvaltningsplan (2016–2021) Bottenvikens förvaltningsdistrikt samt SOU 2019:66, s. 316.
– Administrativa åtgärder: Detta handlar om myndigheters och
kommuners åtgärder, t.ex. nya eller ändrade föreskrifter, vägledningar och strategidokument, förstärkt tillsyn, eller utvecklad tillståndsprövning, fysisk planering och rådgivning. – Fysiska åtgärder i miljön: Detta handlar om verksamhetsutövares
genomförande av fysiska åtgärder i miljön, t.ex. att anlägga våtmarker, att bygga fiskvägar eller att minska belastningen från utsläppskällor.
Åtgärdsarbete i meningen fysiska åtgärder i miljön tas upp i flera kapitel i betänkandet, främst i kapitlen om övergödning, förvaltning av fisk och kusthavet. Fysiska åtgärder kan genomföras inom ramen för de nationella åtgärdsprogrammen för vatten- och havsmiljöförvaltningen, men är i dag ofta frikopplade från dessa, och utförs inom ramen för andra typer av åtgärdsprogram, åtgärdsplaner eller projekt. Detta kapitel fokuserar på de åtgärdsprogram som följer av EU:s direktiv och som regleras i 5 kap. miljöbalken, havsmiljöförordningen och vattenförvaltningsförordningen, men redovisar även andra åtgärdsprogram och åtgärdsplaner.
13.1. Havsmiljön
Havsmiljöförvaltningen omfattar förvaltning av kustvatten och hav runt Sverige och utgår från EU:s havsmiljödirektiv. Nuvarande åtgärdsprogram för havsmiljöarbetet beslutades av Havs- och vattenmyndigheten 2015 och syftar till att god miljöstatus ska nås i Östersjön och Nordsjön.
13.1.1. Havsmiljödirektivets bestämmelser om åtgärdsprogram
EU:s havsmiljödirektiv2 ska enligt artikel 1 fastställa en ram inom vilken medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att uppnå eller upprätthålla god miljöstatus i den marina miljön till 2020. Se vidare om direktivet i kapitlet EU och havsmiljöarbetet.
2 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi).
Direktivets tredje kapitel (art. 13–16) behandlar åtgärdsprogram. Medlemsstaterna ska för varje berörd region eller delregion identifiera de åtgärder som behöver vidtas för att uppnå eller upprätthålla en god miljöstatus. Åtgärderna ska samlas i ett åtgärdsprogram. Medlemsstaterna ska ta hänsyn till hållbar utveckling och sociala och ekonomiska effekter. Åtgärderna ska vara kostnadseffektiva och tekniskt genomförbara och medlemsstaterna ska göra konsekvensanalyser innan nya åtgärder vidtas.
Artikel 13 i havsmiljödirektivet handlar om åtgärdsprogram:
- Medlemsstaterna ska, för varje berörd marin region eller delregion, identifiera de åtgärder som behöver vidtas för att uppnå eller upprätthålla en god miljöstatus, fastställd i enlighet med artikel 9.1, i sina marina vatten. Åtgärderna ska utformas på grundval av den inledande bedömning som gjorts i enlighet med artikel 8.1 och med hänvisning till de miljömål som fastställts i enlighet med artikel 10.1 samt med beaktande av de åtgärdstyper som anges i bilaga VI.
- Medlemsstaterna ska samla de åtgärder som utformats i enlighet med punkt 1 i ett åtgärdsprogram, med beaktande av tillämpliga åtgärder som krävs enligt gemenskapslagstiftning, särskilt direktiv 2000/60/EG, rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (1) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/7/EG av den 15 februari 2006 om förvaltning av badvattenkvaliteten (2) samt kommande lagstiftning om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område, eller internationella avtal.
- Medlemsstaterna ska, vid utarbetandet av åtgärdsprogrammet enligt punkt 2, ta hänsyn till hållbar utveckling och särskilt till de planerade åtgärdernas sociala och ekonomiska effekter. För att bistå den behöriga myndighet eller de behöriga myndigheter som avses i artikel 7 i arbetet med att nå målen på ett enhetligt sätt får medlemsstaterna fastställa eller upprätta administrativa ramar för att dra nytta av sådan samverkan. Medlemsstaterna ska se till att åtgärderna är kostnadseffektiva och tekniskt genomförbara, och de ska göra konsekvensanalyser, inbegripet kostnadsnyttoanalyser, innan nya åtgärder vidtas.
- De åtgärdsprogram som inrättas i enlighet med denna artikel ska omfatta geografiska skyddsåtgärder för att bidra till att skapa sammanhängande och representativa nätverk med marina skyddsområden som har tillräcklig mångfald i ekosystemen, exempelvis särskilda bevarandeområden i enlighet med livsmiljödirektivet, särskilda skyddsområden i enlighet med fågeldirektivet och marina skyddsområden som erkänts av gemenskapen eller berörda medlemsstater inom ramen för internationella eller regionala avtal som de är parter i.
- Medlemsstaterna ska i sina åtgärdsprogram ange hur åtgärderna ska genomföras och hur de bidrar till att uppnå de miljömål som fastställts i enlighet med artikel 10.1.
- Medlemsstaterna ska underrätta kommissionen och berörda medlemsstater om sina åtgärdsprogram inom tre månader efter det att de fastställts.
13.1.2. Havsmiljöförordningen om åtgärdsprogram
Havsmiljödirektivet har införlivats i svensk lagstiftning genom havsmiljöförordningen (2010:1341), som är meddelad med stöd av 5 kap. miljöbalken. Sverige är indelat i två förvaltningsområden, Nordsjön och Östersjön. Havs- och vattenmyndigheten är ansvarig myndighet för havsmiljöförvaltningen.3
Havsmiljön förvaltas i sexårsperioder
Enligt 9 § i havsmiljöförordningen ska havsmiljöförvaltningen bedrivas i sexåriga förvaltningsperioder där man, dvs. Havs- och vattenmyndigheten, i varje period för ett havsområde
1. gör en inledande bedömning av miljötillståndet,
2. slår fast vad som kännetecknar en god miljöstatus,
3. tar fram miljökvalitetsnormer med de indikatorer som ska använ-
das för att bedöma om den goda miljöstatusen upprätthålls eller nås,
38 § havsmiljöförordningen (2010:1341).
4. tar fram och genomför ett program för övervakning av att miljö-
kvalitetsnormerna följs, och
5. tar fram och genomför ett program för de åtgärder som ska vidtas
för att upprätthålla eller nå en god miljöstatus.
Samarbete mellan flera olika myndigheter
Havs- och vattenmyndigheten är ansvarig myndighet för genomförande av alla de åtgärderna i 9 § ovan. Där ingår att ta fram ett åtgärdsprogram för de båda förvaltningsområdena Nordsjön och Östersjön, för att nå god miljöstatus senast 2020.
Havs- och vattenmyndigheten ska samråda med berörda myndigheter och kommuner samt med organisationer, verksamhetsutövare och andra enskilda bl.a. innan myndigheten fattar beslut om ett åtgärdsprogram.4
Myndigheten ska även samverka med andra myndigheter under regeringen som ansvarar för frågor som har betydelse för havsmiljön. Om Havs- och vattenmyndigheten begär det, ska de andra myndigheterna ge in underlag som de har och som Havs- och vattenmyndigheten behöver för att fullgöra sina uppgifter.5
I havsmiljöförordningen finns dessutom en särskild bestämmelse som gäller samarbete om frågor som berör både vattenmyndigheternas ansvarsområde med vattenförvaltningen och Havs- och vattenmyndighetens ansvar för frågor om havsmiljön. Enligt 12 § gäller att:
Om en fråga rör ett vattenområde som omfattas av Havs- och vattenmyndighetens förvaltning enligt denna förordning och en vattenmyndighets förvaltning enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660), ska myndigheterna samarbeta och hjälpa varandra så att insatserna fördelas på det sätt som är lämpligt med hänsyn till myndigheternas olika kompetenser och en effektiv havs- och vattenmiljöförvaltning.
Förslagen till åtgärder tar form
Arbetet med att ta fram förslag till åtgärder inom åtgärdsprogrammet görs i flera steg. Havs- och vattenmyndigheten bedömer om miljökvalitetsnormerna följs, analyserar belastningarna och inventerar det
410 § havsmiljöförordningen (2010:1341). 511 § havsmiljöförordningen (2010:1341).
pågående åtgärdsarbetet. Sammantaget resulterar detta i en s.k. gapanalys som visar var det kan finnas behov av nya åtgärder.
Därefter startar arbetet med att identifiera möjliga åtgärder som ska ingå i åtgärdsprogrammet. Åtgärderna ska bidra till att miljökvalitetsnormerna nås. Med åtgärder avses i detta sammanhang inte forskning, övervakning eller indikatorutveckling. De åtgärder som ska ingå i åtgärdsprogrammet ska vara förvaltningsåtgärder, åtgärder för samordning av förvaltning, ekonomiska incitament, kommunikation eller åtgärder för förbättring och återställning. 6
Inför arbetet med det nuvarande åtgärdsprogrammet för havsmiljön tillsatte Havs- och vattenmyndigheten en nationell referensgrupp bestående av myndigheter och länsstyrelser. Referensgruppen fick utifrån gap-analysen diskutera och lämna förslag på potentiella åtgärder till programmet. Därefter förde Havs- och vattenmyndigheten dialog med bl.a. forskare och bransch- och intresseorganisationer om lämpliga åtgärder. Myndigheten tog även del av olika policyrapporter, forskningsresultat, granskningar osv. Även flera dialogmöten, seminarium och workshops genomfördes för att få fram ett så bra underlag till åtgärdsprogrammet som möjligt.7
Förslagen skickas ut på samråd
Havs- och vattenmyndigheten ska göra förslaget till åtgärdsprogram tillgängligt och ta emot synpunkter på det. Förslaget ska göras tillgängligt för allmänheten hos myndigheten och hos länsstyrelserna och kommunerna inom det område som programmet omfattar.
Samrådsperioden inför det kommande åtgärdsprogrammet som ska beslutas i december 2021 varar från den 1 november 2020 till den 30 april 2021.
Samrådsprocessen pågår samtidigt med samrådsprocessen för åtgärdsprogrammen för de fem vattendistrikten. Syftet är att sambanden mellan åtgärder på land och i haven ska bli tydliga. En särskild samordning av samråden om åtgärdsprogrammen för övergödning, farliga ämnen och fysisk påverkan på kustvattenområden genomförs samordnat.8
6 Ramdirektiv om en marin strategi 2008/56/EG, Bilaga VI. 7 Muntliga uppgifter från Havs- och vattenmyndigheten vid möte 2020-09-16. 8 Muntliga uppgifter från handläggare på Havs- och vattenmyndigheten.
Havs- och vattenmyndigheten beslutar
Efter att samrådstiden har löpt ut går Havs- och vattenmyndigheten igenom de synpunkter på förslaget som kommit in. Synpunkterna analyseras och förslaget omprövas och justeras. Därefter fastställer Havs- och vattenmyndigheten förslaget till åtgärdsprogram för havsmiljön. Hittills har detta bara skett vid ett tillfälle, nämligen 2015, då det första och nu löpande åtgärdsprogrammet beslutades.
I vissa fall ska dock Havs- och vattenmyndigheten överlåta till regeringen att fatta beslut om åtgärdsprogrammet. Ett sådant fall är om åtgärdsprogrammet rör ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än ett sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken. Ett annat exempel är att en annan myndighet eller en kommun senast vid samrådstidens utgång har begärt att regeringen ges möjlighet att pröva förslaget på grund av att det inte är förenligt med myndighetens eller kommunens verksamhet eller av annan anledning inte är rimligt för myndigheten eller kommunen, eller allvarligt avviker från bestämmelserna om havsmiljöförvaltningen i denna förordning eller i havsmiljödirektivet.9
Delområden
Havsmiljöförvaltningen utgår ifrån två stora havsbassänger, Nordsjön och Östersjön. Ur ett åtgärdsperspektiv kan dessa förvaltningsområden bli för geografiskt omfattande. Havs- och vattenmyndigheten har här ett utrymme att besluta om s.k. delområden som är lämpliga för havsmiljöförvaltningen.10
Genomförande och rapportering
När åtgärdsprogrammet är beslutat är det myndigheter och kommuner som ska genomföra de åtgärder som är specificerade i programmet. Att myndigheter och kommuner har en skyldighet att genomföra åtgärderna följer av 5 kap. 11 § miljöbalken.
Det nuvarande åtgärdsprogrammet för havsmiljön innehåller 32 olika åtgärder. Åtgärderna är främst av administrativ karaktär. De
927 § havsmiljöförordningen (2010:1341). 107 § havsmiljöförordningen (2010:1341).
flesta åtgärderna ska genomföras av Havs- och vattenmyndigheten men även Jordbruksverket, Boverket, Naturvårdsverket, länsstyrelserna och kommunerna omfattas av programmet.
Alla myndigheter och kommuner som omfattas av åtgärdsprogrammet ska rapportera vilka åtgärder som genomförts och hur dessa påverkar miljökvalitetsnormerna för havsmiljön.11 Rapporteringsskyldigheten följer direkt av åtgärdsprogrammet och det saknas bestämmelser i författning om skyldigheten att återrapportera. Rapporteringen görs till Havs- och vattenmyndigheten.
Finansiering
När ett åtgärdsprogram tas fram ska det göras en konsekvensanalys av programmet med uppgift om hur åtgärderna i programmet ska finansieras.12 Av förarbetena till bestämmelserna om åtgärdsprogram framgår att kravet på att analysera hur åtgärderna ska finansieras gäller myndigheters och kommuners kostnader.13
De åtgärder som för närvarande ingår i åtgärdsprogrammet för havsmiljön är främst riktade till Havs- och vattenmyndigheten som utförare. Uppgifter inom havsmiljöförvaltning ingår i Havs- och vattenmyndighetens ordinarie förvaltningsuppgifter och finansieras genom huvudsakligen genom förvaltningsanslaget.
Länsstyrelserna, särskilt kustlänsstyrelserna, omfattas också av flera åtgärder i åtgärdsprogrammet. Länsstyrelsernas arbete med havs- och vattenförvaltning finansieras främst genom bidragsmedel från anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö, vilket fördelas till länsstyrelserna av Havs- och vattenmyndigheten enligt en fördelningsnyckel.
Kommunernas verksamhet finansieras främst via skatter och till en mindre del av statsbidrag från statsbudgeten.
Åtgärderna i åtgärdsprogrammet för havsmiljön förväntas finansieras av antingen berörda verksamheter eller av de myndigheter och kommuner som åtgärderna riktats till. Havs- och vattenmyndigheten har bedömt att vissa åtgärder, men inte alla, bör kunna utföras inom
11 Havs- och vattenmyndigheten 2015, God havsmiljö 2020: Marin strategi för Nordsjön och Östersjön – Del 4: Åtgärdsprogram för havsmiljön, rapport 2015:30, åtgärd 32. 12 5 kap. 9 § andra stycket 6 p. miljöbalken. 13Prop. 2009/10:184 s. 52, bet. 2009/10:MJU24, s. 19.
ramen för befintliga uppdrag och anslag men att hela det föreslagna åtgärdsprogrammet inte bedöms kunna genomföras inom befintliga ramar.14
Åtgärdsprogrammets samhällsekonomiska konsekvensanalys visar på en kostnad om två miljarder kronor för att genomföra alla åtgärder i åtgärdsprogrammet för havsmiljön fram till 2020, dvs. under innevarande förvaltningscykel.15
I förarbetena påpekas också att åtgärder som är mer omfattande än vad som följer av myndigheters och kommuners ansvar kan vara förenade med nya kostnader. Dessa överväganden bör finnas med redan i samrådsprocessen som föregår beslutet om åtgärdsprogrammet.
Ska särskilda och mer omfattande åtgärder än vad som normalt omfattas av myndigheters och kommuners ansvar vidtas för att följa en miljökvalitetsnorm kan det vara förenat med nya kostnader. Om inte frågan om de ekonomiska konsekvenserna och finansieringen av styrmedlen tas upp redan i förslagen till åtgärdsprogram förloras en viktig del av samrådets funktion att bl.a. förankra programmet hos berörda myndigheter och kommuner. Vidare försvåras en nödvändig prioritering av åtgärderna utifrån deras kostnadseffektivitet och det finns en risk att åtgärderna aldrig kommer till stånd.
Havs- och vattenmyndigheten rapporterar till EU
Havs- och vattenmyndigheten ska utöver att ta fram och besluta om åtgärdsprogram genomföra de uppgifterna om information och rapportering till Europeiska kommissionen som följer av havsmiljödirektivet.
Havs- och vattenmyndigheten ska även delta i det arbete som regeringen bedriver inom Europeiska unionen och internationellt och informera och rapportera de andra medlemsstaterna i Europeiska unionen och de behöriga organen enligt de regionala havskonventionerna och andra internationella avtal som följer av havsmiljödirektivet.16
Regeringen har således delegerat hela ansvaret för havsmiljöarbetet till en nationell förvaltningsmyndighet.
14 Havs- och vattenmyndigheten 2015, God havsmiljö 2020, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön, Del 4 Åtgärdsprogram för havsmiljön, rapport 2015:30, s. 131. 15 Havs- och vattenmyndigheten 2015, God havsmiljö 2020, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön, Del 4 Åtgärdsprogram för havsmiljön, rapport 2015:30, s. 131. 1639 § havsmiljöförordningen (2010:1341).
13.2. Vattenmiljön
Vattenmiljöförvaltningen omfattar förvaltning av sjöar, vattendrag och kustvatten enligt EU:s vattendirektiv.17 I Sverige bedrivs vattenförvaltningen organisatoriskt i fem vattendistrikt. I varje vattendistrikt är en länsstyrelse vattenmyndighet och har ansvar för förvaltningen.18Vattenmyndigheterna har beslutat om nuvarande åtgärdsprogram inom vattenmiljöförvaltningen, vilka gäller under perioden 2016–2021.
13.2.1. Vattendirektivets bestämmelser om åtgärdsprogram
Enligt artikel 11 i vattendirektivet ska varje medlemsstat för varje avrinningsdistrikt eller för den del av ett internationellt avrinningsdistrikt som ligger på dess territorium se till att ett åtgärdsprogram upprättas och då ta hänsyn till resultaten av de analyser av vad som krävs för att uppnå miljömålen. Åtgärdsprogrammen kan hänvisa till åtgärder som är reglerade i nationell lagstiftning. När det är lämpligt kan en medlemsstat besluta om åtgärder för alla avrinningsdistrikt och/eller de delar av internationella avrinningsdistrikt som ligger på dess territorium. Varje åtgärdsprogram ska innehålla grundläggande åtgärder samt vid behov kompletterande åtgärder. Med grundläggande åtgärder menas de minimikrav som ska uppfyllas, bl.a.: – åtgärder som krävs för att genomföra gemenskapslagstiftningen
för skydd av vatten, – åtgärder för att främja en effektiv och hållbar vattenanvändning
för att undvika att miljömålen äventyras, och – åtgärder för att hindra eller reglera utsläpp av förorenande ämnen
från punktkällor och diffusa källor.
17 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 18 De fem vattenmyndigheterna är Länsstyrelsen i Norrbottens län för Bottenvikens vattendistrikt, Länsstyrelsen i Västernorrlands län för Bottenhavets vattendistrikt, Länsstyrelsen i Västmanlands län för Norra Östersjöns vattendistrikt, Länsstyrelsen i Kalmar län för Södra Östersjöns vattendistrikt och Länsstyrelsen i Västra Götalands län för Västerhavets vattendistrikt.
Med kompletterande åtgärder menas åtgärder som utformas och genomförs utöver de grundläggande åtgärderna för att nå miljömålen. I en bilaga till vattendirektivet finns en lista med exempel på sådana åtgärder.
Enligt vattendirektivet ska åtgärdsprogrammen ses över, och om det behövs uppdateras, vart sjätte år.
13.2.2. Vattenförvaltningsförordningen om åtgärdsprogram
Vattendirektivet har genomförts i svensk lagstiftning genom bl.a. vattenförvaltningsförordningen (2004:660), som är meddelad med stöd av 5 kap. miljöbalken.
Enligt 6 kapitlet i vattenförvaltningsförordningen ska vattenmyndigheterna upprätta förslag till och fastställa ett åtgärdsprogram för vattendistriktet.
Åtgärdsprogrammet ska slå fast de åtgärder som behöver vidtas för att miljökvalitetsnormerna ska kunna följas. Om det behövs får en vattenmyndighet fastställa delåtgärdsprogram för delar av vattendistriktet. Ett delåtgärdsprogram ska tas in i åtgärdsprogrammet för distriktet.
Vattenmyndigheten ska ge regeringen möjlighet att pröva ett förslag till åtgärdsprogram i vissa fall, t.ex. om det rör ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än ett sådant som avses i 1 kap. 1 miljöbalken.
Vattenförvaltningsförordningen innehåller uppgifter om vad ett åtgärdsprogram ska innehålla. Enligt 6 kap. 5 § ska ett åtgärdsprogram för ett vattendistrikt bl.a. innehålla – åtgärder för inrättande av vattenskyddsområden eller för att på
annat sätt skydda dricksvatten, – åtgärder för att i den mån det behövs åstadkomma omprövning
av tillstånd till eller villkor för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet, – åtgärder för att upptäcka och beivra brott mot bestämmelser till
skydd för vatten, – åtgärder för att hindra eller reglera diffusa utsläpp av förorenande
ämnen,
– åtgärder för att förebygga eller begränsa att föroreningar indirekt
tillförs grundvatten, – åtgärder för att motverka alla andra betydande negativa konse-
kvenser för vattenmiljön, särskilt de åtgärder som behövs för att nödvändig ekologisk status eller god ekologisk potential ska kunna nås när det gäller vattenförekomsters hydromorfologiska förhållanden, och – de föreskrifter eller förslag till föreskrifter som behövs för att
övriga åtgärder ska kunna genomföras.
Även inom vattenförvaltningen är det Havs- och vattenmyndigheten som ansvarar för att informera och rapportera till EU-kommissionen om hur arbetet enligt vattendirektivet genomförs. Det är de fem vattenmyndigheterna som hämtar in underlag från myndigheter och kommuner så som exempelvis förvaltningsplaner, åtgärdsprogram och andra uppgifter, som sedan skickas vidare till Havs- och vattenmyndigheten. Havs- och vattenmyndigheten får därmed ett underlag för sin rapportering till EU.
I åtgärdsprogrammen för vattendistrikten framgår att alla myndigheter och kommuner, en gång per år, ska rapportera till vattenmyndigheterna vilka åtgärder som genomförts under föregående kalenderår.
Delåtgärdsprogram
Om det finns ett behov kan vattenmyndigheterna upprätta delåtgärdsprogram.19 Det kan ses som en administrativ lösning för att underlätta hanteringen av åtgärdsarbetet. Ett delåtgärdsprogram kan upprättas för att behandla en särskild sektor (t.ex. energi, jordbruk), en särskild fråga (t.ex. utsläpp av vissa farliga ämnen) eller en viss vattentyp, dvs. en grupp vattenförekomster med samma eller likartade referensförhållanden av morfologisk och vattenkemisk karaktär. En annan utgångspunkt för ett delåtgärdsprogram kan vara den geografi ska skala som bäst lämpar sig för samverkans- och samrådsprocesserna och som representerar vattnets naturliga väg genom landskapet. Det kan t.ex. röra sig om ett huvudavrinningsområde eller en del därav.20
196 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen (2004:660). 20 Naturvårdsverkets handbok 2008:6, Handbok om åtgärdsprogram inom vattenförvaltning enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljö, s. 29.
Någon motsvarande bestämmelse om delåtgärdsprogram finns inte i havsmiljöförordningen. Det finns dock en möjlighet för Havs- och vattenmyndigheten enligt 7 § havsmiljöförordningen att besluta om delområden som är lämpliga för havsmiljöförvaltningen, dvs. en möjlighet att tex. begränsa vissa förvaltningsåtgärder till vissa (mindre) delområden.
Arbetet med åtgärdsprogram inom vattenförvaltningen
Sverige är indelat i fem vattendistrikt som förvaltar vattenkvaliteten inom landområden och kustvattenområden, ut till en nautisk mil i havet. De fem vattendistrikten är Bottenvikens, Bottenhavets, Norra Östersjöns, Södra Östersjöns och Västerhavets vattendistrikt. För varje vattendistrikt är en länsstyrelse utsedd att vara vattenmyndighet.
Vid varje vattenmyndighet finns ett särskilt beslutsorgan, en s.k. vattendelegation, med uppgift att besluta om bl.a. åtgärdsprogram för distriktet. Vattendelegationen beslutar även om miljökvalitetsnormer för distriktets vattenförekomster och förvaltningsplaner.
Av 15 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion framgår att det inom de länsstyrelser som är vattenmyndigheter ska finnas en vattendelegation, som är ett särskilt beslutsorgan.
Det är vattenmyndigheternas uppgift att både upprätta förslag och besluta om åtgärdsprogram. Vattenmyndighetens beslutsorgan, vattendelegationen, kan dock överlåta till länsstyrelsen att arbeta fram ett förslag till åtgärdsprogram men det är alltid vattendelegationen som beslutar om dem. På varje vattenmyndighet finns ett beredningssekretariat som biträder vattendelegationen i samordningen av arbetet med förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i vattendistriktet.
Bestämmelser om vattendelegationerna finns i förordningen (2017:872) om vattendelegationer. Vattendelegationen ska bestå av högst elva ledamöter som utses av regeringen för en bestämd tid. Delegationen ska bestå av sakkunniga företrädare för länsstyrelser och andra sakkunniga. Landshövdingen vid den länsstyrelse som är vattenmyndighet ska vara delegationens ordförande.
Innan vattenmyndigheten fattar beslut om åtgärdsprogram ska myndigheten samråda med de myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare och enskilda som berörs av beslutet. Vattenmyndigheten ska även bedriva sitt arbete så att det uppmuntrar till
deltagande av alla som berörs av dess verksamhet. För en mer ingående redovisning av arbetet med åtgärdsprogram inom vattenförvaltningen se Vattenförvaltningsutredningens betänkande.21
13.3 5 kap. miljöbalken om åtgärdsprogram
Av 5 kap. 7 § miljöbalken framgår att om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm, ska regeringen eller den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer upprätta ett förslag till åtgärdsprogram.
Enligt 24 § havsmiljöförordningen ska Havs- och vattenmyndigheten upprätta åtgärdsprogram för havsområdena Nordsjön och Östersjön om det behövs för att följa de miljökvalitetsnormer som Havs- och vattenmyndigheten har beslutat för dessa områden.
I vattenförvaltningsförordningen finns bestämmelser om vattenmyndigheternas skyldighet att upprätta åtgärdsprogram.22
När ett förslag till åtgärdsprogram har upprättats ska Havs- och vattenmyndigheten och vattenmyndigheterna samråda om förslaget. Förutom myndigheter, kommuner och verksamhetsutövare ska även organisationer, allmänheten och andra som berörs av programmet få möjlighet att lämna synpunkter.
Ett åtgärdsprogram ska fastställas av regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer. Om det behövs får regeringen bestämma att ett åtgärdsprogram ska fastställas av flera myndigheter eller kommuner. Ett åtgärdsprogram som ska fastställas av en kommun ska beslutas av kommunfullmäktige.23 Det kan således vara en instans som tar fram ett förslag till åtgärdsprogram och en annan som fastställer programmet.
I praktiken har regeringen delegerat ansvaret med att ta fram och besluta om åtgärdsprogram, både vad gäller havsmiljön och vattenmiljön. Dels till Havs- och vattenmyndigheten, dels till vattenmyndigheterna och vattendelegationerna.
21SOU 2019:66, En utvecklad vattenförvaltning, betänkande av Vattenförvaltningsutredningen. 22 Enligt förordningen (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fiske- och musselvatten är det länsstyrelsen som upprättar åtgärdsprogram för fiskevatten och Länsstyrelsen i Västra Götalands län som upprättar åtgärdsprogram för musselvatten. 235 kap. 8 § miljöbalken.
13.3.1. Formella krav på åtgärdsprogrammets innehåll
Enligt 5 kap. 9 § miljöbalken får ett åtgärdsprogram omfatta all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka möjligheten att följa miljökvalitetsnormer.24
Ett åtgärdsprogram ska innehålla
1. uppgifter om den eller de miljökvalitetsnormer som ska följas och
inom vilka områden,
2. uppgifter om de åtgärder som myndigheter eller kommuner be-
höver vidta för att miljökvalitetsnormerna ska följas, vilka myndigheter eller kommuner som behöver vidta åtgärderna och när åtgärderna behöver vara genomförda,25
3. uppgifter om hur krav på förbättringar ska fördelas mellan olika
typer av källor som påverkar möjligheterna att följa miljökvalitetsnormerna och mellan olika åtgärder,26
4. i fråga om åtgärder för att följa en miljökvalitetsnorm som avses
i 2 § första stycket 1, uppgifter om den förbättring som var och en av åtgärderna bedöms medföra och hur åtgärderna tillsammans bedöms bidra till att normen följs,
5. de uppgifter som i övrigt behövs till följd av Sveriges medlemskap
i EU, och
6. en analys av programmets konsekvenser från allmän och enskild
synpunkt och hur åtgärderna enligt 2 är avsedda att finansieras.
Enligt punkt 6 ska ett åtgärdsprograms konsekvenser analyseras och omfattningen av analysen får anpassas efter omständigheterna i det konkreta fallet. Konsekvensanalysen ska innehålla ekonomiska konsekvenser och miljökonsekvenser. Kostnader och nytta bör kvanti-
24 Gäller inte bara tillståndspliktig verksamhet enligt kommentaren till miljöbalken. 25 Det kan exempelvis vara utsläppsminskningar. Därför bör i varje fall de källor som i betydande omfattning bidrar till att normen eller normerna inte följs anges. Utgångspunkten bör vara att så samlade lösningar som möjligt på miljöproblemen ska uppnås. Åtgärdsprogrammen bör kunna avse fysisk planering med uppbyggnad av miljöanpassad infrastruktur, att framställningar ska göras om omprövning av tillståndsgiven verksamhet, föreskrifter som även omfattar icke tillståndsgiven verksamhet, ekonomiska styrmedel m.m., se vidare prop. 1997/98:45, del 2 s. 51 f. och prop. 2009/10:184 s. 50 ff. 26 I 3 p. återges en central uppgift i åtgärdsprogrammen, som är att ange hur kraven på förbättringar ska fördelas mellan olika typer av källor som påverkar möjligheten att följa en miljökvalitetsnorm och mellan olika åtgärder. Åtgärdsprogrammen ska därför ange både vilka typer av källor som kraven ska riktas mot och vilka styrmedel som i så fall ska användas.
fieras och konsekvenserna för de verksamhetsutövare som kan komma att beröras av åtgärdsprogrammet bör analyseras.
Enligt bestämmelserna behöver konsekvensanalysen göras av samma instans som upprättar eller beslutar åtgärdsprogrammet i övrigt. Analysen ska även omfatta uppgifter om hur kostnaderna för myndigheter och kommuner ska finansieras.
Om det behövs ska ett åtgärdsprogram omprövas, dock minst vart sjätte år.
Regeringen får föreskriva att vissa åtgärdsprogram ska prövas av regeringen.27
Åtgärdsprogram kan inte överklagas, men beslut som orsakats av programmet, t.ex. ett omprövat tillstånd, kan överklagas i vanlig ordning.
Regeringen får besluta om ytterligare föreskrifter om hur åtgärdsprogram ska upprättas, vad de ska innehålla och hur samråd ska genomföras.
13.3.2. Åtgärdsprogram riktar sig till myndigheter och kommuner
En central bestämmelse i 5 kap. miljöbalken är 11 § som lyder:
Myndigheter och kommuner ska inom sina ansvarsområden vidta de åtgärder som behövs enligt ett åtgärdsprogram.
Bestämmelsen beskriver myndigheters och kommuners ansvar för att genomföra åtgärdsprogram. Bestämmelsen som sådan innebär att myndigheter och kommuner, inom sina respektive kompetensområ-
den, ska vidta de åtgärder som behövs enligt programmet. Åtgärds-
programmen är således bindande för myndigheter och kommuner.
Det kan handla om vitt skilda åtgärder, t.ex. att intensifiera tillsynen, ansöka om omprövning av villkor eller utfärda föreskrifter.
Myndigheter och kommuner får – inom sina respektive kompetensområden – använda de verktyg som de redan förfogar över inom ramen för miljöbalken.
De som bedriver den miljöstörande verksamheten svarar sedan för att genomföra de praktiska åtgärderna som myndigheter och kommuners anvisat i t.ex. förelägganden och tillståndsbeslut. Om en
kommun har ansvaret för en verksamhet (i egenskap av verksamhetsutövare/huvudman), blir det kommunen som får genomföra de praktiska åtgärderna, t.ex. om det kommunala reningsverket behöver byggas ut med ytterligare reningssteg.28
De åtgärder som kan bli följden av åtgärdsprogrammet för enskilda verksamhetsutövare, t.ex. krav på ny eller förbättrad reningsutrustning efter omprövning av villkoren i ett tillstånd, måste således alltid bedömas enligt de gällande materiella reglerna, såsom de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalkens 2 kap. Det faktiska resultatet av en åtgärd kommer därför att framgå först efter att myndigheten eller kommunen har gjort denna bedömning.
I förhållande till kommunal planläggning innebär bestämmelsen att ett åtgärdsprogram inte direkt kan tvinga fram antagande, ändring eller upphävande av en plan enligt plan- och bygglagen (1987:10). Ett åtgärdsprogram kan däremot föranleda en kommun att ta initiativ till en planändring.29
Myndigheter och kommuner ska ta hänsyn till miljökvalitetsnormerna bl.a. vid prövning och bedömning av olika verksamheter. Detta framgår av 5 kap. 4 § första stycket i miljöbalken:
En myndighet eller en kommun får inte tillåta att en verksamhet eller en åtgärd påbörjas eller ändras om detta, trots åtgärder för att minska föroreningar eller störningar från andra verksamheter, ger upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm.
Gällande miljökvalitetsnormer kan också påverka vilka villkor som beslutas för en verksamhet. Detta framgår av andra stycket i samma bestämmelse:
Vid prövning för ett nytt tillstånd och vid omprövning av tillstånd ska de bestämmelser och villkor beslutas som behövs för att verksamheten inte ska medföra en sådan försämring eller ett sådant äventyr.
28Prop. 2003/04:2, Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, s. 34. 29Prop. 2003/04:2 s. 34.
13.3.3. Åtgärdsprogram är inte bindande för enskilda
På samma sätt som miljökvalitetsnormer är inte åtgärdsprogram bindande för enskilda. Enskilda kan dock träffas indirekt av åtgärdsprogrammen i och med att myndigheter och kommuner genomför de åtgärder som anges i åtgärdsprogrammen, som exempelvis tillståndsprövning och tillsyn mot enskilda verksamhetsutövare. En omprövning av ett tillstånd kan då t.ex. leda till att den enskilde verksamhetsutövaren måste genomföra förändringar i verksamheten. Ett kommunalt tillsynsbesök kan resultera i ett föreläggande att vidta försiktighets- eller skyddsåtgärder inom verksamheten osv.
13.4. Innehållet i programmen
Nuvarande åtgärdsprogram gäller till och med 2021. Nedan beskrivs översiktligt innehållet i programmen och var tyngdpunkten för genomförandet ligger.
13.4.1. Åtgärdsprogrammet för havsmiljön
Syftet med åtgärdsprogrammet för havsmiljön är att de miljökvalitetsnormer som Havs- och vattenmyndigheten beslutat i föreskriften HVMFS 2012:18 ska kunna följas. Enligt havsmiljöförordningens bestämmelser är även målet god miljöstatus i sig en miljökvalitetsnorm.
Åtgärdsprogrammet för havsmiljön täcker in båda havsområdena Nordsjön och Östersjön.
Figur 13.1 Förvaltningsområden enligt havsmiljöförordningen
Källa: Havs- och vattenmyndigheten.
Åtgärdsprogrammet för havsmiljön innehåller åtgärder som har beslutats under den befintliga lagstiftningen och som håller på att genomföras; eller som har beslutats men som bara delvis, eller inte alls, genomförts.
Med nya åtgärder menas åtgärder som bygger på, men går utöver, den befintliga lagstiftningen eller internationella överenskommelser, eller; åtgärder som inte bygger på någon gällande EU-lagstiftning eller internationell överenskommelse.
Ett exempel är beräkningarna av åtgärdsbehovet för växtnäringsämnen enligt havsmiljödirektivet som utgår från att åtgärderna inom vattenförvaltningen genomförs. Både nationellt och internationellt pågår det redan arbete för havsmiljön.
Åtgärdsprogrammet för havsmiljön fokuserar på de ytterligare åtgärder som krävs utöver pågående och beslutade åtgärder.30
Åtgärderna i åtgärdsprogrammet för havsmiljön är indelade i tio temaområden. Temaområdena är – Främmande arter – Fiskar och skaldjur som påverkas av fiske – Övergödning – Bestående hydrografiska villkor – Farliga ämnen – Marint avfall – Biologisk mångfald – Marina skyddade områden – Restaurering – Uppföljning.
Varje temaområde innehåller olika åtgärder. Åtgärdsprogrammet som Havs- och vattenmyndigheten beslutade i december 2015 innehåller totalt 32 åtgärder. Som nämnts tidigare riktar sig de flesta åtgärderna till Havs- och vattenmyndigheten, men även till andra myndigheter och kommuner har utpekade åtgärder som de ska genomföra
30 Havs- och vattenmyndigheten 2015, God havsmiljö 2020, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön, Del 4: Åtgärdsprogram för havsmiljön, rapport 2015:30, s. 18.
under den genomförandeperiod som sträcker sig till och med 2021, då åtgärdsprogrammet ska uppdateras.
Som exempel kan nämnas de tre åtgärder som Havs- och vattenmyndigheten beslutat inom temaområdet Övergödning: – ÅPH10, Havs- och vattenmyndigheten; att utreda möjligheter
att påverka den interna näringsbelastningen, lokalt i övergödda vikar och fjärdar samt i Egentliga Östersjön. – ÅPH11, Jordbruksverket; att utreda möjligheten att finansiellt
ersätta nettoupptag av kväve och fosfor ur vattenmiljön genom odling och skörd av blå fånggrödor där det är möjligt i de havsområden som inte uppnår god miljöstatus, samt stimulera tekniker för odling och förädling av s.k. blå fånggrödor. – ÅPH12, Jordbruksverket; att stimulera vattenbrukstekniker som
inte innebär nettobelastning i de havsområden som inte uppnår god miljöstatus.
Ett annat exempel är de åtgärder som Havs- och vattenmyndigheten beslutat inom ramen för temaområde fiskar och skaldjur som påverkas av fiske: – ÅPH4, Havs- och vattenmyndigheten; att införa nya fiske-
bestämmelser för att freda särskilt hotade kustlekande bestånd innanför trålgränsen i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön. – ÅPH5, Havs- och vattenmyndigheten; att införa nya fiske-
bestämmelser som syftar till att fisket innanför trålgränsen bedrivs mer artselektivt i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön. – ÅPH6, Havs- och vattenmyndigheten; att införa fiskebestämmel-
ser som syftar till att minska fisketrycket på kustlevande bestånd innanför trålgränsen i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön som behöver stärkt skydd men som kan fiskas till viss del. – ÅPH7, Havs- och vattenmyndigheten; att utreda var ytterligare
fredningsområden bör inrättas i kustområdena, samt inrätta sådana områden. Länsstyrelserna; att bistå Havs- och vattenmyndigheten i att utreda var ytterligare fredningsområden bör införas i kustområdena. Gäller kustlänsstyrelser.
– ÅPH8, Havs- och vattenmyndigheten; att utreda för vilka arter
och under vilken tid på året som generella fredningstider bör införas för kustfisk, samt inrätta sådana. – ÅPH9, Havs- och vattenmyndigheten; att anpassa fiskeflottans
kapacitet till tillgängliga fiskemöjligheter i vissa flottsegment.
Det är således fråga om många administrativa åtgärder och beslut om fiske och fiskfredningsområden som ska genomföras av Havs-och vattenmyndigheten själv och kustlänsstyrelserna före 2021.
Ytterligare exempel är de åtgärder som Havs- och vattenmyndigheten beslutat under temat marina skyddade områden: – ÅPH26, Havs- och vattenmyndigheten; att utveckla vägledning
för vad förvaltningsdokument för marina skyddade områden ska innehålla. – ÅPH27, Länsstyrelserna; att utifrån riktlinjer och kriterier fram-
tagna i Havs- och vattenmyndighetens nationella plan för marint områdesskydd inrätta nya marina skyddade områden i tillräcklig geografisk omfattning med lämpliga förvaltningsåtgärder för att de nya områdena ska kunna hjälpa till att nå god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen. – ÅPH28, Länsstyrelserna; att införa förvaltningsåtgärder i marina
skyddade områden befintliga/nya, där sådana inte finns i dag.
Även de åtgärder som direkt syftar till att säkerställa åtgärdsarbete som fysisk restaurering är främst av administrativ karaktär som: – ÅPH29, Havs- och vattenmyndigheten: att med bistånd från
Länsstyrelserna, Naturvårdsverket samt Riksantikvarieämbetet ta fram en samordnad åtgärdsstrategi mot fysisk påverkan och för biologisk återställning i kustvattenmiljön. – ÅPH30, Havs- och vattenmyndigheten: att med bistånd från
Länsstyrelserna utveckla metoder för ekologisk kompensation och restaurering av marina miljöer.
Sammanfattningsvis innehåller åtgärdsprogrammet i princip administrativa åtgärder som nationella myndigheter, länsstyrelser eller kommuner ska genomföra. Det handlar om att ta fram vägledningar,
införa nya bestämmelser, ta fram pilotprojekt, utreda olika frågor, fördela medel för tillsynsprojekt, kartlägga och identifiera, informera, bedriva strategiskt arbete, revidera planer, ta fram övergripande ramar, utveckla kunskapsuppbyggande program osv. Det finns dock i vart fall en åtgärd som är mer konkret, nämligen – ÅPH31, Länsstyrelsen; att i samverkan med Havs- och vatten-
myndigheten och berörda kommuner genomföra restaureringsåtgärder för ålgräs i Västerhavet.
En åtgärd riktar sig dock till alla myndigheter och kommuner: – ÅPH32, Myndigheter och kommuner; att rapportera vilka åtgär-
der som genomförts och hur dessa påverkar miljökvalitetsnormerna för havsmiljön.
13.4.2. Åtgärdsprogrammen för vattendistrikten
De senaste åtgärdsprogrammen fattade vattendelegationerna i de fem vattendistrikten beslut om i mitten av december 2016. Dessa gäller för perioden 2016–2021.
På vattenmyndigheternas webbsida finns följande exempel på praktiska åtgärder:
Åtgärderna i åtgärdsprogrammet riktar sig till statliga myndigheter och kommuner. De är av administrativ karaktär och underlättar för att kunna utföra praktiska åtgärder som behövs i vattnet eller vattenmiljön. Exempel på praktiska åtgärder som kan göras för att få bättre kvalitet på vattnet är:
– Kalkning av sjöar, vattendrag eller våtmarker
– Anläggande av fiskväg – Återställning av rensade eller rätade vattendrag
– Anläggande av tvåstegsdiken – Kalkning – Ökad rening vid reningsverk
– Minskade utsläpp från enskilda avlopp – Förbättrat gödselutnyttjande av t.ex. fosfor.
Exempel på åtgärder i åtgärdsprogrammet för Norra Östersjöns vattendistrikt
Åtgärdsprogrammen för de fem distrikten är snarlika. Till exempel omfattar åtgärdsprogrammet för Norra Östersjöns vattendistrikt 56 administrativa åtgärder riktade till myndigheter och kommuner, vilka ska vara grunden till genomförandet av de fysiska åtgärder som krävs för att kunna följa miljökvalitetsnormerna. För att tydliggöra kopplingen mellan åtgärder riktade till myndigheter och kommuner och de faktiska fysiska åtgärderna och deras effekt i vattenmiljön presenteras underlag per åtgärdsområde med förslag på fysiska åtgärder. Nedan följer en sammanfattning av de administrativa åtgärder som är riktade till myndigheter och kommuner (Norra Östersjön):
- Övergödning: ta fram och tillämpa styrmedel som leder till att miljökvalitetsnormerna kan följas, t.ex. föreskrifter, vägledningar, utökad tillsyn, rådgivning och kunskapsuppbyggande åtgärder.
- Fysiska förändringar: främst styrmedel i form av nya eller reviderade föreskrifter, vägledningar samt tillsyn av pågående verksamheter.
- Miljögifter: främst styrmedel i form av nya eller reviderade föreskrifter och riktlinjer samt förbättrad tillsynsvägledning eller tillsyn av miljöfarliga verksamheter.
- Försurning: främst styrmedel i form av nya eller reviderade föreskrifter samt ökat internationellt arbete.
- Främmande arter: Havs- och vattenmyndigheten ska i sitt arbete med att ta fram hanteringsprogram för invasiva främmande arter i vattenmiljöer inkludera de främmande arter som bidrar till eller riskerar att bidra till att sänka den ekologiska statusen i vattenförekomster till sämre än god status.
- Otillräckligt dricksvattenskydd: främst styrmedel i form av nya eller reviderade föreskrifter och riktlinjer samt förbättrad tillsynsvägledning eller tillsyn av miljöfarliga verksamheter.
- Förändrade grundvattennivåer: tillståndsprövning av vattenuttag och infiltration av ytvatten i lämpliga fall.
- Klorid i grundvatten: tillhandahålla kunskapsunderlag och information för att minimera påverkan från vägsaltning. Tillståndsprövning för vattenuttag och infiltration av ytvatten är åtgärder mot saltvatteninträngning.
- Övriga problem – olyckor: specifik åtgärd till Trafikverket angående risken för olyckor med utsläpp av drivmedel eller kemiska produkter som transporteras på väg, järnväg och farled.
- Skyddade områden: åtgärder riktade specifikt mot inrättande av vattenskyddsområden eller för att på annat sätt skydda dricks-vatten ska redovisas i åtgärdsprogrammet31
13.4.3. Nya åtgärdsprogram
Åtgärdsprogrammet för havsmiljön ska uppdateras vart sjätte år. I den uppdaterade bedömningen av miljötillståndet som gjordes 2018 kunde Havs- och vattenmyndigheten konstatera att god miljöstatus inte skulle nås till 2020. Havs- och vattenmyndigheten arbetar därför med att revidera och uppdatera åtgärdsprogrammet för havsmiljön för att kunna besluta om ett nytt program i december 2021. Förslaget till nytt åtgärdsprogram går ut på samråd under perioden november 2020–april 2021.
Det uppdaterade åtgärdsprogrammet kommer peka ut ytterligare åtgärder som behövs för att följa miljökvalitetsnormerna för havsmiljön enligt föreskrifterna HVMFS 2012:18. Åtgärderna riktar sig till myndigheter och kommuner. Det nya åtgärdsprogrammet kommer att gälla för perioden 2022–2028. 32
Parallellt med samrådet om det uppdaterade åtgärdsprogrammet för havsmiljön ska vattenmyndigheterna genomföra samråd för sina planer och åtgärder för vattenarbetet, för perioden 2021–2027. Vattenförvaltningen omfattar sjöar, vattendrag, grundvatten samt kust- och övergångsvatten. Eftersom det finns nära kopplingar mellan de båda åtgärdsprogrammen samarbetar Havs- och vattenmyndigheten och vattenmyndigheterna kring samrådet.
31 Redogörelsen är hämtad från SOU 2019:66, En utvecklad vattenförvaltning, betänkande av Vattenförvaltningsutredningen, s. 281. 32 www.havochvatten.se/planering-forvaltning-och-samverkan/program-projekt-och-andrauppdrag/uppdatering-av-atgardsprogram-for-havsmiljon/arbetet-med-uppdatering-ochtidplan.html, 2020-11-20.
I februari 2021 kommer t.ex. gemensamma nationella samrådsmöten att hållas i Stockholm. Vattenmyndigheterna kommer dessutom att arrangera regionala samrådsmöten där Havs- och vattenmyndigheten också kommer att delta.33
13.5. Hur långt har man kommit?
Åtgärdsprogrammet för havsmiljön
När halva tiden av en förvaltningscykel har gått ska Havs- och vattenmyndigheten genomföra en halvtidsrapportering till EU. Vid halvtidsrapporteringen i början av 2019 såg läget för genomförandet av åtgärder ut på följande sätt: – åtta av de 32 åtgärderna i havsmiljöprogrammet var genomförda,
dvs. 25 procent av programmet. – 15 av de 32 åtgärderna var genomförda till mer än hälften, dvs. de
var pågående. – åtta åtgärder var genomförda till mindre än hälften, och – en åtgärd var inte påbörjad.
Åtgärdsprogrammet för vattenmiljön
De nuvarande åtgärdsprogrammen för vattenmiljön, som gäller fram till 2021, blev föremål för regeringsprövning. Regeringens överprövning av åtgärdsprogrammen resulterade i att cirka 80 procent av vattenförekomsterna fick undantag från god status, och en stor del av åtgärdsgenomförandet flyttades till nästa förvaltningscykel, 2021–2027.34Enligt uppgift från vattenmyndigheterna innebar detta att cirka 75 procent av jordbruksåtgärderna flyttades fram till nästa förvaltningscykel.
33 www.havochvatten.se/planering-forvaltning-och-samverkan/program-projekt-och-andrauppdrag/uppdatering-av-atgardsprogram-for-havsmiljon/samrad-om-forslag-tillatgardsprogram.html, 2020-11-20. 34 Vattenmyndigheterna 2016, Åtgärder mot övergödning för att nå god ekologisk status – underlag tillvattenmyndigheternas åtgärdsprogram. Rapport 2016:19.
13.6. Överlappning med andra åtgärdsprogram och sektorer
Figur 13.2 Överlappande förordningar och fysisk planering
Källa: Havs- och vattenmyndigheten.
Bestämmelserna i havsmiljöförordningen omfattar området från strandkanten ut till och med den ekonomiska zonen. Det innebär att både vattenförvaltningens och havsmiljöförvaltningens miljökvalitetsnormer gäller för kustvattnet.
I åtgärdsprogrammet för havsmiljön redovisas hur överlappningen med miljökvalitetsnormer har lösts för kustvattnet.
Indikatorer för bedömning av god miljöstatus enligt 17 § havsmiljöförordningen som berör samma sak som vattenförvaltningens miljökvalitetsnormer för ekologisk eller kemisk status har samma värden för indikatoruppfyllnad fastställt. När det gäller miljökvalitetsnormer enligt 19 § har tillämpningsområdet för dessa normer begränsats till respektive havsbassängs utsjövatten i de fall de avsett bedömning av något som även finns med som en parameter i de miljökvalitetsnormer för ekologisk och kemisk status som vattenmyndigheterna fastställt.
Åtgärdsprogrammet för havsmiljön fokuserar på de åtgärder som krävs utöver pågående och beslutade åtgärder.35 En viktig avgränsning mot åtgärdsprogrammen inom vattenmiljöförvaltningen är att
35 Havs- och vattenmyndigheten 2015, God havsmiljö 2020, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön, Del 4: Åtgärdsprogram för havsmiljön, rapport 2015:30, s. 21.
åtgärder mot vissa belastningar som ingår i åtgärdsprogrammen för vattenmiljön, inte finns i åtgärdsprogrammet för havsmiljön. Det är åtgärder som behövs för att följa miljökvalitetsnormer för kustvattnet och som handlar om tillförsel av kväve och fosfor från land (övergödning), tillförsel av farliga ämnen och vissa fysiska störningar. Åtgärder för att följa dessa miljökvalitetsnormer finns i stället i åtgärdsprogrammen för vattenmiljön.36
Inte heller åtgärder som handlar om klimatpåverkan och havsförsurning omfattas av åtgärdsprogrammet för havsmiljön. De åtgärder som krävs för att hantera klimatpåverkande aktiviteter behandlas dock inom den nationella klimat- och energipolitiken.
Inom andra områden överlappar åtgärderna i havsmiljöprogrammet med åtgärder som pågår eller kan genomföras enligt andra rättsområden/förvaltningsområden.
Som exempel kan nämnas havsplaneringen. För den fysiska planeringen till havs gäller att de havsplaner som tas fram av Havs- och vattenmyndigheten och beslutas av regeringen ska utformas så att de bl.a. bidrar till att god miljöstatus i havsmiljön nås och upprätthålls. Havsplanerna omfattar Sveriges havsområden, territorialhavet och ekonomisk zon, men inte området närmast kusten.
Det är kommunerna som planerar kusten i sin översiktsplanering. Även här finns en överlappning med havsmiljöförvaltningen. Kommuner ska enligt plan- och bygglagen planera för användningen av sina mark- och vattenområden (ut till kommungränsen i kustvattnet).
Den gemensamma fiskeripolitiken berör delvis samma område. Två av de svenska miljökvalitetsnormerna för havet berör fisk.37 Åtgärder för förvaltning av fisk som bidrar till att uppfylla havsmiljödirektivet kan vidtas både inom den gemensamma fiskeripolitiken samt inom den nationella fiskelagstiftningen.
36 Enligt 8 § HVMFS 2012:18 gäller att vissa miljökvalitetsnormer inte tillämpas i kustvatten, det gäller normerna A.1, B.1, D.1, D.2, och D.3. 37 Dels ska långsiktigt hållbara fiskbestånd uppnås, dels ska fisksamhället i stort ha sådana egenskaper att viktiga funktioner i näringsväven upprätthålls (C.3 och C.4 i HVMFS 2012:18 bilaga 3).
13.7. Övrigt åtgärdsarbete
Utöver de åtgärdsprogram som Havs- och vattenmyndigheten och vattenmyndigheterna beslutar som en del av genomförandet av havsmiljödirektivet och vattenmiljödirektivet finns andra nationella åtgärdsprogram. Initiativet till dessa åtgärdsprogram och åtgärdsarbete tas av t.ex. Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket eller av länsstyrelserna.
Åtgärdsprogram för hotade arter och naturtyper
Enligt Havs- och vattenmyndighetens webbsida är åtgärdsprogram viktiga verktyg för att rädda ett urval hotade arter och deras livsmiljöer. Havs- och vattenmyndigheten samordnar de akvatiska åtgärdsprogrammen och för närvarande pågår åtgärdsprogram för totalt 16 olika arter och fem naturtyper, varav sex är i marin miljö som t.ex. åtgärdsprogram för ålgräsängar, sällsynta kransalger och tumlare.
I åtgärdsprogrammen beskrivs kunskapsläget om arternas och naturtypernas ekologi, hotbild och möjliga åtgärder. Åtgärdsprogrammen är vägledande dokument som i första hand ska fungera som underlag för myndigheters och organisationers arbete.
Ett åtgärdsprogram gäller vanligen under fem år. Därefter följs de upp, utvärderas och omprövas.
Havs- och vattenmyndigheten har det nationella samordningsansvaret för akvatiska åtgärdsprogram. Naturvårdsverket samordnar programmen för de terrestra arterna. Vissa av programmen är gemensamma för båda myndigheterna, och myndigheterna samverkar även med andra myndigheter.
Artdatabanken är ett kunskapsstöd, främst när nya åtgärdsprogram ska tas fram och när utgångna program ska revideras.
Länsstyrelserna koordinerar programmen regionalt och nationellt, genomför åtgärder, och analyserar det pågående arbetet. Länsstyrelserna samverkar även med markägare, brukare, frivilliga organisationer och övriga aktörer inom naturvården för att åtgärdsprogrammen ska användas på bästa sätt.
Urvalet av åtgärdsprogram har gjorts med hänsyn till flera aspekter. Dels hur hotade arterna är enligt den svenska rödlistan och om arten eller naturtypen finns med i art- och habitatdirektivet och/eller är listade av Ospar och Helcom. Arten eller naturtypen ska vara möj-
liga att bevara med hjälp av särskilda åtgärder. Särskild vikt har lagts vid om arten har miljökrav som den delar med andra hotade arter.
En del program har en mer ekosystembaserad inriktning som generellt gynnar den biologiska mångfalden. Det gäller t.ex. lekvandrande fisk som behöver stora områden med bra livsmiljöer, eller ålgräsängar som gynnar det kustnära växt- och djurlivet.
Det är inte alltid det finns tillräcklig med kunskap för att kunna upprätta nödvändiga åtgärdsprogram. Då behövs kunskapsuppbyggande program för att ta fram kunskap både om arten och om lämpliga bevarandemetoder, och är särskilt viktiga för hotade arter i sjöar och marina miljöer.
Samtliga marina åtgärdsprogram har betydelse för att nå målen om god ekologisk, respektive god miljöstatus enligt vatten- och havsmiljöförvaltningen. Men det varierar i vilken omfattning dessa åtgärdsprogram tydligt har inkluderats eller länkar till de nationella åtgärdsprogrammen för vatten- och havsmiljöförvaltningen. Åtgärdsprogrammet för ålgräs är ett exempel där Havs- och vattenmyndigheten gör en tydlig koppling.
Åtgärder i skötsel- och bevarandeplaner i skyddade marina områden
I skötselplaner för nationalparker och naturreservat eller bevarandeplaner för Natura 2000-områden ska det framgå om det behövs och i så fall vilka åtgärder som behövs för att nå bevarandemålen i ett område. Detta kan vara åtgärder för att lägga till rätta för friluftsliv och båtliv för att minska miljöpåverkan, men även fysiska restaureringsåtgärder i havsmiljön.
Fysiskt åtgärdsarbete för övergödning, fisk och klimatanpassning
Fysiska åtgärder genomförs för att minska övergödningen och stärka fiskbestånden. Fysiska åtgärder kan även vara nödvändiga för klimatanpassning. Vattenmyndigheterna har i vattenförvaltningens åtgärdsprogram bedömt behovet av och beskrivit nödvändiga åtgärder inom jordbruket för att nå miljökvalitetsnormerna för övergödning i kustvattenförekomsterna. Vattenmyndigheterna har informerat Miljö-
målsberedningen om att det pågår arbete med att inkludera åtgärder för klimatanpassning i kommande åtgärdsprogram.
Fysiska åtgärder för att restaurera kustmynnande vattendrag och våtmarker med syfte att stärka kustfiskebestånden ryms inte inom nuvarande åtgärdsprogram i vattenförvaltningen (se kapitel Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen). Fisk ingår inte i miljökvalitetsnormerna för kustvattenförekomster. Enligt åtgärdsprogrammet för havsmiljödirektivet ska en åtgärdsstrategi för fysiska exploatering tas fram tillsammans med bl.a. länsstyrelserna, men det pågående åtgärdsarbetet är i dagsläget inte koordinerat i syfte att bidra till att nå miljökvalitetsnormerna enligt vatten- eller havsmiljöförvaltningen.
13.8. Kritik mot åtgärdsprogrammen
Den kritik mot åtgärdsprogrammen som Miljömålsberedningen har kunnat konstatera inom både havsmiljöförvaltningen och vattenförvaltningen handlar främst om åtgärdsprogrammens funktion som styrmedel i den offentliga förvaltningen, brist på finansiering av åtgärderna och brister i programmens innehåll och utformning.
13.8.1. Genomförandeunderskott, särskilt på land
Under 2016 påbörjades genomförandet av åtgärdsprogrammet enligt havsmiljöförordningen. Som redovisats ovan hade endast 25 procent av åtgärderna genomförts vid halvtidsrapporteringen till EU i början av 2019. Genomförandet av resterande åtgärder, förutom en, hade dock påbörjats och var i olika grad pågående vid halvtidsrapporteringen.
Vattenmyndigheternas sammanställning av genomförda åtgärder och den delrapportering som gjordes till EU under 2018 visar att åtgärdsgenomförandet är lågt. Vid utgången av 2018 hade bara 20 procent av åtgärderna som ska genomföras till 2021 genomförts, i stället för som förväntat hälften. De genomförda åtgärderna motsvarar enbart tre procent av det totala åtgärdsbehovet.
Miljömålsberedningen har varit i kontakt med ett antal nationella myndigheter, länsstyrelser, kommuner och organisationer och beredningen erfar att det bland dessa finns en samsyn om att åtgärdsunderskottet är ett mycket allvarligt problem i havsmiljöförvaltningen.
13.8.2. Ett svagt styrmedel
Havs- och vattenmyndigheten beslutade havsmiljöförvaltningens första åtgärdsprogram 2015. Havs- och vattenmyndigheten kommer att göra den första rapporteringen och utvärderingen av programmet när programperioden löpt ut 2021. Det är därför svårt att redan nu specificera vilka styrkor respektive svagheter som åtgärdsprogrammet för havsmiljön innehåller.
En synpunkt på åtgärdsprogrammet för havsmiljön är att dess formella ställning är svag. Havs- och vattenmyndigheten som är en statlig förvaltningsmyndighet beslutar om åtgärder som ska genomföras av andra myndigheter och kommuner. Normalt sett beslutar inte myndigheter på samma nivå i normhierarkin över varandra. Andra synpunkter på programmen är att de saknar prioriteringsangivelser, att de i princip enbart innehåller administrativa åtgärder och att de är underfinansierade.
Både länsstyrelser och kommuner har pekat på att havsmiljöförvaltningens åtgärdsprogram i princip enbart har nationella åtgärder som inte ses som aktuella av länsstyrelserna eller kommunerna inom deras verksamhet.
Vattenförvaltningsutredningen konstaterade i sitt betänkande att åtgärdsprogrammen har begränsningar som styrmedel i den offentliga förvaltningen:
Utvärderingen visar att det rättsligt sett är svårt för de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter att i ett åtgärdsprogram ange vilka konkreta åtgärder som varje myndighet och kommun ska göra. De har heller inte mandat att i åtgärdsprogrammen besluta om nya rättsliga eller ekonomiska styrmedel. De är således begränsade till att utforma åtgärder som kan utföras inom ramen för befintligt system.
Vidare pekade Vattenförvaltningsutredningen på att det saknas finansiering för de åtgärder som ska genomföras enligt åtgärdsprogrammen inom vattenförvaltningen:
Vattenmyndigheterna har heller inte mandat att besluta hur åtgärderna ska finansieras. Det innebär att uppgifter läggs på myndigheter och kommuner vid sidan av den normala budgetprocessen utan att finansiering följer med.
Vattenförvaltningsutredningen föreslog i stället att vattenförvaltningens organisation skulle förenklas och förtydligas inom ramen för ordinarie förvaltningsstruktur. Havs- och vattenmyndigheten
och SGU ska enligt förslaget ta fram förslag till åtgärdsprogram inom vattenförvaltningen och regeringen besluta om dem.
Enligt vår bedömning bör vattenförvaltningens organisation förenklas och förtydligas inom ramen för ordinarie förvaltningsstruktur. Vi menar att alla nivåer inom den offentliga förvaltningen bör ha ett tydligt formellt utpekat ansvar för sina delar av arbetet och där olika beslut fattas på olika nivåer. Vi utgår från den svenska förvaltningsmodellen och hur ansvarsförhållanden normalt fördelas mellan förvaltningsnivåer: centrala myndigheter som Havs- och vattenmyndigheten och SGU har nationellt ansvar, regionala myndigheter som länsstyrelserna har regionalt ansvar och kommunerna har lokalt ansvar. Ramdirektivet lämnar ett stort spelrum för medlemsstaterna att organisera arbetet på det sätt som passar bäst in i respektive lands förvaltningsstruktur och förutsättningar i övrigt. Det enda kravet är att medlemsstaterna ska säkerställa lämpliga administrativa arrangemang för tillämpning av bestämmelserna i ramdirektivet. Det finns således inga unionsrättsliga hinder för den organisation som vi föreslår. I stället för att de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter har ansvar för att se till att de olika momenten inom vattenförvaltningen utförs menar vi att det formella ansvaret bör läggas tydligare på den aktör som också har mandat och resurser att genomföra uppgiften. Vi menar att det samlade formella ansvaret för vattenförvaltningsarbetet bör tas av regeringen. Regeringen bör tydligare fördela arbetsuppgifter inom vattenförvaltningen och styra hur arbetet ska genomföras av de centrala myndigheterna och länsstyrelserna genom vattenförvaltningsförordningen och i myndighetsinstruktionerna samt genom den nationella handlingsplanen, åtgärdsprogrammen för avrinningsdistrikten och andra styrdokument. Vi menar att samtliga länsstyrelser bör ges ett tydligt ansvar för framtagandet av kunskapsunderlag, för att ta fram förslag till miljökvalitetsnormer och för att genomföra ett strukturerat planeringsarbete på avrinningsområdesnivå i syfte att hitta de mest verkningsfulla åtgärdskombinationerna utifrån föreliggande behov. Även kommunerna bör få en utöka roll inom vattenförvaltningen på lokal nivå. På nationell nivå menar vi att Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska bereda beslut om miljökvalitetsnormer, ta fram förslag till åtgärdsprogram och besluta om förvaltningsplaner för distrikten samt ansvara för den övervakning som behövs. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska vidare ta fram föreskrifter och vägledningar samt nationellt modelleringsstöd till länsstyrelserna. Vattendelegationernas beslutanderätt bör övertas av regeringen när det gäller åtgärdsprogram, av en nationell nämnd när det gäller miljökvalitetsnormer och av Havs- och vattenmyndigheten när det gäller förvaltningsplaner.38
38SOU 2019:66, En utvecklad vattenförvaltning, Betänkande av Vattenförvaltningsutredningen, s. 461 ff.
13.8.3. Det saknas finansiering
Vattenförvaltningsutredningen konstaterade att vattenmyndigheterna har vare sig mandat att besluta hur åtgärderna ska finansieras eller medel för finansiering. Det innebär att uppgifter läggs på myndigheter och kommuner vid sidan av den normala budgetprocessen utan att finansiering följer med.
Dagens konstruktion innebär att det saknas en koppling mellan de åtgärder som ska genomföras enligt vattenmyndigheternas åtgärdsprogram och den finansiering som myndigheter och kommuner har till sitt förfogande. Även det fysiska åtgärdsarbetet är underfinansierat konstaterade man. Enligt utredningens bedömning är det väsentligt att finansieringen av åtgärdsarbetet stärks – både vad gäller administrativa och fysiska åtgärder.
13.8.4. Brister i innehållet
Inom vattenförvaltningen har åtgärdsprogrammen kritiserats på en rad punkter, bl.a. av Vattenförvaltningsutredningen.39 Kritiken handlar bl.a. om att åtgärdsprogrammen inte är på den konkreta nivå som krävs för att leda till ett aktivt åtgärdsarbete. Vattenförvaltningsutredningen menade att alltför generella program är svåra att använda i det operativa arbetet på lokal nivå eftersom programmen har mycket begränsad styrande effekt på exempelvis det kommunala arbetet.
Även åtgärdsprogrammet för havsmiljön består till största delen av administrativa åtgärder och endast ett par fysiska åtgärder finns med.
Åtgärdsprogrammen uppfattas inte heller som tillräckligt kraftfulla, inte minst eftersom de inte innehåller de konkreta åtgärder som behövs för att nå den status för enskilda vattenförekomster som anges i miljökvalitetsnormerna. Flera kommuner och länsstyrelser har lyft fram till beredningen att detta problem är ännu större för havsmiljöförvaltningens åtgärdsprogram där miljökvalitetsnormerna ofta är definierade för hela Östersjön respektive Västerhavet.
Vattenförvaltningsutredningen konstaterade samtidigt att åtgärdsprogrammen för de fem vattendistrikten är mycket lika och inte i så stor utsträckning utarbetade utifrån varierande lokala och regionala förutsättningar och att detta upplevs bidra till att planeringsarbetet
39SOU 2019:66, Betänkande av Vattenförvaltningsutredningen, s. 482 ff.
inte skapar den förankring och engagemang hos de myndigheter och kommuner som berörs av åtgärdsprogrammen.
Vattenförvaltningsutredningen bedömde även att uppföljningen och utvärderingen av vattenförvaltningsarbetet, och resultaten av arbetet, behöver vidareutvecklas. Både det löpande uppföljningsarbetet och det fördjupade. Vattenförvaltningsutredningen föreslog att myndigheterna årligen ska redovisa sina resultat inom vattenförvaltningsarbetet till regeringen, som i sin tur ska lämna en resultatredovisning till riksdagen.40
13.8.5. Kommissionens kritik av de svenska åtgärdsprogrammen
Kommissionen har bl.a. påpekat att de svenska åtgärdsprogrammen saknar information om vilka specifika åtgärder som kommer att genomföras och var de ska genomföras samt att det saknas information om vilka påverkansfaktorer åtgärderna adresserar.41
13.9. Överväganden och förslag
Miljömålsberedningen bedömer att havs- och vattenmiljöförvaltningen behöver stärkas och kopplas samman med varandra i större utsträckning än i dag. Förslagen nedan har som syfte att förstärka helhetsgreppet om havs- och vattenmiljöförvaltningen.
40SOU 2019:66, Betänkande av Vattenförvaltningsutredningen, s. 575 ff. 41 Se kommissionens kritik av Sveriges åtgärdsprogram i Kommissionen (2012), Rapport från Kommissionen till Europaparlamentet och Rådet om genomförandet av ramdirektivet för vatten (2000/60/EG), Förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten, KOM(2012) 670 slutlig samt Kommissionen (2015), Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet och Rådet, Ramdirektivet för vatten och översvämningsdirektivet: åtgärder för att nå ”god status” för EU:s vatten och minska översvämningsriskerna, KOM(2015) 120 slutlig.
13.9.1. Det behövs ett gemensamt åtgärdsprogram för havs- och vattenmiljön
Miljömålsberedningen bedömer:
– att det behövs ett gemensamt åtgärdsprogram för havs- och
vattenmiljön.
Orsakerna till att tillståndet i havsmiljön inte når miljökvalitetsmålen och normerna enligt havsmiljödirektivet finns många gånger på land. Föroreningar och utsläpp från landbaserade källor når i slutändan havet. Det finns en tydlig koppling mellan land och hav och mellan vattenförekomster som sjöar och vattendrag och havet. Sambandet mellan vattenmiljöförvaltning enligt vattendirektivet och havsmiljöförvaltning enligt havsmiljödirektivet är uppenbart.
Sambandet blir tydligt vid genomförandet av åtgärdsprogram och andra åtgärder. Genomförande av vattenförvaltningens åtgärdsprogram är en förutsättning för att nå god miljöstatus i havet. Åtgärderna i åtgärdsprogrammet för havsmiljön kompletterar och bygger vidare på de åtgärdsprogram som tagits fram av de regionala vattenmyndigheterna.
Miljömålsberedningens bedömning är att det finns flera fördelar med att ta fram ett samlat åtgärdsprogram för havs- och vattenmiljön. Exempelvis tydliggörs att många åtgärder behöver vidtas på land för att de havsmiljöanknutna målen ska kunna nås och på så sätt kan uppströmsarbetet förstärkas. Identifiering av eventuella luckor mellan vattenmiljöförvaltning och havsmiljöförvaltning underlättas också. Överlappning av åtgärdsarbete kan undvikas. Underlaget till beslutsinstansen blir mer överskådligt och sammanhängande vilket möjliggör välgrundade beslut.
Redan i dag samordnas en stor del av arbetet med åtgärdsprogrammen mellan vattenmyndigheterna och Havs- och vattenmyndigheten eftersom förvaltningscyklerna enligt direktiven i princip sammanfaller tidsmässigt. Med hänsyn till detta finns goda förutsättningar för ett gemensamt åtgärdsprogram, utan att förändringarna i arbetssätt i praktiken blir så stora.
13.9.2. Regeringen ska besluta om åtgärdsprogrammet
Förslag:
– att regeringen ska besluta om åtgärdsprogrammet för havs-
och vattenmiljön.
Havs- och vattenmyndigheten är i dag ansvarig myndighet för genomförandet av havsmiljödirektivet. Myndigheten ansvarar för att alla delar av direktivet genomförs, från att göra en inledande bedömning av miljötillståndet till att besluta om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram. På motsvarande sätt är vattenmyndigheterna i dag ansvariga för genomförandet av vattendirektivet.
Havsmiljöförvaltningen är nära sammankopplad med vattenförvaltningen. Genomförande av vattenförvaltningens åtgärdsprogram är en förutsättning för att nå god miljöstatus i havet. Åtgärderna i åtgärdsprogrammet för havsmiljön kompletterar och bygger vidare på de åtgärdsprogram som tagits fram av de regionala vattenmyndigheterna med stöd av vattenförvaltningsförordningen. Inom vattenförvaltningen beslutas i dag miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram av särskilda vattendelegationer på de fem vattenmyndigheterna, på regional nivå.
Vattenförvaltningsutredningen föreslog dock att regeringen ska besluta om åtgärdsprogram för avrinningsdistrikten för varje förvaltningsperiod i stället för att åtgärdsprogrammen beslutas av en vattendelegation för varje vattendistrikt.42 Enligt Vattenförvaltningsutredningens förslag ska regeringens beslut bygga på underlag och förslag från Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med SGU och övriga berörda myndigheter. Som motivering till förslaget om en omorganisering av beslutsfattandet anger utredningen att detta kommer medföra att beslut och mandat hänger ihop på ett tydligt sätt, vilket ger en rakare och mer effektiv styrning av vattenförvaltningsarbetet än dagens lösning. Vattenförvaltningsutredningen menade att genom att regeringen beslutar om åtgärdsprogrammen blir kopplingen tydligare mellan finansieringen av åtgärder och den ordinarie statliga budgetprocessen. Både riksdagen och regeringen ges på detta sätt en tydligare roll i vattenförvaltningen. Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
42SOU 2019:66, Betänkande av Vattenförvaltningsutredningen, s. 527.
Miljömålsberedningen menar att åtgärdsprogram som pekar ut vilka nya rättsliga eller ekonomiska styrmedel som ska tas fram behöver beslutas av regeringen. Det är inte lämpligt att delegera till en myndighet att fatta beslut om åtgärdsprogram med ett sådant innehåll. Åtgärdsprogram som handlar om att styra och prioritera vilka administrativa åtgärder som myndigheter och kommuner ska vidta bör beslutas av regeringen för att få den tyngd och legitimitet som krävs för genomförandet.
Dessutom kan inte myndigheter besluta om vissa åtgärder och insatser eftersom man saknar rådighet över frågorna. Exempel på sådana frågor är internationell samverkan och beslut inom internationella konventioner, där regeringen har rådighet och beslutar om vilka frågor som ska drivas. Inom havsmiljöförvaltningen är även EU:s gemensamma fiskeripolitik viktig, där även regeringen deltar i beslutsfattandet i EU-rådet.
Vidare är det viktigt att åtgärderna i åtgärdsprogrammen kopplas samman med finansieringen av åtgärderna. Om finansiering inte följer med åtgärdsprogrammen kommer sannolikt inte åtgärderna att genomföras i den utsträckning som krävs för att uppnå miljömålen och följa miljökvalitetsnormerna.
Det blir naturligt att beslut om de åtgärder som krävs för att uppnå målen med strategin hanteras samlat och av samma aktör. Åtgärdsprogrammen får en självklar koppling till den havsmiljöpolitiska proposition som regeringen ska lämna till riksdagen vart fjärde år. Inriktningen, omfattningen och innehållet i åtgärdsprogrammen ska vara förenligt med de prioriteringar som görs i regeringens havsmiljöpolitiska proposition.
Miljömålsberedningen anser därför att regeringen ska fatta beslut om åtgärdsprogrammet för havs- och vattenmiljön och inte delegera beslutsbefogenheten till nationella myndigheter.
Beredningens förslag ligger i linje med Vattenförvaltningsutredningens förslag att beslut om åtgärdsprogram för vattenmiljön ska lyftas från regional till nationell nivå och beslutas av regeringen.
13.9.3. Underlag och förslag till åtgärdsprogrammet
Förslag:
– att Havs- och vattenmyndigheten och vattenmyndigheterna43
ska ta fram underlag och förslag till åtgärdsprogrammet.
Miljömålsberedningen föreslår att Havs-och vattenmyndigheten respektive vattenmyndigheterna44 behåller ansvaret för att ta fram underlag och förslag till åtgärdsprogram.
Myndigheterna har redan i dag detta ansvar och har tagit fram underlag och förslag (samt fattat beslut) om åtgärdsprogram för innevarande förvaltningscykel.
Det är viktigt att myndigheterna får stöd i arbetet av andra berörda statliga myndigheter och länsstyrelser. Länsstyrelserna behöver i sin tur hämta information och underlag från berörda kommuner.
Det finns redan i dag bestämmelser, i vattenförvaltningsförordningen och i havsmiljöförordningen, om att myndigheterna ska samverka för en effektiv havs- och vattenmiljöförvaltning. Ytterligare reglering av samverkansskyldigheten behövs inte menar beredningen.
Enligt både havs- och vattenmiljöförordningarna ska samråd äga rum med berörda myndigheter och kommuner samt med organisationer, verksamhetsutövare och andra enskilda innan myndigheterna fattar beslut om ett åtgärdsprogram. Med beredningens förslag ska samrådsansvaret stanna kvar hos Havs- och vattenmyndigheten och vattenmyndigheterna45 men i stället genomföras innan myndigheterna lämnar över ett förslag till åtgärdsprogram till regeringen för beslut.
13.9.4. Uppgifterna ska framgå av länsstyrelseinstruktionen
Förslag:
– att länsstyrelsernas uppgifter i fråga om havs- och vatten-
miljöförvaltning ska regleras i länsstyrelseinstruktionen.
43 Alternativt länsstyrelserna om förslagen i Vattenförvaltningsutredningen genomförs. 44SOU 2019:66, Betänkande av Vattenförvaltningsutredningen, s. 527. 45SOU 2019:66, Betänkande av Vattenförvaltningsutredningen, s. 527.
Det framgår av miljöbalken att myndigheter och kommuner är skyldiga att genomföra de åtgärder som framgår av åtgärdsprogrammen.
De flesta myndigheter, länsstyrelser och kommuner berörs i dag av åtgärder inom antingen åtgärdsprogrammen för vattendistrikten eller åtgärdsprogrammet för havet. Sannolikt kommer fler åtgärder behöva vidtas framöver och åtgärdstakten öka, för att målen i vatten- och havsmiljödirektivet ska kunna nås.
Miljömålsberedningen bedömer att det är ytterst viktigt att lyfta fram att uppgifter som följer med åtgärdsprogram ska likställas med övriga uppgifter på den berörda myndigheten eller kommunen. Beredningen menar att det måste framgå av respektive myndighets instruktion att uppgifter inom havs- och vattenmiljöförvaltningen omfattas av myndighetsansvaret.
Länsstyrelserna kommer med beredningens förslag få en central roll i åtgärdsarbetet, särskilt vad gäller samordning mellan lokalt och nationellt åtgärdsarbete i kustvattenområdena. Länsstyrelseinstruktion behöver därför ändras så att det framgår att länsstyrelserna har uppgifter i fråga om havs- och vattenmiljöförvaltning. Enligt beredningen kommer ett tydligt utpekat ansvar för frågorna i instruktionen påverka resurstilldelning och frågornas prioritering på respektive myndighet.
De statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen ska varje år lämna en årsredovisning till regeringen. I årsredovisningen ingår en resultatredovisning. Resultatredovisningen ska utformas så att den kan vara ett underlag för regeringens bedömning av myndighetens resultat och genomförande av verksamheten. Den ska utgå från de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion samt de mål och krav som regeringen har angett i regleringsbrev eller något annat beslut. Redovisningen ska innehålla analyser och bedömningar av verksamhetens resultat och dess utveckling.
Genom Miljömålsberedningens föreslag till ändringar i länsstyrelseinstruktionen kommer ansvaret även att omfattas av kravet på resultatredovisning. Det innebär att regeringen varje år får en redovisning från länsstyrelserna av resultatet av de genomförda åtgärderna. Regeringen får därmed en uppföljning och ett underlag för kommande beslut om åtgärdsprogram.
Övriga statliga förvaltningsmyndigheter som t.ex. Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen m.fl. kan också komma att omfattas av krav på att genomföra åtgärder enligt åtgärdspro-
grammet. En reglering av uppgiften i respektive myndighetsinstruktion är enligt Miljömålsberedningens bedömning dock inte motiverat.
Kommunernas skyldigheter ska regleras av riksdagen genom lag. För kommunerna följer skyldigheten att genomföra de åtgärder som pekas ut i åtgärdsprogrammet för havsmiljön av 5 kap. 11 § miljöbalken. Beredningens bedömning är att ytterligare reglering inte behövs. Här kan dock länsstyrelsernas roll att vägleda och stötta kommunerna i genomförandet bli en viktig faktor för en ökad åtgärdstakt.
13.9.5. Samordning av åtgärdsarbetet på länsstyrelserna
Förslag:
– att det ska finnas en beredningsfunktion på länsstyrelserna för
arbetet med havs- och vattenmiljöfrågor.
Miljömålsberedningen anser att åtgärdsprogrammet för vatten- och havsmiljöförvaltningen måste vara grunden för allt åtgärdsarbete.
Beredningen har dock erfarit att åtgärdsarbetet i dag ofta är uppdelat, splittrat och ineffektivt. Det saknas tillräcklig samordning i planering, genomförande och uppföljning av åtgärders effekt inom olika program och sektorer. Det är också oklart om åtgärder genomförs där de ger störst nytta. Miljömålsberedningen bedömer att länsstyrelserna behöver få ett tydligt och instruktionsenligt ansvar för att samordna åtgärdsarbetet i regionerna. Särskilt betydelsefullt blir denna funktion för genomförandet av åtgärder i kustvattenförekomster.
Det finns flera anledningar till att länsstyrelserna är lämpliga aktörer för samordningsansvaret. Länsstyrelserna är statliga förvaltningsmyndigheter som har i uppgift att utifrån ett helhetsperspektiv i respektive län genomföra regeringens politik i länen. Länsstyrelserna har också i uppgift att främja länets utveckling och främja samverkan mellan kommuner, regioner, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i länet, något som är särskilt viktigt i havs- och vattenmiljöfrågor. Dessutom finns gott om kompetens på landets länsstyrelser när det gäller naturvård, miljöskydd och miljöförvaltning. Länsstyrelsen är t.ex. överprövningsinstans för kommunala beslut om fysisk planering, strandskydd och miljöskydd. Länsstyrelsen är också tillståndsmyndighet för miljöfarlig verksamhet av större
omfattning och arbetar med skyddade områden. Länsstyrelserna har därför den nödvändiga överblicken och en bred kunskap om situationen i länen, vilket är en förutsättning för att kunna planera och genomföra åtgärderna i åtgärdsprogrammet på ett effektivt sätt.
Miljömålsberedningen föreslår därför att det ska finnas en beredningsfunktion på länsstyrelserna för genomförande av uppgifterna inom havs- och vattenmiljöförvaltningen. En beredningsfunktion ska säkerställa att det underlag som tas fram inför att ett förslag till åtgärdsprogram upprättas och lämnas till regeringen beskriver det totala åtgärdsbehovet för det aktuella området. Beredningsfunktionen ska även ansvara för att samordna själva genomförandet av åtgärdsprogrammet på regional och lokal nivå.
Med en beredningsfunktion skulle dessutom samordning med övriga regionala och lokala åtgärdsplaner underlättas och förutsättningarna för ett effektivt genomförande av åtgärder som inte direkt ligger inom ramen för åtgärdsprogrammet, som t.ex. åtgärder för hotade arter, fiskevård eller skyddade områden, stärkas.
Havsmiljöförvaltningen utgår ifrån två stora havsbassänger, Nordsjön och Östersjön. Ur ett åtgärdsperspektiv kan dessa förvaltningsområden bli allt för geografiskt omfattande. Havs- och vattenmyndigheten har här ett utrymme att besluta om s.k. delområden som är lämpliga för havsmiljöförvaltningen. Här skulle kustlänsstyrelserna kunna påtala behovet av delområden för Havs- och vattenmyndigheten, för att få till en effektivare förvaltning av tex. ett kustvattenområde.
Länsstyrelserna föreslås i kapitlet Kusthavet där alla vill vara, även få ett tydligare ansvar för att samordna arbete i länets kustvattenområden vad gäller underlag för fysisk planering och stöd till kommunerna, skydd av marina områden med andra areella bevarandeåtgärder samt åtgärdsplanering och genomförande av åtgärder.
Miljömålsberedningen bedömer att om dessa förslag genomförs kommer åtgärdsprogrammen att få en betydligt större effekt på miljöstatusen än de har i dag. En viktig förutsättning för detta är att den regionala och lokala åtgärdsplaneringen och åtgärdsgenomförandet blir samordnad och effektivt.
13.9.6. Finansiering av åtgärdsprogrammet
Bedömning: Åtgärdsprogrammen ska innehålla en analys och be-
skrivning av hur åtgärderna i programmet ska finansieras.
Det är myndigheter och kommuner som, inom sina respektive kompetensområden, ska vidta de åtgärder som behövs enligt åtgärdsprogrammet. Det kan handla om vitt skilda åtgärder, t.ex. att intensifiera tillsynen, ansöka om omprövning av villkor eller utfärda föreskrifter. Det är således inte fråga om andra uppgifter eller åtgärder än sådana som normalt ingår i myndighetens eller kommunens verksamhetsområden och man ska använda de verktyg som man redan förfogar över inom ramen för miljöbalken.
Eftersom det är fråga om åtgärder och insatser som ingår i den normala verksamheten ska även åtgärderna finansieras inom ramen för ordinarie verksamhet. För statliga myndigheter innebär detta att man redan i budgetunderlaget till regeringen måste ta höjd för åtgärder som följer av åtgärdsprogrammet för havs- och vattenmiljön.
Redan i samrådsförfarandet får myndigheter och kommuner i ett tidigt skede vara delaktiga i utformningen av kommande åtgärdsprogram. Det finns således möjlighet att påverka innehållet i åtgärdsprogrammet och att redan i samrådsprocessen lyfta finansieringsfrågorna. Dessutom får myndigheter och kommuner en uppfattning om vilka åtgärder och insatser som kommer att krävas kommande förvaltningsperiod, vilket underlättar planering och beslut om nödvändig finansiering.
Miljömålsberedningen bedömer att det är viktigt att frågor om finansiering av havs- och vattenmiljöarbete behandlas på samma sätt och får samma prioritet som övriga obligatoriska åtaganden inom respektive myndighet och kommun.
14. Ingen gödning till havet
14.1. Övergödning påverkar alla havets funktioner
Övergödning påverkar alla havets funktioner och därmed havets möjligheter att leverera de ekosystemtjänster som vi människor behöver. Övergödning, till skillnad från en del annan mänsklig påverkan på havet som t.ex. fysisk exploatering eller främmande arter, påverkar
hela ekosystemet hela tiden. Havsvattnets kemiska sammansättning
ändras, syreupptagningsförmågan minskar och hela näringskedjan från de minsta växtplankton, bottendjur, sjögräsängar, till fiskar, sjöfåglar och marina däggdjur påverkas.
Den storskaliga övergödningen i Östersjön är därför ett allvarligt problem som, om det inte rättas till, i praktiken medför att många övriga åtgärder och investeringar för en god miljöstatus inte kommer få nödvändig effekt.
Samtidigt sade regeringen 2020 att det inte går att avgöra om trenden för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning är positiv eller negativ och att nuvarande beslutade eller planerade styrmedel inte är tillräckliga för att nå miljökvalitetsmålet. Regeringens samlade bedömning är att statens insatser har en viktig men begränsad effekt i relation till de omfattande behoven.1 Forskningen är samstämmig i att klimatförändringarna har och kommer att få stor effekt på havet och i synnerhet på Östersjön. Uppvärmningen i Östersjön går snabbare än i övriga havsområden. Effekten av varmare vatten som innehåller mindre syre tillsammans med övergödningens bidrag till syrefria bottnar och syrefattigt havsvatten kan resultera i att Östersjön kan gå från att som i dag vara en kolsänka med hög produktion av syre till att bli en källa till klimatgaser. Ny, men än så länge opublicerad forskning från Östersjöcentrum vid Stockholms universitet, antyder även att övergödning och ökade temperaturer i kust och skärgård kan leda
1Prop. 2020/21:1, utgiftsområde 20, s. 42.
till utsläpp av metan som är en mycket aggressiv klimatgas. Skulle detta stämma är situationen mycket alarmerande.
Övergödningsproblemen i kustvattenområdet är omfattande längs med Egentliga Östersjön och på västkusten. Även om övergödningens effekter varier mer i kustområden gäller samma förhållanden här, att i områden med övergödningsproblem så påverkas alla arter och livsmiljöer mer eller mindre, vilket medför att många fiskarter, även kommersiellt viktiga, får mycket svårt att återhämta sig. Att minska fisketrycket är inte en tillräcklig åtgärd om fiskens lek och uppväxtområden är förstörda genom att leksubstratet som t.ex. sjögräs eller rena sandbottnar är borta, eller att tillgången på fiskens föda har minskat kraftigt.
Övergödning, särskilt genom tillkomsten av storskaliga algblomningar, var ett av de första miljöproblem som uppmärksammades i både Östersjön och Nordsjön. Sedan 1980-talet har omfattande insatser gjorts för att minska tillförseln av fosfor och kväve till havsområdena, både nationellt och genom det havsregionala samarbetet. Trots en medvetenhet om övergödningsproblematiken och att många olika åtgärder har genomförts, uppnår Sverige inte miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och därmed inte heller Hav i balans samt
levande kust och skärgård. Naturvårdsverket sade i den årliga uppfölj-
ningen av miljökvalitetsmålen från 2020 att övergödning fortfarande är ett stort problem, framför allt i kust och hav.2
Arbetet med att minska övergödningen och dess effekter tar mycket lång tid, särskilt i Östersjön. I Östersjön räknar forskningen med att det kan 50–100 år innan vi ser de fullskaliga effekterna av de insatser som nu genomförs. På 50–100 års sikt behöver vi även ta hänsyn till förväntade effekter av klimatförändringar och hur dessa påverkar kusten och havets ekosystem och behovet av ännu kraftigare åtgärdsarbete.
14.1.1. Vad är övergödning och varifrån kommer den?
Enligt nationalencyklopedin är övergödning, i allmänt språkbruk, detsamma som alltför långt gången eutrofiering. Eutrofiering är en utveckling mot mera näringsrika förhållanden, oavsett om detta
2 Naturvårdsverket 2020, Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål, Rapport 6919.
beror på en naturlig utveckling eller om förhållandena har orsakats av människan.3 Kväve och fosfor är gödande ämnen som ingår i naturliga kretslopp i mark och vatten. Alltför långt gången eutrofiering – övergödning – uppstår på grund av utsläpp av för mycket gödande växtnäringsämnen i mark och vatten och luft, i så stor mängd att ekosystemens förmåga att positivt tillgodogöra sig näringen överskrids.
Det finns över 90 miljoner människor i Östersjöns avrinningsområde som bidrar till övergödningen. De källor som framför allt bidrar är jordbruk, enskilda avlopp, avloppsreningsverk, tätorter via dagvatten, industrier och skogsbruk. Sjöfarten har även betydelse för kväveutsläpp till luft.
14.2. Övergödningsproblem har behandlats i flera utredningar och regeringsuppdrag
Övergödning har direkt och indirekt hanterats i flera utredningar som har presenterats under 2019 och 2020. Miljömålsbredningen har särskilt analyserat betänkandena Stärkt lokalt åtgärdsarbete (SOU 2020:10),
Hållbar slamhantering (SOU 2020:3), Mer biogas! För ett hållbart Sverige
(SOU 2019:63) och Vägar till hållbara vattentjänster (SOU 2018:34).
Flera regeringsuppdrag har rapporterats till regeringen under Miljömålsberedningens arbete. Några av dessa är uppdraget om förstärkt lokalt åtgärdsarbete som Havs- och vattenmyndigheten redovisade i augusti 2019,4 uppdraget till Jordbruksverket m.fl. att ta fram ett förslag till program om utvärdering av de gemensamma jordbrukspolitikens miljöeffekter 2015–2019,5 samt uppdraget till Havs- och vattenmyndigheten att analysera olika åtgärders effekt mot övergödning och hur dessa kan förbättras.6 Havs- och vattenmyndigheten ska även i samarbete med Jordbruksverket och andra berörda aktörer identifiera kostnadseffektiva åtgärder för att nå god ekologisk status med avseende på näringsämnen i ett antal pilotområden i utvalda län. Myndigheten ska redovisa förslag till hur åtgärdsplanering kan stär-
3 www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/lång/övergödning , 2020-04-27. 4 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Rapportering av regeringsuppdrag om förstärkt lokalt åtgärdsarbete. 5 Jordbruksverket 2019, Slutrapportering av program för uppföljning av CAP:s miljöeffekter 2015–2019. 6 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Rapportering av regeringsuppdraget om uppföljning av åtgärder mot övergödning.
kas och vilka incitament som krävs för att de åtgärder som behövs mot övergödning ska komma till stånd. Myndigheten har slutligen även i uppdrag att i samarbete med Jordbruksverket och andra berörda myndigheter utreda förutsättningarna för ett ökat samarbete mellan Östersjöländerna för att stärka det internationella samarbetet mot övergödning. Uppdraget inkluderar även att utreda möjligheten till ett internationellt handelssystem med utsläppsrätter.7
Beredningen har till stöd för sin analys även beställt två underlagsrapporter; 1) Bakgrundsrapport om övergödningen i Östersjön, från Östersjöcentrum vid Stockholms universitet och SMHI8 samt 2) Bakgrundsrapport och analys av fosforflöden i Östersjöns avrinningsområde.9
Miljömålsberedningens inriktning av utredningsarbetet i frågor om övergödning har varit att övergripande sammanställa det pågående arbetet och nyligen lämnade förslag till t.ex. etappmål och åtgärder och utifrån detta analysera luckor och behov av ytterligare
förslag.
Enligt Miljömålsberedningen är det viktigt att integrera och så långt möjligt samordna arbetet med övergödning med annat planerings- och åtgärdsarbete i kust och hav. Kapitlet om övergödning behöver därför förstås tillsammans med Miljömålsberedningens samlade förslag.
14.3. Övergödningens effekter i kust och hav
Övergödningen är en av de största utmaningarna för Östersjön i dag. Egentliga Östersjön, Finska viken och Rigabukten är allvarligt drabbade. Övergödning är ett betydande problem i många kustvattenområden, även i Västerhavet. Övergödning försämrar vattenkvaliteten och har stor påverkan på ekosystemen både på bottnarna och i vattnet. Den biologiska mångfalden utarmas, livsmiljöerna för djur, inklusive fisk, förändras och påverkar ekosystemens funktioner och leverans av ekosystemtjänster. Vissa arter som abborre, gädda och torsk missgynnas medan karpfiskar som mört, id och braxen gynnas.
7 Uppdragen ska redovisas den 30 december 2020. 8 Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Rapport 2/2020. 9 McCrackin, M. 2019, Background document and synthesis: Phosphorus Flows in the Baltic Sea Catchment, Baltic Sea Centre, Stockholm University.
Ett övergött och ofta grumligt vatten upplevs inte heller som attraktivt att vistas vid eller bada i.
Slutligen bidrar övergödningen till att minska havets motståndskraft mot att hantera effekterna av klimatförändringarna.
Algblomningar och syrebrist
Två av de viktigaste effekterna av övergödning är storskaliga algblomningar (cyanobakterier) och syrebrist i havsbotten och delar av vattenmassan. Algblomningar och syrebrist kan förekomma både vid kusten och i utsjön.
Näringsämnen, kväve och fosfor, förs ut i havet via vattendrag. Den långa uppehållstiden på ungefär 30 år, gör att en mycket stor andel av näringsämnena som tillförs Östersjön omsätts och behöver läggas fast i Östersjön, ungefär som i en sjö. Växtplankton är snabba på att ta upp näringsämnena och skapar stora algblomningar, som ibland är giftiga.
När algerna dör sjunker de ner till botten där det organiska materialet bryts ned, nedbrytningen förbrukar syre och syrebrist kan uppstå. I Egentliga Östersjön leder detta till utbredd syrebrist. Syreförhållanden har växlat under de senaste 10 000 åren men det tycks inte ha funnits någon period med lika syremässigt dåliga djupvattenförhållanden som i dag.10 Sedimenten i de djupaste delarna av Egentliga Östersjön innehåller nu så mycket organiskt material och svavelväte att saltvatteninbrotten under 2010-talet endast har syresatt vattnet kortvarigt. I Östersjön finns världens största yta av död havsbotten, ungefär lika stor som Island, orsakad av människor.
Syrebrist i bottenvattnet kan medföra att hela organismgrupper som lever i bottensedimenten, eller i anslutning till dessa, försvinner. Nya forskningsresultat visar att syrebristen i havet bidrar till östersjötorskens dåliga kondition och kan ha en direkt påverkan på torskens hälsa. Utbredning av syrefattiga områden där torsken lever, leder bl.a. till ökad trängsel. Syrebrist och döende bottnar leder också till en sämre tillgång på t.ex. vitmärla och skorv, bottenlevande djur som
10 Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Rapport 2/2020.
är viktig föda för torsken. Torsken verkar dessutom stressas rent fysiologiskt av att befinna sig i en syrefattig miljö.11
Vid kusterna blir effekterna av syrefria bottnar mer lokala med bl.a. minskad vegetation och därmed försämrade rekryteringsområden för fisk som resultat. Algblomningar grumlar vattnet så att bottnen skuggas och att bottenväxter inte längre kan växa på djupare vatten.
Ålgräs är den vanligaste sjögräsarten i Sverige. I skandinaviska vatten har utbredningen av ålgräs halverats sedan början av 1900talet och en viktig anledning anses vara övergödning.12 På Svealandskusten bildar blåstång brunalgsbälten som är en viktig livsmiljö för många djur och växter. Övergödningen har minskat blåstångens djuputbredning, men läget har förbättrats något sedan 1980-talet.13
Forskningen visar nu även att mindre rovfisk som t.ex. abborre och gädda i kustområden, kan förstärka effekterna av övergödning. Hur vi förvaltar fisk kan därför ha påverkan på hur stora effekter vi ser av övergödning.14
Internbelastning
Vid övergången till syrefria förhållanden kan en mängd fosfor som är bundet i bottensedimentet frigöras till vattnet och det finns indikationer på att omsättningen av fosfor i sedimenten ökar i syrefria bottnar. Det kallas internbelastning, och har blivit en viktig källa till övergödning i Östersjön. Den frigjorda fosforn bidrar till att bibehålla en hög algproduktion, och gynnar speciellt cyanobakterier. Hydrografiska förhållanden gör dessutom Östersjön särskilt sårbar genom att det finns en tydlig skiktning mellan lager av vatten med olika salthalt, vilket förhindrar omblandning och syresättning av djupvattnet.
11 Limburg, K., and Casini, M. 2019, Otolith chemistry indicates recent worsened Baltic cod condition is linked to hypoxia exposure, Biology Letters. Volume 15. 12 Gullström, M. m.fl. 2016, Friska sjögräsängar motverkar klimatförändringar, Havet 2015/2016. 13 Qvarfordt, S. and Schagerström, E. 2018, Blåstång – den viktigaste algen, Svealandskusten 2018. 14 Bergström, L. m.fl. 2018, Relative impacts of fishing and eutrophication on coastal fish assessed by comparing a no-take area with an environmental gradient, Ambio 48, s. 565–579.
14.4. Mål för att minska övergödningen och mål för havets tillstånd
Arbetet med att minska övergödningen styrs främst av de miljöpolitiska målen, men förutsättningarna att nå dessa miljömål avgörs i stor utsträckning av åtgärder inom andra politikområden. Målen för Sveriges livsmedelspolitik är viktiga för möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning, eftersom jordbrukssektorn är en stor källa till näringstillförsel. Politiken behöver beakta och göra avvägningar mellan hur en ökad och konkurrenskraftig livsmedelsproduktion i Sverige ska förenas med målet Ingen övergöd-
ning och hur politiken kan bidra till att båda målen nås.
Att komma tillrätta med övergödningen är även en internationell fråga varför mål och bestämmelser i EU-direktiv och förordningar samt mål inom det havsregionala samarbetet inom Helcom och Ospar är av avgörande betydelse. När det gäller att nå målet Ingen övergöd-
ning i Sveriges kustvatten har vi en större rådighet genom att natio-
nella åtgärder ger en större lokal effekt.
14.4.1. Mål för havets tillstånd
De mål för havets tillstånd som inkluderar övergödning är främst miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust
och skärgård, utsläppsbetingen i Helcoms aktionsplan för Östersjön,
god ekologisk status i enlighet med vattenförvaltningsförordningen och god miljöstatus enligt havmiljöförordningen.15
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning
I arbete med övergödning är det främst det av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålet Ingen övergödning som är centralt. Målet innebär att:
Halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte har någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.
15Vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och havsmiljöförordningen (2010:1341).
Miljökvalitetsmålet har fyra preciseringar som är beslutade av regeringen. Med målet avses att16– den svenska och den sammanlagda tillförseln av kväveföreningar
och fosforföreningar till Sveriges omgivande hav ska underskrida den maximala belastning som fastställs inom ramen för internationella överenskommelser. – atmosfäriskt nedfall och brukande av mark inte leder till att eko-
system uppvisar några väsentliga långsiktigs skadliga effekter av övergödande ämnen i någon del i Sverige. – sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten uppnår minst god
status för näringsämnen enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. – havet har minst god miljöstatus med avseende på övergödning
enligt havsmiljöförordningen (2010:134).
Att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning uppnås är en direkt förutsättning för att nå båda miljökvalitetsmålen Hav i balans samt
levande kust och skärgård och Levande sjöar och vattendrag. T.ex. är
preciseringarna Påverkan på havet och Tillstånd i havet direkt länkade till preciseringarna God miljöstatus och God ekologisk och kemisk
status i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Etappmål inom miljömålssystemet
Det finns för närvarande inte några etappmål inom miljömålssystemet som adresserar övergödning. Utredningen Stärkt lokalt åtgärdsarbete föreslog dock i sitt betänkande17 tre nya etappmål som rör enskilda avlopp, gödselanvändning samt våtmarker. – Etappmål om enskilda avlopp: Förslaget till etappmål innebär att
alla enskilda avlopp i kust- och sjönära områden senast 2030 ska vara utrustade med godkänd reningsteknik. Syftet med etappmålet anges vara att öka åtgärdstakten av bristfälliga enskilda avlopp i
16 www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/ingen-overgodning/preciseringar-av-ingenovergodning/, 2020-11-20. 17SOU 2020:10, Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning, betänkande av Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete.
särskilt känsliga områden för att minska näringsläckage till sjöar, kustvatten och hav. – Etappmål om effektivare gödselanvändning: Förslaget till etappmål
innebär att andelen mineralgödsel, av den totala gödselanvändningen, ska minska till 2030. Syftet med etappmålet är att minska den mängd näring som tillförs kretsloppet och återanvända den näring som redan finns i kretsloppet mer effektivt för att uppnå ett hållbart kretslopp. – Etappmål om våtmarker: Förslaget till etappmål innebär att area-
len våtmarker ska öka till 2030 så att det motsvarar behovet som pekas ut inom vattenförvaltningen. Syftet med etappmålet är att öka arealen våtmarker som anläggs för att öka näringsretentionen i landskapet. Etappmålet är även steg på vägen för att nå flera andra miljökvalitetsmål, särskilt Myllrande våtmarker och Ett rikt
växt- och djurliv.
Utredningen om hållbar slamhantering föreslog i sitt betänkande att ett etappmål om målangivelser för växtnäringsämnen borde tas fram inom miljömålssystemet.18
Ett etappmål av relevans för återföring av växtnäringsämnen har tidigare beslutats av regeringen:
Insatser ska vidtas så att resurshushållningen i livsmedelskedjan ökar genom att minst 50 procent av matavfallet från hushåll, storkök, butiker och restauranger sorteras ut och behandlas biologiskt så att växtnäring tas till vara, där minst 40 procent behandlas så att även energi tas till vara senast 2018.
Regeringen har i budgetpropositionen för 2019 beslutat att förlänga etappmålet till 2020.19
Matavfall kan enligt Biogasmarknadsutredningen20 med fördel rötas till biogas och därigenom bidra till måluppfyllelsen i den del som innebär att avfallets energiinnehåll tas tillvara. Om rötresten
18SOU 2020:3, Hållbar slamhantering, betänkande av Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam. 19Prop. 2018/19:1, utgiftsområde 20, s. 20. 20SOU 2019:63, Mer biogas! För ett hållbart Sverige, betänkande av Biogasmarknadsutredningen.
dessutom används som biogödsel21 bidrar detta till att växtnäring återförs till kretsloppet.
Förslag till etappmål för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning har tidigare lämnats av Naturvårdsverket 2013 i rapporten Hållbar återföring av fosfor.22 Dessa förslag har inte föranlett beslut av regeringen om nya etappmål för näringsämnen.
Helcoms aktionsplan för Östersjön
Helcoms aktionsplan för Östersjön, Baltic Sea Action Plan (BSAP), har som mål att Östersjön ska ha god ekologisk status till 2021.23Aktionsplanen består av fyra områden med strategiska mål, varav övergödning är ett sådant område. Medlemsstaterna har enligt beslutet även åtagit sig att genomföra de i planen listade åtgärderna för att nå målet om god miljöstatus till 2021. Helcom och aktionsplanen är närmare beskrivet i kapitlet om Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet.
Aktionsplanens mål är att Östersjön ska vara opåverkad av över-
gödning. Bedömningen av när Östersjön kan anses vara opåverkad av
övergödning baseras på fem ekologiska kriterier.
Helcom har beräknat vad som är maximal belastning av näringsämnen till Östersjöns olika bassänger (Maximal Allowable Input, MAI) för att god ekologisk status ska nås. Differensen mellan nuvarande belastning och MAI har resulterat i ett reduktionsbeting för var och en av Östersjöns sju havsbassänger. Reduktionsbeting har sedan fördelats och beslutats av de olika länderna i Östersjöns avrinningsområde (County Allocation Reduction Targets, CARTs). Det pågår en revidering av aktionsplanen för Östersjön 2021. I stället för reduktionsbeting kommer det då sättas utsläppstak (Nutrient Input Ceilings, NICs).
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödnings första precisering innebär att påverkan på havet ska underskrida den fastställda belastningen inom internationella överenskommelser, dvs. aktionsplanen för Östersjön. Genomförandet av aktionsplanen är även kopplat till genomförandet av havsmiljödirektivet och därmed också en viktig förutsättning för
21 Biogödsel är rötat matavfall och rötat stallgödsel. 22 Naturvårdsverket 2013, Hållbar återföring av fosfor, Rapport 6580. 23 Helcom 2007, Baltic Sea Action Plan.
att nå flera preciseringar inom miljökvalitetsmålet Hav i balans samt
levande kust och skärgård.
Ospars miljöstrategi för Nordostatlanten
I Ospars strategi för Nordostatlanten är det strategiska målet att nå och bibehålla en hälsosam marin miljö utan antropogenisk övergödning.24 Detta ska nås genom att – all mänsklig övergödning är minimal och särskilt effekterna av denna
som förlust i biodiversitet, ekosystemens degradering, skadliga algblomningar och syrebrist i bottenvatten, – till 2020 ska alla Ospars maritima områden ha klassats med sta-
tusen ”non problem areas”.
Målen i Ospars strategi har inte direkt kopplats till preciseringen om utsläpp till havet i miljökvalitetsmålen Ingen övergödning på motsvarande sätt som aktionsplanen för Östersjön. I havsmiljödirektivets bedömning av god miljöstatus ingår däremot målet i Ospars strategi.
God miljöstatus enligt EU:s havsmiljödirektiv
EU:s havsmiljödirektiv25 har som mål att uppnå eller upprätthålla en god miljöstatus i Europas hav år 2020 och att skydda och bevara de resurser som den marint relaterade ekonomin och samhällsaktiviteterna är beroende av. Att nå god miljöstatus i enlighet med havsmiljöförordningen ingår som en särskild precisering i miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Havsmiljödirektivet har en kvalitativ deskriptor26 för övergödning:
24 The North-East Atlantic Environment Strategy – Strategy of the Ospar Commission for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic 2010–2020, Ospar Agreement 2010-3. 25 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi). 26 Bilaga 1 till EU:s havsmiljödirektiv (2008/56/EG).
Eutrofiering framkallad av människan reduceras till ett minimum, särskilt dess negativa effekter, såsom minskad biologisk mångfald, försämrade ekosystem, skadliga algblomningar och syrebrist i bottenvattnet.
Havs- och vattenmyndigheten har i enlighet med havsmiljöförordningen fastställt miljökvalitetsnormer för tillförsel av kväve och fosfor till Nordsjön och Östersjön.27
God ekologisk status enligt EU:s vattendirektiv
EU:s vattendirektiv,28 har som mål att nå god ekologisk och kemisk
status. En precisering till miljökvalitetsmålet Ingen övergödning
hänvisar direkt till förordningen och slår fast att sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten ska uppnå minst god status för näringsämnen.
God ekologisk status bedöms enligt ett antal kvalitetsfaktorer. Graden av övergödning bedöms genom fysikaliska och kemiska kvalitetsfaktorer medan övergödningens effekter på målet god ekolo-
gisk status till större delen ingår som ett resultat av bedömningen av
biologiska kvalitetsfaktorer. Enligt 4 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen29 ska varje vattenmyndighet (vattenförvaltningsdelegationen) fastställa kvalitetskrav för alla vattenförekomster, dvs. miljö-
kvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken.
Hållbarhetsmålen i Agenda 2030
Övergödning i kust och hav faller främst under Agenda 2030, hållbarhetsmål 14 Bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett
hållbart sätt för en hållbar utveckling. För åtgärdsarbetet mot över-
gödning är det främst delmål 14.1 som är relevant.
Delmål 14.1: Till 2025 förebygga och avsevärt minska alla slags föroreningar i havet, i synnerhet från landbaserad verksamhet, inklusive marint skräp och tillförsel av näringsämnen.
27 HVMFS 2012:18, bilaga 3. 28 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (Vattendirektivet). 29Vattenförvaltningsförordningen (2004:660).
Åtgärder för att minska landbaserade föroreningar kopplar även till delmål 6.3 om att förbättra vattenkvaliteten, avloppsreningen samt minimera utsläpp av föroreningar.
14.4.2. Mål för livsmedelspolitiken
Regeringen har antagit en livsmedelsstrategi för Sverige som ska ses som en plattform utifrån vilken livsmedelspolitiken ska utformas fram till 2030.30 Riksdagen har beslutat om ett övergripande mål för livsmedelskedjan. Målet är
en konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedelsproduktionen ökar, samtidigt som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveckling i hela landet. Produktionsökningen, både konventionell och ekologisk, bör svara mot konsumenternas efterfrågan. En produktionsökning skulle kunna bidra till en ökad självförsörjningsgrad av livsmedel. Sårbarheten i livsmedelskedjan ska minska.31
Det övergripande målet tydliggör bl.a. att relevanta miljömål ska nås och att utvecklingen ska vara hållbar. En utgångspunkt för strategin är att stärkt konkurrenskraft och ökad produktion ska gå hand i hand med arbetet att nå miljömålen.
14.5. Når vi målen för övergödning?
Inget av de mål för övergödning som redovisades i avsnittet ovan bedöms kunna nås. Havs- och vattenmyndigheten bedömde i den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen 2019 att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning inte är uppnått och inte kommer att kunna nås med befintliga och beslutade styrmedel och åtgärder.32Enligt vad som framgår av den fördjupade utvärderingen och den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålen 2020, går det inte att se en tydlig riktning för utvecklingen i miljön. Ingen av de fyra preciseringarna av miljökvalitetsmålet bedöms kunna nås till 2020.
30Prop. 2016/17:104, En livsmedelsstrategi för Sverige – fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet. 31 En livsmedelsstrategi för Sverige, 2016/17:MJU23, rskr. 2016/17:338. 32 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Fördjupad utvärdering av Ingen övergödning, Rapport 2019:1.
Av länsstyrelsernas senaste årliga uppföljning framgår att de tre nordligaste länen bedömer liksom tidigare att målet är nära att nås till 2020. De flesta länen bedömer liksom tidigare att utvecklingen är neutral, men länsstyrelsen i Västra Götaland har ändrat sin bedömning av utvecklingen från neutral till positiv i Västra Götaland.33
Tabell 14.1 Mål för havets tillstånd med hänsyn till övergödning
och måluppfyllelse
Bedömning av måluppfyllelse och avstånd/gap till målet följer ansvarig myndighets senaste bedömning.
Mål Bedömning av måluppfyllelse
Avstånd/gap till målet
MKM Ingen övergödning:
Målet bedöms inte nås till 2020.
Det går inte se en tydlig riktning i tillståndet i miljön.
– Påverkan på havet Preciseringen bedöms inte uppnås till 2020.
Sverige behöver minska belastningen med 407 ton fosfor och 7571 ton kväve.
– Tillståndet i sjöar, vattendrag och kustvatten
Preciseringen bedöms inte uppnås till 2020.
78 procent av klassade kustvattenförekomster når inte god status avseende näringsämnen.
– Tillståndet i havet Preciseringen bedöms inte uppnås till 2020.
I utsjö är det enbart Skagerraks utsjövatten som bedöms ha god miljöstatus med hänsyn till övergödning. Ca 22 procent av bottnarna i Egentliga Östersjön är syrefria, och 32 procent är påverkade av syrefattiga förhållanden.
14.5.1. Preciseringen Påverkan på havet
Preciseringen Påverkan på havet förväntas inte nås till 2020 enligt Havs- och vattenmyndigheten.34 Preciseringen bedöms enligt Helcoms mål och utsläppsbeting i aktionsplanen för Östersjön. Helcoms senaste uppföljning av de svenska belastningstaken, med data för 2017, visar att belastningen överskrids i fler havsbassänger.35 I Egentliga Östersjön överskrids belastningstaket både för kväve och fosfor.
33 Naturvårdsverket 2020, Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål. Rapport 6919. 34 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Fördjupad utvärdering av Ingen övergödning, Rapport 2019:1. 35 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Faktablad för att bedöma indikator till miljökvalitetsnorm enligt 19 § havsmiljöförordningen - Indikator A1.1. Närsaltsbelastning.
Behov av minskad tillförsel av kväve
Sverige behöver minska sin belastning till Egentliga Östersjön med 7571 ton kväve. Det ligger ett mindre beting om elva ton för att Sverige ska nå utsläppstaket och bidra till att målet nås, även i Finska viken.36
Figur 14.1 Sveriges belastning av kväve till olika havsbassänger 2017 jämfört med belastningstak
Sveriges belastning av kväve till omgivande havsbassänger 2017 jämfört med de nationella svenska belastningstaken som har beslutats inom Helcoms aktionsplan för Östersjön. De blå strecken visar belastningstaken. Gröna staplar visar havsbassänger där tillförseln av kväve är lägre än belastningstaken. Röda staplar visar havsbassänger där den svenska tillförseln överskrider belastningstaken.37Källa: sverigesmiljomal.se38.
36 Helcom 2020, Progress towards national nutrient input ceilings, https://helcom.fi/balticsea-action-plan/nutrient-reduction-scheme/progress-towards-country-wise-allocatedreduction-targets, 2020-11-20. 37 Muntlig information, Bo Gustafsson, Baltic Nest Institute, Belastningen ska vara 38 513 ton till Egentliga Östersjön, dvs. att den röda stapeln är något för låg i figuren som baserades på preliminära siffror. 38 www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/ingen-overgodning/kvave--och-fosforbelastning-pahavet/, 2020-11-20.
0
5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000
Bottenviken Bottenhavet Egentliga Östersjön
Finska viken Rigabukten Öresund Kattegatt
Kv äv e, to n
Havsbassäng
Belastning 2017, ton (under belastningstak) Belastning 2017, ton (över belastningstak) Belastningstak, ton
Behov av minskad tillförsel av fosfor
Fosfortillförseln till Egentliga Östersjön behöver minska med 407 ton, dvs. mer än halveras, för att målet ska nås. Tar man hänsyn till att fosfortillförseln till Bottenhavet och Öresund är lägre än respektive belastningstak är det inte lika långt kvar till målet i Egentliga Östersjön. Delar av den lägre tillförseln till dessa bassänger går att tillgodoräkna Egentliga Östersjön, eftersom vattnet byts mellan havsbassängerna.39 Med detta inräknat återstår att den svenska belastningen till Egentliga Östersjön behöver minska med 199 ton fosfor för havet.40 Reduktionen behöver dock fortfarande ligga på cirka 400 ton för att nå miljökvalitetsnormerna i sjöar, vattendrag och kustvatten.41 Beslut om nya utsläppstak (Nutrient Input Ceilings, NICs) kommer tas under 2021 när aktionsplanen för Östersjön revideras.
39 Möjligheten att tillgodoräkna extra minskningar i omgivande bassänger framgår i Helcom Copenhagen Ministerial Declaration 2013. 40 Helcom 2020, Progress towards national nutrient input ceilings, https://helcom.fi/balticsea-action-plan/nutrient-reduction-scheme/progress-towards-country-wise-allocatedreduction-targets, 2020-11-26. 41 Vattenmyndigheterna 2020, Metod för påverkanstypen Diffusa källor – Jordbruk, Förslag på åtgärder och miljökvalitetsnormer, Rapport ID-nr 55036.
Figur 14.2 Sveriges belastning av fosfor till olika havsbassänger 2017 jämfört med belastningstak
Sveriges belastning av fosfor till omgivande havsbassänger 2017, jämfört med de nationella svenska belastningstaken som har bestämts inom aktionsplanen för Östersjön. De blå strecken visar belastningstaken. Gröna staplar visar havsbassänger där tillförseln av fosfor är lägre än belastningstaken. Gula staplar visar havsbassänger där man inte med statistisk säkerhet kan säga att tillförseln är lägre än belastningstaken. Röda staplar visar havsbassänger där tillförseln överskrider belastningstaken. Källa: sverigesmiljomal.se42
Belastningen har minskat
Den totala och den svenska tillförseln av kväve och fosfor har minskat signifikant till de flesta bassänger, räknat från referensperioden (1997– 2003) och fram till 2017.43 Under den senaste sexårsperioden (2012– 2017) har dock den svenska tillförseln av kväve ökat till Egentliga Östersjön enligt Havs- och vattenmyndigheten.44
42 www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/ingen-overgodning/kvave--och-fosforbelastning-pahavet/, 2020-11-20. 43 Helcom 2019, Inputs of nutrients to the sub-basins. Helcom core indicator report, 202002-27, https://helcom.fi/wp-content/uploads/2019/08/HELCOM-core-indicator-on-inputs-ofnutrients-forperiod-1995-2017_final.pdf, 2020-11-20. 44 Naturvårdsverket 2020, Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020 – med fokus på statliga insatser, Rapport 6919.
0 200 400 600 800 1000 1200
Bottenviken Bottenhavet Egentliga Östersjön Öresund
Kattegatt
Fos for , to n
Havsbassäng
Belastning 2017, ton (under belastningstak) Belastning 2017, ton (under belastningstak men inte statistiskt säkerställt)
Belastning 2017, ton (över belastningstak) Belastningstak, ton
Tillståndet i hela Östersjön
Preciseringen inkluderar även den totala tillförseln av kväve och fosfor till Sveriges omgivande hav. Enligt Helcoms beräkningar inför uppdateringen av aktionsplanen överstiger tillförseln utsläppstaken i aktionsplanen med cirka 30 procent för kväve och 100 procent för fosfor till Egentliga Östersjön.45
14.5.2. Preciseringen Tillstånd i kustvatten
Preciseringen Tillstånd i sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten förväntas inte nås till 2020 enligt Havs- och vattenmyndighetens fördjupade utvärdering. Bedömningen av preciseringen görs med hänsyn till vattenförvaltningens statusklassificering av näringsämnen i vattenförekomsterna.
Totalt finns det 654 kustvattenförekomster. Under 2019 slutförde vattenmyndigheterna med stöd av länsstyrelserna arbetet med statusklassning av vattenförekomster inom vattenförvaltningens tredje cykel. Färre vattenförekomster än tidigare har klassificerats när det gäller parametern näringsämnen. Av kustvattenförekomsterna har 77 procent klassificerats varav enbart 22 procent når minst god status avseende näringsämnen.46 Sämre än god status för näringsämnen finns främst i södra Sverige. Detta beror enligt den fördjupade utvärderingen på en mer omfattande jordbruksverksamhet och mer avloppsvatten från en större befolkning.
45 Helcom 2020, Progress towards national nutrient input ceilings, https://helcom.fi/balticsea-action-plan/nutrient-reduction-scheme/progress-towards-country-wise-allocatedreduction-targets, 2020-11-20. 46 Resultat från VISS 2020-03-11.
Figur 14.3 Statusklassning för näringsämnen i sjöar, vattendrag och kustvatten
Kartan visar statusklassning för näringsämnen i sjöar, vattendrag och kustvatten. Statusklassningen är gjord inom vattenförvaltningens tredje förvaltningscykel, 2016–2021. Källa: sverigesmiljomal.se, dataunderlag från VISS 2020-03-11.
Enligt den årliga uppföljningen av miljömålen 2020 är det svårt att se någon förändring i miljötillståndet jämfört med den föregående statusklassningen, eftersom olika metoder har använts vid de båda mättillfällena. I den senaste statusklassningen finns också fler oklassificerade vattenförekomster.
Det är värt att notera att statusklassificering enligt näringsämnen inte alltid överensstämmer med vattenmyndigheternas bedömning av ekologisk status med hänsyn till övergödningspåverkan som även tar hänsyn till biologiska parametrar som t.ex. utbredning av kärlväxter och bottenfauna. I vattenmyndigheternas bedömning av ekologisk status i förvaltningsplanerna för 2016–2021 nås god eller hög ekologisk status enbart i fyra respektive 13 procent av kustvattenförekomsterna.47
I samtliga vattendistrikt är det enligt vattenmyndigheterna, framför allt övergödningspåverkan som gör att god ekologisk status inte uppnås. I Södra Östersjöns och Norra Östersjöns vattendistrikt bedöms i princip samtliga kustvatten vara påverkade av övergödning.
Nästan samtliga kustvattenförekomster (90 procent) i Västerhavet har av Vattenmyndigheten bedömts ha övergödningsproblem, men det är ändå bara drygt 25 procent av vattenförekomsterna som klassificeras ha sämre än god status för näringsämnen. Detta beror på att de biologiska kvalitetsfaktorerna bottenfauna och makroalger ofta visar på övergödningsproblem trots tämligen låga halter av näringsämnen.
Motsvarande situation finns i Bottenhavet där många av kustvattenförekomsterna når hög eller god status avseende näringsämnen, men där miljöproblemet övergödning och syrefattiga förhållanden dock i många fall har noterats eftersom växtplankton eller bottenfauna visar sämre än måttlig status.
14.5.3. Preciseringen Tillståndet i havet
Enligt Havs- och vattenmyndighetens fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning förväntas inte preciseringen
Tillståndet havet nås till 2020. Preciseringen bedöms i enlighet med
bedömningen av deskriptor fem om övergödning i havsmiljödirek-
47 Del 2 Vattenförvaltning 2009–2015 i respektive vattenmyndighets förvaltningsplan 2016– 2021 (5 Förvaltningsplaner).
tivet. Av den senaste statusbedömningen av miljötillståndet för förvaltningsområdena Östersjön och Nordsjön enligt havsmiljöförordningen framgår att deskriptor fem för övergödning inte når god miljöstatus.48 I den sammanslagna bedömningen av sju kriterier, är det i Västerhavet endast Skagerraks utsjövatten, och i Östersjön endast kustvattnen i Bottniska viken som bedöms ha god miljöstatus vad gäller övergödning. Bedömningen inom havsmiljöförordningen bygger på de data och resultat som har tagits fram inom Helcoms Holistic Assessment49 för Östersjön och Ospars Intermediate Assessment50 för Nordsjön.
Bedömningen av miljöstatus avseende övergödning redovisas som en ekologisk kvot, där ett värde under 1 indikerar god miljöstatus medan ett värde över 1 betyder att det finns problem med övergödning.
48 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön 2018–2023, Bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys, Rapport 27. 49 Helcom 2018, State of the Baltic Sea – Second Helcom holistic assessment 2011–2016 Baltic Sea Proceedings 155 (HOLAS II). 50 Ospar 2017, Intermediate Assessment 2017.
Figur 14.4 Miljöstatus i utsjö för övergödning
Kartan visar miljöstatus för övergödning enligt havsmiljöförordningen från inledande bedömning 2018, för utsjövatten. Bedömningen av miljöstatus för övergödning presenteras som en ekologisk kvot (EQR) där ett värde under 1 indikerar god miljöstatus och över 1 betyder att det finns problem med övergödning. Källa: sverigesmiljömål.se, Havs- och vattenmyndighetens rapport 2019:01.
Ingen större ändring av tillståndet
Västerhavets nuvarande status är relativt likvärdig Havs- och vattenmyndighetens inledande bedömning 2012.51 Tillståndet i Bottenhavet tycks ha försämrats något, bl.a. på grund av tillförsel av näringsämnen från Egentliga Östersjön, men även på grund av klimatpåverkan. Ändringen i bedömningen för Bottenviken jämfört med 2012 beror däremot enligt myndigheten främst på att nya parametrar har tillförts bedömningen, samt att tröskelvärdet för fosfor har skärpts.52
Helcom har utvärderat miljötillståndet vad gäller övergödning i Östersjön gentemot målen i aktionsplanen.53 Enligt Helcom kommer målet inte att nås till 2021 och Östersjön är fortfarande påverkad av övergödning. Av 247 bedömda delområden, både utsjö och kust, når 17 god status, samtliga i kustområden och främst i Bottenviken och Bottenhavet. Hela 96 procent av arealen i Östersjön ligger under tröskelvärdet för god status.
Syrefria och syrefattiga bottnar
Miljömålsindikatorn Syrefria och syrefattiga bottnar, visar att utbredningen av syrefattiga och syrefria bottnar i Östersjöns djupvatten fortsatt är omfattande. Under 2018 var området med syrefria bottnar det största som har förekommit sedan tidsperiodens start 1960. Totalt 24 procent av bottnarna beräknas vara helt syrefria, och omkring 33 procent är påverkade av syrefattiga förhållanden. Förhållandena under hösten 2019 var ungefär desamma.54
51 Havs- och vattenmyndigheten 2012, God Havsmiljö 2020, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön. 52 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön 2018–2023, Bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys, Rapport 27. 53 Helcom 2018, State of the Baltic Sea – Second Helcom holistic assessment 2011–2016 Baltic Sea Proceedings 155 (HOLAS II). 54 SMHI 2019, Oxygen Survey in the Baltic Sea 2019 – Extent of Anoxia and Hypoxia, 1960– 2019 Report Oceanography No. 67, 2019.
Figur 14.5 Karta över syrefattigt och syrefritt bottenvatten i Östersjön 2019
Kartan visar att syresituationen i Östersjöns djupvatten är fortsatt dålig. Svarta områden på kartan markerar syrefria bottnar där växt- och djurliv ofta saknas helt. Däremot finns bakterier som vid nedbrytning av organiskt material bildar giftigt svavelväte. Grå områden markerar syrefattiga bottnar där växt- och djurlivet ofta är begränsat. Kartan bygger på data från hösten 2019. Källa: sverigessmiljömål.se. Datakälla: Oceanografiska enheten, SMHI.
De senaste tre åren har utbredningen av syrefria bottnar nått nya områden i södra Egentliga Östersjön; Hanöbukten, Gdanskbukten och Bornholmsbassängen.
14.6. Projektioner och scenarier till 2100
Vi vet att det tar lång tid innan man kan se effekter av det pågående åtgärdsarbetet. Därför är det nödvändigt att ta stöd av projektioner och scenarier för att kunna göra bedömningar av behovet av åtgärdsarbete framöver. För att bättre förstå möjliga utvecklingsscenarier i framtiden behöver även den historiska utvecklingen analyseras. Följande avsnitt baseras till övervägande del på rapporten Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar från Östersjöcentrum vid Stockholm universitet och SMHI.55
55 Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Rapport 2/2020.
Kort sammanfattning om övergödning och klimat:
- Belastningen på Östersjön har minskat kraftigt sedan 1980talet. Reduktionstakten minskar och har till och med i vissa fall avstannat.
- Det finns stora mängder fosfor som är aktivt i kretsloppen i
Östersjön, men fosforreservoarerna verkar ha slutat fyllas på.
- I Östersjöns djupa bottnar har mycket organiskt material ackumulerats och vattenkolumnen och sedimenten innehåller mycket svavelväte. Förmodligen kommer detta att fördröja förbättringar i syreförhållandena ytterligare.
- Det är osannolikt att syresättning av djupvattnen i Östersjön ger en snabb minskning av fosforhalterna i vattenkolumnen.
- För de flesta kombinationer av klimat- och åtgärdsscenarier för tillförsel av näringsämnen blir utbredningen av syrefria bottnar mindre vid slutet av detta sekel med undantag för det mest pessimistiska åtgärdsscenariet kombinerat med det mest pessimistiska klimatscenariet.
- Genom att minska näringstillförseln blir Östersjön mer motståndskraftigt mot klimatförändringar.
Källa: Östersjöcentrum vid Stockholms universitet och SMHI.
14.6.1. Utveckling över tid
Tillförseln av näringsämnen till Östersjön via floder och punktkällor vid kusten ökade kraftigt under framför allt andra hälften av 1900talet och nådde sin kulmen runt 1980. Utbredningen av syrefattiga bottnar ökade och siktdjupet minskade efter andra världskrigets slut. Redan i början av 1970-talet var utbredningen av syrefattiga bottnar nära nuvarande nivåer. Ökningen hade flera orsaker:
- Urbaniseringen tillsammans med ökad användning av vattentoaletter bidrog kraftigt framför allt till fosfortillförseln.
- Användningen av konstgödsel ökade drastiskt i samband med mekaniseringen av jordbruket efter andra världskriget.
- Djurhållningen intensifierades, vilket också medförde att stallgödsel i större utsträckning började behandlas som avfall i stället för som resurs.
- Ökande utsläpp av kväveföreningar till atmosfären på grund av ökad förbränning, både för energiproduktion och transporter, och intensifierad djurhållning.
Sammantaget har tillförseln till Östersjön av både kväve och fosfor minskat sedan 1980-talet. Data för senare år visar dock att totalt för Östersjön har minskningen av kvävetillförseln avstannat sedan 2012, medan fosforbelastningen fortfarande minskar.
Figur 14.6 Vattenburen tillförsel av kväve och fosfor från hela Östersjöns avrinningsområde
Tillförsel av kväve och fosfor från alla vattendrag och punktkällor runt Östersjön från år 1900 till och med 2017
Källa: Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatför-ändringar, Rapport 2/2020.
Den svenska trenden med ökade utsläpp av fosfor bröts först 1970. För kväve bröts den inte förrän i mitten av 1980-talet. I de östeuropeiska länderna runt Östersjön började liknande trendbrott inte synas ordentligt förrän under 2000-talet som ett resultat av implementeringen av effektiv avloppsrening som pågår fortfarande. Exempel på stora utbyggnader på senare år är Warszawa 2012–2013, St. Petersburg 2011 och Kaliningrad 2015. Tillsammans har bara dessa tre avloppsanläggningar uppskattningsvis minskat fosforbelastningen på Östersjön med grovt räknat 2 000 ton per år.
70 000 80 000
1 200 000
Transport av näringsämnen till Östersjön, 1900–2017
Figur 14.7 Långtidsutvecklingen av syrebrist i Östersjön.
Röda ytor visar bottnar med syrebrist och svarta helt syrefria bottnar
Källa: Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatför-ändringar, Rapport 2/2020.
Användningen av konstgödsel kulminerade under 1980-talet. Som mest spreds nära 1,3 miljoner ton fosfor per år ut på odlad mark i Östersjöns avrinningsområde. I dag sprids ungefär 0,4 miljoner ton fosfor per år.
En positiv bieffekt av att användningen av konstgödsel har minskat är att stallgödsel används på ett mer förnuftigt sätt än tidigare. Sett över hela avrinningsområdet minskar fosforbelastningen gradvis till följd av den minskade användningen av konstgödsel. I länder med mycket och intensivt jordbruk, som Danmark, har belastningen minskat kraftigt på grund av effektiva åtgärder, som strikta och bindande regler för hantering, lagring och spridning av gödsel, samt införande av vintertäckande fånggrödor. I Danmark arbetar man framför allt med bindande regelverk, medan många andra länder arbetar mer utifrån frivillighet. Nyligen gjordes en noggrann genomlysning av hur danska kustområden har påverkats av de kraftiga minskningar av kväve- och fosfortillförseln (från lantbruk och punktkällor) som har genomförts från mitten av 1980-talet och framåt. Studien visar att den direkta responsen i minskade närsaltkoncentrationer är tydlig.
Dock motverkas den i viss mån av att näringsämnen finns lagrade i sedimenten, samt av inströmning av vatten med höga närsaltkoncentrationer från utsjön.
Medan fosfor så gott som uteslutande når Östersjön via vattenburna källor sprids en ansenlig mängd av det kväve som når Östersjön via luften, bl.a. genom avgaser från förbränningsprocesser. Tillförseln av kväve via atmosfäriskt nedfall har minskat kraftigt under senare år (cirka 30 procent mellan 1995 och 2017) p.ga. minskade utsläpp från framför allt trafik, förbränning i el- och värmeproduktion och jordbruk.
Östersjöcentrum vid Stockholms universitet och SMHI ser dock tendenser till en förbättring av den sammantagna statusen för Östersjön. Detta beror på att det faktiska tillståndet blir gradvis bättre i vissa områden. Flera kustområden har sett en positiv utveckling som t.ex. i Stockholms innerskärgård som tidigare mottog stora mängder dåligt renat avloppsvatten. Här blev det en relativt snabb förbättring när avloppsreningen blev effektiv. Längre ut i Stockholms skärgård är tillståndet fortsatt kraftigt påverkat av tillståndet i öppna Östersjön. Kattegatt är i dag relativt nära att uppnå god status och situationen i Bälthavet har förbättrats signifikant. Det finns också tendenser till förbättrade förhållanden i södra Östersjön.
14.6.2. Modeller för utvecklingen av övergödningen
Det har utvecklats ett flertal avancerade modeller av Östersjöns cirkulation och biogeokemiska kretslopp. En central aspekt av övergödningens utveckling i Östersjön över tid är hur näringsämnen (framför allt fosfor) successivt ackumuleras i vattenkolumnen och i bottensedimenten. Det handlar om skillnaden mellan hur mycket fosfor som tillförs och hur mycket som tas bort.56
Det finns i dagsläget bara tre sätt för Östersjön att bli av med fosfor:
1. genom att fosforn transporteras med vattenutflödet till Nordsjön,
2. genom att fosforn begravs tillräckligt djupt i sedimenten,
56 Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Rapport 2/2020.
3. genom att fosfor som är bundet i organiskt material (t.ex. alger
och fisk) tas upp ur havet.
Fosfor reagerar långsamt och tillförd fosfor stannar i Östersjön i genomsnitt i ungefär 50 år. Enligt en av de vetenskapliga modellerna är ungefär hälften av all mänskligt tillförd fosfor fortfarande kvar i Östersjöns kretslopp.
Kväve har ett helt annat kretslopp, med kontinuerliga omvandlingar från nitrat och ammonium till kvävgas, och vise versa via den fixering av kvävgas som cyanobakterier står för. Detta innebär att kväve har en mycket kortare uppehållstid (några få år) än fosfor.
I figuren nedan visas en modellerad förväntad utveckling av halterna av fosfor i Egentliga Östersjöns ytskikt med två olika näringsbelastningar: 1) medelbelastningen motsvarande 2012–2014, och 2) belastning med utsläppstaket angivet i aktionsplanen för Östersjön (BSAP).
Modellen visar att även med dagens belastning minskar koncentrationerna något på sikt och det ser ut som att en viss förbättring kan väntas redan inom 20 år, även om dagens näringstillförsel kvarstår på samma nivåer.
Figur 14.8 Modellerad fosfatkoncentration i Egentliga Östersjöns ytskikt i två belastningsscenarior
Modellerad fosfatkoncentration Egentliga Östersjön
Det antas att från och med 2020 och framöver är belastningen på Östersjön antingen densamma som medelvärdet 2012–14 eller motsvarar utsläppstaket enligt BSAP. ”Target concentration” är målkoncentrationen som ska nås i BSAP. Källa: Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatför-ändringar, Rapport 2/2020.
14.6.3. Effekter av klimatförändringen
Av kapitlet om att Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna, framgår att klimatförändringen bedöms kunna förstärka effekterna av befintliga havsmiljöproblem som t.ex. övergödning, och syrefria bottnar. Östersjöcentrum och SMHI pekar på att förhållandet mellan klimatförändringarna och övergödningssituationen i framtidens Östersjön är ett komplicerat samspel mellan en rad olika faktorer, som dessutom präglas av stora osäkerheter.
Övergödningsåtgärder minskar effekterna av klimatförändringen
Forskningen visar att oavsett hur starka framtidens klimateffekter blir kommer arbetet med att strypa näringstillförseln från land till hav att förbli en viktig faktor för Östersjöns ekosystem. Minskad näringstillförsel ökar havets förmåga till återhämtning och stärker dess motståndskraft mot kommande klimatförändringar. I kapitlet om klimatförändringar har Östersjöcentrum och SMHI visat genom modelleringar att om utsläppsmålen för Aktionsplan för Östersjön (BSAP) nås så blir Östersjön mer motståndskraftig mot klimatförändringar. Detta förutsätter dock att åtgärderna skärps i takt med att tillrinningen ökar. Resultaten visar tydligt att BSAP, om den följs strikt även i ett framtida klimat, kommer att leda till stora förbättringar även om temperatur, salthalt och andra parametrar förändras.
14.7. Fosfor och kväveflöden – källor till övergödning
Det finns över 90 miljoner människor i Östersjöns avrinningsområde som bidrar till övergödningen. De källor som bidrar mest till övergödningen är jordbruk, små avlopp, avloppsreningsverk, tätorter via dagvatten, industrier och skogsbruk. En källa som dessutom har uppmärksammats på senare tid är hästhållningen. Näring tillförs även från s.k. internbelastning av fosfor från sediment i kustvatten och Östersjöns djupområden. Nedfall av kväve från atmosfären är ytterligare en källa.
Övergödningen är ett resultat av att det över lång tid och fortfarande tillförs mer fosfor och kväve till kretsloppet än vad det tas ut eller läggs fast i t.ex. sediment. Det är därför nödvändigt att se på hela flödet av fosfor respektive kväve för att kunna bedöma var effektiva insatser behövs för att på lång sikt komma tillrätta med effekterna av övergödning och nå god miljöstatus.
Detta avsnitt syftar till att översiktligt redovisa källfördelning och analysera flöden av fosfor och kväve och var statliga insatser kan sättas in för att minska ”läckaget” av fosfor och kväve ut till vattenmiljön. Det är viktigt både utifrån en ekosystembaserad förvaltning och ett källa till hav-perspektiv.
14.7.1. Olika typer av källor
Beräkningar av källor till kväve- och fosforbelastning på sjöar, vattendrag och hav görs av Svenska MiljöEmissionsdata (SMED).57 Beräkningarna används för vattenförvaltningens arbete i Sverige och för internationell rapportering, exempelvis i Sveriges rapportering till Helcom. Källorna brukar delas upp på tre sätt.
En första distinktion är mellan antropogen belastning och totalbelastning. Antropogen belastning kommer från mänskliga aktiviteter och innefattar framför allt jordbruk, industri, skogsbruk, tätorter med hushåll och verksamheter samt sjöfart och dagvatten. Den innefattar också luftburet nedfall från bl.a. vägtrafiken, industrin och gödsling inom jordbruket.
Totalbelastning är summan av antropogen belastning och bak-
grundsbelastning. Bakgrundsbelastning är den naturliga belastning som skulle förekomma oavsett mänsklig aktivitet. Bakgrundsbelastning innefattar näringstransport exempelvis genom vittring och transport av organiskt material, bl.a. från skogen.
Det är främst genom den antropogena belastningen som tillförsel av näringsämnen till vattenmiljön går att påverka. Åtgärder som ökar retentionen, dvs. kvarhållandet, i ett landskap påverkar också totalbelastningen av framför allt fosfor till recipienten.
Dessutom gör man en åtskillnad mellan brutto- och nettobelast-
ning. Bruttobelastning är den mängd näringsämnen som släpps ut
vid källan till ett vattendrag eller en sjö från exempelvis ett reningsverk eller ett jordbruksfält, medan nettobelastning är hur mycket som slutligen når havet efter att en del har tagits upp av mark eller vatten längs vägen.
En tredje distinktion som görs är mellan utsläpp från punktkällor och från diffusa källor, där de förra oftast går att mäta direkt vid källan medan de senare kan vara svåra att urskilja och uppskatta. Utsläpp från avloppsreningsverk, industri och fartyg är exempel på punktkällor, medan t.ex. jordbruk och skogsbruk räknas till diffusa utsläppskällor. Effekter av åtgärder mot diffusa källor kan vara svåra att isolera från omgivande och samverkande faktorer, t.ex. hur en förändring i nederbörd på åkermark påverkar en grödas näringsupptag och läckage till omgivande vattendrag. Miljöpåverkan från diffusa utsläpp behöver ofta baseras på uppskattningar genom modelleringar.
57 Svenska MiljöEmissionsdata, ett konsortium som består av IVL, SCB, SLU och SMHI.
14.7.2. Fördelning mellan källor nationellt
SMED har beräknat källor till kväve- och fosforbelastning för 2017 på sjöar, vattendrag och havet för hela Sverige.58 Sammanfattningsvis visar beräkningarna att jordbruks- och skogsmark är de två största källorna till den totala belastningen på havet av både kväve och fosfor. Tillsammans står dessa källor för cirka 60 procent av Sveriges nettobelastning på Västerhavet och Östersjön. Belastning från skogsmark räknas endast som bakgrundsbelastning och den antropogena belastningen från hyggen bidrar med knappt en procent till den totala belastningen.
Av den antropogena fosforbelastningen står jordbruket för cirka 45 procent av den totala vattenburna tillförseln av fosfor. Små avlopp står för 13 procent, dagvatten för nio procent och punktkällorna svarar tillsammans för 30 procent.
Figur 14.9 Sveriges antropogena fosforbelastning (ton/år) per källa och havsbassäng 2017
Källa: Havs- och vattenmyndigheten rapportering PLC 7 med data från SMED.
58 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Näringsbelastningen på Östersjön och Västerhavet 2017 – Sveriges underlag till Helcom:s sjunde Pollution Load Compilation, Rapport 2019:20.
Antropogen fosfornettobelastning
27%
0% 9%
9%
9%
46%
0%
Bottenviken
120 ton/år
32%
3% 5%
13%
10%
26%
11%
Bottenhavet
370 ton/år
50%
0%
9%
13%
16%
7%
0%
5%
Egentliga Östersjön
560 ton/år
43%
0%
14%
14% 29%
0% 0%
Öresund 70 ton/år
72%
0% 0% 14%
14% 0%
0%
Skagerrak
80 ton/år
54%
0%
11%
14%
16%
5% 0%
Kattegatt 380 ton/år
Av den antropogena kvävebelastningen står jordbruket för cirka 40 procent av den totala vattenburna tillförseln, följt av utsläpp från avloppsreningsverk.
Figur 14.10 Sveriges antropogena kvävebelastning (ton/år) per källa
och havsbassäng 2017
Källa: Havs- och vattenmyndigheten rapportering PLC 7 med data från SMED.
14.7.3. Tillförsel till havet från övriga länder runt Östersjön
Helcom beräknar, med stöd av SMED, tillförseln till havet från samtliga länder i Östersjöns avrinningsområden. Här inkluderas även länder utan kust, men som ingår i avrinningsområdet som t.ex. Belarus och Ukraina. Tillförseln sätts i relation till ländernas respektive utsläppstak. Samtliga länder runt Östersjön har kvar omfattande utsläppsbeting, särskilt i avrinningsområden som går till Egentliga Östersjön, Finska viken och Rigabukten.59
Störst kvarvarande reduktionskrav i ton till Egentliga Östersjön ligger på Polen (cirka 35 000 ton), Litauen (cirka 20 000 ton) och
59 Helcom 2020, Progress towards national nutrient input ceilings, https://helcom.fi/balticsea-action-plan/nutrient-reduction-scheme/progress-towards-country-wise-allocatedreduction-targets, 2020-11-20.
Antropogen kvävenettobelastning
12%
8%
0%
2%
33%
21% 0%
24%
Bottenviken 4430 ton/år
16%
8%
0% 4%
36%
12%
3%
21%
Bottenhavet 10110 ton/år
47%
1%
1%
5%
33%
3%
0% 10%
Egentliga Östersjön
14920 ton/år
70%
0%
1%
2%
25% 2%
0%
0%
Öresund 3620 ton/år
46%
1%
2%
4%
20%
3% 0%
24%
Kattegatt 15270 ton/år
56%
1%
3%
10% 20%
2%
0%
8%
Skagerrak 1310 ton/år
Tyskland (cirka 10 000 ton). Sjöfarten i Östersjön behöver sänka sina kväveutsläpp med cirka 6 000 ton.
För fosfor är det Polen (cirka 5 000 ton), Belarus (cirka 700 ton), Ryssland (cirka 480 ton) och Sverige (cirka 400 ton) som behöver sänka tillförseln mest till Egentliga Östersjön.
14.7.4. Fosforflödet
Fosforflöden inom Sverige redovisades av Naturvårdsverket 2013 i regeringsuppdraget Hållbar återföring av fosfor.60 Östersjöcentrum har till Miljömålsberedningen sammanställt de storskaliga fosforflödena i jordbruket inom Östersjöns avrinningsområden.61 Sammanfattningsvis redovisar både Naturvårdsverket och Östersjöcentrum att stora fosforflöden är kopplade till produktionen och konsumtionen av mat. Det är främst genom import av fodermedel (7 400 ton per år) och mineralgödsel (12 800 ton per år62) till jordbruket som ”ny” fosfor tillförs, men även genom import av livsmedel (6 600 ton per år). Inflöde jämfört med utflöde av fosfor till lantbruket och livsmedelskedjan ger ett betydande årligt tillskott av fosfor som på sikt kan bidra till övergödning i den marina miljön. Importen av fosfor i mineralgödsel har även ökat sedan 2013 och var som högst 2016/17 med 14 400 ton. Stallgödsel från lantbrukets djurbesättningar är ett stort internt flöde inom jordbruket med cirka 25 000 ton fosfor per år. I vissa områden är produktionen av stallgödsel större än den tillgängliga spridningsarealen, främst i södra Sverige.
Fosforflödet genom befolkningens livsmedelsintag och avföring motsvarar enligt Naturvårdsverket cirka 4 900 ton fosfor per år (64 procent i urin och 36 procent i fekalier) och via bad-, disk- och tvättvatten cirka 520 ton fosfor per år. Denna fosfor hamnar till största delen i avloppsreningsverkens slam. Cirka en tredjedel av slammet återförs till lantbruket medan två tredjedelar deponeras i gruvor eller används till täckning av deponier eller som anläggningsjord.63
60 Naturvårdsverket 2013, Hållbar återföring av fosfor, Rapport 6580. 61 McCrackin, M. 2019, Background document and synthesis: Phosphorus Flows in the Baltic Sea Catchment, Baltic Sea Centre, Stockholm University. 62 SCB 2020, Försäljning av mineralgödsel för jord- och trädgårdsbruk under 2018/19, Tabell 2 2. 63SOU 2020:3, Hållbar slamhantering, betänkande av Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam.
Fosforflödet i matavfall och andra restprodukter från livsmedelsindustrin som inte återförs till åkermark är cirka 2 200 ton fosfor per år. Det finns också avsevärda mängder fosfor i flöden kopplade till pappersmassatillverkning och bioenergiproduktion. Cirka 7 500 ton fosfor hamnar i askan från förbränningen av biobränslen. I dag används askan i huvudsak som konstruktionsmaterial till sluttäckning av deponier. Det största årliga fosforflödet, cirka 60 000 ton, finns i järnmalmsproduktionen och hamnar tills vidare i gruvavfallet. Gruvavfallet är också den största fosforresursen i Sverige med ett lager av cirka en miljon ton fosfor i Kiruna och Malmberget. En annan mycket stor fosforresurs finns i sedimenten i Östersjön, men dessa resurser är spridda över stora områden och därmed svåra att utvinna.64
Trots att urlakningen från åkermark verkar vara liten så är det viktigt med åtgärder inom jordbruket eftersom dessa förluster hamnar i vattenmiljön och bidrar till övergödningen.65
Figur 14.11 Fosforflöden till och från svenskt jordbruk och livsmedelkedjan
i ton år 2013
Källa: SLU, Analys av fosforflöden i Sverige, Rapport 2013:5.
64 Naturvårdsverket 2013, Hållbar återföring av fosfor, Rapport 6580. 65 IVL 2019, Åtgärder och väg framåt för att minska kväve- och fosforanvändningen i samhället, nr U 6077.
För att komma till rätta med övergödningen så behöver läckaget av fosfor ut ur fosforflödet till mark och vatten minska. Fosforflödet kan minskas inom följande områden:
- Den totala tillförseln av ”ny” fosfor till systemet minskar (blå pilar i figuren ovan).
- Befintlig fosfor återförs till kretsloppet och används för ny produktion.
- Befintlig fosfor ”tas ut ur” systemet genom export eller genom sedimentation och fastläggning i sediment alternativt att fosforhaltigt slam används som fyllnadsmaterial i t.ex. gruvor.
- Urlakning av fosfor förhindras eller fördröjs genom fysiska åtgärder som t.ex. kantzoner, våtmarker och fällning i sjöar och kustvatten, som ökar retentionen66 i mark och vatten.
Oberoende av inom vilket område insatser görs behöver dessa utformas så att läckaget ut ur systemet till mark och vatten minimeras.
Fosfordepåer
Den totala mängd fosfor som ackumulerats på land (legacy phosphorus) uppmärksammas inte lika ofta i övergödningsarbetet, varken i Sverige eller Helcom, som fosfordepån i Östersjön. Detta trots att landdepåerna är långt större och är den ursprungliga källan till fosforn som finns i havet.67
De viktigaste källorna till depåerna är mineralgödsel, stallgödsel och avlopp. Depåerna byggdes främst under 1960- till 1990-talen. Under det senaste århundradet har över 46 miljoner ton fosformineralgödsel från jordbruket tillförts till landdepåer av länderna runt Östersjön. För hela Östersjöns avrinningsområde är mängden ackumulerad fosfor i jordbruksmark av samma storleksordning som tre årtiondens grödors näringsbehov. De största fosfordepåerna i jordbruksmark finns främst i Danmark, Tyskland och delar av Polen och Finland, men i princip all jordbruksmark i avrinningsområdet har ett överskott av fosfor.
66 Kvarhållande av näringsämnen i jord och sediment så det inte når havet. 67 McCrackin, M. 2019, Background document and synthesis: Phosphorus Flows in the Baltic Sea Catchment, Baltic Sea Centre. Stockholm University.
Även fosfor från avloppssystem har ackumulerats på land, alltså inte hamnat i havet utan lagrats i markprofilen eller i bottensediment i sjöar och vattendrag.
Östersjöcentrum har uppskattat fosfordepåernas dynamik för hela Östersjöns avrinningsområde. Forskningen tyder på att 45 procent av den fosfor som tillförs havet i dag kommer från dessa äldre depåer. Fosfordepåerna kommer att fortsätta läcka under flera årtionden, vilket gör det svårt att nå några större kortsiktiga minskningar från diffusa källor, t.ex. jordbruket. Denna fördröjning är enligt Östersjöcentrum ingen ursäkt för att inte genomföra åtgärder för att minska fosforutsläppen, men det krävs tålamod innan man ser minskande resultat. Modellen visar att vi kan förvänta oss att mängden fosfor som läcker ut i Östersjön från depåerna kommer att minska över tid, kanske med upp till en tredjedel jämfört med i dag. Hur stor minskningen blir beror dock på åtgärder som sätts in för att hindra att fosfor fortsätter ackumuleras på land.
14.7.5. Kväveflödet
De huvudsakliga inflödena av kväve till samhället är import av mineralgödsel, djurfoder, bränslen samt kvävedeposition och kvävefixering. Interna flöden av kväve består bl.a. av stallgödsel, livsmedelsindustri och etanolframställning. De största utflödena av kväve är via export av jordbruksprodukter samt förluster av ammoniak och lustgas till luften och nitrat till vattnet.68
Kväveflödet har en annan struktur än fosforflödet eftersom kväve även kan förekomma i gasform. IVL har gjort en kartläggning av kväveflödet i Sverige 2019 inom jordbrukssektorn.69 Flödesberäkningarna baseras på data från 2015.
68 IVL 2019, Åtgärder och väg framåt för att minska kväve- och fosforanvändningen i samhället, Rapport U 6077. 69 IVL 2019, Nitrogen budget – Agriculture Sweden, No. C 437.
Figur 14.12 Kväveflödet in och ut ur jordbrukssektorn i Sverige 2015 mätt
i kiloton (kT) kväve
Källa: IVL 2019, Nitrogen budget – Agriculture Sweden, No. C437.
Det är förlusterna till vatten och luft som direkt bidrar till övergödningen. I figuren ovan omfattas dessa förluster av kväve i boxen
Emmisions to atmosphere and hydrosphere. Merparten av införseln av
kväve till lantbruket består av mineralgödsel (190 000 ton) och djurfoder (59 000 ton). IVL beräknar att totalt 93 000 ton per år är förluster av kväve till atmosfären och vatten. Merparten läcker ut vid lagring av stallgödsel och spridning av gödsel, både organiskt och icke organiskt. Bara vid spridning av gödsel avgår drygt 20 000 ton till atmosfären och cirka 54 000 ton är läckage till vatten. Återföringen av kväve i stallgödsel beräknas till 85 000 ton.
Det är svårare att få fram motsvarande siffror för kväve i avloppshanteringen. År 2018 återfördes 3 200 ton kväve från Revaq-certifierat slam till åkermark. Detta bedöms vara cirka 30 procent av det slammet som produceras i kommunala VA-anläggningar. Till skillnad från fosfor avgår en stor del av kvävet till atmosfären vid reningen. Så mycket som 30–60 procent av kvävet kan avgå och i vissa fall är det enbart 20 procent som läggs fast i slammet.70
70SOU 2020:3, Hållbar slamhantering, betänkande av Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam.
Soil Management
Manure management & storage
43
141
Animal husbandry
Emissions to atmosphere and hydrosphere
7, 8
74
Products to consumer, industry and export, and biomass to biomass handing systems
2, 5, 6, RoW
Feed from industry and import,
2,
RoW
95
73
Fertilizer from industry, biomass handling systems, N input from atmosphere,
2,
5, 7, 8, RoW
253
85 kton
135
Waste,
5
3
36
Figures in green indicate what pool it belongs to in a complete national nitrogen budget.
58
Aquaculture
< 0.5
1
0.6
14.8. Reglering av verksamheter som bidrar till övergödning
Arbete med att komma till rätta med övergödningen genomförs på alla nivåer från överenskommelser om t.ex. gränsvärden för luftutsläpp i internationella konventioner, EU-direktiv och EU-förordningar, rekommendationer för olika åtgärder i det havsregionala samarbetet i Helcom och Ospar, nationell lagstiftning t.ex. för jordbrukssektorn ned till det lokala åtgärdsarbetet hos kommuner, frivilliga organisationer och privata aktörer.
Avsnittet syftar till att ge en översikt över de juridiska styrmedel som är av mer generell karaktär eller omfattar flera olika typer av verksamheter. De sektorsspecifika regleringarna redovisas under respektive avsnitt senare i kapitlet.
14.8.1. Internationella överenskommelser och avtal
Det finns ett flertal internationella åtaganden när det gäller god vattenkvalitet och minskad övergödning. Närmare information om internationella konventioner finns i kapitlet om Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet.
Helsingsforskonventionen – Helcom
År 2007 beslutade Östersjöländerna om Helcoms aktionsplan för Östersjön, den s.k. Baltic Sea Action Plan (BSAP). Målet är att Östersjön ska ha en god ekologisk status år 2021. Aktionsplanen innehåller ett utsläppstak för fosfor och kväve. Medlemsländerna kom överens om en fördelning av utsläppsminskningarna mellan länderna. För att nå målen i aktionsplanen har länderna tagit fram nationella åtgärdsplaner. Den svenska åtgärdsplanen antogs av regeringen i maj 2010. Vad gäller övergödning är målen i aktionsplanen införlivade i svensk miljörätt genom Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter.71
71 HVMFS Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2012:18) om vad som kännetecknar god miljöstatus samt miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön.
Helcom har beslutat om flera rekommendationer som berör övergödning, både vad gäller utsläpp från industrier och avloppsreningsanläggningar samt för jordbruket. Rekommendationerna är inte bindande men länderna rapporterar om genomförandet till Helcom.
FN:s luftvårdskonvention med Göteborgsprotokollet
FN:s luftvårdskonvention trädde i kraft 1983. Europa, USA, Kanada samt länderna i Kaukasus och Centralasien har åtagit sig att begränsa utsläppen av långväga transporterade luftföroreningar som svavel, kväveoxider, tungmetaller och flyktiga organiska föreningar. Till konventionen finns åtta olika protokoll. Sverige har ratificerat konventionen och samtliga protokoll. Även EU som organisation har anslutit sig till konventionen.
Protokollet om försurning, övergödning och marknära ozon (Göteborgsprotokollet) undertecknades 1999 och trädde i kraft 2005. Det är det mest omfattande protokollet och innehåller nationella utsläppstak som ska uppnås till 2020 för svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen, ammoniak och partiklar.
14.8.2. EU-rätten är central
Det finns ett stort antal EU-direktiv som har betydelse för övergödningen. Framför allt är vattendirektivet, havsmiljödirektivet och nitratdirektivet72 viktiga. Även avloppsdirektivet,73 industriutsläppsdirektivet,74 avfallsdirektivet75 och takdirektivet76 är av betydelse. De omnämnda EU-direktiven är införlivade i svensk rätt genom dels bestämmelser i miljöbalken, dels olika förordningar, bl.a. vattenförvaltningsförordningen,77havsmiljöförordningen78 och förordningen
72 Rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket. 73 Rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse. 74 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar). 75 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv. 76 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2016/2284/EU av den 14 december 2016 om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar. 77Vattenförvaltningsförordningen (2004:660). 78Havsmiljöförordningen (2010:1341).
om miljöhänsyn i jordbruket,79 samt genom olika myndighetsföreskrifter. Närmare information om EU-direktiv och tillhörande nationell författning finns i kapitlet om EU och havsmiljöarbetet.
14.8.3. Miljöbalken är grunden
Miljöbalken är grunden för majoriteten av bestämmelserna som blir aktuella för övergödningsfrågan. Många av de föreskrifter som gäller jordbruk, industri, avloppsrening osv. har meddelats med stöd av bestämmelser i miljöbalken. Alla lagar och förordningar som är meddelade med stöd av miljöbalken ska tillämpas utifrån balkens syfte tillsammans med de allmänna hänsynsreglerna och reglerna om egenkontroll.
Allmänna hänsynsregler
De allmänna hänsynsreglerna 2 kap. miljöbalken, har ett brett tilllämpningsområde och gäller alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd om denna kan innebära skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Verksamhetsutövare kan t.ex. vara en fastighetsägare med ett enskilt avlopp, en lantbrukare, en kommun som är huvudman för ett avloppsreningsverk, ägaren till en industri m.m. Vad en verksamhetsutövare behöver vidta för åtgärder eller kunna om sin verksamhet får avgöras i varje enskilt fall, t.ex. inom ramen för en tillståndsprövning, efter vad som är rimligt i förhållande till nytta och kostnad.
Miljöbalkens grundläggande hänsynsregel80 brukar kallas försik-
tighetsregeln. Försiktighetsregeln innebär att alla som bedriver eller
avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
79 Förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket. 802 kap. 3 § miljöbalken.
Dessa försiktighetsmått ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
Vilka försiktighetsåtgärder som ska vidtas får avgöras i varje enskilt fall. Rörande kostnaderna för sådana försiktighetsåtgärder har man hänvisat till den allmänna principen om förorenarens betalningsansvar
(PPP) som slagits fast i olika internationella överenskommelser och
i EU:s unionsfördrag81 och som innebär att den som förorsakar miljöstörningar ska bekosta de åtgärder som behövs för att förebygga eller avhjälpa skador och olägenheter.
Miljökvalitetsnormer
Miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken är särskilt hanterade i kapitlet om Miljökvalitetsnormer.
En miljökvalitetsnorm bestämmer en viss miljökvalitet som är godtagbar för ett visst geografiskt område, t.ex. en kustvattenförekomst. En miljökvalitetsnorm är ingen handlingsregel utan beskriver vad miljön tål utifrån vetenskapliga grunder.
Myndigheter och kommuner använder sig av miljökvalitetsnormerna vid beslutsfattande och myndighetsutövning. Det är också myndigheter och kommuner som har ansvar för att miljökvalitetsnormerna följs. Miljökvalitetsnormerna är ett instrument för att nå målen om god ekologisk status i vattendirektivet och god miljöstatus i havsmiljödirektivet. De är därför ett viktigt styrmedel för att minska övergödningen och nå miljökvalitetsmålen Hav i balans samt
levande kust och skärgård samt Ingen övergödning.
Miljökvalitetsnormer av betydelse för övergödning finns fastställda enligt vattenförvaltningsförordningen av vattenmyndigheterna för ytvattenförekomster och dricksvatten och av Havs och vattenmyndigheten i enlighet med havsmiljöförordningen för utsjöområden.
81 Artikel 194 FEUF.
Tillsyn och kontroll
Miljökvalitetsnormer är inte rättsligt bindande för enskilda. För att den önskade miljökvaliteten ska kunna nås krävs därför att det är möjligt att genomdriva miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram av ansvariga myndigheter. I miljöbalken finns flera rättsliga verktyg som möjliggör prövning och kontroll i det enskilda fallet. I miljöbalken 26–28 kap. finns övergripande bestämmelser om tillsyn.
Ansvaret för att miljökraven följs ligger på den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Det gäller för all verksamhet av betydelse oavsett om det avser en näringsverksamhet eller en åtgärd som vidtas av en enskild. Staten måste emellertid kontrollera att kraven följs. Det är framför allt länsstyrelserna och kommunerna som är tillsynsmyndigheter för de verksamheter som bidrar till övergödningen. Särskilt kommunerna har en central roll i tillsynen av jordbruk, enskilda avlopp och hästgårdar.
Tillstånd och anmälan
Vissa verksamheter kräver tillstånd enligt miljöbalken för att få bedrivas. Exempel på tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet enligt 6 kap. miljöbalken är att anlägga eller driva vissa slags fabriker, andra inrättningar eller annan miljöfarlig verksamhet, släppa ut avloppsvatten i mark, vattenområde eller grundvatten eller att släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta ämnen, om detta kan leda till att mark, vattenområde eller grundvatten kan förorenas.
Vissa större lantbruk måste ansöka om tillstånd för att få bedriva sin verksamhet. Ett tillstånd för att bedriva djurhållning söks hos länsstyrelsen och krävs om antalet djur överskrider en viss gräns; t.ex. mer än 400 djurenheter av nötkreatur eller hästar, mer än 40 000 platser för fjäderfän osv.82
Tillståndsbeslutet ger i princip verksamhetsutövaren rätt att utföra en viss verksamhet eller att vidta en viss åtgärd på en viss plats. Samtidigt får verksamhetsutövaren en skyldighet att följa tillståndet och dess villkor. Villkoren kan t.ex. styra placeringen, utformningen och driften av verksamheten. Villkoren kan också, vilket är intressant ur ett övergödningsperspektiv, vara utformade som begränsningsvärden med en gräns för mängden utsläpp, t.ex. kväve till vatten,
822 kap.1–2 §§miljöprövningsförordningen (2013:251).
som tillåts under en viss tidsperiod. Det kan också handla om vilken teknik som ska användas och hur avfall ska tas om hand. Villkoren kan sägas vara en precisering av miljöbalkens allmänna hänsynsregler.
Markavvattningsföretag och vattenverksamhet
Med markavvattning menas enligt 11 kap. 2 § miljöbalken en åtgärd som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål.
Syftet med markavvattningsföretag har sedan lång tid tillbaka varit att avvattna mark för jord- och skogsbruksändamål. Stora markarealer i Sverige var för blöta för att kunna fungera som odlingsmark och därför behövde man genomföra omfattande dräneringar för få fram produktiv åkermark. I Sverige finns det därför cirka 90 000 mil grävda eller anlagda diken och drygt 50 000 markavvattningsverksamheter.83
I dag har fokus flyttats från att avvattna mark till åtgärder för att hålla kvar vatten i landskapet för att öka biologisk mångfald, minska övergödning, underlätta fiskreproduktion och som klimatanpassningsåtgärd. Det krävs tillstånd för markavvattning enligt 11 kap. 13 § miljöbalken. I vissa delar av landet råder dessutom markavvattningsförbud och i dessa områden krävs både dispens från förbudet och tillstånd till markavvattning för att få markavvattna.84
I dag berörs ofta markavvattningsföretag när våtmarker ska anläggas eftersom anläggande av våtmarker strider mot syftet med markavvattningen. Det beror ofta på att de områden där våtmarker för näringsretention eller fiskrekrytering verkligen behövs också är de områden som har varit föremål för omfattande markavvattningsåtgärder. När en våtmark ska anläggas och ett markavvattningsföretag berörs krävs därför oftast att tillståndet för markavvattningsföretaget omprövas eller att företaget avvecklas.
83 Heeb, A. m.fl. 2014, Äga och förvalta diken och andra vattenanläggningar i jordbrukslandskapet, LRF, s. 18. 8411 kap. 14 § miljöbalken och 4 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter. Förbud gäller i större delen av södra Sverige och för övriga delar av landet beträffande särskilt värdefulla moss- och myrmarker.
Vattenverksamhetsutredningen kom 2014 fram till att reglerna om markavvattning och systemet för prövning av markavvattningsverksamheter har brister. Utredningen konstaterade att regelsystemet är komplicerat och svåröverskådligt för en enskild verksamhetsutövare eller samfällighet och att det dessutom är flera tillstånds- och tillsynsmyndigheter inblandade.85
Även Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har föreslagit att reglerna för markavvattning ska ses över. De fann att markavvattningsföretagen, och de krav på omprövning m.m. som aktualiseras, kan vara ett stort administrativt hinder vid anläggande av våtmarker, och till och med stå i vägen för att nya våtmarker anläggs.86
Miljömålsberedningen har även erfarit att dagens lagstiftning är ett betydande hinder för fysiska åtgärder för att stärka fiskbestånden i kustnära områden, läs mer om det i kapitlet om förvaltning av fisk.
Det kan vara en mycket komplicerad och tidskrävande process att ompröva eller avveckla ett markavvattningsföretag. Exempelvis är det många gånger oklart vilka som ansvarar för en markavvattningsanläggning – särskilt om de varit inaktiva under lång tid – och det kan krävas att mycket tid läggs ned på att lokalisera och kontakta alla medlemmar i samfälligheten.87
14.9. Åtgärdsprogram och åtgärder
Åtgärdsprogram och åtgärdsplaner syftar till att nå målen för havets tillstånd. Åtgärdsprogram tas fram inom vattenförvaltningen och havsmiljöförvaltningen för att nå målen om god ekologisk status respektive god miljöstatus enligt EU-direktiven. Av åtgärdsprogrammen framgår vilka myndigheter som ansvarar för de olika åtgärderna. Åtgärdsprogrammen är inte bindande för enskilda. Enskilda kan dock träffas indirekt av åtgärdsprogrammen i och med att myndigheter och kommuner genomför åtgärderna i åtgärdsprogrammen, som exempelvis tillståndsprövning och tillsyn mot enskilda verksamhetsutövare. En omprövning av ett tillstånd kan då t.ex. leda till att den enskilde verksamhetsutövaren måste genomföra förändringar i
85SOU 2014:35, I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler, betänkande av Vattenverksamhetsutredningen. 86SOU 2020:10, Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning, betänkande av Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete. 87 Ekologigruppen 2018, Minskad övergödning: Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete, Fördjupad analys av drivkrafter och styrmedel för det lokala åtgärdsarbetet, s. 17.
verksamheten. Åtgärdsprogram beskrivs i kapitlet om Åtgärdsprogram och åtgärder.
14.9.1. Vattenförvaltningens åtgärdsprogram
Åtgärdsprogrammet inom vattenförvaltningen är avgörande för om preciseringen om god status för näringsämnen och därmed miljökvalitetsmålet Ingen övergödning ska kunna nås. Vattenmyndigheterna har fastställt åtgärdsprogram för 2016–2021 för de fem vattendistrikten. I åtgärdsprogrammen finns de åtgärder som behöver genomföras för att miljökvalitetsnormerna för distriktens vattenförekomster ska kunna följas.
Av programmen framgår att höga halter av näringsämnen, bl.a. på grund av utsläpp från jord- och skogsbruk, enskilda avlopp, reningsverk, dagvatten och industrier, är en av orsakerna till att en stor del av vattenförekomsterna inte når en god ekologisk status. Av denna anledning har en rad olika typer av åtgärder för att minska halterna av näringsämnen fastställts. Huvuddelen av dessa återfinns inom jordbruket eller behöver vidtas på jordbruksmark, men det finns även åtgärder riktade mot avloppshantering, industri och näringsreduktion i t.ex. sjöar.
Efter samråd av åtgärdsprogrammet genomfördes en överprövning av regeringen som beslutade att jordbruksåtgärderna skulle begränsas till vad som kan finansieras via befintliga medel i landsbygdsprogrammet.88 Vattenmyndigheterna beräknade då hur mycket åtgärder som skulle kunna finansieras via landsbygdsprogrammet, samt för strukturkalkning även via stöd till lokala vattenvårdsprojekt (LOVA), och hur långt dessa åtgärder skulle räcka för att uppnå god status. Det resulterade i att runt 80 procent av vattenförekomsterna fick undantag från god status (med tidsfrist till 2027), och en stor del av åtgärdsgenomförandet flyttades till nästa förvaltningscykel (2021– 2027).89 För jordbruksåtgärderna innebär det att 13 procent av åtgärdsbehovet (uttryckt i hektar) ska genomföras till 2021. Reste-
88 Regeringen 2016, Prövning av vattenmyndigheternas förslag till åtgärdsprogram för 2015– 2021 enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, Regeringsbeslut I:9, 2016-10-06, M2015/01776/Nm m.fl. 89 Vattenmyndigheterna 2016, Åtgärder mot övergödning för att nå god ekologisk status – underlag till vattenmyndigheternas åtgärdsprogram, Rapport 2016:19.
rande 87 procent av åtgärdsbehovet har tidsfrist till 2027, och ska därmed genomföras under nästa förvaltningscykel.
Nya åtgärdsprogram för vattenförvaltningen 2021–2027 ska beslutas under 2021. Förslag till nya åtgärdsprogram gick ut för samråd den 1 november 2020.90
Lokala åtgärder i jordbruket inom vattenförvaltningen
Jordbruksverket har en viktig roll i genomförandet av vattenförvaltningens åtgärdsprogram. Fem åtgärder i de befintliga åtgärdsprogrammen 2016–2021 om övergödning, är direkt riktade till Jordbruksverket. Tre av åtgärderna handlar om att utveckla kompetensutvecklings- och rådgivningsverksamheten inom ramen för det svenska landsbygdsprogrammet 2014–2021 och en åtgärd innebär vidareutveckling av Jordbruksverkets vägledning för den egenkontroll som jordbruksföretag ska utföra.
I genomförandet av det lokala åtgärdsarbetet är en viktig åtgärd att Jordbruksverket inom ramen för landsbygdsprogrammet särskilt ska uppmärksamma åtgärderna strukturkalkning, kalkfilterdike, anpassad skyddszon, skyddszon, våtmark fosfordamm, och tvåstegsdiken. Åtgärden ska vara vidtagen senast tre år efter åtgärdsprogrammets fastställande.
Genomförda åtgärder
Vattenmyndigheternas sammanställning av genomförda åtgärder och den interimrapportering som gjordes till EU under 2018 visar att åtgärdsgenomförandet är lågt.91 Vid utgången av 2018 hade bara 20 procent av åtgärderna som ska genomföras till 2021 genomförts, i stället för som förväntat hälften. De genomförda åtgärderna utgjorde enbart tre procent av det totala åtgärdsbehovet. Registreringen av genomförda åtgärder är dock begränsad enligt vattenmyndigheterna eftersom det enbart är uppgifter om genomförda åtgärder inom landsbygdsprogrammet och i SMHI:s våtmarksdatabas som är koordinatsatta och kan sammanställas per vattenförekomst.
90 Vattenmyndigheterna 2020, Samråd om förvaltningsplan, åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer 2021–2027, www.vattenmyndigheterna.se/vattenforvaltning/samrad-om-forvaltningsplanatgardsprogram- och-miljokvalitetsnormer-2021-2027.html, 2020-11-20. 91 Vattenmyndigheterna 2019, Sammanställning av kommuners och myndigheters rapportering av genomförda åtgärder 2018.
Kvarvarande åtgärdsbehov
Vattenmyndigheterna har i arbetet med att ta fram förslag till åtgärdsprogram för tredje cykeln 2021–2027 uppskattat åtgärdsbehovet för att nå miljökvalitetsnormerna enligt vattenförvaltningsförordningen samt de reduktionsbetingen som förväntas beslutas i enlighet med revideringen av Helcoms aktionsplan för Östersjön.92
Bedömningen av åtgärdsbehovet utgår ifrån att åtgärderna genomförs i övergödningskänsliga områden och placeras på gårdsnivå där de ger störst nytta. De åtgärder som prioriterats av Vattenmyndigheterna när det gäller att minska läckaget av fosforläckage från jordbruksmark minskar läckaget med omkring 275 ton vilket täcker cirka 80 procent av åtgärdsbehovet inom jordbruket. De prioriterade åtgärderna för kväveläckage uppgår till cirka 824 ton vilket täcker cirka 50 procent av åtgärdsbehovet.
Tabell 14.2 Storlek och effekt för prioriterade åtgärder för att minska fosfor-
och kväveläckage från jordbruksmark under förvaltningscykeln 2021–2027
Fosforåtgärder inland + kust
Åtgärdsstorlek hektar/meter Effekt (kilo fosfor)
Anpassade skyddszoner
5 400
73 600
Konventionella skyddszoner
3 860
8 150
Kalkfilterdiken
28 000
6 930
Strukturkalkning
464 000
95 400
Tvåstegsdiken
804 000
8 200
Våtmark
3 880
82 900
Summa fosforåtgärder
274 880
Kväveåtgärder kust
Åtgärdsstorlek hektar/meter Effekt (kilo kväve)
Fånggrödor
120 000
420 000
Vårbearbetning
130 000
360 000
Tvåstegsdiken
13 000
2200
Våtmark
160
42 000
Summa kväveåtgärder
824 200
Källa: Vattenmyndigheterna 2020, Metod för påverkanstypen Diffusa källor – Jordbruk, Förslag på åtgärder och miljökvalitetsnormer.
92 Vattenmyndigheterna 2020, Metod för påverkanstypen Diffusa källor – Jordbruk, Förslag på åtgärder och miljökvalitetsnormer.
Åtgärdsbehovet är enligt Vattenmyndigheternas bedömning fortsatt så omfattande att det kan uppstå fysiska begränsningar med att genomföra samtliga åtgärder fram till 2027, så som tillgång till utrustning, material och projektörer. Vattenmyndigheterna framför att åtgärdsarbetet därför även kan behöva fortsätta i fjärde förvaltningscykeln 2027–2033.
14.9.2. Havsmiljöförvaltningens åtgärdsprogram
Enligt havsmiljöförordningen ska Havs- och vattenmyndigheten besluta om ett åtgärdsprogram för Nordsjön respektive Östersjön. Programmet ska innefatta de åtgärder som behövs för att följa miljökvalitetsnormerna för havsmiljön i HVMFS 2012:18. Havs- och vattenmyndigheten beslutade om det första åtgärdsprogrammet för havsmiljön 2015.93 Beräkningarna av åtgärdsbehovet för växtnäringsämnen enligt havsmiljödirektivet utgår från att åtgärderna inom vattendirektivet genomförs. Åtgärderna i havsmiljöförvaltningens åtgärdsprogram riktas enbart mot internbelastning, blå fångstgrödor och vattenbruk:
- Utreda möjligheter att påverka den interna näringsbelastningen.
- Utreda möjligheten att finansiellt ersätta nettoupptag av kväve och fosfor ur vattenmiljön genom odling och skörd av blå fånggrödor, samt stimulera tekniker för odling och förädling av så kallade blå fånggrödor.
- Stimulera vattenbrukstekniker som inte innebär nettobelastning.
Nytt åtgärdsprogram för havsmiljöförvaltningen 2022–2027 ska beslutas under 2021. Förslag till nytt åtgärdsprogram gick ut för samråd den 1 november 2020.94
93 Havs- och vattenmyndigheten 2015, God havsmiljö 2020 Marin strategi för Nordsjön och Östersjön Del 4: Åtgärdsprogram för havsmiljön, Rapport 2015:30. 94 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön – Samråd om uppdaterat åtgärdsprogram för havsmiljön i Nordsjön och Östersjön 2022–2027 enligt havsmiljöförordningen.
14.9.3. Kommunala åtgärdsplaner
Både Vattenförvaltningsutredningen och Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har slagit fast att det behövs en konkret och ändamålsenlig åtgärdsplanering på en relevant geografisk skala. Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete lämnade förslag om att kommunerna ska ta fram lokala åtgärdsplaner för övergödningsrelaterade insatser inom de avrinningsområden som respektive kommun tillhör. Planerna ska komplettera och konkretisera vattenförvaltningens åtgärdsprogram. Utredningen lyfter dock att i det fall Vattenförvaltningsutredningens förslag om s.k. operativa planer genomförs kan behovet av mer lokal planering i övergödningsarbetet täckas in i dessa.
Flera kommuner jobbar aktivt med en lokal åtgärdsplanering för att komma till rätta med lokala övergödningsproblem. Ett exempel är Kalmar kommun där kommunfullmäktige har beslutat om en handlingsplan för god vattenstatus 2027. I planen har kommunen bl.a. räknat ut kommunens andel av utsläppsbetinget för att nå aktionsplanen för Östersjön.95
14.9.4. Stärkt lokalt åtgärdsarbete
Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete lämnade sitt betänkande våren 2020.96 Utredningen hade i uppdrag att föreslå hur övergödningen av kustvatten, sjöar och vattendrag effektivt kan minska genom stärkt lokalt åtgärdsarbete. Utredningen hade även i uppdrag att analysera förutsättningarna för återföring av näringsämnen från kustvatten och sjöar i syfte att minska övergödningen. Utredningens förslag om stärkt lokalt åtgärdsarbete innebar i korthet:
95 Kalmar kommun 2020, Handlingsplan för God vattenstatus. 96SOU 2020:10, Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning, betänkande av utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete.
– Kommunerna och åtgärdsarbetet: Kommunerna ska ta fram lokala
åtgärdsplaner för övergödningsrelaterade insatser inom de avrinningsområden som respektive kommun tillhör. Planerna ska komplettera och konkretisera vattenförvaltningens åtgärdsprogram. – Länsstyrelser och kommuner i områden med övergödningspro-
blem bör ha en samordningsfunktion mot övergödning. – Havs- och vattenmyndigheten får i uppgift att tillhandahålla en
central stödfunktion för lokalt åtgärdsarbete. – Undantag från strandskyddet för vissa vårmarker och dammar: Ett
generellt undantag från strandskyddet införs i 7 kap. 16 a § miljöbalken för våtmarker och dammar som har anlagts eller restaurerats med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön. – Undantag från biotopskyddet för vissa våtmarker och dammar:
Undantag från biotopskyddet införs i bilaga 1 till förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken för våtmarker och dammar som har anlagts eller restaurerats med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön.
Utredningen föreslog även tre etappmål som redovisats ovan. De föreslog också en förstärkt uppföljning av LOVA samt att mer statliga pengar avsätts till LOVA-åtgärder.
Utredningen om stärkt åtgärdsarbete lade även fram tre förslag till vidare uppdrag och utredningsbehov: – Nya bestämmelser om miljöhänsyn för hästhållare: Regeringen ger
Jordbruksverket i uppdrag att i samarbete med Sveriges lantbruksuniversitet ta fram underlag till nya bestämmelser om miljöhänsyn för hästhållare. – Översyn av reglerna för markavvattning: Regeringen bör se till att
reglerna om markavvattningsföretag utreds så att förfarandet kopplat till omprövning och avveckling av markavvattningsföretag kan förenklas. – Stöd till näringsupptag från havet: Stöden till upptag av närings-
ämnen från havet ska utvecklas i riktning mot resultatbaserade ersättningar.
14.9.5. Lokala åtgärdssamordnare
För perioden 2018–2020 har 20 pilotområden fått närmare 37 miljoner kronor i bidrag från Havs- och vattenmyndigheten för att utveckla nya arbetsformer för vattenvården. Arbetet har genomförts på uppdrag av regeringen och finansieras via anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö. Under budgetåret 2020 fick minst 100 000 000 kronor användas för att utveckla åtgärdsarbetet mot övergödning, vilket bl.a. omfattade – bidrag till länsstyrelser för åtgärdsarbetet och att underlätta och
stödja arbetet med åtgärdssamordning mot övergödning i avrinningsområden, – att i pilotområden analysera vilka incitament som krävs för att de
åtgärder som behövs mot övergödning ska komma till stånd, i samarbete med Statens jordbruksverk och andra berörda aktörer, – arbete med kunskapsinhämtning, kartläggning och uppföljning
av insatser mot internbelastning i sjöar och kustvatten samt insatser för återcirkulering av näringsämnen.
Av dessa får högst 2 000 000 kronor användas till administration och samordning hos Havs- och vattenmyndigheten.
Målet är att skapa ett nytt långsiktigt arbetssätt och att genomföra fler åtgärder mot övergödning i sjöar och hav genom att i de 20 pilotområdena följa hur åtgärdsplaneringen genomförs och vilka incitament som krävs för att de åtgärder som behövs mot övergödning ska genomföras. Pilotområdena är belägna i kustnära områden såväl som i inlandet. Det är olika organisationsformer som är huvudmän, bl.a. länsstyrelser, kommuner, vattenråd och ideella föreningar. Pilotområdena kan anställa särskilda åtgärdssamordnare som arbetar med att genomföra fler åtgärder mot övergödning. Åtgärdssamordnarna ska identifiera kostnadseffektiva åtgärder mot övergödning som orsakar minsta möjliga negativa påverkan på jordbrukets produktion, identifiera hur åtgärdsplanering kan stärkas och vad som behövs för att fler åtgärder mot övergödning ska genomföras.97
97 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Redovisning av regeringsuppdraget om förstärkt lokalt åtgärdsarbete mot övergödning.
Åtgärdssamordnarna ska även arbeta med att bygga nätverk i avrinningsområdet för att engagera lokala aktörer i åtgärdsarbetet, främja diskussioner och ta tillvara lokal kunskap.
14.10. Finansiering av åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning
14.10.1. Vad kostar det att åtgärda övergödningen?
Vattenmyndigheterna har i arbetet med att ta fram förslag till åtgärdsprogram för tredje cykeln 2021–2027, uppskattat kostnaderna inom jordbruket för att åtgärda övergödning så att reduktionsbetingen inom vattenförvaltningen i enlighet med aktionsplanen för Östersjön kan nås. Då reduktionsbetingen i princip enbart kvarstår för Egentliga Östersjön är det dessa som ligger till grund för beräkningarna.98 Enligt ett regeringsbeslut 201699 ska övergödningsåtgärder kopplade till jordbruk finansieras via befintliga stödformer. Befintliga stödformer för åtgärdsgenomförande av fysiska åtgärder i vatten består främst av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) samt av lokala vattenvårdsprojekt (LOVA). Dessa stödformer begränsas inte enbart till åtgärder inom jordbruket och övergödning utan ska även finansiera andra åtgärder.
Enligt avsnitt ovan bedömer vattenmyndigheterna att det kvarstår ett stort åtgärdsbehov under nästa förvaltningscykel 2021–2027 och sannolikt även 2027–2033. Efter 2033 kommer det fortsatt behövas finansiering för löpande årliga åtgärder samt för skötsel och underhåll av vissa anläggningar.
Vattenmyndigheterna beräknar att kostnaden för att täcka åtgärdsbehovet under förvaltningscykeln 2021–2027 är totalt cirka 6 850 000 tusen kronor. Detta innefattar investeringskostnader och rörliga kostnader under sex år. Totalkostnaden inkluderar även rörliga kostnader för redan genomförda åtgärder. Kostnaden för åtgärderna fördelar sig på verksamhetsutövare och staten i form av ersättningssystem så som LOVA och landsbygdsprogrammet. Utifrån beräkningarna uppgår den statliga finansieringen till cirka
98 Vattenmyndigheterna 2020, Metod för påverkanstypen Diffusa källor – Jordbruk, Förslag på åtgärder och miljökvalitetsnormer, Tredje cykeln 2021–2027. 99 Miljö- och energidepartementet 2016, Prövning av vattenmyndigheternas förslag till åtgärdsprogram för 2015–2021 enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, Regeringsbeslut 1:9.
4 250 000 tusen kronor över förvaltningscykeln 2021–2027. Resterande del av kostnaden (2 600 000 tusen kronor) behöver således egenfinansieras av verksamhetsutövaren. Fördelningen av kostnaden mellan statlig och egen finansiering har uppskattats utifrån de befintliga ersättningsnivåerna som finns inom GJP.
14.10.2. Nationell statlig finansiering av åtgärder för att nå Ingen övergödning
Finansiering av åtgärder inom vatten- och havsmiljöförvaltningen beskrivs i kapitlet om Effektivare myndigheter i offentlig havsmiljöarbete.
LOVA – statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt
Merparten av det statligt finansierade havs- och vattenmiljöarbetet finansieras med bidrag från anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. Bland de utgifter som anslaget får finansiera är utgifter som regleras i förordningen (2009:381) om stöd till lokala vattenvårdsprojekt, s.k. LOVA-förordningen. För 2020 beslutade regeringen att högst 260 000 tusen kronor fick användas för bidrag enligt LOVA-förordningen.100
Användningen av LOVA 2019 – Övergödning
År 2019 beviljades enligt Havs- och vattenmyndigheten 112 278 tusen kronor för projekt som avser bidrag till att uppnå miljökvalitetsmålet
Ingen övergödning. Under 2019 startade tolv nya LOVA-projekt
med åtgärdsinriktningen internbelastning av fosfor. För åtgärder som ska minska internbelastningen av fosfor lämnades stöd till projekt i vattenmiljön som resulterar i permanent fastläggning av fosfor i sediment, bortförsel av fosfor från sediment, eller syresättning av anoxiskt bottenvatten för att stimulera naturlig fastläggning av fosfor.
100 Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev för budgetåret 2020.
LOVA-bidrag lämnades också till reduktionsfiske för att minska internbelastningen av fosfor samt till andra åtgärder som resulterar i minskning av fosforläckage från sediment.
Fyra nya LOVA-projekt om att öka återcirkulering av näringsämnen startade under 2019. För åtgärder som ska öka upptag och återcirkulering av näringsämnen lämnades bidrag till odling av musslor, blå fånggrödor eller andra metoder för återcirkulering.
Stöd har även lämnats till åtgärder som på annat sätt bidrar till minskad övergödning av vattenmiljön. Till exempel åtgärder mot övergödning relaterade till jordbruk som strukturkalkning, tvåstegsdiken, fosfordammar m.m., eller att ta fram planer för vatten och avloppshantering samt anlägga och restaurera våtmarker m.m.101
LONA våtmark - Stöd till lokala naturvårdsprojekt (LONA)
Den lokala naturvårdssatsningen (LONA) syftar till att åstadkomma ett ökat lokalt initiativtagande i arbetet med lokal naturvård. Bestämmelserna om LONA finns i förordningen (2003:598) om statliga bidrag till lokala naturvårdsprojekt.
Sedan 2018 finns, vid sidan om ordinarie LONA också LONA våtmark. LONA våtmark finansieras av anslaget 1:3 Åtgärder för värdefull natur i utgiftsområde 20, Allmän miljö- och naturvård. Av villkoren till anslaget i Naturvårdsverkets regleringsbrev framgår inte hur stor andel av anslaget som får användas till LONA våtmarkprojekt.
De våtmarksprojekt som kan få stöd är de som restaurerar eller anlägger våtmarker för att stärka landskapets egen förmåga att hålla kvar och balansera vattenflöden, eller öka tillskottet till grundvattnet för att t.ex. bidra till förutsättningar för en förbättrad vattenförsörjning.
Kommuner som ansöker om finansiering av våtmarksprojekt kan få finansiering med upp till 90 procent av de bidragsberättigade kostnaderna, medan 50 procent är maxgränsen för övriga LONA-projekt. Ansökan om stöd lämnas till länsstyrelsen som beslutar om ersättningen.
101 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Återrapportering av anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö under 2019 enligt regleringsbrev för budgetåret 2019.
14.10.3. Ersättningar ur landsbygdsprogrammet
Exempel på ersättningar ut landsbygdsprogrammet redovisas i kapitlet om Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete. Landsbygdsprogrammets mål är, som det formuleras på Jordbruksverkets hemsida,102 att …
… utveckla lantbruk och landsbygder för att skapa en attraktiv landsbygd. Stöden i landsbygdsprogrammet ska bidra till prioriterade mål inom miljö och klimat, konkurrenskraft inom jordbruk, trädgård, rennäring och skogsbruk samt utveckling av nya jobb på landsbygden.
Av de 37 miljarder kronor som landsbygdsprogrammet omfattar under sjuårsperioden 2014–2020, är drygt 60 procent budgeterade för miljö- och klimatåtgärder. Ersättningar i landsbygdsprogrammet ges för specifika åtgärder. Åtgärden Miljö- och klimatvänligt jordbruk ska bl.a. bidra nå en god vattenkvalitet i inlandsvatten samtidigt som tillförseln av fosfor och kväve till Östersjön minskar.
Landsbygdsprogrammet innehåller ett antal ekonomiska instrument med relevans för övergödningsproblemet. I huvudsak handlar det om åtgärdsbaserade ersättningar där lantbrukare får betalt under förutsättning att en specificerad fysisk åtgärd genomförs. Stöden lämnas som miljöersättningar, miljöinvesteringsstöd eller investeringsstöd, där t.ex. strukturkalkning, täckdikning och N-sensorer ingår.
För miljöersättningar betalas generellt fastställda summor per hektar ut till den som tillhör de sökberättigade och som genomför aktuell åtgärd.103 Regeringen fastställer nivån på respektive ersättning. Nivån måste dock ligga under det tak som godkänts av EUkommissionen utifrån en kostnadskalkyl. Detta innebär att ersättningsnivån inte ska vara högre än lantbrukarens faktiska kostnader.
De vattenrelaterade miljöersättningarna i nuvarande program kan sökas för
i) fånggrödor eller vårbearbetning, ii) skyddszoner och iii) skötsel av våtmarker och dammar. Ersättningar kan också betalas för miljöinvesteringar. Investeringsstöd ges som ersättning för (en viss andel av) de faktiska kostnaderna i det enskilda fallet. Hur stor andel och för vilka kostnader
102 https://nya.jordbruksverket.se/stod/programmen-som-finansierarstoden/landsbygdsprogrammet#h-Malmedprogrammet, 2020-11-20. 103 Under villkoret att det finns pengar att betala. Budgeten är begränsad och om pengarna är slut så räcker det inte att den enskilde uppfyller villkoren för stödet.
som omfattas av ersättningen varierar. De vattenrelaterade miljöinvesteringarna omfattar bl.a. anläggning av tvåstegsdiken, anläggning eller restaurering av våtmarker och dammar, förbättrad vattenkvalitet och reglerbar dränering samt strukturkalkning. Det går även att få investeringsstöd för att minska jordbrukets utsläpp av växthusgaser, inklusive ammoniak.
Greppa Näringen
Greppa Näringen finansieras till stor del genom landsbygdsprogrammet. Greppa Näringen är ett projekt som erbjuder kostnadsfri rådgivning till lantbrukare som bl.a. syftar till minskad övergödning. Projektet Greppa Näringen drivs i samarbete mellan Jordbruksverket, LRF, länsstyrelserna och ett stort antal företag i lantbruksbranschen. Ytterst ansvarar Jordbruksverket för projektet som finansieras av landsbygdsprogrammet och återförda miljöskatter. För att bli medlem i Greppa Näringen har de flesta län ett storlekskrav på att minst 50 hektar brukas eller att jordbruket har mer än 25 djurenheter.104
I arbetet ingår att sprida kunskap genom enskild rådgivning. Bland annat med hjälp av olika nyckeltal får lantbrukaren en uppfattning om hur olika åtgärder kan leda till ökat utnyttjande av gårdens resurser och därmed bidra till både sänkta kostnader, ökad lönsamhet och mindre förluster till miljön. På djurgårdar samverkar utfodrings- och växtodlingsrådgivare för att ta ett helhetsgrepp. Rådgivning via Greppa Näringen är en naturlig del av många lantbrukares verksamhetsutövande. Greppa Näringen har under lång tid arbetat upp ett högt förtroendekapital hos lantbrukare och besitter den kompetens och erfarenhet som behövs för att lämna rådgivning om de nya bestämmelserna. Enligt uppgift från Greppa Näringen har cirka 10 300 gårdar deltagit i rådgivningen och över 60 000 gårdsbesök har genomförts sedan starten 2001.105
104 http://greppa.nu/, 2020-11-20. 105 http://greppa.nu/arkiv/nyhetsarkiv/2020-10-29-under-20-ar-har-lantbrukarna-ochgreppa-naringen-gjort-det-svenska-lantbruket-mer-hallbart.html, 2020-11-20.
14.11. Jordbruket är en viktig aktör för att nå Ingen övergödning
Jordbruket är den sektor som omsätter och cirkulerar den överväganden delen av antropogent tillförd fosfor och kväve. Jordbruket använder återförd fosfor och kväve i livsmedelsproduktionen och kan därmed även bidra till en effektiv resurshantering av växtnäringsämnen och minskad övergödning.
Jordbruket och livsmedelsindustrin bidrar till merparten av införd fosfor och kväve både historiskt och i nutid. Jordbruket står för 40 procent av den antropogena kvävebelastningen och cirka 45 procent av fosforbelastningen. I tillrinningsområdet till Egentliga Östersjön är läckaget från jordbruksmarken 47 procent av kvävebelastningen och 50 procent av fosforbelastningen. Till Kattegatt är motsvarande siffra 46 procent respektive 54 procent.106
Några fakta om svenskt jordbruk. – 2016 fanns det totalt cirka 63 000 jordbruksföretag. Cirka
23 300 av dessa är småbruk med ett arbetsbehov under 400 standardtimmar. – Cirka 13 500 jordbruk har mer än 50 hektar åkermark och
2 400 är över 200 hektar. – Antal jordbruksföretag med husdjur 2019 är ungefär 28 000
mot 55 000 företag 1999. – Antal företag med mjölkkor är ungefär 3 250 mot 26 000 år
1990. – Antal mjölkkor har minskat från cirka 575 000 år 1990 till
305 600 under 2019. Andelen kor för uppfödning av kalvar har däremot ökat från 75 000 till 210 000. – Areal brukad mark har minskat marginellt sedan 1990 från
3 176 300 hektar till 3 012 800 hektar. – Förvärvsarbetande inom jordbruket var 52 644 år 2018, vilket
är en minskning med cirka 6 000 sedan 2010.
106 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Näringsbelastningen på Östersjön och Västerhavet 2017 Sveriges underlag till Helcom:s sjunde Pollution Load Compilation, Rapport 2019:20.
– Totalförbrukningen av kväve har ökat från 197 950 ton 1995
till 210 640 ton 2019. Användningen av mineralgödsel har under samma period ökat från 172 830 ton till 180 490 ton. Det har även skett en ökning av kvävetillförsel från stallgödsel från 63 220 ton till 77 310 ton. – Totalförbrukningen av fosfor har däremot under samma
period minskat från 40 910 ton till 30 800 ton. Använd fosfor i mineralgödsel har minskat från 18 870 ton till 13 700 ton. – Drygt 10 000 lantbruk har fått rådgivning av Greppa När-
ingen. (Källa: Greppa Näringen)
Källa: Jordbruksverket och SCB 2020, Jordbruksstatistisk sammanställning 2020.
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete, har ingående analyserat de bakomliggande orsakerna och drivkrafterna som leder till övergödning från olika verksamheter. Utredningen har särskilt lyft fram att fosfor och kväve är viktiga insatsvaror i jordbruket och jordbrukets avvägning mellan nyttan av en produktionshöjning och gödselanvändning. Den kostnad som övergödningen innebär, att resursen rent vatten försämras, drabbar inte på ett tydligt och direkt sätt lantbrukaren. Det finns därför inga starka vinstincitament för att beakta den resursåtgången i ett företagsekonomiskt beslut.
14.11.1. EU:s jordbrukspolitik
EU:s gemensamma jordbruks- och landsbygdspolitik, GJP, är gemensam för alla medlemsländer. Den förvaltas och finansieras genom EU:s budget. Vart sjunde år ser EU över budgeten och jordbrukspolitiken tillsammans med medlemsländerna. I artikel 39 i EUFfördraget fastställs målen med den gemensamma jordbrukspolitiken som syftar till att:
- höja produktiviteten inom jordbruket genom att främja tekniska framsteg och genom att trygga en rationell utveckling av jordbruksproduktionen och ett optimalt utnyttjande av produktionsfaktorerna, särskilt arbetskraften,
- tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard,
- stabilisera marknaderna,
- trygga försörjningen och
- tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser.
I ett meddelande har EU-kommissionen pekat ut inriktningen för EU:s framtida gemensamma jordbrukspolitik.107 Av meddelandet framgår bl.a. att EU rör sig bort från det nuvarande tillvägagångssättet ”med en lösning som ska passa alla”, att finansiering ska inriktas på resultat i stället för efterlevnad, att befintliga regler bör göras enklare och att byråkratin bör minskas. Vidare sägs att den framtida gemensamma jordbrukspolitiken bör uppmuntra smart och motståndskraftigt jordbruk och trygga livsmedelsförsörjningen genom ökad användning av modern teknik och stärka och bidra till EU:s bredare mål för miljö, resurseffektivitet och klimat.
En europeisk grön giv
Den 11 december 2019 presenterade Europeiska kommissionen meddelandet om den europeiska gröna given.108 Meddelandet innehåller ett antal övergripande centrala strategier och åtgärder. EU-kommissionen presenterade i maj 2020 Från jord till bord strategin – för ett rättvisare, hälsosammare och miljövänligare livsmedelssystem.109Livsmedelsproduktionen resulterar i föroreningar av luft, vatten och jord och bidrar till klimatförändringar och förlust av biologisk mångfald. Den gemensamma jordbruks- och fiskeripolitiken blir enligt kommissionen ett viktigt verktyg för att stödja strategin. Minst 40 procent av den gemensamma jordbrukspolitikens totala budget, och minst 30 procent av havs- och fiskerifonden ska bidra till klimatåtgärder. De nationella strategiska planerna för jordbruket måste också spegla en högre ambitionsnivå för att avsevärt minska användningen och riskerna med kemiska växtskyddsmedel, gödselmedel och antibiotika.
107 Meddelande från kommissionen– Framtiden för livsmedel och jordbruk, COM(2017) 713 final. 108 Meddelande från kommissionen – Den europeiska gröna given, COM(2019) 640 final. 109 Meddelande från kommissionen – Från jord till bord-strategin för ett rättvisare, hälsosammare och miljövänligare livsmedelssystem, COM(2020) 381 final.
EU-kommissionen vill också att strategin från jord till bord ska bidra till den cirkulära ekonomin och minska livsmedelsindustrins och detaljhandelns miljöpåverkan. Strategin ska även stimulera en hållbar livsmedelskonsumtion och främja hälsosamma livsmedel till rimliga priser för alla, samt innehålla förslag för att förbättra jordbrukarnas ställning i värdekedjan.
EU:s östersjöstrategi
EU:s östersjöstrategi beslutades 2009 där ett av tre huvudmål var att rädda havsmiljön. Enligt strategin är övergödning ett problem som ställer särskilt höga krav på tillämpningen av EU:s regelverk och på samarbetet inom regionen. Att rädda havsmiljön handlar om att med stöd till olika insatser uppnå en god miljöstatus och biologisk mångfald i havet. Östersjöstrategin har bidragit till flera projekt för att minska näringsläckaget från jordbruket. Baltic Deal, Baltic Compass och Baltic Manure är exempel på projekt med målsättningen att öka kunskapen och erfarenhetsutbytet om åtgärder som minskar jordbrukets näringsläckage samtidigt som lönsamheten bevaras eller förbättras.110
Östersjöstrategin är under revidering. I ett utkast till ny strategi är fortfarande övergödning och åtgärder inom lantbruket ett prioriterat område.111
Några viktiga EU-rättsakter
EU:s industriutsläppsdirektiv begränsar djurtätheten
Uppfödare av fjäderfän och svin omfattas av industriutsläppsdirektivet,112 om uppfödningen är ”intensiv”, dvs. av stor omfattning.113Tillstånd krävs för anläggningar med mer än 40 000 platser för fjäderfän, mer än 2 000 platser för slaktsvin som är tyngre än 30 kg och är
110 www.regeringen.se/sverige-i-eu/eus-ostersjostrategi/tre-mal-for-eus-ostersjostrategi/, 2020-11-20. 111 NC Group, EU Strategy for the Baltic Sea Region, Action Plan, Agreed by the NC Group July 6, 2020. 112 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp. 113 Bilaga I till direktiv (2010/75/EU) om industriutsläpp.
avsedda för produktion (som slaktsvin räknas även obetäckta gyltor) eller mer än 750 platser för suggor (som suggor räknas även betäckta gyltor). Länsstyrelsen prövar frågan om tillstånd och fastställer även villkor för verksamheten.114
EU:s nya gödselmedelsförordning främjar handel med organiska gödselmedel
Villkoren för att tillhandahålla gödselmedel på den inre marknaden har delvis harmoniserats genom dagens EU-förordning om gödselmedel.115 Förordningen omfattar nästan enbart gödselmedel från utvunnet eller kemiskt framställt mineraliskt material.
Förordningen kommer att ersättas med en ny förordning från och med juli 2022.116 Förutom mineralgödsel omfattar förordningen även gödselprodukter som tillverkas från återvunnet och organiska material. Förordningen bidrar därmed till att skapa en cirkulär ekonomi och minska beroendet av råmaterial från tredjeland, t.ex. fosfor. Förordningen innefattar även bestämmelser för produkter som inte i sig själva är gödselmedel men används för att förbättra växternas näringsutnyttjande.
Syftet med förordningen är att skapa lika villkor för gödselprodukter i EU och öka företagens möjligheter till tillträde till den inre marknaden. Samtidigt kan medlemsstaterna behålla sina nationella regler och företagen kan välja att följa dessa och enbart saluföra sina gödselprodukter nationellt. Syftet är också att öka skyddet för människors, djurs och växters hälsa och miljön genom att begränsa förekomsten av föroreningar i gödselprodukter och gödseltillsatser. I förordningen ingår förutom krav på innehåll av minsta halt av näringsämnen i produkterna också gränser för innehållet av ett flertal tungmetaller, bakterier och makroskopiska orenheter.
Reglerna gäller utformning, tillverkning, märkning och utsläppande på marknaden av EU-gödselprodukter. Förordningen gäller inte användning av EU-gödselprodukter eller sättet på vilka de an-
114 Genomfört i svensk rätt genom 2 kap. miljöprövningsförordningen (2013:251). 115 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2003/2003 av den 13 oktober 2003 om gödselmedel. 116 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) 2019/1009/EU av den 5 juni 2019 om fastställande av bestämmelser om tillhandahållande på marknaden av EU-gödselprodukter och om ändring av förordningarna (EG) nr 1069/2009 och (EG) nr 1107/2009 samt om upphävande av förordning (EG) nr 2003/2003.
vänds. EU-länderna får inte begränsa den fria rörligheten för EUgödselprodukter av skäl som rör deras sammansättning, märkning eller andra aspekter som omfattas av förordningen, om produkterna överensstämmer med bestämmelserna i denna.
EU:s slamdirektiv
EU:s slamdirektiv117 reglerar användningen av avloppsslam i jordbruket, så att skadliga effekter på mark, vegetation, djur och människor hindras samtidigt som en hållbar användning av slammet uppmuntras. Direktivet reglerar maximalt tillåtna halter av metaller i slam och åkermark samt maximalt tillåtna metallgivor per år till åkermark. Direktivet reglerar också på vilka typer av gröda som slammet får användas.
EU:s nitratdirektiv
EU:s nitratdirektiv118 har som syfte att skydda vattenkvaliteten i EU genom att förhindra att nitrater från jordbruket förorenar grundoch ytvatten genom att främja användningen av goda jordbruksmetoder (se vidare nedan).
14.11.2. Regleringar av jordbrukets tillförsel av växtnäringsämnen
Jordbruket omfattas av en rad regleringar, inte bara när det gäller miljö- och hälsoskydd. Inte minst EU:s gemensamma jordbrukspolitik innebär omfattande regleringar som den enskilde verksamhetsutövaren måste förhålla sig till. I detta avsnitt redogörs kort för de regler som får betydelse för att kontrollera tillförsel och läckage av näringsämnena fosfor och kväve från jordbruksmark till hav, sjöar och vattendrag. Mer utvecklade underlag finns i betänkandet Stärkt
lokalt åtgärdsarbete- att nå målet ingen övergödning.119
117 Rådets direktiv 86/278/EEG av den 12 juni 1986 om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket 118 Rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket. 119SOU 2020:10, Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning, betänkande av utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete.
Nitratdirektivet och nitratkänsliga områden
Nitratdirektivet har till syfte att skydda vattenkvaliteten från att förorenas genom nitrater från jordbruket. Varje medlemsland ska peka ut områden där det finns vatten som är känsliga för kväveföroreningar, föra en förteckning över dessa områden, anmäla dessa till kommissionen och upprätta åtgärdsprogram för områdena. Jordbruksverket är bemyndigade120 att ta fram underlag om känsliga områden.
Nitratdirektivet innehåller kriterium för yt- och grundvatten som innebär att nitrathalten inte får överstiga eller riskera att överstiga 50 mg/l samt kriterium för eutrofiering som omfattar sjöar, vattendrag, kustvatten och hav. Det finns inte någon generell metod för att bedöma hur känsliga områden ska pekas ut utifrån kriteriet för eutrofiering som gäller för hela EU.
De nitratkänsliga områdena i Sverige när det gäller eutrofieringskriteriet, har enligt Jordbruksverket tagits fram efter vattenmyndigheternas statusklassning och bedömningar inom bl.a. Helcom.121Enligt nitratdirektivet ska det när nitratkänsliga områden pekas ut, även bedömas om jordbruket bidrar till förorening av utpekade vatten. Detta görs genom att använda resultat från SMED:s modellberäkningar av kväve- och fosforbelastningen till Östersjön och Västerhavet. Gränsvärden för belastningen av kväve och fosfor från jordbruksmark används. Eutrofieringskriteriet omfattar inte explicit fosfor. Det finns en EU-dom mot Frankrike som förenklat kan sägas innebära att man inte kan låta bli att identifiera förorenade vatten enligt nitratdirektivet utan att fosfor inkluderas då fosfor är det begränsande ämnet för tillväxt i vattnet.122 Det saknas även bedömningsgrunder för kväve när det gäller övergödning för sjöar och vattendrag varför Jordbruksverket har varit hänvisade till att använda statusklassning och bedömningsgrunder för bl.a. fosfor.
I Sverige uppgår de nitratkänsliga områdena till 75 procent av jordbruksarealen. Det är kust- och jordbruksbygderna i södra och mellersta Sverige som har pekats ut som nitratkänsliga områden.123En översyn av de nitratkänsliga områdena ska genomföras av Jordbruksverket minst vart fjärde år och rapporteras till EU-kommissionen. I nitratdirektivets bilaga III finns de åtgärder för att minska
12015 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket. 121 Jordbruksverket 2018, Översyn av nitratkänsliga områden, Rapport 2018:29. 122 EU-domstolens dom den 27 juni 2002, Kommissionen mot Frankrike, Mål C-258/00. 1235 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket.
kväveläckaget som medlemsländerna minst måste vidta för de områden som har pekats ut som känsliga områden. Obligatoriska åtgärder är: – tidsperioder när spridning på mark av vissa gödselmedel är för-
bjuden, – stallgödselbehållarnas lagringskapacitet och – begränsning av spridning på mark med beaktande av markbe-
skaffenhet.
Dessa åtgärder är införlivade i svensk rätt genom förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket och genom Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd.124 Direktivet är ett minimidirektiv vilket innebär att medlemsländerna kan införa strängare krav på nationell nivå.125 Eftersom reglerna är meddelade med stöd av miljöbalken ska även de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken beaktas vid tillämpning av bestämmelserna och vid all verksamhetsutövning.
Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd om växtnäringsämnen
I 12 kap. 10 § miljöbalken slås fast att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter som skäligen kan behövas från miljöskyddssynpunkt i fråga om begränsningar av antalet djur i ett jordbruk, försiktighetsmått för gödselhanteringen och växtodlingen.
Enligt 10 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket får Jordbruksverket meddela föreskrifter om försiktighetsmått för gödselhantering när det gäller spridning av gödsel och begränsning av antalet djur i ett jordbruk för jordbruksföretag med fler än tio djurenheter.
I Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd126 finns regler för lagring av stallgödsel, begränsningar av den mängd stallgödsel som får tillföras, spridning av stallgödsel och andra organiska gödsel-
124 SJVFS 2004:62, ändrade genom SJVFS 2015:21. 125 Artikel 193 FEUF (Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). 126 Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd, SJVFS 2015:21.
medel, vilka försiktighetsmått som ska vidtas vid spridning av gödselmedel samt att viss mark ska vara höst- och vinterbevuxen.
Föreskrifterna är bindande för verksamhetsutövarna medan det av de allmänna råden framgår vilka försiktighetsmått och åtgärder som bör vidtas för att kraven i andra kapitlet miljöbalken ska anses vara tillgodosedda.
Sammantaget ska åtgärderna säkerställa att den mängd stallgödsel som för varje gård eller djurbesättning årligen sprids på marken inte överskrider en viss mängd per hektar.
Det är endast jordbruksföretag som berörs av Jordbruksverkets föreskrifter. För att vara ett jordbruk eller jordbruksföretag krävs det någon form av produktion. Många djurägare har inte ett jordbruksföretag och omfattas därför inte av reglerna. Dessa verksamhetsutövare måste dock beakta de allmänna hänsynsreglerna i andra kapitlet miljöbalken och Jordbruksverkets allmänna råd.127
Det finns olika gödselmedel inom lantbruket. Med stallgödsel avses djurens träck eller urin med eventuell inblandning av foderrester, strömedel eller annan vätska såsom spillvatten, disk- och tvättvatten, pressaft från ensilage eller eventuell nederbörd uppsamlad på gödselplatta, rastgård och i behållare. Med andra organiska gödselmedel avses organiska ämnen av biologiskt ursprung, dock ej stallgödsel, som kan användas som gödselmedel. Med mineralgödsel (även kallat konstgödsel eller handelsgödsel) avses gödsel framställt genom industriella processer.
Det svenska regelverket för gödselspridning gäller i huvudsak stallgödsel och andra organiska gödselmedel. Det saknas t.ex. reglering av hur mycket fosfor som får tillföras via mineralgödsel.
Begränsningar för gödsling med stallgödsel
För stallgödsel och andra organiska gödselmedel gäller följande begränsning för tillförsel till åkermark:
8 § Stallgödsel eller andra organiska gödselmedel får under en femårsperiod inte tillföras i större mängd än vad som motsvarar 22 kg totalfosfor per hektar spridningsareal och år, räknat som ett genomsnitt för
127SOU 2020:10, Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning, betänkande av utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete. De allmänna råden finns inarbetade i SJVFS 2015:21.
företagets hela spridningsareal per år under perioden. Femårsperioden utgörs av en löpande sammanhängande period om fem kalenderår.128
Bestämmelsen begränsar hur mycket fosfor som får tillföras åkermarken via stallgödsel. Bestämmelsen gäller i hela landet.
19 a § Inom känsliga områden får stallgödsel inte tillföras i större mängd än vad som motsvarar 170 kg totalkväve per hektar spridningsareal och år. Kväve som förloras i samband med spridning får inte räknas bort från gödselns ursprungliga kväveinnehåll. Tillförseln av stallgödsel får räknas som ett genomsnitt för företagets hela spridningsareal.
Bestämmelsen om hur mycket kväve som får tillföras åkermarken via stallgödsel gäller endast inom nitratkänsliga områden.
Om ett jordbruksföretag tillför stallgödsel eller andra organiska gödselmedel ska gödseln under en femårsperiod ha tillförts på hela spridningsarealen. Till spridningsarealen räknas åkermark och till viss del även betesmark.
Förbud mot övergödsling av kväve via mineralgödsel
För användningen av mineralgödsel finns ett fåtal föreskrifter och allmänna råd. När det gäller tillförsel av kväve via mineralgödsel gäller följande.
20 § Inom känsliga områden ska tillförseln av kväve via gödselmedel begränsas så att den inte överstiger den mängd som för avsedd gröda kan anses vara nödvändig för att utnyttja växtplatsens produktionsförmåga. (…) Beräkningen ska dokumenteras genom en växtodlingsplan eller motsvarande. Beräkningen ska användas som utgångspunkt för gödslingen.
Förbud mot spridning av gödsel nära vattendrag
Vidare finns några bestämmelser som gäller spridning inom känsliga områden och som omfattar både stallgödsel och mineralgödsel. Bestämmelserna handlar bl.a. om att inte sprida gödsel närmare än två meter från kant som gränsar till vattendrag eller sjö och att det under vissa tidsperioder är helt förbjudet att gödsla.
128 Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd, SJVFS 2015:21.
24 a § Inom känsliga områden får gödselmedel inte spridas på jordbruksmark närmare än två meter från kant som gränsar till vattendrag eller sjö. 24 b § Inom känsliga områden får gödselmedel inte spridas på jordbruksmark som gränsar till vattendrag eller sjö och där markens lutning mot vattnet överskrider 10 procent. 25 § Inom känsliga områden får inga gödselmedel spridas under tiden den 1 november – den 28 februari.
Lagringskapacitet för gödsel
Av förordningen om miljöhänsyn i jordbruket framgår vilken lagringskapacitet som krävs för stallgödsel. Jordbruksföretag med fler än 100 djurenheter129 ska ha utrymme för lagring av stallgödsel som minst motsvarar en gödselproduktion under
a) åtta månader vid djurhållning som omfattar nötkreatur, hästar,
får eller getter, samt
b) tio månader vid annan djurhållning.130
För jordbruksföretag med fler än tio djurenheter gäller krav på lagringsutrymme som minst motsvarar en gödselproduktion under
a) sex månader vid djurhållning som omfattar nötkreatur, hästar, får
eller getter, samt
b) tio månader vid annan djurhållning.131
Vid lagring av stallgödsel ska lagringsutrymmen vara utformade så att inget rinner eller läcker ut till omgivningen.132
Krav på dokumentation
På jordbruksföretag som tar emot stallgödsel eller andra organiska gödselmedel ska dokumentation finnas över mottaget gödselslag, vilken mängd som tas emot, vilken mängd totalfosfor den mottagna gödseln motsvarar, datum för mottagandet samt från vem gödseln
129 Definitionen av djurenhet finns i 2 kap. miljöprövningsförordningen (2013:251) och avser t.ex. en mjölkko eller en häst. 130 6 § första stycket förordningen om miljöhänsyn i jordbruket. 131 6 § tredje stycket förordningen om miljöhänsyn i jordbruket. 1327 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket.
kommer. På jordbruksföretag som för bort stallgödsel ska dokumentation finnas över stallgödselmängden som levereras, vilka djurslag och vilket antal djur gödseln kommer ifrån alternativt hur stor mängd totalfosfor gödseln innehåller, datum för leverans samt till vem gödseln levereras. Dokumentationen ska sparas och finnas tillgänglig under minst sex år.133
Krav på växtodlingsplan eller liknande
Inom nitratkänsliga områden, vid tillförsel av kväve via gödselmedel, ska behovet av gödselkväve beräknas med hänsyn tagen till vissa faktorer. Beräkningen ska dokumenteras genom en växtodlingsplan eller liknande och beräkningen ska användas som utgångspunkt för gödslingen.134 Inom nitratkänsliga områden, vid tillförsel av kväve, finns således ett krav på att beräkna behov av växtnäring. Växtodlingsplaner kan även innehålla uppgifter om hur gården planerar sin verksamhet för att inte överskrida begränsningarna 22 kg fosfor och 170 kg kväve per år.
Många lantbruk, särskilt stora djur- och växtodlingsgårdar, anlitar årligen rådgivare för att få hjälp med att beräkna och upprätta en växtodlingsplan. Som underlag för växtodlingsplaner används ofta växtnäringsbalanser. En växtnäringsbalans är skillnaden mellan tillförd och bortförd växtnäring. I växtnäringsbalansen beräknas inflödet av växtnäring på gården (inköp av djur, foder, utsäde, mineral- och stallgödsel samt luftnedfall och kvävefixering) och därefter dras utflödet av växtnäring ifrån (bundet i de produkter som lämnar gården). Balansen görs i Sverige ”vid gårdsgrind”. En positiv näringsbalans innebär att det finns ett överskott av växtnäring på gårdsnivå.135 Enligt uppgifter från LRF ingår i princip alltid även fosfor i de växtnäringsbalanser som t.ex. Greppa Näringen tar fram inom rådgivningsstödet till lantbrukaren.
För områden utanför de nitratkänsliga finns endast allmänna råd enligt vilka det gäller att ”tillförsel av kväve bör begränsas så att den inte överstiger den mängd som för avsedd gröda kan anses nödvändig”, ”grödans kvävebehov bör i verksamheter m.m. omfattande
133 13–14 § § SJVFS 2015:21. 134 20 § SJVFS 2015:21. 135 http://greppa.nu/, 2020-11-20.
växtodling lämpligen dokumenteras i en växtodlings- eller gödslingsplan eller annan skriftlig form”.
Tillståndsplikt för stora djurgårdar
Det finns även bestämmelser om att anläggningar med stora djurbesättningar måste ansöka om tillstånd eller anmäla sin verksamhet.136 Det krävs tillstånd från länsstyrelsen för anläggningar med mer än 400 djurenheter av nötkreatur. För djuranläggningar med mer än 100 djurenheter krävs att anmälan görs till kommunen.
Genom att stora djurgårdar måste prövas innan de får bedriva verksamhet säkerställs att de villkor som behövs för verksamheten, t.ex. skyddsåtgärder för att förhindra läckage av kväve och fosfor till mark och vatten eller krav på hur många hektar spridningsareal en lantbrukare måste ha, följer med tillståndet.
Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för stora lantbruk och kommunerna för de mindre. Ofta har dock länsstyrelsen delegerat tillsynsansvaret till kommunernas miljötillsyn.
14.11.3. Jordbrukets struktur bidrar till regionalt överskott av växtnäringsämnen
Specialiseringen och den geografiska uppdelningen mellan växtodling och animalieproduktion bidrar till överskottet av näringsämnen, vilket kan öka risken för övergödning.
Östersjön avrinningsområde
I Östersjöområdet fördes mer fosfor in genom foder (374 tusen ton), jämfört med mineralgödsel (322 tusen ton) 2010. Cirka 65 procent av växtodlingen går till foderproduktion, men stora delar foder behöver fortfarande importeras, främst från Sydamerika. Detta beskrivs närmare i Östersjöcentrums underlagsrapport om storskaliga fosforflöden i Östersjöns avrinningsområde.137
1362 kap. miljöprövningsförordningen (2013:251). 137 McCrackin, M. 2019, Background document and synthesis: Phosphorus Flows in the Baltic Sea Catchment, Baltic Sea Centre. Stockholm University.
Djurproduktionen bidrar med 0,4 miljoner ton fosfor årligen, vilket är cirka fyra gånger så mycket som från människor. Djurtätheten138 varierar stort inom Östersjöregionen, med störst täthet i Danmark, Polen, Ryssland och Belarus. Skillnaden i djurtäthet är en av orsakerna till att fosforöverskottet varierar stor inom avrinningsområdet, också beroende på stor import av djurfoder i dessa områden. Denna situation kan leda till att man gödslar mer än optimalt och får ett överskott av näringsämnen i jorden, som ökar risken för näringsläckage till den marina miljön.
Hur stallgödsel tas om hand och används har också en betydande effekt på fosforöverskottet. Till exempel har Danmark som har en djurtäthet i nivå med Rysslands, mycket lägre fosforöverskott. I Danmark har regleringar av gödselhantering, gödselgivor och regler för antal djurenheter och skyddszoner haft en betydande effekt.
Regional obalans i Sverige
Problemen som är knutna till den nuvarande jordbruksstrukturen är välkända och finns på både nationell och regional nivå i de olika länderna, vilket även är fallet i Sverige med stora regionala skillnader inom jordbruket. För Sverige har fosforeffektiviteten ökat från cirka 80 procent till 100 procent mellan åren 2000 till 2010 i snitt över landet.
Enligt AgriFood139 är jordbruket i Sverige i dag nästan i balans när det gäller hur mycket fosfor som tillförs åkermarkerna via gödsling respektive förs bort via skörden. Det tycks ändå finnas en potential att förbättra utnyttjandet av fosforn i stallgödseln eftersom det finns en obalans i hur mycket fosfor som finns lagrad i marken mellan olika delar av Sverige beroende på om området domineras av djur- eller spannmålsproduktion. Detta tyder på att markerna övergödslas i vissa djurtäta områden, särskilt så länge det är mera lönsamt att använda stallgödseln på den egna gården i stället för att sälja den.140
138 Djurtäthet anger antal djur per hektar. Olika djurslag ges olika måttenheter. T.ex. motsvarar en mjölkko tio får, 143 kycklingar eller två suggor. 139 AgriFoods verksamhet är ett samarbete mellan Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) och Ekonomihögskolan vid Lunds universitet. 140 AgriFood 2018, Stallgödsel i en cirkulär ekonomi, Fokus 2018:1.
Östersjöcentrum har identifierat tre huvudsakliga tillvägagångssätt för att minska överskott av näringsämnen som beror på den nuvarande uppdelningen mellan växtodling och animalieproduktion:
- Omfördela stallgödselnäringen.
- Omfördela djuren.
- Producera och konsumera färre animalieprodukter.
De olika tillvägagångsätten utesluter inte varandra och kan även ge andra fördelar, som minskade utsläpp av växthusgaser och förbättrad hälsa.141
Är omfördelning av stallgödsel lämplig?
Både Östersjöcentrum och AgriFood har analyserat om det är lämpligt att omfördela stallgödsel mellan regioner. Det finns ett antal hinder där bra åtgärder behöver utvecklas för att underlätta en omfördelning av stallgödsel. Stallgödsel är skrymmande och dyrt att transportera på grund av hög vattenhalt. Det är möjligt att processa den på olika sätt för att göra den lättare att transportera och hantera, men det är vanligtvis billigare att använda mineralgödsel i regioner som saknar stallgödsel.
AgriFood lyfter fram att de höga kostnaderna för transport, hantering och spridning av stallgödsel gör att en omfördelning inte kommer till stånd av sig själv. Ett högt pris på mineralgödsel innebär att köpare vill betala mer för stallgödsel, medan strikta regler för hur stallgödsel får hanteras, lagras och spridas innebär att säljare kan vara beredda att sälja till ett lägre pris eller till och med betala för att bli av med stallgödsel.
Enligt AgriFood skulle ett transportbidrag till lantbrukare som byter från mineralgödsel till stallgödsel kunna öka incitamentet till en ökad handel med stallgödsel. Transport av stallgödsel är inte stödberättigad inom landsbygdsprogrammet. Transportkostnader för stallgödsel uppskattades 2012 till två till fem kronor per ton och kilometer. I Danmark har kostnaden för transport av grisgödsel uppskattats till
141 Östersjöcentrum 2018, Förändringar i jordbrukets struktur kan bidra till att minska näringsläckaget till Östersjön, Policy brief 2018.
1,3 euro per ton (en kilometer), 1,9 Euro per ton (fem kilometer) och 2,4 euro per ton (tio kilometer).142 Ett bidrag behöver dock vara högt för att täcka jordbrukarens alla merkostnader, även de för hantering och spridning av stallgödseln, om det ska ha effekt. Det behöver även göras en bedömning av de samlade miljövinsterna. Exempelvis ger minskade transporter av mineralfosfor upphov till miljövinster medan de ökade transporterna av stallgödsel ger ökade miljökostnader. Vilken effekt som dominerar är svårt att avgöra.143Utveckling av teknik för att minska vätskehalten i stallgödsel kan dock bidra till att minska både kostnaderna och de negativa miljöeffekterna av transporterna.
AgriFood lyfter även fram att en skatt på mineralfosfor sannolikt skulle få större effekt på användningen av mineralgödsel och brytningen av ny fosfor än omfördelning av stallgödsel.
Även stöd till innovation och teknikutveckling lyfts fram som ett viktigt styrmedel.
Stallgödsel rötas för produktion av stallgödsel, antingen på gårdar eller i samrötningsanläggningar som ofta ligger i anslutning till kommunala avloppsreningsverk. Den stallgödsel som rötas i samrötningsanläggningar behöver transporteras och den biogödsel som produceras behöver även transporteras åter till lantbrukaren eller annan gård. Det pågår även projekt med att efterbehandla biogödsel som kan bidra till att minska transportkostnaderna. Främjande av produktion av biogas och biogödsel kan därför vara ett styrmedel för att utjämna de regionala skillnaderna när det gäller stallgödsel. Från och med juli 2022 gäller en ny EU-förordning om gödselprodukter som även omfattar gödselprodukter som tillverkas från återvunnet och organiska material.144
142 IVL 2019, Åtgärder och väg framåt för att minska kväve- och fosforanvändningen i samhället, Rapport U 6077. 143 AgriFood 2018, Stallgödsel i en cirkulär ekonomi. Fokus 2018:1. 144 Förslag till Europaparlamentets och Rådets förordning om fastställande av bestämmelser om tillhandahållande på marknaden av CE-märkta gödselprodukter och om ändring av förordning (EG) nr 1069/2009 och (EG) nr 1107/2009 https://eur-lex.europa.eu/ resource.html?uri=cellar:d117e80d-ec28-11e5-8a81-01aa75ed71a1.0006.02/ DOC_1&format=PDF, 2020-11-20.
Omfördela djuren
Att omfördela djuren medför en större strukturförändring i lantbruket än att transportera stallgödsel. Lokalisering av djurhållning är beroende av infrastruktur, som t.ex. närhet till foderleverantörer, slakterier och andra specialiserade anläggningar. Att flytta infrastrukturen skulle leda till ytterligare kostnader.
Naturliga förutsättningar styr även jordbruksföretagens inriktning. Historiskt sett föds djur upp i områden som är mindre lämpade för växtodling. Storskalig djuruppfödning sänker i allmänhet även produktionskostnaderna, åtminstone när miljöpåverkan eller djurvälfärden inte är internaliserade i det ekonomiska systemet.
14.11.4. Ett mer effektivt utnyttjande av växtnäringsämnen i stallgödsel
Det verkar finnas enighet bland merparten av de aktörer Miljömålsberedningen varit i kontakt med att utnyttjandet av växtnäringen i stallgödseln kan förbättras. AgriFood anser även att skärpta regler för användningen och läckaget av näringsämnen är mer effektivt än att införa styrmedel för regional omfördelning av stallgödsel eller att styrmedel för omfördelning av stallgödsel behöver kombineras med regelskärpningar på gårdsnivå. IVL:s analys av kväveflödet inom det svenska lantbruket visar också på stora kväveförluster vid lagring och spridning av stallgödsel.
Områden som har förts fram till Miljömålsberedningen där styrmedlen kan ses över och eventuellt stärkas handlar om: – Lagringskapacitet och utformning av lagringsutrymme. – Skärpta krav på eller obligatoriska gödselplaner eller växtnärings-
balanser tillsammans med markkartering. – Analys av kväveinnehållet i stallgödsel, anpassning av spridnings-
mängd och tid efter växtsäsongen. – Utveckling av teknik för precisionsgödsling över fältet efter grö-
dans behov.
Mineralgödsel är ofta enklare att sprida och näringsämnena i stallgödsel är inte alltid i rätt mängd eller form för att möta växternas
behov. När stallgödsel används som komplement till mineralgödsel ökar även kostnaderna för jordbrukaren bl.a. genom att hen kan behöva sprida flera gånger. Det krävs investeringar i specialutrustning för att samla in, hantera, lagra, processa och sprida stallgödseln.
En utbyggnad av gårdsbaserad biogasproduktion kan leda till minskad kväveurlakning, förutsatt att rötresten hanteras och sprids med ett bättre kväveutnyttjande. Rötningsprocessen gör att den rötade gödseln minskar i volym, vilket gör det lättare att lagra och transportera. Fosformängden är dock fortfarande densamma. Rötrester innehåller en större andel mineralkväve jämfört med stallgödsel, eftersom andelen ammoniumkväve ökar vid rötning. De statliga stöden har bidragit till att antalet gårdsanläggningar i Sverige har ökat. Under 2017 fanns det 43 gårdsanläggningar för produktion av biogas i Sverige, jämfört med 19 anläggningar under 2011.145
Bättre återcirkulering och effektiv användning av stallgödsel minskar behovet av att importera kostsamma och energikrävande mineralgödselmedel.
14.11.5. Beroendet av mineralgödsel
Mineralgödsel av fosfor framställs av råfosfat ”jungfrulig fosfor”, vilket precis som fossila bränslen är en ändlig resurs. Till skillnad från fossila bränslen finns dock inga alternativ. Av världens tillgångar på råfosfat kontrolleras 85 procent i dag av endast tre länder: Marocko, Kina och Algeriet. Råfosfat finns i dag på Europeiska kommissionens lista över 20 kritiska material av stor ekonomisk betydelse för vilka försörjningen är osäker.
Produktion av kväve till mineralgödsel är energikrävande. Mineralgödsel produceras i dag i princip enbart med fossila energikällor, främst naturgas. Naturgas beräknas med nuvarande årsförbrukning endast räcka i ytterligare 53 år.146
Mineralgödsel är ofta enklare att sprida och näringsämnena i stallgödsel är inte alltid i rätt mängd eller form för att möta växternas behov. Det krävs investeringar i specialutrustning för att samla in, hantera, lagra, processa och sprida stallgödseln.
145 IVL 2019, Åtgärder och väg framåt för att minska kväve- och fosforanvändningen i samhället, rapport U 6077. 146 Jönsson, H. 2019, Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp, Institutionen för energi och teknik, SLU Rapport 105.
Import av mineralgödsel har enligt SCB:s statistik minskat kraftigt sedan 1970-talet, då det importerades i genomsnitt 24 kg fosfor per hektar och år, till 5,3 kg fosfor per hektar och år 2018/2019. Under 2018/2019 såldes 12 800 ton fosfor i mineralgödsel vilket är en nedgång från tidigare 14 300 ton.147 Detta är dock en ökning jämfört med 2008–2011 då snittförsäljningen av fosfor var 9 400 ton fosfor per år.148 Under 2018/2019 såldes 182 700 ton kväve i mineralgödsel.
Balansen för jordbruksmark (åker och betesmark) är enligt SCB, för fosfor år 2016 beräknad till noll kg per hektar för riket. På regional nivå redovisades dock underskott av fosfor för Götalands södra slättbygder, Götalands mellanbygder och Götalands norra slättbygder.149
Skatt på mineralgödsel
Från den 1 juli 1995 fram till den 31 december 2009 var innehållet av kväve och kadmium i mineralgödsel skattebelagda.150 Dessförinnan fanns en miljöavgift, införd 1984, på kväve- samt fosforhalten i mineralgödsel.151
Motiveringen till att gödselmedelsskatten infördes 1995 var att användningen av handelsgödsel hade bidragit till övergödning av vattenområden och även till försurningen av mark och vatten. Från hälso- och miljöskyddssynpunkt ansågs det angeläget att användningen av handelsgödsel minskade och för att uppnå detta infördes skatten.152
Fram till dess att avgiften övergick till en skatt 1995 var intäkterna från avgiften öronmärkta för att finansiera läckagereducerande åtgärder, rådgivning, samt forskning för att minska gödselanvändningens effekter. När skatten infördes betraktades skatteintäkter som tillförsel till statskassan även om de i praktiken delvis användes för att finansiera olika åtgärdsprogram.
147 SCB 2020, Försäljning av mineralgödsel för jord - och trädgårdsbruk under 2018/19, MI 30 SM 2001, Tabell 2 2, Försäljning av mineralgödsel till jord- och trädgårdsbruk åren 2012/13– 2018/19, tusen ton fosfor (P). 148 Naturvårdsverket 2013, Hållbar återföring av fosfor, Rapport 6580. 149 Jordbruksverket 2019, Jordbruksstatistiks sammanställning 2019. 150 Lagen (1984:409) om skatt på gödselmedel (upphävd). 151SOU 2003:9, Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel? betänkande av HOBSutredningen. 152 PM Slopad skatt på gödselmedel, Finansdepartementet 2009, dnr Fi2009/6027.
Skatten på kväve i mineralgödsel avskaffades vid årsskiftet 2009/ 2010. Ett motiv var att skatten ansågs ha haft liten påverkan på användningen. Ett annat motiv var att öka det svenska jordbrukets konkurrenskraft.
Konjunkturinstitutet om ett återinförande av skatt på mineralgödsel
Konjunkturinstitutet har analyserat vilka effekter ett återinförande av en skatt på mineralgödsel skulle kunna få.153 Enligt Konjunkturinstitutet skulle en återinförd skatt på mineralgödsel bidra till minskad mängd använt reaktivt kväve och mineralgödsel.
Konjunkturinstitutet menade att huvudskälet till att återinföra en skatt på mineralgödsel skulle vara bristen på effektiva politiska instrument för att minska själva användandet av mineralgödsel. En skatt på mineralgödsel går, enligt Konjunkturinstitutet hand i hand med principen om att förorenaren betalar och uppmuntrar jordbrukare till att utveckla teknik och ligga i framkant.
AgriFood om ett återinförande av skatt på mineralgödsel
Även AgriFood har analyserat effekten av en skatt på mineralfosfor på användningen av stallgödsel.154 AgriFood bedömde att genom att inköp av mineralfosfor blir dyrare minskar användningen och efterfrågan av mineralgödsel. När efterfrågan minskar kan också försäljningen minska och därmed även brytningen av råfosfat. Även om en skatt skulle vara direkt riktad mot ett av de två grundproblemen – att minska användandet av en ändlig resurs – bedömde AgriFood att en skatt också kan leda till att stallgödseln omfördelas. En skatt på mineralfosfor förändrar relativpriset på andra gödselmedel. Ju högre skatt på mineralfosfor desto billigare blir stallgödseln, relativt sett, varför efterfrågan på stallgödsel ökar. Hur stor effekten blir beror på storleken på skatten och kostnaderna för att omfördela stallgödsel.
När priset på gödselmedel stiger ökar också incitamenten till bättre hushållning och mer effektiv användning för att hålla nere kostnaderna för gödslingen, vilket kan minska fosforläckaget och stimulera till utveckling av nya lösningar. Enligt AgriFood är en
153 Konjunkturinstitutet 2014, Miljö, ekonomi och politik 2014. 154 AgriFood 2018, Stallgödsel i en cirkulär ekonomi, Fokus 2018:1.
skatt således dynamiskt effektiv då den inte bara påverkar användningen av mineralfosfor utan också stimulerar till teknikutveckling. Studier har visat att en skatt på mineralfosfor är effektiv för att minska fosforläckaget.
14.11.6. Hästhållning är oftast inte jordbruksföretag
I Sverige finns för närvarande ungefär 355 500 hästar vilket är fler än antalet mjölkkor.155 Det kan vara fritidshästar för ridning, men även hästar inom trav- och galoppsporten. Det saknas för närvarande register eller liknande över vilka hästgårdar som finns och var hästar hålls. Hästar genererar på samma sätt som övrig djurhållning stallgödsel med näringsämnen som behöver tas om hand på ett sådant sätt att näringen återförs till livsmedelsproduktion och att läckage av näringsämnen till vatten minimeras.
Endast de hästar som finns på jordbruksföretag omfattas av reglerna om miljöhänsyn i jordbruket, bl.a. bestämmelserna om lagring och spridning av stallgödsel. Hästgårdar och hästägare omfattas dock av de krav som ställs på verksamhetsutövare i andra kapitlet miljöbalken, de s.k. allmänna hänsynsreglerna. Där ingår bl.a. försiktighetsprincipen som ålägger varje verksamhetsutövare en skyldighet att vidta de skyddsåtgärder som behövs för att undvika olägenhet eller skada för människors hälsa eller miljön. Tillsynsmyndigheten kan utifrån de allmänna hänsynsreglerna meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall. Enligt Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete kan bedömningarna dock bli mycket komplicerade när det saknas generella föreskrifter. Regelverket för hästhållning finns redovisat i utredningens betänkande Stärkt lokalt
åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning.156
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har föreslagit att regeringen ger Jordbruksverket i uppdrag att i samarbete med Sveriges lantbruksuniversitet ta fram underlag till nya bestämmelser om miljöhänsyn för hästhållare.
155 Jordbruksverket 2019, Jordbruksstatistiks sammanställning 2019. 156SOU 2020:10, Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning, betänkande av utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete.
14.12. Import av livsmedel och konsumtion
Förutom livsmedel som produceras i Sverige fördes år 2013 in cirka 6 600 ton fosfor genom import av matvaror och tillsatser till livsmedelsindustrin. Detta översteg exporten av livsmedelsprodukter som 2013 innehöll cirka 5 000 ton fosfor. Merparten av den införda fosforn hamnar i avloppsreningsverken som slam, men betydande mängder av fosforn hamnar även i matavfall från hushållen eller i avfall från industri. Särskilt slaktavfall innehåller stora mängder fosfor. En stor del av denna fosfor går till biogas. Produktionen av biogas ger en rötrest som i dag används som biogödsel eller läggs på deponi.157
Eftersom livsmedelsindustrin är global är det inte självklart att ändrade konsumtionsvanor i Östersjöns avrinningsområde skulle hjälpa just Östersjön. Internationell handel med livsmedel och foder kan förflytta miljöpåverkan till andra länder.
I det fall invånarna i Östersjöregionen konsumerar färre animaliska produkter som produceras utanför Östersjöns avrinningsområde skulle det enbart minska importen av animaliska produkter och inte ha någon direkt påverkan på risken för näringsläckage till Östersjön. Det finns t.ex. handelsavtal som uppmuntrar till export av animalieprodukter och en kraftig och växande global efterfrågan på animalieprodukter.
Även med en lägre konsumtion av animaliska produkter som producerats i avrinningsområdet kan jordbrukarna fortsätta att producera lika mycket som i dag, men i stället sälja för export.
Det är enbart om konsumtionen av animaliska produkter från Östersjöregionen minskar, samtidigt som jordbruksmarken som används till foder tas ur produktion, som risken för näringsläckage till havet med tiden skulle minska.158
157 Naturvårdsverket 2013, Hållbar återföring av fosfor, Rapport 6580. 158 Östersjöcentrum 2018, Förändringar i jordbrukets struktur kan bidra till att minska näringsläckaget till Östersjön, Policy brief 2018.
14.13. Kommunala VA-anläggningar
Avloppsvatten bidrar fortfarande med betydande mängder fosfor och kväve till kustvattenområdena. I statistiken skiljer man på utsläpp från kommunala avloppsreningsverk och enskilda eller små avloppsanläggningar. De senare hanteras separat i avsnitt nedan. De kommunala avloppsreningsverken står för cirka 28 procent av nettobelastningen av kväve och 15 procent av fosforbelastningen.159
14.13.1. Regleringar av VA-sektorn
Av EU:s avloppsdirektiv160 framgår kraven på rening av avloppsvatten för fosfor och kväve.
Enligt 6 § vattentjänstlagen161 har kommunen en skyldighet att ordna vattentjänster om det behövs för skyddet av människors hälsa och miljö och om bebyggelsen ingår i ett större sammanhang. Vatten-
tjänsterna är försörjning av dricksvatten samt bortförande av dag-
vatten och spillvatten (avlopp samt bad disk och tvättvatten, BDT). Ett större sammanhang tolkas som att det gäller för minst 20 till 30 hus eller i vissa fall något färre.
Utredningen Vägar till hållbara vattentjänster lämnade sitt betänkande i maj 2018.162 Utredningen lade fram ett antal förslag för att dels göra det flexiblare för kommunerna som ska tillämpa 6 § vattentjänstlagen, dels minska demokratiunderskottet utan att kompromissa med skyddet för människors hälsa och miljön.
Utredningen föreslog bl.a. att Havs- och vattenmyndigheten ska utses till tillsynsvägledande myndighet för länsstyrelsernas tillsyn över hur kommunerna uppfyller sin skyldighet enligt 6 § vattentjänstlagen, att kommunerna ska lägga större fokus på att bedöma behovet av vattentjänster och att det ska finnas en långsiktig plan för försörjningen av vattentjänster inom kommunerna. Statliga myndigheter som arbetar med vattentjänsterna behöver även samverka mer för att stödja kommunerna och styra mot hållbara vattentjänster.
159 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Näringsbelastningen på Östersjön och Västerhavet 2017 Sveriges underlag till Helcom:s sjunde Pollution Load Compilation. Rapport 2019:20. 160 Rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggt område. 161 Lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. 162SOU 2018:34, Vägar till hållbara vattentjänster, betänkande av Utredningen om hållbara vattentjänster.
Utredningen föreslog att en plattform för detta bildas med Naturvårdsverket som koordinator.
14.13.2. Avloppsslam är en resurs för återföring av fosfor och kväve
Reningen av avloppsvatten innebär med dagens teknik att omfattande mängder avloppsslam produceras. Det finns drygt 400 större reningsanläggningar i landet, varav ett drygt 50-tal har tillstånd att ta emot avloppsvatten med föroreningsmängder motsvarande minst 50 000 personekvivalenter (pe).
Slammet från avloppsvatten är i dag i huvudsak ett kvittblivningsproblem. Enligt Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam163 (nedan Slamutredningen), sprids i Europa cirka hälften av allt avloppsslam inom jordbruket. Ofta innehåller slammet betydande mängder tungmetaller, organiska föroreningar och andra oönskade ämnen. I Sverige används bara en tredjedel av slammet för sådan spridning. Det svenska slammets kvalitet är betydligt bättre än på många andra håll i Europa. Så länge näringsämnen är tillgängliga till relativt låga priser via mineralgödsel, så är avloppet inte någon resurs med positivt värde för den enskilde aktören. Merparten av slammet används i Sverige som deponitäckning eller för tillverkning av anläggningsjord vilket, trots potentiella miljö- och hälsorisker, inte har reglerats närmare.
Slamutredningen lämnade sitt betänkande Hållbar slamhantering i januari 2020. Utredningen hade till uppdrag att bl.a.
- utforma förslag på ett förbud mot spridning av avloppsslam, med eventuella undantag, för att undvika att kretsloppet tillförs farliga ämnen, läkemedelsrester och mikroplaster och styra mot giftfri miljö,
- utforma förslag till krav på återvinning av fosfor ur avloppsslam, eftersom fosfor är ett viktigt växtnäringsämne och en ändlig resurs som bör cirkuleras och ersätta brytning av ny råvara.
Enligt Slamutredningen har reningsanläggningarna medverkat till avsevärda miljövinster men står nu inför omfattande krav på rein-
163SOU 2020:3, Hållbar slamhantering, betänkande av Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam.
vesteringar och fortsatt förnyelse. Morgondagens avloppsanläggningar behöver enligt Slamutredningen, utformas för att även kunna motverka negativa klimateffekter, återvinna samhällets resurser och stödja en cirkulär ekonomi. Det som reningsverken producerar nu, renat avloppsvatten och avloppsslam, är inte självklart de enda slutfraktionerna från en framtida avloppsrening. Avloppsfraktioner som liknar mineralgödsel och källsorterade fraktioner med högt växtnäringsinnehåll är sannolikt bara början på en utveckling där teknisk innovation och systemtänkande kan ge stora förändringar.
Förslag om förbud mot spridning av avloppsslam
Slamutredningen har redovisat dagens tekniska möjligheter för slamhantering med fosforåtervinning samt, utifrån olika scenarier om utfasning av framtida slamspridning, utformat två alternativ till förbud mot spridning av avloppsslam på eller i mark genom:
1. totalt spridningsförbud med mycket begränsade undantag, eller
2. spridningsförbud med utgångspunkt i att eventuella risker kan
hanteras och åtgärdas – undantag medges enligt detta alternativ för hygieniserat och kvalitetssäkrat slam på produktiv jordbruksmark.
Slamutredningens förbudsalternativ (1) avser ett totalt spridningsstopp med mycket få undantag. Utredningen bedömer dock detta alternativ som mindre realistiskt, givet kraven på evidens avseende hälso- och miljöeffekter samt förenlighet med EU-regelverket.164Slamutredningen konstaterade att dagens forskning om spridning av avloppsslam ännu inte har påvisat negativa effekter på hälsa och miljö av slamspridning med de kvalitetskrav som tillämpas inom jordbruket. Utredningens bedömning är att det behövs en moderniserad gränsvärdessättning och ett regelverk för hygienisering av slam. Gränsvärden, hygienisering och andra kvalitetskrav vid användning på jordbruksmark har i avsaknad av ett uppdaterat regelverk utvecklats inom ramen för det frivilliga Revaq-systemet.
164 De senaste åren har EU-domstolen vid flera tillfällen gjort bedömningen att folkhälso- och miljöskäl inte alltid är tillräckliga för att hindra den fria rörligheten för varor. I flera domar har domstolen funnit att de nationella åtgärderna inte stod i proportion till bakomliggande syften eller att det har saknats bevis för de påstådda riskerna.
Förbudsalternativ två (2) bedöms däremot stimulera utvecklingen av storskaliga tekniska lösningar, främst förbränning av avloppsslam med efterföljande fosforutvinning för större anläggningar. Alternativet tar hänsyn även till andra förhållanden, t.ex. möjligheter att tilllämpa kretsloppsprincipen för såväl fosfor som en rad andra växtnäringsämnen och det innehåll av kol som finns i slammet. Eventuella hälso- och miljörisker hanteras i enlighet med försiktighetsprincipen genom återkommande kontrollstationer med breddade och skärpta krav på kvalitet och hygienisering vid spridning av slam på produktiv jordbruksmark.
Naturvårdsverket lämnade redan 2013 förslag om utvecklade krav på kvalitet och hygienisering som avsåg användning av avloppsfraktioner, biogödsel och kompost på åkermark, skogsmark och annan mark. Detta tillsammans med tillämpningen inom Revaq kan vara en lämplig grund att bygga vidare på.
I dag saknas specifika regler för spridning av slam på annan mark än jordbruksmark. Båda alternativen innebär förbud mot spridning av avloppsslam utanför produktiv jordbruksmark, dvs. för två tredjedelar av dagens slamspridning. Spridning på andra typer av marker än produktiv jordbruksmark innebär inte tillräcklig återföring av fosfor i kretslopp och ger inte heller sådana kontrollerade förutsättningar i övrigt att spridning bör medges.
Regelverket för slamspridning i jordbruket är ett område inom EU som är harmoniserat till en miniminivå. Slamutredningen betonade att om Sverige vill införa ett nationellt förbud mot spridning av avloppsslam måste det visas att åtgärden är nödvändig och att användningen av avloppsslam, efter en riskbedömning, är ett hot mot människors hälsa eller miljön samt att bestämmelserna är förenliga med proportionalitetsprincipen.
Förslag om återvinningskrav om minst 60 procent fosfor
Slamutredningen föreslog även ett återvinningskrav på minst 60 procent av den fosfor som finns i avloppsslammet för allmänna avloppsreningsanläggningar överstigande 20 000 pe. Kravet riktas mot huvudmän för anläggningar. Fosforn ska återvinnas i en form som gör återföring till produktiv jordbruksmark möjlig. Ikraftträdandet föreslogs genomföras successivt, där större anläggningar (mer än 50 000 pe) ska
tillämpa de nya reglerna senast efter tolv år. För mindre anläggningar träder kravet i kraft 15 år efter införandet av nytt regelverk.
Kravet på återvinning gäller 50 procent, eller cirka 2 700 ton, av den totala fosformängden som årligen avsätts i landets produktion av avloppsslam vid kommunala reningsanläggningar. Kravnivån skapar viss flexibilitet för huvudmännen, för att inte leda till en alltför stark teknikstyrning. Högre återvinningskrav skulle enligt utredningen med dagens teknikalternativ sannolikt leda till starkt centraliserad monoförbränning av slammet med följande kemisk fosforåtervinning ur askan. Fosfor kan återvinnas ur slam, men mullämnen och andra makronäringsämnen förloras med tillgänglig teknik. I dagsläget är det endast slamspridning på åkermark som på ett tydligt sätt återför såväl fosfor som andra näringsämnen och kol till kretsloppet.
Återvinning med nya tekniska metoder förutsätter marknadens acceptans för återföring av fosfor till kretsloppet. Ett spridningsförbud med teknisk återvinning av fosfor innebär enligt Slamutredningen i första hand ökade ekonomiska åtaganden för landets VA-huvudmän, hushåll och ett stort antal verksamhetsutövare inom jordbruket. Branschorganet Svenskt Vatten gör bedömningen att en utveckling mot sannolika oligopolliknande förhållanden för fosforåtervinning också skulle driva på kostnadsutvecklingen. Den med nödvändighet långa genomförandeperioden (12–15 år) innan kraven på spridningsförbud och fosforåtervinning träder i kraft gör det enligt Slamutredningen svårt för VA-huvudmännen att med dagens kunskapsläge göra en solid planering.
Slamutredningen konstaterar att det redan i dag finns goda förutsättningar för stöd till utvecklingsprojekt och pilotanläggningar inom ramen för rådande FoU- och innovationssystem för återvinning och återföring av fosfor från slam.
Förslag om etappmål om målangivelser för växtnäringsämnen
Slamutredningen bedömde att ett bredare synsätt på återvinning och återföring av näringsämnen i kretslopp behövs och att målangivelser för växtnäringsämnen i allmänna avloppsströmmar kan införas i miljömålssystemet. Utredningen menade att avloppsrening i framtida moderna anläggningar för resursutnyttjande i kretslopp kräver ett bredare synsätt på återvinning och återföring i anläggningarna, som även omfattar andra växtnäringsämnen och kol.
En större utmaning att återföra kväve
År 2018 återfördes 3 200 ton kväve från Revaq-certifierat slam till åkermark. Detta bedöms uppgå till cirka 30 procent av slammet som producerades i kommunala VA-anläggningar. Till skillnad från fosfor avgår en stor del av kvävet till atmosfären vid reningen. Så mycket som 30–60 procent av kvävet kan avgå och i vissa fall är det enbart 20 procent som fastläggs i slammet.165 Det finns teknik som kan lägga fast kvävet i slammet, men det kräver mycket energi. RISE har gjort en översiktsrapport över fosfor och kväveåtervinning från avlopp i åtta länder.166 De konkluderar med att återvinning av kväve ännu inte har aktualiserats i någon större utsträckning även om detta diskuteras allt mer, t.ex. inom den pågående översynen av EU:s avloppsvattendirektiv. Vissa länder har dock byggt ut källsorterande system och anpassat enskilda reningsanläggningar. För sådan återvinning krävs etablering av lämpliga styrmedel. Rapporten pekar även på vikten av att involvera slutanvändare för att skapa förutsättningar för nyttjande av återvunna näringsämnen.
EU-lagstiftningen ett hinder
EU-lagstiftningen har lyfts fram till Miljömålsberedningen som ett hinder för återföring av näringsämnen till livsmedelsproduktion. Den befintliga EU-lagstiftningen om gödselmedel utgår ifrån ursprung. Dagens bestämmelser om tillhandahållande på marknaden av EU-gödselprodukter för konventionell odling innehåller inte kategorier för t.ex. slam eller avloppsvatten. Det kommer dock en ny förordning som ska gälla från och med juli 2022.167 Förutom mineralgödsel omfattar den nya förordningen även gödselprodukter som tillverkas från återvunnet och organiska material.
EU-förordningen om ekologisk produktion medger inte gödsling näringsämne som har sitt ursprung från avloppsslam eller urin
165SOU 2020:3, Hållbar slamhantering, betänkande av Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam. 166 Kärrman, E. m.fl. 2019, Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder, RISE Rapport 2019:119. 167 EU förordning (EU) nr 2019/1009 av den 5 juni 2019 om fastställande av bestämmelser om tillhandahållande på marknaden av EU gödselprodukter.
från människor. Även för djurfoder är det strikta regler att näringsämnen inte får ha ursprung från human- eller industriavlopp.168
14.13.3. Dagvatten
Av den antropogena fosforbelastningen står dagvatten för cirka nio procent. Dagvatten har liten påverkan på kväveflödet.169 Kommunerna ansvarar för hantering av dagvatten enligt vattentjänstlagen. Det är dock VA-huvudmännens samarbetsorganisation Svenskt Vatten som har tolkat hur mycket regn som ska kunna hanteras av den allmänna dagvattenanläggningen.
Enligt vattenmyndigheternas åtgärdsprogram 2016–2021 ska Naturvårdsverket identifiera behovet av och föreslå eller utveckla förändrade eller nya styrmedel för dagvattenhantering, samt utarbeta tillsynsvägledning för dagvattenhantering till länsstyrelser och kommuner. Enligt samma åtgärdsprogram ska kommunerna utveckla planer för hur dagvatten ska hanteras inom kommunen.
Klimatförändringarna kommer att leda till ökade regnmängder och att häftiga skyfall inträffar oftare, vilket kan bidra till ökad tillförsel av fosfor. Utredningen om hållbara vattentjänster har sett över den kommunala dagvattenhanteringen utifrån behovet av klimatanpassning.170 Ett sätt att klimatanpassa är att bygga om vägar, parker och dammar i staden så att de kan ta emot, kanske fördröja, och eventuellt leda regnvattnet till dagvattensystem, s.k. öppna dagvattenlösningar. Öppna dagvattenlösningar kan även bidra till fastläggande av fosfor.
Vattentjänstlagen är teknikneutral vilket enligt utredningen om hållbara vattentjänster medför att det redan i dag är möjligt för VAhuvudmännen att finansiera öppna lösningar. Utredningen valde därför att inte föreslå några lagändringar.
Utredningen om hållbara vattentjänster menade dock att kommunerna behöver se över hur en ökad belastning på de allmänna VAanläggningarna vid skyfall ska hanteras i kommunen och därmed
168 Kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 av den 5 september 2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 834/2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter med avseende på ekologisk produktion, märkning och kontroll. 169 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Näringsbelastningen på Östersjön och Västerhavet 2017 Sveriges underlag till Helcom:s sjunde Pollution Load Compilation, Rapport 2019:20. 170SOU 2018:34, Vägar till hållbara vattentjänster, betänkande av Utredningen om hållbara vattentjänster.
också hur stor del av investeringen för VA-anläggningen som VAhuvudmannen ska stå för och hur stor del som skattebetalarna ska finansiera.
14.13.4. Läckande ledningsnät och bräddningar
Läckande ledningsnät och bräddningar lyfts fram som en källa till läckage av fosfor och kväve till vatten, men omfattningen är svår att uppskatta. Miljömålsberedningen har fått underlag från Svenskt Vatten.171 Ledningar för avlopp och dricksvatten är VA-systemens dyraste beståndsdelar. Avloppsnätens totala längd når i dag cirka 2,5 varv runt jorden. Enligt Svenskt Vatten finns det ett påtagligt investeringsbehov men det saknas enkla och raka samband från det behovet till läckande ledningar och bräddningar. Lösningarna är enligt Svenskt Vatten betydligt mer komplexa än enbart finansiella.
De bräddade volymerna från avloppsledningsnäten i Sverige understiger vanligen en procent av den totala volymen spillvatten som leds till reningsverken. Volymerna kan vara högre i enstaka kommuner. Det finns en koppling mellan bräddningar och andelen kombinerade nät. Enligt Svenskt Vatten är en preliminär slutsats att:
bräddningar generellt har relativt marginell miljöpåverkan, men att de för vissa recipienter kan stå för en betydande andel av de totala fosforutsläppen från avloppssystemen. För badvatten och dricksvattentäkter kan däremot enskilda bräddhändelser ha stor påverkan och innebära risk för negativa konsekvenser.172
Svenska bräddvattenproblem är jämförelsevis små i en Europeisk kontext. Sverige är en av åtta medlemsstater eller regioner som bedömdes ha bra eller utmärkt kunskap om bräddningssituationen. Sverige finns också med i den grupp stater med lägst risk för bräddningar av spillvatten.
Hantering av bräddningar på ledningsnät bör enligt Svenskt Vatten, separeras från bräddningar i avloppsreningsverk. Reningsverkens bräddningar är vanligtvis reglerade i tillståndet och inräknade i utsläppsvillkoren och kontrollen av dessa. Så är det inte med bräddat vatten från ledningsnät. Avloppsvatten som bräddar från renings-
171 Svenskt Vatten 2020, PM till Miljömålsberedningen 2020-09-21. 172 Svenskt Vatten Utveckling, Omfattning av bräddning i svenska kommuner, Rapport 2017–16.
verken kan delvis ha blivit renat, vilket bräddat avloppsvatten från spillvattenledningar sällan blir.
Miljöbalkens prövningsplikt av miljöfarliga verksamheter avser verksamheter knutna till en specifik plats samt utsläpp av avloppsvatten. Det är svårare att i ett miljötillstånd reglera utsläpp från infrastrukturer som t.ex. avloppsledningsnät än att reglera en platsknuten, geografiskt avgränsad verksamhet.
Enligt Svenskt Vatten uppvisar inte ledningsnätet någon försämrad status de senaste åren och antalet leveransavbrott och utläckage ligger på en konstant nivå. Förnyelsebehovet bedöms vara cirka 0,6 procent av spill- respektive dagvattennät, men förnyelsetakten ligger på omkring 0,4 procent. Baserat på det verkliga förnyelsebehovet, utgift per meter ledning, totalt antal meter ledning i landet och en samlad osäkerhetsanalys bedöms det verkliga förnyelsebehovet motsvara en årlig investeringsutgift om 6,8 miljarder kronor per år, för både dricksvatten- och spillvattennätet. Detta ska jämföras med nuvarande investeringsnivå i ledningsförnyelse om 4,1 miljarder kronor. Investeringarna i ledningsförnyelse behöver följaktligen enligt Svenskt Vatten öka med 50 procent jämfört med dagens nivå.173 Finansieringsansvar och var VA-taxorna får tillämpas avgränsas också av kommungränserna.
Kommunutredningen föreslog i sitt slutbetänkande174 att regeringen bör utreda om det finns behov av ändringar i speciallagstiftningen om grundläggande infrastruktur, för att underlätta samverkan mellan kommuner, särskilt avseende vatten- och avloppssystem (VAsystem) och bredband. Utredningen konstaterar att det finns stora investeringsbehov inom vatten och avlopp samt att den kommunala kapaciteten att möta dessa varierar i landet.
14.14. Små och enskilda avlopp
Små och enskilda avlopp bidrar med cirka fyra procent av kvävetillförseln och tolv procent av fosforbelastningen till kust och hav.175I Sverige finns omkring 830 000 fastigheter som inte är anslutna till
173 Svenskt Vatten 2020, PM till Miljömålsberedningen 2020-09-21. 174SOU 2020:8, Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget, slutbetänkande av Kommunutredningen, s. 48. 175 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Näringsbelastningen på Östersjön och Västerhavet 2017 Sveriges underlag till Helcom:s sjunde Pollution Load Compilation, Rapport 2019:20.
kommunala avloppsreningsverk. Av de 697 000 fastigheter som har vattentoalett saknar 27 procent längre gående rening än slamavskiljning och tio procent har okänd rening.
Det är fastighetsägarens ansvar att se till att fastighetens avloppsanläggning uppfyller kraven i miljöbalken och tillhörande förordningar. Fastighetsägaren behöver göra en anmälan till eller få ett tillstånd från kommunen för att anlägga en avloppsanordning. Den som inrättar en avloppsanordning utan anmälan eller tillstånd kan bli skyldig att betala en miljösanktionsavgift.176
Kommunen är både prövnings- och tillsynsmyndighet över små och enskilda avlopp.177 En svårighet för kommunerna i deras tillsynsarbete är enligt Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete, att de saknar heltäckande uppgifter om befintliga fastigheters avloppsanläggningar och deras reningsfunktion. Bristande underlag försvårar tillsynsarbetet och gör arbetet mindre effektivt.
Havs- och vattenmyndigheten har vägledningsansvaret för små avloppsanläggningar och Naturvårdsverket har motsvarande ansvar för små avlopp som är allmänna.178 Regelverket för enskilda och små avlopp finns redovisat mer detaljerat av Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete.
Många kommuner hinner inte med tillsyn av alla anläggningar och enligt Utredningen om vägar till hållbara vattentjänster, är det cirka 180 000 anläggningar som inte uppfyller de grundkrav för att skydda hälsa och miljö som kom redan 1969. Det finns också ett ökande antal anläggningar som har tillstånd men som har tappat i funktion eller av andra anledningar inte längre uppfyller kraven i tillståndet.
Havs- och vattenmyndigheten har tidigare bedömt att en långsiktigt hållbar åtgärdstakt för små avlopp är fem procent årligen.179Under 2017 var åtgärdstakten 2,3 procent enligt myndigheten.180 Enligt Utredningen om vägar till hållbara vattentjänster visar forskning att fastighetsägarna saknar incitament för att på eget initiativ åtgärda sina avlopp. Det är ofta först när kommunen uppmärksammar brister som
1763 kap. 1 § förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter. 177 SMED 2018, Utsläpp från små avloppsanläggningar 2017, SMED rapport nr 6 2018. 1783 kap. tillsynsförordningen (2011:13). 179 Havs- och vattenmyndigheten 2013, Styrmedel för en hållbar åtgärdstakt av små avloppsanläggningar, Slutrapportering av regeringsuppdrag enskilda avlopp. 180 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Ingen Övergödning – Fördjupad utvärdering, Rapport 2019:1.
de åtgärdas. Dagens tillsyn och dagens system räcker inte för att öka åtgärdstakten. Fastighetsägare kan få ROT-avdrag för reparation och underhåll av VA-anläggningar. Även nedgrävning av ledningar och markarbeten ger rätt till ROT-avdrag.181
Utredningen om vägar till hållbara vattentjänster lyfter tre saker som behöver hända för att åtgärdstakten ska öka; 1) fastighetsägarens egentillsyn måste öka, 2) fastighetsägarens incitament för att göra åtgärder måste stärkas och 3) kommunens tillsynsarbete bli effektivare. Utredningen har lämnat flera förslag för att uppnå detta.
Befintliga förslag om etappmål
Både Utredningen om vägar till hållbara vattentjänster och Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete föreslog etappmål i miljömålssystemet för enskilda avlopp. Utredningen om hållbara vattentjänster föreslog att regeringen ska besluta om ett etappmål om ökad åtgärdstakt av små avlopp som inte klarar kraven i miljölagstiftningen. Etappmålet innebär att insatser ska genomföras så att åtgärdstakten för små avlopp år 2027 är i genomsnitt fem procent. Utredningen föreslog även att insatser ska genomföras så att det år 2023 finns förutsättningar för alla kommuner att planera för tillsyn av alla små avloppsanläggningar som riskerar att inte uppfylla miljöbalkens krav eller som kommunen inte har tillräcklig kunskap om.
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete föreslog att regeringen beslutar om ett etappmål som innebär att senast 2030 ska alla enskilda avlopp i kust- och sjönära områden vara utrustade med godkänd reningsteknik. Syftet med förslaget är att öka åtgärdstakten av bristfälliga enskilda avlopp i särskilt känsliga områden för att minska näringsläckage till sjöar, kustvatten och hav. Utredningen lyfte fram att det är särskilt viktigt att avloppsvatten i kust- och sjönära områden har fungerande reningsteknik. Etappmålet ska vara steg på vägen för att nå miljökvalitetsmålen, särskilt målet Ingen övergödning. Det föreslagna etappmålet kopplar också till flera av generationsmålets strecksatser.
181 www.skatteverket.se, 2020-09-20.
Övriga föreslagna insatser
Utredningen om vägar till hållbara vattentjänster föreslog att Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med Naturvårdsverket och Statistiska centralbyrån utvecklar en metodik för att mäta och följa upp åtgärdstakten för små avlopp.
Utredningen föreslog också att det införs ett krav på avloppsdeklaration för små avloppsanläggningar. Avloppsdeklarationen ska leda till att fastighetsägaren får information om sitt avlopp och incitament att åtgärda avloppet för att undvika kommunala tillsynsavgifter. Deklarationen ska även ge kommunen information om vilka små avloppsanläggningar i kommunen som behöver åtgärdas och kan på så sätt effektivisera tillsynen.
Havs- och vattenmyndigheten föreslås få föreskriftsrätt när det gäller små avlopp och kommuner ska få stöd med kunskap och kompetensutveckling.
Toalettavfall från fritidsbåtar
Sedan 2015 gäller även ett förbud mot att släppa ut toalettavfall från fritidsbåtar i hav, sjöar och inre vattendrag. Förbudet gäller alla fritidsbåtar, förutom de k-märkta, och förbudet gäller i hela Sveriges sjöterritorium.182
14.15. Näringsförluster från skog och skogsbruk
Skogsmark är tillsammans med jordbruksmark de två största källorna till den totala belastningen på havet av både kväve och fosfor. Fosforbelastning från skogsmark räknas i befintlig statistik endast som bakgrundsbelastning. I Bottniska viken står dock kalhyggen för åtta procent av den antropogena kvävebelastningen.
Det är vid avverkning, i synnerhet genom kalhygge, som de största läckagen uppstår. Skogsbruksmetoder påverkar storleken på läckaget på ett liknande sätt som för jordbruk. Mest läckage uppstår när ingenting växer på marken, vilket för skogsbruket inträffar vid slutav-
182 11 a kap. 3 § Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om åtgärder mot förorening från fartyg, TSFS 2010:96 och SOU 2020:10, Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen
övergödning, betänkande av utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åt-
gärdsarbete.
verkning. Enligt Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete kan läckaget minskas genom skogsbruksmetoder med större inslag av kontinuerligt växande träd. Man kan t.ex. spara en skyddszon, en kvarlämnad skärm på hyggen, eller hålla ett kontinuitetsskogbruk utan kalhyggen.183
Nyare forskning från Finland indikerar även att läckage av både fosfor och kväve, särskilt från utdikade torvhaltiga skogsmarker är förhöjda jämfört med naturlig bakgrundsbelastning.184
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt skogsvårdslagen185 meddela föreskrifter om den hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av träd och trädsamlingar, gödsling, dikning och skogsbilvägars sträckning. Föreskrifterna får dock inte vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras.
Regeringen har av klimatpolitiska skäl uttryckt ett mål om att öka tillväxten av skogen.186 Enligt Skogsstyrelsen är skogsgödsling med kväve nästan alltid en lönsam åtgärd och dessutom gör den ökade tillväxten att mer koldioxid tas upp av träden och att kol lagras i träd och mark.187 Gödsling med kväve är en väg att gå för att uppnå detta mål. Samtidigt står kvävegödsling i konflikt med vissa miljökvalitetsmål, bl.a. Ingen övergödning. Enligt Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd bör inte i södra delarna av Sverige gödslas med kväve.188 I mellersta och norra delarna av landet finns det begränsningar för hur stor mängd kvävegödsel som får tillföras. I de allra nordligaste delarna av Sverige finns en rekommendation om att gödsling inte får utföras med mer än totalt 450 kg kväve per hektar under en skogsgeneration.
Av de allmänna råden framgår att en gödslingsfri skyddszon om minst 25 meter bör lämnas mot vattendrag och sjöar. Vidare finns allmänna råd om tidpunkt för spridning av gödsel (kopplade till väder-
183 Kronnäs, V., m.fl. 2012, Kväveutlakning från skogsmark vid olika skogsbruksåtgärder – uppskalning för avrinningsområden i södra Östersjöns, norra Östersjöns samt Västerhavets vattendistrikt, IVL B2056 september 2012. 184 Nieminen, M., m.fl. 2018, Increasing and Decreasing Nitrogen and Phosphorus Trends in Runoff from Drained Peatland Forests – Is There a Legacy Effect of Drainage or Not? Water Air Soil Pollution (2018) 229:286. 18530 § skogsvårdslagen (1979:429). 186Prop. 2019/20:65, En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan. 187 www.skogsstyrelsen.se/bruka-skog/godsling/. 2020-11-20. 188 Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till Skogsvårdslagen (SKSFS 2011:7).
lek) och råd om vilka marker som inte bör gödslas. Innan gödsling krävs att en anmälan görs till Skogsstyrelsen.
14.16. Mer stöd till innovation och teknikutveckling efterfrågas
Potentialen och vikten av innovation och teknikutveckling för att bidra till lösningar för minskad övergödning, ofta tillsammans med näringslivsutveckling, ökad livsmedelsproduktion m.m., har lyfts fram av många aktörer Miljömålsberedningen har varit i kontakt med. Kunskapsutveckling och innovation kan skapa förutsättningar för långsiktig ekonomisk tillväxt, ge upphov till ökad sysselsättning och nya företag.
Detta gäller inte minst inom jordbruket, där det pågår omfattande utveckling av precisionsgödsling och gödselberäkningar genom användande av drönare och satelliter.189
Det behövs stöd för att bidra till en mer storskalig omställning till en cirkulär ekonomi inklusive återföring av näringsämnen. Inom vattenbruket pågår utvecklingen av teknik för landbaserad odling med minimala utsläpp, men där upplever många att lagstiftningen är ett hinder för tillstånd.
Internbelastningen av fosfor är ytterligare ett exempel på ett område där ny teknik ständigt prövas på lokal nivå, men om den ska tillämpas storskaligt i Östersjön behövs både omfattande finansiering och uppföljning.
14.16.1. Teknikomställning inom lantbruket
Många aktörer Miljömålsberedningen har varit i kontakt med har tagit upp hinder för innovation och teknikutveckling i lantbruket – som till viss del skiljer sig från andra näringar. Satsningar på teknikutveckling inom lantbruket är ofta inriktade på särskilda metoder och lösningar. De har, enligt bl.a. AgriFood, inte varit teknikneutralt riktade mot ett problem, vilket har lett till lägre grad av nya lösningar och patent, t.ex. jämfört med utveckling av vattenreningsteknik.
189 www.yara.se/vaxtnaring/verktygsladan/, 2020-11-20.
De större lantbruksföretagen har ekonomi att investera i ny teknik och driva viss teknikutveckling. Merparten av de mindre gårdarna har inte förutsättningar för att investera i och ta del av ny teknik som t.ex. maskiner för precisionsgödsling. De gemensamma maskinparkerna tas upp som ett viktigt område att satsa på.
Att ta fram och sprida ny kunskap och innovationer är ett resurskrävande åtagande med hög osäkerhet när det gäller resultat, varför privata investeringar i jordbruket ofta är lägre än vad som är optimalt för samhället. Styrmedel inriktade mot forskning och utveckling kan korrigera för att marknaden producerar för lite kunskap och innovationer och kan därför få stora positiva effekter som spiller över på samhället i stort.190
Teknik för mer effektiv användning av stallgödsel
Merparten av stallgödseln återförs i dag till jordbruksmark, antingen direkt eller som biogödsel efter ett rötningssteg för biogasproduktion. Befintlig teknik för att koncentrera fosfor i stallgödsel håller på att vidareutvecklas. Kväve är en större utmaning då en stor del av kvävet avgår som ammoniak. Stallgödsel kan innehålla olika mängder kväve och fosfor och nästan alltid behövs kompletterande gödsling, oftast med kväve.
Teknikutveckling kan bidra till att minska de höga kostnaderna för en omfördelning av stallgödseln framöver. Framsteg har gjorts för att öka precisionen i gödslingen vilket kan öka substituerbarheten med mineralgödsel. Nya metoder som att mäta flytgödselns näringsinnehåll under spridning och variera gödselgivan inom fältet efter markens fosforstatus gör det möjligt för jordbrukarna att anpassa gödslingen utifrån grödans behov på den aktuella platsen. Detta sparar resurser och minskar näringsläckaget vid gödsling. Företaget Yara som är en stor leverantör av gödselprodukter jobbar t.ex. aktivt med att utveckla sådana lösningar till lantbrukare.191
Stöd till innovation och ny teknik är enligt bl.a. AgriFood, SLU och forskare vid Södertörns högskola, en direkt satsning på att minska framtida transport- och logistikkostnader såväl som kostnaderna för hantering och spridning på gården där stallgödseln används. Där-
190 AgriFood 2018, Stallgödsel i en cirkulär ekonomi, Fokus 2018:1. 191 www.yara.se/vaxtnaring/verktygsladan/, 2020-11-20.
igenom förbättras förutsättningarna för handel samtidigt som transporternas höga miljökostnader kan komma att minska.
En nackdel med innovationsstöd är att det kan skapa snedvridningar i ekonomin. Stödet finansieras med skattemedel och införs därför på bekostnad av någonting annat då samhällets resurser är begränsade. Eftersom stödet riktar sig till dem som bidrar till att lösa problematiken med transport och hantering av stallgödsel kan det ändå anses vara förenligt med den s.k. Provider Gets (den som bidrar får) principen.
Foderprotein från gräs – Green Valleys
Importen av djurfoder är en källa till ökad belastning från fosfor och kväve. Insatser för att öka den inhemska foderproduktionen efterfrågas, samtidigt som t.ex. LRF lyfter upp att en ökad foderproduktion kan bidra till mer uppodlad areal och därmed sannolikt ökade kväve- och fosforförluster till vattenmiljö.
Ett alternativ till ökad produktiv areal är att utvinna proteinet från gräs från vallar, som även kan fungera som skyddszoner mot vattendrag, till högvärdigt foderprotein. Detta testas i projektet Green Valleys som är ett treårigt EU-projekt med mål att etablera en utvecklingsplattform för bioraffinering. Målsättningen att demonstrera hur bioraffinering kan utnyttja gräsmarker till att leverera hållbart producerade energiprodukter och proteinfoder. Det svensk-danska forskningssamarbetet vill visa hur cirkulär grön bioekonomi kan utnyttja lantbrukets potential. I projektet undersöks klimat- och miljönyttan i regionalt odlade vallgrödor där gräset förädlas till hållbar energi och högvärdigt foder. Projektet har utvecklats snabbt i Danmark där den första kommersiella gårdsanläggningen startades i augusti 2020 och danskarna räknar med en snabb expansion. I Sverige finns en mindre testanläggning i Töreboda, Västra Götaland. Enligt LRF bör samma utveckling som i Danmark vara möjlig i Sverige, men organiseringen av den svenska lantbruksnäringen medger inte ett lika högt innovationstempo som i Danmark.192
192 Markus Hoffman, LRF, Gräsprotein har redan testats med framgång, Lantbrukets affärer nr 7, 2020.
14.16.2. Utveckling av teknik för fosfor och kväveåterföring från slam
Det pågår en omfattande teknikutveckling för att utvinna och återföra fosfor och kväve från olika avloppsfraktioner till livsmedelsproduktionen. Svenska företag eller företag med verksamhet i Sverige ligger långt framme i utvecklingen och är i vissa fall teknikledande. Ett exempel är Ragn-Sells Project Nitrogen som fångar kväve i avloppsvattnet och producerar råvara till kvävegödselmedel.193 Processen beräknas kunna fånga 99 procent av kvävet från rejektvattnet i reningsverken i en stabil process. De räknar med att den första fullskaliga pilotverksamheten ska vara i drift 2021 i Sverige och 2022 i Danmark. Ragn-Sells utvecklar även teknik för att utvinna fosfor, fritt från tungmetaller, från slam genom projektet ASH2@PHOS, där de tror sig kunna nå återvinningsnivåer om 95 procent. Första fullskaliga anläggningen beräknas vara i drift 2023 i Tyskland
Ett annat exempel är företaget EkoBalans Fenix AB som är en av de första i världen att utveckla teknik för att återvinna kväve ut våta flöden som t.ex. inkommande avloppsvatten till reningsverken.194Genom tekniken eco:N kan mer än 75 procent av det kväve som kommer in till reningsverken utvinnas och omvandlas till en produkt med 21 procent kväve som kan blandas med andra återvunna näringsämnen för att ge en komplett gödselprodukt. Tekniken kan enligt företaget ersätta biologisk kväverening och därmed minska kväveavgången till luft samt minska energiförbrukningen.
14.16.3. Produktion av biogas och biogödsel kan bidra till minskad övergödning
Biogasmarknadsutredningen lämnade sitt betänkande Mer biogas!
För ett hållbart Sverige 195 i december 2019. Utredningen har bl.a. haft
till uppdrag att kartlägga hur biogasens nytta som resurs kan tas till vara på bästa sätt och ge förslag på hur biogas kan ges konkurrenskraftiga villkor genom långsiktigt stabila spelregler. Målsättningen
193 Ragnsells 2020, Exportpotential för ett klimatsmart välfärdssamhälle, Framställan till samverkansgruppen för Näringslivets klimatomställning, 2020-05-05. 194 https://ekobalans.se/ekobalans-forst-i-varlden-med-kommersiell-kvaveatervinning-tillfast-produkt/ , 2020-09-22. 195SOU 2019:63, Mer biogas! För ett hållbart Sverige, Betänkande av Biogasmarknadsutredningen.
är att biogas ska kunna bidra till att nå Sveriges energi- och klimatpolitiska mål på ett kostnadseffektivt sätt, samtidigt som hänsyn tas till värdet av de nyttor som produktion av biogas bidrar med för att nå andra samhällsmål.
Produktionen av biogas i Sverige är främst baserad på avloppsslam (34 procent 2018), gödsel (22 procent) och matavfall (12 procent). I Sverige svarar 36 s.k. samrötningsanläggningar för huvuddelen (47 procent 2018) av den svenska biogasproduktionen. Utöver matavfall kan även annat organiskt avfall, som exempelvis gödsel, rötas i dessa anläggningar.
Det är endast cirka åtta procent av avloppsreningsverken, dvs. cirka 140 anläggningar, som producerar biogas. De biogasproducerande anläggningarna renar tillsammans avloppsvatten från cirka 75 procent av landets befolkning. Svårigheter att bli av med rötresten är dock något som hämmar vidare utveckling trots att det förekommer överkapacitet i rötningsledet.
Biogas bidrar till minskad övergödning och återcirkulering av näringsämnen
Miljönyttor från biogas som lyfts fram av Biogasmarknadsutredningen är, utöver klimatnyttor, återcirkulering av växtnäringsämnen och minskad övergödning, förbättrad biodiversitet och markkvalitet samt minskad lukt från gödsel. Biogasens koppling till övergödning hänger främst samman med hur det ingående substratet och rötresten hanteras.
Stallgödsel rötas till biogas på gårds- och i samrötningsanläggningar. Enligt Biogasmarknadsutredningen ger gödsel allmänt ett relativt lågt gasutbyte, och gödsel från nötkreatur ger mindre gas än gödsel från svin och fjäderfä. Om gödsel samrötas med andra material som exempelvis matavfall eller vallgrödor kan gasutbytet dock bli högre. Gödseln innehåller mycket vatten och är därför ur ett ekonomiskt perspektiv känslig för längre transporter.
Produktion och återföring av biogödsel och rötrester
Biogasmarknadsutredningen menade att biogas och biogödsel är att betrakta som resurser som förädlas och utvinns ur samhällets avfalls- och avloppshantering. Dessa resurser kan sedan användas i flera sektorer i form av energi och näringstillförsel.
När organiskt material rötas uppkommer en rötrest. De rötrester som kommer från samrötnings- och gårdsanläggningar brukar benämnas biogödsel och de rester som kommer från avloppsreningsverk kallas ofta för rötslam. Inga fraktioner från VA-sektorn accepteras i produkter som omfattas av begreppet biogödsel. Det kol som inte avgår som biogas stannar kvar i rötresten och kan återföras till åkern tillsammans med näringsämnen. Beroende på vilka substrat som har rötats återfinns dessutom varierande mängder mineraler t.ex. fosfor, kalium, ammoniak och kväve i rötresten, vilket innebär att biogödsel kan ersätta mineralgödsel.
Under rötningsprocessen omvandlas delar av det organiskt bundna kvävet till ammoniumkväve, som är mer lättillgängligt för grödor. Detta minskar i sin tur risken för kväveläckage. Dessutom bidrar rötningsprocessen till att rötresten blir en mer homogen produkt som är lättare att sprida än exempelvis stallgödsel. Kvävetillgängligheten i biogödsel kan i snitt öka med tio procent jämfört med flytgödsel som inte har rötats. Det finns dock studier som visar på högre upptagningsförmåga, beroende på spridningsteknik. Studier i Danmark har visat att upptagningen av kväve från biogödsel var 65 procent, jämfört med 45 procent för flytgödsel från nötkreatur. Även biogödsel från matavfall innehåller en hög andel tillgängligt kväve (80 procent). Dessutom möjliggör rötningen av substrat till biogödsel att mer växtnäringsämnen återcirkuleras eftersom det vare sig är praktiskt eller legalt möjligt att sprida exempelvis orötat matavfall på åkrar.
Mål för användning av biogödsel
Biogasmarknadsutredningen bedömde även att
regeringen bör uppdra åt Jordbruksverket att föreslå ett mål för användningen av biogödsel i det svenska jordbruket.
Flera aktörer påpekade under utredningens gång värdet av ett mål för en ökad användning av biogödsel i det svenska jordbruket. En uppfattning som framfördes i det sammanhanget var att ett sådant mål skulle kunna tydliggöra biogödselanvändningens betydelse i ett kretsloppsbaserat samhälle.
Marknaden för rötrester och biogödsel
Beroende på substrat har rötrester olika karaktär (bl.a. avseende vattenhalt, fosfor- och kväveinnehåll samt förekomst av oönskade ämnen som tungmetaller och patogener) och därmed även olika användningsområden. Under 2018 producerades 2 780 kiloton rötrest (våtvikt). Drygt 77 procent av detta producerades i samrötningsanläggningar (65 procent) och i gårdsanläggningar (tolv procent). Av rötresten från dessa båda anläggningstyper användes allt som gödningsmedel.
Möjligheterna för biogasproducenterna att sälja eller använda rötresten påverkar de ekonomiska förutsättningarna för biogasproduktionen. Det finns olika affärsmodeller inom handeln med biogödsel. Utöver traditionella bilaterala affärsavtal som löper på kortare eller längre perioder, förekommer bl.a. varianter där lantbrukare ”lånar ut” sin gödsel till en biogasproducent och sedan får tillbaka den i form av biogödsel efter rötningen.
Biogödsel kan erhålla Avfall Sveriges certifiering SPCR120 om gödseln uppfyller vissa krav när det gäller bl.a. näringsinnehåll, smittskydd, innehåll av tungmetaller och ett aktivt arbete gentemot substratleverantörer för att säkerställa kvaliteten på det substrat som levereras. I en studie från Sveriges lantbruksuniversitet konstaterades det att kostnaderna för biogödselhanteringen i allmänhet är högre än betalningsförmågan. Betalningsförmågan tycks emellertid variera i landet och på vissa platser får biogasproducenterna betala för hela logistikkedjan inklusive spridning. På andra platser var det samtidigt möjligt att ta betalt för biogödseln med upp till 20 kronor per ton, beroende på säsong och aktuella mineralgödselpriser.
Gödselgaspremie
Biogasmarknadsutredningen föreslog att det införs mål för produktion av biogas tillsammans med en uppsättning av ekonomiska styrmedel för att stimulera ökad produktion och förädling av biogas. Utredningen föreslog bl.a. att
en gödselgaspremie införs på 40 öre/kWh biogas producerad från gödsel. Premienivån bör inte variera beroende på antalet sökande.
Utredningen bedömde att förslaget om gödselgaspremien i medelhög utsträckning bidrar till att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning kan nås. Gödselgaspremien kompenserar för de extra kostnader och de samhällsnyttor som uppkommer vid biogasproduktion från gödsel. I praktiken är denna del av förslaget en förlängning av gödselgasstödet för perioden 2014–2023 som enligt Jordbruksverket är rätt utformat för att främja att så mycket stallgödsel som möjligt rötas.196Premienivån ska vara bestämd i förväg och inte vara beroende av antalet sökande.
Biogasmarknadsutredningen bedömde att kostnaderna för stödpaket I kommer att uppgå till cirka 500 miljoner kronor under år ett för att sedan stiga till cirka 700 miljoner kronor under år två. Utredningen föreslog att dessa kostnader ska täckas av ett nytt anslag i statsbudgeten – biogaspremier - som föreslogs finansieras genom att medel överförs från anslaget för klimatinvesteringar, energiforskningsanslaget och anslaget för miljöförbättrande åtgärder inom jordbruket. Utredningen föreslog vidare att den befintliga biogasproduktionen ska tilldelas stöd under tio år givet dagens marknadssituation, men bedömer att på lång sikt bör även biogassektorn kunna klara sig utan statligt stöd.
14.16.4. Vattenbruk och blå fånggrödor
Vattenbruk, eller akvakultur, är produktion av alla slags djur och
växter i vatten. I Sverige produceras främst fisk, kräftor och musslor. Diskussionen om att använda delar av vattenbruket för ett aktivt upptag av näringsämnen i kustvattnet initierades under slutet av 1990-talet. Tanken var att jordbruk och vattenbruk skulle förenas i ett kretslopp där t.ex. musselodling tar upp överskottet av kväve och
196 Jordbruksverket 2019, Utvärdering av gödselgasstödet 2017–2018.
fosfor från jordbruket och återför det som foderingredienser och gödsel. Detta kallas ofta Blå fånggrödor i analogi med jordbrukets fånggrödor. Blå fånggrödor omfattar odling av musslor, sjöpungar, alger och ostron.
Blå fånggrödor som kompensationsupptag av närsalter med storskalig odling av filtrerare har också fått kritik för sina påståenden och antaganden om upptag av närsalter. På försök har musslor odlats för näringsupptag och energiproduktion (biogas) med blandade resultat. På västkusten har det visat sig vara en möjlig väg framåt men på östkusten blir odlingskostnaderna höga. Musselodling som en metod att bekämpa övergödning i Östersjön har ifrågasatts även eftersom man inte har kunnat visa hur kvävet omsätts på bottnarna under odlingarna.
Enligt Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete kan vattenbruk i vissa fall bidra till både livsmedelsproduktion och till upptag av näringsämnen, även om incitamenten för det senare är svaga eller kanske saknas. Möjligheten till lönsam försäljning av exempelvis musslor kan vara en tillräcklig anledning att bedriva verksamheten och upptaget av näringsämnen kan då betraktas som en positiv bieffekt. Men detta utesluter inte att fler företag skulle kunna drivas om det dessutom fanns incitament som speglar samhällets önskan om upptag av näringsämnen. Enligt utredningen bör livsmedlen i fråga produceras om den sammantagna nyttan av livsmedelsproduktionen och näringsupptaget överstiger kostnaderna för produktionen.
Lagstiftningen är inte anpassad för odling av alla blå fånggrödor
Enligt Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har det framförts kritik mot att odlare av sjöpungar och alger måste ansöka om tillstånd för vattenverksamhet enligt 11 kap. 11 § miljöbalken, medan t.ex. musselodlare är undantagna från detta krav. Även Jordbruksverket och SWEMARC har i tidigare rapporter tagit upp problematiken i lagstiftningen.
Som huvudregel gäller att det krävs tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken för att få bedriva vattenverksamhet. När det gäller odling av blå fånggrödor blir det ofta fråga om en anläggning i ett vattenområde och som huvudregel gäller då ett krav på tillstånd till vattenverksamhet enligt miljöbalken. Tillståndsansökan för vattenverksamhet
ska prövas av mark- och miljödomstolen vilket innebär att ansökan ska åtföljas av en fullständig miljökonsekvensbeskrivning.
För vissa åtgärder finns det undantag då tillstånd till vattenverksamhet inte behövs. Tillstånd behövs t.ex. inte för utförande av anläggningar för odling av fisk, musslor eller kräftdjur.197 För odling av fisk, vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur behövs dock tillstånd enligt förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen.
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete anser att lagstiftningen är omodern och hämmar ny, mindre miljöpåverkande, odlingsteknik och odling av nya arter. Till exempel innebär algodling en omfattande och kostsam prövning i domstol, oberoende av potentiell miljöpåverkan. Enligt utredningen hämmar detta både innovation och utveckling och utredningen fann inga skäl till att odling av vissa blå fånggrödor ska behöva tillstånd enligt miljöbalken medan andra är undantagna och har föreslagit en lagändring i miljöbalken.
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har därför föreslagit att bestämmelsen i 11 kap. 11 § andra punkten miljöbalken även ska omfatta odling av sjöpungar och alger.
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete föreslog även att för att främja odling av blå fånggrödor, bör kustnära kommuner redovisa vilka vattenområden som är lämpliga för odling av blå fånggrödor i sina översiktsplaner.
14.16.5. Teknik för att minska storskalig internbelastning
Det har genomförts flera forskningsprojekt och förstudier för att utvärdera möjligheter till att minska den storskaliga internbelastningen av fosfor i Egentliga Östersjöns djupbassänger. En möjlighet som har diskuterats är att pumpa ned syrehaltigt vatten i djuphålorna. Förslaget har väckt omfattande debatt. Detta är mycket kostsamt, bara att åtgärda Bornholmsbassängen skulle kosta tre till fem miljarder kronor över en tioårsperiod. Det främsta argumentet som förs fram från mer skeptiska forskare är att kunskapen är för dålig och riskerna är omfattande.198 En annan möjlighet som har diskuterats är att lägga fast fosfor i vattenmassan genom att sprida
197 11 kap. 11 § 2 p. miljöbalken. 198 Östersjöcentrum 2018, Dålig idé pumpa ned syresatt vatten i Östersjön, www.sydostran.se/insandare/dalig-ide-pumpa-ned-syresatt-vatten-i-ostersjon.
ut märgel från kalkbrytningen, men även här behövs mycket mer kunskap och försök i mindre skala och kustnära områden.
En tredje metod som undersöks är lågflödesmuddring, dvs. att det organiska ytskiktet sugs upp. Företaget Teknikmarknad håller på att ta fram ansökan om tillstånd för två havsbaserade verksamheter som tillsammans ska finansiera och bidra till en cirkulär ekonomi mot Östersjöns internläckage av fosfor.199 Verksamheten innebär att delar av internläckaget minskas genom att suga upp kol, kväve och andra syreförbrukande ämnen från djuphålor i Egentliga Östersjön. Detta kan enligt företaget bidra till bl.a. bättre levnadsbetingelser för torsk. Genom detta minskas syreförbrukningen i bottenvattnet och bidrar till att fosforn binder bättre i bottensedimentet. Det organiska sedimentet transponerats till Slite på Gotland där det går till förbränning samt att fosfor återvinns. Mängderna fosfor i sedimentet är dock begränsade. Verksamheten ska enligt Teknikmarknad finansieras genom att samma utrustning även används för att bärga mangannoduler på havsbotten i Bottniska viken som levereras till LKAB för metallutvinning. Mangannodulerna bidrar till inhemsk förädling av metaller som behövs i omställningen till en elektrifierad transportsektor.
Teknikmarknad ser att verksamheten på sikt kan bidra till system för ekologisk kompensation, bidra till arbetstillfällen samt förena näringspolitiska och miljöpolitiska mål. Flera följeforskare har anlitats från bl.a. Stockholms Universitet, Kungliga Tekniska högskolan, SLU Aqua och Umeå universitet.
14.17. Fiskförvaltningen kan lindra effekter av övergödning i kust och hav
14.17.1. Stor rovfisk är viktigt
Förvaltning av fisk är ingående beskrivet i kapitlet om Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen. I det kapitlet har Miljömålsberedningen lämnat ett förslag om en satsning för att öka andelen stor fisk i kustekosystem. Förslaget har bl.a. som mål att öka resiliensen mot och minska effekterna av övergödning i kustekosystem.
199 Bengt Simonsson, Teknikmarknad, Underlag till Miljömålsberedningen, PM 2020-09-22.
Kustnära områden och grunda vikar
En effekt av övergödning är att den storvuxna vegetationen i grunda kustområden har minskat kraftigt. När mängden näring ökar så ökar även tillväxten av snabbväxande trådalger, vilket missgynnar ålgräs, kransalger och blåstång genom skuggning och syrebrist.
Forskningen har misstänkt att även överfiske på stora rovfiskar har bidragit till minskningen av ålgräs och blåstång genom en s.k.
trofisk kaskad. Det innebär att när antalet stora rovfiskar sjunker så
ökar i stället antalet små rovfiskar och kräftdjur vilket i sin tur leder till ett minskat antal av de små kräftdjur och snäckor som äter trådformiga påväxtalger. En hypotes har varit att genom att stärka rovfiskbestånden skulle problem med för mycket trådalger motverkas, vilket även skulle bidra till att minska effekterna av övergödningen.200
Forskare från SLU, Stockholms universitet, Göteborgs universitet och universitetet i Groningen visar att avsaknad av rovfisk i ett område, t.ex. genom överfiske, kan ge lika stor tillväxt av trådalger som övergödning, både i Östersjön och i Västerhavet.201 Effekterna av färre rovfiskar och övergödning kan även förstärka varandra. Eftersom många rovfiskar är beroende av storvuxen vegetation under uppväxten, kan en förlust av livsmiljöer leda till en nedåtgående spiral genom sämre återväxt. Det kan bildas ett självförstärkande förlopp som låser ett system i ett läge med mycket trådalger och småfisk och få rovfiskar.
Storspigg i Östersjöns kustområden, kan vara en effektiv predator på rovfiskens ägg och larver. Detta är ytterligare en självförstärkande mekanism som har potential att låsa ett system i ett läge med mycket få rovfiskar.202 I dagsläget är det just så många kustområden ser ut.
200 Östman, Ö., och Bergström, U. 2017, Kan rovfisk motverka övergödningsproblem? Havsutsikt 1/2017. 201 Östman, Ö. m.fl. 2016, Top-down control as important as nutrient enrichment for eutrophication effects in North Atlantic coastal ecosystems, Journal of Applied Ecology 2016. 202 SLU Aqua 2016, Betydelsen av fiskförvaltning för eutrofieringseffekter i grunda kustområden, PM till Havs- och vattenmyndigheten med sammanfattning av resultat från projekt Födovävsinteraktioner och eutrofieringseffekter, Utkast 2016-01-29.
Liknande förhållanden ses även i utsjön
Tidigare studier har visat att fiskförvaltning kan vara av betydelse för övergödningsstatusen även i öppet hav. I Svarta havet, utanför Nova Scotia och i Östersjön har man kunnat notera att nedgången i rovfisk har gett upphov till trofiska kaskader, där planktonätande fisk har ökat, vilket har minskat mängden djurplankton och ökat växtplanktonproduktionen.203 Östersjön genomgick ett s.k. regimskifte i slutet på 80-talet till början på 90-talet, med högre halter fosfor och kväve, lägre salthalt och större utbredning av syrefattiga bottnar. Detta tillsammans med ett överfiske ledde till en dramatisk nedgång i torskbeståndet. Samtligt ökade skarpsillsbeståndet markant.204
Fiskförvaltningen kan bidra till att motverka övergödningsproblem
De sammanställda forskningsresultaten visar att fiskförvaltning kan vara ett viktigt komplement till näringsreduktion för att motverka övergödningsproblem längs kusterna.205
Åtgärder för att stärka rovfiskbestånd kan påtagligt motverka effekterna av övergödning på arter och livsmiljöer i grunda vikar. Förekomsterna av rovfisk minskar inte övergödningen i sig, men förvaltningen av fiskbestånden kan vara viktigt för hur ekosystemen responderar på effekterna av övergödning, dvs. den biologiska övergödningsstatusen. Förvaltningen av fiske kan därför bidra till att öka takten i återhämtningen samt stärka de kustnära områdenas resiliens. Rovfiskar vid kusten har ofta lokala bestånd, och genom att stärka dessa kan vi sannolikt se positiva effekter på en lokal skala i kustzonen.
Starkare bestånd i kustzonen bidrar till ekosystemtjänster, som t.ex. bättre kvalitet i badvatten och kolinlagring. Det gynnar dessutom fritids- och yrkesfisket, vilket långsiktigt kan ge samhällsekonomiska vinster. Ökat fokus på att återfå goda rovfiskbestånd är ett steg närmare en ekosystembaserad förvaltning. Fiskförvaltningsåtgärder kan ge relativt snabba effekter på fiskbestånd, med klara förbättringar inom ett årtionde. Mer genomgripande åtgärder som att inrätta fredningsområden och helt fiskefria områden ger vanligen både snabbare och större effekter.
203 A.a. 204 Casini, M. 2013, Spatio-Temporal ecosystem shifts in the Baltic Sea: Top-down control and reversibility potential, Chapter 6, Avances on Environmental Research. Volume 28. 205 A.a.
Exempel på åtgärder som föreslås av forskningen är fiskefria områden, restaurering av lek- och uppväxtmiljöer, utsättningar av rovfisk eller utfiskning av små rovfiskar, främst spigg.
Forskningen tar även upp behovet av uppföljningsprogram när åtgärder genomförs för att mäta effekter även på andra trofiska nivåer i födoväven.
14.17.2. Fiske på nya arter
Uttag av fisk medför även ett uttag av fosfor och kväve. Reduktionsfiske är en vedertagen metod mot övergödning i Svenska insjöar. Ett hållbart fiske av karpfiskar kan vara ett effektivt sätt att cirkulera näring från havet till land och även förbättra tillväxten av andra fiskar och därmed balansera det marina ekosystemet. I kapitlet om förvaltning av fisk ges ett exempel på ett projekt Baltic Fish, som har som ett viktigt mål att främja ekologiskt och ekonomiskt hållbart fiske efter karpfiskar som braxen och id, samt att bidra till miljökvalitetsmålet Ingen Övergödning genom att cirkulera näringsämnen.
Försök i Finland har resulterat i att 4,6 ton fosfor har cirkulerats från havet till land. Under 2020 beräknar Race For the Baltic ett fiske på 20–30 ton, men ser potentialen för ett hållbart och långsiktigt fiske på 150–200 ton per år, vilket skulle ge ett upptag på 1,2–1,5 ton fosfor och 4,5–6 ton kväve i svenska vatten.206 SLU följer upp beståndsutvecklingen av arterna.207 (Läs mer i kapitlet Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen.)
14.18. Överväganden och förslag
Ett av de två direkt havsanknutna miljökvalitetsmålen är Ingen över-
gödning. De havsanknutna miljökvalitetsmålen nås inte och över-
gödning både i kust och utsjö, är en mycket viktig bidragande orsak till detta.208 Av Miljömålsberedningens tilläggsdirektiv framgår att klimatförändringarna och havsförsurningen bedöms förstärka effek-
206 Beräknat på 0,8 procent fosfor och 3 procent kväve i karpfisk. 207 John Nurminen Foundation 2018, Final Report Pilot Fish– challenges, opportunities, suitability for nutrient trading, A Flagship project of the EU Baltic Sea region strategy. 208 Naturvårdsverket 2019, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019.
terna av befintliga havsmiljöproblem som t.ex. övergödning, och syrefria bottnar, vilket hotar havens resiliens, dvs. deras motståndskraft och återhämtningsförmåga.209
Miljömålsberedningen menar att det i dag är mer angeläget än någonsin tidigare att minska övergödningen av haven och att krafttag måste tas för att nå bl.a. miljökvalitetsmålen, målen i vattendirektivet och havsmiljödirektivet samt målen i Agenda 2030. Det är ytterst angeläget att minska den antropogena belastningen av kväve och fosfor på Östersjön.
Enligt regeringen pågår det ett omfattande arbete med att begränsa tillflödet av övergödande ämnen inom åtgärdsprogrammen enligt EU:s vattendirektiv (2000/60/EG) och EU:s havsmiljödirektiv (2008/56/EG). Flera utredningar och regeringsuppdrag av relevans för arbetet med övergödning har genomförts. Regeringen anför att
Miljömålsberedningen inte bör analysera och lägga förslag inom områden som direkt berörs av och överlappar andra utredningar och uppdrag. För att kunna ge ett samlat och ändamålsenligt underlag för en ny och långsiktig havsmiljöpolitik bör beredningen dock hänvisa till utredningar och uppdrag som gjorts under tiden för utredningen och om den finner det lämpligt ta hänsyn till och inkludera förslag i dessa.
Slutligen betonar regeringen att det i genomförandet behövs ett brett och starkt engagemang från berörda myndigheter, länsstyrelser och kommuner för att genomföra åtgärdsprogrammen. Enligt regeringen är landsbygdsprogrammet ett viktigt verktyg för att bidra till att nå bl.a. miljökvalitetsmålet Ingen övergödning.
Detta avsnitt behandlar Miljömålsberedningens överväganden och förslag i frågor om övergödning för att nå miljökvalitetsmålen
Ingen övergödning och därmed bidra till att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård och övriga mål för havets
tillstånd. Arbetet med att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning bidrar till att nå delmål 14.1 i Agenda 2030 om att till 2025 förebygga och avsevärt minska alla slags föroreningar i havet, i synnerhet från landbaserad verksamhet, inklusive marint skräp och tillförsel av näringsämnen samt delmål 6.3 om att förbättra vattenkvalitet och avloppsrening samt öka återanvändning.
209 Dir 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
14.18.1. Ett helhetsgrepp på styrmedel och åtgärder för att nå Ingen övergödning
Miljömålsberedningen bedömer:
– att åtgärder för att komma till rätta med effekterna av över-
gödning på kust och hav även fortsättningsvis är och under lång tid kommer vara ett av de huvudsakliga insatsområdena för att nå god ekologisk status och god miljöstatus, dvs. nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Åtgärder för att minska övergödningen bidrar till att Östersjön blir mer motståndskraftig mot klimatförändringar.
Det behövs därför ett långsiktigt och samordnat arbete för att minimera problemet med övergödningen av kust och hav genom att:
1. styra mot cirkulära flöden av fosfor och kväve,
2. öka återföringen av och effektiviteten vid användningen av växt-
näringsämnen,
3. stärka åtgärdsarbetet för att minimera tillförsel av fosfor och
kväve till vatten och hav samt,
4. utveckla kust- och havsmiljöförvaltningen för att minska
effekterna av övergödningen på arter och livsmiljöer, snabba på återställningstakten och öka havets resiliens.
Miljömålsberedningen bedömer att det behövs ett långsiktigt och samlat kraftfullt grepp om arbetet med att nå målen för havets tillstånd som på olika sätt är beroende av att effekterna av övergödning på arter och livsmiljöer minskar.
Behov av ett helhetsgrepp
Insatser för att minska övergödningen har direkt och indirekt behandlats i flera utredningar under 2019 och 2020. Utredningarna
Stärkt lokalt åtgärdsarbete (SOU 2020:10), Hållbar slamhantering
(SOU 2020:3), Mer biogas! För ett hållbart Sverige (SOU 2019:63) och
Vägar till hållbara vattentjänster (SOU 2018:34) är särskilt relevanta.
Flera regeringsuppdrag till myndigheter har också redovisats till regeringen under Miljömålsbredningens arbete, vilka beredningen även analyserat och använt som underlag för överväganden och förslag. Havs- och vattenmyndigheten ska även rapportera ytterligare två regeringsuppdrag som hanterar övergödning i december 2020.
Miljömålsberedningen noterar att trots omfattande insatser, utredningar och uppdrag, både genomförda och pågående, saknas en helhetssyn över olika övergödningsåtgärder. Ett tydligt exempel är de tre ovan nämnda utredningarna som hanterar olika sinsemellan skilda insatser som är viktiga för att minska övergödningen, men som i liten utsträckning tar ett helhetsgrepp eller skapar synergier mellan de olika förslagen. Miljömålsberedningen bedömer därför att det är en viktig uppgift att på ett övergripande sätt sammanställa det pågående arbetet och nyligen lämnade förslag om t.ex. etappmål och åtgärder inom övergödningsarbetet och utifrån detta analysera luckor
och behov av ytterligare förslag. Miljömålsberedningen lämnar i det
följande flera förslag som kompletterar det pågående arbetet som på kort och lång sikt ska bidra till att målen för övergödning nås. Regeringen kommer att behöva utreda några av förslagen vidare.
Cirkulär ekonomi kan bidra till minskad övergödning på sikt
En cirkulär ekonomi som bidrar till att öka återföringen av näringsämnen kan på sikt bidra till att minska inflödet av fosfor och kväve till Sverige och Östersjöregionen. I både Sverige och Östersjöregionen som helhet överstiger införseln av fosfor och kväve i betydande grad utförseln ut ur Östersjöns avrinningsområde. Detta kan medföra att delar av näringsöverskottet på lång sikt kan bidra till övergödning eller deponeras. Utvecklingen av en cirkulär ekonomi kommer inte omedelbart att ge minskad övergödning, men bör enligt Miljömålsberedningen på lång sikt att innebära mer effektiv användning av näringsämnen och därmed kunna bidra till att överskottet av näringsämnen i omlopp minskar. Övergödning är till stor del en effekt av tidigare bristfällig resurshushållning med fosfor och kväve. Fosfor är en ändlig resurs, även om den ekonomiska reserven beräknas till 266 årsförbrukningar. Kväveproduktion är energikrävande och produceras i dag i princip enbart med fossila energikällor, främst med naturgas. Naturgas beräknas med nuvarande årsförbrukning
endast räcka i ytterligare 53 år.210 Miljömålsberedningen anser därför att det finns vinster, både i arbetet med resurshushållning och för övergödning, i att anta ett helhetsgrepp. Ett sådant synsätt ligger i linje med EU:s gröna giv, inklusive EU-kommissionens handlingsplan för cirkulär ekonomi och strategi Från jord till bord.
Miljömålsberedningen anser därför att styrmedel för att öka återföring av använd fosfor och kväve till produktion av livsmedel bör ingå i ett samlat och långsiktigt arbete med att minska övergödningen av den marina miljön.
Fortsatt prioritering av att minska tillförsel av näringsämnen till vatten – åtgärdsarbetet behöver stärkas
Miljömålsberedningen poängterar att även om beredningen förespråkat betydelsen av en helhetssyn i hanteringen av fosfor och kväve, så måste det även fortsättningsvis vara prioriterat att:
1. säkerställa att inte mer gödsel tillförs jordbruks- eller skogsmark
än vad som behövs, och
2. att samtliga nödvändiga åtgärder för att minska läckage av fosfor
och kväve till vatten och hav genomförs.
Effekter av klimatförändringar
Åtgärder för att minska tillförseln av kväve och fosfor bidrar till att Östersjön blir mer motståndskraftig mot klimatförändringar.211Effekterna av klimatförändringarna medför också med stor säkerhet att åtgärdsarbetet behöver stärkas ytterligare jämfört med dagens åtgärdsarbete. Klimatförändringarna kommer sannolikt leda till större avrinning, vilket medför större tillflöde av fosfor och kväve till havet. Temperaturen i Östersjön har ökat mycket jämfört med i världshaven och andra innanhav under de senaste decennierna. Vissa prognoser visar att uppvärmningen i Östersjön går nio gånger fortare än i övriga havsområden.212 Effekten av varmare vatten som innehåller
210 Jönsson, H. 2019, Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp, Institutionen för energi och teknik, SLU Rapport 105. 211 Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Rapport 2/2020. 212 Kerstin Johannesson, Göteborgs universitet.
mindre syre tillsammans med övergödningens bidrag till syrefria bottnar och syrefattigt havsvatten kan resultera i att Östersjön kan gå från att som i dag vara en kolsänka med hög produktion av syre till att bli en källa till klimatgaser. Ett redan stressat ekosystem i kust och hav kommer få ännu svårare att hantera och motstå effekter av övergödningen.
Styrmedel och åtgärder för att öka arters och livsmiljöers resiliens, dvs. motståndskraft mot förändring, är därför av stor betydelse. Miljömålsberedningen bedömer därför att även om åtgärdsarbetet har varit effektivt och trenden är långsiktigt positiv, är inte övergödningsproblemet i havet löst.
Östersjösamarbetet är avgörande för att minska övergödningen
Miljömålsberedningen bedömer:
– att det internationella samarbetet och i synnerhet det havs-
regionala samarbetet inom Helcom, är nödvändigt för att komma till rätta med övergödningsproblemen.
Det havsregionala samarbetet inom Helcom, inte minst aktionsplanen för Östersjön, har varit avgörande för Östersjöländernas överenskommelser om mål och utsläppsbeting för näringsämnen. EUsamarbetet, både genom ett stort antal relevanta direktiv, EU:s gemensamma jordbrukspolitik och EU:s östersjöstrategi, är avgörande för åtgärdsarbetet, även för Västerhavet.
Miljömålsberedningen har i sina överväganden och förslag till stor del fokuserat på det nationella arbetet då beredningen i sina analyser sett att det kvarstår ett stort nationellt åtgärdsbehov för att Sverige ska nå överenskomna utsläppsbeting enligt Helcom och även god ekologisk status samt god miljöstatus i kust- och havsområden. Det nationella arbetet har särskilt stor betydelse för kustvattenförekomster. Miljömålsberedningen vill dock särskilt poängtera att det havsregionala samarbetet och EU-samarbetet även fortsättningsvis kommer att vara avgörande för att nå miljökvalitetsmålet
Ingen övergödning i Östersjön. Övergödningen är ett havsregionalt
problem där överenskommelser och samarbete mellan länderna är avgörande. Den pågående revideringen av Helcoms aktionsplan för
Östersjön som är planerad att beslutas vid Helcoms ministermöte 2021 är mycket viktig för att säkra Östersjöländernas gemensamma ansträngningar för att reducera tillförseln av näringsämnen, där alla länder tar sitt ansvar. EU:s östersjöstrategi håller på att uppdateras och målsättningen är att en ny plan ska beslutas av EU under 2021. Åtgärder för övergödning föreslås fortfarande vara ett utpekat insatsområde.
Även om Miljömålsberedningen inte lämnar några mer omfattande förslag inom det havsregionala samarbetet är det beredningens bestämda uppfattning att det är viktigt att regeringen fortsatt prioriterar detta arbete och aktivt bidrar till ett gemensamt åtgärdsarbete runt Östersjön.
Jordbruket bidrar till problemet men är samtidigt lösningen
Riksdagen har beslutat om mål för livsmedelsproduktionen som bl.a. innebär en konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedelsproduktionen ökar, samtidigt som relevanta nationella miljömål nås, för att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveckling i hela landet. Merparten av den antropogena tillförseln av fosfor och kväve till kretsloppet, där ett överskott av tillförseln riskerar att hamna i havet och bidra till övergödning, kommer från jordbrukets livsmedelsproduktion. Jordbruket är samtidigt den enskilt viktigaste sektorn för utvecklingen av kretsloppslösningar för återföring av fosfor och kväve, eftersom det är jordbruket som måste använda de återförda näringsämnena i livsmedelsproduktionen.
Övergödningsproblemen kan inte lösas utan jordbrukets aktiva deltagande och bidrag i åtgärdsarbetet och genom teknikomställning. Miljömålsberedningen bedömer att det finns en stor potential inom jordbruket för att på sikt utveckla tekniklösningar för att t.ex. effektivera hantering, transport och spridning av stallgödsel samt använda återförda näringsämnen från vatten och slam från avlopp och biogas, vilket även kan bidra till att skapa långsiktigt hållbara företag på landsbygden.
Beredningen har mot denna bakgrund lagt stor vikt vid jordbrukssektorn i sina överväganden och förslag.
Ekosystembaserad förvaltning – källa till hav
Det är dock inte bara jordbruket som bidrar till övergödningsproblemen. Verksamhetsutövare från ett stort antal sektorer från inlandsområden längst upp i avrinningsområdet och ut till kusten, som kommunala avloppsreningsverk, enskilda avlopp, skogsbruk, industrier, samt havsbaserad verksamhet som vattenbruk och sjöfart, bidrar till övergödningen. Det är därför nödvändigt med ett medvetet arbete frän källa till hav. Beredningen bedömer att alla källor till fosfor och kväve behöver tas om hand och åtgärdas, men de källor som bidrar mest till belastningen behöver prioriteras. Detta medför att det kan finnas skäl att ställa differentierade krav eller utforma finansiellt stöd olika på i övrigt lika verksamheter beroende på geografiskt läge, närhet till kust eller vattendrag, jordartsförhållanden t.ex. inom jordbruket eller för små och enskilda avloppslösningar.
En stor verktygslåda
Miljömålsberedningen bedömer att för att komma till rätta med övergödningsproblemen behöver ett stort antal olika styrmedel och åtgärder användas. Olika styrmedel behöver riktas mot de olika insatsområdena som t.ex. läckage respektive återvinning av jungfrulig fosfor och nyproducerat kväve.
Rådgivning och stöd för ett effektivt lokalt åtgärdsarbete behöver utvecklas även i fortsättningen. Effektiviteten och omfattningen av finansiellt stöd till åtgärder behöver ses över. Marknadsanpassning tillsammans med stöd till innovationer och teknikutveckling, t.ex. i frågor om biogödsel är viktiga för att säkerställa långsiktigt hållbart företagande och i vissa fall även landsbygdsutveckling.
Områden där beredningen inte lämnar några förslag
Miljömålsberedningen har bedömt att det finns ett antal områden som är viktiga för att minska övergödningen men där andra utredningar har lämnat förslag som behöver beredas vidare innan det är lämpligt att analysera om ytterligare styrmedel eller åtgärder är nödvändiga. Utöver detta finns områden som beredningen inte har bedömt som prioriterade i nuläget, men som kan öka i vikt i framtiden,
som t.ex. åtgärder för internbelastning i utsjöområden. Miljömålsberedningen lämnar därför inte några förslag inom följande områden.
Enskilda och små avlopp
Både Utredningen om vägar till hållbara vattentjänster och Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har lämnat förslag om etappmål inom miljömålssystemet för enskilda avlopp. Utredningen om vägar till hållbara vattentjänster har även lämnat flera konkreta förslag, som bl.a. krav på avloppsdeklaration för enskilda avlopp, att Havs- och vattenmyndigheten föreslås få föreskriftsrätt när det gäller små avlopp och kommuner ska få stöd med kunskap och kompetensutveckling.
Blå fånggrödor
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete föreslog 1) en ändring i 11 kap. 11 § miljöbalken som innebär att undantag för tillstånd för vattenverksamhet även ska omfatta odling av sjöpungar och alger och 2) att områden för odling av blå fånggrödor bör pekas ut av kommunerna i översiktsplan.
Hästhållning
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har föreslagit att regeringen ger Jordbruksverket i uppdrag att i samarbete med Sveriges lantbruksuniversitet ta fram underlag till nya bestämmelser om miljöhänsyn för hästhållare.
Internbelastning av fosfor i Egentliga Östersjön
Miljömålsberedningen är medveten om att den interna fosforomsättningen i Östersjön är ett betydande problem som förstärks av syrebristen på havsbotten. Problemet är storskaligt och omfattar en yta som kan jämföras med Islands storlek. Ett varmare hav som effekt av klimatförändringar kan även ytterligare späda på syrebristen.
Miljömålsberedningen anser trots detta att fokus i övergödningsarbetet måste vara att fortsätta arbetet med att minska tillflödet av näringsämnen till kust och hav och att det är där statliga medel kommer att ge störst långsiktig effekt. Kostnader för åtgärder i utsjö är mycket omfattande och med än så länge mycket osäkra resultat. Det behövs även fler försök och uppföljning av åtgärder för internbelastning i kustområden. Beredningen har därför inte inkluderat överväganden och förslag vad gäller internbelastning i Östersjöns utsjöbassänger.
Miljömålsberedningen har informerats om att det pågår arbete med en tillståndsansökan för lågflödesmuddring av syretärande sediment för att bidra till minskad övergödning i Egentliga Östersjöns utsjöbassänger.213 Upptaget av sediment ska finansieras genom bärgning av manganmoduler i Bottniska viken. Det senare innebär en form av gruvdrift i havet, vilket blir en ny verksamhet i svenska havsområden. Ärendet kräver regeringsbeslut eftersom det är fråga om verksamhet i Sveriges ekonomiska zon. Miljömålsberedningen anser att det generellt sett finns en stor potential i innovation och teknikutveckling men att det samtidigt är mycket viktigt att analysera och bedöma möjliga konsekvenser och att följa upp effekterna på lång sikt.
Internbelastning kan även vara ett betydande problem lokalt i vissa kustområden, särskilt i instängda havsvikar. Åtgärder för att komma till rätta med internbelastning i kustområden inkluderas i beredningens övervägande vad gäller lokala åtgärder mot övergödning.
14.18.2. Mål för minskad övergödning
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning ska användas för en samlad uppföljning och utvärdering
Det finns flera mål för havets tillstånd som berör övergödning både inom miljömålssystemet, i EU-direktiv och internationella överenskommelser. Miljömålsberedningen bedömer att miljökvalitetsmålet
Ingen övergödning är det mål som är bäst lämpat för att samlat ana-
lysera, bedöma och redovisa måluppfyllelsen till regeringen och riksdagen. En sådan samlad redovisning bedöms ge ett bättre beslutsunderlag för regeringen och riksdagen. Beredningen bedömer dock att det är viktigt att problemet med övergödning – i större omfatt-
213 Bengt Simonsson, Teknikmarknad, Underlag till Miljömålsberedningen, PM 2020-05-14.
ning än i dag – ingår i den mer övergripande bedömningen av god miljöstatus och god ekologisk status i förhållande till miljökvalitetsmålet
Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Det som i praktiken har varit styrande i övergödningsarbetet enligt de aktörer beredningen varit i kontakt med, är framför allt målet om god ekologisk status i EU:s vattendirektiv och utsläppsbetingen i Helcoms aktionsplan för Östersjön. Skälen till det är att miljökvalitetsnormerna som fastställs enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) är bindande enligt 5 kap. miljöbalken. Utsläppsbetingen enligt Helcoms aktionsplan är i sig inte bindande, men har implementerats i svensk lagstiftning som miljökvalitetsnorm i havsmiljöförordningen (2010:1341).214 Östersjöländernas prestationer för att nå respektive lands utsläppsbeting utvärderas av Helcom. Preciseringarna till miljökvalitetsmålet Ingen övergödning implementerar både vattendirektivet, havsmiljödirektivet samt aktionsplanen för Östersjön. Det betyder att det av preciseringarna för miljökvalitetsmålet framgår: – Vilken total svensk tillförsel av fosfor och kväve som tillåts ut-
ifrån reduktionsbetingen i Helcoms aktionsplan för Östersjön. – Vilket tillstånd som ska nås för kustvattenförekomsterna enligt
vattenförvaltningsförordningen och för utsjöförekomsterna enligt havsmiljöförordningen. – Vid vilka tider ett visst tillstånd eller nivå för tillförsel ska nås.
Miljömålsberedningen bedömer därför att det inte finns behov av ändringar i preciseringarna i miljökvalitetsmålet. Den målansvariga myndigheten behöver dock se över tillämpningen av preciseringarna och indikatorerna vid uppföljningen, utvärderingen och redovisningen för att harmonisera dessa med uppföljningen, utvärderingen och rapporteringen som regleras i vattendirektivet och havsmiljödirektivet. En sådan harmonisering bör, förutom att underlätta resultatanalysen, kunna underlätta den administrativa bördan. Den målansvariga myndigheten bör t.ex. komma överens med vattenförvaltningen (Havs- och vattenmyndigheten samt vattenmyndigheterna) om vilka mått som ska användas och redovisas till regeringen för kustvatten i preciseringen Tillstånd i sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten.
214 HVFMS 2012:18.
Vid uppföljningen av preciseringen används nu status för näringsämnen, men inom vattenförvaltningen används främst bedömningen av vattenförekomster med övergödningsproblem vilket ger olika resultat. Detta är olyckligt eftersom det externt blir svårt att förstå varför tillståndet gällande övergödning bedöms olika i miljömålsuppföljningen och i statusklassningen enligt vattenförvaltningsförordningen.
Miljömålsberedningen bedömer att miljökvalitetsmålet Ingen över-
gödning införlivar delmål 14.1 i Agenda 2030 om att minska förore-
ningarna till havet vad gäller näringsämnen samt bidrar till delmål 6.3 om att förbättra vattenkvalitet och avloppsrening samt öka återanvändning.
Jordbruksverket föreslås som ny miljömålsansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning
Förslag:
– att regeringen beslutar att Jordbruksverket är miljömålsan-
varig myndighet för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning.
Regeringen använder generationsmålet och miljökvalitetsmålen som
uppgifter i sin myndighetsstyrning av 26 statliga förvaltningsmyndig-
heter i deras instruktioner samt för alla länsstyrelser i den länsstyrelsegemensamma länsstyrelseinstruktionen.
De 26 myndigheterna och samtliga 21 länsstyrelser ska enligt sina respektive instruktioner verka för att generationsmålet och samtliga 16 miljökvalitetsmål som riksdagen fastställt nås och ska vid behov förslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
De 26 miljömålsmyndigheterna ska rapportera till Naturvårdsverket och samråda med Naturvårdsverket om vilken rapportering som behövs. Vid behov ska miljömålsmyndigheterna även lämna förslag till åtgärder för miljöarbetets utveckling.
I genomförandet av de nationella miljömålen är det ett starkt fokus på miljömålsmyndigheternas uppföljning och utvärdering av det egna arbetet och resultaten i förhållande till målen. Det är Naturvårdsverket som vägleder miljömålsmyndigheterna inte bara i deras
genomförande av miljömålen utan även i deras arbete med uppföljning och utvärdering av resultatet i förhållande till miljömålen.
I arbetet med uppföljningen och utvärderingen av resultatet, dvs. måluppfyllelsen i förhållande till miljömålen, har åtta av de myndigheter som ingår i miljömålssystemet ett särskilt ansvar för samordningen av uppföljningen och utvärderingen av ett eller flera miljökvalitetsmål.
I dag är det Havs- och vattenmyndigheten som är en av de åtta miljömålsansvariga myndigheterna som ska samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning och rapportera till Naturvårdsverket.215
Jordbruksverket är också en av de åtta miljömålsansvariga myndigheterna och ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap.216
I den fördjupade utvärderingen 2019 anförde Havs- och vattenmyndigheten att när åtgärdsprogrammet för havsmiljön togs fram utgick man ifrån att åtgärderna i vattenförvaltningens åtgärdsprogram skulle minska tillförseln av näringsämnen från land i tillräcklig utsträckning för att nå god miljöstatus. Åtgärdsprogrammet för havsmiljön som Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för, innehåller därför inga landbaserade åtgärder, utan bara åtgärder i havet.
Vattenmyndigheternas sammanställning av genomförda åtgärder i enlighet med vattenförvaltningens åtgärdsprogram visade dock att det finns ett betydande åtgärdsunderskott.217 Vid utgången av 2018 hade bara 20 procent av åtgärderna som ska genomföras till 2021 genomförts, i stället för som förväntat hälften. De genomförda åtgärderna motsvarar enbart tre procent av det totala åtgärdsbehovet. En stor andel av de återstående åtgärderna riktar sig till jordbruket.
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning handlar om att minska antropogen tillförsel av kväve och fosfor till mark och vatten. Jordbruket är den största källan till avrinningen av näringsämnen till den marina miljön. Jordbruket är också, och minst lika viktigt, den sektor som i störst utsträckning kan bidra till lösningar för att minska övergödning genom återföring av växtnäringsämnen till hållbara och resurseffektiva kretslopp.
215 4 §, förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. 216 4 § 2. förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk. 217 Vattenmyndigheterna 2019, Sammanställning av kommuners och myndigheters rapportering av genomförda åtgärder 2018.
Varför Jordbruksverket är bäst lämpad som miljömålsansvarig myndighet
Jordbruksverket är den myndighet som har det övergripande ansvaret för att genomföra EU:s gemensamma jordbrukspolitik, Sveriges landsbygdsprogram och EU:s havs- och fiskeriprogram. Jordbruksverket ska skapa förutsättningar för att jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt.218 Jordbruksverket ansvarar även för frågor om vattenbruk som både kan vara en källa till men även bidra till lösningar för övergödning.
Jordbruksverket har även till uppgift att skapa förutsättningar för att ett rikt och varierat odlingslandskap upprätthålls, att den biologiska mångfalden främjas och att jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt. I sin uppgift att genomföra jordbrukspolitiken förfogar Jordbruksverket över ett antal styrmedel av både ekonomisk, administrativ och informativ karaktär som behandlar och reglerar frågor om tillförsel och återföring av näringsämnen i jordbruksföretagens verksamhet. Jordbruksverket utfärdar föreskrifter och arbetar med åtgärder för att minska läckaget av näringsämnen, samt med rådgivning och information till lantbrukare om hållbar användning av växtnäringsämnen. Jordbruksverket ansvarar även för gödselgasstödet.
Miljömålsberedningen bedömer att för att minska näringstillförseln till den marina miljön är det i första hand åtgärder som genomförs på land, t.ex. från avlopp, dagvatten, industrier och avrinning från skog, men huvudsakligen från jordbruksverksamhet, som kan bidra till att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning kan nås. Den verksamhet, åtgärder och styrmedel som behövs för att kunna minska den oönskade näringstillförseln till den marina miljön för att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning ska nås ligger därmed huvudsakligen inom Jordbruksverkets verksamhetsområde, inte inom Havs- och vattenmyndighetens verksamhetsområde.
Miljömålsberedningen lämnar dessutom flera andra förslag som riktar sig till jordbruket eller där jordbruket är en viktig del av lösningen på problemet som t.ex. vad gäller återföring av växtnäringsämnen.
Miljömålsberedningen bedömer att Jordbruksverket lika väl som Havs- och vattenmyndigheten kan samla in och samlat följa upp och
218 4 § 3 p. förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk.
utvärdera miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Att komma till rätta med övergödningen är avgörande för att nå miljökvalitetsmålet
Hav i balans samt levande kust och skärgård. Havs- och vattenmyn-
digheten kommer även fortsättningsvis ha miljömålsansvaret för miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Beredningen menar att det är viktigt att övergödningen tydligt inkluderas i uppföljningen och utvärderingen av detta mål på samma sätt som övriga väsentliga påverkansfaktorer.
Miljömålsberedningen föreslår därför att Jordbruksverket får till uppgift att vara målansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Ingen
övergödning. Detta förslag medför ändringar i Jordbruksverkets och
Havs- och vattenmyndighetens instruktioner.
Det behövs fler etappmål
Miljömålsberedningen bedömer att det behövs fler etappmål för att driva samhällsomställningen så att miljökvalitetsmålet Ingen över-
gödning kan nås. Beredningen föreslår att regeringen beslutar om ett
nytt etappmål om ökad återföring av fosfor och kväve till livsmedelsproduktionen (se förslag i nästa avsnitt).
Beredningen noterar att både Utredningen om vägar till hållbara vattentjänster och Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har föreslagit etappmål för enskilda avlopp. Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har även föreslagit ett etappmål för anläggning av våtmarker. Regeringen bereder förslagen i skrivande stund och Miljömålsberedningen anser därför att det är lämpligt att avvakta regeringens beredning och eventuella beslut i dessa frågor.
Miljömålsberedningen bedömer samtidigt att det inte behövs något ytterligare kompletterande etappmål vad gäller målnivåer för tillstånd i kust och hav eller nivåer för tillförsel av fosfor och kväve till vatten, eftersom sådana mål följer av och uppdateras i takt med eventuell översyn av EU-direktiv eller internationella överenskommelser inom Helcom och Ospar.
14.18.3. Öka återföringen av fosfor och kväve
Miljömålsberedningens bedömning:
– att för att minska övergödningsproblem på lång sikt och säker-
ställa ett hållbart nyttjande av naturresurser, behöver användningen av jungfrulig fosfor och nyproducerat kväve framtagen med fossila energikällor minska och en större andel använt fosfor och kväve återföras till jordbrukets livsmedelsproduktion.
I avsnittet ovan redogör Miljömålsberedningen för att införseln och användningen av fosfor och kväve är betydligt större än den mängd näringsämnen som förs ut från Sverige. Så ser det ut även för hela Östersjöns avrinningsområde. Införseln av fosfor till Sverige genom mineralgödsel, djurfoder och livsmedel eller tillsatser till livsmedelsindustrin är ungefär tre gånger så stor som utförseln.
En förutsättning för att behovet av ny jungfrulig fosfor eller nyproducerat kväve med fossila energikällor ska kunna minska, är att öka både återvinning av fosfor och kväve och återföringen av återvunna näringsämnen till livsmedelsproduktionen. Miljömålsberedningen bedömer därför att förslag till styrmedel och åtgärder för att minska behovet av användning av jungfrulig fosfor och nyproducerat kväve samt att öka återföringen av näringsämnen behöver hanteras samlat. Beredningen bedömer att effektiviteten av dessa förslag till stor del är beroende av att förslagen som riktar sig till de enskilda lantbruksföretagen i avsnitt nedan också genomförs.
Det kan argumenteras för att omfattningen av införseln och återföringen av näringsämnen inte har någon betydelse för övergödningen så länge fosfor och kväve inte i någon större utsträckning tillåts laka ur till vatten och luft och därigenom bidra till övergödning. Miljömålsberedningen bedömer dock att ett sådant synsätt enbart löser symptomen på problemet och inte grundorsaken. Så länge införseln av fosfor och kväve till Sverige och Östersjöområdet väsentligt överstiger utförsel så uppstår ett kvittblivningsproblem. Detta kan lösas genom att näringsämnen binds kemiskt och läggs på deponi eller används som fyllnadsmassor i t.ex. gruvor där urlakningen förväntas vara minimal. Miljömålsberedningen bedömer dock att så länge det finns ett kvittblivningsproblem och fosfor och kväve inte hanteras som ekonomiskt värdefulla resurser, så kommer till-
förseln av fosfor och kväve till mark och vatten på lång sikt att överstiga de miljömässigt tillåtna mängderna (se även avsnitt ovan om cirkulär ekonomi).
Miljömålsberedningens förslag om minskad införsel och ökad återföring av fosfor och kväve stärker – på lång sikt – både den miljömässiga och ekonomiska hållbarheten i den svenska livsmedelsproduktionen, i linje med bl.a. livsmedelsstrategin, och bidrar till teknikutveckling och företagande.
Den svenska livsmedelsproduktionen är för närvarande beroende av importerad mineralgödsel. Det innebär att sårbarheten vid ett eventuellt stopp av importen är mycket hög. Globalt bedöms de ekonomiska fosforreserverna räcka i 266 år, medan kväve som i dag till mestadels produceras med naturgas, har en ekonomisk reserv på enbart 53 år. Kväve är dyrt och energislukande att producera. Även om reserverna bedöms som ganska goda så finns risk för handelshinder eller produktionsstopp, både kortsiktiga och långsiktiga. Sårbarheten för växtnäringsförsörjningen bedöms av SLU som betydande för kväve där en skördeminskning med 30–60 procent kan uppstå första året efter utebliven gödsling. Sårbarheten för fosfor är lägre eftersom marken har större fosfordepåer och eftersom det finns möjligheter att utvinna fosfor nationellt ur gruvavfall.219
Miljömålsberedningen har fokuserat på användningen av mineralgödsel då den huvudsakligen knyter an till frågor om återföring av fosfor och kväve inom den inhemska livsmedelsproduktionen. Importen av både djurfoder och livsmedel är betydande källor till tillförseln av fosfor och kväve, men frågorna är mycket komplexa och behöver hanteras tillsammans med frågor om en ökad självförsörjningsgrad i enlighet med livsmedelsstrategin.
Miljömålsberedningen bedömer att det för att driva på utvecklingen behövs ett etappmål för återföring av fosfor och kväve. Förslag till styrmedel för att bidra till ökad grad av återföring av fosfor finns i betänkandena Hållbar slamhantering (SOU 2020:3) och Mer
biogas! För ett hållbart Sverige (SOU 2019:63). Även Miljömålsbered-
ningen lämnar här flera förslag.
219 Jönsson, H. 2019, Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp, Institutionen för energi och teknik, SLU, Rapport 105.
Etappmål om ökad återföring av växtnäringsämnen till livsmedelsproduktionen
Förslag:
– att regeringen beslutar om ett etappmål om ökad återföring av
fosfor och kväve till livsmedelsproduktionen.
Målet innebär att till 2030 ska den ökade resurshushållningen och återföringen av använt fosfor och kväve till livsmedelsproduktionen vara att:
– Stallgödseln tas tillvara på jordbruksmark så att tillförseln av
växtnäringsämnen balanserar bortförsel, – kväveavgången från stallgödsel genom ammoniak ska redu-
ceras med minst 20 procent, – minst 50 procent av fosfor och 15 procent av kväve från av-
lopp återförs, – minst 80 procent av matavfall från hushåll, storkök, butiker
och restauranger, samt rester från livsmedelsindustrin, sorteras ut så att fosfor och kväve tillvaratas. – att regeringen ser över och om det behövs, justerar målni-
våerna senast 2025.
Miljömålsberedningen bedömer att etappmålet bidrar till att nå fler miljökvalitetsmål, i synnerhet Ingen övergödning men även Hav i
balans samt levande kust och skärgård och Levande sjöar och vattendrag. Etappmålet är relevant för flera strecksatser i Generationsmålet,
främst de delar som berör ekosystem, resurseffektiva kretslopp och god hushållning med naturresurser. Etappmålet bidrar även till att nå de näringspolitiska målen, framför allt det övergripande målet i regeringens livsmedelsstrategi. Slutligen bidrar etappmålet till att stärka genomförandet av Agenda 2030, särskilt delmål 14.1 Minska
föroreningarna i havet och delmål 6.3 Förbättra vattenkvalitet och avloppsrening samt öka återanvändning, men även delmål 2.4 Hållbar livsmedelsproduktion och motståndskraftiga jordbruksmetoder.
Jordbruksverket föreslås få det övergripande ansvaret för uppföljning, utvärdering och redovisning av etappmålet.
Återföring av växtnäringsämnen är komplexa frågor som berör ett stort antal privata aktörer och offentliga verksamheter och som kräver en politisk helhetssyn över flera olika politikområden som miljö- och klimatpolitiken, jordbrukspolitiken och energipolitiken. Återvinning av växttillgängligt kväve och fosfor kan även bidra till att minska växtodlingens sårbarhet. Återvinning av växttillgängligt kväve är särskilt viktigt ur klimat- och sårbarhetssynpunkt.220
Att det finns ett behov av ett etappmål har framförts av både Utredningen för hållbar slamhantering och Utredningen för stärkt lokalt åtgärdsarbete för övergödning. Miljömålsberedningen anser att förslaget till etappmål väl inkluderar Utredningen för hållbar slamhanterings förslag om att målangivelser för växtnäringsämnen skulle kunna anges som etappmål inom miljömålssystemets ram. Förslaget är även i linje med Biogasmarkandsutredningens bedömning att det behövs mål för användning av biogödsel från biogasproduktion.221Miljömålsberedningen anser även att etappmålet indirekt inkluderar förslaget om etappmål från Utredningen för stärkt lokalt åtgärdsarbete om att minska andelen mineralgödsel av den totala gödselanvändningen till 2030. Detta eftersom ökad återföring av näringsämnen bör minska behovet av importerat mineralgödsel.
Miljömålsberedningen uppfattar ett det finns en samsyn bland jordbrukets och VA-sektorns aktörer om att det behövs ett etappmål för återföring av både fosfor och kväve. Ett nytt etappmål lyfts fram som viktigt för att driva på innovationer och teknikomställning.
Några aktörer, bl.a. Naturvårdsverket, lyfter fram att ökade återföringskrav kan bidra till svårigheter att nå miljökvalitetsmålen
Giftfri miljö. Slam, men även insamlat matavfall, kan innehålla höga
halter av farliga ämnen som kadmium eller tungmetaller. Miljömålsberedningen anser att frågan om farliga ämnen i slam har utretts ingående av Utredningen om hållbar slamhantering och lagts till grund för utredningens övervägande och förslag som Miljömålsberedningen har jobbat vidare utifrån. Miljömålsberedningen trycker på att det är viktigt att det slam eller matavfall som återförs inte medför exponering av farliga ämnen som riskerar att vara skadliga för människor eller miljön. Teknikutveckling för återvinning av näringsämnen ur slam som komplement till återföring av slam behöver därför priori-
220 Jönsson, H. 2019, Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp, Institutionen för energi och teknik, SLU, Rapport 105. 221SOU 2019:63, Mer biogas! För ett hållbart Sverige, Betänkande av Biogasmarknadsutredningen.
teras även fortsättningsvis. Det är viktigt att Utredningen om hållbar slamhanterings förslag om att Naturvårdsverket ska uppdatera gränsvärden för farliga ämnen i slam genomförs.
Miljömålsberedningens förslag till etappmål är en fortsättning av etappmålet om ökad resurshushållning i livsmedelskedjan som löper ut 2020 som anger att minst 50 procent av matavfallet från hushåll, storkök, butiker och restauranger sorteras ut och behandlas biologiskt så att växtnäring tas tillvara. Miljömålsberedningens förslag till etappmål kompletterar även regeringens beslut om nytt etappmål om förebyggande av avfall, som bl.a. föreslår målnivåer för matsvinn men som inte hanterar återcirkulering av näringsämnen.222
Miljömålsberedningen bedömer att det är realistiskt att nå de föreslagna målnivåerna för de olika fraktionerna av återvinningsbart substrat till 2030. Uppföljningen och utvärderingen av målet kan i huvudsak göras med hjälp av befintlig statistik.
Stallgödsel
Etappmålet inkluderar all stallgödsel,223 även stallgödsel från hästar utanför jordbruksföretag. I princip återförs i dag all stallgödsel från jordbruksföretag till jordbruksmark antingen direkt, rötat i en gårdsanläggning eller som biogödsel från en biogasanläggning. Utmaningen är att öka effektiviteten i nyttjandet av växtnäringsämnena genom rätt gödselgivor, transport till områden med brist på stallgödsel eller genom vidare utveckling av teknik för efterbehandling av biogödsel som ökar andelen växttillgängliga näringsämnen och gör biogödsel mer attraktivt som ersättning för mineralgödsel.
Miljömålsberedningen bedömer att all fosfor i stallgödsel bör kunna återföras. För kväve avgår alltid en omfattande andel ammoniak till luft, varför inte en hundraprocentig återföring är möjlig. En utmaning är därför att minska avgången av ammoniak och därmed öka kvävehalten i stallgödseln. Ammoniakutsläppen i sig bidrar även
222 www.regeringen.se/pressmeddelanden/2020/06/nya-nationella-mal-paskyndaromstallningen-till-en-cirkular-ekonomi/, 2020-11-20. 223 Stallgödsel är enligt Jordbruksverkets definition ett samlingsbegrepp för husdjurens träck eller urin med eventuell inblandning av foderrester, strömedel eller annan vätska såsom spillvatten, disk- och tvättvatten, pressaft från ensilage eller eventuell nederbörd uppsamlad på gödselplatta, rastgård och i behållare. Begreppet omfattar även de ingående delarna i behandlad form.
till övergödning genom nedfall från luft på mark och vatten. Miljömålsberedningen anser därför att ett etappmål om kväveåterföring från stallgödsel bör fokusera på ammoniak.
Jordbrukets gödselhantering står enligt Naturvårdsverket för 87 procent av ammoniakutsläppen.224 Luftvårdsprogrammet, som beslutades av regeringen 2019, omfattar åtgärder för att minska utsläppen av ammoniak för att uppfylla svenska åtaganden under EU:s takdirektiv.225 Ett av luftvårdsprogrammets åtgärdsområden är ammoniak inom jordbruket. Takdirektivets målår 2030 innebär för Sverige att utsläppen under perioden 2005–2030 ska minska med 17 procent för ammoniak vilket motsvarar 17 000 ton.226 Miljömålsberedningen anser att etappmålet bör vara något mer ambitiöst än kravet i takdirektivet om 17 procent och föreslår en 20 procents reduktion inom jordbruket. Nivån bör dock utvärderas i den översyn av målnivåerna som beredningen föreslår att regeringen gör 2025.
Samtliga åtgärder för att minska utsläppen av ammoniak handlar om gödselhantering inom jordbruket som är den enskilt dominerande källan. Jordbruksverket fick 2019 i uppdrag av regeringen att i en särskild informationsinsats, uppmärksamma möjligheten att söka ersättning i landsbygdsprogrammet för åtgärder som minskar utsläppen av ammoniak.
Det är lite oklart hur stor andel av gödseln från hästar som inte inkluderas i gruppen jordbruksföretag, som tas om hand och återförs. Enligt Jordbruksverkets enkätundersökning från 2016 så sprider cirka 60 procent av hästhållarna stallgödseln på egen mark.227Enligt enkätsvaren lämnar ridskolor, travtränare m.fl. merparten av stallgödseln till andra lantbrukare. Jordbruksverket har informerat Miljömålsberedningen om att det kan vara nödvändigt att se över regelverk om t.ex. kompostering och om animaliska biprodukter (ABP), som kan verka hindrande för att nå målet om återföring av stallgödsel, särskilt för hästgödsel. Enligt Jordbruksverket bränns ibland hästgödsel i stället för att återföras eftersom det är svårt att uppfylla reglerna för ABP. Enligt Miljömålsberedningen kan det
224 Underlag till Sveriges rapportering av luftföroreningar till EU och FN:s luftvårdskonvention (CLRTAP) 2019. Underlagen är framtagna av SMED. 225 Regeringen 2019, Nationellt luftvårdsprogram, Regeringsbeslut I:9, M2019/00243/Kl. 226 Naturvårdsverket 2020, Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål, Rapport 6919. 227 Jordbruksverket 2018, Hälshållning i Sverige 2016, Rapport 2018:12.
vara svårt att till 2030 återföra och ta till vara på all stallgödsel från hästar på jordbruksmark så att tillförseln av växtnäringsämnen balanserar bortförsel.
Uppföljningen och utvärderingen av målnivåerna för återföring av stallgödsel följs upp av SCB genom statistik för Kväve- och fosforbalanser för jordbruksmark.228 Sveriges indikatorer för att följa upp delmål 2.4 Hållbar livsmedelsproduktion och motståndskraftiga
jordbruksmetoder kommer enligt SCB med stor sannolikhet baseras
på statistiken för kväve och fosforbalanser i jordbruket. För ammoniak finns även löpande uppföljning och statistik inom Naturvårdsverkets luftsvårdsprogram. Statistiken tas fram av Svenska Miljö-EmmissionsData (SMED).229 Det kan finnas behov av att utveckla statistiska underlag för gödsel från hästar som inte är inom jordbruksföretag.
Avlopp
Målnivån för återföring av fosfor från avlopp är densamma som lämnas i betänkandet Hållbar slamhantering. Förslaget ställer ett återvinningskrav på 60 procent av den fosfor som finns i avloppsslammet för allmänna avloppsreningsanläggningar som överstiger 20 000 personekvivalenter. Detta motsvarar närmare 50 procent, eller cirka 2 700 ton, av den totala fosformängden som årligen avsätts i landets produktion av avloppsslam vid kommunala reningsanläggningar. Enligt några remissyttranden över Slamutredningen är dock återvinningskravet för lågt. Utredningen om hållbar slamhantering hade dock inte i uppdrag att lämna förslag på kväveåtervinning.
Förslaget om 15 procents kväveåterföring är baserat på att det i slam som sprids på jordbruksmark i dag återstår som mest 20 procent av kvävet från det ingående avloppet. Om hälften av landets totala slamproduktion skulle spridas skulle återföringen motsvara tio procent.230 Expertgruppen för hållbar och cirkulär VA inom Delegationen för cirkulär ekonomi föreslår också ett etappmål om
228 SCB 2018, Kväve- och fosforbalanser för jordbruksmark 2016, MI 40 SM 1801. 229 Underlag till Sveriges rapportering av luftföroreningar till EU och FN:s luftvårdskonvention (CLRTAP) 2019, Underlagen är framtagna av SMED. 230 Svenskt Vatten, e-post 2020-09-21 och Håkan Jönsson, SLU, e-post 2020-09-22.
15 procent kväveåterföring.231 Naturvårdsverket föreslog 2013 ett etappmål om tio procent kväveåterföring.232
I rejektvattnet (vatten som avvattnats från slam) finns det 15– 20 procent kvar av det kväve som kommer till reningsverken. Rejektvatten finns samlat på de cirka 140 större reningsverk som rötar slam. En stor andel av de större reningsverken planerar eller håller på att byggas om och utökas varför det finns goda chanser att relativt snart få återvinning av rejektvattenkväve på flera större verk.
Det finns också processer på försöksstadiet för återvinning av kväve från ingående avloppsvatten med potential att utvinna cirka 75 procent av inkommande kväve.233 Miljömålsberedningen bedömer att med potentialen i den pågående teknikutvecklingen bör målnivån kunna bestämmas till minst 15 procent för att driva på samhällsomställningen. Målnivån bör ses över senast 2025 och kan då eventuellt bestämmas vara ännu högre.
Uppföljningen och utvärderingen av målet om återföring av näringsämnen från avlopp kan till stor del göras med hjälp av Naturvårdsverkets statistik om Utsläpp till vatten och slamproduktion.234
Matavfall
Kraven på utsortering av matavfall235 från hushåll, storkök, butiker och restauranger så att näringsämnen återvinns baseras på att 2018 sorterades 38 procent av sådant livsmedelsavfall genom biologisk behandling så att näringsämnen kunde tas tillvara.236 Naturvårdsverket bedömde i den årliga uppföljningen av etappmålet 2020 att resultatet i förhållande till målet har en positiv utveckling, men att målet är svårt att nå inom utsatt tid. År 2018 erbjöd 82 procent av kommunerna system för separat insamling av matavfall. Vid behandling av matavfall genom rötning på avloppsreningsverk kunde
231 Delegationen för Cirkulär ekonomi, Expertgruppen Hållbar och cirkulär VA, delrapport 2020-09-30. 232 Naturvårdsverket 2013, Hållbar återföring av fosfor, Rapport 6580. 233 https://ekobalans.se/ekobalans-forst-i-varlden-med-kommersiell-kvaveatervinning-tillfast-produkt/ , 2020-09-22. 234 Naturvårdsverket och SCB, Utsläpp till vatten och slamproduktion 2018 Kommunala avlopps reningsverk, massa - och pappersindustri samt viss övrig industri, MI 22 SM 2001. 235 Biologiskt nedbrytbart avfall som består av livsmedel eller som uppstår i samband med hantering av livsmedel, Avfallsförordning (2011:927). 236 Naturvårdsverket 2020, Etappmål för förebyggande av avfall, Minskat matsvinn och ökad återanvändning av förpackningar, dnr NV-05517-19.
72 procent av slammet återföras så att näringsämnen togs tillvara. För biogödsel från samrötningsanläggningar var andelen 100 procent. Av det matavfall som komposterades kunde 92 procent tillgodoräknas vid uppföljning av målet.
Från 2024 är det obligatoriskt för kommunerna att tillhandahålla system för insamling av matavfall från hushåll.237 Enligt Naturvårdsverkets årliga uppföljning kommer det ta tid innan kommunerna har ett fullt utbyggt system för källsorterat livsmedelsavfall och biologisk hantering av avfallet. Beredningen bedömer dock att det är rimligt att minst 80 procent av matavfallet från hushållen samt motsvarande mängd från livsmedelsindustrin kan tas om hand på ett sådant sätt att växtnäringen kan återföras senast 2030. Detta med hänsyn till högre ställda krav i avfallsförordningen samt att det sedan 2005 gäller deponeringsförbud för organiskt avfall.238
Miljömålsberedningen föreslår även att det nya etappmålet ska inkludera krav på utsortering och återföring av näringsämnen från livsmedelsindustrin (t.ex. slakterier, beredning etc.). Detta är en utökning av det befintliga etappmålet som kan medföra behov av utveckling av uppföljning och statistik.
Uppföljningen och utvärderingen av målet om återföring av näringsämnen i matavfall kan göras med hjälp av befintlig statistik från Naturvårdsverket.239
Översyn av målnivåerna 2025
Miljömålsberedningen föreslår att regeringen senast 2025 ser över om målnivåerna behöver revideras. Skälet är att det är svårt att i nuläget bedöma i vilken omfattning ny teknik kan komma att bidra till återföring av näringsämnen, särskilt för avlopp och matavfall. En översyn bedöms särskilt nödvändig för målnivån för återföring av kväve från avlopp, där det har varit svårt för Miljömålsberedningen att kunna bedöma potentialen i pågående forskning och teknikutveckling och förutsättningarna för investering i ny teknik inom VAsektorn.
23715 a § avfallsförordningen (2011:927), regeringsbeslut om att flytta fram kravet på insamling av matavfall till 31 december 2023. 238 Förordningen (2001:512) om deponering av avfall. 239 Naturvårdsverket 2020, Matavfall i Sverige-Uppkomst och behandling 2018, Framtagen av SMED.
Styrmedel och åtgärder som behövs för att nå målet följer av beredningens övriga förslag och överväganden för att öka återföringen av fosfor och kväve till livsmedelsproduktion.
Innovation och teknikutveckling nödvändig för effektiv återföring av näringsämnen till livsmedelsproduktion
Förslag:
– att regeringen ger Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Energi-
myndigheten, Tillväxtverket, Vinnova och Formas ett gemensamt uppdrag att ta fram förslag på hur stallgödsel, avloppsvatten och -slam samt matavfall kan utvecklas till en högvärdig resurs, bl.a. i form av biogödsel eller återföring av näringsämnen till mineralgödsel, för att bidra till att nå etappmålet om återföring av näringsämnen.
Uppdraget ska genomföras i nära samverkan med relevanta forskningsinstitutioner (som t.ex. SLU, RISE och IVL), företag, jordbrukets organisationer, VA-kollektivet, och biogasproducenter.
I uppdraget ingår att bedöma behovet av ett särskilt teknik- och innovationsprogram inom området och behov av finansiella resurser för ett program.
Miljömålsberedningen bedömer att en kombination av åtgärder kommer att behövas under lång tid framöver för att säkerställa en effektiv återföring av växtnäringsämnen och därmed nå det föreslagna etappmålet om återföring av växtnäringsämnen. Beredningen menar att även avloppsvatten och rötslam samt matavfall bör ses som en resurs, inte enbart som substrat för biogasproduktion, men även som källa till återföring och produktion av högvärdigt gödselmedel som kan minska behovet av jungfrulig fosfor och nyproducerat kväve i mineralgödsel.
Både Biogasmarknadsutredningen och Utredningen om hållbar slamhantering har inom olika områden utrett vissa förutsättningar för att öka återföringen av växtnäringsämnen, men ingen av dessa utredningar har fört resonemang om en helhetssyn.
Det pågår även olika aktiviteter för att öka effektiviteten i återföringen av växtnäringsämnen i stallgödsel, men även här anser Miljömålsberedningen att arbetet inte är tillräckligt samlat och integrerat i övriga processer. Till exempel vad gäller hantering av rötslam från avloppsrening eller biogasproduktion.
Miljömålsberedningen bedömer att det finns ett stort utrymme för innovation och teknikutveckling inom området. Svenska företag som Miljömålsberedningen varit i kontakt med, anser att de ligger i framkant globalt med att ta fram teknik för att utvinna både fosfor och kväve från avloppsvatten och slam och utvinna näringsämnen som kan återföras och ersätta jungfrulig fosfor och nyproducerat kväve i mineralgödsel.240 Teknikutvecklingen bidrar även till klimatomställning, inte minst inom biogasområdet, men även då ny teknik kan minska energiåtgången i reningsverken, inte minst för kväverening. Miljömålsberedningen menar att innovation och teknikutveckling inom området kan ha en stor exportpotential, särskilt inom EU där flera länder har eller håller på att utforma lagkrav på återföring av näringsämnen.
Beredningen föreslår därför att regeringen ger Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Energimyndigheten, Tillväxtverket, Vinnova och Formas ett gemensamt uppdrag att ta fram förslag på hur stallgödsel, avloppsvatten och -slam inklusive från hästar, avloppsslam/rötslam och samt matavfall kan utvecklas till en högvärdig resurs, bl.a. i form av biogödsel eller återföring av näringsämnen till mineralgödsel.
I uppdraget ingår att bedöma behovet av ett särskilt teknik- och innovationsprogram inom området och behov av finansiella resurser för ett program.
Uppdraget behöver genomföras i nära samverkan med relevanta forskningsinstitutioner som t.ex. SLU, RISE och IVL som har kompetens inom gödselhantering, avloppsrening, och växtnäringsåterföring. Delegationen för cirkulär ekonomi har en expertgrupp för hållbart och cirkulärt vatten och avlopp som kan vara aktuell att involvera i uppdraget. Det är av stor vikt att avnämarna, lantbruket som ska ta emot och använda växtnäringen, är aktivt inkluderade så att de lösningar som föreslås är praktiskt genomförbara och kan få ett brett genomslag hos jordbruksföretagen. Även företag som arbetar aktivt med innovation och teknikutveckling inom området behöver inkluderas samt självklart VA-kollektivet och biogasproducenter.
240 Kommunikation med Ragn-Sells och Yara.
Uppdragets syfte är att med utgångspunkt i de underlag och erfarenheter som olika relevanta utredningar, i synnerhet Hållbar
slamhantering (SOU 2020:03) och Mer biogas! För ett hållbart Sverige
(SOU 2019:63), tillsammans med pågående forskning och teknikutveckling inom området, ta fram förslag till hur stallgödsel, avloppsslam/rötslam och matavfall kan utvecklas till en attraktiv gödselprodukt som kan ersätta mineralgödsel. Flera aktörer, som t.ex. Svenskt Vatten och LRF, pekar på att det skulle behövas motsvarande analys av möjligheterna till återföring av kväve från slam som den som tagits fram för fosfor i utredningen om hållbar slamhantering.
I uppdraget bör även ingå att göra en särskild analys av behovet av ett teknik- och innovationsprogram riktat mot att öka återföringen av växtnäringsämnen. I det fall ett sådant program anses främja möjligheterna att nå etappmålet och bidra till att främja svenska teknikföretag, så bör uppdraget även föreslå en utformning av ett program och bedöma behov av finansiella resurser.
Flera aktörer, inte minst från forskningsinstitutet inom jordbruksforskning, har pekat på betydelsen av teknikneutralitet i forsknings- och utvecklingsprogram, samt att det behövs en medveten strategi för att säkerställa att ny teknik sprids inom hela jordbrukssektorn, även bland de små jordbruksföretagen, t.ex. genom maskinparker.
I uppdraget ska det även ingå att genomföra samhällsekonomiska konsekvensanalyser och en bred analys av de samlade miljöeffekterna på t.ex. utsläpp av klimatgaser, farliga ämnen m.m.
Andra förslag som har diskuterats
Miljömålsberedningen har övervägt olika förslag för att bidra till en effektivare återföring av växtnäringsämnen. Beredningen bedömer dock att förslag som inte tar hänsyn till helheten kan riskera en suboptimering och både miljömässiga och ekonomiska negativa konsekvenser på sikt.
Områden där Miljömålsberedningen har övervägt möjligheten att ta fram förslag men landat i att dessa lämpligen omhändertas inom det föreslagna regeringsuppdraget ovan är bl.a. transportstöd för stallgödsel till områden med större andel växtodling. Transportstöd
har analyserats i flera rapporter, bl.a. från AgriFood och IVL.241Beredningen erfar att i nuläget bedöms inte transportstöd vara en effektiv åtgärd. Det kan dock bli aktuellt om stallgödsel får ett högre värde.
En annan fråga som diskuterats är styrmedel för att minska transaktionskostnaderna genom att förenkla handel med stallgödsel. Från och med juli 2022 gäller en ny EU-förordning om gödselprodukter som även omfattar gödselprodukter som tillverkas från återvunnet och organiska material. Beredningen bedömer att effekterna av förordningsändringen behöver analyseras innan ytterligare förslag läggs fram.
Beredningen har uppmärksammats på att det även behövs styrmedel för att hantera den regionala fördelningen av djur och växtodling som även inkluderar omfördelning av djur i landskapet. Beredningen har gjort bedömningen att det föreslagna uppdraget kommer att avhjälpa situationen med regional obalans av stallgödsel.
Bättre flöde och nyttjande av djurfoder
Foderimporten är en betydande källa till läckage av fosfor och kväve. Miljömålsberedningen har uppmärksammats på att det därför behövs åtgärder för att öka den inhemska produktionen av djurfoder. Frågan är dock komplex då en ökad produktiv areal också kan leda till ökat läckage av fosfor och kväve. Miljömålsberedningen lämnar därför inte några förslag om ökad foderproduktion, men ser en potential för teknikutveckling som både kan öka produktionen av proteinfoder samtidigt som värdet av gräsmarker, t.ex. i vallodling eller skyddzoner mot vattendrag kan öka.
Ett sådant exempel är EU-projektet Green Valleys som syftar till att utveckla högkvalitativt proteinfoder från gräsmarker genom bioraffinering och visa på hur cirkulär grön bioekonomi kan utnyttja lantbrukets potential (se avsnitt ovan). Projektet har utvecklats snabbt i Danmark där den första kommersiella gårdsanläggningen startades i augusti 2020. I Sverige finns enbart en mindre testanläggning. LRF bedömer att motsvarande utveckling som i Danmark bör
241 AgriFood 2018, Stallgödsel i en cirkulär ekonomi, Fokus 2018:1, och IVL 2019, Åtgärder och väg framåt för att minska kväve- och fosforanvändningen i samhället. Nr U 6077.
vara möjlig i Sverige, men att organiseringen av den svenska lantbruksnäringen inte medger ett lika högt innovationstempo som i Danmark.242
Skatt på jungfrulig fosfor och nyproducerat kväve
Mineralgödsel innehåller i dag i princip enbart jungfrulig fosfor och kväve producerat med fossil energi. För att minska miljöbelastningen på havsmiljön och bidra till cirkulära kretslopp för näringsämnen, har Miljömålsberedningen övervägt en skatt på jungfrulig fosfor och nyproducerat kväve i mineralgödsel. Med jungfrulig fosfor menas mineralfosfor bruten i gruvor eller dagbrott. Med nyproducerat kväve menas kväve till mineralgödsel producerat med fossil energi, främst naturgas. Skatten skulle kunna öka över tid fram till och med 2030 då tillgång på gödsel med återvunnen fosfor och kväve kan finnas på marknaden som ett fullgott alternativ till dagens mineralgödsel. Skatten skulle på lång sikt kunna upphöra när merparten av gödselmedlet produceras med återvunnen fosfor och kväve.
Miljömålsberedningen övervägde om en skatt kunde vara ett effektivt styrmedel för att bidra till en cirkulär ekonomi genom ökad återföring av näringsämnen från stallgödsel, slam och matavfall och samtidigt minska belastningen av fosfor och kväve på havsmiljön. Miljömålsberedningen övervägde även om skatten skulle kunna bidra till att nå det föreslagna etappmålet om återföring av fosfor och kväve till livsmedelsproduktion.
Enligt regeringens riktlinjer243 ska skattepolitiken bl.a. bidra till att styra mot mål som minskad miljöbelastning. Skatteregler ska bidra till att negativa effekter på miljön återspeglas i prisbilden för olika varor och på så sätt styr konsumtion och resursanvändning i en mer hållbar riktning.
Att införa en skatt på jungfrulig fosfor och nyproducerat kväve i mineralgödsel skulle inte strida mot EU-lagstiftning så länge den utformas på rätt sätt. Mineralgödsel är en handelsvara som omfattas av den fria rörligheten för varor inom EU. Men mineralgödsel som produkt omfattas inte av punktskattedirektivet och därför får med-
242 Markus Hoffman, LRF, Gräsprotein har redan testats med framgång, Lantbrukets affärer nr 7, 2020. 243Prop. 2014/15:100, s. 104, Regeringens riktlinjer för skattepolitiken, rubrik Miljömässigt och
socialt hållbart samhälle.
lemsstaterna beskatta varan så länge det genomförs inom det EUrättsliga ramverket. En svensk skatt på mineralgödsel måste utformas så att den – är icke-diskriminerande, – inte inverkar på den fria rörligheten för varor inom unionen
(kvantitativa import- och exportrestriktioner) och – inte utgör en förtäckt begränsning av handeln mellan medlems-
staterna.
Sverige hade en skatt på kväve i mineralgödsel 1995–2009. Skatten avskaffades eftersom riksdagen ansåg att den hade haft liten påverkan på användningen. Ett annat motiv var att öka det svenska jordbrukets konkurrenskraft. Efter att skatten avskaffades ökade inte användningen av mineralgödsel omedelbart. De senaste fem åren har dock användningen ökat enligt de underlagsrapporter som Miljömålsberedningen tagit del av. En skatt på mineralgödsel som ett sätt att minska användningen har diskuterats vid upprepade tillfällen efter avskaffandet 2009.
Det finns argument både för och emot att åter beskatta mineralgödsel. Ett skäl som åberopats till stöd för att beskatta mineralgödsel är att en sådan skatt går hand i hand med principen att förorenaren ska betala. Ett annat skäl för en skatt är att bidra till omställning till en cirkulär ekonomi genom ökad återföring av näringsämnen från stallgödsel, avlopp och matavfall samt att en bättre resurshushållning bidrar till att minska belastning av fosfor och kväve på havsmiljön. Berörda aktörer har framhållit att återföring av näringsämnen bör främjas, men att ett hinder är kostnadsbilden eftersom dagens mineralgödsel är betydligt billigare än återvunna alternativ. Ytterligare ett skäl för en skatt är att den kan bidra till hushållning med befintliga resurser eftersom fosfor är en ändlig resurs och kväve produceras med fossil energi. En ökad återföring av växtnäringsämnen kan på sikt även minska sårbarheten i jordbruket genom en större inhemsk produktion av gödsel. Beräkningar från bl.a. Konjunkturinstitutet visar att en skatt på mineralgödsel, på rätt nivå, kan vara ett bra medel för att minska övergödningen i Östersjön.
Skäl som åberopas emot en skatt på mineralgödsel är att det saknas stöd för att en skatt är ett effektivt styrmedel för att minska övergödningen. Dessutom framförs ofta att svenska lantbrukares
konkurrenskraft skulle försvagas genom en ökad kostnad. I nuläget är det också svårt för marknaden att tillhandahålla återvunnen fosfor och kväve i den omfattning som efterfrågas.
Miljömålsberedningen har, efter dessa överväganden av för- och nackdelar med en skatt på jungfrulig fosfor och nyproducerat kväve, inte enats om att lämna något sådant förslag.
Verka för krav på inblandning av återförda växtnäringsämnen i mineralgödsel
Förslag:
– att regeringen inom EU verkar för att det i EU införs en kvot-
plikt på inblandning av en minsta mängd återvunnen fosfor och kväve i mineralgödsel.
Det övergripande problemet för att få en attraktiv återvunnen produkt med fosfor och kväve från avlopp och slam är den höga kostnaden. Med dagens teknik och marknad är det, och kommer sannolikt vara under längre tid, dyrare att utvinna fosfor och kväve ur avlopp/slam än att köpa ny mineralgödsel med jungfrulig fosfor och nyproducerat kväve.
Aktörer som Miljömålsberedningen varit i kontakt med har föreslagit att Sverige inom EU ska verka för en kvotplikt på inblandning av återvunnen fosfor och kväve. Detta kan jämföras med etanolinblandning om fem procent i bensin. Expertgruppen för hållbar och cirkulär VA inom Delegationen för cirkulär ekonomi föreslår också att regeringen bör utreda styrmedel för ökad återanvändning på åkermark som innefattar certifiering av återvunnen näring eller införande av en kvotplikt för återvunnen fosfor och kväve i mineralgödsel.244
Miljömålsberedningen anser att styrmedel på EU-nivå för att öka återföringen kan vara relevant och möjligt då flera länder har eller ser på möjligheten att lagstifta om återvinning av fosfor och kväve. Tyskland är ett exempel där det har införts lagkrav på återvinning av
244 Delegationen för Cirkulär ekonomi, Expertgruppen Hållbar och cirkulär VA, delrapport 2020-09-30.
näringsämnena och där det finns behov av styrmedel även för att underlätta återföringen tillbaka till livsmedelsproduktionen.245
14.18.4. Minimera tillförsel av fosfor och kväve till mark och vatten
De källor som framför allt bidrar till övergödningen är jordbruk, enskilda avlopp och kommunala avloppsreningsverk, tätorter via dagvatten, industrier och skogsbruk. Nedfall av kväve från atmosfären är ytterligare en källa. Miljömålsberedningen vill poängtera att även om det är viktigt med en helhetssyn i hanteringen av fosfor och kväve, så måste åtgärder för att minimera tillförseln av fosfor och kväve till mark och vatten och ytterligare förstärkning av åtgärdsarbetet, prioriteras.
En ändamålsenlig åtgärdsplanering på relevant skala är avgörande
Miljömålsberedningens bedömningar och förslag om åtgärdsprogram och åtgärdsplaner redovisas i kapitlet om Åtgärdsprogram och åtgärder. Sammanfattningsvis kan sägas att Miljömålsberedningen bedömer att det – i varje enskilt fall – behövs en konkret och ändamålsenlig åtgärdsplanering på relevant geografisk skala. Detta är helt avgörande för att kunna jobba från källa till hav i övergödningsarbetet. De största påverkanskällorna för övergödning finns på land i form av jordbruk, avloppsreningsverk, industrier och skogsbruk. En förutsättning för att kunna minska övergödningen till kust och hav är alltså åtgärdsarbete på land.
Kritik har huvudsakligen riktats mot att de befintliga åtgärdsprogrammen inom både vatten- och havsmiljöförvaltningen i stort innehåller administrativa åtgärder och inte är drivande för genomförande av det praktiska åtgärdsarbetet.
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har föreslagit att kommunerna ska ta fram lokala åtgärdsplaner för övergödningsrelaterade insatser inom de avrinningsområden som respektive kommun tillhör. Planerna ska komplettera och konkretisera vattenförvaltningens åt-
245 Federal Ministry for the Environment, Natura Conservation and Nuclear Safety, New Sewage Sludge Ordinance in force, www.bmu.de/en/law/sewage-sludge-ordinance/, 2020-11-02.
gärdsprogram. Vattenförvaltningsutredningen (SOU 2019:66) lämnade flera förslag för att stärka åtgärdsplaneringen och genomförandet av åtgärdsarbetet inom vattenförvaltningen. Vattenförvaltningsutredningen föreslog bl.a. att länsstyrelser, kommuner och berörda myndigheter gemensamt ska genomföra en konkret åtgärdsplanering på avrinningsområdesnivå och gemensamt ta fram en operativ plan.
En annan viktig fråga som flera aktörer uppmärksammat Miljömålsberedningen på är att det behövs uppföljning av effekterna av olika åtgärder. Bättre kunskap om åtgärdernas effekt under olika förhållanden (exempelvis beroende på jordart, lutning, mederbörd etc.) bedöms vara väsentligt för att kunna göra en ändamålsenlig åtgärdsplanering.
Åtgärdsbehovet är fortfarande omfattande
Vattenmyndigheterna har i arbetet med att ta fram förslag till åtgärdsprogram för tredje cykeln 2021–2027, uppskattat åtgärdsbehovet för att nå miljökvalitetsnormerna enligt vattenförvaltningsförordningen samt reduktionsbetingen i enlighet med Helcoms aktionsplan för Östersjön.246 Uppdaterade beräkningar av ländernas utsläppsbeting tas fram i samband med översynen av Helcoms aktionsplan för Östersjön som ska beslutas 2021. Enligt förslaget så kommer utsläppsbetingen för Sverige att ligga på ungefär samma nivåer som tidigare. Belastningen från Sverige till Egentliga Östersjön behöver minska med 7571 ton kväve och 407 ton fosfor.247 I det fall Sverige kan få tillgodoräkna sig att fosfortillförseln till Bottenhavet och Öresund är lägre än respektive belastningstak, reduceras utsläppsbetinget för fosfor till 200 ton för havet, men reduktionen behöver dock fortfarande ligga på cirka 400 ton för att nå miljökvalitetsnormerna i sjöar, vattendrag och kustvatten.
Även om Miljömålsberedningen inte har kunnat göra en djupare analys av åtgärdsbehovet är det uppenbart att det finns ett betydande åtgärdsunderskott. Miljömålsberedningens bedömning görs till stor del med stöd i Vattenmyndigheteras sammanställning av genomförda åtgärder och analys av åtgärdsbehov. Vid utgången av 2018
246 Vattenmyndigheterna 2020, Metod för påverkanstypen Diffusa källor – Jordbruk, Förslag på åtgärder och miljökvalitetsnormer. 247 Helcom Pressure 12-2020, Draft policy message on progress towards nutrient in out ceilings 2017.
hade bara 20 procent av åtgärderna som ska genomföras till 2021 genomförts, i stället för som förväntat hälften. De genomförda åtgärderna motsvarar enbart tre procent av det totala åtgärdsbehovet.248 Registreringen av de genomförda åtgärderna är dock begränsad enligt Vattenmyndigheterna eftersom det enbart är uppgifter om genomförda åtgärder inom landsbygdsprogrammet och i SMHI:s våtmarksdatabas som är koordinatsatta och kan sammanställas per vattenförekomst.
Bedömningen av åtgärdsbehovet utgår ifrån att åtgärderna genomförs i övergödningskänsliga områden och placeras på gårdsnivå där de ger störst nytta. De åtgärder som har prioriterats av Vattenmyndigheterna när det gäller att minska läckaget av fosfor från jordbruksmark uppgår till omkring 275 ton vilket täcker cirka 80 procent av åtgärdsbehovet inom jordbruket. De prioriterade åtgärderna för kväveläckage uppgår till cirka 824 ton, vilket täcker cirka 50 procent av åtgärdsbehovet.
Tabell 14.3 Storlek och effekt för prioriterade åtgärder för att minska
fosforläckage från jordbruksmark under förvaltningscykel 2021–2027
Fosforåtgärder inland + kust
Åtgärdsstorlek hektar/meter Effekt (kilo fosfor)
Anpassade skyddszoner
5400
73 600
Konventionella skyddszoner
3860
8150
Kalkfilterdiken
28 000
6930
Strukturkalkning
464 000
95 400
Tvåstegsdiken
804 000
8200
Våtmark
3880
82 900
Summa fosforåtgärder
274 880
Källa: Vattenmyndigheterna 2020, Metod för påverkanstypen Diffusa källor – Jordbruk, Förslag på åtgärder och miljökvalitetsnormer.
248 Vattenmyndigheterna 2019, Sammanställning av kommuners och myndigheters rapportering av genomförda åtgärder 2018.
Tabell 14.4 Storlek och effekt för prioriterade åtgärder för att minska
kväveläckage från jordbruksmark under förvaltningscykel 2021–2027
Kväveåtgärder kust
Åtgärdsstorlek hektar/meter Effekt (kilo kväve)
Fånggrödor
120 000
420 000
Vårbearbetning
130 000
360 000
Tvåstegsdiken
13 000
2200
Våtmark
160
42 000
Summa kväveåtgärder
824 200
Källa: Vattenmyndigheterna 2020.
Åtgärdsbehovet är enligt Vattenmyndigheternas bedömning fortsatt så omfattande att det även kan uppstå fysiska begränsningar för att genomföra samtliga åtgärder fram till 2027, så som tillgång till utrustning, material och projektörer, och att åtgärdsarbetet därför även kan behöva fortsätta i den fjärde förvaltningscykeln 2027–2033.
Anläggande av våtmarker
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har föreslagit ett etappmål för våtmarker som innebär att arealen våtmarker ska öka till 2030 så att den motsvarar det behov som pekas ut inom vattenförvaltningen. För att underlätta uppfyllelsen av etappmålet föreslog utredningen även att ett generellt undantag från strandskyddet införs för våtmarker och dammar som har anlagts eller restaurerats med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön. Utredningen föreslog även att reglerna om markavvattningsföretag behöver utredas så att förfarandet kopplat till omprövning och avveckling av markavvattningsföretag kan förenklas.
Miljömålsberedningen utvecklar resonemangen om restaurering av våtmarker och kustnära livsmiljöer i kapitlet Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen, men anser att förslagen nedan om åtgärdssamordning kommer att bidra till att öka takten i anläggandet av våtmarker.
En långsiktig satsning på lokala åtgärdssamordnare
Förslag:
– att länsstyrelserna får en instruktionsenlig uppgift att stödja
den regionala åtgärdssamordningen för lokala havs- och vattenåtgärder.
Miljömålsberedningens förslag om ett nytt anslag i kapitlet om Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete – Statligt stöd till lokalt havs- och vattenvårdsarbete, ger länsstyrelserna möjligheter att anställa eller betala ut bidrag för anställning av åtgärdssamordnare för att genomföra lokala havs- och vattenvårdsåtgärder vid kommuner eller ideella sammanslutningar. Anslaget ska ha särskilt fokus på åtgärder för att minska övergödning och effekter av övergödning, men ska även användas för andra lokala åtgärder som bidrar till att nå de vatten- och havsanknutna miljökvalitetsmålen. – att regeringen ser över och bedömer det fortsatta behovet av
åtgärdssamordnare 2030.
Miljömålsberedningen uppfattar att det finns en samsyn hos nationella myndigheter, länsstyrelser, kommuner, lokala aktörer som t.ex. vattenråd och inom lantbruksnäringen, att en ordning med samordnare för lokala åtgärder är viktig för att bidra till att minska åtgärdsunderskottet. Åtgärdssamordnare jobbar nära verksamhetsutövare och andra aktörer och bidrar till delaktighet i åtgärdsarbetet i linje med en ekosystembaserad förvaltning.
Sedan 2018 har Havs- och vattenmyndigheten ett regeringsuppdrag som handlar om åtgärdssamordning och åtgärdssamordnare (LEVA-projektet) i 20 pilotområden för lokala övergödningsåtgärder. Målet är att skapa ett nytt långsiktigt arbetssätt och att genomföra fler åtgärder mot övergödning. Miljömålsberedningen uppfattar att åtgärdssamordnarna (s.k. LEVA-samordnare) gör ett mycket värdefullt arbete. Miljömålsberedningen anser att funktionen åtgärdssamordnare både behöver utökas till fler områden och säkerställas på längre sikt, åtminstone till 2030. Samtidigt behöver åtgärdsarbetet underlättas för att få en ökad effektivitet. Det behövs en nationell stödfunktion gemensamt på Havs- och vattenmyndigheten och
Jordbruksverket (se nedan). Länsstyrelserna behöver också få ett instruktionsenligt ansvar för att samordna det lokala åtgärdsarbetet, bistå med kunskaps- och planeringsunderlag samt underlätta finansieringen av åtgärder. Även Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete konstaterade att en lokal samordningsfunktion kan stärka lokalt åtgärdsarbete mot övergödning. Utredningen föreslog att länsstyrelser och kommuner i områden med övergödningsproblem bör ha en samordningsfunktion mot övergödning.
Erfarenheterna av vad som har fungerat och inte är dock mycket olika och processerna med att få i gång det fysiska åtgärdsarbetet har kommit olika långt. I några områden är ett stort antal projekt på gång medan andra fortfarande befinner sig i ett skede av kunskapsinsamling, kartering och nätverksbyggande. Förutsättningarna har också varierat med hänsyn till samordnarnas bakgrund och i vilken utsträckning ett åtgärdsarbete redan var på gång i området eller inte. Miljömålsberedningen uppfattar att följande faktorer generellt upplevs som viktiga för att funktionen som åtgärdssamordnare ska få bra effektivitet.
Bidra till att åtgärder genomförs där de ger mest nytta i nödvändig omfattning
Miljömålsberedningen bedömer att åtgärdssamordnare bör kunna vara ett funktionellt stöd för att få nödvändiga åtgärder på rätt plats i nödvändig omfattning i ett avrinningsområde.
Det är inte möjligt att i nuläget avgöra det faktiska resultatet av hur mycket mer övergödningsåtgärder som har producerats i pilotområden med LEVA-samordnare jämfört med utanför dessa områden eftersom pilotprojektet enbart har pågått sedan 2018 och merparten av åtgärdssamordnarna anställdes 2019.
Regeringens finansiering av 20 åtgärdssamordnare genom regeringsuppdraget upphör vid utgången av 2020 men Havs- och vattenmyndigheten har förlängt finansieringen till och med 2021 mot bakgrund i de positiva signaler myndigheten har fått om projektet. Länsstyrelserna i Värmland, Västra Götaland, Halland, Södermanland, Västmanland och Skåne har även beviljat medel till cirka tio nya åtgärdssamordnare. Länsstyrelserna lyfter fram att åtgärdssamordnare i länet medför att medel för åtgärder kan handläggas enklare och användas med större precision.
LRF har uppmärksammat Miljömålsberednigen på att LEVAsamordnare gör att jordbruksnäringen håller på att införa ett nytt arbetssätt med vattenfrågor tillsammans med det lokala arbetet med gårdsrådgivning som pågår sedan länge inom Greppa Näringen.
Miljömålsberedningen uppfattar att det finns en tydlig önskan om ett nytt arbetssätt för att få till stånd lokala åtgärder mot övergödning och att åtgärdssamordnare är en mycket viktig del i ett sådant arbetssätt. Åtgärdssamordnare ska kunna jobba genom hela kedjan från rådgivning, planering, genomförande och uppföljning. Detta bidrar till en bra åtgärdsplanering så att åtgärder görs där de ger störst effekt.
Åtgärdssamordnare ska ha god kunskap om åtgärdsprogrammen och vilka åtgärder som behöver prioriteras för att nå miljökvalitetsnormerna. Inför nästa programperiod i landsbygdsprogrammet diskuteras en utveckling mot resultatbaserade ersättningar, men det finns flera utmaningar i ett sådant arbetssätt. Åtgärdssamordnare bör ha god kännedom om vilka åtgärder som ger störst effektivitet på olika skalor, även ned till gårdsnivå så att t.ex. åtgärder mot förluster av fosfor verkligen placeras i riskområden för fosforläckage.
Samordnaren kan även jobba med alla aktörer i ett avrinningsområde som kommuner, vattenråd, lantbrukare eller lokala lantbruksföreningar samt ideella föreningar som t.ex. Sportfiskarna. Samordnare kompletterar därmed även Greppa Näringen som enbart riktar sig till jordbruk med minst 50 hektar mark eller 25 djurenheter. Greppa Näringen ger enbart rådgivning och kan inte kan ge stöd i att t.ex. ta fram ansökningar.
Åtgärdssamordnarna ska även ha god kännedom om möjliga källor till finansiering av åtgärderna.
Fokus på åtgärder för övergödning men sträva efter flerfunktionalitet
Miljömålsberedningen menar att det är viktigt att åtgärdssamordnarna fokuserar på åtgärder mot övergödning då det är nödvändigt att minska läckaget av näringsämnen för att möta effekter av klimatförändringarna och säkra livsmiljöer för vattenlevande arter. Samtidigt anser Miljömålsberedningen att det behövs ett bredare synsätt i både planering och genomförande av lokala åtgärder där planering för flera ändamål bör göras där det är möjligt. Åtgärdssamordnare
bör därför vara flexibla i förhållande till olika avrinningsområdens olika förutsättningar och utmaningar. I vissa områden kan det vara särskilt viktigt att även tänka på åtgärder för att stärka biologisk mångfald och fiskbestånd. I andra områden kan det vara viktigt att fundera över om en åtgärd även kan medverka till klimatanpassning t.ex. genom att bidra till översvämningsområden. I norra Sverige kan även åtgärder för att minska fosfor och kväveläckage inkluderas.
Långsiktighet i åtgärdsarbetet och åtgärdssamordningen
Det behövs en långsiktighet både i finansieringen av åtgärdssamordnare och åtgärdsarbetet. Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete uppskattade behovet i en första etapp till 80 stycken åtgärdssamordnare i särskilt prioriterade områden. Utredningen föreslog en första etapp på tre år med möjlighet till förlängning ytterligare två år. Vattenmyndigheterna bedömer dock i förslag till nytt åtgärdsprogram att åtgärdsarbetet kommer behöva fortsätta in i programperioden 2027–2033. Miljömålsberedningen anser att detta är en tydlig signal att planering och stöd till åtgärdsarbetet inte kan fortsätta som i dag, där merparten av arbetet är kortsiktigt och i projektform. Behovet av åtgärdssamordnare kommer finnas till åtminstone till 2030, vilket är så långt Miljömålsberedningens förslag till strategi sträcker sig. Miljömålsberedningen föreslår därför att regeringen ser över och bedömer det fortsatta behovet av åtgärdssamordnare 2030.
Åtgärdssamordnare behöver både erfarenhet och bred kompetens inom åtgärders effektivitet, genomförandemetoder, lagstiftning och finansiering vilket enbart kan byggas upp över tid. Det är även viktigt att bygga relationer med lokala aktörer och lantbruksföretag och skapa förtroende. Miljömålsberedningen bedömer därför att förutsättningarna för att kunna anställa på längre sikt eller med tillsvidareanställningar behöver förbättras.
Miljömålsberedningen kan i skrivande stund inte lämna förslag på exakt hur många åtgärdssamordnare som behövs eller över hur långt tid. Behovet varierar också över landet. Det är vattenmyndigheterna tillsammans med länsstyrelserna, som har bäst kännedom om behovet av samordning av lokala åtgärder. Miljömålsberedningen anser därför att regeringen över tid behöver anpassa resurserna för åtgärdsarbetet utifrån de behov av resurser som länsstyrelserna redovisar i
sina budgetunderlag och vattenmyndigheternas åtgärdsprogram. Även åtgärdsprogrammet för havsmiljödirektivet och Havs- och vattenmyndighetens analys av åtgärdsbehov behöver ligga till grund för regeringens bedömning av resursbehov.
Miljömålsberedningen uppfattar att det finns en samsyn hos nationella myndigheter, länsstyrelser, kommuner, lokala aktörer som t.ex. vattenråd och inom lantbruksnäringen, att en ordning med åtgärdssamordnare är viktig för att bidra till att minska åtgärdsunderskottet. Sedan 2018 har Havs- och vattenmyndigheten ett regeringsuppdrag som handlar om åtgärdssamordning och åtgärdssamordnare (LEVAprojektet) i 20 pilotområden för lokala övergödningsåtgärder. Målet är att skapa ett nytt långsiktigt arbetssätt och att genomföra fler åtgärder mot övergödning. Miljömålsberedningen uppfattar att funktionen med åtgärdssamordnare (s.k. LEVA-samordnare) upplevs som mycket värdefull. Miljömålsberedningen anser att funktionen med åtgärdssamordnare både behöver utökas till fler områden och säkerställas på längre sikt, åtminstone till 2030. Även Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete konstaterade att en lokal samordningsfunktion kan stärka lokalt åtgärdsarbete mot övergödning. Utredningen föreslog att länsstyrelser och kommuner i områden med övergödningsproblem bör ha en samordningsfunktion mot övergödning.
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete uppskattade behovet i en första etapp till 80 åtgärdssamordnare i särskilt prioriterade områden. Utredningen föreslog en första etapp på tre år med möjlighet till förlängning ytterligare två år.
Finansiering av åtgärdssamordnare
Det förslag Miljömålsberedningen lämnar i kapitlet om Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete, om ett nytt anslag för statligt stöd till lokalt havs- och vattenvårdsarbete ska kunna användas för anställning av åtgärdssamordnare. Enligt förslaget ska anslaget disponeras av länsstyrelserna. Enligt ändamålet får anslaget användas för bl.a. anställning av åtgärdssamordnare vid en länsstyrelse, kommun, eller ideell sammanslutning, åtgärdsplanering i avrinningsområden, samt för länsstyrelsernas administration av statsstödet.
Miljömålsberedningen anser att ett anslag ger länsstyrelserna bättre förutsättningar för planering och genomförande av det lokala åtgärdsarbetet.
Flera åtgärdssamordnare har betonat att det är viktigt med flexibilitet i placeringen av samordnaren. Det nya anslaget föreslås så att det kan finansiera åtgärdssamordnare på länsstyrelserna, men även genom bidrag, i kommun eller ideell sammanslutning som vattenvårdsförbund.
Länsstyrelserna är viktiga för en regional samordning
Åtgärdssamordnare som Miljömålsberedningen har varit i kontakt med lyfter fram att stöd och underlag från länsstyrelserna är avgörande för ett effektivt genomförande av lokalt åtgärdsarbete. Åtgärdssamordningen behöver ta utgångspunkt i avrinningsområden och ett avrinningsområde kan ofta sträcka sig över flera kommuner.
Länsstyrelserna har viktiga kunskapsunderlag om miljötillståndet och miljöövervakning, inventeringar och karteringar men även information om vilka miljöstöd lantbruksföretag har sökt. Länsstyrelserna genomför även mycket av åtgärdsplaneringen för att nå miljökvalitetsnormerna. Många åtgärder behöver flera tillstånd för att kunna genomföras som t.ex. tillstånd för vattenverksamhet, markavvattningsföretag eller inom kulturmiljövården. Tillstånden hanteras ofta på olika enheter på länsstyrelserna. Länsstyrelserna fördelar även flera av de finansiella bidragen till åtgärder som LOVA-anslaget och miljöstöden i landsbygdsprogrammet. Länsstyrelserna kan även bidra till att bygga regionala nätverk åtgärdssamordnare emellan.
Åtgärdssamordnare Miljömålsberedningen varit i kontakt med lyfter fram att det är väldigt olika hur länsstyrelserna i dagsläget administrerar och stödjer det lokala åtgärdsarbetet. Några exempel som tagits upp är att länsstyrelserna gör olika bedömningar av vilka kartunderlag som kan lämnas ut, olika krav på ansökningshandlingar för åtgärder och vilken uppföljning av åtgärder som krävs och olika bedömningar av vad anslag kan användas till.
Miljömålsberedningen bedömer att länsstyrelserna behöver få till uppgift att samordna och stödja åtgärdsarbetet, inte bara inom övergödning, men även andra lokala åtgärder som behövs för att nå miljökvalitetsnormerna enligt vatten- och havsmiljöarbetet. Jord-
bruksverket och Havs- och vattenmyndighetens nationella stödfunktion behöver även vägleda länsstyrelserna i vissa frågor så att det blir mer likvärdiga förutsättningar för åtgärdssamordnare än i dag. Miljömålsberedningen anser att förslagen i kapitlet om Kusthavet där alla vill vara, ger goda möjligheter för att avsätta resurser på länsstyrelsen för samordning och stöd till åtgärdssamordnare. Förslagen innebär att delar av anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö ska få disponeras av länsstyrelserna bl.a. för att samordna havs- och vattenmiljöarbetet. Det föreslagna nya anslaget för statligt stöd till lokalt havs- och vattenvårdsarbete ska även kunna användas för länsstyrelsernas administration av statsstödet.
Miljömålsberedningen har även två förslag i kapitlet Kusthavet där alla vill vara, som innebär att länsstyrelserna får ett ansvar i sin instruktion att tillhandahålla kunskapsunderlag samt samordna arbetet i kustvattenområden. Dessa två förslag bidrar också till kunskapsunderlag och samordning i det lokala åtgärdsarbetet.
Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket tillhandahåller en nationell stödfunktion
Förslag:
– att Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket får till
uppgift att tillsammans tillhandahålla en nationell rådgivnings- och stödfunktion för det lokala åtgärdsarbetet.
Funktionen för det lokala åtgärdsarbetet samordnas med Jordbruksverkets stöd till Greppa Näringen.
Förslaget medför ändringar i båda myndigheternas instruktioner.
Miljömålsberedningen har uppfattat att för att åtgärdssamordnarna i LEVA-projektet ska kunna arbeta mer effektivt behövs en nationell stödfunktion för det lokala åtgärdsarbetet. En stödfunktion ska kunna tillhandahålla specialanpassade utbildningar och kompentensutveckling, information och underlag som t.ex. modeller för utpekande av riskområden för fosforläckage. Stödfunktionen ska främja
erfarenhetsutbyten och fungera som en plattform för nätverkande för landets åtgärdssamordnare.
En nationell stödfunktion kan även bistå länsstyrelserna i deras samordning av åtgärdsarbetet. Åtgärdssamordnarna beskriver att länsstyrelserna i dag hanterar det lokala åtgärdsarbetet olika, t.ex. när det gäller tillgång till information på gårdsnivå, krav på åtgärdsuppföljning m.m. Åtgärdssamordnare efterlyser också nationella och standardiserade metoder för effektuppföljning och att detta bör vara en regional eller nationell uppföljning och inte läggas på varje enskilda projekts ansvar. Miljömålsberedningen vill lyfta fram att det är viktigt att en nationell stödfunktion är just en stödfunktion och inte bidrar till ökad byråkrati.
Även Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete kom fram till samma slutsats och föreslog att Havs- och vattenmyndigheten skulle få i uppgift att tillhandahålla en central stödfunktion.
Inom ramen för LEVA-projektet, har Havs- och vattenmyndigheten påbörjat arbetet med att utveckla en stödfunktion för de åtgärdssamordnare som ingår i projektet. Stödfunktionen är webbaserad och tillhandahåller information, checklistor och annat som behövs och efterfrågas av åtgärdssamordnarna. LEVA-samordnare anser att stödfunktionen är mycket värdefull men Miljömålsberedningen har också uppmärksammats på att de resurser som är avsatta inte är tillräckliga för att uppfylla funktionens behov av stöd.
Enligt LRF är en viktig erfarenhet från arbetet med Greppa Näringen att Jordbruksverkets stödfunktion med uppföljning, utbildningar och samordning av länsstyrelserna har varit avgörande för ett bra resultat.
Miljömålsberedningen föreslår att en nationell stödfunktion inrättas med ett gemensamt ansvar av både Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket. Skälen för att myndigheterna ska samarbeta om uppgiften är flera. En stor andel av de åtgärder som åtgärdssamordnare hanterar riktar sig mot jordbruket och finansieras i stor utsträckning inom landsbygdsprogrammet. Åtgärdssamordnare behöver därför information och kompetensutveckling som berör lagstiftning inom jordbruksnäringen och hanteringen av landsbygdsprogrammet. De behöver även tillgång till Jordbruksverkets databaser. Jordbruksverket har lång erfarenhet av att ge centralt stöd till Greppa Näringen. Miljömålsberedningen menar att det är viktigt att det fortsatta arbetet inom Greppa Näringen och LEVA kan sam-
verka på ett effektivt sätt. De åtgärdssamordnare Miljömålsberedningen har varit i kontakt med anser att de i dag jobbar mycket nära Greppa Näringen och efterfrågar tillgång till information därifrån, t.ex. om tillgång till Greppa Näringens datasystem, GNW. Jordbruksverket föreslås även bli miljömålsmyndighet för miljökvalitetsmålet
Ingen övergödning samt få ett utökat instruktionsenligt ansvar för
genomförandet av åtgärder för att nå miljökvalitetsnormerna med hänsyn till övergödning. Havs- och vattenmyndigheten har ett övergripande ansvar för åtgärdsarbete, men även kunskapsunderlag.
Uppgiften ska tydliggöras i myndigheternas instruktioner.
Jordbruksverket får till uppgift att säkerställa åtgärdsgenomförandet
Förslag:
– att Jordbruksverksverkets instruktion kompletteras så att det
framgår att Jordbruksverket ska bidra till att jordbrukets läckage av näringsämnen till vatten- och havsmiljön följer de beslutade miljökvalitetsnormerna enligt 5 kap. miljöbalken. – att Jordbruksverket får till uppgift i sin instruktion att sam-
verka med Vattenmyndigheterna, Havs- och vattenmyndigheten och övriga berörda myndigheter i arbetet med genomförande av åtgärdsprogrammen enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och havsmiljöförordningen (2010:1341), i frågor och åtgärder som rör miljökvalitetsmålet Ingen Övergödning.
Miljömålsberedningen bedömer att Jordbruksverket har en mycket viktig roll i att stödja jordbruket att genomföra nödvändiga åtgärder för att minska övergödningen och nå miljökvalitetsmålet Ingen
övergödning. Förutom att Jordbruksverket föreslås ta över miljö-
målsansvaret för miljökvalitetsmålet så anser Miljömålsberedningen att myndighetens ansvar för att minska näringsläckaget från jordbruket behöver inkluderas i myndighetens instruktion på motsvarande sätt som myndighetens ansvar för biologisk mångfald i odlingslandskapet.
Miljömålsberedningen anser att det även tydligt av instruktionen behöver framgå att Jordbruksverket har ett ansvar för genomförande
av åtgärdsprogrammen inom vatten- och havsmiljöförvaltningen. I detta ansvar anser Miljömålsberedningen att t.ex. uppgiften om att tillhandahålla nationellt stöd för lokala åtgärdssamordnare inryms.
Övergödningskänsliga områden och växtodlingsplaner
Ett generellt förbud mot att tillföra mer gödsel än nödvändigt har övervägts
En anledning till att näringsämnen läcker från jordbruksmark är att marken tillförs mer gödsel och därmed en större mängd näring än vad marken eller växterna behöver och klarar av att ta upp. Det finns i dag bestämmelser som reglerar tillförsel av gödselmedel till åkermark på gårdsnivå. Bestämmelserna finns huvudsakligen i Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd och är redovisade ovan.
De begränsningar det framför allt handlar om är 22 kg fosfor per hektar och år (hela landet) och 170 kg kväve per hektar och år (nitratkänsliga områden). Båda bestämmelserna avser endast stallgödsel.
Beredningen har noggrant analyserat behovet av ytterligare regleringar vad gäller mängden tillåten gödsel till jordbruksmark. Ett förslag som har analyserats och diskuterats är ett generellt förbud i förordningen om miljöhänsyn i jordbruket som anger att det inte är tillåtet att tillföra mer kväve eller fosfor via gödselmedel än vad grödan behöver.
Det är svårt att fastställa generella regler för gödsling som kan omfatta alla situationer. Hur mycket gödsel som är lämpligt att tillföra beror nämligen på en rad olika faktorer som tex. jordart, markens geografiska placering, markens lutning, markens retentionsförmåga, typ av gröda, tidpunkt för gödsling och vilka väderförhållanden som råder. Dessa olika faktorer får betydelse var och en för sig men de kan även samverka. Om en viss mängd näring stannar i marken och tas upp av grödan eller om den ”läcker” ut till omgivande vattendrag beror helt och hållet på de specifika förhållanden som råder på den aktuella platsen och kan dessutom variera över tid och efter väder.
En annan svårighet med ett generellt förbud mot att tillföra mer gödsel än nödvändigt handlar om möjligheten att kunna kontrollera om bestämmelsen följs. Oftast kan man inte på förhand med säkerhet veta vilken mängd gödsel som är tillåten, även om noggranna beräkningar kan hjälpa till att hamna nära en optimal giva.
Ytterligare en svårighet med ett generellt förbud hänger samman med legalitets- och rättssäkerhetsaspekter. Den som inte följer föreskrifterna om gödselhantering inom lantbruket kan straffas med böter.249 Av legalitetsprincipen följer att den enskilde måste kunna utläsa av en straffbestämmelse vilken handling som är otillåten respektive tillåten. Om detta inte är möjligt, om det är otydligt vad som är otillåtet, uppstår en rättsosäker situation för den enskilde.
Sammantaget menar beredningen att det inte är lämpligt med ett generellt förbud av de skäl som nämnts ovan och lämnar därför inget förslag i denna del.
Övergödningskänsliga områden och krav på växtodlingsplaner m.m.
Förslag:
– att regeringen kompletterar 5 § förordningen om miljöhänsyn
i jordbruket (1998:915) med ett bemyndigande för Jordbruksverket att meddela föreskrifter om vilka kustområden och länsdelar som är övergödningskänsliga områden med hänsyn till risk för att miljökvalitetsnormer enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) inte nås. – att Jordbruksverket kompletterar 20 § i föreskriften (SJVFS
2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring, så att, inom känsliga områden, även fosfor ingår i kravet på dokumentation, genom växtodlingsplaner eller motsvarande.
Förtydligande av utpekade av övergödningskänsliga områden
Enligt EU:s nitratdirektiv ska nitratkänsliga områden pekas ut för att minska förorening av vatten som orsakas av nitrater från jordbruket. Direktivet är införlivat i svensk rätt genom förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket och genom Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd.250
249 29 kap. 9 § 4 p. miljöbalken. 250 SJVFS 2004:62, ändrade genom SJVFS 2015:21.
Nitratdirektivet anger kriterium för yt- och grundvatten som innebär att nitrathalten inte får överstiga eller riskera att överstiga 50 mg/l samt kriterium för eutrofiering som omfattar sjöar, vattendrag, kustvatten och hav. Det finns inte någon generell metod för att bedöma hur känsliga områden ska pekas ut utifrån kriteriet för eutrofiering som gäller för hela EU. De medlemsstater som tillämpar kriteriet använder de metoder som har arbetats fram utifrån nationella förutsättningar.
De nitratkänsliga områdena i Sverige när det gäller eutrofieringskriteriet, har enligt Jordbruksverket, tagits med underlag av vattenmyndigheternas statusklassning och bedömningar inom bl.a. Helcom.251Enligt nitratdirektivet ska det när nitratkänsliga områden pekas ut, även bedömas om jordbruket bidrar till förorening av utpekade vatten. Detta görs genom att använda resultat från SMED:s modellberäkningar av kväve- och fosforbelastningen till Östersjön och Västerhavet. Gränsvärden för belastningen av kväve och fosfor från jordbruksmark används.
Miljömålsberedningen anser att det bör tydliggöras i svensk författning att eutrofieringskriteriet för nitratkänsliga områden ska utgå från riskbedömningen att inte nå vattenförvaltningens miljökvalitetsnormer med hänsyn till övergödning. Miljömålsberedningen föreslår därför att 5 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket kompletteras med bemyndigande för Jordbruksverket att meddela föreskrifter om vilka kustområden och länsdelar som är övergödningskänsliga områden med hänsyn till risk för att miljökvalitetsnormer enligt vattenförvaltningsförordningen inte följs.
Miljömålsberedningen bedömer att författningsändringen i praktiken inte kommer att medföra några betydande geografiska skillnader jämfört med dagens utpekade nitratkänsliga områden. Det blir dock ett viktigt tydliggörande i förutsättningarna för utpekandet. Dessutom är det lätt att i dag missa att nitratkänsliga områden även omfattar områden med risk för fosforförluster.
251 Jordbruksverket 2018, Översyn av nitratknäsliga områden, Rapport 2018:29.
Växtodlingsplaner eller motsvarande även för fosfor
Enligt Jordbruksverkets föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket (SJVFS 2015:21) ska i nitratkänsliga områden, tillförseln av kväve anpassas efter grödans behov och detta ska beräknas. Dokumentationen av beräkningen ska sparas i exempelvis en växtodlingsplan eller motsvarande.
För kväve så att tillförseln av kväve via gödselmedel begränsas så att den inte överstiger den mängd som för avsedd gröda kan anses vara nödvändig för att utnyttja växtplatsens produktionsförmåga.252
Motsvarande krav finns inte för fosfor.
Miljömålsberedningen anser att Jordbruksverket bör få i uppgift att komplettera föreskrifterna så att kraven på dokumentation blir lika för både fosfor och kväve. Miljömålsberedningen menar att en växtodlingsplan eller motsvarande dokumentation, är ett effektivt verktyg för att förhindra att grödan och åkermarken tillförs mer näring än vad som behövs.
I rådgivningen inom Greppa Näringen används ”växtnäringsbalanser” som begrepp. Växtnäringsbalanserna är ofta ett underlag för växtodlingsplaner eller motsvarande och ett sätt att mäta effektiviteten i kväve- och fosforflödena på gården, dvs. hur stor andel av växtnäringen som hamnar i produkterna. I växtnäringsbalansen beräknas inflödet av växtnäring på gården (inköp av djur, foder, utsäde, mineral- och stallgödsel samt luftnedfall och kvävefixering) och därefter dras utflödet av växtnäring ifrån (bundet i de produkter som lämnar gården). En positiv näringsbalans innebär att det finns ett överskott av växtnäring på gårdsnivå. Ett högt överskott av kväve och/eller fosfor innebär en risk för näringsläckage och överskottet kan användas som en approximation för gårdarnas näringsläckage. Fosfor inkluderas i praktiken alltid i Greppa Näringens beräkningar av växtnäringsbalanser.253 Växtnäringsbalanser kan genomföras även på fältnivå. Det ger bättre information om risken för kväveutlakning, men sådana beräkningar är resurskrävande.254
För att genomföra balansberäkningar för fosfor behövs analys av fosforinnehållet i jorden genom en markkartering. Markkartering ger förutsättningar för att anpassa gödslingen till grödans behov och
252 20 § SJVFS 2015:21. 253 www.greppa.nu, 2020-11-20. 254 www.greppa.nu, 2020-11-20.
fördela gödseln så att den utnyttjas så effektivt som möjligt. Enligt en undersökning från LRF från 2018 har cirka 85 procent av de större gårdarna, dvs. gårdar med mer än 200 hektar, genomfört en sådan markkartering, men andelen är sannolikt betydligt lägre för små gårdar. LRF och Jordbruksverket lyfter fram att ett generellt krav på att inkludera fosfor i växtodlingsplaner skulle leda till krav på markkartering och extrakostnader för lantbrukare som inte har en aktuell markkarta redan, oavsett om de använder fosforgödselmedel eller ej.
Jordbruksverket påpekar att om det föreslås krav på växtnäringsbalanser kan det innebära svårigheter att fortsätta med delar som i dag ingår som frivillig rådgivning inom Greppa Näringen. Av landets cirka 63 000 jordbruksföretag har ungefär 10 000 fått rådgivning via Greppa Näringen.
Riskområden för fosforläckage
Av den antropogena fosforbelastningen på Östersjön står jordbruket för cirka 45 procent av den totala vattenburna tillförseln av fosforn. För att komma tillrätta med övergödningen så behöver läckaget av fosfor till mark och vatten minska. I Sverige utgörs de utpekade nitratkänsliga områdena av 75 procent av jordbruksarealen. Risken för fosforförluster kan enligt Jordbruksverket variera i en finare skala (lokal nivå, fältnivå och inom fält) än de administrativa gränser som används för de nitratkänsliga områdena.
Miljömålsberedningen har övervägt att föreslå att Jordbruksverket får i uppdrag att identifiera riskområden för fosforläckage samt att komplettera Jordbruksverkets föreskrifter så att särskilda krav på skyddsåtgärder (t.ex. anläggande av anpassade skyddszoner och våtmarker/dammar) skulle ställas inom dessa områden. Några krav på att anlägga anpassade skyddszoner eller dammar finns inte i dagens lagstiftning eller föreskrifter. Det är möjligt att få ersättning för anläggande av anpassade skyddszoner och dammar från landsbygdsprogrammet. Ansökningsgraden till dessa åtgärder är dock för närvarande låg.
Enligt bl.a. Jordbruksverket är det inte lämpligt att göra en områdesindelning med en sådan hög geografisk upplösning kopplad till författningskrav. Det saknas underlag och modeller med till-
räcklig hög precision och det skulle vara komplicerat att utforma regelverk och bedriva tillsyn på den nivån.
Riskområden för fosforläckage har dock pekats ut av vissa kommuner och Miljömålsberedningen anser att kartering, med stöd av modeller, för att identifiera riskområden för fosforläckage är ett viktigt verktyg i det lokala åtgärdsarbetet för att säkerställa att åtgärder genomförs där de ger mest effekt.
Miljömålsberedningen har sett på lämpligheten av att utforma lagkrav för vissa åtgärder för fosfor inom övergödningskänsliga områden (se ovan) eller i utpekade riskområden för fosforläckage. Två sådana åtgärder är anpassade skyddszoner och dammar för fosforreduktion. Enligt Jordbruksverket är detta miljöersättningar inom landsbygdsprogrammet med hög effektivitet för att minska fosforläckage om de är rätt placerade. Samtidigt har de en låg anslutningsgrad.
Skyddszoner minskar fosforförlusterna via ytavrinning från åkermarken, ofta längs vattendrag. Anpassade skyddszoner anläggs där synlig erosion uppkommer frekvent t.ex. längs erosionsstråk inne på fält, längs åkerdiken och vid brunnar som fungerar som ytvattenintag.
Fosfordammar räknas numera in i miljöinvesteringen för våtmarker och dammar och är små dammar med särskild utformning för avskiljning av fosfor.
Jordbruksverket och LRF har uppmärksammat Miljömålsberedningen på att författningskrav inte är ett lämpligt styrmedel för anpassade skyddszoner och dammar då det handlar om att hitta rätt plats på en ganska lokal nivå för att få avsedd effekt. Det kan vara svårt att utforma generella regler för en sådan lokal tillämpning och att i efterhand vid en tillsynssituation avgöra om åtgärderna hamnat rätt.
Om det införs krav i författning på att genomföra dessa åtgärder kommer det inte heller vara möjligt att finansiera dem via landsbygdsprogrammet eller kommande ersättningar inom den gemensamma jordbrukspolitiken.255
2551 kap. 7 § förordningen (2015:406) om stöd för landsbygdutvecklingsåtgärder.
Effekterna av kvävegödsling i skogsbruket behöver följas upp
Miljömålsberedningen bedömer:
– att om kvävegödsling i skogsbruket ökar så behöver reger-
ingen följa upp effekterna på kväveläckage till vatten och hav, och utvärdera behovet av åtgärder.
Skogsmark är tillsammans med jordbruksmark de två största källorna till den totala belastningen på havet av både kväve och fosfor. Fosforbelastning från skogsmark räknas endast som bakgrundsbelastning. I Bottniska viken står dock kalhyggen för åtta procent av den antropogena kvävebelastningen. Nyare forskning från Finland indikerar även att läckage av både fosfor och kväve, särskilt från utdikade torvhaltiga skogsmarker, är förhöjt jämfört med den naturliga bakgrundsbelastningen.256
Flera aktörer har lyft fram att kvävegödsling av skog i framför allt Norrland kan komma att öka i framtiden. Regeringen har av klimatpolitiska skäl uttryckt ett mål om att öka tillväxten av skogen. Enligt Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd bör inte i södra delarna av Sverige gödslas med kväve. Miljömålsberedningen anser att det finns fog för att följa upp om en ökad kvävegödsling medför ett ökat kväveläckage, om det blir så att kvävegödslingen ökar väsentligt.
Icke-försämringskravet ett hinder för utbyggnad av kommunala avloppsreningsanläggningar
Förslag:
– att regeringen genomför en noggrann analys av potentiella och
långsiktiga negativa effekter på miljötillståndet i vatten och hav av icke-försämringskravet i 5 kap. 4 § miljöbalken, som är ett resultat av den s.k. Weserdomen.257
256 Nieminen, M., m.fl. 2018, Increasing and Decreasing Nitrogen and Phosphorus Trends in Runoff from Drained Peatland Forests—Is There a Legacy Effect of Drainage or Not? Water Air Soil Pollution (2018) 229:286. 257 EU-domstolen klargjorde i mål C-461/13 (Weserdomen) att vattendirektivets krav på att inte få försämra vattenkvaliteten är strängt. Weserdomen kallas så för att domen aktualiserades av en muddring som skulle genomföras i floden Weser.
Svenskt Vatten har lyft fram till Miljömålsberedningen att Weserdomen, som har inneburit att ett icke-försämringskrav för vatten har införts i 5 kap. miljöbalken, i praktiken kan leda till försämrad rening och på lång sikt försämringar i tillståndet i vatten och hav. Det har även framkommit att Weserdomen kan medföra problem för storskaliga tester och implementering av ny teknik, t.ex. inom vattenbruk, som på lång sikt kan ge miljöförbättringar, men som inledningsvis kan riskera mindre försämringar.
EU-domstolen förtydligade kraven enligt vattendirektivet genom Weserdomen.258 Domen slog fast att en medlemsstat är skyldig att inte ge tillstånd till projekt som kan leda till försämring av en ytvattenförekomsts status eller äventyra uppnåendet av en god status hos ytvattenförekomsten, såvida ett undantag inte görs. Mark- och miljööverdomstolen tolkade Weserdomen 2017 på så sätt att bedömningen av vad som ska anses vara en ”försämring av status” ska göras på kvalitetsfaktornivå, oavsett vilken kvalitetsfaktor det är fråga om.259 Domstolen anger vidare att även om det inte skulle vara fråga om en otillåten försämring får tillstånd heller inte ges till en verksamhet eller åtgärd som äventyrar uppnåendet av en miljökvalitetsnorm. Det torde därmed inte vara tillåtet att vidta en åtgärd som upprätthåller en fortsatt måttlig status av någon kvalitetsfaktor.
Sedan 2019 har vattendirektivets icke-försämringskrav införlivats genom 5 kap. 4 § miljöbalken. Samtidigt angav regeringen att rimlighetsavvägningen enligt 2 kap. 7 § miljöbalken inte får resultera i lägre krav än vad som följer av 5 kap. 4 §.260
Svenskt Vatten har påtalat att kombinationen av icke-försämringskravet tillsammans med begränsningarna i rimlighetsavvägningen medför att den kommunala avloppsreningen på sikt kan innebära ökade utsläpp av näringsämnen och resultera i ett sämre miljötillstånd i vatten och hav. En viktig orsaksfaktor är den snabba befolkningsökningen.
Reningsverken behöver förnyade tillstånd när antalet anslutningar ökar. Sverige använder i dag, enligt Svenskt Vatten, bästa möjliga teknik för avloppsrening och reningsverken har reningskrav långt över kraven enligt EU:s avloppsdirektiv. Möjligheten att öka reningsnivåerna är därför mycket begränsade. Flera reningsverk har
258 EU-domstolens förhandsavgörande den 1 juli 2015 i mål C-461/13. 259 Mark- och miljööverdomstolen mål M 5186–17. 260Prop. 2017/18:243.
i dag svårt att få förnyade tillstånd med hänvisning till icke-försämringskravet. Resultatet blir att nya anslutningar till befintliga reningsverk inte kan genomföras. Detta kan medföra att avloppsvatten kan behöva flyttas till en annan vattenförekomst där utsläppet kan spädas ut. Ett sådant ärende är under behandling i Svalövs kommun.261Svenskt Vatten ser en risk att vattenförekomster som tidigare helt förskonats från avloppsutsläpp kan bli recipienter. En annan effekt är att mindre och äldre reningsverk fortsätter i drift med befintliga äldre tillstånd i stället för att avloppsvattnet förs över till högteknologiska effektiva reningsverk som t.ex. från kranskommuner till Käppalaverket i Stockholm.262
Svenskt Vatten lyfter fram att vattendirektivet och avloppsdirektivet har motverkande syften här. Avloppsdirektivet ställer krav på att avloppsvatten från tät bebyggelse ska genomgå tillräcklig rening och för att göra det ska reningsverket vara tillräckligt utbyggt.263 Kravet ”tillräcklig rening” innebär att vattendirektivets krav på vattenkvalitet ska uppfyllas, vilket i sin tur förutsätter att reningsverket tillåts.
Miljömålsberedningen menar att det är viktigt att vattendirektivets krav på icke-försämring efterlevs. Samtidigt ser Miljömålsberedningen bekymrat på indikationerna att icke-försämringskravet enligt 5 kap. 4 § miljöbalken, i praktiken kan bidra till ett försämrat tillstånd i vatten och hav genom att utsläpp tillåts, men i andra vattenförekomster eller i utspädd form. Det kan också vara problematiskt om icke-försämringskravet lägger betydande hinder för utveckling av miljövänlig teknik som på sikt kan ersätta och därmed minska dagens utsläpp.
Miljömålsberedningen föreslår därför att regeringen genomför en noggrann analys av potentiella och långsiktiga negativa effekter på miljötillståndet i vatten och hav av icke-försämringskravet i 5 kap. 4 § miljöbalken.
261 Miljöprövningsdelegationen Länsstyrelsen i Skåne, Underrättelse till Svalövs kommun 2020-09-11, dnr 551-17014-2018. 262 Kommunikation med Svenskt Vatten. 263 Artikel 7, 2.9 och 10.
Miljömålsberedningen lämnar inte några förslag om utökade reningskrav på kväve och fosfor i kommunala VA-anläggningar
Miljömålsberedningen lämnar inte några förslag om utökade utsläppskrav för fosfor och kväve från kommunala avloppsreningsverk.
Avloppsdirektivet kräver 80 procent reduktion av fosfor eller en utsläppshalt på 1 mg/l (för tätorter för fler än 100 000 personekvivalenter) eller på 2 mg/l (för tätorter mellan 10 000–100 000 personekvivalenter) och det saknas krav för mindre tätorter. Svenska reningsverk reducerar i genomsnitt 96 procent fosfor och de med bäst rening reducerar mer än 98 procent. Enligt Svenskt Vatten så kommer utvecklingen av avancerad rening av mikroföreningar som läkemedel bidra till ytterligare rening av fosfor eftersom fosfor är partikulärt bundet. Miljömålsberedningen anser att i det fall avloppsdirektivet öppnas för revidering så bör regeringen verka för att utsläppskraven för fosfor kraftigt ska skärpas i områden som är känsliga för fosfor (exempelvis Östersjön).
Det finns inga generella krav på kväverening norr om Norrtälje, men andra recipienthänsyn kan medföra krav på rening i enskilda fall. Enligt Svenskt Vatten är den genomsnittliga reningen av kväve omkring 80 procent. Kväverening är en biologisk process som är mycket energikrävande i kalla förhållanden. Under ett antal år har det pågått två överträdelseärenden mot Sverige med anledning av bristande genomförande av avloppsdirektivet bl.a. med hänsyn till kväverening. Ett ärende lades ner i juli 2019, men det andra drivs vidare till EU-domstolen. En principfråga i stämningsansökan rör naturlig kväverening i sjöar som en del av reningsprocessen. Kommissionen kritiserar sättet som Sverige tillgodoräknar sig sådan rening. Miljömålsberedningen anser att ett avgörande om Sveriges implementering av avloppsdirektivet behöver ha meddelats innan det är lämpligt att lägga ytterligare förslag rörande kväverening från kommunala VA-anläggningar.
Minimera spill av fosfor till vatten vid lastning och lossningi hamnar
Förslag:
– att regeringen ska verka inom Helcom för att det tas fram och
beslutas om en Helcom-rekommendation för att minska spill av gödselmedel i vatten vid lastning och lossning.
Miljömålsberedningen bedömer att krav på användande av spillskydd vid lastning och lossning av gödselmedel i hamnar är en enkel och kostnadseffektiv åtgärd för att minska lokal övergödningspåverkan. Miljömålsberedningen bedömer att frågan är av relevans för alla hamnar runt Östersjön där större mängder gödsel lastas och lossas och att frågan om krav på spillskydd lämpligen drivs inom Helcom med målsättningen att få beslut om en rekommendation.
Coalition Clean Baltic har översiktligt undersökt problemets omfattning.264 Ett lågt estimerat spill på 0,05 procent av gödselmedlet, medför en förlust på 16,7 tusen ton gödselmedel per år rakt i havet. Race for the Baltic genomför ett projekt i svenska hamnar och bistår även med bidrag till spillskydd. Projektet har fått positivt mottagande i svenska hamnar, men organisationen upplever att det är svårare att få tillgång till att bedriva motsvarande projekt i andra Östersjöländer.265
14.18.5. Minska effekterna av övergödning och snabba på återhämtningstakten
Även om omfattande åtgärder införs på land så kommer det fortsatt vara ett läckage av fosfor och kväve till kustvattenområdet, både från verksamheter, fosfordepåer i marken och från internbelastning. Miljömålsberedningen bedömer därför att styrmedel och åtgärder, särskilt i kustområdena, som kan bidra till ekosystemens återhämtning och stärka resiliensen behöver genomföras. Effekter av klimatförändringar kommer sannolikt att få stor påverkan på kustekosystem som även i stor grad påverkas av övergödning och försämrade fiskbestånd, t.ex.
264 Coalition Clean Baltic 2017, Potential sources of nutrient inputs: Baltic Sea part handling fertilizers. 265 Fanny Tham, Race for the Baltic, e-post 2020-04-06.
ålgräsängar, kransalger och blåstångsbälten. Bedömningen är därför att det är särskilt angeläget att genomföra betydande insatser för att stärka förvaltningen i kustvattenområdet, men även där möjligt i utsjöområden.
Åtgärder inom fiskförvaltningen som kan lindra effekter av övergödning
Ovan redogör Miljömålsberedningen för de sammanställda forskningsresultaten som visar att förvaltningen av fisk kan utgöra ett viktigt komplement till näringsreduktion för att minska effekterna av övergödningen på arter och livsmiljöer längs kusterna. Förslag som berör förvaltning av fisk finns samlade i kapitlet om Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen.
Åtgärder för att stärka rovfiskbestånd kan påtagligt motverka effekterna av övergödning på arter och livsmiljöer i grunda vikar. Förekomsterna av rovfisk minskar inte övergödningen i sig, men förvaltningen av fiskbestånden kan vara viktig för hur ekosystemen responderar på effekterna av övergödning, dvs. den biologiska övergödningsstatusen. Ett ökat fokus på att återfå goda rovfiskbestånd är ett steg närmare en ekosystembaserad förvaltning.
Miljömålsberedningen föreslår därför att förvaltningen av fiskbestånden utformas även med ett tydligt syfte att stärka ekosystemens resiliens i vattenförekomster som inte når målen för god ekologisk status eller god miljöstatus med hänsyn till övergödning. Detta innebär även att den kustnära beståndsförvaltningen och åtgärder för att stärka bestånden av rovfisk kan ingå som åtgärder i vattenförvaltningens och havsmiljöförvaltningens åtgärdsprogram.
Exempel på åtgärder som föreslås av forskningen och som Miljömålsberedningen bedömer som relevanta är inrättande av fiskefria områden, restaurering av lek- och uppväxtmiljöer samt utsättningar av rovfisk i områden med övergödningsproblem. Dessa åtgärder ligger helt i linje med behovet av att stärka fiskbestånden längs kusten av särskilt abborre och gädda. Åtgärderna kan medföra att beslut om var t.ex. fiskfredningsområden bör införas inte enbart behöver ta hänsyn till fiskeintressen, men även var sådana åtgärder kan ge positiva ekosystemeffekter med anledning av övergödning.
Miljömålsberedningen betonar att effekterna av sådana åtgärder måste följas upp och utvärderas systematiskt.
Utfiskning av spigg
Miljömålsberedningen noterar att både forskningen och fiskförvaltningen överlag är överens om att ökningen av spigg som vandrar in och konsumerar yngel längs östersjökusten är en bidragande orsak till de låga bestånden av gädda och abborre. Spiggen kan även vara en bidragande orsak till att bestånden har svårt att återhämta sig och därmed ha indirekt betydelse för effekterna av övergödning. Förslag som berör spigg finns närmare redovisade i kapitlet om förvaltning av fisk.
Fiske på nya arter - reduktionsfiske i kusthavet
Miljömålsberedningen ser potential i att utveckla ett hållbart fiske på ”nya” arter som t.ex. braxen, id och mört. Uttag av fisk medför även ett uttag av fosfor och kväve samtidigt som det småskaliga yrkesfisket kan få en ökad diversifiering, nya fiskemetoder utvecklas och nya arter kan komma ut på marknaden som hållbara livsmedel. Reduktionsfiske är även en vedertagen metod mot övergödning i Svenska insjöar. Projektet Baltic Fish (se ovan) visar på både intresse från yrkesfiske samt en potential till ett hållbart fiske som bidrar till minskad övergödning. Samtidigt visar projektet på utmaningar när nya fisken ska utvecklas som t.ex. rädsla att äta från Östersjön, certifiering av småskaligt fiske samt finansiering för att ställa om fisket.
Innovationer och teknikutveckling kan bidra till att minska effekter av övergödning
När det gäller att minska effekterna av övergödning, dvs. efter att fosfor och kväve nått kust och hav, krävs ofta innovationer och teknikutveckling. En möjlig åtgärd är att avlägsna näringsämnen, oftast fosfor, från vattenmassan eller bottensediment. Detta kan genomföras genom uttag av biomassa, fastläggande av fosfor på kemisk väg eller genom att ta upp fosforhaltigt och syretärande sediment.
Uttag av biomassa kan genomföras genom pågående fiske och vattenbruk, men även genom produktion av blå fånggrödor. Effekten av blå fånggrödor är omtvistad, särskilt i Östersjön där tillväxten hos t.ex. blåmusslor är låg, men där även behovet är störst. Miljö-
målsberedningen ser det dock som viktigt att fortsatt forskning och utveckling av vattenbruk och blå fånggrödor genomförs. I många fall kan det primära syftet vara produktion av livsmedel eller andra varor från t.ex. algodling, men där rening av vatten eller upptag av näringsämnen kan vara en positiv bieffekt.
Miljömålsberedningen ser det som angeläget att fortsätta arbetet med regelförenkling så att teknik- och innovationsföretag kan testa och utveckla metoder och produkter i Sverige och för export. Det gäller metoder och produkter som på sikt kan ersätta mindre miljövänliga alternativ.
När det gäller fastläggande av fosfor eller upptag av fosforhaltigt och syretärande sediment, ofta kallat åtgärder för internbelastning, handlar det många gånger om storskaliga och kostsamma projekt, i synnerhet om det är åtgärder i utsjöområden. Miljömålsberedningen anser att internbelastning i vissa kustnära områden har god potential att minska effekter av övergödning. Ett exempel är Björnöfjärden där vattenkvaliteten fortfarande, snart tio år efter behandling, visar signifikant bättre status.266 Här finns flera metoder framtagna men de kan behöva utvecklas vidare. När det gäller åtgärder för internbelastning i utsjö behövs omfattande teknikutveckling och kunskap om effekter för att Miljömålsberedningen ska kunna bedöma potentialen och möjliga långsiktiga effekter.
266 Baltic Sea 2020, 2018, Effektiva åtgärder mot övergödning – en berättelse om att återfå god ekologisk status i kustområden.
15. Farliga ämnen
För att kunna nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust
och skärgård måste även farliga ämnens påverkan på havsmiljön och
dess ekosystem beaktas. Farliga ämnens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem är dock ett område som enligt Miljömålsberedningens bedömning, ännu inte har blivit tillräckligt uppmärksammat i havsmiljöpolitiken. Farliga ämnen och kemikaliefrågor kopplas inte i tillräckligt hög utsträckning ihop med havsmiljöfrågor.
Miljömålsberedningen ska föreslå en strategi för förstärkt åtgärdsarbete och bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser. Kunskap om farliga ämnen och hur de påverkar de marina ekosystemen har avgörande betydelse för att förstå hur tillståndet i haven ser ut och för att vidta de åtgärder som krävs för att nå miljökvalitetsmålet Havs i balans samt levande kust och skärgård.
Miljömålsberedningen har hämtat in två underlagsrapporter om farliga ämnen. I rapporten ”Kemikaliekontroll för hållbara hav” beskriver Kemikalieinspektionen varför kemikaliefrågorna är avgörande för att uppnå ett hållbart nyttjande av haven och varför det behövs samarbete och regler på nationell, EU- och global nivå.1 Mikael Karlssons rapport ”En giftfri havsmiljö” beskriver problemets allvar och de viktigaste styrmedlen på kemikalieområdet.2 Detta kapitel bygger i stora delar på dessa underlagsrapporter.
1 Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, dnr H18-05746. 2 Karlsson Mikael 2020, En giftfri havsmiljö, Rapport till Miljömålsberedningen.
15.1. Problemets omfattning och dess orsaker
15.1.1. Miljögifter i haven är inget nytt problem
Miljögifter upptäcktes i Östersjön och andra marina miljöer för mer än 50 år sedan, då bekämpningsmedlen DDT och PCB konstaterades i havsörnar, sälar och andra organismer. Sedan dess har hundratals farliga ämnen upptäckts i de svenska havsmiljöerna och i människor. Till dessa kemikalier hör såväl medvetet använda gifter i t.ex. båtbottenfärger, som oavsiktligt bildade dioxiner från förbränning.
Även om begränsningar gör att halterna av vissa välkända farliga ämnen sjunker så är många trender inte entydigt positiva. Fortfarande är tillförseln av kända farliga ämnen och kontamineringen hög i alla bedömda områden i Östersjön, inte minst när det gäller bromerade flamskyddsmedel. Även tennorganiska ämnen, dioxiner, PCB, kvicksilver, kadmium, cesium-137 och högfluorerade ämnen är klart problematiska i havsmiljön. I både Östersjön och Västerhavet upptäcks hela tiden nya miljögifter.3
15.1.2. Gamla synder och förorenade sediment
Många havsområden i Sverige har förorenade sediment på bottnarna. Ofta har industrier på land släppt ut dessa föroreningar i vattnet, men det kan också handla om dumpningsplatser av förorenat material.4 Föroreningarna kan vara ett hot mot både människors hälsa och miljön.
I Sverige finns ungefär 300 vrak som klassats som miljöfarliga varav 30 är en akut miljöfara. Vraken kan t.ex. läcka olja och andra farliga ämnen från lasten, eller från material och funktioner på båten. Ett annat problem är skrotade fritidsbåtar som ligger övergivna på land eller i vattnet och där ägaren inte kan spåras.
Efter andra världskriget dumpades flera hundra tusen ton kemiska och konventionella stridsmedel i havet av de allierade. Bara i Östersjön dumpades cirka 50 000 ton kemiska stridsmedel. Anvisade dumpningsplatser var tydligt definierade på kartan, men för att spara tid hände det att den farliga lasten i stället sänktes någonstans på vägen ut till området. Även svenska Försvarsmakten har använt havet som
3 Karlsson Mikael 2020, En giftfri havsmiljö, Rapport till Miljömålsberedningen. 4 SVT Nyheter 2019, Sundsvallsbukten – Sveriges mest kvicksilverförgiftade område, 2019-04-10.
dumpningsplats och i svenska havsområden finns 25 kartlagda platser där de dumpat ammunition.
På bottnarna utanför pappersbruken längs Norrlandskusten finns rester av orenade utsläpp från massaindustrin, som ansamlats under decennier i så kallade fiberbankar.5 Fiberbankarna består av stora mängder träfibrer och processkemikalier. Det är än så länge oklart i vilken utsträckning fiberbankarna orsakar något större läckage av miljögifter, som exempelvis dioxiner.
Ett uppmärksammat ärende som utretts sedan 2006 är vem som bär ansvarat för att undersöka effekterna av och eventuellt sanera de cirka 13 200 tunnor med kvicksilverhaltigt avfall som dumpades mellan 1961–1964 utanför Åstön i Sundsvallsbukten.6
I det myndighetsgemensamma arbetet med fördjupad utvärdering av miljömålen som gjordes under 2018–2019 bedömde flera myndigheter att förorenade sediment var ett område där åtgärder borde prioriteras för att Sverige ska kunna uppnå de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Myndigheterna konstaterade att arbetet med förorenade sediment ligger jämförelsevis långt efter arbetet med förorenade områden på land. I det senare finns det sedan många år ett väletablerat arbetssätt för att inventera, undersöka och efterbehandla de områden som innebär störst risker för miljön och människors hälsa.7
15.1.3. Olika källor och flöden
Miljögifterna tillförs haven från olika källor och flöden. Källorna till problemen med farliga ämnen i den marina miljön är framför allt landbaserade. Enligt vissa bedömningar kommer omkring 80 procent av föroreningarna till havsmiljöer från landbaserade källor. Flödena går genom reningsverk men också via luft och direkt avrinning. Bekämpningsmedel från jordbruket når haven via vind och vatten, medan många andra miljögifter från industri och förbränning sprids från avloppsrör och skorstenar, exempelvis kvicksilver. Kvicksilver kan även nå den marina miljön efter långväga transport och luft-
5 SGU 2014, Kartläggning av fiberhaltiga sediment längs Västernorrlands kust. SGU rapport 2014:16. 6 Mark- och miljödomstolen, mål nr M 2927-17. 7 Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, dnr H18-05746.
nedfall. Industriutsläpp står för omkring en tredjedel av påverkanstrycket av vissa kemikalier.
I allt högre grad läcker farliga ämnen från konsumtionsvaror av alla möjliga slag, vilket ger en diffus spridning som är långt mer svårkontrollerad än spridning från punktkällor. Den diffusa spridningen gäller t.ex. bromerade flamskyddsmedel och högfluorerade ämnen, men också flera läkemedel. Utsläpp påverkar nästan alltid närmiljön men många farliga ämnen sprids även globalt med strömmar och vindar. Åtgärder riktade mot produktion och konsumtion påverkar därför utsläppen och halterna i havsmiljön.8
15.1.4. Global produktion och handel
Produktionen av kemikalier ökar snabbt och den globala fördelningen av produktion och användning förändras. I dag finns cirka 40 000– 60 000 industrikemikalier i kommersiellt bruk i världen. Mellan 2000 och 2017 nästan fördubblades den globala årliga kemikalieproduktionen, från ungefär 1,2 till 2,3 miljarder ton, och det finns prognoser som pekar på en ytterligare fördubbling mellan 2017 och 2030.9
De senaste decennierna har genomgått ett skifte mellan olika världsdelars del av kemikalieproduktionen. Asien har utvecklats till den största producenten. Kina är den största enskilda producenten med cirka 37 procent av världsproduktionen 2017. Prognosen är att Kinas dominans kommer att fortsätta öka.
Även i Europa fortsätter produktionen och användningen av kemikalier och varor som innehåller ämnen som klassificerats som hälso- och miljöfarliga.
Att produktionen och konsumtionen av kemikalier sprider sig över världen med en ökande andel i utvecklingsländer, som ofta har en mindre utvecklad kemikaliekontroll, är en risk för ökade utsläpp från dessa länder. I Sverige kan det leda till att vi får in fler farliga ämnen, bl.a. genom import av varor.
Kemikalier sprids till miljön i alla led av en kemisk produkts eller en varas livscykel; vid produktion, under konsumtion och som avfall.
8 Karlsson Mikael 2020, En giftfri havsmiljö, rapport till Miljömålsberedningen. 9 Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, dnr H18-05746.
15.1.5. Skador
De skador som miljögifterna orsakar i samtliga svenska marina miljöer är allvarliga och inkluderar bl.a. försämrad fortplantningsförmåga bland fiskar, däggdjur och fåglar. Sälar tar fortfarande skada av kvarvarande halter av PCB och dioxiner. Honor av vissa snäckor utvecklar manliga könsorgan när de utsätts för kvarvarande nivåer av tributyltenn (TBT) från båtbottenfärg. Halterna av potentiellt giftiga högfluorerade ämnen från en rad varor ökar i havsmiljön och upptäcks i fisk, fågelägg och marina däggdjur. Även människors hälsa påverkas, bl.a. av miljögifter i fet fisk. Barn, ungdomar och kvinnor i fertil ålder i Sverige rekommenderas att inte äta fet Östersjöfisk mer än två gånger per år.10
15.1.6. Samhällsekonomiska kostnader
Kostnaderna för oförsiktig eller felaktig hantering av farliga ämnen kan bli mycket stora och svåra att uppskatta.
Det är t.ex. väldigt dyrt att i efterhand sanera och återställa förorenade områden. Ett aktuellt exempel är saneringen av sedimenten i Oskarshamns hamn. Kostnaden för denna har beräknats till runt en halv miljard kronor. Här har industriell verksamhet släppt ut föroreningar i hamnen sedan mitten av 1800-talet. Det har rört sig om utsläpp av bl.a. metaller och PCB. Den upplagrade mängden av metaller i sedimenten var totalt cirka 200 ton bly, tre ton kadmium, 600 ton zink, 30 ton arsenik, 500 kilo kvicksilver och 300 ton koppar.11
Ett annat exempel på att hantering av miljögifter kan bli mycket dyrt är saneringen och avfallshanteringen av ämnesgruppen PCB som har beräknats kosta Sverige omkring 3,5–4,4 miljarder kronor under åren 1971–2018.12 I denna kostnad ingick bara direkta kostnader för saneringen, det vill säga inte kostnader för påverkan på ekosystemen.
Fler exempel på samhällsekonomiska kostnader kopplade till exponering för farliga ämnen är de hälsoekonomiska kostnaderna till följd
10 Karlsson Mikael 2020, En giftfri havsmiljö, rapport till Miljömålsberedningen. 11 Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, dnr H18-05746. 12 von Bahr, J. and Janson, J. 2004, Cost of Late Action – the Case of PCB, TemaNord 2004:556, Copenhagen, Nordic Council of Ministers.
av användning av högfluorerade ämnen, vilka beräknas till 2,8–4,6 miljarder euro per år för de nordiska länderna.13
Det rör sig med andra ord om stora samhällsekonomiska kostnader för ett fåtal farliga ämnen. För den marina miljön saknas dock överlag miljöekonomiska beräkningar av miljögifters kostnader.
15.2. Farliga ämnen i havsmiljön
Kemiska ämnen kan ha inneboende egenskaper som orsakar effekter på organismer i havet, det vill säga de är en fara för organismerna i havsmiljön. Risken för att effekter ska uppstå beror på hur mycket av ett ämne som finns i miljön, hur länge organismerna utsätts för detta och under vilka av organismens levnadsstadier.
Långlivade och bioackumulerande ämnen
Särskilt bekymmersamma ämnen i havsmiljön är sådana som på grund av sina kemiska och fysikaliska egenskaper är långlivade (stabila i miljön i betydelsen att de i hög grad motstår nedbrytning), bioackumulerande (tas upp i organismer) och giftiga (kan påverka organismers hälsa och funktion negativt redan vid relativt låga doser). Sådana ämnen kallas PBT-ämnen (persistenta, bioackumulerande, toxiska).
Så kallade vPvB-ämnen14 är mycket långlivade och mycket bioackumulerande. På grund av dessa egenskaper kan sådana ämnen förekomma länge i miljön, transporteras långväga och tas upp av organismerna och ackumuleras i näringskedjan.
Utgångspunkten är att organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande alltid är en potentiell risk för människors hälsa och för miljön samt att om ämnena visar sig ha negativa effekter blir bromssträckan lång innan insatta åtgärder eller begränsningar ger resultat. Ett långlivat ämne, som samtidigt är bioackumulerande, kan under lång tid vara tillgängligt för upptag i organismer. Detta kan
13 Goldenman, G., m.fl. 2019, The cost of inaction, A socioeconomic analysis of environmental and health impacts linked to exposure to PFAS, TemaNord 2019:516, Copenhagen, Nordic Council of Ministers. 14 Very persistent and very bioacumulative.
leda till förbisedda eller oförutsebara negativa effekter, även av ämnen som i olika test inte har visat sig ha giftverkan.15
Toxiska ämnen
Den negativa effekten (toxiciteten) av farliga ämnen kan på individnivå yttra sig som t.ex. akut förgiftning och död, eller påverkan på längre sikt som gör det svårare för organismer att växa eller fortplanta sig. Detta kan i sin tur påverka populationer, artsammansättning och funktioner i ekosystemet. I havet kan även ämnen som är särskilt giftiga för växter (s.k. fytotoxiska ämnen) ha en stor effekt, eftersom de kan påverka viktiga livsmiljöer för vissa organismer eller stadier av organismer. Ett exempel är koppar som kan skada reproduktionen hos blåstång.
Hormonstörande ämnen
En typ av effekter som kan vara svåra att upptäcka i konventionella tester som utförs under kort tid är hormonstörande effekter. Väl fungerande hormonella system är en förutsättning för många fysiologiska funktioner hos såväl däggdjur, fiskar som hos ryggradslösa djur. Hormonella system spelar en stor roll för bl.a. tillväxt, fortplantning och beteenden som aggressivitet, uppvaktning m.m. Ämnen som stör balansen i organismernas hormonsystem kan på så sätt i förlängningen ha en inverkan på en hel population och art.16
Ett känt exempel på ett hormonstörande ämne i havsmiljön är TBT som orsakar sterilitet hos snäckor, musslor och ostron. TBT användes förr som aktiv substans i båtbottenfärg för att förhindra påväxt på båtskrov. Sedan 2008 gäller totalförbud mot förekomst av bottenfärger som innehåller TBT på alla svenska fartyg, oavsett storlek och trafik. Samtidigt infördes ett globalt förbud mot att måla fartyg med bottenfärg som innehåller TBT.
Läkemedel, som används av människor och sedan kommer ut i miljön via reningsverk, kan också ge hormonstörande effekter. Ett exempel är preventivmedel, vilka bl.a. kan ge störningar i fiskarnas
15 För ämnen med sådana egenskaper som beskrivs ovan ska, enligt Giftfri miljö och Reachförordningen, användningen så långt som möjligt fasas ut och ämnena tas därför upp på den s.k. kandidatförteckningen. 16 Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, dnr H18-05746.
fortplantningsförmåga, och förändra förhållandet mellan antalet honor och hanar.
Det finns fortfarande stora kunskapsluckor om effekterna av hormonstörande ämnen i miljön, särskilt i havsmiljön.
Kombinationseffekter
För att bedöma risker med olika ämnen behöver hänsyn tas till såväl exponering från olika källor och olika exponeringsvägar som till samtidig exponering för flera ämnen. Fortfarande bedöms kemiska ämnen normalt var för sig och källa för källa, trots att de ofta förekommer i komplexa blandningar och trots att mycket kunskap numera finns om att kemiska ämnen samverkar. En blandning av flera ämnen som var för sig förekommer under sina respektive gränsvärden kan ge upphov till en kombinerad risk som är oacceptabel.
I en svensk studie analyserades 172 organiska kemiska ämnen från 16 olika kemikalieklasser i vattenprover från fem olika platser längs västkusten. Av dessa förekom 62 ämnen på minst en av platserna och på varje plats förekom mellan 30 och 41 ämnen. På alla fem platserna låg den kombinerade risken för effekter av de aktuella blandningarna av ämnen på oacceptabelt höga nivåer.17
För att kunna hantera detta behövs dels ökad kunskap om farliga egenskaper för de enskilda kemiska ämnena, dels en bättre förståelse för när det finns risk för kombinationseffekter.
Regeringen tillsatte 2018 en särskild utredning om kombinationseffekter och gruppvis hantering av ämnen, med uppgift att utreda hur gruppvis riskbedömning av farliga ämnen ska kunna öka och hur s.k. kombinationseffekter ska kunna beaktas. Utredningen har lämnat betänkandet Framtidens kemikaliekontroll – Hantering av kombina-
tionseffekter och gruppvis bedömning av ämnen (SOU 2019:45) till
regeringen (se avsnitt 15.7).
17 Gustavsson, B. M. m.fl. 2017, Chemical monitoring of Swedish coastal waters indicates common exceedances of environmental thresholds, both for individual substances as well as their mixtures, Marine Pollution Bulletin, s. 409–419.
Farliga och särskilt farliga ämnen
Inom kemikalielagstiftningarna och miljökvalitetsmålet Giftfri miljö används begreppen farliga ämnen och särskilt farliga ämnen. Med farliga ämnen avses kemiska ämnen med egenskaper som uppfyller kriterierna för klassificering av farliga ämnen inom EU:s CLP-förordning18. I CLP-förordningen finns kriterier för att bedöma olika typer av hälsofaror, miljöfaror och fysikaliska faror, som t.ex. brand- eller explosionsfara. Ämnen klassificeras som farliga om de uppfyller något eller några av kriterierna i CLP. Det finns fler faroklasser för egenskaper som påverkar hälsan än det finns för miljön.
Med särskilt farliga ämnen avses i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö de ämnen vars egenskaper är så farliga att användningen så långt som möjligt ska fasas ut. Det har specificerats till ämnen som är cancerframkallande, skadar arvsmassan, stör fortplantningsförmågan, är långlivade, bioackumulerande och toxiska, är mycket långlivade och mycket bioackumulerande eller har andra särskilt farliga egenskaper, t.ex. hormonstörande eller kraftigt allergiframkallande egenskaper.
15.3. Miljökvalitetsmålen Giftfri miljö och Hav i balans samt levande kust och skärgård
15.3.1. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och dess preciseringar
Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö definieras så här:
Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna.19
Till miljökvalitetsmålen har regeringen beslutat om preciseringar, som förtydligar målet och används i det löpande uppföljningsarbetet av detta.20 Preciseringarna till Giftfri miljö lyder:
18 Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar. 19Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 20 Till miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan är det riksdagen inte regeringen som har beslutat om preciseringen, prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320.
– Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen via alla expo-
neringsvägar inte är skadlig för människor eller den biologiska mångfalden. – Användningen av särskilt farliga ämnen har så långt som möjligt
upphört. – Spridningen av oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper
är mycket liten och uppgifter om bildning, källor, utsläpp samt spridning av de mest betydande av dessa ämnen och deras nedbrytningsprodukter är tillgängliga. – Förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte
utgör något hot mot människors hälsa eller miljön. – Kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper är
tillgänglig och tillräcklig för riskbedömning. – Information om miljö- och hälsofarliga ämnen i material, kemiska
produkter och varor är tillgänglig.
15.3.2. Kopplingar till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård
Det finns en mycket nära koppling och även direkt överlapp mellan miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och
Giftfri miljö. Två av preciseringarna till Hav i balans samt levande kust och skärgård handlar om farliga ämnen
1. kust- och havsvatten har god miljöstatus med avseende på fysika-
liska, kemiska och biologiska förhållanden i enlighet med havsmiljöförordningen (2010:1341),
2. kustvatten har minst god ekologisk status eller potential och god
kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvalt-
ning av kvaliteten på vattenmiljön.
Samtidigt finns det kopplingar till havsmiljön i alla preciseringar till miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Dels direkt genom beskrivning av den påverkan som ska upphöra på miljön och biologisk mångfald som också avser havsmiljön, dels indirekt genom beskrivning av det uppströmsarbete som krävs i den förebyggande kemikaliekontrollen
för att undvika att havsmiljön förorenas av farliga ämnen. En indikator används även i miljömålsuppföljningen för båda miljökvalitetsmålen tillika uppföljningen av havsmiljödirektivet.
Trots detta ingår inte effekter av farliga ämnen på havsmiljöns biota (arter och livsmiljöer) i någon större utsträckning i miljömålsuppföljningen av Giftfri miljö även om en giftfri miljö är en förutsättning för att nå målet om god miljöstatus och god ekologisk status i kust och havsmiljö.
15.3.3. Strategin ”På väg mot en giftfri vardag”
Riksdagen antog 2014 en strategi för arbetet med att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, som grundas på propositionen På väg mot en
giftfri vardag – plattform för kemikaliepolitiken.21 Strategin för kemi-
kaliepolitiken bestod av etappmål om farliga ämnen, insatser som behövdes för att nå etappmålen samt insatser som i övrigt behövdes för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och generationsmålet. De etappmål som gällde till och med 2020 var:
- Information om farliga ämnen i varor: Regelverk eller överenskommelser inom EU eller internationellt ska tillämpas så att information om miljö- och hälsofarliga ämnen i varor är tillgänglig för alla berörda senast år 2020. Reglerna ska införas stegvis för olika varugrupper och i informationen ska särskilt barns hälsa beaktas. Information om hälso- och miljöfarliga ämnen som ingår i material och varor görs tillgängliga under varans hela livscykel genom harmoniserade system som omfattar prioriterade varugrupper.
- Utveckling och tillämpning av EU:s kemikalieregler: Reach-förordningen och andra relevanta EU-regelverk ska senast år 2020 tilllämpas så att: – det i ökad utsträckning blir möjligt att bedöma och pröva grupper av ämnen med liknande inneboende egenskaper, kemisk struktur eller användningsområde, och – substitutionsprincipen och dess tillämpning stärks i samband med begränsningar, tillståndsprövning och andra relevanta moment i regelverket.
- Ökad miljöhänsyn i EU:s läkemedelslagstiftning och internationellt:
Senast år 2020 har beslut fattats inom EU eller internationellt som innebär att befintliga och eventuella nya regelverk för human- och veterinärmedicinska läkemedel i ökad utsträckning väger in miljöaspekter.
15.3.4. Nås målet om en giftfri miljö?
I den fördjupade utvärderingen 2019 bedömde dock Kemikalieinspektionen att miljökvalitetsmålet inte var uppnått och inte kommer att kunna nås med befintliga och beslutade styrmedel och åtgärder samt att det inte går att se en tydlig riktning för utvecklingen av tillståndet i miljön.22
Förutsättningar för att nå målet enligt Kemikalieinspektionen
De sex preciseringarna till Giftfri miljö kommer inte att nås till 2020. Enligt Kemikalieinspektionen krävs följande för att målet ska kunna nås: – Sammanlagd exponering för kemiska ämnen: Grundläggande lag-
stiftning för att minska exponeringen för farliga ämnen har införts men viktiga komponenter saknas fortfarande. En utmaning för kemikaliekontrollen är att kemikalie- och varuproduktion i ökande grad sker utanför EU. Ökad varuimport och e-handel gör att nuvarande EU-regler inte ger tillräckligt skydd vad gäller exponering av människor och miljö. – Användningen av särskilt farliga ämnen: Det finns fortfarande sär-
skilt farliga ämnen som används och sprids så att de påverkar hälsa och miljö. Viktiga regler om särskilt farliga ämnen har de senaste åren införts och börjat tillämpas. Det gäller t.ex. begränsningar och tillståndssystemet inom Reach-förordningen. – Oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper: Oavsiktligt
bildade ämnen, som dioxin, minskar i miljön men för långsamt. Omfattande åtgärder behövs för att på sikt nå ett tillräckligt skydd för människors hälsa.
22 Kemikalieinspektionen 2019, Fördjupad utvärdering av Giftfri miljö 2019, Analys och bedömning av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
– Förorenade områden: Förorenade områden saneras inte tillräckligt
snabbt och nya områden upptäcks. För att öka takten krävs ett effektivt tillsynsarbete, ett stabilt statligt anslag samt teknikutveckling och innovativa åtgärder. Regeringen har nyligen föreslagit satsningar på både länsstyrelsernas tillsyn och på sanering av sediment. – Kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper: Kunska-
pen om hur ämnen påverkar miljö och hälsa har avsevärt förbättrats och är ofta tillräcklig för att vidta åtgärder. Men för många ämnen saknas fortfarande kunskap om spridning, exponering och effekter. Detta gäller särskilt lågvolymämnen, nanomaterial och kombinationseffekter. – Information om farliga ämnen: Informationen om innehållet av
farliga ämnen i material och varor är fortfarande mycket bristfällig. Många varor tillverkas utanför EU vilket försvårar informationsflödet.
15.3.5. Ny strategi ”Giftfritt från början” och förslag till nya etappmål
I februari 2020 lämnade Kemikalieinspektionen över ett förslag till en ny strategi och tre nya etappmål för farliga ämnen till regeringen.23
Förslagen är inriktade på att förebygga skadliga effekter på människor och miljö, och ska bidra till att stärka arbetet för att uppnå riksdagens miljömål och de globala målen för hållbar utveckling. Enligt förslaget ska målen vara uppnådda 2030.
Strategin fokuserar på att öka skyddet för hälsa och miljö i den europeiska kemikalielagstiftningen och att stärka de globala styrmedlen så att särskilt farliga ämnen även ska fasas ut globalt. Kemikalieinspektionen föreslog också att Sverige ska verka för att kombinationseffekter av kemikalier ska hanteras i EU:s regelverk och att samordningen av olika regelverk ska öka, så att ett och samma ämne snabbare kan begränsas i alla användningsområden. De tre nya etappmål som föreslås av Kemikalieinspektionen motsvarar tre viktiga fokusområden, nämligen att användningen av särskilt farliga ämnen upphör, att det behövs giftfria varor för en cirkulär ekonomi och att den samlade
23 Kemikalieinspektionen 2020, Giftfritt från början, Rapport 1/20.
exponeringen för farliga ämnen minskar. De nya etappmål som Kemikalieinspektionen föreslår är:
- Fasa ut särskilt farliga ämnen. Användningen av särskilt farliga ämnen har upphört så långt som möjligt, genom att beslut om utfasning av ämnena finns för alla användningsområden, senast 2030.
- Giftfri cirkulär ekonomi. Varor är designade för giftfria och resurseffektiva kretslopp senast 2030. Kraven är höga och likvärdiga för nyproducerade och återvunna material. Kunskap och information om ingående ämnens egenskaper är tillgänglig oavsett i vilket land de är tillverkade.
- Minska den samlade exponeringen. Barns utveckling och den biologiska mångfalden skyddas genom att den samlade exponeringen för farliga ämnen har minskat väsentligt, senast 2030.
Det kan även noteras att Läkemedelsverket begärt att regeringen förlänger etappmålet om miljöhänsyn i läkemedelslagstiftning till 2030.
15.4. Tillståndet i haven
Sverige rapporterar regelbundet data om havs- och vattenmiljöer enligt vattendirektivet och havsmiljödirektivet.
15.4.1. Status i kustvatten
Kemisk status i kustvatten bedöms i enlighet med EU:s vattendirektiv24 och det är också en av preciseringarna till miljökvalitetsmålet
Hav i balans samt levande kust och skärgård. Enligt den senaste upp-
följningen av miljökvalitetsmålet är det inga kustvattenförekomster som uppnår god kemisk status.25 Detta beror främst på höga halter
24 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 25 Naturvårdsverket 2020, Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömåls 2020, Med fokus på statliga insatser, Rapport 6919.
av kvicksilver och polybromerade difenyletrar (PBDE)26 som, i hela landet, ligger över gränsvärdena för dessa ämnen.27
För att dessa ämnen inte ska överskugga eventuella problem med andra prioriterade ämnen presenteras ofta kemisk status exklusive kvicksilver och PBDE. Då uppnår 28 procent av de svenska kustvattenförekomsterna god kemisk status enligt den senaste uppföljningen.
Trots att målet om god ekologisk och kemisk status inte har uppnåtts har tillståndet i sjöar och vattendrag genomgått en stor förbättring under de senaste åren. Utveckling av avloppsreningsverk i kombination med minskade utsläpp har, enligt Havs- och vattenmyndigheten, lett till en bättre vattenkvalitet än för 25 år sedan.28
15.4.2. Status i utsjövatten
God miljöstatus bedöms i enlighet med EU:s havsmiljödirektiv29 och är också en av preciseringarna till miljökvalitetsmålet Hav i balans
samt levande kust och skärgård. I utsjövatten bedöms miljötillståndet
i förhållande till varje lands definition av vad som kännetecknar god miljöstatus. I Sverige har god miljöstatus för havsmiljön fastställts genom elva miljökvalitetsnormer och tio deskriptorer. Till varje deskriptor finns även en eller flera indikatorer.
De deskriptorer som berör farliga ämnen är deskriptor åtta, farliga ämnen och deskriptor nio, farliga ämnen i fisk och andra marina livsmedel.
Bedömningen av tillståndet avseende deskriptor åtta görs utifrån uppmätta halter av ett urval av farliga ämnen i havsmiljön, effekter som misstänks orsakas av farliga ämnen på ett antal olika djurarter, samt förekomsten av oljespill. Den samlade bedömningen är att god miljöstatus inte uppnås för farliga ämnen vare sig för Östersjön eller Nordsjön.
26 Flamskyddsmedel. Exempel på produkter som kan ha behandlats med PBDE inkluderar elektronik, isoleringsmaterial, gummikablar, byggmateriel, möbler, fordon, plastprodukter och textilier. 27 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen 2019, Uppföljning av miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag, Rapport 2019:2. 28 A a. s. 49. 29 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi).
Kvicksilver, TBT och PBDE klarar inte, med vissa undantag, överenskomna s.k. tröskelvärden. Kadmium i utsjösediment klarar inte tröskelvärde för sediment i östra och västra Gotlandshavet. Vidare misstänks effekter av TBT på snäckor, reproduktiva störningar hos vitmärla, och påverkan på produktivitet hos havsörn.30
Även dioxiner och dioxinlika PCB:er i fisk och marina livsmedel bedöms vara ett problem i Östersjön och överskrider fastställda gränsvärden.
15.5. Lagstiftning och allmänna principer
15.5.1. Allmänna principer som tillämpas inom kemikalielagstiftningen
Försiktighetsprincipen
Försiktighetsprincipen är grundläggande och en grund för EU:s miljöpolitik enligt Artikel 191.2 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt:
Unionens miljöpolitik ska syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom unionens olika regioner. Den ska bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala.
Den svenska miljöbalken innehåller i 2 kap. 3 § en skrivning som kan ses som en hänvisning till försiktighetsprincipen. Där sägs att
[...] försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
30 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön 2018–2023, Bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys, rapport 2018:27.
Substitutionsprincipen
EU:s kemikaliemyndighet, ECHA, definierar substitutionsprincipen på följande sätt:
the replacement or reduction of hazardous substances in products or processes by less hazardous or non-hazardous substances, or by achieving an equivalent functionality via technological or organisational measures.
ECHA gör bedömningen att s.k. ”funktionell substitution” är viktig som ett medel att undvika ”falsk substitution”. Detta innefattar substitution av hela grupper av kemikalier i stället för att byta till alternativ som har liknande toxikologiska egenskaper. Principen är en nyhet i EU-lagstiftningen som inte finns med bland de principer som nämns i fördraget. Uttalade krav på substitution har ännu bara tagits in i fyra EU-lagstiftningar: Reach-förordningen, förordningen om biocidprodukter, förordningen om växtskyddsmedel samt ett direktiv om arbetarskydd (direktivet om kemiska agens). Bland EU:s medlemsstater är det bara i de nordiska länderna, särskilt Sverige, som principen tillämpas i nationell kemikalielagstiftning.31
2 kap. 4 § i den svenska miljöbalken innehåller substitutionsprincipen:
Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kan antas vara mindre farliga.
15.5.2. Den globala dimensionen
Sverige är part i många internationella konventioner och andra mellanstatliga överenskommelser. Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen ger stöd till den svenska regeringen och deltar i arbetet med bl.a. Rotterdamkonventionen, Stockholmskonventionen och Minamatakonventionen.
En viktig överenskommelse hittills har varit den globala kemikaliestrategin, SAICM32. SAICM är en strategi för det internationella
31SOU 2019:45, Framtidens kemikaliekontroll, Hantering av kombinationseffekter och gruppvis
bedömning av ämnen, betänkande av Utredningen om Kombinationseffekter och gruppvis
hantering av ämnen, s. 45. 32 Strategic Approach to International Chemicals Management.
kemikaliemålet att senast 2020 uppnå en säker hantering av kemikalier under hela deras livscykel. Det innebär att kemikalier ska produceras och användas på ett sätt som minimerar deras negativa konsekvenser för miljön och människors hälsa.
Centralt för arbetet med kemikaliekontroll och farliga ämnen på den globala nivån är numera FN:s organ Unea.33 Inom Unea genomförs arbete för att målen i Agenda 2030 ska uppnås. Till stöd för arbetet finns arbetsgrupper inom olika ämnesområden, t.ex. finns en arbetsgrupp för marint skräp.34
GHS-systemet
FN fattade 2002 beslut om att införa ett globalt harmoniserat system för klassificering och märkning av kemikalier, GHS.35 Syftet med systemet är att det ska finnas tillgänglig information om kemikaliers farliga egenskaper för att kunna ge bättre skydd för människors hälsa och miljön under hantering, transport och användning av kemikalier. Införande av GHS är en viktig del i en hållbar kemikaliekontroll, vilket också lyfts fram inom ramen för den globala kemikaliestrategin. För att göra GHS lagligt bindande måste varje land eller region införa det i sin lagstiftning, och FN har uppmanat världens länder att göra det.
GHS infördes 2007 i EU:s regelverk, huvudsakligen genom CLPförordningen. De delar av GHS som gäller utformningen av säkerhetsdatablad har införts i Reach-förordningen. Många länder, däribland Australien, Kanada, Kina, Ryssland, Sydkorea och USA, har infört GHS i sin lagstiftning, i huvudsak på arbetsmiljöområdet.
Stockholmskonventionen
Stockholmskonventionen syftar till global utfasning av ämnen som är långlivade i miljön, tas upp av växter och djur, och har negativa effekter på människors hälsa eller på miljön. Dessa föroreningar kallas även för POP:s.36 Ämnena transporteras över nationsgränser via luft, vatten och varor. Globala förbud bidrar till att förhindra global sprid-
33 United Nations Environmental Assembly. 34 Unea, Ad Ad hoc open-ended expert group on marine litter and microplastics, https://environmentassembly.unenvironment.org/expert-group-on-marine-litter, 2020-11-20. 35 Globally Harmonised System of Classification and Labelling of Chemicals. 36 Persistent Organic Pollutants.
ning och förekomst av dessa ämnen i importerade varor och skyddar därmed också miljön och människors hälsa i Sverige.
Stockholmskonventionen innehåller en lista med de ämnen som är förbjudna eller strikt begränsade. Det finns en process för att lägga till fler ämnen på listan. Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket ansvarar tillsammans för att följa och driva på det svenska arbetet.
Rotterdamkonventionen
Rotterdamkonventionen reglerar handeln med farliga kemikalier och säkerställer att importörer i förväg får information om varor och kemikaliers egenskaper, t.ex. uppgifter om vissa farliga kemikalier och bekämpningsmedel som är förbjudna eller strängt begränsade i andra länder. Länderna kan sedan välja att godkänna eller avslå importen i enlighet med sina nationella regler. Detta kallas ”förhandsgodkännande sedan information lämnats” eller på engelska ”prior informed consent” (PIC). Konventionen trädde i kraft 2004 och omfattar i dag 50 kemikalier.
Inom EU är Rotterdamkonventionen genomförd i PIC-förordningen och Kemikalieinspektionen är den myndighet som ska arbeta med att reglerna tillämpas.
Minamatakonventionen
Minamatakonventionen om kvicksilver reglerar kvicksilver i ett livscykelperspektiv, från brytning till slutförvar. Den förbjuder eller begränsar kvicksilver i olika produkter och industriella processer från och med 2020 och 2025. Konventionen trädde i kraft 2017. Inom EU är de delar av Minamatakonventionen som tidigare saknat genomensamma bestämmelser genomförda i EU:s kvicksilverförordning.
Helcom och Ospar
För Östersjöområdet och Kattegatt antogs redan 1974 Helsingforskonventionen som syftar till att skydda den marina miljön i Östersjön. Kemiska föroreningar ingick i samarbetet från början och i takt med att fler farliga ämnen upptäcktes i havsmiljön enades parterna
till konventionen om allt högre ambitioner. År 1998 enades parterna i en rekommendation om målet att minska utsläpp, emissioner och förluster av farliga ämnen till miljön så att dessa upphör år 2020, och omkring 280 ämnen listades som problematiska.
I dag är Aktionsplanen för Östersjön (BSAP) den centrala strategin inom ramen för samarbetet. Ett av delmålen är att livet i Östersjön senast år 2021 är “opåverkat av farliga ämnen”, vilket bl.a. omfattar delmålet att all fisk är säker att äta.
Farliga ämnen är ett klart problematiskt område – den senaste utvärderingen av Helcom:s tolv nyckelindikatorer för miljögifter visar en negativ samlad bedömning för samtliga områden i Östersjön. Dessa ämnen är i sin tur en bråkdel av andelen farliga ämnen i den marina miljön.37
För Nordostatlanten finns motsvarande samarbete inom ramen för Oslo-Paris-konventionen, Ospar. Ospar har bl.a. en regional åtgärdsplan för att minska marint skräp i havsområdet.38
15.5.3. EU:s kemikalieregler
EU:s kemikalieregler växte fram redan på 1960-talet, som en del av politiken för harmonisering av handeln mellan medlemsstaterna. De i dag viktigaste regelverken har dock tillkommit under de senaste femton åren. De två centrala EU-förordningarna på området är Reachförordningen och CLP-förordningen.
EU-reglerna på kemikalieområdet har ofta formen av förordningar. Sådan lagstiftning är normalt helt harmoniserad, dvs. EU:s medlemsstater måste tillämpa reglerna direkt och utan avvikelser. De får inte införa nationella regler som är strängare eller mindre stränga än vad som följer av EU-förordningarna. CLP och Reach (se nedan) är typiska exempel på sådan harmoniserad lagstiftning. Syftet med lagstiftningen är att skydda hälsa och miljö, men också att säkerställa att enhetliga regler tillämpas i hela den inre marknaden i EU. En annan typ av kemikalierelaterad lagstiftning i EU är inte harmoniserad utan har formen av minimiregler. Detta innebär att strängare regler kan införas på nationell nivå i medlemsstaterna. Lagstiftningen
37 Karlsson Mikael 2020, En giftfri havsmiljö, rapport till Miljömålsberedningen. 38 Se mer om Helcom och Ospar i kapitlet EU och havsmiljöarbetet.
har normalt formen av direktiv. Reglerna används för att sätta standarder för delar av miljön (t.ex. vattendirektivet), för industriutsläpp, avfallshantering eller arbetsmiljö.39
Här beskrivs, översiktligt, enbart den centrala EU-lagstiftningen på kemikalieområdet.
CLP-förordningen
CLP-förordningen40 innehåller regler för att klassificera, märka och förpacka kemiska produkter.41 Förordningen innehåller också regler om att anmäla uppgifter för ämnen och blandningar. Efter den 1 juni 2017 ska alla kemiska produkter som släpps ut på marknaden vara klassificerade, märkta och förpackade enligt reglerna i CLP. Reglerna i CLP grundar sig på FN:s globalt harmoniserade system (GHS) och gäller för företag som släpper ut kemiska produkter på marknaden inom EU och EES-länderna Norge, Island och Liechtenstein.
Att släppa ut en kemisk produkt på marknaden innebär att man, mot betalning eller kostnadsfritt, levererar eller tillhandahåller produkten till någon annan. Import av en kemisk produkt från ett land utanför EU och EES räknas också som utsläppande på marknaden. Den som tillverkar eller importerar kemiska produkter ska klassificera produkterna enligt CLP innan de släpps ut på marknaden. Att klassificera innebär att med hjälp av fastställda kriterier identifiera ett ämnes eller en blandnings farliga egenskaper med avseende på hälsofaror, miljöfaror och fysikaliska faror.
De som köper och använder kemiska produkter behöver få information om produkternas farliga egenskaper. Den som säljer kemiska produkter måste därför informera om de farliga egenskaperna och hur man kan skydda sig själv och miljön. Informationen ska ges i form av märkning på förpackningen. För yrkesmässiga användare ska fördjupad information även ges i s.k. säkerhetsdatablad. Regler om säkerhetsdatablad finns i Reach-förordningen.
39SOU 2019:45, Framtidens kemikaliekontroll, Hantering av kombinationseffekter och gruppvis
bedömning av ämnen, betänkande av Utredningen om Kombinationseffekter och gruppvis
hantering av ämnen, s. 49 f. 40 Förordning (EG) nr 1272/2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar. 41 CLP står för ”Classification, Labelling and Packaging” (klassificering, märkning och förpackning).
För att människors hälsa och miljön inte ska komma till skada finns regler för hur farliga kemiska produkter ska förpackas. T.ex. finns regler om förpackningens utformning och att vissa produkter ska vara försedda med barnskyddande förslutning eller varningsmärkning för personer med nedsatt syn, s.k. kännbar (taktil) märkning.
Uppgifterna ska anmälas till den europeiska kemikaliemyndigheten Echa. Uppgifterna samlas i en databas som administreras av Echa, det så kallade klassificerings- och märkningsregistret.
I Sverige är Kemikalieinspektionen ansvarig myndighet för CLPförordningen. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ger Kemikalieinspektionen stöd i frågor om kemiska produkters fysikaliska faror, som t.ex. brand- och explosionsfaror. På EU-nivå ansvarar den europeiska kemikaliemyndigheten Echa för CLP-förordningen.
Reach-förordningen
Reach-förordningen är en EU-förordning som samlar flera tidigare EU-regler om kemikalier i en rättsakt, men som också innehåller nyheter i förhållande till tidigare regler, bl.a. inrättandet av en kemikaliemyndighet på EU-nivå (Echa).
Reach-förordningen innehåller bl.a regler om registrering av ämnen, förbud eller andra restriktioner för ämnen, krav på tillstånd för särskilt farliga ämnen samt regler om att informera kunder. Den som tillverkar, importerar eller säljer varor och kemiska produkter i EU eller EES omfattas av reglerna i förordningen. Förordningen innehåller även vissa regler för användare av kemiska produkter.
I princip omfattas alla ämnen av Reach-förordningen. Det betyder att ämnen i t.ex. industriprodukter, rengöringsprodukter och målarfärger samt i varor som kläder, möbler och hushållsapparater omfattas. Därför påverkas många företag i EU av förordningen.42
Tillverkare och importörer ska samla in information om egenskaper och användningar av de ämnen som tillverkas eller importeras i mängder om ett ton eller mer per år. De måste även göra en bedömning av faror och möjliga risker med ämnet. Informationen ska lämnas till den europeiska kemikaliemyndigheten, Echa.
42 Kemi, Kort om Reach, www.kemi.se/lagar-och-regler/reach-forordningen/kort-om-reach, 2020-11-20.
Tillståndskrav kan bli aktuellt för ämnen som anses som särskilt farliga (SVHC).43 Det är fråga om ämnen som är svårnedbrytbara i miljön och ansamlas i levande organismer, ämnen som är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska samt ämnen som är hormonstörande eller kraftigt allergiframkallande.
För att ett ämne ska bli tillståndspliktigt måste det först identifieras som ett SVHC-ämne och tas upp på den s.k. kandidatförteckningen, som är EU:s lista över särskilt farliga ämnen. För att ett ämne ska komma upp på kandidatförteckningen krävs ett förslag från en medlemsstat eller Echa. Tillståndsprocessen syftar till att säkerställa att ämnen som är särskilt farliga successivt ersätts av mindre farliga ämnen eller mindre farlig teknik i fall där tekniskt och ekonomiskt rimliga alternativ finns tillgängliga.
En del användningar av kemikalier innebär oacceptabla risker för människa eller miljö. För sådana användningar kan EU besluta om förbud eller andra typer av villkor, så kallade begränsningar. En begränsning kan gälla för något ämne för sig, i en blandning eller i en vara. Ämnen som är begränsade finns i en bilaga till Reach-förordningen.
Kemikalieinspektionen har huvudansvaret för Reach-förordningen i Sverige. Den europeiska kemikaliemyndigheten Echa har ansvaret för Reach-förordningen på EU-nivå. Ansvaret för tillsyn enligt förordningen delas av flera myndigheter, Kemikalieinspektionen har ett delat ansvar med Arbetsmiljöverket, Naturvårdsverket, kommuner och länsstyrelser.
Övriga EU-regler om kemikalier och farliga ämnen
Det finns också EU-regler som avser användning av kemikalier för särskilda definierade användningsområden. Sådana regler finns bl.a. för växtskyddsmedel, biocider, kosmetika, läkemedel samt livsmedel och livsmedelstillsatser. Vidare finns flera EU-regler som behandlar användningen av kemikalier i specifika varugrupper. Dessa så kallade produktregler finns för bl.a. elektriska och elektroniska produkter, leksaker och fordon. För många varugrupper saknas dock en särskild reglering.44 Ytterligare exempel på EU-lagstiftning inom kemikalieområdet är:
43 SVHC står för substances of very high concern. 44Prop. 2013/14:39, På väg mot en giftfri vardag – plattform för kemikaliepolitiken, s. 21.
- Avfallsdirektivet.
- Batteridirektivet.
- RoHS-direktivet om elektrisk och elektronisk utrustning.45
- PIC-förordningen om export och import av farliga kemikalier.46
- Förordningen om fluorerade växthusgaser.
- VOC-direktivet (färgdirektivet) om färger och lacker.
- EU:s kvicksilverförordning.
- Leksaksdirektivet.
- POP:s-förordningen om långlivade organiska föroreningar.
- Produktsäkerhetsdirektivet.
- Förpackningsdirektivet om begränsningar av tungmetaller i förpackningsmaterial.
- Detergentförordningen med regler om tvätt- och rengöringsmedel.
EU-regler om bekämpningsmedel och växtskyddsmedel
Bekämpningsmedel regleras inom EU i dels växtskyddsmedelsförordningen, som gäller för jordbruk, trädgårdsbruk och skogsbruk, dels biocidförordningen, som rör övriga bekämpningsmedel, t.ex. träskyddsmedel och båtbottenfärger.
Försäljning och användning av växtskyddsmedel i Sverige förutsätter godkännande av Kemikalieinspektionen, men utgångspunkten är att det verksamma ämnet också ska vara godkänt enligt EU-regler.
För biocider varierar kraven med produkttypen.
45 RoHS står för Restriction of the use of certain Hazardous Substances in electrical and electronic equipment. 46 PIC står för Prior Informed Consent.
EU:s prioämnesdirektiv
Prioämnesdirektivet47 är ett s.k. dotterdirektiv till vattendirektivet och reglerar vilka halter och kemiska ämnen som bestämmer den kemiska statusen på ytvatten enligt vattendirektivet. Direktivet reglerar över 40 kemiska ämnen och ämnesgrupper, t.ex. tungmetaller som kvicksilver och organiska ämnen som PFOS. Inga läkemedel listas för närvarande. Den aktuella kemiska statusen får inte försämras för något enda av dessa ämnen.
Utrymmet för nationell lagstiftning
Regleringen av farliga ämnen, kemikalier och kemiska produkter är i stor utsträckning harmoniserade inom EU.48 Enskilda medlemsstater får i princip varken tillämpa strängare eller lindrigare krav. Sverige behöver därför huvudsakligen verka inom EU för att ytterligare utveckla lagstiftningen inom området. Det finns dock ett visst utrymme för nationella regler.49
Det finns även en rad internationella överenskommelser inom området. Sverige agerar oftast som en del av EU vid förhandlingar om dessa internationella överenskommelser. Överenskommelserna innebär åtaganden för EU och Sverige och har även betydelse för att driva på utvecklingen i länder utanför unionen. Detta är viktigt inte minst eftersom handeln med varor och produkter är global och en stor del av svensk konsumtion består av varor som är tillverkade utanför EU. Enligt Kemikalieinspektionen bör Sverige därför primärt fortsätta att verka inom unionen och internationellt för att förebygga eller minska riskerna med farliga ämnen.50
Sverige har möjlighet att anta nationell lagstiftning inom det ickeharmoniserade kemikalieområdet för att skydda människors hälsa eller miljön. Det finns flera exempel där Sverige har infört nationella förbud eller andra regleringar för ämnen och användningsområden och som senare har följts av en EU-reglering eller en reglering på global
47 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/39/EU av den 12 augusti 2013 om ändring av direktiven 2000/60/EG och 2008/105/EG vad gäller prioriterade ämnen på vattenpolitikens område (Prioämesdirektivet). 48 Reglerna för såväl kemiska produkter som varor har i allmänhet artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt som rättslig grund. 49Prop. 2013/14:39, På väg mot en giftfri vardag – plattform för kemikaliepolitiken. 50 Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, dnr H18-05746.
nivå. Bedömningen av i vilka fall Sverige kan tänkas gå före med nationella förbud bör enligt regeringen bygga på en strategisk analys som bl.a. innefattar en avvägning av de nationella insatsernas negativa effekter för svenska företags konkurrenskraft och den inre marknadens funktion och nyttan av insatserna för människors hälsa eller miljön.51
Exempel på lagstiftning som endast gäller i Sverige är förbud mot bly i hagelammunition inom sportskytte, förbud mot att sälja vissa gödselmedel som innehåller mer än 100 gram kadmium per ton fosfor, förbud mot klorerade lösningsmedel i konsumentprodukter, förbud mot kvicksilver och att släppa ut kvicksilverhaltiga varor på svenska marknaden och förbud mot små plastpartiklar i kemiska produkter.52
EU:s handlingsplaner och strategier
Utöver förordningar och direktiv har EU beslutat om flera strategier med koppling till en giftfri miljö. Några exempel är EU:s gröna giv, EU:s strategi för en cirkulär ekonomi, EU:s plaststrategi, EU-kommissionens strategi för en giftfri miljö och EU-kommissionens strategi för läkemedel i miljön. Echa har beslutat om en handlingsplan för perioden 2019–2023 för att bl.a. tillämpningen av EU:s lagstiftning ska garantera en säker kemikaliehantering.53 Även Östersjöstrategin kan nämnas, där ett policyområde handlar om farliga ämnen.
EU:s nya kemikaliestrategi
Inom ramen för EU:s gröna giv antog EU-kommissionen den 14 oktober 2020 en ny kemikaliestrategi för en giftfri miljö.54 Strategin har som mål att avsevärt stärka skyddet för människors hälsa och för miljön mot farliga kemikalier, särskilt när det gäller sårbara grupper i befolkningen. Några av punkterna i strategin är:
51Prop. 2013/14:39. 52 Kemikalieinspektionens webbsida 2020-09-29 och Förordning (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. 53 För mer utförlig information om EU:s strategier se Fördjupad utvärdering av Giftfri miljö 2019, Kemikalieinspektionen. 54 EU-kommissionen, Kemikaliestrategi för hållbarhet – På väg mot en giftfri miljö, KOM (2020)667 slutlig.
- Fasa ut användningen av de farligaste ämnena från konsumentprodukter som t.ex. leksaker, barnavårdsartiklar, kosmetika, tvättmedel, material avsedda att komma i kontakt med livsmedel och textilier. Det gäller bl.a. hormonstörande ämnen, kemikalier som påverkar immunsystemet och andningsorganen och långlivade ämnen som poly- och perfluorerade alkylsubstanser (s.k. PFAS), med undantag för användning som är nödvändig för samhället.
- Minimera förekomsten av och ersätt i möjligaste mån de berörda ämnena i alla produkter. Prioritera de produktkategorier som påverkar sårbara grupper i befolkningen och som har störst potential för en cirkulär ekonomi.
- Ta itu med kombinationseffekter av kemikalier genom att ta större hänsyn till den risk som människors hälsa och miljön utsätts för genom daglig exponering för en bred blandning av kemikalier från olika källor.
- Säkerställ att producenter och konsumenter har tillgång till information om kemiskt innehåll och säker användning genom att införa informationskrav inom ramen för initiativet för hållbar produktpolitik.
- I strategin finns planer för att EU:s industri ska bli en globalt konkurrenskraftig aktör när det gäller produktion och användning av säkra och hållbara kemikalier. De åtgärder som anges i strategin kommer att stödja industriell innovation för att göra säkra och hållbara kemikalier till EU:s marknadsnorm och till ett riktmärke för hela världen.
I strategin finns planer för att EU:s industri ska bli en globalt konkurrenskraftig aktör när det gäller produktion och användning av säkra och hållbara kemikalier. Kommissionen menar att åtgärderna i strategin kommer att stödja industriell innovation för att göra säkra och hållbara kemikalier till EU:s marknadsnorm och till ett riktmärke för hela världen.
15.5.4. Svensk kemikalielagstiftning
I miljöbalken finns mål och ramar för skyddet av människors hälsa och miljön. I 14 kap. miljöbalken finns bestämmelser om bl.a. kemiska produkter. Det övergripande syftet med bestämmelserna i miljöbalken är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Bestämmelserna konkretiseras och får sitt egentliga innehåll i flera förordningar och detaljerade myndighetsföreskrifter.
De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken gäller för all verksamhet och alla åtgärder som inte har försumbar betydelse i det enskilda fallet. De innebär krav i fråga om allmänna försiktighetsmått, kunskap, bästa möjliga teknik, produktval, hushållning med resurser, platsval och ansvar för att avhjälpa skada. Vid tillämpningen gäller en omvänd bevisbörda, dvs. det är den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som ska kunna visa att de allmänna hänsynsreglerna följs. Reglerna riktar sig mot alla, såväl näringsidkare som privatpersoner. De ligger till grund för krav vid bl.a. prövning och tillsyn.
Särskilda bestämmelser om kemiska produkter, biotekniska organismer och varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt finns i 14 kap. miljöbalken. Med kemiska produkter avses kemiska ämnen och beredningar av kemiska ämnen. Med vara avses ett föremål som under produktionen får en särskild form, yta eller design, vilken i större utsträckning än dess kemiska sammansättning bestämmer föremålets funktion.
Bestämmelserna i 14 kap. miljöbalken kompletterar i hög grad EU-förordningar på kemikalieområdet och genomför EU-direktiv. Det finns dock regler i kapitlet som inte har sin grund i EU-rätten. Det gäller bl.a. reglerna om registrering av kemiska produkter i det produktregister som förs av Kemikalieinspektionen.
Reglerna i 14 kap. miljöbalken innehåller många normgivningsbemyndiganden. Med stöd av dem har regeringen meddelat bl.a. förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer och förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter.
Dessa förordningar innehåller regler som har bedömts nödvändiga för att genomföra miljöbalkens krav och där det saknas en gemensam kemikaliereglering inom EU eller där unionsregleringen har bedömts otillräcklig men gett medlemsstaterna utrymme att behålla eller införa nationella regler. Förordningarna innehåller också bestämmelser som behövs för genomförandet av EU-regler om kemikalier.
I förordningarna finns det i sin tur bemyndiganden för framför allt Kemikalieinspektionen att meddela föreskrifter. Inom ramen för de olika prövningsförfaranden som regleras i eller med stöd av miljöbalken (t.ex. i tillstånds- och anmälningsärenden för verksamheter enligt 9 kap. miljöbalken) sker prövningen utifrån miljöbalkens mål och med tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna. Den hantering av kemiska produkter som förekommer i en verksamhet ingår i prövningen och kan komma att regleras med villkor eller andra bestämmelser som gäller för den specifika verksamheten utöver det som följer av lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter.
Eftersom miljöbalkens mål och allmänna hänsynsregler gäller för all verksamhet och alla åtgärder som inte har försumbar betydelse – även om en verksamhet inte omfattas av ett tillstånd eller är anmälningspliktig – kan det hända att tillsynsmyndigheten med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken meddelar ett föreläggande eller ett förbud som i det enskilda fallet behövs för att följa miljöbalkens krav.
Även bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. miljöbalken används för att reglera förekomsten av kemiska produkter och farliga ämnen i havsmiljön.
Miljösanktionsavgift och straff
I miljöbalken finns regler om både straff och miljösanktionsavgift som är kopplade till kemikalielagstiftningen.
För miljöfarlig kemikaliehantering kan man dömas till böter eller fängelse i högst två år om man med uppsåt eller av grov oaktsamhet tar befattning med en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt, utan att vidta de skyddsåtgärder, produktval eller försiktighetsmått i övrigt som behövs på grund av produktens, organismens eller varans inne-
boende egenskaper, och genom denna underlåtenhet orsakar eller riskerar att orsaka skada på människor eller i miljön.55
För miljöfarlig kemikaliehantering döms även den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter och villkor som gäller enligt EU-lagstiftning på området, t.ex. regler i CLP- och Reachförordningarna.56
Andra brott som räknas upp i 29 kap. miljöbalken är kemikalierestringsbrott, försvårande av miljökontroll och bristfällig miljöinformation.
Förutom fängelse och böter finns en miljösanktionsavgift som en annan sanktionsform i 30 kap. miljöbalken. Den som åsidosätter andra bestämmelser i miljöbalken, föreskrifter som har meddelats med stöd av balken eller bestämmelser i EU- förordningar inom balkens tilllämpningsområde kan bli skyldig att betala en miljösanktionsavgift. Tillsynsmyndigheten beslutar om avgiften och beslutet kan överklagas till mark- och miljödomstolen. Uppgifter om vilka överträdelser som kan leda till miljösanktionsavgift och avgiftens storlek finns i 7 kap. förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter. Avgiften kan variera mellan 5 000–20 000 kronor beroende på vad överträdelsen gäller.
Speciallagstiftning utöver miljöbalken
Det finns särskild lagstiftning utöver miljöbalken som reglerar vissa typer av kemiska produkter, t.ex. läkemedel och livsmedel, eller vissa aspekter på kemiska produkter som brandfarlighet och explosivitet. Detsamma gäller kosmetiska produkter. Följande är exempel på svenska förordningar och föreskrifter på kemikalieområdet:
- Förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer
(2008:245).
- Förordningen om bekämpningsmedel (2014:425).
- Förordningen om bekämpningsmedelsavgifter (2013:63).
- Förordningen om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön (2002:1086).
5529 kap. 3 § miljöbalken. 5629 kap. 3 § andra stycket miljöbalken.
- Miljötillsynsförordningen (2011:13).
- Förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken (1998:940).
- Förordningen om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter (1998:944).
- Förordningen om farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning (2012:861).
- Förordningen om kosmetiska produkter (2013:413).
- Förordningen om tatueringsfärger (2012:503).
- Förordningen om verksamhetsutövares egenkontroll (1998:901).
- Förordningen om PCB m.m. (2007:19).
- Lagen om leksakers säkerhet (2011:579).
- Förordningen om leksakers säkerhet (2011:703).
- Produktsäkerhetslagen (2004:451).
- Produktsäkerhetsförordningen (2004:469).
Kemikalieinspektionens produktregister
I produktregistret lagrar Kemikalieinspektionen information om kemiska produkter och biotekniska organismer som tillverkas i eller förs in till Sverige och om hur de används. En anmälan till produktregistret ska göras av den som yrkesmässigt tillverkar eller för in en kemisk produkt eller bioteknisk organism till Sverige.57 De ämnen och varor som ska anmälas till registret framgår av en bilaga till förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer. Registret blir en bra grund för bl.a. statistik och kemikalietillsyn.
573 § förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer.
Kemikalietillsyn
Tillsynsmyndigheterna har en mycket viktig uppgift att upptäcka och ställa krav på åtgärder på kemikalieområdet. Det kan handla om felaktig hantering av bekämpningsmedel, skyddsåtgärder vid förvaring av kemikalier eller att identifiera förorenade mark- och vattenområden. En stor del av tillsynsansvaret ligger på länsstyrelserna. Av miljötillsynsförordningens bestämmelser framgår hur tillsynsansvaret är fördelat mellan kommuner, länsstyrelser och nationella myndigheter.
Genom handlingsplanen för en giftfri vardag har Kemikalieinspektionen haft möjlighet att bedriva en utökad tillsyn av varor. Farliga ämnen kan förekomma i konsumenttillgängliga varor såsom leksaker och elektronik för vilka det finns regler kring innehållet av farliga ämnen. Bedömningen är att tillsyn är ett viktigt styrmedel för att minska riskerna med farliga ämnen i varor. Styrmedlet har ofta en direkt effekt genom att inspekterade företag gör rättelse och drar tillbaka felaktiga varor, men framför allt god effekt när de ändrar sina rutiner för att säkerställa att varorna uppfyller gällande lagstiftning. Tillsynen leder också till ökad kunskap hos företagen som därmed lättare kan ställa krav på sina leverantörer.58
Svenska kemikalieskatter
Ekonomiska styrmedel med miljösyfte infördes i Sverige inom kemikalieområdet först på 1980-talet, med lagstiftningen om skatt på bekämpningsmedel.59 En statlig utredning föreslog 2017 att skatten ska ersättas med en lag om skatt på kemiska växtskyddsmedel och en lag om skatt på kadmium i vissa produkter.60 Riksdagen beslutade 2016 att införa en skatt på kemikalier i elektronik.61 Syftet med skatten är att minska spridningen i hemmen av farliga flamskyddsmedel som kan finnas i elektronik. Ytterligare exempel är förslag på skatt på kemikalier i kläder som en statlig utredning nyligen har föreslagit.62
58 Kemikalieinspektionen 2019, Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, 2019. 59 Lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel. 60SOU 2017:102, Skatt på kadmium i vissa produkter och kemiska växtskyddsmedel, betänkande av Utredningen om skatt på tungmetaller och andra hälso- och miljöfarliga ämnen samt översyn av bekämpningsmedelsskatten. 61 Lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik. 62SOU 2020:20, Skatt på modet – för att få bort skadliga kemikalier, betänkande av Utredningen om skatt på skadliga kemikalier i kläder och skor.
Information
Det är producenter och importörer som ansvarar för att informera om hur deras kemiska produkter och varor ska användas på ett säkert sätt så att de inte skadar hälsa eller miljön. Därutöver behövs generell information om hur man undviker att använda kemiska ämnen med farliga egenskaper eller information om t.ex. särskilda produkt- eller varugrupper som kan innehålla farliga ämnen.
Konsumentverket ska i samverkan med informationsansvariga myndigheter ansvara för att tillhandahålla och samordna en upplysningstjänst med opartisk information och vägledning till konsumenter.63 Upplysningstjänsten ska bl.a. omfatta information som syftar till att underlätta för konsumenter att göra väl avvägda val. Där ingår även information om miljömässigt hållbar konsumtion relaterad till generationsmålet för miljöarbetet och miljökvalitetsmålen. Information ges via internet eller telefon.
Naturvårdsverket, Konsumentverket och Kemikalieinspektionen har även startat det gemensamma Instagram-kontot Textilsmart. Detta är del av en större informationskampanj som ska ge konsumenter kunskap om hållbar konsumtion av textilier.64
Substitution
Substitution innebär att man tar bort eller byter ut farliga kemiska ämnen i produkter eller i processer mot mindre farliga eller helt ofarliga ämnen. Det kan också innebära att man använder icke-kemiska alternativ, andra material, nya tekniker eller andra processer för en säkrare hantering under tillverkning, användning och avfallshantering/återvinning. Det går att ligga steget före lagstiftningen och fasa ut eller ersätta ämnen som är farliga men som ännu inte hunnit bli reglerade. Detta är speciellt önskvärt för produkter som kan medföra hög eller långvarig exponering för människa och miljö.
För att hjälpa företagen i substitutionsarbetet har Kemikalieinspektionen tagit fram ett antal hjälpmedel bl.a. substitutionstrappan.65 På myndighetens webbsida finns prioritetsguiden PRIO, ett
63 Förordningen (2014:110) om en upplysningstjänst för konsumenter. 64 Naturvårdsverket, Textilsmart, www.naturvardsverket.se/textilsmart, 2020-11-20. 65 Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, dnr H18-05746.
verktyg för företag och offentliga aktörer att använda för att identifiera farliga ämnen som man vill substituera.
Substitutionscentrum, vilket är inrättat av regeringen, har i uppdrag att stötta företag och offentliga verksamheter i arbetet med att byta ut farliga kemikalier i sina produkter, varor och tjänster och erbjuder rådgivning och utbildning. Centret kan särskilt stötta mindre företag i att utveckla sitt kemikaliearbete. Substitutionscentrum kan även vara en länk till tekniska högskolor och akademin för att kommunicera behov av utveckling där det i dagsläget saknas alternativ för användningar. Kunskap om tillgängliga alternativ liksom utveckling av nya är central för att möjliggöra utfasning av särskilt farliga ämnen.
15.5.5. Aktörer på kemikalieområdet
Kemikalieinspektionen
Kemikalieinspektionen är miljömålsansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
Kemikalieinspektionen är, i den mån inte någon annan myndighet har uppgiften, förvaltningsmyndighet för ärenden om hälso- och miljörisker med kemiska produkter, biotekniska organismer, och varor som på grund av sitt innehåll eller behandling har sådana egenskaper att de behöver regleras som kemiska produkter eller biotekniska organismer.66
Kemikalieinspektionen ska bl.a. följa utvecklingen, hålla regeringen informerad och vid behov föreslå åtgärder i fråga om miljö- och hälsofarliga produkter, pröva frågor om godkännande av bekämpningsmedel, föra register över kemiska produkter och biotekniska organismer, informera samt stödja och samverka med företag, myndigheter och andra berörda om kemikaliesäkerhet och gällande regler samt i frågor som rör inspektionens verksamhet. Vidare ska Kemikalieinspektionen bidra med kunskap för att främja forsknings- och utvecklingssamarbete som har särskild betydelse för att kunna nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, löpande omvärldsbevaka för att tidigt upptäcka möjliga nya kemikaliehot och ansvara för den centrala tillsynsvägledningen inom sitt verksamhetsområde.
66 1 § förordningen (2009: 947) med instruktion för Kemikalieinspektionen.
För att genomföra sitt uppdrag har Kemikalieinspektionen en rad databaser som kan vara av intresse i havsmiljöarbetet (se kapitlet om Havsmiljödata).
Kemikalieinspektionen är också regeringens expertmyndighet i det arbete som regeringen bedriver internationellt, inom EU och nationellt.
Naturvårdsverket
Naturvårdsverket har en central roll i miljöarbetet och är förvaltningsmyndighet på miljöområdet i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforskning. Naturvårdsverket ska vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken.67
Livsmedelsverket
Livsmedelsverket driver nationella provtagningsprogram med syftet att övervaka att livsmedel på den svenska marknaden är säkra för konsumenten. Informationen som samlas in kan indirekt anses vara miljöövervakning.
Livsmedelsverket har ansvar för att undersöka musselgift och att övervaka miljögifter i livsmedel. Regelbundna analyser görs av t.ex. dioxiner, PCB, bekämpningsmedel och kvicksilver i både fisk och skaldjur.
Läkemedelsverket
Läkemedelsverket ska inom sitt verksamhetsområde verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Vid Läkemedelsverket ska det finnas ett kunskapscentrum för verksamhet som rör läkemedel i miljön. Verksamheten ska bidra till att samla svenska aktörer och är en plattform för dialog och samarbete. Verksamheten ska ta sin utgångspunkt i arbetet
671 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.
som bedrivs för ökad miljöhänsyn i EU:s läkemedelslagstiftning och internationellt.68
15.6. Miljöövervakning och omvärldsbevakning
Miljöövervakningen är ett viktigt dataunderlag för bedömningar om miljömålen, inklusive Giftfri miljö, kan nås. En utförligare redovisning av miljöövervakning i marina miljöer finns i kapitlet Havsmiljödata.
Löpande miljöövervakning och screening av farliga ämnen i haven
Data från miljöövervakning av kemikalier används för att få en uppfattning om tillståndet i miljön med avseende på exponering, förekomst och spridning av kemiska ämnen samt den indirekta exponering som människor utsätts för. Uppgifterna används för att följa upp redan utförda åtgärder men ger också underlag för bedömning om, och i bästa fall vilka, åtgärder som behövs för att begränsa riskerna med enskilda eller grupper av ämnen.
I samhället används ett mycket stort antal ämnen. Den löpande miljöövervakningen inriktas dock på en mycket liten del av alla dessa ämnen och i huvudsak på sen tidigare kända miljögifter. För att upptäcka nya problematiska ämnen i miljön, som kan vara potentiella hot, behövs en annan metodik, s.k. screening eller ”non-targetmetodik”.69
Screeningdata används för att identifiera ämnen, som inte redan ingår i den löpande miljöövervakningen och som kan vara skadliga för människa och miljö. Screening kan ge underlag för bedömning om åtgärder behövs för att begränsa riskerna med ämnet eller om ett ämne bör ingå i den löpande miljöövervakningen. Screening kan också ge underlag till behov av forskning och ny kunskap. Enligt Kemikalieinspektionens bedömning skulle fler breda screeningstudier ytterligare kunna stärka och effektivisera den förebyggande kemikaliekontrollen.
6821–23 §§ förordningen (2020:57) med instruktion för Läkemedelsverket. 69 Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, dnr H18-05746.
Omvärldsbevakning
Toxikologiska rådet och SamTox är exempel på två svenska samarbetsformer för omvärldsbevakning och omvärldsanalys samt informationsspridning.
Vid Kemikalieinspektionen finns Toxikologiska rådet som är ett expertorgan för rådgivning och samråd i toxikologiska frågor. Toxikologiska rådet ska inom ramen för sitt uppdrag värdera och signalera nya potentiella kemikaliehot. Toxikologiska rådet utses av Kemikalieinspektionen och består av representanter för myndigheter samt enskilda forskare.70
SamTox består av myndighetscheferna för Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Läkemedelsverket, Folkhälsomyndigheten, Arbetsmiljöverket, Livsmedelsverket, Sveriges Geologiska Undersökning, Statens geotekniska institut och Havs- och vattenmyndigheten.
SamTox och Toxikologiska rådet tillsammans ska säkerställa både en snabb och systematisk överföring av information såväl som samarbete kring åtgärder mellan ansvariga myndigheter och andra aktörer vid upptäckten av ett allvarligt kemikaliehot. Arbetet ska leda till en utökad samverkan och kunskapsutbyte mellan myndigheter, universitet och högskolor och andra aktörer så att samhället tidigare kan upptäcka och sätta in åtgärder mot nya potentiella kemikaliehot.71
15.7. Pågående och genomförda åtgärder
Arbete med farliga ämnen i åtgärdsprogrammen
I nuvarande åtgärdsprogram för havsmiljön finns fyra åtgärder som berör farliga ämnen. Åtgärderna är riktade till Naturvårdsverket:
- Naturvårdsverket ska ta fram vägledning riktad till myndigheter, verksamheter och allmänheten i övrigt för omhändertagande av farliga ämnen och påväxt på fartygsskrov.
- Naturvårdsverket ska fördela medel för tillsynsprojekt av förorenade sediment vid de ur havsmiljöns perspektiv mest angelägna områdena; att sammanställa erfarenheter från riskanalys och risk-
7010–11 §§ förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen. 71 Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, dnr H18-05746.
hantering av förorenade sediment vid dessa och redan genomförda objekt; att verka för att sediment i större utsträckning ska ingå i de utredningar som görs av förorenade områden; att harmonisera tillgängliga miljögiftsdata i marina sediment till både innehåll och format samt göra dessa data åtkomliga.
- Naturvårdsverket och Transportstyrelsen ska kartlägga orsaker till förekomsten av fortsatt tillförsel av tributyltenn (TBT) och dess nedbrytningsprodukter i havsmiljön. Samt att utreda behov av ytterligare reglering för att förhindra spridning av TBT till havsmiljön samt verka för att den reglering utredningen förespråkar tas fram.; att utreda behov av och utifrån identifierade behov ta fram vägledning för att förhindra spridning av TBT till havsmiljön.
- Naturvårdsverket ska identifiera de ämnen som kan förekomma i utgående vatten från avloppsreningsverk i sådana halter att de riskerar att påverka havsmiljön negativt. Vidare, att med avseende på de identifierade riskerna, utreda behov av och utifrån sådana behov ta fram generella utsläppskrav/vägledande riktvärden, tillämpliga kontroll-/mätmetoder samt vägledning för tillsyn och prövning.
I åtgärdsprogrammet för vattenmiljön finns fler åtgärder som berör farliga ämnen:
- Generalläkaren ska i sin tillsyn av miljöfarlig verksamhet och andra verksamheter utöka och prioritera tillsynen så att den med beaktande av ett avrinningsområdesperspektiv inriktas på verksamheter som bidrar till att miljökvalitetsnormerna för vatten inte följs eller riskerar att inte följas, förorenade områden särskilt prioritera och ställa krav på utredningar och åtgärder i områden där det behövs för att miljökvalitetsnormerna för vatten ska kunna följas, av reningsverk och avloppsledningsnät se till att det ställs krav på ökad rening eller på annat sätt minskade utsläpp där det behövs för att miljökvalitetsnormerna för vatten ska kunna följas.
- Havs- och vattenmyndigheten ska ta fram vägledning till verksamhetsutövare, länsstyrelser och kommuner om hur spridning av miljögifter kan förhindras vid muddring, dumpning av muddermassor och annan vattenverksamhet som berör sediment, på ett sådant sätt att miljökvalitetsnormerna för vatten kan följas. Arbe-
tet ska ske i samverkan med Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning.
- Kemikalieinspektionen ska vägleda länsstyrelser och kommuner samt informera allmänheten om hur kemiska produkter används så att negativ påverkan på vattenmiljön av prioriterade och särskilda förorenande ämnen enligt HVMFS 2013:19 minimeras. Åtgärden ska genomföras så att den bidrar till att de åtgärder vidtas som behövs för att miljökvalitetsnormerna för vatten ska kunna följas.
- Läkemedelsverket ska arbeta för att minska påverkan från läkemedel på vattenmiljön, särskilt med avseende på prioriterade och särskilda förorenande ämnen som påverkar förutsättningarna för att följa miljökvalitetsnormerna för vatten.
- Naturvårdsverket ska vägleda länsstyrelserna och kommunerna i deras tillsyn och prövning av miljöfarliga verksamheter i syfte att minska utsläppen till vatten, från såväl punktkällor som diffusa källor, av prioriterade ämnen och särskilda förorenande ämnen i sådan omfattning att det bidrar till att miljökvalitetsnormerna för vatten kan följas.
- Naturvårdsverket ska i sitt arbete med att fördela bidrag till åtgärder i förorenade områden fortsätta prioritera områden med påverkan på vatten på ett sådant sätt att miljökvalitetsnormerna för vatten kan följas. Åtgärden ska genomföras i samverkan med länsstyrelserna och kommunerna.
- Naturvårdsverket ska inom det europeiska luftvårdsarbetet fortsatt verka för att minska depositionen av försurande ämnen såsom kväveföreningar och svaveldioxid samt prioriterade och särskilda förorenande ämnen från internationella källor. Åtgärden ska genomföras i samverkan med Kemikalieinspektionen, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, Tillväxtverket och länsstyrelserna. Åtgärden ska genomföras så att den bidrar till att de åtgärder vidtas som behövs för att miljökvalitetsnormerna för vatten ska kunna följas.
- Naturvårdsverket ska vägleda länsstyrelserna och kommunerna i deras tillsyn och prövning av miljöfarliga verksamheter, i syfte att minska utsläppen till luft av försurande ämnen såsom kväveföreningar och svaveldioxid samt prioriterade och särskilda förorenande ämnen i sådan omfattning att det bidrar till att miljökvalitetsnormerna för vatten kan följas. Åtgärden ska vara vidtagen senast i juni 2018.
Utredningen om kombinationseffekter och gruppvis hantering av ämnen
Utredningen om Kombinationseffekter och gruppvis hantering av ämnen (SOU 2019:45) lämnade sitt betänkande ”Framtidens kemi-
kaliekontroll – Hantering av kombinationseffekter och gruppvis bedömning av ämnen” till regeringen i november 2019.
Utredningen hade bl.a. i uppdrag att kartlägga möjligheter och hinder inom relevanta EU-rättsakter för gruppvis hantering av ämnen och föreslå nödvändiga ändringar av relevanta EU-rättsakter, samt att sammanställa det vetenskapliga kunskapsläget och kartlägga relevanta EU-rättsakter om kombinationseffekter, och föreslå nödvändiga regleringar på området.
Utredningen har presenterat elva rekommendationer om hur europeisk och nationell kemikaliekontroll kan utvecklas.
Utredningens förslag har remitterats och för närvarande bereder Regeringskansliet remissinstansernas svar.
Uppdrag om förbättrad kunskap för hantering av förorenade sediment
Regeringen har gett Naturvårdsverket, Sveriges geologiska undersökning, Statens geotekniska institut, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna i uppdrag att genomföra insatser för att förbättra kunskapen om förorenade sediment i sjöar och kustområden. Uppdraget innefattar bl.a. insatser för att få bättre kunskap om förorenade sedimentområdens utbredning, risken för spridning av miljögifter och olika åtgärdsalternativ. Uppdraget ska bidra till en kostnadseffektiv hantering av förorenade sediment. Naturvårdsverket är samordnare
för projektet, som ska redovisas senast den 5 januari 2022.72 I budgetpropositionen för 2021 redovisar regeringen att 90 miljoner kronor användes under 2019 till åtgärder för att minska spridningen av föroreningar till havs- och vattenmiljö, särskilt för sanering av förorenade sediment i havs- och inlandsvatten.73
15.8. Särskilda frågor och utmaningar
15.8.1. Klimatförändringar
Hur klimatförändringarna kommer att påverka havsmiljön är ännu osäkert. Många menar att klimatförändringarna i vart fall kommer att innebära en försämring av den marina resiliensen. Hur en försämrad resiliens kommer att påverka farliga ämnens effekter på den marina miljön, arter och organismer, vet vi ännu inte men det finns en betydande risk att klimatförändringarnas negativa påverkan och farliga ämnens effekter kan komma att förstärka varandra.74
15.8.2. Läkemedelsrester kommer ut i havs- och vattenmiljön
Effekterna av läkemedelsrester i miljön har fått ökad uppmärksamhet de senaste åren. Samtidigt som läkemedel har positiva effekter på både människors och djurs hälsa, så kan de påverka andra än de tänkta målorganismerna negativt. Därför är det problematiskt när de hittas i vattenmiljön där andra organismer än målorganismerna kan exponeras för dem.
Antibiotika och biocider i miljön kan leda till att antibiotikaresistenta bakteriestammar utvecklas. De kan vara ett direkt hot mot människors hälsa. I vattenmiljöer kan vissa läkemedel, t.ex. preventivmedel, ha hormonstörande effekt på fiskar och andra organismer. Kunskaperna om effekterna i havet är dock fortfarande begränsade.75Eftersom reningsverk överlag inte tar hand om rester av läkemedel i avloppsvatten når de ut i havsmiljön, i Östersjön i storleksordningen tusentals ton per år.76
72 Regeringskansliet, Miljödepartementet, 2019-07-04, dnr M2019/01427/Ke. 73Prop. 2020/21:1, Utgiftsområde 20, Allmän miljö- och naturvård, s. 34. 74 Se bl.a. Kemikalieinspektionens rapport, s. 37 ff. Läs mer om klimatförändringar i kapitlet Klimatförändringar och havsförsurning. 75 Mikael Karlsson 2020, En giftfri havsmiljö, rapport till Miljömålsberedningen. 76 Enligt Helcom når 1 800 ton läkemedel Östersjön via reningsverk varje år.
Problemet är att läkemedel traditionellt inte har bedömts eller kontrollerats utifrån ett miljöperspektiv. På EU-nivå behöver regelverken för human- och veterinärläkemedel förstärkas och innehålla krav som möjliggör ökad miljöhänsyn. Det gäller både att begränsa utsläpp vid produktion och att minimera risker vid användning.77Förändringar är dock på gång inom EU-lagstiftningen. EU:s prioämnesdirektiv78 listar numera vissa aktiva substanser i läkemedel och inom EU är en miljörelaterad läkemedelsstrategi under utveckling.
För att öka kunskapen om läkemedels miljöeffekter har Läkemedelsverket fått i uppdrag att inrätta ett kunskapscentrum för läkemedel i miljön.79 Läkemedelsverket arbetar också med att få etappmålet om ökad miljöhänsyn i läkemedelslagstiftning förlängt till 2030.
15.8.3. Kommunala avloppsreningsverk renar inte allt
Kommunernas skyldigheter att ta hand om och rena avloppsvatten regleras av lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. Lagen reglerar inte bara avloppsfrågor utan även kommunernas skyldigheter att tillhandahålla dricksvatten till kommuninvånarna.
Kortfattat kan sägas att lagen innebär att kommunerna under vissa förutsättningar är skyldiga att ordna vatten och avlopp för de fastigheter som finns inom det s.k. verksamhetsområdet. En förutsättning är att det ska finnas ett behov med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. En annan förutsättning är att det ska finnas ett behov av vattenförsörjning eller avlopp i ett större sammanhang för en viss befintlig eller blivande bebyggelse. Behovet ska tillgodoses genom en allmän VA-anläggning.80
De allmänna avloppsreningsverken fyller en viktig funktion av att rena avloppsvatten, spillvatten och industrivatten från olika typer av kemikalier och farliga ämnen. Avloppsreningsverken tar även emot dagvatten från tätorter, vilket kan innehålla farliga ämnen.
77 Läkemedelsverket 2014, Fördjupad analys av olika handlingsalternativ för att nå etappmålet om miljöhänsyn i läkemedelslagstiftningen inom EU och internationellt, Rapport från Läkemedelsverket. 78 Direktiv 2013/39/EU Prioämnesdirektivet. 79 Socialdepartementet 2018, Uppdrag angående kunskapscentrum för läkemedel i miljön. Regeringsbeslut 2018-05-31 nr I:5. 806 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster.
Avloppsreningsverk är inte byggda för att ta hand om biologiskt svårnedbrytbara kemiska ämnen. För att de ska klara av att ta hand om svårnedbrytbara ämnen krävs det ny och energikrävande teknik.81
Avloppsreningsverk är inte heller byggda för att rena läkemedel, men lättnedbrytbara läkemedel bryts ändå oftast ned i dagens reningsverk. Det finns dag ganska god kunskap om metoder att rena avloppsvatten från läkemedelsrester. Olika reningsmetoder har dock olika effektivitet samt väsentligt skilda kostnader och energibehov. Eftersom energianvändningen kan öka med två till tio gånger jämfört med dagens reningsteknik gäller det att väga behovet av reningsinsatser mot andra miljökonsekvenser som påverkan på energianvändning och klimat samt kostnader.
I Sverige har regeringen de senaste åren satsat på ökad kunskap om avancerad rening av läkemedel samt på ökade bidrag för rening av avloppsvatten från läkemedelsrester.
Enligt förordningen om bidrag för rening av avloppsvatten från läkemedelsrester får Naturvårdsverket betala ut bidrag till investeringar i teknik som har till syfte att avskilja läkemedelsrester från avloppsvatten i avloppsreningsverk eller till förstudier eller andra förberedande åtgärder inför investeringar i en sådan teknik eller metod. De som får söka bidrag är kommuner, kommunala bolag eller kommunalförbund. Bidrag får ges med upp till 90 procent av investeringskostnaden. Denna satsning började gälla 2018 och pågår fram till 2023.
På Naturvårdsverkets webbsida framgår att bidraget syftar till att öka takten i arbetet med att minska samhällets utsläpp av läkemedelsrester till hav, sjöar och vattendrag. Förutom att bidraget ska leda till konkreta åtgärder i form av installationer i fullskala ska satsade medel även bidra till en ökad kunskapsuppbyggnad kring avancerad rening. Detta genom att belysa de frågeställningar som uppstår i samband med behovsbedömning, planering, projektering, upphandling, installation och drift av läkemedelsrening. Alla dessa delar kommer att vara viktiga i det fortsatta arbetet för myndigheter, VA-huvudmän, branschorganisationer, näringslivet och instanser som arbetar med tillsyn och prövning.
Förutom att staten genom ovan nämnd förordning satsat statliga medel till kommunernas investeringar i bättre reningsteknik har medel satsats på flera projekt som handlat om kunskap om olika
81 Svenskt Vattens webb, www.svensktvatten.se, 2020-10-20.
reningstekniker. Regeringsuppdragen, som totalt beviljades 32 miljoner kronor, har redovisats till regeringen men ett samlat grepp om åtgärder saknas ännu.
15.8.4. Båtbottenfärger påverkar i grunda vikar
Grunda vikar är en särskilt känslig biotop eftersom de är ”barnkammare” för många av havets organismer, där de tillbringar sina mest känsliga stadier. Kustnära grunda vikar är samtidigt populära för många olika mänskliga aktiviteter såsom industrier, boende och småbåtshamnar.
Forskning har visat att koppar- och zinkhalter ökar i marinor under båtsäsongen och att halterna kan överstiga riskbaserade gränsvärden.82
Förutom påverkan från farliga ämnen kan fritidsbåtsliv, i kombination med bebyggelse, medföra andra påverkansfaktorer såsom utsläpp av näringsämnen, buller, skräp, ändring av fysisk struktur m.m. på kustnära ekosystem (se kapitlet Kusthavet där alla vill vara).
15.8.5. Fritidsbåtar och tvåtaktsmotorer
Sjöfarten påverkar den marina miljön och det gäller såväl kommersiella fartyg som fritidsbåtar. Inte minst utombordsmotorer släpper ut avgaser med miljögifter i en aggressiv form direkt i vattenmiljön, ofta i grunda och känsliga områden.83 Enligt Transportstyrelsen finns det cirka 170 000 gamla tvåtaktsmotorer i Sverige.84 Läs mer om fritidsbåtars påverkan på den marina miljön i kapitlet Kusthavet där alla vill vara.
82 Lagerström, M. 2019, Occurrence and environmental risk assessment of antifouling paint biocides from leisure boats, Doctoral Thesis in Applied Environmental Science, Stockholm: Stockholm University. 83 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport nr 2019:3. 84 Transportstyrelsens webb, www.transportstyrelsen.se/sv/sjofart/Fritidsbatar/Batlivetsmiljofragor/batmotorer/Ny-motor-eller-alkylat, 2020-11-20.
15.8.6. Miljögifter i Östersjöfisk
En ytterligare fråga, av betydelse för människors hälsa, är förekomsten av miljögifter i fisk från Östersjön och vissa insjöar. Fet Östersjöfisk som lax och strömming innehåller höga halter av giftiga substanser som dioxiner och dioxinlika PCB:er, oftast oförenliga med gällande gränsvärden inom EU. Även om fisk överlag är ett nyttigt livsmedel, med innehåll av hälsosamma fetter, så gäller det inte fisk med miljögifter.
En stor del av befolkningen i Sverige har i dag ett intag över EFSA:s riktvärde för dioxiner.85 Sverige beviljades dock ett permanent undantag 2012, från de rättsligt bindande gränsvärdena inom EU. Livsmedelsverket avrådde dock från tillämpning av det svenska undantaget och påtalade att det ur ett folkhälsoperspektiv vore bra att tillämpa gränsvärdet i Sverige. Undantaget gäller förutsatt att det finns ett system som ”garanterar att konsumenterna får fullständig information” om de kostrekommendationer som behövs. Enligt studier är det dock enbart en minoritet bland allmänheten och i de viktigaste målgrupperna som känner till kostrekommendationerna, vilket är problematiskt. Även om fisk överlag är ett nyttigt livsmedel, med innehåll av hälsosamma fetter, så gäller det inte fisk med miljögifter.86
15.8.7. Forskning och kunskap om farliga ämnen
Kemikalieinspektionen saknar egna medel för forskning. Myndigheten har framfört att dess samverkan med forskningsfinansiärer och andra aktörer inom forskningen därför är särskilt viktig för att kunna påverka och bidra till att forskningen utformas så att den ger resultat som är lätta att tillämpa och snabbt kan komma till användning i utveckling av kemikaliekontrollen.
I sin underlagsrapport till Miljömålsberedningen pekar Kemikalieinspektionen på områden där behovet av forskning och mer kunskap är särskilt stort. Exempel på områden där forskning och kunskap behövs är bl.a. klimatförändringarnas effekter och farliga ämnen i havsmiljön, mikroplasters effekter på marina ekosystem och människors hälsa, omfattningen av farliga ämnen i havsmiljön och omfattningen av utsläpp av farliga ämnen från kommersiell sjöfart.
85 EFSA: European Food Safety Authority, EU:s motsvarighet till svenska Livsmedelsverket. 86 Karlsson Mikael 2020, En giftfri havsmiljö, rapport till Miljömålsberedningen.
15.9. Överväganden och förslag
Som redovisningen ovan visar pågår många olika insatser för att minska människors och miljöns exponering för farliga ämnen. Det handlar om att enas om gemensamma strategier, både internationellt och inom EU. Det handlar även om nationella strategier, etappmål och åtgärder. Viktiga åtgärder för havsmiljön genomförs inom ramen för åtgärdsprogrammen för havs- och vattenmiljön med stöd av miljökvalitetsnormer för farliga ämnen.
Flera stora utmaningar kvarstår dock. Den snabbt ökande produktionen, konsumtionen och globala handeln med varor ökar spridningen av kemiska ämnen och bidrar till den exponering som havsmiljön utsätts för. Klimatförändringarna kommer sannolikt att medföra en försvagad motståndskraft i havsmiljön för tillförsel av farliga ämnen. Kunskapen om vilka farliga ämnen och i vilken omfattning de finns i haven måste också öka, särskilt kunskap om effekter av s.k. kombinationseffekter. Mer forskning behövs om vilka farliga ämnen som finns i haven och hur de påverkar de marina ekosystemen.
Miljömålsberedningen lämnar här förslag till åtgärder som är steg på vägen i arbetet med att minska farliga ämnen i havsmiljön. Åtgärderna ska ses tillsammans med övriga åtgärder som beredningen föreslagit och övriga åtgärder som pågår globalt och inom EU och där svenska initiativ är drivande.
Ett helhetsperspektiv behövs för att nå miljömålen för havet
För att kunna nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen måste farliga ämnens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem beaktas i större utsträckning. Farliga ämnens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem är dock ett ämne som Miljömålsberedningen ser ännu inte har blivit tillräckligt uppmärksammat i havsmiljöpolitiken. Oftast behandlas farliga ämnen och kemikaliefrågor för sig och kopplas inte i tillräckligt hög utsträckning samman med havsmiljöfrågor. I ett
källa-till-hav-perspektiv är källan till farliga ämnen i havet till helt
övervägande del produktion och användning av miljögifter och läkemedel på land. Produktionen av både kemikalierna i sig, men även produkterna, ligger ofta i länder utanför Europa. För att minska tillförsel av farliga ämnen i havsmiljö behövs därför ett systematiskt arbete från internationella regler och EU-lagstiftning till införande
av avancerat rening i kommunalt VA och sanering av förorenad mark och vrak. När farliga ämnen nått havsmiljön är det i princip omöjligt att rena och förhindra upptag i marina växter och djur.
Ett helhetsperspektiv i förvaltningen som inkluderar farliga ämnen i havsmiljöpolitiken behövs för att nå de havsmiljöanknutna målen.
15.9.1. Det behövs tuffa internationella regelverk
Miljömålsberedningen bedömer:
– att regeringen behöver prioritera att fortsätta arbeta inter-
nationellt för stränga regleringar och kontroll av farliga ämnen och att dessa även ska bidra till minskad tillförsel av farliga ämnen till havsmiljön.
De globala trenderna med en kraftigt ökad kemikalieproduktion och en ökad kemikalieanvändning, samt en ökad produktion av varor i länder utanför EU, gör att det globala kemikaliearbetet blir allt viktigare. Den kraftigt ökande e-handeln från länder utanför EU medför att varor, ofta med mycket bristfällig information om kemikalieinnehåll, kommer in i Sverige med risk för att miljöfarliga ämnen sedan hamna i havsmiljön. Kemikalielagstiftning och kontroll behöver stärkas, särskilt i länder med växande ekonomier och ökande produktion och konsumtion men med dåligt utvecklad kemikalielagstiftning. Sverige behöver därför fortsätta att verka internationellt för regleringar och kontroll av farliga ämnen och särskilt lyfta dess påverkan även på havsmiljön. Det är bl.a. viktigt att få på plats ett nytt globalt ramverk som ska ersätta den nuvarande internationella kemikaliestrategin (SAICM) som löper ut 2020 samt att verka för ett konkret arbete med farliga ämnen, samt även marint skräp och mikroplast, inom FN:s miljöförsamling, Unea.
15.9.2. Sverige ska driva på utvecklingen inom EU
Miljömålsberedningen bedömer:
– att regeringen ska fortsätta att verka för en utvecklad kemikalie-
lagstiftning inom EU, samt verka för att EU:s kemikalielagstiftning harmoniseras med EU:s vatten- och havsmiljölagstiftning.
Sveriges kemikalielagstiftning är till övervägande del harmoniserad med EU:s lagstiftning. Sverige måste därför fortsätta att arbeta aktivt inom EU med en utveckling av EU:s kemikalielagstiftning. EU:s nya kemikaliestrategi för en giftfri miljö innebär viktiga steg i riktning mot att hantera kombinationseffekter av farliga ämnen och att fasa ut de farligaste ämnena från konsumentprodukter. Sverige behöver aktivt driva på för att säkerställa genomförande av den nya strategin.
Miljömålsberedningen har noterat att EU:s kemikaliearbete i begränsad omfattning fokuserar på effekter i havsmiljö. Sverige bör därför driva på inom EU för att se till att EU:s kemikalielagstiftning länkas samman med EU:s havs- och vattenmiljölagstiftning. Syftet är att få synergieffekter mellan olika politikområden, snabbare processer och därmed ett mer kostnadseffektivt och sammanhängande regelsystem. Beslut om klassificering och begränsning av farliga ämnen som tas inom kemikalieregelverken i EU bör per automatik kunna kopplas till vattendirektivet och havsmiljödirektivet samt till Helcom och Ospar med tillhörande listor över prioriterade ämnen i vattenmiljön.
En brist som har påtalats är att de ämnen som finns med på listan över prioriterade ämnen87 att bevaka är alldeles för få – endast 45 ämnen – och att de flesta redan har varit förbjudna eller begränsade i många år. Mot bakgrund av dagens diffusa källor – med tusentals kemikalier i omlopp, vars toxikologiska egenskaper i många fall är okända – säger den nuvarande listan över prioriterade ämnen inte mycket om den faktiska kemikaliestatusen i våra vatten.88
En annan viktig fråga är att Sverige driver på inom EU för att öka möjligheten till gruppvis riskbedömning av kemikalier, i synnerhet
87 Direktiv 2013/39/EU (Prioämnesdirektivet). 88 https://balticeye.org/sv/bloggar-pa-baltic-eye/baltic-eye-kommenterar/vattendirektivetrevideras-inte/.
inom Reach-förordningen, i enlighet med förslagen i Utredningen om kombinationseffekter och gruppvis hantering av ämnen.89 Ett systematiskt arbetssätt med gruppvis bedömning bör ha som mål att det även ska kunna utformas uppföljningsmått inom havs- och vattenmiljöförvaltningen för god kemisk status och god miljöstatus.
15.9.3. Kopplingen mellan miljökvalitetsmålen Giftfri miljö och Hav i balans samt levande kust och skärgård förstärks
Miljömålsberedningen bedömer:
– att förslaget om färre preciseringar till miljökvalitetsmålet Hav
i balans samt levande kust och skärgård kommer att medföra en ökad tydlighet för alla offentliga aktörer och allmänheten om vilket tillstånd regeringen och riksdagen har beslutat ska nås. Två av de tre föreslagna preciseringarna till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård kopplar till farliga ämnen. Miljömålsberedningen bedömer därför att förslaget även bör medföra ett större fokus hos samtliga aktörer som genomför åtgärdsarbete för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
I kapitlet Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier och indikatorer, föreslår Miljömålsberedningen att miljökvalitetsmålet Hav i balans
samt levande kust och skärgård ska få färre preciseringar.
Det finns en mycket nära koppling och även direkt överlapp mellan miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skär-
gård och Giftfri miljö. Två av preciseringarna under Hav i balans samt levande kust och skärgård är helt kopplat till arbetet med farliga ämnen
1. kust- och havsvatten har god miljöstatus med avseende på fysi-
kaliska, kemiska och biologiska förhållanden i enlighet med havsmiljöförordningen (2010:1341),
2. kustvatten har minst god ekologisk status eller potential och god
kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvalt-
ning av kvaliteten på vattenmiljön.
89SOU 2019:45.
Samtliga preciseringar i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö kopplar även till havsmiljön. Kopplingen är direkt genom beskrivning av den påverkan som ska upphöra på miljön och biologisk mångfald som också avser havsmiljön. Den är även indirekt genom beskrivning av det uppströmsarbete som krävs i den förebyggande kemikaliekontrollen för att undvika att havsmiljön förorenas av farliga ämnen. Trots detta ingår inte effekter av farliga ämnen på havsmiljöns arter och livsmiljöer i någon utsträckning i miljömålsuppföljningen av Giftfri miljö.
Miljömålsberedningen tolkar att det finns en bristande ömsesidighet i myndigheternas arbete med farliga ämnen i havsmiljö även om måluppfyllelse av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust
och skärgård är helt beroende av arbetet med farliga ämnen nationellt,
inom EU och internationellt. Miljömålsberedningen menar därför att havsmiljöfrågorna behöver få en tydlig plats i arbetet med farliga ämnen – i internationella förhandlingar, i EU-arbetet och inte minst nationellt.
15.9.4. Regeringen bör besluta om nya etappmål om farliga ämnen och det finns behov av fler etappmål med fokus på farliga ämnen i havsmiljön
Miljömålsberedningen bedömer:
– att det finns behov av etappmål om farliga ämnen med fokus
på havsmiljön.
De flesta av de föroreningar som återfinns i haven har sitt ursprung från aktiviteter och källor på land. Det gäller näringsämnen, skräp och farliga kemikalier. Flera av de nationella miljökvalitetsmålen, och förutsättningarna att nå dessa, får därför stor påverkan på tillståndet i haven och miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och
skärgård.
Kemikalieinspektionen har lämnat förslag till en ny strategi och tre nya etappmål för farliga ämnen till regeringen. Strategin fokuserar på att öka skyddet för hälsa och miljö i den europeiska kemikalielagstiftningen och att stärka de globala styrmedlen så att särskilt farliga ämnen även ska fasas ut globalt. Kemikalieinspektionen har föreslagit att Sverige ska verka för att kombinationseffekter av kemikalier
ska hanteras i EU:s regelverk och att en ökad samordning ska ske av olika regelverk, så att ett och samma ämne snabbare kan begränsas i alla användningsområden.
De tre nya etappmål som har föreslagits av Kemikalieinspektionen motsvarar tre viktiga fokusområden, nämligen att användningen av särskilt farliga ämnen ska upphöra, att det behövs giftfria varor för en cirkulär ekonomi och att den samlade exponeringen för farliga ämnen ska minska.90 Miljömålsberedningen bedömer att de föreslagna etappmålen behövs. Miljömålsberedningen menar också att det finns behov av ytterligare etappmål för farliga ämnen med särskilt fokus på havsmiljön, som kan bidra till att nå miljökvalitetsmålen Giftfri miljö och Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Ett område där etappmål efterfrågas i underlagsrapporten till beredningen är skyddet av grunda vikar. Skyddet av grunda skyddade vikar, havens barnkammare och därmed särskilt känsliga för mänsklig aktivitet och påverkan, behöver öka enligt analysen i rapporten.91 Höga koncentrationer av farliga ämnen har uppmätts i sådana miljöer där havets organismer lever under sina utvecklingsstadier och därmed är som känsligast för störningar från farliga ämnen. Ett etappmål som styr mot ökat skydd för dessa livsmiljöer skulle kunna hjälpa till att fokusera insatser på lokal och regional nivå till att höja kvaliteten på dessa områden och därmed stärka arbetet mot uppsatta miljökvalitetsmål och hållbarhetsmål.
15.9.5. Miljökvalitetsnormer för grupper av farliga ämnen
Förslag:
– att regeringen ger Kemikalieinspektionen, Havs- och vatten-
myndigheten och vattenmyndigheterna i uppdrag att sammanställa kunskapsunderlag för att bedöma om det finns tekniska möjligheter att utforma miljökvalitetsnormer för grupper av ämnen och i så fall ta fram förslag på sådana miljökvalitetsnormer.
90 Förslagen till nya etappmål är redovisade i avsnitt 15.3.5. 91 Miljömålsberedningen har gjort samma analys vilket framgår bl.a. i kapitlet Kusthavet där alla vill vara.
Miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken anger vilken kvalitet som behöver nås för miljötillståndet. Gränser för farliga ämnen är väl ägnade att utformas som miljökvalitetsnormer då gränser kan sättas som halter antigen i t.ex. vatten eller biota. Miljökvalitetsnormer för hav- och kustvatten bör ligga till grund för utformning av åtgärdsprogram och övriga styrmedel och åtgärder som behövs för att de havsanknutna miljömålen ska nås.
Miljömålsberedningen ser ett behov av att genomförande av vattenförvaltningen, havsmiljöförvaltningen och art- och habitatdirektivet för akvatiska arter och livsmiljöer samordnas och förslår bl.a. i kapitlet Miljökvalitetsnormer, att miljökvalitetsnormer för vattenförvaltningen och havsmiljöförvaltningen ska harmoniseras.
Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att till senast 2023 se över och harmonisera miljökvalitetsnormer för kustvatten som beslutas med stöd av havsmiljöförordningen och vattenförvaltningsförordningen. Beredningen föreslår vidare att bedömningsområden för miljökvalitetsnormer som beslutas med stöd havsmiljöförordningen, där det är möjligt, ska överensstämma med vattenförvaltningens kustvattenförekomster. I detta arbete ingår miljökvalitetsnormer för farliga ämnen. Både havsmiljödirektivet och vattendirektivet är minimidirektiv. Miljömålsberedningen ser inget hinder för att besluta om miljökvalitetsnormer för farliga ämnen som går utöver EU:s prioämnesdirektiv.
Miljömålsberedningen anser att en utmaning är att det finns en enorm mängd olika farliga ämnen och läkemedel. Detta är orsaken till att det bör öppnas för gruppvis riskbedömning t.ex. i Reach-förordningen. Miljömålsberedningen anser att det behöver undersökas om även miljökvalitetsnormer kan utformas för grupper av farliga ämnen. Kemikalieinspektionen och Havs- och vattenmyndigheten bör få i uppdrag att sammanställa kunskapsunderlag som underlag för bedömning av tekniska möjligheter och föreslå en utformning för att sätta miljökvalitetsnormer för grupper av ämnen.92
92 Miljömålsberedningen föreslår i kapitlet om Havsmiljödata att Havs- och vattenmyndigheten bör ta över ansvaret för den akvatiska miljöövervakningen av miljögifter vilket bör bidra till ett bättre kunskapsunderlag.
15.9.6. Ett fortsatt åtgärdsarbete mot farliga ämnen och läkemedelsrester i avloppsvatten
Förslag:
– att regeringen ändrar förordningen (2018:495) om bidrag för
rening av avloppsvatten från läkemedelsrester så att den upphör att gälla vid en senare tidpunkt, vid utgången av 2030.
Avloppsreningsverken är från början konstruerade för att ta hand om näringsämnen, inte farliga ämnen och olika sorters kemikalier. Därför behövs det ett fortsatt arbete för att utveckla och införa ny teknik i reningsverken så att farliga ämnen inte sprids till miljön med utloppsvattnet eller med avloppsslammet från reningsverken.
Det finns i dag god kunskap om metoder att rena avloppsvatten från läkemedelsrester. De senaste åren har ett antal regeringsuppdrag initierats och rapporterats som syftar till att minska spridningen av farliga ämnen från reningsverken. Havs- och vattenmyndigheten har finansierat åtta projekt som syftat till att utveckla teknik för att rena avloppsvatten från läkemedelsrester och miljöfarliga ämnen och Naturvårdsverket har redovisat ett regeringsuppdrag om förutsättningar för att införa avancerad rening och reningsmetoder.
Dessutom har regeringen satsat statliga medel på kommunala investeringar i avancerad avloppsrening. Genom förordningen (2018:495) om bidrag för rening av avloppsvatten från läkemedelsrester får Naturvårdsverket betala ut bidrag till investeringar i teknik som har till syfte att avskilja läkemedelsrester från avloppsvatten i avloppsreningsverk eller till förstudier eller andra förberedande åtgärder inför investeringar i en sådan teknik eller metod. De som får söka bidrag är kommuner, kommunala bolag eller kommunalförbund. Bidrag får ges med upp till 90 procent av investeringskostnaden.
På Naturvårdsverkets webbsida framgår att bidraget syftar till att öka takten i arbetet med att minska samhällets utsläpp av läkemedelsrester till hav, sjöar och vattendrag. Förutom att bidraget ska leda till konkreta åtgärder i form av installationer i fullskala ska satsade medel även bidra till en ökad kunskapsuppbyggnad kring avancerad rening.
Denna satsning började gälla 2018 och pågår till och med 2020.93Miljömålsberedningen bedömer att satsningen behöver fortsätta även efter 2020 för att ge fler kommuner och kommunala bolag möjlighet att satsa på ny teknik. En förlängning av stödet kan också förväntas bidra till innovation och utveckling av ny reningsteknik samt ge många företag nya utvecklings- och affärsmöjligheter. Regeringens stöd kan enligt beredningen vara ett steg i riktning mot att vid en viss senare tidpunkt införa krav på obligatorisk avancerad reningsteknik i alla kommunala avloppsreningsverk. Miljömålsberedningen bedömer att stödet bör fortsätta till i vart fall 2030 och föreslår därför att förordningen om bidrag för rening av avloppsvatten från läkemedelsrester ändras i enlighet härmed.
93 Övergångsbestämmelser till förordningen (2018:495) om bidrag för rening av avloppsvatten från läkemedelsrester.
16. Marint skräp
Marint skräp, framför allt plast, är ett av de främsta hoten mot de marina ekosystemen. I dag hittar man marint skräp och plast i alla världens hav, även i svenska vatten. För att kunna nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård måste även marint skräp och dess påverkan på havsmiljön beaktas.
Flera statliga utredningar har utrett problem med plast och marint skräp. Utredningen om hållbara plastmaterial föreslog bl.a. att en nationell plastresurs skulle inrättas och att efterfrågan på återvunnen plast skulle ökas med hjälp av ekonomiska styrmedel.1 I betänkandet
Skatt på engångsartiklar, lämnade Engångsartikelutredningen förslag
om skatt på engångsartiklar.2
16.1. Problemet med marint skräp
I dag finns plast i alla världens hav, och merparten av den plast som hamnat i haven kan komma att finnas kvar i hundratals år, kanske längre. Mikroplastpartiklar kan komma från tvätt av syntetiska textilier, slitage av bildäck, konstgräsplaner, båtbottenfärger, färgprodukter, kosmetika och många andra källor. Tillsammans med landbaserat plastskräp når dessa partiklar havet via dagvatten, avloppsvatten, vattendrag och luft.3
Varje år beräknas mellan 4,8 och 12,7 miljoner ton plastskräp hamna i haven. 80 procent av allt skräp som finns i världshaven uppskattas komma från land.4 Plastskräpet ackumuleras över tid och i dagsläget beräknas omkring 150 miljoner ton plast flyta runt i haven. Skräp
1SOU 2018:84, Det går om vi vill, Förslag till en hållbar plastanvändning, betänkande av Utredningen om hållbara plastmaterial. 2SOU 2020:48, Skatt på engångsartiklar, betänkande av Engångsartikelutredningen. 3 Stockholms universitet, 2018. Policy Brief, Mikroplasters effekter på marint liv – försiktighetsprincipen kräver åtgärder, Östersjöcentrum, februari 2018. 4 Håll Sverige Rent, webbsida, 2020-11-04.
från hela världen samlas i stora virvlar långt ute till havs och bildar enorma ansamlingar av skräp. Sådana ansamlingar flyter ofta runt under ytan och kan inte upptäckas från flyg eller satellit. De finns i norra och södra Stilla havet, norra och södra Atlanten samt Indiska oceanen. Haven är fulla med plastskräp och tillförseln ökar.5
16.1.1. Plastskräp påverkar djur, människor och näringsliv
Plast som hamnar i havet kan orsaka stor skada för det marina djurlivet och de fåglar som lever vid kusten. Skräpet försämrar djurens livsmiljöer. Vidare kan fåglar, fiskar och marina däggdjur trassla in sig i plasten eller missta den för mat. När djuren äter plast i stället för mat blockerar plasten deras matsmältning, vilket hindrar deras näringsintag. De kan även bli förgiftade när de exponeras för kemikalier som finns i plasten.
Djur som lever i havet exponeras för plastpartiklar, som tas upp i alla nivåer av födoväven; från djurplankton, musslor och maskar till fiskar, fåglar och havslevande däggdjur. Rovfiskar och sälar antas få i sig mikroplastpartiklar både via vattnet och via sina byten.6
Plast i haven har även andra negativa konsekvenser på djurlivet. Insnärjda djur skadas eller drunknar när de blir överansträngda av att försöka komma loss. Deras möjligheter att undkomma fiender minskar och de kan få sår och infektioner. Skräpet kan förutom att orsaka död och skador på djuren också leda till skador på habitat på grund av slitage och annan påverkan på bottnar. Förlorade fiskeredskap kan vara intakta i upp till 20 år och fortsätta fånga fisk och andra arter i många år. Detta kallas ofta ”spökfiske” och kan ha effekt på fiskbestånden. Djur som fastnat i fiskeredskapen blir bete åt rovdjur som själva kan fastna.7
Plastskräp är vanligt även vid svenska stränder. Flera av de vanligaste skräpkategorierna som återfinns på våra stränder är av plast. Skräpet som återfinns på Bohuskusten bedöms främst komma från havet och eventuell påverkan från besökare på stränderna är minimal. På de oexploaterade stränderna längs Kattegatt, Öresund och Östersjön bedöms den största delen av skräpet komma från havet, men på
5SOU 2020:48, Skatt på engångsartiklar, betänkande av Engångsartikelutredningen, s. 88. 6 A.a. 7SOU 2018:84, Det går om vi vill, Förslag till en hållbar plastanvändning, betänkande av Utredningen om hållbara plastmaterial.
de stadsnära stränderna bedöms skräpet i första hand komma från besökarna. De mest nedskräpande föremålen på stränderna vid Kattegatt, Öresund och Östersjön är: cigarettfimpar, plastfragment, snus, engångsbestick, trä, godis- och glasspapper samt snabbmatsbehållare, kapsyler och lock, rep och plastpåsar.8
Havsströmmarna gör att Bohuskusten på västkusten är särskilt drabbad av marin nedskräpning. Där spolas det i land cirka 8 000 kubikmeter skräp varje år. Det motsvarar fem fulla badkar med skräp som spolas i land varje timme.9
På västkusten är nedskräpningen kopplad till stora summor för strandstädning. I Kosterhavets nationalpark plockas runt 20 ton skräp varje år till en kostnad av en miljon kronor. Det finns också indirekta kostnader kopplade till nedskräpning såsom att fastigheter förlorar i värde, att handel och företagande drabbas negativt och att ekosystemtjänster urholkas.10
Skräp i havet orsakar också skador på fiskeredskap och fartyg. Det kostar svenska fiskare stora summor i reparationskostnader varje år. Fiskare runt Nordsjön tillbringar i genomsnitt en till två timmar varje vecka med att rensa sina redskap från marint skräp.11
16.1.2. Mikroplast
Mikroplaster är plastpartiklar som är mindre än fem millimeter i diameter. Plasten kan vara skadlig för djur som lever i marina miljöer och bryts aldrig ner helt och hållet. Mikroplasten kommer från flera olika källor, men troligtvis är en stor del av mikroplasten i havet från större plastföremål som under sin nedbrytningsprocess finfördelats till mikrostorlek.
Vilka effekter mikroplaster kan ha på organismer är omdiskuterat men upptag av mikroplast kan minska tillväxt och reproduktion hos vissa individer och arter. Det är inte bara plasten i sig som kan ge effekter på organismer utan även farliga ämnen i eller på plastpartiklarna. Mer forskning om mikroplasters påverkan, särskilt på ekosystem och arter i havet, är nödvändig för att kunna förebygga miljöskador.
8 Håll Sverige Rent 2020, Skräprapporten 2020, s. 36. 9 A.a. 10 Håll Sverige Rent a.a. 11 Havs- och vattenmyndighetens webbsida, https://www.havochvatten.se/miljopaverkanoch-atgarder/miljopaverkan/marint-skrap.html, 2020-11-20.
Dessutom behöver kunskapen öka om hur mycket mikroplast det egentligen finns i havet.
16.1.3. Förlorade fiskeredskap
Problemen med förlorade fiskeredskap, eller ”spökgarn” som det ofta kallas, är flera. Ett problem är att förlorade fiskenät och trålar fortsätter att fiska utan att någon tar hand om fångsten. Ett annat problem är att redskapen innehåller svårnedbrytbara konstfibermaterial som fragmenterar och ger upphov till plastföroreningar i havsmiljön. Ytterligare ett problem är att spökgarn fastnar i båtpropellrar och ställer till det för fiskenäringen och sjöfarten. Förutom fiskar riskerar fåglar och andra marina djur att trassla in sig i redskapen och kvävas eller svälta till döds.
I dagsläget finns ingen säkerställd statistik på hur mycket fiskeredskap som sätts på marknaden årligen och det finns heller ingen säkerställd statistik på hur mycket som förloras i Sverige. Det antas finnas mycket stora mängder historiskt avfall som ligger i fiskhamnar, fiskebodar, garage, lagringsplatser i naturen och inte minst på bottnar i hav, sjöar och vattendrag. En uppskattning som EU har gjort är att 80–85 procent av det marina skräpet i haven i Europa består av plast och av detta utgörs totalt 50 procent av plastprodukter för engångsbruk och 27 procent av fiskerelaterade föremål.
Havs- och vattenmyndigheten har satsat resurser till insamling av uttjänta fiskeredskap och sedan projektet startade 2019 har drygt 100 ton förlorade fiskeredskap samlats in.12
I engångsplastdirektivet (se nedan) ställs krav på att medlemsstaterna ska säkerställa att system för utökat producentansvar införs för fiskeredskap som innehåller plast och som släpps ut på medlemsstatens marknad i enligt med artikel 8 och 8a i avfallsdirektivet.13I artikel 8 i avfallsdirektivet anges bestämmelser om utökat producentansvar och i artikel 8a allmänna minimikrav för system för utökat producentansvar.
12 Havs- och vattenmyndighetens webbsida, Över 100 ton förlorade fiskeredskap har tagits omhand, www.havochvatten.se/arkiv/aktuellt/2020-10-05-over-100-ton-forlorade-fiskeredskaphar-tagits-omhand.html, 2020-10-05. 13 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (Avfallsdirektivet).
Med ett system för utökat producentansvar avses ”en uppsättning åtgärder som medlemsstaterna vidtagit för att säkerställa att produkters producenter bär ekonomiskt ansvar eller ekonomiskt och organisatoriskt ansvar för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel”. Medlemsstaterna ska fastställa en nationell årlig lägsta nivå för insamling av uttjänta fiskeredskap som innehåller plast för materialåtervinning samt införa sanktioner för överträdelser av nationella bestämmelser som antagits enligt engångsplastdirektivet.
Havs- och vattenmyndigheten har i ett regeringsuppdrag redovisat vilken nationell lagstiftning som behövs för att genomföra engångsplastdirektivet i Sverige.14 Myndigheten har dock påpekat för Miljömålsberedningen att genomförandet av engångsplastdirektivet inte löser problemet med historiskt avfall och redan förlorade fiskeredskap då det utökade producentansvaret sannolikt inte kommer att omfatta det historiska avfallet.
16.2. Lagstiftning om marint skräp
EU:s handlingsplan för en cirkulär ekonomi
I december 2015 antog EU-kommissionen en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin, där plasten pekades ut som en prioriterad fråga och kommissionen åtog sig att ”ta upp dessa komplicerade och viktiga frågor i en strategi för att möta problemen med plast i hela värdekedjan och under hela livscykeln”.15 Kommissionen antog sedan i januari 2018 en europeisk strategi för plast i en cirkulär ekonomi. Denna plaststrategi är en del av den vidare planen för en övergång till en mer cirkulär ekonomi.16
Strategin ska leda till en ökad återvinning av plast, minskade utsläpp av mikroplast och minskad nedskräpning. Den har också som mål att minska användningen av fossil råvara vid plastproduktion och främja övergången till en cirkulär ekonomi.17
14 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Kraven på fiskeredskap i engångsplastdirektivet, redovisning av regeringsuppdrag 2020-04-28, dnr 2666-2019. 15 EU-kommissionens meddelande, Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin, KOM (2015) 614 slutlig. 16 EU-kommissionens meddelande, En europeisk strategi för plast i en cirkulär ekonomi, KOM (2018) 28 slutlig. 17 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Fördjupad utvärdering 2019, rapport 2019:3, s. 33.
EU:s havsmiljödirektiv
Även EU:s havsmiljödirektiv omfattar marint skräp. En av deskriptorerna till havsmiljödirektivets mål god miljöstatus är marint skräp, deskriptor tio10 som lyder:
Sammansättning, mängd och rumslig fördelning av skräp längs kusterna, i vattnets ytskikt och på havsbottnen ligger på nivåer som inte orsakar skador på kust- och havsmiljön.
Åtgärder inom området marint skräp finns även i åtgärdsprogrammet för havsmiljön som beslutades 2015 och gäller till 2021. Åtgärd 19 i åtgärdsprogrammet handlar om att ”främja en effektiv och hållbar insamling och mottagning av förlorade fiskeredskap samt förebygga förlusten av nya”. Åtgärd 21 i åtgärdsprogrammet handlar om att ”stödja initiativ som främjar, organiserar och genomför strandstädning i särskilt drabbade områden”.
EU:s direktiv om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön (Engångsplastdirektivet)
EU-kommissionen har även beslutat om nya regler för de vanligaste engångsplastprodukter som förekommer på Europas stränder och i hav för att minska skadligt plastavfall i havet, det s.k. engångsplastdirektivet.18 Direktivets syfte är att förebygga och minska vissa plastprodukters inverkan på miljön och på människors hälsa samt att underlätta övergången till en cirkulär ekonomi.19
Direktivet innehåller därför krav på åtgärder som omfattar ett flertal av de plastföremål som oftast förorenar Europas stränder och hav, tillsammans med förlorade eller övergivna fiskeredskap, och produkter gjorda av oxo-nedbrytbar plast.20
Med plastprodukt för engångsbruk menas i direktivet en produkt som helt eller delvis består av plast och som inte har utformats, konstruerats eller släppts ut på marknaden för att under sin livscykel
18 Europaparlamentet och Rådets direktiv (EU) 2019/904 av den 5 juni 2019 om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön. 19 Art. 1 Engångsplastdirektivet ((EU) 2019/904). 20 Med oxo-nedbrytbar plast menas i direktivet plastmaterial som innehåller tillsatser som genom oxidation gör att plastmaterialet fragmenteras till mikrofragment eller bryts ned kemiskt (artikel 3.3).
återanvändas flera gånger genom att sändas tillbaka till en producent för att återfyllas eller återanvändas för samma ändamål som den utformades för.21
De plastprodukter för engångsbruk som omfattas av åtgärder enligt direktivet beräknas utgöra omkring 86 procent av de plastprodukter för engångsbruk som påträffas på stränder inom EU räknat i antal (punkt 7 i ingressen). Dessa produkter utgör tillsammans med plast från fiskeredskap cirka 70 procent av nedskräpningen i haven.
EU:s nya engångsplastdirektiv innehåller krav på att medlemsstaterna ska införa producentansvar för fiskeredskap som innehåller plast och som släpps ut på den gemensamma marknaden från och med 2025. Syftet är att producenter av fiskeredskap som innehåller plast ska bära det ekonomiska ansvaret för insamling och återvinning av produkterna enligt principen om att förorenaren betalar. Införandet av ett producentansvar för fiskeredskap kommer inte att lösa problemet med historiskt uttjänta och förlorade fiskeredskap, dvs de redskap som redan finns i haven.22
Lagstiftning om farliga ämnen omfattar plast
Det finns en rad olika lagar och regler för plast och plastavfall. En och samma plastvara kan regleras av flera olika lagstiftningar. EU:s kemikalieförordning Reach bestämmer bl.a. vilka ämnen som inte får förekomma i plastvaror (och andra varor). Utöver Reach-förordningen finns även särskilda produktlagstiftningar inom EU som begränsar vilka ämnen som får förekomma i olika produkter.
Avfallslagstiftning
Plastavfall och hanteringen av avfallet är också reglerat i lagstiftningen. EU:s avfallsdirektiv infördes i Sverige 2011 genom nya bestämmelser i 15 kap. miljöbalken och en ny avfallsförordning.23 Av-
21 Art. 3.2, Engångsplastdirektivet ((EU) 2019/904). 22 Historiskt avfall är de uttjänta och förlorade fiskeredskap som tagits i bruk före producentansvaret träder i kraft den 31 december 2024. Muntliga uppgifter från Havs- och vattenmyndigheten. 23 2018 beslutade EU om revideringar i avfallslagstiftningen, genom det s.k. avfallspaketet. Målet är minskade avfallsmängder, ökad återanvändning av produkter, ökad återvinning samt en förbättrad avfallshantering, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Uppdelat-efter-omrade/Avfall/Nya-regler-for-avfallshantering-och-atervinning/.
fallshierarkin är central i avfallsdirektivet och lyfts fram som prioriteringsordning för politiska insatser och lagstiftning på avfallsområdet. Enligt avfallshierarkin ska i första hand uppkomsten av avfall förhindras, i andra hand ska återanvändning ske, i tredje hand materialåtervinning, därefter förbränning och i sista hand deponering.
I avfallsförordningen (2011:927) regleras innehållet i de nationella såväl som de kommunala avfallsplanerna. Kommunala avfallsplaner ska bl.a. innehålla uppgifter om åtgärder för att förebygga att förpackningsavfall uppstår och åtgärder för att främja återanvändning av förpackningar.
Övriga relevanta bestämmelser på området är förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar, EU:s förpackningsdirektiv och förordningen (2016:1041) om platsbärkassar.
16.3. Aktörer med ansvar för marint skräp
16.3.1. Havs- och vattenmyndigheten
Åtgärder för att förhindra att fiskeredskap förloras bidrar till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Havs- och vattenmyndigheten har uppmärksammat Miljömålsberedningen på att det arbete som myndigheten utför inom marint skräp inte är formaliserat i myndighetens instruktion.
Havs- och vattenmyndighetens arbete med marint skräp har ett särskilt fokus på problematiken med förlorade och uttjänta fiskeredskap ur främst två perspektiv, dels att redskapen leder till plastnedskräpning i haven från en maritim aktivitet (fiske) där myndigheten är sektorsmyndighet, dels att förlorade fiskeredskap även spökfiskar och på så sätt har negativ påverkan på fiskbestånden som myndigheten förvaltar.24
I myndighetens arbete ingår att påverka både svenska och internationella aktörer i riktning att minska tillförseln av skräp till havet. Havs- och vattenmyndigheten deltar också i det arbete om marint skräp som bedrivs på EU-nivå och inom havsmiljökonventionerna Ospar och Helcom.
24 Havs- och vattenmyndigheten, 2020, Kraven på fiskeredskap i engångsplastdirektivet, redovisning av regeringsuppdrag 2020-04-28, dnr 2666-2019.
Havs- och vattenmyndigheten ansvarar även för att ta fram och besluta om åtgärdsprogrammet för havsmiljön där åtgärder mot marint skräp ingår.
Förutom åtgärderna i åtgärdsprogrammet för havsmiljön har flera projekt, oftast ideella och kommunala, genomförts med syfte att åtgärda problem med förlorade fiskeredskap. Ett exempel är LOVAförordningen (2009:381) som från 2018 ger möjlighet att söka statliga bidrag, i vissa fall upp till 90 procent, för omhändertagande av förlorade fiskeredskap.
16.3.2. Naturvårdsverket
Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforskning.25
I Naturvårdsverkets uppgifter ingår således ett vägledande ansvar för avfallsfrågor. Verket ska även samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön.
Naturvårdsverket är nationell kunskapsnod för mikroplast och har föreslagit en rad åtgärder för att minska utsläpp av mikroplaster från några av de viktigaste källorna.26
Det är Naturvårdsverket som behandlar ansökningarna och betalar ut bidragen till strandstädning. År 2019 betalade Naturvårdsverket ut drygt 16,2 miljoner kronor i bidrag för strandstädning. Bidraget gick till 25 kommuner och totalt städades 216 ton avfall upp.27
16.3.3. Kommuner
Kommuner har ansvar för avfallshanteringen på land och har därmed indirekt ett ansvar för förebyggande åtgärder mot marint skräp. Kommunerna ansvarar för renhållning och avfallshantering inom kommunen enligt bestämmelser i miljöbalken. Detta innebär att kommunerna sköter insamling, transport och behandling av hushållsavfall
251 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket. 26 Naturvårdsverkets årsredovisning för 2019, s. 122. 27 A a, s. 123.
samt renhållning av allmänna platser.28 Kommunerna utövar även tillsyn över stora delar av avfallshanteringen enligt miljöbalken.
Kommuner kan också få statliga bidrag för strandstädning enligt förordning (2018:58) om bidrag till strandstädning. Bidraget ges till kommuner med havsstränder och där stora avfallsmängder flyter iland. Bidraget kan sökas av kommuner enskilt eller tillsammans.
16.3.4. Producenter
Obligatoriskt producentansvar finns för förpackningar, bilar, däck, returpapper och elektriska och elektroniska produkter. Det finns också frivilliga åtagande för kontorspapper, byggavfall och lantbruksplast. Ansvaret innebär att den som tillverkar eller importerar en produkt ska se till att avfallet samlas in och behandlas.29
16.3.5. Övriga aktörer
Förutom de ovan nämnda aktörerna inom området finns en rad övriga privata och ideella aktörer, t.ex. miljöorganisationer, som arbetar med frågor om nedskräpning och mot förekomsten av marint skräp. En aktör som särskilt kan nämnas är stiftelsen Håll Sverige Rent som har genomfört flera projekt mot marint skräp.30 Håll Sverige Rent arrangerar varje år Skräpplockardagarna där kommunala verksamheter, t.ex. skolor, kan delta.
Även yrkesfisket bidrar, ofta på frivillig basis, med att samla in marint skräp som de får upp när de fiskar. Ett problem som yrkesfisket har uppmärksammat Miljömålsberedningen på är bristande anordningar för mottagning av marint avfall i fiskehamnar (läs vidare i kapitlet om förvaltning av fisk).
28 Enligt miljöbalken ska alla kommuner ha en renhållningsordning som antagits av kommunfullmäktige. Renhållningsordningen består av avfallsplan och föreskrifter för avfallshantering (ibland kallade renhållningsföreskrifter). I avfallsföreskrifterna ska det framgå hur kommunen fullgör sina skyldigheter på avfallsområdet och vilka fastighetsinnehavare som omfattas. 29 Naturvårdsverkets webbsida: https://www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/ Miljoarbete-i-Sverige/Uppdelat-efter-omrade/Avfall/Vem-gor-vad/, 2020-11-20. 30 Håll Sverige Rent, webbsida 2020-11-04.
16.4. Kunskaps- och forskningsbehov
Hur mycket plast som finns i haven, vilka källorna är och vilka effekter de har på marina organismer är ett relativt nytt forskningsområde, och kunskapen är ännu fragmentarisk. De senaste åren har det varit ett stort fokus på plastskräp och mikroplaster i havet och vissa initiativ har tagits för att åtgärda problemet, bl.a. satsning på strandstädning.
Kemikalieinspektionen bedömer i underlagsrapporten till Miljömålsberedningen att det fortfarande behövs mer kunskap om hur stort problemet med mikroplaster är i svenska hav.31 Hur stor är förekomsten, vilka är de huvudsakliga källorna till förekomsten i havet och vilka är de potentiella effekterna på ekosystemen i havet och på människors hälsa? Även om det finns uppskattningar av potentiella källor saknas ofta kunskap om hur mycket av utsläppta partiklar som faktiskt slutligen hamnar i havet. Kunskapen är också dålig om hur mycket som fångas upp av reningsverken.
Havs- och vattenmyndigheten har påtalat att det saknas kunskap om mängden uttjänta och förlorade fiskeredskap som finns i haven och uppgifter om hur stor mängd som årligen hamnar i haven. Havs- och vattenmyndigheten har även påtalat behovet av mer kunskap om spökgarnens påverkan på fiskbestånden.32
16.5. Överväganden och förslag
16.5.1. Etappmål om marint skräp ska utredas
Förslag:
– att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att
utreda, och vid behov föreslå, ett etappmål till miljömålssystemet om marint skräp.
I Miljömålsberedningens uppdrag ingår att utreda behovet av och vid behov föreslå nya etappmål inom miljömålssystemet. Ett område som särskilt nämns i tilläggsdirektivet är etappmål för marint skräp.
31 Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, 2019. 32 Inhämtade uppgifter från handläggare på Havs- och vattenmyndigheten.
Ett problem som Miljömålsberedningen har uppmärksammats på särskilt är frågan om förlorade fiskeredskap. De förlorade fiskeredskapen utgör ett problem på många sätt men särskilt bidrar de till omfattningen av svårnedbrytbara plastpartiklar i havsmiljön och en omfattande nedskräpning.
EU:s nya engångsplastdirektiv innehåller krav på att medlemsstaterna ska införa producentansvar för fiskeredskap som innehåller plast och som släpps ut på den gemensamma marknaden från och med 2025. Syftet är att producenter av fiskeredskap som innehåller plast ska bära det ekonomiska ansvaret för insamling och återvinning av produkterna enligt principen om att förorenaren betalar. Införandet av ett producentansvar för fiskeredskap kommer inte att lösa problemet med historiskt uttjänta och förlorade fiskeredskap, dvs. de redskap som redan finns i haven.33 Svårigheten med att formulera ett etappmål avseende förlorade fiskeredskap är att det saknas statistik på hur stora mängder redskap som finns i de svenska haven och det påverkar möjligheten att sätta målnivåer för etappmålet samt att ange hur uppföljning och mätning ska genomföras. En annan svårighet med att bestämma etappmål för marint skräp, och som gäller generellt för allt skräp, är att Sverige inte har full rådighet över det skräp som hamnar i svenska hav och på svenska stränder.
Miljömålsberedningen bedömer dock att frågan om etappmål för marint skräp är angelägen att analysera vidare eftersom frågan är en del i det mer omfattande arbetet med att ställa om till en cirkulär ekonomi. Miljömålsberedningen föreslår därför att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att utreda och vid behov föreslå ett lämpligt etappmål till miljömålssystemet om marint skräp.
16.5.2. Havs- och vattenmyndigheten får ett tydligt ansvar för frågor om marint skräp
Förslag:
– att Havs- och vattenmyndighetens instruktion kompletteras
med ett ansvar för frågor som rör marint skräp.
33 Historiskt avfall är de uttjänta och förlorade fiskeredskap som tagits i bruk före producentansvaret träder i kraft den 31 december 2024. Muntliga uppgifter från Havs- och vattenmyndigheten.
I avsnitt 16.3 ovan har vi beskrivit det arbete som Havs- och vattenmyndigheten genomför när det gäller marint skräp. Havs- och vattenmyndigheten är miljömålsmyndighet med ett övergripande ansvar för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Myndigheten ansvarar även för utvärdering och uppföljning av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och
skärgård. I miljömålsarbetet samt i arbetet med åtgärdsprogrammet
för havsmiljön ingår olika insatser som inkluderar marint skräp. Särskilt fokus finns på insamling av förlorade fiskeredskap, s.k. spökgarn. Åtgärder mot marint skräp är en viktig del för att de havsmiljöanknutna målen ska kunna nås.
Trots detta är det inte specificerat i Havs- och vattenmyndighetens instruktion att myndigheten arbetar med åtgärder inom marint skräp och inte heller framgår någon avgränsning mot andra myndigheters arbete med avfall och skräp. Naturvårdsverket har t.ex. visst ansvar för det marina skräpet eftersom mycket av det skräp som hamnar i haven har sin källa på land.
Havs- och vattenmyndigheten har påpekat för Miljömålsberedningen att det är en brist att myndighetens ansvar för det marina skräpet inte är formaliserat, t.ex. i myndighetens instruktion.
16.5.3. Kustbevakningen får en ny uppgift
I kapitlet om Havsmiljödata föreslår Miljömålsberedningen att Kustbevakningen ska rapportera till Havs- och vattenmyndigheten när de i sin tillsyns- och övervakningsverksamhet upptäcker avfall, marint skräp eller annan negativ påverkan i havsmiljön som inte är försumbar. Miljömålsberedningen föreslår även att ändringen förs in i Kustbevakningens instruktion.
Kustbevakningen är ute till havs och arbetar bl.a. med att förebygga miljöbrott till sjöss genom miljöövervakning. I sin ordinarie verksamhet med tillsyn och sjöövervakning kan de upptäcka att havsmiljön är negativt påverkad.
Om Kustbevakningen upptäcker något som påverkar havsmiljön negativt vore det värdefullt i havsmiljöarbetet om sådana upptäckter rapporteras till Havs- och vattenmyndigheten som har det övergripande ansvaret för havsmiljön. Därför föreslår Miljömålsberedningen i kapitlet om Havsmiljödata en rapporteringsplikt för Kustbevak-
ningen till Havs- och vattenmyndigheten när det inträffar. Det kan t.ex. gälla upptäckter av avfall eller marint skräp. För att rapporteringsplikten ska inträda ska den negativa påverkan på havsmiljön inte vara försumbar.
Delbetänkande av Miljömålsberedningen
Stockholm 2020
Havet och människan
Volym 2
SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: kundservice@nj.se Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).
En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslagsfoto: Emma Nohrén, Miljömålsberedningen Omslag: Elanders Sverige AB Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2020
ISBN 978-91-38-25137-9 ISSN 0375-250X
17. Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen
17.1. Problemets allvar
Det är kris i stora delar av fiskenäringen, särskilt i Östersjön. Sedan 2018 har det varit stopp för torskfiske i Östersjöns östra bestånd, Stoppet fortsätter även 2021. Det pelagiska fisket av sill har stoppats under tre månader 2020 i delar av Östersjön och det kustnära fisket vittnar om minskande bestånd av flera arter. Det pågående provfisket efter gädda och abborre i Stockholms skärgård och söderut indikerar en kraftig tillbakagång. I Kattegatt är det fortsatt nollkvot på torsken och den kustlevande torsken i Västerhavet verkar inte kunna återhämta sig.
I princip råder det brist på stor fisk inom nästan alla arter och bestånd. Det är ekologisk obalans mellan de olika fiskbestånden med ökning av t.ex. spigg medan andra arter successivt minskar. Detta är allvarligt, självklart för fiskets långsiktiga ekonomi och överlevnad, men lika allvarligt för havets ekologi och möjlighet att återhämta sig och på sikt kunna leverera viktiga ekosystemtjänster. I princip all ny forskning om sambanden mellan kommersiella fiskbestånd och ekosystemens utveckling, visar på att fisken har en stor roll i ekosystemens strukturer och funktioner. Ett exempel är att frånvaron av stor fisk i grunda kustnära områden ger motsvarande negativa effekter på ålgräs, kransalger och tång som övergödning, både på västkusten och längs Östersjön. Ett koncentrerat uttag av ett fiskbestånd verkar kunna påverka sjöfåglars möjlighet att hitta föda och därmed möjligheten till lyckad häckning. Interaktionerna mellan bestånden av fisk i utsjö och kust verkar vara mer sammanlänkade än man tidigare trott.
Förvaltningen av fiskresursen är därför en mycket viktig del av havsmiljöförvaltningen. Det är allvarligt att förvaltningen av fisk till större delen hanteras som en egen sektor, både inom EU och på
nationell nivå. Havs- och vattenmyndigheten bildades bl.a. för att integrera havsmiljöförvaltningen och hållbar förvaltning av fiskresursen och för att åstadkomma en utvecklad och sammanhållen
havsförvaltning som Havsmiljöutredningen beskrev behövdes så tidigt
som 2008.
1
Frågorna har inte integrerats tillräckligt av regeringen
och de är inte heller tillräckligt samordnade hos EU-kommissionen, även om samma kommissionär ansvarar för miljö- och fiskefrågor.
Nödåtgärderna för torsk 2019 satte frågan på den politiska kartan inte minst hos flera kustlänsstyrelser i södra Östersjön, där landshövdingarna pekade på behovet av en förändrad fiskförvaltning och användande av försiktighetsprincipen.
Svenska yrkesfiskare är över lag mycket kunniga om havets ekologi och har medverkat aktivt för att ta fram ett skonsamt och selektivt fiske. De medverkar även aktivt i utvecklingen av förvaltningsformer för hållbart fiske. Ett hållbart fiske är ett viktigt bidrag till livsmedelsförsörjningen. Det krävs omfattande insatser från, och ett bra samarbete mellan berörda myndigheter, fiskenäring och forskning för att vända trenden för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans
samt levande kust och skärgård och därmed nå ett långsiktigt miljö-
mässigt, socialt och ekonomiskt hållbart fiske.
17.2. Ekosystembaserad fiskförvaltning är en integrerad del av havsförvaltningen
Som framgår av kapitlet om Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning, ska Miljömålsberedningen enligt tilläggsdirektivet analysera om det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder för att på ett kostnadseffektivt sätt säkerställa en ekosystembaserad havsförvaltning. I direktivet hänvisar regeringen vidare till att ekosystem-
baserad fiskförvaltning kan integreras i arbetet med att nå miljö-
kvalitetsmålen.
Ekosystemansatsen är sedan 2014 en av principerna för genomförande av EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP). En ekosystemansats ska genomföras i fiskeripolitiken för att säkerställa att fiskeverksamhetens negativa inverkan på de marina ekosystemen minimeras, och att fiske och vattenbruk inte leder till en försämring av den marina miljön. Ekosystemansatsen syftar enligt definitionen i GFP
1SOU 2008:48, En utvecklad havsmiljöförvaltning, betänkande av Havsmiljöutredningen.
till att förvalta användningen av naturresurser, med beaktande av fiskeverksamhet och annan mänsklig verksamhet, samtidigt som man bevarar både den biologiska rikedom och de biologiska processer som är nödvändiga för att skydda livsmiljöernas sammansättning, struktur och funktion i det berörda ekosystemet.
Havs- och vattenmyndigheten pekar på att fiskeriförvaltningen traditionellt bygger på att varje bestånds utveckling analyseras för sig och att fisketrycket ses som den främsta orsaken till beståndets utveckling. Havs- och vattenmyndigheten framhåller dock vidare att:
för att fisk och fiske ska kunna förvaltas i enlighet med en ekosystemansats, behövs förståelsen av fiskens roll i ekosystemet samt hur förvaltningen av fisken på olika sätt kan påverka vilka ekosystemtjänster vi får idag och i framtiden. Även kunskap om hur bestånden samspelar med andra arter och miljöfaktorer behöver lyftas in för att kunna ge en mer nyanserad bild av beståndsutvecklingen, t.ex. födotillgång, predation från andra arter eller ändringar i fiskens livsmiljöer. Förståelsen behöver stärkas av vilka indirekta effekter fiske på en art kan få på näringsväven och om det kan påverka våra möjligheter att nå mål för andra arter, livsmiljöer eller ekosystemtjänster, t.ex. hur förekomst av större rovfiskar påverkar algtillväxt och därmed badvattenkvalitet.2
Havs- och vattenmyndigheten fick 2016 i uppdrag av regeringen att ta fram en strategi för en ekosystembaserad fiskförvaltning. Regeringen har genom ändringen av uppdraget 2018 tydligt signalerat att en ekosystembaserad fiskförvaltning är en integrerad del av havsförvaltningen. Från och med 2018 har regeringen ändrat uppdraget till ett mål och återrapporteringskrav i årsredovisningen där
Havs- och vattenmyndigheten ska redogöra för hur myndigheten arbetar för att en ekosystembaserad fiskförvaltning ska vara en integrerad del i att uppfylla målen i havs- och vattenförvaltningen samt miljömålen.3
Havs- och vattenmyndigheten lämnar bl.a. följande exempel på hur myndigheten har bidragit till en ekosystembaserad fiskförvaltning: 4
2 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Fisk- och skaldjursbestånd i hav och sötvatten 2019, Resursöversikt, Rapport 2020:3. 3 Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev för budgetåret 2018. 4 Havs- och vattenmyndighetens årsredovisning för 2019.
- Etablerat fem regionala beredningsgrupper för den nationella fiskeregleringen.
- Analys av möjligheter till ytterligare åtgärder för att uppnå god miljöstatus för fisk och fiskets påverkan på ekosystemen i enlighet med havsmiljöförordningen.
- Utvecklat myndighetens arbetssätt för fiskereglering i skyddade områden.
- Övergripande kartläggning av sociala, ekonomiska och miljömässiga mål till underlag för en utredning av fördelningen av demersala fiskemöjligheter.
- Översikt av biologiska aspekter av rums- och tidsskalor i genomförandet av ekosystembaserad fiskförvaltning.
Miljömålsberedningen har med bakgrund av regeringens signal ovan och beredningens bedömning att en ekosystembaserad förvaltning ska genomsyra beredningens förslag till strategi, analyserat de delar av fiskförvaltningen som direkt eller indirekt kan förväntas ha betydelse för att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen.
Flera av de underlagsrapporter beredningen har beställt som stöd för arbetet inkluderar fisk eller fiske men, av direkt relevans är främst:
1. PM från SLU Aqua om fisket miljöeffekter.
5
2. Östersjöcentrums rapport om våtmarker som fiskevårdsåtgärd.
6
3. Havsmiljöinstitutets rapport om ekosystembaserad förvaltning som metod för att hantera negativa miljötrender och oklara orsakssamband.
7
5 SLU Aqua 2019, Sammanfattning – fiskets miljöeffekter, PM till Miljömålsberedningen 2019-10-22. 6 Östersjöcentrum vid Stockholms universitet 2020, Våtmarker som fiskevårdsåtgärd vid kusten, Rapport 1/2020. 7 Havsmiljöinstitutet 2019, Ekosystembaserad förvaltning som metod för att hantera negativa miljötrender och oklara orsakssamband, Rapport 2019:6.
17.3. Förvaltningen av fisk styrs både av näringspolitiska och miljöpolitiska mål
Förvaltningen av fisk styrs främst av mål inom EU:s gemensamma fiskeripolitik och nationella näringspolitiska mål. Det är dock flera mål inom det miljöpolitiska området som har och successivt får större betydelse för förvaltningen av fiskbestånden och fisket. Inte minst målet om god miljöstatus i EU:s havsmiljödirektiv, som även den gemensamma fiskeripolitiken ska bidra till.
De näringspolitiska målen kan ofta delas in i målsättningar för fiskresursen och mål för fiskets bedrivande. Då Miljömålsberedningens tilläggsdirektiv fokuserar på miljömålen och tillståndet i havsmiljön, redovisas här de mål som rör fiskeresursen och fiskens roll i ekosystemet.
17.3.1. Målen för EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP)
Den gemensamma fiskeripolitiken syftar till att säkerställa att verksamheten i fiskeri- och vattenbrukssektorerna är miljömässigt hållbar på lång sikt och förvaltas på ett sätt som överensstämmer med målen för att uppnå ekonomiska, sociala och sysselsättningsmässiga fördelar. De mål i grundförordningen (EU 1380/2013) som särskilt berör förvaltningen av fiskresursen och havets miljötillstånd är att säkerställa att nyttjandet av de levande marina biologiska resurserna sker på ett sådant sätt att populationerna återställs till och bevaras över nivåer som säkerställer en maximal hållbar avkastning (MSY) senast 2020. Fiskeripolitiken ska även vara förenlig med unionens miljölagstiftning, särskilt med målet att uppnå en god miljöstatus senast 2020 enligt havsmiljödirektivet. Den gemensamma fiskeripolitiken och MSY hanteras vidare i avsnitt nedan.
17.3.2. Regeringens livsmedelsstrategi
Regeringens, av riksdagen godkända, mål för livsmedelsstrategin omfattar även fiskenäringen. Strategins vision, övergripande mål och tre strategiska villkor redovisas i kapitlet om övergödning. Det övergripande målet tydliggör bl.a. att relevanta miljömål ska nås och att utvecklingen ska vara hållbar och en utgångspunkt för strategin är
att stärkt konkurrenskraft och ökad produktion ska gå hand i hand med arbetet att nå miljömålen.
8
Fisk och vattenbruk är ett av tolv strategiska områden. Regeringen bedömer att marina livsmedel och resurser har förutsättningar att möta en ökad efterfrågan. Vattenområden för hållbart vattenbruk, t.ex. fisk-, skaldjurs-, ostron- och musselodlingar, bör göras tillgängliga för att stärka det svenska vattenbruket.
Om fiske och beredningsindustrin säger regeringen särskilt att det svenska yrkesfisket står inför flera utmaningar, t.ex. i frågor om förädlingsgrad, lönsamhet, generationsväxling och tillgången på landningshamnar. Näringen behöver höja sin kunskapsnivå i flera avseenden för att kunna uppnå ett både hållbart och konkurrenskraftigt fiske och vattenbruk. Tillgången på högkvalitativa råvaror är viktig. I livsmedelsstrategin betonar regeringen att det finns potential för det småskaliga fisket att öka sin försäljning genom ökad samverkan men det kräver kontinuerliga leveranser för att få marknadstillträde och för att kunna marknadsföra sina produkter. Ökad produktion och ökat förädlingsvärde skulle bidra till att göra avsättning på en större marknad möjlig, vilket kan skapa högre värde för kunden och göra ett högre pris och ökad lönsamhet möjlig för producenterna. Möjligheter till främjandeåtgärder för fiskerinäringen finns inom ramen för havs- och fiskeriprogrammet.
17.3.3. Mål för havets miljötillstånd
Mål för miljötillståndet i kustvatten och hav finns i sin helhet redovisade i kapitlet om att Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal.
Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård
Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgårds portalparagraf har i sin helhet stor koppling till fiskresursen och fisket genom att produktionsförmågan ska vara långsiktigt hållbar samtidigt som den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skär-
8Prop. 2016/17:104, En livsmedelsstrategi för Sverige − fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet.
gård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.
Samtliga tre preciseringar som Miljömålsberedningen föreslår till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård har betydelse för fisk.
- Målet God miljöstatus: Kust- och havsvatten har god miljöstatus med avseende på fysikaliska, kemiska och biologiska förhållanden i enlighet med havsmiljöförordningen (2010:1341).
- Målet God ekologisk och kemisk status: Kustvatten har minst god ekologisk status eller potential och god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.
- Målet Gynnsam bevarandestatus: Livsmiljöer och arter knutna till kust och hav har gynnsam bevarandestatus i enlighet med områdesskyddsförordningen (1998:1252), artskyddsförordningen (2007:845) samt arter och livsmiljöer förtecknade inom Helcom och Ospar.
God miljöstatus enligt EU:s havsmiljödirektiv
EU:s havsmiljödirektiv syftar till att uppnå eller upprätthålla en god miljöstatus i Europas hav år 2020 och att skydda och bevara de resurser som den marint relaterade ekonomin och samhällsaktiviteterna är beroende av.
9
I direktivet fastställde EU vad som kännetecknar en
god miljöstatus genom elva kvalitativa deskriptorer.
10
Havsmiljödirek-
tivet har implementerats i Sverige genom havsmiljöförordningen (2010:1341). Havsmiljödirektivet och havsmiljöförordningen beskrivs närmare i kapitlet om EU och havsmiljöarbetet.
I princip har alla direktivets kvalitativa deskriptorer betydelse för förvaltningen av fisk eller för att säkerställa ekosystem som kan producera fiskresurser. De deskriptorer som innehåller kriterier och indikatorer för fisk eller som direkt påverkas av fisket är:
9 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi). 10 Havsmiljödirektivet (2008/56/EG), bilaga 1.
1. Biologisk mångfald bevaras. Livsmiljöernas kvalitet och förekomst samt arternas fördelning och abundans överensstämmer med rådande geomorfologiska, geografiska och klimatiska villkor.
2. Populationerna av alla kommersiellt nyttjade fiskar och skaldjur håller sig inom säkra biologiska gränser och uppvisar en ålders- och storleksfördelning som vittnar om ett friskt bestånd.
3. Alla delar av de marina näringsvävarna, i den mån de är kända, förekommer i normal omfattning och mångfald på nivåer som är tillräckliga för att arternas långsiktiga bestånd ska kunna säkerställas och deras fulla reproduktiva kapacitet behållas.
4. Havsbottnens integritet håller sig på en nivå som innebär att ekosystemens struktur och funktioner kan tryggas och att i synnerhet de bentiska ekosystemen inte påverkas negativt.
5. Främmande ämnen i fisk och skaldjur avsedda som livsmedel överskrider inte de nivåer som fastställts i gemenskapslagstiftningen eller andra tillämpliga normer.
Havs- och vattenmyndigheten har fastställt tre särskilda miljökvalitetsnormer som direkt berör fiskpopulationer och fiske i Nordsjön och Östersjön.
11
– Populationerna av alla naturligt förekommande fiskarter och skal-
djur som påverkas av fiske har en ålders- och storleksstruktur samt beståndsstorlek som garanterar deras långsiktiga hållbarhet. – Förekomst, artsammansättning och storleksfördelning hos fisk-
samhället ska möjliggöra att viktiga funktioner i näringsväven upprätthålls. – Den av mänsklig verksamhet opåverkade havsbottenarealen ska
ha en omfattning som ger förutsättningar för att upprätthålla bottnarnas struktur och funktion för respektive livsmiljötyp, där bottentrålning är en indikator.
11 Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2012:18) om vad som kännetecknar god miljöstatus samt miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön, bilaga 3.
God ekologisk status enligt EU:s vattendirektiv
EU:s ramvattendirektiv
12
syftar bl.a. till att nå god ekologisk och kemisk
status i samtliga ytvatten, inklusive kustvatten ut till en nautisk mil
utanför baslinjen. Vattendirektivet har implementerats i svensk lagstiftning genom vattenförvaltningsförordningen (2004:660). God ekologisk status bedöms enligt ett antal kvalitetsfaktorer. Fisk ingår som en del av bedömningen i sötvatten, men har inte inkluderats i bedömningen av god ekologisk status i kustvattenförekomster.
Gynnsam bevarandestatus enligt EU:s art- och habitatdirektiv – Natura 2000
Art- och habitatdirektivets
13
syfte är att bidra till att säkerställa den
biologiska mångfalden genom bevarandet av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium. Direktivet har implementerats bl.a. genom 7 kap. miljöbalken. För marina områden som ingår i Natura 2000-områden ska enligt 7 kap. 27 § miljöbalkengynnsam bevarandestatus uppnås. Fiske bedöms i många marina Natura 2000-områden påverka möjligheten att nå gynnsam bevarandestatus.
Etappmålet om skyddade områden
Etappmålet om skydd av områden innebär att tio procent av marina områden ska vara skyddade genom ekologiskt representativa, sammanhängande och väl förvaltade nätverk. (Läs mer i kapitlet om Marint områdesskydd). Skydd av marina områden medför ofta ett behov av att helt eller delvis reglera fisket inom området. Å andra sidan är ett viktigt syfte med skydd och förvaltningen i dessa områden att säkerställa bl.a. lek- och uppväxtmiljöer för fisk och därmed bidra till produktion av fiskresurser till både yrkesfiske och fritidsfiske.
12 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 13 Art. 2 Rådets direktiv (92/43/EEG) om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.
17.3.4. Hållbarhetsmålen i Agenda 2030
Fiske faller främst in under Agenda 2030:s hållbarhetsmål 14 Bevara
och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt för en hållbar utveckling. (Läs mer i kapitlet om Agenda 2030 och mål 14.)
För arbetet med hållbara fiskbestånd är det främst delmål 14.4, 14.6 och 14.B som är relevant:
Delmål 14.4 Främja hållbart fiske: Senast 2020 införa en effektiv fångstreglering och stoppa överfiske, olagligt, orapporterat och oreglerat fiske liksom destruktiva fiskemetoder samt genomföra vetenskapligt baserade förvaltningsplaner i syfte att återställa fiskbestånden så snabbt som möjligt, åtminstone till de nivåer som kan producera maximalt hållbart uttag, fastställt utifrån deras biologiska egenskaper.
Delmål 14.6 Avskaffa subventioner som bidrar till överfiske: Senast 2020 förbjuda vissa former av fiskesubventioner som bidrar till överkapacitet och överfiske, avskaffa subventioner som bidrar till olagligt, orapporterat och oreglerat fiske och avstå från att införa nya sådana subventioner, med erkännande av att en ändamålsenlig och effektiv särskild och differentierad behandling av utvecklingsländerna och de minst utvecklade länderna bör vara en integrerad del av förhandlingarna om fiskesubventioner i Världshandelsorganisationen.
Delmål 14.B Stöd småskalig fiskenäring: Säkerställa tillträde för småskaliga icke-industriella fiskare till marina resurser och marknader.
17.3.5. Strategier som berör förvaltningen av fiskeresursen
EU:s gröna giv
Inom ramen för EU:s gröna giv har EU-kommissionen under våren 2020 presenterat två strategier som är relevanta för fisket. I strategin
Från jord till bord för ett rättvist, sunt och miljövänligt livsmedels-
system, framhåller kommissionen att på samma sätt som inom jordbruket behöver den långsiktiga hållbarheten inom fisket stärkas och insatserna öka för att få upp bestånden på hållbara nivåer. Detta är viktigt även för att säkra den långsiktiga lönsamheten och livsmedelsproduktionen inom EU. Kommissionen framhåller även att fiske och vattenbruk behöver minska sina klimatutsläpp och att andelen ekologiskt vattenbruk behöver öka.
14
14 EU-kommissionens meddelande, Från jord till bord – strategin för ett rättvisare, hälsosammare och miljövänligare livsmedelssystem, KOM (2020)381 slutgiltig.
I EU-kommissionens strategi för biologisk mångfald tar kommissionen också fasta på vikten av att marina resurser används hållbart och att en förutsättning för att nå detta är att EU:s gemensamma fiskeripolitik implementeras fullt ut men även att havsmiljödirektivet och art- och habitatdirektivet genomförs i sin helhet. Kommissionen betonar vikten av att bestånden fiskas på eller under maximal hållbar avkastning (MSY). Kommissionen avser också att stärka arbetet med regleringen av fiske i skyddade områden. Fiskeregleringar ska införas i samtliga marina skyddade områden på basis av tydliga områdesspecifika bevarandemål och bästa möjliga vetenskapliga kunskap. Kommissionen pekar t.ex. på att inom ramen för den aviserade aktionsplan för skydd av marina områden och fiske-
resurser 2021 kommer det tas fram åtgärder för begränsningar för
fiskeredskap som kan skada biodiversiteten och särskilt sådana som kan skada havsbotten. Havs- och fiskerifonden ska bidra till att stödja omställningen. Kommissionen lyfter även fram vikten av att eliminera bifångst. Kommissionen aviserar även att i den kommande satsningen på restaurering av sjöar och vattendrag är lek och uppväxtområden för fisk en viktig faktor.
15
Strategi för svenskt yrkesfiske 2020 – Hållbart fiske och nyttig mat
Jordbruksverket och Havs- och vattenmyndigheten presenterade 2016 en gemensam strategi för svenskt yrkesfiske till 2020.
16
Strategin
slog fast att till 2020 ska det svenska yrkesfisket vara miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbart. Visionen för svenskt yrkesfiske formulerades som:
År 2020 förvaltas, fördelas och nyttjas de svenska fiskresurserna miljömässigt långsiktigt hållbart. Inom de miljömässigt hållbara ramarna strävar förvaltningen efter att skapa största samhällsekonomiska värde inkluderande sociala och ekonomiska aspekter. Det svenska yrkesfisket levererar förstklassiga råvaror till konsumenter och fiskberedningsindustri. Fiskerinäringen kännetecknas som en trovärdig, ansvarsfull och lönsam bransch med goda framtidsutsikter.
15 EU-kommissionens meddelande, EU:s strategi för biologisk mångfald för 2030 – Ge naturen större plats i våra liv, KOM (2020)380 slutgiltig. 16 Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket 2016, Strategi för svenskt yrkesfiske 2020 – Hållbart fiske och nyttig mat.
Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket pekar i strategin särskilt på status och tillgång till lek- och uppväxtmiljöer, att bestånden ligger över den nivå som kan ge maximal hållbar avkastning för att kunna ge högsta möjliga samhällsekonomiska värde samt redskapsutveckling av skonsamma fiskeredskap. Vikten av stor fisk betonas.
Myndigheterna pekar även på att det är viktigt att yrkesfisket deltar aktivt i fiskförvaltningen och miljöarbetet genom bl.a. datainsamling och arbete för biologisk återställning av lek- och uppväxtområden. Yrkesfisket kan också bidra genom att samla in förlorade redskap och marint skräp samt genom att bistå med kunskap som kan ligga till grund för reservatsföreskrifter och bevarandeplaner i skyddade områden.
Ny gemensam strategi för fiskes framtid klar våren 2021
Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket håller på att ta fram en ny gemensam strategi för yrkesfisket, vattenbruket, fritidsfisket och fisketurismen på uppdrag av regeringen. Strategin ska vara klar den 31 maj 2021. Regeringen pekar i uppdraget på att nya sektorsspecifika handlingsplaner ska utgå från en ekosystemansats och bidra till att stärka måluppfyllnaden i den Maritima strategin (inkl. hållbar blå ekonomi) samt i livsmedelsstrategin. Strategin ska även bidra till en konkurrenskraftig och hållbar livsmedelskedja, särskilt genom att beakta kompetensförsörjning, diversifiering, lönsamhet samt minska arbetsplatsolyckor och dödsolyckor. I arbetet ingår även att beakta forskning och innovation samt besöksnäringens möjligheter.
17
Havs- och vattenmyndigheten anger som viktiga förutsättningar för strategiarbetet bl.a. att
svenskt fiske står inför nya utmaningar. Många fisken har minskat, varav några drastiskt de senaste åren, däribland torskfisket i Östersjön. Miljötillståndet i Östersjön och Västerhavet är inte tillfredsställande, med syrefria bottnar, fortsatt övergödning, problem med gamla och nya miljöfarliga ämnen och effekter av klimatförändringen. Det är därför angeläget att analysera vad det innebär för fisket, men även nya förvaltningsformer, som både kan ta hänsyn till miljötillstånd, beståndsuppskattningar, osäkerheter i vetenskaplig rådgivning, med hänsyn till näringens önskemål om långsiktighet och framförhållning.
17 Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev för budgetåret 2020.
Haven nyttjas för många syften och ambitionen att skapa en blå ekonomi med energiproduktion till havs, ökad sjöfart, marint skydd, försvarsintressen och rekreation växer samtidigt som fisket måste utvecklas för att nyttja resurserna på ett långsiktigt hållbart sätt.18
Regeringens Maritima strategi
Regeringen antog en maritim strategi 2015. Den tar ett helhetsperspektiv för att främja de maritima näringarna. 19 Strategins vision är:
Konkurrenskraftiga, innovativa och hållbara maritima näringar som kan bidra till ökad sysselsättning, minskad miljöbelastning och en attraktiv livsmiljö.
Regeringen framhöll att visionen förutsätter en miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbar tillväxt och vilar på tre likställda perspektiv:
1. Hav i balans,
2. konkurrenskraftiga maritima näringar och
3. attraktiva kustområden.
Regeringen tar upp att en prioriterad fråga är att stärka fiskbestånden och långsiktigt bibehålla dem på en säker nivå. Det är viktigt, dels för att nå en hållbar förvaltning av alla bestånd, dels för att öka förutsättningarna för en ökad avkastning inom fisket. Fortsatt arbete behövs också för att adressera problem med miljögifter som påverkar människors hälsa och möjligheten att använda fiskresursen på ett så effektivt sätt som möjligt. Starka, hållbara och fiskbara bestånd är en grundförutsättning för fiskerinäringen och det skapar förutsättningar för att öka lönsamheten i fisket.
17.4. Hur mår fisken? Når vi målen?
Havs- och vattenmyndigheten anger sammanfattningsvis i den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande
kust och skärgård 2019 att en del fiskbestånd håller på att återhämta
18 www.havochvatten.se/hav/samordning--fakta/samverkansomraden/framtidensfiske/gemensam-strategi-for-framtidens-fiske.html, 2020-09-30 .19 Regeringen 2015, En svensk maritim strategi för människor, jobb och miljö.
sig men flera har ett högre fisketryck än vad som är långsiktigt hållbart.
20
Ingen av de preciseringar i miljökvalitetsmålet som är av bety-
delse för fisk, bedöms kunna nås till 2020.
17.4.1. Bedömning av fiskbestånden
Enligt Naturvårdsverkets årliga uppföljning av miljömålen 2020, har antalet fiskbestånd som bedöms nyttjas hållbart endast varierat marginellt mellan 2015 och 2018.
21
Andelen hållbart nyttjade bestånd har
minskat från drygt 50 procent 2016 till 42 procent 2018. Minskningen beror på att flera bestånd av sill både i Västerhavet och i Östersjön har gått från ”hållbart nyttjade” till ”ej hållbart nyttjade”.
Det är miljömålsindikatorna Hållbart nyttjade fisk- och skaldjurs-
bestånd i kust och hav som ligger till grund för bedömningarna.
Indikatorn baseras på den resursöversikt över kommersiellt nyttjade fisk- och skaldjursbestånd som Havs- och vattenmyndigheten ger ut årligen och som sammanställs av SLU Aqua. Havs- och vattenmyndigheten påpekar till Miljömålsberedningen att underlag för många kommersiellt nyttjade fisk- och skaldjursbestånd är bristfälliga. För de allra flesta kommersiellt nyttjade nationella arterna saknas framför allt en geografisk upplösning för att kunna ge adekvat bedömning. Fritidsfiskets uttag är större än yrkesfiskets för vissa kustnära arter och det skulle behövas mer data för att kunna göra en bättre årlig utvärdering av beståndsutvecklingen.
Geografiskt fördelade resultat för 2018 (se figur 17.1.) visar att andelen hållbart nyttjade bestånd är högst i Bottenhavet (63 procent), följt av Östersjön (45 procent) och Västerhavet (44 procent), och lägst i Bottenviken (33 procent).
20 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Fördjupad utvärdering av Hav i balans samt levande kust och skärgård, Rapport 2019:3. 21 Naturvårdsverket 2020, Miljömålen – Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål, Rapport 6919.
Figur 17.1 Hållbart nyttjande i Västerhavet respektive Östersjön 2018
Kartan visar andelen hållbart nyttjade bestånd (grön), icke hållbart nyttjade bestånd (rött) och andel bestånd där underlag saknas (grått), i svenska havsområden. Int visar bedömningar för de internationellt förvaltade bestånden bedömda av ICES och expertbedömningar, och Nat visar bedömningar för de nationellt förvaltade bestånden vars råd baseras på expertbedömningar. Källa: Sverigesmiljomal.se. Bedömningarna baseras på Havs- och Vattenmyndighetens rapporter Fisk- och skaldjursbestånd i hav och sötvatten.
Bestånden av sill och strömming har god status i centrala Östersjön och Bottniska viken, dock ses en lägre medelvikt. Sämre ser det ut för gös och gädda längs kusten i Egentliga Östersjön (från Ålands hav till de danska sunden). Torsken i östra beståndet i Östersjön har dålig tillväxt och är mager.
22
Torskfisket med trål stoppades akut i
22 Naturvårdsverket 2020, Årlig uppföljning av miljömålen, Rapport 6919.
områden i södra Östersjön mellan juli 2019 och årsskiftet 2019/2020, med undantag för det småskaliga fisket och fritidsfisket. Under 2020 förbjöds riktat fiske efter torsk. Bifångstkvoten har sänkts ytterligare för 2021.
23
För torsken i det västra beståndet i Östersjön beslutade
Rådet om en kvot för 2020 som var 63 procent mindre än 2019, men kvoten stabiliserades för 2021. Det har även rapporterats om historiskt få stora individer bland Östersjötorsken. Även för torsken i Skagerrak och Nordsjön beslutade Rådet en mindre tillåten fångstmängd för 2020. Torsk i Kattegatt befinner sig på historiskt låga nivåer.
I Västerhavet har bestånden av kummel, rödtunga och rödspätta relativt god status. För öring har rekryteringen försämrats under de senaste åren. Bestånden av havskatt, hälleflundra och skoläst har så dålig status att de inte bör fiskas i Skagerrak och Kattegatt, enligt statusrapporten. Rekryteringen av både vår- och höstlekande sill är fortsatt på låga nivåer sett över de senaste decennierna.
Ekosystemtjänster, livsmedel och näringsvävar
För att bedöma preciseringen Kusternas och havens viktiga ekosystem-
tjänster är vidmakthållna, har Havs- och vattenmyndigheten identi-
fierat 23 marina ekosystemtjänster. Två av dessa ekosystemtjänster är livsmedel och näringsvävar. Enbart en bedömning har genomförts. Statusen för näringsvävar och livsmedel bedömdes då – 2014 – som dålig för alla tre havsområden; Västerhavet, Egentliga Östersjön och Bottniska viken.
24
17.4.2. Miljögifter i sill och strömming
Fet östersjöfisk som sill och strömming innehåller höga halter av giftiga substanser som dioxiner och dioxinlika PCB:er. Sverige har ett permanent undantag sedan 2012, från de rättsligt bindande gränsvärdena inom EU. Livsmedelsverkets rekommendationer anger dock att barn, ungdomar och unga kvinnor som vill bli gravida i framtiden inte ska äta sill och strömming från Östersjön mer än två till tre gånger per år. Detta är
23 Council agreement on 2021 catch limits in the Baltic Sea, Press release 19 October 2020. 24 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Fördjupad utvärdering av Hav i balans samt levande kust och skärgård, Rapport 2019:3.
en av orsakerna till att merparten av fångsterna från trålfiske i Östersjön i dag går till fiskmjöl och i princip inte alls till humankonsumtion.
Miljögifter i sill och strömming från Östersjön,
25
har enligt den
fördjupade utvärderingen av miljömålen minskat sedan början av 1980-talet och exponeringen för ämnena ligger nu ofta nära gränsen för hög miljörisk i Östersjön.
26
Havs- och vattenmyndigheten kom-
pletterar i den fördjupa uppföljningen indikatorn Miljögifter i sill och
strömming med uppföljning av havsmiljödirektivets deskriptor åtta
om Farliga ämnen. Enligt den inledande bedömningen av havsmiljön bedöms inte god status uppnås vad gäller farliga ämnen även om halterna av vissa ämnen minskar.
27
Enligt producentorganisationen för Sveriges pelagiska fiskare (SPF) ligger halterna för sill och strömming i Egentliga Östersjön nu under EU:s gränsvärde för saluföring för samtliga fångstområden förutom öster om Gotland. Detta medför dock inte att Livsmedelsverkets kostråd har ändrats efter som de baseras på intaget per kroppsvikt per dag.
17.5. Lite om svenskt fiske
De viktigaste arterna för det svenska yrkesfisket är sill och strömming, skarpsill, nordhavsräka, havskräfta, torsk, tobis och makrill. Även siklöja är en viktig art som fiskas lokalt i Bottenviken. ICES publicerar årligen sammanställningar över fisket i olika regioner i så kallade ”Fisheries overviews”.
28
SLU Aqua har i en underlagsrapport
till beredningen sammanfattat det svenska yrkesfisket.
29
En utförlig
beskrivning av det svenska yrkesfisket under det senaste decenniet finns i Atlas över svenskt kust- och havsfiske 2003–2015.
30
25 Indikatorn Miljögifter i sill och strömming visar human exponering för ett antal miljögifter som övervakas inom ramen för svensk miljöövervakning. 26 Naturvårdsverket 2020, Årlig uppföljning av miljömålen, Rapport 6919. 27 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön 2018–2023, Bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys, Rapport 2018:27.28 www.ices.dk/community/advisory-process/Pages/fisheries-overviews.aspx. 29 SLU Aqua 2019, Sammanfattning – fiskets miljöeffekter, PM till Miljömålsberedningen 2019-10-22. 30 SLU Aqua 2018, Atlas över svenskt kust- och havsfiske 2003–2015, Aqua reports 2018:3.
17.5.1. Fiske i Nordsjön inklusive Skagerrak och Kattegatt
Nordsjöregionen innefattar förutom Nordsjön även Engelska kanalen, Skagerrak och Kattegatt. I området har de totala landningarna av fisk och skaldjur gått ner från fyra miljoner ton under toppåren på 1970-talet till två miljoner ton under 2000-talet.
Pelagisk fisk (som finns i vattenpelaren), huvudsakligen sill och makrill, står för över hälften av landningarna. De pelagiska arterna fångas främst med flyttrålar utan större bottenkontakt (pelagiska trålar) eller ringnotar/snörpvadar. Det pelagiska fisket i Skagerrak och Kattegatt är mindre i omfattning än i övriga Nordsjön. (se figur 17.2) Det är koncentrerat runt danska Jyllandskusten men också längs den svenska Bohuskusten, där fiske efter sill och skarpsill främst görs med snörpvad.
Det demersala fisket (fiske på och nära botten) domineras i landningsvikt av arter som tobis, kolja, olika plattfiskarter samt torsk. Ur ett svenskt perspektiv är nordhavsräka och havskräfta dominerande arter för fisket i Skagerrak och Kattegatt. Bottentrål är det vanligaste redskapet och fiskeintensiteten i våra vatten är bland de högsta i Nordsjöregionen (figur 17.2).
Bomtrål och skrapor är tillåtna i Skagerrak men används inte av svenska fiskare. På grunt vatten utmed kusterna i området från södra Danmark till Belgien pågår ett omfattande fiske med mindre bomtrålsliknande redskap riktade efter hästräka. Skrapor används för fiske efter musslor, främst i kustnära områden inom respektive medlemsstats jurisdiktion.
Fiske med passiva redskap utgörs främst i den svenska delen av ett relativt omfattande burfiske efter havskräfta men här förekommer också visst garnfiske efter makrill, torsk, plattfisk och sjurygg samt fiske efter hummer och krabba med burar och tinor. Sedan 2013 pågår ett fiske efter s.k. läppfiskarter med burar och ryssjor som har en ekonomiskt betydande del av det småskaliga kustfisket.
Figur 17.2 Fiskeintensitet i Nordsjöregionen 2015–2018 för olika redskapstyper mätt som motorstyrka och fisketimmar för fartyg >12 m
I svenska vatten är det främst bottentrål (Bottom otter trawls) som används. Källa: ICES 2019, Greater North Sea Ecosystem – Fisheries Overview. In Report of the ICES Advisory Committee, ICES Advice 2019, section 9.2. 42 pp.
17.5.2. Fiske i Östersjön
Fisket i Östersjön domineras volymmässigt av det storskaliga pelagiska trålfisket efter skarpsill, sill och strömming för industriändamål. Under 1980-talet var dock torskfisket nästan lika stort. De totala landningarna av fisk uppgår numera till cirka 500 000 ton, men under 1970-talet landades ända upp till 1,2 miljoner ton fisk. Det svenska yrkesfisket i Östersjön landade cirka 120 000 ton (lax ej inräknad) 2019. 2018 var motsvarande fångst drygt 140 000 ton.
31
I sill- och strömmingsfisket dominerar flyttrålar och fisket förekommer i hela Östersjöregionen. Fisket efter bottenlevande arter domineras av torsk, men även skrubbskädda och rödspätta förekommer i landningarna.
31 Havs- och vattenmyndigheten, Tabeller daglig infiskning för 2018 och 2019.
Bottentrål är det vanligaste redskapet i torskfisket och fisket är numera koncentrerat till södra Östersjön i havsbassängerna väster om Bornholm. Torsktrålfisket är också frekvent i vissa områden i polska vatten (se figur 17.3). Passivt fiske med både garn och långlinor är också vanligt förekommande i fisket efter torsk men den relativa betydelsen har minskat på senare år, enligt SLU Aqua främst på grund av den ökande sälstammen, som innebär skador på fångst och redskap.
Längs hela kusten från Haparanda till Piteå förekommer ett koncentrerat och ekonomiskt värdefullt bottentrålfiske efter siklöja.
Runt hela Östersjöregionen finns dessutom relativt omfattande småskaligt garn- och fällfiske efter sik och brackvattensarter, lax och öring.
32
32 SLU Aqua 2019, Sammanfattning – fiskets miljöeffekter, PM till Miljömålsberedningen 2019-10-22.
Figur 17.3 Fiskeintensitet i Östersjöregionen 2015–2018 för olika redskapstyper mätt som motorstyrka och fisketimmar för fartyg >12 m
Källa: ICES 2019, Baltic Sea Ecosystem – Fisheries Overview, In Report of the ICES Advisory Committee, ICES Advice 2019, section 4.2. 28 pp.
17.5.3. Fiskets utveckling och ekonomi
Fångsterna i det yrkesmässiga fisket i havet under år 2019 uppgick till cirka 178 000 ton i levande vikt.
33
Både den svenska fiskeflottan
och antalet fiskare har minskat kontinuerligt under många år. Det
33 SCB 2020, Det yrkesmässiga fisket i havet 2019, JO 55 SM 2001.
finns regioner med låg lönsamhet, en stor andel fartyg med liten fiskeaktivitet och äldre fiskare, men i andra regioner finns fiske med god ekonomisk avkastning och yngre fiskare. Generellt ger fiske med trål bättre ekonomisk avkastning än mer kustnära fiske med garn, krok och bur. På västkusten uppvisar fisket bra ekonomiska resultat medan fisket längs Östersjökusten går ekonomiskt sämre. Men det finns undantag, exempelvis fisket efter siklöja i Bottenviken som är mycket lönsamt.
34
Producentorganisationer
Fiskare och fiskodlare kan gå samman i producentorganisationer för att göra sin produktion hållbar och för att effektivt marknadsföra sina produkter. De gör detta genom att utarbeta produktions- och marknadsföringsplaner. Dessa organisationer är nyckelaktörer inom fiskeri- och vattenbrukssektorn. Det finns sex producentorganisationer i Sverige för fiskenäringen.
Antal fartyg, fiskare och fiskeflottans utveckling
Den svenska fiskeflottan består av allt från små fartyg avsedda för kustnära fiske till stora trålare som bedriver fiske hela vägen från Östersjön till Nordsjön.
35
Utvecklingen i den svenska fiskeflottan visar
på en nedåtgående trend för såväl antal fartyg som fartygskapacitet. Antalet fartyg i den svenska fiskeflottan har minskat från 1 600 fartyg 2005 till 1 079 fartyg 2019. Detta är även en minskning jämfört med 2018 då det fanns 1 162 fartyg.
36
Mellan 2008–2017 har minsk-
ningen varit störst på sydkusten med cirka 35 procent och västkusten med cirka 28 procent.
Pelagiska segmentet
Störst har minskningen varit i det pelagiska segmentet med närmare en halvering av fartyg mellan 2008 och 2017. Detta är en effekt av systemet med överlåtbara fiskerättigheter. När systemet infördes
34 AgriFood 2020, Var är det lönt att fiska? – En analys av fisket i svenska regioner, Fokus 2020:2. 35 STECF 2018, Värden i svenskt yrkesfiske. 36 SCB 2020, Det yrkesmässiga fisket i havet 2019, JO 55 SM 2001.
2009 fanns det 81 fartyg med särskilda tillstånd. Under åren 2008– 2010 lämnade 29 fartyg den svenska fiskeflottan med hjälp av bidrag till skrotning från Europeiska fiskerifonden (EFF). Det svenska pelagiska fisket som ingår i producentorganisationen för det pelagiska fisket (SPF) består 2020 av cirka 35 fartyg i storlek mellan tio och 60 meter. För 2020 hade tolv fartyg tilldelning i Östersjön, ytterligare nio fiskade 2019. I Östersjön är 14 av 21 fartyg lokala fartyg.
37
Antal yrkesfiskare
Antalet yrkesfiskare har en liknande utveckling där antalet anställda har minskat från 1 980 år 2008 till 1 423 år 2018, en minskning med nästan 30 procent. Alla yrkesfiskare arbetar dock inte heltid. Översatt i heltidsekvivalenter var det 1 133 anställda 2008 och 793 anställda 2017.
38
Det pelagiska trålfisket står för två tredjedelar av antal hel-
tidsekvivalenter med cirka 450.
39
Fångster och ekonomisk utveckling
Fångsterna i det yrkesmässiga fisket i havet under år 2019 uppgick till cirka 178 000 ton i levande vikt.
40
Det innebär att fångsten har
minskat med cirka 37 000 ton eller 17 procent jämfört med år 2018. Minskade fångstmängder noteras framför allt för sill och strömming vilket till stor del beror på minskad kvot i Östersjön. Fångsterna av torsk har minskat med nästan 40 procent jämfört med 2018. Cirka två tredjedelar av fångsterna kommer från Östersjön.
37 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Årlig flottrapport. 38 STEFC 2019, Annual Economic Report on the EU Fishing Fleet. 39 SCB 2020, Det yrkesmässiga fisket i havet 2019, JO 55 SM 2001. 40 SCB 2020, Det yrkesmässiga fisket i havet 2019, JO 55 SM 2001.
Figur 17.4 Fångster per fångstområde 2010–2018
Tusen ton levandevikt
Källa: SCB, Det yrkesmässiga fisket i havet 2018, JO 55 SM 1901.
Värdet av landningarna
Fångsvärdet i förstahandsledet 2019 uppgick till drygt 864 miljoner kronor, vilket innebär en minskning med cirka 57 miljoner kronor eller 6,1 procent jämfört med år 2018.
41
De i utlandet (företrädesvis Danmark) direktlandade fångsterna under år 2019 utgjorde 67 procent av den totala svenska ilandförda fångsten. Värdet av utlandslandningarna var 40 procent av det totala fångstvärdet.
Fiske till industriändamål som fiskmjöl och fiskolja
Under 2019 rapporterades cirka 127 000 ton foderfisk jämfört med cirka 130 000 ton 2018. Foderfisk utgjorde 2019 cirka 75 procent av den totala fångsten mot 63 procent 2018. Foderfiskvärdet uppgick 2019 till cirka 278 miljoner kronor och andelen motsvarar 32 procent av det totala värdet. Värdet per kg är alltså betydligt lägre för foderfisk.
41 SCB 2020, Det yrkesmässiga fisket i havet 2019, JO 55 SM 2001.
0 50 100 150 200 250
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Totalt
Östersjön inkl. Öresund
Västerhavet
Ekonomiska skillnader mellan olika typer av fiske och olika regioner
En nyligen publicerad rapport från AgriFood visar att svenskt yrkesfiske som helhet går ekonomiskt bra men att det finns stora skillnader mellan olika kuststräckor och typer av fiske.
42
Det svenska yrkes-
fisket domineras av små företag.
Det svenska pelagiska fisket i Östersjön
Det ekonomiskt mest framgångsrika fisket är det pelagiska segmentet (sill, skarpsill, makrill). Enligt producentorganisationen för det pelagiska fisket (SPF) står det pelagiska fisket för 90 procent av volymen och två tredjedelar av landningsvärdet.
43
Det pelagiska systemet består av individuella överlåtbara fiskerättigheter med en koncentrationsspärr på tio procent av kvoten per fartyg. Fångsten regleras av årliga fiskemöjligheter och fördelas på regionalkvoter och kustkvoter.
Enligt SPF:s egna analyser är styrkorna med det pelagiska fisket att det har ett välfungerande förvaltningssystem med goda fiskemöjligheter. Fisket är MSC-certifierat med ett hållbart fiske på bestånden och ett optimerat resursutnyttjande t.ex. genom minimerad användning av bränsle. Det pelagiska fisket är det mest klimatvänliga fisket mätt i CO
2
-avtryck. Fiske av sill har ett klimatavtryck på 0,6
CO
2
– ekvivalenter, medan norsk odlad lax ligger på 2,4 och svensk-
producerat nötkött på 27.
44
Det pelagiska fiskets förvaltningsstruktur ger enligt SPF bättre möjligheter till strukturutveckling, lönsamhet samt bättre arbetsmiljö och därmed lättare rekrytering. Enligt AgriFood är det pelagiska fisket ett typexempel där antalet minskande fartyg har gett stora ekonomiska vinster. Det pelagiska fisket har enligt SPF goda möjligheter att tillgodose en ökad efterfrågan på fiskprodukter och animaliskt protein av fisk i framtiden.
Ett problem är miljögifter som leder till svårigheter att få avsättning av sill och strömming till humankonsumtion. Fisket bidrar enligt SPF till uttag av kväve och fosfor samt rening av dioxiner.
42 AgriFood 2020, Var är det lönt att fiska? – En analys av fisket i svenska regioner, Fokus 2020:2. 43 SCB 2020, Det yrkesmässiga fisket i havet 2019. JO 55 SM 2001. 44 RISE klimatdatabas, Klimattal – CO2 – ekvivalenter per kg ätlig del.
Det demersala fisket
Enligt AgriFood går även annat fiske som bedrivs med aktiva redskap (trål) ekonomiskt bra. Dessa typer av fiske är i stor utsträckning förknippade med västkusten där stora delar av den pelagiska flottan ligger och där fisket med aktiva redskap efter räka och havskräfta bedrivs. Agrifood lyfter fram att förvaltningen har lyckats skapa förutsägningar för näringen att utvecklas. Västkustens minskande flotta kan vara ett tecken på produktivitetsutveckling för de fartyg som är kvar i den regionala flottan. Även trålfisket efter siklöja i norra Östersjön är ekonomiskt lönsamt. Framför allt på västkusten verkar näringen kontinuerligt gå med vinst. Trålfisket efter torsk längs sydkusten och södra ostkusten går däremot med förlust och analysen visar tydligt hur ekonomin har försämrats de senaste åren.
Det kustnära yrkesfisket
Småskaligt fiske, som i AgriFoods rapport är definierat som allt fiske med passiva redskap, går generellt med ekonomisk förlust. Det enda undantaget är kräftfiske med bur på västkusten.
Det kustnära yrkesfisket längs ostkusten har minskat drastiskt under den senast 20-årsperioden.
På sydkusten har antalet fartyg minskat i ungefär samma utsträckning som på västkusten, men analysen av den regionala ekonomin visar att fartygen gör ekonomiska förluster. En uppenbar faktor är enligt AgriFood torskbeståndens utveckling som lett till ett fiskestopp på torsk i stora delar av Östersjön 2020.
Enligt Länsstyrelsen i Stockholm har under den senaste tioårsperioden antalet fiskare i Stockholm län minskat från 33 till 25. Alla fiskare använder passiva redskap. Fångsterna har under samma period halverats. Den samlade fångsten av strömmingsfisket i Stockholm och Uppsala län uppgick under tioårsperioden 2008–2018 till totalt 574 443 kg. Det kan finnas flera orsaker till minskning i landningarna av det kustnära fisket. En orsak som många aktörer lyfter upp är att det storskaliga fisket inriktat på en eller få arter missgynnar tillströmningen och tillväxten av fisken i de kustnära områdena.
45
45 Länsstyrelsen i Stockholm 2019, Granskningsyttrande – Förslag till havsplaner för Sverige, Östersjön, dnr 101-12059-2019.
Vinster och lönsamhet
Jämfört med befolkningen som helhet tjänar en yrkesfiskare 89 procent av en genomsnittsinkomst (men ungefär lika mycket som inom jord- och skogsbruk).
Att det småskaliga fisket går med förlust under hela perioden ska enligt AgriFood tolkas med försiktighet. Företagen är som regel små enskilda firmor vilket exempelvis innebär att ägaren har stor flexibilitet i fråga om hur mycket lön hen tar ur företaget. Preliminära siffror för 2017 och 2018 pekar på fortsatt röda siffror för det småskaliga fisket (cirka -53 respektive -52 miljoner kronor per år) och fortsatt god lönsamhet i det storskaliga fisket (cirka 340 respektive 160 miljoner kronor i vinst per år).
46
Detta innebär att det storskaliga
fisket också är ett större bidrag till samhällsekonomin i form av ekonomiska vinster än det småskaliga.
47
Enligt en sammanställning från 2020 av Östersjöfiskets värde och potential så uppgick stödet till fisket från EU:s strukturprogram till i snitt 322 miljoner per år mellan 2014 och 2020, varav 116 miljoner per år kan hänföras till Östersjöfisket.
48
Stödet fördelas mellan stöd
till främjande av ett miljömässigt hållbart, resursmässigt effektivt, innovativt, konkurrenskraftigt och kunskapsbaserat fiske, främjande av genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken, ökning av sysselsättning, främjande av saluföring och beredning, främjande av den integrerade havspolitikens genomförande och till slut tekniskt stöd.
Registrerade fiskefartyg är i likhet med annan sjöfart skattebefriade vad gäller bränsleskatt.
Fiskets bidrag till livsmedelsförsörjning
Enligt Havs- och vattenmyndigheten går cirka 17 procent av all fisk som svenska fiskare får fånga till konsumtion i någon form; – fryst, färsk eller processat livsmedel. Det demersala fisket genererar mest mat på bordet i form av torsk, sej, kolja, vitling, rödspätta, piggvar, rödtunga, bergtunga, sjötunga, räka, kräfta, krabba och hummer. I det pelagiska fisket går även sill, strömming och makrill till mat på
46 STECF 2018, s. 52. Räknat på en eurokurs på 10 kronor per euro. 47 AgriFood 2019, Värden i svenskt yrkesfiske, Rapport 2019:1, s. 24. 48 BalticSea2020 2020, En vision för Östersjöns fiske.
bordet men i avsevärt mindre omfattning. Men de största volymerna, 75 procent 2019, blir inte konsumtionsfisk utan går till foder, fiskmjöl etc. (vilket kan bidra indirekt till livsmedelsstrategin om dessa inte exporteras). Svensk fiskerinärings bidrag till livsmedelsstrategin är därmed begränsad.
Även om vi i dag inte i någon högre grad är beroende av svenskt fiske för att få mat på bordet kan vi i framtiden bli det. Att ha ett aktivt yrkesfiske kan få ökad betydelse i tider av kris då vi inte längre kan förlita oss på importerade livsmedel. Yrkesfisket kan alltså bidra till en tryggad livsmedelsförsörjning framöver.
49
Effektivisering kontra mål om levande kustfiskesamhällen
För att fisket på lång sikt ska kunna betala konkurrenskraftiga löner, vilket man har svårt med inom svenskt fiske, krävs att produktiviteten ökar vilket i många fall innebär färre fiskare och större fartyg (alternativet är att nuvarande fiskare producerar varor till ett högre värde t.ex. genom förädling eller premiumprodukter). Effektiviseringar av produktionsprocesser är inget unikt för fisket utan finns i alla näringar, men i fisket kan en sådan utveckling innebära att fiskeripolitiska målsättningar om levande kustfiskesamhällen inte uppfylls.
Yrkesfisket lockar till turism och rekreation samt bevarar kulturmiljöer
Yrkesfisket bidrar till att bevara kulturmiljöer såsom hamnars utseende och yrkesfiskarnas unika kunskaper som präglar kustsamhällen och fiskebyar, vilket är en positiv extern effekt av fisket. Dessutom är kulturmiljöer en form av socialt kapital som sprider kunskaper och inspirerar individer att delta i ortens gemenskap.
50
Hur stora inkomster turismen bidrar med tack vare just yrkesfisket är svårt att avgöra eftersom det är svårt att isolera och skilja på betydelsen av turisters olika resemotiv. Dock har sannolikt yrkesfisket många gånger en viktig roll för den sammantagna upplevelsen av ett besök i ett fiskesamhälle.
51
49 AgriFood 2019, Värden i svenskt yrkesfiske, Rapport 2019:1, s. 41–42. 50 Riksantikvarieämbetet 2019, Kulturmiljön i miljömålssystemet, Kulturmiljööversikt delrapport I. 51 Agrifood 2019, Värden i svenskt yrkesfiske. Rapport 2019:1.
Måste yrkesfisket vara aktivt för att bidra till turism och rekreation? Kustsamhällen och gamla fiskebyar har kvar mycket av sin charm trots att yrkesfisket krymper eller försvinner. Man kan skilja på fak-
tiska fiskesamhällen vars inkomster i huvudsak kommer från fisket
och virtuella fiskesamhällen som inte längre är beroende av yrkesfisket som näring utan snarare av att ha en framtoning som fiskesamhälle.
17.5.4. Fritidsfiske
Statistiska Centralbyrån, SCB, tar på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten fram officiell statistik för fritidsfisket.
52
Enligt under-
sökningen 2019, ägnar sig 1,6 miljoner svenskar i åldrarna 16 till 80 år åt fritidsfiske varje år. Vanligast är fiske i sjöar och vattendrag och då med handredskap som spinn- eller metspö. En tredjedel av fritidsfiskarna är kvinnor vilket är en betydligt större andel än inom yrkesfisket. Flest utövare finns i den äldsta åldersgruppen 51–80 år. Dessa 1,6 miljoner fritidsfiskare stod tillsammans för nästan 13 miljoner fiskedagar varav drygt fyra miljoner är kust- och havsfiske och av dessa över två miljoner med båt. Större delen av fiskedagarna är på östkusten.
Fångstmässigt är abborre den art som dominerar fisket i Sverige. Gädda är en art som är populär bland sportfiskare och inom detta fiske återutsätts en hel del. Makrill är väldigt viktig på västkusten, både i Kattegatt och Skagerrak. För fisket i Bottniska viken som innefattas av Bottenhavet och Bottenviken konstaterar Havs- och vattenmyndigheten, att utöver abborre fångas sik och strömming i stor utsträckning, särskilt i Bottenhavet. Fritidsfisket står för 75–98 procent av fångsterna gös, gädda, öring och sik mellan Uppsala och upp till Västernorrland.
53
Även i mellersta Östersjön är sik och strömming
betydande men här är också gäddfisket populärt tillsammans med fisket efter plattfisk. I södra Östersjön fångas en del torsk men även sill utgör en betydande andel av den totala fångsten i området. I Öresund är fångst av torsk av stor betydelse med hela 62 procent
52 SCB 2020, Fritidsfiske i Sverige 2019, JO 57 SM 2001. 53 www.mynewsdesk.com/se/havochvatten/pressreleases/hav-infoer-nya-fiskeregler-laengskusten-fraan-vaesternorrland-till-norra-uppsala-foer-att-staerka-kustnaera-bestaand-2890240, 2020-10-26.
av den totala behållna fångsten i området. För fisket i Götaland och Svealand samt i de stora sjöarna så kännetecknas fångsterna främst av abborre, gädda samt öring.
54
Tillsammans fångade fritidsfiskarna i kust och hav i underkant av 3 000 ton fisk som inte återutsattes. Felmarginalerna i statistiken är dock mycket omfattande vad gäller fångster särskilt för gädda och abborre. Av de fångster som behölls var de vanligaste arterna makrill, torsk och abborre.
Fritidsfisket innebär inte bara ett mervärde i form av rekreation för utövarna utan det bidrar även till Sveriges ekonomi. Totala utgifter för fritidsfiskarna i sin helhet uppgick 2019 till cirka 10,6 miljarder kronor. Fritidsfisket är en aktivitet som oftast bedrivs i naturen, vilket gör fritidsfisket till en än viktigare fritidsaktivitet i tider där urbaniseringen växer. Fritidsfisket bidrar till landsbygdens attraktivitet vilket i sin tur skapar möjligheter för nysatsningar inom fritidsfisket och fisketurismen. Fritidsfisket är dock en aktivitet som anpassar sig, stadsnära fiske förekommer i samtliga av våra tre stora städer och det kan växa än mer. Detta är inte bara viktigt ur ett tillgänglighetsperspektiv utan också ur ett miljöperspektiv då det minimerar resandet till och från fiskeplatsen för en stor skara fritidsfiskare.
Enligt Havs- och vattenmyndighetens årsredovisning för 2019 genomför myndigheten en strategisk plan för fritidsfiske och fisketurism.
55
En aktuell fråga där är behovet av förbättrat kunskaps-
underlag om fritidsfiske. Fritidsfisket påverkar de akvatiska systemen och är en viktig pusselbit för att tolka storleksstrukturer och mängden fisk och kräftdjur. I dagsläget saknas kunskap, speciellt om geografiska och tidsmässiga variationer. Havs- och vattenmyndigheten har, tillsammans med SLU, tagit fram en nationell plan för kunskapsförsörjning om fritidsfiskes uttag och påverkan.
17.6. Fiskenäringen är beroende av god miljöstatus
Traditionellt har det funnits en strikt uppdelning mellan förvaltningen av fiskresursen som har hanterats som en näringslivsfråga, och fiskets påverkan på naturvärden och då i synnerhet med ett
54 Havs- och vattenmyndigheten 2019. Fritidsfiske i Sverige, En inblick i fritidsfiskets omfattning under åren 2013–2017, Rapport 2019:5. 55 Havs- och vattenmyndighetens årsredovisning 2019.
fokus på påverkan inom skyddade områden som har hanterats som en miljöfråga.
Under senare tid har insikten om att en långsiktigt hållbar fiskenäring är beroende av en god miljöstatus allt tydligare växt fram. Detta är ett resultat av att fiskbestånden minskar trots ett reducerat fisketryck. Ett ökat fokus på en ekosystembaserad förvaltning har även medfört att den fiskinriktade forskningen och havsmiljöforskningen allt mer integreras. I stort är fiskenäringen, forskningen och förvaltningen överens om detta, även om det finns stora kunskapsbrister om hur och i vilken omfattning olika miljöfaktorer påverkar olika arter och fiskbestånd.
Några exempel är övergödning och klimatförändringar samt fysisk påverkan. Även miljögifter i främst sill och strömming, är ett problem för fiskets lönsamhet då fisken inte kan saluföras till humankonsumtion.
Övergödning och klimatförändringar
Övergödning leder till syrefattiga förhållanden i Egentliga Östersjön vilket särskilt kan medföra problem för rekrytering av torsk eftersom torskens ägg är beroende av vissa syre- och salthalter.
Övergödningseffekterna kan även förstärkas av effekter av klimatförändringar som kommer att medföra högre vattentemperatur, lägre syrehalter och möjligtvis lägre salthalter.
56
I kustområden medför
övergödning bl.a. ökad förekomst av fintrådiga alger som försämrar de grunda områdenas funktion som lek- och uppväxtområden. Detta gäller på både på västkusten och ostkusten. Å andra sidan tyder forskningen på att ökad förekomst av större rovfisk vid kusten kan bidra till att minska effekterna av övergödning. Här finns goda möjligheter till samlade insatser från både miljö- och fiskförvaltning för att nå målen om god ekologisk status (läs mer i kapitlen Effekter av klimatförändringar och havsförsurning och Ingen gödning till havet).
56 Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Nr 2/2020.
Fysisk påverkan
Fysisk påverkan är betydande för fiskbestånden, både genom långvarig förlust av habitat, t.ex. genom hamnar och bryggor, eller mer temporära störningar från t.ex. konstruktionsarbeten eller påverkan på vegetation och bottensediment från båttrafik. Havsmiljöinstitutet redovisar att cirka 20 procent av bottnarna i grunda vågskyddade områden kan vara så negativt påverkade av fritidsbåtar att fiskrekryteringen är störd. I Stockholms och Västra Götalands län bedöms runt 30 procent av dessa miljöer vara negativt påverkade. Även den fysiska störningen från fritidsbåtars framfart i grunda områden kan påverka negativt.
57
(Läs mer om effekter av fysisk påverkan i kapitlet
Kusthavet där alla vill vara.)
17.6.1. Fisket kan bidra till miljöåtgärder
Miljömålsberedningen erfar att det finns ett allt större intresse inom yrkesfisket att aktivt bidra till en hållbar förvaltning men även aktiva insatser för att bidra till ett gott miljötillstånd. Regeringen har lyft fram att den vill underlätta för fiskare att delta i aktiviteter som bidrar till att minska de negativa effekterna på havsmiljön och påskyndar återhämtningen av fiskbestånden. Ambitionen är att förbättra miljösituationen och återskapa balansen i ekosystemen med hjälp av fiskerinäringen.
58
Havs- och vattenmyndigheten anger att de
enligt sitt regleringsbrev arbetar med att få igång olika miljö- och forskningsprojekt där yrkesfiskare kan delta och erhålla en viss ersättning för sitt deltagande.
Eftersom flera kvoter sänks finns även kapacitet inom fisket att mer aktivt bidra till åtgärder. I den inbjudan om dialog som landshövdingarna i Skåne, Blekinge, Kalmar och Gotland län har skickat till Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket, anser länsstyrelserna att ett lokalt småskaligt kust- och skärgårdsfiske inte är en del av de stora problem som finns inom det svenska yrkesfisket i dag, utan mer en del av lösningen.
59
Yrkesfiskarnas erfarenhet, obser-
57 Havsmiljöinstitutet 2019. Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3. 58 www.regeringen.se/pressmeddelanden/2020/05/miljoprojekt-stottar-bade-fiskare-ochhavsmiljon/, 2020-05-25. 59 Länsstyrelserna i Skåne län, Blekinge län, Kalmar län och Gotlands län 2020, Inbjudan till dialog om fisket i södra Östersjön.
vationer och kunskap är enligt landshövdingarna dåligt nyttjad och kan bidra med ovärderlig information till vetenskapen och myndigheter som har till uppgift att förvalta resursen och bevara en mångfald av fisken i levande kustsamhällen.
Miljöåtgärder som har lyfts fram av myndigheter eller från yrkesfisket själv där fiskarnas verksamhet och kunskap kan nyttjas bättre är t.ex.:
- Marint skräp och förlorade fiskredskap: Yrkesfisket rensar ofta bort skräp ur havet utan att få betalt för det då skräp hamnar i trålen eller fastnar i garnen. Här görs betydande frivilliga insatser. Ett problem fisket har uppmärksammat är att det inte finns ett utbyggt system för mottagning av det skräp fisket samlar in. Havs- och vattenmyndigheten genomför enligt regleringsbrevet en satsning som riktar in sig på att samla in och ta hand om förlorade fiskeredskap och marint skräp. Satsningen gynnar fiskare dels direkt genom alternativ inkomst, dels genom en förbättrad havs-miljö. Fishing for Litter, där bland andra Marint centrum i Simrishamn medverkar, är ett initiativ för att omhänderta skräp som yrkesfisket fört i land som resulterat i att 65 ton skräp har fiskats upp under två år och förts i land.
60
Några lyfter fram att
yrkesfiskarna kan få medel till att tråla efter skräp även i ytvattnet i utsjön.
- Miljöövervakning: Yrkesfisket täcker stora ytor till havs och yrkesfiskare har erfarenheter och kunskaper om ekosystemen i sjöar och hav. Fisket kan bidra med data som kan användas för att bedöma beståndens utveckling och mer detaljerad kunskap om påverkan från fisket i tid och rum. Detta skulle kunna utvecklas till avlönade provfisken. Detta gäller även fritidsfisket, som kan ge viktig information om utvecklingen av kustområdenas rovfiskbestånd och hur de beskattas. Fisket kan också bidra med observationer av ovanliga, främmande och hotade arter där miljöövervakningens omfattning inte medger fullgoda skattningar av förekomst och trender.
- Minska bifångster av fågel, marina däggdjur och fisk: Tillsammans med forskare fortsätta redskapsutveckling och test av selektiva och skonsamma redskap för minskade bifångster och minskad
60 Göteborgsposten 2015-05-20. Projekt: Västkustfiskare blir sopbärgare.
miljöpåverkan. Utveckling av sälsäkra redskap. Öka kunskapen om dödlighet hos bifångster av fisk t.ex. klarlägga dödligheten hos utsorterad sill vid fiske med 32 mm maska. Det svenska fisket kan vara ett bra exempel för att främja redskapsutvecklingen internationellt.
- Ökat ansvar för förvaltningen: Många, både Havs- och vattenmyndigheten och fisket själv lyfter fram att fiskets medverkan i förvaltningen måste stärkas. Havs- och vattenmyndigheten lyfter fram de regionala beredningsgrupperna som viktiga för fiskets deltagande. En ökad samförvaltning i mindre områden kan förmodligen öka incitamentet för ett ekologiskt hållbart fiske (exempel norra Bohuslän, Kustlandet för siklöjefisket i Bottenviken samt Vättern).
- Förvaltning av säl: Aktiv kontakt med säljägare för att bidra till att jakt prioriteras i konfliktområden eller på individer som utgör problem för fisket.
- Försök med ändrad beståndsbeskattning eller utsättning: Delta i försök med fiske på spigg eller provfiske för att bedöma effekter av utsättning av fisk i svaga bestånd.
- Fiskekontroll och tillsyn: Fisket kan bidra med fiskekontroll, uppföljning och tillsyn av skyddade områden.
Yrkesfiskets organisationer tar även upp att fisket, förutom att producera goda och nyttiga livsmedel, bidrar till att ta upp näringsämnen som är bundna till biomassan och därmed minska övergödningen i havet. Fiske på sill och strömming bidrar till uttag av dioxiner eftersom som miljögifterna renas bort i produktion av t.ex. fiskmjöl.
Det pelagiska fiskets producentorganisation (SPF) har även lyft fram att de ställer sig positiva till mer inspektion och observatörer samt krav på självprovtagning. De anser även att det kan införas maskinell kontroll (flödesmätare) för bränsleförbrukning.
Fiskets organisationer efterfrågar även ersättning för motorer för att minska maskinstyrka och koldioxidutsläpp. Detta är en stödåtgärd inom EU:s havs- och fiskefond, men som Sverige valt att inte tillämpa.
Finansiering och genomförande
Finansiering av omställning och miljöåtgärder inom fisket finns främst inom EU:s havs- och fiskerifond där stöd kan ges till bl.a. yrkesfiskare eller producentorganisationer för bevarandeprojekt för att återställa akvatisk mångfald, insamling av förlorade fiskeredskap och marint skräp, bevarandeprojekt i skyddade områden eller för att utveckla skonsamma och selektiva fiskeredskap. Stödet täcker in flera av de områden som lyfts fram ovan. Miljömålsberedningen erfar att yrkesfisket anser att det kan vara krångligt och att det tar lång tid att få stöd för att testa nya och innovativa havsmiljöåtgärder.
För budgetåret 2020 finns ett villkor i anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö att högst åtta miljoner kronor får användas för utveckling av selektiva och skonsamma samt rovdjurssäkra redskap i samverkan med fiskenäringen och Sveriges lantbruksuniversitet.
Bidrag för omhändertagande av förlorade fiskeredskap (spökgarn) kan betalas ut med stöd av LOVA-förordningen.
61
17.6.2. Viktigt att reda ut oklara orsakssamband
Det finns fortfarande betydande kunskapsbrister om hur flera miljöfaktorer, enskilt eller tillsammans, påverkar fiskbestånden. Havsmiljöinstitutet pekar på att det finns ett antal oklara orsakssamband i havsmiljön som har betydelse för flera fiskpopulationer, särskilt torsk och lax i Östersjön.
62
Med oklara orsakssamband menar insti-
tutet miljöstörningar som direkt eller indirekt berör flera grupper av marina organismer och där det är svårt att ta reda på vilka som är de huvudsakliga eller samverkande orsakerna till t.ex. reproduktionsstörningar eller dålig tillväxt hos predatorer som torsk och lax.
När grunda vikar i Bohuslän gått från att ha klart vatten, stor fisk och ålgräs till att ha grumligt vatten, liten fisk och mattor av alger, och dessutom tycks ha stannat i det senare tillståndet, så är det ett allvarligt regimskifte, dvs. att ett nytt normaltillstånd har inträtt. Förändringarna i bottendjurens artsammansättning och tiaminbristen hos lax och sjöfågel är ytterligare exempel på störningar som är svåra
61 Förordningen (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt. 62 Havsmiljöinstitutet 2019, Ekosystembaserad förvaltning som metod för att hantera negativa miljötrender och oklara orsakssamband, Rapport 2019:6.
att hantera utan en förvaltning som noga beaktar ekosystemens struktur, funktion och återhämtningsförmåga.
Exempel lågproduktiva torskbestånd
I Västerhavet har torsk och andra rovfiskar minskat både i antal och storlek sedan 1970-talet. Längs stora delar av Bohuskusten och i hela Kattegatt domineras fångsten nu helt av unga individer som kommer från andra lekområden i Nordsjön och i viss mån Öresund. Endast i Öresund finns det kvar ett produktivt torskbestånd. I Östersjön har torskbeståndet väster om Bornholm utvecklats på ett sätt som liknar den negativa trenden i Kattegatt. Det finns numera färre vuxna fiskar och beståndets totala biomassa har minskat. Torskbeståndet öster om Bornholm har utvecklats på ett annat och särdeles negativt sätt då det för närvarande till största delen består av många småvuxna och magra individer som växer långsamt. Beståndet har därmed blivit lågproduktivt. Under senare tid har detta problem förvärrats ytterligare genom att torsken i hög grad har blivit infekterad av parasiter.
Till följd av brist på syre och salt i torskens traditionella lekområden minskade rekryteringen och detta ledde till en permanent minskad produktivitet hos östersjötorskens östra bestånd. Förhållandena har förbättrats sedan början av 2000-talet i Gdanskdjupet, men inte i Gotlandsdjupet. Torskreproduktionen är numera koncentrerad till området runt Bornholm. Det östra torskbeståndet leker delvis även i Arkonabassängen.
63
63 Havsmiljöinstitutet 2019, Ekosystembaserad förvaltning som metod för att hantera negativa miljötrender och oklara orsakssamband, Rapport 2019:6.
Figur 17.5 Lekområden för östra torskbeståndet i Östersjön
Lekområden för östra torskbeståndet i Östersjön är markerade i grönt. Överkorsade lekområden markerar de tidigare viktiga lekområdena för torsk i Gotlandsbassängen och Gdanskdjupet. Källa: Bagge, O. and Thurow, F. 1994, The Baltic cod stock: fluctuations and possible causes. – ICES mar. Sei. Symp., 198: 254–268.
När torsken i Östersjöns östra bestånd under lång tid har fått allt sämre kondition och visar tydliga tecken på svält, så indikerar detta både allvarliga systemförändringar i havet och bristande koordinering av fiske- och miljöpolitik. Även länsstyrelserna i Skåne, Blekinge, Kalmar och Gotland framhåller att kunskapsbristerna är omfattande om hur tiaminbrist, sälburna parasiter och födobrist påverkar torsken.
64
64 Länsstyrelserna i Skåne län, Blekinge län, Kalmar län och Gotlands län 2020, Inbjudan till dialog om fisket i södra Östersjön.
17.7. Förvaltning av säl och skarv
Förvaltning av säl och skarv tas upp i kapitlet om förvaltning av fisk, då förvaltning av dessa arter till stor del i dagsläget diskuteras utifrån behovet av att minska målkonflikter mellan artbevarande och ett hållbart fiske.
17.7.1. Förvaltning av säl
Säl är en toppredator som kan ha en strukturerande roll på ekosystemet och därmed på olika ekosystemtjänster som fiskeresursen för yrkes- och fritidsfiske, rekreation och turism.
Säl bidrar till direkta olägenheter för det kustnära fisket genom skador på redskap, bifångst och förstörda fångster. Samtidigt är samtliga tre sälarter som återfinns i svenska vatten listade i art och habitatdirektivet, de ingår i bedömningen av god miljöstatus enligt havsmiljödirektivet samt är föremål för gemensamma mål och rekommendationer inom Helcom.
Den nuvarande kritiska situationen för torsk i stora delar av Östersjön har föranlett en diskussion om gråsälens påverkan på möjligheterna till återhämtning av torsken. Regeringen gav därför Havs- och vattenmyndigheten 2019 i uppdrag att uppdatera förvaltningsplanen för gråsäl. Havs- och vattenmyndigheten ska också, på uppdrag av regeringen, under 2020 särskilt utreda och föreslå åtgärder, utöver sådana som är fiskerelaterade, för att skydda bestånden av torsk.
65
Här kan åtgärder inom sälförvaltningen bli aktuella.
Förvaltningen delas av flera myndigheter
Havs- och vattenmyndigheten har ett gemensamt ansvar för sälförvaltningen tillsammans med Naturvårdsverket. Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för förvaltningsplaner samt bedömning av status, föreskrifter och miljökvalitetsnormer och eventuellt behov av åtgärder under havsmiljöförordningen. Havs- och vattenmyndigheten ansvarar också för den regionala samordningen av sälfrågan inom havsmiljökonventionerna Helcom och Ospar. Havs- och vattenmyndig-
65 Regeringsbeslut 2019-07-18, II6, Uppdrag att revidera förvaltningsplanen för gråsäl och genomföra en vetenskaplig utvärdering av effekterna av en eventuell beståndsreglerande jakt på gråsäl ur ett ekosystemperspektiv samt att föreslå åtgärder för att skydda bestånden av torsk.
heten ansvarar även för utbetalning av viltskademedel för skador orsakade av säl på fisket. Naturvårdsverket är nationell jakt- och viltmyndighet, vilket innebär att de ansvarar för skyddsjakt och licensjakt på säl.
Jordbruksverket har ansvaret för stöd till investeringar och utveckling av sälsäkra redskap. Jordbruksverket är även tillsynsmyndighet för handel med sälprodukter.
Sälen skyddas genom både nationell och EU-lagstiftning
Sälarna är fredade i Sverige genom 3 § jaktlagen (1987:259). Av jaktförordningen (1987:905) framgår att Naturvårdsverket under vissa förutsättningar kan tillåta skyddsjakt och licensjakt efter gråsäl och skyddsjakt på knubbsäl och vikare.
Samtliga sälarter är listade i art- och habitatsdirektivets
66
bilagor 2
och 5 över arter som kräver särskilt skydd. I artskyddsförordningen (1998:179) står det, med hänvisning till direktivet, att särskilda bevarandeområden behöver utses. I Sverige finns därför speciella sälskyddsområden upprättade. Även vissa marina naturreservat kan ha regleringar som liknar de i sälskyddsområden.
Samtliga tre sälarter ingår i bedömningen av god miljöstatus enligt havsmiljödirektivet.
67
Sälarna är relevanta för deskriptor en (1) Bio-
logisk mångfald och deskriptor fyra Näringsväven. Bedömningen av säl enligt havsmiljöförordningen ska koordineras med bedömningen enligt art- och habitatdirektivet.
Sälar i Östersjön omfattas även av Helcoms rekommendation
Conservation of seals in the Baltic Sea area från 2006.
68
Rekommen-
dationen anger tre mål för sälförvaltningen som innebär att populationsstorleken ska tillåtas öka mot det antal som ekosystemet kan upprätthålla (carrying capacity), att utbredningen långsiktigt ska tillåtas expandera till lämpliga föryngringsområden i hela Östersjön samt att hälsostatusen ska vara så god att populationens fortlevnad säkerställs. Sälpopulationernas referensnivåer för carrying capacity beslutas gemensamt av östersjöländerna vid Helcoms kommissionsmöte.
66 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 67 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi). 68 Helcom recommendation 27–28/2, Conservation of seals in the Baltic Sea area.
Handel med sälprodukter
EU har av djurskyddsskäl beslutat att förbjuda handeln med sälprodukter. Handeln med sälprodukter regleras i EU-förordningen om handel med sälprodukter,
69
lagen om handel med sälprodukter
(2011:1070) och förordningen (2010:1491) om handel med sälprodukter. Med sälprodukter avses alla produkter som kommer från sälar. Produkterna omfattar bl.a. kött, olja, späck, organ, omega 3kapslar, betar, obehandlade och behandlade skinn, klädesplagg med detaljer av behandlade skinn, smycken gjorda av säl m.m.
Riksdagen lämnade ett tillkännagivande i april 2020 om att regeringen bör agera för att Sverige ska kunna handla med sälprodukter, som kött och skinn.
70
Riksdagen anser att förbudet mot handel med
sälprodukter skapar etiska problem eftersom den säl som jagas inte kan omhändertas annat än för jägarens eget bruk.
Förvaltningsplaner
Förvaltningsplanen för gråsäl i Östersjön uppdaterades 2019.
71
Det
finns även en förvaltningsplan för knubbsäl i Skagerrak och Kattegatt från 2012.
72
Havs- och vattenmyndigheten lyfter i förvalt-
ningsplanen för gråsäl fram att förvaltning av säl är en komplex fråga och därför beroende av en ekosystembaserad förvaltning som innebär att förvaltningen tar hänsyn till hur människan och olika arter samspelar och påverkar varandra. Förvaltningen behöver vara adaptiv, dvs. anpassas till ny kunskap och nya ekologiska, ekonomiska och sociala förutsättningar.
Av förvaltningsplanen för gråsäl framgår att de övergripande målen för gråsälpopulationen är att:
1. Den ska ha gynnsam bevarandestatus, och
2. dess påverkan på människans intressen ska vara neutral eller
positiv.
69 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1007/2009 av den 16 september 2009 om handel med sälprodukter. 70 Bet. 2019/20:NU15, Handelspolitik. 71 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Nationell förvaltningsplan för gråsäl i Östersjön, Rapport 2019:24. 72 Havs- och vattenmyndigheten 2012, Nationell förvaltningsplan för knubbsäl i Kattegatt och Skagerak.
Förvaltningsplanen har även tre delmål:
1. Kunskap och dialog om sälens roll i ekosystemet, inklusive dess påverkan på fisk och fiske, i regionalt och nationellt perspektiv ska öka.
2. Förutsättningarna för samexistens mellan en gråsälspopulation med gynnsam bevarandestatus och hållbara fiskenäringar ska förbättras.
3. Förvaltningsåtgärder, inklusive jakt, ska utvärderas vetenskapligt för att säkerställa att målen i förvaltningsplanen uppfylls.
Där inte annat anges nedan är underlaget hämtat från förvaltningsplanen för gråsäl.
Sälbeståndens storlek och framtida utveckling
I svenska vatten finns tre sälarter; gråsäl i Östersjön, vikaresäl i Bottenviken och knubbsäl på västkusten. Det finns även en genetisk avskild population av knubbsäl i Östersjön – Kalmarssundspopulationen. Samtliga sälpopulationer har en ökande populationstrend, bl.a. till följd av minskade problem med miljögifter. Populationen av gråsäl i Östersjön samt knubbsäl i Västerhavet bedömdes av Naturvårdsverket 2019 nå gynnsam bevarandestatus.
73
För knubbsäl i
Östersjön och vikare är statusen fortfarande otillfredsställande på grund av övergödning och miljögifter samt att populationerna är för små i relation till referensvärdena.
Gråsäl
Gråsäl finns i hela Östersjön, i söder ner till Blekinge. Tidigare fanns en egen population av gråsäl på västkusten, men nu förekommer enbart enstaka individer. Gråsälarna i Östersjön och på västkusten är skilda populationer.
73 Naturvårdsverket 2020, Sveriges arter och naturtyper i EU:s art och habitatdirektiv – Resultat från rapporteringen 2019 till EU av bevarandestatus 2013–2018, Rapport 6914.
Populationen i Sverige uppskattades 2019 till cirka 22 000 individer.
74
Referensvärdet för gråsäl i Sverige ligger på 10 000 individer.
I hela Östersjön beräknas antalet till mellan 47 500 till 63 000.
75
Vid
början av 1900-talet fanns det mellan 88 000 och 100 000 gråsälar i Östersjön. 1975 var beståndet under 4 000. Nedgången berodde på miljögifter och en omfattande jakt i Estland och Finland.
Då sälarna är så rörliga förvaltas hela populationen i Östersjön som en enhet. Populationen bedöms som ökande på både kort och lång sikt, med en tillväxthastighet på 4,8 procent. Populationstillväxten uppvisar en tydlig geografisk variation med störst ökning i södra Östersjön. Detta tyder på en migration av gråsäl till södra Östersjön från andra delar. Längs Sveriges kust är dock antalet individer störst från Stockholms skärgård till Östergötland.
Antalet tillåtna skjutna gråsälar i Östersjön genom skyddsjakt har ökat stadigt från 430 år 2015 till 1 750 under 2019. Avskjutning har inget år nått upp till taket. Under 2019 sköts 1 050 individer.
76
Natur-
vårdsverket beslutade på uppdrag av regeringen om licensjakt för 2020. Under 2020 kan totalt 2 000 gråsälar fällas.
77
Knubbsäl
Knubbsäl förekommer längs västkusten, söderut till Öresund, samt i ett begränsat område på södra Öland och södra Smålandskusten. Knubbsälpopulationen i Skagerrak och Kattegatt är på cirka 16 000 djur, med ett referensvärde på 10 000 individer. Populationen bedöms nå gynnsam bevarandestatus. Tillväxthastigheten ligger på runt fem till sju procent per år.
78
Hoten mot knubbsälarna på västkusten
består främst av risker för fysisk störning.
Populationen i Kalmarssund är i underkant av 2 000 djur. Den når inte gynnsam bevarandestatus.
79
Populationen ökar dock stadigt med
8,7 procent och utbredningsområdet förväntas öka.
80
74 Naturvårdsverket 2020, Sveriges arter och naturtyper i EU:s art och habitatdirektiv – Resultat från rapporteringen 2019 till EU av bevarandestatus 2013–2018. Rapport 6914. 75 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Nationell förvaltningsplan för gråsäl i Östersjön, Rapport 2019:24. 76 Naturvårdsverket 2020, Naturvårdsverkets förslag på jakttider, NV-02122-18. 77 Naturvårdsverket 2020, Beslut om licensjakt efter gråsäl 2020 och början av 2021, NV-00236-20. 78 Naturvårdsverket 2020, Naturvårdsverkets förslag på jakttider, NV-02122-18. 79 Naturvårdsverket 2020, Sveriges arter och naturtyper i EU:s art och habitatdirektiv – Resultat från rapporteringen 2019 till EU av bevarandestatus 2013–2018. Rapport 6914. 80 Naturvårdsverket 2020, Naturvårdsverkets förslag på jakttider, NV-02122-18.
Även för knubbsälar har skyddsjakten ökat mellan 2015 och 2019 från 170 till 550 individer. Inte häller för knubbsäl har hela kvoten använts. Under 2019 fälldes 333 djur. För 2020 har Naturvårdsverket beslutat om skyddsjakt för 900 individer.
Vikare
Antalet vikare i Östersjön (Bottniska viken och norra Kvarken) beräknades 2019 ligga på runt 7 500 individer i Sverige.
81
Antalet vikare har
varierat kraftigt beroende på rådande isförhållanden. Sammantaget bedöms hela östersjöpopulationen till cirka 20 000 djur.
82
Populatio-
nen ligger nära referensvärdet men bedöms inte nå gynnsam bevarandestatus. Tillväxthastigheten beräknas till 4,7 procent per år, vilket bedöms som lågt.
Tillåten skyddsjakt på vikare mellan 2015 och 2019 har varierat med som lägst 130 under 2016 och 2017 och som högst med 300 individer 2019. År 2019 fälldes 273 djur. För 2020 har Naturvårdsverket beslutat om skyddsjakt för maximalt 400 individer.
Hälsotillstånd
Halterna av PCB och DDT har stadigt minskat, men detta gäller inte andra ämnen som t.ex. dioxiner. Nya miljögifter tillkommer och långtidseffekterna av dessa på marina däggdjur är inte klarlagda. Efter drunkning i fiskeredskap och jakt är fortfarande tarmsår den vanligaste dödsorsaken. Detta kan vara en indikation på ett försämrat immunförsvar. Vidare har en signifikant minskad späcktjocklek observerats hos bifångade unga gråsälar i Egentliga Östersjön under 2000-talet. Detta kan eventuellt höra samman med ändrade fiskbestånd och minskad fetthalt i strömming.
Bifångst av säl i fiske
Det finns mycket stor osäkerhet om bifångsternas storlek. Fiskeriverket uppskattade bifångsten 1996 till 392 och under 2002 och 2004 knappt 500 djur. De flesta bifångster finns i fisket efter lax med
81 Naturvårdsverket 2020, Sveriges arter och naturtyper i EU:s art och habitatdirektiv – Resultat från rapporteringen 2019 till EU av bevarandestatus 2013–2018, Rapport 6914. 82 Naturvårdsverket 2020, Naturvårdsverkets förslag på jakttider, NV-02122-18.
laxfällor, fisket efter torsk och plattfisk med garn samt fisket efter ål med ålbottengarn.
Havs- och vattenmyndigheten anger i förvaltningsplanen att det behövs bättre bedömningar av bifångster av säl i fisket. Detta är ett viktigt underlag för att kunna prioritera inom vilken fiske sälsäkra redskap ytterligare behöver utvecklas.
Klimatförändringar är ett kommande hot
För vikare kommer minskningen av havsisarna, som är nödvändiga för fortplantningen, på sikt att påverka både populationen och utbredningen negativt.
83
Gråsälen föder ofta sina kutar på isflak, men har
tidigare klarat milda vintrar genom att föda på land i stora flockar. Överlevnaden hos kutarna blir dock sämre då de föds på land. Bland annat är risken att drabbas av infektioner större eftersom tätheten är högre och marken inte lika steril som isen. Kutarnas avvänjningsvikt är även lägre på land och påverkar överlevnadsmöjligheterna.
Sälens roll i ekosystemet
Sälens egenskap som toppredator, dvs. på samma nivå som människan i ekosystemet, innebär att de kan påverka strukturen på ekosystemet i stort genom att ha kontrollerande effekter på andra arter längre ner i näringskedjan, s.k. top-down effekt. Sälens predation kan ge en direkt effekt på populationerna av de arter den äter, såsom olika fiskarter, vilket i sin tur påverkar andra arter som bytesfisken äter eller konkurrerar med. En toppredator kan också påverkas av förändringar längre ner i näringskedjan som ger effekter på exempelvis olika fiskarter som utgör sälens byte, s.k. bottom-up effekt. Gråsäl är en opportunistisk och generalistisk predator, vilket betyder att de äter den fisk som är vanligast och lättast tillgänglig. Vad sälarna äter varierar därför mellan områden, säsonger och år.
Marina näringsvävar är komplexa och sälens roll t.ex. i förhållande till torskens beståndsstatus i södra Östersjön eller utvecklingen av bestånd av abborre och gädda vid kusten, är därför ofta svåra att modellera och förstå och därför exempel på s.k. oklara orsakssam-
83 Naturvårdsverket 2020, Sveriges arter och naturtyper i EU:s art och habitatdirektiv – Resultat från rapporteringen 2019 till EU av bevarandestatus 2013–2018, Rapport 6914.
band som Havsmiljöinstitutet lyfter fram till miljömålsberedningen som områden viktiga att fokusera på i forskning och kunskapssammanställning.
84
Havs- och vattenmyndigheten lyfter särskilt fram att
det är viktigt att beakta sälarnas ekologiska roll i näringsväven vid förvaltning av arter, miljöövervakning, beståndsuppskattningar och andra ekosystembaserade undersökningar.
Konflikter mellan säl och fiske
De senaste decenniernas ökning av sälpopulationerna har lett till en ökad konflikt med framför allt det kustnära fisket. Konflikten i sig är ömsesidig, säl påverkar fisket medan fisket i sin tur kan ha påverkan på sälpopulationerna. Konflikten mellan säl och fiske är till stor del beroende vilken typ av fiske som bedrivs. Det är främst det kustnära fisket med passiva redskap (nät, garn, burar m.m.) som bär de ekonomiska konsekvenserna av fler sälar. Det är dock oftast ett fåtal individer som har specialiserat sig på att besöka redskapen. Trålfisket påverkas enligt Havs- och vattenmyndigheten, enbart marginellt av sälen. Sälen innebär flera olika typer av negativa konsekvenser för fisket med passiva redskap, t.ex.: – Minskad intäkt p.g.a. att sälen vittjar passiva redskap. – Ökad kostnad för sälförstörda redskap. – Ökad kostnad för ”sälsäkra” redskap. – Minskad intäkt p.ga. ökad konkurrens om fisk.
Även fritidsfiskare i Östersjön upplever problem med säl. Nätfisket har i dag upphört utefter stora delar av Bottenhavet och Bottenviken. I vissa lax- och havsöringsförande älvar påverkas sportfisket negativt då gråsälar stiger upp i älvarna och jagar fisk. I Stockholms skärgård pågår en debatt om sälens konkurrens med fritidsfiske om abborre och gädda.
84 Havsmiljöinstitutet 2019, Ekosystembaserad förvaltning som metod för att hantera negativa miljötrender och oklara orsakssamband, Rapport 2019:6.
Skador på fångst och redskap
Havs- och vattenmyndigheten fördelar årligen 20 miljoner kronor för sälskador från anslag 1:7 Ersättningar för viltskador m.m. Anslaget fördelas så att fem miljoner kronor går, via Jordbruksverket, till förebyggande åtgärder och 15 miljoner kronor i ersättning för skador orsakade av säl på redskap och fångst till fisket via länsstyrelserna. Det finns dock flera län som har skador som överstiger länets stödbudget. Ersättning per fiskare uppgår i genomsnitt till cirka 42 000 kronor per år.
Antalet fiskare som fått ersättning för sälskador har legat mellan 350–400 fiskare per år sedan 2006. Skadorna utgörs till drygt 70 procent av fiske med nät/garn, följt av fällor/ryssjor på nästan 20 procent. Resterande består av skador vid fiske med krokredskap, burar och fällor. Nästan 70 procent av alla fiskefartyg har begärt ersättning, men endast 0,8 procent av den totala infiskade vikten berörs.
Storleken på de faktiska förlusterna är svårt att uppskatta. Sannolikt ligger kostnaden mellan cirka sex miljoner om endast de direkta kostnaderna räknas till cirka 33 miljoner om alla förluster inklusive förlorad fångs räknas.
85
Havs- och vattenmyndigheten anger i förvaltningsplanen att ersättningarna bör utformas så att de styr mot ett hållbart fiske och sälförvaltning. Myndigheten anser att de vidare behöver utreda om det finns möjlighet att öka andelen förebyggande åtgärder, vilket skulle bidra till att mer långsiktigt lösa konfliktsituationen.
Utveckling av sälsäkra redskap
Det finns stöd för förebyggande åtgärder, som t.ex. sälsäkra redskap via Havs- och fiskerifonden. Under 2017 finansierades investeringar i sälsäkra redskap på 1,9 miljoner kronor. År 2018 steg investeringarna till 2,1 miljoner kronor (420 000 kronor i medfinansiering av fiskare).
I Bottniska viken är allt garnfiske drabbat och i dag används främst andra fångstmetoder, som trålning efter strömming. I det kustnära garnfisket efter torsk i södra och egentliga Östersjön har skadorna ökat kraftigt de senaste 15 åren. Fiskare i Blekinge och Skåne har
85 AgriFood 2019, The Economic Cost of Seal Presence in Swedish Small-Scale Fisheries, Working Paper 2019:2.
genom olika projekt deltagit i redskapsutveckling och provfiskat med olika typer av burar och fasta redskap. SLU Aqua anger att resultaten pekar på att alternativa redskap kan vara fångsteffektiva och selektiva. Försök att ersätta garnfiske av abborre och gös har inte gett tillräckligt gott utbyte ekonomiskt.
86
Havs- och vattenmyndigheten anser att det fortsatt föreligger behov av redskapsutveckling som alternativ till garnfiske. I de fisken där sälsäkra redskap t.ex. fällor finns framtagna och i vissa fall är typgodkända behövs fortsatt stöd till omställning av fisket.
Påverkar gråsälen fiskbestånden i Östersjön så att konkurrens uppstår?
Forskare vid bl.a. Stockholms universitet och SLU Aqua presenterade 2018 en modellering av sälens och skarvens konsumtion av tolv fiskarter i Östersjön och en analys av om konsumtionen kan bidra till reglering av fiskbestånden och därmed vara i konkurrens med fisket.
87
Modellen indikerar att fisket tar ut tre till fyra gånger så
mycket fisk mätt i ton som marina däggdjur och fåglar tillsammans i hela Östersjön. För vissa bestånd och i vissa geografiska områden visar dock analysen att både säl och skarv kan ha en betydande reglerande effekt på vissa fiskarter, särskilt i kustområden. Detta gäller framför allt abborre, där säl och skarv bedöms tillsammans kunna ta ut det dubbla jämfört med fisket. Även för gädda, sik, lax och havsöring kan konsumtion av säl och skarv ligga i nivå med fiskets uttag och därmed vara begränsande för beståndens tillväxt.
För utsjöbestånden av sill, skarpsill och torsk har modelleringarna visat att gråsälens predation har en ringa påverkan jämfört med fiske och andra miljövariabler. Senaste uppgifterna om gråsälens diet för södra Östersjön visar dock att andelen torsk är högre än vad som tidigare varit känt.
88
Havs- och vattenmyndigheten anger i förvalt-
ningsplanen för gråsäl att dessa nyare uppgifter tillsammans med ökningen av antalet gråsälar i södra Östersjön medför att tidigare modelleringar för sälens konsumtion av torsk kan behöva revideras.
86 SLU Aqua 2017, Hur löser vi konflikten mellan säl och kustfiske? Program Sälar och Fiskes verksamhet från 1994 till 2017, Aqua reports 2017:9. 87 Hansson, S., m.fl. 2018, Competition for the fish – fish extraction from the Baltic Sea by humans, aquatic mammals, and birds, ICES Journal of Marine Science (2018), 75(3), 999-1008. 88 DTU Aqua 2019, Eastern Baltic cod – new knowledge on growth and mortality. DTU Aqua Reports no. 341-2019.
Beräkningar på uteblivna intäkter utifrån konkurrens från säl är enligt Havs- och vattenmyndigheten inte möjliga. Det går inte utgå från att en fisk som inte äts av sälar skulle ha fångats genom fiske. Det är dock viktigt att konstatera att lönsamhet för fisket har en direkt koppling till fiskbeståndens storlek och att både fiske och gråsäl m.fl. nyttjar fisk.
Havs- och vattenmyndigheten lyfter fram i förvaltningsplanen att gråsälens påverkan på kommersiellt viktiga och hotade arter behöver undersökas vidare. Undersökningar av hur gråsälens födoval och rörelsemönster varierar geografiskt över tid behöver prioriteras. Om påverkan är negativ för kommersiella alternativt hotade arter bör åtgärder vidtas för att minska denna negativa inverkan. Det skulle kunna innefatta begränsning av populationen i utsatta områden alternativt jakt på återkommande individer i specifikt utsatta områden.
Parasiter – sälmask
Gråsäl är slutvärd för vissa parasitära rundmaskar; sälmask och levermask. Vuxenstadiet av dessa rundmaskar lever i sälarnas magsystem och sprids genom sälarnas avföring. Parasiternas livscykel omfattar ett flertal organismer vilka fungerar som mellanvärdar, däribland olika fiskarter.
Studier på torsk i Östersjön har visat att förekomsten av parasiter i torskens lever har ökat markant de senaste åren. Den ökade förekomsten av gråsäl har lyfts fram som en orsak till detta och därmed även en bidragande orsak till den dåliga tillväxt och hälsa hos torsk som ses i delar av Östersjön. Samtidigt är det, enligt både Havsmiljöinstitutet och Havs- och vattenmyndigheten, svårt att avgöra om parasiterna är skälet till torskens dåliga hälsa eller om det snarare är så att torskens dåliga hälsa gör den mindre motståndskraftig för effekter av parasiten.
89
Enligt Havs- och vattenmyndigheten behövs fortsatta
undersökningar för att utreda vad som driver utbredningen av bl.a. sälmask, och om olika bestånd av torsk är mer eller mindre infekterade.
De ekonomiska konsekvenserna av torsk som är infekterad med parasiter är svåra att beräkna, men uppstår främst för fiskare i Skåne och Blekinge.
89 Havsmiljöinstitutet 2019, Ekosystembaserad förvaltning som metod för att hantera negativa miljötrender och oklara orsakssamband, Rapport 2019:6.
Sälens värde för rekreation och turism
Enligt SLU kan sälturism utgöra ett delsyfte för vissa internationella besökare.
90
Näringen uppskattade antalet besökare under 2017 till
cirka 25 600, varav 8 000 utländska turister. Branschen bedömdes 2017 bestå av 56 företag. Sannolikt finns det fler som kan ha sälsafari som en bisyssla, som t.ex. kustfiskare. Sälturismen beräknades 2017 omsätta cirka tio miljoner kronor och 20 procent av företagen avsåg att utöka sin verksamhet. Huvuddelen av befintliga sälturismföretag återfinns i mellersta och södra Sverige. Företagen på ostkusten såg inget behov av en ökning av sälpopulationen.
I SLU:s undersökning var det enbart ett fåtal företag som erbjöd säljakt. Detta var dock 2017 innan beslut togs om licensjakt på gråsäl. Havs- och vattenmyndigheten har lyft fram i förvaltningsplanen för gråsäl att licensjakt ökar potentialen för jaktturism. En anledning till det är att tillgängligheten av säljakt blir större, detta eftersom jakt inte begränsas genom att endast kunna bedrivas i anslutning till en fiskeplats som är fallet vid skyddsjakt.
91
Under de senaste åren har
en även en kontinuerlig ökning av antalet fällda gråsälar skett. Detta bedöms till stor del bero på ett ökat intresse för säljakten som jaktform och att fler jägare kommit i kontakt med fiskare som behöver hjälp att freda sina fiskeredskap och fångsten i redskapen. Samtidigt har också allt fler jägare gått de av olika jägarorganisationer anordnade utbildningarna i säljakt.
Nuvarande förbud mot handel med sälprodukter innebär dock enligt Havs- och vattenmyndigheten att det inte kommer vara möjligt att bedriva någon kommersialisering av jaktprodukter från säl. Det största kommersiella värdet av säljakten i dag bedöms finnas inom jaktturismen.
I en ekosystembaserad förvaltning är det viktigt att förstå och ta hänsyn till alla värden av resursen och inte enbart de befintliga finansiella transaktionerna. Många svenskar upplever säl varje år på promenaden, kvällsbadet, kajakturen eller när de är ute med sin fritidsbåt. Havs- och vattenmyndigheten lyfter fram att förvaltningen av
90 Alteg E. 2019, Can tourism seal the deal? An explorative study on seal tourism in Sweden. Master Thesis. Department of Economics, Swedish University of Agricultural Sciences (SLU). ISSN 1401–4082. 91 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Nationell förvaltningsplan för gråsäl i Östersjön, Rapport 2019:24.
säl även behöver ta lika stor hänsyn till dessa värden, trots att de sällan manifesteras i en finansiell transaktion.
Havs- och vattenmyndigheten drar i förvaltningsplanen för gråsäl slutsatsen att sälpopulationen har begränsade positiva effekter på landsbygdens attraktivitet som helhet även om den bidrar med vissa arbetstillfällen, främst besöksnäring. Detsamma får konstateras för det yrkesfiske som skulle vara hotat av gråsälens populationstillväxt.
Översyn av jakten på säl
Jakten på säl regleras genom jaktförordningen. För närvarande tillåts enbart licensjakt för gråsäl. Vikare och knubbsäl kan fällas genom skyddsjakt. Licensjakt infördes på gråsäl våren 2020 och varar under begränsad tid fram till den 1 januari 2022. Naturvårdsverket får fatta beslut om licensjakt efter gråsäl under förutsättning att det inte finns någon annan lämplig lösning och att jakten inte försvårar upprätthållandet av gynnsam bevarandestatus. Jakten måste dessutom vara lämplig med hänsyn till stammens storlek och sammansättning och ska ske selektivt och under strängt kontrollerade förhållanden. Innan beslut ska Naturvårdsverket samråda med Havs- och vattenmyndigheten.
92
För sälarna gäller dessutom enligt Helcoms övergripande mål att populationerna ska tillåtas öka mot ekosystemets bärförmåga (carrying capacity). Vidare får beslut om licensjakt på gråsäl utformas och förenas med villkor som är ändamålsenliga med hänsyn till de olägenheter som förekomsten av täta rovdjurspopulationer orsakar.
93
Sedan Naturvårdsverket började fatta beslut om skyddsjakt efter gråsäl 2001 har avskjutningen aldrig nått det totala antal som varit tillåtet att fälla. Havs- och vattenmyndigheten bedömer att detta beror på ett flertal olika faktorer som bl.a. ett lågt antal intresserade och erfarna säljägare, avsaknad av tillgång till jakt och att vissa områden undantagits från säljakt. Även svårigheter för fiskare att komma i kontakt med säljägare som kan hjälpa dem med skyddsjakten har lyfts fram som ett problem. Det går heller inte att bedöma om skyddsjakten har haft någon direkt minskning av sälskador på fisket.
9223 c och 23 g §§jaktförordningen (1987:905). 9323 d och 23 g §§jaktförordningen (1987:905).
Pågående översyn av jaktförordningen
Naturvårdsverket lämnade 2020 förslag till nya jakttider till regeringen. Förslaget inkluderar en permanentning av licensjakten för säl samt omfattar även licensjakt på knubbsäl.
94
Kravet att upprätthåll-
andet av gynnsam bevarandestatus inte ska försvåras i respektive biogeografisk region gäller både för licensjakt och skyddsjakt på säl.
95
Att införa möjlighet till licensjakt i jaktförordningen innebär därför enligt Naturvårdsverket, att det inte är givet att licensjakt kommer att bedrivas varje år.
Riksdagen har i ett tillkännagivande ställt sig bakom miljö- och jordbruksutskottet bedömning om att en licensjakt på säl under nuvarande förutsättningar kan införas utan att sälarternas bevarandestatus hotas och det kan vara ett sätt att minska konflikten mellan sälarna och fiskerinäringen.
96
Naturvårdsverket anger att licensjakt ger följande fördelar:
97
- Bidrar till ökad tydlighet i sälförvaltningen.
- Bidrar till ökad möjlighet att kunna förebygga och minska de skador som säl orsakar genom jakt med andra villkor och förutsättningar än skyddsjakt. Licensjakt och skyddsjakt utesluter inte varandra utan kan ses som komplement.
- Bidrar till att främja brukandet av sälen som en jaktlig resurs.
Handel med sälprodukter är dock förbjuden och nyttjande kan i dag enbart ske för eget bruk.
Havs- och vattenmyndigheten anger att i de fall licensjakt används för att minska tätheten är det viktigt med ett långsiktigt perspektiv och en klar strategi för hur förvaltningsmålet ska nås. Detta för att inte förvaltningsåtgärden ska få ett för stort genomslag som leder till att jakten äventyrar artens gynnsamma bevarandestatus. För att licensjakten ska fungera som ett effektivt förvaltningsverktyg behövs ett systematiskt och adaptivt upplägg med täta uppföljningar, kontinuerlig vidareutveckling och förändringar anpassade efter nya förutsättningar och erfarenheter.
94 Naturvårdsverket 2020, Naturvårdsverkets förslag på jakttider, NV-02122-18. 9523 § jaktförordningen (1987:905). 96 Bet. 2018/19:MJU9, rskr. 2018/19:17. 97 Naturvårdsverket 2020, Naturvårdsverkets förslag på jakttider, NV-02122-18.
Översyn av sälsskyddsområden och naturreservat
Det har enligt Naturvårdsverket framkommit önskemål om att se över föreskrifter i berörda naturreservat och sälskyddsområden innan licensjakt på säl införs, detta för att jakt ska kunna utföras effektivt. Naturvårdsverket gör bedömningen att en översyn av föreskrifter som reglerar jakt, tillträde m.m. i samtliga områden där dessa områdesskydd finns, skulle vara ett mycket omfattande arbete för berörda länsstyrelser. I sälskyddsområden råder tillträdesförbud, vanligtvis under sälarnas ynglingsperiod, dvs. under tider när jakt ändå inte bör ske. Inom såväl naturreservat som sälskyddsområden finns möjlighet att i enskilda fall söka dispens från tillträdes- eller jaktförbud hos länsstyrelserna. Bedömning av ett behov av att reglera jakt i och i anslutning till Natura 2000-områden bör i första hand ske i samband med bevarandeplansarbetet och arbetet med nödvändiga bevarandeåtgärder.
98
Regionalisering av sälförvaltningen
Havs- och vattenmyndigheten lyfter fram i förvaltningsplanen för gråsäl att det finns anledning att se över möjligheten till mer lokalt anpassade målsättningar för sälpopulationen. Naturvårdsverket anser att när det gäller eventuell regionalisering av licensjakt på gråsäl och knubbsäl bör detta utredas ytterligare. Införande av licensjakt i jaktförordningen kan utformas som för de stora landlevande rovdjuren, med eller utan möjlighet att delegera rätten att fatta beslut till länsstyrelserna. Fördelen med att kunna delegera beslutsmöjlighet till länsstyrelserna är att det bidrar till ökad regionalisering av viltförvaltningen och att beslut fattas närmare dem som är direkt berörda. Nackdelen med att flytta beslut till regional nivå är att det ställer stora krav på nationell, och vad även gäller säl, internationell samverkan mellan beslutande myndigheter för att säkerställa att nationella bevarandemål inte äventyras av jakt. Erfarenheter från införande av regionaliserad rovdjursförvaltning visar att sådan samverkan är resurskrävande.
99
98 Naturvårdsverket 2020, Naturvårdsverkets förslag på jakttider, NV-02122-18. 99 Naturvårdsverket 2020, Naturvårdsverkets förslag på jakttider, NV-02122-18.
Utreda konfliktområden och möjligheter till samexistens
I förvaltningsplanen för gråsäl pekar Havs- och vattenmyndigheten särskilt på behovet av att kartlägga konfliktområden och söka lösningar för samexistens mellan säl och fiske. Den grundläggande frågan är om det finns möjlighet till samexistens mellan fiske med passiva redskap och en bärkraftig sälpopulation. Många fiskare upplever enligt Havs- och vattenmyndigheten, att så inte är fallet. Antalet fiskare och fångst med passiva redskap är, med nationella mått räknat, relativt litet. Denna typ av fiske brottas också med andra ekonomiska påfrestningar, utöver sälen, som påverkar lönsamheten. Det är viktigt att notera att det inom gruppen även finns fisken med vissa passiva redskap som är mycket lönsamma, som inte den generella analysen identifierar. Det finns också andra lokala värden av fisket som inte återspeglas i en företagsekonomisk analys. Den ekonomiska interaktionen mellan säl och fiske behöver studeras närmare.
Det kan också komma att uppstå nya konfliktsituationer mellan säljakt och besöksnäring då licensjakten eventuellt kan minska förutsättningarna för vissa företags safariverksamhet. Det finns i dagsläget inget underlag för att bedöma var och om dessa konfliktplatser finns. Det vore värdefullt med en geografisk kartläggning om lämpliga nyttjanden såsom sälsafari, säljakt inkl. jaktturism, allmänhetens möte med säl, samt möjligheter till kustnära fiske. Även behovet av fler områden där sälar kan leva utan ovanstående exploatering behöver utredas. En geografisk kartläggning av olika områdens lämplighet för säljakt, sälsafari, allmänhetens sälupplevelser, kustnära fiske och eventuella fredningsområden, samt potentiella konfliktområden skulle kunna ligga till grund för en spatial förvaltning av säl med intensivare jakt i vissa områden men också fler djur i andra områden.
17.7.2. Förvaltning av skarv
Hur skarven ska förvaltas har varit en konfliktfylld fråga sedan arten kraftigt expanderade i början av 2000-talet. Skarven är en skyddad art enligt EU:s fågeldirektiv samtidigt som den uppfattas ha betydande påverkan på vissa fisken. Allmänhetens uppfattning om skarven är också mycket varierande där vissa ser vikten av att skydda arten medan andra anser att den utgör en olägenhet för boende och fritidsboende och förfular landskapet.
Mellanskarven är en underart av storskarv
Storskarven, Phalacrocorax carbo, delas in i underarter som är svåra eller omöjliga att skilja åt i fält. Underarten mellanskarv, Phala-
crocorax carbo sinensis, häckar i Sverige längs kuster och i ett antal
större insjöar. Den häckar i kolonier som kan bestå av allt från några enstaka till flera tusen par. Flertalet mellanskarvar lämnar landet under sensommaren och hösten. Mellanskarv är naturligt förekommande, i hela dess nuvarande utbredningsområde i Europa och Sverige. Det vill säga att mellanskarven inte är någon invasiv främmande art, vilket i vissa sammanhang har framförts.
Underarten Phalacrocorax carbo carbo, häckar inte i Sverige, men förekommer i varierande antal längs våra kuster under vintern och berörs i praktiken i mindre omfattning av den svenska förvaltningen av skarv.
Skarven skyddas genom både nationell och EU-lagstiftning
EU:s fågeldirektiv
100
skyddar samtliga naturligt förekommande fågel-
arter inom EU och omfattar därmed skarv. Storskaven fanns tidigare listat i direktivets bilaga 1 vilket medför att särskilda skyddsområden ska avsättas, men avfördes från bilagan 1997. Bilaga 2 i direktivet anger sådana arter där beslut om allmän jakttid eller licensjakt för införas. Storskarven är inte listad i denna bilaga. Därmed saknas formella möjligheter att införa allmän jakttid och licensjakt efter skarv.
Skarven omfattas även av vattenfågelavtalet, AEWA (Afro Eurasian Waterbird Agreement), som är beslutat inom ramen för Bonnkonventionen om migrerande arter (läs mer i kapitlet Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet). Skarven är listad inom AEWE på så sätt att jakt dock får bedrivas.
Fågeldirektivet har genomförts i svensk lagstiftning genom i artskyddsförordningen (2007:845) och i jaktförordningen (1987:905).
EU-kommissionen lämnade 2013 en vägledning hur fågeldirektivet ska tolkas avseende skarv.
101
EU-kommissionen kom med ett
förtydligande 2019 att det inte kommer genomföras någon översyn
100 Rådets direktiv 2009/147/EG (79/409/EEG) av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (Fågeldirektivet). 101 EU-Commission 2013, Great cormorant. Applying derogations under Article 9 of the birds Directive 2009/147/EC.
av fågeldirektivet, men att medlemsstaterna kan använda undantagsreglerna
102
för att minska konflikter så länge det inte föreligger
risk för att inte nå gynnsam bevarandestatus och att det inte föreligger andra lämpliga lösningar.
103
Som exempel ges avskjutning av
skarv för att skydda fiskodling. Kommissionen trycker på att det är nationella och regionala myndigheters ansvar att identifiera de specifika situationerna och ge tillstånd till skadereglerande åtgärder.
Nationell förvaltningsplan för skarv
Naturvårdsverket har en nationell överblick och nationellt ansvar för den svenska viltförvaltningen, inklusive skarv. Naturvårdsverket beslutar enligt jaktlagstiftningen om tillåtna jaktmedel och fördelar också medel för viltskador.
På uppdrag av regeringen reviderade Naturvårdsverket den nationella förvaltningsplanen för skarv 2014.
104
Anledningen var framför
allt upplevda konflikter i relation till fisket och inte behovet att förvalta själva arten i naturvårdande syfte. Av förvaltningsplanen framgår att Naturvårdsverket anser att förvaltningen av skarv och fiske inte kan isoleras från varandra vid ett ekosystembaserat angreppssätt. Det är tvärtom önskvärt att öka samordningen. Där inte annat framgår nedan är underlag hämtat från den nationella förvaltningsplanen.
Regionala förvaltningsplaner för skarv
Förvaltningen av skarv är till stora delar ett regionalt ansvar. Länsstyrelserna ansvarar enligt jaktförordningen för att beslut om förvaltningsåtgärder och skyddsjakt utformas i enlighet med gällande förordningar och vägledningar samt att det även ställs krav på rapportering. Naturvårdsverket konstaterade i den nationella förvaltningsplanen att flera av de frågor som utgör grunden för konflikten i frågan inte kan lösas i en nationell förvaltningsplan och att den slutliga avvägningen i flera fall måste göras på regional nivå, där lokalkännedomen är större. I den nationella förvaltningsplanen rekommenderar
102 Art. 9 Fågeldirektivet (79/409/EEG). 103 EN E-003275/2019 Answer given by Mr Vella on behalf of the European Commission. 104 Naturvårdsverket 2014, Nationell förvaltningsplan för skarv 2014.
Naturvårdsverket länsstyrelserna att ta fram en förvaltningsplan som tar upp regionala förhållanden.
Medan den nationella förvaltningsplanen har karaktär av vägledning till länsstyrelserna är syftet med den regionala förvaltningsplanen att beskriva situationen i länet, formulera mål för den regionala skarvförvaltningen samt att beskriva åtgärder för hur målen ska uppnås. Skarvförvaltningen strävar efter att vara adaptiv, dvs. att anpassa sig till nya eller förändrade förhållanden.
Två län har beslutat om länsvisa förvaltningsplaner för skarv. Länsstyrelsen i Gävleborg reviderade sin förvaltningsplan 2018.
105
Läns-
styrelsen i Stockholm fattade beslut om förvaltningsplan 2020.
106
Målen i de två förvaltningsplanerna skiljer sig åt. Förvaltningsplanen för Gävleborgs län inkluderar både mål om att länets skarvpopulation ska vara livskraftig och att det naturliga utbredningsområdet inte ska decimeras samtidigt som konflikter med bl.a. fiske ska minska. Förvaltningsplanen för Stockholms län är i större utsträckning inriktad på att minska konflikterna mellan skarv och andra intressen. Förvaltningsplanen för Stockholms län anger att antalet skarvbon bör kunna minskas till 3 000 senast 2030 jämfört cirka 5 500 år 2020. Andra åtgärder i planen som länsstyrelsen ska genomföra är att:
- Underlätta för fleråriga skyddsjakttillstånd samt användandet av andra jakt- och skrämselmetoder som komplement.
- Fortsatt inventering av skarv i Stockholms skärgård.
- Inrätta provfiskeområden med fokus på uppföljning av åtgärderna.
- Att verka för bättre samverkan i skarvförvaltningen.
- Sammankalla berörda aktörer till regelbundna uppföljningsmöten.
Länsstyrelsen i Stockholm trycker på vikten av att förvaltningen av fiskbestånden samordnas med förvaltningen av skarv. Kunskapen om ekosystemet och fiskbestånden som helhet bör ligga till grund för den strategi som utarbetas, vare sig det är förvaltning och restriktioner av antropogen verksamhet eller åtgärder till följd av predationseffekter av skarv.
105 Länsstyrelsen Gävleborg 2018, Förvaltningsplan för skarv i Gävleborgs län, Rapport 2015:8, Version 3, publicerad 2018-09-11. 106 Länsstyrelsen Stockholm 2020, Förvaltningsplan för skarv i Stockholms län, Rapport 2020:9.
Skarvbeståndets storlek och framtida utveckling
Populationen av skarv bedömes av Naturvårdsverket 2019 till omkring 40 0000 häckande par.
107
Populationen har legat på ungefär
samma nivå sedan början av 2000-talet eller minskat något. Populationen varierar dock kraftigt regionalt och över tid. Flest häckande par fanns 2013 på Gotland och även Stockholms län har en stor del av beståndet. I Uppsala län nästan halverades beståndet mellan 2006 och 2012 och en kraftig nedgång har även setts i Kalmarsund.
Mot slutet av 1800-talet, eller möjligen något senare, försvann mellanskarven som häckfågel i Sverige, sannolikt på grund av jakt och sabotage. Kombinerade effekter av jakt och habitatförluster var till sist så stora att mellanskarven vara nära att försvinna från västra Europa. Det västeuropeiska beståndet av mellanskarv är i dag förmodligen större än på flera hundra år.
Bedömning av skarvens bevarandestatus.
Naturvårdsverket gör bedömningen att arten uppfyller kriterierna för gynnsam bevarandestatus.
108
Naturvårdsverket anger att skarven
inte under överskådlig framtid torde vara i behov av ytterligare skydds- eller bevarandeåtgärder och att det därför inte är aktuellt att sätta upp några specifika mål för artens populationsstorlek. Detta innebär också att bedömningen om vilken påverkan ett beslut om skyddsjakt har på populationsstatusen kan göras översiktlig.
Övervakning och uppföljning
Enligt Naturvårdsverkets förvaltningsplan för skarv saknas en löpande övervakning av skarvpopulationen. Med befintlig övervakning genereras enbart trender. Inventeringar utförs till viss del på regional nivå, totalinventeringar har genomförts på nationell nivå vid ett fåtal tillfällen. Återkommande inventeringar på nationell och regional nivå, skulle enligt Naturvårdsverkets förvaltningsplan avsevärt förbättra uppföljningen dels av skarvens populationsnivå, dels av effekten av genomförda skyddsjaktbeslut.
107 Naturvårdsverket 2020, Naturvårdsverkets förslag på jakttider, NV-02122-18. 108 Naturvårdsverket 2020, Sveriges arter och naturtyper i EU:s art och habitatdirektiv – Resultat från rapporteringen 2019 till EU av bevarandestatus 2013–2018, Rapport 6914.
Skarvens roll i ekosystemet
Skarvar häckar i kolonier, ofta tillsammans med andra arter, för att dra nytta av varandras försvar mot predatorer. Fåglar som inte själva bildar kolonier tar skydd av andra sjöfåglar. I skarvkolonier kan bl.a. sillgrissla och tordmule söka skydd. Havsörn, måsar och trutar drar nytta av skarven genom överbliven fisk, skarvägg och skarvungar.
Skarvarnas påverkan på häckningsöarna diskuteras ofta från estetisk synvinkel, men innebär också ändrade förutsättningar för en mängd organismer. När träden dör på en skärgårdsö skapas stora mängder död ved, vilket torde gynna bl.a. olika vedlevande insekter. Skarvar transporterar även näring från vatten till land. Detta näringsbidrag gödslar jorden och ökar näringsinnehållet i växterna och har positiv betydelse för många arter t.ex. leddjur (insekter, spindlar och kräftdjur).
109
Skarvens födoval
Skarven är en utpräglad generalist och opportunist, vilket innebär att den har stor anpassningsförmåga till den tillgängliga födoresursen. Skarvar vid kusten föredrar att fånga fisk längs botten i grunda vatten och utnyttjar främst fiskevatten i innerskärgården. Fisk som lever på eller nära botten som karpfiskar, skrubbskädda, abborre och tånglake har visat sig viktiga som föda för skarven i flera undersökningar. Under sommaren äter storskarven cirka 400–600 gram per dygn. Födointaget har emellertid stor variation och är som störst i samband med häckning och uppfödning av ungarna. De födovalsanalyser på mellanskarv som genomförts av SLU 2012 belyser denna anpassning.
110
Vid en undersökning som gjordes i Kalmarsund 1992 domi-
nerades födan av 41 procent abborre och 36 procent karpfiskar. Vid 2009 års undersökning i samma område dominerades den i stället av 40 procent tånglake och 20 procent spigg.
109 Kolb, G. 2010, The impact of cormorant nesting colonies on plants and arthropods, Doktorsavhandling, Stockholm universitet. 110 Boström, M.K. m.fl. 2012, Cormorant diet in relation to temporal changes in fish communities, ICES Journal of Marine Science 69(2): 175–183.
Konflikter mellan skarv och fiske
Enligt Naturvårdsverket är det väl känt att skarvar gärna fiskar i och omkring fiskeredskap. Anhopningen av fisk i redskapen utgör en stark attraktionskraft på skarvar. Detta leder troligen till förhöjd predation i redskapen. Detta kan också medföra att skarvar fastnar och drunknar. Det är framför allt tre typer av skador man behöver hålla isär vid bedömning av skarvens potentiella effekter på yrkesfisket, men även fritidsfiske: för det första direkta skador på fångst (bitskador), för det andra förlust av fisk i redskap och för det tredje konkurrens om resursen.
111
Allvarliga skador orsakade av skarv bör i möjligaste mån enligt Naturvårdsverket, förebyggas genom redskapsutveckling, utveckling av skrämselmetoder samt skyddsjakt. Det som i första hand har använts, både för skadereducering och som förebyggande åtgärd är skyddsjakt.
Skador på och förlust av fångst
Dokumentation av skador på fisk i redskap vid kustfisken visar att problemet utifrån nuvarande kunskap generellt är litet. I kustfisket rapporterade var fjärde fiskare skarvskador, främst inom bottengarnfisket i Egentliga Östersjön och ålryssjefisket på västkusten. Kommersiellt fiske efter sik och strömming uppvisade de största skadorna.
112
Skarvens predation i fiskeredskap leder även till bortplockande av fisk. Det finns i dag enligt Naturvårdsverket inte tillräckligt med kunskap för att kunna bedöma hur stort detta problem är.
Konkurrens om resursen
Många yrkesfiskare och fritidsfiskare upplever skarven som ett problem och de är framför allt oroade för konkurrens om fiskresursen. Oron är kopplad till bl.a. nedgångar i lokala fiskbestånd, där orsakssambanden är oklara eller ofullständigt dokumenterade. Naturvårdsverket angav 2014 att det finns behov av fördjupade studier.
111 Naturvårdsverket 2014, Nationell förvaltningsplan för skarv 2014. 112 SLU Aqua 2012, Mellanskarv – ett problem för svenskt fiske och fiskodling? Aqua reports 2021:1.
Länsstyrelsen i Stockholm lyfter fram att längs kusten har abborren visat sig kunna vara extra känslig för predation av skarv.
113
Under
lekperioden samlas vuxen fisk på små ytor i trånga, grunda vatten som är väl lämpade för skarvens jaktteknik. Fisken kan även bli störd i sin lek.
Forskare vid bl.a. Stockholms universitet och SLU Aqua presenterade 2018 en modellering av sälens och skarvens konsumtion av tolv fiskarter i Östersjön och en analys av om konsumtionen kan bidra till reglering av fiskbestånden och därmed vara i konkurrens med fisket.
114
Modellen indikerar att fisket tar ut tre till fyra gånger
så mycket fisk mätt i ton som marina däggdjur och fåglar tillsammans i hela Östersjön. För vissa bestånd och i vissa geografiska områden visar dock analysen att säl och skarv kan ha en reglerande effekt på vissa fiskarter, för skarvens del framför allt vissa bestånd av abborre.
Andra konflikter mellan människor och skarv
Under mellanskarvens expansion längs kusterna och i många sjöar har det ibland uppstått konfliktsituationer. Det åberopas bl.a. skador på vegetation och störningar på friluftsintressen när badklippor täcks av skarvträck och träden dör på öarna. Kolonier som etableras nära bebyggelse kan för människor innebära att nyttjandet av bostaden eller fritidshuset förstörs under häckningsperioden. I fiskodlingar upplevs skarven som ett problem tillsammans med andra fiskätande fågelarter, t.ex. häger.
Skadeförebyggande åtgärder
Adaptiv förvaltning förutsätter goda kunskapsunderlag.
Kunskapsunderlag i form av uppföljning av förvaltningsåtgärder, övervakning av skarvens populationsstatus och utbredning samt övervakning av fiskbestånden finns i varierande grad i dag och behöver enligt Naturvårdsverkets nationella förvaltningsplan förbättras. Det
113 Länsstyrelsen Stockholm 2020, Förvaltningsplan för skarv i Stockholms län, Rapport 2020:9. 114 Hansson, S. m.fl. 2018, Competition for the fish – fish extraction from the Baltic Sea by humans, aquatic mammals, and birds, ICES Journal of Marine Science (2018), 75(3), 999–1008.
är t.ex. svårt att se vilka effekter besluten om skyddsjakt har haft på det som beslutet avsåg att skydda, exempelvis fiskbestånden.
Redskapsutveckling och skrämselmetoder
Att försöka stänga ute skarv från redskap och förhindra predation på fisk är svårt, eftersom det är liten skillnad i storlek mellan fågeln och önskad fångst. Under perioden 2003–2013 hade redskaps- och metodutveckling för att minska skarvens predation på fiske knappt förekommit.
För nätfiske finns i nuläget inga alternativa utformningar som exempelvis olika typer av ryssjor och fiskfällor. Att fortsätta utforska och titta på redskapsutveckling i olika former kan även ha en positiv inverkan på problemet med bifångst av skarv. Bifångst är problematiskt när det gäller både etiska och arbetsmiljömässiga aspekter.
Skyddsjakt som skadeförebyggande åtgärd
Enligt 29 § jaktförordningen (1987:905) är det länsstyrelserna som beslutar om skyddsjakt på skarv. Jaktförordningens 23 a § anger att om det inte finns någon annan lämplig lösning, och om det inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde, får beslut om skyddsjakt även avse att göra ingrepp i fåglars bon eller förstöra fåglars ägg.
Om man kan visa att det finns stor sannolikhet för allvarlig skada i en sjö, vattendrag eller annat begränsat vattenområde med en känslig fiskfauna, eller andra skyddsvärden, kan man bedriva jakt i syfte att decimera antalet födosökande och/eller häckande fåglar för att förebygga skador i just detta område.
Att förstöra ägg genom prickning eller oljering har använts som ett alternativ eller komplement till jakt med skjutvapen. Metoden ger dock ingen direkt effekt på skadebilden. För att uppnå en decimering av antalet predaterande fåglar och därigenom minska skadorna krävs att åtgärden genomförs systematiskt under flera år. Man bör vid förstöring av ägg noga beakta risken för att orsaka onödigt lidande med hänsyn till fosterutvecklingen. Det finns också risker med att fåglarna störs på häckningsplatser, t.ex. finns risken att de sprider sig över större områden.
Den återrapportering som finns, visar att det faktiska uttaget ofta skiljer sig från det antal som besluten givit tillstånd till. För 2018 beviljades det cirka 68 beslut om skyddsjakt på totalt drygt 12 000 fåglar. Enbart 2 857 fåglar rapporterades in som fällda. Detta kan ha flera olika anledningar, och varierar från fall till fall: – Bristande resurser. Jakten/oljeringen/äggprickningen ska utföras
av någon, som ska vara insatt och kompetent på området. Detta kräver både tid och pengar. – Jakttekniska skäl. Att på ett godkänt sätt kunna skjuta skarvar som
befinner sig på vattnet eller i luften är inte helt okomplicerat. – Skarvar måste befinna sig i området då jägaren är där.
Önskemål om att skyddsjakten ska utökas behöver ses i ljuset av detta. En ökad tilldelning av skarvindivider i besluten och underlättande av beslutsfattandet för skyddsjakt på skarv behöver inte nödvändigtvis få önskad effekt när en del av problematiken tycks ligga i att jakten inte utövas i den omfattning som skulle vara nödvändig. Skyddsjakten anses dock av Naturvårdsverket fylla en viktig funktion som förebyggande skrämselåtgärd oavsett antalet fällda individer.
Pågående översyn av jakten på skarv
Naturvårdsverket lämnade 2020 förslag till nya jakttider till regeringen.
115
Förslaget innebär att skyddsjakt på storskarv införs på
enskilds initiativ vid fasta och rörliga fiskeredskap, fiskodling, utsättningsplatser samt i fredningsområden för fisk, dvs. en möjlighet för enskild att vid vissa givna skadesituationer bedriva skyddsjakt utan att detta föregås av myndighetsbeslut. Jakt får inte bedrivas närmare än 300 meter från boplats för skarv, havsörn eller fiskgjuse.
Naturvårdsverket motiverar bl.a. förslaget med att skyddsjakt på storskarv i dag beviljas i relativt stor omfattning av länsstyrelsen. Länsstyrelsens administration skulle minska med förslaget. För enskild skulle förslaget innebära en möjlighet att förebygga skada när behovet uppstår utan särskilt beslut från länsstyrelsen. Förslaget ligger enligt Naturvårdsverket i linje med strategin för svensk viltförvaltning; att viltförvaltningen aktivt ska bidra till att förebygga skador
115 Naturvårdsverket 2020, Naturvårdsverkets förslag på jakttider, NV-02122-18.
och andra problem, att regler ska förenklas där det är möjligt samt att beslut ska fattas så nära de människor som berörs som möjligt.
Naturvårdsverket gör bedömningen att skyddsjakten inte kommer att påverka arten på så sätt att dess bevarandestatus i dess naturliga utbredningsområde påverkas negativt.
Länsstyrelsen i Stockholms län beslutade 2018 om skyddsjakt på storskarv vid fasta och rörliga fiskeredskap, vid fiskodling, vid utsättningsplatser samt vid fredningsområden för fisk samt för att skydda bestånd av abborre.
116
Detta länsövergripande beslut möjliggjorde
för enskild att bedriva skyddsjakt under de givna villkoren utan att ansöka vid varje given skadesituation eller tillfälle. Beslutet överklagades. I avgörande från Kammarrätten framgår att Kammarrätten har gjort bedömningen att den föreslagna skyddsjakten på skarv är berättigad och står i proportion till ändamålet med jakten. Kammarrätten tolkar i sitt avgörande tillämpningen av fågeldirektivets undantagsregler.
117
Högsta förvaltningsdomstolen meddelade inte prövnings-
tillstånd.
118
Kammarrättens dom omfattar till skillnad från Naturvårdsverkets förslag möjlighet att bedriva skyddsjakt för att skydda bestånd av abborre. Naturvårdsverket anger att förslag har inlämnats till jakttidsöversynen om att skyddsjakten även bör omfatta gädda, lax och öring samt att skyddsjakten bör tillåtas, framför allt vid höga koncentrationer av skarv, även under de perioder när exempelvis abborre och gädda är fredade från fiske. Naturvårdsverket gör bedömningen att sådan skyddsjakt förutsätter en regional bedömning i större utsträckning än vid övriga skadesituationer och därför även fortsatt bör beslutas av länsstyrelsen.
17.8. Fiskets miljöeffekter på marina arter och livsmiljöer
SLU Aqua har i en skrivelse till Miljömålsberedningen, sammanfattat de huvudsakliga effekterna på bentiska ekosystem (havsbottnar och associerad fauna och flora) från olika typer av fiskredskap.
119
För att
116 Länsstyrelsen i Stockholms län 2018, ref 21813-1741-2018. 117 Kammarrätten i Stockholm 2018, mål nr 8465-18. 118 Högsta förvaltningsdomstolen 2019, mål nr 1668-19 och 1669-19. 119 SLU Aqua 2019, Sammanfattning – fiskets miljöeffekter, PM till Miljömålsberedningen 2019-10-22.
kunna genomföra en ekosystembaserad fiskeriförvaltning och en effektiv naturvård är det enligt SLU Aqua nödvändigt att utveckla kvantitativa verktyg för att bedöma fiskets påverkan på ekosystemen och utveckla och anpassa fiskemetoder för att säkerställa att fisket bedrivs hållbart. Forskningsprojektet BENTHIS utvecklade ett kvantitativt verktyg för att bedöma påverkan från olika fiskredskap som ligger till grund för bedömning av påverkan i detta avsnitt.
120
17.8.1. Bottentrålning
Bottentrålning orsakar fysisk störning av havsbotten och är en av de mest utbredda mänskliga aktiviteter som direkt påverkar havsbotten och associerade organismer. Vilken påverkan bottentrålning får på arter och livsmiljöer beror dock till stor del på var fisket genomförs och med vilka redskap.
I en generaliserad rankning på skala ett (liten påverkan) till fem (omfattande påverkan) av olika fiskeredskaps fysiska påverkan får bottentrål värde tre, dvs. stor fysisk påverkan, enligt SLU Aqua.
Enligt Artdatabanken är bottentrålning det enskilt största hotet som bedöms påverka flest marina arter.
121
I arbetet med att ta fram för-
slag till havsplaner har Havs- och vattenmyndigheten beräknat den kumulativa miljöpåverkan av olika sektorer och belastningar. I Västerhavet är yrkesfiske och i synnerhet bottentrålningen den största belastningen inom havsplaneringsområdet. I Östersjön och Bottniska viken är dock påverkan från bottentrålning betydligt lägre jämfört med andra miljöfaktorer som övergödning och farliga ämnen.
122
Den initiala påverkan, dvs. effekten av de första tillfällena med bot-
tentrålningen bedöms också vara de som orsakar mest konsekvenser för biodiversiteten.
Graden av direkt påverkan beror på redskapstyp och hur redskapet har riggats samt med vilken kraft redskapet dras över botten och på bottensubstratets sammansättning. Effekten blir att komplexiteten av bottenhabitatet minskar genom att botten slätas ut och att strukturer som orsakats av naturliga eller biologiska processer, t.ex. av
120 SLU Aqua 2018, Bottentrålning – effekter på marina ekosystem och åtgärder för att minska bottenpåverkan, Aqua reports 2018:7. 121 SLU Artdatabanken 2020, Tillstånd och trender för arter och deras livsmiljöer – rödlistade arter i Sverige 2020. 122 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Symphony Integrerat planeringsstöd för statlig havsplanering utifrån en ekosystemansats, Rapport 2018:1.
grävande djur, reduceras. Biogena strukturer (t.ex. korallrev) och döda skal kan slås sönder vilket kan resultera i en reduktion av substratet för fastsittande arter.
Känsligheten hos olika habitat för fysisk störning varierar, t.ex. kan habitat med organismer som naturligt utsätts för kraftig påverkan vara tåligare för bottentrålning. Filtrerande organismer, som bidrar med att transportera organiskt kol till näringsväven i sedimentbottnarna, minskar. Förändrad artsammansättning på grund av bottentrålning kan därmed innebära konsekvenser för de ekosystemtjänster som bottenlevande organismer bidrar med.
123
Återhämtningstiden beror på tillväxten, rekrytering och invandring från kringliggande områden. En sammanställning av 46 experimentella studier och 24 jämförande studier uppskattade att sex procent av organismerna tas bort vid en trålpassage. Återhämtningstiden efter bottentrålning uppskattades, baserad på studierna, till mellan 1,9–6,4 år.
124
SLU Aqua noterar att det finns en risk för att återhämt-
ningspotentialen efter trålning överskattas.
Resuspension av sediment
Resuspension eller uppslamning kallas den process där sedimentpartiklar från havsbotten virvlas upp och blandas med ovanliggande vattenmassor. Studier visar att trålningen kan generera mer resuspension än naturliga processer på djupare bottnar. Den största uppgrumlingen orsakas av det hydrodynamiska motståndet som uppstår i vattenmassan direkt ovan botten när utrustningen dras fram genom vattenmassan. Bottentrålningen kan därmed medföra förändringar av havsbottens morfologi och sedimentationsförhållanden, samt transport av sediment till djupare områden.
125
123 SLU Aqua 2019, Sammanfattning – fiskets miljöeffekter, PM till Miljömålsberedningen 2019-10-22. 124 Hughes, K.M. m.fl. 2014, Investigating the effects of mobile bottom fishing on benthic biota: A systematic review protocol, Environ Evidence 3:23. 125 SLU Aqua 2019, Sammanfattning – fiskets miljöeffekter, PM till Miljömålsberedningen 2019-10-22.
17.8.2. Påverkan på näringsväven och ekosystemeffekter
Art- och storleksselekterat fiske av rovfiskar kan få s.k. top-down effekter i näringsväven och bidra till storskaliga konsekvenser i ekosystemet. Komplicerande är att alla dessa effekter kan pågå samtidigt och ske på olika skalor då t.ex. rovfisk rör sig över större områden än de mer stationära bottenlevande organismerna.
Ett exempel är fisket efter havskräfta i Kattegatt och Skagerrak. I fisket tas bifångster av torsk som är predator på havskräfta. Utfiskning av torsk har kopplats till en ökning av bottenlevande räkbestånd genom minskad predation. Modellering av interaktionen mellan dessa arter visar på starka kopplingar, särskilt för kräftdjur om rovfiskar minskar kraftigt till följd av överfiske.
17.8.3. Interaktioner – utsjön och kusten
Forskningen börjar se tydliga interaktioner mellan ekosystemen i utsjön och vid kusten. Det behövs mer kunskap för att fullt ut förstå effekterna på fiskbestånd och fisket på grund av dessa interaktioner. Två områden som har uppmärksammats de senaste åren i Östersjön är 1) betydelsen av sill och strömming på andra kustnära arter av fisk, fågel och däggdjur och 2) ökningen av bestånden av spigg och spiggens predation på kustbestånd som abborre och gädda.
Sill och strömming är skärgårdens motor som föda för kustfiskbestånden, fåglar och sälar
Under januari till april eller på hösten samlas sill och strömming i stora stim för att senare gå in i skärgårdarna för att leka. Den invandrande strömmingen bidrar med näring från utsjön genom att fiskens rom och yngel utgör viktig föda för många av skärgårdarnas fiskarter som exempelvis abborre, gädda och öring.
Preliminära resultat från länsstyrelsen i Stockholm indikerar att sillgrissla och tordmule, när de häckar i Stockholms ytterskärgård, påverkas av mängden födofisk i områden utanför trålgränsen (se avsnitt nedan för förklaring av trålgränsen). Storväxt strömming utgör viktig föda för gråsäl. Populationen av gråsäl har ökat avsevärt under
den senaste 20-årsperioden och även dess närvaro inne i skärgårdarna har ökat.
126
Befintlig forskning visar på att strömmingen antagligen består av ännu fler genetiska delbestånd. Exempelvis finns tydliga skillnader mellan vår- och höstlekande bestånd. En del av sillen och strömmingen är kustlekande medan andra leker på utsjöbankar. Det är inte klarlagt hur många olika lekbestånd som finns i Östersjön. Delar av forskningen förespråkar därför en försiktighetsansats i förvaltningen.
ICES rådgivning hanterar för närvarade Östersjöns sill och strömming som fyra bestånd: västra Östersjön, centrala Östersjön, Rigabukten, Bottenhavet och Bottenviken. Havs- och vattenmyndigheten anger att denna uppdelning är en kompromiss mellan att separat behandla alla de sill- och strömmingspopulationer som har beskrivits på biologiska grunder och de praktiska begränsningar som finns i form av områden för fångstrapportering och möjlighet att korrekt hänföra enskilda fiskar till en viss population.
127
Havs- och vatten-
myndigheten har informerat om att ICES ser på möjligheten till mer differentierad rådgivning.
Fram till 1990 utförde ICES separata beståndsuppskattningar för dessa populationer, men de har sedan dess slagits ihop, eftersom det inte var möjligt att samla in biologisk information för alla områden. Analyser av konsekvenserna av sammanslagningen i beståndsuppskattningen för de mindre populationerna visar t.ex. att fiskeridödligheten kan vara högre, och den relativa biomassan lägre i vissa av populationerna jämfört med värdena i analyserna av hela beståndet.
Sillens och strömmingens förekomst vid kusten har minskat
Rapporter från både kustfiskare och fritidsfiskare vittnar om att traditionella lekplatser för strömming kan vara tomma på lekfisk från ett år till ett annat. Det storskaliga pelagiska fisket bedriver i huvudsak fiske i det berörda området under januari–april. Forskare, bl.a. vid Östersjöcentrum samt Länsstyrelsen i Stockholm befarar nu att detta kan ha stor negativ inverkan på invandringen av lekmogen strömming till kusten vilket både innebär att underlaget för ett små-
126 Länsstyrelsen i Stockholm 2019, Begäran om fiskeregleringar i Svenska Högarnas naturreservat, dnr 6232-43021-2019. 127 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Fisk- och skaldjursbestånd i hav och sötvatten 2019, Resursöversikt.
skaligt kustfiske försvinner och medför en negativ påverkan på skärgårdens ekosystem. I kusten vid Bottenhavet har samma problem uppmärksammats av kustfisket och IVL har på uppdrag av Kustfiskarelyftet och Nordanstigs kommun, gjort en förstudie om fiskefritt område i Bottenhavet utanför trålgränsen.
128
Enligt SLU Aqua föreligger för stor osäkerhet för att kunna dra slutsatsen att det pelagiska fisket orsakar minskad förekomst av sill och strömming. Havs- och vattenmyndigheten har gett i uppdrag till SLU Aqua att ta fram och utveckla kunskapsunderlaget.
Länsstyrelsen i Stockholm tog i sitt granskningsyttrande av havsplanerna upp vikten av att minska det pelagiska fiskets påverkan på kustens naturvärden och det småskaliga fisket genom att i havsplaneringen ange särskild hänsyn till höga naturvärden i havsområdet närmast kustzonen.
129
Länsstyrelsen i Stockholm anser även att det
skärgårdsnära storskaliga pelagiska fisket har inneburit att gråsälens födounderlag till havs har minskat, vilket de också anser indikeras av Havs- och vattenmyndighetens senaste bedömning av gråsälens status avseende späcktjocklek och dräktighetsfrekvens.
130
Länsstyrelsen
anser att ett minskat födounderlag till havs har inneburit att gråsälen sökt annan föda längre in i skärgårdsområdet och därmed blivit ett hot mot redan utsatta fiskarter som sik, abborre och gädda. Dessutom har sälskadorna för ett redan hårt drabbat fiske inne i skärgårdarna ökat ytterligare.
131
SLU Aqua genomför på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten projektet Kunskapsförsörjning pelagiskt fiske i Östersjön som till december 2020 ska identifiera och utveckla en metodik för att provta fångstsammansättning av pelagiska fångster i Östersjön vid landning.
132
Havs- och vattenmyndigheten har under sommaren 2020 gett tre uppdrag till SLU Aqua som samtliga syftar till att närmare undersöka kust – utsjö interaktioner.
128 IVL 2020, Förstudie fiskefritt område i Bottenhavet, Nr U 6330. 129 Länsstyrelsen i Stockholm 2019, Granskningsyttrande – Förslag till havsplaner för Sverige, Östersjön, dnr 101-12059-2019. 130 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön 2018– 2023, Bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys, Rapport 2018:27. 131 Länsstyrelsen i Stockholm 2019, Begäran om fiskeregleringar i Svenska Högarnas naturreservat, dnr 6232-43021-2019. 132 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Beslut om bidrag från anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö till SLU Aqua för projektet Kunskapsförsörjning pelagisk fiske Östersjön, dnr 02462-2020.
Storspiggen expanderar
Under senare år har det skett en kraftig expansion av storspigg i hela Östersjön. År 2015 fanns det femtio gånger mer spigg i Östersjön än under 1980-talet.
133
I de områden där storspiggen expanderar är
det konstaterat att bestånden av bl.a. abborre och gädda minskar, medan t.ex. mört inte verkar bli påverkad eller till och med ökar. En teori är att storspiggens kraftiga expansion i skärgården kan vara en effekt av det storskaliga fisket på strömming samt att det även påverkar balansen mellan strömming, sill, skarpsill och storspigg i utsjön. Detta behöver dock undersökas närmare. Spiggens tillväxt kan också vara resultat av ett regimskifte i Östersjön där effekterna av mer näringsriktigt vatten börjar få genomslag.
Länsstyrelserna i Skåne, Blekinge, Kalmar och Gotland föreslår att det genomförs försök med reduktionsfiske på storspigg på kuststräcka för att utröna bifångsterna i ett sådant fiske och effekten på kustfisksamhället.
134
Havs- och vattenmyndigheten har under sommaren 2020 gett två uppdrag till SLU Aqua om spigg. SLU Aqua ska till december 2021 genomföra projektet Spigg i Östersjön.
135
SLU Aqua ska även genom
projektet Spiggens roll i ekosystemet, analysera risker och möjligheter med ett kommersiellt spiggfiske. Analyserna ska inkludera risk för bifångster och felrapportering samt eventuella miljövinster av ett kommersiellt spiggfiske.
136
17.8.4. Bifångster
Fisket medför betydande bifångster av icke målarter av fisk, sjöfågel och marina däggdjur. Bifångst av däggdjur och fåglar är ytterst ovanliga i bottentrålfisken.
133 Donadi, S. m.fl. 2017, A cross-scale trophic cascade from large predatory fish to algae in coastal ecosystems, Proceeding of the Royal Society B, 19 July 2017. 134 Länsstyrelserna i Skåne län, Blekinge län, Kalmar län och Gotlands län 2020, Inbjudan till dialog om fisket i södra Östersjön. 135 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Beslut om bidrag från 6:6-fiskeavgiftsmedel till SLU Aqua gällande projekt Spigg i Östersjön för år 2020–2021 inom ramen för den samordnade beställningen till SLU Aqua, dnr 1049-2020. 136 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Beslut om bidrag från anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö till SLU Aqua för projektet Spiggens roll i ekosystemet, dnr 01586-2020.
Bifångst av marina däggdjur och fågel
Bifångstrisken av däggdjur och fåglar är störst i fiske med garn. Bifångster av däggdjur och fåglar är sannolikt ovanliga i pelagiska fisken. Exakta uppskattningar av de pelagiska fiskenas bifångster är dock sparsamma då dessa fisken saknar kontinuerlig vetenskaplig observatörstäckning.
I Östersjön har bifångster i garnfisket tillsammans med jakt bedömts vara på så höga nivåer att populationer av sillgrissla och alfågel kan påverkas negativt. Enligt ICES sammanställning så beräknas minst 76 000 sjöfåglar årligen mellan 1980–2005 ha dött som bifångst i garnfiske i hela Östersjön. Antagligen har antalet döda sjöfåglar reducerats efter det, enligt ICES kan detta bero på nedgången i fågelpopulationerna.
137
Tumlarpopulationen är starkt hotad i Östersjön och bedöms bestå av endast cirka 500 individer vilket innebär att all dödlighet som bifångst i garn är negativt för den mycket svaga populationen. EUkommissionen anser i ett överträdelseärende från juli 2020 att Sverige inte har tillräcklig uppföljning av bifångst av tumlare för att bedöma behovet av åtgärder inom fisket för att minska bifångsten så att tumlare i Östersjön kan nå gynnsam bevarandestatus.
138
17.8.5. Skonsamma fiskemetoder
Utvecklingen av skonsamma och selektiva fiskeredskap är mycket viktig för att både minska påverkan på livsmiljöer, men även för att minimera bifångst. Bifångster, både av icke målarter samt av fåglar och däggdjur medför merkostnader för fisket. Att ta hand om drunknade fåglar och marina däggdjur medför även en påfrestning i arbetsmiljön.
Fiskenäringen har tillsammans med bl.a. SLU Aqua och Naturhistoriska riksmuseet drivit omfattande teknikutveckling av fiskeredskapen.
139
Detta är ett område där det råder en stor samsyn och ge-
mensamma intressen inom yrkesfisket och naturvården. Trots tek-
137 ICES 2019, Ad hoc Report on Effects of fisheries and ecosystem impact on commercial fish stocks in the Baltic Sea. ICES Scientific Reports, 1:38. 28 pp. 138 EU-kommissionen, Formell underrättelse angående fullgörande av skyldigheter enligt artiklarna 6.2 och 12.4 i direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter 2020/4037 KOM(2020) 4393 slutgiltig. 139 SLU Aqua 2018, Syntesrapport av Sekretariatet för selektivt fiske 2014–2017, Aqua reports 2018:9.
nikutveckling och avsaknad av legala hinder för användning förblir den egentliga användningen av dessa nya selektiva redskap hos fisket låg enligt Havs- och vattenmyndigheten.
Havs- och vattenmyndigheten har i uppdrag av regeringen att redovisa vilka kriterier myndigheten tillämpar vid fördelning av svenska fiskemöjligheter för att skapa incitament till fiskefartyg som använder selektiva fiskeredskap eller miljövänligare fiskemetoder, med bl.a. minskad energikonsumtion eller minskade skador på livsmiljöer. Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 30 april 2021
17.9. Regler och ansvar för förvaltning av fisk
Förvaltningen av fiskresursen och fiskets miljöeffekter omgärdas av ett omfattande regelverk från EU-förordningar och EU-direktiv till nationell lagstiftning och i vissa fall lokala regleringar. Tillämpningen av regelverket är även beroende på var fisket bedrivs i förhållande till avståndet till kusten, t.ex. om det är innanför eller utanför den s.k. trålgränsen, eller om det är i territorialvatten eller ekonomiska zonen. Förvaltningen av fisk involverar därför även en stor mängd aktörer från EU-nivå till länsstyrelser och i vissa fall kommunala och enskilda aktörer.
17.9.1. Genomförande av EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP)
EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP) är avgörande för fiskförvaltningen och EU-kommissionen, rådet och parlamentet har centrala roller i genomförandet av fiskeripolitiken. Inom ramen för GFP har medlemsstaterna överlämnat en exklusiv kompetens till EU att reglera fisket i havet.
140
Medlemsstaterna får endast införa fiskeregleringar där beslutsbefogenheter har återlämnats genom bemyndigande i EU:s rättsakter. Nationell lagstiftning får enbart innebära en skärpning eller komplettering av sådant som EU redan har lagstiftat om. Fiskeripolitiken består av fyra huvudområden (se vidare kapitlet om EU och havsmiljöarbetet).
140 Art. 3 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (C326747).
Den gemensamma fiskeripolitiken består av flera EU-förordningar som är direkt gällande rätt i Sverige. Framför allt är det den s.k. grundförordningen,
141
förordning om den gemensamma fiskeri-
politiken, som innehåller de grundläggande bestämmelserna. Förordningen om tekniska regleringar om bevarande av fiskeresurserna och skydd av marina ekosystem
142
reglerar var, när och hur fiske får ske.
I förordningen om Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF
143
)
fastställs finansieringen av genomförandet av GFP och den integrerade havspolitiken där även genomförande av EU:s havsmiljödirektiv ingår.
17.9.2. Jordbruks- och fiskerådet fastställer fiskekvoter
Ett viktigt verktyg för förvaltningen av bestånden är fångstbegränsningar (TAC:er
144
) samt fleråriga planer. Jordbruks- och fiskerådet
ansvarar enligt artikel 43 EU-fördraget, för fastställande av totala tillåtna fångstmängder för respektive bestånd och fördelning av fiskemöjligheter, s.k. fiskekvoter, mellan medlemsstaterna. I praktiken betyder detta att rådet antar de reviderade TAC:erna och kvoterna för varje fiskbestånd.
Rådet fattar beslut på grundval av förslag från EU-kommissionen. EU-kommissionens förslag baseras vidare på vetenskaplig rådgivning från Internationella havsforskningsrådet (ICES). Innan beslut fattas ska även de regionala rådgivande nämnderna, där fiskeorganisationer och miljövårdsorganisationer finns representerade, höras. Kvoterna diskuteras även i medlemsstaternas regionala fiskerisamarbeten, för Sveriges del BALTFISH för Östersjön och Scheveningen för Nordsjön.
I Sverige är det landsbygdsministern som representerar regeringen i Jordbruks- och fiskerådet. Havs- och vattenmyndigheten granskar på uppdrag av näringsdepartementet ICES råd och EU-kommissionens förslag till fångstbegränsningar och fiskekvoter samt lämnar
141 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken (Grundförordningen). 142 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) 2019/1241 om bevarande av fiskeresurserna och skydd av marina ekosystem genom tekniska åtgärder. 143 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 508/2014 av den 15 maj 2014 om Europeiska havs- och fiskerifonden. 144 TAC:er eller fiskemöjligheter/fångsbegräsningar – total tillåten fångstmängd, den maximala mängd fisk från specifika bestånd som får fångas (uttryckt i ton eller antal).
underlag till svensk position inför förhandlingarna. Efter beslut är det de enskilda medlemsstaterna som ansvarar för att se till att deras kvoter och övriga beslutade regleringar inom fiskeripolitiken efterlevs.
145
17.9.3. Rådgivningen om bestånden är viktig
Som ett underlag för fiskförvaltningen görs årliga uppskattningar av hur mycket fisk och skaldjur som finns samt hur dessa kan fiskas på ett hållbart sätt. För bestånd som faller inom EU:s gemensamma fiskeripolitik lämnas råden av internationella havsforskningsrådet, ICES, på förfrågan från EU-kommissionen. För nationellt förvaltade bestånd tar SLU Aqua fram underlag på beställning från Havs- och vattenmyndigheten.
146
Den befintliga rådgivningen utgår från skattningar av beståndsstorlek för de enskilda bestånden, vilket inkluderar rekrytering, tillväxt (hur mycket fisken växer) och fiskeridödlighet (hur mycket som fiskas yrkesmässigt). Till detta räknas också naturlig dödlighet som t.ex. predation från säl eller andra rovfiskar. De modeller som används för arter som till större delen fiskas kommersiellt förutsätter hög datakvalitet från bl.a. fångstdata. För arter som till stor utsträckning fiskas inom fritidsfiske kan inte sådana modeller användas och rådgivningen baseras i större utsträckning på provfisken.
De biologiska råden baseras på biologiska gränser och referensvärden där försiktighetsansatsen ska tillämpas. Bestånden klassas som icke hållbart nyttjade, risk för icke hållbart nyttjade och hållbart nyttjade.
Havs- och vattenmyndigheten lyfter fram att för att bäst bevara den genetiska mångfalden bör genetiskt distinkta bestånd förvaltas separat från andra bestånd. I praktiken är dock detta sällan möjligt. Det bör eftersträvas att förvaltningen tar hänsyn till beståndsstrukturen genom att anpassa förvaltningsenheterna, så att de omfattar så få genetiskt distinkta bestånd som möjligt.
145 www.consilium.europa.eu/sv/policies/eu-fish-stocks/, 2020-09-30. 146 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Fisk- och skaldjursbestånd i hav och sötvatten 2019, Resursöversikt, Rapport 2020:3.
Begränsningar i ICES rådgivning
ICES svarar på de frågor som ställs från EU-kommissionen eller andra aktörer som t.ex. Helcom och Ospar. ICES bedriver inte egen forskning om lokala frågor, utan ägnar sig främst åt att utvärdera och sammanställa forskning om gränsöverskridande frågor. ICES uttalar sig därför inte om eventuella problem för lokala bestånd eller den lokala miljön. Det ingår inte i deras uppdrag. Det finns en logik i det. Inom EU:s fiskeripolitik är det den enskilda medlemsstaten som förvaltar fisket inom fyra sjömil från gränsen och som även har huvudansvaret för kunskapsförsörjningen inom detta området. Detta medför dock att det har uppstått ett glapp i ansvaret för att sammanställa kunskapen om interaktionen mellan utsjöbestånden och hur fiske inom denna zon, som ligger nära kusten, påverkar kustbestånden och ekosystemen där.
Andra utmaningar som lyfts fram är att ICES har en för grov upplösning i rådgivningen för vissa bestånd, t.ex. sill och strömming. ICES tar oftast inte hänsyn till samspelet mellan alla olika delbestånd, eller beståndskomponenter, och beståndet i stort.
Försök till utvecklad rådgivning för Östersjön
Det har gjorts försök inom ICES att utveckla integrerad vetenskaplig rådgivning för fiske i Östersjön. En målsättning har varit att utveckla en metod som integrerar enartsrådgivningen i ekologisk kontext i stället för att ersätta beståndsrådgivningen. Detta kan enligt ICES genomföras genom att bedöma risk och konsekvenser för olika bestånd genom olika ekonomiska och ekologiska scenarier.
Befintlig rådgivning inkluderar inte miljöaspekter och är för begränsad i omfattning för att möta målen i EU:s havsmiljödirektiv, men även målen i EU:s gemensamma fiskeripolitik. Flerartsrådgivning för torsk, sill och skarpsill i Östersjön tar hänsyn till arternas påverkan på födoväven, hur förvaltningen påverkar andra arter och livsmiljöer eller tar höjd för effekter av klimatförändringar. Det efterfrågas bl.a. ett standardiserat sätt av miljöindikatorer som behöver tas fram gemensamt av forskningen och förvaltningen. Därefter behövs en metod för att bestämma mål och referensnivåer.
ICES föreslog att befintlig ICES-struktur, verktyg och principer bör användas. ICES har pekat på att det finns underlag, modeller och
scenarier framtagna för att stödja en mer integrerad rådgivning även om det också finns fortsatt behov av vidare kunskapsinhämtning.
147
ICES arbetar därför för att ta fram ekosystemöversikter över olika ekoregioner. Den systematiska översikten för Östersjön togs fram 2019
148
och för Nordsjön
149
samma år.
Det finns bra internationella exempel
USA har kommit långt i ett utveckla en ekosystembaserad rådgivning där National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) producerar statusrapporter för regionala ekosystem som underlag både för fiskförvaltningen, förvaltningen av skyddade områden och den nationella havsmiljöförvaltningen.
150
I flera regioner tas det årligen
fram ”Report Cards”. Statusrapporterna bygger på en tydlig uppsättning med mål och konceptuella modeller som beskriver ekosystemets interaktioner och människans påverkan. Indikatorer för ekosystemens nyckelfaktorer är utvecklade och används även för riskvärdering. I de mera utvecklade rapporterna ingår även utvärdering av olika förvaltningsstrategier.
17.9.4. Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket har ett delat ansvar för genomförandet
Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket har ett delat ansvar för genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken i enlighet med myndigheternas instruktioner.
Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för att genomföra en sammanhållen svensk politik för Sveriges hav och vatten samt verka för en hållbar förvaltning av fiskeresurserna. Havs- och vattenmyndigheten har det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen och ansvaret för att genomföra landningskontrollen. Myndigheten ansvarar även för insamling av data rörande fiskeripolitiken.
151
147 ICES 2017, Report of the Workshop on Developing Integrated Advice for Baltic Sea ecosystem-based fisheries management (WKDEICE2), ICES WKDEICE2 REPORT 2017 19– 21 June 2017, Gdynia, Poland. ICES CM 2017/IEASG:14. 23 pp. 148 ICES 2019, Baltic Sea Ecoregion – Ecosystem overview. 149 ICES 2019, Greater North Sea Ecoregion – Ecosystem overview. 150 www.integratedecosystemassessment.noaa.gov/, 2020-05-25. 151 Förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.
Jordbruksverket ansvarar för förvaltningen av havs- och fiskeriprogrammet samt för att främja fiskerinäringen, vattenbruket, och fisketurismen. Jordbruksverket har även ansvar för marknads-, handels-, konsument- och livsmedelsfrågor rörande fiskeri- och vattenbruksprodukter.
152
17.9.5. Viktiga bestämmelser för förvaltning av fiskresursen och bevarandeåtgärder finns i grundförordningen
Förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken benämns ofta
grundförordningen och innehåller de grundläggande bestämmelserna
för förvaltning av levande marina biologiska resurser.
153
Här finns
målen för fiskeripolitiken, rätten till tillträde till fiske och bestämmelser för bevarandeåtgärder. Syftet med förordningen är att föra fiskbestånden till hållbara nivåer, sätta stopp för slösaktiga fiskemetoder och skapa nya möjligheter för tillväxt och sysselsättning i kustområdena. Avsnittet tar upp några viktiga bestämmelser för förvaltning av fiskeresursen samt regleringar av fiskets miljöeffekter.
Tillämpningsområde – bevarande av marina biologiska resurser
Artikel 1 anger att GFP ska omfatta bevarande av marina biologiska resurser samt förvaltningen av fiskeri och flottor som nyttjar sådana resurser. Marina biologiska resurser definieras i förordningen som tillgängliga och åtkomliga levande marina akvatiska arter, inklusive anadroma
154
och katadroma
155
arter under deras marina liv.
GFP omfattar de verksamheter som bedrivs på medlemsstaternas territorium där fördraget gäller.
152 Förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk. 153 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken (Grundförordningen). 154 Arter som äter och växer i havet och sedan vandrar till sötvatten för lek, t.ex. lax och öring. 155 Arter som växer upp i sötvatten med fortplantar sig i saltvatten, t.ex. ål.
Målen för den gemensamma fiskeripolitiken
Målen för den gemensamma fiskeripolitiken lyder på följande sätt i artikel 2 punkterna 1–3:
1. Den gemensamma fiskeripolitiken ska säkerställa att fiske- och vattenbruksverksamheterna är miljömässigt hållbara på lång sikt och förvaltas på ett sätt som är förenligt med målen om att uppnå nytta i ekonomiskt, socialt och sysselsättningshänseende samt att bidra till att trygga livsmedelsförsörjningen.
2. Den gemensamma fiskeripolitiken ska tillämpa försiktighetsansatsen i fiskeriförvaltningen och ska säkerställa att nyttjandet av de levande marina biologiska resurserna sker på ett sådant sätt att populationerna av skördade arter återställs till och bevaras över nivåer som säkerställer en maximal hållbar avkastning (MSY). I syfte att nå målet att successivt återställa och bevara populationer av fiskbestånd över biomassanivåer som kan ge maximal hållbar avkastning, ska nyttjandetakten för maximal hållbar avkastning, där så är möjligt, ha uppnåtts senast 2015 och, genom en successiv och stegvis anpassning, senast 2020 för alla arter.
3. Den gemensamma fiskeripolitiken ska genomföra en ekosystemansats i fiskeriförvaltningen, för att säkerställa att fiskeverksamhetens negativa inverkan på de marina ekosystemen minimeras, och ska sträva efter att säkerställa att fiske och vattenbruk inte leder till en försämring av den marina miljön.
Av artikel 2 punkt 4 framgår att GFP särskilt ska vara förenlig med EU:s miljölagstiftning:
1. j) vara förenlig med unionens miljölagstiftning, särskilt med målet att
uppnå en god miljöstatus senast 2020 i enlighet med artikel 1.1 i direktiv 2008/56/EG, samt med unionens övriga politik.
Av samma artikel framgår att GFP ska främja det kustnära fisket, varvid hänsyn ska tas till socioekonomiska aspekter.
Målet om maximal hållbar avkastning (MSY)
Målet om att populationerna ska återställas till och bevaras över nivåer som säkerställer en maximal hållbar avkastning (MSY) är styrande för beslut om fiskekvoterna och även fleråriga planer. MSY kan beskrivas som det största årliga uttag ett fiskbestånd kan producera på lång sikt, alltså hur mycket fisk man kan ta upp utan att beståndet
minskar. För utarmade fiskbestånd innebär det att bestånden måste få återhämta sig till en nivå som medger större fångster enligt MSY.
MSY är i grunden en förenklad modell av verkligheten, som används för att uppskatta hur mycket man kan fiska från ett bestånd. Det är dock svårt att kalkylera MSY. MSY beräknas genom modeller som baseras på en populations biomassa genom faktorerna tillväxt, reproduktion och dödlighet. Modellerna påverkas av en rad faktorer, och det är inte alltid känt hur dessa faktorer samverkar. Exempel på variabler som inte inkluderas i modellerna är variationer i miljön som t.ex. vattentemperatur och syreförhållanden eller andra biologiska faktorer som födotillgången och interaktioner med andra arter i näringskedjan.
MSY-ansatsen är inte alltid lätt att tillämpa i praktiken. För en hållbar förvaltning behöver hänsyn även tas till hur olika fiskarter påverkar varandra (flerartsförvaltning). Inom EU:s fiskeripolitik kommer denna insikt till uttryck i en strävan efter en ekosystemansats.
Under senare år har alternativ till MSY presenterats i olika vetenskapliga sammanhang. Ett av de mest välkända är begreppet maximal
ekonomisk avkastning (Maximum Economic Yield, MEY). MEY fast-
ställer den fångstnivå som ger den högsta ekonomiska nettovinsten, dvs. den största positiva skillnaden mellan ett fiskes totala kostnader och totala intäkter.
156
Försiktighetsansatsen
Fiskeripolitiken ska tillämpa försiktighetsansatsen och kopplar denna till säkerställande av MSY.
försiktighetsansatsen i fiskeriförvaltningen: en ansats som beskrivs i artikel 6 i FN:s avtal om fiskbestånd och som innebär att avsaknaden av tillförlitlig vetenskaplig information inte bör tas som intäkt för att skjuta upp eller avstå från att vidta förvaltningsåtgärder för att bevara målarter, associerade arter eller arter som är beroende av dessa, icke- målarter samt deras livsmiljö.157
Det är värt att notera att försiktighetsansatsen inte är likalydande med försiktighetsprincipen. Försiktighetsansatsen anses inte vara lika långtgående. Försiktighetsprincipen som används inom miljörätts-
156 Stockholm universitets Östersjöcentrum 2019, Konsten att förstå MSY, Fact Sheet, November 2019. 157 Art. 4 punkt 1 (8) Förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken.
liga instrument är en del av EU:s miljöpolitik, som ska integreras i andra politikområden. Enligt miljöjurister menar många också att försiktighetsprincipen har status som sedvanerätt och därmed gäller utan lagstadgat krav.
Ekosystemansatsen ska genomföras
Enligt artikel 2 i grundförordningen ska ekosystemansatsen genomföras. Ekosystemansatsen syftar enligt grundförordningen
158
till att förvalta
användningen av naturresurser, med beaktande av fiskeverksamhet och annan mänsklig verksamhet, samtidigt som man bevarar både den biologiska rikedom och de biologiska processer som är nödvändiga för att skydda livsmiljöernas sammansättning, struktur och funktion i det berörda ekosystemet. Genomförande av ekosystemansatsen inom den gemensamma fiskeripolitiken har i princip begränsats till beslut om fleråriga planer
159
som får innehålla specifika bevarandemål och bevaran-
deåtgärder som bygger på ekosystemansatsen. Det är särskilt problem i blandfisken som ska adresseras. För vissa områden med blandfisken har flerartsplaner därför beslutats. Fleråriga planer har beslutats genom en förordning för Östersjön 2016 för torsk, sill, strömming och skarpsill samt för demersala bestånd i Nordsjön 2018.
160
Bidra till att nå god miljöstatus enligt havsmiljödirektivet
Den gemensamma fiskeripolitiken ska skapa förutsättningar för ett mer ekonomiskt bärkraftigt och konkurrenskraftigt fiske men enligt artikel 2 i grundförordningen även vara förenlig med unionens miljölagstiftning, särskilt med målet att uppnå en god miljöstatus senast 2020 enligt havsmiljödirektivet.
I praktiken har fokus inom GFP från EU-kommissionen i frågor om havsmiljödirektivet, främst handlat om att införa bevarandeåtgärder i skyddade områden enligt artikel 13.4 i havsmiljödirektivet, men även om framtagande av skonsamma och selektiva redskap.
158 Art. 4, punkt 1 (9) Förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken. 159 Art. 9.5 Förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken. 160 Europaparlamentet och Rådets förordning (EU/2018/973) av den 4 juli 2018 om upprättande av en flerårig plan för demersala bestånd i Nordsjön och de fisken som nyttjar dessa bestånd.
I arbetet med att ta fram kriterier och tröskelvärden inom havsmiljödirektivet finns en ambition inom EU-kommissionen och medlemsstaterna att harmonisera de områden som inkluderar fisk med de faktorer som används inom fiskeriförvaltningen för beståndsrådgivningen. Detta är ett verktyg för att utveckla en ekosystembaserad rådgivning som kan utgöra underlag både för beståndsförvaltningen och de delar inom havsmiljödirektivet som rör fisk. Arbetet har startats men uppfattas av både forskning och svenska myndigheter gå sakta då det skulle kräva att de frågor som EU-kommissionen ställer till ICES inför de årliga kvotförhandlingarna, behöver revideras samt att de faktorer som ligger till grund för ICES rådgivning behöver ändras. Till exempel behöver storleksfördelning och beståndsstruktur integreras i större utsträckning.
Genomförande av fiskeripolitiken och havsmiljödirektivet ligger under samma kommissionär men på olika direktorat; direktoratet för havsfrågor och fiske respektive direktoratet för miljö. I Sverige ansvarar miljödepartementet för genomförande av havsmiljödirektivet. Havs- och vattenmyndigheten har genomförandeansvar för havsmiljödirektivet och delar av fiskeripolitiken. Sveriges marina direktör som arbetar för Miljödepartementet, har drivit på för ett mer integrerat samarbete mellan EU:s marina direktörer och fiskedirektörer (i Sverige landsbygdsministern) för att tillsammans med EU-kommissionen diskutera bättre samordning i genomförandet av GFP och havsmiljödirektivet samt även art- och habitatdirektivet, men ett sådant samarbete har inte kommit till stånd.
Tillträde till fiskevatten och bilaterala avtal
Artikel 5 i grundförordningen reglerar tillträde till fiskevatten. Alla EU:s fiskefartyg har lika tillträde till vatten och resurser i alla unionens vatten. Till och med 2022 har medlemsländerna rätt att i vatten ut till tolv nautiska mil från baslinjerna, begränsa fisket till fiskefartyg som traditionellt fiskar i dessa vatten. Detta ska dock inte påverka tillämpningen av tidigare avtal med grannländer eller arrangemangen (bilaterala avtal).
Fram till Sveriges medlemskap i EU hade fiskeriavtal ingåtts med grannländerna. Dessa avtal förvaltas nu genom EU:s gemensamma fiskeripolitik. Detta medför i praktiken att den nationella rådigheten
ut till tolv nautiska mil utanför baslinjen är begränsad jämfört med om Sverige inte hade haft bilaterala avtal vid EU-inträdet. Å andra sidan medför de bilaterala avtalen att svenska fiskare har tillträde till fiskevatten inom danskt och finskt territorium.
I bilaga I till grundförordningen anges det för varje medlemsstat inom vilket geografiska områden andra medlemsstater får bedriva fiske och på vilka arter. I Sverige har danska fiskare tillträde till allt fiske in till fyra nautiska mil utanför baslinjen i Skagerrak och tre nautiska mil mätt från kustlinjen i Kattegatt. I Östersjön har danska och finska fiskare tillträde till att fiska in till fyra nautiska mil från baslinjen. Enligt punkt 4 ska nya åtgärder för tillträde till vatten antas innan den 31 december 2022.
Reglerna gäller dock med förbehåll för de åtgärder som införs för bevarande och hållbart nyttjande av marina biologiska resurser, dvs. bevarandeåtgärder som beslutas i enlighet med GFP.
Svensk-danska fiskeriavtalet
Konventionen angående fiskeriförhållandena i de till Sverige och Danmark gränsande farvattnen från 1932 rör ömsesidigt tillträde till och jurisdiktion över fiskevatten i Kattegatt och Öresund och vissa delar av Skagerrak.
161
Avtalet medför att fisket, med vissa undantag,
är gemensamt för svenskar och danskar. Enligt konventionen har länderna rätt att fiska på varandras vatten i Kattegatt in till tre nautiska mil från kustlinjen och i hela Öresund. Avtalet stadgar flaggstatsjurisdiktion vilket innebär att de danska fiskarna i relevanta områden ska följa sina nationella regler.
Avtalet förvaltas inom GFP och har implementerats i 2 kap. 1–5 §§ i föreskrifterna (FIFS 2004:36) om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön.
161 SÖ 1933:13, Konventionen den 31 december 1932 mellan Sverige och Danmark angående fiskeriförhållandena i de till Sverige och Danmark gränsande farvattnen.
Avtal med Finland och Danmark i Östersjön
Sverige har även avtal med Finland
162
och Danmark
163
sedan 1975 om
ömsesidiga fiskerätter. Avtalet medför att finska och danska fiskare kan fiska in till fyra nautiska mil från baslinjen. Avtalet faller i motsats till svensk-danska fiskeriavtalet under kuststatsjurisdiktion vilket medför att respektive lands fiskare ska följa kuststatens regler.
”Naboavtalet” med Norge och Danmark
Utöver de i GFP beskrivna avtalen finns ett avtal mellan EU (för Sverige och Danmarks räkning) och Norge för fiske i Skagerrak in till 4 nautiska mil s.k. Naboavtalet.
164
Avtalet förhandlades senast om
2014. Av avtalet följer att länderna har rätt att fiska på varandras vatten intill fyra nautiska mil från baslinjerna. Enligt artikel 3 i överenskommelsen ska parterna försöka fastställa så harmoniserade regler som möjligt i de tre länderna om fiskets utövning i området. Avtal baseras på ett avtal från 1966 mellan Sverige, Norge och Danmark om ömsesidig rätt till fiske i Kattegatt och Skagerrak.
165
Dessutom finns det ett avtal mellan EU och Norge från 1980 som föreskriver att den part (Norge) som fiskar i en annan parts vatten (Sveriges) ska följa rådande naturbevarande regleringar. Det torde därför inte finnas några juridiska hinder för att införa bevarandeåtgärder i skyddade områden som påverkar norskt fiske.
166
Inrättande av återhämtningsområden för fiskbestånd
För att uppnå den gemensamma fiskeripolitikens mål avseende bevarande och nyttjande av marina biologiska resurser som anges i artikel 2 ska unionen anta åtgärder för bevarande i enlighet med artikel 7.
167
Artikeln anger en rad olika bevarandeåtgärder som kan
162 SÖ 1975:57, Ministeriell notväxling med Finland om ömsesidiga fiskerättigheter i de svenska och finska fiskezonerna i Östersjön, Helsingfors den 24 november 1975. 163 SÖ 1975:2, Ministeriell notväxling med Danmark rörande fisket utanför respektive lands kust, Köpenhamn 7 januari 1975. 164 Avtal mellan Europeiska unionen och Konungariket Norge om ömsesidigt tillträde till fisket i Skagerrak för fartyg som för dansk, norsk och svensk flagg (OJ L 224/3). 165 SÖ 1967:13, 1966 års överenskommelse mellan Sverige. Danmark och Norge om ömsesidig rätt till fiske i Skagerrak och Kattegatt. 166 Naturskyddsföreningen 2020, Skydd på riktigt – Vikten av att följa lagen för att värna havens biologiska mångfald, Rapport. 167 Art. 6 Förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken.
vidtas, t.ex. användning av selektiva fiskeredskap och antagandet av fleråriga planer för fisket. I artikel 8 anges en annan bevarandeåtgärd, nämligen inrättandet av återhämtningsområden för fiskbestånd:
Samtidigt som unionen ska ta vederbörlig hänsyn till befintliga bevarandeområden ska den sträva efter att inrätta skyddade områden på grundval av områdenas biologiska känslighet, inbegripet områden avseende vilka det finns tydliga bevis på betydande koncentrationer av fisk under minsta referensstorlek för bevarande och på lekområden. I sådana områden får fiskeverksamhet begränsas eller förbjudas i syfte att bidra till bevarandet av levande akvatiska resurser och marina ekosystem. Unionen ska fortsätta att ge ytterligare skydd till befintliga biologiskt känsliga områden.
Bevarandeåtgärder i skyddade områden
Artikel 11 i grundförordningen ger medlemsstaterna befogenhet att anta de bevarandeåtgärder som är nödvändiga för att staterna ska kunna efterleva skyldigheterna enligt: – Artikel 13.4 (marina skyddsområden) i havsmiljödirektivet. – Artikel 4 fågeldirektivet – om att införa bevarandeåtgärder inom
Natura 2000 för att skydda fåglar. – Artikel 6 art- och habitatdirektivet (särskilda bevarandeområden,
Natura 2000 områden).
Artikeln ger medlemsstaten befogenhet att införa bevarandeåtgärder, men i de fall regleringarna direkt påverkar ett annat lands fiskeintressen, vilket för Sverige i praktiken är utanför trålgränsen, så ges EU-kommissionen befogenhet att fatta beslut om bevarandeåtgärden genom delegerade akter efter begäran genom en gemensam rekommendation från berörda medlemsländer. Detta förfarande beskrivs i artikel 18 i grundförordningen som hanterar det regionala samarbetet
om bevarandeåtgärder.
Regionalt samarbete om bevarandeåtgärder
Artikel 18 sätter ramarna för det regionala samarbetet, som har utvecklats avsevärt efter revideringen av fiskeripolitiken 2013. Medlemsländer i olika regioner, såsom Nordsjöregionen och Östersjö-
regionen, har möjlighet att samarbeta och föreslå regionala anpassningar och kompletteringar till gällande bevarandeåtgärder.
Artikeln anger bl.a. att i de fall kommissionen har getts befogenhet att anta delegerade akter, som t.ex. för artikel 11, ska medlemsstater med ett direkt förvaltningsintresse samarbeta med varandra och komma överens om att lämna gemensamma rekommendationer. Berörda regionala rådgivande nämnder ska rådfrågas. Kommissionen ska underlätta samarbetet mellan medlemsstaterna, bl.a. genom att om så krävs se till att vetenskapliga bidrag erhålls från relevanta vetenskapliga organ.
Medlemsstaterna ska se till att gemensamma rekommendationer om bevarandeåtgärder bygger på bästa tillgängliga vetenskapliga rådgivning och att de uppfyller samtliga följande villkor: – De är förenliga med de mål som fastställs i artikel 2. – De är förenliga med tillämpningsområdet och målen för den aktu-
ella bevarandeåtgärden. – De är förenliga med tillämpningsområdet och uppfyller den rele-
vanta fleråriga planens övergripande och kvantifierbara mål på ett effektivt sätt. – De är minst lika strikta som åtgärder enligt unionsrätten.
Utmaningar i genomförandet
Det medlemsland som vill införa fiskeregleringar i skyddade områden måste lägga fram vetenskapligt underlag för varför regleringarna anses nödvändiga. När övriga berörda länder anser att underlaget är tillräckligt har de sex månader på sig att komma överens och lämna en gemensam rekommendation för regleringar till kommissionen som antar en delegerad akt.
Ett sådant förfarande förutsätter att länderna kan komma överens om vilka åtgärder som anses vara nödvändiga. Processen kan ta lång tid, eftersom det inte finns någon tidsfrist för när länderna ska vara överens om att det vetenskapliga underlaget är tillräckligt.
Länderna kan även ha olika tolkningar av vilka skyddade områden som kan omfattas av artikeln. Sveriges regering anser att arter och livsmiljöer som är rapporterade till Helcoms och Ospars nätverk av skyddade områden faller under artikel 13.4 i havsmiljödirektivet och
därmed omfattas av artikel 11. Andra stater har haft en snävare tolkning. EU-kommissionen har i pågående processer gett stöd för den svenska tolkningen, men den har inte prövats rättsligt ännu.
I det fall medlemsstaterna inte kan enas får kommissionen lägga fram ett förslag enligt ordinarie lagstiftningsförfarande, dvs. att även EU-parlamentet behöver godkänna bevarandeåtgärden.
168
Lite mer om rådgivande nämnder och regionalt fiskerisamarbete
Förutom att artikel 18 kräver att berörda medlemsstater ska samarbeta om gemensamma rekommendationer för bevarandeåtgärder, så ska även de berörda regionala rådgivande nämnderna rådfrågas. De
rådgivande nämnderna är aktörernas organisationer och består av
representanter från industrin och andra intressegrupper. Deras syfte är att lämna in rekommendationer till EU-kommissionen och medlemsländerna i frågor som rör fiske och vattenbruk. De rådgivande nämnderna kan också tillhandahålla information för utveckling av bevarandeåtgärder. Sverige berörs av två rådgivande nämnder för Östersjön respektive Nordsjön.
Bevarandeåtgärder diskuteras även i de regionala mellanstatliga fiskerisamarbetena, BALTFISH gällande Östersjön och för Nordsjön, Skagerrak, Kattegatt inom den s.k. Scheveningengruppen. BALTFISH skapades på svenskt initiativ 2009 och är ett forum för de Östersjöländer som är medlemmar i EU att diskutera fiskeriförvaltningsfrågor som är relevanta för regionen. Sedan reformen av den gemensamma fiskeripolitiken används BALTFISH också som regionalt forum där medlemmarna kan diskutera och lämna in gemensamma rekommendationer till kommissionen för att nå vissa av de mål som pekas ut av EU. Scheveningen har samma funktion som BALTFISH i Nordsjön.
Sverige drev ett aktivt arbete inom både Scheveningen och BALTFISH att ta fram vägledning för processen med införande av bevarandeåtgärder enligt artikel 11 som bl.a. skulle säkerställa miljövårdsintressens insyn och inflytande. Detta arbete har i praktiken
168 Art. 43.2 Fördraget om europeiska unionens funktionssätt (C326747).
bidragit till EU-kommissionens arbetsdokument om fiskeregleringar i marina skyddade områden inom GFP.
169
Medlemsstaterna har befogenhet att besluta om bevarandeåtgärder i territorialhavet enligt artikel 20
Artikel 20 i grundförordningen ger möjlighet för en medlemsstat att besluta om nationella icke-diskriminerande åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskbestånden och för att bibehålla eller förbättra bevarandestatusen för de marina ekosystemen inom en gräns på tolv nautiska mil från baslinjen. En begräsning är dock att i de fall åtgärden kan påverka en annan medlemsstats fiskefartyg, kan åtgärden endast antas efter samråd med kommissionen, de berörda medlemsstaterna och de berörda rådgivande nämnderna.
Det finns dock viktiga skillnader mellan artikel 11 som tills nu har lyfts fram som den artikel som kan användas för bevarandeåtgärder och artikel 20. Artikel 11 kräver samarbete med berörda medlemsstater och framtagande av gemensamma rekommendationer för att EU-kommissionen ska kunna fatta beslut. Detta är en mycket omfattande process. Artikel 20 kräver samråd med berörda medlemsstater innan medlemsstaten fattar beslut och ställer inte krav på en gemensam rekommendation. Exempelvis måste medlemsstaten visa att åtgärderna är icke-diskriminerande, t.ex. att de inte används för att gynna enbart det inhemska fisket.
En annan viktig skillnad är att artikel 20 inte på samma sätt som artikel 11 är begränsad till de skyldigheter som följer av bestämmelser om skyddade områden enligt art- och habitatdirektivet eller havsmiljödirektivet. Artikel 20 har som syfte att medge beslut om åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskbestånd och marina ekosystem vilket möjliggör beslut om åtgärder även utanför skyddade områden.
Det innebär att Sverige kan ha större möjlighet att införa bevarandeåtgärder som bedöms vara nödvändiga för att skydda havsmiljön, oavsett om denna åsikt delas av medlemsländerna.
169 Commission Staff Working Document on the establishment of conservation measures under the Common Fisheries Policy for Natura 2000 sites and for Marine Strategy Framework Directive purpose SWD (2018) 288 final, Brussels, 24.5.2018.
Kriterier för fördelning av fiskemöjligheter
Grundförordningens artikel 17 anger att vid fördelning av fiskemöjligheter ska medlemsstaterna tillämpa transparenta och objektiva kriterier, inbegripet miljömässiga, sociala och ekonomiska kriterier. De kriterier som används får bl.a. inbegripa fiskets påverkan på miljön, tidigare efterlevnad av bestämmelser, bidraget till den lokala ekonomin och historiska fångstnivåer. Inom ramen för de fiskemöjligheter som de har tilldelats ska medlemsstaterna sträva efter att ge incitament till fiskefartyg som använder selektiva fiskeredskap eller miljövänligare fiskemetoder, med bl.a. minskad energikonsumtion eller minskade skador på livsmiljöer.
17.9.6. Användande av fiskeredskap styrs genom EU-gemensamma tekniska regleringar
Förordningen om tekniska regleringar om bevarande av fiskeresurserna och skydd av marina ekosystem reglerar var, när och hur fiske får ske.
170
Revisionen av förordningen 2019 har inneburit en större
möjlighet för regionala skillnader, dvs. olika regler i olika havsområden. Förordningen uppmuntrar vidare till regionalt samarbete och regional anpassning av regelverket som utgörs av specificerade minimikrav per havsområde. Förslag till förändringar av redskapsreglerna kan generellt lämnas till EU-kommissionen av de regionala grupperna av medlemsländer via s.k. gemensamma rekommendationer. Ett sådant förslag till ändring måste vara dokumenterat som minst likvärdigt när det gäller selektivitet, känsliga arter och habitat som det redskap förslaget avser att ersätta.
I gemensamma vatten är de tekniska regleringarna i stora drag desamma för alla länders fiskare. Regionala anpassningar t.ex. för Östersjön finns i bilagor. Undantag finns dock. Ett exempel är att svenskt fiske efter lax i Östersjön inte får genomföras med drivlinor som annars är tillåtna enligt EU-lagstiftningen och att hälleflundra inte får landas under vintern av svenska och norska fiskare i Skagerrak medan danska fiskare får landa arten året om. Detta beror på att EU inte reglerar detta och att Danmark inte har infört motsvarande regel som Norge och Sverige. I de två exemplen gäller den
170 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) 2019/1241 av den 20 juni 2019 om bevarande av fiskeresurserna och skydd av marina ekosystem genom tekniska åtgärder.
nationella lagstiftningen alltså för det egna landets fiskare i hela havsområdet.
Ofta finns även kompletterande nationell lagstiftning för fiske på vatten där andra länder inte har tillträde (innanför tre till tolv nautiska mil beroende på vilka avtal respektive land styrs av, läs vidare nedan).
171
Skydd av känsliga livsmiljöer och känsliga marina ekosystem
I artikel 12 i grundförordningen finns förbud mot användning av fiskeredskap som specificeras i bilaga II till förordningen. En medlemsstat får inrätta stängda områden eller vidta andra bevarandeåtgärder för att skydda känsliga livsmiljöer, inbegripet känsliga marina ekosystem, enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 11.
172
Åtgär-
derna ska syfta till att säkerställa att fiskeverksamhetens miljöpåverkan på livsmiljöer på havsbotten är i linje med unionens miljölagstiftning, särskilt med målet att uppnå en god miljöstatus i enlighet med havsmiljödirektivet samt med unionens övriga politik.
Enligt definitionen i artikel 6.7 ingår i känsliga livsmiljöer, i synnerhet livsmiljöer som förtecknas i bilagorna till EU:s miljödirektiv och livsmiljöer som måste skyddas för att nå god miljöstatus enligt havsmiljödirektivet. Beteckningen Andra känsliga livsmiljöer bör därmed, enligt Havs- och vattenmyndigheten förstås, som sådana livsmiljöer som (bl.a.) inte förtecknas i angivna bilagor till miljödirektiven enligt definitionen i artikel 6.7. Därmed skulle t.ex. skydd av djupare mjukbottnar kunna omfattas. Artikel 12 ger därmed stöd för att argumentera för att även andra känsliga livsmiljöer än de som kopplas till Natura 2000-nätverket ska kunna skyddas.
173
För att införa bevarandeåtgärder enligt artikel 12 krävs i enlighet med artikel 11, att medlemsstaterna är överens om en gemensam rekommendation som sedan beslutas av EU-kommissionen.
171 SLU Aqua 2019, Sammanfattning – fiskets miljöeffekter, PM till Miljömålsberedningen 2019-10-22. 172 Art. 12.3 Förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken. 173 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Rapportering av uppdraget om generellt stopp för bottentrålning i skyddade områden, N2020/00130/FJR.
17.9.7. Fiskelagen
Den svenska fiskelagen (1993:787) reglerar rätten till fiske samt fisket inom Sveriges territorialvatten och inom den ekonomiska zonen. Lagen omfattar även blötdjur och kräftdjur.
Rätten till fiske
Allmänhetens rätt till fiske i havet anges i 8–9 §§fiskelagen. Varje svensk medborgare får fiska i allmänt vatten och i havet vid sådana stränder, skär och holmar som 1986 ägdes av staten och som då inte hörde till något hemman eller innehades på särskilda villkor. Fisket i enskilda vatten tillhör fastighetsägaren men svenska medborgare har dock rätt att fiska med vissa redskap efter vissa arter utmed kusten enligt bilaga till fiskelagen. Handredskapsfiske är generellt tilllåtet vid kusten.
Enligt 13 § fiskelagen gäller samma villkor även för utländska medborgare. Fiskefartyg från andra medlemsstater inom EU har tillträde till fiske innanför tolv nautiska mil från baslinjen endast om sådan rätt framgår av artikel 5.2 och bilaga 1 i grundförordningen.
174
19–24 §§fiskelagen anger ramarna för rätten att meddela föreskrifter för fisket. Regeringen har i förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskenäringen delegerat rätten att meddela föreskrifter för fiske till Havs- och vattenmyndigheten.
Ostron får enbart fiskas inom enskild fiskerätt
Av bilagan till fiskelagen framgår att fiske efter ostron är förbehållet innehavararen av den enskilda fiskerätten inom 200 meter från fastlandet eller från en ö av minst 100 meters längd. Eftersom lagen enbart anger ostron gäller detta för närvarande även japanskt jätteostron som är en invasiv art.
17413 a § fiskelagen (1993:787).
Föreskrifter för naturvårdens intressen – 20 §
Enligt 20 § fiskelagen kan det meddelas föreskrifter om vilken hänsyn som vid fiske ska tas till naturvårdens intressen. Detta bemyndigande avser således annat skydd av naturen från fiskets påverkan än beståndsvårdande åtgärder.
Föreskrifterna får dock inte vara så ingripande att fisket avsevärt försvåras. Ett exempel på när fiskeverksamhet avsevärt försvåras kan vara när utövarens möjligheter att utöva sitt fiske inom ett visst område inskränks väsentligt och denne inte kan förflytta sitt fiske till ett angränsande område. Så kan vara fallet avseende visst fiske inom en fastighet med stöd av enskild rätt, eller då man skyddar ett mycket stort område från mänsklig påverkan.
175
Det får även tas fram föreskrifter om analys av vilken inverkan fiskemetoder och utsättande av fiskarter har på miljön. Föreskrifterna får innebära att en sådan analys ska göras av den som avser att använda metoder eller sätta ut fiskarter.
Det är Havs- och vattenmyndigheten som genom förordningen om fisket, vattenbruket och fiskenäringen
176
har bemyndigats att ut-
färda sådana föreskrifter.
Fiskelagsutredningen föreslog 2010 att paragrafen skulle ändras så att begränsningen om att fisket inte avsevärt får försvåras upphävs.
177
§ Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilken hänsyn som vid fiske ska tas till naturvårdens intressen. Sådana föreskrifter får även meddelas för svenskt fiske utanför Sveriges ekonomiska zon i internationellt vatten och i andra vatten där fisket bedrivs med stöd av internationella överenskommelser.
Syftet med ändringsförslaget var att inom ramen för fiskelagstiftningen skapa möjligheter till ett miljöanpassat fiske, skydda känslig natur och harmoniera bestämmelserna på detta område med övrig lagstiftning för areella näringar. Utredningen ansåg att förslaget var förenligt med regeringsformens bestämmelser och att det är fullt möjligt att inskränka såväl yrkesfisket och det enskilda fisket med
175 Havs- och vattenmyndigheten 2013, Vägledning – Reglering av fiske i marint skyddade områden, Rapport 2013:13. 176 Förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. 177SOU 2010:42, Med fiskevård i fokus – en ny fiskevårdslag, betänkande av Fiskelagsutredningen.
hänsyn till naturvård, trots att näringsfrihet och markanvändning är grundlagsskyddat.
Fiskeriverket föreslog så tidigt som 2002, i underlag till regeringens proposition om ändringar i fiskelagen 2003, att begränsningen i lagen, att föreskrifter om hänsyn till naturvårdens intressen inte får vara så ingripande att fisket avsevärt försvåras, borde tas bort.
178
Regeringen konstaterade då att syftet med begränsningsregeln är att ”markera att föreskrifterna inte får innebära sådana inskränkningar i fisket att utövarna blir berättigade till ersättning och att regleringen är i enlighet med den systematik som valts också för annan lagstiftning om de areella näringarna.” Vidare angavs att ”systematiken innebär att ersättningsgrundande ingrepp som görs av naturvårdsskäl regleras i miljölagstiftningen och inte i sektorslagarna.”
Havs- och vattenmyndigheten har i rapporteringen av regeringsuppdraget om ett generellt förbud mot bottentrålning i skyddade områden lyft fram att 20 § fiskelagen kan utgöra ett hinder mot ett generellt trålförbud i skyddade områden och att paragrafen därför kan behöva utredas.
Fiskelagen har ingen syftesparagraf
Fiskelagen har ingen portalparagraf som anger syftet med lagen. Fiskelagsutredningen föreslog 2010 att en portalparagraf med miljörättsliga principer skulle införas.
179
Utredningen tryckte på att det på
lång sikt inte finns några målkonflikter mellan hållbart fiske och yrkesfiske eller fritidsfiske. Fisket måste bedrivas hållbart och utgå från ekosystemansatsen för att det i framtiden ska finnas kvar en fiskenäring med levande kustsamhällen. Utredningen föreslog därför en portalparagraf där miljöintressen och näringens intressen skulle avvägas lika. Vidare föreslogs tillämpning av försiktighetsprincipen som innebar att alla som fiskar framöver blir skyldiga att vidta försiktighetsmått för att undvika risker för skada. Principen skulle omfatta såväl yrkesfiskare som fritidsfiskare.
§ Vild fisk och vilda vattenlevande blöt- och kräftdjur är en tillgång och en förnybar resurs som ska nyttjas och förvaltas så att de uthålligt ger
178Prop. 2002/03:41, Ändringar i fiskelagen, m.m., s. 12. 179SOU 2010:42.
en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden och ekosystemfunktionerna behålls.
§ Alla som fiskar ska i den mån det inte är orimligt utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att fisket medför skada för miljön.
17.9.8. Lagen om svensk ekonomisk zon
I 2 § lagen om svensk ekonomisk zon (1992:1140) bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter för att skydda och bevara den marina miljön. I 4 § anges dock att i fråga om fiske i den ekonomiska zonen gäller fiskelagen.
17.9.9. Förordningen om fisket, vattenbruket och fiskenäringen
Förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskenäringen innehåller förskrifter om fiske och vattenbruk inom Sveriges sjöterritorium och inom Sveriges ekonomiska zon, fiske från svenska fartyg utanför Sveriges ekonomiska zon, marknadsreglering för fiskeri- och vattenbruksprodukter, och stöd till vattenbruket och fiskerinäringen. I förordningen ges även de föreskrifter som behövs för att EU:s gemensamma fiskeripolitik ska kunna genomföras i Sverige.
Havs- och vattenmyndigheten får meddela föreskrifter
180
för
fiskevården och fiskets bedrivande som förbjuder eller begränsar:
1. fisket med avseende på vilken fisk som får fångas,
2. användningen av fiskefartyg, fiskemetoder eller fiskeredskap, och
3. fiske inom vissa områden eller för vissa ändamål.
Havs- och vattenmyndigheten får även meddela föreskrifter om vilken hänsyn som vid fiske ska tas till naturvårdens intressen.
181
I ärenden enligt fiskelagen får Havs- och vattenmyndigheten eller länsstyrelsen besluta att det ska göras en analys av vilken inverkan en fiskemetod eller utsättande av en fiskart har på miljön.
1802 kap. 7 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskenäringen. 1812 kap. 12 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskenäringen.
17.9.10. Föreskrifter om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön
Havs- och vattenmyndigheten har utfärdat föreskrifter om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön.
182
Föreskrifterna har utfärdats
med stöd av förordningen om fisket, vattenbruket och fiskenäringen.
Föreskrifterna gäller som komplettering till föreskrifter om fiske i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Föreskrifterna gäller även som komplettering till fiskelagen. I fall där en bestämmelse reglerar samma sak som föreskrivs i en EU-förordning ska bestämmelsen tillämpas på yrkesmässigt fiske endast om den innebär en skärpning i förhållande till vad EU föreskriver.
Den yttre gränsen för kustvattenområdet går enligt 3 § fyra nautiska mil utanför baslinjen. Detta är en skillnad mot vattendirektivet och havsmiljödirektivet där den yttre gränsen för kustvattenområdet går en nautisk mil utanför baslinjen.
Trålgräns och trålfiskeområden
Trålgränsen fastställs i 5 §. I Skagerrak utgörs trålgränsen av räta
linjer utmed kusten som ligger cirka tre nautiska mil utanför baslinjen, i Kattegatt tre nautiska mil utanför kustlinjen. I Östersjön motsvarar trålgränsen gränsen mellan kustvattenområdet och yttre havsområdet, dvs. fyra nautiska mil utanför baslinjen. Enligt 3 kap. 10 § får inte trålfiske bedrivas innanför trålgränsen.
Viss trålning tillåts även innanför trålgränsen
Föreskrifterna anger i 11 § ett antal undantag för trålning. Bl.a. får trålfiske bedrivas på allmänt vatten inom de trålfiskeområden och enligt de villkor som anges i bilaga 7. Trålfiskeområdena benämns ofta inflytt-
ningsområden. I större delen av Östersjön från Kalmarsund går trål-
fiskeområdet in till en gräns närmare skärgården. In till denna gräns är det tillåtet med fiske efter sill och strömming med en minsta maskstorlek i trålnätet av 32 millimeter. Fisket får bedrivas med fartyg understigande 24 meter och en maskinstyrka mindre än 450 KW. Detta medför att trålning inom detta området är begränsat till mindre och svenskflaggade trålare, jämfört med utanför trålgränsen.
182 HVMFS-FIFS 2004:36 om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön.
Figur 17.6 Exempel trålfiskeområden
Utdrag ur bilaga 7 FIFS 2004:36 för området Östergötland till Västernorrland
Källa: Föreskrift (HVMFS-FIFS 2004:36) om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön, Bilaga 7.
I Skagerrak och Kattegatt får trålning efter nordhavsräka bedrivas på ett djup av minst 60 meter men med vissa begränsande villkor gällande vikt och yta på trålbord, användande av rist m.m. Inom Koster- och Väderöområdet finns särskilda områden med trålförbud angivna i bilaga 8. I detta området får endast trålning efter nordhavsräka ske med tillstånd av Havs- och vattenmyndigheten. Krav på särskild utbildning föreligger för att få tillstånd.
183
Det är även krav på att far-
tygen använder ett fungerande automatiskt identifieringssystem (AIS).
I Skagerrak och Kattegatt får flyttrål användas fr.o.m. den 1 oktober t.o.m. den 15 april i vissa utpekade trålfiskeområden och med vissa begränsande villkor på fartygens maskinstyrka och längd. Trålfiske får även bedrivas i Gullmarsfjorden efter särskilt tillstånd av Havs- och vattenmyndigheten.
183 12 a § föreskriften (HVMFS-FIFS 2004:36) om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön.
Fredade arter, fredningstider och fredningsområden
Fredade arter listas i 3 kap. 1 §. Fredade arter är främst rockor och
hajar. Även ål är fredat om inte särskilt tillstånd har beviljats.
Fredningstider
184
anges för olika arter inom särskilda geografiska
områden. Syftet är oftast att skydda en art under lekperioden eller under annan särskilt känslig period.
Fredningsområden
185
innebär oftast förbud mot allt fiske inom
området s.k. fiskefria områden. Fredningsområdena är som regel tidsbestämda till delar av året, men kan även innebära fiskeförbud under hela året.
Hittills har fredningsområden främst nyttjats som ett sätt att förvalta fisken som en resurs. Syftet med att inrätta områdesvisa begränsningar i fisket kan dock även vara bevarande av biodiversitet. Men då med stöd av 20 § fiskelagen och därmed inte så långtgående att fisket avsevärt försvåras.
Syftet med att inrätta områden med fiskeförbud kan bl.a. vara att bidra till att minska risken för beståndskollaps, att bygga upp fiskbestånd med diversifierad storleksfördelning och en naturlig genetisk sammansättning eller att skydda andra naturvärden. Fisksamhällen som är helt skyddade från fiske kan påverka övriga delar av ekosystemet på ett annat sätt än exploaterade bestånd och bidrar till att skapa orörda ekosystem. Områden där fiske inte är tillåtet kan ha positiva effekter både på bestånden av kommersiell nyttjade arter och på övriga delar av ekosystemet.
186
Fiskemetoder
Tillåtna fiskemetoder för olika arter och områden regleras i 3 kap. 12–15 §§. Minimimått och övriga fångstbegränsningar anges i 16– 17 §§. Särskilda bestämmelser för fiske i Skagerrak och Kattegatt framgår av 4 kap. och för Östersjön av 5 kap.
184 3 kap. 2 § föreskriften (HVMFS-FIFS 2004:36) om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön. 185 3 kap. 3 § samt bilaga 5 föreskrift (HVMFS-FIFS 2004:36) om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön. 186 Havs- och vattenmyndigheten 2013, Vägledning – Reglering av fiske i marint skyddade områden, Rapport 2013:13.
17.9.11. Lite om reglering av fritidsfiske
Fritidsfiske i havet regleras både av fiskelagen och förordningen om fisket och vattenbruket, men även genom andra lagrum. Fiske ingår inte i allemansrätten.
Begreppen allmänt och enskilt vatten är av grundläggande betydelse för att få fiska och används ofta i olika lagtexter. I allmänt vatten tillhör fiskerätten staten, vilket innebär att fisket i stor utsträckning är fritt för alla. Allmänt vatten finns i havet och i de fem största sjöarna i Sverige. I enskilda vatten är fiskerätten generellt kopplad till fastighetsägaren. Vid kusten och i de stora sjöarna tillåts dock visst fritidsfiske även på enskilt vatten. Förenklat kan man säga att enskilt vatten är allt vatten inom 300 meter från fastlandet eller från ö av minst 100 meters längd. Det åligger alltid den som fiskar att känna till reglerna för platsen där man vill fiska. Havs- och vattenmyndigheten tillhandahåller information om vad som är tillåtet.
187
Fritidsfiskets redskap kan grovt delas in i handredskap och mängdfångande redskap. Handredskap innebär som namnet antyder ett mer eller mindre aktivt användande under fisketillfället. Exempel på handredskap är olika typer av spöfiske, trolling, dörj och pilk. Handredskapsfiske får, med vissa begränsningar, fritt bedrivas längs Sveriges kust och i de fem största sjöarna. Det finns dock variationer längs med kusten i vilka metoder som är tillåtna. Reformen om det fria handredskapsfisket, som trädde i kraft 1986, gäller efter Sveriges ostkust från Östhammars kommun ner till Torhamns udde i Blekinge, runt Gotland och i de fem största sjöarna i Sverige. I dessa områden får handredskapsfiske bedrivas även i enskilt vatten under förutsättning att metoden som sådan inte kräver båt. Det innebär att trolling och dragrodd är förbjudet, men fiske från ankrad eller drivande båt är tillåtet. På allmänt vatten är det däremot tillåtet med handredskap inklusive trolling och dragrodd. Innan reformen var redan handredskapsfisket fritt längs övriga delar av Sveriges kust, både på enskilt och allmänt vatten.
Mängdfångande redskap är ett samlingsnamn för mer passiva redskap, såsom nät, garn, ryssjor, burar och tinor. Fiskeredskap som används i havet och i de fem största sjöarna ska märkas ut. Det är förbjudet att sälja fisk fångad i havet om man inte är yrkesfiskare.
188
187 www.svenskafiskeregler.se, 2020-09-30. 188 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Fisk- och skaldjursbestånd i hav och sötvatten 2019, Resursöversikt, Rapport 2020:3.
17.9.12. Fisketillsyn enligt fiskelagen
Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för föreskrifter för fisketillsynspersoner, medan länsstyrelsen är ansvarig för förordnande av fisketillsynspersoner.
189
Enligt länsstyrelsernas regleringsbrev redo-
visas insatser för fisketillsynen till Havs- och vattenmyndigheten. Den samlade bedömningen i länsstyrelsernas redovisning är att fisketillsynen behöver förstärkas och att länsstyrelsernas ansvar för fisketillsyn behöver förtydligas.
190
17.10. Miljöbalkens tillämpning på fiske
Miljöbalken (1998:808) ska främja en hållbar utveckling. För detta ändamål ska miljöbalken tillämpas så att bl.a. biologisk mångfald bevaras, naturresurser utnyttjas effektivt och miljön skyddas mot förorening och andra störningar.
191
Miljöbalken är övergripande och
omfattar därmed fiske bland många andra verksamheter och åtgärder som kan motverka genomförandet av balkens mål. Eftersom miljöbalken som utgångspunkt gäller parallellt med sektorslagstiftningar som innehåller miljökrav kan samma åtgärd träffas av krav enligt såväl fiskelagen som miljöbalken. Flera av miljöbalkens kapitel är direkt tillämpbara på förvaltningen av fisk.
17.10.1. De allmänna hänsynsreglerna
De allmänna hänsynreglerna i 2 kap. miljöbalken gäller för ”alla” som ansvarar för en verksamhet eller åtgärd, bl.a. den som fiskar eller ska börja fiska. Hänsynsreglerna innebär bl.a. att fiskaren ska iaktta de skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått som behövs, bl.a. att skaffa sig kunskaper om fiskets omfattning för att skydda miljön mot negativa effekter. Hänsynreglerna riktar sig därmed mot den enskilda fiskaren.
189 Fisketillsynsförordnanden (HVFMS 2018:1). 190 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Årsredovisning 2019. 1911 kap. 1 § miljöbalken.
Försiktighetsprincipen
Försiktighetsprincipen är en av de allmänna hänsynsreglerna. Försik-
tighetsprincipen är en vedertagen internationell miljörättslig princip. I miljöbalken innebär försiktighetsprincipen att skada och olägenhet för människors hälsa och miljön ska förebyggas, hindras eller motverkas genom behövliga försiktighetsmått.
192
Försiktighetsmått ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Principen ska tillämpas i det enskilda fallet när någon bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som kan antas medföra skada eller olägenhet.
193
Försiktighetsprincipen gäller dock endast i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla den. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Rimlighetsavvägningen får inte leda till att en verksamhet eller åtgärd tillåts bedrivas eller vidtas på ett sätt som är oförenligt med särskilda restriktioner som följer av miljökvalitetsnormer för vatten eller gränsvärdesnormer för annat än vatten.
I EU-rätten finns försiktighetsprincipen i artikel 191 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Där regleras att unionens miljöpolitik ska syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom unionens olika regioner. Den ska bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala. Försiktighetsprincipen ska således beaktas när rättsakter tas fram.
Bästa möjliga teknik
Bästa möjliga teknik ska användas
194
vilket t.ex. även omfattar val och
användning av fiskeredskap. De olika hänsynskraven får dock inte vara så långtgående att de blir orimliga för fiskaren och här ska särskilt beaktas miljönyttan av kravet jämfört med kostnaden. Den
1922 kap. 3 § miljöbalken. 193Prop. 1997/98:45 del 1, Miljöbalk, s. 201 ff. 1942 kap. 3 § miljöbalken.
senare formuleringen förekommer inte i fiskelagstiftningen som därmed kan användas striktare.
17.10.2. Miljökvalitetsnormer
Miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken beskrivs i kapitlet om Miljökvalitetsnormer. Miljökvalitetsnormerna gäller för alla verksamheter eller åtgärder som kan påverka normerna. När det gäller miljökvalitetsnormer och fiske finns enligt miljöjurister ett antal genomförandeproblem. Även om miljöbalken är tillämplig på yrkesmässigt fiske i marina vatten, regleras fiske framför allt med stöd av fiskelagen. Det finns inga särskilda prövningsregler för fiske i miljöbalken. När det saknas ett utpekat operationellt tillsynsansvar ligger detta på den tillsynsvägledande myndigheten. När det gäller miljökvalitetsnormer och fiske ligger det operationella tillsynsansvaret på Havs- och vattenmyndigheten. Myndigheten kan därmed förelägga fiskeverksamhetsutövare att vidta sådana försiktighets- och skyddsåtgärder som krävs för att en miljökvalitetsnorm ska följas. Eftersom myndigheten har tillsynsvägledningsansvaret, och därmed det operationella ansvaret, för miljökvalitetsnormer ”inom sitt ansvarsområde” bör myndigheten också vara skyldig att säkerställa normernas efterlevnad vid beslutsfattande enligt fiskelagstiftning trots att detta inte är särskilt föreskrivet i fiskelagen.
195
17.11. Reglering av fiske i skyddade områden
Beslut om skydd av marina områden fattas med stöd av 7 kap. miljöbalken. Formellt skyddade marina områden är nationalparker, naturreservat, Natura 2000-områden och biotopskyddsområden. (Läs mer om marint områdesskydd och regleringar av fisk i skyddade områden i kapitlet Marint områdesskydd.)
195 Christiernsson, A. och Michanek, G. 2016, Miljöbalken och fiske, Nordisk Miljörättslig Tidskrift, 2016:1.
Olika jurisdiktion beroende på avstånd till kusten
En utmaning vid reglering av fiske i skyddade områden är att EUrättslig och nationell befogenhetsfördelning får till följd att förutsättningarna för reglering av fiske varierar i tre administrativa zoner; innanför trålgränsen, området mellan trålgränsen och territorialhavsgränsen samt i den ekonomiska zonen. I de tre zonerna skiljer sig handlingsutrymmet för att använda olika lagstiftningar.
Innanför trålgränsen
Innanför trålgränsen råder nationellt handlingsutrymme där fiske faller under nationell lagstiftning. Det betyder att här kan både den nationella fiskerilagstiftningen och miljöbalken användas utan att behöva ta hänsyn till kraven gällande bevarandeåtgärder i grundförordningen enligt gemensamma fiskeripolitiken.
Från trålgränsen till territorialhavsgränsen
Inom tolv nautiska mil (territorialhavet) har medlemsländerna enligt grundförordningen
196
återfått vissa rättigheter att reglera fisket. I den
del av territorialhavet som ligger utanför trålgränsen gäller därför teoretiskt samma möjligheter att tillämpa både den nationella fiskerilagstiftningen och miljöbalken som innanför trålgränsen. Miljöbalkens bestämmelse om inrättande av nationalparker, naturreservat och biotopskydd gäller inom området.
Möjligheten att nationellt införa en bevarandeåtgärd begränsas dock av de långtgående samrådskrav som ställs i grundförordningen som träder in om en åtgärd även kan påverka fiske som bedrivs av andra medlemsstater. I praktiken betyder detta att i det fall en åtgärd eller reglering ska genomföras som även syftar till att begränsa andra länders fiske i området träder samarbetskraven in. Dessa ser dock olika ut beroende på vilken artikel som används. Bevarandeåtgärder enligt artikel 11 ställer krav på samarbete om en gemensam rekommendation till EU-kommissionen medan åtgärder enligt artikel 20
196 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken (Grundförordningen).
enbart ställer krav på att åtgärderna ska vara icke-diskriminerande samt samråd med berörda medlemsländer.
Ekonomiska zonen
I den ekonomiska zonen har EU i princip exklusiv kompetens att vidta åtgärder för att förvalta havets levande resurser. Artikel 11 och 18 i grundförordningen ger rättslig grund för fiskereglering inom skyddade områden i den ekonomiska zonen. Regeringen kan inrätta Natura 2000-områden i den ekonomiska zonen och reglerna för tillståndsprövning enligt i 7 kap. 28 § miljöbalken gäller även här. I Natura 2000-områdena har medlemsstaterna såväl en rättighet som en skyldighet enligt EU-rätten att vidta effektiva åtgärder för att skydda hotade arter och ekosystem.
197
Detta följer dels av att det
råder så kallad delad kompetens på miljöområdet, dvs. EU och de individuella medlemsstaterna är samtidigt kompetenta att vidta åtgärder till skydd för miljön, inklusive den biologiska mångfalden.
Även när EU har lagstiftat om en specifik fråga på miljöskyddsområdet behåller medlemsstaterna normalt rätten att vidta längre gående skyddsåtgärder i nationell rätt. Hur detta ska jämkas samman med unionens exklusiva rätt att styra förvaltningen av de levande akvatiska resurserna är en svårlöst fråga.
Tillämpning av lagstiftningen i skyddade områden
Fiske i marina skyddade områden inom territorialvattenområdet kan regleras med stöd av både 7 kap. miljöbalken och fiskelagstiftningen. Det har sedan mitten av 2000-talet förts en omfattande diskussion om vilken lagstiftning som främst bör tillämpas och flera vägledningar har tagits fram av Naturvårdsverket, Fiskeriverket och Havs- och vattenmyndigheten 2007,
198
2011
199
och 2013.
200
Havs- och vat-
tenmyndigheten har informerat Miljömålsberedningen att det nu råder en samsyn mellan Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårds-
197 Christiernsson A. 2015, Marine Natura 2000 and Fishery – The Case of Sweden, Journal for European Environmental & Planning Law 12(2015) 22-49. 198 Naturvårdsverket 2007, Vägledning för skydd av marina områden, Rapport 5739. 199 Naturvårdsverket och Fiskeriverket 2011, Vägledning för reglering av fiske i marint skyddade områden, Rapport 6416. 200 Havs- och vattenmyndigheten 2013, Vägledning – Reglering av fiske i marint skyddade områden, Rapport 2013:13.
verket att fiskerilagstiftningen ska användas i första hand. En begränsning i 20 § fiskelagen är att bevarandeåtgärderna inte får vara så ingripande att de avsevärt försvårar för fisket.
En diskussion som också fortfarande är aktuell är om fiske omfattas av tillståndsplikten enligt 7 kap. miljöbalken 28–29 §§.
Reglering av fiske i nationalparker och naturreservat
Föreskrifter för fiskets utövande kan införas i både nationalparker och naturreservat med stöd av miljöbalken. 7 kap. 5 § anger att i beslutet för ett naturreservat ska
anges de inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet, såsom förbud mot bebyggelse, uppförande av stängsel, upplag, schaktning, täkt, uppodling, dikning, plantering, avverkning, jakt, fiske och användning av bekämpningsmedel. En inskränkning får innebära att tillträde till området förbjuds under hela eller delar av året.
Det föreligger inga undantag för fiske.
Tills nu har i praktiken merparten av skyddade områden utanför trålgränsen varit Natura 2000-områden. Successivt skyddas nu flera områden utanför trålgränsen genom reservatsinstrumentet, antingen som ett komplement till Natura 2000-områden eller som ett helt nyinrättat skydd. Detta aktualiserar länsstyrelsens möjlighet att införa regleringar även utanför trålgränsen genom reservatsföreskrifter, som t.ex. i fallet med Svenska Högarna, men även naturreservatet Skånska Kattegatt i Skåne län. Utanför trålgränsen kan artikel 11 och 20 enligt grundförordningen tillämpas om regleringarna omfattar andra staters fiske.
Reglering av fiske i skyddade områden ska enligt Havs- och vattenmyndigheten införas om det anses vara en nödvändig åtgärd för att uppnå syftet med skyddet och bevarandemålen. Formuleringen av syftet och bevarandemålen i ett beslut om nationalpark eller naturreservat har därför stor betydelse för vilken reglering som kan införas.
201
201 Havs- och vattenmyndigheten 2016, Handlingsplan för marint områdesskydd, Myllrande mångfald och unika naturvärden i ett ekologiskt nätverk under ytan, Redovisning av regeringsuppdrag M2015/771/Nm.
Frågan om tillståndsprövning av fiske i Natura 2000-områden
Fiske tillståndsprövas inte i dagsläget, men frågan har varit och är fortfarande föremål för diskussion. Enligt flera miljörättsjurister föreligger inget undantag för fiske.
202
Enligt den rättsutredning Havs-
och vattenmyndigheten beställde 2014 så framgår sammanfattningsvis att fiske (såväl bottentrålning som andra fiskemetoder) är ett slags ”verksamhet” enligt 7 kap. 28 § miljöbalken, och bör även ses som ”plan eller projekt” enligt artikel 6.3 art- och habitatdirektivet.
203
Fiske
bedöms omfattas av tillståndsplikt om det på ett ”betydande sätt” kan påverka områdets skyddssyfte.
Vidare anges att återkommande fiske bör ses som enskilda projekt som ska konsekvensbedömas enligt artikel 6.3 art- och habitatdirektivet (och därmed även enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken), även om fisket påbörjades innan ett Natura 2000-område skyddades.
Artikel 11.1 ställer även krav på att endast fiskeregleringar som anses nödvändiga för att uppnå dessa målsättningar kan införas. Dock är artikel 6 i art- och habitatdirektivet införlivad i sin helhet, vilket innebär att de långtgående krav som ställs i form av att förhindra försämring av livsmiljöer och störning av arter
204
samt krav på att en lämp-
lig bedömning av skadliga planer och projekt
205
ska vara förenliga
med GFP. I praktiken kan dock GFP:s krav på samråd och gemensamma rekommendationer vara ett hinder Frågan är om en länsstyrelse kan kräva en tillståndsansökan från utländska fiskare som fiskar i svenska skyddade områden.
EU-kommissionen anser i ett överträdelseärende från juli 2020 att Sverige inte har införlivat artiklarna 6.2 och 12.4 på rätt sätt.
206
Regeringen hänvisar i sitt svar till EU-kommission till tillståndsplikten i 7 kap. 28 a § men konstaterar samtidigt att tillståndsplikten inte har kommit att tillämpas på fiske samt att övriga svenska bestämmer som införlivar artikel 6.2 inte kommit att tillämpas för fiske
202 Christiernsson A. 2015, Marine Natura 2000 and Fishery – The Case of Sweden, Journal for European Environmental & Planning Law 12(2015) 22-49. 203 Christiernsson, A. m.fl. 2014, Fiske och Natura 2000, 7 kap. 28 a § miljöbalken i EU-rättslig belysning, Havs- och vattenmyndighetens rapport 2014:7. 204 Art. 6.2 Art- och habitatdirektivet. 205 Art. 6.3 Art- och habitatdirektivet. 206 EU-kommissionen, Formell underrättelse angående fullgörande av skyldigheter enligt artiklarna 6.2 och 12.4 i direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter 2020/4037 C(2020) 4393 final.
fullt ut.
207
Regeringen anger vidare i sitt svar att de avser att ome-
delbart påbörja ett arbete för att förbättra genomförandet av artikel 6.2 i syfte att säkerställa att kraven i artikeln även tillämpas, dels för fiske, varvid hänsyn ska tas till det pågående arbetet med att införa bevarandeåtgärder enligt artikel 11 i grundförordningen för fiske, dels för verksamheter och åtgärder i Sveriges ekonomiska zon. Regeringen bedömer att förslag till förbättrat införlivande av artikel 6.2 kan redovisas till kommissionen före utgången av 2021.
Havs- och vattenmyndigheten har fått i uppdrag av regeringen att med utgångspunkt i EU-domstolens avgöranden efter redovisningen av M2017/0522/Nm och specifikt domarna C-293/17 och C-294/17, överväga behovet av ändringar i nationell lagstiftning eller föreskrifter med anledning av avgörandena.
208
Domarna är avgörande gällande
kvävegödsling i Nederländerna, där EU-domstolen bedömer att en pågående verksamhet som gödsling kan bedömas tillståndspliktig om den har betydande påverkan på utpekade bevarandevärden i Natura 2000-områden. Analysen och eventuella förslag ska förhålla sig till artikel 11 i grundförordningen. Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 31 december 2020.
17.11.1. Omfattningen av fiskeregleringarna
Havs- och vattenmyndigheten skriver att marina skyddade områden där fisket regleras är ett centralt verktyg i en ekosystembaserad förvaltning. Använt på rätt sätt kan fiskeregleringar i skyddade områden tillgodose både naturvården och fiskeriförvaltningens intressen.
209
Avsnittet redovisar övergripande pågående fiske i skyddade
områden och genomförda och planerade regleringar av fisket. Avsnittet redovisar även de behov av skydd som myndigheterna rapporterat. Det finns ett flertal fiskeregleringar som inte i huvudsak syftar till att skydda naturvärden, men som medför begräsningar av fiske. Ett sådant tydligt exempel är strikta regleringar av bottentrålning och annan generell begränsning av redskap som anses ha stor miljöpåverkan.
207 Näringsdepartementet 2020, Svar på formell underrättelse angående fullgörande av skyldigheter enligt artiklarna 6.2 och 12.4 i direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (överträdelsenummer 2020/4037, KOM:s ref. C(2020) 4393 final. 208 Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev för budgetåret 2020. 209 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Redovisning av regeringsuppdrag om att stärka det marina områdesskyddet, dnr 1-19.
Fiske behöver heller inte vara negativt i ett skyddat område, det beror helt på vad området syftar till att skydda. Områden som enbart delvis skyddas mot fiske, oftast i zoner, kan ändå ha en positiv effekt på miljön och biologisk mångfald, även om den inte är lika stor som i områden som skyddas helt mot fiske. En studie som sammanställt resultat från forskning om marint skydd internationellt visar att strikt skyddade områden i genomsnitt har 670 procent högre biomassa av fisk jämfört med områden utan skydd, medan biomassan i delvis skyddade områden i genomsnitt var 183 procent högre jämfört med områden utan skydd.
210
17.11.2. Omfattningen av fiske i skyddade områden
Bottentrålning i skyddade marina områden
Havs- och vattenmyndigheten redovisade i september 2020 omfattningen av pågående bottentrålning i skyddade områden.
211
Innanför
trålgränsen tillåts bottentrålning i 17 av cirka 300 marina naturreservat samt i Kosterhavets nationalpark. I 14 av dessa är omfattningen av bottentrålningen mindre än tio timmar per år mellan 2013 och 2017. De skyddade områdena innanför trålgränsen där det pågår ett substantiellt fiske med bottentrål är Kosterhavets nationalpark, Gullmarns naturreservat, Natura 2000-området Balgö samt Naturreservatet och Natura 2000-området Kalix yttre skärgård.
I områden utanför trålgränsen bedrivs bottentrålning av svenska fartyg i åtta marina skyddade områden i Skagerrak och Kattegatt; Bratten, Fladen, Lilla Middelgrund, Stora Middelgrund och Röde bank, Morups bank, Balgö, Nordvästra Skånes havsområde och Sydvästra Skånes utsjövatten. I Östersjön pågår trålning i Natura 2000området Hoburgs bank och Midsjöbankarna. Förutom i Bratten är omfattningen av pågående trålning begränsad, oftast till randområdena i de skyddade områdena.
210 Sala, E. m.fl. 2018, Assessing real progress towards effective ocean protection, Marine Policy 91: 11–13. 211 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Redovisning av uppdrag om generellt stopp för bottentrålning i skyddade områden, N2020/00130/FJR.
Områden skyddade från bottentrålning
Fiske med bottentrål är allmänt förekommande på djupa mjukbottnar (>25m) i Västerhavet. Trålgränsen och andra regleringar, exempelvis inom Brattens Natura 2000-område och skyddsområde för torsk i södra Kattegatt, innebär att 14 procent av de djupare mjukbottnarna inom svensk ekonomisk zon i Västerhavet har ett formellt skydd från bottentrålning. Övriga habitat, oavsett djup, och även grunda mjukbottnar har väsentligen högre andel skydd från trålning (34 procent– 92 procent).
I Östersjön har endast fyra procent av djupare vatten (>25m) formellt skydd mot bottentrålning. Omfattningen av fiske med bottentrål är dock inte alls lika stor, som i Västerhavet och i svensk ekonomisk zon koncentrerat till Hanöbukten och områdena omkring Bornholm.
Pelagisk trålning i skyddade områden
En analys av Naturskyddsföreningen indikerar att över hälften av den svenska skyddade havsarealen inte har områdesspecifika regleringar för storskaligt pelagiskt trålfiske.
212
Fiskefria områden
Fiskefria områden är en form av fredningsområden, men till skillnad från fredningsområden innebär ett fiskefritt område ett totalt förbud mot fiske. I Sverige har inte fiskefria områden använts som förvaltningsåtgärd i någon större utsträckning tidigare, men erfarenheter från andra länder har visat positiva resultat.
213
(Läs mer i kapitlet
om Marint områdesskydd.)
Havs- och vattenmyndigheten lämnade 2016 en utvärdering av effekterna av de fem fiskefria områden som inrättades 2010 på uppdrag av regeringen.
214
Områdena infördes för att utvärdera de biolo-
212 Naturskyddsföreningen 2020, Skydd på riktigt, Vikten av att följa lagen för att värna havens biologiska mångfald, Rapport. 213 www.havochvatten.se/hav/fiske--fritid/sport--och-fritidsfiske/fiskevard-ochfisketillsyn/fiskefria-omraden.html, 2020-05-25. 214 Havs- och vattenmyndigheten 2016, Utvärdering av fiskefria områden, Redovisning av regeringsuppdrag: Biologiska effekter och samhällsekonomiska konsekvenser av fiskefria områden, Rapport 2016:31.
giska effekterna, bedöma fiskets påverkan och de ekonomiska konsekvenserna av helt fiskefria områden. Utvärderingen visar att fiskefria områden kan vara en biologiskt och samhällsekonomiskt effektiv åtgärd för att stärka bestånd av fisk och kräftdjur, och bedömer även att åtgärden kan ha positiva effekter på andra ekosystemfunktioner och tjänster.
Den biologiska utvärderingen från SLU Aqua, inom uppdraget, visar att fiskefria områden kan, om de är väl utformade, ge positiva beståndseffekter och därmed komplettera andra regleringar inom fiskförvaltningen. I många fall kan goda resultat dock uppnås med mindre genomgripande åtgärder, exempelvis genom redskaps- eller fångstbegränsningar i tid och rum. Den biologiska utvärderingen visar att fiskefria områden kan vara viktiga för förvaltning, i synnerhet av blandfisken och fisken på lokala kustbestånd, samt för att motverka negativa effekter på ekosystemen av fiske.
Med utgångspunkt i utvärderingen bedömer Havs- och vattenmyndigheten att fiskefria områden kan bidra till att – återupprätta täta bestånd med fler stora och äldre individer, – skydda specifika arter och livsmiljöer som annars skulle hotas av
fisket, – utgöra referensområde för miljöövervakning och för att bedriva
forskning gällande ostörda ekosystems struktur, funktion och dynamik, och – studera och bedöma fiskets påverkan på ekosystem, arter och
livsmiljöer och fiskets påverkan i relation till andra faktorer.
215
Arealen helt fiskfria områden uppgick 2019 enligt Naturskyddsföreningens egna analyser till mindre än en procent av Sveriges havsareal.
216
Detta betyder inte att 99 procent av havsarealen fiskas regel-
bundet, men möjligheten finns.
Fiskefria områden klassificeras i dag inte i statistiken eller etappmålet för skydd av marina områden eftersom de har inrättats med hjälp av fiskerilagstiftningen med syfte att skydda fisken som resurs och skyddar därför inte mot annan form av exploatering. Fiskefria områden
215 www.havochvatten.se/hav/fiske--fritid/sport--och-fritidsfiske/fiskevard-ochfisketillsyn/fiskefria-omraden.html, 2020-05-25. 216 Naturskyddsföreningen, Johanna Fox, e-post 2020-11-12.
ses heller inte som ett långsiktigt varaktigt skydd eftersom området kan upphävas om fiskpopulationen som skyddats återhämtar sig.
17.11.3. Reglering av fiske i skyddade områden – ett pågående arbete
Havs- och vattenmyndigheten har tillsammans med länsstyrelserna värderat behovet av ytterligare regleringar av fiske i befintliga skyddade områden.
217
Havs- och vattenmyndigheten arbetar kontinuer-
ligt med fiskereglering i skyddade områden inom ramen för den s.k. plattformen. Inom plattformen pågår ett omfattande arbete med att se över behov av fiskereglering i marina skyddade områden samt genomförande av nödvändiga bevarandeåtgärder.
218
Västerhavet
Kattegatt och Skagerrak är tillsammans ett av världens mest intensivt trålade havsområden.
219
I bedömningen för Västerhavet anger Havs-
och vattenmyndigheten att flera av de mest prioriterade åtgärderna vad avser fiskereglering i marina skyddade områden har redan vidtagits. Det gäller åtgärder som berör bl.a. Kosterhavets nationalpark, Väderöarnas marina naturreservat, Natura 2000-områdena Kosterfjorden – Väderöfjorden och Bratten.
Havs- och vattenmyndigeten har hösten 2020, i samarbete med Danmark, lämnat ett förslag till regeringen om en gemensam rekommendation till EU-kommissionen i enlighet med artikel 11 i grundförordningen om reglering av fiske i fem Natura 2000-områden i Halland (utsjöbankarna Fladen, Lilla Middelgrund, stora Middelgrund och Röde bank, samt Morupsbank).
217 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Uppdrag om bevarandeåtgärder vad avser fiske i marina skyddade områden, redovisning av regeringsuppdrag M2017/02522/Nm. 218 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Redovisning av regeringsuppdrag om att stärka det marina områdesskyddet, dnr 1-19. 219 SLU Aqua 2019, Sammanfattning – fiskets miljöeffekter, PM till Miljömålsberedningen 2019-10-22.
Egentliga Östersjön
Länsstyrelserna redovisar att det finns behov av ytterligare fiskeregleringar i ett trettiotal marina skyddade områden. Det har upprättats ett särskilt åtgärdsprojekt: ReFisk där länsstyrelserna i Gävleborgs-, Uppsala-, Stockholms-, Södermanlands- och Östergötlands län tillsammans med andra aktörer som högskolor och intresseorganisationer tar fram ett förslag till åtgärdspaket för en hållbar fiskförvaltning längs mellersta ostkusten och föreslår fiskeregler. I detta arbete kommer man även att inkludera de behov som finns vad gäller fiskereglering i marina skyddade områden.
Bottniska viken
Havs- och vattenmyndigheten anger att Bottniska viken är ett havsområde med relativt liten påverkan av fiske i befintliga marina skyddade områden. Inga specifika bevarandeåtgärder har införts i de marina skyddade områdena. Länsstyrelserna framhåller att man behöver utreda ytterligare om fiske behöver regleras, det gäller bl.a. siklöjatrålningen i vissa av de marina skyddade områdena. För fyra områden påpekar man att fiskereglering är nödvändig för att nå bevarandemålen och då rör det sig främst om begränsning av garnfiske.
Bottentrålning – pågående regeringsuppdrag
Havs- och vattenmyndigheten har i september 2020 rapporterat regeringsuppdraget om att genomföra ett generellt förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden, samt hur möjlighet till begränsade undantag kan ges i förvaltningsplanen.
220
Havs- och vattenmyndigheten anger i rapporteringen att om regeringen inför ett generellt förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden i fiskeförordningen blir grundprincipen att bottentrålning inte ska förekomma i marina skyddade områden. Detta i kombination med att begränsade undantag ska kunna ges i förvaltningsplaner innebär att i stället för att identifiera zoner där bottentrålning inte får pågå, kommer länsstyrelser och kommuner kunna
220 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Redovisning av uppdrag om generellt stopp för bottentrålning i skyddade områden, N2020/00130/FJR.
behöva avgränsa zoner där bottentrålning kan pågå utan att bevarandevärden påverkas negativt så att syftet med skyddet inte kan uppnås. Detta innebär en omvänd systematik jämfört med i dag.
Havs- och vattenmyndigheten lyfter att det finns både för- och nackdelar med detta arbetssätt. Fördelar är att det blir tydligt att redskapen med potentiellt störst bottenpåverkan särskilt ska beaktas i marina skyddade områden.
Ett generellt förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden innebär inte per automatik att bevarandemålen nås i dessa områden, då även annat fiske som kan påverka bevarandemålen negativt behöver omhändertas. En fördel med befintligt arbetssätt är att det tas ett helhetsperspektiv som inkluderar påverkan från alla fisken och utgår från en ekosystemansats i varje enskilt område. Det generella arbetet med fiskereglering i marina skyddade områden behöver fortgå och samordnas med ett generellt förbud mot bottentrålning.
17.12. Några utmaningar och aktuella frågor
I sina kontakter med olika aktörer har Miljömålsberedningen fångat upp ett antal utmaningar och frågor inom fiskförvaltningen kopplade till möjligheterna att nå målen för havets miljötillstånd.
17.12.1. Havs- och vattenmiljöförvaltningen behöver samordnas med genomförandet av fiskförvaltningen
Miljömålsberedningen har i flera kapitel lyft fram behovet av bättre samordning och harmonisering i genomförandet av havsmiljödirektivet, vattendirektivet och art- och habitatdirektivet. Det finns en hög medvetenhet bland många av de aktörer som Miljömålsberedningen har varit i kontakt med om att samordningen mellan dessa direktiv och den gemensamma fiskeripolitiken behöver stärkas, för att god miljöstatus ska kunna nås. EU-kommissionen lyfter behovet av samordning inom den gröna given i strategin för biologisk mångfald. Behov och effekter av bristen på samordning mellan direktiven och fiskeriförvaltningen framgår av flera avsnitt ovan. Områden som särskilt har lyfts fram är problem med icke harmoniserade mål och problem med utformning av funktionella miljökvalitetsnormer, en rådgivning som inte tar hänsyn till interaktion mellan arter och
ekosystemeffekter och ett åtgärdsarbete som är splittrat och där vinster av samplanering som t.ex. flerfunktionalitet av anläggande av våtmarker inte utnyttjas i väsentlig grad.
17.12.2. Bevarandeåtgärder utanför skyddade områden för att nå god miljöstatus
En i princip ny fråga som Miljömålsberedningen har fångat upp är behovet av bevarandeåtgärder inom fiske även utanför de skyddade områdena för att nå Hav i balans samt levande kust och skärgård. Miljömålsberedningen uppfattar att särskilt länsstyrelserna och ett antal forskare ser ett behov av att införa regleringar av fiske även utanför skyddade områden. Bakgrunden är den framväxande kunskapen om ekosystemeffekter och interaktioner t.ex. mellan utsjö och kustområden.
Ett exempel som Miljömålsberedningen har uppmärksammats på från flera aktörer är farhågorna om att det storskaliga pelagiska sill- och strömmingsfisket har en påverkan på andra fiskbestånd, sjöfåglar och marina däggdjur vid kusten. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att kustbestånden av främst gädda och abborre är på mycket låga nivåer och har lyft vikten av en fiskförvaltning i utsjön som tar hänsyn till naturvärden i kustområdet såväl som det småskaliga kustfisket.
Landshövdingarna i Skåne, Blekinge och Kalmar län begärde även i en skrivelse till Havs- och vattenmyndigheten hösten 2019 att det svenska storskaliga foderfisket ska begränsas geografiskt av försiktighetsskäl och inte bör tillåtas i det område i Östersjön där torskfiske är förbjudet. De ansåg vidare att det svenska storskaliga foderfisket också borde flyttas ut från kusten för att skydda lekansamlingar av sill och att Sverige inom EU-samarbetet borde verka för att samma begränsningar införs för övriga länders fiskare.
221
221 Länsstyrelserna i Skåne, Blekinge och Kalmar län 2019, Skrivelse till Havs- och vattenmyndigheten, dnr 30726-2019-1.
Den nationella rådigheten används inte fullt ut
En fråga som har väckts till Miljömålsberedningen är att Sverige inte fullt ut använder det nationella handlingsutrymmet inom den gemensamma fiskeripolitiken. Artikel 20 ger möjlighet för en medlemsstat att besluta om icke-diskriminerande åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskbestånden och för att bibehålla eller förbättra bevarandestatusen för de marina ekosystemen inom en gräns på tolv nautiska mil från baslinjen. Detta ger möjlighet att införa regleringar av fiske för att t.ex. bidra till att nå målet om god miljöstatus enligt havsmiljödirektivet, även utanför skyddade områden.
Artikel 20 har inte använts som rättslig grund för att införa regleringar i svenska vatten som påverkar grannländers fiske. Artikeln har bl.a. använts av Storbritannien som rättslig grund för att införa föreskrifter i skyddade områden där Irland, Frankrike och Belgien har historiska fiskerättigheter.
Havs- och vattenmyndigheten skriver i sin årsredovisning att det finns ett nationellt utrymme att förvalta fisk- och skaldjursbestånd och att reglera svenskt yrkesfiske och fritidsfiske. Det nationella handlingsutrymmet omfattar, med vissa begränsningar, kustområdet i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön.
222
De nämner inte möjligheten
till nationella initiativ i enlighet med artikel 20 i grundförordningen.
17.12.3. Förvaltningen av fisk inkluderar många intressen och aktörer
Fiskförvaltningen inkluderar en stor mängd aktörer. Detta är ett resultat av att förvaltningen av fiskresursen både är en del av havsmiljöförvaltningen och en näringslivsfråga med en utvecklad sektorsförvaltning. De gemensamt förvaltade bestånden ligger under EU:s kompetens där en stor mängd aktörer behöver involveras i förvaltningen av varje bestånd som t.ex.: – EU-kommissionen. – Jordbruks- och fiskerådet – Regionala rådgivande nämner – Regionala fiskerisamarbetet, BALTFISH och Scheveningen
222 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Årsredovisning 2019.
– Helcom FISH – Regeringen och Regeringskansliet (både Näringsdepartementet
och Miljödepartementet) – Havs- och vattenmyndigheten – Jordbruksverket – SLU Aqua m.fl. – Producentorganisationerna (sex stycken i Sverige).
Även förvaltning av de kustnära områdena inkluderar flera aktörer som Näringsdepartementet, Miljödepartementet, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelserna, kommuner, fritidsfiskets organisationer, mark- och fiskerättsägare.
Fiskresursen används av en stor mängd aktörer bl.a. det storskaliga pelagiska fisket med utvecklade producentorganisationer, det småskaliga kustfisket, privata fiskerättsägare samt av fritidsfisket. Fiskresursen är även viktig för turismnäringen längs kusterna, både i form av attraktiva kuststäder och fiskehamnar men även för fisketurism.
Detta medför målkonflikter både mellan miljövården och fiskförvaltningen, men även en konkurrens om resursen mellan de som nyttjar den. Den pågår ständiga diskussioner om vem som lämpligen bör ha stort ansvar i förvaltningen och hur deltagandeprocesser som säkerställer allas intressen kan utformas. Exempel här är det tidigare uppdraget till Fiskeriverket om samförvaltning.
223
Samförvaltningen
i Bohuslän blev ett resultat av uppdraget som fortfarande är aktivt. Även förvaltningen av siklöjan i Bottenviken utvecklades utifrån en tanke om samförvaltning.
Havs- och vattenmyndigheten har etablerat fem regionala beredningsgrupper för den nationella fiskeregleringen bestående av berörda länsstyrelser samt SLU Aqua och Jordbruksverket. Beredningsgrupperna samordnar och prioriterar beställning av vetenskapligt underlag. De ser över föreskrifter för fiske som beaktar behov, mål och möjligheter inom olika delar av förvaltningen från lokal till internationell nivå. En kartläggning av samrådsstrukturer för fiskförvaltingen är påbörjad som blir underlag för att tydliggöra formerna för lokal delaktighet i förvaltningen.
223 Fiskeriverket 2006, Regional och lokal samförvaltning av fiske.
17.12.4. Länsstyrelserna har tagit en mer aktiv roll
Nödåtgärderna för torsk i Östersjön 2019 satte fiskförvaltningen på den politiska kartan inte minst hos flera kustlänsstyrelser. Flera länsstyrelser har tagit en ny aktiv roll i att driva fram en mer ekosystembaserad och hållbar fiskförvaltning. Som exempel har landshövdingarna i Skåne, Blekinge, Kalmar och Gotland län bjudit in Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket till dialog för att försöka bidra till snabbare införande av åtgärder.
224
Länsstyrelserna
menar att det behövs ett åtgärdsprogram för att stärka det lokala kustfisket och lokala landningar i södra Östersjön. Länsstyrelserna anser att det behövs både åtgärder för att kompensera för de negativa effekterna av fiskestoppen 2020 och åtgärder som på längre sikt stärker möjligheterna för lokalt fiske. De noterar att det i dag är väldigt få åtgärder som går att genomföra med lokala eller regionala beslut vilket de anser viktigt att ta med sig i kommande diskussioner om genomförande av en ekosystembaserad fiskförvaltning.
Länsstyrelserna lyfter fram vikten av att använda försiktighetsprincipen, men även vikten av att behålla hållbara lokala fisken längs kusten. De anser att ett beslut om att inte förändra fiskets bedrivande är också ett beslut som måste bygga på försiktighetsprincipen.
Länsstyrelserna anser att då Östersjöns fiskbestånd under de senaste tio åren helt har förändrat sammansättning med en utslagen toppredator som torsk, måste såväl fiskets bedrivande och beskattningen av bestånden ta en helt ny utgångspunkt. Fisket måste inriktas för att stötta Östersjöns återhämtning vilket sannolikt innebär förändringar både i hur fisket ska bedrivas och hur olika bestånd ska beskattas.
Länsstyrelserna menar att ett rumsligt begränsat fiskestopp på storskaligt pelagiskt fiske till foder och fiskmjöl troligen skulle gynna torsken. De positiva effekterna av matningsförsök på avmagrad torsk med sill tyder på att ökad tillgång till sill kan vara positivt. Ett motsvarande försök med skarpsill och ev. andra födoslag bör omgående genomföras.
224 Länsstyrelserna i Skåne län, Blekinge län, Kalmar län och Gotlands län 2020, Inbjudan till dialog om fisket i södra Östersjön.
Regionala projekt för skydd av lokala bestånd och naturvård
Länsstyrelsen i Norrbotten arbetade tidigt för reglering av nätfiske på grunt vatten under vår och höst för att skydda havsöringen under dess vandring. År 2006 infördes i Bottenviken förbud mot nätfiske på vatten innanför 3-meterskurvan vilket har gett tydliga resultat i ökade bestånd av havsöring men även av kustlevande harr. Liknande regler har sedan 2019 även införts i Bottenhavet.
Länsstyrelsen i Stockholm jobbar aktivt tillsammans med länsstyrelserna i Uppsala, Södermanland och Östergötland inom projektet ReFisk med att samordna fiskförvaltning och områdesskydd inom ramen för en marin grön infrastruktur. Motsvarande projekt genomförs av länsstyrelserna från Uppsala till Västernorrland.
Under våren 2019 inleddes en diskussion mellan det svenska och åländska fisket samt berörda länsstyrelser och fiskeribyrån på Åland (som är landsskapsregeringens fiskerimyndighet). Visionen är att få till en regional förvaltning med tillträdes- och redskapsbegränsningar samt trålfiskeförbud.
225
Fisketillsyn
Länsstyrelserna ansvarar för genomförande av fisketillsynen. Enligt länsstyrelsernas regleringsbrev redovisas insatser för fisketillsynen till Havs- och vattenmyndigheten. Den samlade bedömningen i länsstyrelsernas redovisning är att fisketillsynen behöver förstärkas och att länsstyrelsernas ansvar för fisketillsyn behöver förtydligas.
226
17.12.5. Åtgärdsarbetet behöver stärkas
Stockholms universitets Östersjöcentrum har tillsammans med bl.a. flera länsstyrelser och Sportfiskarna tagit fram en underlagsrapport om våtmarker som fiskevårdsåtgärd vid kusten.
227
I rapporten har
utvärderats effekten av restaurerade våtmarker på fiskreproduktion och kustekosystemet.
225 Länsstyrelsen i Stockholm 2019, Yttrande gällande Havs- och vattenmyndighetens översyn av områden av riksintresse enligt Miljöbalken (MB) bestämmelser i 3 kap. 5 §, dnr 101-15351-2019. 226 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Årsredovisning 2019. 227 Stockholms Universitet Östersjöcentrum 2020, Våtmarker som fiskevårdsåtgärd vid kusten. Rapport 1/2020.
Rapportförfattarna anger att fyra centrala punkter återkom i de diskussioner som fördes om brister i åtgärdsarbetet; otillräcklig samordning, helhetssyn, långsiktighet och uppföljning. Sammanställningen visar på en bristfällig koordinering och uppföljning av det senaste decenniets fiskevårdsåtgärder. Det saknas t.ex. en nationell samordning för att samla uppgifter om alla olika åtgärder som har genomförts för att gynna kustfiskbestånden. Länsstyrelsernas databas, Åtgärder i vatten, saknar de flesta projekten och hade enligt Östersjöcentrum begränsat med uppgifter om målarter. Det har även genomförts mycket begränsad uppföljning av åtgärdernas effekt. Endast 16 procent av de våtmarksprojekt som Östersjöcentrum gått igenom har följt upp effekterna genom provtagning både före och under flera år efter åtgärden.
För att skapa en bättre kunskapsbas för framtida förvaltningsbeslut finns därför ett behov av fler och samordnade mångåriga uppföljningar av åtgärder på såväl yngelproduktion och lokala fiskbestånd som kustekosystemet.
För att nå målsättningen om att bevara och nyttja kust och hav på ett hållbart sätt krävs enligt rapportförfattarna att en sektorsöverskridande ansats utvecklas med en förbättrad integrering av fysisk planering, regionala kustplaner, förvaltning av säl och skarv och åtgärder inom EU:s miljödirektiv samt stödsystem för landsbygdsutveckling, havsfrågor och fiske. Därutöver behövs bättre möjligheter att använda miljölagstiftningen för att initiera miljöförbättrande åtgärder så att miljömålen kan nås och för att förbättra nyttjandet av marina resurser.
Dagens brist på habitat är ett resultat av tidigare statligt finansierade åtgärder
Under 1800- och 1900-talen har betydande arealer kustnära sjöar och kustmynnande vattendrag längs den svenska kusten dikats ut och torrlagts för att förbättra förutsättningarna för jord- och skogsbruk (se figur 17.7). Utdikningar genomfördes ofta med statsbidrag för att öka andelen bördig skogs – och jordbruksmark.
Vidare har fiskens vandringsvägar i många vattendrag påverkats negativt genom dämning för vattenkraft. Genom dessa aktiviteter har fiskens rekryteringshabitat försämrats eller försvunnit och vandringsvägar blivit svår- eller oframkomliga, vilket har minskat eller till och
med slagit ut lokala bestånd. Eftersom ytan lämpliga reproduktionsområden längs kusten är mycket liten relativt tillgången på vuxna fiskars habitat, är mängden lek- och uppväxtområden en grundläggande faktor som påverkar mängden vuxen fisk vid kusten.
Figur 17.7 Antal sänkta och torrlagda sjöar i Sverige fram till 1980-talet
Antalet sänkta och torrlagda sjöar i Sverige indelade i 10-årsperioder
Källa: Stockholms Universitet Östersjöcentrum 2020, Våtmarker som fiskevårdsåtgärd vid kusten, Rapport 1/2020.
Anläggande av våtmarker för fiskevård
Av underlagsrapporten från Östersjöcentrum framgår att sedan 2007 har ungefär 100 våtmarker restaurerats längs svenska ostkusten för att gynna reproduktionen av gädda och abborre. I samma syfte har vandringshinder i kustmynnande vattendrag tagits bort på cirka 40 platser.
Det fåtal uppföljningar som har genomförts visar att restaurering av våtmarker har en god potential att bidra till stärkta kustbestånd av gädda och abborre. Detsamma gäller eliminering av vandringshinder till kustmynnande vattendrag. Det är dock stor variation i
utfallet av åtgärderna. Resultaten visar på en trend om upp till sex gånger fler gäddyngel och dubbelt så mycket abborryngel i kustvattnen utanför våtmarkerna. En studie visar även på 60 procent lokal ökning av kustgäddbestånden. Det finns inga studier som specifikt har undersökt om åtgärderna kan ge så stark effekt på rovfiskbestånden att det indirekt påverkar resten av födoväven och ekosystemet. Ett antal studier indikerar att det finns en potential för sådan påverkan.
Länsstyrelsen i Kalmar län och Sportfiskarna var tidiga med att identifiera områden lämpliga för att anlägga eller restaurera våtmarker samt identifiera vandringshinder som borde tas bort för att gynna kustfisk. Åtgärderna har utförts av ett flertal aktörer, huvudsakligen av eller på uppdrag av kommuner, länsstyrelser, privata markägare, stugföreningar, ideella organisationer och stiftelser, samt i några fall universitet. Projektledningen av åtgärdsarbetet har dock drivits av några få aktörer. Exempelvis har Sportfiskarna genomfört 55–60 procent av åtgärderna.
Finansiering av projekten har skett med en rad olika medel, främst med bidrag från Naturvårdsverket för lokala naturvårdssatsningar (LONA) och åtgärdsprogrammen för hotade arter och naturtyper, Havs- och vattenmyndigheten för lokala vattenvårdsprojekt (LOVA) och särskilda åtgärdsprojekt på anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö samt från Jordbruksverket från EU:s havs- och fiskerifond, EU:s landsbygdsprogram samt slutligen regionala fiskevårdsmedel. Även medel från kommuner och stiftelser har bidragit. Finansieringen har varierat mellan cirka 1 000 kronor till strax över elva miljoner kronor per åtgärdsobjekt, med en genomsnittlig kostnad på 550 000 kronor.
Även om våtmarker kan ge en lokal ökning av mängden fisk anser författarna av underlagsrapporten att fler och kompletterande åtgärder måste till för att stärka kustens rovfiskbestånd och få positiva ekosystemeffekter. Åtgärderna bör utformas som en del av en tydligt samordnad och långsiktig förvaltning av kust och hav. Förutom en starkare reglering av kustfisket behövs exempelvis bättre skydd av fiskens lek- och uppväxtområden mot exploatering samt fiskeförbud av gädda och abborre nära våtmarkerna och i kustens rekryteringsområden. Det kan även vara att inrätta fler och tätt fördelade våtmarker och fiskeförbud i områden med god tillgång på högkvalitativa uppväxtområden för yngel. Även lokal reduktion av
mängden gråsäl och storskarv kan vara en tänkbar åtgärd, om dessa rovdjur medför hög dödlighet på gädda och abborre vid fiskens reproduktionslokaler.
Det pågående arbetet med att ta bort vandringshinder i kustmynnande vattendrag förbundna med olika sjösystem kan vara en effektivare metod än våtmarker för att gynna abborre, vilket bör undersökas vidare. Abborre förekommer i mycket högre mängd än gädda vid kusten och har därmed större potential att påverka sina bytesdjur och, indirekt, lägre nivåer i födoväven.
Behov av miljölagstiftning som underlättar
Reglerna för markavvattning anses enligt länsstyrelserna, Sportfisket och Östersjöcentrum m.fl. utgöra ett hinder för anläggande av våtmarker och återställande av vandringsvägar samt lekområden och uppväxtområden för fisk.
228
Motsvarande problem har lyfts fram av
t.ex. åtgärdssamordnarna i arbetet med att anlägga våtmarker för att minska övergödningen. Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har lämnat förslag om att reglerna för markavvattning behöver ses över.
229
Sportfiskarna anger att endast cirka tio procent av projekten blir genomförda främst på grund av att gamla vattendomar hindrar dagens miljövård. Regelverket inom vatten- och naturvårdslagstiftningen är i dag detsamma oavsett om ett projekt avser en exploatering eller återställning och restaurering.
Framför allt lyfts tillstånd för markavvattning upp som ett stort hinder. Markavvattningsföretag har ett underhållsansvar för avvattning på ett sådant sätt att en översvämningsyta inte är möjlig att skapa. I dag finns en stor mängd markavvattningsföretag som är inaktiva och blockerar nödvändiga åtgärder. Företagen skapades i slutet av 1800-talet och början av 1900-talet i syften som i dag inte är aktuella.
Många fastighetsägare är inte medvetna om att de är delägare i ett markavvattningsföretag. Den största utgiften vid t.ex. höjning av vattenståndet för att återskapa våtmarker är ofta utredningar om gällande markavvattningsföretag.
228 Stockholms Universitet Östersjöcentrum 2020, Våtmarker som fiskevårdsåtgärd vid kusten. Rapport 1/2020. 229SOU 2020:10, Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning, betänkande av Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete.
Det har också uppkommit problem med att genomföra miljöförbättrande åtgärder när vandringshinder har identifierats omfattas av urminnes hävd. I andra fall kan även befintligt naturskydd utgöra ett hinder då nyttan för fisk och fisket ibland är underordnad andra miljöaspekter som exempelvis andra arters skydd. Det finns dock motsatt kritik där våtmarksåtgärder för att gynna fisk har gått före intressen att bevara andra arter, exempelvis sällsynta kransalger i avsnörda havsvikar.
Det lyfts fram till Miljömålsberedningen att det behövs en översyn av 11 kap. miljöbalken för att möjliggöra restaureringar av landskapet närmast kusten. Gamla inaktiva markavvattningsföretag bör inte vara ett hinder för att periodvis översvämma historiskt torrlagda områden men som inte längre är produktiv jordbruksmark och där åtgärderna inte heller står i konflikt med andra miljömål. Sådana ändringar kan även gynna klimatanpassningen genom att skapa översvämningsytor vid höga flöden.
Kommunala och lokala projekt
Det finns flera projekt på kommunal och lokal nivå för att stärka bestånden av kustfisk längs hela Sveriges kust. Projekten drivs ofta i samarbete med ett flertal aktörer bl.a. Sportfiskarna.
Ett mycket uppmärksammat projekt är 8-fjordar som hade som ursprunglig målsättning att rädda de sista resterna av lokala bottenlevande fiskbestånd, och ett restbestånd av lokalt lekande torsk i fjordområdets inre delar, men som har breddats. Projekt 8-fjordar är ett samarbete mellan Kungälv, Orust, Stenungssund, Tjörn och Uddevalla kommun för att förvalta fjordarna öster om Orust och Tjörn på Sveriges västkust.
230
17.12.6. Fiske på nya eller främmande arter
Det pågår ett skifte, särskilt i Östersjöns ekosystem, där vissa fiskbestånd minskar medan andra fiskarter, ofta sådana som gynnas av ett varmare och mer näringsrikt vatten, ökar. Det pågår därför försök med att se på möjligheterna att nyttja andra arter, både för att bidra till nya livsmedel, men också för att få ett mer diversifierat fiske
230 www.8fjordar.se, 2020-11-10.
där särskilt kustfisket kan få fler ben att stå på. Ett fiske på kustnära arter kan även bidra till att minska effekter av övergödning. Bl.a. Havs- och vattenmyndigheten pekar på att det är mycket viktigt att ta hänsyn till de faror och risker som finns med att börja söka nya fiskbara arter när andra tagit slut och att en försiktighetsansats behöver tillämpas.
Baltic Fish
Fiskarterna braxen, id och mört trivs i näringsrika havsmiljöer och det finns gott om dessa arter i Östersjön. Arterna är inte en stor del av svensk matkultur, men konsumeras i andra länder.
Finland var först ut att lansera biffar gjorda på braxen, id och mört. Tre år senare är produkterna storsäljare. Det har resulterat i att 4,6 ton fosfor har cirkulerats från havet till land i Finland. Den finska stiftelsen John Nurminen initierade en utveckling av detta fisket i Sverige genom projektet Baltic Fish. Svenska aktörer är Guldhaven Pelagiska AB, Gutefisk Fiskeförening och Race For The Baltic tillsammans med bl.a. SLU Aqua. Fisket inom Baltic Fish bedrivs i Bottenviken och utanför Gotland.
Målet är att främja ett ekologiskt och ekonomiskt hållbart fiske efter karpfiskar som braxen och id i Sverige och på Åland. Det ska ske på marknadsmässiga grunder och gynna det småskaliga kustfisket. Under 2020 räknar Race For the Baltic med ett fiske på 20– 30 ton, men ser potentialen för ett hållbart och långsiktigt fiske på mellan 150–200 ton per år, vilket skulle ge ett upptag på mellan 1,2 och 1,5 ton fosfor och 4,5 till sex ton kväve.
231
SLU följer upp bestånds-
utvecklingen av arterna. Finska forskare ser en potential att fiska 30– 40 miljoner ton karpfisk i den finska skärgården.
232
Enligt Race For the Baltic bidrar Baltic Fish konkret med:
231 Beräknat på 0,8 procent fosfor och 3 procent kväve/våtvikt i karpfisk. 232 John Nurminen Foundation 2018, Final Report Pilot Fish – challenges, opportunities, suitability for nutrient trading, A Flagship project of the EU Baltic Sea region strategy.
– Diversifiering inom yrkesfisket – ett sätt att ställa om sitt fiske. – Utveckling av fisket för underutnyttjade arter för konsumtion
(braxen och id). – Test och utveckling av selektiva redskap (ryssjor). – Samarbetsprojekt fiskare, forskare, myndigheter för hållbart små-
skaligt kustnära fiske. – Långsiktigt mål – bidrar med hållbar förändring inom livsmedels-
sektorn samt bidrar positivt till Östersjöns välmående. – Positiv effekt för Östersjön – bidrar till Miljömålet Ingen Över-
gödning genom att cirkulera näringsämnen.
Utmaningar projektet ser är bl.a. rädsla att äta östersjöfisk. Braxen från Bottenviken har testats för dioxiner och PCB:er och ligger långt under gränsvärdena för konsumtion för fisk. En annan utmaning är att det är ett hållbart fiske men som inte faller under MSC-certifiering då det är för småskaligt. Fiskarna skriver i stället på ett avtal som specificerar fiskeredskap, tillsyn, selektivitet och bifångst. Avtalet togs fram i samråd med intressenter som inkluderar SLU, Sportfiskarna, tre länsstyrelser, Guldhaven Pelagiska AB, samt Havs- och vattenmyndigheten och Race For The Baltic. Race For The Baltic certifierar att fisket genomförs på ett hållbart sätt. Braxen har inkluderats i WWF:s fiskguide.
Ytterligare en utmaning är att säkerställa finansiering för fiskare för att testa nya fisken som ofta kan kräva nya redskap. Race för the Baltic har lyft fram till Miljömålsberedningen att LOVA-bidrag även borde kunna gå till stiftelser. De föreslår även att det bör övervägas om statligt bidrag för återföring av näringsämnen kan betalas till kommersiella aktörer.
Stillahavsostron både ett hot och en potentiell resurs
Stillahavsostronet (Magallana gigas) kom till Europa 1966, när det hämtades för att odlas på franska atlantkusten men har spridit sig snabbt från odlingsområdena och etablerade vilda bestånd – en s.k.
invasiv art.
233
Stillahavsostronet står på de nordiska ländernas listor
över främmande arter.
Magallana Gigas har andra egenskaper än det europeiska ostronet Ostrea Edulis. Det växer snabbt och är nu det ostron som odlas mest
i världen. Arten har under de senaste tio åren koloniserat den svenska västkusten och spridit sig söderut till Öresund. Stillahavsostron kan – i de områden de hittar optimala förhållanden – skapa mycket täta bestånd som leder till förändringar i ekosystemet. De kan bidra till förändringar i blåmusselförekomster och därmed lägre födotillgång för de djur som lever av blåmusslor (t.ex. ejder). Det finns därför en oro för att stillahavsostronet kommer att invadera och växa över inhemska bestånd av lokala bestånd av Ostrea edulis. De kan även växa på grunt vatten och bli ett problem för badande.
234
Stillahavsostronet är samtidigt en av världens viktigaste odlingsarter med en årlig produktion på flera miljoner ton. Marknaden är stor, både globalt och lokalt. Invandringen av stillahavsostron till nordiska kustområden öppnar för etablering av nya verksamhetskoncept.
I alla tre skandinaviska länder där stillahavsostron finns har det utvecklats nya former av turism. Lokala företag arrangerar turer för att se naturområden med stillahavsostron, och möjligheter för turister att plocka ostron för egen konsumtion. Nordiska ministerrådet lyfter fram i sin policy brief att nyttjanderätten på grundvatten är avgörande för möjligheter till företagsutveckling. I Sverige är det enligt fiskelagen,
235
markägaren vid strandlinjen som äger förekomst av stilla-
havsostron ut till 200 meter från land. Markägaren kan upplåta skördetillstånd till kommersiella aktörer. Nordiska ministerrådet ser att i Sverige är äganderätten ett hinder för företagsutveckling och kommersiell skörd.
17.13. Överväganden och förslag
Enligt regeringens tilläggsuppdrag till Miljömålsberedningen, kan en ekosystembaserad fiskförvaltning vara en integrerad del i uppfyllandet av de havsanknutna miljökvalitetsmålen och mål 14 i Agenda 2030.
233 www.havochvatten.se/hav/fiske--fritid/arter/arter-och-naturtyper/japansktjatteostron.html, 2020-07-02. 234 Nordiska ministerrådet 2019, Policy Brief, Stillahavsostron – en ny nordisk livsmedelsresurs och underlag för turism. 235 Bilaga till fiskelagen (1993:787).
Regeringen har även gett Havs- och vattenmyndigheten en tydlig signal i regleringsbrevet för 2020 att arbetet med genomförande av en ekosystembaserad fiskförvaltning är en integrerad del av havsmiljöförvaltningen.
Att tillämpa en ekosystemansats i fisket är även ett krav enligt den gemensamma fiskeripolitiken. Miljömålsberedningen anser därför att frågor som berör hållbar förvaltning av fiskresurserna måste integreras i Miljömålsberedningens förslag till strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
Majoriteten av de aktörer Miljömålsberedningen har varit i kontakt med från myndigheter, forskningen, branschen och ideella organisationer anser att det behövs en betydligt bättre integrering av arbetet med hållbar förvaltning av fiskresurserna i övrigt havsmiljöarbete. Detta ses även som en förutsättning för en ekosystembaserad fiskförvaltning och för att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen.
I princip samtliga aktörer anser även att det behövs väsentliga förändringar i den befintliga förvaltningsstrukturen för att åstadkomma just en bättre integrering av fisk och havsmiljöförvaltning. Skälen till behovet av förändringar kan dock variera, allt i från att stärka skyddet för havsmiljön till att trygga ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart yrkesfiske.
Förvaltningen av fisk och havsmiljö styr fortfarande inte mot samma mål
Miljömålsberedningen erfar att det sedan flera år tillbaka finns ambitioner hos både miljöpolitiken och fiskeripolitiken, samt även hos fiskebranschen och naturvårdsorganisationer, att samarbeta om en förvaltning som säkrar både havens biologiska mångfald och ett hållbart fiske. Revideringen av den gemensamma fiskeripolitiken 2013 var ett viktigt steg på den vägen.
Förvaltningen av fisk styrs främst av mål inom EU:s gemensamma fiskeripolitik och nationella näringspolitiska mål såsom livsmedelsstrategin. Det är dock flera mål inom det miljöpolitiska området som har och successivt får allt större betydelse för förvaltningen av fiskbestånden och fisket. Inte minst målet om god miljöstatus i enlighet med EU:s havsmiljödirektiv vars mål även den gemensamma fiskeripolitiken ska bidra till.
Miljömålsberedningen erfar i samtal med många aktörer att det i teorin finns nationella strategier och måldokument som kan tyda på en samsyn mellan havsmiljöförvaltningen och fiskförvaltningen, men att den teoretiska samsynen inte genomsyrar den praktiska förvaltningen. Målkonflikter finns på alla plan och politiskt principiella avväganden lämnas till myndigheterna att lösa.
Många aktörer menar att det behövs en samlad målbild för förvaltning av fisk och havsmiljö och uttrycker det ungefär på följande sätt:
Det finns ett stort behov av samsyn för att nå uppsatta miljömål, långsiktigt hållbart nyttjande av fiskresursen samt överkomma de målkonflikter som finns inom näringen och mellan fisket och naturvården. Det finns behov av en tydlig målbild för hur havsekosystemen ska skötas. Problemet är nog inte beslutsnivåerna utan att målsättningarna måste synkas från regional (länsnivå), till nationell och till EU-nivå … de centrala myndigheterna saknar tydlighet i de politiska riktlinjerna.
Miljömålsberedningen menar mot denna bakgrund att det finns behov av att tydliggöra vilket mål som gäller för hela havsmiljöförvaltningen, inklusive förvaltningen av fisk. Miljömålsberedningens förslag i detta betänkande är att det är miljökvalitetsmålet Hav i balans
samt levande kust och skärgård som ska vara styrande för offentliga
aktörer i arbetet med havets miljötillstånd. Det behövs ett antal konkreta ändringar i styrningen av fisk- och havsmiljöförvaltningen. Eftersom förvaltningen av fisk till stor del styrs genom den gemensamma fiskeripolitiken behövs det även ett ständigt pågående och aktivt påverkansarbete inom EU.
Avgränsning – bara en del av en strategi för hållbar förvaltning av fisk
Förvaltningen av fisk och fisket styrs i omfattande grad av alla tre hållbarhetsdimensioner; den miljömässiga, den ekonomiska och den sociala. En ekosystembaserad förvaltning behöver ta hänsyn till alla tre dimensionerna. Miljömålsberedningen kan därför, inom ramen för sitt uppdrag, lämna förslag inom stora delar av det som normalt betecknas fiskeripolitik.
Miljömålsberedningen erfar att en orsak till olika synsätt och prioriteringar inom fiskförvaltningen är att aktörerna gör avvägningen mellan de tre dimensionerna på olika sätt. Flera aktörer anser t.ex.
att det inom miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och
skärgård och hållbarhetsmål 14 finns tydliga målsättningar att gynna
det småskaliga kustfisket och fiskemetoder som har låg miljöpåverkan, men att den socio-ekonomiska aspekten ofta glöms bort då uppföljningen fokuserar på de biologiska, kemiska och fysiska förutsättningarna och tillståndet.
Många aktörer menar att det behövs en helhetssyn och insikt i att fiskets påverkan på ekosystemen beror på hur fisket bedrivs (t.ex. fångster, redskap m.m.) och att även fördelningsmässiga aspekter är viktiga i en framtida strategi om fiskförvaltning. Detta uttrycks bl.a. på följande sätt:
… fördelningsmässiga aspekter är centrala i en framtida strategi om fiskförvaltning. En strategi behöver inte ge förslag på hur resursen ska fördelas, men bör peka på behovet av verktyg för att förvaltningen ska kunna göra sådana avvägningar. Förslagen måste inte innehålla detaljer för hur resurserna skall nyttjas men kan lämpligen fokusera på styrmedel och incitament för att bättre liera fördelningsfrågorna med de centrala målen i en ekosystembaserad fiskförvaltning, vilket är något som saknas i dag.
Några få ser betydande risker med att primärt fokusera på den miljömässiga dimensionen och att detta fortsätter raden av fiske- och miljöpolitikens misstag:
… ett av de största problemen med dagens fiskeripolitik är att den är inriktad endast på två intressen: miljö och fiskeföretagen. Det är framför allt p.g.a. denna polarisering som man begått många långsiktiga misstag …
Majoriteten av aktörerna anser dock att prioriteringen i Miljömålsberedningens strategi måste vara att stärka fiskbestånden och säkra havets ekosystem. Detta är en grund för ett hållbart nyttjande i framtiden.
Miljömålsberedningen har i sin avgränsning valt att ta fasta på att miljökvalitetsmålen konkretiserar den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling men att beredningen även ska beakta de två övriga dimensionerna av hållbarhet. Miljömålsberedningen har därför i sina överväganden och förslag lagt fokus på sådant som är av stor betydelse för havets ekosystem och möjligheten att nå målen för havets miljötillstånd. Detta inbegriper frågor som berör fiskens roll i ekosystemet, hållbara fiskbestånd och fiskets miljöpåverkan, men även hur fisket kan bidra till att nå miljömålen.
Miljömålsberedningen anser att detta är förslag som bidrar till en hållbar förvaltning av fisk, men som måste integreras med andra verktyg som hanterar t.ex. fördelningsmekanismer, kontroll, m.m.
17.13.1. Ekosystembaserad förvaltning innebär bättre integrering av havsmiljö- och fiskförvaltning
Miljömålsberedningen bedömer:
– att all förvaltning av fiskresurser ska vara ekosystembaserad
och att en ekosystembaserad fiskförvaltning är en förutsättning för att uppfylla miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande
kust och skärgård och mål 14 i Agenda 2030.
Förslag:
– att regeringen integrerar frågor om hållbar förvaltning av fisk-
resurserna med havsmiljöförvaltningen. Havs- och vattenmyndighetens instruktion ändras så att det framgår att myndigheten ska tillämpa en ekosystemansats samt att hållbar förvaltning av fiskresurserna integreras med havsmiljöarbetet.
I kapitlet om Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning har Miljömålsberedningen bedömt att en ekosystembaserad förvaltning ska genomsyra hela havsmiljöförvaltningen. Miljömålsberedningen anser att:
Enligt ekosystemansatsen ska naturvärden bevaras och naturresurser nyttjas miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart, med målet att säkerställa att ekosystemen används inom sina gränser.
Det betyder bl.a. att fisket inte bör påverka marina pelagiska och bentiska arter, livsmiljöer och näringsvävar negativt så att dess långsiktiga produktionskapacitet försämras eller att biologisk mångfald påverkas negativt.
En ekosystembaserad förvaltning av fisk är en förutsättning för att uppfylla de havsanknutna miljökvalitetsmålen och mål 14 i Agenda 2030. Detta är en även en förutsättning för att fisket som näring ska kunna bidra till levande kustsamhällen och skärgårdar.
Av detta drar Miljömålsberedningen slutsatsen att all förvaltning av fiskresurserna behöver ta sin utgångspunkt i en ekosystembaserad förvaltning. Detta medför att alla beslut om fiskresurser behöver bedömas med utgångspunkt i ekosystemansatsen och i samtliga tre hållbarhetsdimensioner, men med målet att säkerställa att ekosystemen används inom sina gränser.
Miljömålsberedningen konstaterar att många inom forskningen och förvaltningen under decennier har pekat på att det är viktigt med en förvaltning som ser fiskbestånden som en del av ekosystemen. Även yrkesfiskare framför att fiskenäringen är beroende av en god miljöstatus i havet. Det har visat sig upprepade gånger att en enartsförvaltning som inte tar hänsyn till ekosystemeffekter, inte fungerar och även påverkar fiskenäringen negativt. Ändå är det just så som förvaltningen till stor del, i praktiken, har fortsatt att utformas, både i fråga om fångstbegränsningar och tekniska regleringar. Detta gäller särskilt i det pelagiska och demersala
236
fisket i utsjön. Detta är san-
nolikt orsaken till att efterfrågan på en ekosystembaserad förvaltning har blivit så tydlig just inom fisket.
Många menar att kraven på ekosystembaserad förvaltning finns på plats i teorin t.ex. att den gemensamma fiskeripolitiken är tydlig om detta, men att det inte genomförs i praktiken. Miljömålsberedningens uppfattning är att arbetet med att främja en ekosystembaserad fiskförvaltning under de senaste åren till stor del har missat målet och tills nu utvecklats i två riktningar:
1. till en strategiprocess inom nationella myndigheter och
2. frivilliga lokala deltagande- och samförvaltningsprojekt.
De senare har gett betydande positiva erfarenheter och till viss del positiva effekter på både lokala fiskbestånd och miljötillståndet i kustområden, men löser inte ensamma de stora utmaningar som finns i förvaltningen av kustnära fiskbestånd.
Miljömålsberedningen menar därför att arbetet med att säkerställa att förvaltningen av fiskbestånden integreras i arbetet med att nå målen för havets tillstånd behöver fortsätta.
236 Fiske på arter nära havsbotten.
Hållbar förvaltning av fiskresurserna ska integreras med havsmiljöförvaltningen på alla nivåer
Miljömålsberedningen noterar att regeringen sedan 2018 tydligt signalerat att en ekosystembaserad fiskförvaltning behöver integreras i det övriga havsmiljöarbetet. Beredningen bedömer att för att en sådan integrering ska leda till faktiska förändringar så måste ansvarsfördelningen inom fiskförvaltningen ändras i vissa delar.
Miljömålsberedningen har även fått tydliga signaler från många aktörer att det behövs en ökad integrering i Regeringskansliet. Detta är viktigt inte minst för att lösa de målkonflikter som tas upp inledningsvis. En expert i beredningen uttryckte detta på följande sätt:
Det finns ett behov av organisatoriska förändringar inom förvaltningen på alla nivåer (Regeringskansliet till länsstyrelser), så att fiskefrågorna ska kunna hanteras integrerat med övriga havsmiljöfrågor. Idag märker man att myndigheterna har svårt att hantera frågor där man inte definierat frågan renodlat till en enskild sektor (t.ex. fisk eller naturvård), vilket indikerar att myndigheterna saknar fungerande processer och ramverk för ekosystembaserad förvaltning. Det gäller exempelvis förvaltningen av säl och skarv, hantering av invasiva arter, fiskförvaltning i relation till vattenförvaltning, inklusive övergödningsproblematiken.
Havs- och vattenmyndigheten bildades bl.a. för att få till stånd en bättre integrering av fiskförvaltningen och havsmiljöarbetet. Flera aktörer anser att det är ett problem att den tidigare uppdelningen mellan fiske och miljö följde med in i myndigheten. Havs- och vattenmyndigheten har, enligt ideella organisationer, inte blivit den brobyggaren mellan olika aktörer och intressenter som behövs för att uppnå ekosystembaserad förvaltning. Havs- och vattenmyndigheten har nyligen gjort en översyn av sin organisation bl.a. med en ekosystembaserad förvaltning som utgångspunkt.
När Havs- och vattenmyndigheten bildades fick Jordbruksverket ansvaret för förvaltningen av havs- och fiskeriprogrammet samt att främja fiskerinäringen, vattenbruket, och fisketurismen. Jordbruksverket fick även ansvar för marknads-, handels-, konsument- och livsmedelsfrågor rörande fiskeri- och vattenbruksprodukter.
237
Syftet
med uppdelningen var att skilja på förvaltningen av fisket som resurs och näringens utveckling.
237 Förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk.
Miljömålsberedningen anser att det är viktigt att regeringen i sin instruktion till Havs- och vattenmyndigheten förtydligar att förvaltning av fiskresursen ingår som en integrerad del av havsmiljöarbetet. Detta medför behov av ändring i instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.
Några av de aktörer som Miljömålsberedningen talat med menar att det hade varit enklare om en myndighet hade fått uppgiften att hantera frågor om förvaltning av fisk. Miljömålsberedningen lämnar inga förslag på förändringar av Havs- och vattenmyndigetens och Jordbruksverkets ansvar för fiskefrågorna.
Integrering behövs även inom Regeringskansliet
Motsvarande integrering och uppdelning, som mellan Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket, har inte genomförts i Regeringskansliet, inom EU eller inom det havsregionala samarbetet. Detta har medfört att även om samarbetet mellan fisk- och havsmiljöförvaltningen delvis har förbättrats sedan 2011, så har ingen egentlig integrering åstadkommits.
Miljömålsberedningen anser därför att det kan finnas skäl för att även inom Regeringskansliet tydligare integrera vissa frågor inom havsmiljö- och fiskförvaltningen och då särskilt frågor som berör förvaltningen av fisk som resurs och de delar som hanterar regleringar och bevarandeåtgärder för att möta målen i EU:s miljölagstiftning.
Flera aktörer anser att det är problematiskt att Havs- och vattenmyndigheten rapporterar till två olika departement som inte uppfattas ha en samsyn i prioriteringarna. I dag hanteras frågor om biologisk mångfald och bevarande av naturmiljön på Miljödepartementet, men inte frågor om regleringar som berör fiske i t.ex. skyddade områden. Näringsdepartement ansvarar för bevarandeåtgärder för fisket inom skyddade områden, andra nationella bevarande- och förvaltningsåtgärder och tekniska regleringar med syfte att skydda arter och livsmiljöer. Bevarandeåtgärder inom fisket rapporteras av Havs- och vattenmyndigheten till Näringsdepartementet. Aktörer som Miljömålsberedningen varit i kontakt med upplever därför att det saknas ett helhetsgrepp inom arbetet med bevarandeåtgärder och regleringar av fiske i skyddade områden.
Det har lyfts fram att det behövs en utvecklad rådgivning inom fiskförvaltningen som utgår från fiskbestånden som del av ekosystemen. Det är dock lika viktigt att på ett konkret sätt kunna utforma havsmiljöarbetet för att stärka kommersiella bestånd och därmed på ett bättre sätt säkra den framtida resursen för ett hållbart yrkesfiske.
En ökad integrering kan även medföra att Miljödepartementet behöver ta ett större helhetsansvar och i enlighet med Agenda 2030 även ta hänsyn till den ekonomiska och sociala dimensionen av hållbar utveckling. Detta innebär bl.a. utökade kontakter med fiskenäringen inom alla segment vilket förhoppningsvis kan bidra till en bättre samsyn och samarbete mellan miljö och fiske.
Yrkesfiskets företrädare ser det dock som självklart att alla frågor som berör yrkesfisket ligger under Näringsdepartementet. Näringen anser att de ses som en tillgång under ett näringsdepartement. Näringspolitiken måste vara i samklang med havsmiljöpolitiken. Miljömålsberedningen anser att fiskerinäringen är en del av Sveriges livsmedelsförsörjning som bidrar till att nå livsmedelsstrategins mål. Av all fisk som svenska fiskare fångar per år går dock enbart cirka 17 procent till konsumtion i någon form – fryst, färsk eller processad. År 2018 motsvarande detta ungefär 37 000 ton. Svensk fiskerinärings bidrag till livsmedelsstrategin är därmed begränsad totalt sett. Att bygga upp långsiktigt hållbara fiskbestånd för konsumtion är därför en viktig uppgift även för miljöpolitiken och för att långsiktigt öka yrkesfiskets bidrag till livsmedelsproduktionen.
Mer regionaliserad förvaltning eller inte?
Inom fiskförvaltningen förs en diskussion om regionalisering (på länsnivå). Några länsstyrelser efterfrågar ett tydligare mandat i frågor som berör förvaltning av fisk. Det har lyfts fram till Miljömålsberedningen att de regionala beredningsgrupperna för fiskförvaltningen som Havs- och vattenmyndigheten håller i, kan utökas med en bredare representation av havsmiljö- och naturvårdskompetens för att säkerställa en efterfrågan på ekosystembaserade förvaltningsunderlag.
17.13.2. Fisket kan bidra till miljöåtgärder
Miljömålsberedningen bedömer:
– att fisket aktivt kan bidra till att minska miljöbelastningen och
bidra till miljöåtgärder samt ökad kunskap om fiskets ekosystemeffekter och miljötillståndet.
Förslag:
– att regeringen bjuder in yrkesfiskets producentorganisationer
till dialog om hur yrkesfisket kan inkluderas och aktivt delta i åtgärdsarbetet för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt
levande kust och skärgård.
Miljömålsberedningen erfar att det finns ett allt större intresse inom yrkesfisket att aktivt bidra till en hållbar förvaltning av fiskresursen, men även att aktivt bidra till genomförande av åtgärder för havsmiljön. Sveriges yrkesfiskare har överlag god kunskap om havets miljö och ekologi och förstår att det behövs ett gott miljötillstånd för att säkra ett långsiktigt hållbart fiske som bidrar till nyttiga och miljösmarta livsmedel.
Miljömålsberedningen bedömer att fiskets bidrag till miljöåtgärder kan stärkas inom flera områden. Det nu pågående, ofta frivilliga, arbetet med att samla in förlorade fiskeredskap och annat marint skräp behöver fortsätta. Detsamma gäller utvecklingen och tester av skonsamma och selektiva redskap för att minska bifångster av fisk, fågel och marina däggdjur, men även för att minska påverkan av redskapen på miljön. Inom både dessa områden kan det svenska fisket bidra till utveckling internationellt.
Miljömålsberedningen har även uppmärksammats på att både yrkesfisket och fritidsfisket kan vara aktiva inom miljöövervakningen och insamlingen av kunskap om fiskets ekosystemeffekter, fisketillsyn och kontroll och bidra till förvaltningen av säl.
Miljömålsberedningen noterar att en viktig miljöfråga är att fiskerinäringen, i likhet med annan sjöfart, är befriade från bränsleskatt och att detta lyfts fram att stå i konflikt med klimatmålet. Miljömålsberedningen anser att det är en väsentlig fråga som behöver hanteras inom regeringens arbete med klimatåtgärder.
Havs- och vattenmyndigheten anger att de enligt sitt regleringsbrev arbetar med att få igång olika miljö- och forskningsprojekt där
yrkesfiskare kan delta och erhålla en viss ersättning för sitt deltagande, men Miljömålsberedningen har uppmärksammats på att finansieringen av dessa områden är liten. Ersättningsmöjligheter finns även inom havs- och fiskeriprogrammet. Yrkesfiskets organisationer lyfter fram behovet av enklare och snabbare hantering av förslag om åtgärder och insatser från yrkesfiskare samt stöd till att utveckla goda idéer till genomförbara projekt eller insatser som kan vara stödberättigade.
Miljömålsberedningen menar att det behövs en dialog direkt mellan regeringen och yrkesfiskets producentorganisationer för att diskutera möjligheter och förutsättningar för att yrkesfiskets kompetens och resurser ska kunna användas aktivt i åtgärdsarbetet, inklusive miljöövervakning m.m. Miljömålsberedningen anser att det är viktigt att både kompetens inom havsmiljöförvaltning och fiske deltar från Regeringskansliet. Miljömålsberedningen vill poängtera att yrkesfisket behöver ses om en resurs i havsmiljöarbetet och behöver ingå i diskussionen om lösningar för att komma till rätta med miljöproblemen i havet.
17.13.3. Målen och rådgivningen för fiskförvaltningen harmoniseras med mål för havsmiljöförvaltningen
Miljömålsberedningen bedömer:
– att fiskeripolitiken inte lever upp till målet i artikel 2 i EU:s
gemensamma fiskeripolitik som slår fast att fiskeripolitiken ska vara förenlig med unionens miljölagstiftning, särskilt med målet att uppnå en god miljöstatus enligt havsmiljödirektivet.
Utformningen av rådgivningen för hållbar förvaltning av fiskresursen (både inom EU och nationellt) behöver därför ses över.
Förslag:
– att Havs- och vattenmyndighetens instruktion tydliggörs så
att det framgår att myndigheten inom sitt ansvarsområde ansvarar för ett samordnat genomförande av EU:s miljölagstiftning, inklusive EU:s gemensamma fiskeripolitik, med hänsyn till bl.a. miljökvalitetsnormer, rådgivning, genomförande av åtgärder samt uppföljning och utvärdering. – att regeringen aktivt verkar inom EU, BALTFISH och
Scheveningen för att främja att rådgivning från ICES om fiskekvoter och tekniska regleringar inom fiskeripolitiken, även ska bidra till att nå fastställda förhållanden som kännetecknar en god miljöstatus. enligt havsmiljödirektivet. – att regeringen med stöd av ICES tar fram ett förslag till hur en
samlad rådgivning för fiskeripolitikens mål för beståndsförvaltning, inklusive delbestånd, och de delar inom havsmiljödirektivets kvalitativa deskriptorer som berör fisk, kan utformas.
Miljömålsberedningen anser att ett viktigt steg för att nå en ekosystembaserad förvaltning är att målen i fiskeripolitiken bidrar till att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skär-
gård, där bl.a. god miljöstatus är en precisering. Detta gäller både
inom den gemensamma fiskeripolitiken och nationellt. Beredningen har uppfattat att aktörer med ansvar för förvaltning av havsmiljön men även flera inom den svenska fiskförvaltningen ser detta som viktigt och prioriterat.
Fiskeripolitiken behöver bidra till målet om god miljöstatus
EU:s gemensamma fiskeripolitik syftar bl.a. till att säkerställa att verksamheten i fiskeri- och vattenbrukssektorerna är miljömässigt hållbar på lång sikt. Fiskeripolitiken ska även vara förenlig med unionens miljölagstiftning, särskilt med målet att uppnå en god miljöstatus senast 2020 i enlighet havsmiljödirektivet.
238
På vilket sätt den gemen-
samma fiskeripolitiken ska implementeras för att vara förenlig med målet om god miljöstatus utvecklas dock inte i någon större omfattning i grundförordningen förutom när det gäller att anta bevarandeåtgärder i skyddade områden,
239
vilket får anses vara en mycket begrän-
sad del av fiskets påverkan för möjligheten att nå god miljöstatus. Enligt grundförordningen ska fiskeripolitiken även tillämpa ekosystemansatsen och försiktighetsansatsen som också är miljörättsliga principer.
EU-kommissionen har under våren 2020 inom ramen för EU:s gröna giv, presenterat en strategi för biologisk mångfald. I strategin tar kommissionen fasta på vikten av att marina resurser används hållbart och att en förutsättning för att nå detta är att EU:s gemensamma fiskeripolitik implementeras fullt ut men även att havsmiljödirektivet och art- och habitatdirektivet genomförs i sin helhet.
Nationell fiskerilagstiftning och miljöbalken
Fiskelagsutredningen
240
som 2010 noterade att fiskelagen (1993:787)
inte har någon syftesparagraf föreslog att en portalparagraf med miljörättsliga principer skulle införas. Fiskelagsutredningen tryckte på att:
det på lång sikt inte finns några målkonflikter mellan hållbart fiske och yrkesfiske eller fritidsfiske och att fisket måste bedrivas hållbart och utgå från ekosystemansatsen för att det i framtiden ska finnas kvar en fiskenäring med levande kustsamhällen.
Miljömålsberedningen har värderat om Fiskelagsutredningens förslag till portalparagraf fortfarande bör inkluderas i fiskelagen. Miljömålsberedningen har dock kommit fram till att eftersom miljöbalken som utgångspunkt gäller parallellt med sektorslagstiftningar som t.ex. fiskelagstiftningen, så är flera av miljöbalkens kapitel direkt tillämp-
238 Art. 2, Förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken. 239 Art. 11, Förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken. 240SOU 2010:42, Med fiskevård i fokus – en ny fiskevårdslag, betänkande av Fiskelagsutredningen.
bara på förvaltningen av fisk så länge inte fiskelagstiftningen har mer långtgående miljökrav. Exempel på sådana kapitel är kapitel 2 om allmänna hänsynsregler, kapitel 3 om hushållning med mark och vatten, kapitel 5 om miljökvalitetsnormer och kapitel 7 om skydd av områden. En portalparagraf medför därför i praktiken ingen större skillnad för rättstillämpningen.
Miljömålsberedningen anser det klarlagt att författningar som träffar fisket både nationellt och som EU-förordning ska vara förenliga med miljölagstiftningen och att det inte främst är författningsändringar som behövs. Det som behövs är däremot utvecklad vägledning, praxis och rådgivning samt även ökad uppföljning, tillsyn och kontroll.
Tillägg i Havs- och vattenmyndighetens instruktion
Miljömålsberedningen har i tidigare kapitel lagt förslag om att Havs- och vattenmyndighetens instruktion behöver förtydligas så att myndigheten får i uppgift att inom sitt ansvarsområde samordna genomförandet av vattendirektivet, havsmiljödirektivet och art- och habitatdirektivet. Miljömålsberedningen anser att det är nödvändigt att även genomförandet av fiskeripolitiken i de delar som direkt berör hållbar förvaltning av fiskresurserna ingår i detta samordnade genomförandet.
Miljökvalitetsnormer
Miljömålsberedningen anser att ett viktigt verktyg i harmoniseringen av målen mellan miljö- och fiskelagstiftningen inom svensk förvaltning är tillämpningen av miljökvalitetsnormer i 5 kap. miljöbalken. Fiskelagstiftningen ska följa 5 kap. miljöbalken om miljökvalitetsnormer.
Miljömålsberedningens förslag om miljökvalitetsnormer beskrivs i kapitlet om Miljökvalitetsnormer. Havsmiljödirektivet inkluderar kvalitativa deskriptorer och därmed beslutade kriterier och tröskelvärden vilka anger förhållanden för bedömningen av den övergripande miljökvalitetsnormen God miljöstatus, för kommersiella fiskbestånd och även marina näringsvävar där fisk är en viktig komponent. Specifika miljökvalitetsnormer för kommersiella fiskpopulationer har beslutats under normer för biologisk störning, men då till stor del
anpassats till de variabler som används inom fiskeriförvaltningen, vilka inte tillräckligt väl svarar på de kriterier som används inom havsmiljödirektivet för att t.ex. bedöma kommersiella arters ålders- och storleksfördelning. Fiskeriförvaltningens underlag är inte heller anpassat för att kunna fungera som underlag för att bedöma att kriterierna för deskriptorn om näringsvävar har en normal omfattning och mångfald och på nivåer som är tillräckliga för att arternas långsiktiga bestånd kan säkerställas.
MSY och ICES rådgivning
En viktig målsättning inom GFP är att återställa och bevara populationer av fiskbestånd över biomassanivåer som kan ge maximalt hållbar avkastning (MSY). MSY är därför i praktiken det mål som är styrande för förvaltningen av gemensamt förvaltade bestånd.
MSY är ett avkastningsmått som på det sätt som det tillämpas i dag, tar hänsyn till det enskilda beståndet och inte hur fiskeridödligheten påverkar andra bestånd eller effekter på ekosystemet.
Havsmiljödirektivet sätter fisken och fisket i ett ekosystemperspektiv. Genom att se bortom en strikt tillämpning av MSY skulle förvaltningen kunna ta höjd för t.ex. fiskbeståndens storleksstruktur och att kvoterna måste bestämmas i perspektiv till vad bestånden tål i relation till annan miljöpåverkan. Bland andra SLU Aqua har uppmärksammat Miljömålsberedningen på att det behövs andra mål än enarts-MSY:er. Exempelvis kan det behövas större lekbiomassa för att säkra rovfiskars funktion i ekosystemet, än vad som behövs för att uppnå MSY. Med dagens tillämpning av MSY kan ICES förbise riskerna med att fiska ner lokala delbestånd liksom med att fiska storleksselektivt.
Miljömålsberedningen anser därför att ICES- rådgivningen ska ta hänsyn till fler biologiska parametrar som ett komplement till bedömningen av MSY.
Fiskeriförvaltningen innehåller även flera viktiga förvaltningsinstrument, bl.a. fleråriga planer och tekniska regleringar. För Östersjön finns en flerartsplan för torsk, sill och skarpsill som syftar till att nå nära MSY för samtliga tre arter. En utvärdering av EU-kommissionen framhöll att flerårsplanen är ett stabilt, långsiktigt instrument för genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken i Östersjön,
samtidigt som utvecklingen av bestånden däremot inte har gått som förväntat.
241
Rådgivningen är grundläggande och behöver inkludera ekosystemeffekter
Miljömålsberedningen bedömer att en sammanhållen och harmoniserad rådgivning för fiskeripolitiken och havsmiljöförvaltningen är grundläggande för att säkerställa en ekosystembaserad förvaltning i Östersjön och Nordsjön. Miljömålsberedningen erfar att det överlag finns en omfattande samsyn i denna fråga inom Sverige och att rådgivningen behöver utvecklas i en sådan riktning. Enligt ovan är MSY det styrande målet för förvaltningen av fiskbestånden och därmed är Jordbruks- och fiskerådets beslut om kvoter mycket viktiga. Kvoter beslutas med utgångspunkt i vetenskapliga råd från ICES. Alla frågor om rådgivning till ICES inom fiskeripolitiken beslutas av EU och inriktningen anges av Jordbruks- och fiskerådet. Även regionala havskonventioner, regionala fiskeriorganisationer (RFMO:er) och enskilda medlemsstater kan ställa frågor till ICES. ICES som oberoende forskningsråd beslutar dock självständigt om de vill åta sig en rådgivande uppgift.
ICES håller successivt på att utveckla sin ekosystemförvaltning. Bland annat gör ICES s.k. ecosystem overviews för olika havsområden där de på en ganska övergripande skala anger miljöstatus, trender och viktiga påverkansfaktorer.
242
ICES används nu även i större
utsträckning för att ge råd inom arbetet med havmiljödirektivet, men än så länge är detta en rådgivningsprocess som till stor del är frikopplad från fiskeripolitiken.
Det pågår diskussioner – dock i begränsad omfattning – om hur rådgivningen kan utvecklas både för en flerartsförvaltning, men även för att bidra till god miljöstatus. Det finns dock ett motstånd främst från flera tunga fiskenationer inom EU, vilket gör att det är svårt att föra fram förslag till ändringar på politisk nivå, vilket behövs för att EU-kommissionen ska ändra utformningen av frågorna till ICES i beståndsrådgivningen. Enligt vissa är det ett problem att ICES är för nära knutet till fiskekompetensen.
241 Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och Rådet, Första rapporten om genomförandet av den fleråriga planen för bestånden av torsk, sill/strömming och skarpsill i Östersjön och det fiske som nyttjar dessa bestånd. COM (2020) 494. 242 ICES Ecosystem Overviews Baltic Sea Ecoregion, 12 December 2019.
Merparten av de aktörer Miljömålsberedningen haft kontakt med anser att grundprincipen bör vara att Sverige behöver verka genom EU för att EU-kommissionen med stöd av rådet ska utöka sin beställning till ICES till att inkludera ekosystemeffekter av fiske och att Sverige både kan och bör verka för detta. Det är här viktigt att ha i åtanke och kommunicera hur rådgivningen kan ge långsiktigt hållbara fiskresurser som säkrar ett ekonomiskt lönsamt yrkesfiske på lång sikt.
Havs- och vattenmyndigheten menar att ICES råd inte kan bli bättre än det kunskapsunderlag ICES har till sitt förfogande. Ett mycket viktigt underlag är ländernas insamling och rapportering av data inom ramen för EU:s Data Collection Framework (DCF). DCF kompletterades 2017 för att kunna bidra till genomförandet av havsmiljödirektivet på ett bättre sätt. Regeringen bör därför även verka för att kraven på insamling och rapportering av data och statistik om yrkesfisket och fritidsfisket är ändamålsenliga för att stödja en rådgivning för ett ekosystembaserat fiske.
Miljömålsberedningen föreslår därför att Sverige inom rådet och i det regionala samarbetet inom EU:s fiskeripolitik, dvs. de regionala samarbetsorganen BALTFISH och Scheveningen samt inom Helcom FISH ska vara pådrivande för att ändra variablerna för den vetenskapliga rådgivningen från ICES.
Miljömålsberedningen föreslår även att regeringen tar fram ett förslag som exempel på hur rådgivningen kan utvecklas. Detta behöver göras tillsammans med ICES, men även tillsammans med andra forskargrupper som t.ex. har kunskap om kustnära bestånd, vilket inte normalt ligger inom ICES kompetens. Detta kan beställas av ICES som ett s.k. Special Advice.
Representanter för yrkesfisket anför att de inte i sig är motståndare till råd som ger bättre förutsättningar för en ekosystembaserad förvaltning, men varnar för att en rådgivning som ska ta hänsyn till ännu fler faktorer kan bli ännu mer osäker än dagens rådgivning och också då riskera att slå fel.
17.13.4. Kunskapen om fiskens roll i ekosystemet samt interaktioner mellan utsjö och kust måste utvecklas
Förslag:
– att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att
ta fram ett samlat kunskapsunderlag om olika fiskarters betydelse för den marina näringsväven och interaktioner dem emellan, både för utsjö och kust. Kunskapsunderlaget ska bidra med underlag för bl.a.: – en utvecklad rådgivning för hållbar förvaltning av fisk-
resurserna, – att bedöma behov av och eventuellt utforma åtgärder för
att minska spiggens påverkan på kustfiskbestånden, – att bedöma påverkan från storskalig pelagisk trålning utom-
skärs, av bl.a. sill och strömming, på kustekosystemen (bestånd av kustfisk, fågel och marina däggdjur) och som underlag för beslut om eventuella bevarandeåtgärder som t.ex. utflyttning av trålgränsen. En delrapportering av uppdraget ska göras 2023.
Miljömålsberedningen anser att kunskapen om fiskens roll i ekosystemet behöver öka. Även kunskap om hur olika fisketryck och fiskemetoder påverkar inte bara olika arters beståndstatus, men även påverkan på ekosystemfunktioner som näringsvävar och utsjö – kust – interaktioner behöver öka. Miljömålsberedningens uppfattning är att både myndigheter, forskningen och fiskets organisationer menar att detta är ett prioriterat område. Några av de områden som anses vara särskilt viktiga och som enligt Miljömålsberedningen behöver ingå i uppdraget är: – Bättre förståelse för mekanismerna bakom processer i utsjön och
hur dessa påverkar kustnära processer, bl.a. hur storskalig pelagisk trålning utomskärs påverkar kustekosystemen. Ett exempel är frågan om det storskaliga pelagiska fisket efter strömming utanför Stockholms skärgård kan orsaka födobrist för andra arter av fisk, däggdjur och sjöfågel i skärgården.
– Bättre kunskap om ”underpopulationer” hos pelagiska arter som
t.ex. sill och strömming för att minska risken för överfiske på eventuella delbestånd. ICES rådgivning ger i dag inte utrymme för differentiering inom en population. ICES ser dock för närvarande närmare på frågan. – Kunskap om orsaker till och effekter av den omfattande tillväxten
av storspigg. Är t.ex. storspiggen en bidragande orsak till tillbakagången av gädda och abborre och att dessa kan ha svårt att återhämta sig även om åtgärder som t.ex. fiskfredning införs? – Kunskapen om sälens och skarvens eventuella reglerande roll av
fiskbestånden och hur dessa bestånd påverkas av fiske, inklusive fritidsfiske.
Havs- och vattenmyndigheten pekar på att en viktig pusselbit för att uppnå god miljöstatus, är att förstå hur fiskbestånden påverkas av Östersjöns försämrade miljö. Östersjön har sannolikt genomgått ett regimskifte som kan förstärkas av effekter av klimatförändringar. Generellt är interaktionerna i Västerhavet än mer komplexa.
Miljömålsberedningen bedömer att bättre kunskap om interaktioner mellan arter och ekosystemeffekter är en prioriterad fråga för att kunna sätta in rätt åtgärder. Beredningen föreslår därför att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten ett långsiktigt uppdrag att göra sammanställningar och synteser av befintlig kunskap och forskningsinsatser. Uppdraget bör inkludera delrapporter som behövs för att säkerställa att den befintliga kunskapen kommer till användning i rådgivning och beslut så snart som möjligt.
Det finns i dag betydande kunskap som i ett första steg behöver systematiseras, sammanställas och syntetiseras och så snart som möjligt användas som underlag för rådgivning, regleringar och införande av bevarandeåtgärder. Havs- och vattenmyndigheten har under 2020 gett SLU Aqua ett uppdrag att ta fram biologiska underlag om det pelagiska fiskets påverkan på bl.a. strömmingen. SLU Aqua ska även ta fram underlag om den ökade utbredningen av spigg och analysera risker och möjligheter med ett kommersiellt spiggfiske. Det finns ett stort intresse från yrkesfisket att delta i försök med reduktionsfiske av storspigg i utsjön för att studera lämpliga redskap, vilka bifångster som fås och analysera påverkan på kust- och utsjöekosystem.
Miljömålsberedningen menar att SLU Aquas kunskapssammanställningar är ett viktigt första steg, men att det behövs en långsiktig satsning på kunskap inom området.
Förvaltningen av fiskresurserna och fiskets miljöeffekter har präglats av olika uppfattningar mellan fiskare, forskning och miljöorganisationer. Miljömålsberedningen vill därför poängtera att det är viktigt att i uppdraget även inkludera kunskap från yrkes- och fritidsfisket så att en samsyn om tillståndet i havsmiljön kan nås, som underlag för diskussion om vidare åtgärder. Kunskapsområdet är komplext. Det är därför viktigt att underlag inhämtas från olika institutioner och lärosäten. Forskningsinriktning och kompetenser skiljer sig åt och kan bidra till en bättre helhetssyn. I kapitlet om behov av kunskap och forskning föreslår Miljömålsberedningen att Havsmiljöinstitutets uppdrag ska fortsätta till 2030. Om det förslaget genomförs kan Havsmiljöinstitutet bidra till att bredda kunskapsinhämtningen i uppdraget.
Behov av socioekonomisk kunskap
Miljömålsberedningen har uppmärksammats på att i en ekosystembaserad fiskförvaltning behöver även samhällsvetenskap integreras i både kunskapsinhämtningen och användas i förvaltningen. Alla beslut om fiskresurserna behöver konsekvensbedömas med utgångspunkt i ekosystemansatsen och då i samtliga tre hållbarhetsdimensioner. I dag fokuserar förvaltningen i stor utsträckning på naturvetenskapliga analyser. För att få in den samhällsvetenskapliga dimensionen är det viktigt att t.ex. Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket bygger upp en organisation med god kompetens att beställa och ta emot samhällsvetenskapliga analyser. Det är enligt forskare inom samhälls- och ekonomiska discipliner, mycket svårt att skilja miljöpolitiken från resursfördelningsfrågan inom fisket och många förslag på miljöområdet kan få stora ekonomiska och sociala konsekvenser för olika segment inom fisket som behöver analyseras. Miljömålsberedningen instämmer i detta resonemang och anser att frågan även är viktig för andra maritima verksamheter än fiske.
17.13.5. Försiktighetsansatsen ska tillämpas vid misstanke om betydande ekosystemeffekter
Miljömålsberedningen bedömer:
– att försiktighetsansatsen ska tillämpas i enlighet med artikel 2
i den gemensamma fiskeripolitiken
243
vid varningssignaler om
oklara orsakssamband och risk för betydande ekosystemeffekter av ett pågående fiske.
Miljömålsberedningen har noterat omfattande varningssignaler från flera kustområden som kan tyda på allvarlig obalans i ekosystemen och där pågående fiske kan vara en viktig faktor. Miljömålsberedningen har särskilt noterat det akuta läget för Stockholms skärgård där kustfiskbestånden verkar lida av bl.a. näringsbrist. En av sannolikt flera orsaker till näringsbrist, tros vara minskad förekomst av lekande sill/strömming i kustområdet under våren. Även den minskade förekomsten av sill/strömming kan bero på flera orsaker, men en orsak kan vara ett trålfiske inom zonen tolv nautiska mil från baslinjen under våren på det lekbestånd som ska vandra in i skärgården.
Det finns en samsyn om att kunskapen brister och att det är svårt att både bedöma orsakssambanden i detalj och vad som långsiktigt är rätt åtgärder. Miljömålsberedningen anser att tidigare motsvarande situationer, som t.ex. för högt fisketryck på den kustlekande torsken på västkusten, som nu har svårt att återhämta sig, visar på vikten av försiktighet. Miljömålsberedningen menar därför att när tydliga indikationer på negativa effekter och oklara orsakssamband föreligger så bör försiktighetsåtgärder införas så snabbt möjligt.
Miljömålsberedningen erfar att det finns olika åsikter om försiktighetsansatsen. Företrädare för yrkesfisket anser till stor del att fisket tillämpar en försiktighetsansats. De anser även att den kan slå fel genom att den stoppar t.ex. enskilda garnfiskare som vill fiska krabba och skrubba. Andra aktörer anser att den inte tillämpas där den skulle behövas som mest, dvs. inom det storskaliga trålfisket. Det uttrycktes bl.a. på följande sätt:
243 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken.
Skulle man om foderfisket introducerades i dag tillåta det med så få begränsningar? Vi stoppar ju enskilda garnfiskare som vill fiska krabba och skrubba av försiktighetsprincipen, men ett aldrig skådat storskaligt trålfiske begränsas inte.
Miljömålsberedningen anser att införande av försiktighetsåtgärder för fiskets påverkan på arter och livsmiljöer är helt i linje med definitionen av försiktighetsansatsen i grundförordningen:
Försiktighetsansatsen i fiskeriförvaltningen: en ansats som beskrivs i artikel 6 i FN:s avtal om fiskbestånd och som innebär att avsaknaden av tillförlitlig vetenskaplig information inte bör tas som intäkt för att skjuta upp eller avstå från att vidta förvaltningsåtgärder för att bevara målarter, associerade arter eller arter som är beroende av dessa, icke-målarter samt deras livsmiljö.244
Miljömålsberedningen bedömer att det finns flera lagrum som kan användas för försiktighetsåtgärder. Innanför trålgränsen kan fiskfrednings- och fiskefria områden eller fångstbegränsningar beslutas av Havs- och vattenmyndigheten. 245 Sådana beslut tas löpande av myndigheten enligt ett väl upparbetat förfarande, men sällan för att komma åt negativa ekosystemeffekter. I områden utanför trålgränsen faller införande av försiktighetsåtgärder inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (se vidare nedan).
Miljömålsberedningen menar att när försiktighetsåtgärder införs är det viktigt med en tidsangivelse för när ett nytt vetenskapligt grundat beslutsunderlag för eventuell revidering av åtgärden ska vara framme. Ett sådant förfarande ger en signal till fiskerinäringen om hur länge en temporär försiktighetsåtgärd ska fortgå innan det upphävs eller ett långsiktigt beslut fattas. Det behövs även en plan för att ta fram nödvändigt vetenskapligt underlag samt en plan för uppföljning av effekten av åtgärden. Fiskerinäringen bör så långt möjligt involveras i arbetet med att få fram relevant kunskap.
Det behövs även en samhällsekonomisk konsekvensanalys av en försiktighetsåtgärd. I det fall en åtgärd får betydande ekonomiska konsekvenser bör det värderas om viss ersättning kan utgå under tiden. Ovanstående krav får dock inte vara så långtgående eller omfattande att införande av försiktighetsåtgärden väsentligt försenas.
Miljömålsberedningen bedömer vidare att Sverige inom de regionala samarbetena BALTFISH, Scheveningen och Helcom FISH samt
244 Art. 4 punkt 1(8), Förordningen (EU/1380/2013) om den gemensamma fiskeripolitiken. 245 3 § Föreskrifterna (HVMFS-FIFS 2004:36) om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön.
inom EU-rådet, bör verka för och öka acceptansen hos andra medlemsstater för att försiktighetsansatsen ska ligga till grund för tilllämpning av tekniska regleringar och bevarandeåtgärder inom den gemensamma fiskeripolitiken Särskilt de kustnära trålade områdena bör kunna vara föremål för mer flexibla förvaltningsåtgärder.
17.13.6. Regleringar av fiske utanför skyddade områden för att bevara naturvärden och ekosystemtjänster
Förslag:
– att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att
bedöma behov av ändringar av s.k. inflyttningsområden för trålgränsen och även ta fram förslag till utflyttningsområden utanför trålgränsen där visst fiske kan behöva begränsas. – att regeringen därefter, om det finns behov av det, ger Havs-
och vattenmyndigheten i uppdrag att ta fram ett samrådsunderlag och starta samråd med berörda medlemsstater i enlighet med artikel 20 i grundförordningen eller artikel 12 i tekniska regleringar för att införa bevarandeåtgärder/regleringar för fiske i utflyttningsområdena. – att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att
ta fram ett samrådsunderlag och genomföra samråd med Finland och Danmark i enlighet med artikel 20 i grundförordningen om tidsbegränsade regleringar (försiktighetsåtgärder) av pelagiskt trålfiske inom hela eller delar av området ut till tolv nautiska mil från baslinjen, från och med Ålands hav ned till Kalmarsund, med fokus på Stockholms skärgård.
Miljömålsberedningen bedömer att i en ekosystembaserad förvaltning behövs även ett systematiskt arbetssätt för att identifiera behov av fiskeregleringar för att bevara arter och livsmiljöer, såväl inom som utanför skyddade områden. Ny kunskap som redovisats ovan visar på att fisket även utanför skyddade områden kan medföra betydande effekter på ekosystemen som både kan påverka statusen hos andra arter och livsmiljöer men även på lång sikt fiskbestånden som ekosystemtjänst för fisket. Miljömålsberedningen menar därför att det behövs ett systematiskt arbete för att även utanför skyddade
områden analysera behov av och där behov föreligger införa regleringar för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust
och skärgård.
Översyn av inflyttningsområden för trålning
Miljömålsberedningen bedömer att en viktig åtgärd är att göra en översyn av befintliga s.k. inflyttningsområden, innanför trålgränsen. Nuvarande inflyttningsområden beslutades 2004 av Fiskeriverket. Inflyttningsområdena för trålning skulle begränsas till sådana områden där det fanns starka fiskeriekonomiska skäl och där man med selektiva trålmetoder inte hotade kustnära fiskbestånd, naturvärden eller rekrytering och uppväxt av ungfisk.
246
Miljömålsberedningen
menar att kunskapen om trålningens ekosystemeffekter har utvecklats betydligt efter 2004 och att det därför finns skäl för en översyn. Miljömålsberedningen är medveten om att detta innebär en omfattande insats och anser därför att en total översyn inte behöver genomföras för alla inflyttningsområden gemensamt. Havs- och vattenmyndigheten bör i dialog med länsstyrelserna prioritera sådana inflyttningsområden där forskningen eller ansvariga myndigheter ser indikationer på ekosystemeffekter av trålfiske. Havs- och vattenmyndigheten beslutar om ändringar av inflyttningsområden då de faller inom nationell jurisdiktion.
Behov av utflyttningsområden
Miljömålsberedningen bedömer även att det behövs en systematisk genomgång av trålgränsen för att se om den i vissa områden behöver flyttas ut (vidare kallat utflyttningsområden), med samma syfte som ovan. Beredningen ser detta som en process som behöver få ta viss tid och genomföras i nära samarbete med fiskets organisationer. Det behövs grundliga bedömningar av både miljömässiga, sociala och ekonomiska effekter.
Regleringar för utflyttningsområden faller under den gemensamma fiskeripolitiken då Sverige har bilaterala avtal med Danmark och Finland.
246 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Redovisning av uppdrag om generellt stopp för bottentrålning i skyddade områden, N2020/00130/FJR.
Miljömålsberedningen bedömer att det främst är artikel 12 i förordningen om tekniska regleringar om bevarande av fiskeresurserna och skydd av marina ekosystem
247
samt artikel 20 i grundförord-
ningen som kan tillämpas för utflyttningsområden. Artikel 11 i grundförordningen kan enbart användas inom skyddade områden.
Artikel 12 i förordningen om tekniska regleringar ger förutsättningar för att inrätta stängda områden eller vidta andra bevarandeåtgärder för att skydda känsliga livsmiljöer, inbegripet känsliga marina ekosystem. Åtgärderna ska införas enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 11 i grundförordningen, vilket oftast innebär en tidskrävande process. Det finns även ett krav att kunna påvisa, utifrån bästa tillgängliga kunskap, att bevarandeåtgärderna är nödvändiga för att efterleva unionens miljölagstiftning. Miljömålsberedningen menar därför att det finns vissa utmaningar med att använda artikel 12 vid behov av försiktighetsåtgärder (se ovan) som behöver införas inom rimlig tid och med begränsad kunskap om orsaker och effekter. Däremot menar Miljömålsberedningen att artikeln kan användas för beslut om utflyttningsområden. Besluten tas då genom en gemensam rekommendation av EU-kommissionen.
Bevarandeåtgärder i territorialhavet enligt artikel 20
Miljömålsberedningen menar att artikel 20 i grundförordningen bör kunna tillämpas innanför gränsen för tolv nautiska mil från baslinjen. Miljömålsberedningen anser att syftet med artikeln är i linje med de behov som beskrivs ovan. Artikel 20 ger möjlighet att besluta om nationella icke-diskriminerande åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskbestånden och för att bibehålla eller förbättra bevarandestatusen för de marina ekosystemen. Åtgärderna behöver inte vara direkt kopplade till skyddade områden.
I de fall andra länders fiskare berörs kräver artikel 20 samråd med EU-kommissionen, berörda medlemsstater och rådgivande nämnder innan medlemsstaten fattar beslut. Genom Sveriges bilaterala tillträdesavtal för fiske träder samrådskravet in för i princip hela Sveriges territorialvatten in till trålgränsen. Avtalet med Danmark om fiske i Kattegatt, Öresund och Skagerrak tillämpar flaggstatsjurisdiktion,
247 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) 2019/1241 om bevarande av fiskeresurserna och skydd av marina ekosystem genom tekniska åtgärder.
vilket innebär att danska fiskare ska följa sina nationella regler. Danska fiskare skulle därför kunna bortse från införda bevarandeåtgärder med stöd i artikel 20. Avtalen med Finland och Danmark för Östersjön, respektive avtalet med Norge och Danmark om fiske i Skagerrak baseras däremot på kuststatsjurisdiktion vilket innebär att respektive lands fiskare ska följa kuststatens regler. I Östersjön, där Sverige och Finland samt Danmark tillämpar kuststatsjurisdiktion, bedömer därför Miljömålsberedningen att Sverige bör kunna tillämpa artikel 20 för att reglera även finska och danska fiskare inom territorialvattenområdet.
Enligt vad Miljömålsberedningen känner till så har inte artikel 20 tillämpats i någon betydande omfattning inom den gemensamma fiskeripolitiken. Artikeln förefaller nästan ha glömts bort. Miljömålsberedningen menar att Sverige bör testa tillämpningen av artikel 20 då den kan vara ett underutnyttjat rättsligt instrument som kan vara lämpligt att använda för att inom en rimlig tid få till stånd försiktighetsåtgärder där det misstänks föreligga ekosystemeffekter orsakade av pågående fiske.
Miljömålsberedningen föreslår att området utanför Stockholms skärgård används som ett pilotfall. Regeringen föreslås ge Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att ta fram ett samrådsunderlag och genomföra samråd med Finland och Danmark i enlighet med artikel 20 i grundförordningen inför beslut om tidsbegränsade regleringar av pelagiskt trålfiske inom hela eller delar av området ut till tolv nautiska mil från baslinjen, från och med Ålands hav ned till Kalmarsund, med fokus på områden utanför Stockholms skärgård.
Miljömålsberedningen är medveten om att det råder delade meningar om lämpligheten av att tillämpa artikel 20. Flera länsstyrelser, forskningsinstitutioner och ideella organisationer framhåller att regleringen av trålfiske måste ses över. De lyfter samtidigt fram att artikel 20 bör tillämpas eller att det är viktigt att åtminstone testa tillämpningen inom territorialvattenområdet. Yrkesfiskets organisationer anser att det saknas kunskapsunderlag för att flytta trålgränsen eller begränsa det pelagiska fisket. De varnar även för att en utflyttning av trålgränsen skulle slå mot det småskaliga kustnära trålfisket. Samtidigt har de större fartygen större möjlighet att anpassa sitt fiske så att det bedrivs utanför tolv sjömil från baslinjen.
Då det är första gången artikel 20 tillämpas i Sverige är det är viktigt att arbetet genomförs i nära samarbete med EU-kommissionen.
Processen måste ske i nära samråd med yrkesfisket för att bedöma socioekonomiska konsekvenser. Det är viktigt att regeringen löpande informerar om processen i BALTFISH och Helcom-FISH.
Översyn av bilaterala fiskeavtal
Förslag:
– att om det visar sig svårt att inom rimlig tid införa nödvändiga
försiktighets- och bevarandeåtgärder inom territorialvattenområdet med stöd av bl.a. artikel 20 i grundförordningen, bör regeringen påbörja en omförhandling av de bilaterala avtalen med Danmark och Finland, samt verka inom EU för ändring i grundförordningens bilaga I om tillträde till fiskevatten.
Miljömålsberedningen har under utredningsarbetet uppfattat att Sveriges bilaterala avtal med Danmark och Finland om tillträde till fiskevatten, anses medföra betydande hinder för införande av nödvändiga bevarandeåtgärder och i synnerhet införande av mer akuta försiktighetsåtgärder, som t.ex. vid misstanke om betydande ekosystemeffekter.
Det gäller främst det bilaterala avtalet med Danmark från 1932 som tillämpar flaggstatsjurisdiktion. Den gemensamma fiskeripolitiken har gett medlemsstaterna vissa befogenheter att reglera fisket inom sitt territorialvatten för skydd av känsliga livsmiljöer och ekosystem, t.ex. genom artikel 20. Denna befogenhet är svår att nyttja för Sverige p.g.a. av bilaterala avtal från 1930-talet och notväxlingar från 1975. Då avtalen ingicks var inte frågan om behov av bevarandeåtgärder aktuell. Miljömålsberedningen menar att situationen är en helt annan i dag.
Miljömålsberedningen anser därför att om det visar sig svårt att tillämpa artikel 20 eller artikel 11 samt artikel 18 i grundförordningen för att få på plats nödvändiga bevarandeåtgärder inom en rimlig tid så att befarade negativa effekter kan motverkas, så bör regeringen öppna förhandlingar om en översyn av avtalen. Regeringen behöver då begära ändringar i bilaga 1 punkt 12 i grundförordningen.
248
Enligt
grundförordningens bilaga 1 punkt 4 ska nya åtgärder för tillträde
248 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken.
till fiskevatten antas 2022. Miljömålsberedningens bedömning utgår enbart från behovet av införande av bevarandeåtgärder och har inte tagit in frågor om tillträde vad gäller fiskresursen.
17.13.7. Regleringar av fiske i skyddade områden
Miljömålsberedningen bedömer:
– att förslaget om ett nytt etappmål för marint områdesskydd
kommer innebära behov av ytterligare regleringar av fiske i skyddade områden, både innanför och utanför trålgränsen. Miljömålsberedningen bedömer vidare att det pågående arbetet på Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna, processen om generellt trålförbud i skyddade områden tillsammans med andra förslag som Miljömålsberedningen lägger, bör kunna ge rättsliga och resursmässiga förutsättningar för att införa nödvändiga bevarandeåtgärder.
Förslag:
– att20 § fiskelagen (1993:787) ändras så att regeringen eller den
myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilken hänsyn som vid fiske ska tas till naturvårdens och fiskets intressen.
Arbetet med att införa regleringar för fiske i skyddade områden har pågått under lång tid och har varit en viktig, men omdebatterad åtgärd. Naturvården anser att det oftast är nödvändigt att reglera fiske, och i synnerhet bottentrålningen, för att nå bevarandemålen i skyddade områden. Regleringar av fiske handlar dock inte enbart om bottentrålning. Det kan vara lika relevant med t.ex. krav på användande av skonsamma redskap i kombination med områdesbaserat tillträde.
Det finns även en stor förståelse hos fiskenäringen och fritidsfisket för vikten av regleringar och skydd av marina arter och livsmiljöer, men fiskenäringen ser ofta att det bör finnas lösningar till samexistens inom delar av de skyddade områdena.
Förslag om nytt etappmål för marint områdesskydd medför behov av ytterligare regleringar av fiske men underlättar samtidigt samordning med fiskförvaltningen
Miljömålsberedningen föreslår att regeringen beslutar om ett nytt etappmål för marint områdesskydd till 2030. Förslaget finns utförligt redovisat i kapitlet om Marint områdesskydd. Förslaget innebär att minst 30 procent av Sveriges havsområde ska vara skyddat genom formellt skydd eller andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder (OECM:s), samt att minst tio procent ska vara strikt skyddade. De skyddade områdena ska bilda ett representativt och ekologiskt sammanhängande och funktionellt nätverk.
Förslaget medför att i vissa havsområden, i synnerhet Bottenviken, behöver omfattningen av skyddet öka avsevärt. Detta kommer medföra behov av fiskeregleringar.
Miljömålsberedningen vill lyfta fram att etappmålet inkluderar OECM:s, vilket kan komma att inkludera rättsliga verktyg inom fiskerilagstiftningen som t.ex. fiskefria områden. Miljömålsberedningen anser att inkludering av OECM:s i etappmålet bör bidra till en bättre samordning mellan områdesbaserade rättsliga verktyg för naturvården och förvaltningen av fisk. Ett exempel är behovet av en bättre samordning av kustfiskförvaltningen och områdesskyddet. Pågående projekt på länsstyrelserna som t.ex. ReFisk som genomförs av länsstyrelserna från Uppsala ned till Kalmar har visat på en stor potential i samordningen av beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken och regleringar som fiskfredningsområden genom fiskelagen.
En viktig faktor för att säkerställa ett funktionellt nätverk är att tillräckliga och ändamålsenliga regleringar av fiske finns på plats i skyddade områden. Kontrollen av efterlevnaden behöver fungera och effekten av regleringar på bevarandevärden följas upp. Fiskfredningsområden och fiskefria områden kan även bidra till ett representativt och ekologiskt sammanhängande nätverk av skyddade marina områden.
Förslaget om strikt skydd kommer medföra behov av ytterligare fiskeregleringar. Miljömålsberedningen ser dock en möjlighet att i större utsträckning använda zonering i skyddet. Detta bör medföra en större flexibilitet om hur regleringarna kan utformas tillsammans med fiskenäringen. Miljömålsberedningen vill framhålla att det är
viktigt att regleringarna genomförs i nära samråd med fiskets organisationer, men med det tydliga syftet att bevarandemålen inom de skyddade områdena ska uppnås.
Det pågår ett aktivt arbete med regleringar av fisk i skyddade områden
Miljömålsberedningen bedömer att det pågående och aviserade arbetet tillsammans med Miljömålsberedningens förslag i denna strategi, som t.ex. att implementera artikel 20 i grundförordningen och ge länsstyrelserna en tydligare samordnande roll för kustvatten, bör vara tillräckligt för att kunna införa nödvändiga regleringar av fiske i skyddade områden.
Tillsammans med länsstyrelserna har Havs- och vattenmyndigheten värderat behovet av ytterligare regleringar av fiske i befintliga skyddade områden.
249
Havs- och vattenmyndigheten arbetar syste-
matiskt tillsammans med länsstyrelserna för att genomföra regleringar i områden där detta behövs för att bevarandemålen ska nås.
250
Under hösten 2020 har Havs- och vattenmyndigheten, i samarbete med Danmark, lämnat ett förslag till regeringen om en gemensam rekommendation till EU-kommissionen i enlighet med artikel 11 i GFP om reglering av fiske i fem Natura 2000-områden i Halland. Havs- och vattenmyndigheten rapporterade i september 2020 uppdraget om att genomföra ett generellt förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden till regeringen.
251
Även inom EU:s gröna giv pågår arbete med att stärka regleringen av fiske i skyddade områden.
252
Enligt EU-kommissionen ska
fiskeregleringar införas i samtliga marina skyddade områden på basis av tydliga områdesspecifika bevarandemål och bästa möjliga vetenskapliga kunskap. Kommissionen framhåller att i den aviserade aktions-
planen för skydd av marina områden och fiskeresurser 2021 kommer
det att introduceras förslag till begränsningar för användning av fiskeredskap som kan skada biodiversiteten och särskilt sådana som
249 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Uppdrag om bevarandeåtgärder vad avser fiske i marina skyddade områden, redovisning av regeringsuppdrag M2017/02522/Nm. 250 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Redovisning av regeringsuppdrag om att stärka det marina områdesskyddet, dnr 1-19. 251 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Redovisning av uppdrag om generellt stopp för bottentrålning i skyddade områden, N2020/00130/FJR. 252 EU-kommissionens meddelande, Från jord till bord – strategin för ett rättvisare, hälsosammare och miljövänligare livsmedelssystem, COM(2020)381 final.
kan skada havsbotten. Havs- och fiskerifonden ska bidra till att stödja omställningen. Kommissionen påpekar även att det är viktigt att eliminera bifångst.
253
Ändring av 20 § fiskelagen (1993:787)
I linje med vad som anförts ovan om att ena och samla havsmiljöförvaltningen samt att prioritera välbehövliga naturvårdande insatser föreslår Miljömålsberedningen att 20 § fiskelagen ändras.
Enligt 20 § första stycket fiskelagen får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela föreskrifter om vilken hänsyn som vid fiske ska tas till naturvårdens intressen. Föreskrifterna får dock inte vara så ingripande att fisket avsevärt försvåras.
Liknande bestämmelser finns i skogsvårdslagen (1979:429), miljöbalken (1998:808) och rennäringslagen (1971:437). Bestämmelserna ska inte vara mer ingripande än att ett rationellt fiske kan utövas i normal omfattning på platsen. Exempel på fiske som kan begränsas med stöd av denna bestämmelse är bomtrålning. Om avsikten är att skydda ett fiskbestånd bör dock 19 § utnyttjas.
254
Svårigheten med bestämmelsen är att föreskriftsrätten omgärdas av beskrivningar som kan tolkas på olika sätt. Att fisket avsevärt försvåras kan ha en annan innebörd för fiskenäringen än för någon som står utanför den. Beskrivningen i kommentaren förtydligar visserligen intentionen med skrivningen och ger exempel på vad den kan innebära. Enligt Miljömålsberedningens uppfattning bör det dock klargöras att hänsyn vid fiske ska tas till både naturvårdens och fiskets intressen.
Problematiken med begräsningen i 20 § fiskelagen har lyfts till regeringen tidigare. Fiskelagsutredningen föreslog 2010 att paragrafen skulle ändras så att begränsningen om att fisket inte avsevärt får försvåras upphävs. Fiskeriverket föreslog även så tidigt som 2002, i underlag till regeringens proposition om ändringar i fiskelagen 2003 att föreskrifter om hänsyn till naturvårdens intressen inte får vara så ingripande att fisket avsevärt försvåras, borde tas bort.
255
Nyligen har
Havs- och vattenmyndigheten påpekat att 20 § fiskelagen kan utgöra
253 EU-kommissionens meddelande, EU:s strategi för biologisk mångfald för 2030 – Ge naturen större plats i våra liv, COM(2020)380 final. 254 Karnov, lagkommentar nr 50. 255Prop. 2002/03:41, Ändringar i fiskelagen m.m., s. 12.
ett hinder mot ett generellt trålförbud i skyddade områden och att paragrafen därför kan behöva utredas.
Frågan om tillståndsplikt för fiske i Natura 2000-områden
Fiske tillståndsprövas inte i dagsläget i Natura 2000-områden, men frågan om fiske är tillståndspliktigt har varit och är fortfarande föremål för diskussion. Miljömålsberedningen noterar att EU-kommissionen i ett överträdelseärende från juli 2020 ansåg att Sverige inte har införlivat artiklarna 6.2 och 12.4 på rätt sätt.
256
Regeringen hän-
visade i sitt svar till EU-kommission till tillståndsplikten i 7 kap. 28 a § miljöbalken men konstaterade samtidigt att tillståndsplikten inte har tillämpats på fiske samt att övriga svenska bestämmelser som införlivar artikel 6.2 inte har tillämpats för fiske fullt ut.
257
Reger-
ingen bedömde att förslag till ett förbättrat införlivande av artikel 6.2 kan redovisas till kommissionen före utgången av 2021.
17.13.8. Satsning för att öka andelen stor fisk i kustekosystemen
Miljömålsberedningen bedömer:
– att det behövs en satsning för återhämtning av flera fiskbe-
stånd i kustområden, både i Östersjön och Västerhavet. Alla delar av fiskens livsförutsättningar behöver inkluderas varför flera förslag till styrmedel och åtgärder behöver ingå – från förvaltningen av fisk i utsjön till fysiska åtgärder på land.
256 EU-kommissionen, Formell underrättelse angående fullgörande av skyldigheter enligt artiklarna 6.2 och 12.4 i direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter 2020/4037 C(2020) 4393 final. 257 Näringsdepartementet, Svar på formell underrättelse angående fullgörande av skyldigheter enligt artiklarna 6.2 och 12.4 i direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (överträdelsenummer 2020/4037, KOM:s ref. C(2020) 4393 final.
Förslag:
– att regeringen ger kustlänsstyrelserna, med stöd av Havs- och
vattenmyndigheten, i uppdrag att senast 2023 ta fram länsvisa, alternativt samordnade inom vattendistrikten, åtgärdsplaner för fiskevården för att stärka bestånden av stor rovfisk, stärka ekosystemens resiliens och bidra till att minska effekter av övergödning. Den långsiktiga målsättningen är att planeringen av fiskevården i kustområdena ska inkluderas i arbetet med åtgärdsprogrammen enligt havsmiljöförordningen och vattenförvaltningsförordningen. – att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten möjlighet att
meddela föreskrifter om anmälnings- och rapporteringsskyldighet för den som bedriver fritidsfiske eller fisketurismverksamhet. – att regeringen utser en särskild utredare som ska se över för-
utsättningarna för en fiskevårdsavgift för fiske vid kusten. Utredningens förslag ska innehålla författningsförslag och konsekvensanalys. Avgiften ska bidra till finansiering av fiskevårdsåtgärder med syfte att återställa bestånden av fisk i kustområden.
Miljömålsberedningen anser att åtgärder för att få tillbaka stor rovfisk, särskilt i kustekosystemen, är avgörande för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Förvaltningen av de kustnära fiskbestånden är viktig för att åstadkomma resilienta, dvs. motståndskraftiga ekosystem som bl.a. kan motstå effekter av klimatförändringen och havsförsurning. Åtgärder för att stärka rovfiskbestånd kan även motverka effekterna av övergödning på arter och livsmiljöer i grunda vikar och utgöra ett komplement till åtgärder för att minska tillförsel av näringsämnen till havet. Förekomst av rovfisk minskar inte övergödningen i sig, men förvaltningen av fiskbestånden kan vara viktig för hur ekosystemen responderar på effekterna av övergödning, dvs. den biologiska övergödningsstatusen. (Läs mer i kapitlet Ingen gödning till havet.)
Det är sannolikt flera orsaker bakom avsaknaden av stora individer, såväl längs Östersjön som i Västerhavet. Fisket, både yrkesfisket och fritidsfisket, kan vara en orsak, men även fysisk exploatering av
livsmiljöer, övergödning och ökande bestånd av säl och skarv har sannolikt omfattande betydelse. Riktade satsningar mot yrkesfisket har i flera fall haft liten effekt för återuppbyggnaden av bestånden som t.ex. för bestånd av kusttorsken på västkusten. Miljömålsberedningen anser därför att det behövs en helhetssyn som inkluderar en kombination av ett flertal åtgärder för att skapa möjligheter för fiskbestånden att utveckla en naturlig beståndsstruktur med stora individer och bestånd på hållbara nivåer, en ekosystemtjänst som kan fördelas mellan yrkes- och fritidsfiske.
Förvaltningen av pelagiska utsjöbestånd måste ta hänsyn till ekosystemeffekter i kusten
I olika avsnitt ovan lägger Miljömålsberedningen fram förslag som har ökat kunskapen om de ekologiska interaktionerna mellan utsjö och kust, effekterna av ökade bestånd av spigg, rådgivning inom gemensamma fiskeripolitiken och om regleringar av fiske utanför trålgränsen. Samtliga dessa förslag bedöms kunna bidra till möjligheten att öka kustbestånden av fisk och stor rovfisk. Flera aktörer påpekar att det är viktigt att få tillbaka stor fisk även i utsjön.
Skydd och bevarandeåtgärder för kustbestånden och deras lek och uppväxtområden
Ett ändamålsenligt områdesskydd och regleringar av påverkansfaktorer som fysisk exploatering, undervattensbuller, grumling m.m. är avgörande för att skydda fiskbeståndens lek- och uppväxtmiljöer. I de fall skydd och bevarandeåtgärder syftar till att skydda fiskens lek- och uppväxtmiljöer, bedömer Miljömålsberedningen att det inte bör finnas omfattande intressekonflikter mellan naturvården och fiskförvaltningen. Det behövs därför en bättre koordinering av arbetet med områdesskydd, strandskydd, övriga regleringar som t.ex. fartbegränsningar och arbetet med fiskfredningsområden. Flera aktörer som Miljömålsberedningen varit i kontakt med belyser att strandskyddet är viktigt för fiskens lek- och uppväxtmiljöer.
Länsstyrelserna behöver få en utökad och långsiktig roll att bidra till samordning mellan skydd och bevarande av kustnära fiskbestånd med annan områdesförvaltning, inte minst områdesskydd som läns-
styrelsen ansvarar för. Detta hanteras vidare i kapitlen om Kusthavet där alla vill vara och Marint områdesskydd.
Samordning av åtgärder för fiskevården och åtgärder inom havs- och vattenmiljöförvaltningen
I linje med att förvaltningen av fisk är en del av havsmiljöförvaltningen föreslår Miljömålsberedningen att planering och genomförande av fiskevårdsåtgärder tydligare inkluderas i det systematiska åtgärdsarbetet för att nå målen i vattendirektivet om god ekologisk status och i havsmiljödirektivet om god miljöstatus.
Beredningen erfar att det råder en samsyn bland flera aktörer att det finns brister i samordning, helhetssyn, långsiktighet och uppfölj-
ning när det gäller det fysiska åtgärdsarbetet för fiskevården. Det
saknas en nationell koordinering. Kommuner, länsstyrelser, akademin och organisationer som utför fiskevårdande åtgärder har pekat på att det behövs en sektoröverskridande ansats. Enligt Havs- och vattenmyndigheten har planering och samordning av fysiska fiskevårdsåtgärder kommit långt när det gäller sjöar och vattendrag. Motsvarande samordnade process finns däremot inte för det fysiska åtgärdsarbetet för kustbestånd.
De flesta åtgärdsprojekt inom fiskevården har varit kortsiktiga, utan finansiering för skötsel eller medel för uppföljning. Detta är en viktig orsak till brister i kunskapen om olika åtgärders effekt.
258
Det har genomförts betydande insatser på lokal och frivillig basis. Till stor del av Sportfiskarna, men även på kommunal nivå som t.ex. 8-fjordar i Bohuslän och av länsstyrelserna som i Norra Östersjön (ReFisk) och i Bottenviken för bl.a. harr. Projekten har gett viktiga erfarenheter. Miljömålsberedningen anser dock att det behövs ett mer samlat ansvar för att se till att de åtgärder som behöver genomföras prioriteras där de gör mest nytta och att åtgärdernas effekt följs upp.
Miljömålsberedningen föreslår att planering och genomförande av åtgärder för fiskevården samordnas och om möjligt integreras i arbetet med beslut och genomförande av åtgärdsprogram i enlighet med vattenförvaltningsförordningen och havsmiljöförordningen. I många fall finns stora vinster i att planera fysiska åtgärder utifrån flerfunktionalitet. Till exempel kan våtmarker för näringsreduktion
258 Stockholms Universitet Östersjöcentrum 2020, Våtmarker som fiskevårdsåtgärd vid kusten. Rapport 1/2020.
i vissa fall utformas så att de även gynnar fisk och översvämningsområden kan gynna såväl fisklek som klimatanpassning. Planering för flerfunktionalitet förutsätter en samordnad åtgärdsplanering där åtgärdsprogrammen bör utgöra en naturlig plattform.
Det finns vissa utmaningar med att helt integrera arbetet med åtgärder för fiskevården i åtgärdsprogrammen. Då åtgärdsprogrammen upprättas för att nå miljökvalitetsnormerna behöver fisk i så fall inkluderas bl.a. i bedömningsgrunderna för kustvattenförekomster eller att miljökvalitetsnormerna enligt havsmiljöförordningen bedöms på en mer relevant skala i kustområdet. Förslag om detta finns i kapitlet om Miljökvalitetsnormer.
Miljömålsberedningen föreslår att kustlänsstyrelserna får i uppdrag att senast 2023 ta fram länsvisa, alternativt samordnade inom vattendistrikten, åtgärdsplaner för fiskevården med syfte att stärka bestånden av stor rovfisk och stärka ekosystemens resiliens och bidra till att nå målen god ekologisk status och god miljöstatus, t.ex. vad gäller effekter av övergödning. Havs- och vattenmyndigheten behöver stödja länsstyrelserna i genomförande av uppdraget. Den långsiktiga målsättningen är att planeringen av fiskevården i kustområdena ska inkluderas i arbetet med åtgärdsprogrammen enligt havsmiljöförordningen och vattenförvaltningsförordningen. Miljömålsberedningens förslag om att stärka arbetet med åtgärdssamordning som framgår av kapitlet om övergödning, bör även bidra till samordning mellan fysiska fiskevårdsåtgärder och annat åtgärdsarbete inom havs- och vattenmiljöförvaltningen.
Miljömålsberedningens förslag överensstämmer med Havs- och vattenmyndighetens förslag i kommande åtgärdsprogram som syftar till att främja en storleksfördelning hos det kustnära fisksamhället som möjliggör att viktiga funktioner i näringsväven upprätthålls. Under 2020 beviljades också länsstyrelserna bidrag från anslag 1:11 Åtgärder för hav och vatten för Fiskevård från källa till hav. I uppdraget ingår enligt Havs- och vattenmyndigheten att ta fram förvaltningsmål och förvaltningsplaner inom fiskförvaltningen.
Översyn av reglerna för markavvattningsföretag
Miljömålsberedningen erfar att reglerna för markavvattningsföretag är ett stort hinder för åtgärdsarbetet för fiskevård, tillika övergödning. Det finns cirka 90 000 mil grävda eller anlagda diken och drygt 50 000 markavvattningsverksamheter. Merparten av dessa markavvattningsföretag har i dag inte längre en funktion. Enligt Sportfiskarna blir endast ungefär tio procent av förslagna fiskevårdsprojekt genomförda, till stor del beroende på att gamla vattendomar och markavvattningsföretag är hinder för genomförandet.
259
Utredningen om
stärkt lokalt åtgärdsarbete kom till motsvarande slutsats och föreslog att regeringen gör en översyn av reglerna för markavvattning.
260
Miljö-
målsberedningen anser att en översyn är viktig men har inte något eget förslag då ett sådant förslag redan har lämnats till regeringen.
Behov av bättre kunskapsunderlag - anmälnings- och rapporteringsskyldigheter för fritidsfiske
Under utredningsarbetet har Miljömålsberedningen uppfattat att kunskapen brister om omfattningen och effekten av fritidsfiskets fångster. Det finns ingen systematisk uppföljning av fångster eller utvärdering av effekter. I en ekosystembaserad förvaltning är det dock viktigt att kunna bedöma samtliga påverkansfaktorer i utformningen av åtgärder. För vissa kustbestånd som abborre och gädda står fritidsfisket för majoriteten av fångsten.
Miljömålsberedningen har tagit del av Havs- och vattenmyndighetens förslag om att myndigheten ska få möjlighet att meddela föreskrifter om anmälnings- och rapporteringsskyldighet för den som bedriver fritidsfiske eller fisketurismverksamhet och som är över 18 år, om det finns särskilda skäl. Havs- och vattenmyndigheten framhåller att ett sådant skäl kan vara att förbättra kunskapsunderlaget för den nationella förvaltningen av kustbestånd. Förslaget medför en ändring i 22 § fiskevårdslagen.
261
259 Östersjöcentrum vid Stockholms universitet 2020, Våtmarker som fiskevårdsåtgärd vid kusten, Rapport 1/2020. 260SOU 2020:10, Stärkt lokalt åtgärdsarbete, betänkande av utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete. 261 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Redovisning av regeringsuppdrag om förslag om utformning av rapporteringsskyldighet och fördelning av den tillgängliga fiskeresursen för andra fisken än yrkesfiskare.
Miljömålsberedningen delar Havs- och vattenmyndighetens uppfattning att en anmälnings- och rapporteringsskyldighet kan vara ett viktigt verktyg för att höja kunskapen om fritidsfiskets fångster och utgöra ett viktigt underlag för fiskförvaltning i kustområden och att en anmälnings- och rapporteringsskyldighet bör införas. Miljömålsberedningen har svårt att se några skäl till att det inte behövs betydligt bättre underlag om fritidsfisket än i dag. Samtliga aktörer Miljömålsberedningen varit i kontakt i denna fråga stödjer någon form av rapporteringsskyldighet för åtminstone vissa arter. Enligt vad Miljömålsberedningen erfar finns sådan teknik för rapportering framtagen inom sportfisket.
Finansiering av åtgärder – fiskevårdsavgift
Det finns ett stort behov av finansiering för återställning, restaurering och anläggande av våtmarker för fiskproduktion i kustmynnande vattendrag och skärgårdsområden. Även den kustnära fisketillsynen behöver stärkas. Miljömålsberedningen anser att det är rimligt att de som utnyttjar Sveriges fiskresurs ska betala en avgift med avsikt att vårda och utveckla den resurs man tar i anspråk. Frågan om fiskevårdsavgift har behandlats av flera utredningar sedan 1990-talet, senast 2005.
262
Miljömålsberedningen uppfattar att det finns ett stöd för en
avgift under förutsättning att avgiften används till fiskevård och fisketillsyn.
Fritidsfiske omfattas inte av allemansrätten. Totalt 1,6 miljoner svenskar fiskar en eller flera gånger per år under totalt cirka fyra miljoner fiskdagar per år med kust- och havsfiske. Fisket bedrivs i stor utsträckning på bestånd som är i behov av särskilda åtgärder som gädda och abborre. Starka kustfiskbestånd är även en viktig inkomstkälla för turism. Fiskeguider och sportfisketävlingar har blivit en effekt av att det fria handredskapsfisket infördes i mitten av 1980talet. Sådana verksamheter skulle kunna medföra en något högre fiskevårdsavgift än när en enskild person fiskar för eget bruk eller som rekreation.
Miljömålsberedningen anser att det är rimligt att de som fiskar som del av en turistverksamhet även betalar en avgift för vård och till-
262SOU 2005:76, Fiskevårdens finansiering, betänkande av Utredningen om fiskevårdens finansiering.
syn av resursen. En fiskevårdsavgift kan anses motsvara systemet med jaktkort som praktiseras för de som jagar i Sverige och som har stor acceptans. Finland har en fiskevårdsavgift för alla mellan 18–64 år, men där t.ex. fiske med metspö är undantaget. Avgiften används till fiskevård.
263
Miljömålsberedningen föreslår därför att en särskild utredare ser över förutsättningarna för en fiskevårdsavgift för fiske vid kusten. En särskild utredare behöver analysera den geografiska omfattningen av avgiften, en eventuell åldersgräns och vilka kategorier fiske som ska inkluderas och vad som är en rimlig storlek på avgiften. Det behövs även en vidare analys av hur avgiften kan administreras och återföras till åtgärdsarbetet. Digitala lösningar bör så långt möjligt underlätta användarvänligheten. Det är viktigt att kustlänsstyrelserna som ansvarar för fisketillsynen inkluderas i arbetet. Sportfiskarna som i dag både utför merparten av åtgärdsarbetet och har möjligheter att nå ut till en stor andel av sport- och fritidsfiskarna bör involveras. Utredningens förslag ska innehålla författningsförslag och konsekvensanalys. Avgiften ska bidra till finansiering av fiskevårdsåtgärder med syfte att återställa bestånden av fisk i kustområden.
Om en avgift införs anser Miljömålsberedningen att det är viktigt med informationsinsatser för att förklara åtgärdsbehoven och bidra till acceptans för avgiften.
263 www.eraluvat.fi/se/fiske/fiskevardsavgift.html, 2020-09-30.
17.13.9. Förvaltning av säl och skarv ingår i en ekosystembaserad havsförvaltning
Miljömålsberedningen bedömer:
– att det behövs en helhetssyn i förvaltningen av fiskbestånden
och bestånden av säl och skarv som tar hänsyn till både fiskets, sälens samt skarvens påverkan på näringsväven.
Förvaltningen av säl och skarv behöver i större utsträckning genomföras regionalt, där länsstyrelserna har en viktig samordnande roll, men utifrån nationella mål och riktlinjer.
Samexistens mellan sälbestånd som når gynnsam bevarandestatus, yrkesfiske och företagande som nyttjar sälen som resurs genom sälsafari eller säljakt, behöver utvecklas genom ökad kunskap och om artens påverkan på ekosystemet och geografisk kartläggning av olika områdens lämplighet för t.ex. säljakt, sälsafari, kustnära fiske och eventuella fredningsområden.
Förslag:
– att regeringen verkar inom EU för undantag från förbudet om
försäljning av sälprodukter för sälpopulationer som når gynnsam bevarandestatus. – att Naturvårdsverket uppdaterar den nationella förvaltnings-
planen för skarv.
Miljömålsberedningen anser att återuppbyggnaden av bestånden av säl, i synnerhet gråsäl i Östersjön men även knubbsäl i Västerhavet, har varit en framgång. Det havsregionala samarbetet inom Helcom har varit viktigt både för skyddet av säl, men även bidragit till nedgången i halterna av PCB och DDT. Beståndet av gråsäl i Östersjön är därför i dag på nivåer gott över referensvärdet för gynnsam bevarandestatus och den reproduktiva hälsan har kraftigt förbättrats. Miljömålsberedningen noterar samtidigt att befintliga och kommande miljöfaktorer som övergödning, mindre fet fisk och på sikt minskande istäcke är framtida hot mot sälbestånden.
Det ökande sälbeståndet medför konflikter med framför allt det kustnära yrkesfisket, men även fritidsfisket. Miljömålsberedningen
anser att befintliga insatser för att utveckla sälsäkra redskap och omställning av fiske är viktiga och behöver fortsätta. Ersättningar för sälskador behöver utformas så att de långsiktigt bidrar till ett hållbart fiske.
Beståndet av skarv når gynnsam bevarandestatus både i Sverige och inom hela Västeuropa. Naturvårdsverket anger i den nationella förvaltningsplanen att inga ytterligare skydds- eller bevarandeåtgärder behövs i nuläget.
Jakt behöver bidra till samexistens
Det är ännu för tidigt att utvärdera effekterna av licensjakten som infördes på gråsäl 2020. Miljömålsberedningen menar att en fortsatt licensjakt behöver ha som utgångspunkt att främja samexistens mellan livskraftiga sälpopulationer, yrkes- och fritidsfiske samt nyttjande av sälen som resurs genom sälsafari och säljakt. För att uppnå en samexistens bedömer Miljömålsberedningen att: – Sälförvaltningen i större utsträckning kan behöva regionaliseras. – Det behövs aktiva insatser för att främja en ansvarsfull säljakt
med väl utbildade säljägare. – Sälarter med populationer som når väl över gynnsam bevarande-
status och där licensjakt införs behöver även förvaltas som en resurs. Regeringen behöver därför aktivt arbeta inom EU för att få till stånd ett undantag från förbudet att handla med sälprodukter.
Miljömålsberedningen anser att det är viktigt att utveckla den geografiska förvaltningen av sälbestånden för att främja samexistens, i synnerhet vid en mer utvecklad jakt. Det kan finnas behov av mer lokalt anpassade målsättningar för sälpopulationerna. En regionalisering ställer dock stora krav på nationell samordning då varje sälart förvaltas som ett bestånd. Länsstyrelserna bör inom ramen för sitt samordnande uppdrag för kustförvaltningen (se förslag i kapitlet Kusthavet där alla vill vara) genomföra en geografisk kartläggning av olika områdens lämplighet för säljakt, sälsafarin, allmänhetens sälupplevelser, kustnära fiske och eventuella fredningsområden och identifiera potentiella konfliktområden som skulle kunna ligga till grund för en
mer geografisk förvaltning av säl med intensivare jakt i vissa områden men också fler djur i andra områden.
Säljägare och jaktföretag behöver bli inkluderade i förvaltningen, t.ex. genom nära kontakter med fisket så att jakten kan prioriteras i konfliktområden men undvikas i områden av stor betydelse för rekreation eller sälsafari. Miljömålsberedningen har fått synpunkter om att det skulle behöva anställas jaktvårdare för säl, t.ex. på länsstyrelserna. Syftet skulle vara att säkerställa att hela kvoten skjuts samt att jakten utförs ansvarsfullt av väl utbildade säljägare. Beredningen har bedömt att i första hand bör jakten främjas genom privata jägare och jaktföretag i kombination med utbildning.
Slutligen menar Miljömålsberedningen att jaktbara arter bör förvaltas som en resurs. Handel med sälprodukter är i dag förbjudet i EU:s förordning om handel med sälprodukter.
264
Miljömålsbered-
ningen anser därför att regeringen behöver verka för ett undantag inom EU för produkter från jaktbara sälpopulationer som har bestånd gott över gynnsam bevarandestatus.
Helhetssyn på förvaltning av fisk, säl och skarv
Beredningen bedömer att det behövs en helhetssyn på förvaltningen av fiskbestånden samt säl och skarv, som tar hänsyn till både fiskets, sälens och skarvens påverkan på näringsväven och därmed även nyttjandet av fiskresursen. En sådan helhetssyn är avgörande för att säkerställa en ekosystembaserad förvaltning. Studier av sälens och skarvens födointag och födovanor tyder på att sälen kan vara begränsande för vissa fiskpopulationer, särskilt vid kusten, som abborre, gädda, sik, lax och havsöring. Påverkan på beståndet av torsk i södra Östersjön är mer oklar och här behövs ytterligare kunskap. Skarvens påverkan verkar främst kunna vara på bestånd av abborre.
Predation från säl och skarv kan innebära en konkurrenssituation med fisket så att det totala uttaget av en fiskart överstiger beståndets tillväxt. Beredningen menar därför att: – Det är prioriterat att öka kunskapen om sälens och skarvens födo-
intag och beståndsreglerande verkan.
264 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1007/2009 av den 16 september 2009 om handel med sälprodukter.
– I rådgivningen, framför allt för vissa kustnära bestånd, även inklu-
dera och ta hänsyn till dödligheten genom predation från säl och skarv. Detta kan vara särskilt viktigt vid återuppbyggnad av bestånd, t.ex. bestånden av kusttorsk på västkusten.
Miljömålsberedningen vill framhålla att det är viktigt med en helhetssyn på förvaltningen av samtliga arter i Östersjön. Östersjön är på väg eller har genomgått ett regimskifte med mindre stor rovfisk och ökande bestånd av spigg. Även i kustområden på västkusten ses regimskiften där den stora rovfisken inte återvänder. Detta tillsammans med miljöfaktorer som övergödning och klimatförändringar medför att myndigheterna är i behov av ingående kunskap om orsakssamband för att utifrån detta utforma en förvaltning som så långt möjligt bidrar till återställande av ekosystemen i havet och säkra ekosystemtjänster. Förvaltningen av säl och skarv är här viktiga komponenter.
Behov av nationell översyn av skarvförvaltningen
Miljömålsberedningen anser att det behövs en översyn av den nationella förvaltningsplanen för skarv från 2014. Det finns flera skäl till behovet av en översyn. Sedan 2014 har kunskapen om skarvens roll och påverkan på ekosystemet utvecklats. Skarven är även en flyttfågel där hänsyn behöver tas till artens hela livscykel. Ett antal domar har till viss del ändrat rättspraxis gentemot dagens förvaltningsplan och förvaltningen av skarv behöver även anpassas till Naturvårdsverkets viltstrategi.
Länsstyrelsen i Stockholm har beslutat om en förvaltningsplan med ett reduktionsmål av häckande par vilket kan uppfattas ha beståndsreglering som en målsättning och inte enbart skadereglering. Det finns inget referensvärde eller nationell bedömning av referensvärde för arten då detta inte är ett krav enligt EU:s fågeldirektiv. Miljömålsberedningen anser att det kan övervägas om ett referensvärde skulle kunna hjälpa länsstyrelserna med att bedöma hur stor avskjutningen för att reglera skada kan vara utan att äventyra en gynnsam bevarandestatus. Enligt uppgifter till beredningen tvekar vissa länsstyrelser i dag med att besluta om regionala förvaltningsplaner då de anser att det är otydligt vilket mandat de har att fatta beslut förutom att löpande pröva ansökningar om skyddsjakt.
17.13.10. Ändring i fiskelagen för fiske av ostron
Förslag:
– att bilagan till fiskelagen (1993:787) ändras så att andra ostron-
arter än det europeiska (Ostrea edulis) inte ska omfattas av begränsningar i fiskerätten.
Miljömålsberedningen menar att nuvarande utformning av fiskelagen för ostron är både ett hinder för att begränsa utbredningen av invasiva arter av ostron och nyttja dessa som en livsmedelsresurs.
Av fiskelagens bilaga framgår att vid Skånes västra kust och vid kusten i Hallands län samt Göteborgs och Bohus län
265
är fiske efter
ostron förbehållet innehavaren av den enskilda fiskerätten inom 200 meter från fastlandet eller från en ö av minst 100 meters längd. Efter att fiskelagen infördes 1993 har det hänt mycket i haven runt Sverige. Ett exempel på det är att ostronarten Magallana Gigas, även känt som japanskt jätteostron, sedan 2007 har brett ut sig från norra Bohuslän längs västkusten ner till gränsen till Skåne. Magallana Gigas är listad som en invasiv främmande art.
Enligt nuvarande reglering omfattas de båda ostronsorterna av bestämmelsen i fiskelagens bilaga trots att de har olika egenskaper och olika behov av skydd, åtgärder och förvaltning. Regeln infördes ursprungligen med avsikt att omfatta endast Ostrea Edulis, vårt inhemska ostron som har en mycket mer begränsad utbredning och senare tillväxt. Miljömålsberedningen anser därför att skrivningen ska specificeras så att regeln endast omfattar den europeiska ostronarten som avsågs från början. Ändringen skulle bidra till att invasiva ostronarter kan utnyttjas både som livsmedel och i turismutveckling samtidigt som sådan verksamhet kan begränsa den invasiva artens utbredning.
265 Numera Västra Götalands län.
18. Sjöfarten och havet
För att kunna nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen måste även sjöfartens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem beaktas.
Enligt Havsmiljöinstitutet finns det ingen entydig beskrivning av vad som inbegrips i begreppet svensk sjöfart och oavsett hur man definierar svensk sjöfart utgör denna endast en mindre del av den totala sjöfarten kring Sverige och ur ett havsmiljöperspektiv är det den samlade påverkan från sjöfarten – inte endast den svenska sjöfarten – runt Sverige som måste beaktas.
Sjöfartens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem är dock ett ämne som ännu inte har blivit tillräckligt uppmärksammat vare sig inom den nationella transportpolitiken eller inom ramen för långsiktig kunskapsförsörjning och forskning.
Regeringen och trafikmyndigheterna arbetar sedan 2018 enligt en strategi som syftar till att ”främja en överflyttning av godstransporter från väg till järnväg och sjöfart”.
1
Genomförandet av denna strategi
innebär med stor sannolikhet att sjöfartens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem kommer att öka ännu mer.
Miljömålsberedningen som har i uppdrag att föreslå en strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser behandlar i detta kapitel sjöfartens påverkan på havet och dess ekosystem. Till stöd för analyserna av sjöfartens påverkan har Havsmiljöinstitutet på uppdrag av Miljömålsberedningen tagit fram en rapport som, baserat på existerande studier och kunskap, redogör för effekter på havsmiljön vid överflyttning av transporter från vägtrafik till sjöfart, samt övergripande dilemmat av fokusering på klimateffekter.
2
1 Regeringen 2018, ”Effektiva, kapacitetsstarka och hållbara godstransporter – en nationell godstransportstrategi”, N 2018:21. 2 Detta kapitel bygger i stora delar på Havsmiljöinstitutets rapport 2019:5, Effekter på havsmiljön av att flytta över godstransporter från vägtrafik till sjöfart, Ida-Maja Hassellöv, Kjell Larsson och Eva-Charlotta Sundblad.
18.1. Sjöfarten runt Sverige
Antalet fartyg som årligen trafikerar Sveriges närområde har ökat med cirka tio procent sedan år 2013. De cirka 7 840 fartyg, dvs. handelsfartyg och specialfartyg exklusive fiskebåtar och fiskefartyg, som trafikerade Sveriges närområde någon gång under 2018 var registrerade i 74 olika länder/flaggstater.
Sjöfarten i Västerhavet är mycket omfattande. Västsverige hanterade 42 procent av Sveriges totala godsmängd år 2016. Här går fartyg till Göteborgs hamn som är Skandinaviens största hamn med möjlighet att ta emot mycket stora containerfartyg, men i havsområdet går även transporter till och från Danmark och vidare in i Östersjön.
Östersjön är ett av världens mest trafikerade hav, mycket beroende av transport av varor till och från Ryssland samt övriga länder runt Östersjön. Passagerar- och kryssningstrafik har ökat kraftigt sedan början av 2000-talet och bedrivs i dag i stor omfattning.
I Bottniska viken spelar sjöfarten en viktig roll för basnäringarna gruv- och skogsindustri och är därför mycket viktig för regionens ekonomi. I dag bedrivs färjetrafik mellan Umeå och Vasa i Finland men Umeå kommun har i sin översiktsplan en vision om en framtida fast förbindelse över Norra Kvarken.
Finland planerar för en framtida kärnkraftsutveckling, vilken förväntas öka mängden farligt gods som transporteras till havs i och i närheten av havsplaneområdet. Sjöfarten är säsongsberoende på grund av att havet täcks av is vintertid, vilken kräver isbrytning för att hålla farleder öppna.
18.1.1. Fartygstrafiken i Västerhavet och Östersjön övervakas
Fartygstrafiken i Västerhavet och Östersjön övervakas med hjälp av ett automatiskt identifieringssystem, AIS. Genom att lagra och analysera AIS-data kan man i detalj kartlägga trafikintensiteten i olika havsområden runt Sverige. Man kan även studera huvudsakliga rutter och beräkna miljöbelastning och risker förknippade med olika fartygstyper. AIS-data innehåller också information om flaggstat, alltså i vilket land ett fartyg är registrerat.
18.1.2. Många olika fartygstyper trafikerar haven runt Sverige
Den vanligaste fartygstypen i havsområdena runt Sverige är lastfartyg, containerfartyg, RoRo-fartyg
3
, torrbulkfartyg, och andra fartyg
med torr eller paketerad last. Därefter följer tankfartyg (råoljetankrar och produkttankrar), fiskefartyg och passagerarfartyg, inklusive kombinerade last- och passagerarfartyg samt kryssningsfartyg.
Att enbart räkna antal fartyg i ett område är inte tillräckligt för att beskriva belastningen på havsmiljön av sjöfartens utsläpp till luft- och vatten eftersom olika fartygstyper vanligen framförs med olika hastighet och dessutom avverkar olika lång distans under ett år.
Högre hastighet medför i de allra flesta fall högre genomsnittlig bränsleförbrukning och därmed större utsläpp av koldioxid, kväve- och svaveloxider och partiklar till luft, per förflyttad lastenhet. Den totala avverkade distansen av olika fartygstyper och av fartyg från olika flaggstater under år 2018 visas i figur nedan.
Tankfartyg kan vara råoljetankfartyg, produkttankfartyg, kemikalietankfartyg, gastankfartyg och bunkringsfartyg. Råoljetankfartyg kan lasta upp till 300 000 ton eller mer. På grund av de grunda vattnen i Bälten och Öresund lastar råoljetankfartygen som trafikerar Östersjön sällan mer än 100 000 ton.
Produkttankfartyg transporterar vanligen raffinerade oljeprodukter. Kemikalietankfartyg innehåller ett stort antal mindre lasttankar och kan samtidigt transportera flera olika typer av industrikemikalier, inklusive biodrivmedel och vegetabiliska oljor. Kombinerade produkt-/kemikalietankfartyg är vanliga. Produkttankfartyg i närsjöfart är mindre fartyg, med lastkapacitet upp till 25 000 ton. På längre distanser används större fartyg. Gastankfartyg transporterar främst flytande naturgas eller gasol. Bunkringsfartyg förser större fartyg med olja eller gas som fartygsbränsle.
Torrbulkfartyg kan lasta varor som malm, kalksten, cement, grus, skrot, sädesslag med mera i oförpackad form. Vissa torrbulkfartyg är utrustade med egen lossningsutrustning, t.ex. kranar. Det finns såväl små torrbulkfartyg i kustnära trafik som stora oceangående fartyg.
3 RoRo-fartyg (Roll on Roll off) används för transport av lastbilar och trailers eller för gods som är lastad på enklare lastbärare på hjul.
Figur 18.1 Antal fartyg från de 25 flaggstater som hade flest fartyg som trafikerade Östersjön och Skagerrak under 2018
Endast fartyg med registrerade IMO-nr är inkluderade. Fiskefartyg ingår ej. I kategorin ”Other” ingår 49 olika flaggstater. Kombinerade passagerar- och Ro-Ro-fartyg, dvs. RoPax-fartyg, ingår i kategorin passagerarfartyg. Källa: Havsmiljöinstitutet, Rapport 2019:5.
Tankfartyg och torrbulkfartyg är de fartygstyper som lastar störst mängder barlastvatten när fartygen färdas utan last. Ett tankfartyg som maximalt kan lasta 100 000 ton olja lastar cirka 30 000 ton barlastvatten i särskilda barlastvattentankar vid resa utan last.
Containerfartyg kan vara stora oceangående fartyg som kan lasta upp mot 20 000 TEU.
4
De största containerfartygen kan i Sverige
endast anlöpa Göteborgs hamn. På kortare distanser, t.ex. från de stora containerhamnarna i Europa till mindre hamnar i Östersjön, används mindre containerfartyg, s.k. matar- eller feederfartyg.
RoRo-fartyg används för transport av lastbilar och trailers eller för gods som är lastad på enklare lastbärare på hjul. Vissa RoRo-fartyg kan även ta med ett mindre antal chaufförer som passagerare. Det finns även specialiserade biltransportfartyg som kan lasta flera tusen personbilar.
4 En TEU motsvarar en 20-fotscontainer.
Passagerarfartyg kan vara såväl stora kryssningsfartyg som mindre passagerarfartyg i skärgårdstrafik. RoPax-fartyg (färjor)
5
kan ta såväl
bilar och lastbilar som ett större antal passagerare.
Containerfartyg, RoRo-fartyg och passagerarfartyg körs ofta i linjetrafik mellan hamnar i Östersjöregionen och Nordeuropa. Dessa fartygstyper framförs ofta i högre hastigheter än tankfartyg och general cargo fartyg. Vissa passagerarfartyg och RoPax-fartyg kan vara mycket snabbgående. Högre hastighet medför i de flesta fall högre, i många fall betydligt högre, bränsleförbrukning och utsläpp av klimatgaser och föroreningar till luft. Denna antalsmässigt lilla grupp av mer snabbgående container-, RoRo- och passagerarfartyg, cirka 13 procent av alla fartyg i Östersjön och Västerhavet, stod dock för cirka 35 procent av den totalt avverkade distansen under 2018.
General cargo, eller enbart cargo, är inte en lika väl definierad fartygstyp. Till denna grupp hänförs vanligen fartyg som t.ex. lastar gods i förpackad form (styckegods), timmer, sågade trävaror, med mera. I vissa sammanhang och studier inkluderas dock även torrbulkfartyg, kylfartyg, RoRo-fartyg eller containerfartyg i denna grupp, då vanligen kallad cargo-fartyg eller lastfartyg.
Övriga fartygstyper kan vara bogserbåtar, lotsbåtar, supply-fartyg, servicefartyg, isbrytare, forskningsfartyg och en mängd olika specialfartyg.
5 RoPax-fartyg (färjor) kan ta såväl bilar och lastbilar (Ro) som ett större antal passagerare (Pax).
Figur 18.2 Total avverkad distans av fartyg från de 25 flaggstater vars fartyg avverkade längst distans i Östersjön och Skagerrak under 2018
I kategorin ”Other” ingår 49 olika flaggstater. Kombinerade passagerar- och Ro-Ro-fartyg, dvs. RoPaxfartyg, ingår i kategorin passagerarfartyg. Källa: Havsmiljöinstitutet, Rapport 2019:5.
18.1.3. Sjötransporter i Sveriges närområde är en verksamhet med många internationella aktörer
År 2013 trafikerades Östersjön och Västerhavet av fartyg från inte mindre än 122 olika länder. Det bör dock noteras att fartygen, oavsett flaggstat, främst transporterar last mellan länder inom Europa.
De flesta fartyg som trafikerar havsområdena runt Sverige följer internationella säkerhets- och miljöregler. Det finns dock undantag. Paris Memorandum of Understanding on Port State Control är en överenskommelse mellan europeiska länder, inklusive Ryssland och Kanada, om att genomföra kontroller av handelsfartyg som anlöper ländernas hamnar, s.k. hamnstatskontroller. Utifrån kontrollerna rangordnas flaggstaterna och placeras på en vit, grå eller svart lista. På den vita listan finns flaggstater vars registrerade fartyg i liten grad fått allvarliga anmärkningar vid hamnstatskontroller. På den grå och svarta listan finns stater vars fartyg i högre grad fått allvarliga anmärkningar. Under 2013 var omkring 2,9 procent av fartygen som trafikerade Östersjön och Västerhavet från länder som fått allvarliga
anmärkningar och upptagits på den grå eller svarta listan; totalt kom över 300 fartyg från dessa länder.
18.2. Sjöfartens påverkan på havsmiljön och olika typer av miljöbelastningar från fartyg
Västerhavet och i synnerhet de kustnära områdena påverkas av sjöfarten. Havs- och vattenmyndigheten bedömer att sjöfarten, efter yrkesfiske, övergödning och farliga ämnen har betydande påverkan i Skagerrak och Kattegatt. Hela Östersjön inklusive Kattegatt, förutom ryska vatten, har klassats som ett särskilt känsligt havsområde, s.k. PSSA-område
6
, av det internationella sjöfartsorganet IMO. Hela
Östersjön har även klassats som ett specialområde där strängare regler för utsläpp från fartyg gäller.
7
Utpekandet av Östersjön som ett särskilt känsligt havsområde har inneburit relativt begränsade åtgärder. En viktig åtgärd är dock den trafikseparering som genomförts söder om Gotland för att minska risken för kollision och därmed oljeutsläpp vid Hoburgs bank, som är Östersjöns viktigaste område för alfågel.
I sitt förslag till havsplaner som Havs- och vattenmyndigheten lämnade till regeringen i december 2019 bedömde Havs- och vattenmyndigheten att sjöfarten fortfarande kan ha negativ betydelse för t.ex. alfågelpopulationen genom oljeutsläpp eller tumlare från undervattensbuller.
Östersjöns särskilda känslighet beror på en rad faktorer. En av dessa är det nordliga läget, med tempererat klimat och relativt låga vattentemperaturer som gör att nedbrytningsprocesser går långsamt. En annan faktor är vattnets långa uppehållstid, till följd av begränsningen i vattenutbyte genom de trånga danska sunden och Öresund. Avrinningsområdet med en befolkning på cirka 85 miljoner människor och intensiv mänsklig aktivitet, är stort i förhållande till den relativt lilla vattenvolymen i det grunda innanhavet, varför koncentrationen av näringsämnen och föroreningar byggs upp. Slutligen innebär det bräckta vattnet en stress för såväl marina arter som sötvattensarter vilket resulterar i ett artfattigt och störningskänsligt ekosystem.
6 S.k. Particularly Sensitive Sea Area. 7 Dessa regler finns i flera av MARPOL:s bilagor. MARPOL är en internationell konvention om förhindrande av havsföroreningar från fartyg. Konventionen som administreras av IMO undertecknades 1973 och modifierades 1978, men trädde i kraft först 2 oktober 1983.
Sjöfartens påverkan på havsmiljön är inte okänd. Flera organisationer och myndigheter, både nationellt och internationellt arbetar med frågor om havets naturmiljö. Däremot har sjöfartens påverkan på havsmiljön sällan lyfts fram i sin helhet.
Fartyg kan liknas vid små flytande industrier, med flera parallella pågående processer som genererar avfall och utsläpp till luft och vatten. Liksom industrier kan fartyg också drabbas av olyckor och okontrollerade utsläpp. Även bristande underhåll och illegala handlingar kan leda till påverkan på havsmiljön, exempelvis utsläpp av olja och kemikalier.
Ur ett havsmiljöperspektiv är det nödvändigt att ta hänsyn till den totala samlade miljöbelastningen från sjöfarten, dvs. från samtliga system ombord, från alla fartyg som utgör sjöfarten, inklusive de olycksrisker som fartygstrafik för med sig inom ett geografiskt område. För att kunna bedöma den samlade miljöbelastningen är det nödvändigt att ha detaljkunskap om alla de olika typer av miljöbelastning och risker som ett fartyg ger upphov till och hur de samspelar med miljöbelastningar från andra källor.
Figuren nedan visar olika typer av miljöbelastningar från fartyg.
Figur 18.3 Miljöpåverkan från sjöfart
Flera olika typer utsläpp till luft och vatten produceras kontinuerligt av fartyg vid normal drift
Källa: Havsmiljöinstitutet, Rapport 2019:5, modifierad efter Moldanová, et al., 2018.
Ett fartyg är uppbyggt av många avancerade tekniska delsystem med olika funktioner som tillsammans ska säkerställa att fartygen kan opereras på ett säkert sätt. Flera av delsystemen såsom framdrivning, produktion av el och värme, eventuell avgasrening genom skrubberteknik, och sanitetsrelaterade system, genererar olika typer av belastning som kan påverka den marina miljön negativt. Olika fartygstyper som t.ex. tankfartyg, torrbulksfartyg, RoRo fartyg och färjor har också olika miljöpåverkan beroende på last, kapacitet, hastighet m.m. Nedan listas de huvudsakliga miljöbelastningarna från fartyg som Havsmiljöinstitutet har lyft fram i sin rapport till beredningen.
8
18.2.1. Utsläpp av koldioxid bidrar till klimatförändringar och havsförsurning
Utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser har omfattande konsekvenser för havsmiljön som havsförsurning, uppvärmning och minskad syrehalt. En överflyttning av transporter till koldioxidsnåla transporter är därför av vikt för möjligheten att nå god miljöstatus i havet.
Antagandet att en överflyttning av gods från väg till sjöfart skulle innebära en minskad negativ miljöpåverkan grundar sig främst i antagandet att fartyg släpper ut mindre koldioxid i relation till utfört transportarbete, jämfört med lastbil. Det är dock viktigt att vara medveten om att utsläppen av koldioxid varierar för olika fartygstyper, vilken sträcka och med vilken hastighet godset transporteras.
Långsamtgående tank- och bulkfartyg med hög fyllnadsgrad är dokumenterat koldioxidsnåla transporter, sett till utfört transportarbete (uttryckt som utsläppt koldioxid per ton/km). RoPax-fartyg (färjor) som ofta framförs i högre hastigheter, och tidvis med låg fyllnadsgrad, utmärker sig däremot som en fartygstyp där koldioxidutsläpp per utfört godstransportarbete
9
är relativt högt, upp till
15 gånger högre än för tankfartyg och ofta högre än för moderna lastbilar.
10
Vilken energibärare som används för framdrift påverkar
också, där de eldrivna färjorna mellan Helsingborg–Helsingör är goda exempel på möjligheten att nyttja förnyelsebar energi.
8 Havsmiljöinstitutet 2019, Effekter på havsmiljön av att flytta över godstransporter från vägtrafik till sjöfart, Rapport 2019:5. 9 Siffrorna beaktar inte passagerartransporten. 10 Jalkanen, J.P. och Johansson L., 2018, Emissions from Baltic Sea shipping in 2017, Finnish Meteorological Institute, 2018.
18.2.2. Atmosfärisk deposition av kväveoxider bidrar till övergödning
Sjöfarten släpper ut kväveoxider till luft. En stor del av utsläppen deponeras på havsytan och bidrar till övergödning. Gödande och till viss del försurande kväveoxider bildas från kväve i luft vid höga förbränningstemperaturer i dieselmotorer. De flesta fartyg saknar reningsutrustning för kväveoxider.
Jämfört med Sveriges totala luftutsläpp av kväveoxider,124 tusen ton år 2017, är utsläppen från sjöfarten i Östersjön mer än dubbelt så stora. Den absolut största andelen (mer än 99 procent) av sjöfartens kvävebelastning kommer från deponerade kväveoxider, vilket år 2018 motsvarade totalt 330. Trenden är att utsläppen sakta minskar. Sjöfartens totala utsläpp av kväveoxider, vilka till del deponeras i Östersjön, utgör några procent av den totala kvävebelastningen i Östersjön.
Av sjöfartens totala utsläpp av kväveoxider till luft släpps ungefär 57 procent ut i Egentliga Östersjön, drygt 20 procent i Kattegatt och cirka sju procent i Bottniska viken, resterande 16 procent i Finska viken och Rigabukten.
18.2.3. Utsläpp av svaveloxider och skrubbervatten
En källa till höga halter av koppar och zink är utsläpp av skrubbervatten.
11
S.k. sea water scrubbing är en teknik för rening av fartygsav-
gaser, där avgaserna leds genom en fin spray av havsvatten och framför allt tvättar ur försurande svaveloxider. Processen skapar mycket stora volymer (cirka 500 m
3
/h för ett medelstort fartyg) av kraftigt
försurat (pH
3
) och förorenat vatten, eftersom även andra förore-
ningar än svaveloxid tvättas ur avgaserna.
Skrubbertekniken är på stark frammarsch då den erbjuder ett billigare alternativ att möta de nya skärpta svavelreglerna (MARPOL bilaga 6), jämfört med att byta till dyrare lågsvavligt bränsle. Den enklaste och vanligaste formen av skrubbrar, s.k. open loop scrubbers släpper direkt tillbaka det försurade och förorenade vattnet till havet.
Riktlinjerna för kontroll av utsläpp av tvättvatten från öppna skrubbrar omfattar pH, turbiditet (grumlighet) och nitrat (relaterat
11 Sea water scrubbing är en teknik för rening av fartygsavgaser, där avgaserna leds genom en fin spray av havsvatten och framför allt tvättar ur försurande svaveloxider. Den enklaste och vanligaste formen av skrubbrar, s.k. open loop scrubbers släpper direkt tillbaka det försurade och förorenade vattnet till havet.
till eventuellt urtvättade kväveoxider), samt polycykliska aromatiska kolväten (PAH:er). Metallinnehållet i skrubbervattnet är dock inte inkluderat i riktlinjerna. Det är också oklart varifrån, de ibland mycket höga, halterna av koppar och zink kommer ifrån.
Det finns även andra varianter av skrubbrar, s.k. closed loop scrubbers, där en kontinuerlig tillsats av bas görs i sprayen. Använt tvättvatten kan tömmas iland. I hybridvarianter av skrubbers kan tvättvattnet tömmas i land eller släppas ut i mindre känsliga havsområden. Trots att namnet ”closed” antyder ett ”stängt” system, har de flesta sådana system ändå ett substantiellt utsläpp av tvättvatten; lägre volymer än öppna system, men med avsevärt högre koncentrationer av föroreningar. Detta resulterar även i att alla koncentrationer av föroreningar späds ut. Det är viktigt att inse att mängden utsläpp av svårnedbrytbara ämnen är samma oavsett hur stor spädning som görs ombord.
18.2.4. Oljeutsläpp
Olja kan släppas ut från fartyg till vatten på olika sätt, t.ex. i samband med olyckor som kan orsaka mycket stora utsläpp och katastrofala följder för havsmiljön. Vanligare är dock de mindre utsläpp genom kontinuerligt läckage från fartyg, t.ex. från propelleraxellager.
Även små oljeutsläpp från fartyg kan få stora negativa effekter på havsmiljön. Hur stora effekterna blir beror på var och när oljan släpps ut. När en stor oljetanker går på grund eller kolliderar kan tiotusentals ton olja läcka ut och orsaka långvariga skador på havsmiljön och naturresurser.
Den vanligaste typen av synliga oljeutsläpp från fartyg runt Sveriges kuster är illegala utsläpp av olja eller oljeblandat vatten från maskinrum eller länsvattentankar. Oljerester från fartyg ska enligt lag lämnas till uppsamlingsstationer i hamnar. Trots det upptäcker svenska kustbevakningen årligen ett par hundra illegala utsläpp i svenska havsområden. Mycket tyder dock på att mörkertalet är stort och att många utsläpp aldrig upptäcks av övervakningsflyg och satelliter.
12
Ett stort
antal oljeskadade sjöfåglar upptäcks regelbundet längs t.ex. Gotlands och Ölands kuster även när flyg- och satellitövervakning inte registrerat några oljeutsläpp.
13
12 Havsmiljöinstitutet 2014, Sjöfartens påverkan på havsmiljön, Rapport 2014:4. 13 Havsmiljöinstitutet 2019, Oljeutsläpp från fartyg i Sveriges närområde – vad visar statistiken, Rapport 2019:4.
Figur 18.4 Rumslig fördelning av upptäckta oljeutsläpp vid flygövervakning i Helcom-området under perioden 2008–2013
Källa. Havsmiljöinstitutet, Rapport 2019:4. Data från Helcom 2018.
18.2.5. Barlastvatten
Spridningen av främmande arter är enligt IMO ett av de största hoten mot havsmiljön. Främmande arter sprids bl.a. med barlastvatten, som används för att stabilisera fartyg vid olika fyllnadsgrad. Barlastvattnet släpps huvudsakligen ut eller pumpas ombord i hamn. Miljön inne i barlasttankarna är ogästvänlig för de organismer som pumpas
ombord; avsaknaden av solljus förhindrar fotosyntes. Därmed syresätts inte vattnet, utan det blir syrebrist. Detta innebär att det endast är de allra mest tåliga organismerna som överlever, vilka också är de som sannolikt har bäst förutsättningar att etablera sig i en, för organismen, ny miljö där barlastvattnet släpps tillbaka till havet.
Barlastvattenkonventionen antogs 2004 för att minska spridningen av främmande arter. Konventionen trädde i kraft 2017 för fartyg i internationell trafik. Kravet i konventionen är att barlastvatten måste uppfylla gränsvärden gällande antal livskraftiga organismer i vattnet. För att efterleva dessa krav måste de allra flesta fartyg installera typgodkända system för behandling av barlastvattnet. Vissa metoder att behandla barlastvatten kan dock ge upphov till sekundära gifter som följer med det behandlade barlastvattnet. De system som använder metoder med aktiva substanser prövas och godkänns särskilt av IMO avseende restprodukter.
14
18.2.6. Införsel av främmande arter vid påväxt
Problemet med påväxt är ett bra exempel på att det ofta krävs kompromisser för att minska miljöpåverkan. Om inte skrovpåväxt förhindras leder det till ökat motstånd i vattnet, vilket leder till högre bränsleförbrukning och därmed också högre utsläpp av avgaser. Skillnaden mellan rena och beväxta skrov är stor, bränsleförbrukningen kan öka med 40 procent.
Beväxta skrov innebär också en betydande risk för spridning av främmande arter, vilka om de får fäste i en, för organismen, ny miljö kan slå ut inhemska arter och kraftigt förändra ekosystemet. När en främmande art väl har etablerat sig är det princip omöjligt att bli av med den, dvs. skadorna är att betrakta som irreversibla. Förändringar i ekosystem kan på många olika sätt också leda till mycket höga kostnader; exempelvis har främmande musselarter som fått fäste i olika delar av världen orsakat igensatta kylvattenintag, såväl för fartyg som för industrier vilket medfört mångdubblade driftskostnader.
14 Uppgift från Henrik Ramstedt, Transportstyrelsen.
18.2.7. Kemikalier
Miljögifter från sjöfarten inklusive båtbottenfärger, hanteras även särskilt i kapitlet Farliga ämnen.
Det finns få studier som analyserat kemikalieinnehållet i olika typer av utsläpp från fartyg. De få studier som finns indikerar dock att fartyg släpper ut ett stort antal kemikalier med okända effekter. I en litteraturgenomgång i EU BONUS-projektet SHEBA
15
identi-
fierades 147 olika kemikalier i utsläpp från fartyg. Detta kan jämföras med data från liknande utsläpp från landbaserad aktivitet. I exempelvis avloppsvatten från hushåll har minst 640 olika kemikalier påträffats. Det finns därför anledning att misstänka att antalet kemikalier från fartyg är högre, men här behövs mer kunskap.
Kemikalieinspektionen tar också upp i sin underlagsrapport till beredningen, vikten av reglering och inte mint kontroll av sjöfarten för att minska sjöfartens utsläpp till havet av farliga ämnen.
16
18.2.8. Gifter från båtbottenfärger
För att förhindra påväxt av marina organismer på fartygsskrov, bemålas skroven vanligen med giftiga bottenfärger som kan läcka både metaller, såsom koppar och zink, och organiska gifter till miljön.
En ytterligare aspekt av påväxtproblematiken är användning av mekanisk skrovrengöring när fartyget ligger i vattnet, antingen i hamn eller för ankar. I stället för att använda giftiga båtbottenfärger borstas eller tvättas skrovet rent med högtryckstvätt. Om skrovrengöring tillämpas på skrov bemålade med giftig bottenfärg riskerar det att öka frisättningen av giftiga ämnen. Vid skrovrengöring är det också viktigt att omhänderta det material som skrapats bort då det kan bidra till spridningen av främmande arter. I dag saknas enhetliga och nationella riktlinjer för skrovrengöring, men inom IMO pågår ett omfattande arbete inom projektet GloFouling3 där frågan kommer att hanteras.
15 Sustainable shipping and environment of the Baltic Sea region. 16 Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, dnr H18-05746.
18.2.9. Svart- och gråvatten innehåller övergödande ämnen samt kemikalier
Svartvatten är benämningen på avloppsvatten som genereras ombord, medan gråvatten kommer från dusch, tvätt och kök. Ibland blandas svart- och gråvatten i samma tankar ombord, vilket försvårar bedömning av hur stora volymer som genereras. Både svart och gråvatten innehåller en blandning av organiskt material och näringsämnen, rengöringsmedel och läkemedelsrester.
18.2.10. Förorenat vatten från tankrengöring
Att tankfartyg som transporterar mineralolja olagligen rengör de stora lasttankarna till havs är numera allt ovanligare. Kommersiell rengöring av kemikalietankfartygs lasttankar till havs utanför tolv nautiska mil är dock vanligt förekommande. I dag förekommer sådana lagliga utsläpp av kemikalierester från kemikalietankfartyg bl.a. i svensk ekonomisk zon inklusive i marina skyddade områden.
18.2.11. Kylvatten som innehåller koppar och zink
Analogt med strävan att förhindra påväxt på skrovet, är det också viktigt att förhindra påväxt i kylvattensystemet ombord. Många fartyg använder därför system där koppar och/eller zink frisätts i kylvattnet i halter som är giftiga för marina organismer. Därefter släpps vattnet ut i havet. Fartyg kan reglera frisättningen av koppar och zink genom elektrolys så att halten kan anpassas efter olika förhållanden.
18.2.12. Länsvatten innehållande olika oljerester, rengöringsmedel och vatten från fartygs maskinrum
Olika typer av oljerester, rengöringsmedel och vatten från fartygs maskinrum samlas kontinuerligt upp i länsvattentankar. Med hjälp av en separator kan olja separeras från vatten och behållas på fartyget. Resterande vatten som kan innehålla vattenlösliga föroreningar, får enligt MARPOL, om det har en oljehalt lägre än 15 ppm
17
släppas
tillbaka i Östersjön.
17 Parts per million – en miljontedel.
För att minska incitament för olagliga utsläpp av olja tillämpas i de flesta hamnar i Östersjöområdet ett s.k. no-special-fee-system för att lämna oljehaltigt avfall. Illegala utsläpp av olika restoljor och oljeblandat vatten från fartyg förekommer dock fortfarande i Östersjön och Västerhavet, inklusive i skyddade marina havsområden.
18.2.13. Läckage av propellerhylsolja
De flesta fartyg har också en oljesmord propelleraxel, där slitage leder till att propellerhylsolja, som ofta innehåller giftiga tillsatser, läcker ut i vattnet. Uppskattningsvis är det normalt att varje fartyg läcker cirka sex liter per dag. I Östersjön uppskattades läckaget av propellerhylsolja uppgå till cirka 3 700 kubikmeter år 2018. Volymen olja som beräknas läcka kontinuerligt från propellerhylsor är därmed mångdubbelt större än den totala volym olja som tillförs Östersjön via exempelvis fartygens utsläpp av länsvatten. Utsläppen av propellerhylsolja ansamlas inte på havsytan. Reglering av utsläpp av propellerhylsolja saknas.
18.2.14. Fast avfall och marint skräp
Fast avfall är enligt MARPOL förbjudet att kasta över bord. Östersjön är klassat som ett specialområde med strängare regler för bl.a. avfall. Undantaget från reglerna är matrester (som härrör från normal drift av fartyg), vilka kan finfördelas och slängas över bord om fartyget befinner sig längre än tolv nautiska mil från land. Matrester är organiskt material som även innehåller näringsämnen. I delar av Östersjön som lider av syrefria bottnar kan ökad tillförsel av organiskt material förvärra situationen.
18.2.15. Undervattensbuller
Beskrivning av miljöeffekter från undervattensbuller hanteras särskilt i kapitlet om Undervattensbuller. Kortfattat kan nämnas att framdrivning av fartyg genererar vibrationer och ljud, huvudsakligen från propellerkavitation (125 Hz, respektive 2 kHz), samt från motorn som ger upphov till undervattensbuller av lägre frekvens, cirka 63 Hz.
Effekter i havsmiljön till följd av buller beror av vilken frekvens ljudet har. Lägre frekvenser kan störa fiskars kommunikation, medan högre även kan störa sälar, tumlare och andra valar. Buller kategoriseras som introduktion av energi i havsmiljön.
Container-, tank- och torrbulkfartyg uppskattas tillsammans stå för 83 procent av det fartygsgenererade undervattensbullret vid frekvensen 125 Hz. RoPax och tankfartyg är relativt sett de tystaste. Undervattensbuller orsakat av fartyg varierar över året, de högsta nivåerna uppmäts under sommaren. Fartyg blir i genomsnitt allt tystare, men de totala bullernivåerna från sjöfarten är ökande, vilket kan bero på förändringar av fartygens hastighet och flottans sammansättning av olika fartygstyper. Tillförseln av energi i form av buller från fartyg har ökat med 70 procent under de senaste fem åren.
18.2.16. Erosion och grumling
En effekt till följd av fartygens energitillförsel till havsmiljön och svall är erosion och grumling. Särskilt i smala farleder kan påverkan i form av stranderosion vara påtaglig och problemet har bl.a. särskilt uppmärksamt i Stockholms skärgård både från lokal färjetrafik och den regelbundna färjetrafiken över Östersjön.
18.2.17. Övriga faktorer som påverkar
Förutom utsläpp av förorenande och giftiga ämnen av olika slag påverkar även andra faktorer som fartygstyp, hastighet och fyllnadsgrad avseende last, fartygens samlade miljöpåverkan på haven.
Containerfartyg, RoRo-fartyg och passagerarfartyg körs ofta i linjetrafik mellan hamnar i Östersjöregionen och Nordeuropa. Dessa fartygstyper framförs ofta i högre hastigheter än tankfartyg och general cargo fartyg. Vissa passagerarfartyg och RoPax-fartyg kan vara mycket snabbgående. Högre hastighet medför i de flesta fall högre, i många fall betydligt högre, bränsleförbrukning och utsläpp av klimatgaser och föroreningar till luft. Denna antalsmässigt lilla grupp av mer snabbgående fartygstyper, cirka 13 procent av alla fartyg i Östersjön och Västerhavet, avverkade dock cirka 35 procent av den totalt avverkade distansen under 2018.
Havsmiljöinstitutet har i sin rapport kommit fram till att fartygens hastighet måste optimeras för att minimera drivmedelsförbrukning och emissioner. Vidare måste antalet transporter minimeras genom att fyllnadsgraden ökar.
Även vilken rutt som trafikeras och de geografiska förhållandena spelar stor roll för belastningen på havet.
18.2.18. Den samlade påverkan får betydelse för havsmiljön och dess ekosystem
Kvantifieringar av sjöfartens totala utsläpp av föroreningar till luft, på regional och global skala, fick stort genomslag i slutet av 1900talet. För denna typ av studier kom användningen av AIS-data att bli revolutionerande. Motsvarande analyser av sjöfartens samlade belastning på havsmiljön och dess ekosystem är mindre välutvecklade och innehåller fortfarande stora osäkerheter. I dag är dock åtminstone kunskapsluckorna identifierade även om kvaliteten i analyserna behöver förbättras.
I EU-BONUS-projektet SHEBA gjordes för första gången ett försök att beskriva sjöfartens samlade belastning på Östersjön. Resultaten visade att giftiga substanser i båtbottenfärger läcker mer eller mindre kontinuerligt från skrov, varför de huvudsakliga belastningarna av farliga ämnen finns i de stora farlederna, men även hela vägen in till kusten. Utsläpp av svart-, grå- och länsvatten får inte pumpas ut närmare land än tolv nautiska mil, och utsläppen görs inte kontinuerligt utan i diskreta operationer. Därför är dessa inte jämnt fördelade utsläpp längs hela farlederna utan fartygen antas i större utsträckning genomföra utsläppen precis efter att de kommit ut utanför tolv nautiska mil från land, respektive precis innan de går in närmare än tolv nautiska mil från land. Öppna skrubbrar har oftast ett kontinuerligt utsläpp av tvättvatten, men den låga alkaliniteten i Bottniska viken försämrar förutsättningarna för användning av skrubber, varför fartyg med skrubbrar i större utsträckning trafikerar centrala Östersjön och Västerhavet. När det gäller barlastvatten sker de huvudsakliga utsläppen i hamn under lastning av fartyg.
För att kunna göra en samlad bedömning av sjöfartens miljöpåverkan är det viktigt att förstå att olika typer av påverkan ger effekter på olika tidsmässiga och rumsliga skalor. Exempelvis kommer utsläpp av koldioxid till atmosfären att bidra till effekter på global skala, där
den ökade halten av koldioxid i atmosfären inte bara leder till klimatförändringar utan också till att mer koldioxid löser sig i ytvattnet, vilket ger upphov till havsförsurning. Utsläpp av svavel- och kväveoxider kan också ge upphov till försurning, men dessa gaser deponeras i större utsträckning på havsytan på regional skala och försurningsmekanismen skiljer sig dessutom från koldioxidorsakad försurning. Deponerad kväveoxid på havsytan innebär också en gödande effekt eftersom kväve är ett begränsande näringsämne i havsmiljön.
På samma sätt som svavel- och kväveoxider kommer att ge upphov till regional påverkan, kan direkta utsläpp till vatten, såsom länsvatten, grå- och svartvatten samt skrubbervatten, i första hand förväntas ge effekter på lokal och regional skala. I ett längre tidsperspektiv kan även kortvarig och/eller lokal påverkan ge effekter på en större geografisk skala. Ett hypotetiskt exempel är att om ett reproduktionsområde för en fiskart påverkas så att reproduktionen uteblir, kan fiskproduktionen i ett större geografiskt område påverkas.
I förslagen till havsplaner som Havs- och vattenmyndigheten lämnade till regeringen i december 2019 har den kumulativa påverkan från olika påverkansfaktorer bedömts genom verktyget Symphony. I Symphony beaktas sjöfartens miljöpåverkan ännu enbart i termer av buller, erosion och oljespill. Negativa effekter på havsmiljön från t.ex. införsel av främmande arter, s.k. skrubbervatten eller farliga ämnen från båtbottenfärger har inte ingått i analysen. Trots denna begränsade bedömning värderas effekterna på havsmiljön från sjöfarten som betydande näst efter övergödning, föroreningar och yrkesfiske.
18
18.3. Sjöfartens internationella karaktär
Sjöfarten är ett område med tydlig internationell prägel och regleras främst genom internationella konventioner, protokoll och överenskommelser. Regleringen av sjöfarten har utgångspunkt i FN:s havsrättskonvention och beslut fattas inom FN:s organisation för sjöfart, Internationella sjöfartsorganisationen (IMO). Det övergripande målet för IMO är att arbeta för säkra och effektiva transporter på rena hav. IMO består av en församling, ett råd och fem kommittéer. Den ursprungliga kommitteen är The Maritime Safety Committee, men mer-
18 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Symphony Integrerat planeringsstöd för statlig havsplanering utifrån en ekosystemansats, Rapport 2018:1.
parten av miljöfrågorna hanteras i Marine Environment Protection Committee (MEPC). MEPC möts en gång per år. Det är Transportstyrelsen som samordnar Sveriges deltagande där.
18.3.1. FN:s havsrättskonvention
I Förenta Nationernas havsrättskonvention (UNCLOS
19
), finns havs-
rättsfrågorna samlade i ett politiskt avtal. Konventionen började förhandlas 1956 men undertecknades först 1982 och trädde i kraft 1994.
FN:s havsrättskonvention reglerar hur världens länder ska dela upp världshavet och dess resurser. Konventionen utarbetades för att FN:s medlemsstater såg ett behov av att inom ramen för en gemensam konvention reglera alla aspekter av marina resurser och användning av haven, och därmed etablera ett stabilt och förutsägbart regelverk. Bland annat reglerar konventionen sjöfartens navigationsrätt, territorialhavsgränser, beräkning av kuststaters ekonomiska zoner och uppdelning av kontinentalsockeln, resursers legala status, förvaltning och bevarande av levande marina resurser, skydd av den marina miljön och rätten till marin forskning.
Konventionen innehåller även en bindande havsrättslig tvistlösningsmekanism, vilket förenklar fredliga lösningar av konflikter och utvecklar havsrätten genom rättspraxis. I väsentliga delar fastställde konventionen regler som sedan tidigare var internationell sedvanerätt. Det innebär att många av de regler som finns i konventionen också omfattar och i praktiken följs av stater som inte har ratificerat den.
Havsrättskonventionen innehåller regler om havets indelning i vattenområden och staters jurisdiktion över dessa vattenområden. Dessa bestämmelser får betydelse för om och när en stat kan ingripa mot en överträdelse av de internationella reglerna om t.ex. förbud mot utsläpp från fartyg. Nedan redogörelse för olika vattenområden och staters jurisdiktion är hämtad från propositionen 2005/06:209
Straffrättsliga regler mot förorening från fartyg.
19 United Nations Convention of the Law of the Seas.
Olika vattenområden
Inre vatten
En stats inre vatten utgörs av de vattenområden som ligger innanför de s.k. baslinjerna. Grundregeln är att baslinjen utgörs av lågvattenlinjen utmed kusten, s.k. normal baslinje. Ett detaljerat regelverk kompletterar denna huvudregel för fastställande av baslinjen vid t.ex. bukter, flodmynningar och öar. Skärgård och hamnar utgör generellt inre vatten i vilket kuststaten har full suveränitet.
Territorialhav
Utanför det inre vattnet finns territorialhavet. Detta får sträcka sig högst tolv nautiska mil från baslinjen. Kuststatens suveränitet över territorialhavet inskränks av principen om utländska fartygs, inkluderande statsfartyg, rätt till s.k. oskadlig genomfart. En genomfart är enligt havsrättskonventionen oskadlig om den inte stör kuststatens lugn, ordning eller säkerhet. Genomfarten är inte oskadlig om fartyget t.ex. deltar i åtgärder som medför avsiktlig och allvarlig förorening i strid med konventionen.
Svenskt sjöterritorium
Sveriges sjöterritorium, dvs. svenskt inre vatten och territorialhav.
Det avgränsas mot andra staters sjöterritorier i enlighet med överenskommelser om riksgränsen vilket framgår av lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och förordningen (1966:375) om beräkningen av Sveriges sjöterritorium. Sverige har t.ex. utnyttjat den folkrättsliga möjligheten att utsträcka det svenska territorialhavet till det område som ligger inom tolv nautiska mil från baslinjen där så är möjligt. En stats sjöterritorium bildar tillsammans med landterritoriet och luftterritoriet statens statsterritorium.
Den ekonomiska zonen
Kuststaterna har även rätt att utanför territorialgränsen inrätta en exklusiv ekonomisk zon, som maximalt får sträcka sig 200 nautiska mil ut från baslinjen. Kuststaten har inte suveränitet, som i sjöterritoriet, över den ekonomiska zonen. Zonen anses inte ”tillhöra” kuststaten, men kuststaten har i zonen suveräna rättigheter i syfte att utforska och utnyttja, bevara och förvalta naturtillgångarna, vare sig dessa är levande eller icke levande, på havsbotten och i dess underlag samt i överliggande vattenområden och vad avser andra verksamheter för ekonomisk exploatering och utforskning av zonen, såsom framställning av energi från vatten, strömmar och vindar. Kuststaten har också viss specificerad jurisdiktion i denna zon. I den ekonomiska zonen råder rätten till fri sjöfart och överflygning samt rätten att lägga undervattenskablar och rörledningar, dock med de begränsningar som följer av havsrättskonventionen och andra folkrättsliga regler. Av havsrättskonventionen framgår dock att kuststaten har en omfattande befogenhet att utfärda lagar och andra författningar för att bl.a. förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från fartyg i den ekonomiska zonen. Sverige har inrättat en ekonomisk zon genom lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon. I förordningen (1992:1226) om Sveriges ekonomiska zon har regeringen angett gränserna för zonen.
Det fria havet
De vattenområden som inte hör till en stats ekonomiska zon, territorialhav eller inre vatten är det fria havet. Det fria havet är öppet för alla stater, vare sig de är kuststater eller stater utan kust. Det fria havets frihet omfattar bl.a. frihet till sjöfart, frihet till överflygning, frihet till fiske och frihet till vetenskaplig forskning. Det fria havet ska vara förbehållet för fredliga ändamål. Ingen stat kan göra giltiga anspråk på suveränitet över någon del av det fria havet. Varje stat har rätt att låta fartyg, som för dess flagg, segla på det fria havet.
Olika former av jurisdiktion
Jurisdiktion innebär att utöva rättsskipning, att döma eller att ha rådighet över ett område. Jurisdiktionen kan vara begränsad till ett geografiskt område eller till vissa personer eller ett visst sakområde.
Territoriell jurisdiktion
Utgångspunkten för folkrätten är att varje stat är suverän och således har exklusiv jurisdiktion, både lagstiftande och verkställande, över sitt territorium vilket inkluderar sjöterritoriet. Jurisdiktionen över territorialhavet inskränks främst genom principen om utländska fartyg rätt till oskadlig genomfart, dvs. i princip fredlig genomfart. Inre vatten anses däremot vara en integrerad del av kuststatens territorium där staten har full suveränitet.
20
Hamnstatsjurisdiktion
Den lagstiftande jurisdiktionen mot utländska fartyg i en hamnstat är i princip obegränsad. Enligt principen om hamnstatsjurisdiktion har en stat full jurisdiktion över sina hamnar. Det finns inte någon generell rätt för utländska handelsfartyg att anlöpa en hamn. Däremot kan stater såsom exempelvis inom EU sluta avtal sinsemellan om en sådan rätt.
Däremot ska åtgärder som hindrar fartyg att anlöpa en hamn var icke-diskriminerande. Har ett utländskt fartyg anlöpt en hamn kan självklart hamnstaten agera beträffande överträdelser som begås på fartyget medan det befinner sig i hamn. Hamnstatsjurisdiktion enligt havsrättskonventionen har en speciell innebörd och reglerar hamnstaters befogenhet att utföra undersökningar samt vidta rättsliga åtgärder vid utsläpp från utländska fartyg utanför statens sjöterritorium eller ekonomiska zon (dvs. utanför hamnstatens normala jurisdiktionsområde).
21
20SOU 2003:72, Havet – tid för en ny strategi, betänkande av Havsmiljökommissionen. 21SOU 2003:72.
Kuststatsjurisdiktion
En kuststat har jurisdiktion över sitt territorialhav, s.k. kuststatsjurisdiktion. Denna jurisdiktion kan endast inskränkas genom avtal eller folkrättsliga regler. Som tidigare nämnts begränsas jurisdiktionen i territorialhavet av principen om utländska fartygs rätt till oskadlig genomfart.
Enligt artikel 21 i havsrättskonventionen får kuststaterna anta lagar och andra författningar om oskadlig genomfart av territorialhavet med hänsyn till bl.a. sjösäkerhet och reglering av trafiken till sjöss, bevarande av kuststatens miljö och förhindrande, begränsning och kontroll av förorening territorialhavet. Om det är nödvändigt med hänsyn till sjösäkerheten, får kuststaten också kräva att utländska fartyg som utövar rätten till oskadlig genomfart använder de farleder och tillämpar de trafiksepareringssystem som kuststaten anvisar eller föreskriver för reglering av fartygs genomfart (artikel 22). Särskilt tankfartyg och fartyg lastade med farliga eller skadliga ämnen kan tvingas att begränsa sin genomfart till sådana leder. Kuststatens lagar och andra författningar ska dock inte tillämpas på utformning, konstruktion, bemanning eller utrustning av utländska fartyg, om de inte ger uttryck åt allmänt accepterade internationella regler eller standarder (artikel 21).
Kuststaten får inte heller på annat sätt ställa sådana krav på utländska fartyg som faktiskt medför att rätten till oskadlig genomfart inte tillåts eller inskränks eller som formellt eller faktiskt diskriminerar någon stats fartyg eller fartyg som fraktar last till eller från någon stat eller för dess räkning (artikel 24).
När utländska fartyg använder sig av rätten till oskadlig genomfart är de skyldiga att iaktta alla sådana lagar och författningar som kuststaten antagit enligt artikel 21. Kuststaten har emellertid inte alltid rätt att hindra genomfart bara för att man på ett fartyg bryter mot dessa lagar eller författningar. Rätt att hindra fartygs genomfart finns endast om genomfarten inte är oskadlig (artikel 25). Skadlig anses en genomfart vara om den stör kuststatens lugn, ordning och säkerhet. Åtgärder som medför avsiktlig och allvarlig förorening i strid med konventionen innebär enligt artikel 19 att genomfarten inte är oskadlig.
I den ekonomiska zonen är kuststatsjurisdiktionen inte huvudregel utan snarare undantag. Havsrättskonventionen ger dock sta-
terna möjlighet till en begränsad jurisdiktion över denna zon. Generellt sett har kuststaten en omfattande befogenhet att – i enligt med allmänt erkända internationella regler och normer – utfärda lagar och författningar för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från fartyg i den ekonomiska zonen. Rätten att ingripa mot utländska fartyg på grund av överträdelser av lagstiftningen är däremot begränsad.
22
Flaggstatsjurisdiktion
Principen om flaggstatsjurisdiktion innebär att flaggstaten har jurisdiktion över ett fartyg som för statens flagg oavsett var fartyget befinner sig. Ett fartyg som befinner sig på det fria havet är i princip endast underkastat flaggstatens jurisdiktion. Fartygets flaggstat är den stat i vilket fartyget är registrerat. Villkoren för fartygsregistrering samt villkoren för rätten att föra en stats flagga fastställs av varje enskilt land.
Enligt havsrättskonventionen måste det finnas ett verkligt samband mellan fartyget och den stat vars flagga fartyget för. Så är emellertid inte alltid fallet. De flesta länder kräver för registrering och rätten att föra landets flagga en anknytning mellan fartyget och landet (eller region som landet är medlem i, t.ex. EU) som fartyget är registrerat i. Så är t.ex. fallet med Sverige. Andra länder medger emellertid registrering i nationella register trots att fartyget saknar egentliga beröringspunkter med registerlandet, s.k. öppna fartygsregister. En del av dessa länder har varken vilja, makt eller en uppbyggd administration för att upprätthålla internationella krav på fartygens standard, bemanning och sociala förmåner för de ombordanställda. I allmänt språkbruk talar man därför om att fartyg som är registrerade i sådana länder för s.k. bekvämlighetsflagg.
23
Staternas skyldighet att skydda och bevara den marina miljön
Enligt havsrättskonventionen är staterna skyldiga att skydda och bevara den marina miljön och ska vidta de åtgärder som krävs och som är förenliga med konventionen för att förhindra, begränsa och kon-
22SOU 2003:72. 23SOU 2003:72.
trollera föroreningar av den marina miljön från alla slags källor. Staterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att verksamheter under deras jurisdiktion eller kontroll bedrivs på ett sådant sätt att de inte genom föroreningar förorsakar skada för andra stater och deras miljö, och att föroreningar till följd av olyckor eller verksamheter under deras jurisdiktion eller kontroll inte sprids bortom de områden över vilka de utövar suveräna rättigheter.
När de utövar sin suveränitet i sitt territorialhav får kuststater anta regler om förorening från utländska fartyg, inklusive fartyg som utövar sin rätt till oskadlig genomfart. Sådana regler får dock inte hindra utländska fartygs rätt till oskadlig genomfart. Kuststater får också anta regler om föroreningar i deras ekonomiska zoner.
24
Staternas säkerställande av reglernas tillämpning
Flaggstaten ska säkerställa att fartyg som för dess flagg följer de internationella reglerna. De ska t.ex. anta regler och svara för ett effektivt säkerställande av tillämpningen av sådana regler, oberoende av var en överträdelse äger rum. Därutöver ska staterna bl.a. säkerställa att fartyg som för deras flagg inte får avsegla förrän de kan uppfylla de krav som ställs för avsegling i internationella bestämmelser, däribland krav på fartygets utformning, konstruktion, utrustning och bemanning. Flaggstaten är skyldig att påbörja en undersökning och inleda ett rättsligt förfarande om ett fartyg överträder internationella bestämmelser, oberoende av var överträdelsen ägt rum.
När ett fartyg frivilligt befinner sig i en stats hamn har hamnstaten rätt att undersöka och inleda rättsliga förfaranden om varje utsläpp från detta fartyg utanför statens inre vatten, territorialhav eller ekonomiska zon som strider mot tillämpliga såväl nationella som internationella regler.
När ett fartyg frivilligt befinner sig i en kuststats hamn får staten inleda rättsliga förfaranden om varje överträdelse av dess regler om förorening när överträdelsen har ägt rum i statens territorialhav eller ekonomiska zon. När det finns klara skäl att anta att ett fartyg som befinner sig under genomfart av en stats territorialhav har överträtt statens regler om förorening får staten, utan att inkräkta på bestämmelserna om oskadlig genomfart av territorialhavet, inspektera far-
24SOU 2003:72.
tyget och inleda rättsliga förfaranden, inklusive att hålla kvar fartyget, i enlighet med statens lagar.
25
18.3.2. MARPOL-konventionen
Utsläpp och miljöbelastningar från sjöfart regleras huvudsakligen genom internationella konventioner och avtal. Det centrala regelverket på miljöskyddsområdet är MARPOL-konventionen
26
från 1973
och dess bilagor.
Konventionen har införlivats i svensk rätt främst genom lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg och förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg samt genom föreskrifter från Transportstyrelsen och Sjöfartsverket. Transportstyrelsen är ansvarig myndighet för konventionen i Sverige och för Sveriges talan i det internationella arbetet inom IMO.
Figur 18.5 Kopplingar mellan miljöbelastning från fartygs olika ombordsystem och havsmiljödirektivet och internationella konventioner rörande sjöfart
De olika ombordsystemen är helt eller delvis reglerade genom sjöfartsregelverk, i huvudsak MARPOL:s olika annex, listade längst ned i tabellen. Ur ett havsmiljöperspektiv är det den samlade belastningen från fartyg som är intressant att bedöma, dvs. det totala bidraget från flera av ombordsystemen. D2–D11 refererar till deskriptorerna i havsmiljödirektivet. Källa: Havsmiljöinstitutet, Rapport 2019:4. Modifierad efter Moldanová, et al., 2018.
25SOU 2003:72, Havet – tid för en ny strategi, betänkande av Havsmiljökommissionen. 26 SÖ 1980:7, 1978 års protokoll till 1973 års internationella konvention till förhindrande av förorening från fartyg, MARPOL-protokollet, London den 17 februari 1978.
Bilaga 1 till MARPOL-konventionen reglerar utsläpp av olja och syftar till att förhindra att oljeutsläpp orsakar skada på den marina miljön, människor eller fartyg. Bilaga 2 reglerar utsläpp av flytande kemikalier i bulk. Bilaga 3 gäller föroreningar från ämnen i förpackad form, i fraktcontainrar eller flyttbara tankar. Bilaga 4 gäller utsläpp av toalettavfall. Bilaga 5 gäller utsläpp av bl.a. matavfall och andra sopor. Bilaga 6 reglerar utsläpp av föroreningar till luften.
Alla fartyg som är flaggade i en stat som undertecknat konventionen omfattas av bestämmelserna. Principen ”no more favourable treatment” tillämpas också, vilket betyder att hamnstater kräver att även fartyg från flaggstater som inte ratificerat konventionen måste efterleva reglerna.
IMO:s utsläppsmål och regleringar
Enligt MARPOL-konventionen kan särskilt känsliga havsområden och specialområden pekas ut av IMO. Områdesskydden innebär bl.a. att det kan ställas strängare krav när det gäller genomfart, utsläpp och utrustning.
Hela Östersjön inklusive Kattegatt, förutom ryska vatten, har klassats som ett särskilt känsligt havsområde av IMO, s.k. Particularly Sensitive Sea Area (PSSA). Hela Östersjön har även klassats som ett specialområde där strängare regler för utsläpp från fartyg gäller. Dessa regler finns i flera av MARPOL:s bilagor.
Utpekande av Östersjön som PSSA-område har inneburit relativt begränsade åtgärder. En viktig åtgärd med stöd i PSSA är dock trafiksepareringen söder om Gotland för att minska risken för kollision och därmed oljeutsläpp vid Hoburgs bank som är Östersjöns viktigaste område för alfågel.
I sitt förslag till havsplaner som Havs- och vattenmyndigheten lämnade till regeringen i december 2019 bedömde Havs- och vattenmyndigheten att sjöfarten fortfarande kan ha negativ betydelse för t.ex. alfågelpopulationen genom oljeutsläpp eller tumlare från undervattensbuller.
Koldioxidutsläpp
IMO:s parter har enats om att minska utsläppen av växthusgaser från internationell sjöfart med åtminstone 50 procent till 2050, jämfört med 2008, och sträva efter att utsläppen fasas ut så snart som möjligt. Målet ingår i en strategi som parterna antog 2018 och som ska ligga till grund för den fortsatta regelutvecklingen. Det var i samband med att Kyotoprotokollet togs fram som IMO fick uppgiften att minska växthusgasutsläppen från den internationella sjöfarten.
IMO har antagit ett globalt energieffektiviseringsindex för fartyg, det s.k. Energy Efficiency Design Index, EEDI. EEDI är obligatoriskt för de flesta nybyggda fartyg från och med 2015. Indexet är ett standardiserat sätt att beskriva fartygs energieffektivitet, och ska skärpas successivt vart femte år från och med 2015. År 2025 ska alla nya fartyg som byggs vara 30 procent mer energieffektiva än de som byggdes 2014.
Dessutom har IMO:s parter antagit krav på alla befintliga fartyg genom Ship Energy Efficiency Management Plan som fastställer krav på energieffektiviseringsåtgärder ombord. Exempel på åtgärder är förbättrad väder- och ruttplanering, hastighetsbegränsning, optimering av motorstyrka, användning av roder och propellrar, skrovunderhåll och användning av olika bränsletyper.
Utsläpp av kväveoxider
Sjöfartens utsläpp av kväveoxider bidrar bl.a. till övergödningen i svenska vatten. IMO har klassat Östersjön och Nordsjön som ett NECA-område
27
vilket innebär att fartyg som byggs från och med
2021 och ska operera i dessa områden måste uppfylla strängare regler avseende utsläpp av kväveoxider.
28
27 Nitrogen Oxide Emission Control Area. 28 Det strängare regelverket innebär att nya fartyg, beroende på installerad motortyp, inte får släppa ut mer än 2 g till 3,4 g NOX/kWh. För fartyg byggda före 2021 gäller gränsvärden på mellan 7,7 g och 17 g NOx/kWh. För lastbilar är motsvarande gränsvärde betydligt strängare, 0,4 g NOX/kWh.
Svaveloxider och s.k. skrubbervatten
År 2008 antog IMO:s parter krav på skärpta gränsvärden för svavel i marint bränsle genom en ändring i bilaga 6 till MARPOL-konventionen. De nya reglerna trädde i kraft i januari 2020 på global nivå men hade då redan genomförts inom EU. EU har genomfört de nya reglerna genom svaveldirektivet
29
som innehåller EU:s gemensamma
regler om vilken svavelhalt vissa bränslen får innehålla.
Från den 1 januari 2020 får svavelhalten i marina bränslen vara högst 0,5 procent. Dessutom gäller strängare regler för Östersjön, Nordsjön och Engelska Kanalen som är svavelkontrollområden enligt beslut av IMO.
30
I dessa områden får endast marina bränslen med
en svavelhalt om högst 0,10 procent användas.
31
Halten av svavel i fartygsbränslet påverkar utsläppen på flera olika sätt. Förutom att den är avgörande för hur mycket svaveldioxid som släpps ut till luften påverkar svavelhalten även utsläppen av partiklar och kväveoxider. Skärpningen av kraven på svavelhalten är därför en åtgärd som minskar påverkan på människors hälsa och skador på miljön i form av försurning och övergödning.
Reglerna infördes eftersom IMO förutsatte att fartygen skulle byta till ett renare bränsle med lägre svavelhalt. Det lågsvavliga bränslet är dock mycket dyrare och kan innebära mer än fördubblade bränslekostnader. Därför har nu marknaden utvecklat två alternativa lösningar, s.k. skrubbrar och hybridoljor. Med investeringar i skrubbrar kan fartyg fortsätta köra på tunga eldningsoljor. Skrubbers är en teknik för rökgastvätt som kan tvätta fartygsavgaser från svavelföroreningar.
Utsläpp av svart- och gråvatten
Både svart- och gråvatten innehåller en blandning av organiskt material och näringsämnen, rengöringsmedel och läkemedelsrester. Utsläpp av gråvatten är inte reglerat. Utsläpp av svartvatten är reglerat genom MARPOL, bilaga 4. Huvudregeln är att obehandlat svartvatten endast får släppas ut om fartyget befinner sig längre ut än
29 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/802 av den 11 maj 2016 om att minska svavelhalten i vissa flytande bränslen. 30 S.k. SECA-områden. 31 Gäller sedan 2015.
12 nautiska mil från land.
32
Från och med juni 2021 införs strängare
regler för passagerarfartyg i Östersjön. Dessa måste då antingen lämna avloppsvattnet i land eller installera en mer avancerad reningsutrustning. För fartyg byggda efter juni 2019 gäller de strängare reglerna omedelbart.
18.3.3. Barlastvattenkonventionen
När ett fartyg inte är fullastat pumpas barlastvatten (havsvatten) ombord i särskilda tankar för att stabilisera fartyget och få det att ligga tillräckligt djupt i vattnet. Med barlastvattnet följer olika levande organismer som sprids runt om i världen och kan orsaka problem för miljön när de släpps ut på nya platser. Spridningen av främmande arter är ett av de största hoten mot havsmiljön och 2004 antog därför IMO Barlastvattenkonventionen (Ballast Water Management Convention) för att minska spridningen av främmande arter. Sverige har tillträtt barlastvattenkonventionen och den är införd i svensk lagstiftning.
33
Konventionen trädde i kraft 2017 för fartyg i internationell trafik men även innan dess fanns det rekommendationer för hur och var fartyg byter barlastvatten. Enligt konventionen måste barlastvatten nu behandlas och organismer dödas innan vattnet pumpas tillbaka till havet.
18.3.4. Londonkonventionen
Konventionen om förhindrandet av havsföroreningar till följd av dumpning av avfall och annat material (Londonkonventionen) undertecknades 1972. Konventionen förbjuder eller i vissa fall reglerar dumpning från fartyg, flygplan och plattformar.
34
Besluten om för-
bud fattas vid årliga partsmöten. Londonkonventionen administreras av IMO.
32 Om toalettavfallet är finfördelat eller desinficerat med hjälp av en typgodkänd anläggning får det släppas ut utanför tre nautiska mil, och om fartyget har en typgodkänd reningsutrustning ombord så får det renade avfallet släppas ut överallt. 33Barlastvattenlagen (2009:1165), barlastvattenförordningen (2017:74) och Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2017:73).
34
Dumpning i juridisk mening, avser att göra sig av med något genom att dumpa det i havet eller på havsbotten. Man dumpar från båtar, flygplan eller plattformar.
År 1996 antog parterna ett protokoll till Londonkonventionen. Utgångspunkten för protokollet är att all dumpning av varje form av avfall eller ämne, inklusive radioaktivt material, på internationellt vatten och i parternas territorialhav är förbjuden (bortsett från nödsituationer till havs eller i luften). Protokollet förbjuder även all förbränning av avfall och andra ämnen på internationellt vatten och i parternas territorialhav.
35
Sveriges implementering och arbete
Sverige ratificerade konventionen 1974.
36
Sverige ratificerade även pro-
tokollet 2000, men inte de två tilläggen till protokollet från 2006 och 2013.
37
Regeringens klimatpolitiska handlingsplan anger att dessa två
tillägg nu ska ratificeras.
38
Till skillnad från miljöbalken har konven-
tionen, liksom havsrättskonventionen, en definition av dumpning.
39
Miljödepartementet ansvarar för konventionen och Havs- och vattenmyndigheten är ansvarig myndighet och deltar vid partsmötena.
18.4. EU:s sjöfartsregleringar
EU och dess medlemsstater är parter till FN:s havsrättskonvention, som är den övergripande rättsliga ramen för mänsklig verksamhet till havs. EU har även antagit några ramdirektiv och strategier som får betydelse för sjöfarten och havsmiljöfrågor, bl.a. ramdirektivet om en marin strategi (havsmiljödirektivet) och Östersjöstrategin. Dessa har beskrivits i kapitlet om EU och havsmiljöarbetet. Dessutom har flera av de EU-regler effekt även på sjöfarten.
Nedan redovisas EU-lagstiftning som har direkt betydelse för sjöfartens påverkan på havsmiljön. Förutom dessa finns många förordningar och direktiv inom EU som på andra sätt berör sjöfart och
35 www.havochvatten.se/hav/samordning--fakta/internationellt-arbete/konventioner/ londonkonventionen---reglering-av-dumpning-och-forbranning-till-havs.html. 36 SÖ 1974:8 om förhindrandet av havsföroreningar till följd av dumpning av avfall och annat material. 37 SÖ 2000:48, 1996 års protokoll till 1972 års konvention (SÖ 1974:8) om förhindrandet av havsföroreningar till följd av dumpning av avfall och annat material. 38Prop. 2019/20:65, En samlad politik för klimatet, Klimatpolitisk handlingsplan. 39SOU 2010:91, Planering på djupet – fysisk planering av havet, betänkande av Havsplaneringsutredningen.
som handlar om säkra transporter, arbetstider, rapportering, statistisk över transporter och sjöhandel m.m.
18.4.1. Mottagningsdirektivet
Genom det s.k. mottagningsdirektivet
40
förbättras tillgången till och
användningen av mottagningsanordningar i hamn för fartygsgenererat avfall och lastrester. Mottagningsdirektivet ska skydda den marina miljön från de negativa effekterna av avfall från fartyg som använder EU:s hamnar. I direktivet fastställs också en ordning för kontroll av efterlevnad, däribland ett system för inspektioner och utbyte av information.
Enligt de nya reglerna ska fartyg betala en indirekt avgift för att täcka kostnaderna för systemet, som ger dem rätt att lämna av sitt avfall till en hamn, oavsett om de gör detta eller inte.
I vissa fall, om ett fartyg lämnar av en exceptionellt stor mängd avfall, kan även en direkt avgift tas ut för att säkerställa att kostnaderna för att ta emot sådant avfall inte skapar en oproportionerlig börda för en hamns kostnadstäckning. Avgifternas storlek kan bero på t.ex. fartygets kategori, typ och storlek och den typ av trafik som fartyget används i. En nedsatt avgift gäller för ”gröna fartyg”, dvs. fartyg som kan bevisa att de lämnar mindre avfallsmängder och har ett hållbart system för avfallshantering ombord.
EU-länderna måste se till att mottagningsanordningarna i hamnarna tillgodoser behoven för de fartyg som använder hamnarna utan att orsaka onödiga förseningar, är anpassade efter hamnens storlek och efter de fartygskategorier som anlöper där, eftersom större hamnar brukar ha mer trafik och större fartyg. Varje hamn måste göra en plan för mottagande och hantering av avfall.
Direktivet omfattar alla fartyg, oavsett flagg, som anländer till en hamn i ett EU-land, med undantag för krigsfartyg och fartyg som tillhör eller används av en stat i icke-kommersiell statlig tjänst. Direktivet gäller dock inte för havsgående fartyg.
40 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/883 av den 17 april 2019 om mottagningsanordningar i hamn för avlämning av avfall från fartyg.
Implementeringen av mottagningsdirektivet i Sverige
De lagändringar som behövdes för att genomföra mottagningsdirektivet infördes i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg respektive tullagen (2000:1281). Direktivet överensstämde i stora delar med den s.k. Östersjöstrategin, som sedan tidigare hade genomförts i det svenska regelverket.
41
18.4.2. Direktivet om hamnstatskontroll
Direktivet om hamnstatskontroll
42
syftar till att minska antalet under-
måliga fartyg i EU:s vatten genom att säkerställa att fartyg följer de regler för sjösäkerhet och den marina miljön som fastställts på EUnivå och på internationell nivå och genom att fastställa gemensamma kriterier för fartygsinspektioner.
Lagen gäller för alla fartyg som kan bli föremål för inspektion, samt deras besättningar, som anlöper eller ankrar i en hamn i EU. EUländernas regeringar måste se till att de har tillräckligt många kvalificerade inspektörer med de resurser som krävs för att genomföra inspektionerna. Årliga inspektioner är obligatoriska för fartyg med hög riskprofil och frivilliga för andra. Inspektion av fartyg som sällan anlöper hamnar i EU prioriteras. Vid inledande inspektioner kontrolleras att certifikat och handlingar är i ordning, och fartyget allmänna tillstånd bedöms. Om brister upptäcks inspekteras fartyget mer ingående. Mer ingående inspektioner genomförs på fartyg med hög riskprofil, passagerarfartyg och olje-, gas-, kemikalietank- och bulkfartyg som är äldre än tolv år. Eventuella brister som upptäcks måste rättas till. Om bristerna påtagligt är en fara för säkerhet, hälsa eller miljö hålls ett fartyg kvar tills bristerna har rättats till. De nationella myndigheterna kan vägra tillträde till hamnar för fartyg som har kvarhållits mer än två gånger under de senaste två till tre åren.
Direktivet omfattar inte fiskefartyg eller räddningsfartyg, örlogsfartyg, vissa typer av träfartyg eller fritidsbåtar.
41Prop. 2001/02:181, s. 1. 42 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/16/EG av den 23 april 2009 om hamnstatskontroll.
18.4.3. Svaveldirektivet
Svaveldirektivet innehåller EU:s gemensamma regler om vilken svavelhalt marina bränslen får innehålla. EU:s svaveldirektiv
43
införlivade
på så sätt de internationella reglerna om svavelutsläpp som finns i bilaga 6 till MARPOL-konventionen för att EU-rätten skulle harmoniera med internationell rätt.
Syftet med svaveldirektivet är att minska utsläppen av svaveldioxid från förbränning av vissa typer av flytande bränslen och därigenom minska de skadliga effekterna på människan och miljö från sådana utsläpp.
44
Utsläppen av svaveldioxid från förbränning av vissa petroleumbaserade flytande bränslen ska minskas genom att det fastställs gränsvärden för svavelhalten i sådana bränslen, som villkor för deras användning inom medlemsstaternas territorium, territorialvatten, exklusiva ekonomiska zoner eller övervakningszoner för föroreningar.
45
Direktivet är ett s.k. minimidirektiv och hindrar inte någon medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder i syfte att uppmuntra tidigt genomförande med avseende på den maximala svavelhalten i marina bränslen, exempelvis genom att använda utsläppsminskningsmetoder utanför svavelkontrollområdena. Sådana åtgärder måste dock vara förenliga med fördragen och ska anmälas till kommissionen.
46
Från den 1 januari 2020 är högsta tillåtna svavelhalt i marina fartygsbränslen högst 0,5 procent globalt. Strängare krav gäller i de s.k. svavelkontrollområdena där högsta tillåtna svavelhalt är 0,1 procent. Östersjön är ett av flera svavelkontrollområden där högsta tillåtna svavelhalt i fartygsbränsle är 0,1 procent.
Artikel 8 i svaveldirektivet tillåter alternativa metoder (läs skrubbrar) för att minska utsläppen och lyder:
Medlemsstaterna ska tillåta att fartyg, oavsett flagg, använder sig av utsläppsminskningsmetoder i de hamnar, territorialhav, exklusiva ekonomiska zoner och utsläppskontrollområden som hör till respektive medlemsstat, som ett alternativ till användning av marina bränslen som upp-
43 Europarlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/802 av den 11 maj 2016 om att minska svavelhalten i vissa flytande bränslen. 44 Artikel 1 punkt 1 svaveldirektivet (EU) 2016/802. 45 Artikel 1 punkt 2 svaveldirektivet (EU) 2016/802. 46 Preambel 14 till direktivet.
fyller kraven i artiklarna 6 och 7, förutsatt att punkterna 2 och 4 i den här artikeln efterlevs.
De krav som följer av punkterna 2 och 4 är följande.
(2 p) Fartyg som använder sig av de utsläppsminskningsmetoder som avses i punkt 1 ska kontinuerligt uppnå minskningar av svaveldioxidutsläppen som minst motsvarar de minskningar som hade uppnåtts om de använt marina bränslen som uppfyller kraven i artiklarna 6 och 7. Ekvivalenta utsläppsvärden ska bestämmas i enlighet med bilaga I.
(4 p) De utsläppsminskningsmetoder som avses i punkt 1 ska uppfylla kraven i de instrument som avses i bilaga II.
Implementeringen av svaveldirektivet i Sverige
Svaveldirektivet är införlivat i svensk rätt genom svavelförordningen (2014:509). Enligt förordningen får inte ett marint bränsle med en svavelhalt som överstiger 0,10 viktprocent användas i svenskt inre vatten, Östersjöområdet och Nordsjöområdet.
47
Förordningen anger vidare att – trots föreskrivna högsta svavelhalt i marint bränsle i olika geografiska områden – det bränsle som används får ha en högre svavelhalt, om det i fartyget används en metod för att minska utsläppen så att svaveldioxidutsläppen kontinuerligt inte blir större än vad som hade blivit fallet med den angivna högsta tillåtna svavelhalten.
Det är således tillåtet att använda sig av alternativa metoder och tekniker i stället för att använda fartygsbränsle med lägre svavelhalt. En metod är den s.k. skrubbertekniken som tvättar avgaserna och sänker innehållet av farliga ämnen som släpps ut till luften. Problemet ur ett havsmiljöperspektiv blir då att tvättvattnet som bildas hamnar i havet i stället och bidrar till försurning och övergödning.
Det finns en bestämmelse om tvättvattnet från skrubbrar i 27 § svavelförordningen. Av den framgår att när ett avgasreningssystem används som innebär att rökgasen tvättas, får tvättvattnet släppas ut i havet endast om det kan visas att tvättvattnet inte har ”någon betydande effekt på och inte innebär någon risk för människors hälsa eller miljön”. Detta gäller även utsläpp i havet som görs i skyddade hamnar eller flodmynningar. Denna bestämmelse är en implementering av bilaga II till svaveldirektivet.
4720 § svavelförordningen (2014:509).
Redovisning av regeringsuppdrag om tvättvatten från skrubbrar
Transportstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten redovisade i oktober 2020 ett regeringsuppdrag om utsläpp av tvättvatten från skrubbrar på fartyg.
48
I rapporten finns en utförlig beskrivning av regelverket för skrubbers och en rättslig analys av utrymmet för att införa nationella bestämmelser som reglerar utsläpp av tvättvatten från skrubbrar.
Enligt den rättsliga analysen är det möjligt med en nationell reglering, under förutsättning att det kan visas att utsläppen försämrar vattenkvaliteten på så sätt att vattendirektivets eller havsmiljödirektivets bestämmelser äventyras.
Vidare anges flera alternativ till handlingslinje till regeringen: Ett alternativ kan vara att förbjuda utsläpp av tvättvatten på svenskt inre vatten. Ett annat alternativ är att förbjuda utsläpp på delar av svenskt inre vatten, t.ex. hamnar. Ett tredje alternativ är att införa striktare utsläppsnivåer på svenskt inre vatten och ett fjärde alternativ är en internationell reglering. En internationell reglering kan innebära både utsläppsförbud eller striktare utsläppsnivåer på ett visst geografiskt område.
Havs- och vattenmyndighetens och Transportstyrelsens förslag till regeringen är att Sverige i första hand bör driva frågan internationellt, vilket i första hand motiveras av att inte få en snedvriden konkurrens för rederibranschen. Dessutom föreslår myndigheterna att en nationell reglering i inre vatten ska förberedas parallellt med det internationella arbetet.
49
AFS-förordningen
Förordningen om förbud mot tennorganiska föreningar, den s.k. AFS-förordningen
50
, förbjuder sedan 2008 tennorganiska föreningar
på fartyg. Tennorganiska föreningar är kemikalier från antifoulingfärg som används på båtskrov och nät. Dessa ytbeläggningar fungerar som biocider, utformade för att förhindra att alger, mollusker
48 Havs- och vattenmyndigheten och Transportstyrelsen, Uppdrag att ta fram underlag om utsläpp av tvättvatten från skrubbrar på fartyg, Redovisning av regeringsuppdrag 2019/03417/TM, 2020-09-30, dnr 4934-19 (Hav) TSS 2019-4813. 49 A.a., s. 8. 50 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 782/2003 av den 14 april 2003 om förbud mot tennorganiska föreningar på fartyg.
och andra organismer som minskar fartygs hastighet sätter sig på fartygen. De är mycket giftiga för den marina miljön.
Genom AFS-förordningen införlivas reglerna i Internationella sjöfartsorganisationens konvention om antifoulingsystem på fartyg, den s.k. AFS-konventionen, i EU:s lagstiftning. Syftet är att förbjuda tennorganiska föreningar på alla fartyg som kommer in i hamnar i EU, för att minska eller helt få bort de skadliga effekterna av dessa produkter.
AFS-förordningen i Sverige
AFS-förordningen gäller i Sverige och kompletteras även av ett antal bestämmelser i förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg. Till exempel är det förbjudet att använda svenska fartyg som inte uppfyller föreskrifter som följer av AFS-förordningen om förbud mot tennorganiska föreningar på fartyg.
51
Det finns även
hänvisningar till AFS-förordningen angående besiktning och certifiering.
52
18.4.4. Förordningen om påskyndat införande av krav på dubbelskrov för oljetankfartyg
Förordningen om påskyndat införande av krav på dubbelskrov för oljetankfartyg
53
, som har omarbetats flera gånger, syftar till att komma
ifrån användningen av oljetankfartyg av s.k. ”enkelskrovskonstruktion”. I fartyg med enkelskrovskonstruktion är oljan åtskild från havsvattnet av en enkel plåt i botten och sida. Om denna plåt skadas på grund av en kollision eller grundstötning, finns det en risk att innehållet i lasttankarna läcker ut i havet och orsakar omfattande föroreningar. Ett effektivt sätt att förebygga denna risk är att omge lasttankarna med en andra invändig plåt, på tillräckligt avstånd från den yttre plåten. En konstruktion med ett sådant ”dubbelskrov” skyddar lasttankarna mot skador och minskar risken för utsläpp.
51 4 kap. 9 §. 52 4 kap. 10 §. 53 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 530/2012 av den 13 juni 2012 om ett påskyndat införande av krav på dubbelskrov eller likvärdig konstruktion för oljetankfartyg med enkelskrov.
18.5. Exempel på sjöfartens reglering i Sverige
18.5.1. Lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg
MARPOL-konventionen är genomförd i svensk rätt genom bl.a. lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg, med tillhörande förordning.
54
Lagen om åtgärder mot förorening från fartyg innehåller bestämmelser om förbud mot föroreningar från fartyg, mottagning av skadliga ämnen från fartyg, fartygskonstruktion, tillsyn och andra åtgärder för att förebygga eller begränsa förorening från fartyg samt om förundersökning vid brott mot bestämmelser i lagen eller mot föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Den centrala bestämmelsen finns i 2 kap. 2 § som anger att olja inte får släppas ut från fartyg inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt Östersjöområdet utanför dessa vattenområden. Om det till följd av en olyckshändelse släpps ut olja eller skadliga ämnen från ett fartyg ska utsläppet begränsas så långt det är möjligt.
55
Till böter eller fängelse i högst två år
döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbudet i bl.a. 2 kap. 2 §, om inte gärningen är belagd med strängare straff i brottsbalken eller miljöbalken.
56
Lagen innehåller vidare bestäm-
melser om ingripanden mot utländska fartyg, om kvarhållande av fartyg och rapportering till flaggstaten.
57
Vid fara i dröjsmål får en
tjänsteman vid Kustbevakningen vidta vissa åtgärder som annars endast polisman eller åklagare har befogenhet till.
Lagen innehåller även bestämmelser om att det ska finnas anordningar för mottagning och behandling av oljehaltigt barlast- eller tankspolvatten på platser där olja lastats eller oljetankfartyg repareras samt att någon avgift inte får tas ut vid mottagningen. Regeringen eller den myndighet som regeringen utser får föreskriva sådana begränsningar av eller förbud mot trafik i farvatten inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon som behövs för att förebygga förorening.
58
Om ett fartyg har väsentliga brister i fråga om kon-
struktion, utrustning eller drift får Transportstyrelsen eller annan myndighet som regeringen utser meddela förbud mot fartygets av-
54 Förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg. 555 kap. 4 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. 5610 kap. 1 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. 5711 kap. 1 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. 587 kap. 1 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg.
gång eller vidare resa, förbud mot att använda viss utrustning, föreläggande att fartyget ska följa en viss färdväg, föreläggande att fartyget ska anlöpa eller avgå från en viss hamn eller annan uppehållsplats eller föreläggande i fråga om fartygets framförande eller drift.
Om något beslut om sådan åtgärd inte meddelas får myndigheten, när det gäller brister i fråga om konstruktion, utrustning eller drift, i stället kräva att bristerna ska avhjälpas.
59
Släpps olja eller något annat skadligt ämne ut från ett fartyg eller kan det skäligen befaras att så kommer att ske och finns det grundad anledning att anta att svenskt territorium, svenskt luftrum eller svenska intressen i övrigt på grund av detta kan skadas i avsevärd mån, får Transportstyrelsen eller annan myndighet som regeringen utser meddela de förbud och förelägganden som är nödvändiga för att förebygga eller begränsa förorening. Sådana förbud och förelägganden kan t.ex. vara förbud mot fartygets avgång eller vidare resa, förbud att påbörja eller fortsätta lastning, lossning, läktring eller bunkring, förbud att använda viss utrustning eller föreläggande att fartyget ska följa en viss färdväg.
Ett förbud eller föreläggande enligt första stycket får även meddelas om det finns ett allvarligt hot om förorening av andra staters havs- eller kustområden.
60
Enligt 8 kap. i lagen får en vattenföroreningsavgift tas ut om förbudet mot utsläpp av olja från fartyg har överträtts och utsläppet inte är obetydligt. Detsamma gäller om ett utsläpp inte har begränsats så långt det är möjligt.
61
18.5.2. Lagar om Sveriges sjöterritorium
Lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon, lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner, lagen (2017:1273) om Sveriges angränsande zon och lagen (1966:314) om kontinentalsockeln kan kortfattat beskrivas som ett införlivande i svensk rätt av havsrättskonventionen. Lagen om Sveriges ekonomiska zon innehåller bestämmelser om skydd av marina miljöer, utnyttjande av naturtillgångar, forskning i zonen, tillsyn m.m.
597 kap. 4 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. 607 kap. 5 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. 618 kap. 1 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg.
18.5.3. Barlastvattenlagen (2009:1165)
Barlastvattenlagen (2009:1165) och barlastvattenförordningen (2017:74) införlivar bl.a. Barlastvattenkonventionen i svensk rätt och innehåller bestämmelser om hur barlastvatten ska hanteras, mottagningsanordningar, tillsyn, vissa åtgärder mot spridning av vattenlevande organismer som kan vara skadliga, t.ex. kan regeringen förbjuda utsläpp av barlastvatten för viss trafik på inre vatten.
18.5.4. Kustbevakningslagen (2019:32)
Kustbevakningslagen (2019:32) innehåller bestämmelser om vilka uppgifter och vilken rätt som Kustbevakningen och en tjänsteman vid Kustbevakningen (kustbevakningstjänsteman) har att självständigt ansvara för eller biträda en annan myndighet i verksamhet som avser brottsbekämpning och ordningshållning.
18.5.5. Förordningen (2013:540) om ansvar för oljeskador till sjöss
Förordningen (2013:540) om ansvar för oljeskador till sjöss innehåller bestämmelser om att fartyg, med en dräktighet som är högre än 1 000 kW, ska ha en försäkring eller ha annan betryggande säkerhet ställd för att täcka ansvaret vid en eventuell bunkeroljeskada.
18.5.6. Lagen (1978:160) om vissa rörledningar
Lagen handlar om att rörledningar för transport av råolja eller produkt av råolja eller av annan vätska eller gas som är ägnad att användas som bränsle inte får dras fram eller användas utan särskilt tillstånd (koncession). Att anlägga sådana rörledningar till havs torde innebära viss sjöfart och även undervattensbuller som påverkar havsmiljön.
Koncession krävs även för att dra fram och använda en rörledning för transport av koldioxid som ska lagras geologiskt. Koncession krävs inte om rörledningen uteslutande ska nyttjas inom en hamn.
För verksamheter och åtgärder som ska prövas för en koncession ska frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut efter att en under-
sökning har gjorts. En specifik miljöbedömning ska göras, om en betydande miljöpåverkan kan antas enligt 6 kap. miljöbalken om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas ska en liten miljökonsekvensbeskrivning tas fram.
Förordningen ( 1978:164 ) om vissa rörledningar
Till lagen om vissa rörledningar hör även en förordning som innehåller bl.a. bestämmelser om ansökan om koncession, koncessionshavares åligganden och att Energimarknadsinspektionen utövar tillsyn.
18.5.7. Lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet
Lagen är tillämplig på vattenverksamhet och vattenanläggningar. Bestämmelser om vattenverksamhet och vattenanläggningar finns också i miljöbalken. Vattenverksamhet kan för verksamhetsutövare innebära bl.a. vattenreglering, vattentäkt för allmän vattenförsörjning, allmän värmeförsörjning eller bevattning, markavvattning, vattenverksamhet som behövs för allmän väg, allmän farled eller allmän hamn, vattenverksamhet som behövs för att motverka förorening genom avloppsvatten, eller vattenverksamhet som behövs för järnväg.
Staten, kommuner och vattenförbund får bedriva sådan vattenverksamhet som är önskvärd från allmän miljö- eller hälsosynpunkt eller som främjar fisket.
Den som är beroende av att vattenförhållandena består får utföra rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp.
Lagen innehåller vidare bestämmelser om tillstånd för vattenverksamhet och prövning.
Förordningen ( 1998:1388 ) om vattenverksamheter
I förordningen om vattenverksamheter finns bl.a. närmare bestämmelser om mål och processer om vattenverksamheter, anmälningsplikt för mindre verksamheter och den nationella planen för moderna miljövillkor.
18.5.8. Miljöbalken om skyddade områden
I svensk rätt finns flera former av områdesskydd. Enligt 7 kap. miljöbalken kan ett mark- eller vattenområde förklaras som nationalpark i syfte att bevara ett större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick. Naturreservat och biotopskyddsområde är andra skyddsformer som kan användas i marina miljöer. Ett större mark- eller vattenområde får enligt 19 § av regeringen förklaras som miljöskyddsområde, om det krävs särskilda föreskrifter på grund av att området eller en del av området är utsatt för föroreningar eller på annat sätt innebär att en miljökvalitetsnorm inte följs.
Dessutom innehåller 7 kap.27–29 §§miljöbalken regler om särskilda skyddade områden eller s.k. Natura 2000-områden enligt fågeldirektivet, art- och habitatdirektivet och internationella åtaganden eller nationella mål om skydd för naturområden.
Flera hårt trafikerade fartygsrutter i Sveriges närområde passerar i dagsläget nära eller genom skyddade marina Natura 2000-områden och andra känsliga havsområden.
I förslaget till havsplaner som Havs- och vattenmyndigheten lämnade till regeringen i december 2019 bedömer Havs- och vattenmyndigheten att sjöfarten fortfarande kan ha negativ betydelse för t.ex. alfågelpopulationen genom oljeutsläpp eller tumlare från undervattensbuller. Ett större område som omfattar Hoburgs bank och Norra Midsjöbanken har även beslutats av regeringen som Natura 2000–område som trafikleden nu går rakt genom. Området söder om Gotland därför utpekat i förslag till havsplanen för Östersjön som s.k. utredningsområde sjöfart (se figur nedan).
Figur 18.6 Sjöfart i känsliga havsområden runt Gotland
Den vänstra bilden visar av regeringen beslutad utvidgning av Natura 2000-området omfattande Hoburgs bank och Norra Midsjöbanken. Södra Midsjöbanken är inte inkluderad. Den högra bilden visar flödesmönster för alla passagarar och handelsfartyg under juni 2015. Källa: Havs- och vattenmyndigheten, Omdirigeringsanalys av sjöfart kring Hoburgs bank och Midsjöbankarna, Underlag inom svensk havsplanering, Rapport 2017:11.
Ett annat sådant exempel är farleden som går genom området Kopparstenarna – Salvorev som sträcker sig norr om Fårö och förbi Gotska sandön. Detta är ett relativt grunt sandbanksområde som både är utpekat som Natura 2000-område och som marint naturreservat. Området ligger även i Naturvårdsverkets nationalparksplan som en utvidgning av nationalparken Gotska sandön. Området är även utpekat i förslag till havsplan för Östersjön som utbredningsområde sjöfart med hänsyn till motstående intressen mellan sjöfart och naturmiljö. Området passeras i dag av cirka 2 100 fartygspassager. Enligt Havs- och vattenmyndigheten kan en omläggning av farleden söder om Gotland (där det nu går cirka 16 000 fartygspassager per år) medföra en betydande ökning av genomfart i området, även med större djupgående.
62
I förslaget till havsplan för Östersjön finns flera utpekade utbredningsområde sjöfart där sjöfartens och miljöhänsyn bedöms som motstående intressen, ett område är t.ex. förslaget till Horstensleden genom yttre delar av Stockholms skärgård.
62 Havs- och vattenmyndigheten 2017, Sjötrafikbelastning på Salvorev, norr om Gotland, Rapport 2017:28.
Det är även få marina skyddade områden som innehåller regleringar som berör sjöfarten och generellt har den kommersiella sjöfarten inte bedömts kunna regleras genom t.ex. reservatsföreskrifter då detta skulle kunna strida mot havsrättskonventionen (läs mer i kapitlet Marint områdesskydd).
Två olika ärenden i Kattegatt kan illustrera detta förhållande. Länsstyrelsen i Skåne beslutade i juni 2020 om naturreservatet Skånska Kattegatt. Naturreservatet inkluderar föreskrifter som påverkar kommersiell sjötrafik genom framför allt föreskrifter om hastighetsbegränsningar.
Ett annat exempel som berör samma område är att IMO har beslutat om nytt ruttsystem i Kattegatt från och med den 1 juli 2020. Enligt Sjöfartsverket kommer förändringar medföra att antalet handelsfartyg kommer att öka kraftigt längs den svenska kusten öster om Fladen och Lilla Middelgrund. Det leder även till att fler handelsfartyg kommer att gå närmare Kullen.
63
Enligt Havs- och
vattenmyndigheten är de nya rutterna utformade för att tillgodose hög sjösäkerhet vilket minskar påverkan från oljespill på arter och livsmiljöer, men myndigheten efterfrågar samtidigt utredning av påverkan på tumlare och torsklek från undervattensbuller samt uppföljning av påverkan på naturvärden från ändrat fartygstrafik.
64
Både Fladen och Lilla Middelgrund samt Kullen är Natura 2000områden. Ruttsystemet kommer även att föra med sig mer sjötrafik närmare det nybildade naturreservatet. Enligt muntliga uppgifter från bl.a. Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) har inte konsekvensbeskrivningarna av ruttsystemet inkluderat sjöfartens effekter på den marina miljön förutom att risken för kollision och därmed olja -och kemikalieolyckor minskar.
Vidare är mycket få havsområden i Sveriges närhet helt fria från fartygstrafik.
63 www.sjofartsverket.se/sv/Sjofart/Sjokort/Nytt-ruttsystem-i-Kattegatt-, 2020-11-20. 64 Havs- och vattenmyndigheten 2017, Sjöfartens rumsliga behov och miljöpåverkan i Kattegatt – fördjupat underlag för svensk havsplanering, Rapport 2017:27.
18.5.9. Farledsavgifterna – finansiering och miljöincitament
I Sverige finns cirka 900 farleder och 14 000 sjömärken som utmärker farlederna. Sjöfartsverket ansvarar för ungefär hälften av farlederna, de allmänna farlederna. Ansvaret för övriga farleder har hamnar, kommuner, båtklubbar och privatpersoner.
65
Sjöfartsverkets arbete med att planera och tillhandahålla infrastruktur och tjänster för sjöfarten finansieras med sjöfartsavgifter. Dessa avgifter består huvudsakligen av farledsavgifter och lotsavgifter.
Fartyg som går in i svensk hamn betalar en farledsavgift. Sjöfartsverket gav tidigare rabatt på farledsavgiften för de fartyg som hade låga utsläpp av kväveoxid. Den 1 januari 2018 införde Sjöfartsverket en ny avgiftsmodell för handelssjöfarten för att Sjöfartsverket i ett långsiktigt perspektiv ska få en ekonomi i balans och för att få en mer omfattande miljöprofil på farledsavgifterna.
66
I det nya avgiftssystemet finns ett index för att reglera miljödifferentieringen i farledsavgiften, Clean Shipping Index (CSI). CSI är ett internationellt miljöindex som rankar fartyg och rederier efter deras miljöpåverkan. I indexet ingår, och poängsätts, fem typer av miljöpåverkan:
- Utsläpp av koldioxid.
- Utsläpp av kväveoxider.
- Utsläpp av svaveloxider och partiklar.
- Användning av kemikalier ombord (bottenfärger, köldmedier och oljor).
- Hantering av vatten och avfall (barlastvatten, avloppsvatten, länsvatten, avfallsoljor mm samt utbildning av besättningen i denna hantering).
67
Sjöfartsverket lämnar en avgiftsreduktion på den fartygsbaserade avgiften för fartyg som uppnår minst 75 verifierade poäng av maximalt 150 i CSI.
Sjöfartsverket argument för den nya avgiftsmodellen var enkelhet, kostnader, ämnets miljöpåverkan, att det inte skulle missgynna de
65 Trafikverket 2019, Rapport Handlingsplan för inrikes sjöfart och närsjöfart. 66 Trafikutskottets betänkande 2019/20:TU8, s. 23. 67 Sjöfartsverket 2016, Föreslagen ny avgiftsmodell, PM.
som redan hade gjort åtgärder, att andra använder eller kan använda indexet samt att minimera avgiftsförändringar mellan det gamla och det nya systemet. Vidare angav Sjöfartsverket att CSI är ett självadministrerande system där det är organisationen CSI och dess medlemmar som svarar för datainsamling och registerhållning. Det gör också att kostnaderna för att administrera systemet kan hållas nere och att det nya avgiftssystemet är kostnadsneutralt eftersom fartyg med större miljöpåverkan betalar för rabatter och avgiftslättnader till mer miljövänliga fartyg.
68
Farledsavgiften ska betalas av fartyg som lastar eller lossar last eller lämnar eller hämtar passagerare i svensk hamn. Vissa fartyg är dock undantagna från avgiftskravet, exempelvis fartyg med en bruttodräktighet mindre än 300, bogserings- bärgnings- och sjöräddningsbåtar, fartyg i regional kollektivtrafik och arbetsfartyg.
69
Farledsavgiftens storlek är baserad på fartygets storlek, last, passagerare och miljöpåverkan.
70
För att Sjöfartsverket ska kunna fast-
ställa farledsavgiften ska fartygets redare eller ägare lämna en deklaration med uppgifter om fartyget och om avgiftspliktig last och antal passagerare.
71
Den som inte lämnar in en deklaration kan av föreläg-
gas att betala vite om inte deklarationen lämnas in. Dessutom kan den som inte lämnar in en deklaration, eller lämnar felaktiga uppgifter i deklarationen, bli skyldig att betala böter.
72
Sjöfartsverkets föreskrifter om farledsavgift
Sjöfartsverket har utfärdat föreskrifter om farledsavgifterna och om vad som behövs för att kontrollera fartygs miljöpåverkan.
73
Av före-
skrifterna framgår att farledsavgiften består av fyra delar:
- beredskapsavgift,
- fartygsbaserad farledsavgift,
- godsavgift, och
- passagerarbaserad avgift.
68 Sjöfartsverket 2015, Ny avgiftsmodell, slutrapport. 692 § förordningen (1997:1121) om farledsavgifter. 70 3 § a.a. 71 6 § a.a. 72 11 §, i ringa fall döms inte till ansvar eller om gärningen är straffbelagd enligt brottsbalken. 73 SJÖFS 2019:3.
Beredskapsavgift innebär i princip betalning för anlöp och eventuell lotsning.
Det är den fartygsbaserade delen av avgiften som är intressant ur ett miljödifferentieringsperspektiv. Fartyg har olika miljöklasser och miljöklassen blir styrande för vilken avgift fartyget får betala. Av 13 § i föreskrifterna framgår följande.
Vid beräkning av fartygsbaserad farledsavgift, som beräknas på fartygets nettodräktighet, tas avgift ut beroende på fartygets miljöklass. Miljöklassen baseras på uppnådd poängsumma i miljöindexet Clean Shipping Index (CSI). Befintliga miljöklasser med krav på poängsumma för fartyget i de olika miljöklasserna framgår av nedanstående tabell. För att fartyget ska placeras i miljöklass A–C krävs att fartyget är verifierat i enlighet med vid varje tidpunkt gällande krav för verifiering enligt CSI.
Tabell 18.1 Miljöklass och poängsumma
Miljöklass Poängsumma
A
125–150
B
100–124
C
75–99
D
0–74
E Till CSI ej anslutna fartyg
Är farledsavgifterna effektiva incitament för miljöförbättrande åtgärder?
Både Trafikanalys och Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) har utvärderat farledsavgifterna som incitament för miljöförbättrande åtgärder.
Trafikanalys utvärdering 2017
Redan innan det nya avgiftssystemet infördes analyserade Trafikanalys, på regeringens uppdrag, miljökonsekvenserna av det nya avgiftssystemet.
74
Trafikanalys bedömde att incitamenten till miljöförbättrande
åtgärder skulle bli mindre/svagare med det nya avgiftssystemet:
Utifrån det underlag som Sjöfartsverket har presenterat, menar Trafikanalys att miljödifferentieringen i det föreslagna farledsavgiftssystemet inte ger förutsättningar för att åstadkomma en bättre miljö- och klimat-
74 Trafikanalys 2017, Miljökonsekvenser av nya farledsavgifter, PM 2017:9.
nytta. Incitamenten i dagens styrning är små, med det föreslagna bredare miljöindexet blir de än mindre. Det går inte att utesluta att de föreslagna avgiftsförändringarna medför en risk för överflyttning till väg, i vissa områden och för vissa typer av sjötransporter. Det gäller till exempel den sjöfart som sker på inre vattenvägar samt kustnära sjöfart som går i slingor längs kusten.
Trafikanalys huvudförslag var att det gamla avgiftssystemet (inriktat på kväveoxidutsläpp) skulle behållas till dess att det fanns mer underlag om hur en ny avgiftsmodell kan utformas för att ge effektivast miljöstyrning. Som alternativ föreslog Trafikanalys att det nya avgiftssystemet huvudsakligen skulle inriktas mot kväveoxidutsläpp. Enligt Trafikanalys ger en miljöstyrning med större tyngd på allvarligare miljöpåverkan från sjöfarten, så som utsläpp av kväveoxid större miljöincitament till rederier vilket ökar förutsättningarna till bättre miljöeffekt.
75
VTI:s utvärdering 2020
Sjöfartsverket gav VTI i uppdrag att analysera effekterna av det nya avgiftssystemet för farledsavgifter.
76
Sammantaget visade analysen
att det fanns stora skillnader i hur bytet av avgiftssystem påverkat olika fartygssegment och/eller storleksklasser av fartyg. Även inom segment fanns det stora variationer. Resultaten av utvärderingen sammanfattas här i några punkter: – Det nya systemet för miljöincitament, baserat på poängsättning
via Clean Shipping Index i fem kategorier, har gjort att fler fartyg får miljöincitament. Jämfört med det gamla systemet tog dubbelt så många fartyg del av incitamenten (rabatten) 2018. – År 2018 utgjorde de 65 CSI-registrerade fartygen som fick incita-
ment 2,4 procent av samtliga fartyg som gjorde minst ett anlöp i svensk hamn. Dessa fartyg stod samtidigt för drygt 47 procent av samtliga anlöp. – I genomsnitt gav systemet 2018 lägre miljöincitament per fartyg
än systemet 2017.
75 A.a., s. 46. 76 Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) 2020, Utvärdering av Sjöfartsverkets nya avgiftsmodell 2018, en modelljämförelse för perioden 2017–2019, VTI rapport 1034.
– Det nya systemet kan sägas ha försvagat incitamenten att göra in-
vesteringar för att reducera utsläpp av kväveoxider i och med att incitamenten per fartyg blivit lägre i det nya systemet och att det nu går att få en hög reduktion i farledsavgift genom att göra förbättringar i andra miljökategorier än utsläpp av kväveoxider (t.ex. avfallshantering).
VTI konstaterade att det var svårt att på det underlag som fanns avgöra hur det nya avgiftssystemet hade påverkat (och kommer att påverka) utsläppen av koldioxid, kväveoxider, svaveloxider och partiklar samt miljökvalitetsmålen.
Farledsavgifterna – riksdagens tillkännagivande om Sjöfartsverkets verksamhetsform och finansiering
Riksdagen tillkännagav i april 2020 att regeringen bör utreda förutsättningarna för Sjöfartsverkets verksamhets- och finansieringsform för att hitta en bättre myndighetsorganisation och finansiering än den nuvarande.
77
Om tillkännagivandet – trafikutskottets ställningstagande
Enligt trafikutskottet transporterar sjöfarten en majoritet av allt gods som importeras och exporteras i Sverige. Sveriges handel är därmed beroende av sjöfarten. Sjöfart är ett energieffektivt transportslag, och förutom muddring och isbrytning är vattenvägar i princip underhållsfria och investeringskostnaderna därmed låga. Dessutom är, enligt trafikutskottet, trafiksäkerheten hög. Sverige har mycket långa kuststräckor, farbara insjöar och goda djupförhållanden till farleder i många hamnar. Sjöfarten har även stor betydelse för godsflödet inom landet. På vissa sträckor är även passagerartransporter mycket viktiga. Utskottet betonade att det för en utveckling av svensk sjöfart behövs en förbättrad sjöinfrastruktur. Att rena sjöfartens utsläpp och genomföra en konsekvent satsning på att öka andelen godstransporter med sjöfart och på järnväg är också en nödvändig åtgärd i omställningen till ett hållbart transportsystem. Sjöfartsverket är ett
77 Bet. 2019/20:TU8, rskr. 2019/20:218.
av tre kvarvarande affärsverk och finansieras i huvudsak genom avgifter som verket tar ut för bl.a. farledstrafikering.
Utskottet anförde vidare att Sjöfartsverket är av staten ålagt vissa avkastningskrav och att det är ett problem att Sjöfartsverket har höjt avgifterna för sjöfarten för att klara budget och avkastning, eftersom det hamnar i konflikt med det övergripande målet att flytta över godstrafik från väg till sjöfart. En sådan finansieringsmodell försvårar enligt utskottets mening styrningen mot de trafik- och miljöpolitiska målen. Mot denna bakgrund föreslog trafikutskottet att riksdagen skulle rikta ett tillkännagivande till regeringen om att den bör utreda förutsättningarna för Sjöfartsverkets verksamhets- och finansieringsform föra att hitta en bättre myndighetsorganisation och finansiering än den nuvarande.
Farledsavgifterna – riksdagens tillkännagivande om miljödifferentieringen av farledsavgifterna
Riksdagen tillkännagav i april 2020 att regeringen bör se över miljödifferentieringen av farledsavgifterna för att säkerställa att utformningen av dessa skapar incitament för ytterligare klimatåtgärder utan att missgynna sjöfarten som transportslag.
78
Om tillkännagivandet – trafikutskottets ställningstagande
I betänkandet framhöll trafikutskottet att det är angeläget att det skapas incitament för sjöfarten att minska sina utsläpp. Sjöfartsverket har gjort en förändring av avgifterna som, enligt utskottet, har fått mycket kritik från sjöfartsbranschen. Kostnaderna har ökat ytterligare och miljödifferentieringen och incitamenten för omställning till miljövänligare fartyg har minskat. Utskottet anförde vidare att eftersom farledsavgifterna är ett av de viktigaste ekonomiska styrmedlen för sjöfarten i Sverige behöver avgifterna utformas så att de skapar incitament för sjöfarten att minska sina utsläpp. Det fanns starka skäl att ytterligare stimulera de rederier som ligger före när det gäller miljöåtgärder. Samtidigt, framhöll utskottet, är det viktigt att utformningen inte missgynnar konkurrenskraften för svensk sjöfart och därmed leder till en utveckling där transporter flyttas över till mindre
78 Bet. 2019/20:TU8, rskr. 2019/20:218.
energieffektiva alternativ. Mot denna bakgrund föreslog utskottet att riksdagen riktar ett tillkännagivande till regeringen om att den bör se över miljödifferentieringen av farledsavgifterna för att säkerställa att utformningen av dessa skapar incitament för ytterligare klimatåtgärder utan att missgynna sjöfarten som transportslag.
18.5.10. Miljökompensation för överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart
Efter EU:s godkännande beslutade regeringen den 22 november 2018 om en förordning om miljökompensation för överflyttning av godstransporter från väg till sjö.
79
Enligt förordningen får Trafik-
verket för att stimulera överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart och för att minska utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser – om det finns medel för ändamålet – betala ut miljökompensation till redare.
Miljökompensationen ska stimulera till nya sjötransportupplägg och förbättringar i sjötransportuppläggen. Syftet med stödet är att avlasta det svenska vägnätet och minska utsläppen av luftföroreningar och växthusgaser.
Miljökompensationen ska avse genomförandet av ett detaljerat projekt med på förhand fastställda miljöeffekter. Stödet kan endast beviljas för ett projekt per sjötransportupplägg. Projektet får inte förnyas, förlängas eller upprepas med ytterligare miljökompensation utan förväntas efter projektets slut övergå i normal drift. Stödet får inte ges för längre tid än tre år.
Den redare som ansöker om miljökompensation ska kunna visa hur projektet bidrar till att gods överflyttas från väg till sjö, att projektet bidrar till positiva miljöeffekter, att sjötransportuppläget är i behov av stöd för att kunna genomföras och att åtgärden är kommersiellt bärkraftig efter det att projektet har slutförts. Projektet får inte innebära en negativ påverkan på konkurrenssituationen på aktuell marknad.
Trafikverket disponerar 50 miljoner kronor för miljökompensationen under 2020 och får av dessa medel använda högst 500 000 kronor för sina administrativa kostnader för att administrera bonusen.
80
Riks-
79 Förordningen (2018:1867) om miljökompensation för överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart. 80Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 20, Trafikverkets regleringsbrev för 2020.
dagen anvisar medel för miljökompensationen på anslag 1:17 Klimatpremier i utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. Anslaget får användas för att främja marknadsintroduktion av fordon med låga utsläpp av växthusgaser. Anslaget får även användas för stöd för att stimulera överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart.
18.5.11. Hamnavgifter
Hamnar har en nyckelposition inom sjöfartsnäringen eftersom de är en knutpunkt mellan sjö- och landtransporter. Allt gods som transporteras till sjöss hanteras av en hamn. I Sverige går runt 80 procent av volymen av importerat och exporterat gods via hamnar, i tillägg kommer passagerartrafiken och inrikes transporter.
81
Alla hamnar tar ut avgifter för infrastruktur och lasthantering i samband med fartygsanlöp. Ett antal svenska hamnar har sedan slutet på 1990-talet använt en miljödifferentiering av de infrastrukturavgifter som tas ut för anlöpande fartyg. Rederier med fartyg som har god miljöprestanda får i dessa system en rabatt på ordinarie avgift. Detta har bidragit till att ett antal rederier har investerat i miljöteknik ombord på sina fartyg, vilka därigenom har lägre emissioner än vad som krävs enligt lagen.
Skillnader i mängden gods som hanteras, frekvensen av fartygsanlöp och vilka typer av fartyg som trafikerar hamnen är avgörande för hamnens förutsättningar att arbeta med miljödifferentiering av avgifterna. En annan viktig faktor är om det finns hamnar i närheten som konkurrerar om trafiken och som sätter taxorna på ett sätt som uppfattas som mer fördelaktigt av redare och fartygsoperatörer. Generellt har stora hamnar mer resurser tillgängliga för att hålla ett system för miljödifferentiering av hamntaxan uppdaterat, än små hamnar. De flesta fartyg som anlöper svenska hamnar är fartyg som ofta återkommer till samma hamn såsom passagerarfärjor och färjor som tar både passagerare och rullande last.
Miljödifferentieringen kan vara riktad mot ett specifikt miljöproblem som man vill åtgärda såsom svaveldioxider, kvävedioxider, koldioxid, partiklar, kemikalier, buller m.m. Detta är den modell som hittills använts av hamnarna i Sverige, med fokus på svavel- och kväve-
81 Havsmiljöinstitutet, 2019, Effekter på havsmiljön av att flytta över godstransporter från vägtrafik till sjöfart, Ida-Maja Hassellöv, Kjell Larsson och Eva-Charlotta Sundblad, Rapport 2019:5.
oxider. Men miljödifferentiering kan även baseras på ett index som väger samman en rad av olika miljöparametrar och då tar hänsyn till fartygens miljöprestanda mer generellt. I dag finns ett stort antal index som möjliggör för transportköpare, hamnar och andra intressenter att jämföra olika rederiers och fartygs miljöprestanda.
Clean Shipping Index (CSI)är ett index som syftar till att underlätta för transportköpare att kunna välja rederier efter deras miljöprestanda. Utsläpp av svavel, kväve, partiklar och koldioxid beräknas och vägs samman med bl.a. barlastvattenhantering och avfallshantering till ett index som kan användas av de företag, exempelvis hamnar, som ställer miljökrav på sina sjötransporter.
82
18.5.12. Regeringens maritima strategi
Regeringen antog 2015 en svensk maritim strategi för människor, jobb och miljö.
83
Regeringens syfte med strategin var ett ta ett hel-
hetsperspektiv för att främja de maritima näringarna. Strategin la fast följande vision för det fortsatta arbetet:
Konkurrenskraftiga, innovativa och hållbara maritima näringar som kan bidra till ökad sysselsättning, minskad miljöbelastning och en attraktiv livsmiljö.
Strategin är ett inriktningsdokument för en såväl socialt och miljömässigt som ekonomiskt hållbar utveckling och innehåller, utöver vision och inriktning för arbetet, en struktur för uppföljning. Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för genomförandet av strategin, men i samarbete med bl.a. myndigheter på transportområdet. Sjöfarten inkluderas som en viktig sektor i strategins delar om utveckling av maritima näringar.
82 Ett annat index är Environmental Ship Index (ESI) som tas fram inom ramen för ”World Ports Climate Initiative”, ett initiativ där hamnar runt om i världen gått samman för att minska sina utsläpp av växthusgaser. 83 Regeringen 2015, En svensk maritim strategi – för människor, jobb och miljö.
18.5.13. Regeringens godstransportstrategi
Regeringen vill att allt fler godstransporter ska flytta över från lastbil till sjöfart och tåg. Den nationella godstransportstrategin för effektiva, kapacitetsstarka och hållbara godstransporter lanserades av regeringen och ligger numera under Infrastrukturdepartementets ansvarsområde.
84
Godstransportstrategin ska bidra till att de transportpolitiska målen nås, stärka näringslivets konkurrenskraft och främja en överflyttning från väg till järnväg och sjöfart samt vara en plattform för fortsatt samverkan inom godstransportområdet.
Strategin är avsedd att vara en plattform för fortsatt samverkan inom godstransportområdet. Sjöfart anses vara ett bra alternativ till transporter på väg eftersom sjöfarten anses vara ett energieffektivt transportsätt. Enligt strategin är sjötransporter ofta energieffektiva jämfört med andra trafikslag på grund av den låga drivmedelsförbrukningen per vikt och sträcka av transporterat gods.
Dock har t.ex. frågor om utsläpp av övergödande eller farliga ämnen, undervattensbuller och biologisk mångfald inte någon framträdande roll i strategin. I strategin har havsmiljöperspektivet inte tydligt vägts in.
Inom ramen för strategin har regeringen bl.a. tillsatt ett nationellt godstransportråd och en nationell samordnare för inrikes sjöfart och närsjöfart. Den nationella samordnaren som är placerad på Trafikverket ska bl.a. analysera och genomföra en rad åtgärder inom ramen för strategin. Samordnaren, som har uppdraget i sex år, ska främja en väl fungerande och effektiv inrikes sjöfart och närsjöfart och förbättra förutsättningarna för överflyttning av godstransporter från väg. I uppdraget till den nationella samordnaren anges vilka myndigheter och organisationer som ska lämna synpunkter på uppdraget och åtgärderna. Bland de myndigheter och organisationer som nämns ingår dock inte några miljömyndigheter eller intresseorganisationer med miljöinriktning.
Regeringen har även givit Trafikverket, Transportstyrelsen och Trafikanalys en rad regeringsuppdrag med bäring på sjöfarten.
Strategin ska ge en sammanfattande bild av nuläget och göra den övergripande inriktningen för gods- och logistikområdet tydlig. Till strategin kopplas prioriterade insatser. Inriktningen och tillhörande
84 Regeringen 2018, Effektiva, kapacitetsstarka och hållbara godstransporter – en nationell godstransportstrategi, Näringsdepartementet, N 2018.21.
insatser ska bidra till att de transportpolitiska målen nås, stärka näringslivets konkurrenskraft och främja en överflyttning av godstransporter från väg till järnväg och sjöfart.
18.5.14. Miljömålen och sjöfarten
Frågor om sjöfarten finns i dag i huvudsak inom ramen för de transpolitiska målen som riksdagen har beslutat.
Utöver de transportpolitiska målen har Trafikverket, Transportstyrelsen och Sjöfartsverket i sina respektive instruktioner även en i huvudsak likalydande uppgift att verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål – däribland Hav i balans samt
levande kust och skärgård, Ingen övergödning och Bara naturlig försurning – som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå
åtgärder för miljöarbetets utveckling.
En av preciseringarna till Hav i balans samt levande kust och skär-
gård knyter an till EU:s havsmiljödirektiv och målet god miljöstatus
som har implementerats i Sverige genom havsmiljöförordningen. Som framgår av havsmiljödirektivets elva s.k. deskriptorer bedöms sjöfarten ha betydande påverkan på minst sju av dessa.
Figur 18.7 Kvalitativa deskriptorer för fastställande av en god miljöstatus enligt havsmiljödirektivet
Sjöfarten har direkt påverkan på minst sju av de elva deskriptorerna
Källa: Havsmiljöinstitutet, Rapport 2019:5, efter Moldanova et al., 2018.
Temaområde/Deskriptor Påverkas av sjöfart
1. Biologisk mångfald bevaras. Livsmiljöernas kvalitet och förekomst samt arternas fördelning och abundans överensstämmer med rådande geomorfologiska, geografiska och klimatiska villkor.
X
2. Främmande arter som har införts genom mänsklig verksamhet håller sig på nivåer som inte förändrar ekosystemen negativt.
X
3. Populationerna av alla kommersiellt nyttjade fiskar och skaldjur håller sig inom säkra biologiska gränser och uppvisar en ålders- och storleksfördelning som vittnar om ett friskt bestånd.
4. Alla delar av de marina näringsvävarna, i den mån de är kända, förekommer i normal omfattning och mångfald på nivåer som är tillräckliga för att arternas långsiktiga bestånd ska kunna säkerställas och deras fulla reproduktiva kapacitet behållas.
5. Eutrofiering framkallad av människan reduceras till ett minimum, särskilt dess negativa effekter, såsom minskad biologisk mångfald, försämrade ekosystem, skadliga algblomningar och syrebrist i bottenvattnet.
X
6. Havsbottnens integritet håller sig på en nivå som innebär att ekosystemens struktur och funktioner kan tryggas och att i synnerhet de bentiska ekosystemen inte påverkas negativt.
X
7. En bestående förändring av de hydrografiska villkoren påverkar inte de marina ekosystemen på ett negativt sätt.
X
8. Koncentrationer av främmande ämnen håller sig på nivåer som inte ger upphov till föroreningseffekter.
X
9. Främmande ämnen i fisk och skaldjur avsedda som livsmedel överskrider inte de nivåer som fastställts i gemenskapslagstiftningen eller andra tillämpliga normer.
10. Egenskaper hos och mängder av marint avfall förorsakar inga skador på kustmiljön och den marina miljön.
11. Tillförsel av energi, inbegripet undervattensbuller, ligger på nivåer som inte påverkar den marina miljön på ett negativt sätt.
X
En annan av preciseringarna till Hav i balans samt levande kust och
skärgård knyter an till EU:s ramvattendirektiv (vattendirektivet)
som syftar till att nå god ekologisk och kemisk status i samtliga ytvatten, inklusive kustvatten ut till en nautisk mil utanför baslinjen. Vattendirektivet har implementerats i Sverige genom vattenförvaltningsförordningen (2004:660). Det är särskilt den kustnära sjöfarten som kan ha betydelse för målen i vattendirektivet, särskilt vad gäller farliga ämnen och påverkan på hydromorfologiska faktorer från t.ex. svall, muddring av farleder och hamnanläggningar.
En tredje av preciseringarna till Hav i balans samt levande kust och
skärgård är art- och habitatdirektivet som syftar till att nå gynnsam bevarandestatus för listade arter och livsmiljöer genom att bidra till
att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarandet av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium. Sjöfarten kan ha direkt påverkan på i direktivet listade arter som t.ex. tumlare eller arter av sjöfågel. Sjöfarten kan även ha betydande påverkan vid genomfart av utpekade Natura 2000-områden.
Men, även om sjöfarten har betydande påverkan på möjligheten att nå de direkt havsanknutna miljökvalitetsmålen, samt målen i flera EU-direktiv (liksom Helcoms aktionsplan för Östersjön) har inte de samlade effekterna av sjöfartens påverkan på havsmiljön i någon väsentlig utsträckning ingått i utvärderingen och uppföljningen av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård eller
Ingen övergödning.
Som framgår av kapitlet Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal används endast två kärnindikatorer enligt Helcoms aktionsplan för Östersjön för att bedöma maritima aktiviteter i Östersjön. Dessa är Utsläpp av olja från sjöfart samt Trender i införsel av främmande arter.
18.5.15. Mål för den nationella transportpolitiken
Riksdagen har beslutat om ett övergripande transportpolitiskt mål, liksom om ett funktionsmål om tillgänglighet och ett hänsynsmål om säkerhet, miljö och hälsa.
85
85Prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257 och prop. 2012/13:1 utgiftsområde 22, bet. 2012/13:TU1, rskr. 2012/13:118.
I juni 2017 beslutade riksdagen även om ett sektorsmål för inrikes
transporter som innebär att växthusgasutsläppen från inrikes trans-
porter, utom inrikes flyg, ska minska med 70 procent till 2030 jämfört med 2010.
86
Transportpolitikens övergripande mål
Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.
87
Funktionsmålet
Funktionsmålet innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov.
88
Hänsynsmålet och miljömålen
Hänsynsmålet innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt, bidra till att det övergripande Generationsmålet för miljö och
miljökvalitetsmålen nås samt bidra till ökad hälsa.
89
I hänsynsmålet kopplar riksdagen sålunda samman de av riksdagen beslutade miljömålen, dvs. Generationsmålet och de sexton miljökvalitetsmålen.
86Prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320. 87Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 22. 88Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 22. 89Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 22. Sekretariatets kursivering.
Regeringens syn på förhållandet mellan funktionsmålet och hänsynsmålet
Transportsystemet ska, enligt regeringen, utvecklas mot det övergripande transportpolitiska målet. Funktions- och hänsynsmålen är jämbördiga. Regeringen har bedömt att för att det övergripande transportpolitiska målet ska kunna nås behöver funktionsmålet i huvudsak utvecklas inom ramen för hänsynsmålet.
18.5.16 Riksdagen har beslutat om ett klimatmål för transportsektorn.
Etappmål om växthusgasutsläpp till hänsynsmålet
Enligt regeringen står transporter för en betydande andel av växthusgasutsläppen i Sverige. För att de långsiktiga målen inom klimatpolitiken ska nås måste utsläppen från transporter minska i snabbare takt än hittills. Regeringen gav därför Trafikanalys ett uppdrag att se över de transportpolitiska preciseringarna, samt beskriva styrningen och uppföljningen kopplat till de transportpolitiska målen, och vid behov lämna förslag till förändringar.
90
Trafikanalys föreslog att det
av riksdagen beslutade klimatmålet för transportsektorn inom miljömålssystemet även ska vara ett etappmål för de transportpolitiska målen. Trafikanalys förslagremitterades och remissinstanserna var positiva till att klimatmålet för transporter är ett etappmål under hänsynsmålet. Klimatpolitiska rådet har också understrukit betydelsen av att de transportpolitiska målen är förenliga med klimatmålen.
91
Mot denna bakgrund beslutade regeringen ett nytt etappmål för det av riksdagen beslutade transportpolitiska hänsynsmålet. Etappmålet är:
Växthusgasutsläppen från inrikes transporter – utom inrikes luftfart som ingår i EU:s utsläppshandelssystem – ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010.92
90 N2016/05490/TS, N2016/05492/TS. 91 Klimatpolitiska rådets årsrapport 2019. 92Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 22.
Uppföljning och resultatredovisning
Resultatindikatorer och andra bedömningsgrunder för transportmålen
Trafikanalys ska enligt sin instruktion varje år till regeringen redovisa en uppföljning av hur transportsystemet utvecklats i förhållande till de transportpolitiska målen. Med utgångspunkt i Trafikanalys måluppföljning, använder regeringen indikatorerna nedan i sin resultatredovisning till riksdagen i budgetpropositionen.
För Transportpolitikens övergripande mål använder regeringen indikatorn:
– Samhällsekonomisk effektivitet. Härutöver följs aspekterna trans-
portförsörjning i hela landet respektive långsiktig hållbarhet upp via indikatorer för funktionsmålet och hänsynsmålet, se nedan.
För Funktionsmålet – tillgänglighet använder regeringen indikatorerna:
– Transportsystemets standard och tillförlitlighet. – Tillgänglighet – persontransporter. – Användbarhet för alla i transportsystemet. – Tillgänglighet – godstransporter. – Transportbranschens villkor.
För Hänsynsmålet – säkerhet, miljö och hälsa använder regeringen indikatorerna:
– Döda och allvarligt skadade. – Växthusgasutsläpp. – Energieffektivitet. – Naturmiljö och kulturlandskap. – Människors hälsa och livsmiljö.
Trafikanalys metod för den årliga uppföljningen
Trafikanalys anför att eftersom det övergripande transportpolitiska målet syftar till att åstadkomma en långsiktigt hållbar transportförsörjning behöver också uppföljningen av målen omfatta alla aspekter av betydelse för detta. Uppföljningen utgår från att varje sådan betydande aspekt ska beskrivas med en indikator. I den årliga måluppföljningen redovisar Trafikanalys hur dessa indikatorer utvecklats sedan målen antogs. Baserat på indikatorernas utveckling ska Trafikanalys också redogöra för hur transportsystemet utvecklats med avseende på de transportpolitiska målen.
Principen om nyckelmått och nyckelindikatorer bygger på att för varje indikator slå fast ett eller några få nyckelmått. Bedömningen av indikatorn kan sedan aldrig sättas mer positiv än det nyckelmått som gått sämst. På samma sätt fastställs vilka indikatorer som ska vara nyckelindikatorer för att bedöma utvecklingen på målnivå, och den kan aldrig bedömas vara bättre än utvecklingen för den nyckelindikator som har gått sämst.
Enligt Trafikanalys förhindrar metoden att mindre betydelsefulla aspekter får ett alltför stort genomslag i bedömningarna, samtidigt som den undviker att göra avvägningar mellan icke jämförbara viktiga aspekter. Nackdelen är att det kan vara svårt att nå en samsyn om vilka mått och indikatorer som ska tillmätas nyckelstatus.
Nyckelindikatorer har det gemensamt att Trafikanalys bedömer dem som särskilt betydelsefulla för uppföljningen av funktions- respektive hänsynsmålet. En annan förutsättning är att det transportpolitiska ansvarsområdet måste förändras, för att den hållbarhetsaspekt som indikatorn är inriktad på ska kunna uppfyllas. Därför blir t.ex. Växthusgasutsläpp en nyckelindikator, medan Fysiskt aktiva resor inte blir det. Sverige kan inte uppfylla sina åtaganden och mål om minskade växthusgasutsläpp om inte utsläppen från transportsektorn minskas, men däremot kan folkhälsopolitiska målsättningar om ökad fysisk aktivitet uppnås utanför transportsektorn.
Ett annat exempel är att Transporternas ekonomiska överkomlighet inte blir en nyckelindikator, eftersom den aspekten kan uppfyllas av den allmänna välfärdsutvecklingen, även om det som hänt inom transportområdet är att kostnaderna ökat.
93
93 Trafikanalys 2020, Uppföljning av de transportpolitiska målen, Rapport 2020:5.
Endast två indikatorer har bäring på klimat och miljö
Som framgår är det, oavsett att miljömålen ingår i hänsynsmålet, endast två nyckelmått till indikatorerna växthusgasutsläpp och påverkan på naturmiljön, som har bäring på klimat och miljö
Ett av de nyckelmåtten till indikatorn Påverkan på naturmiljön är
Invasiva arter. I sin uppföljning 2020 bedömde Trafikanalys att IMO:s
barlastkonvention som trädde i kraft 2017 kommer att bidra till en minskad spridning av invasiva arter till följd av internationell sjötrafik.
Andra mått är utsläpp av kväveoxider respektive svaveldioxid från
internationellt flyg och sjöfart och Observerade oljeutsläpp i Östersjön.
Enligt Trafikanalys uppföljning 2020 har utsläppen av kväveoxider från internationellt flyg och internationell sjöfart sjunkit sedan 2009 men stigit på nytt sedan 2016. Även svaveldioxidutsläppen från internationellt flyg och internationell sjöfart har ökat.
Utsläpp av svaveldioxid och kväveoxider till luft från internationell sjöfart är fortfarande en stor källa för försurande luftföroreningar i Sverige. Eftersom Utsläpp av försurande ämnen är en av flera indikatorer till miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning finns dock här en indirekt koppling till miljömålen.
94
Enligt Trafikanalys har oljeutsläpp från fartyg i Östersjön har minskat under lång tid, både när det gäller antalet observerade utsläpp, och den uppskattade sammanlagda volymen av oljeutsläpp.
95
Utvecklingen har varit fortsatt positiv sedan de transportpolitiska målen antogs, och antalet observerade oljespill var som lägst 2017. Under 2018 har antalet flygspaningstimmar minskat något, medan antalet observerade oljespill ändå blivit fler.
96
94 Vid den senaste fördjupade utvärderingen 2019 konstaterade Naturvårdsverket att miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning inte var uppnått och inte kommer att nås med befintliga och beslutade styrmedel och åtgärder. Den viktigaste orsaken till att miljömålet inte uppnås är att tillräckliga styrmedel ännu saknas för att minska utsläppen av försurande ämnen i Europa och från den internationella sjöfarten, till nivåer som ger skydd för mark och vatten i Sverige. Inte heller EU:s takdirektiv räcker till. Den nationella rådigheten är begränsad när det gäller att påverka nedfallet, vilket gör det extra angeläget för Sverige att verka för höga ambitionsnivåer i det internationella luftvårdsarbetet. 95 Helcom 2019. 96 Trafikanalys 2020, Uppföljning av de transportpolitiska målen, Rapport 2020:5.
Regeringens resultatredovisning av hänsynsmålet
Det resultat i regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen för 2020 som kan hänföras till sjöfartens miljöpåverkan på havet är just Observerade oljeutsläpp i Östersjön under hänsynsmålet med hjälp av indikatorn naturmiljö och kulturlandskap. Liksom Trafikanalys redovisade regeringen att
Oljeutsläpp från fartyg i Östersjön har minskat under lång tid, både när det gäller antalet observerade utsläpp och den uppskattade sammanlagda volymen av oljeutsläpp (Helcom 2018). Utvecklingen har varit fortsatt positiv sedan de transportpolitiska målen antogs.
18.6. Nya mål?
18.6.1. Miljömålsberedningen föreslog ett etappmål om utsläppen av kväveoxider från sjöfarten
År 2016 föreslog Miljömålsberedningen ett etappmål som innebar att – utsläppen av kväveoxider från sjöfarten i Östersjön och Nordsjön
ska ha halverats till år 2025 jämfört med 2010.
97
Miljömålsberednings motivering var att utsläppen av kvävoxider från internationell sjöfart står för en fjärdedel av det totala nedfallet av kväveoxider över Sverige. Därför skulle minskade utsläpp av luftföroreningar från sjöfarten bidra till möjligheterna att nå miljömålen
Bara naturlig försurning, Ingen övergödning och Frisk luft.
Miljömålsberedningen anförde samtidigt att den planerade förändringen av den miljödifferentierade anlöpsavgiften i Sjöfartsverkets förslag till nya farledsavgifter skulle kunna bidra till ytterligare utsläppsminskningar. Farledsavgifterna måste dock samtidigt utformas så att sjöfartens relativa konkurrenskraft bibehålls. Utöver detta behövdes, enligt Miljömålsberedningen, ytterligare styrmedel och åtgärder för att minska sjöfartens utsläpp. Beredningen menade att en halvering av utsläppen av kväveoxider från sjöfarten till år 2025 jämfört med år 2010 var ett ambitiöst men realistiskt etappmål.
97SOU 2016:47, En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige, delbetänkande av Miljömålsberedningen.
Miljömålsberedningen anförde vidare att länderna inom hade Helcom fattat beslut om en färdplan för att införa kvävekontrollområden
98
i Östersjön. Samtidigt hade Ospar fattat beslut om att paral-
lellt med detta införa kvävekontrollområden i Nordsjön. Kraven i kvävekontrollområdena gällde dock endast för nya fartyg. Då den genomsnittliga åldern för ett fraktfartyg är cirka 20 år kommer dock effekterna av genomförandet att synas först på längre sikt.
Trots den långa omställningstakten beräknades införandet av kvävekontrollområden från och med 2021 minska utsläppen av kväveoxid med nästan 30 procent till 2025 jämfört med 2010.
99
18.6.2. Målet hållbar sjöfart – Havs- och vattenmyndighetens förslag till planeringsmål
Under Havs- och vattenmyndighetens arbete med att ta fram förslag till havsplaner formulerades tio s.k. planeringsmål utifrån samhällsmål, befintlig lagstiftning, nationella strategier och andra relevanta underlag. Planeringmålen består av ett övergripande mål:
Bidra till god havsmiljö och hållbar tillväxt.
Det övergripande målet stöds av nio andra mål. De nio målen är indelade i två grupper som är dels skapa förutsättningar för, dels skapa
beredskap för. Målet Hållbar sjöfart finns i gruppen Skapa förutsätt-
ningar för.
Målet Hållbar sjöfart innebär att havsplanerna ska ge förutsättningar för ekologiskt, socialt och ekonomiskt hållbar sjöfart. Det gäller såväl närsjöfart som fjärrsjöfart. Sjöfarten ges tillräckligt utrymme för att kunna växa, samtidigt som havsplanerna bidrar till ökad sjösäkerhet med färre olyckor och minskning av riskerna för utsläpp av olja eller andra ämnen, liksom andra störningar. Havsplanerna ska ge förutsättningar för effektiva transportvägar med låg bränsleförbrukning samt minsta möjliga miljöeffekter av sjöfarten, särskilt i eko-
98 NECA områden – NOX Emission Control Area, dvs. ett havsområde inom vilket utsläpp av NOX begränsas. 99 IVL 2016, CE Delft.
logiskt känsliga områden. Hänsyn ska tas till att Östersjön är utpekad som ett särskilt känsligt havsområde.
100
Havsplaneringen tar bl.a. utgångspunkt i EU:s havsplaneringsdirektiv.
101
Direktivet ska främja hållbar tillväxt i havsrelaterade eko-
nomier, hållbar utveckling i havsområden och hållbar användning av marina resurser. Havsplaneringsdirektivet låter varje EU-land planera sin egen maritima verksamhet men planeringsprocessen – oavsett om det är på nationell, regional eller lokal nivå – är mer enhetlig inom EU, genom inrättandet av en gemensam tidsram och gemensamma minimikrav.
Medlemsstaterna ska, i arbetet med sina havsplaner, beakta ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter för att stödja hållbar utveckling och tillväxt i den havsrelaterade sektorn genom att tillämpa en ekosystemansats. Samexistens mellan relevanta verksamheter och användningsområden ska främjas. Medlemsstaterna ska även sträva efter att bidra till hållbar utveckling i sektorerna för energi till havs, sjötransport, fiske och vattenbruk samt bevarande, skydd och förbättring av miljön, inklusive motståndskraft mot effekterna av klimatförändringar.
En havsplan ger vägledning om användning för de områden som omfattas av havsplanen, för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till deras beskaffenhet, läge och de behov som finns i samhället. Havsplaneringen avväger mellan olika intressen. Vägledningen ska användas av myndigheter, kommuner och regioner vid planläggning och prövning av anspråk på användning inom havsplaneområdet.
102
Syftet med havsplanerna är att bidra till en långsiktigt hållbar utveckling. Havsplanerna förenar näringspolitiska mål, sociala mål och miljömål. Havsplanerna ska bidra till att god miljöstatus i havsmiljön nås och upprätthålls, att havets resurser används hållbart så att havsanknutna näringar kan utvecklas samt till att samexistens främjas mellan olika verksamheter och användningsområden.
103
Sverige har tagit fram tre havsplaner – en för Bottniska viken, en för Östersjön och en för Västerhavet. Havs- och vattenmyndigheten
100 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Havsplaner för Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet, Förslag till regeringen 2019-12-16, dnr 3628-2019. 101 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU av den 23 juli 2014 om upprättandet av en ram för havsplanering. 102 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Havsplaner för Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet, Förslag till regeringen 2019-12-16, s. 9 f. 103 A.a.
har arbetat fram förslag till havsplaner i samarbete med flera andra myndigheter och aktörer. Det är första gången som Sverige tar fram statliga havsplaner. Arbetet med havsplaneringen bidrar till ny kunskap om havet och dess användning. Havsplanerna ska beslutas av regeringen. Regeringen får även meddela föreskrifter om sådana förbud eller begränsningar av verksamheter och åtgärder inom ett havsplanerat område som behövs för att uppnå syftet med planen. arbetet med havsplaneringen till ny kunskap om havet och dess användning.
18.7. Sjöfartens aktörer – nationella myndigheter
18.7.1. Transportstyrelsen
Transportstyrelsen har till huvuduppgift att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet. Transportstyrelsen ska verka för att de transportpolitiska målen nås. Verksamheten ska särskilt inriktas på att bidra till ett internationellt konkurrenskraftigt, miljöanpassat och säkert transportsystem.
104
Transportstyrelsen sköter Sveriges flaggstatsansvar, dvs. ansvarar för att fartyg som är registrerade i Sverige följer internationellt fastställda regler avseende miljö, säkerhet och arbetsförhållanden. Myndigheten har också ansvar för att hamnstatskontroller genomförs, dvs. kontrollera att fartyg som besöker svenska hamnar uppfyller fastställda regler. Transportstyrelsen ska biträda regeringen med beredningen av ärenden i det internationella samarbetet inom Internationella sjöfartsorganisationen (IMO).
105
Som nämnts tidigare ska Transportstyrelsen verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Transportstyrelsen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
106
1041 § förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. 105 4 § a.a. 106 14 § a.a.
Transportstyrelsens havsmiljöarbete
Transportstyrelsen anger på sin webbplats att sjöfarten leder till utsläpp i luften av t.ex. svaveloxider, kväveoxider och koldioxid. Transporterna innebär även risk för att fartyg ska orsaka vattenförorening bl.a. genom den last de för, det avfall som genereras ombord eller vid bunkring och läktring av skadliga flytande produkter (t.ex. olja).
Sjöfarten är även en källa till spridning av främmande organismer, dels med fartygs barlastvatten men även genom biofouling (påväxt på fartygsskrov).
Av webbsidan framgår vidare att eftersom lösningar på transportsystemets miljöproblem sällan går att åtgärda endast med nationell lagstiftning är en viktig del av Transportstyrelsens arbete att påverka i internationella forum. På internationell nivå handlar det ofta om att i samarbete med andra länder driva på för att utvecklingen ska gå mot mer kraftfulla åtgärder inom miljöområdet.
Transportstyrelsen bedriver sitt miljöarbete i Sverige, ofta i samarbete med andra myndigheter, men också inom IMO, Helcom och EU. I Transportstyrelsens årsredovisning 2019 nämns särskilt det arbete myndigheten har verkat för inom Helcom och IMO som lett till kraftigt minskade utsläpp av svavel i Östersjön.
Vidare beskriver Transportstyrelsen sitt arbete med tributyltenn (TBT) och biocider i båtskrov. Hantering av båtskrov, förorenade sediment och fartyg till sjöss tillför kontinuerligt det giftiga ämnet TBT och andra biocider till miljön. Transportstyrelsen har även ansvar för bl.a. reglering av båtbottenfärger och toalettavfall från fritidsbåtar.
18.7.2. Sjöfartsverket
Sjöfartsverket ska verka för att de transportpolitiska målen nås. Sjöfartsverket ska i sitt arbete ha ett trafikslagsövergripande synsätt.
107
Sjöfartsverkets huvudsakliga uppgifter är bl.a. att tillhandahålla lotsning, i egenskap av infrastrukturhållare för farleder svara för farledshållning och vid behov inrätta nya farleder, tillhandahålla sjöräddnings- och flygräddningstjänst, svara för isbrytning, verka inom sitt ansvarsområde för att sjöfartens påverkan på miljön minimeras, svara för sjögeografisk information inom Sjöfartsverkets ansvarsområde
1071 § förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket.
(sjökartläggning), svara för samordning av sjögeografisk information inom Sverige, redovisa och dokumentera Sveriges gränser till havs samt svara för skötsel och tillsyn av dessa gränsers utmärkning m.m.
108
Sjöfartsverket har en lång rad uppgifter men huvuduppgiften är att tillhandahålla framkomliga, tillgängliga och säkra farleder. Dessutom fastställer Sjöfartsverket s.k. farledsavgifter (se nedan).
Sjöfartsverkets ansvar i miljöarbetet är att inom sitt ansvarsområde verka för att sjöfartens påverkan på miljön minimeras och – liksom övriga statliga myndigheter – verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
109
Sjöfartsverket ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Sjöfartsverket ska svara för forskning och innovation som motiveras av myndighetens uppgifter och följa och dokumentera forskning och innovation inom sjöfartsområdet.
110
Sjöfartsverket är ett affärsverk som i huvudsak finansieras med avgifter från handelssjöfarten. Som överordnat ekonomiskt mål gäller krav på full kostnadstäckning. Sjöfartsverkets viktigaste avgifter är farledsavgifter och lotsavgifter. Farledsavgifterna uppgår till cirka en miljard kronor och lotsavgifterna till cirka 500 miljoner kronor per år.
111
Förutom farleds- och lotsavgifter beslutar Sjöfartsverket om
ett antal taxor och avgifter för andra tjänster och produkter som verket producerar.
Sjöfartsverkets havsmiljöarbete
Mellan 2012 och 2017 redovisade Sjöfartsverket, på eget initiativ sitt hållbarhetsarbete i en separat rapport. För verksamhetsåret 2018 valde Sjöfartsverket i stället att integrera informationen om sitt miljöarbete i årsredovisningen. Detta med målsättningen att på några års sikt redovisa myndighetens hållbarhetsarbete fullständigt integrerat i årsredovisningen.
108 2 § a.a. 109 10 § a.a. 110 5 a § a.a. 111 www.sjofartsverket.se, 2020-03-24.
Bakgrunden till styrelsens beslut att inte upprätta en separat redovisning är huvudsakligen att Ekonomistyrningsverket menar att i de fall myndigheten har verksamhet eller uppgifter som rör någon aspekt av hållbarhet och som är väsentliga ska myndigheten alltså redovisa det i resultatredovisningen, dvs. i årsredovisningen.
112
Sjöfartsverket redovisar därför numera sitt miljöarbete i årsredovisningen.
113
I årsredovisningen anges hur myndigheten verkar för
att nå Generationsmålet och de 16 nationella miljökvalitetsmålen. Sjöfartsverket bedömer att dess verksamhet påverkar i synnerhet fem av miljökvalitetsmålen, nämligen Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft,
Bara naturlig försurning, Ingen övergödning och Giftfri miljö.
Dessutom påverkar Sjöfartsverket Generationsmålets stecksats om resurseffektiva och giftfria kretslopp. Därefter anger man att verksamheten i viss mån också påverkar målen Hav i balans samt
Levande kust och skärgård samt Ett rikt växt- och djurliv.
Sjöfartsverket har vidare sedan 2012 två långsiktiga och verksamhetsövergripande miljömål; att minska elförbrukningen med 25 procent samt minska de genomsnittliga koldioxidutsläppen med tio procent från 2012 till 2023.
Sjöfartsverket redovisade sin genomförandeplan och vad man gjort under 2018 för att nå de prioriterade målen enligt ovan. Bl.a. infördes ett nytt system för miljödifferentierade farledsavgifter. Vidare har man har argumenterat för tilldelning av medel för forskning och innovation genom Trafikverkets sjöfartsportfölj. Verket har också arbetat med en utredning om klimatmål och klimatkompensation, energieffektivisering av fartyg, upphandling av kemikaliehanteringssystem, miljökrav i upphandlingar samt inventering och åtgärdande av misstänkta markföroreningar.
114
18.7.3. Trafikverket
Trafikverket ska med utgångspunkt i ett trafikslagsövergripande perspektiv ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar. Trafikverket får även, efter överenskommelse med Sjöfartsverket, ansvara för genomförandet av infrastruk-
112 www.sjofartsverket.se/sv/Om-oss/Hallbarhet/, 2020-03-24. 113 Sjöfartsverkets årsredovisning 2018. 114 Sjöfartsverkets årsredovisning 2018, s. 13–16.
turprojekt i farleder, slussar och kanaler. Trafikverket ska verka för en grundläggande tillgänglighet i den interregionala kollektivtrafiken. Trafikverket ska med utgångspunkt i ett samhällsbyggnadsperspektiv skapa förutsättningar för ett samhällsekonomiskt effektivt, internationellt konkurrenskraftigt och långsiktigt hållbart transportsystem. Trafikverket ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås.
115
Trafikverket prövar frågor om statligt bidrag till svensk sjöfartsnäring, ansvarar för färjetrafiken på det allmänna vägnätet samt för statens avtal om linjesjöfarten till Gotland.
116
Trafikverkets havsmiljöarbete
Trafikverkets havsmiljöarbete finns inte sammanställt vare sig på deras webbplats eller i årsredovisningen. Trafikverket har fått förslag till olika uppgifter i godstransportstrategins handlingsplan. Där nämns i och för sig miljöhänsyn men emfasen i förslagen handlar om att öka mängden godstrafik via sjöfart.
Trafikverkets uppdrag är främst att ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. I ansvaret ligger dock också att verka för att generationsmålet för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt ska nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling samt att, inom sitt verksamhetsområde, tillhandahålla underlag för tillämpningen av 3–5 kap. miljöbalken.
117
18.7.4. Trafikanalys
Enligt sin instruktion
118
har Trafikanalys till huvuduppgift att, med
utgångspunkt i de transportpolitiska målen, utvärdera och analysera samt redovisa effekter av föreslagna och genomförda åtgärder inom transportområdet. Vidare ska Trafikanalys ansvara för att samla in, sammanställa och sprida statistik på transportområdet.
Myndigheten ska inom sitt ansvarsområde bistå regeringen med underlag och rekommendationer.
1151 § förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket. 116 www.transportstyrelsen.se/sv/Om-transportstyrelsen/vart-uppdrag-och-arbetssatt/vemgor-vad/vem-gor-vad-inom-sjofart/, 2020-05-31. 11710–11 §§ förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket. 118 Förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys.
Trafikanalys ska svara för resvane- och varuflödesundersökningar, göra regelbundna beskrivningar av utvecklingen inom transportområdet, bedriva omvärldsbevakning och omvärldsanalys inom transportområdet, särskilt med tonvikt på transportsystemets utveckling i Europeiska unionen och dess effekter för Sverige, kontinuerligt följa Trafikverkets arbete med att utveckla modeller för samhällsekonomiska analyser och följa den internationella modellutvecklingen på området, samt följa den svenska sjöfartens internationella konkurrenssituation och genomföra en årlig utvärdering av effekterna av stödet till svensk sjöfart.
Senast den 15 april varje år ska Trafikanalys till regeringen redovisa en uppföljning av de transportpolitiska målen.
Trafikanalys ska utveckla trafikslagsövergripande utvärderingsmetoder och ansvara för analyser av transportsektorns samhällsekonomiska kostnader i relation till skatte- och avgiftsuttag inom olika delar av den svenska och europeiska transportsektorn.
Trafikanalys får inom sitt verksamhetsområde bedriva egen forskning utifrån statistiskt material.
Trafikanalys ska sprida kunskap, erfarenheter och resultat från sina verksamheter till andra myndigheter och intressenter, däribland regionala aktörer med ansvar för regionalt tillväxtarbete. Myndigheten ska samverka med andra myndigheter med ansvar för utvärderingar och analyser.
Vid Trafikanalys finns ett vetenskapligt råd
Vid Trafikanalys finns ett vetenskapligt råd med uppgift att kvalitetssäkra de metoder myndigheten tar fram och tillämpar samt bidra till deras utveckling. Det vetenskapliga rådet består av myndighetens chef, som är ordförande, och högst fem andra ledamöter.
18.7.5. Havs- och vattenmyndigheten
Havs- och vattenmyndigheten är förvaltningsmyndighet på miljöområdet för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Myndigheten ska inom sitt ansvarsom-
råde vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken och verka för en hållbar förvaltning av fiskeresurserna.
119
Myndigheten ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Havs- och vattenmyndigheten ska också samordna uppföljning och utvärdering av de havsanknutna miljökvalitetsmålen Ingen över-
gödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Några av de särskilt utpekade uppgifterna för myndigheten är att vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet samt att arbeta med frågor som rör havsplanering. Myndigheten ansvarar också för Sveriges löpande arbete inom Helcom och Ospar. Havs- och vattenmyndigheten är den centrala statliga förvaltningsmyndigheten för frågor som rör miljö och hållbarhet i hav och vatten. Myndigheten har vidare ett ansvar inom sitt att främja forskning och utvecklingsverksamhet och att göra kunskaper om havs- och vattenmiljön, fisket och myndighetens arbete tillgängligt för myndigheter, allmänhet och andra berörda,
120
Myndigheten har det samlade ansvaret för genomförande av Maritima strategin.
18.7.6. Naturvårdsverket
Naturvårdsverket har ansvar för delar av regleringen om farliga ämnen från sjöfart. Naturvårdsverket ska också samordna uppföljning och utvärdering av det havsanknutna miljökvalitetsmålet Bara naturlig för-
surning.
18.7.7. Länsstyrelser
Länsstyrelserna meddelar föreskrifter om fartbegränsning till sjöss, förbud mot att ankra eller begränsning i rätten att utnyttja ett vattenområde för båttävling, vattenskidåkning, dykning eller liknande sporter. Länsstyrelsen beslutar också om trafik med vattenskoter.
121
1192 § förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. 120 5 § a.a. 121 www.transportstyrelsen.se/sv/Om-transportstyrelsen/vart-uppdrag-och-arbetssatt/vemgor-vad/vem-gor-vad-inom-sjofart, 2020-03-24.
18.7.8. Kommuner
Kommunerna ansvarar för hur mark och vatten ska användas och bebyggas inom kommunen (det s.k. planmonopolet). Verktygen för kommunerna är olika planer som t.ex. översiktsplaner och detaljplaner. Här ingår att planera för användning av markområden för t.ex. hamnar och infrastruktur kopplat till hamnar.
18.7.9. Hamnar
Sverige skiljer på allmänna hamnar och enskilda hamnar. Sammantaget finns det i Sverige 54 hamnar som betecknas som allmänna hamnar. För dessa svarar i 52 fall en kommun, region eller ett kommunalägt bolag. Två hamnar är privatägda. Utöver de allmänna hamnarna finns ett stort antal industrihamnar som i första hand är knutna till industriföretag lokaliserade i anslutning till berörd industriverksamhet.
De hamnar som är helt kommunalt ägda drivs i nästan samtliga fall som självständiga kommunala bolag. Det finns dock några hamnar som drivs som en del av den kommunala förvaltningen. När det gäller ägande av marken i hamnen finns två huvudmodeller, antingen står hamnbolaget själv som ägare av marken eller så arrenderar hamnbolaget marken av kommunen. Hamndirektören utövar myndighet på direkt uppdrag av kommunen.
De kommunala hamnarna får använda avkastningen från hamnverksamheten även till andra kommunala verksamheter. I Sverige har de kommunala hamnbolagen samma rättigheter och skyldigheter som övriga svenska företag. Sverige har ingen särskild reglering om t.ex. ansvaret för och driften av hamnar.
Landets 54 allmänna hamnar är kungjorda i Sjöfartsverkets författningssamling.
122
Regeringen eller, om regeringen så beslutar, av Sjö-
fartsverket fattar beslut om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn.
123
Transportstyrelsen får efter sam-
råd med Sjöfartsverket utfärda föreskrifter enligt lagen om inrättande utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn.
124
122 SJÖFS 2013:4. 123 Lagen (1983:293) och förordningen (1998:898) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmäns farled och allmän hamn. 124 Förordning (2008:1130) om ändring i förordningen (1998:898) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmäns farled och allmän hamn.
För att en hamn ska vara allmän krävs att den är upplåten för allmän trafik och är av betydelse för den allmänna samfärdseln. En skyldighet råder att hålla hamnen öppen för all sjöfart inom ramen för hamnens djup och kapacitet, m.m. Hamninnehavaren får också viss rådighet över området i en allmän hamn även om innehavaren inte äger hela området. Hamninnehavaren får t.ex. vidta åtgärder i vattnet och ta ut avgifter av fartyg som passerar genom hamnen utan att angöra hamnens anläggningar.
Hamnverksamhet omfattas av miljöbalken (1998:808). Med hamnverksamhet anläggning och drift av kajer, byggnader och andra anläggningar inom hamnområdet liksom tjänster och hantering av fartyg, passagerare, besättning och last i samband med fartygs ankomst, avgång och vistelse i hamn. Förutom tillgång och tillhandahållande av fasta anslutningar såsom hamn och hamninlopp samt kajer, magasin, lagring i hamnen ingår i hamnars verksamhet en rad olika tjänster. Det handlar t.ex. om planerings- och kommunikationssystem, tjänster för bogsering och hamnrodd vid fartygs ankomst och avgång, terminaler och terminaltjänster för passagerare och för olika former av gods, stuveritjänster för lastning och lossning av fartyg, tjänster i samband med passagerartransporter, tillgång och anslutning till olika former av landservice såsom el, vatten och avlopp, mottagning av sopor m.m.
Tillståndsgivare är länsstyrelsen, tillsynsmyndighet är kommunens miljökontor. Hamnordningen
125
gäller inom de allmänna hamnom-
rådena i kommunen och innehåller trafikbestämmelser, regler gällande förtöjning, förhalning, förflyttning, anmälningsskyldighet, lastning, lossning och uppläggning av gods, särskilda ordningsföreskrifter samt ansvarsbestämmelser.
126
18.8. Forskning och utveckling för en hållbar sjöfart
Behov av forskning och kunskap beskrivs i kapitel 23. Dock kan det redan här konstateras att det i dag saknas mycket forskning på området. Nedan beskrivs kortfattat de samarbetsformer och forskningsprogram med någon koppling till sjöfartsfrågor.
125 Lokala ordnings- och säkerhetsföreskrifter beslutade av kommunen med stöd av 1 § förordningen (SFS 1993:1632) med bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen (SFS 1993:1617). 126 Beskrivningen av hamnar är hämtad från Trafikanalys PM 2019:7, Hamnar i fokus.
18.8.1. Trafikverkets forskningsmedel
I Trafikverkets regleringsbrev för budgetåret 2020 under anslagsposten 12.2 Forskning och innovation, anges att medel får användas för utgifter för forskning och innovation som följer av 2 § 7 förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket. Sammantaget får upp till 100 000 000 kronor användas till forskning och innovation inom sjöfartsområdet. Beslut om finansiering av forskning och innovation inom sjöfartsområdet ska fattas i samverkan med Sjöfartsverket.
I Trafikverkets forsknings- och innovationsplan för 2020–2025 anges dock att forskningsportföljen för sjöfartsområdet tar sikte på de transportpolitiska målen och att projektförslag som har som syfte att analysera marina miljöfrågor hänvisas till andra finansiärer.
127
18.8.2. Vinnova
Vinnova eller verket för innovationssystem har till uppgift att främja hållbar tillväxt genom finansiering av behovsmotiverad forskning och utveckling av effektiva innovationssystem. Med innovationssystem avses nätverk av offentliga och privata aktörer där innovationer och ny kunskap tas fram, sprids och används.
128
Vinnova har forskningsprogram inom bl.a. transporter, fordon och hållbar innovation men driver i dag ingen särskild forskning relaterad till sjöfart eller sjöfartens miljöpåverkan.
18.8.3. Waterborne inom EU
Teknikplattformen Waterborne är en samarbetsform för sjöfartsfrågor mellan EU:s institutioner, medlemsstaterna, näringslivet och akademin. Waterborne arbetar för att få till ett partnerskap, Zero Emission Waterborne Transport i Horizon Europe,
129
då sjöfarten är
det enda transportslag som inte har något sådant partnerskap. Genom ett partnerskap avsätts medel från Horizon Europes budget och ambitionen är att man mer fokuserat ska kunna ta sig an specifika sjöfarts-
127 Trafikverkets Forsknings- och innovationsplan för åren 2020–2025, s. 41. 1281 § förordningen (2009:1101) med instruktion för Verket för innovationssystem. 129 Horizon Europe är EU:s investeringsprogram för forskning och innovation med en budget om 100 miljarder euro för åren 2021–2027.
relaterade frågor och tillsammans arbeta för en vision om att sjöfarten ska vara utsläppsfri.
Sverige deltar i samarbetet både med representanter från Transportstyrelsen och Sjöfartsverket samt från Lighthouse som är ett maritimt forsknings- och kompetenscenter.
18.9. Överväganden och förslag
För att kunna nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen och det transportpolitiska målet måste sjöfartens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem beaktas.
Tillståndet i havsmiljön runt Sveriges kuster uppnår i dag inte god miljöstatus med avseende på exempelvis näringsämnen, miljögifter och främmande arter. För samtliga dessa belastningar bidrar sjöfarten till den negativa situationen. För att nå god miljöstatus behöver den totala belastningen på den marina miljön minska. Det är därför angeläget att säkerställa att den ökade belastningen på den marina miljön minimeras.
Sjöfartens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem är dock en fråga som ännu inte har blivit tillräckligt uppmärksammad och analyserad vare sig i den nationella miljöpolitiken eller den nationella transportpolitiken.
Många regelverk handlar om att t.ex. ta hänsyn till sjöfartens säkerhetsaspekter, fartygens tekniska utformning, passagerarna, lastkrav m.m. Många av dessa regleringar tillsammans med regleringar av sjöfartens miljöpåverkan, t.ex. inom MARPOL syftar till att minska risken för olyckor och miljöpåverkan. Det är dock svårt att få en bild av regleringen av sjöfartens samlade miljöpåverkan och om dessa regleringar är tillräckliga.
Miljömålsberedningen bedömer att det finns luckor och brister i regelverk och kunskapsunderlag som behöver åtgärdas. Det saknas även relevanta beslutsunderlag i form av uppföljningar och utvärderingar av sjöfartens påverkan på havsmiljön.
Analyser av sjöfartens miljöpåverkan kräver djup kunskap och förståelse, såväl om sjöfartsnäringen och fartygsoperationer, som om miljön, i synnerhet havsmiljön. För att säkerställa att samhället ska kunna fortsätta att nyttja alla de ekosystemtjänster som havet till-
handahåller, måste en hållbar förvaltning av hav och marina resurser åstadkommas.
De förslag i frågor om sjöfarten och havet som Miljömålsberedningen lämnar i detta betänkande ska endast ses som början på ett sådant arbete. Efterhand som frågor om sjöfart och havsmiljö integreras allt mer ökar också kunskapen om vilka åtgärder som behöver vidtas.
18.9.1. Havs- och vattenmyndigheten får nya uppgifter och en tydligare roll i frågor om sjöfartens påverkan på havsmiljön
Förslag:
– att Havs- och vattenmyndighetens instruktion ändras så att
det framgår att Havs- och vattenmyndigheten ska – ansvara för att sjöfartens påverkan på havsmiljön och dess
ekosystem integreras och beaktas i internationellt, nationellt och regionalt arbete med strategier, planer och förvaltning, – tillsammans med Transportstyrelsen biträda regeringen med
beredningen av ärenden i det internationella arbetet inom Internationella sjöfartsorganisationen, IMO, – samverka med Transportstyrelsen, Trafikverket och Sjöfarts-
verket i frågor som rör sjöfartens påverkan på de marina ekosystemen, och – göra kunskap om sjöfartens påverkan på de marina eko-
systemen tillgänglig för myndigheter, allmänhet och andra berörda.
Havs- och vattenmyndigheten är den centrala förvaltningsmyndigheten på miljöområdet för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Redan i denna beskrivning av myndighetens uppgifter finns utrymme att verka för att sjöfartens effekter på och ett hållbart nyttjande av haven bevakas och lyfts fram.
Myndigheten ska vidare inom sitt ansvarsområde vara pådrivande stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken och verka för en hållbar förvaltning av fiskeresurserna.
Myndigheten ska också samordna uppföljning och utvärdering av de havsanknutna miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust
och skärgård, Ingen övergödning och Levande sjöar och vattendrag.
Några av de särskilt utpekade uppgifterna för myndigheten är att vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet, att arbeta med frågor som rör havsplanering, att göra kunskaper om havs- och vattenmiljön, fisket och myndighetens arbete tillgängliga för myndigheter, allmänhet och andra berörda.
Myndigheten ska samverka med bl.a. Naturvårdsverket, Jordbruksverket och Sveriges geologiska undersökning i frågor som rör bevarande och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljön.
Myndigheten ansvarar också för Sveriges löpande arbete inom Helcom och Ospar.
När det gäller sjöfartens nyttjande av och påverkan på havet och de marina ekosystemen finns det dock inget utpekat ansvar eller några tydligt angivna arbetsuppgifter för myndigheten. Detta menar Miljömålsberedningen är en brist eftersom sjöfarten har stor betydelse för en hållbar förvaltning av havsmiljön enligt ekosystemansatsen.
Sjöfarten och frågor kopplade till sjöfarten hanteras i dag främst av de tre transport- och infrastrukturmyndigheterna Trafikverket, Transportstyrelsen och Sjöfartsverket. Huvuduppgifterna för transportmyndigheterna är att på olika sätt verka för att de transportpolitiska målen nås och att säkerställa samhällets behov av säkra och effektiva transporter och infrastruktur. Visserligen har även transportmyndigheterna skyldighet att verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås samt vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Det är dock inte dessa myndigheters huvuduppgift att tillvarata de miljömässiga dimensionerna av transporter, särskilt inte vad gäller sjöfarten.
Miljömålsberedningen har erfarit att de miljömässiga hänsynen vad gäller sjöfartens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem, förutom att vara ett område där mycket kunskap fortfarande saknas, även tenderar att ”falla mellan stolarna” inom förvaltningen och vid beredning och beslutsfattande. Exempelvis var ingen miljömyndig-
het inledningsvis representerad i arbetet med att ta fram underlaget till regeringens godstransportstrategi.
130
I arbetet med att biträda regeringen internationellt, inom t.ex. IMO, finns inte någon miljömyndighet representerad. Där har Transportstyrelsen ett utpekat ansvar att biträda regeringen i förhandlingar och med beredning av ärenden som ska tas upp i IMO. Havs- och vattenmyndigheten tar dock på begäran fram underlag till Transportstyrelsen och deltar i olika förmöten och arbetsgrupper.
Det har dessutom framförts till beredningen att samarbetet mellan de tre transport- och infrastrukturmyndigheterna fungerar bra medan samverkan mellan transportmyndigheterna och miljömyndigheterna, särskilt Havs- och vattenmyndigheten, inte alltid fungerar lika bra samt att det är otydligt vilken roll och vilka uppgifter som Havs- och vattenmyndigheten har när det gäller t.ex. sjöfartens miljöpåverkan.
Miljömålsberedningen menar att de miljömässiga hänsynen när frågor om sjöfart behandlas måste tas i beaktande och lyftas fram på samma sätt som t.ex. frågor om effektivitet och säkerhet. För att frågorna ska bevakas behövs ett utpekat ansvar för en nationell myndighet. Havs- och vattenmyndigheten är den mest lämpliga miljömyndigheten för dessa frågor.
Med de föreslagna ändringarna och tilläggen till Havs- och vattenmyndighetens instruktion blir det tydligt att även sjöfartsfrågor och sjöfartens påverkan på havsmiljön blir frågor som ryms inom myndighetens uppdrag och ansvar.
Förslagen innebär inte några inskränkningar i Trafikverkets, Transportstyrelsens eller Sjöfartsverkets uppgifter kopplade till sjöfartsfrågor.
18.9.2. En myndighet med uppgift att utvärdera effekterna av sjöfartens påverkan på havsmiljön
Förslag:
– att Trafikanalys får till uppgift att följa upp och utvärdera effek-
terna av sjöfartens samlade påverkan på havsmiljön och dess ekosystem.
130 Havs- och vattenmyndigheten har när detta skrivs fått förfrågan från Trafikverkets nationella samordnare att delta i arbetet.
I dag har flera nationella myndigheter uppgifter med anknytning till sjöfartsfrågor. Men, ingen av dessa har till uppgift att följa upp och utvärdera effekterna av sjöfartens samlade påverkan på havsmiljön och dess ekosystem.
I Trafikanalys årliga uppföljningar av det transportpolitiska målet och hänsynsmålet ingår endast två kriterier som kan relateras till havsmiljö. Detta trots att både generationsmålet och miljökvalitetsmålen ingår i hänsynsmålet. Även i Havs- och vattenmyndighetens uppföljningar och utvärderingar av havsmiljön i förhållande till havsmiljörelaterade mål lyser indikatorer och kriterier som mäter sjöfartens påverkan med sin frånvaro.
Havs- och vattenmyndigheten har dock i sitt förslag till havsplaner formulerat ett mål – Hållbar sjöfart – som är tänkt att skapa förutsättningar för ekologiskt, socialt och ekonomiskt hållbar sjöfart. Havsplanerna ska bidra till ökad sjösäkerhet med färre olyckor och minskning av riskerna för utsläpp av olja eller andra ämnen, liksom andra störningar.
Även med de nuvarande begränsade kunskaperna om sjöfartens samlade påverkan på havets naturmiljö kan det konstateras att denna påverkan är omfattande. För statsmakterna, transportmyndigheterna, miljömyndigheterna och andra aktörer inom havsmiljöområdet är uppföljning och utvärdering av effekterna av sjöfartens samlade påverkan på havsmiljön och dess ekosystem, en av flera avgörande förutsättningar för relevanta åtgärder för att nå målen för havsmiljön.
För att genomföra kvalificerade uppföljningar och utvärderingar av effekterna av sjöfartens samlade påverkan på havsmiljön och dess ekosystem krävs kunskap och erfarenhet av utvärdering och utveckling av metoder för utvärdering. Miljömålsberedningen bedömer att en fristående myndighet vars huvuduppgift är just utvärdering och analys av föreslagna och genomförda åtgärder är lämplig för en sådan uppgift.
Till skillnad från flera andra politikområden finns i dag inte någon fristående utvärderingsmyndighet med uppgift att med utgångspunkt i miljömålen, utvärdera och analysera samt redovisa effekter av föreslagna och genomförda åtgärder inom bl.a. havsmiljöområdet.
Trafikanalys är en utvärderingsmyndighet vars huvuduppgift är att, med utgångspunkt i de transportpolitiska målen, utvärdera och analysera samt redovisa effekter av föreslagna och genomförda åtgärder inom transportområdet. Trafikanalys har också ansvar för att
samla in, sammanställa och sprida statistik på transportområdet och inom sitt ansvarsområde bistå regeringen med underlag och rekommendationer. Vid Trafikanalys finns också ett vetenskapligt råd med uppgift att kvalitetssäkra de metoder myndigheten tar fram och tilllämpar samt bidra till deras utveckling.
Miljömålsberedningen föreslår att Trafikanalys får till uppgift att följa upp och utvärdera effekterna av sjöfarten på havsmiljön och dess ekosystem. Detta ligger väl i linje med myndighetens nuvarande uppgift att utvärdera och analysera samt redovisa effekter av föreslagna och genomförda åtgärder inom transportområdet. I arbetet med att ta fram relevanta indikatorer, kriterier, dataunderlag m.m. för att lösa denna nya uppföljnings- och utvärderingsuppgift ska Trafikanalys samarbeta med Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket.
18.9.3. Regeringen ska verka för stränga regleringar av utsläpp av tvättvatten från skrubbrar
Förslag:
– att regeringen ska verka inom EU och IMO för ett förbud mot
utsläpp av tvättvatten från skrubbrar inom 12 nautiska mil från kustlinjen och verka för strängare regleringar av utsläpp generellt, och – att Transportstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten får i
uppdrag att ta fram underlag och förslag till ett nationellt förbud mot utsläpp av tvättvatten från skrubbrar på svenskt inre vatten.
Östersjön är sedan 2015 utpekade svavelkontrollområden. Detta innebär att endast marina bränslen med en svavelhalt om högst 0,10 procent får användas. Detta är striktare krav än de gränsvärden om högst 0,5 procent som gäller globalt men har införts på grund av att Östersjön är ett särskilt känsligt havsområde.
Svavelreglerna infördes för att minska utsläppen till luft av försurande svaveloxider och det förutsattes att fartygen skulle byta till ett renare bränsle med lägre svavelhalt. I stället har marknaden utvecklat bl.a. en lösning som kallas skrubberteknik. Skrubbers är en
teknik för rökgastvätt som kan tvätta fartygsavgaser från svavelföroreningar. Med investeringar i s.k. skrubbrar kan fartyg fortsätta köra på tunga eldningsoljor. Skrubbrar finns med både öppna och slutna system. Skrubbrar släpper ut stora volymer kraftigt försurat och förorenat vatten direkt ut i havet, i synnerhet skrubbers med öppna system. Användningen av skrubbrar började i princip i och med införandet av svavelkontrollområde i Nordsjön och Östersjön.
Miljömålsberedningen bedömer att det är viktigt att regeringen snarast verkar inom EU och IMO för ett förbud mot utsläpp av tvättvatten från skrubbrar inom tolv nautiska mil från kustlinjen, alternativt verkar för strängare utsläppsreglering generellt när det gäller skrubbervatten. Att verka för ett internationellt förbud har många miljömässiga fördelar och får inte heller negativa effekter i form av snedvriden konkurrens för svenska rederier.
Miljömålsberedningen anser mot bakgrund av Östersjöns utpekande som PSSA-område att det är rimligt att IMO beslutar om stränga regleringar för åtminstone Östersjön. Sverige bör dock verka för beslut om motsvarande stränga regleringar i Nordsjön och på sikt globalt. Det är viktigt att frågan hanteras skyndsamt innan majoriteten av den globala sjöfarten har installerat skrubberteknik. En tydlig signal från regeringen om Sveriges position kan även bidra till att förbereda den svenska sjöfarten och dess teknikutveckling.
Miljömålsberedningen anser även att regeringen bör överväga nationella förbud mot utsläpp av tvättvatten från skrubbrar inom hela eller delar av svenskt sjöterritorium. En stor del av sjöfarten går nära den svenska kusten och även genom känsliga skärgårdsområden som i dag utsätts för betydande negativ miljöpåverkan. Utsläpp av tvättvatten som innehåller både försurande och farliga ämnen i kustnära områden bedöms att kunna motverka möjligheten att förbättra miljötillståndet i dessa områden och på sikt kunna nå god miljöstatus. Några länder har redan beslutat om förbud mot utsläpp av tvättvatten från skrubbrar, bl.a. Tyskland och Belgien. Detta har man gjort med stöd av kriterierna för god miljöstatus i havsmiljödirektivet och god kemisk status enligt vattendirektivet. Flera länder globalt har eller utreder möjligheten till nationella regleringar.
I Sverige finns i dag inget utsläppsförbud, varken på nationell nivå eller i hamnarna. Transportstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten har nyligen i ett regeringsuppdrag tagit fram underlag gällande utsläpp av tvättvatten från skrubbrar (se ovan avsnitt 18.4.3). Myn-
digheternas rättsliga analys visar att det finns visst utrymme för Sverige att förbjuda utsläpp av tvättvatten från skrubbrar, särskilt på svenskt inre vatten. Regeringen bör därför låta myndigheterna ta fram konkreta förslag till ett nationellt förbud mot utsläpp av tvättvatten från skrubbrar på lämplig geografisk nivå.
18.9.4. Större hänsyn i känsliga kust- och havsområden
Förslag:
– att en särskild utredare ges i uppdrag att se över relevant lag-
stiftning för att säkerställa möjligheten till reglering av och restriktioner för kommersiell sjöfart i eller nära kustområden med höga naturvärden. – att regeringen ska verka för att IMO fattar beslut om att
farlederna för den kommersiella fartygstrafiken i särskilt känsliga områden i Östersjön ändras/läggs om. Beslutsunderlag ska hämtas in från berörda myndigheter. Följande områden avses:
a) Över Salvorev, mellan Fårö och Gotska sandön
b) Mellan Norra Midsjöbanken och Hoburgs bank
Flera hårt trafikerade fartygsrutter i Sveriges närområde passerar nära eller genom marina skyddade områden som Natura 2000-områden och marina naturreservat samt andra känsliga havsområden. Vidare är få havsområden i Sveriges närhet helt fria från fartygstrafik.
Effekterna på marina djur och växter av fartygstrafiken i sig och av fartygens utsläpp till vatten och luft varierar i tid och rum. Effekter är i hög grad kopplade till var och när utsläpp förekommer. Till exempel kan effekter av utsläpp av olja och kemikalier från fartyg på biologisk mångfald vara små om utsläppen förekommer i mindre känsliga havsområden men mycket stora i känsliga eller skyddade havsområden, eller vid en olämplig årstid. Läckage av gifter från båtbottenfärger och fartygsgenererat undervattensbuller kan även påverka växt- och djurliv på lokal och regional nivå.
Det är därför av stor vikt att dagens intensivt trafikerade fartygsrutter samt eventuella nytillkommande fartygsrutter och farleder separeras från de biologiskt mest värdefulla havsområdena. Riskanalyser avseende effekter på biologisk mångfald och hotade arter av en
utökad inlands-, kust- och närsjöfart bör därför genomföras i samband med planering av ny eller utökad användning av farleder och fartygsrutter. Det är dock viktigt att notera att naturresurser och naturvärden i form av biologisk mångfald och hotade arter i Östersjön och Västerhavet inte är jämnt fördelade. Omkring 90 procent av antalet övervintrande sjöfåglar i Östersjön finns inom fem procent av ytan. Hotade tumlare och flera kommersiellt viktiga fiskarter fortplantar sig enbart i vissa begränsade områden. Många bottenlevande växter och djur kräver särskilda förutsättningar som bara uppfylls i vissa delar av Sveriges havsområden.
Beredningen anser för det första att den kustnära och reguljära sjöfartens påverkan i större utsträckning behöver regleras vid bildande eller revidering av skyddade områden enligt 7 kap. miljöbalken som naturreservat och nationalparker. Beredningen anser att relevant lagstiftning behöver ses över för att identifiera behov av eventuella ändringar. Nytillkommen eller ändrad sjöfart i eller i närheten av Natura 2000-områden bör tillståndsprövas enligt 7 kap. 28 § miljöbalken om det bedöms att påtaglig påverkan på gynnsam bevarandestatus på utpekade arter och livsmiljöer kan uppstå.
För det andra anser beredningen att vissa känsliga områden i Östersjön helt bör fredas från kommersiell fartygstrafik. Havs- och vattenmyndigheten har i förslag till havsplaner som lämnades till regeringen december 2019, pekat ut ett antal s.k. utredningsområden för sjöfart där sjöfart och höga naturvärden är motstående intressen. Två sådana särskilt känsliga områden är området Salvorev, mellan Fårö och Gotska sandön, och området mellan Norra Midsjöbanken och Hoburgs bank, sydöst om Gotland.
Över Salvorev, mellan Fårö och Gotska sandön, går i dag en passage för sjötrafik genom ett område med mycket höga naturvärden, bl.a. finns den rödlistade arten alfågel här. Även området mellan Norra Midsjöbanken och Hoburgs bank går sjöfarten i dag genom ett grundområde med mycket höga naturvärden med alfågel och tumlare. Alfågel påverkas negativt av operationella oljeutsläpp från fartyg. Utöver alfågeln finns tumlare i området, vilka påverkas negativt av buller från sjötrafik.
131
Båda dessa områden har länge pekats ut som områden med höga naturvärden och som särskilt känsliga för påverkan från bl.a. fartygstrafik. Även i förslaget från Havs- och vattenmyndigheten till reger-
131 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Förslag till havsplan för Östersjön, 2019-12-16.
ingen om en havsplan för Östersjön pekas områdena ut som områden med höga naturvärden.
Havs- och vattenmyndigheten anser att områdena behöver utredas vidare för att de samlade effekterna från sjöfartens påverkan ska kunna minimeras. Beredningen anser dock inte att ytterligare utredning i frågan är nödvändig utan menar att försiktighetsprincipen bör vara vägledande.
Regeringen bör därför så fort som möjligt begära att IMO fattar beslut om att områdena fredas från kommersiell fartygstrafik genom att farlederna läggs om till alternativa rutter. Regeringen bör hämta in beslutsunderlag i frågan från berörda myndigheter innan begäran görs i IMO.
18.9.5. Farledsavgifterna ses över för att bli effektiva styrmedel för en bättre havsmiljö
Förslag:
– att när regeringen i enlighet med riksdagens tillkännagivande
ser över miljödifferentieringen av farledsavgifterna så att dessa skapar incitament för ytterligare klimatåtgärder, även skapar incitament för övriga havsmiljöåtgärder.
Sjöfartsverket är ett affärsverk som i huvudsak finansieras med avgifter – farledsavgifter och lotsavgifter – från handelssjöfarten. Som överordnat ekonomiskt mål gäller krav på full kostnadstäckning. Sjöfartsverkets viktigaste avgifter är farledsavgifter och lotsavgifter. Farledsavgifterna uppgår till cirka en miljard kronor och lotsavgifterna till cirka 500 miljoner kronor per år. Förutom farleds- och lotsavgifter beslutar Sjöfartsverket även om ett antal taxor och avgifter för andra tjänster och produkter som verket producerar.
Riksdagen tillkännagav i april 2020 att regeringen bör utreda förutsättningarna för Sjöfartsverkets verksamhets- och finansieringsform för att hitta en bättre myndighetsorganisation och finansiering än den nuvarande.
Riksdagen tillkännagav i april 2020 att regeringen även bör se över miljödifferentieringen av farledsavgifterna för att säkerställa att utformningen av dessa skapar incitament för ytterligare klimatåtgärder utan att missgynna sjöfarten som transportslag.
Fartyg som går in i svensk hamn betalar en farledsavgift. Den 1 januari 2018 införde Sjöfartsverket en ny avgiftsmodell för handelssjöfarten. Den nya avgiftsmodellen syftar främst till att säkerställa att Sjöfartsverket i ett långsiktigt perspektiv ska får en ekonomi i balans i ett långsiktigt perspektiv och för att få en mer omfattande miljöprofil på farledsavgifterna.
Miljömålberedningen anser att det är viktigt att en ny utformning av farledsavgifterna innehåller incitament för ytterligare klimatåtgärder. Dock menar Miljömålsberedningen att det är angeläget att för att de havsanknutna miljömålen ska kunna nås måste farledsavgifternas miljödifferentiering innehålla incitament även för andra viktiga havsmiljöåtgärder. En sådan översyn av farledsavgifternas incitament för miljödifferentiering bör genomföras skyndsamt.
Miljömålsberedningen vill även framhålla att det i en kommande översyn av finansieringen av Sjöfartsverket och verkets verksamhet är viktigt att utvärdera och överväga kopplingen mellan finansieringen av myndigheten och incitamenten för miljödifferentiering av farledsavgiften.
18.9.6. Kommunala hamnavgifter
Bedömning: Miljömålsberedningen menar att kommunerna är
viktiga aktörer när det gäller att styra mot en miljövänligare sjöfart, eftersom kommunerna bestämmer hamnavgifterna. Miljömålsberedningen bedömer att de kommunala hamnavgifterna kan användas som ett viktigt styrmedel för minskad påverkan på havsmiljön från sjöfarten.
Hamnar har en nyckelposition inom sjöfartsnäringen då de är en knutpunkt mellan sjö- och landtransporter. Allt gods som transporteras till sjöss hanteras av en hamn. Alla hamnar tar ut avgifter för infrastruktur och lasthantering i samband med fartygsanlöp. Skillnader i mängden gods som hanteras, frekvensen av fartygsanlöp och vilka typer av fartyg som trafikerar hamnen är avgörande för hamnens förutsättningar att arbeta med miljödifferentiering av avgifterna.
Ett antal svenska hamnar har sedan slutet på 1990-talet använt en miljödifferentiering av de infrastrukturavgifter som tas ut för anlöpande fartyg. Rederier med fartyg som har god miljöprestanda får i
dessa system en rabatt på ordinarie avgift. Miljödifferentieringen kan vara riktad mot ett specifikt miljöproblem som man vill åtgärda såsom svaveldioxider, kvävedioxider, koldioxid, partiklar, kemikalier, buller m.m. Detta är den modell som hittills använts av hamnarna i Sverige, med fokus på svavel- och kväveoxider. Men miljödifferentiering kan även baseras på ett index som väger samman en rad av olika miljöparametrar och då tar hänsyn till fartygens miljöprestanda mer generellt. Ett sådant index är Clean Shipping Index, som tillämpas i systemet med farledsavgifter.
Hamnavgifter kan vara ett effektivt sätt att styra mot miljövänligare fartygstrafik i svenska vatten. Kommunerna är huvudmän för hamnarna och bestämmer över hamnavgifterna.
I EU:s lagstiftning finns inget krav på att miljöhänsyn ska tas när hamnavgifter bestäms men det finns inte heller något hinder mot att miljöhänsyn vägs in. Sverige har hamnstatsjurisdiktion över sina hamnar och kan införa nationella bestämmelser med miljödifferentierade hamnavgifter. En förutsättning för att sådana bestämmelser ska vara förenliga med EU-rätten är dock att de inte är diskriminerande och snedvrider konkurrensen.
Här bedömer Miljömålsberedningen att kommunerna är en viktig aktör när det gäller att styra mot en miljövänligare sjöfart och minskad påverkan på havsmiljön från sjöfarten.
19. Undervattensbuller
Undervattensbuller och dess påverkan på havsmiljön är ett förhållandevis nytt kunskapsområde. Det saknas fortfarande forskning och underlag i jämförelse med vad som finns inom andra områden som har med havsmiljön att göra. Miljömålsberedningen gav Totalförsvarets forskningsinstitut, FOI, i uppdrag att lämna en underlagsrapport om undervattensbuller och dess miljöpåverkan och hur arbete med buller hanteras inom olika direktiv, nationella miljömål och regelverk.
1
Underlagsrapporten är basen för de redogörelser och för-
slag som miljömålsberedningen lämnar i detta kapitel.
19.1. Hur påverkas havsmiljön av undervattensljud?
Biologisk mångfald är viktigt, inte minst ekonomiskt eftersom förlust av den biologiska mångfalden t.ex. skulle kunna innebära att Sverige skulle behöva importera grödor som vi i dag kan odla själva. Naturens sammankopplingar i de viktiga ekosystemen där alla djur spelar en roll gör det viktigt att bevara den biologiska mångfalden. Ett av hoten är undervattensbuller som hotar både fiskar och däggdjur, viktiga komponenter i den biologiska mångfalden.
2
Tät fartygstrafik i Östersjön och Västerhavet gör att stora områden är utsatta för ett ständigt undervattensbuller. I stort sett kan undervattensbuller från fartygstrafiken höras i hela Östersjön på grund av de speciella omständigheter som råder för ljud under ytan. Ljud från fartygstrafiken dominerar i frekvensintervallet 100 till 1 000 Hz.
1 FOI 2019, Mathias Andersson, Emilia Lalander och Peter Sigray, Underlagsrapport om undervattenbuller, FOI Memo 7055. 2 Sara Kinnefors 2018, Drunknar den biologiska mångfalden i undervattensbuller medan staten står stum bredvid? En analys om hur bristande tillsynsvägledning gällande undervattensbuller från pålning påverkar miljötillsynens effektivitet och konsekvenserna det får för samhället och miljön, Juridiska Institutionen, Handelshögskolan vid Göteborgs universitet, Examensarbete på juristprogrammet, Vårterminen 2018.
Vid byggnation av broar, havsbaserad vindkraft och andra havsbaserade eller strandnära konstruktioner används det oftast någon form av pålningsteknik för att få ner konstruktionen i botten. Detta innebär att ett fundament, balk eller spont hamras eller vibreras ner i botten, vilket kan generera mycket höga ljudnivåer som sprids ut i vattnet och ner i botten. Ljudnivåerna är så höga att marina organismer kan störas, skadas eller till och med dödas.
3
Alla fiskar som har studerats hittills har möjlighet att höra ljud, även om arterna varierar i sin känslighet. Vilket spektrum de hör inom skiljer sig också åt. I havens mörka miljö är ljud av kritisk betydelse för många fiskarters liv. Bland annat är ljudet viktigt för att kommunicera, undvika rovfiskar, finna byte, lära sig om den omgivande miljön och orientera sig. I grunda vatten som Östersjön breder ljudet ut sig mellan botten och ytan och i de stora haven finns en ständigt närvarande ljudkanal. Sammantaget blir resultatet att ljudet transporteras långa sträckor. Eftersom ljud däremot överförs dåligt från vatten till luft är människor sällan uppmärksamma på allt det ljud som pågår under ytan.
Stress hos fiskar stör tillväxten
Fartyg genererar höga bullernivåer av lågfrekvent ljud som överlappar med fiskars hörselområde på mellan 100 och 500 Hz. Fartygsbuller kan ändra det naturliga beteendet hos enskilda fiskar. En typ av reaktion är ökad stress, som om den blir långvarig, kan ge negativa effekter. Studier har även visat att fiskyngel som har utsatts för buller får en långsammare tillväxt. Därmed blir de utsatta för predatorer under en längre tid. Fisk kan också ändra sitt naturliga rörelsemönster, t.ex. genom att fisken flyr området eller ändrar sitt rörelsemönster. Genom den ökade stressen uppkommer en påtvingad energiförlust som fisken måste kompensera för.
Fiskens reaktion beror på många olika faktorer så som art, område, årstid och ålder. Under vissa delar av året kan exempelvis attraktionen till ett område vara starkare än driften att fly, medan det motsatta förhållandet gäller vid andra delar av året.
3 Naturvårdsverket 2016, Andersson, M.H., m.fl., Underlag för reglering av undervattensljud vid pålning, Naturvårdsverkets rapport 6723.
Fiskarnas kommunikation försämras och leken störs
Undervattensbuller kan också störa fiskars egen akustiska kommunikation. Till exempel har både strömming och skarpsill förmåga att avge ljud. Den exakta funktionen av de ljud som fiskar generar har bara klarlagts i enstaka fall. Det vanligaste kända tillfället när fisk producerar ljud är när de samlas för lek och parning. Torsk är en art där ljud har en viktig funktion vid lek. Den akustiska kommunikationen som föregår befruktningen kan störas av överröstande fartyg. Följden blir en mindre lyckad befruktning. På individnivå kan fiskar med hjälp av ljud attrahera partner till en plats för lek och romläggning.
Däggdjurens orientering och parning störs
Även marina däggdjur, såsom säl och tumlare, har mycket utvecklad hörsel och kommunicerar med komplexa ljud sinsemellan. Tumlare har extremt bra hörsel mellan 10 och 160 KHz. De kommunicerar genom klickljud med hög frekvens vilket sprids på relativt korta avstånd (mindre än en km). Klickljud används även för att tumlaren ska orientera sig – de lyssnar efter ekot.
Eftersom fartygsljud inte överlappar de frekvenser som tumlare avger är det inte troligt att den interna kommunikationen störs, men det kan ändå störa djuren, som reagerar genom att ta till flykt för att undvika fartygen. Däremot överlappar djupekoloden som är monterade på fartyg och fritidsbåtar med tumlarens klickljud. Forskare har föreslagit att användandet av djupekolod som interfererar med tumlare ska begränsas alternativt att frekvensen skiftas över tumlarens hörselgräns.
För sälar däremot är läget annorlunda. Sälar kommunicerar genom att grymta och skälla, vilket sker på frekvenser av samma nivå som fartygsbuller. Det är därmed stor risk för störning av kommunikationen. Det är främst vid parning som ljuden används i kommunikation mellan hane och hona. I vilken mån som kommunikationen störs av fartygsbuller beror på hur nära parningsområdena som fartygen passerar. Men ännu är inte så mycket känt om sälars ljud eller var de parar sig.
4
4 Havsmiljöinstitutet 2014, Sjöfarten kring Sverige och dess påverkan på havsmiljön, Rapport 2014:4, s. 14–15.
19.2. Undervattensljud – naturligt och antropogent
Ljud färdas snabbt och långt i vatten och över nationsgränser, vilket gör undervattensljud till en regional fråga. I havet blandas naturligt ljud från vågor, regn, åska och blixtar med ljud från fiskar, marina däggdjur och ryggradslösa djur. Dessa ljud bygger upp det naturliga ljudlandskapet. Till detta ljudlandskap tillför människor ljud (antropogent ljud) från industriell verksamhet, antingen som en bieffekt av en aktivitet som t.ex. framförande av fartyg, båtar och konstruktioner (pålning, muddring eller sprängning), eller avsiktligt i syfte att samla information om botten (ekolod, sonarer) eller fiskförekomst som t.ex. vid ekolodning.
Det finns utmaningar i att separera effekten av ljudkällorna för att kunna påvisa vilken miljöpåverkan de antropogena ljudkällorna har. Förekomsten av naturligt ljud i havet skiljer ljudproblematiken mot andra föroreningar eftersom det inte finns en naturlig nollnivå att sträva mot. Det är ändå viktigt att bestämma de olika ljudkällornas bidrag till ljudlandskapet eftersom det är möjligt att minska ljud från mänskliga källor men inte önskvärt att minska de naturliga ljuden. Det är vetenskapligt accepterat att de antropogena ljuden i haven har ökat de senaste hundra åren och de antas öka ännu mer i framtiden på grund av ett ökat nyttjande av havet.
Mänskligt producerade ljud som kan verka negativt, benämns som buller och kan delas in i två huvudgrupper: impulsivt och kontinuerligt buller.
Impulsivt buller
Impulsivt buller består av kortvariga ljudpulser och härstammar från pålningsslag vid konstruktionsarbete i havet, seismiska tryckluftskanoner för prospektering, sprängningar och sonarer och ekolod som används vid militär- och forskningsaktivitet, fiske och topografisk kartläggning av botten samt akustiska säl- och valskrämmor som används inom yrkesfisket. Gemensamt för dessa källor är att de genererar ljud som är korta i tiden men ofta har en hög ljudnivå. Påverkan blir då kortvarig men spridningen sker över ett större område.
Kontinuerligt buller
Kontinuerligt buller förekommer i alla hav och härstammar främst från kommersiella fartyg i de större havsområden men även från fritidsbåtar, havsbaserade vindkraftverk i drift och broar nära kusten. Bullerkällorna skapar en nästan konstant bullermatta i haven som lokalt kan bli mycket hög där fartygsdensiteten är hög som nära och i farleder.
Kunskapsläget om påverkan från buller på marina djur
För att dra slutsatser om miljöpåverkan från undervattensbuller på marina organismer behövs kunskap om hur stor belastningen är. Eftersom kunskapsområdet fortfarande är nytt finns inte vetskap hos alla aktörer och myndigheter om hur den bör vägas in i sammanställningar och redogörelser av miljöbelastning. De samhällsekonomiska kostnaderna för transportsektorn borde t.ex. inbegripa buller under vattenytan och inte bara ovanför.
5
Datainsamling om buller-
belastningen görs i dag till viss del inom det nationella miljöövervakningsprogrammet, men även andra forskningsprojekt, både nationella och internationella, bidrar.
Övervakningen av kontinuerligt ljud i havet bygger på erfarenheter från EU LIFE projektet Baltic Sea Information on the Acoustic Soundscape (BIAS) som pågick under 2012–2016 och leddes av FOI. Här byggdes en regional mätkompetens upp, vilket inkluderade standarder för utrustning och dataanalys samt ljudkartor för hela Östersjön. Projektet delfinansierades av Havs- och vattenmyndigheten. Detta projekt följdes sedan upp av EU BONUS projektet Sustainable shipping and Environment of the Baltic Sea region (SHEBA) under 2014–2016 som bl.a. studerade metoder för att beräkna hur mycket ljudenergi som tillförs havet från den kommersiella sjöfarten. Dessa energikartor är enklare att framställa än BIAS ljudkartor men visar bara energin som injiceras i vattnet, inte vilka nivåer mottagaren utsätts för. Under 2018 påbörjades det treåriga EU Interreg North Sea projektet Joint Monitoring Programme for Ambient Noise North Sea (JOMOPANS) som till stora delar liknar BIAS men undersöker ljudbilden i Nordsjön.
5 Trafikanalys 2020, Transportsektorns samhällsekonomiska kostnader, Rapport 2020:4, s. 20.
De resultat som ovan beskrivna projekt genererar beskriver den storskaliga ljudbilden. I nästa steg fastställs påverkan på populationsnivå men för att ta detta steg krävs kunskap som i dag saknas. Däremot är kunskapsläget om påverkan av buller på individnivå betydligt högre. En enskild ljudkälla kan påverka individer på olika sätt och kunskapsläget varierar för olika djurgrupper. Generellt är kunskapsläget bäst för däggdjur, men inte lika bra för de flesta fiskarter och kunskapsläget för ryggradslösa djur är dåligt. Dock är det allmänt vedertaget att buller stör de marina djuren. Exakt vilka ljudnivåer som ger olika påverkanseffekter är inte känt. Maskering av kommunikation har visats i experiment och i teorin men är svårt studera i havet med vilda djur på grund av tekniska begränsningar. Indirekta effekter som höjd stressnivå är uppmätt på djur i fångenskap. Det har inte gått att visa att stress är kopplat till långvariga effekter på överlevnad för marina djur men erfarenheter från andra djurgrupper, inklusive människan, visar på allvarliga effekter. Vi vet att djur har skadats och dödats av höga ljudnivåer (pålning, sprängning) men i vilken omfattning detta pågår ute i haven är inte känt. Beteendereaktioner har studerats för en stor mängd arter men vilka långtgående effekter det har på överlevnaden är inte fastställda.
För att studera påverkan från buller kan man använda sig av en generell modell där både ljudkällan, miljön och mottagaren ingår. Information om ljudkällans ljudnivå, frekvens och varaktighet är nödvändig och ger en grov uppskattning om skalan i både tid och rum för påverkan. Miljön, dvs. de faktorer som påverkar ljudets utbredning, är avgörande för att få en uppskattning av den rumsliga skalan av påverkan. Hur djuren påverkas och effekten av buller som de utsätts för beror på djurens känslighet för ljud (både i frekvens och ljudnivå), ålder, kön, reproduktiva status och kondition. Men även djurens pågående aktivitet när de utsätts för ljudet, t.ex. födosök, migration, parning eller omvårdnad av avkomma, samt deras tidigare erfarenheter av liknande ljud, spelar roll för hur djuren kommer att reagera och vilken effekt det blir.
19.3. Regelverket
Undervattensbuller är ett ganska nytt ämne för svenska myndigheter och det är inte fastställt hur det ska regleras eller vilka åtgärder som ska införas för att få ner ljudnivåerna i havet. Det anses ändå vara likvärdigt med ett miljöutsläpp och finns med i flertalet internationella regelverk som havsmiljödirektivet, art- och habitatdirektivet och havsplaneringen samt miljökvalitetsmålen Levande sjöar och
vattendrag samt Hav i balans samt levande kust och skärgård. Buller
har även tagits upp vid tillståndsprövningar av konstruktioner av havsbaserad vindkraft i svenska vatten. Det blir extra komplext när tillståndsprövningar och åtgärder måste ta hänsyn till lagen (1966:314) om kontinentalsockeln eller lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon och gentemot Havsrättskonventionen (Unclos).
Havsmiljödirektivet
Sverige ska bedöma miljöstatusen för undervattensbuller i sina havsområden.
6
Det följer av beslutet om kriterier och metodstandarder
för god miljöstatus i marina vatten som EU-kommissionen har antagit med beaktande av havsmiljödirektivet.
7
Deskriptor 11 handlar
om undervattensbuller och består av två kriterier: D11.1 som hanterar impulsivt ljud och D11.2 som hanterar kontinuerligt ljud. Kommissionsbeslutet har uppdaterats
8
och numera ska god miljöstatus
relateras mot tröskelvärden, som ska bestämmas på unionsnivå men med hänsyn till regionala skillnader. Havsmiljöförordningen (2010:1341) är det nationella regelinstrument som ställer krav på hanteringen av buller.
Sverige har fastställt elva nationella miljökvalitetsnormer. Normerna beskriver hur en hållbar belastning på havsmiljön bör se ut, som delmål eller förutsättningar för att nå god miljöstatus. En miljökvalitetsnorm finns för impulsivt ljud i Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2018:18). Det finns ingen konkret indikator till normen.
6 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Havsmiljödirektivet). 7 Kommissionens beslut av den 1 september 2010 om kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten (2010/477/EU). 8 Kommissionens beslut (EU) 2017/848 av den 17 maj 2017 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, specifikationer och standardiserade metoder för övervakning.
Mänskliga verksamheter ska inte orsaka skadligt impulsivt ljud i marina däggdjurs utbredningsområden under tidsperioder då djuren är känsliga för störning.
För kontinuerligt buller saknas det en miljökvalitetsnorm.
Art- och habitatdirektivet
Det övergripande målet för art- och habitatdirektivet
9
är att bevara
typisk och speciell europeisk natur. I praktiken innebär detta att medlemsländerna hjälps åt att bibehålla eller återuppnå gynnsam bevarandestatus för de utvalda arter och naturtyper (livsmiljöer) som nämns i direktivets bilagor. För att uppnå detta kan medlemsländerna inrätta skyddade områden samt koppla förvaltningsplaner för dessa områden. De skyddade områden som i dag är förknippade med buller är områdena i södra Östersjön för tumlare. Dock finns inga förvaltningsplaner fastlagda eller en utvärdering om områdena har för höga bullernivåer eller inte. Långa tidsserier av ljudnivåer finns uppmätta vid en av miljöövervakningsstationerna för buller som ligger mitt i det skyddade området vid Norra Midsjöbanken. Men det är inte bara tumlare som är i riskzonen för buller utan även fisk som t.ex. torsk. Denna art är hotad och helt beroende av akustisk kommunikation vid lek.
Havsplaneringsdirektivet
Havsplaneringsdirektivet
10
har implementerats genom havsplanerings-
förordningen (2015:400) i Sverige. Planeringen syftar till att havet ska användas effektivt och hållbart, nu och i framtiden. Havs- och vattenmyndigheten har utvecklat ett planeringsverktyg, kallat Symphony, för att rumsligt uppskatta miljöpåverkan och känsligheten i ekosystemen från olika mänskliga belastningar. Inom Symphony finns det olika informationslager relaterade till undervattensbuller: fartygsbuller (två lager), fritidsbåtsbuller (ett lager), driftsljud från havsbaserad vindkraft (ett lager) och undervattensexplosioner (två lager).
9 Rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (Art- och habitatdirektivet). 10 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU av den 23 juli 2014 om upprättandet av en ram för havsplanering.
19.4. Aktörer
Inom Sverige är det ingen myndighet som har ett samlat ansvar för frågor om undervattensbuller. Trafikverket, Transportstyrelsen, Sjöfartsverket och Kustbevakningen har antingen egna fartyg eller myndighetsansvar för styrning av fartygens utsläpp eller andra tillstånd. Men det är Havs- och vattenmyndigheten som ansvarar för att uppskatta och föreslå åtgärder för att minska belastningen av fartygsindustrin på havet enligt HVMFS 2018:18.
Transportstyrelsen sitter som svensk representant i International Maritime Organization (IMO) som är FN:s specialiserade organ med ansvar för sjöfartssäkerhet och miljöpåverkan från fartyg. Det är i IMO som de beslut som kan påverka fartygsindustrin tas. Det är framför allt i undergruppen Marine Environment Protection Committee (MEPC) som buller från fartyg hanteras. Där har det tagits fram frivilliga riktlinjer för hur buller från fartyg ska minskas men det har inte inneburit att bullret i havet har minskat.
Sverige driver i dag inte aktivt frågan om att minska undervattensbuller från fartyg men stöttar i viss mån Kanada som är mycket drivande i frågan. Det finns ingen långsiktig strategi för hur Sverige vill att bullerfrågan ska hanteras eller hur mycket Sverige ska engagera sig i MEPC. Transportstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten har helt olika uppdrag och hör till olika departement.
11
Det
finns en handlingsplan för hur Transportstyrelsen ska jobba med sjöfartens miljöpåverkan men där nämns inget om undervattensbuller.
Havs- och vattenmyndigheten som ansvarar för arbetet med havsmiljödirektivet har därmed ansvar för deskriptor 11 när det gäller att definiera god miljöstatus, bedöma miljötillståndet, besluta om miljökvalitetsnormer och åtgärder. Myndigheten organiserar årligen Nationell referensgrupp undervattensbuller för att informera om aktuella frågor kopplade till ämnet där majoriteten av de berörda myndigheterna deltar.
Havs- och vattenmyndigheten tar genom havsplaneringen fram grund för t.ex. förslag att anpassa fartygsrutter för att undvika de mest känsliga områdena (t.ex. fortplantningsområden för torsk och tumlare, som båda är känsliga för buller). Havsplanering är ett verktyg för staten att se till att hänsyn tas till tänkbara effekter, av t.ex.
11 Transportstyrelsen hör till Infrastrukturdepartementet och Havs- och vattenmyndigheten hör till Miljödepartementet.
undervattensbuller, på havsmiljön när man inleder nya verksamheter eller vill styra aktörer att anpassa sig till de förutsättningar naturen tillåter.
Havs- och vattenmyndigheten har en hög medvetenhet om undervattensbuller och dess effekt på havsmiljön. Däremot saknas det en naturlig påverkansmöjlighet för myndigheten och koppling till sjöfartsmyndigheterna som är ansvariga för de aktiviteter som står för utsläppen, dvs. bullerkällorna. Även sjöfartsindustrin behöver göras mer medveten om buller för att framtida åtgärder ska bli effektiva och faktiskt genomföras.
FOI stöttar sedan 2012 Havs- och vattenmyndigheten som expertmyndighet för undervattensbuller genom ett årligen återkommande uppdrag. Den ekonomiska omfattningen för detta uppdrag ligger på mellan 500–700 tusen kronor årligen. FOI deltar inom ramen för detta uppdrag i tre internationella expertgrupper samt stöttar Havs- och vattenmyndigheten med underlag till nationella dokument.
Naturvårdsverket sammanfattar i sin årliga uppföljning
12
hur
myndigheter har arbetat med frågan och undervattensbuller tas upp en gång under precisering 1, God Miljöstatus, inom målet Hav i
balans samt levande kust och skärgård. Där finns det ingen informa-
tion om någon myndighet arbetar med frågan eller om ansatser görs för att minska bullret.
Försvarsmaktens tillsynsmyndighet i miljöfrågor är Försvarsinspektören för miljö och hälsa. De senaste åren har Försvarsmaktens medvetenhet ökat om den bullerpåverkan som deras övningsverksamhet leder till men några officiella strategier för att minska Försvarsmaktens bullerpåverkan finns inte i dag.
TG-Noise
EU:s tekniska expertgrupp för undervattensbuller (TG-Noise) verkar organisatoriskt under Marine Strategy Coordination Group, i vilken Havs- och vattenmyndigheten sitter, som i sin tur verkar under Marina direktörerna. I expertgruppens mandat ingår att stötta medlemsländerna i att implementera deskriptor 11 i havsmiljödirektivet. TG-Noise publicerar rapporter med rekommendationer till medlemsländerna. Man arbetar för att ett ramverk ska vara på plats år 2020
12 Naturvårdsverket 2019, Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2019.
”Assessment framework for impulsive noise” som ska hantera impulsivt buller. För kontinuerligt buller utarbetar man motsvarande rapport under 2020 som ska publiceras under 2021. Det pågår även arbete med ett dokument som ska hantera tröskelvärden (TVs) för både impulsivt och kontinuerligt buller. Dessa dokument är mycket efterfrågade av medlemsländerna och det kommer innebära en utmaning för TG-Noise att nå konsensus. I skrivande stund har de ännu inte publicerats.
Helcom
Inom Helcom hanteras undervattensbuller i första hand av arbetsgrupperna Pressure och State & Conservation som beslutar om underlag för att sedan skicka det vidare till Head of Delegation (HoD). EN-Noise gruppen (Expert Network on Underwater Noise) stöttar dessa arbetsgrupper och ger både underlag och egna förslag till hur buller bör övervakas och hanteras i Östersjöregionen.
Undervattensbuller har i dag statusen ”pre-core indicator” vilket anger att de negativa effekterna av buller är kända men att det saknas tröskelvärden som ska användas för att bedöma god miljöstatus. Målet är att lyfta indikatorn till att bli en ”core-indicator”. De två precore indikatorerna är ”Distribution in time and space of loud low- and mid-frequency impulsive sounds” samt ”Continuous low-frequency anthropogenic sound”.
EN-Noise har tagit fram kartor med viktiga områden som både visar var och när det finns risk för påverkan. Helcom har även tagit fram en rapport där de mest ljudkänsliga djuren i Östersjön redovisas. De kan fungera som indikatorarter i framtiden. Även beslutsstrukturer har tagits fram som beskriver hur beslut bör tas som leder till åtgärder. Man arbetar också med att ta fram ett bullerregister.
Ospar
Undervattensbuller hanteras inom Ospar av Environmental Impact of Human Activities Committee (EIHA) där Havs- och vattenmyndigheten har en representant. Till sin hjälp har EIHA Intersessional Correspondence Group on Underwater Noise (ICG-Noise) där FOI sitter som ämnesexperter. I Head of Delegation (HoD) sitter en repre-
sentant från Miljödepartementet. Ospar har ett övervakningsprogram Coordinated Environmental Monitoring Programme (CEMP) med tillhörande utvärdering, Joint Assessment and Monitoring Programme (JAMP) där metoden för registrering av impulsivt buller finns beskriven.
ICG-Noise med Storbritannien i spetsen, har arbetat fram en ”Common Indicator for the risk of impact from impulsive noise”. Denna indikator kopplar ihop belastningen med biologiska värden. Indikatorn är inte klar ännu då det återstår beslutade tröskelvärden och vilka indikatorarter som ska användas. Det är denna metodik som har lyfts in i TG Noise som den mest lovande för att bedöma god ekologisk status för impulsivt buller.
För kontinuerligt buller finns det inget regionalt övervakningsprogram i dag men olika projekt pågår för att ta fram det.
Ospar håller även på att uppdatera den långsiktiga strategin kallad ”New environment strategy for the North-East Atlantic (NEAES)” som ska gälla för perioden 2020–2030. För ICG-Noise innebär detta en del arbete för ICG-Noise med underlag till Quality Status Report 2023.
FOI deltar i ICG-Noise. Det bedrivs inget direkt utvecklingsarbete från svensk sida likt det som bedrivs inom Helcom. FOI verkar för att indikatorer och miljöövervakningsprogram inom Ospar ska vara harmoniserade med liknande motsvarigheter inom Helcom och EU.
19.5. Miljöövervakning
Den nationella övervakningen av förekomsten av impulsivt buller, enligt D11C1, utförs i dag av Havs- och vattenmyndigheten, med teknisk stöttning av FOI. Havs- och vattenmyndigheten begär årligen in data från de myndigheter, universitet och företag som i sina verksamheter utför aktiviteter som ger upphov till impulsivt buller. De aktiviteter som ska registreras har definierats av TG-Noise.
13
ICES koordinerar, på uppdrag av Ospar och Helcom ett internationellt register för impulsivt buller och ett visualiseringsverktyg, dit länder årligen ska rapportera in data. Sverige rapporterade första gången till registret år 2016 data för 2015 och har därefter fortsatt
13 Dekeling, R.P.A., m.fl. 2014, Monitoring Guidance for Underwater Noise in European Seas, Part I: executive summary, Part II: monitoring guidance specifications, Part III: background information and annexes. Joint Research Centre Scientific and Policy Reports EUR.
att rapportera årligen. Sverige har än så länge inte gjort någon egen analys av resultaten utan detta har gjorts av ICG-Noise för Nordsjöregionen.
14
Om det är ett enskilt land eller en gemensam analys
som ska göras för Östersjöregionen är i dag inte helt tydligt.
Nationella myndigheter är enligt 11 § havsmiljöförordningen skyldiga att bidra med underlag för havsmiljödirektivet, men privata företag, universitet och Försvarsmakten är undantagna från detta, vilket försvårar insamlandet och en nationell helhetsbild är svår att uppnå.
Den svenska miljöövervakningen, enligt D11C2 av kontinuerligt undervattensljud startade när EU-projektet BIAS initierades. Under hela år 2014 spelades den lokala ljudbilden in på tio olika platser i den svenska delen av Östersjön och på två platser på västkusten. Havs- och vattenmyndigheten startade en svensk övervakning i oktober 2015 som en del i den nationella miljöövervakningen på två av de tolv BIAS-stationerna med syfte att ha en mätstation i Egentliga Östersjön (Norra Midsjöbanken) och en på västkusten (Hönö). Under 2018 utökades datainsamlingen med en station även i Bottenhavet (Sundsvall). Målet för datainsamlingen är att bestämma statistiska förändringar av ljudnivån över tid.
Regionalt mäts undervattensljud av olika nationer på cirka 20 platser i Östersjön och cirka fem i Västerhavet. Rådata hanteras av varje nation och delas inte mellan länderna. En gemensam databas är dock under utveckling hos ICES. Den kommer att innehålla kvalitetssäkrade, bearbetade data med låg tidsupplösning, inte rådata.
Regionala bullerkartor som baseras på modellerade ljuddata togs fram inom BIAS projektet och har visat sig vara en viktig del i metodiken för utvärdering av god ekologisk status, men de saknas efter 2014 på grund av att de inte har finansierats därefter.
19.6. Forskning och kunskapsförsörjning
Metoder för att minska buller från fartyg har studerats indirekt under lång tid, eftersom de bulleralstrande processerna orsakar ökad energiåtgång och därmed bränsleförbrukning. Samtidigt kvarstår bullerproblematiken.
15
14 Ospar 2018, Intermediate Assessment 2017, Distribution of Reported Impulsive Sounds. 15 Trafikanalys 2017, Miljökonsekvenser av nya farledsavgifter, Trafikanalys PM 2017:9, s. 19.
Nationellt bedrivs det i dag ingen akademisk forskning vid något universitet av frågor som rör undervattensbuller och påverkan på miljön. Historiskt har endast två personer disputerat med avhandlingar i ämnet. Vid båda fallen har forskare från FOI varit biträdande handledare. Ämnet är tvärvetenskapligt och behöver kompetenser från olika discipliner. Forskningen i dag är mycket personbunden och det finns endast en handfull forskare utspridda på olika ställen. FOI driver flera forskningsprojekt, Naturhistoriska riksmuseet (NRM) jobbar med frågor som rör främst marina däggdjur och buller och nyligen tog IVL Svenska Miljöinstitutet, kopplade till Kristineberg Marine Research and Innovation Centre, upp ämnet i mindre skala, främst om fritidsbåtsbuller. Vidare finns det ett par konsultfirmor som har viss kompetens för att mäta undervattensljud men de bedriver ingen forskning.
Den forskning som bedrivs i dag är projektbaserad, och är en blandning av ett- och fleråriga projekt. De större projekten är ofta EU-projekt som startades efter 2010 för att stödja eller implementera havsmiljöförordningen. Exempel på detta är de avslutade projekten som tidigare nämnts, BIAS och SHEBA, men även BalticBoost (2015–2016), ett projekt som främst stöttade Helcom för att öka det regionala arbetet med förbättrat dataflöde, bedömningar och rapportering för havsmiljödirektivet. Det pågående JOMOPANS-projektet bygger upp ett mätprogram för Nordsjön och tar fram en metodik för att bedöma god ekologisk status för kontinuerligt buller. De mindre projekten syftar ofta till att svara på mindre och mer specifika forskningsfrågor som t.ex. hur den lokala och regionala ljudbilden påverkas av en farledsflytt (FOI, NRM), utvärdering av ljudlandskapet vid Norra Midsjöbanken och påverkan på tumlare (WWF, FOI, NRM och Coalition Clean Baltic) eller framtagandet av en mätmetodik för fritidsbåtar (FOI, Xshore, Kongsberg f.d. Rolls Royce).
Forskningen av påverkan från undervattensbuller är mycket beroende av den pågående forskningen inom biologi, ekologi, etologi och populationsuppskattningar för att få en bredare förståelse av bullrets effekter. Även den tekniska forskningen av både mättekniker, fartyg och propellerutveckling, ljudutbredningsberäkningar och signalbehandling, är kritisk för att föra forskningen om undervattensbullrets effekter framåt.
Internationellt bedrivs en bred forskning på i stort sett alla djurgrupper men fortfarande mest på marina däggdjur. Det är alltifrån
hur djur uppfattar sin omvärld med hörsel och beteendestudier med olika ljudkällor. Ett par stora övervakningsprojekt likt JOMOPANS pågår nu, t.ex. JONAS (för Atlantkusten mellan Irland och Portugal), QuietMED 2 i Medelhavet och ADEON samt NOAA:s program för skyddade områden i USA.
Forskningsfinansiering
Eftersom det har saknats en akademisk tradition av forskning på undervattensbuller finns det inga tidigare projekt finansierade av Formas eller Vetenskapsrådet. Men Formas har uppfattat att det finns ett behov av forskning relaterat till undervattensbuller. De har i sitt förslag till nationellt forskningsprogram för vatten uppmärksammat att forskning om undervattensbuller i dagsläget är ofinansierad. Vinnova finansierar en liten studie om fritidsbåtars buller där bl.a. en standardiserad mätmetod tas fram.
Det är otydligt hur forskning om sjöfartssektorns miljöpåverkan ska finansieras när det gäller undervattensbuller. I dag finns Trafikverkets forskningsportfölj Sjöfartsområdet som kan ta emot forskningsförslag. I styrgruppen som beslutar om medel sitter bl.a. Transportstyrelsen och Sjöfartsverket. FOI har tillsammans med andra forskare två gånger fått finansiering för att undersöka miljöpåverkan av buller från fartyg men motiveringen i beslutet i båda fallen är att det krävs finansiering från annat håll för att ansökan ska godkännas, i båda fallen Havs- och vattenmyndigheten, då det handlar om en påverkan på havsmiljön. Detta trots att den ena ansökan handlade om att studera hur ljudlandskapet förändras till följd av en stor farledsflytt i Kattegatt, föreslagen av Transportstyrelsen, men där ingen utredning hade gjorts om påverkan på miljön till följd av denna förändring. Forskningsförslag på studier rörande fritidsbåtar har nekats med motiveringen att de inte faller inom portföljens målområde.
19.7. Överväganden och förslag
19.7.1. Fastställ fler miljökvalitetsnormer för undervattensbuller
Förslag:
– att Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att fastställa
minst en miljökvalitetsnorm för kontinuerligt undervattensbuller senast 2023, – att Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att fastställa
miljökvalitetsnormer av begränsningskaraktär för impulsiva bullerkällor som t.ex. pålning och sprängning senast 2023.
Enligt FOI finns det tillräcklig data och kunskap för att fastställa en miljökvalitetsnorm för kontinuerligt buller med en indikator förutsatt att arbetet finansieras. Trots bristen på tröskelvärden för D11 kan en miljökvalitetsnorm bestämmas genom att använda försiktighetsprincipen enligt 2 kap. miljöbalken. Även indikatorer kan fastställas med försiktighetsprincipen som utgångspunkt. Det torde medföra att normen till att börja med inte kan sättas så precist som vore önskvärt. Samtidigt är det bättre att det finns en norm att utgå ifrån än att det inte finns alls.
Som tidigare nämnts ska god miljöstatus enligt det uppdaterade kommissionsbeslutet
16
relateras mot tröskelvärden, som ska bestäm-
mas på unionsnivå men med hänsyn till regionala skillnader. Därför behöver Sverige även verka på EU-nivå för att sådana tröskelvärden ska komma till stånd. Som tidigare beskrivits förväntas ramverk och tröskelvärden levereras 2020–2021 och kan ligga till grund för de svenska miljökvalitetsnormerna.
FOI och konsultfirman Marine Monitoring har utrett det vetenskapliga underlaget för att sätta nationella begränsningsvärden för pålningsbuller. De bedömer att det finns tillräckligt med data från forskningen för att fastställa begränsningsvärden för impulsiva bullerkällor som t.ex. pålning och sprängning i svenska vatten.
17
16 Kommissionens beslut (EU) 2017/848. 17 Andersson, M.H., och Andersson, S., m.fl. 2016, Underlag för reglering av undervattensljud vid pålning, ISBN 978-91-620-6723-6, Naturvårdsverket, Stockholm, s. 113.
Avsaknaden av normer leder till en stor osäkerhet hos länsstyrelserna som har till uppgift att ge tillstånd för vindkraftsutbyggnad och andra bullrande verksamheter i haven. Det räcker inte att förhålla sig till normen: Mänskliga verksamheter ska inte orsaka skadligt impulsivt ljud i marina däggdjurs utbredningsområden under tidsperioder då djuren är känsliga för störning. Det behövs även tydligare normer av begränsningskaraktär för att länsstyrelserna ska få det stöd de behöver för att kunna fatta beslut som inte skadar havsmiljön ytterligare. Länsstyrelserna väntar därför på att fler miljökvalitetsnormer ska fastställas.
18
Sådana normer kommer enligt FOI
att leda till att bullret vid konstruktioner till havs minskar.
Miljömålsberedningen föreslår därför att sådana miljökvalitetsnormer ska ingå i det regeringsuppdrag som Havs- och vattenmyndigheten får för att stärka och komplettera systemet med miljökvalitetsnormer (se kapitlet om miljökvalitetsnormer). Det är viktigt att arbetet med att fastställa normer prioriteras och miljömålsberedningen bedömer därför att fler normer för undervattensbuller också ska ingå i samma uppdrag.
19.7.2. Havs- och vattenmyndigheten ska ha ett övergripande ansvar för frågor om undervattensbullers påverkan på marina ekosystem
Förslag:
– att Havs- och vattenmyndigheten ska tilldelas ett övergripande
ansvar för samordning av frågor om undervattensbullers påverkan på marina ekosystem, – att ansvaret ska omfatta allt buller orsakat av mänsklig verk-
samhet. – att ansvaret ska tydliggöras i Havs- och vattenmyndighetens
instruktion. – att Havs- och vattenmyndigheten i samarbete med Regerings-
kansliet ska ta fram en arbeta internationellt med frågor om undervattensbullers påverkan på marina ekosystem.
18 Länsstyrelsen Västra Götaland 2019, Utkastet till Strategi för skydd och förvaltning av marina miljöer och arter i Västerhavet, som länsstyrelserna i Västra Götaland, Halland och Skåne gemensamt har tagit fram.
Arbetet med undervattensbullers påverkan på marina ekosystem behöver samordnas genom att en utpekad myndighet i sin instruktion får ansvar för att samordna frågor om undervattensbuller. Det skulle ge en långsiktig stabilitet av både kunskapsinhämtning, datavärdskap och säkerhetshantering.
Avsaknaden av nationell samordning leder till att myndigheter är omedvetna om undervattensbullrets betydelse. Sjöfartsverket nämner t.ex. inte undervattensbuller under sina betydande miljöaspekter trots sin stora fartygsflotta. Detta trots att myndighetens miljömål före år 2027 ska vara en ”Miljöeffektiv verksamhet som minskar miljöbelastningen genom vår egen påverkan och incitament för sjöfarten”.
Trafikverkets färjerederi har en stor flotta av bilfärjor och myndigheten ansvarar även för bl.a. underhåll och iordningställande av de nationella farlederna. Ändå saknas dokumentation som beskriver myndighetens miljöarbete kopplat till undervattensbuller eller om att minska sitt bullerbidrag. Trafikverket har en ambition att ha en fossilfri drift av statliga fartyg vilket skulle kunna innebära tystare fartyg men det är inte säkert. Medvetenheten om buller är viktig då denna aspekt bör tas med i ett tidigt skede när befintliga fartygs byggs om eller när nya fartyg konstrueras. Att försöka bullerdämpa fartyg i efterhand är mycket kostsamt. Under de senaste två åren har frågor inkommit till FOI från konsulter inom uppdrag från Trafikverket om effekten på marina djur från sprängningar när farleder ska iordningställas. Dock påpekades det att varje enskilt projekt inte har råd med en utredning om sprängningens effekter. Därför skulle det vara fördelaktigt om myndigheten tog fram ett policydokument centralt om hur risker med sprängningar ska hanteras inom dessa projekt.
En liknande fråga står Sveriges geologiska undersökning (SGU) inför när det gäller deras användande av tryckluftskanoner i havet för att kartlägga havsbotten. En strategi för att minimera påverkan på främst däggdjur skulle förenkla det förebyggande arbetet och, i förlängningen, minska påverkan på framför allt den hotade Östersjötumlaren.
Även Försvarsmaktens verksamhet bidrar till den marina ljudbilden både med kontinuerligt buller från sjöfart och impulsivt buller från vattenverksamheter som exempelvis pålning.
Inte heller FOI har en officiell myndighetsstrategi för att minska det buller som myndigheten bidrar med i form av explosioner och sonarsändningar, men operativa rutiner har tagits fram och används för att minska påverkan.
Det behöver dessutom finnas en tydlighet mellan myndigheter och industrin om vilka framtida åtgärder som kan bli aktuella så att näringslivet får en rimlig chans att planera för förändringar.
Det nya myndighetsansvaret behöver omfatta allt undervattensbuller orsakat av mänsklig verksamhet. Det inbegriper naturligtvis sjöfart och även byggande med pålning och andra aktiviteter som kan orsaka ljud. Dessutom gäller det även fritidsbåtar och vattenskotrar. Här kan en del avhjälpas genom informationsinsatser från myndigheten. Kunskapen om undervattensbuller och dess effekter på marina ekosystem är låg. Vissa områden kan särskilt behöva fredas från fritidsbåtstrafik och vattenskotrar under känsliga perioder. Det är också något som myndigheten bör ta initiativ till där det finns behov.
Avsaknaden av nationell samordning inom frågor om undervattensbuller leder även till att Sverige inte tar del av internationellt arbete i frågan. När FN under sommaren 2018 hade en ”United Nations Open-ended Informal Consultative Process on Oceans and the Law of the Sea” med huvudtema ”Anthropogenic underwater noise”, fanns det inte en enda svensk representant på plats.
Genom att en nationell myndighet i samråd med Regeringskansliet tar fram en strategi för det internationella arbetet med undervattensbuller skulle Sverige också kunna ta en mer proaktiv roll i TG-Noise. Processen med att bestämma tröskelvärden har varit relativt långsam vilket främst beror på att medlemmar av TG-Noise inte har tillräckligt med arbetstid eller finansiella medel för att arbeta med frågan.
Miljömålsberedningen anser att ansvaret för samordning av frågorna om undervattensbuller och dess påverkan på havsmiljön och de marina ekosystemen ska tilldelas Havs- och vattenmyndigheten. Havs- och vattenmyndigheten har ansvar för havsmiljön i sin helhet, där undervattensbuller ingår liksom all annan påverkan på havsmiljön och de marina ekosystemen. Beredningen föreslår också i avsnittet om sjöfart att Havs- och vattenmyndigheten ska få ett utökat ansvar när det gäller miljöpåverkan från sjöfart, som står för en del av bullret.
Havs- och vattenmyndigheten ska tilldelas anslagsmedel som täcker ansvarsområdet.
19.7.3. Havs- och vattenmyndigheten ska se till att miljöövervakningsdata om undervattensbuller lagras och görs tillgängligt
Förslag:
– att Havs- och vattenmyndigheten tilldelas nationellt ansvar för
att se till att miljöövervakningsdata om undervattensbuller lagras och görs tillgängligt, – att datavärdskapet och den miljöövervakning av undervattens-
buller som Havs- och vattenmyndigheten står för ska finansieras med anslag i stället för genom ettåriga kontrakt.
I dag finansierar Havs- och vattenmyndigheten datainsamlingen för övervakningen som FOI utför, men bara för ett år i taget, vilket leder till kortsiktiga lösningar och ökade risker av förlust av både data och utrustning. Man tar oftast upp utrustningen året efter att övervakningen har gjorts och upptagning kan därför inte garanteras med ettåriga kontrakt. Nivån på denna finansiering ligger på mellan 400– 700 tusen kronor årligen. Dessutom betalar man i nuläget inte för någon genomgripande analys som besvarar frågan om vilka ljudkällor som bidrar till den föränderliga ljudbilden och vilka ljudkällor som är mest högljudda. Dessa underlag behövs för att få rätt underlag till beslut om framtida indikatorer och för införande av effektiva åtgärder.
Under 2018 avslutades överenskommelsen om datainsamling för övervakning mellan Havs- och vattenmyndigheten och FOI på grund av olika syn på äganderätten till data samt att rådata kan vara sekretessklassad. Frågan utreds nu av FOI, Havs- och vattenmyndigheten och Försvarsmakten, men under tiden pågår ingen övervakning av kontinuerligt buller.
I dag finns heller ingen utpekad nationell datavärd för kontinuerligt undervattensbuller i Sverige gällande rådata. FOI mellanlagrar data tills en datavärd är utsedd och sekretessfrågan är löst.
I kapitlet om Havsmiljödata föreslår Miljömålsberedningen att en särskild utredare ska se över sekretesskyddet av geografisk information inklusive djupdata samt undervattenbuller. I översynen ska ingå försvars- och säkerhetsmässiga hänsynstaganden i avvägning med de åtaganden Sverige har förbundit sig till genom EU-medlemskapet
som gäller genomförande av havsmiljödirektivet och andra rättsakter inom den marina miljön.
För att säkerställa tillgången på data om undervattensbuller som underlag för forskning och beslutsfattande behöver en myndighet ansvara för datavärdskapet. Denna myndighet kan därefter anlita datavärdar som lagrar och gör data tillgängligt. Det är ett sätt för Havs- och vattenmyndigheten att se till att data som skyddas av sekretess hanteras av t.ex. FOI som har kompetens för det. Om Havs- och vattenmyndigheten får ett övergripande ansvar för undervattensbuller enligt förslaget ovan är det naturligt att myndigheten även utses till ansvarig för datavärdskapet. Datavärdskapet behöver också samordnas med datavärdskap inom andra områden. Finansieringen för detta datavärdskap behöver vara långsiktig genom anslag.
Likaså behöver miljöövervakningen av undervattensbuller finansieras långsiktigt genom Havs- och vattenmyndighetens anslag i stället för med ettåriga projekt. Övervakningsutrustning ska kunna placeras i havet med vetskap om att det ska finnas medel för att plocka upp utrustningen kommande år.
19.7.4. Hastighetsgränser för fritidsbåtar
Miljömålsberedningen bedömer i kapitlet om kusthavet att befintlig lagstiftning i större utsträckning behöver användas för att reglera eller förbjuda fritidsbåtar i särskilt värdefulla vågskyddade grundområden. För att minska påverkan från undervattensbuller i havsmiljön kan det behöva införas regleringar för att minska påverkan från fritidsbåtar även utanför särskilt känsliga grundområden.
Miljömålsberedningen har övervägt möjligheterna att föreslå nya regleringar men anser att kommuner, länsstyrelser och nationella myndigheter först behöver se på möjligheten att använda befintlig lagstiftning för att reglera både fritidsbåtstrafik och den kustnära kommersiella sjötrafiken.
Miljömålsberedningen pekar i kapitlet om Marint områdesskydd på att det finns rättsliga verktyg för att reglera fritidsbåtstrafiken och kustnära sjöfart både inom miljöbalken och sjötrafiklagstiftningen, men att dessa i liten utsträckning har använts för att skydda marina naturvärden. I naturreservat, nationalparker och biotopskyddsområden kan länsstyrelsen och i vissa fall kommunen enligt 7 kap. miljö-
balken införa särskilda föreskrifter för att förbjuda eller reglera tillträde till vissa områden. Transportstyrelsens föreskrifter medger hastighetsbegränsningar som rätt använda kan bidra både till mindre fysisk påverkan, men även till att leda båtar bort från känsliga områden genom att välja annan väg.
Miljömålsberedningen föreslår även i kapitlet om Marint områdesskydd att Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med Transportstyrelsen och Sjöfartsverket ska ta fram en vägledning för reglering av sjötrafik, inklusive fritidsbåtar i skyddade områden.
För speciellt känsliga områden bör det övervägas om det bästa alternativet kan vara att helt förbjuda trafik med motorbåtar, inklusive vattenskotrar som i dag ofta kör i dessa miljöer.
19
19.7.5. Långsiktig kunskapsförsörjning och forskning om undervattensbuller
Se kapitlet om Kunskapsförsörjning och Miljömålsberedningens förslag om att riksdagen inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård beslutar om ett nytt anslag med benämningen Havs- och vattenmiljöforskning. Miljömålsberedningen föreslår att anslagets ändamål ska vara:
Anslaget får användas till utgifter för havs- och vattenmiljöforskning främst till stöd för arbete med miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård, däribland forskning om sjöfartens, undervattensbullers och farliga ämnens påverkan på havs- och vattenmiljön och dess ekosystem, samt för forskning om fiskens roll i ekosystemet och ekologiska samband i havsmiljön.
Anslaget får användas till utgifter för Havsmiljöinstitutets verksamhet.
Det har rått en osäkerhet om vilka myndigheter som ska ansvara för bullerfrågan vilket också har lett till osäkerhet om vem som ska betala för forskningen som studerar bullrets effekter. Havs- och vattenmyndigheten har finansierat den forskningen som har bedrivits vid FOI. Beredningen avser med sitt förslag att Havs- och vattenmyndigheten ska få ett övergripande ansvar för undervattensbuller, att frågorna ska lyftas fram ytterligare och prioriteras i havsmiljösammanhang. När det gäller forskning är det positivt om fler aktörer
19 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3.
involveras, för att belysa frågor från olika perspektiv och ha möjlighet till utbyte med varandra. Beredningen anser därför att Havs- och vattenmyndigheten även fortsättningsvis ska kunna använda sitt nya anslag för att anlita FOI för forskning om undervattensbuller och dess påverkan på havsmiljön.
Det behövs även finansiering för teknikutveckling så att industrin kan ta fram tekniker som möjliggör tystare fartyg. Här är det snarare industrin som bör stå för finansieringen enligt principen att förorenaren ska betala. Samtidigt behövs det en aktör inom forskningen med överblick över vilken kunskap som saknas och vilken forskning som redan pågår. Forskare, myndigheter och industrin ska kunna vända sig dit för att få veta vilken forskning som behövs för att minska belastningen och utreda påverkan från undervattensbuller på havsmiljön. Denna aktör kommer enligt Miljömålsberedningens förslag ovan att vara Havs- och vattenmyndigheten.
20. Marint områdesskydd
20.1. Nätverket av marina skyddade områden är ryggraden i förvaltningen av havsmiljön
Ett formellt och långsiktigt skydd av naturområden har historiskt varit naturvårdens instrument för att skydda hotade och sällsynta arter och naturmiljöer och för att säkra områden för friluftslivet. I den nuvarande havsmiljöförvaltningen finns det flera verktyg, t.ex. regleringar för fiske och miljöprövningar som ska säkerställa att vi inte skadar arter och livsmiljöer.
Våra kustvatten och även arter och livsmiljöer i utsjön är dock under stor press, ofta från flera samverkande, s.k. kumulativa påverkansfaktorer. Föroreningar som övergödning, farliga ämnen marint skräp och undervattensbuller sprids med eller genom vattenmassan. Fiske, sjöfart, energiutvinning och försvarsverksamhet pågår över stora områden och kan påverka både havsbotten och livsmiljöer i vattenmassan och på havsytan. Vid kusterna är det ofta små, men många, störningar som byggnationer vid stranden, hamnar och bryggor samt muddringar. En stor mängd fritidsbåtar, där motorstyrkan är ökande och fler kan ta sig snabbt längt ut i skärgårdarna, tillsammans med allt fler vattenskotrar, visar sig börja få betydande miljöpåverkan, särskilt på grunda vikar men även på fiskfaunan, sjöfågel och marina däggdjur.
Det finns därför en samsyn bland i princip alla aktörer om att det behövs ett långsiktigt formellt skydd av arter och livsmiljöer, även om det skiljer sig åt i synen på omfattningen och hur skyddet bör utformas. Det marina områdesskyddet kan kanske liknas vid ryggraden i havsmiljöarbetet, där de skyddade områdena ska säkerställa ett grundskydd för alla arter och livsmiljöer för att bevara biologisk mångfald och för att säkerställa viktiga ekosystemtjänster. Hur om-
fattande skyddet behöver vara beror på hur väl den övriga förvaltningen av havsmiljön bidrar till att nå god miljöstatus.
Arbetet med skydd av marina områden tog fart på mitten av 2000talet men har tills nu mest följt samma processer och utformning som områdesskydd på land. Det har bl.a. lett till att det marina områdesskyddet ofta utmålas som bristfälligt och är s.k. paper parks som inte erbjuder ett faktiskt skydd för den marina miljön, utan snarare är områden som ritats ut utan tillräcklig kunskap om naturvärden eller med lämpliga bevarandeåtgärder.
20.1.1. Effekter av skyddade områden
Den vetenskapliga litteraturen är i princip överens om att skyddade områden är nödvändiga för att skydda biologisk mångfald och viktiga ekosystemtjänster. Detta är dock under förutsättning att områdena är rätt placerade och har funktionella och effektiva regleringar. De flesta synteser som utvärderar effekter av områdesskydd är globala, men en tydlig konklusion är att områdesskydd och i synnerhet helt skyddade områden – s.k. no-take zones – leder till signifikant ökning av fiskbestånd, ökad storlek på individer samt ökad biodiversitet.
1
Effek-
terna är minst lika stora i tempererade vatten, där både Nordsjön och Östersjön ingår, och studier visar att ökningen av biologisk mångfald, antalet arter, kan vara över 20 procent i ett skyddat område.
2
Framför allt är det effekter av fiskereglering som har undersökts, även inom svensk forskning. En metastudie från ICES 2018 med sammanställda resultat av effekter av skyddade områden globalt, visade att i helt skyddade områden är biomassan av fisk 670 procent högre än i utanförliggande områden, och över 300 procent högre jämfört med områden som var delvis skyddade.
3
Studien visade även
att fiskpopulationerna utanför de skyddade områdena ökade – s.k. spill over effects.
Motsvarande höga siffror finns inte i uppföljningen av skyddade områden i Sverige, men effekterna är ändå signifikanta. SLU:s upp-
11 Lester, S.E., m.fl. 2009, Biological effects within no-take marine reserve: A global synthesis, Marine Ecology Progress Series Vol. 384: 33–49. 2 Sala, E., m.fl. 2018, Assessing real progress towards effective ocean protection, Marine Policy 91: 11–13. 3 Sala, E. and Giakoumi, S. 2018, Food for Thought, No-take marine reserves are the most effective protected areas in the ocean, ICES Journal of Marine Science, 75(3), 1166–1168.
följning 2016 av fem helt fiskefria områden som infördes 2005, visade generellt en tydlig återhämtning hos målarterna. Antalet individer och storleken på fisken hade ökat jämfört med referensområdena.
4
Även
positiva effekter på fisksamhällen som helhet och på bottenfauna konstaterades. I Öresund där det har varit trålförbud sedan 1932 är torskbeståndet 15 till 40 gånger större än i Kattegatt.
5
Licknevarpefjärden i Östergötland har ofta lyfts fram av SLU Aqua och naturvårdande myndigheter som ett typexempel på effekterna av ett svenskt kustnära naturreservat där i princip all verksamhet har varit förbjuden under flera decennier. SLU Aquas provfisken i fjärden visade att gäddorna var både fler och större än i referensområdena. Även bestånden av abborre var tätare, och framför allt var förekomsten av stor abborre betydligt större. Dessa resultat stöds av utvärderingar av 25 lekfredningsområden som infördes i Stockholms län 2004–2006, där preliminära resultat visar tydliga effekter på gädda.
6
Nyare svensk forskning visar även att skyddade områden signifikant kan bidra till större bestånd av kustfisk och samtidigt bidra till minskade effekter av övergödning.
7
Både forskningen och förvaltande myndigheter pekar på att ett väsentligt problem är att det inte finns en tillräcklig systematisk uppföljning av effekterna av olika åtgärder och regleringar inom skyddade områden.
20.1.2. Anpassningar till klimatförändringar
Ny forskning visar tydliga samband mellan behovet av ett utökat skydd med behovet av klimatanpassning och för att säkerställa havens funktion som kolsänka.
8
Det finns en internationell samsyn om att
effektivt förvaltade nätverk av skyddade områden är nödvändiga för att arter och livsmiljöer ska kunna motstå och anpassa sig till klimatförändringar.
9
4 SLU Aqua 2016, Ekologiska effekter av fiskefria områden i Sveriges kust- och havsområden, Aqua reports 2016:20. 5 Nordic Council of Ministers 2018, Biodiversity and ecosystem services in Nordic coastal ecosystems: an IPBES-like assessment: The geographical case studies, Chapter 6, 135–171. 6 www.slu.se/institutioner/akvatiska-resurser/radgivning/fiskefria-omraden/ 2020-10-12. 7 Bergtröm, L., m.fl. 2018, Relative impacts of fishing and eutrophication on coastal fish assessed by comparing a no-take area with an environmental gradient, Ambio 48: 565–579. 8 Roberts, C.M., m.fl. 2020, Climate change mitigation and nature conservation both require higher protected area targets, Phil. Trans. R. Soc. B 375: 20190121. 9 Simard, F., m.fl. 2016, Marine Protected Areas and Climate Change: Adaptation and Mitigation Synergies, Opportunities and Challenges, IUCN.
Skyddade marina områden med välfungerande ekosystem är mycket viktiga för att binda koldioxid. Inte minst sjögräsängar, som t.ex. ålgräsängar, lägger fast betydande mängder koldioxid, men även biomassan i mjukbottnar lägger fast betydande mängder. I Östersjön finns indikationer från både svensk och finsk forskning om att kustnära störda ekosystem riskerar att bli källor till koldioxid i stället för kolsänkor, vilket från forskningen ses som ett starkt argument för att skydda marina områden.
10
Klimatrefugier
Ett nätverk av skyddade områden ses som särskilt viktigt för att säkerställa att arter kan spridas mellan områden vilket kan säkerställa fortlevnad och återhämtning.
11
SGU och Göteborgs universitet har
genom att använda SMHI:s senaste klimatmodeller sett att merparten av strukturbildande arter som är viktiga för havets ekosystemtjänster, kommer att få en kraftigt ändrad utbredning.
12
För att säker-
ställa att de funktioner som t.ex. blåmusslor, blåstång och ålgräs bidrar med ska bibehållas under ett föränderligt klimat, behöver fysisk planering, grön (blå) infrastruktur och områdesskydd ta hänsyn till den framtida utbredningen av dessa arter. En systematisk metod är att ta hänsyn till klimatrefugier vid inrättande av skyddade områden.
13
Klimatrefugier är områden där effekten av klimatförändringen förväntas bli mindre i förhållande till omgivande livsmiljö. Havs- och vattenmyndigheten har som underlag för havsplaneringen modellerat fram klimatrefugier för vikare, ålgräs och blåstång, blåmusslor, sill och torsk i Östersjön och skorv som är ett bottenlevande kräftdjur som är viktig föda för fisk.
14
10 Humborg, C. och Norrko, A. 2020, Presentation Baltic Breakfast 2020-04-15, Stockholms universitets Östersjöcentrum. 11 Berkström, C., m.fl. 2019, Ekologisk konnektivitet i svenska kust- och havsområden – en kunskapssammanställning, Aqua reports 2019:15. 12 Törnqvist, O., m.fl. 2019, Climate refugia in the Baltic sea, Modelling future important habitats by using climate projections, Pan Baltic Scope report. 13 Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av Sveriges marina områden, Rapport 6930. 14 Havs- och vattenmyndigheten 2017, Möjliga klimatrefugier i Östersjön baserat på två olika scenarier, Rapport 2017:37.
Genetisk mångfald
Förvaltningen av biologisk mångfald har hittills fokuserat på arter. Ny forskning visar att förvaltning även behöver ta hänsyn till genetiska anpassningar inom arter. Den genetiska variationen är viktigt för att arterna även i framtiden ska kunna anpassa sig till miljöförändringar, inte minst till effekter av klimatförändringar och havsförsurning.
Att laxen i Östersjön är genetiskt unik stod klart redan på 1980talet. Sedan dess har även torsken öster om Bornholm i praktiken kommit att betraktas som en egen art. Genetiskt anpassade bestånd har även konstaterats hos gädda, havsgråsugga, sill och skarpsill.
I kustområden kan den genetiska variationen vara ännu mera lokal. Blåstång har sitt ursprung i Atlanten med salthalter runt 25–30 promille. Östersjöbestånden i Kvarken och i inre Finska viken har utvecklat genetiska anpassningar som gör att de klarar en salthalt på under tre promille. Genetiska skillnader finns mellan bestånd som ligger bara någon kilometer från varandra.
Den genetiska variationen är även viktigt i Västerhavet. Ålgräs som dött runt Stenungssund och Marstrand tillhör ett avgränsat bestånd av ålgräs som är genetiskt annorlunda än ålgräs både norr och söder om detta området. Detta kan vara en del av förklaringen till att förlusten av ålgräs i norra Bohuslän är mindre trots övergödningseffekter och brist på stor fisk.
15
Forskare pekar på att förmågan hos några marina arter att anpassa sig så snabbt och effektivt till förändringar i sin yttre miljö ger hopp inför framtidens klimatförändringar. En förutsättning är då att den genetiska mångfalden bevaras varför arter och habitat behöver skydd och förvaltas även med hänsyn till den genetiska mångfalden inom arter. För att detta ska vara möjligt behöver befintlig kunskap om genetiska variationer tillämpas vid skydd och förvaltning, som t.ex. i utformningen av nätverket av skyddade marina områden.
20.1.3. Områdesskydd berör många aktörer
Syftet med områdesskyddet är att skydda biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Men områdesskyddet behöver även utformas så att det bidrar till ekonomisk och social hållbarhet. I en ekosystem-
15 Kerstin Johannessen, Göteborgs universitet.
baserad havsförvaltning behöver berörda aktörer vara delaktiga i processen, inte enbart för att bedöma konsekvenserna av en reglering på den egna verksamheten, utan för att samverka om hur skyddet kan utformas eller integreras med andra förvaltningsinstrument, som t.ex. speciallagstiftning inom sjöfarten eller tekniska redskapsregleringar inom fiske. Detta för att säkra både skydd för arter och livsmiljöer och ett långsiktigt hållbart brukande.
Yrkesfisket är ett tydligt exempel där det många gånger uppstår konflikter eftersom inskränkningar i fisket direkt kan påverka möjligheterna till yrkesutövning. Samtidigt är det genom ett aktivt samarbete med yrkesfisket som bra och långsiktiga lösningar har kunnat arbetas fram. Kosterhavets nationalpark och Natura 2000-området Bratten, är två exempel där fisket har bidragit aktivt med information om områden med hög biodiversitet och förslag på kärnområden som bör skyddas.
20.2. Mål för skyddade marina områden
20.2.1. Etappmålet om skydd av marina områden
Till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård finns en precisering om att havs-, kust- och skärgårdslandskapens
natur- och kulturvärden är bevarade och förutsättningar finns för fortsatt bevarande och utveckling av värdena.
Etappmålet Skydd av landområden, sötvattensområden och marina
områden som löper ut 2020, har både kvantitativa och kvalitativa
resultatmått som tydligt länkar till preciseringen. Regeringens argument för etappmålet är att långsiktigt skydd enligt lag är viktigt för att bevara världens natur- och kulturarv och för att tillvarata grundläggande värden som rent vatten och ren luft samt oförstörd natur. Etappmålet innebär att:
Skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden är att minst 20 procent av Sveriges land- och sötvattensområden samt tio procent av Sveriges marina områden senast år 2020 bidrar till att nå nationella och internationella mål för biologisk mångfald. Detta ska ske genom skydd eller annat bevarande av områden som har särskild betydelse för biologisk mångfald eller ekosystemtjänster. Bevarandet ska ske med ekologiskt representativa och väl förbundna system där reservat, andra effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder
eller miljöanpassat brukande ingår. Systemen ska vara väl integrerade i omgivande landskap och förvaltas på ett effektivt och inkluderande sätt. De ekologiska sambanden har stärkts så att skyddade och på andra sätt bevarade områden och biotoper är väl förbundna och integrerade i landskapet, inklusive den marina miljön, genom att den gröna infrastrukturen har utvecklats och förstärkts.16
Enligt regeringens sammanfattning innebär etappmålets marina komponent att tio procent av marina områden ska vara skyddade genom ett ekologiskt representativt och sammanhängande samt funktionellt nätverk av skyddade marina områden senast 2020. 17
Grön – eller blå – infrastruktur beskrivs närmare i kapitlet om Kusten där alla vill vara. Grön infrastruktur definieras som ekologiskt funktionella nätverk av livsmiljöer och strukturer, naturområden samt anlagda element som utformas, brukas och förvaltas på ett sätt så att biologisk mångfald bevaras och för samhället viktiga ekosystemtjänster främjas i hela landskapet.
18
Etappmålet bidrar till att nå internationella åtaganden
Etappmålet är ett led i Sveriges implementering av CBD:s Aichimål för biologisk mångfald som antogs 2010. Enligt Aichimål 11 ska tio procent av marina områden skyddas till 2020, särskilt områden av stor betydelse för biodiversitet och ekosystemtjänster, genom effektivt förvaltade och ekologiskt representativa och sammanhängande nätverk.
Även enligt delmål 14.5 till hållbarhetsmål 14 i Agenda 2030 om hav och marina resurser ska minst tio procent av kust- och havsområdena skyddas senast 2020, i överensstämmelse med nationell och internationell rätt och på grundval av bästa tillgängliga vetenskapliga rön.
16 www.sverigesmiljomal.se/, 2020-11-20. 17 Regeringsuppdrag till Havs- och vattenmyndigheten att genomföra en fördjupad analys av formellt skyddade marina områden och att ta fram en handlingsplan för marint områdesskydd (M2015/771/Nm). 18 www.naturvardsverket.se/gron-infrastruktur, 2020-11-20.
20.2.2. Gynnsam bevarandestatus i Natura 2000-nätverket
Art- och habitatdirektivet
19
ska bidra till att säkerställa den biologiska
mångfalden genom bevarandet av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium. Enligt direktivet ska ett sam-
manhängande europeiskt ekologiskt nätverk av särskilda bevarandeområden inrättas, s.k. Natura 2000-områden. Natura 2000-nätverket ska göra det möjligt att bibehålla eller återställa en gynnsam beva-
randestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras natur-
liga utbredningsområde.
Fågeldirektivet
20
skyddar samtliga naturligt förekommande fågel-
arter och utsatta arters häckningsplatser för att bevara livskraftiga populationer inom medlemsländerna (läs mera i kapitlet EU och havsmiljöarbetet).
20.2.3. Ospars och Helcoms nätverk av marina skyddade områden
Sverige har åtagit sig att skydda de marina områden som regeringen har rapporterat till Helcom
21
och Ospar
22
som MPA-områden (Marine
Protected Areas). MPA-nätverken ska skydda ekologiska processer och medlemsstaterna har åtagit sig att utarbeta förvaltningsplaner för områdena.
20.2.4. God miljöstatus – Havsmiljödirektivets artikel 13.4
Enligt havsmiljödirektivets
23
artikel 13.4 ska åtgärdsprogrammen som
upprättas för de åtgärder som behöver vidtas för att uppnå eller upprätthålla en god miljöstatus:
Omfatta geografiska skyddsåtgärder för att bidra till att skapa sammanhängande och representativa nätverk med marina skyddsområden som har tillräcklig mångfald i ekosystemen, exempelvis särskilda bevarande-
19 Artikel 2, Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 20 Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar. 21 Helcom 2013, Copenhagen Ministerial Declaration. 22 OSPAR Recommendation 2003/3 on a Network of Marine Protected Areas, Amended by Recommendation 2010/2. 23 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi).
områden i enlighet med livsmiljödirektivet, särskilda skyddsområden i enlighet med fågeldirektivet och marina skyddsområden som erkänts av gemenskapen eller berörda medlemsstater inom ramen för internationella eller regionala avtal som de är parter i.
Läs mera om havsmiljödirektivet i kapitlet EU och havsmiljöarbetet.
20.3. Det pågår förhandlingar om nya mål
Både etappmålet och de för Sverige relevanta övriga internationella målen för marint områdesskydd har målår 2020. Det pågår därför förhandlingar om både nytt globalt mål samt mål för EU.
CBD:s Post 2020-ramverk för biodiversitet
Förhandlingar om ett nytt globalt mål för marint områdesskydd pågår inom CBD:s post 2020-ramverk för biodiversitet. Ett nytt mål förväntas adressera parternas åtaganden inom nationellt vatten, men även för skydd av världshaven, dvs. områden bortom nationell jurisdiktion. Planen är att ett beslut ska fattas vid nästa partsmöte 2021.
Det utkast som fanns i februari 2020 och som ska ligga till grund för förhandlingarna föreslog:
Protect sites of particular importance for biodiversity through protected areas and other effective area based conservation measures (OECMs), by 2030 covering at least [60 %] of such sites and at least [30 %] of land and sea areas with at least [10 %] under strict protection.
Förslaget inkluderar även att andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder (s.k. OECM:s inom CBD) kan ingå i målet om 30 procent, men att minst tio procent ska ha ett strikt skydd.
24
Det
finns dock ett informellt arbetsutkast från augusti 2020 där kravet på strikt skydd inte ingår.
25
24 CBD/WG2020/REC/2/1, Recommendation adopted by the open-ended working group on the post-2020 Global Biodiversity framework. 25 CBD/Post 2020/prep/2/1.
Förslag om 30 procents skydd i EU:s gröna giv
Inom ramen för EU:s gröna giv har EU-kommissionen presenterat en strategi för biologisk mångfald Bringing nature back into our
lives.
26
Strategin innehåller bl.a. förslag om en global vision om att
alla världens ekosystem ska vara restaurerade, resilienta och ändamålsenligt
27
skyddade senast 2050. Det medför krav på att Europas bio-
diversitet behöver vara på rätt väg 2030.
Enligt EU-kommissionen har EU omfattande lagstiftning, strategier och ramverk på plats för att skydda och restaurera livsmiljöer och arter, men genomförandet och efterlevnaden har inte varit tillräcklig. EU-kommissionen föreslår därför ett utvidgat och sammanhängande nätverk av skyddade områden som innehåller följande åtaganden till 2030:
1. Legally protect a minimum of 30 % of the EU’s land area and 30 % of the EU’s sea area and integrate ecological corridors, as part of a true Trans-European Nature Network.
2. Strictly protect at least a third of the EU’s protected areas, including all remaining EU primary and old-growth forests.
3. Effectively manage all protected areas, defining clear conservation objectives and measures, and monitoring them appropriately.
Rådets antagna rådslutsatser från oktober 2020 bekräftar att EU:s medlemsländer ställer sig bakom EU-kommissionens förslag till mål.
28
Vad gäller mål för områdesskydd anger Rådet:
9. WELCOMES the objective of creating a coherent network of wellmanaged protected areas and to protect a minimum of 30 % of the EU’s land area and 30 % of its sea area, one third of which strictly protected, representing 10 % of EU land and 10 % of EU sea; EMPHASISES that this is an objective to be reached by Member States collectively, with all Member States participating in this joint effort as well as taking into account national conditions; STRESSES that this network should be based on the Natura 2000 network and complemented by additional designations by Member States; 10. EMPHASISES that the further clarification and implementation of these targets require a participative process between the Commission and the Member States, including the development of a common understanding of the definitions and criteria for the designation of additional protected areas as well as a definition of strict protection; UNDER-
26 EU-kommissionens meddelande, EU Biodiversity Strategy for 2030, Bringing nature back into our lives, COM(2020)380 final. 27 Översatt från adequately. 28 Council Conclusions, Conclusions on Biodiversity – the need for urgent action. (11829/20), 16 October 2020.
LINES that in this process, existing national categories of protected areas and certain other effective areabased conservation measures (OECMs, as defined by the CBD) should be recognised; HIGHLIGHTS that the stricter level of protection may allow for certain human activities, which are in line with the conservation objectives of the protected area; 11. RECOGNISES the urgent need to step up efforts to ensure the effective management of all protected areas, to define clear conservation objectives and measures, and to monitor and strengthen them appropriately, taking into account the effects of climate change;
Enligt EU-kommissionen medför målet om 30 procents skydd en utökning av marint områdesskydd med 19 procent på EU-nivå för marina områden, men enbart fyra procent för landområden. Detta är en effekt av att arbetet med skydd av terrestra arter och livsmiljöer har pågått under längre tid och är mera utvecklat än arbetet med skydd för marina områden.
En tredjedel eller minst tio procent av det marina området bör få ett strikt skydd. EU-kommissionen har inte presenterat förslag till definition men menar att strikt skydd inte nödvändigtvis innebär att områdena är helt stängda men att naturliga processer ska kunna utvecklas i princip ostörda för att bidra till områdets ekologiska ”requirements”. Strikt skydd bör vidare omfatta områden med hög biologisk mångfald eller potential, eller områden som är särskilt känsliga för effekter av klimatförändringar. I marin miljö lyfter kommissionen upp sjögräsängar som exempel. I dag är, enligt kommissionen, mindre än en procent av marina områden inom EU strikt skyddade.
Det ska vara medlemsstaternas ansvar att säkerställa skyddet, antingen genom Natura 2000-nätverket eller med nationellt områdesskydd. Alla skyddade områden ska ha tydligt definierade bevarandemål och åtgärder. EU-kommissionen kommer att ta fram kriterier och vägledning tillsammans med Europeiska miljöbyrån (EEA), som även inkluderar en definition av strikt skyddade områden. Enligt kommissionen ska det i vägledningen även ingå en ”indikation” på hur andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder (OECM:s) kan bidra till målet.
Kommissionen pekar vidare på vikten av ekologiska korridorer för att undvika genetisk isolering och säkerställa möjligheter för vandrande arter att röra sig inom det naturliga utbredningsområdet och därmed säkerställa hälsosamma ekosystem. En viktig del i detta
är utformning och investeringar i grön och blå infrastruktur även över landgränserna.
Målsättningen är att medlemsländerna under 2021 ska kunna bli överens om kriterier och vägledning. Staterna ska vid utgången av 2023 kunna visa på tydlig framgång i arbetet med områdesskydd och kommissionen planerar en utvärdering av arbetet under 2024. Då kommer även EU-kommissionen att utvärdera om ytterligare lagstiftning behövs.
Utöver detta aviserar kommissionen en särskild aktionsplan för
skydd av marina områden och fiskeresurser under 2021. Arbetet med
regleringen av fiske i skyddade områden ska stärkas. Regleringar ska införas i samtliga marina skyddade områden på basis av tydliga områdesspecifika bevarandemål och bästa möjliga vetenskapliga kunskap. EU-kommissionen pekar t.ex. på att i den aviserade aktionsplanen kommer det att finnas begränsningar för fiskeredskap som kan skada biodiversiteten och särskilt för sådana fiskeredskap som kan skada havsbotten. Havs- och fiskerifonden ska bidra till att stödja omställningen.
EU-kommissionen pekar slutligen på de ekonomiska incitamenten för att skydda marina områden och att varje euro investerad i marint områdesskydd ger minst tre euro tillbaka, under förutsättning att skyddet är väl utformat.
Avsiktsdeklaration om 30 procent skydd av världshaven
Regeringen skrev i januari 2020 under en avsiktsdeklaration från Storbritannien inför CBD-förhandlingarna, om att 30 procent av världshaven bör skyddas senast 2030 (30 by 30). Regeringen tydliggjorde samtidigt att detta inte vid tillfället för signeringen innebar nya åtaganden för marint områdesskydd i svenska vatten.
29
29Prop. 2020/21:1, utgiftsområde 20.
Varför just 30 procent?
En stor del av den globala naturvetenskapliga forskningen har sedan slutet av 1990-talet bedömt att 30 procent av havsområdet behöver skyddas för att långsiktigt säkerställa havets biodiversitet och ekosystemtjänster. Vid CBD:s partsmöte 2010 var det flera parter som ville ha ett mål om skydd av 20 procent marina områden, inklusive Sverige. Målet bestämdes då till tio procent, vilket många parter och samtliga naturvårdsorganisationer ansåg vara för lågt, särskilt med bakgrund i att målet för landområden var 17 procent.
30
Ny forskning
visar på tydliga samband mellan behovet av ett utökat skydd med behovet av klimatanpassning och för att säkerställa havens funktion som kolsänka.
31
20.4. Hur mycket är skyddat i dag?
Det befintliga etappmålets arealmål om skydd av minst tio procent av marina områden är uppnått nationellt. Vid utgången av 2019 omfattades 14 procent (2 227 547 hektar) av Sveriges totala havsområde, inklusive den ekonomiska zonen, av skyddade marina områden. Inom svenskt territorium omfattar skyddet elva procent av havsområde.
32
30 PEW 2018, The Push to Safeguard 30 % of the Ocean, Fact Sheet 31 October 2018. 31 Roberts, C.M., m.fl. 2020, Climate change mitigation and nature conservation both require higher protected area targets, Phil. Trans. R. Soc. B 375: 20190121. 32 SCB 2020, Skyddad Natur 2019, Statistiskt meddelande, MI 41 SM 2001.
Tabell 20.1 Formellt skyddade marina områden 2019-12-31
Permanent formellt skydd med stöd i miljöbalken 7 kap.
Antal Areal i hektar Andel
Nationalpark
1
45 981 0,6 %
Naturreservat
93
563 950 6,9 %
Natura 2000 (inom territoralvattenområdet)
Ca 310
2 003 646 9,1 %
Naturvårdsområde
1
26 344 0,3 %
Biotopskyddsområde
2
40
0
Totalt utan överlapp i territorialhavet
2 227 547 11,9 %
Natura 2000 (inom ekonomiska zonen)
Ca 8
1 260 296
Totalt utan överlapp, inklusive ekonomiska zonen
2 453 000 14 %
Källa: SCB, Skyddad natur 2019.
Andelen skyddade marina miljöer varierar mellan olika delar av Sverige. Arealmålet nås inte i Bottniska viken där enbart fem procent är skyddad. I Västerhavet är 32 procent av havsområdet skyddad och i Östersjön är det 16 procent. Bland länen har Skåne med 42 procent den högsta andelen skydd. Västra Götaland och Skåne är de län som har flest skyddade områden i marin miljö. Västra Götalands län har även den största skyddade arean, med en sammanlagd areal om nästan 82 000 hektar hav. Nästan hälften av arean består av Kosterhavets nationalpark. Den näst största arean per län finns i Västerbotten, där fem olika objekt om sammanlagt 74 000 hektar hav är skyddade. Norrbottens län har enbart ett marint naturreservat.
Figur 20.1 Skydd av marina miljöer per län 2019-12-31
I beräkningen per län ingår inte den ekonomiska zonen
Källa: SCB, Skyddad natur 2019, Statistiskt meddelande, MI 41 SM 2001.
Andel i procent
Ekonomisk zon
Med marint skydd avses: - Marina nationalparker, naturreservat, naturvårdsområden och övriga biotopsskydsområden - Marina Natura 2000-områden (utpekade marina habitat 1110-1180, 1610-1630, 1650 och 8330).
2,3 - 4,0
4,1 - 5,0
5,1 - 10,0
10,1 - 15,0
15,1 - 25,0
25,1 - 43.0
Målet om representativt och sammanhängande nätverk nås inte
I rapporteringen till regeringen om genomförande av områdesskyddet redovisade Havs- och vattenmyndigheten att målet om ett ekologiskt representativt, sammanhängande och funktionellt nätverk inte nås. Det går i dag inte att bedöma hur stort gapet till målet är, men Havs- och vattenmyndigheten har informerat Miljömålsberedningen om att myndigheten inom ramen för regionala handlingsplaner för marint områdesskydd utvecklar mätbara mål och uppföljning av kvalitetskravet rörande ekologisk representativitet, konnektivitet och funktionalitet inom nätverken av skyddade områden i enlighet med etappmålet.
Figur 20.2 Marina skyddade områden beslutade 2019-12-31
Källa: SCB, Skyddad natur 2019, Statistiskt meddelande, MI 41 SM 2001.
Områden ser större ut pga påläggning av yttergräns. Nationalpark, naturreservat, naturvårdsområden och övriga biotopsskyddsområden kan överlappa Natura 2000-områden.
Nya marina naturreservat är namnsatta.
Kustnära och utsjöområden inom Natura 2000
Ekonomisk zon
Territorialvatten Kustnära nationalparker, naturreservat, naturvårdsområden och övriga biotopsskyddsområden
Brister i det svenska Natura 2000-nätverket.
EU-kommissionen har kommit med en formell underrättelse som uppmanar Sverige att fullgöra sina skyldigheter enligt EU:s regler för bevarande av livsmiljöer och skyddade arter, inbegripet Natura 2000nätverket. Kommissionen anser att Sveriges Natura 2000-nätverk inte är tillräckligt vare sig avseende livsmiljöer och arter enligt habitatdirektivet eller avseende fåglar och områden enligt fågeldirektivet – ett antal områden har ännu inte utsetts, inbegripet marina områden.
33
EU-kommissionen underrättade även svenska regeringen i
juli 2020 att Sverige behöver införliva art- och habitatdirektivet och den gemensamma fiskeripolitiken för att öka kunskapen om omfattningen av bifångst av tumlare och implementera bevarandeåtgärder genom den gemensamma fiskeripolitiken.
34
Internationellt
Bara cirka en procent av internationellt vatten, dvs. bortom nationell jurisdiktion, är skyddat.
35
Det är värt att uppmärksamma att regler
för skyddade områden på internationellt vatten enbart är tillämpbara för stater som har skrivit under relevanta avtal. Ett exempel är att enbart Ospars parter behöver följa regleringar i skyddade områden inom Ospars område bortom nationell jurisdiktion.
20.5. Definition av och reglering i skyddade marina områden
Möjligheter att skydda områden har funnits under lång tid och i dag finns flera olika typer av områdesskydd som kan tillämpas i havet. I bedömningen av måluppfyllelse av skyddet av marina områden enligt etappmålet har regeringen utgått från ett urval av områden som är formellt skyddade enligt 7 kap. miljöbalken. Det finns dock även andra bevarandeformer som t.ex. strandskydd och fiskfredningsområden som innebär ett visst skydd.
33 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/SV/INF_20_859, 2020-11-20. 34 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/inf_20_1212, 2020-11-20. 35 www.protectedplanet.net/en, 2020-10-12.
20.5.1. Formellt skyddade marina områden
Ett marint skyddat område är ett område där marina bevarandevärden har identifierats och där bevarandevärden är inkluderade i syftet för det skyddade området. Med formellt skydd av marina områden avses nationalparker, naturreservat, biotopskyddsområden och Natura 2000-områden, som beslutas med stöd i 7 kap. 2 §, 4 §, 11 § och 27 § första stycket 1–2 och 28 § miljöbalken.
36
Det är dessa skydds-
former som ingår i SCB:s statistik i uppföljningen av det befintliga etappmålet och hållbarhetsmål 14.5. Det är även denna avgränsning som har tillämpats av Havs- och vattenmyndigheten i flera regeringsuppdrag, senast i redovisningen av regeringsuppdraget om generellt stopp för trålning i skyddade områden.
37
Områden rapporterade som Ospar och Helcom Marine Protected Areas (MPA) ingår även i begreppet skyddade marina områden, men är i sig inte formellt skyddade enligt miljöbalken. MPA överlappar i princip alltid formellt skyddade områden, vilket är nödvändigt för att områdena ska vara skyddade enligt svensk rätt.
38
Vilken typ av områdesskydd som kan och bör tillämpas beror dels på vilket syfte skyddet ska uppnå och vilka hot mot de skyddsvärda arterna eller livsmiljöerna som finns eller förväntas uppstå i framtiden. De vanligaste skyddsformerna i havet är naturreservat och Natura 2000-områden, vilka ofta överlappar varandra.
Nationalparker
Beslut om att inrätta en nationalpark fattas av regeringen efter medgivande av riksdagen. Ett större sammanhängande område av viss landskapstyp kan med stöd av 7 kap. 2 § miljöbalken inrättas som nationalpark. Området bör befinna sig i naturligt tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick. En förutsättning är att staten äger marken och att området ligger inom territorialvattenområdet. Kosterhavets nationalpark är Sveriges enda marina nationalpark, men ytter-
36 Havs- och vattenmyndigheten 2016, Fördjupad analys av befintligt nätverk av marina skyddade områden, Delredovisning av regeringsuppdrag M2015/771/Nm. 37 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Redovisning av regeringsuppdrag om generellt stopp för trålning i skyddade områden N2020/00130/FJR. 38 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Redovisning av regeringsuppdrag om marina skyddade områden utan lokal mänsklig påverkan 2018 M2017/03180/S.
ligare två; Nämdöskärgården i Stockholms län och Bästeträsk i Gotlands län.
Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får besluta om föreskrifter för vård och förvaltning och om inskränkningar i rätten att använda mark eller vatten inom nationalparken.
39
Naturreservat
Naturreservat bildas av länsstyrelser eller kommuner med stöd av 7 kap.4–6 §§miljöbalken. Naturreservat kan enligt 7 kap. 4 § miljöbalken bildas för att: – Bevara biologisk mångfald. – Vårda och bevara värdefulla naturmiljöer. – Tillgodose behov av områden för friluftslivet. – Skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livs-
miljöer för skyddsvärda arter.
Naturreservat kan enbart bildas i svenskt territorialvattenområde. Vid beslut om gränser för ett naturreservat bör det beaktas att skyddsvärden för biologisk mångfald kan behöva en buffertzon. Det innebär att ett naturreservat bör kunna täcka en större yta än det område som är i omedelbart behov av skydd.
40
Bevarandevärdena i nationalparker och naturreservat skyddas genom föreskrifter
Ett beslut om inrättande av en nationalpark eller ett naturreservat och föreskrifter för områdena får inte vara mer långtgående än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses.
41
Av beslutet
ska de utpekade bevarandevärden som området syftar till att skydda, framgå. Beslutet ska även innehålla föreskrifter om de inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet. Skyddets effektivitet är därför helt
397 kap. 3 § miljöbalken. 40Prop. 1997:98:45, Miljöbalk, s. 71 f. 417 kap. 25 § miljöbalken.
beroende av föreskrifternas utformning. Föreskrifter som kan vara relevanta i marin miljö är t.ex. förbud mot fysisk exploatering, muddring, täkt, dikning, jakt, fiske och användning av bekämpningsmedel.
42
En inskränkning får innebära att tillträde till området förbjuds under hela eller delar av året.
Föreskrifterna kan antingen slå fast att vissa verksamheter kräver tillstånd eller så kan de vara helt förbjudna och i sådana fall krävs en dispens för att få utföra åtgärden. För sådana föreskrifter som är väsentliga för skyddet av området bör dispens enligt 7 kap. 7 § andra stycket miljöbalken komma i fråga bara om det finns särskilda skäl.
Föreskrifter om rätten för allmänheten att vistas inom nationalparker eller naturreservat och om ordningen i övrigt kan meddelas med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken. Föreskrifterna ska behövas för att tillgodose syftet med skyddet och alltså inte vara mera ingripande än vad skyddsbehovet motiverar.
Exempel på åtgärder som kan förbjudas är att åka vattenskidor, ankra med båt, lägga ut bojar och att lägga upp fritidsbåt på land. Båttrafik kan regleras med stöd av kommunala ordningsföreskrifter eller med stöd av 2 kap. 2 § sjötrafikförordningen (1986:300).
Natura 2000-områden
Natura 2000 omfattar värdefulla naturområden med arter och naturtyper som i ett europeiskt perspektiv betraktas som särskilt skyddsvärda. Enligt 7 kap. 28 § miljöbalken får regeringen förklara ett naturområde som särskilt skyddsområde eller som särskilt bevarandeområde.
43
När ett område har pekats ut har medlemsstaten en skyldighet att vidta nödvändiga åtgärder för bevarande som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper och de arter som finns i områdena. Det föreskrivs också att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder i områdena för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts.
44
Hur medlemsstaterna ska uppnå detta avgör de själva.
Ett område som utsetts som Natura 2000-område kan exempelvis
427 kap 5 § miljöbalken. 43 Bestämmelsen införlivar skyddsformerna i fågel- respektive art- och habitatdirektiven. 44 Artikel 6, Art- och habitatdirektivet (92/43/EEG).
även skyddas som nationalpark, naturreservat eller någon annan möjlig skyddsform enligt 7 kap. miljöbalken.
En väsentlig begränsning i Natura 2000-nätverket är att direktivet inte omfattar skydd av alla livsmiljöer som t.ex. djupare mjukbottnar. Natura 2000 medger heller inte som bevarandesyfte att säkerställa opåverkade områden fria från lokal mänsklig påverkan.
45
Det går heller inte att besluta om föreskrifter för vissa verksamheter om området inte också utses som t.ex. naturreservat.
Bevarandeplanerna tas fram av länsstyrelserna och ska innehålla de åtgärder som behövs för att kunna uppnå gynnsam bevarandestatus i området. Sådana bevarandeåtgärder kan t.ex. bestå i av regleringar av fiske. Andra bevarandeåtgärder kan vara restaureringsåtgärder, kunskapshöjande insatser eller föreskrifter genom bildande av naturreservat.
Tillståndsplikt
Det krävs tillstånd för att bedriva verksamhet eller vidta åtgärd inom ett Natura 2000-område. Tillstånd krävs om verksamheten eller åtgärden, ensamt eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter (kumulativa effekter), kan påverka miljön i skyddsområdet på ett betydande sätt. Tillstånd kan även behövas för verksamheter utanför Natura 2000-området.
46
Flera villkor måste vara upp-
fyllda för att tillstånd ska beviljas och det handlar om att livsmiljöerna eller arterna inte utsätts för störningar.
47
Ett tillstånd kan även inne-
bära krav på kompensationsåtgärder. Tillstånd prövas enligt 7 kap. 29 b § miljöbalken av länsstyrelsen i det län där området finns.
Kompletterande föreskrifter genom bildade av naturreservat
I praktiken prövas dock sällan småskaliga verksamheter enligt tillståndsplikten. Bestämmelsen tillämpas också mycket sällan för verksamheter som normalt inte prövas enligt miljöbalken, däribland fiske
45 Havs- och vattenmyndigheten 2016, Handlingsplan för marint områdesskydd, Myllrande mångfald och unika naturvärden i ett ekologiskt nätverk under ytan, Redovisning av regeringsuppdrag M2015/771/Nm. 46 Se exempelvis Mark- och miljööverdomstolens dom den 14 oktober 2014 i M 10231-13 och Naturvårdsverkets handbok 2017:1, Förutsättningar för prövningar och tillsyn i Natura 2000områden s. 70. 47 7 kap. 28 a–b §§ miljöbalken.
eller sjöfart. Kompletterande föreskrifter kan därför vara nödvändiga. För Natura 2000-områden finns i dagsläget ingen möjlighet att besluta om föreskrifter, varför dessa områden även måste skyddas som naturreservat eller genom annat instrument om preciserade föreskrifter behövs. Detta är dock inte möjligt för Natura 2000-områden i den ekonomiska zonen. Genom att skydda Natura 2000-områden som naturreservat kan även marin miljö som inte omfattas av EUrätten ges ett skydd, som t.ex. djupa mjukbottnar.
Biotopskyddsområde
Med stöd av 7 kap. 11 § miljöbalken kan speciella eller värdefulla biotoper skyddas. Skyddet omfattar mindre mark- eller vattenområden som är livsmiljö för hotade djur- eller växtarter eller som av annan orsak är särskilt skyddsvärda. Inom områdena får inte verksamhet bedrivas som kan skada naturmiljön. Biotopskyddsområden i vatten hanteras av länsstyrelserna.
I havsmiljö finns enbart biotoper listade i bilaga tre i områdesskyddsförordningen vilket medför att det är sådana områden där länsstyrelsen eller kommunen kan fatta beslut om utpekande.
48
De bio-
toper som är förtecknade är; – Mynningsområden vid havskust, rev av ögonkorall – Naturliga sjöar och andra vatten som är naturligt fisktomma – Helt eller delvis avsnörda havsvikar – Grunda havsvikar – Ålgräsängar – Biogena rev.
20.5.2. Havsmiljödirektivet artikel 13.4 samt Ospar och Helcom MPA
Enligt artikel 13.4 havsmiljödirektivet ska åtgärdsprogrammet omfatta geografiska skyddsåtgärder för att bidra till att skapa sammanhängande och representativa nätverk med marina skyddsområden
487–7 a §§områdesskyddsförordningen (1998:1252).
som har tillräcklig mångfald i ekosystemen. Sådana områden kan vara Natura 2000-områden eller nationellt skyddade marina områden eller områden som beslutats av berörda medlemsstater inom ramen för internationella eller regionala avtal, för Sveriges del främst Helcom och Ospar MPA-nätverk.
Regeringen beslutar om vilka områden som ska rapporteras till Helcom och Ospar för att ingå i respektive MPA-nätverk. Områdena i sig har inte något rättsligt skydd genom konventionerna, men medlemsstaterna har åtagit sig att införa nödvändiga bevarandeåtgärder. Sverige har sedan 2005 enbart rapporterat områden som redan har ett formellt skydd.
Ospar och Helcom MPA är viktiga för att skydda de livsmiljöer och arter som är specifika för Nordostatlanten respektive Östersjön. Genom kopplingen mellan artikel 13.4 i havsmiljödirektivet och artikel 11 i den gemensamma fiskeripolitiken kan regleringar för fiske införas i områdena. Enligt Havs- och vattenmyndigheten arbetar vissa länsstyrelser med kombiplaner för områden som både är Natura 2000 och Ospar/Helcom MPA för att inkludera även de regionala havsmiljökonventionernas identifierade naturtyper och arter för att säkerställa ett ekologiskt representativt skydd.
20.5.3. Andra områdesbaserade skyddsåtgärder
Avsnittet redovisar andra områdesbaserade skydds- och bevarandeåtgärder som inte faller under det formella områdesskyddet ovan. De kan dock vara betydelsefulla för det långsiktiga skyddet av marina livsmiljöer och arter, som även är viktigt för att nå målen om god miljöstatus och god ekologisk status och därmed miljökvalitetsmålen.
Strandskydd
Strandskydd gäller vid Sveriges kuster, vid insjöar och vattendrag.
49
Strandskyddet har två syften. Dels syftar strandskyddet till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, dels till att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten.
50
497 kap. 13 § miljöbalken. 507 kap. 13 § 2 st. miljöbalken.
Strandskyddet är utformat som en förbudslagstiftning som omfattar vissa åtgärder och verksamheter. Regler om strandskyddet finns i 7 kap. 13–18 h§§ miljöbalken. Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde). Länsstyrelsen får besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften. Strandskyddet beskrivs närmare i kapitlet om kustekosystem.
Fågel- och sälskyddsområden
Fågel- och sälskyddsområden faller under miljöbalkens utpekande av djur- och växtskyddsområden.
51
Om det behövs särskilt skydd för
en djur- eller växtart inom ett visst område, får länsstyrelsen eller kommunen meddela föreskrifter som inskränker rätten till jakt eller fiske eller allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom området. Merparten av befintliga fågel- och sälskyddsområden överlappar Natura 2000-områden.
Föreskrifter inom havsplanerna
Regeringen kan meddela föreskrifter med stöd av 4 kap 10 § andra stycket miljöbalken om sådana förbud och begränsningar som i fråga om verksamheter eller åtgärder inom ett havsplanerat område behövs för att uppnå syftet med planen. Regeringen har genom 16 § havsplaneringsförordningen (2015:400) föreskrivit att Havs- och vattenmyndigheten, om det behövs för att uppnå syftet med en havsplan, ska ta fram förslag till föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för verksamheter eller åtgärder inom ett havsplanerat område. Föreskrifterna beslutas sedan av regeringen.
Det finns således en möjlighet att genom föreskrifter förbjuda och begränsa vissa verksamheter. Av förarbetena framgår att det kan bli aktuellt framför allt i de fall där en samexistens inte är möjlig, dvs. två intressen stör varandra på ett så påtagligt sätt att det bör införas en möjlighet att exkludera eller begränsa viss användning.
52
Möjlig-
517 kap. 12 § miljöbalken. 52Prop. 2013/14:186, Hushållning med havsområden, s. 21.
heten att meddela föreskrifter med stöd av havsplaneringsförordningen kan dock inte sträcka sig längre än den befogenhet som havsrättskonventionen medger.
53
Havs- och vattenmyndigheten har hittills inte tagit fram några förslag till sådana föreskrifter. Eftersom det är första gången havsplaner tas fram anser Havs- och vattenmyndigheten att det är viktigt med en samsyn om planeringen, innan förslag om eventuella föreskrifter lämnas.
54
Lagen om svensk ekonomisk zon
Enligt 2 § lagen om svensk ekonomisk zon (1992:1140) har regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigande att meddela föreskrifter för att skydda och bevara den marina miljön.
Områdesbaserade skyddsåtgärder enligt fiskelagstiftningen
Enligt 20 § fiskelagen (1993:787) kan regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela föreskrifter om vilken hänsyn som ska tas till naturvårdens intressen vid fiske. Detta bemyndigande avser således annat skydd av naturen från fiskets påverkan än beståndsvårdande åtgärder. Föreskrifterna får dock inte vara så ingripande att fisket avsevärt försvåras. Havs- och vattenmyndigheten har påpekat detta som ett problem till regeringen, senast i rapporteringen augusti 2020 av regeringsuppdraget om ett generellt förbud för bottentrålning i marina skyddade områden.
Ett exempel på när fiskeverksamhet avsevärt försvåras kan vara när utövarens möjligheter att utöva sitt fiske inom ett visst område inskränks väsentligt och denne inte kan förflytta sitt fiske till ett angränsande område. Så kan vara fallet vid visst fiske inom en fastighet
53 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Juridiska förutsättningar för reglering av marina skyddade områden utan lokal mänsklig påverkan, bilaga 1 till rapporteringen av regeringsuppdraget om opåverkade områden. 54 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Havsplaner för Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet, Förslag till regeringen 2019-12-16, Statlig planering i territorialhav och ekonomisk zon, dnr 3628-2019.
med stöd av enskild rätt, eller då man skyddar ett mycket stort område från mänsklig påverkan.
55
Det är Havs- och vattenmyndigheten som genom förordningen om fisket, vattenbruket och fiskenäringen
56
har bemyndigats att
utfärda sådana föreskrifter. (Läs mer i kapitlet Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen.)
Fredningsområden för fisk och fiskefria områden
Havs- och vattenmyndigheten har rätt att besluta om frednings-
områden för fisk för att öka skyddet under lek och lekvandring.
57
I fredningsområden är endast sådana redskap tillåtna som inte fångar den art som skyddet avser. Fredningsområdena innebär i praktiken oftast förbud mot allt fiske inom området. Fredningsområdena är som regel tidsbestämda till delar av året, men kan även innebära fiskeförbud under hela året. Hittills har fredningsområden främst använts för att förvalta fisken som en resurs. Syftet med att inrätta områdesvisa begränsningar för fisket kan dock även enligt vägledning från Havs- och vattenmyndigheten, vara bevarande av biodiversitet.
58
Till skillnad från fredningsområden, där det råder fiskeförbud under delar av året eller förbud mot vissa fiskemetoder, så innebär ett fiskefritt område ett totalt förbud mot fiske. (Läs mer i kapitlet Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen.)
Vad som ingår i OECM:s är under utveckling
Inom CBD används begreppet Other Effective Areabased Conservation Measures (OECM:s) som översätts till svenska med andra
effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder. OECM:s ingår som en
komponent i CBD:s Aichimål 11 om skydd av områden. Grunden för nuvarande tillämpning av OECM:s finns i beslut från CBD:s
55 Havs- och vattenmyndigheten 2013, Vägledning – Reglering av fiske i marint skyddade områden, Rapport 2013:13. 56 Förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. 57 Fredningsområden anges i 3 § samt i bilaga 5 till HVMFS (FIFS 2004:36) om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön. 58 Havs- och vattenmyndigheten 2013, Vägledning – Reglering av fiske i marint skyddade områden, Rapport 2013:13.
partsmöte 2018 samt dess vägledning i annex III. OECM definieras enligt följande:
Other effective area-based conservation measure means a geographyically defined area other than a Protected Area, which is governed and managed in ways that achieve positive and sustained long-term outcomes for the in situ conservation of biodiversity, with associated ecosystem functions and services and where applicable, cultural, spiritual, socio–economic, and other locally relevant values.59
Den internationella naturvårdsunionen, IUCN, har tagit fram en vägledning av OECM:s för att stödja CBD:s parter i arbetet med OECM:s. 60
Sannolikt kommer OECM:s lyftas fram som en viktig komponent i ett nytt globalt mål inom CBD:s post 2020-ramverk. I synnerhet om procentsatsen för behov av skydd sätts relativt högt, som t.ex. 30 procent som nu diskuteras.
OECM:s används som begrepp även inom EU, men det kvarstår både inom EU och för Sverige att tydligt definiera vilka bevarandeformer som kan omfattas av begreppet. EU har varit tydliga med att OECM:s ska ses som ett komplement till skyddade områden som kan öka konnektivitet och fullständighet i nätverket och bidra till målen för skydd och inte försvaga de skyddade områdenas roll. EUkommissionen ska enligt förslag till biodiversitetsstrategin inom den gröna given, komma med en tolkning av OECM:s senast 2021.
Inom förhandlingarna i CBD har Sverige lyft fram OECM:s som viktiga för att bevara naturmiljöer och inte minst för att säkra en grön och blå infrastruktur. Regeringen ansåg inför CBD:s partsmöte 2018 att det är viktigt att OECM:s bl.a. är tydligt avgränsade, öppet redovisade, har dokumenterade naturvärden och är långsiktigt skyddade med syfte att bevara den biologiska mångfalden. Det är viktigt att naturvärden inom områdena följs upp så att effektiviteten och funktionaliteten i OECM:s kan utvärderas.
Det finns ingen beslutad tolkning av vilka svenska bevarandeformer eller områdesbaserade regleringar som ska kunna räknas in som OECM:s. Naturvårdsverket har påbörjat en process i dialog med Havs- och vattenmyndigheten för att ta fram förslag till vilka skyddsformer som kan anses möta kriterierna för OECM:s. Natur-
59 CBD Decision 14/8, 2018, Protected areas and other effective area-based conservation measures. 60 IUCN-WCPA Task Force on OECMs 2019, Recognising and reporting other effective area-based conservation measures, IUCN.
vårdsverket tolkar t.ex. inte att strandskyddsområden innebär ett effektivt skydd. Strandskydd begränsar t.ex. bebyggelse men omfattar inte åtgärder inom t.ex. jord- och skogsbruk. Strandskydd uppfyller för få av kraven för OECM:s.
61
20.5.4. Inget lagstöd för skydd av nätverk
Enligt etappmålet om skydd av marina områden ska de marina områdena vara skyddade genom ett ekologiskt representativt och sammanhängande samt funktionellt nätverk. Det finns dock inget rättsligt krav på att skydd av områden ska bidra till ett sådant nätverk.
Även om områdesskydd kan inrättas för att uppnå dessa mål har sällan ekologisk konnektivitet legat till grund för val av områden. Det bekräftas av Havs- och vattenmyndighetens fördjupade analys av områdesskyddet i havsområden som visar att nätverket inte är sammanhängande, representativt eller funktionellt.
62
Anledningen
är, enligt Havs- och vattenmyndigheten, bl.a. att områdena är alltför små och isolerade för att säkerställa arters spridning i landskapet. Även SLU Aqua har i en sammanställning av ekologisk konnektivitet visat att nätverket av skyddade områden, trots att en relativt stor yta av Sveriges havsområden har skyddats, inte är ekologiskt funktionellt.
63
20.6. Reglering av vissa verksamheter inom skyddade områden
Verksamheter eller påverkansfaktorer som Havs- och vattenmyndigheten bedömer kan behöva regleras i ett skyddat område är främst muddring, dumpning, tippning, sjöfart, fiske, vattenbruk, utvinning av material som (t.ex. sandtäkt), buller, ljus, militära övningar, exploatering (t.ex. bryggor, rör, ledningar och kablar), jakt, rekreations-
61 Naturvårdsverket 2020, Presentation Lrf seminarium: Skydd av natur – Hur ska Sverige rapportera internationellt. 62 Havs- och vattenmyndigheten 2016, Fördjupad analys av befintligt nätverk av marina skyddade områden, Delredovisning av regeringsuppdrag M2015/771/Nm. 63 SLU Aqua 2019, Ekologisk konnektivitet i svenska kust- och havsområden, Aqua Reports 2019:15.
aktiviteter och energiutvinning (t.ex. havsbaserad vindkraft och vågkraft).
64
Några av dessa verksamheter faller ofta under speciallagstiftning eller regleras till stor del genom EU-förordningar eller internationella regleringar. Sådana verksamheter kan behöva särskilda regleringar eller lösningar, utöver det som omfattas av t.ex. reservatsföreskrifter eller tillståndsprövning inom Natura 2000-områden. I marin miljö gäller detta främst fiske, sjöfart och försvarsmaktens verksamhet.
65
Även exploatering som t.ex. rördragningar eller vindkraft kan
behöva särskilt hantering.
20.6.1. Reglering av fiske
Fiske i marina skyddade områden inom territorialvattenområdet kan regleras med stöd av både 7 kap. miljöbalken och fiskelagstiftningen.
EU:s gemensamma fiskeripolitik
Inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (GFP) har medlemsstaterna överlämnat exklusiv kompetens till EU för att reglera bevarandet av havets biologiska resurser.
66
Medlemsstaterna har fått
befogenhet att begränsa tillträdet för andra medlemsstaters fiskefartyg till det område, under medlemsstatens överhöghet eller jurisdiktion, som sträcker sig tolv nautiska mil från baslinjerna. Sveriges möjlighet att begränsa tillträde styrs dock även av de mellanstatliga avtal som ingåtts med bl.a. Danmark och Finland. Detta innebär att det även inom svenskt territorialhav, där andra medlemsstater har tillträde, behöver regleringar av fiske genomföras inom ramen för GFP.
64 Havs- och vattenmyndigheten 2016, Handlingsplan för marint områdesskydd, Slutredovisning av regeringsuppdrag M2015/771/N. 65 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Juridiska förutsättningar för reglering av marina skyddade områden utan lokal mänsklig påverkan, bilaga 1 till rapportering av regeringsuppdrag M2017/03180/S. 66 Artikel 3.1.d, fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF).
Reglering innanför trålgränsen
Innanför trålgränsen finns möjlighet att införa restriktioner eller förbud för såväl yrkesfiske som fritidsfiske med stöd av fiskelagstiftningen i skyddade områden. Föreskrifterna får dock inte vara så ingripande att fisket avsevärt försvåras. Regleringar kan även införas genom miljöbalkens bestämmelser om föreskrifter med stöd av 7 kap. miljöbalken.
Sedan mitten av 2000-talet har det förts en diskussion om vilken lagstiftning som främst bör tillämpas. Den senaste publicerade vägledningen från Havs- och vattenmyndigheten till länsstyrelserna är från 2013.
67
Enligt Havs- och vattenmyndigheten måste det avgöras
från fall till fall vilken typ av reglering som är bäst lämpad att säkerställa bevarandemålen i det skyddade området, men att det finns fördelar med att i första hand överväga att använda fiskelagstiftningen.
I beslut om naturreservat 2020 har två länsstyrelser gjort olika bedömningar av vilken lag som ska väljas för reglering av fiske. Länsstyrelsen i Halland beslutade att införa förbud mot fiske i naturreservatet Sik genom föreskrifter i enlighet med 7 kap. 5 § miljöbalken.
68
Hela naturreservatet ligger inom trålgränsen, dvs. inom
området där Sverige har nationell rådighet att reglera fisket. Länsstyrelsen i Stockholm däremot har valt att hemställa till Havs- och vattenmyndigheten om att förbjuda allt fiske inom Svenska Högarna marina naturreservat.
69
Svenska Högarna som är Sveriges största marina
naturreservat, är ett exempel på ett skyddat område som sträcker sig över flera juridiska zoner; från kustvattenzonen innanför baslinjen till Sveriges territorialgräns tolv nautiska mil utanför baslinjen.
67 Havs- och vattenmyndigheten 2013, Vägledning – Reglering av fiske i marint skyddade områden, Rapport 2013:13. 68 Länsstyrelsen i Halland 2020, Bildande av naturreservatet Sik i Varbergs och Falkenbergs kommun, Beslut 2020-03-16, dnr 511-7049-11. 69 Länsstyrelsen i Stockholm 2019, Begäran om fiskeregleringar i Svenska Högarnas naturreservat, Beslut 2019-11-12, dnr 6232-43021-2019.
Reglering inom Sveriges ekonomiska zon och områden i territorialhavet där andra medlemsstater har tillträde till fisket
Utanför trålgränsen kan artikel 11 enligt grundförordningen
70
tillämpas
om regleringarna omfattar andra staters fiske. Inom territorialvattenområdet kan även artikel 20 tillämpas. Fram tills nu har merparten av skyddade områden utanför trålgränsen varit Natura 2000-områden. Successivt skyddas nu flera områden utanför trålgränsen som naturreservat. Detta aktualiserar länsstyrelsernas möjlighet att besluta om reservatsföreskrifter. I den ekonomiska zonen kan enbart Natura 2000områden inrättas och regeringen kan peka ut områden som ska rapporteras som Helcom och Ospar MPA.
Genom artikel 11 i kombination med artikel 18 i grundförordningen finns det nu en regionaliserad process för EU-kommissionen, efter en gemensam rekommendation från berörda medlemsländer, för att besluta om nödvändiga bevarandeåtgärder i form av fiskeregleringar. Processen kan användas för att införa bevarandeåtgärder som är nödvändiga för att kunna efterleva de skyldigheter som följer av art- och habitatdirektivets artikel 6, fågeldirektivets artikel 4 samt havsmiljödirektivets artikel 13.4. Att numera även kraven i havsmiljödirektivet om att nå god miljöstatus kan läggas till grund för att reglera fisket med stöd i grundförordningen, innebär att även arter och livsmiljöer listade inom Ospar- och Helcom MPA:s kan skyddas från sådant fiske som kan innebära att man inte uppnår bevarandemålen. Ett exempel på detta är Västra Bratten där ett fiskeförbud har införts med stöd av artikel 11 och 18 i grundförordningen.
71
När det gäller erfarenhet från förhandlingar med andra medlemsländer inom ramen för artikel 11 och 18 i grundförordningen, finns en gemensam uppfattning bland medlemsländerna om att det rör sig om tidskrävande processer. Det krävs vetenskapligt underlag och samråd, och processen är förhållandevis ny. Havs- och vattenmyndigheten påpekar att i områden som ligger utanför trålgränsen finns det risk för långdragna förhandlingar i de fall medlemsländer har olika syn på vilka fiskeregleringar som är nödvändiga i ett område för att nå bevarandemålen. Förhandlingarna kan även påverka slutresultatet. Detta kan få olika följder, antingen ett möjligt försämrat skydd i den gemensamma rekommendationen eller att Sverige väljer att låta kom-
70 Förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken. 71 Kommissionens delegerade förordning (EU) 2017/118 av den 5 september 2016 om fastställande av bevarandeåtgärder för fisket i syfte att skydda Nordsjöns marina miljö.
missionen lägga fram förslag enligt ordinarie lagstiftningsförfarande. Det sista alternativet innebär troligen en än mer tidskrävande och osäker process när det gäller uppnådda resultat.
72
Tillståndsprövning av fiske i Natura 2000-områden
Fiske tillståndsprövas inte i dagsläget enligt 7 kap.28–29 §§miljöbalken, men frågan har varit och är fortfarande föremål för diskussion. Enligt flera miljörättsjurister finns inget undantag för fiske.
73
Enligt den rättsutredning Havs- och vattenmyndigheten beställde 2014 bedöms fiske omfattas av tillståndsplikt om det på ett ”betydande sätt” kan påverka områdets skyddssyfte. Vidare framgick att återkommande fiske bör ses som enskilda projekt som ska konsekvensbedömmas var för sig även om fisket påbörjades innan ett Natura 2000-område skyddades.
74
(Läs mer i kapitlet Förvaltning av fisk en
del av havsförvaltningen.)
20.6.2. Reglering av sjöfart och fritidsbåtar
Sjöfartens påverkan på marina bevarandevärden uppmärksammas allt mer, inte minst påverkan av undervattensbuller, olika former för utsläpp och störning av fågel och djurliv. Flera hårt trafikerade fartygsrutter passerar nära eller genom skyddade marina områden. Fritidsbåtstrafiken har betydande påverkan på kustområden, inte minst på grunda livsmiljöer, men även på t.ex. fiskfauna och sjöfågel.
75
Den
ökade kunskapen om sjöfartens påverkan medför att behovet av att reglera både kommersiell sjöfart, inklusive kommersiell skärgårdstrafik, och fritidsbåtar i marina skyddade områden ökar. Läs mer i kapitlen om sjöfart och om kusthavet.
I Havs- och vattenmyndighetens förslag till havsplaner har myndigheten pekat ut s.k. utredningsområden för sjöfart. Detta är om-
72 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Juridiska förutsättningar för reglering av marina skyddade områden utan lokal mänsklig påverkan, bilaga 1 till rapportering av regeringsuppdrag M2017/ 03180/Nm. 73 Christiernsson, A. och Michanek, G. 2016, Miljöbalken och fisket, Nordisk Miljörättslig Tidskrift, 2016:1, s. 11–28. 74 Christiernsson, A. m.fl. 2014, Fiske och Natura 2000, 7 kap. 28 a § miljöbalken i EU-rättslig belysning, Havs- och vattenmyndighetens rapport 2014:7. 75 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3.
råden av intresse för både naturvården och sjöfarten och där Havs- och vattenmyndigheten bedömer att sjöfarten kan ha negativ betydelse på utpekade bevarandevärden, t.ex. på alfågelpopulationen genom oljeutsläpp eller tumlare från undervattensbuller, men inte kunnat bedöma vilket av dessa intressen som ska ges företräde.
Ett annat exempel som illustrerar problematiken är naturreservatet Skånska Kattegatt som beslutades av länsstyrelsen i Skåne i juni 2020. Från 1 juli 2020 har ett nytt ruttsystem för sjöfart trätt i kraft. De nya rutterna kommer enligt Sjöfartsverket troligtvis innebära att ännu fler handelsfartyg än tidigare passerar genom naturreservatet. Beslutet är fattat av IMO på förslag av Transportstyrelsen och Søfartsstyrelsen i Danmark. I reservatbeslutet har Länsstyrelsen i Skåne bedömt att sjöfarten är den största källan till lokal mänsklig påverkan inom området och är inte förenlig med naturreservatets syfte.
Exemplet visar på myndigheternas olika syn på regleringar av hastighet och utsläpp inom marina naturreservat. Sjöfartsverket och Transportstyrelsen framför argument om varför t.ex. hastighetsbegränsningar inte bör införas med hänsyn till negativ påverkan på fritidsbåtstrafiken och problem med övervakning och tillsyn. Både Sjöfartsverket och Transportstyrelsen avstyrker även hårdare utsläppskrav på handelssjöfarten i skyddade områden än vad som är reglerat internationellt och inarbetat i annan svensk lagstiftning. Skälen är bl.a. att utsläpp i havet förflyttas av strömmar, därav kommer vattenkvaliteten inom naturreservatets förhållandevis lilla område troligtvis påverkas av vatten och utsläpp från omgivande vattenområden.
76
Det finns ingen vägledning för hur sjöfarten eller fritidsbåtstrafiken bör regleras i skyddade marina områden och hur miljöbalken och speciallagstiftningen ska tillämpas för olika typer av regleringar av transporter (som t.ex. hastighet eller tillträdesförbud), undervattensbuller, utsläpp eller ankring.
77
76 Sjöfartsverket remissyttrande till länsstyrelsen i Skåne på beslut om naturreservatet Skånska Kattegatt. 77 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Juridiska förutsättningar för reglering av marina skyddade områden utan lokal mänsklig påverkan, bilaga 1 till rapportering av regeringsuppdrag M2017/ 03180/Nm.
Reglering av sjöfart inom territorialhavet
Inom territorialhavet har Sverige suveränitet, vilket innebär en obegränsad rätt att reglera olika verksamheter, med undantag för andra staters rätt till oskadlig genomfart med fartyg. Sverige har rätt att reglera fartygstrafiken inom territorialhavet genom att bestämma farleder och inrätta trafiksepareringssystem. IMO:s bestämmelser om ruttsystem för den internationella sjöfarten gäller såväl inom svenskt sjöterritorium som ekonomisk zon. Detta regleras i Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ruttsystem
78
och
andra av IMO särskilt beslutade sjötrafikregler.
Det finns ingen bestämmelse i miljöbalken som undantar sjöfarten från att regleras genom reservatsföreskrifter och miljöbalkens allmänna hänsynsregler gäller även för framdriften av fartyg.
Som ett led i skyddet av den marina miljön kan Sverige upprätta skyddade zoner som medför förbud mot sjöfart inom svenskt territorialvatten, men även denna rätt begränsas av Sveriges internationella åtaganden och vad som överenskommits inom IMO.
79
En
skyddad zon inom territorialhavet ska anmälas till IMO och samordnas genom IMO med andra staters behov av internationell sjöfart.
Det finns inte någon rättslig definition av vad som är en farled. Vanligen avses en led för den civila sjöfarten som har märkts ut dels i geografin genom fyrar, sjömärken och andra sjösäkerhetsanordningar, dels i sjökorten.
80
Oavsett om det finns en farled så är fartyg
fria att köra i vilka farleder eller vägar på havet som de önskar, under förutsättning att de håller fartbegränsningar och inte gör några andra överträdelser såsom att passera genom fågelskyddsområde, militärt område eller motsvarande.
81
Länsstyrelserna har viss föreskriftsrätt enligt sjötrafikförordningen (1986:300) och får inom Sveriges sjöterritorium besluta om föreskrifter bl.a. av miljöskäl, om t.ex. fartbegränsning eller begränsning för fartyg att utnyttja ett vattenområde.
82
Sådana förbud får dock
enligt samma bestämmelse inte avse handelssjöfarten i allmän farled.
78 TSFS 2010:157. 79 Mahmoud, S. och Langlet, D. 2008, Det rättsliga skyddet av den marina miljön i Östersjön och Nordsjön, Gällande binternationella och europeiska regler, bilaga 4 till SOU 2008:48, s. 457. 80 Schelin, J. 2017, Vissa farleds- och hamnfrågor, PM utarbetad på uppdrag av Näringsdepartementet, s. 55. 81 Trafikverket i samarbete med Sjöfartsverket 2017, Åtgärdsvalsstudie, Farleder till Stockholm, dnr TRV 2016/23963, s. 36. 822 kap. 2 § 2 st. sjötrafikförordningen (1986:300).
Det finns således ingen rättslig möjlighet för länsstyrelsen att genom förbud förhindra handelssjöfart i en allmän farled.
Enligt Havs- och vattenmyndigheten får frågor där farleder innebär störningar på ett skyddat område lösas genom att flytta farleden eller att införa exempelvis lotsplikt. Det är Transportstyrelsen som meddelar föreskrifter om var lots måste anlitas inom svenskt sjöterritorium.
Fritidsbåtar
Samma regelverk gäller för fritidsbåtar. Länsstyrelsen kan besluta föreskrifter i naturreservat som begränsar t.ex. ankring eller hur länge man får förtöja på samma plats i ett skyddat område. Länsstyrelserna kan besluta om motsvarande regler för fritidsbåtar av miljöskäl, som för kommersiell trafik enligt sjötrafikförordningen.
Föreskrifter om ankringsförbud i vissa områden har oftast varit motiverade med att undervattenskablar eller rör behöver skyddas, medan frågan om ankringsskador på undervattensnaturen sällan uppmärksammas. Vidare har många skyddsvärda öar och skär och en zon omkring sig som belagts med tillträdesförbud. Detta har oftast föranletts av behov av att skydda fåglar eller sälar. Ovanligare är dock att förbuden utgått från skyddsbehov i undervattensnaturen.
Reglering av sjöfart inom den ekonomiska zonen
Bestämmelserna om Natura 2000 tillämpas även i Sveriges ekonomiska zon.
83
En reservation finns dock i 10 § lagen om Sveriges
ekonomiska zon. Bestämmelsen innebär att föreskrifter och andra beslut inte får medföra någon inskränkning av den fria sjöfarten enligt folkrätten. Detta innebär att Sverige saknar jurisdiktion att förbjuda internationell sjöfart genom skyddade områden i den ekonomiska zonen. Om internationell sjöfart behöver regleras i skyddade områden måste det beslutas inom ramen för IMO. Ett exempel på ett sådant beslut är utpekande av Östersjön som PSSA-område (Particularly Sensitive Sea Area), och att områdena kring Norra Midsjöbanken och Hoburgs bank har utsetts som Areas to be Avoided. Eftersom detta inte är ett tvingande förbud saknar Sverige dock möj-
lighet att vidta skyddsåtgärder gentemot fartyg som inte följer rekommendationerna.
84
Av förslagen till havsplaner för Sverige, framgår vilka ytor Sverige prioriterar för sjöfart och vilka områden sjöfarten bör undvika. Sveriges och andra länders havsplaner kommer därmed att vara vägledande i det internationella arbetet av trafiksepareringssystem och förbudsområden för sjöfart inom Helcom och IMO.
85
De problem som sjöfarten åsamkar miljötillståndet omfattas av ”Rekommenderade gemenskapsåtgärder” i artikel 15 i havsmiljödirektivet. Enligt artikeln ska en medlemsstat som identifierar ett problem som påverkar miljötillståndet i dess marina vatten och som inte kan lösas med åtgärder på nationell nivå, eller som har samband med annan gemenskapspolitik eller annat internationellt avtal, informera EU-kommissionen om detta och lämna in underlag för att motivera ståndpunkten. Om inte annat framgår i relevant gemenskapslagstiftning så ska kommissionen agera på varje sådan rekommendation inom sex månader och ska, på lämpligt sätt, beakta rekommendationerna i sina förslag till Europaparlamentet och rådet. Enligt 38 § havsmiljöförordningen är det Havs- och vattenmyndigheten som ska informera regeringen om sådana problem för miljötillståndet i Sveriges marina vatten och till regeringen lämna ett sådant underlag eller sådana rekommendationer som avses i artikel 15.1 havsmiljödirektivet.
20.6.3. Försvarsmaktens verksamhet
Försvarsmaktens verksamhet ger upphov till flera olika störningar i marin miljö. Undervattensbuller uppstår t.ex. genom aktiv sonar och undervattenssprängningar både under övningsverksamhet och vid skarp verksamhet (insatser). Verksamheten medför även störningar av fågel- och djurlivet. En särskild verksamhet som är viktig för havsmiljön, men som samtidigt bidrar till störningar är röjning av minor.
Det finns inget generellt undantag för försvarets verksamhet i 7 kap. miljöbalken, utan ett förbud mot viss användning av mark
84 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Juridiska förutsättningar för reglering av marina skyddade områden utan lokal mänsklig påverkan, bilaga 1 till rapportering av regeringsuppdrag M2017/ 03180/Nm. 85 Havsmiljöinstitutet 2017, Havsplanering kan minska konflikter och främja helhetssyn på miljön, Åtgärder för att minska sjöfartens påverkan på miljön, Rapport 2017:2.
eller vattenområde kan även omfatta försvarets verksamhet. Föreskrifter som exempelvis förbjuder militära övningar förekommer, men förenas då ofta med en undantagsmöjlighet efter samråd med exempelvis länsstyrelsen.
För Försvarsmaktens verksamhet finns, i motsats till t.ex. fiske och sjöfart, vissa undantag i miljöbalken. Enligt 1 kap. 5 § miljöbalken får regeringen meddela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från balken och av 2 kap. om de allmänna hänsynsreglerna framgår av 7 § att när det är fråga om en verksamhet eller en åtgärd som behövs för totalförsvaret, ska vid avvägningen hänsyn tas även till detta förhållande. Även riksintressen för totalförsvaret ska ges företräde om det behövs.
I huvudsak genomförs övningsverksamhet inom Försvarsmaktens sjöövningsområden och sprängområden, som enligt 3 kap. 9 § miljöbalken är av riksintresse för totalförsvaret, men även på annan plats. Den skarpa verksamhet som Försvarsmakten genomför, dvs. insatser av något slag (t.ex. minröjning, ubåtsjakt eller hävdande av svenskt territorium), måste dock enligt Försvarsmakten kunna genomföras oavhängigt av restriktioner inom skyddade områden.
Försvarsmakten framhåller i sitt remissyttrande över naturreservatet Skånska Kattegatt att det måste det finnas utrymme för Försvarsmakten att genomföra sitt, av riksdagen och regeringen, givna uppdrag och ansvar utan att begränsas av reservatsföreskrifter. Vidare förbehåller sig Försvarsmakten rätten att genomföra insatser (t.ex. röjning av minor) på sådant sätt och med sådan materiel som är nödvändigt för att lösa aktuell uppgift.
20.6.4. Nedläggning av undervattenskablar och rörledningar på kontinentalsockeln
Sveriges möjligheter att hantera och begränsa nedläggning av undervattenskablar och rörledningar styrs av artikel 79 i FN:s havsrättskonvention, vilken införlivats i Sverige genom kontinentalsockellagen (1966:314). Enligt 15 a § krävs tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för att få lägga ut undervattenskablar och rörledningar utanför territorialgränsen. Tillståndet ska förenas med de villkor som behövs för att
1. möjliggöra utforskning av kontinentalsockeln och utvinning av
dess naturtillgångar,
2. förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från rörled-
ningar, och
3. skydda möjligheten att använda och reparera redan befintliga
undervattenskablar och rörledningar.
Mot bakgrund av den rättighet som havsrättskonventionen medger är det inte möjligt att genom nationella föreskrifter med stöd av 16 § havsplaneringsförordningen eller 2 § andra stycket lagen om Sveriges ekonomiska zon inskränka andra staters rättigheter att lägga ut undervattenskablar och rörledningar. Sverige har dock rätt att pröva den närmare dragningen ur ett miljöskyddsperspektiv, vilket exempelvis kan innebära att ledningen eller kabeln styrs bort från känsliga områden. Om ett område är skyddat som Natura 2000-område kan en tillståndsprövning enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken eventuellt behövas.
86
20.7. Roller och ansvarsområden
Ansvar och roller i genomförandet av områdesskyddet beskrivs i 7 kap. miljöbalken och i förordningen om områdesskydd.
87
Läns-
styrelserna har ett stort ansvar i arbetet med att inrätta och förvalta skyddade områden, men även regeringen, Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har viktiga uppgifter. Kommuner kan inrätta naturreservat och ansvarar då även för förvaltningen av dessa. Ett antal myndigheter som t.ex. Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, Energimyndigheten, SGU och Försvarsmakten, har ansvarsområden som är av betydelse för marint områdesskydd.
86 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Juridiska förutsättningar för reglering av marina skyddade områden utan lokal mänsklig påverkan, bilaga 1 till rapportering av regeringsuppdrag M2017/03180/Nm. 87 Förordningen (1998:1252) om områdesskydd.
Det är enbart regeringen som kan fatta beslut om skydd i ekonomiska zonen
Regeringen beslutar om nationalparker, Natura 2000-områden och rapportering av marina skyddade områden till Ospars och Helcoms MPA nätverk.
Naturvårdsverket har det övergripande ansvaret för områdesskyddet
Naturvårdsverket har ett övergripande ansvar för områdesskyddet. Naturvårdsverket vägleder, ansvarar för databaser och information om skyddade områden och hanterar ekonomiska resurser för att stödja och utveckla arbetet. Naturvårdsverket ansvarar även för att föra förteckningen över skyddade naturområden.
Havs- och vattenmyndigheten vägleder och stödjer länsstyrelserna
Havs- och vattenmyndigheten vägleder och stödjer länsstyrelser och kommuner i arbetet med akvatiskt områdesskydd. Havs- och vattenmyndigheten hanterar också ekonomiska resurser för att stödja och utveckla arbetet. En särskild överenskommelse har gjorts mellan Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket om samarbetet inom områdesskyddet där roller och ansvar enligt förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken förtydligas. Andra frågor som tas upp i överenskommelsen är frågan om samråd med länsstyrelserna, budgetplanering, kostnader för inventeringar och utredningar, värdering och förhandling, ersättning till markägare och andra sakägare, kostnader för skötsel och förvaltning samt uppföljning och utvärdering berörande skyddade områden.
Havs- och vattenmyndigheten har de senaste åren fått flera regeringsuppdrag om marint områdesskydd, bl.a. att säkerställa nödvändiga bevarandeåtgärder (framför allt fiskereglering), samt att genomföra satsningen om stärkt marint områdesskydd som bl.a. innebär framtagande av havsområdesvisa handlingsplaner för skydd av marina områden. Havs- och vattenmyndigheten genomför också andra löpande åtgärder för att bidra till ett ekologiskt representativt, sammanhängande och funktionellt nätverk samt för att öka takten på bildan-
det av nya skyddade naturområden. Arbetet bedrivs i nära samverkan med länsstyrelser och Naturvårdsverket.
Länsstyrelserna har en mycket viktig roll
Länsstyrelser och kommuner ansvarar för att inrätta naturreservat. Länsstyrelserna ska även upprätta beskrivningar av bevarandesyftet samt de livsmiljöer och arter för vilka en gynnsam bevarandestatus ska upprätthållas eller återställas.
88
Det är vanligtvis länsstyrelserna
som förvaltar de marina skyddade områdena i sitt län, inklusive Natura 2000-områden samt Ospar och Helcom MPA.
Sjöfartsmyndigheterna
Både Sjöfartsverket och Transportstyrelsen ska enligt sina respektive instruktioner verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
89
Sjöfartsverket ska inom sitt ansvarsområde verka för att sjöfartens påverkan på miljön minimeras.
90
Transportstyrelsen ska svara för
regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet. Verksamheten ska särskilt inriktas på att bidra till ett internationellt konkurrenskraftigt, miljöanpassat och säkert transportsystem.
91
Energimyndigheten
Även Energimyndigheten ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
92
Myndigheten ska även skapa förutsättningar för en väl planerad och resurseffektiv vindkraftsutbyggnad, vilket inkluderar havsbaserad vindkraft.
8817 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd. 8910 § förordningen (2007:1161) med instruktion till Sjöfartsverket och 14 § förordningen (2008:1300) med instruktion till Transportstyrelsen. 902 § förordningen (2007:1161) med instruktion till Sjöfartsverket. 911 § förordningen (2008:1300) med instruktion till Transportstyrelsen. 922 § förordningen (2014:520) med instruktion för Statens energimyndighet.
Försvarsmakten
Försvarsmakten ska ta miljöhänsyn i sin verksamhet i fred.
93
För-
svarsmakten ska enligt sin instruktion, bidra till att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås samt vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Försvarsmakten ska, utöver vad som följer av miljöbalken och i den utsträckning myndighetens resurser medger det, avhjälpa föroreningsskador i enlighet med Försvarsmaktens inventering av förorenade områden som orsakats av tidigare militär verksamhet.
Försvarsmakten ska även medverka i det internationella försvarsmiljösamarbetet och i insats- och övningsområden utomlands så långt det är möjligt och skäligt, planera och bedriva verksamheten så att hälso- och miljöhänsyn tas.
Enligt regeringen är det viktigt att Försvarsmakten fortsätter utveckla och integrera miljöhänsyn vid kommande utökning av verksamhet.
94
Enligt regeringen arbetar Försvarsmakten systematiskt för
att uppnå en hållbar verksamhet som återspeglar målen som är uppsatta i Agenda 2030 och de nationella miljökvalitetsmålen. Försvarsmakten har ett miljöledningssystem som syftar till att vägleda verksamheten i hur den ska bemöta och hantera miljöfrågor och på så sätt minska myndighetens miljöpåverkan och ta miljöhänsyn i all verksamhet. Det strategiska miljöarbetet är något som genomsyrar hela organisationen, från miljöpolicy och miljömål till arbetssätt och uppföljning av verksamheten.
20.8. Genomförandet av handlingsplanen för marint områdesskydd
Havs- och vattenmyndigheten fick i uppdrag av regeringen 2015 att ta fram en handlingsplan för att bidra till att öka takten i myndigheternas arbete med att nå etappmålet för marint områdesskydd och därmed även måluppfyllelsen av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt
levande kust och skärgård.
935 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. 94 Prop, 2020/21:30, Totalförsvaret, s. 117.
Havs- och vattenmyndigheten rapporterade handlingsplan för marint områdesskydd 2016.
95
Havs- och vattenmyndigheten bedömde i planen att det återstår stora utmaningar för att åstadkomma ett ekologiskt representativt, sammanhängande och funktionellt nätverk. Handlingsplanen ligger sedan dess till grund för Havs- och vattenmyndighetens arbete med områdesskyddet som t.ex. vägledning och stöd till länsstyrelserna och inrättande av fiskeregleringar i skyddade områden. I handlingsplanen identifierade Havs- och vattenmyndigheten en rad specifika åtgärder som särskilt viktiga för att nå det befintliga etappmålet om marint områdesskydd.
Regeringen har sedan 2018 gett Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att årligen och i särskild ordning redovisa arbetet med att stärka det marina områdesskyddet.
96
Havs- och vattenmyndighetens
slutsatser 2019 är att de satsningar regeringen gjort för att starka marint områdesskydd har varit och är fortfarande, avgörande för att bidra till att nå etappmålet. Satsningen har gjort det möjligt för länsstyrelserna att ha tillräckligt med anställd personal för att utveckla det ramverk som krävs for att implementera en adaptiv förvaltning av nätverket av skyddade marina områden. En viktig del i ramverket är regionala handlingsplaner för marint områdesskydd.
Havs- och vattenmyndigheten poängterar att arbetet med områdesskyddet och en adaptiv förvaltning är ett långsiktigt arbete som kräver en fortsatt resurstilldelning och tydlig ansvarsfördelning. De skyddade områdena kräver en fortsatt förvaltning och uppföljning. Havs-och vattenmyndigheten bedömer att om medelstilldelningen minskar kan detta komma att innebära risker för rekreation, havets ekosystem, fiske och fisken.
97
Nedan följer redovisning av huvuddragen för åtgärdsområdena i den nationella handlingsplanen samt Havs- och vattenmyndighetens redovisning av genomfört och pågående arbete.
95 Havs- och vattenmyndigheten 2016, Handlingsplan för marint områdesskydd, Myllrande mångfald och unika naturvärden i ett ekologiskt nätverk under ytan, Slutredovisning av regeringsuppdrag M2015/771/Nm. 96 Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev 2018, 2019 och 2020. 97 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Budgetunderlag för 2021–2023.
20.8.1. Inrättande av skyddade marina områden
Mellan 2016 och 2019 har det beslutats om 19 nya statliga och två kommunala marina naturreservat. Närmare hälften av bevarandeplanerna för marina Natura 2000-områden har uppdaterats. Ett stort antal inventeringar har genomförts i områden som bedöms vara aktuella för införande av områdesskydd.
20.8.2. Nationellt ramverk och regionala handlingsplaner
Havs- och vattenmyndigheten arbetar med att utveckla och implementera ett nationellt ramverk för marint områdesskydd som ska stärka det samlade skyddet och leverera mer än summan av de enskilda skyddade områdena. Ramverket ska bidra med stöd för att planera, genomföra och följa upp områdesskyddet, både för enskilda skydde områden och för hela nätverket. Enligt Havs- och vattenmyndigheten bidrar ramverket till att genomföra åtgärdsprogrammet för havsmiljödirektivet och är därmed också ett värdefullt verktyg för att nå havsmiljödirektivets övergripande miljökvalitetsnorm god miljöstatus i havet. Ramverket bygger på internationellt erkänd metodik som har anpassats till svenska förhållanden.
98
Inom ramverket tar länsstyrelserna fram regionala handlingsplaner för marint områdesskydd. Länsstyrelserna i Västerbotten, Blekinge och Västra Götalands län har fått bidrag från anslag 1:11 Åtgärder för havs och vattenmiljö, för att koordinera arbetet regionalt. Handlingsplanerna för samtliga tre havsområden; Västerhavet, Egentliga Östersjön och Bottniska viken, är enligt Havs- och vattenmyndigheten hösten 2020, i sitt slutskede.
Havs- och vattenmyndigheten framhåller för Miljömålsberedningen att det saknas en formell samordning av områdesskyddet i de tre havsområdena. Arbetet med de regionala planerna samordnas av Havs-och vattenmyndigheten, men för en fortsatt adaptiv förvaltning av nätverken med utvärdering på såväl områdesnivå som på nätverksnivå, saknas ett utpekat mandat. Havs- och vattenmyndigheten framhåller även att de regionala handlingsplanernas formella status fortfarande inte har beslutats samt att det inte finns några fastställda krav eller former för den regionala samordning som behövs
98 Ramverket bygger på Opens Standards for Conservation.
för att genomföra planerna och säkerställa nätverket av skyddade områden i de tre havsregionerna.
De regionala handlingsplanerna innehåller mätbara mål för eko-
logisk representativitet och funktionalitet för värdefulla ekosystemkomponenter i respektive havsområde. Indikatorerna som används i ram-
verket ska vara sådana uppföljningsmått som används i annan uppföljning och rapportering, främst inom art- och habitatdirektivet och havsmiljödirektivet. Länsstyrelserna har även tagit fram mål för skydd med hänsyn till framtida klimatscenarier. Enligt Havs- och vattenmyndigheten ska målen i handlingsplanerna vara vägledande för länsstyrelsernas arbete efter nuvarande etappmålets målår 2020.
99
Havs- och vattenmyndigheten håller på att utveckla en dash-
board/instrumentpanel som är ett digitalt verktyg för att kunna visa
måluppfyllelsen för ekologisk representativitet i nätverket på respektive nationell skala, för respektive havsområde och för varje län. Dashboarden ska även kunna visa på påverkansfaktorer och ge underlag för vilka regleringar som behövs. Enligt Havs- och vattenmyndigheten finns det kvarstående utmaningar för att få till en bra funktionalitet i verktyget då den data som ligger till grund för analyserna är svårtillgänglig, av varierande kvalitet och noggrannhet samt även i vissa delar helt saknas.
20.8.3. Förstärkt och utvidgat skydd
I den nationella handlingsplanen från 2016 pekade Havs- och vattenmyndigheten på att vissa värdefulla havsområden behöver få ett för-
stärkt skydd för att säkerställa att alla väsentliga naturvärden i om-
rådet skyddas och för att bidra till ett mer representativt nätverk. Konkret föreslog Havs- och vattenmyndigheten att de s.k. fiskefria
områdena skulle kompletteras med områdesskydd enligt miljöbalken
och att fler påverkansfaktorer skulle regleras så att de skulle bli s.k.
opåverkade områden. dvs. områden med liten eller ingen lokal mänsk-
lig påverkan. Se avsnitt nedan om opåverkade områden.
Havs- och vattenmyndigheten föreslog även att länsstyrelserna skulle få i uppdrag att undersöka vilka fredningsområden för fisk som kan vara i behov av kompletterande områdesskydd enligt miljö-
99 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Redovisning av regeringsuppdrag om marina skyddade områden utan lokal mänsklig påverkan M2017/03180/S.
balken för att stärka skyddet av områdena till gagn både för livsmiljön och för fisken som en del i ekosystemet. Länsstyrelserna har ännu inte fått något sådant regeringsuppdrag, men t.ex. projektet ReFisk som är ett samarbete mellan flera länsstyrelser i Östersjön, har levererat underlag för beslut om samordning av områdesskydd och fiskfredningsområden.
100
20.8.4. Opåverkade områden
Havs- och vattenmyndighetens förslag i handlingsplanen om förstärkt skydd medförde att regeringen 2018 gav myndigheten ett nytt uppdrag om att identifiera områden som skulle kunna klassas som
opåverkade områden, utan eller med liten lokal mänsklig påverkan,
samt ta fram förslag till en fortsatt process.
101
Det marina områdesskyddet utmålas ofta som bristfälligt och globalt pratas det som s.k. paper parks som inte erbjuder ett faktiskt skydd för den marina miljön, utan att de snarare är områden på en karta utan tillräcklig kunskap om naturvärden eller med lämpliga bevarandeåtgärder. Även nationellt förs en motsvarande diskussion och det har ifrågasatts hur det kan vara tillåtet att t.ex. tråla i ett marint skyddat område. Även sjöfarten, fritidsbåtslivet, försvarets verksamhet och nedläggning av kablar och rörledningar förekommer i varierande grad i skyddade marina områden.
Definition av opåverkade områden
Havs- och vattenmyndigheten definierar ett opåverkat område som:
Ett marint skyddat område med starkt skydd utan lokal mänsklig påverkan. Området bör ha ett lägre påverkanstryck jämfört med det omgivande havsområdet. Företräde har sådana områden som saknar ett direkt påverkanstryck och där risken för påverkan av utanförliggande faktorer är mindre än risken generellt för det aktuella havsområdet.102
Opåverkade områden skiljer sig från andra marina skyddade områden genom att de behöver skyddas i så hög grad som möjligt från all typ
100 Länsstyrelsen i Stockholms län 2018, Ansökan om särskilda åtgärdsprojekt (anslag 1:11) 2018–2020 – ReFisk 2.0. 101 Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev 2018. 102 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Redovisning av regeringsuppdrag om marina skyddade områden utan lokal mänsklig påverkan M2017/03180/S.
av lokal mänsklig påverkan. Det handlar, för dessa områden, inte om att peka ut specifika arter eller livsmiljöer i området som ska få ett skydd utan i stället är det naturliga processer med såväl hotade och exklusiva som triviala arter och livsmiljöer som förekommer i området som ska skyddas från lokal mänsklig påverkan. Områdena bör enligt Havs- och vattenmyndigheten vara representativa för havsområdet och ska även kunna utgöra en referens i ett i övrigt påverkat havsområde.
Reglering av verksamheter i opåverkade områden
Vilka regleringar som kan införas i ett skyddat område avgörs av syftet med det skyddade området då det inte får beslutas om mer långtgående åtgärder än vad som krävs för att uppnå syftet med skyddet.
103
Detta gäller både regleringar i form av föreskrifter för ett
naturreservat eller en nationalpark och reglering med stöd i speciallagstiftning som t.ex. fiskelagstiftningen. Ett exempel är Kosterhavets nationalpark där det av syftet framgår att:
långsiktigt skydda och bevara områdets naturligt förekommande marina ekosystem, biotoper och arter samtidigt som ett hållbart nyttjande kan ske av områdets biologiska resurser.
För ett område med denna syftesformulering är det inte uppenbart att det finns utrymme att t.ex. införa regleringar som förbjuder allt fiske. Det är upp till förvaltaren av det skyddade området, oftast länsstyrelsen, att bedöma om bevarandemålen och syftet kan nås och om det behövs ytterligare bevarandeåtgärder.
I många av de befintliga marina naturreservaten förhindrar föreskrifterna exploatering, men reglerar mer sällan pågående verksamheter såsom t.ex. fiske, sjöfart och fritidsbåtar. Detta beror enligt Havs- och vattenmyndigheten troligen på att länsstyrelserna formulerat syftet på ett sätt som inte gör det möjligt att införa bevarandeåtgärder som reglerar denna typ av verksamhet. Detta kan ha flera orsaker, t.ex. att länsstyrelsen anser att den typen av verksamhet inte påverkar de utpekade bevarandevärdena negativt, men det kan också vara så att länsstyrelserna i stor utsträckning har följt de principer för syftesformulering som gäller för områden på land och
därmed inte tar i beaktande de särskilda egenskaper som gäller för marina system. Exempel på sådana egenskaper kan vara områdenas öppna och tillgängliga karaktär, bristen på ägarskap av områden och friheten i havet.
104
En annan förklaring från miljöjurister är att det
kan handla om tradition och om uppdelningen och fragmenteringen av lagstiftningen. Fiske och sjöfart regleras i praktiken med annan speciallagstiftning och inte med miljöbalken.
Havs- och vattenmyndigheten tolkar att varken 7 kap. miljöbalken eller fiskelagstiftningen medger att skydda ett område med syftet att det ska vara ett opåverkat område eller referensområde.
105
Rättsliga förutsättningar inom territorialvattenområdet
Havs- och vattenmyndighetens rättsliga analys av möjligheterna att inrätta opåverkade områden visar att de regler som i dag används för att inrätta marina skyddade områden; 7 kap. miljöbalken (nationalpark, naturreservat och Natura 2000-områden) och de internationella skyddsformerna Helcom- och Ospar MPA, inte fullt ut kan säkerställa ett skydd från lokal mänsklig påverkan. Områdena behöver i stället regleras med annan speciallagstiftning och av myndigheter med ansvar och bemyndiganden enligt sådan lagstiftning. Det kan gälla t.ex. regeringen, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, länsstyrelserna och Havs- och vattenmyndigheten.
Enligt Havs- och vattenmyndigheten bör Natura 2000-områden även få ett skydd som nationalpark eller naturreservat för att kunna klassas som opåverkade. Miljöjurister Miljömålsberedningen varit i kontakt med anser att de befintliga rättsliga instrumenten har en större potential än som används i dag att användas för skydd av opåverkade områden men att det behövs en övergripande helhetssyn för hur olika lagstiftningar kan användas och eventuellt viss ny rättspraxis.
De rättsliga förutsättningarna för att reglera fiske, sjöfart och försvarets verksamhet inom territoralvattenzonen redovisas ovan.
104 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Redovisning av regeringsuppdrag om marina skyddade områden utan lokal mänsklig påverkan M2017/03180/S. 105 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Juridiska förutsättningar för reglering av marina skyddade områden utan lokal mänsklig påverkan, bilaga 1 till rapportering av regeringsuppdrag M2017/03180/Nm.
Rättsliga förutsättningar inom den ekonomiska zonen
De skyddsformer som i dag är aktuella inom Sveriges ekonomiska zon är Natura 2000 samt Ospar eller Helcom MPA. Som konstaterats ovan så innebär utpekandet av Ospar- eller Helcom MPA inte något formellt skydd. Utpekande innebär dock att artikel 13.4 i havsmiljödirektivet kan tillämpas så att fiskregleringar enligt artikel 11 grundförordningen
106
kan genomföras.
Havs- och vattenmyndigheten menar att för att säkerställa ett ökat skydd skulle exempelvis möjligheterna att införa ordningsföreskrifter med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken eller 16 § havsplaneringsförordningen kunna övervägas. Regeringen kan även meddela föreskrifter om vad som är förbjudet inom området med stöd av 2 § andra stycket lagen om Sveriges ekonomiska zon. De föreskrifter som meddelas får emellertid inte inskränka de rättigheter som andra länder har till fri sjöfart eller rätten att lägga ned undervattenskablar och rörledningar på Sveriges kontinentalsockel.
De rättsliga förutsättningarna för att reglera fiske, sjöfart och försvarets verksamhet inom Sveriges ekonomiska zon redovisas ovan.
Identifiering av opåverkade områden
Enligt Havs- och vattenmyndigheten har länsstyrelserna i Skåne, Kalmar och Stockholms län under 2020 beslutat om ett naturreservat per län med syfte att vara ett opåverkat område. Länsstyrelserna i både Stockholms och Skåne län har begärt att Havs- och vattenmyndigheten inför fiskregleringar i naturreservaten, vilka i delar faller under GFP och därmed medför förhandlingar med Danmark och Finland. Länsstyrelsen i Skåne har även genom föreskrifter infört hastighetsbegränsningar för delar av sjöfarten.
Havs- och vattenmyndigheten pekar på att dessa områden med hög skyddsnivå ligger väl i linje med EU-kommissionens strategi för biologisk mångfald där tio procent av havsområdet föreslås bestå av
strikt skyddade områden till 2030.
106 Förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken.
20.8.5. Reglering av fiske i skyddade områden
Marina skyddade områden där fisket regleras är enligt Havs- och vattenmyndigheten ett viktigt verktyg i en ekosystembaserad förvaltning. Regeringen har gett Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att identifiera åtgärder för att nå bevarandemålen i samtliga marina skyddade områden till 2020 med fokus på fiske. Använt på rätt sätt kan fiskereglering i skyddade områden tillgodose både naturvårdens och fiskeriförvaltningens intressen, eftersom friska hav med välbevarade livsmiljöer är en förutsättning för ett långsiktigt hållbart fiske.
Havs- och vattenmyndigheten får löpande in underlag från länsstyrelserna med hemställan om att införa regleringar av fiske i skyddade områden. Bedömningarna i dessa underlag varierar mellan olika länsstyrelser. Vad som av en länsstyrelse kan uppfattas som en påverkan på ett bevarandevärde kan av andra länsstyrelser bedömas på ett annat sätt. Havs-och vattenmyndigheten gör en vetenskaplig genomgång av underlaget, samråder med berörda aktörer och säkerställer samordning med angränsande län. Processen är ofta mycket resurs-och tidskrävande. Havs- och vattenmyndigheten strävar därför efter att arbeta samlat för respektive havsområde med gemensamma diskussioner och samråd mellan berörda länsstyrelser och fiske- och miljöorganisationer. Förslag om att införa fiskeregleringar har eller är på gång att remitterats områdesvis under 2020 för respektive Västerhavet, Egentliga Östersjön och Bottniska viken. I remissen ingick såväl de områden som finns inom Sveriges mandat som de områden som behöver hanteras i enlighet med GFP.
107
Havs-och vattenmyndigheten fick 2017 i uppdrag av regeringen att ta fram förslag till en gemensam rekommendation tillsammans med Danmark och Tyskland, om att reglera fisket för att nå bevarandemålen för Fladen, Lilla Middelgrund, Stora Middelgrund och Röde bank samt Morups bank i Kattegatt. Länderna har nått en överenskommelse om skälen för de föreslagna åtgärderna samt det vetenskapliga underlag som ligger till grund for dessa. Förslag till gemensam rekommendation har redovisats till regeringen 1 oktober 2020, men ska kompletteras efter den formella processen i Danmarks folketing. Samtliga involverade medlemsstater är överens om att
107 Lena Tingström, Havs- och vattenmyndigheten.
fiskregleringar enligt artikel 11 grundförordningen är en mycket tidskrävande process med risk för förseningar.
108
Uppdrag om att förbjuda bottentrålning
Havs- och vattenmyndigheten rapporterade i augusti 2020 regeringsuppdraget om nödvändiga författningsändringar för ett generellt förbud för bottentrålning i marina skyddade områden innanför trålgränsen, samt möjligheter till undantag.
109
Havs- och vattenmyndigheten har tagit fram författningsförslag om ett generellt förbud i fiskeförordningen mot bottentrålning i marina skyddade områden innanför trålgränsen. Havs- och vattenmyndigheten föreslog att undantag endast får beviljas om det framgår av en förvaltningsplan att ett sådant undantag inte påverkar syftet med skyddet. Det kan uttryckas som en zon där man gjort en miljökonsekvensbedömning eller liknande för att säkerställa att syftet med skyddet fortfarande kan uppnås, även om det förekommer bottentrålning i området.
Utgångspunkten att förbjuda bottentrålning generellt i marina skyddade områden och i stället tillåta sådant fiske när det kan visas att fisket inte är ett hot mot utpekade bevarandevärden och är förenligt med syftet, innebär en omvänd systematik jämfört med i dag.
Havs- och vattenmyndigheten ansåg att för skyddade områden som faller under den gemensamma fiskeripolitiken är ett förfarande enligt artiklarna 11 och 18 i grundförordningen bäst lämpat. EU:s nya tekniska förordning ger genom artikel 12 utökad möjlighet att argumentera för att andra livsmiljöer än de som kopplas till Natura 2000-nätverket ska kunna skyddas.
Kontroll av fiskeverksamhet
Övervakning av fiskeverksamhet är viktigt för att säkerställa efterlevnaden av skyddet. Havs- och vattenmyndigheten anser att hanteringen av övervakningen i bevarandeplanerna bör samordnas i de tre havsområdena. Havs- och vattenmyndigheten framhåller att det
108 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Redovisning av regeringsuppdrag om arbetet med att stärka det marina områdesskyddet, dnr 1-19. 109 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Redovisning av uppdrag om generellt stopp för bottentrålning i skyddade områden, N2020/00130/FJR.
är viktigt att reglerna utformas på ett sådant sätt att de är möjliga att övervaka samt att metoderna för kontroll och analys utvecklas. Om ytterligare reglering av fisket i skyddade områden införs, kommer behovet av kontroll att öka. Myndigheten pekar därför på att det är nödvändigt att regeringen ser över om resurserna för fiskerikontroll är tillräckliga.
20.8.6. Kunskapsuppbyggnad
Havs- och vattenmyndigheten har påtalat att det finns stora behov av bättre kunskapsunderlag för att uppnå ett mer ekologiskt representativt, sammanhängande och funktionellt nätverk av skyddade områden. Havs- och vattenmyndigheten pekade särskilt på tillgången till djupdata samt behovet av en långsiktig marin kartering och tillgängliga kartor över havsområden. Det är avgörande för att kunna ta fram naturtypskartor och ekosystemkomponenter som är nödvändiga underlag för både bildande och förvaltning av skyddade områden.
110
Nationell marin kartering
Behovet av och arbetet med både djupdata och marin kartering, som exempel projektet Nationell marin kartering (NMK) behandlas närmare i kapitlet om havsmiljödata.
Sedan 2016 har Havs- och vattenmyndigheten genom nationell marin kartering arbetat med att ta fram heltäckande kartor över den marina miljön från strandlinjen ut till gränsen för svensk ekonomisk zon. Resultaten från karteringen används inom flera olika pågående processer som är viktiga för arbetet med marint områdesskydd, som framtagande av utbredningskartor för arter och livsmiljöer, utveckling av värdekärnor (i verktyget Mosaic se nedan) och för analyser av påverkansfaktorer (i t.ex. Symphony som används inom havsplanering).
Havs- och vattenmyndigheten har pekat på att under 2019 och 2020 har arbetet med karteringen begränsats av Försvarsmaktens skärpta rutiner för hantering av sekretessbelagd information kopplat
110 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Redovisning av regeringsuppdrag om marina skyddade områden utan lokal mänsklig påverkan M2017/03180/S.
till djup- och bottenbeskaffenhet. Planerad kartering och leverans av färdiga kartor har av den anledningen inte kunnat genomföras vilket har påverkat arbetet med områdesskyddet.
111
Kunskap om ekologiska samband – konnektivitet
For att uppfylla målet om ett sammanhängande nätverk av skyddade marina områden måste områdesskyddet vara konnektivt, dvs. ekologiskt sammanhängande och integrerat med det övriga havsområdet med hjälp av korridorer och spridningsvägar. Ett sammanhängande nätverk av skyddade områden, kan enligt Havs- och vattenmyndigheten, även innebära förbättrade möjligheter till anpassning till klimatförändringar hos arter och livsmiljöer. Även Helcom och Ospar arbetar med kriterier och metoder för att säkerställa konnektivitet i skyddet för Östersjön och Nordsjön.
Kunskapsläget när det gäller konnektivitet och arters spridningsbiologi är dock bristfälligt. Ett konkret behov är kunskap om vilka möjligheter olika organismer har att sprida sig mellan områdena via larvspridning och/ eller aktiv migration. SLU Aqua har på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten sammanställt olika organismers migrations- och larvspridningsavstånd samt populationsutbredningar i Östersjön och Västerhavet. SLU Aqua har även identifierat ytterligare kunskapsbehov. Det finns särskilt behov av fler studier för att ta fram spridningsmått för enskilda arter, särskilt evertebrater och icke-kommersiella fiskar. Det finns även ett behov av heltäckande artutbredningskartor, som kan användas för att göra rumsligt högupplösta analyser av konnektivitet, både genom larvspridningsmodeller och genom analyser av aktiv migration.
Mosaic
Havs- och vattenmyndigheten har tagit fram verktyget Mosaic för att underlätta arbetet med att identifiera värdefulla marina områden med särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster i livskraftiga och ekologiskt representativa nätverk. Mosaic ska bidra till att främja ett ekosystembaserat, adaptivt och praktiskt an-
111 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Redovisning av regeringsuppdrag om medelsanvändning miljöövervakning 2019 M2018/02934/S.
greppsätt som ger hög gemensam nytta för flera olika rumsliga förvaltningsprocesser. Det ska ge stöd i arbetet med att bedöma vilka områden som utifrån ett landskapsperspektiv, bör prioriteras i arbete med områdesskydd, fysisk planering eller fysiska åtgärder och restaurering.
112
(Läs mer i kapitlet om Kusten där alla vill vara.)
20.8.7. Bättre uppföljning behövs
För att utvärdera bevarandemålens status, och se om de bevarandeåtgärder som vidtas har önskad effekt, dvs. ett funktionellt skydd, behövs en samordnad och effektiv uppföljning både inom och utanför skyddade områden. Många aktörer Miljömålsberedningen varit i kontakt med pekar på att det är viktigt med utökad och bättre uppföljning av skyddade områden och i synnerhet effekter av införda regleringar och genomförda åtgärder. Fler lyfter även att det är viktigt att följa upp effektiviteten hos nätverket av skyddade områden och inte enbart följa upp områdena separat.
SLU Aqua har fått i uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten att följa upp effekterna av fiskeregleringar som införts i skyddade områden för att kunna utvärdera funktionaliteten i skyddet. EU-kommissionen har pekat på behovet av att följa upp effekterna av regleringar som genomförs med stöd av artikel 11 i grundförordningen, som t.ex. i Bratten.
Havs- och vattenmyndigheten har även gett uppdrag till Artdatabanken att ta fram ett förslag till ett system för uppföljning av skyddade marina områden. Uppdraget omfattar att utveckla en metod för uppföljning som kopplar till handlingsplanen för marint områdesskydd och det nationella ramverket. Förslaget ska visa hur uppföljningen av skyddade marina områden kan integreras med förslaget till biogeografisk uppföljning inom art- och habitatdirektivet och även med nationell- och regional marin miljöövervakning. Artdatabanken genomförde en analys av nuläget utifrån ett stickprov som innehöll 315 Natura 2000-områden och 73 naturreservat som bedömts ha marina bevarandevärden. Av analysen framgick att endast tre län planerar uppföljning i marina skyddade områden och endast
112 www.havochvatten.se/vagledning-foreskrifter-och-lagar/vagledningar/ovriga-vagledningar/ mosaic---ett-verktyg-till-stod-for-forvaltning-av-naturvarden-i-marina-omraden..html, 2020-11-20.
ett län har genomfört uppföljning. Mätbara mål förekommer sällan i marina bevarande- och skötselplaner.
Enligt Havs- och vattenmyndigheten har länsstyrelserna framfört önskemål om mer öronmärkta pengar för uppföljning av skyddade marina områden, framför allt till områdesspecifika behov. I dagsläget är flera av metoderna för uppföljning för kostsamma för att kunna finansieras av länen inom deras nuvarande budget. Länsstyrelserna ansåg också att det behövs en tydligare koppling mellan genomförda skötselåtgärder och uppföljning av dessa, samt en tydligare koppling mellan uppföljning och miljöövervakning.
113
20.8.8. Finansiering och resurser
Finansiering av havsmiljöarbetet behandlas i kapitlet Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete. Havs- och vattenmyndigheten har enligt regleringsbreven för 2017 till 2020 totalt under fyra år delat ut 102 miljoner i bidrag från anslaget 1:11 Åtgärder för hav och vatten till kustlänsstyrelserna för arbete med marint områdesskydd och stärka arbetet med bevarandeplaner. Merparten av bidraget har gått till anställning av personal hos länsstyrelser samt till inventering av marina habitat för att samla in kunskapsunderlag inför identifiering av nya skyddsvärda områden samt avgränsning.
Bidraget har gjort det möjligt för länsstyrelserna att arbeta med flera marina områden i olika steg i processen.
I genomsnitt har länsstyrelser ägnat 60–90 dagar per län under 2017 åt arbete med marint områdesskydd. För 2018 och 2019 har länsstyrelserna fått riktade medel för att möjliggöra minst en heltidsanställning per län för detta arbete.
Havs-och vattenmyndigheten konstaterade i sin rapportering till regeringen att regeringens satsning Rent hav samt en tydlighet i länsstyrelsernas regleringsbrev om att de ska arbeta enligt handlingsplanen för områdesskydd, har gett goda resultat.
114
Havs- och vatten-
myndigheten skriveri sitt budgetunderlag att för att klara den ökade ambitionen när det gäller akvatiska naturtyper och arter samt för att
113 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Redovisning av regeringsuppdrag om arbetet med att stärka det marina områdesskyddet, dnr 1-19. 114 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Redovisning av regeringsuppdrag om arbetet med att stärka det marina områdesskyddet, dnr 1-19.
vägleda och stötta länsstyrelser och kommuner på ett adekvat sätt i genomförandet av områdesskyddet, så behöver mer resurser tillföras Havs- och vattenmyndigheten.
115
20.8.9. Områdesskyddet som en del av en koordinerad havsförvaltning
Målen för havsmiljön ställer krav på en koordinerad förvaltning för processer och arbetsområden inom havsmiljöförvaltningen som t.ex.:
116
– åtgärdsprogram och fastställande av miljökvalitetsnormer i havs-
miljödirektivet, – handlingsplaner för marint områdesskydd, – ekosystembaserad fiskförvaltning, – havsplanering, – grön infrastruktur, samt – att genomföra, samverka och bidra till åtgärder för minskad kli-
matpåverkan, bättre klimatanpassning och ökad klimatkunskap.
Havs- och vattenmyndigheten pekar särskilt på att det behövs bättre samordning i arbetet med ett nätverk av skyddade marina områden, genomförande av havsplanering och säkerställande av en grön (blå) infrastruktur.
Havs- och vattenmyndigheten framhåller att handlingsplanerna för marint områdesskydd samt de regionala handlingsplanerna för grön infrastruktur är underlag för fysisk planering. Läs mer i kapitlet om Kusthavet där alla vill vara.
115 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Budgetunderlag. 116 Havs- och vattenmyndigheten 2019, Redovisning av regeringsuppdrag om arbetet med att stärka det marina områdesskyddet, dnr 1-19.
Nätverket av marina skyddade områden bidrar till miljökvalitetsnormen god miljöstatus
Enligt artikel 13.4 havsmiljödirektivet ska åtgärdsprogrammet omfatta geografiska skyddsåtgärder. Genom nuvarande åtgärdsprogram och arbete med den nationella handlingsplanen för marint områdesskydd har Sverige utökat nätverket av skyddade områden. Den inledande bedömningen av havsmiljödirektivet från 2018 visade dock att god miljöstatus inte uppnås för en rad olika ekosystemkomponenter, t.ex. marina däggdjur, fåglar, fisk och bentiska habitat. Havs- och vattenmyndigheten anser att för att uppnå god miljöstatus behövs en förstärkning av områdesskyddet för att minimera mänsklig påverkan på relevanta ekosystemkomponenter.
I det pågående och kommande arbetet med marint områdesskydd kommer Havs- och vattenmyndighetens fokus vara att komplettera nätverken i de tre havsområdena av marina skyddade områden utifrån behovet av ekologisk representativitet, konnektivitet och funktionalitet. Ett sammanhängande och representativt nätverk av skyddade områden kan enligt Havs- och vattenmyndigheten bidra till att följa flera miljökvalitetsnormer särskilt normer som tar upp arter och livsmiljöers utbredning och förekomst inklusive fisk, fågel och marina däggdjur samt mänsklig påverkan på havsbotten.
20.9. Överväganden och förslag
Det marina områdesskyddet kan, genom att långsiktigt skydda arter och livsmiljöer och säkerställa viktiga ekosystemtjänster, liknas vid ryggraden i havsmiljöarbetet. Ett långsiktigt och ändamålsenligt skydd av arter och livsmiljöer är nödvändigt för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård och kraven som följer av art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet. Skydd av marina områden är även den enda särskilt utpekade åtgärden i havsmiljödirektivet för att nå god miljöstatus.
117
I det havsregionala samarbetet inom Helcom och Ospar har säkerställande av ett MPA-nätverk
118
varit ett viktigt verktyg. Även globalt
117 Artikel 13.4, Europaparlamentets och Rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi). 118 MPA – Marine Protected Areas.
inom FN:s konvention för biologisk mångfald (CBD) och inom EU anses områdesskyddet vara ett mycket viktigt verktyg för att långsiktigt säkra biologisk mångfald och bidra till FN:s hållbarhetsmål. Beslut om nya mål för skydd av områden både inom CBD och EU antas medföra en kommande ambitionsökning för skydd av havsmiljöer.
Arbetet med skydd av marina områden tog fart vid mitten av 2000-talet men har följt samma processer och utformning som områdesskydd på land. Det marina områdesskyddet beskrivs ofta som bristfälligt och det talas om s.k. paper parks som inte innebär inte något faktiskt skydd för den marina miljön, utan är snarare områden på en karta som har ritats ut och där det inte finns tillräcklig kunskap om naturvärden eller som har lämpliga bevarandeåtgärder. Kunskapen om hur områdesskyddet i marin miljö behöver utformas för att ge ett effektivt skydd har dock utvecklats avsevärt under de senaste åren.
Kunskapen om vilka bevarandevärden som finns i de skyddade marina områdena, och påverkan på dessa, har i många fall varit dålig. Detta har lett till att beslutade bevarandemål och regleringar för de enskilda områdena eller nätverket som helhet, inte har gett tillräckligt bra funktionalitet, dvs. ändamålsenligt eller effektivt skydd utifrån syftet med områdesskyddet. Etappmålet samt hållbarhetsmål 14.5 för marint områdesskydd upphörde 2020. Etappmålet har uppnåtts för målet om tio procent skyddad areal, men inte för kvalitetsmålet om ett ekologiskt representativt sammanhängande och funktionellt nätverk.
Miljömålsberedningen anser att arbetet med det marina områdesskyddet behöver stärkas och utvecklas vidare och, i mycket större utsträckning än för närvarande, integreras och samordnas med övrigt arbete med förvaltningen av havsmiljön, för att bidra effektivt till att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Miljömålsberedningen anser att integrering och samordning är viktigt både för att säkerställa att de arealer som skyddas verkligen får ett effektivt skydd för arter och livsmiljöer på lång sikt, men även för att möjliggöra ett långsiktigt hållbart nyttjande av havets resurser som fisk, energiproduktion, rekreation, sjöfart och andra blå näringar. Det är därför också nödvändigt att berörda aktörer, som t.ex. branschorganisationer, enskilda verksamhetsutövare och intresseorganisationer för t.ex. fritidsfiske, frilufts- och båtlivet, aktivt inkluderas i arbetet. Flera myndigheter som Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, Försvarsmakten, Energimyndigheten, SGU m.fl. behöver också
involveras aktivt i arbetet, bl.a. med att utarbeta vägledningar för hur speciallagstiftning, för t.ex. sjöfart, kan tillämpas i områdesskyddet. Länsstyrelsernas roll och samordningsansvar för det marina områdesskyddet behöver förtydligas och ges tillräckliga resurser som länsstyrelserna disponerar.
Miljömålsberedningen föreslår att regeringen beslutar om ett nytt etappmål. Miljömålsberedningen bedömer samtidigt att det behövs ett antal åtgärder som steg på vägen för att kunna nå etappmålet och utveckla ett områdesskydd som är anpassat till de ekologiska förutsättningarna i kust och hav och som är väl samordnat och integrerat med övrig havsmiljöförvaltning.
20.9.1. Nytt etappmål för marint områdesskydd
Förslag:
– att regeringen beslutar om ett etappmål för skydd av marina
områden och s.k. andra effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder (OECM:s). Målet innebär att till 2030 ska det marina områdesskyddet utformas enligt följande: – minst 30 procent av Sveriges territorialvatten och ekono-
miska zon ska vara skyddat genom formellt skydd eller andra
effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder (OECM:s),
– minst tio procent av Sveriges territorialvatten och ekono-
miska zon ska vara strikt skyddade, – de skyddade områdena ska bilda ett representativt, ekolo-
giskt sammanhängande samt funktionellt nätverk, nationellt och för vart och ett av de tre havsområdena; Västerhavet, Egentliga Östersjön och Bottniska viken.
Miljömålsberedningen bedömer att det även i fortsättningen behövs ett särskilt etappmål för ett nätverk av skyddade marina områden. Förutom ett etappmål för omfattningen av skyddet, behöver målet förtydliga ett antal förutsättningar för att det marina områdesskyddet på ett bättre sätt än i dag ska kunna bidra till att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Miljömålsberedningen bedömer att etappmålet, förutom att bidra till att nå miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och
skärgård, bidrar direkt till måluppfyllelsen av Ett rikt växt- och djurliv. Etappmålet kan även ha positiv effekt på måluppfyllelsen av Ingen övergödning och är av relevans för flera strecksatser i Generationsmålet, främst de delar som berör ekosystem, biologisk mångfald och
god hushållning med naturresurserna.
Etappmålet kommer långsiktigt även att bidra till att nå näringspolitiska mål, framför allt det övergripande målet i regeringens livsmedelsstrategi genom att specifikt säkerställa viktiga rekryteringsområden för fisk och generellt bidra till god miljöstatus, vilket är en förutsättning för flera ekosystemtjänster som bidrar till produktion av livsmedel. Etappmålet bidrar även till genomförandet av regeringens maritima strategi, särskilt när det gäller att säkerställa attraktiva kustområden. Miljömålsbredningen menar att det är avgörande att nätverket av skyddade områden tas fram i nära samverkan med berörda aktörer.
Miljömålsberedningen anser att etappmålet ska vara minst lika ambitiöst och utformat i linje med besluten om mål för marint områdesskydd, både inom EU och inom CBD. Etappmålet föreslås dock i viss mån anpassas till de nationella behov och förutsättningar som Miljömålsberedningen har identifierat under sitt utredningsarbete.
Trettio procents skydd genom formellt skydd eller andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder (OECM:s)
Miljömålsberedningen anser att det finns ett stort behov av att stärka skyddet av arter och livsmiljöer i havet. Av kapitlet Kusten där alla vill vara, framgår att utbredningen av livsmiljöer och populationer av ett stort antal kustnära arter som är väsentliga för marina ekosystemtjänster, har minskat kraftigt. I kapitlen om övergödning och om förvaltning av fisk redovisar Miljömålsberedningen hur skydd och aktivt åtgärds- och restaureringsarbete kan bidra till mer resilienta ekosystem som i sin tur kan bidra till stärkta fiskbestånd och även minska de negativa effekterna av övergödning.
I avsnitt ovan framgår att forskningen visar att miljöstatusen förbättras inom skyddade områden och att dessa positiva effekter bidrar till förbättrade livsmiljöer och stärkta bestånd, som t.ex. fiskbestånd, utanför de skyddade områdena. Detta är dock under förut-
sättning att skyddet är effektivt utformat. Miljömålsberedningen menar därför att det är viktigt att formellt skydd säkerställs i nödvändig omfattning men anser även att i en ekosystembaserad havsförvaltning bör flera olika områden inom förvaltningen samverka för att identifiera denna typ av geografiska skyddsåtgärder som bidrar till att nå en god miljöstatus. OECM:s bör vara en del av den rumsliga förvaltningen av svenska havsområden och kan komplettera områdesskyddet enligt miljöbalken där specifika belastningar eller aktiviteter måste begränsas för att uppnå eller bevara god miljöstatus. (läs mer nedan).
Genom att kombinera det formella skyddet med andra effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder bedömer Miljömålsberedningen både att det är möjligt att nå ett mål om 30 procents skydd av marina områden till 2030, men även att skyddets effektivitet kan förbättras genom att flera lagrum och andra rättsliga verktyg kan användas utifrån behovet av reglering i ett visst område. Genom att målet omfattar både formellt skydd och andra skyddsåtgärder ökar även möjligheterna till bättre samordning av rättsliga instrument. Utformningen av det föreslagna etappmålets strecksats bör även möjliggöra att flera aktörer, inom fiske och sjöfart, men även kommuner, mer aktivt kan bidra till ett långsiktigt skydd av arter och livsmiljöer.
Förslag till mål för områdesskydd i EU:s strategi för biologisk mångfald
EU-kommissionen framhåller i strategin för biologisk mångfald
Bringing nature back inte our lives, att EU har omfattande lagstift-
ning, strategier och ramverk på plats för att skydda och restaurera livsmiljöer och arter, men att genomförandet och efterlevnaden inte har varit tillräckliga.
119
EU-kommissionen har därför föreslagit ett
utvidgat och sammanhängande nätverk av skyddade områden som innebär att till 2030 ska minst 30 procent av marina områden vara rättsligt skyddat och minst tio procent strikt skyddat (se vidare nedan för förklaring av strikt skydd). Rådet ställde sig i oktober 2020 bakom strategin och målen för områdesskydd.
Områdena ska vara effektivt förvaltade med tydliga bevarandemål och åtgärder och med ändamålsenlig uppföljning. EU-kommissio-
119 EU-kommissionens meddelande, EU Biodiversity Strategy for 2030, Bringing nature back into our lives, COM(2020)380 final.
nen pekar vidare på att det är viktigt med ekologiska korridorer för att undvika genetisk isolering och att se till möjligheter för vandrande arter att röra sig inom det naturliga utbredningsområdet och därmed säkerställa hälsosamma ekosystem. En viktig del i detta är utformning och investeringar i grön och blå infrastruktur, även mellan länder.
Det ska vara medlemsstaternas ansvar att säkerställa skyddet, antingen genom Natura 2000-nätverket eller som nationellt områdesskydd.
Nytt mål för områdesskydd i CBD Post 2020 ramverk
CBD planerar att besluta om ett nytt globalt mål för områdesskydd inom Post 2020 ramverk för biodiversitet under 2021. Målet kommer sannolikt att både omfatta CBD:s parters åtaganden inom nationellt vatten och skydd av världshaven, dvs. områden utanför nationell jurisdiktion. Det senaste officiella utkastet från augusti 2020 föreslår ett mål om att 30 procent av marina områden ska skyddas genom områdesskydd eller OECM:s.
120
Vad avses med formellt skydd
Med formellt skyddade marina områden avses nationalparker, naturreservat, biotopskyddsområden och Natura 2000-områden enligt 7 kap. miljöbalken.
121
Områden som regeringen rapporterat till Helcoms och Ospars MPA nätverk räknas inte som formellt skyddade utan att de också för ett kompletterade skydd med stöd i 7 kap. miljöbalken. Genom att Helcom och Ospar MPA ingår i havsmiljödirektivets artikel 13.4 medges dock möjlighet att införa regleringar för fiske enligt art 11 grundförordningen i områdena.
120 CBD/POST2020/PREP/2/1, Update of the Zero Draft of the Post-2020 Global Biodiversity Framework, Note by the Co-Chairs, 17 Augusti 2020. 121 7 kap. 2 §, 4 §, 11 § och 27 § första stycket 1–2 och 28 § miljöbalken.
Andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder - OECM:s
Förslag:
– att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten och Natur-
vårdsverket i uppdrag att utifrån i CBD:s definition och EU:s riktlinjer, klargöra vilka rättsliga verktyg som kan klassas som
Andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder (OECM:s)
och räknas in i etappmålets första strecksats.
Miljömåsberedningen anser att en viktig skillnad i förslaget till nytt etappmål jämfört med det befintliga målet är möjligheten att även s.k. andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder (Other Effecient Conservation and Management Tools, OECM:s) kan tillämpas för att bidra till nätverket av skyddade områden. Enligt ovan menar Miljömålsberedningen att genom en kombination av formellt skydd och OECM:s kan skyddets effektivitet förbättras genom att flera lagrum och rättsliga verktyg kan användas utifrån behovet av reglering i ett visst område. Detta ökar även möjligheterna till bättre samordning av rättsliga instrument samt att flera aktörer, t.ex. inom fiske och sjöfart, men även kommuner, mer aktivt kan bidra till ett långsiktigt skydd av arter och livsmiljöer.
Miljömålsberedningen framhåller att kriterierna för OECM:s måste följa av CBD:s definition och vägledning
122
samt EU:s kommande
riktlinjer. Definitionen och vägledningen anger att områden för att kunna klassas som OECM:s bl.a.: – är geografiskt avgränsade, – ger ett långsiktig skydd, – är dokumenterat värdefulla för marina arter och livsmiljöer och
har en förvaltningsplan.
OECM:s ska ses som ett komplement till formellt skyddade områden och bidra till ett representativt, ekologiskt sammanhängande samt funktionellt nätverk.
IUCN har utarbetat en vägledning för OECM:s med utgångspunkt i CBD:s definition och vägledning från partsmötet 2018.
123
122 CBD Decision 14/8 2018, Protected areas and other effective area-based conservation measures. 123 IUCN 2019, Recognising and reporting other effective area-based conservation measures.
EU-kommissionen har framhållit i biodiversitetsstrategin att den avser ta fram en indikation på hur OECM:s kan bidra till det föreslagna målet för skydd av områden inom EU.
Det behövs ett klargörande av vilka svenska områdesbaserade rättsliga verktyg som motsvarar CBD:s definition och kriterier i CBD:s vägledning i annex III. Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket får i uppdrag att analysera vilka rättsliga verktyg som kan klassas som andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder, OECM:s. Analysen ska ligga till grund för uppföljning av måluppfyllelsen av etappmålets första strecksats.
Behov av strikt skyddade områden
Havs- och vattenmyndigheten pekade i Handlingsplanen för marint områdesskydd på att vissa värdefulla havsområden behöver få ett
förstärkt skydd för att säkerställa att alla väsentliga naturvärden i om-
rådet skyddas och för att bidra till ett mer representativt nätverk. Det marina områdesskyddet utmålas ofta som bristfälligt och anses många gånger vara s.k. paper parks som inte erbjuder ett faktiskt skydd för den marina miljön, utan att de snarare är snarare områden på en karta som har ritats ut och där det inte finns tillräcklig kunskap om områdenas naturvärden eller som har lämpliga bevarandeåtgärder.
Miljömålsberedningen bedömer att minst tio procent av Sveriges totala havsområde bör ingå i områden som kan klassas som strikt
skyddade till 2030. Detta är även helt i linje med EU-kommissionens
förslag till nya mål för områdesskydd inom den gröna given, där den föreslår att minst tio procent (eller en tredjedel av det totala skyddet) ska vara områden med strikt skydd.
En EU-definition har inte beslutats men EU-kommissionen anser att strikt skyddade områden bör omfatta områden med hög biologisk mångfald eller potential, eller områden som är särskilt känsliga för effekter av klimatförändringar. Kommissionen har även slagit fast att strikt skyddade områden inte nödvändigtvis innebär att området är stängt för människor, men att naturliga processer ska få utvecklas ostörda för att respektera områdets ekologiska behov.
124
EU-kommis-
sionen återkommer, tillsammans med Europeiska miljöbyrån (EEA), med förslag på en definition och vägledning om strikt områdesskydd
124 EU-kommissionens meddelande, EU Biodiversity Strategy for 2030, Bringing nature back into our lives, COM (2020)380 final.
senast 2021. Miljömålsberedningen gör den preliminära bedömningen att strikt skydd mycket väl sammanfaller med det pågående arbetet inom det marina områdesskyddet med att skydda s.k. opåverkade om-
råden.
Miljömålsberedningen menar att det även i marin miljö, på samma sätt som för landmiljöer, behöver avsättas en viss areal som så långt möjligt skyddas från lokal mänsklig påverkan, dvs. att regleringar införs i områdena för sådana aktiviteter som kan regleras inom ett geografiskt område. Miljömålsberedningen bedömer att det behövs särskilda insatser i arbetet med det marina områdesskyddet för att säkerställa ett skydd så att en andel av områdesskyddet så långt möjligt kan klassas som strikt skydd.
I kontakter med bl.a. Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelser, kommuner och ideella organisationer har Miljömålsberedningen fått en tydlig bild av att funktionaliteten, eller effektiviteten, inom befintliga skyddade områden i många fall fortfarande är mycket låg. Detta beror på faktorer som bristande kunskap och uppföljning, men även på att verksamheter som påverkar området inte har reglerats i tillräcklig omfattning. Fiske, sjöfart, Försvarsmaktens verksamhet och nedläggning av kablar och rörledningar är exempel på verksamheter och aktiviteter som kan påverka arter och livsmiljöer och som ofta förekommer i marina skyddade områden. Skyddade områden ska vara en tillgång för friluftsliv och båtliv. Ny sammanställd kunskap visar dock tydligt att omfattningen av fritidsbåtar och nyttjandet av kust och skärgårdsområden kan ha en negativ påverkan på känsliga arter och livsmiljöer och att det nu kan behövas mer begränsande regleringar i vissa områden, särskilt i grunda vikar och viktiga lek och uppväxtområden för fisk. Miljömålsberedningen uppmärksammar särskilt effekter av fritidsbåtar i kapitlet om kusthavet.
Miljömålsberedningen menar att det är viktigt att det finns en flexibilitet i utformningen av det marina områdesskyddet så att det blir så effektivt som möjligt för skydd av arter och livsmiljöer samtidigt som ett långsiktigt hållbart nyttjande kan tillåtas. Ett sätt att åstadkomma sådan flexibilitet är zonering där opåverkade områden skulle kunna bestå av zoner inom befintligt formellt skyddade områden. Det är viktigt att zonerna är väl tilltagna för att säkerställa ett funktionellt skydd samtidigt som zonering är ett bra verktyg i en ekosystembaserad förvaltning där utformningen av regleringar och nyttjande kan utformas i samråd med berörda aktörer.
Miljömålsberedningen bedömer att det behöves vägledning och utveckling av praxis för att bättre kunna reglera t.ex. sjöfart och Försvarsmaktens verksamhet för att kunna nå ett strikt skydd. Miljömålsberedningen menar också att det behövs en komplettering i 7 kap. miljöbalken (se förslag i avsnitt 20.9.2)
Representativt och ekologiskt sammanhängande samt funktionellt nätverk
Den tredje strecksatsen i etappmålet tydliggör att för att etappmålet ska kunna nås ska det formella områdesskyddet tillsammans med OECM:s bilda ett representativt och ekologiskt sammanhängande samt funktionellt nätverk.
Det är särskilt viktigt att de skyddade områdena bildar ett representativt och ekologiskt sammanhängande nätverk då många marina arter är beroende av flera olika livsmiljöer under sin livscykel. Skydd i havet behöver även ta hänsyn till strukturer och funktioner på havsbotten, i vattenmassan och på havsytan. De skyddade områdenas arter och livsmiljöer påverkas även i stor utsträckning av miljötillståndet och påverkan på ekosystem utanför gränserna för de skyddade områdena vilket gör det viktigt att utpekande och förvaltning av marina skyddade områden genomgående integreras i den övriga havsmiljöförvaltningen.
Nätverket behöver både följas upp nationellt men även för vart och ett av de tre havsområdena; Västerhavet, Egentliga Östersjön och Bottniska viken. Detta är viktigt då de tre havsområdena har skilda ekologiska förutsättningar som medför att ett nätverk kan behöva ha regionala anpassningar, t.ex. för vilka arter som omfattas och därmed vilka vandrings- och spridningsvägar som är viktiga att säkerställa. Ett annat exempel kan vara skillnader i vilka hänsyn som kan behöva tas för anpassning till klimatförändringar.
Med ekologiskt representativt och sammanhängande, menar Miljömålsberedningen att det är de ekologiska förutsättningarna som måste vara styrande för nätverkets utformning, dvs. att skyddet behöver avgränsas så att samtliga arter och livsmiljöer skyddas. Hotade och känsliga arter som t.ex. ålgräsängar, kransalger och revmiljöer behöver ett starkt skydd, men även det marina ”vardagslandskapet” som t.ex. djupa mjukbottnar behöver skyddas för att upprätthålla havets funktionalitet. Kunskapen om arters spridningsmönster, konnektivitet,
ökar och det befintliga nätverket av skyddade områden kan behöva kompletteras för att säkra att det är ekologiskt sammanhängande så att arternas möjlighet att sprida och föröka sig säkerställs. Det är viktigt att det marina områdesskyddet integreras med övrigt arbete med att säkerställa en grön (blå) infrastruktur.
Med ett funktionellt nätverk avser Miljömålsberedningen att skyddade område och OECM:s ska ha en aktuell förvaltningsplan med dokumenterade marina bevarandevärden, ändamålsenliga regleringar samt uppföljning och utvärdering av skyddets effektivitet. Med förvaltningsplan avses antingen en bevarandeplan för Natura 2000-områden eller skötselplan för naturreservat och nationalpark, eller motsvarande om området är ett OECM.
Bidrar till mål i EU och internationella åtaganden
Etappmålet bidrar till att nå Sveriges åtagande enligt artikel 13.4 i havsmiljödirektivet som slår fast att områdesskyddet ska bidra till att nå god miljöstatus. Miljömålsberedningen vill framhålla att det är viktigt att områdesskyddet används aktivt som ett verktyg för att bidra till att nå miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken. Detta medför att arbetet med områdesskyddet på länsstyrelserna måste samordnas med arbetet med genomförande av åtgärdsprogrammen för vatten- och havsmiljödirektiven.
Områdesskyddet är viktigt för att nå gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet.
Det formella områdesskyddet är även ett verktyg för att skydda Sveriges delar av Helcoms och Ospars nätverk av marina skyddade område.
Områdesskyddet bör användas för klimatanpassning
Miljömålsberedningen anser att det formella områdesskyddet även bör anpassas allt eftersom kunskapen om effekter av klimatförändringar och havsförsurning ökar. Områden som i dag anses triviala kan komma att bli kärnområden för olika arters överlevnad på sikt. Områden som forskningen och myndigheter genom t.ex. modelleringar, antar kan få en väsentlig betydelse i framtiden bör kunna avsättas som skyddade områden. Det är dock viktigt att tillåta en adaptiv förvaltning
eftersom kunskapen ökar. Skulle t.ex. ett område avsatt med syfte klimatanpassning sedan visa sig inte få den funktionen behöver det vara möjligt att göra ändringar och t.ex. även upphäva skydd.
Genomförande, utvärdering och uppföljning av etappmålet
Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten får ansvaret för uppföljning, utvärdering och rapportering av etappmålet i överensstämmelse med myndighetens nuvarande ansvar för att samordna och vägleda arbetet med marint områdesskydd. Ett nära samarbete behövs dock fortfarande med Naturvårdsverket som har det övergripande ansvaret för områdesskyddet.
Länsstyrelserna har ansvar både för att bilda och förvalta skyddade områden, men behöver få ett förtydligat mandat och ansvar för att integrera arbetet med marint områdesskydd i arbetet med övrig vatten- och havsmiljöförvaltning. Länsstyrelserna kommer behöva resursförstärkning.
Myndigheter som ansvarar för verksamheter som påverkar bevarandevärden inom skyddade områden, särskilt sjöfart, fritidsbåtstrafik och Försvarsmakten, måste få ansvar för att bidra till genomförande av etappmålet (se vidare nedan).
Uppföljning och utvärdering av arealen formellt skydd (nationalpark, naturreservat, Natura 2000-områden och biotopskydd) tas årligen fram av SCB. Statistiken kan behöva utvecklas för att även omfatta OECM:s efter att kriterier har tagits fram av myndigheterna.
Havs- och vattenmyndigheten har informerat Miljömålsberedningen om att det är möjligt att klassificera och följa upp zoner inom skyddade områden som s.k. opåverkade områden eller strikt skydd, som underlag för uppföljning av andra strecksatsen i etappmålet.
För att mäta måluppfyllelse av målet om ett ekologiskt representativt, sammanhängande och funktionellt nätverk av skyddade områden, utvecklar Havs- och vattenmyndigheten ett digitalt verktyg, en s.k. Dashboard eller instrumentpanel. Dashboarden ska på både nationell och havsregional skala samt för enskilda länsstyrelser redovisa mål och avståndet till målet, dvs. gapet, innan ett ekologiskt representativt och sammanhängande samt funktionellt nätverk kan nås. Dashboarden bygger på befintliga uppföljningsmått t.ex. inom havsmiljödirektivet och art- och habitatdirektivet, och förväntas bli klar mot slutet av 2020. Dashboarden som i dagsläget enbart inklu-
derar formellt skyddade områden kan behöva utvecklas för att tydliggöra vilka områden som kan klassas som strikt skyddade samt för att inkludera OECM:s.
Effekter av etappmålet
Miljömålsberedningen bedömer att det är möjligt att nå det föreslagna etappmålet. Beslutet om arealmål både för skyddade områden och för strikt skyddade områden, kommer vara viktigt för vilka insatser som krävs av nationella myndigheter och länsstyrelserna och vilka effekter, både positiva och negativa, skyddet kommer få på olika verksamheter. Även definitionerna av vad som kan klassas som OECM:s och kraven på strikt skyddade områden har betydelse för den slutgiltiga bedömningen.
Det befintliga etappmålets arealmål, om skydd av minst tio procent av marina områden, är uppnått nationellt. Vid utgången av 2019 omfattades 14 procent av Sveriges totala havsområde, inklusive den ekonomiska zonen, av formellt skydd, men andelen skydd varierar stort mellan olika delar av Sverige. Arealmålet nås inte i Bottniska viken där enbart fem procent är skyddat. I Västerhavet är 32 procent av havsområdet skyddad och i Östersjön 16 procent. Det finns skillnader mellan hur skyddet är utformat och i vilken omfattning olika arter och livsmiljöer har ett tillräckligt bra skydd.
Detta medför att utmaningarna i de olika havsområdena är olika. I Bottniska viken behöver arealen formellt skydd öka betydligt. I övriga havsområden handlar det om att komplettera skyddet för att stärka nätverket och inte minst öka funktionaliteten i de skyddade områden som finns. Det behövs bättre kunskap om områdenas bevarandevärden och hur de påverkas av olika verksamheter. Nödvändiga regleringar behöver beslutas och efterlevnaden av regleringarna behöver övervakas.
Det kommer behövas ett omfattande arbete på främst länsstyrelserna för att inrätta skyddade områden som så långt möjligt ska skydda bevarandevärdena mot lokal mänsklig påverkan. Till stor del kommer insatserna behöva bestå i att revidera befintligt skyddade områden för att reglera verksamheter. I majoriteten av marina naturreservat och Natura 2000-områden pågår i dag verksamhet som fiske, sjöfart och fritidsbåtstrafik, försvarsverksamhet m.m.
En bedömning av effekterna av målet om 30 procent skyddade områden är svår att göra innan det finns en svensk definition av vilka rättsliga verktyg som klassas kunna användas för OECM:s. En positiv effekt av att inkludera andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder är att en mycket bättre samordning och därmed effektivitet i de olika verktygen bör kunna uppnås. Detta bör även medföra att skyddet blir mera ”yteffektivt” och ge bättre leverans av ekosystemtjänster än i dag. En bättre samordning av områdesskyddet och OECM:s bör även ge bättre planeringsförutsättningar både för kommunal översiktsplanering och andra verksamheter så som fiske, energiutvinning, vattenbruk och blå näringar.
Styrmedel och åtgärder som behövs för att nå etappmålet följer av beredningens övriga förslag nedan.
20.9.2. Regleringar i opåverkade områden
Förslag:
– att7 kap. 4 § miljöbalken kompletteras så att ett naturreservat
kan bildas med syfte att bevara ett opåverkat område eller med syfte att bidra till klimatanpassning. – att Sjöfartsverkets, Transportstyrelsens och Försvarsmaktens
instruktioner ändras så att myndigheterna inom sitt ansvarsområde får till uppgift att delta i arbetet med skydd av arter, livsmiljöer och ekosystemtjänster. – att Transportstyrelsen, Sjöfartsverket och Havs- och vatten-
myndigheten gemensamt tar fram vägledning för reglering av sjöfarten, inklusive fritidsbåtar, i marina skyddade områden.
Miljömålsberedningen anser att en viktig skillnad i förslaget till nytt etappmål jämfört med det nuvarande etappmålet, är att tio procent av Sveriges territorialvatten och ekonomiska zon ska bestå av strikt skyddade områden. Därför behöver förutsättningarna för beslut som medför att områden kan räknas som strikt skyddade eller opåverkade finnas på plats. Risken är annars att områden utan betydande bevarandevärden, men som i dag har låg mänsklig påverkan, skyddas. Konflikter med andra aktörer kan då undvikas, men skyddet bidrar
inte till att skydda viktiga ekosystemtjänster. En annan risk är att områden väljs utifrån bevarandevärden och målet om ett representativt och sammanhängande nätverk, men att inte tillräckliga regleringar införs, det senare är det som globalt ofta kallas paper parks.
Bredare syftesformulering för naturreservat
I dagsläget är det enbart nationalparker som kan ha till syfte att skydda områden i opåverkat skick. Naturreservat, Natura 2000-områden och biotopskydd syftar till att skydda särskilt utpekande bevarandevärden. Enligt tidigare rättsutredningar kan inte t.ex. referensområde eller opåverkat område anges som bevarandevärde.
125
För att effektivt
kunna använda naturreservatsverktyget för att skydda opåverkade områden så behöver 7 kap. 4 § miljöbalken breddas. Syftet med att inrätta naturreservat behöver också kunna vara att bevara opåverkade områden.
Skyddsverktygen med stöd i 7 kap. miljöbalken är i dagsläget inte heller utformade för att kunna skydda områden som på sikt bedöms kunna få en betydande roll för skydd av arter och livsmiljöer i ett förändrat klimat. Detta kan t.ex. vara områden med blåmusselbankar eller tångbälten som i dag bedöms som triviala miljöer, men som på 20–30 års sikt kan vara kärnområden för arter och livsmiljöer. Ett annat exempel är områden som bedöms förbli istäckta under vinterhalvåret och då kunna vara kärnområden för vikare i Bottenviken. Miljömålsberedningen bedömer att det finns skäl att med dagens kunskap och utvecklade modelleringsteknik kunna fastställa klimatanpassning (t.ex. klimatrefugier) som skäl för att skydda områden.
Miljömålsberedningen erfar att det råder delade meningar hos miljöjurister om befintlig utformning av 7 kap. 4 § miljöbalken kan medge inrättande av naturreservat med syftet att vara opåverkat område eller klimatrefug. Miljömålsberedningen kan dock konstatera att Havs- och vattenmyndigheten gör tolkningen att paragrafen inte medger sådant stöd.
125 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Juridiska förutsättningar för reglering av marina skyddade områden utan lokal mänsklig påverkan, bilaga 1 till rapportering av regeringsuppdrag M2017/03180/Nm.
Öka användandet av biotopskydd i marin miljö
Några aktörer som Miljömålsberedningen varit i kontakt med har efterfrågat en ökad användning av biotopskydd i marin miljö. Det handlar både om att tillämpa det befintliga biotopskyddet enligt 7–7 a §§ i områdesskyddsförordningen i större utsträckning men även att lägga till flera biotoptyper. Ett förslag som förts fram till beredningen är att t.ex. ålgräsängar bör omfattas av generellt biotopskydd enligt 5 § områdesskyddsförordningen och inte som nu pekas ut enskilt av länsstyrelserna. Miljömålsberedningen bedömer att biotopskyddsinstrumentet i marina miljö i större utsträckning bör kunna användas.
Regeringen får utfärda föreskrifter i Sveriges ekonomiska zon
Den nationella rådigheten att reglera vissa verksamheter som t.ex. sjöfart, fiske och rördragningar, är i Sveriges ekonomiska zon begränsad genom den internationella havsrätten. Miljömålsberedningen bedömer att det finns författningsstöd som regeringen i dag inte tilllämpar, men som regeringen i större utsträckning kan behöva använda för att även i den ekonomiska zonen minimera mänsklig påverkan i skyddade områden. De författningar Miljömålsberedningen främst har i åtanke är 2 § andra stycket lagen om Sveriges ekonomiska zon (1992:1140) som slår fast att regeringen får meddela föreskrifter för att skydda och bevara den marina miljön, och 4 kap. 10 § andra stycket som slår fast att regeringen får meddela föreskrifter om sådana förbud eller begränsningar som i fråga om verksamheter och åtgärder inom ett havsplanerat område behövs för att uppnå syftet med planen. Ett syfte med havsplanen är att långsiktigt bidra till att nå god miljöstatus.
Fler myndigheter behöver ha en aktiv roll i områdesskyddet
Miljömålsberedningen noterar att nyligen genomförda reservatsbildningsprocesser har visat på utmaningarna att få till stånd ändamålsenliga regleringar för att skydda utpekade bevarandevärden i områdena och i synnerhet vid beslut om opåverkade områden. Särskilt gäller detta sjöfart och Försvarsmaktens verksamhet som kan ha stor påverkan på bevarandevärden. För reglering av fiske finns det
lagstiftning och en etablerad process både nationellt och på EU-nivå. Det finns utmaningar i processen, inte minst att det tar tid att få regleringar på plats och att resultatet kan vara en framförhandlad kompromiss med andra stater. Miljömålsbredningen bedömer dock att arbetet med att reglera fiske i skyddade områden är på rätt väg.
Miljömålsberedningen bedömer att det nu behövs vägledning för att tydliggöra vilken lagstiftning och vilken process som kan tilllämpas vid reglering av sjöfart i skyddade områden. Vägledningen behöver inkludera den internationell sjöfart som till stor del faller under IMO:s regleringar, kommersiell kustnära sjötrafik och fritidsbåtar. Begreppet fritidsbåtar inkluderar här även vattenskoter. Både Sjöfartsverket och Transportstyrelsen behöver få ett tydligt ansvar i sin instruktion för att bidra till arbetet med det marina områdesskyddet.
Miljömålsberedningen bedömer även att länsstyrelserna behöver vägledning om hur sjöfarten ska hanteras i områdesskyddet. Transportstyrelsen, Sjöfartsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör gemensamt ta fram en sådan vägledning. Miljömålsberedningen anser att det är viktigt att vägledningen tas fram gemensamt av alla tre myndigheterna för att säkra rätt kompetens och långsiktig legitimitet för arbetet.
Försvarsmaktens verksamhet som kan innebära bl.a. undervattensbuller, undervattenssprängningar och minröjning, kan ha betydande effekter på naturmiljön. Försvarsmakten behöver kunna utföra sin verksamhet och kan inte omfattas av regleringar, t.ex. genom reservatsföreskrifter, på likvärdigt sätt som andra verksamheter. Enligt regeringen är det viktigt att Försvarsmakten fortsätter utveckla och integrera miljöhänsyn vid kommande utökning av verksamhet.
126
Miljömålsberedningen bedömer att Försvarsmakten bör kunna åläggas ett ansvar att så långt rimligt och möjligt ta hänsyn och att anpassa sin verksamhet utifrån utpekade bevarandevärden i skyddade områden. Regeringen bör överväga att ge Försvarsmakten och Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att ta fram riktlinjer till länsstyrelserna för hur Försvarsmaktens intressen ska adresseras i marina skyddade områden.
20.9.3. En stärkt organisation med länsstyrelserna i centrum
Förslag:
– att regeringen kompletterar områdesskyddsförordningen
(1998:1252) med ett krav på att länsstyrelserna samarbetar om nätverk av skyddade marina områden inom de tre havsregionerna Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet.
Det är länsstyrelserna som har ansvaret för att peka ut, bilda och förvalta skyddade områden. Även kommuner kan bilda och förvalta naturreservat. Områdesskyddet har traditionellt tillämpats fristående från t.ex. arbetet med fiskfredningsområden, den fysiska planeringen och arbetet med restaurering och andra fysiska åtgärder. Länsstyrelserna har en viktig roll i genomförandet av vattenförvaltningen och delar av havsmiljöförvaltningen, inklusive fiskförvaltningen. Länsstyrelserna tar fram underlag och granskar kommunernas översiktsplaner och kan även överpröva strandskyddsdispenser.
Miljömålsberedningen bedömer därför att ett effektivt sätt att stärka både områdesskyddet och delar av vatten- och havsmiljöarbetet är att stärka länsstyrelsernas koordinerande roll, särskilt inom kustvattenområdet. Förslag om en sådan förstärkt samordnade roll som även har betydelse för arbetet med områdesskyddet finns i kapitlet om kusthavet.
Miljömålsberedningen bedömer även att samarbete mellan länsstyrelserna, i synnerhet inom de tre havsområdena Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet är nödvändigt för att säkerställa ett ekologiskt representativt och -sammanhängande nätverk av skyddade områden och därmed förbättra miljöstatus för arter och habitat eftersom deras utbredningsområde sträcker sig över stora geografiska områden.
Miljömålsberedningen menar därför att det bör finnas ett rättsligt krav på en regional samordning inom de tre havsområdena. Det pågående, men projektfinansierade samarbetet mellan länsstyrelserna i arbetet med ett nätverk av marina skyddade områden, inklusive andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder, behöver även säkras långsiktigt. Ett rättsligt krav i områdesskyddsförordningen tillsammans med förslaget om att stärka länsstyrelsernas samordnade roll bör kunna ge bättre förutsättningar att tillämpa andra effektiva are-
ella bevarandeåtgärder, OECM:s, samt integrering i det övriga havsmiljöarbetet.
Miljömålsberedningen har uppfattat att det lagstadgade stödet till samarbete mellan länsstyrelserna i havsplaneringen genom 8 § havsplaneringsförordningen,
127
har gett ett tydligt mandat till länssty-
relserna att prioritera samarbete och samordning inom respektive havsområde.
Det krävs även en nationell koordinering mellan länen och kommunerna som Havs- och vattenmyndigheten bör ansvara för. En sådan koordinering är viktig för att säkerställa ett sammanhängande nätverk av skyddade områden utanför länsgränserna och för att säkerställa Sveriges bidrag till Helcom och Ospar MPA nätverken.
20.9.4. Bättre kunskapsunderlag behövs, särskilt för utbredning av arter och livsmiljöer samt konnektivitet
Miljömålsberedningen bedömer att det behövs ett bättre kunskapsunderlag för att uppnå syftet med förslaget till nytt etappmål för marint områdesskydd. Ett förbättrat underlag, särskilt när det gäller livsmiljöers utbredning och arters spridning och konnektivitet är nödvändigt för att uppnå ett mer ekologiskt representativt, sammanhängande och funktionellt nätverk av marina skyddade områden. Tillgång till geografisk information, eller djupdata, för en långsiktig marin kartering är mycket viktig. Detta är avgörande för att kunna ta fram naturtypskartor och ekosystemkomponenter som är nödvändiga underlag för både bildande och förvaltning av skyddade områden. Det är viktigt att länsstyrelserna och kommunerna som ansvarar för bildande av skydd samt flera andra områdesbaserade verktyg som fiskfredningsområden och fysisk planering, får tillgång till ändamålsenligt kunskapsunderlag.
Beredningens överväganden och förslag om kunskapsunderlag i form av geografisk information hanteras vidare i kapitlen om Havsmiljödata och Kusten där alla vill vara.
127Havsplaneringsförordningen (2015:400).
21. Kusthavet – där alla vill vara
I en smal zon närmast kusten ska fiskyngel och vadarfåglar samsas med industrihamnar, bryggor och en semesterfirande befolkning. Detta i en naturmiljö där havsbottnarnas karaktär och sammansättning skapar förutsättning för olika typer av biotoper som sjögräsängar, blåstångsklippor och långgrunda sandbottnar. Särskilt viktiga för havets biologiska mångfald är de grundaste havsområdena och vågskyddade vikarna. De kustnära miljöerna är avgörande för många ekosystemtjänster och därmed en livskraftig blå ekonomi, som t.ex. riklig förekomst av fisk, men även friluftsliv och rekreation och inte minst turismnäringen.
Samtidigt är en mycket viktig orsak till att vi inte når de havsanknutna miljökvalitetsmålen den dåliga miljöstatusen i kustområdena.
1
I de flesta områden nås inte god ekologisk status eller god miljö-
status. De kustnära ekosystemen påverkas av landbaserade aktiviteter, inte minst övergödande och farliga ämnen, men det är även dessa områden som utsätts för störst fysisk påverkan genom bryggor, muddringar, farleder, fritidsbåtar etc. Kustvattnet påverkas också av statusen på utsjövattnet, t.ex. är inflödet av fosfor till kusterna längs Östersjön stort. Forskningen visar allt tydligare att de ekologiska sambanden mellan kust och utsjö är betydande, t.ex. genom fisk som vandrar in och blir föda för säl, fågel och andra fiskarter. Utöver detta tillkommer klimatförändringar som kommer ha effekter på utbredning av blåstång, ålgräs och flera fiskarter. Sammantaget påverkas kustekosystemens möjlighet att utföra och producera ekosystemtjänster.
De kustnära grunda ekosystemen är också de havsområden som är föremål för den mest komplexa styrningen. Förutom flera kapitel i miljöbalken, behöver även plan- och bygglagen, fiskelagen, olika författningar inom sjötrafikområdet m.m. tillämpas. Nationella myn-
1 Naturvårdsverket 2019, Fördjupad utvärdering av miljömålen.
digheter, länsstyrelserna och kommunerna har alla ett omfattande ansvar för planering, skydd, förvaltning och åtgärdsarbete. Antalet verksamheter med anmälnings- eller tillståndsplikt är stort, men ofta handlar det om små verksamheter som var och en för sig inte har en betydande påverkan men tillsammans kan få en stor negativ effekt, det som kallas ”de små stegens tyranni”.
Några fakta om kustekosystemens miljöstatus:
- Över 80 procent av kustvattenförekomsterna når inte god ekologisk status enligt vattenförvaltningsförordningen.
2
- Inga marina livsmiljöer som omfattas av art- och habitatdirektivet når gynnsam bevarandestatus.
- Drygt 60 procent av alla bryggor och småbåtshamnar finns i mycket grunda (<3 m), vågskyddade områden med mjukbottnar, trots att sådana områden endast utgör en fjärdedel av kustens totala grundområden.
- Cirka 20 procent av bottnarna i grunda vågskyddade områden kan vara så negativt påverkade av fritidsbåtar att t.ex. fiskrekrytering är störd; i Stockholms och Västra Götalands län bedöms runt 30 procent av dessa miljöer vara negativt påverkade.
- I Stockholms län är 40 procent av strandlinjen exploaterad.
3
- I Bohuslän har den sammanlagda ytan av ålgräs minskat med över 60 procent sedan 1980-talet.
- Det totala ekonomiska värdet av förlorade ekosystemtjänster sedan 1990 p.g.a. ålgräsets tillbakagång skattas till mellan fyra och 21 miljarder kronor.
- Endast i Öresund finns det kvar ett lokalt, produktivt torskbestånd.
4
2 Vattenmyndigheternas statusklassning enligt andra förvaltningscykel. 3 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3. 4 Havsmiljöinstitutet 2019, Ekosystembaserad förvaltning som metod för att hantera negativa miljötrender och oklara orsakssamband, Rapport 2019:6.
Detta kapitel lyfter fram viktiga särdrag och utmaningar i kusthavet. I princip alla tidigare kapitel är av relevans för arbetet med kusthavet varför detta kapitel enbart inkluderar fördjupat underlag inom de områden som inte tidigare hanterats och då främst fritidsbåtar, olika former av fysisk exploatering, fysisk planering i kustzonen samt grön (blå) infrastruktur.
21.1. I kusten möts mål för havets miljötillstånd och ekonomiska utveckling
I kusthavet möts i princip samtliga av tidigare beskrivna mål för havets miljötillstånd med nationella mål för t.ex. näringslivsutveckling och bostadsförsörjning, och ännu oftare kommunala, mål om t.ex. attraktiva bostadsmiljöer, regional utveckling, utveckling av akvakultur, en ökande turismnäring m.m.
Samtliga preciseringar i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt
levande kust och skärgård har stor betydelse för kusthavet, men för-
valtningen av kusthavet är avgörande för att nå andra miljökvalitetsmål, främst Ett rikt växt- och djurliv, Ingen övergödning och En giftfri
miljö. Målen om god ekologisk och kemisk status i enlighet med
vattenförvaltningsförordningen (2004:660), god miljöstatus enligt havmiljöförordningen (2010:1341), och gynnsam bevarandestatus i EU:s art- och habitatdirektiv,
5
ställer stora krav på kustförvaltningen.
Kommunerna har stor rådighet över fysisk planering, bostadsbyggande, tillståndsgivning och annan lokal och regional utveckling som påverkar kusthavet. Kommunerna har oftast antagit lokala miljömål och tydlig inriktning mot en hållbar utveckling, men ofta även mål för en ökad befolkningsmängd, attraktiva bostäder, näringslivsutveckling m.m. där avvägningar behöver göras mot miljömål. Utformning och beslut om miljökvalitetsnormer för miljötillståndet i kusthavet är därför ett viktigt verktyg för kommuner, länsstyrelser, nationella myndigheter och domstolar m.fl. för att kunna avgöra vad som ska tillåtas eller ej. Detta beskrivs närmare i kapitlet om Miljökvalitetsnormer.
5 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (Art- och habitatdirektivet).
21.1.1. En ekosystembaserad förvaltning med en källa till hav-ansats
Med ett stort antal mål för miljön och en hållbar utveckling på både nationell och lokal nivå samt många involverade aktörer, blir tillämpningen av en ekosystembaserad förvaltning nödvändig (se närmare i kapitlet om Ekosystembaserad förvaltning). Till exempel behöver en kommun ta hänsyn till och ständigt balansera de tre dimensionerna av hållbarhet; miljömässig, ekonomisk och social hållbarhet.
Kusthavet påverkas i stor omfattning av landbaserade aktiviteter, direkt eller genom avrinning från sjöar och vattendrag. Samtidigt visar nyare forskning att de ekologiska sambanden med utsjön är betydande. Att tillämpa en källa till hav-ansats behövs alltid, men behovet blir påtagligt i förvaltningen av kusthavet. Ett konkret exempel på detta, som bl.a. lyfts fram av kommuner, är vikten av att utformningen av miljökvalitetsnormer hänger ihop och harmoniserar från sötvatten ut till utsjön så att det blir tydligt för kommunerna hur den fysiska planeringen och åtgärdsarbetet bör utformas.
21.1.2. Kustnära rekreation, friluftsliv och turism
Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård anger bl.a. att kust – och skärgård ska ha en hög grad av upplevelsevärden men även att bl.a. rekreation ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. En viktig ekosystemtjänst som kust- och havsmiljöerna bidrar med är friluftsliv. Ett aktivt friluftsliv är betydelsefullt för både vår hälsa och vårt välmående.
Bad, fiske och båtliv är exempel på friluftsaktiviteter som påverkas av miljökvaliteten i havet. Särskilt övergödningen, marint skräp och buller försämrar kvaliteten på upplevelsen. En hög biologisk mångfald av marina däggdjur, fåglar och fisk för fritidsfiske, uppskattas av många som ett högt värde. En fragmentering av kusten påverkar tillgängligheten för friluftsliv och rekreation.
Det är enbart möjligt att övergripande uppskatta såväl det ekonomiska värdet av rekreation som förlusten av rekreationsvärde som orsakas av en försämring av den marina miljön. I Havs- och vattenmyndighetens socioekonomiska analys av havsmiljön står marin turism och rekreation för 39 procent av den totala nettoomsättningen inom s.k. maritima näringar och den kustnära turismen uppskattas syssel-
sätta cirka 30 000 personer. I Havs- och vattenmyndighetens analys delas marin turism och rekreation in i fritidsfiske, båtliv och övrig rekreation vid havet.
6
I en enkätstudie från 2010 kartlades hur ofta invånarna i samtliga länder runt Östersjön besöker Östersjön (inkluderat Kattegatt).
7
Re-
sultaten visade att svenskar i genomsnitt besöker Östersjön 6,4 gånger per år. Detta inkluderade all typ av rekreation, såsom bad, vistas vid stranden, fritidsfiske, båtliv och andra typer rekreationsaktiviteter.
Friluftsliv och marin turism är tillsammans med fisket de aktiviteter och näringar som bedöms i störst utsträckning vara beroende av en god miljöstatus. Rekreation, friluftsliv och marin besöksturism kan dock också påverka den marina miljön genom behov av fysiska anläggningar och replipunkter, störningar på marint djur och fågelliv, nedskräpning m.m.
21.2. Några ekologiska särdrag i kustnära områden
Kustnära ekosystem och i synnerhet grunda livsmiljöer skiljer sig på flera sätt från ekosystem i utsjön. I utsjön finns överlag större sammanhängande livsmiljöer som stora områden med mjukbotten eller stora utsjöbankar. I kusten är det marina landskapet betydligt mera likt det vi ser på land med små fragmenterade och olika livsmiljöer som arter rör sig mellan och ofta utnyttjar genom olika livsstadier. Livsmiljöer som t.ex. grunda avsnörda vikar, ligger utspridda i landskapet. Påverkan på ett fåtal sådana livsmiljöer kan få betydande konsekvenser för ett större landskapsavsnitt. Nedan beskrivs några särdrag som kännetecknar kustnära grunda ekosystem.
21.2.1. Ålgräs och kransalger – exempel på viktig undervattensvegetation
Ålgräs är det dominerande sjögräset i Sverige och utgör basen för mycket artrika biotoper som förser naturen och människan med en lång rad viktiga ekosystemfunktioner och tjänster. I norra Östersjön och Bottniska viken är det kransalger och andra kärlväxter som har
6 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön 2018–2023, Bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys, Rapport 2018:27. 7 Czajkowksi, M. m.fl. 2015, Valuing the commons: An international study on the recreational benefits of the Baltic Sea, Journal of Environmental Management, 156, 209–217.
denna funktionen. Ålgräs och kransalger är viktiga livsmiljöer för lek och uppväxt för flera fiskarter som torsk, ål, abborre och gädda. Ängarna bidrar till klarare vatten genom att stabilisera havsbotten och minska resuspension (uppslamning) av sediment, och motverkar övergödning och klimatförändringar genom att binda näring och kol i sedimentet. Ålgräs är en biotop som identifierats som skyddsvärd i flera EU-direktiv och internationella konventioner.
8
Ålgräsängar är hotade ekosystem vars utbredning har minskat dramatiskt över norra halvklotet de senaste 100 åren. I skandinaviska vatten har djuputbredningen av ålgräs minskat med 50 procent sedan i början av 1900-talet. I Bohuslän har den areella utbredningen minskat med över 60 procent sedan 1980-talet, vilket motsvarar en förlust på cirka 12 500 hektar ålgräs. I de värst drabbade områdena i södra Bohuslän (Kungälvs och Stenungssunds kommun) återstår i dag mindre än sju procent av de ålgräsängar som fanns på 1980-talet. Även om åtgärder har satts in för att minska påverkan, och vattenkvaliteten har förbättrats, har ingen generell återhämtning av ålgräs kunnat ses. Tvärtom fortsätter de återstående ålgräsängarna att minska, bl.a. till följd av en fortsatt exploatering av grunda kustområden.
Havs- och vattenmyndigheten har skattat värdet av ålgräs på upp till cirka en halv miljoner kronor per hektar, i en analys av tre ekosystemtjänster som ålgräset producerar. Historiska förluster av ålgräs i Bohuslän beräknas ha medfört att produktionen av torsk har minskat med cirka 8 000 ton sedan 1990, vilket motsvarar den totala svenska landningen av torsk 2013. Förlusten av ålgräs beräknas också ha medfört att cirka 6 000 ton lagrat kväve har frisatts, vilket motsvarar en belastning som är tre gånger högre än den årliga tillförseln till Skagerrak via vattendrag. En grov skattning av det totala ekonomiska värdet av dessa förlorade ekosystemtjänster sedan 1990, inklusive kolupptag, varierar mellan fyra och 21 miljarder kronor.
9
De omfattande förlusterna av ålgräs i Bohuslän anses ha orsakats av en kombination av övergödning och överfiske. Övergödning har medfört en dramatisk ökning av fintrådiga algmattor. Under sommaren täcker dessa mattor många ålgräsängar, vilket kan leda till syrebrist så att hela ålgräsängar slås ut. Nya studier visar att den ökade utbredningen av algmattor även har en tydlig koppling till det om-
8 Havs- och vattenmyndigheten 2017, Åtgärdsprogram för ålgräsängar, Rapport 2017:24. 9 Havs- och vattenmyndigheten 2016, Förvaltning och restaurering av ålgräs i Sverige – Ekologisk, juridisk och ekonomisk bakgrund, Rapport 2016:8.
fattande fisket som har minskat biomassan av bl.a. torsk i Västerhavet. När stora rovfiskar försvinner leder det till en kedjereaktion i kustekosystemet, som innebär en ökning av förekomsten av små rovfiskar och krabbor, vilket i sin tur minskar förekomsten av små algbetande kräftdjur och därmed också ökar mängden snabbväxande algmattor. Även kustexploatering och fritidsbåtar bidrar till att ålgräsängar och annan kustvegetation fortsätter att minska i Sverige. När förlusten av ålgräsängar väl har inträffat hindrar flera självgenererande mekanismer en naturlig återkomst av ålgräs. Detta innebär att ekosystem som en gång har karaktäriserats av klart vatten, ålgräs och både stora och små fiskar ersätts av system med grumligt vatten, drivande algmattor och småfisk. Ekosystemet låses fast i ett nytt stabilt tillstånd utan ålgräs.
Sammantaget visar Havsmiljöinstitutets underlagsrapport att när en ålgräsäng väl har förlorats från ett område kan en återhämtning, även med hjälp av restaurering, vara synnerligen svår och kräva mycket omfattande åtgärder. Att skydda återstående ängar i de områden där ålgräset börjat minska är därför mycket viktigt.
10
21.2.2. Genetisk mångfald
Genetisk mångfald hanteras i förra kapitlet om områdesskydd. I kustområden kan den genetiska variationen vara mycket lokal varför det finns särskilda skäl att öka kunskapen om och inkludera denna inte bara i områdesskydd, men även i t.ex. fysisk planering, tillståndsansökningar och inte minst i det fysiska åtgärdsarbetet som t.ex. restaurering av ålgräsängar.
Ålgräset runt Stenungssund och Marstrand tillhör ett avgränsat bestånd som är genetiskt annorlunda än ålgräs både norr och söder om detta området. Detta kan vara en del av förklaringen till att förlust av ålgräs i norra Bohuslän är mindre trots övergödningseffekter och brist på stor fisk. Genetiska skillnader i blåstång finns mellan bestånd som bara ligger någon kilometer från varandra i Östersjön.
11
10 Havsmiljöinstitutet 2019, Ekosystembaserad förvaltning som metod för att hantera negativa miljötrender och oklara orsakssamband, Rapport 2019:6. 11 Muntliga uppgifter från Kerstin Johannesson, Göteborgs universitet.
21.2.3. Fisk har en strukturerande funktion
Många av Östersjöns fiskarter är av sötvattensursprung och fortplantar sig i kustnära vatten, grunda vikar och våtmarker. Historiska utdikningar och kustexploatering har lett till betydande förluster av lek- och uppväxtområden, vilket bidragit till minskande bestånd av exempelvis gädda och abborre. I kapitlet om övergödning redovisas närmare att forskningen allt tydligare visar på de ekologiska sambanden i kusten mellan fiskarters beståndsstorlek och struktur, övergödning och utbredning av alger och kärlväxter. En nedgång i bestånden av kustfisk är inte enbart är ett problem för fisket, men även för miljötillståndet i sin helhet, särskilt i grunda avsnörda vikar.
I början av 1990-talet rapporterade yrkesfiskare och allmänhet om kraftiga minskningar i fångsterna av gädda och abborre i Kalmarsund. I början av 2000-talet visade fortsatta studier att även andra områden var drabbade. Fortsatta nedgångar ses i bestånden längs delar av den svenska kusten, även om variationen mellan olika områden är stor. Bestånden av gädda har minskat söder om Ålands hav. Det är den tydligaste minskningen i Stockholms, Östergötlands och Blekinge skärgårdar. En mycket svag rekrytering av gädda har senare även observerats i Södra Bottenhavet. För abborrens del minskar bestånden i några områden, medan andra bestånd är oförändrade eller till och med ökar. Tydligast är den negativa utvecklingen längs Smålandskusten och på senare år även vid Östgötakusten.
Orsakerna till beståndsnedgångarna visade sig, efter omfattande undersökningar, vara låg yngelproduktion, medan bakomliggande mekanismer inte kunde beläggas. Förklaringsmodeller som dålig status på uppväxtmiljöerna, hög predation på ägg, larver och yngel från andra fiskarter som storspigg, eller födobrist i form av för låga tätheter av djurplankton lyftes fram. För att motverka nedgången har flera förvaltningsåtgärder initierats, bl.a. restaurering av våtmarker för att återskapa de nödvändiga lek- och uppväxtområdena.
12
12 Stockholms Universitet Östersjöcentrum 2020, Våtmarker som fiskevårdsåtgärd vid kusten, Rapport 1/2020.
21.2.4. Bottenfauna lägger fast bl.a. miljögifter
Djuren på havets mjukbottnar har en rad viktiga ekologiska funktioner som föda för fisk, nedbrytningen av organiskt material och fastläggning av växtnäringsämnen och miljögifter. Det senare är av speciellt intresse i Bottenhavet där gamla industriutsläpp har skapat stora depåer av miljögifter och organiskt material på flera mjukbottnar.
Under de senaste 30–50 åren har bottenfaunan förändrats mycket i Östersjön. Särskilt markant har förändringen varit i grunda och medeldjupa områden i Bottniska viken där den tidigare dominerande kräftdjursarten vitmärla kraftigt har gått tillbaka medan andra arter som Östersjömussla och havsborstmaskar av släktet Marenzelleria har ökat och ofta fått en dominerande position.
Sammantaget finns flera olika teorier om orsakerna till de observerade förändringarna i Egentliga Östersjöns och Bottniska vikens mjukbottenfauna. Det är både möjligt och troligt att mer än en faktor har betydelse och att det kan finnas olika huvudförklaringar i olika områden.
13
21.3. Påverkansfaktorer – kusten där alla vill vara
I kustnära områden lyfts allt mer problemet med kumulativa effekter. Med det menas att människan ofta påverkar ett kustområde på flera olika sätt och att den samlade negativa effekten av detta på miljön riskerar bli större än om de olika påverkansfaktorerna bedöms separat. Kustområden påverkas i stor utsträckning av landbaserade föroreningar, främst övergödande ämnen och farliga ämnen, samtidigt som den fysiska påverkan genom bryggor, muddringar, dumpning och fritidsbåtar m.m. ofta är större än i utsjön. Den totala påverkan är ett resultat av en mängd mindre verksamheter som var och en inte har en betydande påverkan men som samlade kan slå ut en hel ålgräsäng eller ett abborrbestånd. Det är detta som ofta betecknas de
små stegens tyranni, t.ex. genom att ansökningar om tillstånd prövas
och ges separat, utan att man ser eller bedömer den totala effekten. Nedan redovisas några påverkansfaktorer som har stor betydelse i kustnära ekosystem.
13 Havsmiljöinstitutet 2019, Ekosystembaserad förvaltning som metod för att hantera negativa miljötrender och oklara orsakssamband, Rapport 2019:6.
21.3.1. Näringsämnen kommer både från land och utsjö
Kustekosystemen påverkas främst av den lokala landbaserade tillförseln av fosfor och kväve, men inflödet av utsjövatten bidrar med betydande halter av särskilt fosfor.
14
Övergödning är en betydande
påverkansfaktor i kustnära områden och påverkar faktorer som siktdjup, kustnära algblomning, påväxt på sjögräs och tång samt lokala problem med syrefria bottnar. Över 80 procent av kustvattenförekomsterna bedöms inte nå god ekologisk status, främst på grund av övergödningsproblem. Det är enbart i Bottenviken och delar av Bottenhavet som god miljöstatus nås med hänsyn till övergödning.
15
Övergödning har beskrivits närmare i kapitlet Ingen gödning till havet.
21.3.2. Gränsvärden för farliga ämnen överskrids i alla kustvattenförekomster
Gränsvärden för kvicksilver och PBDE överskrids enligt vattenmyndigheterna i alla kustvattenförekomster.
16
När status klassas utan hän-
syn till kvicksilver och PBDE är det fortfarande enbart 24 procent av kustvattenförekomsterna som når god kemisk status. I Bottniska viken är situationen speciell med kustnära fiberbankar från tidigare industriverksamhet. En effekt av klimatförändringarna kan även vara att kustnära förorenade områden kan svämmas över och bidra till ytterligare utlakning av farliga ämnen. Farliga ämnen är en betydande påverkansfaktor i kustnära områden och beskrivs närmare i kapitlet om Farliga ämnen.
21.3.3. Både yrkes- och fritidsfiske påverkar
I kustområden har både yrkesfisket och fritidsfisket en betydande påverkan på havsmiljön. Fritidsfiskets påverkan består främst av uttag av fisk och gärna stor fisk. Totalt finns det cirka 1,6 miljoner fritidsfiskare i Sverige i åldrarna 16–80 år. Dessa står tillsammans för cirka fyra miljoner fiskedagar per år vid kust och hav. Fångsterna består viktmässigt främst av makrill, torsk, sill, strömming och abborre.
14 Svelands kustvattenvårdsförbund 2020, Svealandskusten 2020. 15 Övergödning och i synnerhet kväve klassas inte som ett problem norr om Norrtälje. Uppgift från workshop den 20 februari 2020. 16 Vattenmyndigheternas statusklassning andra förvaltningscykel.
Gädda är viktig längs vissa delar av Östersjökusten. Konsumtion som kan kopplas till fritidsfiske (både sötvatten och hav) uppgick 2019 till cirka elva miljarder kronor.
17
Totalt landade fritidsfisket
nästan 3 000 ton fisk 2019.
Yrkesfiske kan, förutom uttag av fisk, även ha andra effekter som t.ex. påverkan på botten vid trålning och bifångster av marina däggdjur och fågel, främst i nät. Fisk och fiske beskrivs ingående i kapitlet om Förvaltning av fisk.
21.3.4. Fysisk exploatering
Fysisk exploatering som byggnation av bryggor och hamnar, strandnära bebyggelse och hårdgjorda kanter, muddring, dumpning, kabeldragningar m.m. har stor inverkan på kustekosystemen, särskilt i de strandnära, grunda områdena. Trots att man under de senast 20 åren har vidtagit olika åtgärder för att minska utvecklingstrycket på kusterna, syns inga tecken på att exploateringstakten avtar.
Nya beräkningar visar att nästan 20 procent av bottnarna i grunda vågskyddade områden kan vara negativt påverkade av fritidsbåtar; i Stockholms och Västra Götalands län bedöms runt 30 procent av dessa miljöer vara negativt påverkade. Det har hittills saknats en detaljerad kartläggning av såväl historiskt som nutida påverkanstryck från fysisk exploatering i grunda områden. Metria har på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten gjort en nationell heltäckande kartläggning.
18
Bryggor och småbåtshamnar
Kustens vågskyddade skärgård ger goda förutsättningar att förvara fritidsbåtar vid bryggor och i dag täcks stora områden av bryggor och småbåtshamnar. Enligt Havsmiljöinstitutet finns det nästan 110 000 bryggor längs kusten som tillsammans täcker nära 200 mil botten. Drygt 60 procent av alla bryggor och småbåtshamnar återfinns i grunda (<3 m) vågskyddade områden med mjukbottnar,
17 SCB, 2020, Fritidsfiske i Sverige 2019, JO 57 SM 2001. 18 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Fysisk störning i grunda havsområden – Kartläggning och analys av potentiell påverkanszon samt regional och nationell statistik angående störda områden, Metria AB, Rapport 2020:12.
trots att de endast utgör en fjärdedel av kustens totala grundområden.
19
Metrias kartläggning visar att i Västerhavet och Norra östersjön är 30–40 procent av grunda vågskyddade vikar påtagligt påverkade av fysisk exploatering. I vissa kommuner nästan 100 procent. Även om miljöpåverkan från en enskild brygga är begränsad, gör det stora antalet att den sammanlagda effekten blir betydande. I en studie från Västra Götalands län hittades 96 procent av alla bryggor över grund mjukbotten, och där enbart effekten av skuggning från bryggorna i länet beräknades ha påverkat totalt 480 hektar ålgräs negativt. Den sammanlagda längden på bryggor, kajer och pirar har ökat från 150 mil 1960 till över 250 mil 2016. Den störa ökningen har skett i Norra Östersjön. Det är en ökningstakt som i dag motsvarar cirka 1 700 nya bryggor per år (se figur nedan). Räknat per kilometer strandlinje var dock längden bryggor m.m. störst i Bottenviken 1960 och i Västerhavet 2016, med över 80 meter brygga per kilometer strandlinje.
19 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3.
Figur 21.1 Total brygglängd 1960 och 2016
Total brygglängd i grunda (0–3 meter), mycket vågskyddade områden 1960 (a) och 2016 (b). Punkterna i kartan visar medelvärden inom tio kilometer stora rutor. Studier i Östersjön visar att negativa effekter från båttrafik ses på vegetationen när antalet båtplatser överstiger sex platser per hektar, vilket motsvarar cirka 25 meter brygga i medeltal (Hansen m.fl. 2019). Orange och röda punkter i kartan indikerar därför negativ påverkan på vegetationen från bryggor och fritidsbåtar. Källa: Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3.
Inom fem utvalda delområden har Metria kunnat jämföra den fysiska exploateringen även med åren 1994 och 2008 (se figur 21.2.). 1994 utvidgades strandskyddet för att också skydda biologisk mångfald. Den sammanlagda längden bryggor, kajer, m.m. ökade som mest i Stockholm och på västkusten. I Stockholm var den sammanlagda objektlängden över tre gånger så lång år 2016 jämfört med år 1960. För flera av inventeringsområdena gick ökningen snabbare mellan 2008 och 2016 än mellan 1994 och 2008.
Figur 21.2 Procentuell ökning av bryggor, kajor och pirar mellan 1960–2016
Procentuell ökning av objektlängd (% av objektlängden 1960)
Procentuell ökning av den sammanlagda längden bryggor, kajer, pirar och övriga linjeobjekt i de fem olika inventeringsområdena. Jämförelsen uttrycks som procent av objektlängden 1960. 100 procent motsvarar med andra ord objektlängden 1960. Källa: Havs- och vattenmyndigheten, 2020, Fysisk störning i grunda havsområden – Kartläggning och analys av potentiell påverkanszon samt regional och nationell statistik angående störda områden, Metria AB, Rapport 2020:12.
Bebyggelse
Metria har även kartlagt förekomsten och utvecklingstakten av punktobjekt som byggnader, broar och övriga ytobjekt som kan påverka vattenområdet. Flest byggnader och andra punktobjekt per kilometer strandlinje återfanns i Bottenviken, både 1960 och 2016. Ökningen i de analyserade delområdena var mellan 19–93 procent. Störst var ökningen på västkusten, men den var mycket hög även i norra Bottenviken och norra Uppsala och Gävleborg.
Fragmentering
Metria har även bedömt fragmentering av grunda områden och utvecklingen sedan 1960-talet. Underlaget för fragmentering har brister och enbart enklare jämförelser har kunnat genomföras. Det framgår dock tydligt enligt Metria att fragmenteringen har ökat sedan
100% 150% 200% 250% 300% 350%
1960 1980 2000 2020
Stockholm
Norra Uppsala och Gävleborg Västkusten
Blekinge
1960. I Stockholmsområdet har andelen orörda vågskyddade grunda områden reducerats från cirka 60 till 40 procent.
Muddring och dumpning
Muddrings- och dumpningsaktiviteter leder till ökad uppgrumling och spridning av sediment, näringsämnen och miljögifter över stora områden, vilket bl.a. påverkar bottenvegetation, fiskar och musslor negativt. Det är svårt att uppskatta omfattningen av muddring i svenska kustvatten och hur den utvecklas eftersom det inte finns något nationellt register med sammanställningar av data och statistik över muddrings- och dumpningsverksamheten i dagsläget. Den statistik som finns är Havs- och vattenmyndighetens rapportering till Ospar och Helcom, vilken baseras på information som myndigheten samlar in genom att gå igenom beslut om tillstånd och dispenser för denna typ av verksamhet.
20
Muddringar och sprängningar genomförs både i farleder och hamnar för kommersiell sjötrafik. Detta är omfattande tillståndsärenden och kan medföra betydande påverkan. Ett problem med muddring i hamnar är att muddermassorna ofta har höga halter av farliga ämnen.
Flertalet muddringar genomförs dock för fritidsbåtstrafiken. Muddring utförs ofta i direkt anslutning till en brygga, men i vissa fall muddras även en kanal in till bryggan från djupare vatten. När småbåtshamnar placeras i naturligt vågskyddade vikar är det vanligt att öppningen till vikarna breddas och fördjupas, särskilt om vikens öppning har en tröskel. Hur stor påverkan blir från en muddring beror på en lång rad faktorer, såsom dess omfattning, under vilken period under året den görs, dess frekvens och varaktighet, de lokala förhållandena på muddringsplatsen samt känsligheten hos bottensamhället i muddringens närhet.
Enligt kommunerna i Bottenviken är muddring en ständigt aktuell fråga. Skärgården är grund och med en snabb landhöjning följer många krav och önskemål om muddring av såväl hamnar, vid privata bryggor, pirar och farleder för fritidsbåtar. Problematiken med sura sulfidjordar i Bottenviken förvärrar enligt kommunerna situationen.
20 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3.
Surt vatten medför att stora mängder tungmetaller frigörs när de gamla havsbottnarna även blir syresatta.
21
Muddring räknas som vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken och är anmälningspliktig. Beroende på muddringens omfattning kan även tillstånd krävas. Dumpning prövas enligt 15 kap. miljöbalken. Tillstånd kan ges till själva muddringen utan att en lösning finns för den fortsatta hanteringen av muddermaterial. I vissa fall krävs även dispens från det generella strandskyddet i ytterligare ett separat beslut.
22
Det förekommer även ett stort antal oanmälda muddringar
längs Sveriges kuster. Detta stöds av en nyligen utförd enkätundersökning där samtliga sex länsstyrelser som svarade, uppgav att olovlig muddring var vanligt i deras län.
23
Tjörn och Orust kommuner har genom det s.k. KOMPIS-bidraget haft i uppdrag att utreda hur man i arbetet med översiktsplan först kan göra en storskalig analys av relativt lämpliga och olämpliga platser för dumpning. Tjörn och Orust redovisar ett exempel på hur en sådan storskalig mellankommunal analys kan genomföras som en bilaga till översiktsplanen. Även kommunerna pekar på att en effekt av den gällande lagstiftningen är att prövningen av själva muddringen och den fortsatta hanteringen av mudderavfallet inte görs i en samordnad process.
24
Utdikning och vandringshinder
En annan form av fysisk påverkan är utdikningen och torrläggningen av betydande arealer kustnära sjöar och kustmynnande vattendrag som genomfördes under 1800- och 1900-talen för att förbättra förutsättningarna för jord- och skogsbruk. Vidare har fiskens vandringsvägar i många vattendrag påverkats negativt genom dämning för vattenkraft (se vidare i kapitlet Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen). Utdikning och torrläggning har fått betydande konsekvenser för flera fiskarters möjligheter till lek och uppväxt.
21 Muntliga uppgifter, Lisa Lundstedt, Bottenvikens skärgårdssamverkan. 22 Tjörn och Orusts kommuner 2019, Fördjupad översiktsplan för havet i Tjörns och Orusts kommuner. Bilaga riktade bidrag. 23 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3. 24 Länsstyrelsen i Västra Götaland 2017, Meddelande om komplettering av tilldelningsbeslut till Tjörn kommun gällande KOMPIS bidraget, dnr 538-14697-2017.
Restaureringsbehoven är stora för att öppna upp vandringsvägar och återställa lek- och uppväxtmiljöer för att stärka kustnära fiskbestånd, men även långvandrande arter som lax, öring och ål.
25
En annan konsekvens av utdikningen är risk för översvämningar genom att klimatförändringar kan medföra större och mer koncentrerad nederbörd.
21.3.5. Undervattensbuller
Undervattensbuller hanteras särskilt i kapitlet Undervattensbuller. I kustområden kan dock bullersituationen bli påtaglig genom ett stort antal verksamheter som byggnationer, pålning, muddringar, fritidsbåtstrafik m.m.
I utsjön följer fartygen oftast farlederna, men i kustnära områden och i skärgården är både skärgårdstrafiken och fritidsbåtarna mer sporadiskt förekommande. Undervattensbuller från fritidsbåtar kan påverka vattenlevande organismer på flera sätt. Fritidsbåtars buller överlappar i frekvens med både fiskars och marina däggdjurs hörselområde och kan bl.a. försämra de kommunikativa förutsättningarna genom att maskera naturliga ljud som djuren använder för sin omvärldsorientering och bidra till att möjligheterna att kommunicera över längre avstånd minskar. Eftersom tonerna ofta är varvtalsberoende varierar ljudet över tid och med körstil, vilket minskar möjligheterna för djur att anpassa sig. Djur som t.ex. säl kan till viss del anpassa vilka ljud de använder för att öka sin möjlighet till kommunikation i en bullrig miljö. Andra djur som exempelvis fisk och tumlare har en sämre förmåga till detta på grund av anatomiska begräsningar. Buller kan även leda till att djur blir skrämda eller till att deras naturliga beteende störs på annat sätt. Om ljudet är tillräckligt starkt kan de djur som finns i havet också skadas eller till och med dödas.
26
25 Stockholms Universitet Östersjöcentrum 2020, Våtmarker som fiskevårdsåtgärd vid kusten, Rapport 2020/1. 26 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3.
21.3.6. Fritidsbåtar
Några fakta om fritidsbåtar
- Totalantalet fritidsbåtar i Sverige uppskattades till cirka 756 000 år 2015. Detta är en av de högsta siffrorna i världen per capita.
- Cirka en tredjedel av båtmotorerna är över 25 år.
- Cirka 37 procent hittas längs Sveriges kuster.
- En tredjedel av landets vuxna befolkning färdas med fritidsbåt minst en gång per säsong.
- Det totala antalet fritidsbåtar har inte ökat nämnvärt sedan
1970-talet, men andelen dagsturbåtar och större båtar med övernattningsmöjligheter har ökat markant.
- Andelen segelbåtar minskar medan motorbåtar och andelen starka motorer med minst 40 hk har ökat markant. 1971 kunde cirka 18 procent av fritidsbåtarna komma upp i en hastighet över 20 knop, medan 47 procent av båtarna kunde uppnå detta 2015.
- Vattenskotrar har en motorstyrka som ofta ligger mellan 100 och 300 hk och som kan ge toppfarter på över 70 knop, vilket motsvarar cirka 130 km/tim. En uppskattning är att det år 2018 fanns cirka 5 000 vattenskotrar i Sverige, men vissa undersökningar pekar på att det verkliga antalet är betydligt högre.
- Troligen är en stor del av förarna av vattenskotrar relativt oerfarna vad gäller kunskap om sjövett och säkerhet. 2019 infördes åldersgräns på 15 år för framförande av vattenskoter.
Källa: Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3.
Sveriges kust med vidsträckta skärgårdar erbjuder fantastiska förhållanden för fritidsbåtliv och är en viktig och värdefull del av svenskarnas friluftsliv. Men med fritidsbåtslivet följer en rad olika fysiska strukturer och aktiviteter som var och en ger upphov till flera olika typer av miljöpåverkan. En ökad utbredning av småbåtshamnar, bryggor och muddrade områden medför förluster av viktiga bottenmiljöer och leder ofta till en långvarig försämring av miljöförhållanden lokalt. Båttrafik och ankring leder till uppgrumling och erosion
av sediment samt till skador på bottenmiljön. Undervattensbuller från båtarnas motorer stör också fiskar och däggdjur. Vidare medför användning av fritidsbåtar betydande utsläpp av giftiga ämnen och föroreningar från båtbottenfärger och förbränningsmotorer.
Havsmiljöinstitutet visar i rapporten Fritidsbåtars påverkan på
grunda kustekosystem i Sverige, att det finns ett starkt stöd i den
vetenskapliga litteraturen för att dagens båtliv har en stor negativ miljöpåverkan, framför allt i känsliga vågskyddade grundområden där de kumulativa effekterna kan bli påtagliga.
27
I dessa miljöer bedöms båt-
livet och dess utveckling inte vara hållbart i stora delar av landet. Samtidigt visar rapporten att det finns sätt att minska miljöbelastningen från fritidsbåtar.
Aktiviteter och strukturer som påverkar miljön
För att använda och förvara fritidsbåtar vid vattnet bebyggs kusten med en rad olika fysiska strukturer som t.ex. bryggor, förankringsbojar, pirar och kajer i vattnet, samt båthus, båtramper, spolplattor, uppställningsplatser och parkeringar på land. Denna exploatering påverkar enligt Havsmiljöinstitutet den marina miljön på flera olika sätt, bl.a. genom att livsmiljöer förstörs när de täcks av sten och betong under exploateringen, men också genom att förhållanden för solljus, vågor och havsströmmar förändras av de fysiska strukturerna, samt av att bottendjup och strandlinjens form ändras. Detta ändrar i sin tur vattenkvalitet, sedimentation och bottensubstrat. Det påverkar även vattentransport av plankton, larver och rörlighet hos mobila djur och därmed livsförhållandena för en lång rad olika organismer. Tillsammans med muddringar medför dessa strukturer en ökad fragmentering av viktiga habitat, såsom ålgräs, vilket bl.a. kan öka känsligheten gentemot andra störningar. Därtill sprids också flera olika miljögifter från dessa strukturer.
27 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3.
Skador från propellrar och ankare
Båtar som rör sig på grunt vatten kan ge upphov till direkta skador på undervattensmiljön. Mekanisk störning från roterade propellrar är den mest påtagliga orsaken till direkt bottenerosion och bortslitningsskador. Ankringsskadornas omfattning beror på bottens beskaffenhet samt på typ av ankare och kan därigenom minskas upp till hälften genom att använda en mindre skadlig typ av ankare. Erosion av botten genom direkt åverkan från skrov, propellrar eller ankare leder även till uppgrumling av sediment i vattnet, vilket kan få indirekta konsekvenser på organismer i miljön. Propeller- och ankarskador på vegetation i svenska vatten är dåligt undersökta men antagligen vanligt förekommande.
Svall och undervattensbuller
Fritidsbåtar har i allmänhet marginell effekt på stranderosion, men just i grunda och mycket vågskyddade miljöer kan svall från fritidsbåtar utgöra en väsentlig påverkan, särskilt från större motorbåtar. Den totala båtgenererade vågenergin i ett område beror på den samlande vågenergin från alla båtar som passerar inom en tid där vågenergin från tidigare båtpassager fortfarande finns kvar. Undervattensbuller från fritidsbåtar kan ha betydande påverkan på vattenlevande organismer på flera olika sätt. Eftersom tonerna ofta är varvtalsberoende varierar ljudet över tid och med körstil, vilket minskar möjligheterna för djur att vänja sig vid det.
Utsläpp av föroreningar
Fritidsbåtar är enligt Havsmiljöinstitutet, en ofta bortglömd källa till utsläpp av raffinerat petroleum i den marina miljön jämfört med mer uppmärksammade oljespill från fartyg. Utsläppen kan leda till ökade negativa ekotoxikologiska effekter, då de ofta inträffar i känsliga områden och under en säsong då marina områden innehåller mycket juvenila organismer, som i regel är mer känsliga för mänskliga störningar.
Motorerna släpper ut både förbränningsavgaser och bränsle- och oljespill, som innehåller de förorenande ämnena polycykliska aromatiska kolväten (PAH:er), flyktiga organiska kolföreningar (VOC),
kväveoxider (NOx), kolmonoxid (CO) och koldioxid (CO
2
) samt
sotpartiklar. Nya beräkningar tyder på att utsläppen är betydande också i jämförelse med annan trafik och transporter.
Utsläpp till vatten av olja och bränsle kan t.ex. inträffa vid påfyllning, överfyllning eller överföring av bränsle. Utombordsmotorer släpper även ut helt orenade avgaser under vattenytan genom propellercentrum, för ljuddämpningens skull. Dessa avgaser piskas sönder av propellern till mycket små bubblor som därmed får en mycket effektiv exponering till det omgivande vattnet.
I Sverige fanns 2015 ungefär 570 000 fritidsbåtar med motor. Trots att nya motorer är mer effektiva och ger lägre utsläpp har undersökningar visat att så mycket som en tredjedel av den svenska fritidsbåtsflottan har motorer som är äldre än 25 år. Äldre tvåtaktsmotorer med förgasare har en sämre motoreffektivitet jämfört med fyrtaktsmotorer. Baserat på att traditionella tvåtaktsmotorer släpper ut 20– 30 procent av bränslet oförbränt, samt på skattade förbrukningssiffror för fritidsbåtar beräknas att mellan 5 100 och 7 000 kubikmeter bensin tillförs havet per år.
28
Det har även tagits fram ett mer miljövänligt bränsle för mindre bensinmotorer utan avgasrening, s.k. alkylatbensin. Dock är användningen låg och uppskattningsvis drivs bara fyra procent av alla motorbåtar i Sverige med alkylatbensin, bl.a. beroende på att tillgängligheten av alkylatbensin är begränsad och att den är dyrare.
Båtbottenfärger
För ämnen som enbart använts till bottenfärger, såsom tribyltenn (TBT) och irgarol, är fritidsbåtar den stora utsläppskällan i kustområden. Beräkningar visar att fritidsbåtar i Östersjön även bidrar med cirka 57 ton koppar per år, vilket är cirka hälften av allt tillfört koppar till kustvattnet. Studier av kopparförekomst i sediment från populära naturhamnar visar på förhöjda kopparhalter. Över 85 procent av alla klassificerade kustvattenförekomster ligger över gränsvärdet för god miljöstatus för koppar. I naturhamnar förekommer även de otillåtna biociderna irgarol och TBT. Irgarol hittas dock enbart på västkusten.
28 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3.
Självpolerande båtbottenfärger frisätter förutom giftiga ämnen även små plastpartiklar, s.k. mikroplaster, till havet. Till detta utsläpp tillkommer mikroplastpartiklar som uppstår exempelvis vid slitage av rep, bojar och bryggkonstruktioner som innehåller plast. Framför allt flytbryggor och bojar som innehåller polystyren i form av cellplast släpper ut stora mängder plastpartiklar när de slits.
Det tvärvetenskapliga forskningsprojektet Bonus Change,
29
med
deltagande lärosäten från Östersjöregionen har utvecklat förslag till rekommendationer för att minska användningen av giftiga båtbottenfärger. Rekommendationerna är bl.a. att senast år 2030 bör endast helt biocidfria anti-foulingmetoder användas i Östersjön och Kattegatt. Under en övergångsperiod mellan 2020–2030 bör endast låghaltiga kopparfärger tillåtas i Östersjön. För marinor rekommenderas avsevärda förbättringar i infrastrukturen med t.ex. spolplattor, avfallshantering och borsttvättar för att stödja ett miljövänligt underhållsarbete.
Transportstyrelsen leder samverkansprojektet Skrovmålet tillsammans med flera andra myndigheter.
30
Projektet initierades av
Miljömålsrådet 2017 och pågår till 2020. Skrovmålet bidrar även till genomförande av åtgärdsprogrammet enligt havsmiljödirektivet där aktivitet 17 anger att Transportstyrelsen ska: – Kartlägga orsaker till förekomsten av fortsatt tillförsel av TBT
och dess nedbrytningsprodukter i havsmiljön. – Utreda behov av ytterligare reglering för att förhindra spridning
av TBT till havsmiljön. – Verka för att den reglering utredningen förespråkar tas fram. – Utreda behov av och utifrån identifierade behov ta fram väg-
ledning för att förhindra spridning av TBT till havsmiljön.
Kommunerna anger att de har stora miljöskulder på land och i vatten på grund av båtuppläggningsplatser. I Stockholm finns det 30 förorenade områden som är klassificerade som klass 1 områden, dvs. områden med mycket stor risk för förorening, som är båtuppläggningsplatser. Föroreningarna riskerar att läcka ut till närliggande vattenområden,
29 BONUS CHANGE 2017, Changing leisure boat antifouling practices in the Baltic Sea Results from the BONUS CHANGE project. 30 www.transportstyrelsen.se/skrovmalet, 2020-08-30.
sedimenten i hamnområdet är också kraftigt förorenade och kommunen kommer att ha svårt att nå miljökvalitetsnormerna.
31
Organisering och regleringar av fritidsbåtar
Enligt Havsmiljöinstitutet omfattas fritidsbåtlivet totalt av få regleringar.
32
Det finns ingen registreringsskyldighet för små fritidsbåtar
(under 15 meter) och det finns heller inga avgifter eller skatter förknippande med att äga en fritidsbåt. Detta till skillnad från fordon på land, fritidshus, husvagnar, m.m., och till skillnad från många andra länder. Det förekommer inte heller några periodiska inspektioner av fritidsbåtarna och deras utrustning, även om EU-direktivet om fritidsbåtar och vattenskotrar ställer krav på sådana i samband med att båtar införs på marknaden eller tas i bruk första gången.
33
Det finns inget krav på formell förarutbildning eller åldersgräns för förare av fritidsbåtar mindre än 12 × 4 meter (längd och bredd), medan krav på minst kustskepparintyg finns för förare av större fritidsbåtar. Relativt många båtförare genomgår ändå utbildningar för förarintyg eller kustskepparintyg på frivillig basis. Nämnden för båtlivsutbildning som är en ideell sammanslutning av flera båtförbund och Transportstyrelsen har en överordnad roll när det gäller att fastställa kunskapskrav för förar- och kustskepparintyg, samt för flera andra intyg för förare av fritidsbåtar.
Miljöfrågorna inom fritidsbåtlivet behandlas inom Båtmiljörådet som är en sammanslutning där myndigheter och organisationer som arbetar med båtlivets miljöfrågor kan utbyta information och erfarenheter. Rådet har arbetat fram ett miljöprogram som består av tolv punkter där det finns behov av åtgärder. Flera viktiga steg har tagits för att minska miljöbelastningen från fritidsbåtar, såsom förbudet att släppa ut toalettavfall i vattnet från 2015 och förbudet från 1989 mot TBT i båtbottenfärger. Ett hittills underskattat problemområde där mer insatser kan behövas framöver är skrotning och återvinning av uttjänta fritidsbåtar.
31 Muntliga uppgifter Maria Svanholm, Stockholms kommun. 32 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3. 33 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/53/EU av den 20 november 2013 om fritidsbåtar och vattenskotrar.
Reglering av fritidsbåtars användande
Länsstyrelser kan besluta om hastighetsbegränsningar, ankringsförbud och tillträdesförbud av miljöskäl enligt gällande föreskrifter och förordningar för sjötrafik (se kapitlet om marint områdesskydd). Regler om hastighetsbegränsningar har dock tillkommit i första hand för förbättrad båtsäkerhet och för att minska svallvågors påverkan på andra båtar, bryggor eller badande. Mer sällan och först på senare tid har effekterna på bottnarnas växt- och djurliv eller miljön i stort inkluderats i diskussioner om regler för hastighet.
Föreskrifter om ankringsförbud i vissa områden är oftast motiverade med att undervattenskablar eller rör behöver skyddas, medan frågan om ankringsskador på undervattensnaturen sällan uppmärksammas. Vidare har många skyddsvärda öar och skär och en zon omkring dessa belagts med tillträdesförbud. Detta har oftast föranletts av behov av att skydda fåglar eller sälar och tar såtillvida avstamp i miljöhänsyn. Ovanligare är dock att förbuden utgått från skyddsbehov i undervattensnaturen.
De s.k. hänsynsområdena som har inrättats av flera länsstyrelser på senare år utgör en ansats att skapa relativt lugna och tysta förhållanden genom råd om allmän försiktighet och en maximal fart på högst 5 knop, för att ta ett exempel från Stockholms skärgård. Men efterlevnaden vilar på frivillighet, inte på lagar.
34
Av exemplen ovan framgår att fritidsbåtstrafiken i dag är reglerad, men främst utifrån andra anledningar än miljöhänsyn. Om perspektivet vidgades till att också inkludera hänsyn till undervattensmiljön bör dessa typer av regleringar enligt Havsmiljöinstitutet, ha potential att värna också bottnarnas växt- och djurliv.
21.3.7. Vattenskotrar
Enligt vattenskoterförordningen (1993:1053) är en vattenskoter:
En farkost vars längd understiger fyra meter och som har en förbränningsmotor med ett vattenjetaggregat som främsta drivkälla och har utformats för att framföras av en eller flera personer som sitter, står eller står på knä snarare än befinner sig i den.
34 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3.
Körning med vattenskoter kan påverka människors upplevelse av kusten, men även arter och livsmiljöer, både ovan och under vatten.
35
Några exempel: – Störande buller. Intensiv körning inom ett begränsat område kan
orsaka oljud och buller. Det kan vara mycket störande för människor och djur. – Risk för olyckor. Den som kör nära land där människor badar kan
riskera att köra på en badande. – Påverkan på växt- och djurliv. I grunda vatten med mjuka bottnar
finns risk för skador. Vattenskotrar kan komma in på grundare vatten än de flesta fritidsbåtar och kan därför utsätta ”nya” ofta grunda vågskyddade områden, för påverkan. – Undervattensbuller. Vattenskotrar genererar även undervattens-
buller som kan vara störande för t.ex. kustnära fiskbestånd. Kunskapen om effekter av undervattensbuller är bristfällig. – Störande för fågellivet. Vattenskoterkörning kan påverka fåglar,
t.ex. under häckningstiden.
Vattenskoterförordningen anger att det endast är tillåtet att köra vattenskoter i allmänna farleder samt i områden där länsstyrelserna beslutat om undantag från det generella förbudet. Enligt Naturvårdsverket har den svenska vattenskoterförordningens giltighet ifrågasatts genom en dom från EU-domstolen.
36
Resultatet är att det i dagsläget
inte bedrivs någon tillsyn utifrån reglerna i vattenskoterförordningen. Däremot gäller miljöbalken och allmänna sjötrafikregler även för vattenskoter.
Den som kör vattenskoter betraktas som ”befälhavare” i lagens mening och har ansvar att köra säkert och inte orsaka skada eller olägenhet för människors hälsa, natur eller miljö. Det ansvaret följer av miljöbalken och sjölagen,
37
som gäller oavsett oklarheter om vatten-
skoterförordningens legala status.
Den allmänna sjötrafiklagstiftningen ger möjlighet att till viss del reglera bl.a. färd med vattenskoter:
35 www.naturvardsverket.se/Var-natur/Motortrafik-i-naturen/ Vattenskoter/, 2020-08-30. 36 Mickelsson och Roos, C-142/05, EU:C:2009:336. 37Sjölagen (1994:1009).
– Länsstyrelserna ges i 2 kap. 2 § sjötrafikförordningen (1986:300)
viss föreskriftsrätt och får besluta om föreskrifter bl.a. av miljöskäl, om t.ex. fartbegränsning eller begränsning för fartyg att utnyttja ett vattenområde, vilka även kan omfatta vattenskoter. – Polisen och kustbevakningen kan utöva tillsyn över reglerna i
sjötrafiklagstiftningen. Detta följer bl.a. av 20 kap. 3 § sjölagen. – Kommuner kan tillämpa miljöbalkens bestämmelser om bl.a.
buller, vilka kan aktualiseras i vissa fall.
Antalet vattenskotrar ökar snabbt, men det finns ingen officiell eller sammanställd statistik över försäljningen av vattenskotrar, varför det är svårt att bedöma både antalet och ökningen. Försäkringsbolaget Svedea genomför årliga båtlivsundersökningar och har sedan 2018 inkluderat en separat undersökning av vattenskoteråkare.
38
Svedea
anger att det är stora skillnader mellan ägare av båt och vattenskoter. Av naturliga skäl är andelen erfarna vattenskoterägare låg. Endast tolv procent har haft vattenskoter i många år. 95 procent av vattenskotrarna ägs av män, medan medelåldern är väsentligt lägre än hos övriga båtägare. Andelen som använder vattenskoter för nöjes skull är hög, 93 procent. Enligt undersökningen har många vattenskoterförare begränsad vana av att vara på vattnet. I undersökningen var lika många positiva som negativa till körkortskrav.
Krav på obligatoriskt förarintyg för vattenskoter har utretts tidigare, senast som en promemoria från Näringsdepartementet 2014 som uppdaterades 2016.
39
Något sådant krav har inte införts och
frågan är fortfarande aktuell, särskilt med bakgrund i det ökande antalet olyckor med vattenskoter. Den 1 juni 2019 infördes dock en ny bestämmelse i vattenskoterförordningen om åldersgräns på 15 år för att få framföra vattenskoter.
Miljömålsberedningen noterar att t.ex. intresseorganisationen för vattenskoter och jetski, Guppa.se, efterfrågar ett båtregister som ett verktyg för sjöpolisen och kustbevakningen att identifiera ”buskörare”, men att ett sådant register bör skötas av båtorganisationerna
38 Sveda, Ny undersökning visar på tydliga skillnader mellan ägare av vattenskoter och båt, www.svedea.se/press/pressarkiv/ny-undersokning-visar-pa-tydliga-skillnader-mellan-agareav-vattenskoter-och-bat, 2020-09-15. 39 Näringsdepartementet 2016, Utredning om obligatoriskt förarbevis för vattenskoter, Promemoria N2014/3447/TE.
så att det inte kan användas för en båtskatt. De anser att ett register är ett mer effektivt verktyg än ett obligatoriskt förarintyg.
40
21.3.8. Kustnära kommersiell sjötrafik
Nära kusten och i synnerhet i skärgårdarna finns en utbredd lokal skärgårdstrafik som består av färjor och båttaxi, men även frakt och arbetsfartyg. In till både Stockholm och Göteborg går även större färjor och kryssningsfartyg. Avståndet som ska avläggas i skärgårdsmiljö är särskilt stort i Stockholms skärgård. Den kommersiella sjöfarten beskrivs i kapitlet om Sjöfarten och havet, men det är värt att notera den särskilda miljöbelastning som kan uppstå i de kustnära områdena genom undervattensbuller och svall. Svallvågor kan bidra till erosion längs stränderna, men även genom vågenergin påverka bottensubstratet i och bredvid farlederna. Ett särskilt problemområde har varit Furusundsleden i Stockholms skärgård. Noggranna undersökningar har genomförts som visat att undervattenstopografin har en avgörande inverkan på hur undervattensvågorna som bildas från fartygen rör sig i vattenmassan och vilken effekt vågenergin får när de träffar land. Undersökningarna har visat att fartygens individuella egenskaper har stor betydelse för energialstringen, samt att små variationer i fart, även så mycket som 0,5 knop, kan orsaka skillnader i svall och erosionspåverkan.
41
Erosionsproblematiken har varit särskilt uppmärksammad i Stockholms skärgård och bidragit till hastighetsbegränsningar, särskilt i farledsavsnitt som trafikeras av färjorna till Finland och Estland. I Furusundsleden har en hastighetsbegränsning från tolv till tio knop gett positiva resultat med minskad erosionsproblematik. Skärgårdstrafiken och taxibåtar rör sig däremot över större områden och trafikerar farleder och vattenområden som ofta inte har hastighetsbegränsningar.
40 www.guppa.se, 2020-07-06. 41 Lars Granath 2015, Erosionsutveckling i Furusundsleden 2015, Hydrographica.
21.3.9. Klimatförändringar och havsförsurning
Klimatförändringar är en av de mest avgörande faktorerna för hur de kustnära ekosystemen kommer att utvecklas framöver. Hur effekterna av klimatförändringar och havsförsurning kommer att påverka havsmiljön finns närmare beskrivit inledningsvis i kapitlet om Klimatförändringar och havsförsurning.
I kusthavet och de grunda kustområdena bedömer forskningen att utbredningen av t.ex. blåmusslor, blåstång och ålgräs kommer att bli kraftigt påverkad.
42
Blåmusslan är en viktig art i Östersjön efter-
som den både är föda åt fåglar som ejder och alfågel, och filtrerar ganska stora mängder vatten. Blåmusslan bidrar därmed till omsättningen av näringsämnen och en bättre vattenkvalitet. I modelleringar med olika klimatscenarier är det enbart i scenarier som motsvarar temperaturökning om max cirka 1,5
o
C (RCP 2,5
43
) som det kommer finnas
kvar områden i Östersjön med ”stora” musslor.
Bältesbildande blåstång är mer tålig men modellerna visar omfattande minskning vid större temperaturökning (RCP 8,5). Blåstången är den dominerande makroalgen i Östersjön och en funktionellt viktig organism med sin tredimensionella struktur. I norra Egentliga Östersjön utgör den en tredjedel av den sammanlagda växtbiomassan. Blåstången är begränsad av salthalt och kan inte reproducera vid salthalter under cirka fyra promille. Det finns ingen annan hårdbottenart som till fullo kan ersätta blåstången om den försvinner från de områden där den nu har hög täckningsgrad.
Modellering av ålgräsets utbredning vid olika klimatscenarier visar att ålgräset sannolikt kommer försvinna helt i stora delar av Östersjön vid en mer omfattande temperaturökning (RCP 8,5).
44
För att säkerställa att de funktioner som t.ex. blåmusslor, blåstång och ålgräs bidrar med ska bibehållas under ett föränderligt klimat behöver, enligt Naturvårdsverket, fysisk planering, områdesskydd och åtgärdsarbete ta hänsyn till den framtida utbredningen av dessa arter. Till exempel är inrättandet av klimatrefugier ett av flera lämpliga sätt att ta höjd för klimatförändringarna i den fysiska planeringen.
45
42 Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av Sveriges marina områden, Rapport 6930. 43 Se förklaring av RCP:er i kapitlet om Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna. 44 Pan Baltic Scope 2019, Climate refugia in the Baltic sea, Modelling future important habitats by using climate projections. 45 Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av Sveriges marina områden, Rapport 6930.
21.4. Behov av platsspecifik kunskap på rätt geografisk skala
I kapitlet om havsmiljödata beskrivs Sveriges marina miljöövervakning och recipientkontroll, marin kartering av arter och livsmiljöer och påverkansfaktorer samt datavärdskap och databaser. I kapitlet framgår att det finns omfattande brister i det marina kunskapsunderlaget och i synnerhet i kustvattenområdet där det behövs en hög upplösning för att kunna använda underlaget i t.ex. den fysiska planeringen, detaljplaner, strandskyddsdispenser eller områdesskydd. Kommunerna har pekat på behovet av ett mer heltäckande, lättillgängligt och ändamålsenligt kunskapsunderlag som även är enhetligt över kommungränserna. Havs- och vattenmyndigheten påpekar särskilt behovet av uppföljning av påverkansfaktorer för att kunna följa upp och riskbedöma möjligheten att nå god ekologisk status och god miljöstatus i kusthavet. Nedan nämns helt kort kunskapsunderlag av särskild betydelse för framför allt länsstyrelsernas och kommunernas åtaganden i kustvattenområdet.
21.4.1. Miljöövervakning
Den nationella och regionala miljöövervakningen är viktig för att beskriva de långsiktiga trenderna i kusthavet på nationell nivå. Delprogrammen inom kustövervakningen inkluderar den fria vattenmassan, vegetationsklädda bottnar, sedimentlevande makrofauna, säl och havsörn, integrerad kustfiskövervakning, samt metaller och organiska miljögifter. All övervakning ingår dock inte i delprogrammen eftersom ny övervakning om invasiva främmande arter, undervattensbuller och marint skräp har tillkommit.
46
Miljöövervakningen genomförs främst i områden som så långt som möjligt är opåverkade av lokala utsläpp. Resultatet av övervakningen ska ge en övergripande bild av tillståndet i havsmiljön och kan fungera som en referens till undersökningar i lokalt mer påverkade områden. Den nationella miljöövervakningen säger därför ofta lite om lokala förhållanden eller utvecklingen i ett visst kustavsnitt. Informationen från den samordnade recipientkontrollen är ofta av större relevans för kommunerna då den anger en utveckling i områden med
46SOU 2019:22, Sveriges miljöövervakning – dess uppgift och organisation för en god miljöför-
valtning, betänkande av Utredningen om en översyn av miljöövervakningen, s. 141 f.
verksamhet och i områden där nya ärenden om etablering av verksamheter eller bostadsbyggande är aktuellt. Även kommunerna bedriver miljöövervakning på grundval av dels statlig reglering t.ex. Luftvårdsförordningen, dels lokala behov och prioriteringar, vilket ofta utgår från kommunens planarbete.
47
Det är dock enbart ett fåtal kom-
muner som har en egen marin miljöövervakning.
Länsstyrelserna bedriver miljöövervakning inom respektive län och samordnar även andra aktörers miljöövervakning. Bland annat följer länsstyrelserna upp strandexploatering inom ramen för den regionala miljöövervakningen. Länsstyrelsernas uppgifter när det gäller miljöövervakning är dock inte angivna i instruktionen. Länsstyrelserna driver gemensamt databasen VISS som samlar delar av nationell och regional miljöövervakningen och innehåller information om lokala miljökvalitetsnormer, utpekade områden, underlag för bedömningar, skyddade områden, m.m.
Både de länsstyrelser och kommuner Miljömålsberedningen varit i kontakt med lyfter vikten av att all miljöövervakningsdata från den nationella- och regionala miljöövervakningen och recipientkontrollen samlas och tillgängliggörs. En förutsättning är då att det finns tydliga riktlinjer för genomförande av recipientkontroll och inrapportering av denna samt ett utpekat ansvar för att ta emot och tillgängliggöra data.
21.4.2. Marin kartering av arter och livsmiljöer
Tillgången på karteringsunderlag av förekomst och utbredning av arter och livsmiljöer ökar kontinuerligt. Enligt Naturvårdsverket, i rapporten Grön infrastruktur i havet, ligger kunskapsläget när det gäller den marina miljön ändå långt efter landmiljön. Detta gäller särskilt i skärgårdsområden, som ofta har en mycket varierad topografi som liknar just landmiljön. Med befintliga karteringsunderlag av marin topografi, bottensubstrat eller utbredning av arter och livsmiljöer är det enligt Naturvårdsverket inte möjligt att göra analyser som underlag för t.ex. fysisk planering och nätverk av skyddade områden m.m. som kan göra anspråk på att täcka in landskapsperspektivet, den gröna (blå) infrastrukturen.
48
47SOU 2019:22, s. 54. 48 Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av Sveriges marina områden, Rapport 6930.
Eftersom kusthavet saknar tydliga barriärer (jämför t.ex. med vandringshinder i rinnande vatten) så är kunskapen om hur en eventuell habitatförlust påverkar konnektivitet och representativitet bristande. Att förlust av habitat utgör ett spridningshinder för många arter är känt, men det saknas kunskap om hur stor andel som kan exploateras innan avstånden blir för långa. Havsmiljön är också utsatt för stor diffus påverkan, vilket komplicerar bedömningen. En annan utmaning, enligt Naturvårdsverket, är hantering av underlag och bedömningar på olika skalor, där riktlinjer för bedömningsskala och sammanvägning av olika typer av underlag saknas.
Många aktörer Miljömålsberedningen varit i kontakt med har lyft fram att det behövs bättre underlag för att kunna värdera betydelsen av olika områden för att kunna ta ställning till behov av skydd och andra åtgärder samt bedöma känslighet för ytterligare påverkan i ett helhetsperspektiv.
Det har även lyfts fram till beredningen att det rumsliga perspektivet behöver komma in i datahantering och rapportering inom vattendirektivet, havsmiljödirektivet och i synnerhet art- och habitatdirektivet. Ett exempel är den s.k. artikel 17 rapporteringen till EU-kommissionen i enlighet med art- och habitatdirektivet. Rapporteringen anger en status för listade arter och livsmiljöer, men anger ingen geografisk information om var vilken status nås eller viktigare, inte nås.
Nationell marin kartering
Den nationella marina karteringen har beskrivits närmare i kapitlet Havsmiljödata. Både Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna anser att karteringen är grundläggande för att kunna få fram heltäckande beslutsunderlag för nätverk av skyddade marina områden, ekosystembaserad fiskförvaltning, grön (blå) infrastruktur, fysisk planering, åtgärdsarbete, tillsyn och prövning.
Utbredningskartornas kvalitet avgörs av kvaliteten och upplösningen på den information modellen baseras på. Ju fler provpunkter med marinbiologiska data och ju bättre upplösning och tillförlitlighet i de fysiska underlagen, desto bättre stämmer kartorna med verkligheten. Detta är av stor vikt för kommunerna som ofta har platsspecifika ärenden att ta ställning till, som t.ex. bygglov eller strand-
skyddsdispenser. Därför är det viktigt att parallellt med modellering på befintlig information, arbeta med att förbättra även de fysiska underlagen för att i en långsiktig ständigt förbättra modellerna när bättre data finns tillgänglig.
49
Havs- och vattenmyndigheten pekar på
att karteringen under 2019 och 2020 har begränsats av skärpta rutiner hos Försvarsmakten för hantering av sekretessbelagd information kopplat till djup- och bottenbeskaffenhet.
50
Mosaic – ett verktyg för ekosystembaserad förvaltning av marina naturvärden
Havs- och vattenmyndigheten har tagit fram verktyget Mosaic för att underlätta arbetet med att identifiera värdefulla marina områden med särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster i livskraftiga och ekologiskt representativa nätverk.
51
Mosaic ska enligt Havs- och vattenmyndigheten ge stöd i arbetet med att bedöma vilka områden som utifrån ett landskapsperspektiv, bör prioriteras i arbete med t.ex. områdesskydd, fysisk planering, fiskförvaltning och åtgärdsarbete kopplat till direktiv och konventioner. Verktyget ger en struktur för att inkludera ny (vetenskaplig) kunskap, följa ekosystemets förändring över tid och ta hänsyn till ekosystemets rumsliga variation och komplexitet – från platsspecifika detaljer till ett landskapsperspektiv. Med hjälp av grundläggande GIS ska det vara enkelt att använda Mosaic på kartor över miljön i sitt havsområde.
För att skapa synergier i det samlade arbetet och främja en ekosystembaserad förvaltning anser Havs- och vattenmyndigheten att det krävs ett gemensamt underlag att utgå ifrån. En enhetlig kartläggning av den marina gröna (blå) infrastrukturen verkar för att rätt förvaltning och åtgärd hamnar på rätt plats. En samlad bild av landskapet skapar förståelse mellan olika förvaltningsprocesser och åtgärder. I dag splittras bilden på ett stort antal förvaltningsområden, direktiv med mera, alla med skilda mål och administrativa avgränsningar.
49 www.havochvatten.se/overvakning-och-uppfoljning/miljoovervakning/nationell-marinkartering/nationell-marin-kartering.html, 2020-03-05. 50 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Redovisning av regeringsuppdrag om medelsanvändning miljöövervakning 2019. 51 www.havochvatten.se/vagledning-foreskrifter-och-lagar/vagledningar/ovrigavagledningar/mosaic---ett-verktyg-till-stod-for-forvaltning-av-naturvarden-i-marinaomraden.html, 2020-07-06.
Figur 21.3 Mosaic verktygets geografiska koppling till olika förvaltningsprocesser
Översiktlig naturvärdeskarta baserad på fågel, däggdjur och bottenfauna
Källa. Havs- och vattenmyndighetens webb, Mosaic – ett verktyg för ekosystembaserad förvaltning av marina naturvärden.
21.4.3. Kartering av påverkansfaktorer
Havs- och vattenmyndigheten pekar särskilt på behovet av uppföljning av påverkansfaktorer. Det behövs för att kunna följa upp och riskbedöma möjligheten att nå god ekologisk status och god miljöstatus i kusthavet. Havsmiljödirektivet ställer krav på uppföljning av påverkansfaktorer, samma krav finns inte i vattendirektivet.
Havs- och vattenmyndigheten jobbar med att ta fram metoder och verktyg för uppföljning och bedömning av påverkansfaktorer, både inom havsplaneringen med verktyget Symphony och fysisk störning i grunda havsområden.
Nationell kartering av fysisk störning i grunda havsområden
Metria har på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten nyligen kartlagt fysisk påverkan från bryggor, pirar, hamnar och andra strukturer längs den svenska kusten med hjälp av fjärranalys, bl.a. för att kunna
bedöma hydromorfologisk status enligt vattendirektivet.
52
Kartlägg-
ningen är en del av genomförandet av åtgärdsprogrammet enligt havsmiljödirektivet.
53
Kartläggningen ska fungera som underlag för såväl fysisk planering, genomförande av åtgärder som uppföljning. Målet har varit en precision på tio meter för områden med mindre än 15 meters djup. Kartunderlaget bidrar med kunskap, metoder och data som stöd för genomförande av havsmiljödirektivet, vattendirektivet och art- och habitatdirektivet samt miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande
kust och skärgård och Ett rikt växt- och djurliv. Underlaget är även
tänkt att utgöra grund för den samordnade åtgärdsstrategi mot fysisk påverkan och för biologisk återställning i kustvattenmiljön, kopplat till restaurering, som Havs- och vattenmyndigeten ska ta fram enligt åtgärdsprogrammet för havsmiljödirektivet.
En klassindelning för risk för påverkan på respektive hydrografiska och morfologiska villkor, konnektivitet samt kumulativ effekt, har tagits fram. Typer av påverkan som ingår i analysen är bryggor, byggnader, hårdgjorda ytor, muddring, dumpning, kablar, bottenstörning från ankring och erosion från fartyg. Även biologisk och ekologisk känslighet, som t.ex. kvävning, slitage och störning, har tagits in i analysen.
Karteringen ska utgöra: – Underlag till stöd för att statusklassa kustvattenförekomster,
dvs. underlag för beslut om miljökvalitetsnormer, med avseende på hydromorfologiska kvalitetsfaktorer enligt vattenförvaltningens behov. – Underlag till stöd för att bedöma påverkan på marina Natura
2000-habitat enligt artikel 17 i art- och habitatdirektivet (biogeografisk uppföljning), vad gäller havsbottnens integritet (deskriptor 6 enligt havsmiljödirektivet). – Analys av potentiell areell fysisk påverkan i grunda exponerings-
skyddade mjukbottnar som är biologiskt värdefulla och särskilt känsliga.
52 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Fysisk störning i grunda havsområden, Rapport 2020:12. 53 Havs- och vattenmyndigheten 2020, God havsmiljö 2020: Marin strategi för Nordsjön och Östersjön – Del 4: Åtgärdsprogram för havsmiljön, Åtgärd nr 29, Rapport 2015:30.
I arbetet med karteringen har även en jämförelse av den fysiska exploateringen gjorts med hur tillståndet var på 1960-talet, 1990-talet (cirka 1994) och 2008.
Kartläggning har utgjort ett viktigt underlag för att identifiera graden av exploatering i ett område, och ligger till grund för bl.a. Havsmiljöinstitutets fritidsbåtsrapport.
54
Symphony
Havs- och vattenmyndigheten arbetar också med att utveckla verktyget Symphony så att det kan även i kustnära områden för t.ex. fysisk planering och områdesskydd. Symphony utvecklas av Havs- och vattenmyndigheten som ett verktyg för att bedöma kumulativa effekter av påverkansfaktorer inom arbetet med att ta fram förslag till havsplaner. Syftet med Symphony är att på en översiktlig nivå visa hur miljöpåverkan från mänskliga verksamheter skiljer sig mellan olika områden och hur planeringen påverkar denna fördelning.
55
21.5. Administrativa gränser
Det finns ett stort antal olika administrativa gränser som är av betydelse för arbetet med att nå miljökvalitetsmålen i kustvattenområdet. Dessa bidrar till en komplex styrning och är, så som Miljömålsberedningen uppfattat det, ett viktigt skäl till att en helhetsbild över planering, skydd, förvaltning och åtgärdsarbete saknas i kustvattenområdet.
Enligt SCB är Sveriges fastlandskust 11 600 kilometer. Strandlinjen kring havsöarna är nästan tre gånger så lång, 33 100 kilometer. Den totala strandlinjen i Sveriges kustvattenområde är därmed 44 700 kilometer – vilket motsvarar över ett varv runt jorden.
56
Tabellen nedan
syftar till att ge en illustration av komplexiteten och gör inte anspråk på att ge en fullständig bild.
54 Havsmiljöinstitutet 2019. Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3. 55 Havs- och vattenmyndigheten 2018, Symphony Integrerat planeringsstöd för statlig havsplanering utifrån en ekosystemansats, Rapport 2018:1. 56 SCB 2013, Kust och stränder i Sverige, Statistiska meddelanden MI 50 SM 1301.
Tabell 21.1 Administrativ indelning av relevans för kustvattenområdet
Tabellen visar antal administrativa enheter respektive antal kilometer strandlinje. Tabellen gör inte anspråk på att ge en fullständig bild
Antal km
Strandlinje fastlandskust
11 600
Strandlinje havsöar
33 100
Total strandlinje havskust
44 700
Kommuner med kustvatten
87
Länsstyrelser med kustvatten
14
Vattenförvaltningens vattendistrikt
5
Vattenförvaltningens kustvattenförekomster
654
Havsmiljöförvaltningens kustvattentyper
29
Havsplaneringsområden
3
I Sverige finns det 290 kommer varav 87 inkluderar kustvatten. Kommunernas havsstrandlinje varierar mellan som minst två kilometer i Burlövs kommun till som mest 3 302 kilometer i Värmdö kommun.
57
Ett stort antal kommuner har ett begränsat kustvattenområde inom sitt ansvarsområde. I snitt har varje kustkommun cirka 135 kilometer fastlandskust. Kommunernas mandat för t.ex. fysisk planering enligt PBL och tillståndsprövning enligt miljöbalken, omfattar hela territorialvattenområdet, dvs. tolv nautiska mil (drygt 20 kilometer) utanför baslinjen. Baslinjen är den tänkta linje som binder samman de yttersta skären.
57 SCB webbsida, Kust- och strandlängd, kilometer efter region, strandtyp och år, 2020-03-05.
Figur 21.4 Gränser för kustkommuner
Kartan visar även vilka kustkommuner som sträcker sig ut till en nautisk mil utanför baslinjen, dvs. att de överlappar geografiskt med förslagen till nationella havsplaner. Källa: Länsstyrelserna 2019, Slutrapport över KOMPIS-bidraget – Kommunal kust- och havsplanering i statlig samverkan under 2016–2018.
Av 21 län ligger 14 vid kusten. Även länsstyrelsernas mandat omfattar hela territorialvattenområdet. När det gäller tillsyn enligt 7 kap. 28 § miljöbalken (Natura 2000-områden) har länsstyrelsen även ansvaret i Sveriges ekonomiska zon.
Utöver indelningen i kommun och länsstyrelser är kustvattenområdet administrativt indelat i fem vattendistrikt. Gränserna för dessa är beslutade efter avrinningsområden och sammanfaller därför inte helt med länsindelningen.
Figur 21.5 Gränser för län och vattendistrikt
Källa: VISS Vattenkartan, 2020-11-20.
Vattendistrikten är vidare indelade i vattenförekomster. Totalt finns det 654 kustvattenförekomster.
58
Dessa sträcker sig ut till en nautisk
mil utanför baslinjen. En vattenförekomst kan delas av två kommuner. Utöver detta har vattenförvaltningen i arbetet med åtgärds-
58 www.VISS.se, 2020-07-06.
planer definierat s.k. åtgärdsområden som kan omfatta flera vattenförekomster, både kustvatten och sjöar och vattendrag. Figur 21.6. visar ett utsnitt av kusten för att illustrera hur vattenförvaltningens gränser har utformats och anpassats, eller inte anpassats, till gränserna för kommuner och län.
Figur 21.6 Utsnitt med gränser för vattendistrikt, län, kommuner, kustvattenförekomster och åtgärdsområden enligt vattenförvaltningen
Länsstyrelserna Vattenkartan
Kartan visar ett utsnitt av kusten på gränsen mellan Södermanland län och Östergötlands län. Gränsen för vattendistrikt och län är inte överensstämmande. Källa: VISS Vattenkartan, 2020-11-20.
Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för genomförandet av havsmiljöförvaltningen som har en egen organisatorisk indelning. Havet är indelat i två bedömningsområden; Nordsjön och Östersjön. Havsområdet är dessutom delat i tolv havsbassänger för utsjövatten samt 29 kustvattentyper.
59
Indelningen följer ekologisk indelning och sam-
manfaller därför inte med läns- eller kommungränser. Gränserna för kustvattentyper och vattenförvaltningens kustvattenförekomster är inte heller fullt harmoniserade. Bedömningsgrunder och miljökvali-
59 Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2012:18) om vad som kännetecknar god miljöstatus samt miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön.
tetsnormer enligt havsmiljöförordningen, fastställs av Havs- och vattenmyndigheten för både havsbassängerna och kustvattentyperna.
Figur 21.7 Västerhavets havsbassängers utsjövatten och kustvattentyper
Utsnitt som illustrerar havsförvaltningens indelning i havsbassänger och kustvattentyper
Källa: Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVFMS 2012:18) om vad som kännetecknar god miljöstatus samt miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön.
Slutligen har havsområdet delats in i tre havsplaneringsområden; Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet, i enlighet med havsplaneringsförordningen (2015:400). Gränserna för havsplaneringsom-
råden följer kommungränserna, men bara delvis gränserna mellan län. Det är även denna indelning som tillämpas av Havs- och vattenmyndigheten i arbetet med regionala handlingsplaner för marint områdesskydd.
21.6. Fysisk planering
Av 1 kap. 2 § plan- och bygglagen (2010:900) (PBL) följer att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Vid planläggningen ska hänsyn tas till en mängd olika motstridiga intressen, allmänna och enskilda, där långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror samt goda miljöförhållanden i övrigt är ett intresse. Det betyder att en avvägning måste göras. Planläggningen består av översiktsplan, detaljplan, områdesbestämmelser och i Skåne och Stockholms län även regionplan.
21.6.1. Det kommunala planansvaret
Det kommunala planansvaret är en av förutsättningarna för det kommunala självstyret i Sverige. Detta innebär att samtliga Sveriges 290 kommuner, varav 87 med havskust, ska genomföra en fysisk planering. Planansvaret innebär att kommunen bestämmer hur mark och vatten ska användas och bebyggas inom kommunen. Avsikten med en decentraliserad samhällsförvaltning är att besluten ska fattas nära medborgarna och att samhällsinsatserna kan utformas med hänsyn till skiftande lokala förhållanden.
Planansvaret omfattar översiktsplaner och detaljplaner. Förfarandet vid upprättandet av planerna regleras i PBL. Enligt PBL ska berörda fastighetsägare och boende garanteras medborgarinflytande och rättssäkerhet, och ett bra beslutsunderlag säkras.
Det kommunala planansvarets ursprungliga innebörd var att staten inte skulle kunna tvinga kommunerna att anta en viss plan. Detta förhållande introducerades med 1907 års stadsplanelag och kallades även ”städernas stadsplaneveto”. I och med 1947 års byggnadslag gavs en utökad innebörd till planansvaret genom att kommunerna då fick rätt att bestämma var, när och hur bebyggelse skulle tillkomma eller förändras. Tidigare hade markägare i princip haft rätten att själv bestämma över byggnadsprojekt på egen mark.
Nuvarande PBL trädde i kraft 2011 och ersatte plan- och bygglagen (1987:10) från 1987. 1987 års PBL innebar stora förändringar i förhållande till den byggnadslagstiftning som tidigare hade gällt. Från och med 1987 fokuserade PBL på medborgarinflytande och decentralisering av beslutsfattandet.
60
En central del i reformen 1987
var att staten genom länsstyrelsen inte längre skulle fastställa kommunernas planer. Eventuella konflikter mellan stat och kommun skulle lösas genom dialog och samråd i planprocessen. Däremot fick länsstyrelsen möjlighet att på vissa angivna grunder granska och upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser.
21.6.2. Översiktsplan
Bestämmelser om översiktsplan finns i 3 kap. PBL. Kapitlet har reviderats 2020. Det gjordes då en översyn av översiktsplaneringen för att säkerställa en bättre kontinuitet genom att se till att regelverket gav stöd för en god tillämpning och att översiktsplanen i högre utsträckning skulle underlätta för efterföljande planering och prövning, t.ex. vid detaljplaneläggning och vid prövning av bygglov och förhandsbesked.
61
Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Syftet med översiktsplanen är att ange de stora dragen i mark- och vattenanvändningen och bebyggelseutvecklingen. Planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Trots dessa regleringar i 3 kap. 1 och 2 §§ PBL är översiktsplanerna enligt 2 § inte bindande.
Översiktsplanen ska enligt 3 § innehålla grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden för hela kommunen. Grunddragen ska framgå av en karta.
Kommunen ska enligt 4 § även redovisa de förhållanden som med hänsyn till de allmänna intressena i 2 kap. kan ha en väsentlig betydelse för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Riksintressen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken ska dessutom alltid redo-
60Prop. 1985/86:1, med förslag till ny plan- och bygglag. 61Prop. 2019/20:52, En utvecklad översiktsplanering.
visas. Av planen ska det även framgå hur kommunen anser att riksintressen ska tillgodoses, gällande miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken ska följas, och förhållanden av väsentlig betydelse i övrigt bör beaktas.
Av översiktsplanen ska enligt 5 § även följande framgå:
1. hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av
bostäder,
2. hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till
och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen,
3. sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som
avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,
4. kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön som
kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra,
5. om översiktsplanen avviker från en regionplan för länet, på vilket
sätt den gör det och skälen för avvikelsen, och
6. sådana områden och verksamheter som angår två eller flera kom-
muner eller är av regional betydelse.
Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen.
Kommunen ska även i översiktsplanen redovisa planens väsentliga konsekvenser och i förekommande fall miljökonsekvenser enligt 6 kap. miljöbalken.
Innan kommunen antar en översiktsplan eller en ändring i den ska förslaget ställas ut så att det kan granskas. Kommunen ska även samråda med länsstyrelsen, regionen och de kommuner som berörs av översiktsplanen. Kommunen ska också ge kommunens medlemmar, de andra myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget tillfälle att delta i samrådet.
Länsstyrelsen spelar en viktig roll i översiktsplaneringen genom att tillhandhålla planeringsunderlag samt genom att kontinuerligt
föra en dialog med kommunen.
62
Länsstyrelsen ska dessutom lämna
ett särskilt granskningsyttrande över förslaget till översiktsplan.
63
I detta ska framgå vilka anmärkningar som finns mot planen beträffande riksintressen, miljökvalitetsnormer, områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, mellankommunal samordning samt hälsa, säkerhet och risken för olyckor, översvämning eller erosion. Kommunen ska redovisa länsstyrelsens granskningsyttrande tillsammans med översiktsplanen.
Kommunfullmäktige beslutar enligt 19 § i frågor om antagande av översiktsplanen. Kommunfullmäktige ska enligt 23 § anta en planeringsstrategi senast 24 månader efter ett ordinarie val. I strategin ska fullmäktige
1. ta ställning till dels ändrade planeringsförutsättningar av bety-
delse för översiktsplanens aktualitet, dels kommunens fortsatta arbete med översiktsplaneringen, och
2. bedöma i vilken utsträckning planen är aktuell i förhållande till
kraven i 3 §, 4 § andra stycket 1 och 2 samt 5 §.
21.6.3. Fördjupad översiktsplan
Ibland gör kommunerna fördjupade översiktsplaner. Det är vanligt om området är nytt, täcker en större yta eller har stor betydelse för framtidens bebyggelse. Det förekommer också i vissa kustområden.
I fördjupade översiktsplaner, FÖP, tar man fram mer detaljerade riktlinjer än vad översiktsplanen tar upp. Fördjupade översiktsplaner kan antas av kommunfullmäktige men är inte juridiskt bindande. De kan användas i kommunens planering för att visa huvuddragen för fortsatta detaljplaner i ett område.
21.6.4. Detaljplan
Inom kommunen får mark- och vattenområdens användning, bebyggelse och byggnadsverk regleras med detaljplaner eller områdesbestämmelser enligt 4 kap. PBL. Detaljplanerna är avsedda att ge förutsättningar för en rationell och effektiv tillståndsgivning eftersom
623 kap. 10 § plan- och bygglagen (2010:900). 63 3 kap. 16 § plan-och bygglagen (2010:900).
de principiella och grundläggande frågorna har klargjorts under planarbetet. Eftersom detaljplanen är rättsligt bindande får bygglov enligt huvudregeln inte strida mot planen.
64
Enligt det kommunala planansvaret är det kommunen själv som avgör om en detaljplan ska upprättas. En fastighetsägare kan alltså inte kräva att en detaljplan ska upprättas.
En detaljplan för bebyggelse ska enligt 4 kap. 2 § bl.a. upprättas om det handlar om en ny sammanhållen bebyggelse och om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk, eller om bebyggelse som ska förändras eller bevaras om regleringen behöver ske i ett sammanhang. Det behövs enligt 4 § ingen detaljplan om tillräcklig reglering har gjorts genom områdesbestämmelser.
Kommunen ska enligt 4 kap. 5 § i en detaljplan bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden och bestämma användningen av kvartersmark och vattenområden. Vidare ska kommunen bestämma användningen och utformningen av de allmänna platser som kommunen är huvudman för. Av 7 § följer att kommunen som huvudregel ska vara huvudman för allmänna platser.
Utöver det obligatoriska innehållet så innehåller detaljplaner även ett antal frivilliga bestämmelser. Kommunen får bl.a. reglera bebyggelsens omfattning, användning, placering, utformning och utförande samt fastighetsindelning, servitut, gemensamhetsanläggningar m.m.
Kommunen får även enligt 17 § upphäva strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken för ett område, om det finns särskilda skäl för det och om intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset. En bestämmelse om upphävande får dock inte avse ett sådant område som enligt 7 kap. 18 § första stycket 3 miljöbalken omfattas av länsstyrelsens beslutanderätt. Bestämmelserna i 7 kap.18 c–18 g §§miljöbalken ska tilllämpas på detaljplanebestämmelser om upphävande av strandskydd (Läs mer om strandskydd nedan).
Detaljplanen kan alltså användas för en relativt långtgående reglering av markanvändning och bebyggelse. En detaljplan får dock enligt 32 § inte omfatta ett större område än nödvändigt med hänsyn till planens syfte och genomförandetid och inte heller vara mer detaljerad än vad som behövs med hänsyn till syftet.
64SOU 2015:109, Bättre samarbete mellan stat och kommun – vid planering för byggande, betänkande av Planprocessutredningen, s. 60.
Detaljplaner ska liksom översiktsplaner granskas och samrådas över innan de kan antas, ändras eller upphävas. Det regleras i 5 kap. PBL.
21.6.5. Länsstyrelsens överprövning – staten kan bryta det kommunala planansvaret
När en länsstyrelse fått meddelande om att en kommun beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser ska den inom tre veckor besluta om planen ska överprövas. Detaljplanen ska enligt 11 kap. 10 § överprövas om:
1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,
2. regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vat-
tenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt,
3. en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,
4. strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande
bestämmelser, eller
5. en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller
säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.
Dessa är de s.k. statliga ingripandegrunderna som bryter det kommunala planansvaret. Om länsstyrelsen beslutar att helt eller delvis upphäva kommunens beslut om detaljplan får det överklagas till regeringen. Det betyder att om länsstyrelsen inte upphäver planen kan beslutet inte överklagas, då gäller kommunens beslut. Utöver dessa bestämmelser om överprövning enligt de statliga ingripandegrunderna finns det i 13 kapitlet bestämmelser om överklagande.
21.6.6. Områdesbestämmelser
Kommunen får enligt 4 kap. 41 § anta områdesbestämmelser för att i vissa avseenden reglera begränsade områden av kommunen som inte omfattas av en detaljplan. Med områdesbestämmelser får kommunen enligt 42 § endast reglera vissa saker, bl.a. grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse, fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål,
om det behövs för att säkerställa syftet med översiktsplanen eller för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken, användningen och utformningen av mark för gemensam användning och största tillåtna byggnads- eller bruksarean för fritidshus och storleken på tomter för sådana hus.
Områdesbestämmelserna ger inte fastighetsägare någon rättslig garanti för att få bygga. Bestämmelserna är dock rättsligt bindande, dvs. bygglov får enligt huvudregeln inte strida mot dessa. Områdesbestämmelser är framför allt avsedda för reglering av befintlig bebyggelse. De kan inte användas för att reglera uppförande av nya bostadsområden där det krävs detaljplan.
65
21.6.7. Regionplan
I Skåne och Stockholms län ska regionerna enligt 7 kap. PBL genomföra regional fysisk planering. En regionplan ska antas av ett s.k. regionplaneorgan och användas för att samordna flera kommuners planering av t.ex. trafikleder, bebyggelse och grönområden. Regionplanen är endast vägledande. Bebyggelse kan därför tillåtas även om den inte är i överensstämmelse med regionplanen. Region Stockholm antog 2018 en Landsbygds- och skärgårdsstrategi för Stockholmregionen.
66
21.6.8. Riksintressen
Riksintressen är geografiskt utpekade områden som innehåller nationellt viktiga värden och kvaliteter. Områden kan vara av riksintresse för både bevarande och exploatering men också för yrkesfiske och rennäringen. Riksintressen ska enligt 3 kap. 4 § PBL behandlas och redovisas i den kommunala översiktsplaneringen så att det blir tydligt hur dessa förhåller sig till andra intressen men också för att avvägningar mellan oförenliga riksintressen ska kunna göras. Riksintresse utgör en av de ovan redovisade ingripandegrunderna i det kommunala planansvaret och ingår i länsstyrelsernas granskning av översiktsplaner och detaljplaner.
65SOU 2015:109, s. 62 f. 66 Stockholms läns landsting 2018, Landsbygds- och skärgårdsstrategi för Stockholmsregionen. RUFS 2018:2.
Begreppet riksintresse används om två olika typer av områden. Dels större områden som riksdagen beslutat om i 4 kap. miljöbalken, dels områden som är riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken och där den ansvariga nationella myndigheten har ett ansvar för att ange anspråk. Enligt 3 kap. 6 § miljöbalken ska områden av riksintresse för naturvård, kulturmiljövård och friluftsliv skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. Riksintressen pekas även ut för t.ex. yrkesfiske och totalförsvaret.
I 4 kap. miljöbalken namnges ett antal områden som har så stora natur- och kulturvärden att de i sin helhet är av riksintresse. Det är större sammanhängande kust- och skärgårdsområden. Även Natura 2000-områden faller in under 4 kap genom 8 § som hänvisar till områden som förtecknats enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2. Dessa områden får inte utsättas för exploatering som påtagligt skadar dessa värden. Samtidigt hindrar bestämmelserna inte att tätorterna och det lokala näringslivet utvecklas i de här områdena, om andra lämpliga alternativ saknas
Möjligheten att utse områden av riksintresse har sitt ursprung i naturresurslagen från 1987,
67
men har arbetats in i 3 och 4 kap. miljö-
balken.
68
Det innebär att bestämmelserna ska tolkas mot bakgrund
av balkens inledande kapitel om mål och hänsynsregler. Avsikten är att betona miljöfrågornas betydelse i planeringen och vikten av hushållning med mark- och vattenområden. De ekologiska förutsättningarna ska beaktas vid alla beslut som rör användning av mark- och vattenområden.
69
Regeringen har gett Naturvårdsverket m.fl. myndigheter i uppdrag att tillsammans med Boverket göra en översyn av kriterierna för riksintressen och sina respektive anspråk på områden av riksintresse enligt 3 kap.6–8 §§miljöbalken. Havs- och vattenmyndigheten ingår inte i uppdraget. Målsättningen är att översynen sammantaget ska leda till en kraftig minskning av såväl antalet och arean av riksintressen. Bakgrunden till uppdraget är att omfattningen av riksintressen, enligt regeringen, har ökat utöver vad som var intentionen och därmed medfört att riksintresseverktyget förlorat del av sitt syfte. I dag är 46 procent av land- och vattenområdet utpekat som något riksintresse. Det har även tillkommit nya samhällsintressen. T.ex.
67Prop. 1985/86:3 med förslag till lag om hushållning med naturresurser m.m. 68Prop. 1997/98:45, Miljöbalk. 69 Naturvårdsverkets webb, Områden av riksintresse, 2020-07-06.
påverkar klimatförändringar hur mark och vatten kan användas för olika ändamål. Urvalet av nya riksintressen bör enligt regeringen, göras utifrån de riksintressen som kan antas ha stor betydelse för planering och byggande.
70
21.7. Andra områdesbaserade åtgärder – bidrar till en sammanhängande grön (blå) infrastruktur
Förutom den fysiska planeringen enligt PBL har 7 kap. miljöbalken och fiskelagstiftningen direkt betydelse för den områdesbaserade förvaltningen av kusthavet. Efter vad Miljömålsberedningen erfar råder det enighet hos länsstyrelser, kommuner och enskilda förvaltare att det inte finns en tillräckligt bra samordning och nyttjande av den fysiska planeringen tillsammans med andra områdesbaserade åtgärder som områdesskydd, strandskydd och fiskfredningsområden. Det saknas en tydlig samordning mellan miljölagstiftning och speciallagstiftning som fiskelagen och författningar som reglerar sjöfart (inklusive fritidsbåtar). Detta innebär i praktiken att många skyddade områden i kusten saknar relevanta regleringar.
71
Klimatanpass-
ning anges inte heller som en grund för inrättandet av olika typer av skyddsområden.
Dessa utmaningar, tillsammans med bristande kunskap om havsmiljön, har lyfts till Miljömålsberedningen som hinder för att kunna säkerställa ett ekologiskt funktionellt nätverk av livsmiljöer och strukturer som brukas och förvaltas på ett sätt så att biologisk mångfald bevaras och att den marina miljön kan leverera för samhället viktiga för ekosystemtjänster. Det är detta som betecknas grön, eller i havet, blå infrastruktur. Att säkerställa en sådan funktionalitet är en särskild utmaning i kusthavet, med den variation och omfattning av påverkansfaktorer som förekommer och med en ofta finskalig topografi och stor variation i naturtyper.
70 Regeringsbeslut 2020-01-23, Fi2020/00252/SPN. 71 Christiernsson, A. och Michanek, G. 2016, Miljöbalken och fisket, Nordisk miljörättslig tidskrift 1, s. 11–28.
21.7.1. Vad är grön – eller blå – infrastruktur?
Grön infrastruktur definieras av Naturvårdsverket som ekologiskt funktionella nätverk av livsmiljöer och strukturer, naturområden samt anlagda element som utformas, brukas och förvaltas på ett sätt så att biologisk mångfald bevaras och för samhället viktiga ekosystemtjänster främjas i hela landskapet.
72
I praktiken ligger detta helt i linje
med en ekosystembaserad förvaltning.
Naturvårdsverket anger vidare att arbetet med grön infrastruktur innebär att alla berörda aktörer behöver involveras och gemensamt planera för långsiktigt hållbara landskap. Sådana landskap ger positiva ekologiska, ekonomiska och sociala effekter och är en förutsättning för hållbar samhällsutveckling. Naturvårdsverket anger vidare att i dag splittras bilden på ett stort antal förvaltningsområden, direktiv m.m., alla med skilda målnivåer och administrativa avgränsningar. En enhetlig kartläggning av den gröna infrastrukturen som underlag verkar för att rätt förvaltning och åtgärd hamnar på rätt plats. Miljömålsberedningen noterar att denna beskrivning stämmer väl överens med den bild den fått av planering, bevarande och åtgärdsarbetet i kusthavet.
Grön infrastruktur har blivit ett vedertaget begrepp både inom EU och nationellt i arbete med naturvård och skydd av biologisk mångfald. Samtidigt har det kritiserats för att vara otydligt i sin praktiska innebörd och hur det påverkar arbetet med fysisk planering och områdesskydd. Främst har problematiken tagits upp i arbetet med landmiljö. I kusthavet har inte arbetet med grön, eller ännu bättre blå, infrastruktur i praktiken kommit tillräckligt långt för att väcka motsvarande diskussion. Här har problematiken varit att det saknas tillräckligt kunskapsunderlag för att kunna utforma en grön (blå) infrastruktur och att områdesbaserade åtgärder har hanterats i separata processer.
EU-kommissionen skriver i sin strategi för biodiversitet till 2030 inom den gröna given, att investeringar behöver göras i grön och blå
infrastruktur för att säkra ekologiska korridorer för spridning och
migrering av arter och motverka genetisk isolering, både inom och mellan länder.
2014 slog regeringen fast i propositionen En svensk strategi för bio-
logisk mångfald och ekosystemtjänster, att grön infrastruktur är en viktig
del i regeringens arbete för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.
73
72 www.naturvardsverket.se/ gron-infrastruktur, 2020-07-06. 73Prop. 2013/14:141, En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.
Grön (blå) infrastruktur i havet
Inom Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndighetens forskningsanslag, har det tagits fram en forskningssammanställning och analys av förvaltningen av Sveriges havsområden utifrån ett landskapsperspektiv, baserad på sex fallstudier. Analysen har genomförts av flera lärosäten gemensamt och inkluderat både naturvetare och miljöjurister. I sammanställningen ingår en omfattande rättslig analys av kraven på grön infrastruktur i havet.
74
Av den rättsliga analysen framgår att behovet av att främja ett ekosystembaserat angreppsätt med hänsyn till bl.a. landskapsekologiska samband framför allt kommer till uttryck i den internationella rätten och EU-rätten, men att de internationella förpliktelserna som regel är mycket vagt formulerade. Flera av EU-rättens miljödirektiv är tillämpliga på havet, men inget av dem anger explicit bevarandet av en grön infrastruktur som en målsättning. Av art- och habitatdirektivet följer ett starkt skydd av utpekade arter och livsmiljöer genom Natura 2000-områden, men det saknas ett skarpt rättsligt krav på att säkerställa att nätverket av skyddade områden blir sammanhängande och representativt.
I havsmiljödirektivet finns krav på att åtgärdsprogrammen ska ange de åtgärder som behövs för säkerställandet av ett sammanhängande och representativt nätverk av marina skyddsområden, men det saknas en definition av vad som avses med sammanhängande och representativt. Direktiven ger sammantaget lite vägledning om hur landskapsperspektivet ska beaktas i praktiken.
Den nationella rätten möjliggör ett skydd av den gröna infrastrukturen, bl.a. genom inrättandet av skyddade områden, men även här saknas rättsliga krav på att beslut ska utgå från en ekosystemansats eller ett landskapsperspektiv.
Miljökvalitetsnormer för en god ekologisk status och god miljöstatus utgör viktiga instrument för att skydda den gröna (blå) infrastrukturen, också utanför skyddade områden, men normerna får i praktiken främst genomslag vid tillståndsprövningar enligt miljöbalken. Ett stort antal verksamheter som inte omfattas av någon tillståndsplikt kan emellertid påverka den gröna infrastrukturen. Det anges därför i analysens slutsatser att det är av vikt att miljökvalitets-
74 Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av Sveriges marina områden, Rapport 6930.
normerna även tillämpas vid tillsyn och vid annat beslutsfattande enligt miljöbalken, till exempel vid prövningar av strandskyddsdispenser, samt att även kumulativa effekter beaktas vid sådana prövningar.
Fysisk planering lyfts fram som ett viktigt instrument för att möjliggöra den helhetssyn som behövs i förvaltningen av de marina ekosystemen för att den marina gröna infrastrukturen ska kunna bevaras och vid behov återställas. Den gällande regleringen för havsplanering anses dock sakna tydlig styrning mot bevarande eller återställande av en grön (blå) infrastruktur. Även om det finns krav på att en ekosystemansats ska tillämpas i den nationella havsplaneringen saknas både en definition av vad som avses med en ekosystemansats och en tydlig styrning mot uppfyllandet av havsmiljömålen. God miljöstatus utgör bara ett av flera likvärdiga mål och är inte överordnat. Till skillnad från inom havsplaneringen saknas ett krav på att en ekosystemansats ska tillämpas i den kommunala planeringen. Länens regionala handlingsplaner för grön infrastruktur (se nedan) lyfts fram som ett verktyg som skulle kunna överbrygga gapet mellan nationell och kommunal planering, samt att integrera förvaltning av hav och land, men enligt analysen är planerna i nuläget inte rättsligt bindande och det saknas rättsliga krav på att planerna ska beaktas vid planering, tillståndsprövningar och annat beslutsfattande.
Analysen lägger fram följande förslag till rättsliga åtgärder för att stärka den marina gröna infrastrukturen:
1. Förstärka havsplanernas styrning mot genomförandet av havsmiljömål.
2. Förbättra genomförande av miljökvalitetsnormer om god miljöstatus och god ekologisk status.
3. Främja inrättandet av ett sammanhängande, representativt och funktionellt nätverk av skyddade områden.
Några av de konkreta åtgärder som föreslås för att genomföra förslagen och som har stor betydelse för just kustvattenområdet är bl.a.: – Integrera handlingsplaner för en grön infrastruktur i det rättsliga
systemet genom att t.ex. införa krav på beaktandet av planerna vid den kommunala planeringen.
– Revidera hushållningsreglerna (särskilt kap. 3 miljöbalken) med
utgångspunkt i nya moderna miljörättsliga principer och kunskap om behovet av att säkerställa ekologiskt funktionella ekosystem. – Utveckla bedömningsgrunder för hydromorfologisk status i
kustvatten. Möjliggör att områden som är känsligare eller påverkar andra hydromorfologiska typer (t.ex. grunda havsområden) kan få större genomslagskraft i bedömningen av ytvattenförekomsters ekologiska status. – Inför fiskefauna, inklusive förekomst av vandringsfisk, som en
biologisk bedömningsgrund i kustvatten. – Precisera var och hur mycket som kan tillåtas påverkas/förloras
samt hur mycket som måste vara opåverkat, t.ex. vad gäller fysisk förlust/ störning av havsbottnar. – Utred möjligheten att samordna havsmiljödirektivets bedöm-
ningsområden och bedömningsgrunder med ramvattendirektivets i kustvattnet. – Inför krav på samarbete mellan olika beslutsfattare när så krävs
med hänsyn till arters och livsmiljöers utbredning. – Utforma riktlinjer/vägledning för hur kumulativa effekter ska be-
aktas vid prövningar i det enskilda fallet, däribland vid strandskyddsdispenser – Inrätta fler biotopskyddsområden för att skydda grunda havs-
områden.
Miljömålsrådet – Programområde för grön infrastruktur
Miljömålsrådet har beslutat om ett programområde Insatser för grön infrastruktur 2020–2021, som samordnas av Naturvårdsverket och där bl.a. Havs- och vattenmyndigheten deltar. Syftet är att genom samverkan mellan myndigheter och med andra aktörer, i snabbare takt bevara och utveckla en fungerande grön infrastruktur. Inom programområdet pågår projekt, flera med fokus på skog. Naturvårdsverket leder arbetet med att utveckla etappmål för grön infrastruktur. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för projektet Skötsel och restaurering av våtmarker och sötvattensmiljöer
och båda myndigheterna arbetar med utveckling av juridiska styrmedel gällande viss vattenverksamhet. Länsstyrelserna driver samverkansåtgärden Ekosystemtjänster i fysisk planering. Havs- och vattenmyndigheten ingår inte i denna samverkansåtgärden.
75
Regional handlingsplan för grön infrastruktur
Länsstyrelserna har haft i regeringsuppdrag mellan 2015 och 2018 att ta fram regionala handlingsplaner för grön infrastruktur. Syftet med handlingsplanerna var att lyfta landskapsperspektivet så att naturvårdsinsatser bidrar till att stärka rumsliga samband på bästa sätt, och på så sätt göra planeringen mer effektiv. Länens handlingsplaner skulle sammanställa och redovisa de biotoper, strukturer, element och naturområden som tillsammans utgör förutsättningen för att bevara landskapets biologiska mångfald och främja ekosystemtjänster.
De regionala handlingsplanerna syftade vidare till att ge vägledning vid planering, prövning och beslut om offentliga naturvårdsåtgärder utifrån ett landskapsperspektiv.
76
Planerna var således tänkta
att utgöra beslutsunderlag vid såväl normgivning, t.ex. utfärdandet av generella föreskrifter, som rättstillämpning, till exempel vid prövning av dispenser från strandskyddet, vid tillståndsprövning av vattenverksamheter och andra prövningar enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. Planerna var även tänkta att vara vägledande för kommunernas fysiska planering, även om inte några sådana formella krav har införts i t.ex. PBL.
Naturvårdsverket har koordinerat arbetet och tagit fram vägledning om hur handlingsplaner kan utgöra underlag för hänsynstagande till ekosystemtjänster och klimatanpassning i fysisk planering.
77
De regionala handlingsplanerna ska innehålla grundläggande fakta om länens naturförutsättningar, men också uppgifter om värden för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Obligatoriska delar är bl.a. beskrivning och kartor över områden med särskild betydelse för biologisk mångfald i olika landskapstyper (värdekärnor och värdetrakter), områden av stor betydelse för fisk- och skaldjursarter, områden med högt förändrings- eller påverkanstryck, områden med strand-
75 www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i–samhallet/Sveriges-miljomal/Insatser-for-groninfrastruktur/, 2020-10-26. 76Prop. 2013/14:141, s. 9 ff. 77 www.naturvardsverket.se/gron-infrastruktur, 2020-07-06.
skydd, olika formella skyddsformer, samt en översiktlig geografisk beskrivning av viktiga ekosystemtjänster, med fokus på det rumsliga perspektivet. En del i arbetet med grön infrastruktur är även att öka förståelsen för hur olika miljöer påverkas av klimatförändringar. De regionala handlingsplanerna ska ligga till grund för anpassningar till ett förändrat klimat och vara ett stöd vid planering av åtgäder för klimatanpassning.
78
Handlingsplanernas utformning i kust- och hav
Flera länsstyrelser har påtalat att uppdraget om grön infrastruktur var oklart och det varierar mycket i länsstyrelsernas utformning och leverans och huruvida kommunerna har fått något underlag. Å andra sidan lyfter både Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelserna och kommuner fram att det är viktigt att utveckla arbetet med en grön (blå) infrastruktur i kustområdet. Bl.a. lyfts vikten att inkludera arbetet med skyddade områden med hänsyn till höjda havsnivåer och annan klimatpåverkan.
Länsstyrelserna i Stockholms-, Södermanlands och Västra Götalands län har tydligt inkluderat marin miljö i sina regionala handlingsplaner. I handlingsplanerna identifieras kunskapsbrist som ett av de största hoten mot den marina gröna infrastrukturen. I Kosterhavet, som är det område i Västra Götaland som är bäst undersökt är inte mer än en procent av ytan kartlagd.
79
Handlingsplanerna identifierar även grunda områden, framför allt områden grundare än sex meter, som särskilt betydelsefulla för grön (blå) infrastruktur. De är extra viktiga för den biologiska mångfalden och för produktionen av marina ekosystemtjänster genom upptag av näring, filtrering av partiklar, produktion av fisk, rekreation och klimatreglering. De regionala handlingsplanerna för de tre länen lyfter fysisk påverkan och fragmentering till följd av exploatering, bebyggelse och båttrafik som ett av de största hoten mot grön infrastruktur i den marina miljön. Stockholm och Södermanland har också fokus på övergödning, medan Västra Götaland särskilt lyfter fiske och ökade vattentemperaturer till följd av klimatförändringar. Andra faktorer som nämns är miljögifter och buller. Handlingspla-
78 Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av Sveriges marina områden, Rapport 6930. 79 A.a.
nen för Västra Götaland lyfter bryggor, pirar och muddringar som särskilda hot mot grunda områden. Västerhavets värdefulla marina ekosystem hör också till länets prioriterade insatsområden.
21.7.2. Strandskyddet i kustvatten
Sedan lång tid tillbaka gäller strandskydd vid Sveriges kuster, vid insjöar och vattendrag.
80
Det ursprungliga syftet med strandskyddet
var att trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandmiljöer. Sedan 1994 syftar dock strandskyddet även till att långsiktigt
bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten.
81
Målsättningarna är likställda. Ett område som bedöms värdefullt för endast ett av syftena har ett lika starkt skydd som när båda skyddsintressena aktualiseras.
82
Strandskyddet är utformat som en förbuds-
lagstiftning som omfattar vissa åtgärder och verksamheter som också träffar markägare.
Regler om strandskyddsområde finns i 7 kap.13–18 h §§miljöbalken. Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde). Länsstyrelsen får besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften.
I slutet av 2020 lämnade Strandskyddsutredningen sitt betänkande till regeringen.
83
Strandskyddutredningen hade i uppdrag att föreslå
författningsändringar och andra åtgärder som innebär att strandskyddet görs om i grunden genom en ökad differentiering som tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder, befolkningstätheten och exploateringstrycket varierar i landet.
84
807 kap. 13 § miljöbalken. 817 kap. 13 § 2 st. miljöbalken. 82Prop. 2008/09:119, Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden, s. 32. 83SOU 2020:78, Tillgängliga stränder – ett mer differentierat strandskydd, betänkande av Utredningen om översyn av strandskyddet. 84 Dir. 2019:41, Översyn av strandskyddet.
Vad är förbjudet inom strandskyddade områden?
Inom strandskyddade områden gäller ett flertal förbud. Strandskyddet innebär att det är förbjudet att, inom det strandskyddade området, uppföra nya byggnader, ändra byggnader, utföra anläggningar eller anordningar, t.ex. bryggor, som hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda området men också att utföra grävningsarbeten och andra förberedelsearbeten för sådana byggnader eller anläggningar och anordningar.
85
Därutöver är alla åtgärder som väsentligen kan för-
ändra livsvillkoren för djur- och växtarter förbjudna.
86
Med åtgärd avses
även anläggningar och anordningar, såsom bryggor.
87
Anläggande av
bryggor men också grävningsarbeten och andra förberedelsearbeten kan således vara förbjudna av såväl allemansrättsliga skäl som miljöskäl. Även om det inte finns några hinder ur allemansrättslig synpunkt kan åtgärden därmed vara otillåten med hänsyn till miljön.
Av ordalydelsen följer att det inte krävs att förändringen är negativ för djur- och växtliv. Även åtgärder med positiv inverkan på miljön (t.ex. anläggandet av en våtmark) inom området kan därmed vara förbjudna och därmed dispenspliktiga. Syftet med detta är att säkerställa att åtgärden utformas på ett godtagbart sätt och att eventuella skadeförebyggande åtgärder vidtas.
88
Ett annat syfte är att förenkla den enskildes bedömning. Enligt motiven bör det nämligen vara lättare att bedöma om åtgärden har en påverkan på miljön än att bedöma om påverkan är negativ. En sådan bedömning kräver enligt förarbetena nämligen kännedom om flera förhållanden, däribland livsmiljöernas och arternas förekomst, känslighet och värde, som den enskilde enligt förarbetena inte kan förväntas besitta.
89
De förbud som strandskyddet ställer upp bör i de flesta fall främja båda skyddsintressena. I vissa fall finns dock en risk för konflikt eftersom en god tillgång till strandområden kan innebära ett omfattande friluftsliv med störningar och skador på arter och livsmiljöer både på land och under havsytan. En anläggning av en stor badbrygga med avhållande effekt på den allmänhet som färdas med båt inom området kan t.ex. minska negativa effekter av just båttrafik
85 7 kap. 15 § 1–3 p, miljöbalken. 86 7 kap. 15 § 4 p, miljöbalken. 87Prop. 2008/09:119, Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden, s. 41. 88Prop. 2008/09:119, s. 41 och s. 100–110. 89Prop. 2008/09:119, s. 41.
(se nedan om avslag för dispens på grund av bryggans avhållande effekt på det sjöfarande friluftslivet).
Det är emellertid rimligt att anta att många bryggor också nyttjas för anläggning av båtar även av de som bor eller vistas på fastigheten samt att även detta kan ge upphov till en betydande påverkan på området. Även om sådana effekter kan vägas in vid prövningar enligt strandskyddsbestämmelserna krävs kompletterande instrument, såsom inrättandet av djur- och växtskyddsområden och naturreservat med landstigningsförbud, hastighetsbegränsningar m.m., för att hantera störningar från friluftsliv inom strandskyddade områden.
Förbuden gäller vidare endast inom ett geografiskt avgränsat område, nämligen land- och vattenområdet intill 100 m från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd.
90
Detta innebär att åtgärder som
vidtas utanför det strandskyddade området inte är förbjudna, även om de kan få en negativ påverkan på djur- och växtliv i det strandskyddade området. Viktigt är att strandskyddet gäller hela detta område, även vattenområdet.
91
En annan viktig utgångspunkt är att strandskyddet gäller generellt, dvs. utan krav på ett särskilt utpekande, i hela landet.
92
Detta inne-
bär att bevisbördan, och därmed kostnaden för att uppfylla kraven, flyttas från det allmänna till den enskilda, dvs. den som vill vidta en åtgärd inom strandskyddat område. Utgångspunkten är förenlig med principen om att förorenaren betalar.
Strandskyddsområdet kan också i det enskilda fallet utvidgas till högst 300 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd om
det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften. För
detta krävs ett särskilt beslut från länsstyrelsen.
93
Bevisbördan ligger i
detta fall på den beslutsfattande myndigheten. Ett exempel som nämns i förarbetena är grunda havsbottnar som är viktiga för den biologiska mångfalden eller andra områden som är särskilt känsliga och som inte omfattas av annat skydd.
94
Vid beslutet ska vidare hän-
syn till enskilda intressen tas. En inskränkning i den enskildes rätt att använda mark- och vattenområden får inte gå längre än vad som
907 kap.13–14 §§miljöbalken. 91 Se t.ex. MÖD 2011:42 samt prop. 2008/09:119, Strandskyddet och utvecklingen av lands-
bygden, s. 37 och 99.
927 kap. 13 § 1 st. miljöbalken93 För att det utvidgade strandskyddet ska gälla krävs att detta har beslutats med stöd i den nuvarande bestämmelsen i miljöbalken. Se övergångsbestämmelserna i SFS 2009:532 (p. 3). 94Prop. 2008/09:119, s. 99.
krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses.
95
Myndigheten måste
således bevisa att inskränkningen är proportionerlig.
När kan dispens ges?
Utöver de generella undantagen som t.ex. omfattar bryggor som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln om de för sin funktion måste finnas inom strandskyddsområdet,
96
finns
möjligheter till dispens i det enskilda fallet. För dispens krävs ”särskilda skäl” och vad som utgör ”särskilda skäl” framgår av lagtexten.
97
Av förarbeten och praxis framgår att uppräkningen är uttömmande samt att prövningen ska vara restriktiv.
98
Omständigheter
som att området saknar betydelse för strandskyddets syften, att området som ska tas i anspråk endast utgör en liten del av det strandskyddade området eller att åtgärden sker i anslutning till annan bebyggelse utgör således inte i sig särskilda skäl för dispens.
99
Sådana
omständigheter kan dock vägas in i bedömningen av om dispensen är förenlig med strandskyddets syften. En bedömning av dispensens förenlighet med syftet måste alltid göras eftersom en dispens inte får ges om den kan motverka något av strandskyddets syften.
100
En dis-
pens kan således inte ges om den kan antas äventyra möjligheterna att långsiktigt bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet i strandområden på land och i havet. Att området saknar värde ur allemansrättslig synpunkt ska inte påverka denna bedömning.
Ett särskilt skäl enligt miljöbalken för dispens, är att anläggningen
för sin funktion måste ligga vid vattnet.
101
Ett sådant exempel är just
bryggor. Ett ytterligare kriterium är emellertid att behovet inte kan
tillgodoses utanför området, vilket avser det område som omfattas av
dispensansökan och inte det strandskyddade området. Att hela fastigheten omfattas av strandskydd utgör därför inte en grund för dispens.
102
Möjligheten att lokalisera bryggan till ett annat område där
957 kap. 25 § miljöbalken. Se även RÅ 1996 ref 44. 967 kap.16–17 §§miljöbalken. 97 Vad som utgör särskilda skäl framgår av 7 kap. 18 c och d §§ miljöbalken. 98 Se bl.a. MÖD 2013:37, prop. 2008/09:119, Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden, s. 53 och 104 och prop. 1997/98:45, Miljöbalk, del 1, s. 317 ff. 99Prop. 2008/09:119, s. 104. 1007 kap. 26 § miljöbalken. 101 7 kap. 18 c § 1 st 3 p miljöbalken. 102 MÖD mål nr M 10456–15, 2016-04-05.
den kan antas få mindre negativa effekter på miljön, eller friluftslivet, t.ex. till områden där bryggor redan finns, samt möjligheten att nyttja befintliga brygganläggningar har ofta bedömts medföra att behovet har ansetts kunna tillgodoses utanför området i praxis.
103
Eftersom
möjligheten att nyttja befintliga bryggor bör vara större i mer tätbebyggda områden, och sådana områden dessutom är högexploaterade, bör möjligheten att få dispens för anläggandet av en ny brygga i dessa områden vara mindre. Detta följer också av vikten, av såväl allemansrättsliga skäl som miljöskäl, att bevara de få ostörda miljöerna i områden som annars är högexploaterade.
104
Beaktande av indirekta och kumulativa effekter samt områdets landskapsekologiska funktion vid prövning av dispens för anläggandet av bryggor
Mark- och miljööverdomstolen har tillämpat reglerna om dispens med stor restriktivitet, särskilt när det gäller just bryggor, i linje med lagstiftarens intentioner.
105
Avslag har ofta motiverats med hänsyn
till dispensens oförenlighet med allemansrättsliga syften, men i de fall domstolen beaktat bryggornas påverkan på naturvårdsintressena, är det främst de direkta effekterna av bryggorna i sig, särskilt skuggning, som har beaktats. Detta beror förmodligen på bristande kunskap om indirekta effekter av bryggor samt den påverkan den ökade fritidsbåtstrafiken en anläggning kan ge upphov till. I vissa fall har emellertid indirekta effekter på strandskyddets syften också beaktats.
103 Se t.ex. NJA 2008 s. 55, MÖD 2011:29 och MÖD mål nr M 6370-12, 2013-01-03. I det senare fallet nekades dispens eftersom behovet av båtplats kunde tillgodoses genom ett servitut som gav den sökande rätt att nyttja en brygga på en annan fastighet. Samma princip har tillämpats för andra typer av anläggningar vid vattnet. Se t.ex. MÖD M 6995-16, 2016-12-22 som avsåg en dispensprövning för uppförandet av ett nytt båthus. Dispens nekades då alternativet att förtöja båten vid en befintlig brygga fanns. 104Prop. 1997/98:45, Miljöbalk, del 1, s. 322. Se även NJA 2008 s. 55I samt Mark- och miljödomstolen dom, mål nr M 10456-15, 2016-04-05. MÖD uttalar att bevarandet den aktuella platsen obebyggd är en förutsättning för att långsiktigt trygga strandskyddets syften och att detta därför är ett tungt vägande allmänt intresse som den enskildes intresse skulle vägas mot. Det enskilda intresset ansågs inte väga tyngre än det allmänna intresset av att bevara platsen obebyggd. Det ansågs därmed inte föreligga särskilda skäl för dispens. 105 Se t.ex. MÖD, mål nr M 4246-12, 2012-10-24 (dispens nekades eftersom stranden ansågs allemansrättsligt tillgänglig), MÖD mål nr M 9186-13, 2014-05-09. Se äv en MÖD 2004:44 o ch MÖD 2011:34.
Avslag av ansökningar om anläggande av brygga har också motiverats med hänsyn till kumulativa effekter samt miljösituationen i stort i länet.
Att prövningen inte bör avgränsas till det lokala miljötillståndet och påverkan på den specifika platsen stöds också av förarbeten. Som motiv till införandet av strandskyddets naturvårdssyfte anfördes inte bara strändernas rika biologiska mångfald och dess unika arter utan också deras funktion som livsmiljöer och spridnings- och vandrings-
korridorer, bl.a. med hänsyn till att landskapet i övrigt präglas av ratio-
nell produktion.
106
I motiven uttalas vidare att särskilt stor restrik-
tivitet ska gälla vid bl.a. högexploaterade områden men också områden som är särskilt värdefulla för djur- och växtliv. Exempel som ges är områden med mjukbottnar men även landhöjningsområden, strandängar, som anges ha stor betydelse som häcknings- och rastplatser för många fågelarter och grunda bottnar, som anges ha hög biologisk produktion och utgöra viktiga yngelkammare för fiske.
Är rättstillämpningen vid lägre instanser tillräckligt restriktiv?
Trots att strandskyddet är en förbudslagstiftning som ska tillämpas restriktivt enligt Mark- och miljööverdomstolen, visar statistik från Naturvårdsverket att antalet beviljade strandskyddsdispenser på kommunal nivå kontinuerligt har ökat mellan 2011 och 2018.
107
Västra Götaland är ett av de län där flest dispenser för bryggor meddelas. Det finns dessutom en trend att fler och fler flytbryggor, vilka kan skugga dubbelt så stora områden som pålade bryggor i samma storlek, anläggs utmed kusten. En granskning av tillståndsprövningar för vattenverksamhet och dispenser från strandskyddet visar att ål-
106 Den unika livsmiljön anses uppstå till följd av den brytning som sker i övergången mellan land och vatten. Prop. 1993/94:229, Strandskydd, s. 9–10. 107 Näst Stockholm är Västra Götaland det län i landet där kommunerna beviljar flest dispenser. Under 2018 beviljades 935 åtgärder dispens av kommunerna i länet (685 antal beslut). Endast 48 av dessa beslut har helt eller delvis upphävts av länsstyrelsen. Det största antalet dispenser beviljades av Strömstad kommun (48 beslut, 57 åtgärder). I Borås kommun beviljades dock fler åtgärder dispenser (72), men genom färre dispensbeslut (42). När det gäller beslut av länsstyrelsen som första instans är antalet beviljade dispenser högst i Västra Götaland. Under 2018 beviljades 170 åtgärder dispens (117 beslut), medan 72 åtgärder fick avslag. 7 av de beviljade dispensbesluten på kommunal nivå under 2018 gällde anläggandet av ny brygga (ersättningsbryggor ingår inte i denna statistik). Se vidare Naturvårdsverket (2019). Uppfölj-
ning av strandskyddet 2018. Redovisning av uppdrag i regleringsbrev budgetåret 2018 avseende Naturvårdsverket. URL: www.naturvardsverket.se/upload/miljoarbete-i-samhallet/miljoarbete-i-
sverige/ regeringsuppdrag/2019/strandskyddsstatistik-2018.pdf (2019-06-05).
gräs i allmänhet inte beaktas i beslutsprocessen och att 69–88 procent av ansökningarna godkänns också i områden där det förekommer ålgräs. Samma granskning visar vidare att förekomsten av marina skyddsområden bara marginellt minskar andelen godkända bryggansökningar i ålgräshabitat. Enligt forskarna utgör den fortsatta småskaliga kustbyggnationen längs den svenska västkusten ett betydande hot mot den redan kraftigt decimerade ålgrästäckningen, och artens funktion som livsmiljö för många andra organismer.
108
Denna
granskning har också visat att antalet bryggor i Kosterhavets nationalpark årligen ökar med cirka två procent.
Med hänsyn till att beviljandet av dispenser ökar på den kommunala nivån, där det största antalet dispenser prövas, samt att också antalet bryggor ökar i det aktuella området finns anledning att anta att lägre instanser tillämpar reglerna mindre restriktivt, särskilt i vissa delar av landet. Eftersom endast en liten andel beslut överprövas finns därför risk att strandskyddets syften inte kommer att nås. Att så är fallet bekräftas också av det bristande miljömålsuppfyllandet.
109
21.7.3. Marint områdesskydd
Med formellt skydd av marina områden avses nationalparker, naturreservat, biotopskyddsområden och Natura 2000-områden. Skydd av marina områden beskrivs ingående i kapitlet om Marint områdesskydd.
De vanligaste områdesskydden i kusthavet är naturreservat och Natura 2000-områden. En majoritet av de skyddade områdena ligger i territorialhavet och till antalet ligger de flesta vid kusten eller i skärgårdarna och inkluderar oftast både land- och vattenområden. Det finns även utpekade kulturreservat
110
i kustmiljö i syfte att bevara
värdefulla kulturpräglade landskap, men dessa är än så länge få.
Utöver områden som räknas in i det formella skyddet, kan länsstyrelsen inrätta fågel- och sälskyddsområden som inskränker rätten till jakt eller fiske eller allmänhetens eller markägarens rätt att uppe-
108 Eriander, L., m.fl. 2017, The effects of small-scale coastal development on the eelgrass (Zostera marina L.) distribution along the Swedish west coast – Ecological impact and legal challenges, Ocean Coastal Manage 148: 182–194. 109 Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av Sveriges marina områden, Rapport 6930. 1107 kap. 9 § miljöbalken.
hålla sig inom området.
111
Skyddet av arter, som utgör ett viktigt kom-
plement till områdesskyddet, har i stort varit begränsat till åtgärder som direkt kan skada den skyddade arten (t.ex. jakt och fiske) och inte mot åtgärder som skadar arternas kritiska habitat, t.ex. kärlväxtängar.
Merparten av de äldre naturreservaten i kustområdena inrättades för att skydda värden på land samt för friluftsliv och saknar därför hänvisning till marina arter och naturtyper i beslutet. Föreskrifter och förvaltning av områdena har därför inte anpassats till de marina värdena. Det pågår ett omfattande arbete på länsstyrelserna med att uppdatera gamla beslut och skötselplaner för att säkerställa ett relevant och ändamålsenligt skydd för kustvattenmiljön. Situationen har varit motsvarande för bevarandeplaner för marina Natura 2000-områden, men där flertalet bevarandeplaner nu har gåtts genom och uppdaterats av länsstyrelserna.
Skydd av marina områden har som regel en statisk karaktär, där syftet med skyddet är att ge ett permanent skydd av de naturvärden som finns i ett visst område vid tidpunkten för inrättandet. Krav på systematiska uppföljningar och anpassningar efter förändringar i tid och rum som följer av olika ekosystemprocesser eller i mark- och vattenanvändningen, har saknats. Detta har bl.a. lyfts som ett problem i Bottenviken med en snabb landhöjning och där områden med höga naturvärden därför kan ändras rent geografiskt över tid. Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna lyfter behovet av att anpassa områdesskyddet för att även tillgodose effekter av klimatförändringar och behovet av att säkra områden som kan få stor betydelse för klimatanpassning, s.k. ”klimatrefugier”.
Det finns inget lagstadgat krav på att skydd av områden ska bidra till ett sammanhängande och representativt nätverk eller att skyddet av områdena ska säkerställa ekologisk konnektivitet, även om detta framgår av det befintliga etappmålet om skydd av landområden, söt-
vattensområden och marina områden. Därutöver utgår och begränsas
ofta skyddet av olika administrativa gränser, t.ex. nations-, läns och kommungränser.
Samtidigt saknas krav på övergripande och långsiktiga planeringsunderlag och på samarbete och samordning mellan stater och olika beslutsfattare. Beslut om inrättande av områdesskydd har därför ofta präglats av ett ad-hoc-betonat angreppsätt samt att beslut om pröv-
ningar i det enskilda fallet avgränsas till den lokala miljöpåverkan inom det skyddade området utan hänsyn till miljösituationen i stort. Havs- och vattenmyndighetens fördjupade analys av områdesskyddet i havsområden visar att nätverket inte är sammanhängande, representativt eller funktionellt.
112
Anledningar är, enligt myndighe-
ten, bl.a. att områdena är alltför små och isolerade för att säkerställa arters spridning i landskapet.
Miljömålsberedningen erfar att det finns en stor samsyn bland många aktörer att områdesskyddet behöver inkluderas i en koordinerad kust- och havsmiljöförvaltning.
21.7.4. Fiskelagstiftningen innanför trålgränsen
Regleringar genom fiskerilagstiftningen har beskrivits ingående i kapitlet om förvaltning av fisk.
Det har beskrivits i flera tidigare kapitel att fisk har en viktig strukturerande roll i kustnära ekosystem. Fiske, och i synnerhet fritidsfiske, bedrivs i stor omfattning i kustområdet. Hur fisken förvaltas i kustnära och i synnerhet grunda områden, är därför av stor betydelse för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och
skärgård. Fiskelagstiftningen, med möjligheter att införa fiskfred-
ningsområden, fiskeförbudsområden, uttagsbegräsningar och olika redskapsbegräsningar, är ett viktigt verktyg i förvaltningen av de kustnära ekosystemen.
Det har lyfts fram i forskningsrapporter från t.ex. SLU Aqua att arbetet med skyddade områden och åtgärder för att skydda fiskbestånd som t.ex. fredningsområden behöver samordnas bättre för att stärka konnektivitet i kusthavet, dvs. i praktiken främja en blå infrastruktur.
113
Havs- och vattenmyndigheten bekräftar detta be-
hov i handlingsplanen för marint områdesskydd där myndigheten föreslår att länsstyrelserna får i uppdrag att undersöka vilka fredningsområden som är i behov av ett förstärkt skydd för att även reglera annan skadlig verksamhet för att bevara naturmiljön i området.
112 Havs- och vattenmyndigheten 2015, Fördjupad analys av befintligt nätverk av marina skyddade områden, Delredovisning av regeringsuppdrag M2015/771/Nm. 113 SLU Aqua 2019, Ekologisk konnektivitet i svenska kust- och havsområden – en kunskapssammanställning, Aqua reports 2019:15.
ReFisk är ett exempel på en sådan process där länsstyrelserna i Gävleborgs-, Uppsala-, Stockholms, Södermanlands- och Östergötlands län tillsammans med andra aktörer som akademin och intresseorganisationer tar fram ett förslag till åtgärdspaket för en hållbar fiskeförvaltning längs mellersta ostkusten och föreslår fiskeregler.
114
ReFisk är ett viktigt underlag i den regionala handlingsplanen för grön infrastruktur för Stockholms län.
115
21.8. Åtgärdsprogram och åtgärder
Det samlade åtgärdsarbetet både på land och till havs är av stor betydelse för att kunna nå miljökvalitetsmålen i kustvattenområdet. Åtgärdsprogram och åtgärder generellt beskrivs i kapitlet om Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete. Det riktade åtgärdsarbetet mot t.ex. övergödning, farliga ämnen och förvaltning av fisk finns redovisade i tidigare respektive kapitel. I tidigare kapitel har även åtgärdsunderskottet och finansiering av åtgärder redovisats.
Här tas främst upp åtgärder mot fysisk påverkan och biologisk återställning som genomförs i kustvattenområdet.
21.8.1. Fysiska åtgärder och restaurering
Fysiska åtgärder som en del av en sektorsövergripande ansats och integrering av fysisk planering
I kapitlet Ingen gödning till havet och kapitlet Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen redovisas förutsättningar för och pågående arbete med anläggande av våtmarker och andra fysiska åtgärder i vattenmiljön, både för att motverka övergödning och för att stärka fiskbestånden.
Stockholms universitet, tillsammans med ett flertal länsstyrelser och sportfisket lyfter att anläggande av våtmarker har stor betydelse för kustvattenmiljön och grunda vikar, inte minst genom den strukturerande faktorn stor rovfisk har på kustvattnets ekosystem och i
114 Länsstyrelsen i Stockholms län 2018, Ansökan om särskilda åtgärdsprojekt (anslag 1:11) 2018–2020 – ReFisk 2.0. 115 Länsstyrelsen i Stockholms län 2019, Grön infrastruktur, Regional handlingsplan för Stockholm län, Rapport 2019:12.
synnerhet grunda områden.
116
I dag saknas en nationell samordning
för att samla uppgifter om alla fysiska åtgärder som har genomförts för att gynna bestånden av kustfisk.
Av vikt just för de kustnära ekosystemen är enligt rapportförfattarna, att fler och kompletterande åtgärder måste till för att stärka kustens rovfiskbestånd och få positiva ekosystemeffekter. Åtgärderna bör utformas som en del av en samordnad och långsiktig förvaltning av kust och hav. Förutom en starkare reglering av kustfisket behövs exempelvis bättre skydd av fiskens lek- och uppväxtområden mot exploatering samt fiskeförbud i områden med god tillgång på högkvalitativa uppväxtområden för yngel. För att nå målsättningen om att bevara och nyttja kust och hav på ett hållbart sätt krävs därför att en sektorsövergripande ansats utvecklas med en förbättrad integrering av fysisk planering, regionala kustplaner, viltförvaltning och åtgärder inom EU:s miljödirektiv samt stödsystem för landsbygdsutveckling, havsfrågor och fiske. Därutöver behövs bättre möjligheter att använda miljölagstiftningen för att initiera miljöförbättrande åtgärder i syfte att uppnå miljömålen och i syfte att förbättra nyttjandet av marina resurser.
Havs – och vattenmyndigheten planerar att ta fram en samordnad åtgärdsstrategi mot fysisk påverkan och för biologisk återställning i kustvattenmiljön
Havs- och vattenmyndigheten planerar att med stöd av länsstyrelserna, Naturvårdsverket samt Riksantikvarieämbetet, ta fram en samordnad åtgärdsstrategi mot fysisk påverkan och för biologisk återställning i kustvattenmiljön. Avstämning ska även göras med Boverket som ansvarar för vägledning gentemot kommunerna när det gäller fysisk planering. Förslaget om en strategi grundar sig på tre åtgärder i det befintliga åtgärdsprogrammet för havsmiljöförvaltningen.
117
Havs- och vattenmyndigheten menar att det i dagsläget saknas ett helhetsgrepp om åtgärdsarbetet i kustzonen trots att kustnära grundområden är mycket betydelsefulla för att god miljöstatus ska kunna nås. Havs- och vattenmyndigheten anser att det är viktigt att natur-
116 Stockholms Universitet Östersjöcentrum 2020, Våtmarker som fiskevårdsåtgärd vid kusten, Rapport 1/2020. 117 Havs- och vattenmyndigheten 2015, God havsmiljö 2020, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön – Del 4, Åtgärdsprogram för havsmiljön, Åtgärd nr 29–31, Rapport 2015:30.
typer restaureras, nyskapas och återskapas för att kunna förbättra förutsättningarna för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, och nå nationella och internationella åtaganden. Havsmiljöförordningen och vattenförvaltningsförordningen överlappar varandra i kustzonen, och åtgärdsarbete kräver samordning särskilt när det gäller fysisk påverkan och biologisk återställning i kustvattenmiljön. Det är även viktigt att nå synergi i åtgärdsarbetet med kraven om gynnsam bevarandestatus för hotade arter och livsmiljöer enligt art- och habitatdirektivet.
Miljölagstiftning som underlättar
Dagens miljölagstiftning kan upplevas som ett hinder för genomförande av fysiska restaureringsåtgärder och anläggande av våtmarker t.ex. för att stärka bestånden av kustfisk eller för att minska övergödningen. Sportfiskarna anger i den underlagsrapport till beredningen som Stockholms universitet sammanställt om våtmarker som fiskevårdande åtgärder, att endast cirka tio procent av projekten blir genomförda främst på grund av att gamla vattendomar hindrar dagens miljövård.
21.9. Två illustrativa exempel på de små stegens tyranni
De små stegens tyranni kan beskrivas som den totala påverkan av en mängd mindre verksamheter som var och en inte har en betydande påverkan men som samlade t.ex. kan slå ut en hel ålgräsäng eller ett abborrbestånd. Tillstånd prövas och ges separat, utan att man ser eller bedömer den totala effekten.
21.9.1. Bryggor i grunda vågskyddade områden
Det finns i dag nästan 110 000 bryggor längs kusten som tillsammans täcker över 250 mil (2016). Drygt 60 procent av alla bryggor och småbåtshamnar återfinns i grunda (<3 meter) vågskyddade områden med mjukbottnar, trots att de endast utgör en fjärdedel av kustens totala grundområden. I Västerhavet och Norra Östersjön är 30–40 pro-
cent av grunda vågskyddade vikar påtagligt påverkade av fysisk exploatering. I vissa kommuner nästan 100 procent.
Kunskapen om bryggors både direkta och indirekta påverkan på ekosystemen i grunda områden börjar bli god. Strandskyddet, områdesskyddet och den fysiska översiktsplaneringen kan alla tillämpas vid olika situationer för att minska antalet bryggor eller bidra till lokalisering av bryggor till områden där deras påverkan på kustnära ekosystem blir mindre. Trots detta tillkommer i snitt cirka 1 700 nya bryggor per år, flertalet i just känsliga, grunda, vågskyddade områden.
För att anlägga en brygga utanför detaljplanerat område behövs i normalfallet strandskyddsdispens, se avsnitt ovan om Strandskyddet i kustvatten. Trots att strandskyddet är en förbudslagstiftning med en dispensmöjlighet som ska tillämpas restriktivt enligt Mark- och miljööverdomstolen, visar statistik från Naturvårdsverket att antalet beviljade strandskyddsdispenser på kommunal nivå kontinuerligt har ökat mellan 2011 och 2018, detta gäller även för bryggor. En studie från Västra Götaland visar att förekomst av marint områdesskydd enbart marginellt minskar andelen godkända strandskyddsdispenser för bryggor. Även i Kosterhavets nationalpark ökar andelen bryggor med två procent årligen.
Genom kommunal fysisk planering skulle t.ex. anläggandet av bryggor kunna styras till mindre känsliga områden, t.ex. områden som är mer vågexponerade, eller med befintliga bryggor. Genom långsiktig planering kan också användning av bryggor samordnas och antalet bryggor minska. Genom att koncentrera bryggor till vissa områden skulle också behovet av muddring och båttrafikens effekter på bottensubstrat och habitat minska. En långsiktig planering som omfattar ett större mark- och vattenområde, t.ex. en kommun, ett län eller ett visst havsområde, ökar även möjligheterna att säkerställa att konnektiviteten i det marina landskapet upprätthålls genom att avstånden mellan ostörda livsmiljöer inte blir för stora för att organismer ska kunna sprida sig mellan dem, samt att den totala belastningen inom området hålls inom de nivåer som naturen tål. Översiktsplaneringen är dock enbart vägledande för beslut om hur vattenmiljön ska användas och träder inte in vid t.ex. en enskild ansökan om strandskyddsdispens på en privat fastighet.
Att behovet av etablering och samordning av båtplatser inom en kommun kan övervägas inom ramen för detaljplaneinstitutet har dock
betonats av Miljööverdomstolen i samband med en nekad dispens för en gemensam brygganläggning.
Reglerna om strandskydd, marint områdesskydd och fysisk planering har inte tillämpats av myndigheter och kommuner i tillräcklig utsträckning för att lokalisera bryggor till områden med mindre negativ påverkan på kustvattnets ekosystem.
21.9.2. Västkustens ålgräsängar
Ålgräsängar är en helt central livsmiljö för att säkra yngel och uppväxtområden för fisk och en bra vattenkvalitet i kustvattenområdet (se avsnitt ovan). I detta exempel används ålgräs på västkusten, men det är lika aktuellt för t.ex. Bottenvikens kransalgsängar.
Ålgräs är en livsmiljö som har identifierats som skyddsvärd i flera EU-direktiv och internationella konventioner. Enligt vattendirektivet ska utbredningen av bl.a. ålgräs utgöra en biologisk kvalitetsfaktor för att bedöma ekologisk status i kustvatten.
Ålgräs nämns dessutom specifikt som en viktig indikator för flera deskriptorer i havsmiljödirektivet och kan förekomma i flera av de naturtyper som listas i art- och habitatdirektivet. Ålgräs står även på Ospars lista över hotade arter och habitat samt Helcoms rödlista över viktiga livsmiljöer. Det senare medför att deltagande stater (inklusive Sverige) förbinder sig att övervaka biotopens utbredning och status.
Enligt Havsmiljöinstitutet är ett hinder för att tillämpa EU-lagstiftning och tillmötesgå krav från internationella konventioner att det saknas en mer detaljerad kartläggning av ålgräsets utbredning i Sverige samt en nationell miljöövervakning. Det finns heller ingen nationell lagstiftning som syftar till att direkt skydda habitatet ålgräsängar. Däremot finns det lagstiftning som anger vilket rättsligt skydd habitaten har mot olika typer av påverkan.
118
I Bohuslän uppskattas den sammanlagda ytan av ålgräs ha minskat med över 60 procent sedan 1980-talet. Det finns flera orsaker till förlusten av ålgräs men en viktig påverkansfaktor är kustexploatering och fritidsbåtar. 2017 startades på Havs- och vattenmyndighetens uppdrag ett åtgärdsprogram för ålgräsängar i Sverige, som syftar till att förbättra skyddet av ålgräs genom konkreta åtgärder på regional
118 Havsmiljöinstitutet 2019, Ekosystembaserad förvaltning som metod för att hantera negativa miljötrender och oklara orsakssamband. Rapport 2019:6.
och lokal nivå. I programmet föreslås bl.a. att förbättra kartläggningen av ålgräsets utbredning i Sverige, inkludera areell och djuputbredning av ålgräs i nationell och regional miljöövervakning, förbättra miljöförhållandena för ålgräs bl.a. genom att minska näringsbelastning och öka bestånden av stora rovfiskar, förbättra skyddet för ålgräs för kustexploatering, samt restaurera förlorade ålgräsängar.
På uppdrag av Länsstyrelsen i Västra Götalands län och Havs- och vattenmyndigheten har nya metoder och en nationell vägledning för ålgräsrestaurering i Sverige tagits fram. Under 2017–2018 testades metoderna med att plantera ålgrässkott genom dykning framgångsrikt även i Östersjön utanför Kalmar län. Kostnaderna för restaurering uppskattas till 111 miljoner kronor men det är fortfarande inte säkerställt om restaurering är en effektiv åtgärd för att återställa bestånden.
Samtidigt visar den genomförda granskningen av tillståndsprövningar för vattenverksamhet och dispenser från strandskyddet i Västra Götaland att ålgräs i allmänhet inte beaktas i beslutsprocessen och att 69–88 procent av ansökningarna godkänns också i områden där det förekommer ålgräs.
21.10. Bedömningar och förslag
De kustnära ekosystemen och i synnerhet grunda kustnära områden är basen för stora delar av havets produktivitet och utförare av ekosystemtjänster, inte minst som uppväxtområden för flertalet fiskarter. Det är också de kustnära områdena som människor gärna vistas i och som är ekonomiskt viktiga för den kustnära turismen.
De havsanknutna miljökvalitetsmålen nås inte och statusen i kustområden är en mycket viktig bidragande orsak till detta.
119
Miljömåls-
beredningen bedömer därför att de kustnära ekosystemen behöver särskild uppmärksamhet och att det är nödvändigt med justeringar i styrningen för att nå en god miljöstatus i dessa områden. I princip samtliga aktörer Miljömålsberedningen har varit i kontakt med ser också omfattande behov av förbättringar av styrningen och styrmedlen för kustnära ekosystem.
Att framgångsrikt förvalta multifunktionella kustlandskap är förknippat med både möjligheter och utmaningar. Dessa innefattar dels tillgången på god kunskap och anpassade underlag, dels rättsliga möj-
119 Naturvårdsverket 2019, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019.
ligheter att införliva kunskapen i planering, beslutsfattande, förvaltning och åtgärdsarbete.
Det behövs en helhetssyn inom planeringen och förvaltningen av kusten, där den kumulativa påverkan av lokal övergödning, farliga ämnen och fysisk störning som t.ex. hamnverksamhet och fritidsbåtar inkluderas. Bristen på landskapsperspektiv har resulterat i ett fragmenterat kustvattenlandskap där arters spridningsmöjligheter och havens förmåga att leverera viktiga ekosystemtjänster äventyras.
Det saknas ofta en adekvat samordning mellan olika politikområden, t.ex. mellan miljö och fiske, och därmed mellan miljölagstiftning och sektorslagstiftning. Skydd av arter och områden har ofta utgått från och begränsats av olika administrativa gränser, t.ex. nations-, läns- eller kommungränser. Samtidigt har holistiska planeringsunderlag och krav på samarbete och samordning mellan olika beslutsfattare saknats. Vi får allt mer kunskap om hur starkt arter påverkar varandra och därför behövs en bättre samordning av planering, skydd, förvaltning och åtgärdsarbete.
Miljömålsberedningen har genom ett flertal workshops, möten med aktörer och expertgruppsmöten bl.a. fått ta del av följande övergripande synpunkter:
- Ingen aktör har översikt över fysisk störning, planering och förvaltning av kustområden. Kommunerna har inte tillräcklig översikt och helhetssyn. PBL, miljöbalken och fiskelagen, ger inte ett samlat verktyg. Det behövs en översyn av PBL gentemot miljöbalken för att säkerställa ett ”paraply”.
- Fysisk störning i havsmiljö täcks inte in av miljökvalitetsnormer.
De små stegens tyranni
120
och kumulativa effekter hanteras inte.
- Strandskyddet är mycket viktigt för skydd av grunda kustnära ekosystem.
- Kustplanering, skydd, restaurering och åtgärdsarbete är inte samordnat och synkroniserat. Marint områdesskydd är ett centralt verktyg men det hänger inte ihop med övriga verktyg. Fiskelagstiftningen verkar inte för miljökvalitetsmålen.
120 Den totala påverkan av en mängd mindre verksamheter som var och en inte har en betydande påverkan men som samlad t.ex. kan slå ut en hel ålgräsäng eller abborrbestånd. Det är detta som ofta betecknas de små stegens tyranni, dvs. att tillstånd prövas och ges separat, utan att man ser eller bedömer den totala effekten.
- Genomförandet av vattendirektivet, havsmiljödirektivet och art- och habitatdirektivet är inte väl samordnat när det gäller t.ex. miljöövervakning, uppföljning, utvärdering, rapportering eller utformning av miljökvalitetsnormer. Detta är särskilt ett problem i kustzonen när det gäller fysisk påverkan av arter och livsmiljöer.
- Det råder bristande tydlighet i prioriteringen av åtgärdsarbetet.
Kommuner och länsstyrelser efterfrågar verktyg för att prioritera var miljökvalitetsnormer ska nås först och det bör finnas system för att prioritera skydd och åtgärder i dessa områden.
- Kortsiktig statlig finansiering. Det finns otillräckliga medel avsatta för skötsel och förvaltning av marina miljöer och i princip inga medel för uppföljning av åtgärder. Det senare medför att det inte går att utvärdera effektiviteten av åtgärderna.
Enligt vad Miljömålsberedningen erfar består kustförvaltningen i nuläget av separata processer. På nationell nivå är det bildande av marint områdesskydd som står i centrum, tillsammans med regleringar för att skydda kustbestånd av fisk. På den kommunala skalan är den fysiska planeringen viktig för att kunna styra framtida verksamheter till områden så att negativa effekter på kustnära ekosystem minimeras. Översiktsplanerna är dock enbart vägledande och utgör inte underlag för enskilda ärenden.
Flertalet aktörer Miljömålsberedningen varit i kontakt med lyfter strandskyddet som ett mycket viktigt verktyg för skydd av kustvattenområdena och dess ekosystem nära stranden, i synnerhet grunda vågskyddade områden. Tolkningen av skyddet är dock i praktiken snäv och vid strandskyddsdispenser tas sällan hänsyn till indirekta eller kumulativa effekter, men möjligheten finns.
Merparten av de förslag Miljömålsberedningen har lagt fram i tidigare kapitel är av relevans och har stor betydelse för att nå Hav i
balans samt levande kust och skärgård i kusthavet. Dessa områden tas
inte vidare specifikt upp nedan. Detta avsnitt summerar helt kort de överväganden och förslag inom de tidigare kapitel som beredningen menar är av särskild betydelse för kusthavet.
Avsnittet innehåller vidare överväganden och förslag för sådana styrmedel som på olika sätt har betydelse för miljötillståndet i kustnära ekosystem och grunda områden och som inte har hanterats i tidigare kapitel. Detta gäller främst länsstyrelsernas och kommuner-
nas ansvar i kusthavet, fysisk planering, strandskydd samt friluftsliv och fritidsbåtsliv.
21.10.1. Några förslag av särskild betydelse för kusthavet
Mål för kustvattnets miljötillstånd
I kapitlet Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och
andra mätetal bedömer beredningen att det tydligare i styrningen av
offentliga aktörer behöver framgå vilka mål som ska nås för havets miljötillstånd. Detta är synnerligen viktigt i kustnära grunda ekosystem. Där är tillämpningen av styrmedel mer komplicerad än i öppna havsområden och ett stort antal aktörer fattar beslut från lokal till nationell nivå.
Miljökvalitetsnormer
I kapitlet Miljökvalitetsnormer föreslår beredningen att Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att se över och harmonisera miljökvalitetsnormer för kustvatten som beslutas med stöd av havsmiljöförordningen och vattenförvaltningsförordningen. Beredningen föreslår även att myndigheten ska besluta att bedömningsområden för miljökvalitetsnormer som beslutas med stöd av havsmiljöförordningen, där det är möjligt, ska överensstämma med vattenförvaltningens kustvattenförekomster och vatten i övergångszonen.
Flera aktörer har lyft fram att det medför särskilda utmaningar att utforma effektiva och funktionella miljökvalitetsnormer i grunda kustområden. Bl.a. är det viktigt att utveckla normer som tar hänsyn till:
- konnektivitet
121
som t.ex. hydromorfologisk status och fiskfauna,
- att områden som är särskilt känsliga eller ekologiskt viktiga (som t.ex. grunda skyddade vikar) kan få större genomslagskraft i bedömningen av en vattenförekomsts ekologiska status, och
- kumulativa effekter av fysisk påverkan av t.ex. bryggor, muddringar, fritidsbåtstrafik m.m. genom att precisera var och hur mycket areal som kan tillåtas påverkas/förloras samt hur mycket som måste vara opåverkat.
121 Hur väl ekologiskt sammanbundna områden är som t. ex möjlighet till spridningsvägar.
Enstaka kommuner har dock lyft fram att de ser allvarliga problem med dagens utformning av miljökvalitetsnormer, och särskilt i kustområden. De menar att normerna är krångliga och att status beslutas på mycket bristfälligt underlag. Kustvattenförekomsternas indelning är ekologiskt ologisk. De grunda kustnära områdena är enbart en liten del av vattenförekomsterna och det finns en farhåga att dessa viktiga områden inte kommer få genomslag i verksamhetsutövningen.
Samordnat och långsiktigt åtgärdsarbete
Det fysiska åtgärdsarbetet har särskilt stor betydelse för miljöstatusen i kustvattenzonen. Beredningen erfar att det råder en samsyn bland statliga myndigheter, länsstyrelser, kommuner och privata aktörer att det brister i samordning, helhetssyn, långsiktighet och uppfölj-
ning när det gäller det fysiska åtgärdsarbetet.
Miljömålsberedningen lägger fram flera förslag i andra kapitel för att bidra till ett mer långsiktigt och samordnat åtgärdsarbete. I kapitlet om Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete, föreslår Miljömålsberedningen att länsstyrelserna får egna anslagsposter på nuvarande anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö och att anslaget ska kunna användas för länsstyrelsernas förvaltningsutgifter för bl.a. samordning av havs- och vattenmiljöförvaltningen. Miljömålsberedningen föreslår även ett nytt anslag om statligt stöd till lokalt havs- och vattenvårdsarbete.
Miljömålsberedningen lägger även fram bedömningar och förslag i kapitlet Ingen gödning till havet samt i kapitlet Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen, som ska bidra till ett mer samordnat åtgärdsarbete, t.ex. i arbetet med åtgärder för minskad övergödning, fiskevård och klimatanpassning, s.k. flerfunktionalitet. Förslagen i dessa två kapitel pekar även på länsstyrelsernas viktiga roll i planering och genomförande av det fysiska åtgärdsarbetet. De koordinerar landsbygdsprogrammet på länsnivå, de ansvarar för utbetalningarna av flera åtgärder inom anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö, de ansvarar för bevarandeplaner i skyddade områden där fysiska åtgärder kan ingå och de är även involverade i det fysiska åtgärdsarbetet inom fiskförvaltningen.
Förslag till nytt etappmål för marint områdesskydd är viktigt för kusthavet
Miljömålsberedningen föreslår i kapitlet Marint områdesskydd ett nytt etappmål för skydd av marina områden. Miljömålsberedningen bedömer att förslaget om etappmål har stor betydelse för att nå god miljöstatus i kusthavet och grunda områden särskilt genom målet om att tio procent av havsområdet 2030 ska vara strikt skyddade områden. Det finns i dag få områden utan lokal mänsklig påverkan i kustområdet. Detta kan medföra att verksamheter som t.ex. bryggor, i vissa fall skulle behöva omlokaliseras för att säkerställa att det finns områden med ett strikt skydd.
Förslaget om att klimatanpassning kan utgöra syfte för skydd är särskilt aktuellt i grunda områden som förväntas påverkas av både högre vattentemperaturer och utsötning och där områden kan behöva skyddas för att t.ex. säkerställa lekområden för fisk i framtiden. Flera länsstyrelser lyfter fram vikten av att inkludera erosionskänsliga och flacka kustområden och landhöjningskuster i områdesskyddet, inte minst för att kunna ta hänsyn till behov av klimatanpassning.
Enligt ovan saknar den nationella lagstiftningen ett rättsligt krav på att inrätta ett representativt och ekologiskt sammanhängande nätverk av marina områden. Miljömålsberedningen bedömer därför att förslaget nedan om att länsstyrelserna ska få en tydlig roll att samordna arbetet i kusthavet, är viktigt för att kunna säkerställa nätverket av både skyddade marina områden samt som en del av en grön (blå) infrastruktur.
En viktig utveckling i det nya etappmålet är att även andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder, s.k. OECM:s, inkluderas. Detta ställer krav, men öppnar också nya möjligheter, att bättre integrera och samordna det traditionella områdesskyddet med fysisk planering och andra arealbaserade åtgärder och reglering. Detta bör ge goda förutsättningar för att säkerställa kustnära ekosystemtjänster, men även ge bättre planeringsförutsättningar för utveckling och etablering av verksamheter som t.ex. blå näringar.
Åtgärder inom fiskförvaltningen, även i utsjön, är viktiga för kusthavet
Miljömålsberedningen bedömer att utformningen av fiskförvaltningen i kustområdena har stor betydelse för att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen. Beredningen lägger fram flera förslag i kapitlet Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen, med syfte att säkerställa en ekosystembaserad fiskförvaltning och integrering av fiskförvaltning i havsmiljöförvaltningen. I princip samtliga dessa förslag har betydelse för kusthavet, och lyfter också fram vikten av att fokusera på skydd, förvaltning och återställande av kustnära fiskbestånd.
Beredningen bedömer att det behövs en riktad satsning för återhämtning av flera fiskbestånd, och i synnerhet stor fisk i kustområden, både i Östersjön och Västerhavet. Förekomsten av stor rovfisk har en viktig ekologisk funktion och indikerar även en naturlig beståndstruktur. Satsningen behöver inkludera alla delar av fiskbeståndens livsförutsättningar och förvaltningsåtgärder, flera förslag till styrmedel och åtgärder, från förvaltningen av fiske i utsjön till konkreta restaurerings- och återställandeåtgärder på land.
21.10.2. Geografiskt kaos – länsstyrelserna bör få en samordnande roll i kusthavet
Förslag:
– att länsstyrelserna ska få en uppgift i instruktion att ha ett
tydligare ansvar för att samordna arbetet i länets kustvattenområden när det gäller underlag för fysisk planering och stöd till kommunerna, skydd av marina områden med andra områdesbaserade bevarandeåtgärder samt åtgärdsplanering och genomförande av åtgärder.
Miljömålsberedningen bedömer att i samtliga förslag som berör styrning som verkar för eller har betydelse för möjligheten att nå god miljöstatus eller god ekologisk och kemisk status i kustvattenområdet, behöver utgångspunkten vara på vilken geografisk nivå ett beslut lämpligen bör tas.
Det stora antalet administrativa gränser och hur olika former av beslutsfattande är kopplade till olika geografiska skalor, medför att
ingen aktör har översikt över fysisk störning, planering, skydd och förvaltning samt åtgärdsarbetet i kustområdena. I avsnitt ovan framgår omfattningen av olika administrativa gränser som berör kustvattenområdet.
Gränser för kommuner och län har administrativa syften, medan gränser inom vattenförvaltningen, havsmiljöförvaltningen och även havsplaneringen är beslutade utifrån havs- och vattenmiljöns ekologiska och hydromorfologiska förutsättningar, som t.ex. avrinningsområden, salthalt, spridningsbarriärer m.m.
Flera av de uppgifter som hanteras av kommuner och länsstyrelser som t.ex. översiktsplanering, framtagande av kunskapsunderlag, områdesskydd, förslag till fiskeregleringar, fysiskt åtgärdsarbete m.m. hanteras i dag på en geografisk, administrativ nivå som inte är optimal. Den fysiska planeringen åligger kommunerna enligt PBL, men hänsyn skulle behöva tas till ekologiska förutsättningar som bör hanteras på en större geografisk skala i kustvattnen än inom kommunen.
Det finns 87 kustkommuner som har ansvar för fysisk planering, tillståndsprövningar och strandskyddsdispenser i kustvatten. Många av kommunerna har mycket kort havsstrandlinje och små kustvattenområden medan andra hanterar stora geografiska områden. Samtidigt är kraven på planeringsansvar, prövning och tillsyn av verksamhet som påverkar kustvattnet desamma för alla kommuner. Det medför att dessa kommuner även behöver kompetens och resurser inom området, om deras verksamhetsutövning ska bidra till att nå god miljöstatus. Miljömålsberedningens uppfattning, vilket stöds av ett stort antal kontakter med kommuner, är att kommunerna i dagsläget inte har den kompetens och de resurser som behövs för att klara av uppdraget, även om det varierar stort mellan kommunerna.
122
Det statliga ansvaret för kustvattenområdet hanteras på flera administrativa och geografiska nivåer; län, vattendistrikt och nationell nivå. Det finns 14 kustlänsstyrelser som har ett omfattande ansvar för kustnära ekosystem. Länsstyrelsen har ett antal frågor som de hanterar självständigt inom sitt geografiska område som t.ex. områdesskydd, tillstånd och anmälan enligt miljöbalken för vissa verksamheter. Länsstyrelserna har även ansvar gentemot kommunerna. T.ex. ska länsstyrelserna enligt PBL verka för att översiktsplanerna
122 Mer om kommunernas olika förutsättningar och utmaningar finns i SOU 2020:8, Starkare
kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget, betänkande av Kommunutredningen.
är förenliga med statliga intressen och tillhandahålla planeringsunderlag till kommunerna, men de har även mandat att överpröva detaljplaner och dispenser av områdesskyddet.
Länsstyrelsen har också ansvar gentemot nationella myndigheter som t.ex. att samordna arbetet med havsplaner och medverka i vattenförvaltningens åtgärdsarbete, samt ta fram förslag till vissa regleringar av fiske samt fisketillsyn. Länsstyrelserna är med andra ord den myndighet som bör kunna binda ihop de kommunala, länsvisa och nationella administrativa nivåerna. Även här har beredningen erfarit att det finns utmaningar för att få detta att fungera på ett tillfredsställande sätt, särskilt i förhållande mellan den kommunala nivån och länen.
Utöver detta finns vattenmyndigheterna på en regional nivå. Vattenmyndigheterna hanterar större geografiska områden än länsstyrelserna samtidigt som länsstyrelserna till stor del genomför vattenförvaltningen och tar fram underlag till bedömning av status, dvs. det som blir beslut om miljökvalitetsnormer. Gränserna för vattendistrikt sammanfaller inte med länsgränserna och vattenförvaltningens vattenförekomster och åtgärdsområden har beslutats med hänsyn till ekologiska och hydrologiska faktorer och följer därför inte kommunala eller länsvisa administrativa gränser.
Havsmiljöförvaltningen med stöd i havsmiljöförordningen har helt andra gränser som utgår från havs- och kustvattnets ekologiska förutsättningar, men på en mycket större skala än för vattenförvaltningen. Länsstyrelserna lyfter till beredningen att då ansvaret för havsmiljöförvaltningen är så nationellt centrerad får direktivet liten påverkan på länsstyrelsernas verksamhet och i princip ingen på den lokala nivån. Detta skapar problem både i beslut och tillämpning av t.ex. miljökvalitetsnormer (se kapitel Miljökvalitetsnormer), men även i det lokala och länsvisa åtgärdsarbetet och inte minst i den fysiska planeringen.
Slutligen har den nationella havsplaneringen inneburit ytterligare en geografisk uppdelning med tre havsplaneområden. Dessa tre havsplaneområden ligger nu även till grund för länsstyrelsernas samarbete med genomförandet av det marina områdesskyddet. Miljömålsberedningen föreslår i kapitlet Marint områdesskydd att det regionala samarbetet i marint områdesskydd ska framgå av områdesskyddsförordningen (1998:1252).
21.10.3. Kunskapsunderlag för planering, skydd och åtgärdsarbete
Förslag:
– att länsstyrelserna ska få till uppgift att ta fram och tillhanda-
hålla kunskapsunderlag för länets kustvattenområde. Kunskapsunderlaget ska vara sammanställt och lättillgängligt för länets kommuner och vara utformat så att det kan användas som underlag för bl.a. fysisk planering, skydd, tillsyn, tillståndsprövning och åtgärdsplanering. – att uppgiften om kunskapsunderlag för kustvattenområden
ska föras in i länsstyrelsens instruktion.
Behov av kunskapsunderlag tas bl.a. upp i kapitlet Havsmiljödata. Här hanteras enbart ett kompletterande förslag av särskild relevans för kustnära ekosystem.
Det finns en samsyn bland i aktörer Miljömålsberedningen varit i kontakt med att en förutsättning för att planera, skydda, förvalta och återställa kustnära ekosystem är att det finns ett mer fullständigt kunskapsunderlag som täcker minst ett helt läns kustvattenområde. Miljömålsberedningen anser att länsstyrelserna ska få till uppgift att ta fram och tillhandahålla ett kunskapsunderlag som kan användas i olika syften. Kunskapsunderlaget ska inkludera all tillgänglig och relevant information om kustvattnets status och påverkansfaktorer som har tagits fram av nationella myndigheter, vattenmyndigheterna och länsstyrelserna samt annan tillgänglig information från t.ex. kommuner och privata aktörer. Underlaget ska vara sammanställt, integrerat och användarvänligt. Det är viktigt att kunskapsunderlaget kan tas fram och anpassas för olika skalor och i olika upplösning för olika syften. Kunskapsunderlaget ska kunna användas bl.a. för:
- Den fysiska planeringen som utförs av kommuner och regioner.
- Som underlag för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken, införande av fredningsområden för fisk och tillämpning av OECM:s. Detta förutsätter att underlaget inkluderar landskapsperspektivet och kustens gröna (blå) infrastruktur.
- Som underlag för beslut om t.ex. strandskyddsdispenser och vattenverksamhet.
- Genomförande av åtgärdsprogram och eventuella delåtgärdsplaner enligt havsmiljöförordningen och vattenförvaltningsförordningen och prioritering av var god miljöstatus respektive god ekologisk och kemisk status först ska nås.
- Prioritering av fysisk återställning och restaurering i t.ex. kustmynnande vattendrag och vid anläggande av våtmarker.
Kunskapsunderlaget ska bidra till en mer enhetlig bild av miljöstatus, var naturvärden och ekosystemtjänster finns och en gemensam syn bland kommuner, länsstyrelser och nationella myndigheter på hur olika verktyg kan användas.
Kommunerna har oftast begränsade resurser för att bearbeta och anpassa kunskapsunderlag och information, varför Miljömålsberedningen erfar att ett underlag från länsstyrelserna skulle vara ett välbehövligt stöd till de över 80 kustkommunernas fysiska planering och verksamhetsutövning. Genom att ge kommunerna ett underlag för hela länet ökar förutsättningarna för mellankommunal samverkan och en kommunal planering som bättre kan tillvarata kustvattnets ekologiska förutsättningar.
Många aktörer tar upp att för att möjliggöra ekosystembaserad förvaltning i ett landskapsperspektiv behövs kunskap om var olika ekosystemkomponenter och påverkansfaktorer förekommer och att det behövs definierade metoder för att ta fram dessa underlag.
123
Bristen på data och kartunderlag gör det svårt att identifiera naturvärden och sätta in rätt åtgärder på rätt plats. Den fortsatta exploateringen av innerskärgårdens vågskyddade miljöer kan, enligt bl.a. Havsmiljöinstitutet, delvis förklaras av att naturvärden har varit dåligt kända hos kommunerna och länsstyrelserna.
124
Havs- och vattenmyndigheten lyfter fram att det nationella ramverket Mosaic nu börjar fungera som ett verktyg för att länka samman olika marina styrdokument som grön infrastruktur, marint områdesskydd och havsmiljödirektivet, med en transparant och enhetlig struktur, som utgår från vetenskaplig kunskap och en adaptiv eko-
123 Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av Sveriges marina områden, Rapport 6930. 124 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3.
systembaserad förvaltning. Mosaic kan dock inte med nuvarande utformning tillgodose t.ex. behovet av underlag för att besluta om marint områdesskydd.
Den bristande kunskapen om effekten av påverkansfaktorer lyfts också fram som viktig. Verktyget Symphony har tagits fram av Havs- och vattenmyndigheten för att göra analyser av kumulativ påverkan i havsplaneringen. Flera aktörer, bl.a. länsstyrelser, kommuner och forskningen, anser dock att Symphonys kartor inte är tillräckligt detaljerade och anpassningsbara för att användas för frågeställningar om kusten, där man behöver jobba på en mer detaljerad rumslig skala.
Genom att kartlägga känsliga kustmiljöer och graden av fysisk påverkan och andra störningar är det möjligt att identifiera områden där nyttjandet inte är hållbart. Det kan därigenom, om effektiva styrmedel finns att tillgå, bli möjligt att styra bort kustexploatering, muddringar och båttrafik från dessa områden. Till exempel kan fritidsbåtsaktiviteter koncentreras till mer lämpliga områden med större bottendjup och vattenomsättning, vilket gör miljöpåverkan mindre.
125
De regionala handlingsplanerna för en marin grön infrastruktur kan komma att utgöra en viktig grund för det länstäckande kunskapsunderlaget och på sikt bidra till att säkerställa landskapsperspektivet i kunskapsunderlaget, Det förutsätter dock att länsstyrelserna fortsätter att utveckla handlingsplanerna.
21.10.4. Skärpa kraven på den fysiska planeringen
Miljömålsberedningen bedömer
– att det för havsmiljöns skull behövs en skärpning av kraven på
den fysiska planeringen för kustvattenområdet.
Den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Hav i balans
samt levande kust och skärgård visar att kustexploateringen redan i dag
är mycket utbredd, och fortfarande ökar, i flera regioner som t.ex. Stockholms och Västra Götalands län, men även i andra tätbebyggda kustområden. Detta styrks av resultaten i Havsmiljöinstitutets fritids-
125 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3.
båtsrapport och Havs- och vattenmyndighetens rapport om fysisk störning.
126
Miljömålsberedningen anser att myndigheter och beslutsfattare behöver överväga om en fortsatt exploatering av grunda, vågskyddade kustområden är förenlig med EU-direktivens krav om att denna miljö inte får försämras, och med en hållbar utveckling av kustkommunerna. I många kommuner är situationen så pass allvarlig att det i stället kan bli aktuellt att helt upphöra med fortsatt exploatering i grunda, vågskyddade områden, eller att till och med ta bort olämpligt placerade bryggor och småbåtshamnar.
Det råder en samsyn hos kommuner, länsstyrelser, nationella myndigheter, organisationer och lärosäten, men även bland privata aktörer och verksamhetsutövare, att styrningen som berör fysisk planering behöver effektiviseras och bli mer ändamålsenlig för att nå en god miljöstatus i kustvattnen och i synnerhet i grunda kustnära områden. Detta är särskilt viktigt där det finns många enskilda, små påverkansfaktorer som t.ex. bryggor, mindre muddringar och påverkan av fritidsbåtar, som sammantaget ger betydande negativa effekter. Vilka ändringar och justeringar som behövs finns det dock olika uppfattningar om. Några mindre kommuner har även framfört att det finns en övertro på effekten av fysisk planering, särskilt i mindre expansiva kommuner.
Flera kommuner och länsstyrelser har påpekat att det viktiga inte är vad som planeras utan att minska den befintliga påverkan. I både havsplaneringen och översiktsplaneringen, anser aktörerna att ett påtagligt problem är att arbetet i mycket liten grad påverkar pågående, miljöbelastande användning, samtidigt som platser för framtidens odling och energiproduktion är mycket svåra att finna. Det är därför viktigt att arbetet med fysisk planering integreras med andra styrmedel som skydd av naturmiljöer och återställande åtgärder.
I det pågående arbetet med att ta fram nationella havsplaner har det även framkommit synpunkter som är av vikt för ställningstaganden i frågor om kustvattenplanering. Bl.a. har det lyfts upp att det är mycket svårt att tillämpa ekosystemansatsen enligt 10 § havsplaneringsförordningen (2015:400) i havsplaneringen när det inte finns
126 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3 och Havs- och vattenmyndigheten, 2020, Fysisk störning i grunda havsområden, Rapport 2020:12.
någon tydlig koppling till kustplaneringen, samtidigt som kusten och havets ekosystem hänger intimt ihop.
Några viktiga skäl som Miljömålsberedningen lagt till grund för sina överväganden är bl.a.: – Den kommunala översiktsplaneringen i kustvattenområdet har
genomförts i mycket liten omfattning trots att behoven tydligt har uppmärksammats sedan slutet av 1990-talet.
127
– Planeringen av kustvattenområdena behöver genomföras på en
relevant geografisk skala. I dagsläget tas inte tillräcklig regional hänsyn i planeringen, förvaltningen och skyddet av kustzonens naturvärden. En god miljöstatus i kustvattnet är beroende av ekologiska processer som ofta sträcker sig utanför kommunens geografiska jurisdiktion. Arter är mer mobila i havet jämfört med i terrestra miljöer och vattenmassor förflyttar sig över stora områden genom strömmar. – Den fysiska planeringen i kustvattenområdet behöver bidra till att
nå målen om god ekologisk och kemisk status i vattenförvaltningsförordningen och målet om god miljöstatus i havsmiljöförordningen. – Det finns oklarheter om hur de nationella havsplanerna för Botten-
havet, Östersjön och Västerhavet förhåller sig till kommunernas fysiska planering. Havsplaneringsförordningen (2015:400) innehåller ingen tydlig koppling till kustvattenområdet. Den hänvisning i 10 § som anger att en ekosystemansats ska tillämpas anses inte tillräckligt tydlig för att säkerställa en harmonisering och samordning mellan havsplaneringen och planeringen i kustvattenområdet. – Fysisk planering leder inte självklart till en åtgärd. Det är därför
viktigt att den fysiska planeringen tydligt kopplas samman med t.ex. åtgärdsprogrammen för vattendirektivet och prioriteringar av fysiska restaureringar.
127 Bl.a. genom EU-kommissionens rekommendationer om Integrated Coastal Zone (ICZM) Management där regeringen framhöll de kommunala översiktsplanerna som verktyg för att genomföra rekommendationen i Sverige.
Tydligare planeringsansvar för kommunerna i kustvattenområden
Förslag:
– att kommunernas planeringsansvar för kustvattenområden
specificeras i 3 kap. 5 § plan- och bygglagen (2010:900), så att kommunerna, också med hjälp av kunskapsunderlaget och samordningsstödet från länsstyrelserna, kan arbeta med ett helhetsperspektiv från utsjö till land i den fysiska planeringen.
Miljömålsberedningen bedömer:
– att det sannolikt behövs riktade satsningar för att förstärka
kommunernas kapacitet att genomföra översiktsplanering eller fördjupade översiktsplaner för kustvattenområden och de aktiviteter som i störst utsträckning påverkar kustvattnets miljöstatus.
Kravet på en heltäckande översiktsplan som även inkluderar kustvattnet har funnits sedan PBL infördes 1987.
128
Regeringen har vid
ett flertal tillfällen sedan slutet av 1990-talet lyft fram behovet av att främja kommunernas kustplanering utan att detta har gett märkbar effekt i praktiken. De senaste insatserna som har genomförts är att Boverket i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten har tagit fram en vägledning för översiktsplanering vid kust och hav som ligger i Boverkets Kunskapsbank.
129
Framtagandet av vägledningen
ingick som en åtgärd i åtgärdsprogrammet enligt havsmiljöförordningen.
130
Havs- och vattenmyndigheten har även under 2016–2018 distribuerat ett riktat bidrag om totalt 26 miljoner kronor till kommunerna, det s.k. KOMPIS-bidraget, för att stärka kommunernas kustplanering för att komplettera den statliga havsplaneringen. Vid utgången av bidragsperioden 2018 hade nio kustkommuner en antagen över-
128 Länsstyrelserna 2019, Slutrapport över KOMPIS-bidraget, Kommunal kust- och havsplanering i statlig samverkan under 2016–2018. 129 www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/oversiktsplan/allmannaintressen/hav/, 2020-10-15. 130 Havs- och vattenmyndigheten 2015, God havsmiljö 2020, Åtgärdsprogram för havsmiljön. Rapport 2015:30, Åtgärd nr 14, Boverket: att i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten ta fram en vägledning för kommunal havs- och kustplanering enligt plan- och bygglagen.
siktsplan som omfattar även kustvatten och ytterligare åtta hade påbörjat en sådan planering.
Med anledning av den långsamma utvecklingen och de stora behoven när det gäller kommunernas fysiska planering av kustvattenområdena anser Miljömålsberedningen att det finns skäl att skärpa och tydliggöra kommunernas ansvar i plan- och bygglagen. Därför föreslår beredningen en ny punkt i 3 kap. 5 § om vad översiktsplanerna ska innehålla. Av översiktsplanen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen inom kustvattenområdet (vattenområdet mellan strandlinjen ut till de särskilda avgränsningslinjer, en nautisk mil räknat från baslinjerna, som framgår av bilaga 6 till lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner) tar hänsyn till och samordnar översiktsplaneringen med havsplanerna enligt 4 kap. 10 § miljöbalken.
De skrivningar som redan finns i 2 p. om hur kommunen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling har hittills inte räckt till för att den nödvändiga planeringen ska genomföras. Inte heller 6 p. om områden och verksamheter som angår två eller flera kommuner eller är av regional betydelse har fått genomslag i kustvattenområden. Därför menar beredningen att det finns behov av en ytterligare skärpning av regelverket så att kommunerna förmås utföra detta nödvändiga planeringsarbete.
Det finns i dagsläget inte något i plan- och bygglagen om havsplanerna som tar vid en nautisk mil från baslinjen. I praktiken råder därför ett glapp mellan två system av fysisk planering, det ena ute till havs som genomförs på nationell nivå av Havs- och vattenmyndigheten, och det andra på land som genomförs på kommunal nivå. I dag saknas det vägledning och riktlinjer för hur dessa system ska förhålla sig till varandra och dessutom ligger det en remsa av kustvatten mellan dem som på de flesta ställen inte omfattas av någon fysisk planering.
Flera kommuner har lyft att kunskapsnivån är för låg för att man ska kunna göra en sådan planering av kustvattenområdena som skulle behövas. Beredningens avsikt är att förslaget om kunskapsunderlag ska ligga till grund för kommunens arbete i denna del. Länsstyrelserna ska även kunna erbjuda mer stöd och hjälpa till att samordna arbetet så att landskapsperspektiv från utsjö till land får genomslag. Kunskapsunderlagen kommer även att kunna vara en regional länk
mellan den nationella havsplaneringen och den kommunala översikts- och detaljplaneringen.
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har även lyft fram kommunernas översiktsplanering i kustvattenområden genom förslaget att kustnära kommuner ska ange vilka vattenområden som är lämpliga för odling av blå fånggrödor i sina översiktsplaner.
131
För att komma tillrätta med den fysiska planeringen av kustvattenområdena bedömer beredningen att det behövs ändringar i det befintliga regelverket och att detta förslag är det som bäst kommer att bidra till att skapa en ändamålsenlig och effektiv fysisk planering som gör det möjligt att nå god miljöstatus och därmed miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Miljömålsberedningen bedömer att det sannolikt behövs riktade satsningar för att förstärka kommunernas kapacitet att genomföra översiktsplanering eller fördjupade översiktsplaner för kustvattenområden och de aktiviteter som i störst utsträckning påverkar kustvattnets miljöstatus. Det handlar i så fall om riktade statsbidrag efter ansökan, för att genomföra fördjupade översiktsplaner för kustvattenområdet. Sådant bidrag kan ev. villkoras med krav på mellankommunalt samarbete.
Alternativt förslag: Den nationella havsplaneringen ska inkludera nationella kustplaner
Miljömålsberedningen har även övervägt att utvidga havsplaneringsförordningen (2015:400) till att omfatta hela svenska havsområdet, dvs. inklusive kustvattenområdet in till strandlinjen. En sådan ändring i havsplaneringsförordningen behöver även kompletteras med ändringar i miljöbalken och PBL för att tydliggöra att ett överordnat mål med planeringen i kustvattenområdet är att nå god miljöstatus samt att ställa krav på att hänsyn tas till planerna i kommunala översiktsplaner och detaljplaner samt vid tillstånd och prövning av ärenden. De delar av havsplaneringsförordningen som omfattar kustvattenområdet, dvs. inom en nautisk mil utanför baslinjen och in till strandlinjen betecknas nedan som kustvattenplaner. Ett sådant förslag omfattar:
131SOU 2020:10, Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning, betänkande av Övergödningsutredningen.
– kompletteringar av havsplaneringsförordningen (2015:400) så att
det framgår att en statlig fysisk planering ska genomföras i hela Sveriges havsområde och att särskilda ”villkor” utarbetas för kustvattenplaner, – tydliggörande att kustvattenplanernas syfte är att uppnå en god
miljöstatus enligt havsmiljöförordningen och god ekologisk och kemisk status enligt vattenförvaltningsförordningen, – att det ska ställas krav på kommuner att beakta kustvattenplaner
vid olika former av beslut (t.ex. strandskyddsdispenser, inrättandet av skyddade områden, upphävandet av strandskyddade områden m.m.).
Detta förslag skulle i stor utsträckning främja en mer ändamålsenlig fysisk planering i kustvattenområdet, men det skulle inkräkta på det kommunala planansvaret som råder i dag till förmån för statliga intressen och innebära en större förändring jämfört med det förslag som beredningen valt att lämna.
Enligt havsplaneringsförordningen ska planer tas fram i tre större havsområden. Det är Havs- och vattenmyndigheten som är ansvarig myndighet, dock med tre särskilt utpekade länsstyrelser som regionala samordnare. Dessutom ska planerna beslutas av regeringen.
Planeringen av kustvattenområden behöver göras med bättre lokal kännedom och regional kunskap än vad nationella myndigheter kan förväntas ha. Den fysiska planeringen för kustvattenområden skulle därför enligt detta alternativ beslutas av länsstyrelserna och Havs- och vattenmyndigheten och Boverket, inom sina respektive ansvarsområden, skulle vara vägledande myndigheter.
Det skulle medföra en utvidgning av havsplaneringsförordningen till att även inbegripa kustvattenområden. Den behöver då innehålla två olika beslutsstrukturer beroende på om det handlar om kustvattenplaner eller havsplaner.
Alternativt förslag: Utvidga den regionala fysiska planeringen enligt 7 kap. PBL
Miljömålsberedningen har, för att möta behovet av en mer storskalig fysisk planering i kustvattenområdet, även övervägt att utveckla den regionala fysiska planeringen enligt 7 kap. miljöbalken. I dag ansva-
rar regionen i Stockholms län och Skåne län för att utreda regionala frågor av betydelse för länets fysiska miljö. Ett möjligt förslag som har övervägts är att utöka detta krav till att gälla samtliga regioner med ett förtydligande att regionplanen ska omfatta kustvattenområdet.
Miljömålsberedningen bedömer inte detta som en ändamålsenlig lösning då regionernas kärnuppdrag är hälsa- och sjukvård, kollektivtrafik och regional utveckling. Den fysiska regionplaneringen syftar till att säkra regionens möjligheter att genomföra sitt kärnuppdrag.
21.10.5. Havs- och vattenförhållanden ska kunna inkluderas i detaljplan
Förslag:
– att kommunernas möjlighet att bestämma skyddsåtgärder i
detaljplanen utöver markförorening ska omfatta förorening av hav och vatten. – att kommunen ska få bestämma skyddsåtgärder för att mot-
verka negativ påverkan på havs- och vattenmiljön. – att kommunen får bestämma att lov eller startbesked för en
åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en mark-, havs-, eller vattenförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten.
Förslaget föranleder ändringar i 4 kap.12 och 14 §§plan- och bygglagen.
I 4 kap. 12 § PBL nämns skyddsåtgärder som kommunen får bestämma i detaljplan för att motverka störningar, bl.a. markföroreningar. Det nämns dock inte att föroreningar även kan drabba hav och vatten och att bestämmelser om skyddsåtgärder kan behövas för att motverka dessa föroreningar.
De nuvarande kraven i 4 kap. 12 § överensstämmer i huvudsak med de hänsyn som kommunen ska ta enligt 2 kap. 5 § 1 st. om allmänna och enskilda intressen och att bebyggelse och byggnadsverk ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet. I 2 kap. 5 §
1 st. nämns dock vattenförhållanden och vattenföroreningar men det har inte inkluderats i 4 kap. 12 §.
Miljömålsberedningen anser att kommunen behöver verktyg för att få möjlighet att bestämma även om skyddsåtgärder i detaljplan för att motverka föroreningar i hav och vatten.
För att stödja kommunernas havs- och vattenmiljöarbete ytterligare i den fysiska planeringen föreslår beredningen även en regel om att kommunen ska få bestämma skyddsåtgärder för att motverka negativ påverkan på havs- och vattenmiljön. Negativ påverkan på havs- och vattenmiljön handlar inte bara om föroreningar utan kan, som beskrivits ovan, även gälla t.ex. biologisk mångfald, övergödning och undervattensbuller.
Enligt den s.k. Weser-domen
132
gäller redan ett krav att miljön
inte får försämras i kustvattenområdena. För att understryka detta krav och göra det praktiskt tillämpbart i svensk rätt kan det ändå finnas behov att justera det svenska regelverket så att det stämmer överens med EU-rätten hela vägen fram till kommunerna som genomför den fysiska planeringen.
En naturlig följd av att inkludera havs- och vattenförorening i 4 kap. 12 § blir att även inkludera havs- och vattenförorening i 14 § samma kapitel. I 14 § anges att kommunen får bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under vissa förutsättningar. En sådan förutsättning är att markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en markförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten. I detta sammanhang vore det lämpligt att vidga kommunens bestämmanderätt till att även här omfatta havs- och vattenförorening. Sådana föroreningar får också följder för markens lämplighet för bebyggande.
Ändringen möjliggör för kommunerna att direkt koppla kravet på förebyggande åtgärder eller skyddsåtgärder i detaljplanen till efterföljande lovprövningar. Det ger ett bättre sammanhängande system för kommunerna att tillämpa.
132 Se beskrivning av Weser-domen i kapitlet Miljökvalitetsnormer.
21.10.6. Strandskyddet är särskilt viktigt i grunda kustområden
Förslag:
– att strandskyddets syfte 7 kap. 13 § i punkten 2 ska förtydligas
så att det framgår att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten, också innebär att uppnå och bibehålla god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen (2010:1341) och god ekologisk och kemisk status enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660), – att Naturvårdsverket och Boverket kompletterar sina vägled-
ningar om strandskyddet i enlighet med den förtydligade syftesbestämmelsen.
Miljömålsberedningen bedömer att strandskyddet är mycket viktigt för att skydda kusthavets grunda ekosystem och i synnerhet i grunda, vågskyddade områden där exploateringstrycket i vattenmiljön ofta är stort.
Strandskyddsbestämmelsen fick i huvudsak sin nuvarande utformning genom 1974 års lagstiftning. Dess syfte var ursprungligen enbart att skydda allemansrätten även om det indirekt ofta även medförde ett skydd för naturmiljön.
133
Ett viktigt tillägg gjordes
år 1994 då strandskyddet utökades till att uttryckligen även omfatta ett ekologiskt skydd.
134
Kommunerna har huvudansvaret för att pröva frågor om upphävande av och dispens från strandskyddet medan länsstyrelsen ska bevaka strandskyddets intressen och överpröva de kommunala besluten.
Strandskyddet kan vara ett effektivt instrument för att skydda bottenmiljöer och de arter som är beroende av dessa mot byggandet och användandet av bryggor. Vid prövningar av strandskyddsdispenser kan kommunen ta hänsyn till områdets funktion som spridningskorridor och naturförhållandena i landskapet i övrigt, vilket är viktiga delar i att nå god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen och god ekologisk och kemisk status enligt vattenförvaltningsförordningen.
Enligt bestämmelsens lydelse syftar strandskyddet till att trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden samt
133Prop. 1974:166, Förslag till ändringar i naturvårdslagen. 134Prop. 1993/94:229, Strandskydd, s. 7–15.
att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten kan enligt beredningens uppfattning inte betyda något annat än att bestämmelsen ska vara ett led i att uppnå god ekologisk status enligt vattenförvaltningsförordningen och god havsmiljöstatus enligt havsmiljöförordningen.
Det handlar om att skydda stränderna från exploatering som riskerar att skada djur- och växtlivet på land och i vatten. I enlighet med tidigare förslag om att ensa målfloran och integrera direktivarbetet menar beredningen att syftet med strandskyddet kan tydliggöras genom att visa att strandskyddet hänger samman med havsmiljöarbetet i övrigt. Beredningen föreslår därför att syftet med strandskyddet för växter och djur i kustvatten tydliggörs i 7 kap. miljöbalken.
Parallellt med Miljömålsberedningens uppdrag har pågått en utredning om översyn av strandskyddet.
135
Utredningen har inte haft
till uppdrag att lämna förslag om ändringar strandskyddets syften.
Förslaget innebär även att Naturvårdsverkets och Boverkets vägledning om strandskyddet behöver kompletteras i enlighet med den förtydligade bestämmelsen. I dag saknas vägledning, utöver den vaga vägledning som följer av bl.a. miljökvalitetsmålen, om vad som bör beaktas vid prövningar ur ett landskapsperspektiv samt explicita krav på att ett sådant perspektiv ska anläggas.
De kopplingar som i dag finns mellan strandskyddsprövningar och den fysiska planeringen avser framför allt lättnader i strandskyddet. Strandskyddet kan upphävas genom detaljplaneläggning, om det finns särskilda skäl och intresset av att ta området i anspråk väger tyngre än strandskyddsintresset. I översiktsplaner kan också områden lämpliga för landskapsutveckling pekas ut.
136
På motsvarande sätt som det i dag är möjligt att upphäva ett strandskyddat område eller att meddela dispens när ett område avses omfattas av en detaljplan eller när ett område är utpekat som viktigt för landskapsutvecklingen bör det övervägas om områden där särskilt stor restriktivitet ska råda vid prövning av strandskyddsdispenser kan pekas ut i en översiktsplan.
135SOU 2020:78, Tillgängliga stränder – ett mer differentierat strandskydd, betänkande av Utredningen om översyn av strandskyddet. 1364 kap. 17 § PBL. Även länsstyrelsen kan upphäva ett område om aves omfattas av en detaljplan, enligt 7 kap. 18 § 1 st. p. 3 miljöbalken.
En förutsättning för att beslutsfattandet i det enskilda fallet ska kunna bidra till att uppnå målet om god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen och god ekologisk och kemisk status enligt vattenförvaltningsförordningen är att det finns kunskapsunderlag, vilket beredningen föreslår (se avsnitt ovan). Ett fortsatt arbete med att utveckla bedömningsfaktorer för hydromorfologisk status, vilket bl.a. inkluderar fysisk exploatering, samt en bättre tillämpning av miljökvalitetsnormer vid strandskyddsprövningar behövs för att stödja kommunerna i bedömningen av om en strandskyddsdispens är förenligt med god ekologisk status.
Miljömålsberedningen bedömer att de förslag som föreslås i kapitlet Miljökvalitetsnormer är viktiga för att säkra kvalificerade dispensprövningar av strandskyddet i kustvattenområdet. Som tydliggjorts av EU-domstolen genom den s.k. Weserdomen ska normerna tillämpas även i det enskilda fallet, därmed även vid strandskyddsdispensprövningar för anläggandet av bryggor som på flera olika sätt kan påverka bl.a. vattnets hydromorfologiska status. Detta betyder i praktiken att en kommun vid en dispensprövning behöver ta hänsyn till om anläggningen kan bidra till att en miljökvalitetsnorm inte kan nås.
21.10.7. Förbättra handläggning, uppföljning och tillsyn av muddring och dumpning
Förslag:
– att Havs- och vattenmyndigheten får till uppgift att upprätta
ett nationellt register över muddring och dumpningsärenden.
Havsmiljöinstitutets fritidsbåtsrapport visar att det pågår muddring och dumpning av muddermassor i känsliga kustområden.
137
Detta
fortgår trots att det i dag finns ett omfattande skydd för den marina miljön som reglerar vattenverksamheter via miljöbalken och olika EU-direktiv. Enligt Havsmiljöinstitutet ges i dag ofta både tillstånd för vattenverksamheter som muddringar och bryggexploatering i strandskyddsområden och dispenser för intrång i naturskyddade områden såsom Natura 2000-områden. Detta även om känsliga mil-
137 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3.
jöer med höga naturvärden som t.ex. ålgräsängar påverkas av exploateringen. Vidare ges regelbundet dispenser från förbudet att dumpa muddermassor i havet, även i mycket kustnära områden.
Miljömålsberedningen delar Havsmiljöinstitutets uppfattning att för att förbättra handläggningen av denna typ av ärenden behöver handläggare på kommuner och länsstyrelser få bättre information och underlag avseende olika verksamheters påverkan på kustmiljöer. Även underlagen avseende utbredning av fysisk påverkan och känsliga kustmiljöer behöver förbättras så att kumulativa effekter kan beaktas. Beredningen bedömer att förslagen i avsnittet om kunskapsunderlag täcker dessa behov.
Nationella och regionala myndigheter behöver också se till att de vägledningar som finns för t.ex. muddring och dumpning används. Vidare behöver även uppföljning och tillsyn av ärendena förbättras, då detta i dag sker i mycket begränsad utsträckning.
För att lättare kunna bedöma omfattningen av muddring och dumpning av muddermassor i Sverige, och för att kunna följa upp och bedöma dess miljöpåverkan föreslår Havsmiljöinstitutet att ett nationellt register över muddrings- och dumpningsärenden upprättas. Beredningen delar denna uppfattning. Detta skulle också underlätta identifiering av otillåtna muddringar och dumpningar. Med ett nationellt register över tillåtna brygg-, muddrings- och dumpningsärenden, tillsammans med regelbunden kartering av bryggor och mudderrännor med hjälp av fjärranalys, kan otillåtna vattenverksamheter lätt identifieras. I kombination med ökade resurser till länsstyrelser för att stärka tillsynen av dessa ärenden förbättras möjligheterna att minska denna typ av påverkan.
138
Ett sådant register skulle
även avsevärt underlätta Sveriges rapportering till internationella konventioner, främst Ospar och Helcom där Sverige har krav på rapportering.
138 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3.
21.10.8. Åtgärder för ett mer hållbart båtliv
Miljömålsberedningen bedömer:
– att fritidsbåtar och båtlivet kan ha en betydande påverkan på
kusthavet och i synnerhet skyddade grundområden och att dagens användning och snabba exploatering av värdefulla kustmiljöer inte är hållbar. Åtgärder för ett hållbart båtliv med hänsyn till havsmiljön behöver genomföras i havs- och vattenmiljöförvaltningen, från lokal till nationell nivå.
Sveriges kust och skärgårdar har ett mycket stort värde för friluftsliv, rekreation och marin turism. Skärgårdarna är särskilt attraktiva för fritidsbåtslivet, men kusten används också av besökare som inte har båt, genom t.ex. sol och bad, vandringar och kajakpaddling.
Friluftsliv och marin turism är tillsammans med fisket de aktiviteter och näringar som är mest beroende av en god miljöstatus och god tillgång till stränderna. Rekreation, friluftsliv och marin besöksturism kan dock också påverka den marina miljön genom fysiska anläggningar och replipunkter, störningar av marint djur- och fågelliv, nedskräpning, farliga ämnen m.m. Fritidsfisket är en del av friluftslivet, men hanteras i kapitlet Förvaltning av fisk – en del av havsmiljöförvaltningen.
Havsmiljöinstitutets rapport Fritidsbåtars påverkan på grunda kust-
ekosystem i Sverige visar enligt Miljömålsberedningen att fritidsbåtar
kan ha en betydande påverkan på känsliga grundområden och att dagens användning och snabba exploatering av värdefulla kustmiljöer inte är hållbar.
139
Hittills har hållbart båtliv handlat om miljögifter i båtbottenfärger och toalettavfall. Inom dessa områden har flera åtgärder genomförts, t.ex. förbud mot tömning av toalettavfall och tömningsstationer samt reglering av miljögifter i båtbottenfärger och omfattande informationskampanjer. Miljömålsberedningen erfar dock att friluftslivets organisationer inte delar uppfattningen om fritidsbåtars påverkan, varken på miljön eller på andra som vistas i havsbandet. Buller, svall och hastighet är exempel på påverkan som bedöms på olika sätt.
139 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3.
Miljömålsberedningen anser att frågor om båtlivets påverkan på havsmiljön behöver få en tydligare roll i genomförandet av havs- och vattenmiljöförvaltningen.
Minska exploateringen av grunda och vågskyddade områden
Miljömålsberedningen bedömer:
– att kustkommunerna behöver inkludera infrastruktur för fri-
tidsbåtar i den fysiska planeringen. Kustkommunerna behöver också, i samarbete med lokala båtklubbar, samfällighetsföreningar m.fl. underlätta tillgången till sjösättningsramper och utöka möjligheterna att förvara båtar på land.
Påverkanstrycket från fritidsbåtar har ökat och fortsätter att öka i grunda, vågskyddade områden. Havsmiljöinstitutet lyfter upp detta som en viktig slutsats i sin rapport, en slutsats som även stöds av t.ex. länsstyrelserna. Grunda, vågskyddade områden är miljöer med mycket höga naturvärden och som dessutom är särskilt känsliga för de strukturer och aktiviteter som fritidsbåtlivet för med sig. Exploateringen fortsätter i hög takt utan tecken på att avta. bl.a. genom att över 900 nya bryggor tillkommer varje år i grunda områden. Miljömålsberedningen anser inte att utvecklingen är varken hållbar för kusthavet eller önskvärd för friluftslivet.
Båtorganisationerna instämmer i att påverkan på botten från bryggor behöver tas i beaktan, bl.a. bör det tas fram vägledning om hur bryggor bör anläggas och byggas. De ser däremot inte något samband mellan den ökade kustexploateringen och fritidsbåtshamnarna. Svenska båtunionen lyfter fram att antalet båtplatser inom organisationens 900 hamnar inte har ökat i den takt som Havsmiljöinstitutets rapport anger.
140
Den ökade exploateringen kan enligt båt-
organisationerna förklaras genom ökningen av enskilda bryggor och anläggningar som totalt ger få och utspridda båtplatser för fritidsbåtar. Båtorganisationerna anser att det behövs en utökad tillsyn av byggen utan tillstånd, s.k. svartbyggen.
140 Svenska Båtunionen 2020, Bemötande av Havsmiljöinstitutets rapport 2019:3 – Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige.
Miljömålsberedningen bedömer att det behövs ett systematiskt arbete, inte minst av kommunerna, för att säkerställa möjligheter till bryggor och anläggningar för båtlivet men som även medför minskad påverkan på känsliga marina miljöer. En möjlighet är att koncentrera bryggor till andra och ur naturvårdshänseende mer lämpliga områden. Då bör miljöpåverkan kunna minska utan att antalet båtplatser minskar. Några förslag är att kommunen i bryggärenden ställer krav på sökanden att redovisa ett alternativ med samförläggning av bryggor, samt att den tillståndsprövande myndigheten får ställa krav på omlokalisering av bryggor.
Miljömålsberedningens förslag om kunskapsunderlag, miljökvalitetsnormer, skärpta krav på fysisk planering och strandskydd adresserar dessa problem och ger kommuner och länsstyrelser bättre förutsättningar att minska effekter av fysisk exploatering och påverkan från fritidsbåtslivet i grunda kustnära områden.
Båtförvaring på land och sjösättningsramper
Havsmiljöinstitutet menar att om kustkommuner ska kunna fortsätta att växa och utvecklas med ett aktivt fritidsbåtsliv utan att öka exploateringen genom fler bryggor och marinor, behövs nya sätt att använda och förvara fritidsbåtar, som inte är beroende av att båtarna måste ligga i vattnet vid en brygga när de inte används.
141
Miljömåls-
beredningen erfar att det finns en stor samsyn bland friluftslivets organisationer att tillgången till öppna sjösättningsramper är ett hinder för detta. 60–70 procent av båtarna är trailerbara och skulle kunna ligga på land under förutsättning att det finns uppställningsytor och lätt tillgängliga ramper för sjösättning. Detta skulle minska behovet av båtplatser i sjön samt även minska behovet av bottenfärger.
Organisationerna anser att det inte nödvändigtvis i alla områden är brist på ramper, utan att ramperna är låsta och krångliga att få tillgång till. Ofta tas det ut en avgift och det saknas möjligheter till parkering av bil och trailer i rimlig närhet.
Miljömålsberedningen anser att för att öka intresset för att förvara båt på egen trailer behöver kommunerna i samarbete med lokala båtklubbar och samfällighetsföreningar m.fl. se på i första hand, möj-
141 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3.
ligheten att öppna upp och tillgängliggöra befintliga ramper. I andra hand bör kommunerna i den fysiska planeringen se på möjligheten att anlägga öppna kommunala sjösättningsramper med uppställningsytor, företrädesvis i anslutning till befintliga hamnar eller andra strandnära anläggningar.
Reglering av båttrafik i skyddsvärda områden
Miljömålsberedningen bedömer:
– att befintlig lagstiftning i större utsträckning behöver använ-
das för att reglera eller förbjuda fritidsbåtar och vattenskotrar i särskilt värdefulla vågskyddade grundområden.
Miljömålsberedningen bedömer att det kan behöva införas regleringar för att minska påverkan från fritidsbåtar och vattenskotrar i särskilt skyddsvärda områden, antingen hela året eller särskilt känsliga perioder. Det kan handla om regleringar inom formellt skyddade områden som nationalparker, naturreservat eller Natura 2000-områden, men även utanför särskilt känsliga grundområden.
Miljömålsberedningen har övervägt möjligheterna att föreslå nya regleringar för t.ex. generell hastighetsbegränsning i grunda områden eller inomskärs, men anser att kommuner, länsstyrelser och nationella myndigheter först behöver se på möjligheten att använda befintlig lagstiftning för att reglera både fritidsbåtstrafik och den kustnära kommersiella sjötrafiken.
Miljömålsberedningen pekar i kapitlet Marint områdesskydd på att det finns rättsliga verktyg för att reglera fritidsbåtstrafiken och kustnära sjöfart både inom miljöbalken och sjötrafiklagstiftningen, men att dessa i liten utsträckning har använts för att skydda marina naturvärden. I naturreservat, nationalparker och biotopskyddsområden kan länsstyrelsen och i vissa fall kommunen enligt 7 kap. miljöbalken införa särskilda föreskrifter för att förbjuda eller reglera tillträde till vissa områden. T.ex. kan föreskrifter införas som ställer krav på att man bara får angöra vid fasta bojar. Transportstyrelsens föreskrifter medger hastighetsbegränsningar som rätt använda kan bidra till mindre fysisk påverkan, men även till att leda båtar bort från känsliga områden genom att välja annan väg.
Miljömålsberedningen föreslår även i kapitlet Marint områdesskydd att Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med Transportstyrelsen och Sjöfartsverket ska ta fram en vägledning för reglering av sjötrafik, inklusive fritidsbåtar i skyddade områden.
Det finns ett antal påverkansfaktorer som inte har varit föremål för reglering som myndigheterna behöver inkludera i sina analyser av behov av reglering i känsliga områden. Sådana påverkansfaktorer är t.ex. effekter av svall och propellerturbulens. I grunda områden kan även båtskrov, propellrar och ankare orsaka direkta skador på vegetation och bottendjur. Motorbåtar och vattenskotrar är också en viktig källa till undervattensbuller som kan påverka bl.a. sälar, tumlare och fiskar negativt. För speciellt känsliga områden bör det övervägas om det bästa alternativet kan vara att helt förbjuda ankring eller trafik med motorbåtar, inklusive vattenskotrar som i dag ofta kör i dessa miljöer.
142
De regleringar som finns i dag som påverkar möjligheten att framföra eller lägga till med fritidsbåt i fågelskyddsområden och sälskyddsområden har stor acceptans bland fritidsbåtsförarna. Miljömålsberedningen anser att det är viktigt för att öka acceptansen för utökade och nya regleringar att informera båtlivsidkarna om värdet av grunda områden och hur dessa kan påverkas negativt av fritidsbåtar och vattenskotrar.
21.10.9. Information och utbildning
Förslag:
– att anslag 13:3 Stöd till friluftslivsorganisationer, som admi-
nistreras av Svenskt Friluftsliv, ökar med tre miljoner kronor per år under tre år för särskilda informationssatsningar till det båtburna friluftslivet.
Miljömålsberedningen erfar att det finns en omfattande samsyn inom friluftslivets, inklusive båtlivets, organisationer om att det behövs både mer och effektivare information och utbildning till båtlivsidkarna. Det finns även en stor samsyn bland organisationerna,
142 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3.
att en majoritet av båtägarna och friluftslivsidkarna vill göra rätt, men behöver bättre information och kunskap. Organisationerna anser vidare att informationsåtgärder kommer att ge större positiv effekt på havsmiljön än utökade och striktare regleringar eller krav på obligatorisk utbildning.
Organisationerna anser att det i dag läggs ett stort ansvar för informationsspridning på båtorganisationerna trots att dessa organiserar knappt 15 procent av båtlivsidkarna. Svenska Båtunionen, Svenska Kryssarklubben och Sportfiskarna, som alla är medlemmar i paraplyorganisationen Svenskt Friluftsliv, är överens om att de bedriver ett effektivt informationsarbete till sina medlemmar, men att det inte är tillräckligt.
Deras erfarenhet är att båtlivets egna informationskampanjer eller kampanjer de genomför tillsammans med myndigheterna, når ut och får genomslag. Samtidigt lyfter de fram exempel på att myndigheternas egna informationskampanjer, t.ex. Transportstyrelsens informationskampanj om miljögifter i bottenfärger, inte når ut till båtägare.
Svenska båtunionen föreslår att en utbildning om Eco-driving och körsätt bör tas fram och erbjudas brett. Flera organisationer anser att det behövs bättre information på sjökorten i kombination med riktad information om t.ex. grunda områdens höga värden. I dag använder i princip alla båtförare digital navigation där det finns goda möjligheter att t.ex. markera ut 3-meters kurvan eller lägga in områden som bedöms som särskilt känsliga för båttrafik och ankring.
Svenskt Friluftsliv anser att deras medlemsorganisationer, där bl.a. Svenska Båtunionen och Svenska Kryssarklubben ingår, mycket väl kan ansvara för informationsuppdrag, men behöver utökade anslag för detta. Svenskt Friluftsliv informerar om att de eftersträvar ett anslag om 100 miljoner kronor (vilket är en dubblering av anslaget för 2020) och menar att de inom ramen för en sådan höjning kan ombesörja informationskampanjer.
Miljömålsberedningen bedömer att kunskapen om fritidsbåtslivets miljöpåverkan behöver bli bättre hos båtlivets utövare. Ökad kunskap är viktigt för förståelsen och efterlevnaden av de regleringar som införs i känsliga områden. Miljömålsberedningen har övervägt förslag om t.ex. obligatorisk utbildning där kunskap om effekter på havsmiljön behöver ingå. Beredningen menar dock att det först är viktigt att genomföra och utvärdera effekterna av en riktad informationskampanj innan man ställer krav på ytterligare utbildning. An-
slaget 13:3 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid, ska därför öka med tre miljoner kronor per år under tre år.
Informationskampanjen behöver genomföras i samråd med bl.a. Havs- och vattenmyndigheten och Transportstyrelsen. Det är viktigt att medel avsätts inom anslaget för en systematisk uppföljning av effekten.
21.10.10. Fritidsbåtsregister
Förslag:
– att regeringen tillsätter en särskild utredare med uppdrag att
förutsättningslöst ta fram förslag till ett fritidsbåtsregister inklusive nödvändiga författningsförslag, organisationsförslag och konsekvensanalys.
Varför behöver fritidsbåtar registreras?
Under beredningens arbete har behovet av att registrera fritidsbåtar lyfts i flera sammanhang. Inte minst i den tidigare nämnda fritidsbåtsrapporten
143
pekar Havsmiljöinstitutet på varför ett register för fri-
tidsbåtar skulle vara bra för havsmiljön. Inom Helcom driver Finland frågan om hur gamla uttjänta fritidsbåtar ska återvinnas och förespråkar registrering av fritidsbåtar för att bättre kunna följa upp och identifiera ägare till övergivna båtar. Av Helcom-länderna har Danmark, Finland, Estland, Lettland, Litauen och Polen fritidsbåtsregister.
Det finns även andra anledningar än rena miljöskäl som talar för att Sverige borde återinföra ett fritidsbåtsregister.
Kunskap och uppföljning
Till skillnad från många andra länder saknar Sverige ett nationellt register över fritidsbåtar. Beredningen anser att denna brist försvårar bedömningen av fritidsbåtars påverkan på miljön och möjligheterna att förvalta båtlivet på ett hållbart sätt. Hur många eller vilka typer
143 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3.
av fritidsbåtar som finns i Sverige i dag är dåligt känt, liksom hur detta har utvecklats över tid, eftersom officiell statistik saknas.
För att få underlag har Havsmiljöinstitutet inför sin rapport gjort undersökningar i enkätform, vilket är ett osäkert underlag. Osäkerheten avseende hur stor exempelvis motorbåtsflottan är och vilken typ av motorer den består av gör det svårt att dels uppskatta hur stor miljöpåverkan denna transportsektor bidrar med i jämförelse med andra sektorer, dels bedöma vilka åtgärder som är nödvändiga för att minska dess påverkan.
144
Motverka dumpning
Avsaknaden av ett nationellt båtregister förvårar också en hållbar förvaltning av fritidsbåtar. Sverige har en åldrande fritidsbåtsflotta där många äldre båtar, som ofta är målade med giftig båtbottenfärg som innehåller TBT eller oljor och kemikalier, nu behöver skrotas. Att skrota en fritidsbåt eller en utombordare är dock förenat med kostnader varför många ägare lämnar sina båtar på uppställningsplatser vid småbåtshamnar eller dumpar dem i miljön.
Avsaknaden av ett båtregister och registreringsnummer på båtarna gör det mycket svårt att identifiera båtägaren, varför kostnaden ofta hamnar hos den kommun där den dumpade båten återfinns. Kommuners kostnader för att skrota gamla fritidsbåtar förväntas skjuta i höjden inom de närmsta åren.
145
Säkerhet vid överlåtelser och skydd mot stöld
Frånvaron av registreringsnummer på båtarna för också med sig en rad praktiska problem för båtägare vid t.ex. försäljning, stölder, försäkringar och tillsyn av fritidsbåtar då båtarna och ägarna är svåra att identifiera. Bristen på ett båtregister försvårar också för myndigheter att kommunicera med båtägare, för att exempelvis ge viktig information om hur giftiga båtbottenfärger ska avlägsnas, eller för att informera om bidrag för att byta en gammal tvåtaktare mot en nyare teknik.
144 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3. 145 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3, s. 114.
Register innebär inte skatt på fritidsbåtar
Ett av skälen till att det gamla fritidsbåtsregistret lades ned 1993 var att ett register sågs som ett potentiellt hot om att införa skatt på fritidsbåtar. Det har aldrig funnits någon fritidsbåtsskatt i Sverige.
Av de skäl som redovisats ovan följer att det finns flera argument för ett fritidsbåtsregister, än att vara grund för beskattning. Om fritidsbåtar ska beskattas behövs det ett fritidsbåtsregister men registrets existens är en fristående fråga från beskattningen. Att införa ett register innebär inte att det kommer att införas en skatt.
Det gamla fritidsbåtsregistret
I Sverige fanns det ett fritidsbåtsregister mellan åren 1988 och 1993. Det reglerades i lagen (1987:773) om fritidsbåtsregister som upphävdes 1993 när registret lades ned. Registret fördes av Sjöfartsverket och länsstyrelserna och dess ändamål var att ge underlag för kontroll av ordning och säkerhet till sjöss och planering av trafiken med fritidsbåtar. Registret fick även användas som underlag för planering avseende turism, friluftsliv och naturvård och utredningar rörande skatter, tullar och indrivning.
146
I registret skulle ingå uppgifter om de båtar som inte ingick i sjöfartsregistret, vanligen var förlagda i Sverige och var minst fem meter långa eller drevs med motor med en styrka över tio kilowatt.
147
Ägaren av båten var skyldig att betala en registeravgift som uppgick till 30 kronor och skulle finansiera uppläggningen och driften av registret. Ägaren fick ett registreringsbevis som innehöll registrerad information om båten.
Uppgifter som registrerades var alla ägares namn, adresser, person- eller organisationsnummer, förvärvsdatum och andel. Om varje båt registrerades båtens namn, hemmahamn, fabrikat och modell, tillverkningsnummer, tillverkningsår, längd, bredd, antal master för segel, segelnummer, skrovfärg över vattenytan, överbyggnadsfärg, byggnadsmaterial, VHF-anläggning och anropssignal, PR-radio, ev. mobiltelefonnummer, antal motorer, sammanlagd effekt av moto-
1461–2 §§ lagen (1987:773) om fritidsbåtsregister. 1475 § lagen (1987:773) om fritidsbåtsregister.
rerna, samt fabrikat, modell, motornummer, motortyp och drivmedel för varje motor.
148
Antalet registreringspliktiga fritidsbåtar skattades till cirka 400 000 inför starten av fritidsbåtsregistret. Under första året registrerades drygt 200 000 båtar vilket uppfattades som att registret var ett misslyckande. Efter några års drift av registret, en undersökning av Statistiska Centralbyrån och kontroller med försäkringsbolagen justerades det uppskattade antalet båtar till 275 000. I maj 1991 fanns det 268 500 båtar i registret.
149
Nedläggningen – både efterfrågad och kritiserad
Fritidsbåtsregistret var omstritt från början och 1993 lades det ned efter att bara ha varit i kraft några år. Inför beslutet att lägga ned registret inhämtades remissyttranden från en rad myndigheter och intresseorganisationer. Av dessa remissyttranden kan utläsas att många myndigheter, företag och organisationer hade börjat uppskatta registrets funktion och ansåg att det borde behållas.
150
Flera myndigheter
och organisationer ansåg däremot att fritidsbåtsregistret skulle läggas ned.
151
Sammanfattningsvis kan det konstateras att ordningshållande myndigheter, försäkringsbolag och vissa länsstyrelser såg positiva effekter av registret medan andra länsstyrelser och båtorganisationer förespråkade att det skulle avvecklas.
148 Sjöfartsverkets blankett Anmälan om registrering av fritidsbåt, TSV-BR 210.003 (U01) 8802. 149 Kuriren Plus, maj 1991. 150 Stockholms Polisdistrikt K 3, båtgruppen, Stockholms tingsrätt (Dnr AD 4/92), Överbefälhavaren vid Försvarsstaben (Op 4 061:60230), Kustbevakningen (Dnr 502-256/91), Räddningsverket (R624-2927/91), Generaltullstyrelsen (732–452), Riksskatteverket (Dnr 28750-91/A 13), Trygg Hansa SPP, Larmtjänst AB, Försäkringsbranschens Serviceaktiebolag, Svenska stöldskyddsföreningen, Rikspolisstyrelsen (POB-365-5630/91), Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län (Dnr 638-28718-91), Länsstyrelsen i Värmlands län (639-14915-91), Länsstyrelsen i Jämtlands län (639-11038-91) samt Östersunds motorbåtsklubb har alla anfört skäl för att behålla fritidsbåtsregistret i sina remissvar. 151 Länsstyrelsen Stockholm (11.80-18-91), Länsstyrelsen Gotlands län (639-4389-91) och Båtbranschens Riksförbund ansåg att fritidsbåtsregistret skulle avvecklas.
En utredning för att ta fram författningsstöd, organisationsförslag och konsekvensanalys
Miljömålsberedningen anser att övervägande skäl nu talar för att återinföra ett register för fritidsbåtar. En särskild utredare bör få i uppgift att förutsättningslöst ta fram de närmare formerna för registret. Utredningens förslag behöver innehålla avvägningar när det gäller registreringsskyldighet och vilka uppgifter registret ska innehålla. Dessutom behöver utredaren ta fram författningsförslag med stöd för den personuppgiftsbehandling som kommer att behövas. Utredningen behöver också redovisa ett organisationsförslag inklusive vilken aktör som ska ansvara för registret, eventuella andra ansvarsfrågor samt kostnader och andra konsekvenser.
21.10.11. Återvinning av fritidsbåtar
Förslag:
– att regeringen tillsätter en särskild utredare med uppgift att se
över och ta fram förslag för ett system för återvinning av fritidsbåtar. Förslagen ska behandla frågor om skrotning, övergivna båtar och producentansvar för båtbranschen samt kostnadsberäkningar och övriga konsekvensanalyser.
Det finns i dag inget sammanhängande system för återvinning av båtar eller båtmotorer som både ser till skrotning av gamla uttjänta båtar, omhändertagande och återvinning av övergivna båtar och producentansvar för fritidsbåtar. Ansvaret för skrotning ligger hos den sista ägaren och kostnaderna som är förknippade med detta kan medföra att uttjänta fritidsbåtar inte omhändertas och återvinns på ett miljövänligt sätt.
Miljödepartementet har skjutit på frågan om producentansvar
Återvinning av båtar har utretts ett antal gånger under senare år men det saknas fortfarande en samlad viljeinriktning från regeringens sida och ett tydligt förslag om hur frågan bör tas vidare.
I Statskontorets rapport från 2008 om Vrak och ägarlösa båtar konstateras att problem förorsakade av skeppsvrak och ägarlösa båtar kan delas in i tre huvudgrupper; hinder för sjöfarten i allmänna farleder, miljöfaror – främst till följd av risk för utsläpp av olika slag – samt nedskräpning. I fråga om nedskräpningssituationen anger Statskontoret i sin rapport att utöver avsaknad av nödvändiga regler, så kan också kostnaderna för att hantera ett nedskräpningsfall fungera hämmande på det allmännas vilja att ingripa.
152
2011 överlämnade Naturvårdsverket rapporten Nedskräpande och
uttjänta fritidsbåtar till Miljödepartementet. I rapporten föreslog
Naturvårdsverket bl.a. ett producentansvarssystem för att förhindra uppkomsten av nedskräpande vrak. Båtproducenter, som släpper fritidsbåtar på den svenska marknaden, skulle enligt förslaget stå för sin framtida återvinning samt återvinning av de båtar som används i dag. Det skulle dessutom byggas upp en återvinningsfond i branschen där ett fastställt belopp varje år skulle sättas in för nyförsålda båtar. Ur fonden skulle medel tas löpande för att bekosta återvinning av båtar som lämnas in. Naturvårdsverket föreslog vidare att frågan bör drivas inom EU för att på sikt få ett producentansvar för fritidsbåtar inom unionen. Dessutom föreslog Naturvårdsverket ändringar av reglerna för att ge kommunerna bättre möjligheter att omhänderta vrak. Miljödepartementet ansåg att det vid promemorians framtagning saknades tillräckligt beslutsunderlag för att lägga fram ett förslag om producentansvar och att frågan borde utredas ytterligare.
2012 remitterade Miljödepartementet en promemoria om flyttning av båtar och skrotbåtar och om rätt för en myndighet eller kommun att flytta en båt om det behövs för att skydda människors hälsa och miljön, undvika materiella skador eller upprätthålla ordningen till sjöss eller på land. Enligt förslaget ska i första hand ägaren av båten betala kostnaderna för flyttningen. I den mån kostnaderna inte kan tas ut av ägaren ska dessa kostnader bäras av staten eller kommunen. I promemorian görs även bedömningen att frågan om producentansvar för uttjänta båtar bör utredas vidare.
Producentansvar är ett styrmedel för att uppnå miljömålen. Tanken är att det ska motivera producenterna att ta fram produkter som är mer resurssnåla, lättare att återvinna och inte innehåller miljöfarliga ämnen. För avfall som omfattas av producentansvar har producenterna av produkterna- och förpackningarna ansvaret. Ansvaret
152 Statskontoret 2008, Vrak och ägarlösa båtar, rapport 2008:6.
innebär att den som tillverkar eller importerar en produkt ska se till att avfallet samlas in och behandlas.
153
Enligt 15 kap. 12 § miljöbalken får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att avfall samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bortskaffas på ett miljömässigt godtagbart sätt – s.k. producentansvar. Det kan handla om avfallet från verksamhet som producenterna bedriver och avfall som utgörs av varor eller förpackningar som producenterna tillverkar, för in till Sverige eller säljer.
Havs- och vattenmyndighetens skrotningspremie
Gamla båtar som lämnas i naturen kan läcka plast och andra farliga ämnen som skadar djur och växter i känsliga havs- och vattenmiljöer. För att undvika detta har Havs- och vattenmyndigheten sedan hösten 2018 avsatt pengar till båtskrotning genom att erbjuda en s.k. skrotningspremie till båtägare som vill återvinna sin båt på ett miljövänligt sätt. Premien gäller båtar som ägs av privatpersoner.
Den som vill skrota sin båt får vända sig till Båtretur som är ett nationellt nätverk för insamling och återvinning av fritidsbåtar. De hjälper till att hitta en transportör av båten till en återvinningscentral som kan ta hand om den. Båten ska vara minst tre meter lång och väga minst 200 kilo och max tre ton. Ägaren betalar transport till återvinningscentral samt eventuella saneringskostnader. Erbjudandet om skrotningspremie gäller till den 31 december 2020.
154
Enligt Havs- och vattenmyndigheten har skrotningspremien varit populär trots att den endast täcker skrotkostnaden (cirka 5 000–10 000 kronor) och båtägaren själv får bekosta transport och eventuell sanering. Efterfrågan är betydligt större än vad man har klarat av att återvinna. Havs- och vattenmyndigheten beskriver även att det har varit bra att det inte har förekommit hantering av pengar till privatpersoner utan ersättningen har gått direkt till återvinningscentralen. Det har minimerat risken för fusk.
153 www.naturvardsverket.se/Amnen/Producentansvar/, 2020-10-26. 154 www.havochvatten.se/miljopaverkan-och-atgarder/miljopaverkan/fororeningar-ochfarliga-amnen/fritidsbatar/skrotning-av-fritidsbatar.html, 2020-10-26.
Stora kostnader för kommuner och privata hamnar
Enligt lagen (1918:163) med vissa bestämmelser om sjöfynd är den som bärgar ett övergivet fartyg eller skeppsvrak, eller redskap eller gods som hör till fartyg, oavsett om det tas upp från botten eller anträffas flytande på vattnet eller uppdrivet på stranden, skyldig att anmäla fyndet hos Polismyndigheten, Kustbevakningen eller Tullverket. Det som har bärgats ska lämnas till Polismyndigheten.
Har Polismyndigheten underrättats om bärgning ska den låta besiktiga fyndet och därefter kungöra bärgningen. Kungörelsen ska innehålla föreläggande för ägaren till det bärgade godset att anmäla sig hos Polismyndigheten inom 90 dagar från kungörelsen eller inom den längre tid från kungörandet, dock högst ett år, som Polismyndigheten bestämmer i det särskilda fallet. Om ägaren inte anmäler sig, tillfaller fyndet bärgaren mot ersättning för de kostnader som har uppkommit för kungörandet och vården av fyndet. Lagen reglerar inte den situationen att varken ägaren eller bärgaren gör anspråk på fyndet.
Enligt lagen (1938:121) om hittegods ska den som hittar något utan oskäligt dröjsmål anmäla fyndet till Polismyndigheten eller till ägaren, om ägaren är känd. Hittegodset får lämnas in till Polismyndigheten om upphittaren så vill. Polismyndigheten kan också omhänderta godset om det är påkallat i det enskilda fallet. Ägaren får tillbaka godset mot betalning av de skäliga kostnader som Polismyndigheten eller upphittaren har haft. Om ägaren till hittegodset inte blir känd inom tre månader från det att fyndet anmäldes till Polismyndigheten, eller hämtar ägaren hittegodset inte inom en månad från det att han av Polismyndigheten underrättats om fyndet, eller om ägaren annars kan anses ha uppgett sin rätt, så tillfaller godset upphittaren. Upphittaren måste dock ersätta Polismyndighetens kostnader med anledning av fyndet. Om upphittaren inte gör anspråk på godset, eller inte betalar Polismyndighetens kostnader, så tillfaller godset staten.
Lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning ger fastighetsägare en möjlighet att begära handräckning hos kronofogdemyndigheten i vissa fall. Vanlig handräckning kan t.ex. utnyttjas av en båtklubb eller marina där en båt finns upplagd, men där ägaren har förlorat rätten att använda uppläggningsplatsen eftersom de avtalade avgifterna inte har betalats.
Sammantaget innebär de beskrivna reglerna ovan att övergivna båtar ofta tillfaller kommuner eller privata hamnar som då även får ansvara för kostnaderna för återvinning vilket kan bli orimligt för små kommuner och näringsidkare.
En utredning för att se över hela frågan om återvinning och skrot
Miljömålsberedningen anser att frågorna om återvinning av fritidsbåtar, producentansvar och skrotning behöver utredas med ett tydligt mandat att ta fram förslag på hur ett sådant system bör byggas upp. Utredningen behöver både se på återvinning av skrov och motorer. Det finns modeller för system att se närmare på i t.ex. Finland och Frankrike. Utredningen behöver också omfatta eventuella författningsförslag samt kostnadsberäkningar och övriga konsekvensanalyser.
21.10.12. Omställning till miljövänliga motorer
Miljömålsberedningen bedömer:
– att det är viktigt att påskynda utbytet av äldre tvåtaktsmotorer
samt öka användningen av miljövänligare bränslen och motortyper (t.ex. elmotorer). – att regeringen bör verka i EU för striktare miljökrav samt främ-
jande av miljövänlig teknik bl.a. i kommande översyn av fritidsbåtsdirektivet.
Miljömålsberedningen bedömer att det finns en stor potential till omställning till mer miljövänliga motorer och ökad användning av miljövänligt drivmedel. Miljömålsberedningen har inte inom ramen för detta uppdraget närmare analyserat utsläpp till luft eller användningen av miljövänliga drivmedel. Miljömålsberedningen har dock noterat att Havsmiljöinstitutets beräkningar tyder på att utsläppen till luft är betydande samtidigt som båtlivets organisationer efterfrågar en ökad tillgång till lättillgängliga biobaserade drivmedel.
Båtmotorer släpper ut både förbränningsavgaser samt bränsle- och oljespill som innehåller förorenande ämnen, till vatten. Utsläpp av olja och bränsle kan inträffa vid påfyllning, överfyllning eller överföring av bränsle. Utombordsmotorer släpper även ut helt orenade avgaser under vattenytan genom propellercentrum, för ljuddämpningens skull, vilket i stället bidrar till undervattensbuller. Äldre tvåtaktsmotorer med förgasare har en sämre motoreffektivitet jämfört med fyrtaktsmotorer. 2010 fanns det i Sverige ungefär 570 000 fritidsbåtar med motor varav en tredjedel av dem har motorer som är äldre än 25 år.
155
Miljömålsberedningen menar även att förslaget om system för återvinning av båtar och motorer är viktigt för omställning från äldre tvåtaktsmotorer till miljövänliga alternativ.
Verka för krav på nyproduktion
Både båtmotorer och i synnerhet båtskrov har en mycket lång livslängd. Samtidigt säljs över 20 000 fritidsbåtar varje år i Sverige, enligt Svenska båtunionen. Kraven på produktion av fritidsbåtar och båtmotorer för fritidsbåtar regleras till stor del genom EU:s fritidsbåtsdirektiv.
156
I direktivet saknas i dag t.ex. gränsvärden för avgasrening
och krav på katalysator som motsvarar kraven för bilfordon. Miljömålsberedningen menar att det är viktigt att regeringen deltar i arbetet med en framtida översyn av fritidsbåtsdirektivet för att säkerställa strikta gränsvärden för avgaser och bullernivåer, både över och under vatten. Det är även viktigt att direktivet öppnar för installationer av eldrift även för inombordsmotorer vilket inte tillåts i dag.
21.10.13. Förslag som också har diskuterats
Skatt på fritidsbåtar
Fritidsbåtar är i dag undantagna från beskattning, till skillnad från i många andra länder, samt till skillnad från fritidsfastigheter, bilar, husvagnar, m.m. i Sverige. Det pågår en diskussion huruvida det är
155 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3. 156 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/53/EU av den 20 november 2013 om fritidsbåtar och vattenskotrar och om upphävande av direktiv 94/25/EG.
något som bör ses över eller ändras. Fritidsbåtslivet nyttjar många kommunala och statliga resurser som sophämtning, farledshållning, m.m. men bidrar inte med resurser till dessa verksamheter, till skillnad från t.ex. sommarstugegäster och kommersiell sjöfart.
Sammanställningen i Havsmiljöinstitutets rapport visar att fritidsbåtar även bidrar till betydande utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar på nivåer som är jämförbara med andra transportslag, samt att de generar utsläpp av miljögifter och orsakar omfattande skador och förluster av viktiga livsmiljöer.
157
Dessa miljöskador resulterar i
sin tur i förluster av viktiga ekosystemtjänster och kostnader för samhället i form av t.ex. minskad produktion av kommersiell fisk, försämrade rekreationsmöjligheter, minskat upptag av näringsämnen och koldioxid samt behov av åtgärder för att minska dessa skador. Exempelvis medför historiska utsläpp av TBT från fritidsbåtar att samhället i dag på flera platser i landet behöver genomföra mycket kostsamma saneringar av båtuppställningsplatser på land och av kontaminerat sediment i småbåtshamnar.
Enligt den rättsliga principen i internationell såväl som i svensk miljölagstiftning att förorenaren betalar, ska den aktör som orsakar en skada på miljön också betala för de kostnader som skadan medför.
Havsmiljöinstitutets rapport visar att större motorbåtar med stora förbränningsmotorer, som är målade med biocidfärg och förvaras vid brygga medför avsevärt större miljöpåverkan än t.ex. en mindre, båt, målad med giftfri färg, som har en liten elmotor och som förvaras på land. På samma sätt som för personbilar kunde beskattning av båtmotorer anpassas efter utsläppsnivåer i ett bonus-malus-system, där motorer med höga utsläpp, som t.ex. äldre tvåtaktsmotorer, får förhöjd skatt, medan nya miljöanpassade båtmotorer som elmotorer i stället premieras. På ett liknande sätt kan skatten anpassas till skrovets storlek och form. Mindre segelbåtar utan motor eller mindre båtar som kan förvaras på land undantas eller får en lägre beskattning för att öka intresset för en mer hållbar användning av fritidsbåtar.
Förutom att en skatt på fritidsbåtar skulle generera inkomster till staten som kan användas till åtgärder för att minska de skador som fritidsbåtar orsakar, skulle det också medföra ett viktigt instrument för att styra fritidsbåtlivet i en hållbar riktning, till att använda ny
157 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3.
miljövänlig teknik, mindre motorstyrka och minska behovet av nya båtplatser och därmed även giftiga båtbottenfärger.
158
En skatt kan också anses överensstämma med statsmakternas riktlinjer för skattepolitiken.
159
Bland annat ska skattepolitiken bidra
till att kostnadseffektivt styra mot mål som minskad miljöbelastning samt skapa drivkrafter som påverkar beteenden, t.ex. genom att styra konsumtion, resursanvändning och investeringar i en mer hållbar riktning.
Skatteutskottet har uttalat att miljöskatter har en styrande effekt och att stimulanser och ekonomiska styrmedel ska användas för att ställa om Sverige i en mer hållbar riktning. Väl avvägda och väl utformade miljöskatter gör, enligt skatteutskottet, att miljö- och kvalitetsmålen nås på ett kostnadseffektivt sätt.
Miljömålsberedningen har övervägt att föreslå att en särskild utredare ska se över möjligheterna till beskattning av fritidsbåtar men inte enats om att lämna något sådant förslag.
158 Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3. 159Prop. 2014/15:100, s. 104, Regeringens riktlinjer för skattepolitiken, rubrik Miljömässigt
och socialt hållbart samhälle.
22. Havsmiljödata
I detta kapitel beskriver Miljömålsberedningen försörjningen och hanteringen av data inom havsmiljöns område. Det handlar om data från miljöövervakningen och hur den förvaras och förvaltas men också om data som inte samlas in i dag men som egentligen krävs för den marina karteringen. Det omfattar batymetriska data, geologiska data och utbredning av livsmiljöer.
Olika typer av havsmiljödata behövs för olika ändamål. Inom övervakningen kan det handla om uppgifter som mäts under lång tid för att visa förändringar i tillståndet eller hur en faktor påverkas av en annan. Inom den marina karteringen är det fråga om att ta reda på hur det ser ut på havets botten med växtlighet, livsmiljöer, geologi etc. För att kunna följa upp om miljökvalitetsmålen uppfylls behövs alla dessa sorters data som kan ge underlag för forskning och bättre kunskap. Kunskaperna ska därefter leda till att rätt åtgärder vidtas så att miljökvalitetsmålen kan nås.
Problemet är att, liksom i andra havsmiljöfrågor, regeringen varken styrt, efterfrågat eller krävt de leveranser av havsmiljödata som hade behövts för att Sverige ska kunna nå miljökvalitetsmålet Hav i
balans samt en levande kust och skärgård. Miljöövervakningsutred-
ningen
1
vittnade om brister i miljöövervakningen som även Havs-
och vattenmyndigheten har pekat ut. Datavärdskapet för den havsmiljödata som finns är ofta otydligt utformat vilket gör det svårt att hitta den information som behövs men också svårt att veta vem som ska ta emot data. Den marina karteringen går alldeles för långsamt för att ge det kunskapsunderlag som behövs för att snabbt kunna vidta rätt åtgärder.
I dagsläget är det många aktörer som behandlar havsmiljödata. De samlar in, förvarar och tillgängliggör data för dem som har behov av
1SOU 2019:22, Sveriges miljöövervakning – dess uppgift och organisation för en god miljöför-
valtning, betänkande av Utredningen om översyn av miljöövervakningen.
tillgång till den. Det finns även många digitala plattformar, databaser och stödfunktioner för samma ändamål. Tyvärr har det skapat ett oöverskådligt system där det kan vara svårt för aktörer med behov av korrekt data att hitta rätt. Förutom att det kan vara svårt att få en överblick av vilken data som finns är det också svårt att få en samlad överblick över vilken data som saknas och hur systemet kan kompletteras.
Miljömålsberedningen konstaterar att problemen inom förvaltningen av havsmiljödata är en orsak till att Sverige inte når miljökvalitetsmålet Hav i balans samt en levande kust och skärgård. I följande avsnitt beskriver Miljömålsberedningen hur förvaltningen av havsmiljödata i Sverige fungerar och lämnar förslag på hur den kan förbättras och effektiviseras.
22.1. Miljöövervakning
Tillståndet och förändringar i miljön dokumenteras av den svenska miljöövervakningen. Miljöövervakning ger en lägesbeskrivning av tillståndet i miljön och varnar för störningar. Arbetet bygger på återkommande, systematiskt upplagda undersökningar, som visar miljötillståndet genom att registrera eventuella förändringar i naturmiljön.
Genom att jämföra aktuella lägesbeskrivningar med tidigare mätningar kan förändringar i miljön upptäckas. På så vis går det att se om genomförda åtgärder fått önskad effekt eller inte. I bland behövs ytterligare undersökningar för att ta reda på om förändringen innebär ett problem eller inte.
Ofta behövs mätningar över långa tidsperioder för att kunna se om en förändring orsakas av mänsklig påverkan eller är en naturlig variation. Därför är miljöövervakning ett långsiktigt arbete som kräver uthållighet över tid.
2
Miljöövervakning ska dels kunna fungera som ett underlag för att vidta åtgärder, dels vara sådan information som behövs för att allmänheten ska kunna ta aktiv del i och ansvar för samhällets utveckling.
Dagens miljöövervakning utvecklades under 1960-talet mot bakgrund av att mänsklig påverkan på miljön blev allt mer uppenbar.
2 Naturvårdsverkets webb, Miljöövervakning följer tillståndet i miljön, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Miljoovervakning/, 2020-04-17.
Grunden för den statligt finansierade miljöövervakningen lades fast 1991 i regeringens proposition En god livsmiljö.
3
Sverige undertecknade under 1980-, 1990- och 2000-talet många internationella konventioner om bl.a. luft, avfall, kvicksilver samt skydd för djur och växter. Konventionerna medförde ökade krav på miljöövervakning och internationell rapportering. Även miljökvalitetsmålen från 1999 medförde ökade krav på miljöövervakning, eftersom information från miljöövervakning är ett viktigt underlag för miljömålsuppföljning.
År 2019 redovisades den senaste samlade översynen av miljöövervakningen i Sverige.
4
Tidigare översyner genomfördes 1997 och 2012.
5
Den marina miljöövervakningen syftar framför allt till att upptäcka förändringar av den biologiska mångfalden (arter och livsmiljöer) och effekter av övergödning och miljögifter. Flera hydrografiska tidsserier sträcker sig mer än 50 år tillbaka i tiden. Miljöövervakningen i programområde Kust och hav omfattar Östersjöns och Västerhavets kustvatten och utsjöområden.
Övervakningen av den marina miljön är under utveckling där samhället och förvaltningsarbetet ställer krav på nya typer av information och dessutom ska data vara enkelt tillgänglig. I och med att vattendirektivet, havsmiljödirektivet och havsplaneringsdirektivet
6
genomförts i svensk rättsordning ställs förändrade krav på att övervaka områden som är påverkade av mänsklig aktivitet. Andra direktiv såsom art- och habitatdirektivet ställer krav på andra former av övervakning och klassificering av exempelvis livsmiljöer och biologisk mångfald.
22.1.1. Miljökvalitetsmål, miljöövervakning och ansvariga myndigheter
Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för att samordna uppföljning, utvärdering och rapportering av tre havs- och vattenrelaterade miljökvalitetsmål, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag
3Prop. 1990/91:90. 4SOU 2019:22, Sveriges miljöövervakning – dess uppgift och organisation för en god miljöför-
valtning, betänkande av Utredningen om översyn av miljöövervakningen.
5SOU 1997:34, Övervakning av miljön, betänkande av den särskilda utredaren med uppdrag att utreda miljöövervakningens inriktning, omfattning, struktur och finansiering och Statskontoret 2012, Miljöövervakning – kartläggning och analys, 2012:12. 6 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU av den 23 juli 2014 om upprättandet av en ram för havsplanering (Havsplaneringsdirektivet).
och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Naturvårdsverket har ett utpekat ansvar för sju mål, Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft,
Bara naturlig försurning, Skyddande ozonskikt, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv, varav det senaste är
det mest centrala i havsmiljösammanhang. Naturvårdsverket har också ett samordningsansvar för rapporteringen av uppföljningen av miljökvalitetsmålen i förhållande till övriga myndigheter. SGU är ansvarig för miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet och Kemikalieinspektionen (KemI) är ansvarig för Giftfri miljö.
Med undantag för KemI har de målansvariga myndigheterna ansvar som relateras till miljöövervakning. På den nationella regionala nivån ska länsstyrelserna samordna det regionala mål- och uppföljningsarbetet i förhållande till bl.a. miljökvalitetsmålen.
7
22.1.2. Regler som styr miljöövervakningen
De grundläggande kraven på miljöövervakningen av havs- och vattenmiljöer följer av ett antal EU-direktiv. De är framför allt vattendirektivet
8
, dotterdirektiv till ramdirektivet
9
, havsmiljödirektivet
10
och nitrat-
direktivet
11
. Därutöver finns krav på biogeografisk uppföljning enligt art- och habitatdirektivet
12
samt övervakning av badvattenkvalitet
enligt badvattendirektivet
13
.
EU:s lagstiftning har genomförts och kompletterats genom främst miljöbalken, vattenförvaltningsförordningen, havsmiljöförordningen och myndigheters föreskrifter. När det gäller badvatten är det kommunerna som är ansvariga för övervakningen enligt badvattenförordningen.
14
Havs- och vattenmyndigheten har utfärdat föreskrifter och
7 Förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 8 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (Vattendirektivet). 9 Grundvatten (2006/118/EG), prioriterade ämnen i ytvatten (2008/105/EG) och kvalitetskrav på kemiska analyser och på laboratorier som anlitas för övervakningen (2009/90/EG). 10 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Havsmiljödirektivet). 11 Rådets direktiv (91/676/EEG) av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater frånjordbruket (Nitratdirektivet). 12 Rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (Art- och habitatdirektivet). 13 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2006/7/EG av den 15 februari 2006 om förvaltning av badvattenkvaliteten. 14Badvattenförordningen (2008:218).
allmänna råd som ska tillämpas på de badvatten som kommunerna har förtecknat i sina badvattenregister.
15
Därutöver finns en svensk förordning om invasiva främmande arter (2018:1939), som kompletterar EU:s förordning
16
.
EU:s s.k. takdirektiv
17
från 2016 har vidare krav på rapportering
av ekosystemövervakning. Inom detta område behövs en ny typ av koordinering, eftersom bl.a. skog, vatten och mark ska övervakas i fråga om luftföroreningars negativa effekter på dem.
Vattendirektivet och det svenska genomförandet
Vattendirektivet syftar till att en långsiktigt hållbar förvaltning av vattenresurserna ska uppnås. Direktivet kompletteras av tre så kallade dotterdirektiv:
- ett för grundvatten (Direktiv 2006/118/EG)
- ett för prioriterade ämnen i ytvatten (Direktiv 2008/105/EG)
- ett tekniskt direktiv om kvalitetskrav på kemiska analyser och på laboratorier som anlitas för övervakningen (Direktiv 2009/90/EG).
Sammantaget omfattas grundvatten, alla sjöar, vattendrag, och kustvatten av dessa direktiv. Även skyddade områden ingår i vattenförvaltningsförordningen. Samtliga ytvattenförekomster i inlands- och kustvatten ska enligt direktiven uppnå god kemisk och ekologisk status eller, för kraftigt modifierade och konstgjorda vatten, god ekologisk potential. Grundvatten ska uppnå god kemisk och kvantitativ status.
Data från miljöövervakningen behövs inom vattenförvaltningen bl.a. för att komplettera påverkansanalysen, bedöma långsiktiga förändringar och statusen på vatten i form av s.k. statusklassificering. Arbetet med vattenförvaltningen drivs i förvaltningscykler om sex år, där olika arbetsmoment återkommer. Den första cykeln avslutades
15 Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter och allmänna råd om badvatten, HVMFS 2012:14. 16 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter. 17 Europarlamentets och Rådets direktiv (EU) 2016/2284 om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar, om ändring av direktiv 2003/35/EG och om upphävande av direktiv 2001/81/EG.
2009, den andra 2015 och den innevarande avslutas 2021. En cykel inleds med att vatten kartläggs utifrån bl.a. befintlig miljöövervakning. Underlaget används sedan för att bedöma och klassificera vattnets tillstånd och påverkan, fastställa miljökvalitetsnormer och vilka åtgärder som behöver vidtas för att nå god vattenkvalitet.
18
Vattenförvaltningsförordningen och den svenska strategin
EU:s vattendirektiv genomfördes i Sverige 2004 genom miljöbalken, vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.
För den övervakning som behövs enligt ramdirektivet för vatten har Sverige utgått från befintliga övervakningsprogram och i så stor utsträckning som möjligt anpassat dessa till vattenförvaltningens behov. Någon analys som resulterat i nya programförslag har inte gjorts.
19
Grundvatten, sjöar, vattendrag och kustvatten delas in i vattenförekomster. Indelningen baseras på bl.a. storlekskriterier. En vattenförekomst är sjöar som har en yta som är minst 0,5 kvadratkilometer och vattendrag som har tillrinningsområde större än eller lika med tio kvadratkilometer.
20
Allt kustvatten är också indelat i vattenföre-
komster. Vatten som inte är vattenförekomster kallas övrigt vatten.
21
Enligt vattenförvaltningsförordningen ska varje vattenmyndighet se till att ett program för övervakning av vattnets tillstånd i vattendistriktet som avses upprättas och genomförs i enlighet med ramdirektivet för vatten. I vattenförvaltningsförordningen finns också bemyndiganden till Havs- och vattenmyndigheten och SGU att meddela föreskrifter om programmens innehåll och genomförande.
22
Inom vattenförvaltningen har miljöövervakningen delats in i kon-
trollerande, operativ och undersökande övervakning i enlighet med
ramdirektivet för vatten.
Kontrollerande övervakning ska ge en generell beskrivning och en
representativ bild av vattenstatusen i varje vattendistrikt eller avrin-
18 www.havochvatten.se 2020-04-17. 19 Vattenmyndigheterna, SGU, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna 2016, Full koll på våra vatten, Handlingsplan för arbetet med övervakning enligt vattenförvaltningens behov 2016-11-15 s. 7. 20 Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om kartläggning och analys av ytvatten enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, HVMFS 2017:20. 21SOU 2019:22, s. 112. 227 kap.1–3 §§vattenförvaltningsförordningen (2004:660).
ningsområde. Den kontrollerande övervakningen ska även användas för att bedöma långsiktiga förändringar av naturliga förhållanden och av storskalig mänsklig påverkan.
Operativ övervakning ska genomföras för att fastställa statusen
på de grundvatten- och ytvattenförekomster som bedöms ligga i riskzonen för att en miljökvalitetsnorm inte ska kunna följas och för att följa upp ifall de åtgärdsprogram som satts in uppnår önskad effekt och mål.
Den undersökande övervakningen omfattar övervakningsinsatser vid t.ex. olyckor eller i en ytvattenförekomst där man inte känner till orsakerna till att god status inte uppnås eller uppnåtts. I den undersökande övervakningen ingår att samla in uppgifter om vilka faktorer som påverkar vattenförekomsten. Den undersökande övervakningen kan även vara ett försteg innan åtgärder och operativ övervakning inleds.
Havsmiljödirektivet
Havsmiljödirektivet
23
har antagits för att främja havsmiljön i EU.
Målet är att senast 2020 uppnå en god miljöstatus i haven. Direktivet täcker i huvudsak medlemsländernas havsområden från baslinjen ut till den yttre gränsen av den ekonomiska zonen, dvs. maximalt 200 nautiska mil.
24
Varje medlemsland ska utveckla en marin strategi för sina
egna vatten inom respektive område. För svensk del avses Östersjön respektive Västerhavet, dvs. Skagerack och Kattegatt. I direktivet fastställs att medlemsstaterna i de berörda regionerna ska vara koordinerade och enhetliga i sitt genomförande av direktivet.
23 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Havsmiljödirektivet). 24 En baslinje definieras av skärgårdens yttersta uddar, inklusive land som kommer fram vid lågvatten. Baslinjen har en central roll inom havsrätten och i Förenta nationernas havsrättskonvention (UNCLOS). Den utgör utgångspunkt för att beräkna territorialhavets bredd och för att bestämma de yttre avgränsningslinjerna för statens maritima zoner. Baslinjen utgör även utgångspunkt för att fastställa avgränsningslinjer inom vatten- och havsmiljöförvaltningen på basis av EU-direktiv. Nautisk mil är den längdenhet som används internationellt inom sjöfart och luftfart. Inom sjöfart används även begreppet sjömil.
Havsmiljödirektivet är genomfört i svensk lagstiftning genom havsmiljöförordningen (2010:1341) som omfattar förvaltningen av kvaliteten på havsmiljön. Syftet med förordningen är att upprätthålla eller nå en god miljöstatus i havsmiljön. Havs- och vattenmyndigheten ska enligt förordningen se till att ett program för löpande övervakning av miljötillståndet i havsområdena Nordsjön och Östersjön tas fram. Myndigheten ska också fastställa övervakningsprogrammen och se till att de genomförs.
25
Nitratdirektivet
Syftet med EU:s nitratdirektiv
26
är att minska jordbrukets påverkan
av nitrat på yt- och grundvatten, och halten i grundvatten får inte överstiga 50 mg/l. Sverige har avgränsat särskilt nitratkänsliga områden för att uppfylla nitratdirektivets krav.
Av direktivet framgår att huvudorsaken till föroreningen från diffusa källor av gemenskapens vattenområden är nitrater som härrör från jordbruket. För att bl.a. skydda människors hälsa, levande resurser och akvatiska ekosystem är det nödvändigt att minska den vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater från jordbruket och att förhindra ytterligare sådan förorening.
Nitrathalten i ytvatten och grundvatten ska övervakas på utvalda mätplatser, så att det blir möjligt att fastställa omfattningen av nitratförorening och övergödning av vatten.
Enligt direktivet ska medlemsstaterna bl.a. utarbeta och genomföra lämpliga övervakningsprogram för att utvärdera effekten av åtgärdsprogram. Det kan handla om övervakning i vatten men också om att följa genomförandet av åtgärder och kvävehalter i marken.
I Sverige har nitratdirektivet införlivats i svensk rätt genom miljöbalken (1998:808) med förordningar och föreskrifter. I förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket specificeras bl.a. att Jordbruksverket ska ta fram underlag för rapportering enligt artikel 3.4 och artikel 10 i direktivet. I de delar rapporteringen avser resultat
25Havsmiljöförordningen (2010:1341). 26 Rådets direktiv (91/676/EEG) av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater frånjordbruket (Nitratdirektivet).
från övervakning av vatten grundar den sig på den befintliga övervakningen.
Jordbruksverket har ett återkommande regeringsuppdrag att ta fram underlag för översyn av nitratkänsliga områden enligt nitratdirektivet och rapporterar även till EU efter att regeringen beslutat om eventuella förändringar i områdena.
Art- och habitatdirektivet, fågeldirektivet och Natura 2000-områden
Den biologiska mångfalden, dvs. havets arter och livsmiljöer, och de ekosystemtjänster som produceras är viktiga för människan. Det finns därför goda skäl att övervaka arter och livsmiljöer för att kunna visa på behov av att vidta åtgärder för att motverka att den biologiska mångfalden utarmas.
Det stora antalet arter som finns i olika ekosystem medför utmaningar för övervakning av arter och biologisk mångfald inklusive förändringar i ekosystemen. Resultaten från övervakningen av biologisk mångfald är viktiga för arbetet med och uppföljningen av miljökvalitetsmålen men också för samhällsplaneringen, t.ex. för att kunna skydda viktiga naturområden vid exploatering på grund av olika samhällsbyggnadsprojekt.
27
EU:s art- och habitatdirektiv
28
har som mål att säkra den biolo-
giska mångfalden i EU:s medlemsstater genom bevarande av naturligt förekommande livsmiljöer samt den vilda floran och faunan. Alla åtgärder som vidtas i linje med direktivet ska ha som mål att bevara eller återställa gynnsam bevarandestatus för miljöer och arter. I enlighet med art- och habitatdirektivets artikel 11 ska Sverige övervaka bevarandestatus för de naturtyper och arter som ingår i direktivet. Bevarandestatus rapporteras vart sjätte år.
Fågeldirektivet
29
är ett direktiv för skydd av vilda fåglar och deras
livsmiljöer. Natura 2000-områden utses med stöd av art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet.
Naturvårdsverket ansvarar för rapporteringen enligt art- och habitatdirektivet till EU-kommissionen. Havs- och vattenmyndig-
27SOU 2019:22, s. 221 f. 28 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet). 29 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (Fågeldirektivet).
heten ansvarar för att ta fram och granska bedömningarna för akvatiska arter och naturtyper.
Vid en bedömning av bevarandestatus för naturtyper ska det ingå data om utbredningsområde, area, typiska arter och struktur/funktion. Vid en bedömning av bevarandestatus för arter ska det ingå data om utbredningsområde, tillgång till livsmiljöer och populationsstorlek. Data ska användas för att bedöma nuvarande tillstånd (jämfört med referensvärden), trender och framtidsutsikter. Övervakningen ska också ligga till grund för uppföljning samt riktade naturvårdsinsatser och politiska beslut.
Strategier för miljöövervakning behöver samordnas mellan art- och habitatdirektivet och havsmiljödirektivet eftersom status för livsmiljöer på havsbotten, s.k. bentiska habitat, ska bedömas även enligt havsmiljödirektivet.
30
Förordningen om invasiva främmande arter
Det finns även en EU-förordning om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter.
31
En
svensk förordning om invasiva främmande arter
32
kompletterar EU-
förordningen.
Helcom och Ospar
De regionala havskonventionerna Helcom och Ospar kom till för att skydda miljön och den biologiska mångfalden i haven i respektive region. Helcoms och Ospars huvuduppgifter är bl.a. att redovisa den belastning av gödande ämnen och miljögifter som når havet från respektive omgivande land. För Helcom omfattas även den maritima trafiken. I Helcoms och Ospars uppgifter ingår vidare att utforma övervakningsprogram och välja lämpliga indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmål inom konventionernas beslutade aktionsplaner eller strategier. I konventionerna utvecklas efter hand nya indikatorer som ska kunna svara mot både konventionernas mål och den rapportering som krävs av EU:s medlemsstater enligt havsmiljödirektivet.
30SOU 2019:22, s. 224. 31 Europarlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter. 32 Förordningen (2018:1939) om invasiva främmande arter.
Sverige rapporterar årligen in miljöövervakningsdata till Helcom och Ospar genom att SMHI som är den nationella datavärden skickar data till den internationella datavärden ICES.
22.1.3. Miljöövervakningens programområden
Den statliga miljöövervakningen är uppdelad i tio programområden. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för olika områden.
Miljöövervakningen inom de tio programområdena bedrivs genom nationella delprogram och regionala delprogram. För att öka samarbetet på områden där flera länsstyrelser genomför miljöövervakning, finns det s.k. gemensamma regionala delprogram. Därutöver driver länsstyrelserna egna regionala program.
På nationell nivå finns det fem delprogram inom Kust och hav som innefattar arter och biologisk mångfald, Integrerad kustfiskövervakning, Toppkonsumenter, Makrofauna mjukbotten/Sedimentlevande makrofauna, Vegetationsklädda bottnar och Fria vattenmassan.
Länsstyrelserna driver dessutom regionala gemensamma delprogram som omfattar hydrografi och kemi och plankton i havet, vegetationsklädda bottnar, mjukfaunabotten, kustfisk samt kustfåglar i Bottniska viken.
Länsstyrelserna driver också ett antal egna program som avser arter och biologisk mångfald. De flesta är generellt inriktade t.ex. artövervakning av kustfågel, kustfisk, musslor, sjöfågel samt lek- och uppväxtområden för fisk i grunda vikar och fjärdar. Vissa är inriktade på specifika arter som t.ex. havsörn och sik.
33
22.1.4. Miljöövervakningsutredningen om miljöövervakningen
Miljöövervakningsutredningen
34
lämnade flera förslag som har effekt
på havsmiljöfrågor men behöver behandlas i sammanhang med andra frågor om miljöövervakning. Miljömålsberedningen vill betona att de förslag som redovisas i detta avsnitt behöver ingå i regeringens
33SOU 2019:22, s. 235 ff. 34SOU 2019:22, Sveriges miljöövervakning – dess uppgift och organisation för en god miljöför-
valtning, betänkande av Utredningen om översyn av miljöövervakningen.
samlade arbete för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt
levande kust och skärgård.
Stöd till kommunerna med vägledningar och tydliga rutiner
Mer data skulle kunna tas tillvara från t.ex. länsstyrelsers, verksamhetsutövares och kommuners miljöövervakning. Ansvariga myndigheter, främst Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och SGU, behöver dock utveckla handledningar för de data som man vill använda i det statliga miljöövervakningssystemet. Detta gäller för såväl den nationella rapporteringen om tillståndet i miljön till riksdagen som den internationella rapporteringen.
Stora mängder data från kommunernas miljöövervakning rapporteras inte in till datavärdarna. Det beror bl.a. på att datavärdarna saknar resurser för att ta emot data från kommunerna samt ett tydligt uppdrag att hantera denna typ av data. Detta medför att data från kommunerna i bland lagras på regional nivå vid länsstyrelserna vilket medför att tillgängligheten är begränsad. För att kommunerna ska kunna bidra till den nationella miljöövervakningen måste kommunerna få generellt stöd från länsstyrelserna och från ansvariga myndigheter.
Om kommunerna får stöd och vägledning och tillgång till enkla och klara rutiner för inrapportering av miljöövervakningsdata samt om datavärdarna får resurser och ett tydligt uppdrag att ta emot, hantera samt eventuellt kvalitetsgranska dessa data, kan omfattade och relevanta miljödata från kommunerna göras tillgängliga och bidra till en ökad bredd inom den statliga miljöövervakningen. Att kunna relatera resultat från nationell och regional miljöövervakning till förhållandena i den egna kommunen blir en naturlig följd av detta.
Det är viktigt att länsstyrelser och ansvariga myndigheter stödjer kommunerna med bl.a. vägledningar samt enkla och tydliga rutiner för inrapportering och validering. Myndigheterna behöver också tydliggöra för kommunerna vilka data som efterfrågas inom den statliga miljöövervakningen, t.ex. när det gäller data om landmiljö och biologisk mångfald samt invasiva främmande arter.
35
Data ska kunna tas emot från alla aktörer
För datavärdarna bör anges att sådana data ska tas om hand av dem. En grundläggande förutsättning för att kunna föra en dialog med t.ex. kommuner och verksamhetsutövare om vilka slags miljödata som myndigheter behöver, är att kartlägga vilka miljödata som finns tillgängliga.
Många verksamhetsutövare genomför omfattande recipientkontroll för att tillgodose villkor som anges i miljötillstånden. Vidare gör man omfattande undersökningar i samband med att man ansöker om produktionstillstånd eller förändringar i verksamheten. Recipientkontrollen kan utföras av verksamhetsutövare själv eller i samverkan med andra verksamhetsutövare och andra aktörer genom samordnad recipientkontroll, t.ex. genom samordnad recipientkontroll i vatten- och luftvårdsförbund. Det finns även exempel på att verksamhetsutövare genomför egna provtagningar av lokalt opåverkade vatten för att få fram referensdata i områden där statligt finansierade referensdata saknas.
Det förekommer att data från recipientkontrollen rapporteras till datavärden, men det är framför allt data som tas fram inom den samordnade recipientkontrollen som rapporteras till datavärden, förutsatt att datavärden tar emot sådana data.
Relevanta miljödata från recipientkontrollen måste komma till användning i statlig miljöövervakning i betydligt större omfattning än i dag. Myndigheterna bör därför se till att om verksamhetsutövare rapporterar data till en myndighet vidarebefordras uppgifterna till berörda enheter inom myndigheten.
36
Användarråd
Varje datavärdskap bör inrätta ett användarråd för att skapa ett system med organiserade användarkontakter. Därigenom bör såväl användarnas behov av att rapportera och använda data, som datavärdarnas behov av dialog om funktionalitet och utvecklingsarbete m.m. tillgodoses.
37
36SOU 2019:22, s. 539. 37SOU 2019:22, s. 537.
Ansvar för att tillgängliggöra
De myndigheter som ska ansvara för datavärdskap och Naturvårdsverket som ska ansvara för att identifiera och driva utvecklingsprojekt som är gemensamma för datavärdarna, ska i samråd se till att data från miljöövervakningen tillgängliggörs på ett enhetligt, användarvänligt och överskådligt sätt. I detta arbete bör också ingå att pröva webbaserade inrapporteringsformulär så att utförarnas krav på inrapportering klargörs och underlättas. Så långt det är möjligt bör format samordnas mellan olika datavärdar.
38
Ansvar för miljöövervakning och datavärdskap ska regleras i myndigheternas instruktioner
Det finns en tydlig reglering om både ansvariga myndigheter och deras ansvar när det gäller uppföljning av miljökvalitetsmålen. När det gäller miljöövervakning saknas motsvarande struktur. Uppgifter som avser miljöövervakning anges endast i instruktionen för Naturvårdsverket respektive Havs- och vattenmyndigheten.
Ansvar för miljöövervakning behöver tydliggöras i berörda myndigheters instruktioner. Det ansvaret bör dessutom i så stor utsträckning som möjligt samordnas med miljömålsansvaret så att samma myndighet som har ansvar för miljöövervakningen också har ansvar för samordning av uppföljning och utvärdering av berört miljökvalitetsmål. Instruktionen kan också behöva ses över för andra myndigheter som inte har uttryckligt ansvar för miljökvalitetsmålen men som har viktiga uppgifter inom miljöövervakningen. I översynen av myndigheternas instruktioner bör även ansvaret för den internationella rapporteringen ingå.
39
Miljöövervakningsutredningen föreslog även att ett antal myndigheter behöver få ett tydligt och/eller förändrat ansvar för datavärdskap i sin instruktion. I detta sammanhang kan nämnas att det i SMHI:s instruktion bör anges att myndigheten är nationell datavärd för hydrografiska, kemiska och marinbiologiska data från Östersjön och Västerhavet. Av SLU:s förordning bör vidare framgå att univer-
38SOU 2019:22, s. 537. 39SOU 2019:22, s. 521 ff.
sitetet är nationell datavärd för kemiska och biologiska data i sjöar och vattendrag (ej fisk) och Fiskdata i sjöar, vattendrag och kust.
40
Samtidigt behöver det förutsättningsskapande arbetet vara centraliserat även fortsättningsvis. Det gäller t.ex. dataformat, stödtjänster (stationsregister, begreppsdatabas) m.m. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten behöver vägleda de andra myndigheterna genom att använda sin domänexpertis i samverkan med DIGG:s övergripande expertis och uppdrag. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten behöver fortsatt samla datavärdarna och underlätta samverkan med dem.
Länsstyrelserna bör få anslag i stället för bidrag
En av Naturvårdsverkets uppgifter inom miljöövervakningen är att betala ut inomstatliga bidrag till länsstyrelserna för miljöövervakning. Naturvårdsverket beslutar i samråd med Havs- och vattenmyndigheten om fördelningen av bidrag till länsstyrelserna för den regionala miljöövervakningen.
Finansieringen görs med lika stora belopp från Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens del av anslag 1:2 Miljöövervakning m.m. En del av bidragen är ett schablonbelopp per län, totalt 25,3 miljoner kronor per år. Den andra och mindre delen av bidragen avser projektledning av gemensamma regionala delprogram, samt särskilda bidrag till vissa länsstyrelser för det gemensamma regionala delprogrammet Typområden på jordbruksmark. Totalt uppgår de av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten gemensamt finansierade bidragen till i genomsnitt cirka 26,5 miljoner kronor per år under 2015–2020.
Länsstyrelsernas miljöövervakning från anslaget 1:2 svarar för drygt tre procent av den totala statliga finansieringen av miljöövervakningen. Bidragen till den regionala miljöövervakningen från anslaget 1:2 har varit oförändrade under tio år. Regional miljöövervakning och närliggande verksamheter finansieras från olika anslag utöver anslaget 1:2, vilket gör det svårt att överblicka den samlade finansieringen. Det finns ingen samlad ekonomisk uppföljning av hur länsstyrelserna använder bidragen från anslaget 1:2.
Riksrevisionen har nyligen granskat regeringens styrning av länsstyrelserna. En större direkt finansiering genom förvaltningsanslag eller dispositionsrätt på sakanslag skulle enligt Riksrevisionen ge länsstyrelserna bättre förutsättningar att utföra sina uppgifter på ett effektivt och långsiktigt sätt. Det skulle förbättra länsstyrelsernas planeringsmöjligheter, göra medelstilldelningen mer överskådlig och underlätta styrning och uppföljning av länsstyrelsernas samlade verksamhet. Riksrevisionen rekommenderar därför att Regeringskansliet bör fortsätta arbeta aktivt för att minska andelen bidragsfinansiering.
Finansieringen av länsstyrelsernas miljöövervakning behöver renodlas. Det som i dag är inomstatliga bidrag för miljöövervakning mellan Naturvårdsverket och länsstyrelserna bör i stället tilldelas respektive länsstyrelse i form av direkta anslagsposter inom anslaget 1:2 Miljöövervakning och miljömålsuppföljning.
41
Datavärdarna bör finansieras inom ramanslag för respektive myndighet
Ansvaret för datavärdskap bör som tidigare beskrivits anges i respektive myndighets instruktion. Ansvaret behöver kopplas till finansieringen och finansieringen av den verksamhet som bedrivs av datavärdarna borde därför belasta respektive myndighets ramanslag. Ramanslaget behöver också finansiera utgifter för användarråd för datavärdskapen. I regleringsbrev till respektive myndighet ska anges att ett visst belopp av myndighetens ramanslag bör användas till den verksamhet som bedrivs inom datavärdskapet.
Utvecklingsarbete och samordning av datavärdarnas arbete ska finansieras av anslaget 1:2. Utvecklingsarbetet kan avse utvecklingen av stödsystem så att det finns förutsättning för att kunna ta tillvara information i inrapporterade miljödata, säkerställa kvalitet och effektivisera hanteringen av data.
42
41SOU 2019:22, s. 555. 42SOU 2019:22, s. 555 f.
22.2. Marin kartering
Havs- och vattenmyndigheten arbetar med att ta fram heltäckande kartor över den marina miljön i områden som täcker både territorialvattnet och ekonomisk zon, och som längs kusten avgränsas av strandlinjen.
Arbetet utförs inom projektet Nationell marin kartering
43
och
har som målsättning att vid projektets slut 2020 ha skapat en första version av heltäckande kartor över hela Sveriges havsmiljö. Den långsiktiga målbilden med arbetet är att på sikt ha sammanhängande, enhetliga och jämförbara heltäckande kartor över Sveriges havsmiljö som kan användas för en hållbar förvaltning av havet.
Heltäckande, högupplösta underlag över marina arter, habitat och naturvärden är grundläggande inom flera verksamhetsområden på nationell och regional nivå:
- Ökat och förbättrat marint områdesskydd med ett ekologiskt representativt, sammanhängande och funktionellt nätverk av skyddade områden
- Ekosystembaserad fiskförvaltning
- Grön infrastruktur
- Fysisk planering, havsplanering
- Oljeskyddsunderlag
- Havs- och vattenförvaltning
- Tillsyn och prövning
- Övriga maritima frågor.
Kartläggningen inom nationell marin kartering utgår från befintliga, tillgängliga data. Tillsammans med kompletterande punktdatainsamling av marinbiologi och maringeologi och information om den abiotiska
44
miljön, t.ex. djup och bottentyp, kan informationen användas
för modellering av sannolik utbredning av arter och livsmiljöer.
Utbredningskartornas kvalitet avgörs av kvaliteten och upplösningen på den information modellen baseras på. Ju fler provpunkter
43 Kartering är olika metoder för insamling av data som ska ligga till grund för framställning av kartor. 44 Abiotiska faktorer (motsats biotiska faktorer) är icke-levande faktorer som påverkar naturen.
med marinbiologiska data och ju bättre upplösning och tillförlitlighet i de abiotiska underlagen, desto bättre stämmer kartorna med verkligheten. Därför är det viktigt att parallellt med modellering på befintlig information, arbeta med att förbättra även de fysiska underlagen för att i en långsiktig iterativ process ständigt förbättra modellerna när bättre data finns tillgänglig.
Karteringsarbetet delas upp i olika uppdrag som avgränsas till ett havsplaneområde enligt 2 § havsplaneringsförordningen
45
eller län
för en grov och översiktlig respektive högupplöst och detaljerad kartläggning. Även utsjöbankar eller andra intressanta områden i utsjön prioriteras inom projektet.
46
Länsstyrelserna ansvarar för att ta fram kunskap om arter och livsmiljöer innan områdesskydd beslutas. Detta är också en stor del av den marina karteringen.
Bilden nedan visar hur långt den nationella marina karteringen har kommit och vad som återstår. Se vidare i avsnittet nedan om Havs- och vattenmyndigheten när det gäller projektet Nationell marin kartering.
45 SFS 2015:400. 46 www.havochvatten.se, Nationell marin karting, 2020-06-01.
Figur 22.1 Status för nationell marin kartering
Källa: Havs- och vattenmyndighetens webb 2020-07-06.
22.2.1. Inspire-direktivet
Inspire-direktivet
47
syftar till att standardisera hur geografisk infor-
mation utformas och görs tillgänglig i EU. Inspire står för Infrastructure for Spatial Information in Europe vilket är synonymt med spatial data infrastructure, förkortat SDI, vilket på svenska benämns: infrastruktur för geodata.
Ett av skälen till initiativet var att möjliggöra gränsöverskridande analyser. En stor del av den information som används inom miljöområdet är av geografisk karaktär och kan hanteras i ett geografiskt informationssystem (GIS). Inspire-direktivet specificerar riktlinjer för att beskriva rumsliga datamängder med metadata, utforma datamängdernas attribut på ett gemensamt sätt, och publicera datamängderna som nättjänster som kan nås via internet.
Inspire innehåller bestämmelser om att inrätta en infrastruktur för geodata i Europa genom att:
- identifiera relevanta geodata,
- beskriva dessa i metadata,
- utveckla sök-, visnings- och nedladdningstjänster samt
- harmonisera data så att de går att kombinera.
Infrastrukturen gör det möjligt att dela geodata mellan organisationer inom den offentliga sektorn och underlätta allmänhetens tillgång till geodata i hela Europa. Direktivet trädde i kraft 15 maj 2007. I Sverige finns en lag (SFS 2010:1767) och en förordning (SFS 2010:1770) för geografisk miljöinformation. I förordningen pekas informationsansvariga myndigheter ut för de olika teman som ingår i direktivet. Ansvaret över datadelning delas tematiskt enligt de tema som definieras inom Inspire.
48
47 Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/2/EG av den 14 mars 2007 om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire). 48 www.geodata.se/styrande/inspire/, 2020-06-03.
22.2.2. Geografisk information inklusive djupdata
Sjömätning, hydrografi,
49
innebär en uppmätning av havsbottnens
topografi, alltså terrängens fysiska form och höjdskillnader. Sjömätning utförs för sjöfartens, fiskets, miljöns, friluftslivets och samhällets räkning. Sjöfartsverket utför sjömätningen för att det ska finnas information med korrekta djup och bottenbeskaffenheter för de svenska farlederna. Sjömätningarna i svenska vatten lagras i en djupdatabas på Sjöfartsverket. Där finns moderna mätningar gjorda med laser och multibeam som ger väldigt stor detaljrikedom, men även mätningar med handlod från 1800-talet.
Det primära syftet med djupdata är att producera sjökort. Djupdata används därför av Sjöfartsverket främst för att ta fram djupkurvor och siffror till sjökort. Vidare används djupdata t.ex. för att bestämma lämpliga positioner vid placering av farledsutmärkning. Mätningarna är mycket detaljerade och gör att informationen även kan användas för många andra syften såsom analyser vid farledsprojekteringar samt i miljöförbättrande arbete.
Användningsområdena för djupdata har dock utvecklats avsevärt till att omfatta anläggning av verksamheter som t.ex. vindkraft, rördragningar, bottentrålning efter fisk, men även som ett mycket viktigt underlag för statlig och kommunal verksamhet såsom skydd och förvaltning, inklusive kust och havsplanering.
Högupplöst djupdata kan användas vid t.ex. miljöanalyser, habitatmodellering, etablering vid offshoreanläggningar och vindkraftsparker. Djupdata, kombinerad med andra informationsmängder, behövs vid planeringsarbete och som underlag vid kabel- och rördragningar med mera.
50
Djupdata kan jämföras med topografiska data på land, alltså sådant som ligger till grund för att ta fram kartor över olika geografiska om-
49Hydrografi är en gren av den fysiska geografin som studerar den fysiska karaktäristiken av vatten och angränsande landområden. Ordet kan avse all form av mätning och kartläggning av vattenområden, och då kan oceanografi och limnologi ses som undergrupper av denna. I mer specifik betydelse avses sjömätning, dvs. sådan kartläggning och beskrivning av farbart vatten, som är en förutsättning för navigering till sjöss. Storskalig hydrografi bedrivs av nationella och internationella organisationer, som utger sjökort och annat deskriptivt material för navigering. Till hydrografin hör även studiet av tidvatten, havsströmmar, vågor, havsdjup, samt kartläggning av rev, klippor och fiskstim som kan påverka sjöfarten. Till skillnad från oceanografin behandlar hydrografin strand- och hamnområden, samt andra centrala platser för sjöfart, som var fyrar finns och andra vägmärken som underlättar navigering. En angränsande vetenskap är
batymetrin, som kartlägger och beskriver havsdjupens topografi.
50 www.sjofartsverket.se 2020-05-22.
råden. Tillgång till djupdata är grundläggande för att kunna arbeta effektivt med planering, skydd och förvaltning av kust- och havsmiljö.
Djupdata och sekretess
Sjömätning
Sjömätning regleras i 3–5 §§ lagen om skydd för geografisk information.
51
Försvarsmakten, Sjöfartsverket och Sveriges geologiska under-
sökning (SGU) får utföra sjömätning enligt 3 § lagen om skydd för geografisk information. Sjömätning får enligt 3 § inte utföras inom Sveriges sjöterritorium, med undantag av insjöar, vattendrag och kanaler. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får dock i enskilda fall besluta om tillstånd.
Tillstånd ska ges om sjömätningen inte kan antas medföra skada för totalförsvaret. Beslutet om tillstånd får innehålla villkor om att den geografiska informationen endast får användas för ett visst ändamål eller efter iakttagande av särskilda säkerhetsåtgärder.
Det behövs inte tillstånd för ringa sjömätning, eller sjömätning som utförs i en allmän hamn av den som ansvarar för hamnen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om undantag från kravet på tillstånd.
Undantagen från kravet på sjömätningstillstånd gäller inte när det råder höjd beredskap eller under annan tid som regeringen beslutar med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap. Ett beslut om sjömätningstillstånd får upphävas eller ändras när det råder höjd beredskap eller under annan tid som regeringen beslutar med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap.
Spridning
Enligt 9 § lagen om skydd för geografisk information är det förbjudet att sprida en sammanställning av geografisk information om förhållanden i ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett vattenområde som avser Sveriges sjöterritorium, med undantag av insjöar, vattendrag och kanaler.
51 Lagen (2016:319) om skydd för geografisk information.
Tillstånd ska ges om spridningen inte kan antas medföra skada för totalförsvaret. Beslutet om tillstånd får innehålla villkor om att den geografiska informationen endast får användas för ett visst ändamål eller efter iakttagande av särskilda säkerhetsåtgärder. Efter medgivande från den som söker tillstånd får retuscheringsåtgärder i sammanställningen göras av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, om det behövs för att kunna meddela ett tillstånd.
Bestämmelsernas syfte
I förarbetena till lagen om skydd för geografisk information anförde regeringen att lagens syfte, liksom tidigare reglering på området, ska vara att skydda sådana uppgifter av betydelse för totalförsvaret som omfattas av försvarssekretess.
Enligt regeringsformen har var och en rätt till ett antal grundläggande fri- och rättigheter, bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet. Dessa friheter får bara inskränkas genom lag och för att tillgodose särskilda i regeringsformen uppräknade ändamål, som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Ett sådant är rikets säkerhet men även allmän ordning och säkerhet och förebyggandet och beivrandet av brott finns med i uppräkningen. När det gäller spridning och framställning av geografisk information ges i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) (6 kap. 1 och 2 §§ TF och 3 kap. 12 § YGL) möjlighet att inskränka spridning och framställning av kartor, ritningar eller bilder över Sverige eller del av Sverige, men endast om dessa innehåller upplysning av betydelse för rikets försvar. Det är enligt dessa grundlagar alltså inte möjligt att begränsa spridningen eller fram-ställning av kartor eller bilder över Sverige med hänvisning till annat än rikets försvar.
För att kunna skydda försvarskänslig geografisk information krävs därtill att uppgifter som redan är framtagna omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (OSL) eftersom uppgifterna annars kan begäras ut som allmänna handlingar. Lagen måste därför utgå från vad som skyddas av OSL.
52
Problem med bestämmelserna
Det finns alltså ett generellt förbud att utan tillstånd utföra sjömät-
ning på andra ställen inom Sveriges sjöterritorium än i insjöar, vatten-
drag, kanaler samt i allmänna hamnar. Numera används dock teknik i form av GPS kombinerad med datateknik, ekolod och radar som innebär ökade möjligheter att på ett enkelt sätt samla in djupinformation utan omfattande kostnader. Många navigationssystem som används både yrkesmässigt och av privatpersoner sparar positioneringen och då även djupinformation och annan känslig information. Regleringen innebär således att en omfattande del av privatpersoners navigering för privat bruk omfattas av lagens tillämpningsområde eftersom i princip all bestående registrering av positionsbestämning kräver tillstånd. T.ex. navigering för privat bruk undantas i och för sig eftersom det anses vara ringa sjömätning.
53
Med tillgänglig teknik
är det dock enkelt att från en fritidsbåt skicka data vidare till en molnbaserad lagringstjänst där informationen kan sammanställas och bearbetas utan att svenska myndigheter känner till vem som får tillgång till den.
Det finns skäl att anta att reglerna om tillståndskrav för sjömätning i stor utsträckning inte följs vilket försvårar möjligheten att upprätthålla förbudet mot sjömätning.
Samtidigt är behovet av att sjömäta stort. Vid sidan av privata båtägare finns det myndigheter, kommuner och företag som behöver utföra sjömätning i sin verksamhet.
Havsmiljöfrågor har blivit ett motstridigt intresse till behovet av att från försvarssynpunkt ha ett vittgående skydd av djupinformation. Som exempel kan nämnas behovet att kommunicera förekomst och utveckling av karakteristiska och skyddsvärda arter och habitat och definiera de marina naturtyperna för att kunna skydda och förvalta de marina områdena.
Etappmålet för biologisk mångfald och ekosystemtjänster
54
med
målår 2020 innebär att det formella skyddet för marina områden kommer att behöva öka och de ekologiska sambanden behöva stärkas. Djupdata behövs också för utvecklingen av de maritima näringarna.
55
Havsmiljöutredningen anförde i sitt slutbetänkande, att sekretess för detaljerad information om djup- och bottenbeskaffenhet länge
53Prop. 2015/16:63, s. 29. 54 Regeringsbeslut den 27 februari 2014, dnr M2014/593/Nm. 55Prop. 2015/16:63, s. 21–22.
har uppfattats som ett stort problem av myndigheter och forskare som arbetar med havsmiljöfrågor eftersom informationen ligger till grund för mycket av den kunskapsuppbyggnad, modellering och planering av havsmiljön som en hållbar förvaltning av haven kräver. Som exempel kan nämnas underlag för att identifiera skyddsvärda biotoper, marina reservat och etablering av vindkraftverk. En förutsättning för detta är god tillgänglighet till detaljerad information om bottentopografi och bottenbeskaffenhet. Dels är tillståndsprocessen tidskrävande, dels finns det i dag andra typer av hot mot samhället än det militära, såsom ett förändrat klimat och olika miljöproblem.
56
Genomförandet av havsmiljödirektivet har också ökat behovet av djupdata. Havsmiljödirektivet ställer krav på miljöövervakning för att säkerställa att god miljöstatus i haven kan nås. För att uppfylla direktivets krav måste Sveriges miljöövervakning utökas för bättre kunskaper om de marina livsmiljöerna. Sverige har ett antal internationella åtaganden om genomförandet av hållbar förvaltning av svenska havsområden. För att Sverige ska kunna uppfylla dessa åtaganden förutsätts, enligt Havs- och vattenmyndigheten, att sjögeografisk information finns och är tillgänglig.
57
I enlighet med rådets förordning (EG) nr 199/2008 av den 25 februari 2008 om upprättande av en gemenskapsram för insamling, förvaltning och utnyttjande av uppgifter inom fiskerisektorn och till stöd för vetenskapliga utlåtanden om den gemensamma fiskeripolitiken samlas biologiska data som bl.a. omfattar bottentrålundersökningar och oceanografisk provtagning. Dessa data används sedan för att uppskatta fiskbeståndens storlek och sammansättning, vilket i sin tur ligger till grund för beslut om fiskekvoter.
Det är inte bara myndigheter som har behov av djupdata i sin verksamhet utan efterfrågan från andra aktörer av sådan information har ökat. Detta har lett till uppkomsten av privata elektroniska sammanställningar av djupinformation som bygger på att användaren delar med sig av sin djupinformation och får tillgång till andras djupinformation.
58
56SOU 2008:48, En utvecklad havsmiljöförvaltning, slutbetänkande av Havsmiljöutredningen s. 319 f. 57Prop. 2015/16:63, s. 22. 58Prop. 2015/16:63, s. 22–23.
Försvarsmaktens inställning
Försvarsmaktens ståndpunkt är att djupinformationen trots ovan angivna problem alltjämt är skyddsvärd och skälen för det är bl.a. följande.
När det gäller Sveriges internationella åtaganden och genomförandet av havsmiljödirektivet betonas att försvars- och säkerhetspolitiken ligger i en egen pelare inom EU och ingår därför inte i det överstatliga samarbetet. Sveriges skyldighet att genomföra havsmiljödirektivet är därmed inte avgörande för försvars- och säkerhetsmässiga nationella ställningstaganden.
Betydande delar av den svenska kusten har en unik geografi i form av skärgårdar med stora djup och avsevärda bottentopografiska variationer samt områden med stora mängder grund. Detta har historiskt utnyttjats som en naturlig del i försvaret av landet och som basområden för egna stridskrafter. Dessa geografiska förhållanden fyller även i dag en viktig funktion för det militära försvaret. Tidigare hotbilder med lägre risk för väpnade angrepp kan inte vara grund för bedömningen av vilket skydd som behövs för djupinformation. Djupinformation som lämnas ut i dag kan inte återtas om hotbilden mot Sverige skulle förändras. Detta, tillsammans med informationens mycket långa varaktighet samt de strategiska, operativa och taktiska fördelar högupplöst djupinformation kan ge innebär att djupinformationen inom vissa geografiska områden även fortsättningsvis är skyddsvärd.
Ett frisläppande av all djupinformation över det svenska sjöterritoriet kan enligt Försvarsmakten få stora operativa och taktiska negativa konsekvenser. Det informationsöverläge som Försvarsmakten har i dag skulle urholkas och på sikt försvinna helt. Detta skulle på kort sikt bl.a. medföra att Försvarsmaktens uppgift att hävda den territoriella integriteten mot framför allt främmande undervattensverksamhet försvåras avsevärt. På längre sikt kan förmågan att försvara Sverige mot väpnat angrepp begränsas.
Efter händelserna hösten 2014 med främmande undervattensverksamhet i svenska farvatten har Försvarsmakten konstaterat att det faktum att främmande makt kränker Sveriges sjöterritorium pekar på ett starkt skyddsbehov av sjögeografisk information vars tillgängliggörande kan antas medföra skada för totalförsvaret. Tillstånd till sjömätning är centralt för skyddet av sådan sjögeografisk information.
Försvarsmakten har identifierat två generella områden inom vilka den högupplösta djupinformationen enligt myndigheten inte kan skyddas och därför kan släppas fri inom ramen för ett tillståndsförfarande. Det första området är de allmänna farleder som finns angivna i Sjöfartsverkets tillkännagivande (SJÖFS 2013:4) av register över allmänna farleder och allmänna hamnar, eftersom det inom farlederna är mycket svårt att upptäcka och förhindra dold insamling av djupinformation. Det andra området är djupintervallet 0–6 meter, inom vilket det i dag är möjligt att med hjälp av öppen information, exempelvis kommersiellt tillgänglig satellitinformation, analysera fram djupinformation.
Därutöver har Försvarsmakten kunnat identifiera ett antal områden där högupplöst djupinformation efter begäran kan släppas fri. Totalt sett rör det sig om högupplöst djupinformation inom ungefär
halva det svenska sjöterritoriet som inom ramen för ett tillståndsför-
farande kan släppas fri enligt Försvarsmakten.
59
Regeringens senaste ställningstagande
I förarbetena till lagen om skydd för geografisk information redogjorde regeringen för sitt senaste ställningstagande om hur sekretessen av djupdata ska hanteras och betonade bl.a. följande.
Försvarsmakten har konstaterat att sjögeografisk information i vissa områden fortfarande bör omfattas av sekretess, även om en stor del av denna information kan släppas fri. Mot denna bakgrund går det inte att helt släppa kraven på tillstånd för sjömätning. I sakens natur ligger också att specifika områden inte kan göras tillståndsfria eftersom det då motsatsvis framgår vilka områden som är känsliga ur försvarssynpunkt. Samtidigt inverkar en alltför stark begränsning av den geografiska informationen menligt på havsmiljöarbetet och på möjligheterna att utveckla maritima verksamheter.
Utgångspunkten vid tillståndsprövningen, när det gäller sjömätning är således, enligt regeringen, att sekretess endast gäller för insamlad djupinformation om det kan antas att skada uppstår om sjömätningstillstånd beviljas. Skadebedömningen ska i första hand göras av själva uppgiften och inte utifrån omständigheter i det enskilda fallet. Är uppgiften av sådan art att ett utlämnande typiskt sett kan vara
ägnat att medföra skada för skyddsintresset skyddas uppgiften av sekretess. När det gäller uppgifter som typiskt sett kan anses vara känsliga kan upplysningar om sökandens identitet, säkerhetsskyddsrutiner eller syfte med insamlingen av djupinformation leda till att det inte längre finns någon anledning att anta att en skada kan uppkomma. I sådana fall bör sjömätningstillstånd beviljas.
Eftersom det är uppgifter av betydelse för totalförsvaret som alltjämt ska skyddas med regleringen har övervägandena i denna del byggt på Försvarsmaktens analys över känsliga områden när det gäller vilka olika möjligheter som finns att inskränka lagens tillämpningsområde och samtidigt bibehålla ett skydd för känsliga uppgifter. Regeringen delade denna bedömning.
60
Finansieringsmodellen
Sjöfartsverket ansvarar som tidigare beskrivits för den nationella djupdatabasen och är huvudsaklig utförare av djupmätningar. Sjöfartsverkets huvuduppgifter är bl.a. att svara för sjögeografisk information inom Sjöfartsverkets ansvarsområde (sjökartläggning) och svara för samordning av sjögeografisk information inom Sverige.
61
Förutsatt att datamängden får spridningstillstånd enligt lagen om skydd för geografisk information kan djupdata beställas från Sjöfartsverket mot en avgift. Offentliga aktörer som myndigheter och kommuner kan mot en avgift köpa befintligt djupdata från Sjöfartsverket för ett specificerat ändamål. Djupdata får endast användas för det ändamål som tillståndet är ansökt för. Om samma data ska användas för ett annat ändamål måste en ny ansökan lämnas in och eventuellt ytterligare en avgift betalas för samma data. Det gör att statliga och kommunala aktörer upplever att de betalar mycket pengar och även i vissa fall flera gånger för samma djupdata.
22.3. Datavärdskap
Digitaliseringen av den offentliga sektorn som har pågått länge i Sverige, har varit betydelsefull inom miljöinformationsområdet. Det finns dock både kvarstående problem och stora utvecklingsbehov
60Prop. 2015/16:63, Skydd för geografisk information, s. 24. 61 2 § 6–7 p. förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket.
när det gäller att hantera miljödata. I dag saknas en helhetsbild över vilka data som finns och tas fram inom miljöövervakningen.
Det finns oklarheter, brister och flaskhalsar i datahanteringen inom det statliga miljöövervakningssystemet. Det finns dessutom omfattande data från övriga aktörer, t.ex. verksamhetsutövare, vattenvårdsförbund, kommuner och länsstyrelser, som skulle kunna göras mer tillgängliga och bidra till en ökad användning inom miljöövervakningen. Utmaningen när det gäller hanteringen av miljödata är därför dels att effektivisera den nuvarande datahanteringen, dels att i ökad utsträckning hantera relevanta data från övriga aktörer.
62
Inom den nationella miljöövervakningen samlas miljödata in genom uppdrag från Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten till olika utförare. De är i första hand universitet, högskolor, myndigheter, länsstyrelser eller miljökonsulter som har de kunskaper som krävs för uppgiften. Uppdragen upphandlas i konkurrens eller genomförs i form av myndighetssamarbete.
Resultaten är i många fall mycket känsliga för hur insamlingen, provberedningen och analyserna går till. Utförarens kompetens och kvalitetsarbete har därför stor betydelse.
För att informationen från den nationella och den regionala miljöövervakningen ska vara tillförlitlig, relevant och tillgänglig har ett särskilt kvalitetssystem upprättats. Det är kopplat till Naturvårdsverkets övergripande kvalitetssystem enligt ISO 14001 och till Naturvårdsverkets miljöledningssystem. Systemet innebär bl.a. att ackrediterade utförare och laboratorier ska utnyttjas i första hand. Tillgången på ackrediterade laboratorier är dock begränsad.
För varje typ av undersökning ska det finnas en utförlig manual, även kallad undersökningstyp, som beskriver hur insamling av data ska gå till. För vissa undersökningar som ingår i internationell rapportering kan kraven finnas reglerade i olika EU-direktiv. Manualen beskriver t.ex.
- hur proverna ska tas samt plats och stationsval,
- vilka variabler som ska ingå,
- provtagningsfrekvens,
- provtagningsmetod,
- hur proverna ska hanteras och
- analysmetod.
Dessa manualer ska revideras med jämna mellanrum.
De data som samlas in inom miljöövervakningen ska levereras till en utsedd datavärd, om sådan finns. I manualen för den specifika undersökningen ska det finnas krav och anvisningar på vart och hur data ska levereras.
Innan levererade data kan lagras ska de valideras. Det innebär att format och kvalitet kontrolleras. Utförare av miljöövervakning som Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten har avtal med ska leverera kvalitetssäkrade data till datavärden. Datavärden ska därför utföra en validering av format, ibland kallad leveranskontroll.
När data har validerats och datavärden har godkänt leveransen, ska datavärden lagra dessa. Datavärdarna ansvarar också för data-
säkerheten.
När datavärden har lagrat data måste de göras tillgängliga för användare. För att användningen av data ska öka, är det viktigt att användarnas behov blir tillgodosedda. En viktig uppgift för datavärdarna är därför att anpassa gränssnitt så att det ska vara enkelt för användarna att få ut information och ladda ner data. Dataformat, beskrivningar av metadata och tekniska lösningar ska om möjligt följa ISOstandarder som utvecklats inom området.
63
22.4. Aktörer inom förvaltningen av havsmiljödata
22.4.1. Naturvårdsverket
I Naturvårdsverkets instruktion
64
nämns redan i första paragrafen att
Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforskning. Naturvårdsverket har en central roll i miljöarbetet och ska vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken.
Vidare ska Naturvårdsverket enligt 3 § 7–8 p. även utveckla, följa upp och samordna arbetet med miljöinformationsförsörjning och an-
63SOU 2019:22, s. 422 ff. 64 Förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.
svara för den övergripande administrativa samordningen av miljöövervakningen, samt i samråd med Havs- och vattenmyndigheten fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde.
Naturvårdverket har alltså en samordnande funktion bland myndigheterna i fråga om miljöövervakning och fördelning av medel.
22.4.2. Havs- och vattenmyndigheten
Havs- och vattenmyndigheten, liksom Naturvårdsverket, har enligt sin instruktion ett uttryckligt ansvar för miljöövervakning. Havs- och vattenmyndighetens ska särskilt
i samråd med Naturvårdsverket fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde.65
Den statliga miljöövervakningen som finansieras av anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. inom utgiftsområde 20 är uppdelad i tio programområden. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för olika områden.
Havs- och vattenmyndigheten är huvudansvarig för programområdena Kust och hav samt Sötvatten. Miljöövervakningen i programområde Kust och hav omfattar Östersjöns och Västerhavets kustvatten och utsjöområden. Delprogrammen är Fria vattenmassan, Vegetationsklädda bottnar, Sedimentlevande makrofauna, 66 Säl och havsörn, Integrerad kustfiskövervakning, samt Metaller och organiska miljögifter. All övervakning ingår dock inte i delprogrammen eftersom ny övervakning som invasiva främmande arter, undervattensbuller och marint skräp har tillkommit.
67
Sådan ny miljöövervakning
utförs också av Havs- och vattenmyndigheten.
65 5 § 8 förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. 66 Programmet hette tidigare Makrofauna mjukbotten. 67SOU 2019:22, s. 142.
Undersökningarna genomförs främst i områden som så långt som möjligt är opåverkade av lokala utsläpp. Resultatet av övervakningen ska ge en övergripande bild av tillståndet i havsmiljön och kunna fungera som en referens till undersökningar i lokalt mer påverkade områden.
Havs- och vattenmyndigheten är ansvarig för miljöövervakningen som utförs av SMHI, Stockholms universitet, Göteborgs universitet, Umeå universitet och Linnéuniversitetet. Från fartyg tas prover i den fria vattenmassan för analys av salthalt, syrgas, pH-värden, näringsämnen, samt växt- och djurplankton. I Havs- och vattenmyndighetens uppdrag till SMHI ingår också att utföra regelbundna algprovtagningar
68
från fartyg och därefter genomföra mikroskop-
analyser vid ett antal fasta stationer för att kartera vilka arter som finns i Östersjön och Västerhavet. SMHI använder satellitbilder för att uppskatta den generella utbredningen av algblomningar
69
som-
martid.
70
SLU utför också miljöövervakning på uppdrag av både Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna. Övervakningen avser framför allt analyser av fisk.
Havs- och vattenmyndigheten har uppdaterat övervakningsprogram för havsmiljödirektivet och tagit fram 14 övervakningsstrategier och 47 övervakningsprogram som beskriver hur övervakningen motsvarar kraven enligt havsmiljöförordningen.
71
Havs- och vattenmyndigheten är, med stöd av Folkhälsomyndigheten, datavärd för data om badvattenkvalitet. Systemet heter Badplatsen och samordnar data från kommunernas övervakning av badvatten. Datat omfattar mätningar av halter av vissa bakterier samt förekomst av algblomning.
Havs- och vattenmyndigheten ansvarar också för delar av den marina karteringen och har sedan 2016 arbetat med att ta fram heltäckande kartor över den marina miljön i områden som täcker både territorialvattnet och ekonomisk zon, och som längs kusten avgränsas av strandlinjen.
68 Provtagningar av växt- zoo- och picoplankton. 69 Cyanobakterieblomningar. 70SOU 2019:22, s. 142. 71 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön 2021–2026 Övervakningsprogram, Rapport 2020:26.
Arbetet utförs inom projektet Nationell marin kartering och har som målsättning att vid projektets slut ha skapat en första version av heltäckande kartor över hela Sveriges havsmiljö.
Enligt uppgifter från Havs- och vattenmyndigheten är karteringsarbetet hösten 2020 klart när det gäller områdena Bratten, interpolerade djupområden per län, Västerbotten, Bottniska viken, Hoburgs bank, Utsjöområdet Västerhavet, Biologiskt relevanta ytsubstrat, kompletterande fältundersökningar Kalmar och Gävleborg, uppväxtområden för ett urval av fiskarter på öst- och västkusten och Östersjöns havsplaneområde.
Karteringsarbetet för Norra Midsjöbanken är försenat och det pågår fortfarande med kompletterande fältundersökningar i Uppsala län, om fiskhabitat samt urval av ekosystemkomponenter i Västerhavet och Uppsala, Gävleborg, Kalmar och Gotland.
72
22.4.3. Livsmedelsverket
Livsmedelsverket driver nationella provtagningsprogram med syftet att övervaka att livsmedel på den svenska marknaden är säkra för konsumenten. Informationen som samlas in kan indirekt anses vara miljöövervakning.
Livsmedelsverket har ansvar för att undersöka musselgift och att övervaka miljögifter i livsmedel. Regelbundna analyser görs av t.ex. dioxiner, PCB, bekämpningsmedel och kvicksilver i både fisk och skaldjur.
73
22.4.4. Kemikalieinspektionen
Kemikalieinspektionen arbetar för att företagens och samhällets kemikaliekontroll ska skötas på ett bra sätt. Kemikalieinspektionen strävar efter att minska riskerna för att människor och miljö skadas av kemikalier och har som mål att förebygga skador. För att genomföra sitt uppdrag har Kemikalieinspektionen en rad databaser av intresse i havsmiljöarbetet.
72 E-post från Havs- och vattenmyndigheten, 2020-06-04. 73 Livsmedelsverkets webb, Kontroll av livsmedel, www.livsmedelsverket.se/produktionhandel--kontroll/livsmedelskontroll/offentlig-kontroll/livsmedelsverkets-kontroll-avlivsmedel, 2020-10-14.
- I Bekämpningsmedelsregistret finns uppgifter om över 3 000 nu godkända och tidigare godkända bekämpningsmedelspreparat i Sverige.
- I Flödesanalyser finns fakta om ämnen och ämnesgrupper, t.ex. framställningsmetoder, användningsmönster och fysikaliska data. Flödesanalyserna är en del av Sveriges officiella statistik.
- KemI-stat är ett verktyg för att sammanställa statistiska uppgifter som bygger på data i Kemikalieinspektionens produktregister och bekämpningsmedelsregister.
- Prioriteringsguiden PRIO ger exempel på farliga ämnen, men är i första hand tänkt att ge kunskap vid bedömning av vilka kemiska ämnen som är acceptabla ur hälso- och miljösynpunkt.
- SPIN-databasen innehåller information från de nordiska produktregistren om vilka kemiska ämnen som finns på marknaden. Även data om ämnesmängder och i vilka typer av produkter och branscher som ämnet används.
- Ämnesregistret innehåller drygt 130 000 kemiska ämnen.
Dessutom har Kemikalieinspektionen andra förteckningar och länkar till EU-databaser som också kan ha betydelse för havsmiljöfrågor.
74
22.4.5. SGU
SGU eller Sveriges Geologiska Undersökning är myndigheten för frågor om berg, jord och grundvatten i Sverige. SGU har till uppgift att tillhandahålla geologisk information för samhällets behov.
SGU ansvarar för att ta fram maringeologiska data och utforska och kartlägga bottenförhållanden inom svenskt territorialhav och ekonomisk zon (EEZ). Den information som SGU tar fram i sin marina kartering används som underlag för planering av och beslut om skydd och nyttjande av havsbottnen, vid projektering av marina anläggningsarbeten och vid miljöövervakning. Den används i kombination med biologiska data för bestämning av habitat, livsmiljöer och naturtyper på havsbotten. Den är också ett viktigt underlag för
74 www.kemi.se/databaser 2020-05-18.
etablering av havsbaserad energi, fiskenäringen och för Försvarsmakten. SGU driver sitt eget rederi och ansvarar för undersökningsfartyget Ocean Surveyor och tillhörande arbetsbåt Ugglan för grundare bottnar.
SGU erbjuder både öppna data och avgiftsbelagda data som kan användas för att utveckla nya tjänster. Öppna data är fria att använda medan avgiftsbelagda data kräver avtal och licenser.
SGU är ansvarig för datavärdskapen för grundvatten och miljögifter.
75
Enligt sin instruktion får SGU – mot avgift – bedriva miljöövervakning.
76
SGU är bl.a. utförare av miljöövervakning av miljögifter och
näringsämnen i sediment på uppdrag av Naturvårdsverket.
22.4.6. SLU
SLU Aqua
SLU eller Sveriges lantbruksuniversitet, har på uppdrag av regeringen ansvarat för att bygga och numera äga ett nytt undersöknings- och forskningsfartyg för den marina miljö- och fiskeövervakningen. Regeringen har beslutat att Sjöfartsverket ansvarar för drift och underhåll av fartyget på uppdrag av SLU. Fartyget finansieras av SLU:s förvaltningsanslag 1:23 inom utgiftsområde 23.
SLU Aqua driver även laboratorier som utför analyser av fisk, vattenkemi, biologi, e-DNA och kemiska bekämpningsmedel.
SLU Aqua ansvarar för två datavärdskap på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten. De gäller sötvattendata och fiskdata. Datavärdskapet för fisk omfattar uppgifter från miljöövervakningen om provfiske i sjöar, vattendrag och kust samt kräftdata. SLU Aqua skickar data om fisk i havet till internationella Havsforskningsrådets (ICES) databaser (DATRAS
77
).
75 www.sgu.se 2020-05-18. 76 10 § pkt. 2 förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning. 77 www.ices.dk/data/data-portals/Pages/DATRAS.aspx 2020-10-13.
SLU på land
Naturvårdsverket finansierar undersökningarna och Institutionen för mark och miljö på SLU ansvarar för utförandet av två delprogram inom den svenska miljöövervakningen; Observationsfält på åkermark och Typområden på jordbruksmark undersöker förekomsten av kväve och fosfor i vatten som rinner från åkermark.
Observationsfält på åkermark fokuserar på dräneringsvattnet från enskilda fält (s.k. observationsfält, cirka 4–34 hektar), medan Typområden på jordbruksmark bedrivs på större skala med fokus på vattendrag som avvattnar jordbruksområden (s.k. typområden, cirka 200–3 500 hektar).
Artdatabanken
ArtDatabanken är ett kunskapscentrum för Sveriges arter och naturtyper. ArtDatabanken är en del av SLU och bedrivs vid fakulteten för Naturresurs- och jordbruksvetenskap i Uppsala. ArtDatabankens verksamhet regleras genom instruktion som beslutas av dekan vid den fakulteten.
ArtDatabankens uppdrag är att:
1. samla in och lagra data om svensk biologisk mångfald,
2. analysera situationen för Sveriges biologiska mångfald,
3. stödja myndigheters arbete med biologisk mångfald (nationellt
och internationellt),
4. genomföra regeringsuppdraget Svenska artprojektet, och
5. genomföra forskning som stödjer uppdrag 1 och 3.
78
22.4.7. Kustbevakningen
Kustbevakningen förebygger miljöbrott till sjöss genom miljöövervakning. Övervakningen omfattar regler om förbud mot vattenförorening och tillsyn av natur-, fågel- och sälskyddsområden. Med hjälp av fartyg, flygplan och andra tekniska hjälpmedel görs miljö-
övervakningen rutinmässigt. Kustbevakningen deltar även vid särskilda pådrag, såväl nationella som internationella.
Kustbevakningen ansvarar för miljöräddning till sjöss och arbetar för att skadorna vid utsläpp av olja eller andra farliga ämnen ska minimeras så att naturen kan skyddas så långt det är möjligt. De är ständigt i beredskap med specialutrustade miljöskyddsfartyg.
Med hjälp av flygplan och satellitbilder kan oljeutsläpp upptäckas i ett tidigt skede. Det ökar chanserna att bekämpa oljan innan den når land. På så vis minskas skadorna på miljön och saneringsarbetet blir betydligt billigare. Med hjälp av driftprognosprogrammet Sea Track Web som tillhandahålls av SMHI, är det möjligt att förutsäga var och när ett utsläpp når land och därmed sätta in resurserna där de behövs bäst.
Kustbevakningen fick 1971 regeringens uppdrag att svara för oljebekämpningen till sjöss i svenska vatten.
79
22.4.8. SMHI
SMHI eller Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut har i uppgift att bedriva svensk miljöövervakning i havet (fria vattenmassan) i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten. SMHI mäter bl.a. temperatur, salthalt, syrehalt och näringsämnen för att bidra med information vid utformning av miljöarbetet, visa hur nationella (och internationella) miljömål uppfylls, tillhandahålla grundläggande kunskap om kusten och havsmiljön och upptäcka störningar i miljön. Även SMHI:s övervakning av klimatet har betydelse för havsmiljön.
På uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten är SMHI datavärd för marina hydrografiska, kemiska och biologiska data från Bottniska viken, egentliga Östersjön och Västerhavet (SHARK-databasen). Uppgifter som lagras avser fysikaliska och kemiska variabler djur-, växt- och bakterieplankton, klorofyllhalt, primärproduktion, sedimentation, makrofauna, vegetation, förekomst av vikaresäl, gråsäl och knubbsäl, sälpatologi och tumlarobservationer.
SMHI gör månatliga mätningar av bl.a. salthalt, näringsämnen, plankton och syrgas både i Östersjön och i Kattegatt och Skagerrak. Ackrediterade provtagningar och analyser görs både ombord på
79 Kustbevakningens webb, Olja, www.kustbevakningen.se/hallbar-havsmiljo/miljoraddning/ olja/, 2020-06-02.
fartyg och i SMHI:s laboratorium. SMHI driver också automatiska mätsystem (bojar som mäter vågor, strömmar, temperatur, salthalt och klorofyll) vars främsta uppgift är att leverera oceanografiskt data i nära realtid. Datat används för att förbättra prognosernas tillförlitlighet och ge grundläggande information om klimat och miljö. Vattenståndsstationer längs kusten, mätbojar till havs och kontinuerliga mätningar från fartyg under gång är något som SMHI driver och utvecklar. SMHI bedriver och utvecklar även satellitövervakning av vissa former av algblomningar i Östersjön och Kattegatt och Skagerrak, isförhållanden och ytvattentemperatur. Samverkan med Sjöfartsverket och Havs- och Vattenmyndigheten är viktigt för att få kostnadseffektivitet mellan myndigheterna samt tillräcklig täckning av oceanografiska observationer. På samma sätt är det viktigt med samverkan om datautbyte med andra länders myndigheter och organisationer genom t.ex. Copernicus, ICES, Europeiska miljöbyrån (EEA), JERICO och EMODnet samt mot de regionala havskonventionerna Helcom och Ospar.
SMHI är inom Unesco:s Intergovernmental Oceanographic Commission (IOC) utsedd till ett ”National Oceanographic Data Centre”. Detta innebär att SMHI internationellt ska tillhandahålla de oceanografiska data som Sverige samlat in. I detta åtagande ingår bl.a. insamling, kvalitetskontroll och bearbetning av data som genererats av nationella och internationella projekt och program.
SMHI utvecklar modeller för havsmiljön som kan användas för att analysera hur havsmiljön har utvecklats historiskt, hur den ser ut nu, samt hur den kommer att utvecklas i ett framtida klimat. Ett centralt område är att få beräkningsmodeller som både kan hantera klimat- och havsmiljöscenarier, eftersom ett förändrat klimat kan påverka samhällets åtgärdsplaner för bättre havsmiljö.
SMHI:s operationella tjänst bidrar med varningar om vågor, strömmar, vindar och risk för nedisning till havs för att minimera risken för fartygshaveri och utsläpp av olja och andra farliga substanser. SMHI tillhandahåller även systemet Seatrack web för beräkning av oljespridning till havs, vid t.ex. fartygsolycka. Systemet används t.ex. av Kustbevakningen men även av flera organisationer runt om Östersjön. Systemet har även använts för att analysera risken för oljespridning från vrak i svenska farvatten samt för att minimera risken för oljespridning i istäckta farvatten.
22.4.9. Strålsäkerhetsmyndigheten
Strålsäkerhetsmyndigheten har ett miljöövervakningsprogram för elektromagnetiska fält och radioaktiva ämnen. I havsmiljön övervakas förekomst av radioaktiva ämnen dels i ytnära havsvatten, dels i bottensediment och fisk i havet.
Inom Strålsäkerhetsmyndighetens miljöövervakning finns Miljödatabasen och Cesiumdatabasen. Miljödatabasen består av data som tagits fram inom myndighetens miljöövervakningsprogram. I Cesiumdatabasen finns resultat från alla cesiummätningar i olika typer av provslag som gjorts tillgängliga för myndigheten.
80
22.4.10. DIGG
DIGG, eller Myndigheten för digital förvaltning, har i uppdrag att samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen för att göra den offentliga förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig.
I detta arbete ingår att DIGG försöker underlätta arbetet med att göra öppna data tillgängliga. Den offentliga sektorn skapar och använder varje dag stora mängder data, inte minst data om miljö och havsmiljö. Genom att göra dessa data tillgängliga kan, enligt DIGG, medborgare och företag använda data för att lösa utmaningar och samhällsproblem.
81
DIGG är fortfarande en nystartad, ganska liten myndighet. Det finns dock förslag från Ekonomistyrningsverket om att myndigheten ska få ett utökat mandat och en strategisk roll i att bedöma vilka förvaltningsgemensamma digitala investeringar som skulle kunna klassificeras som samhällsinvesteringar. Det kan komma att gälla flera av de digitala kunskapsbaser och verktyg i havsmiljöarbetet som beskrivs senare i detta kapitel.
82
80 www.stralsakerhetsmyndigheten.se/omraden/miljoovervakning/radioaktiva-amnen/ sediment-i-oppet-hav/, 2020-10-14. 81 www.digg.se 2020-05-18. 82 Ekonomistyrningsverket 2020, Styrning och finansiering av förvaltningsgemensam digital infrastruktur, ESV 2020:23.
22.4.11. Länsstyrelserna
De 21 länsstyrelserna bedriver miljöövervakning inom respektive län och samordnar även andra aktörers miljöövervakning. Länsstyrelsernas uppgifter när det gäller miljöövervakning är dock inte reglerade i länsstyrelseinstruktionen.
Sverige är indelat i fem vattendistrikt och i varje distrikt har regeringen utsett en länsstyrelse att vara vattenmyndighet. Det är länsstyrelserna i Norrbotten, Västernorrland, Västmanland, Kalmar och Västra Götaland som är vattenmyndigheter. Varje länsstyrelse har ett beredningssekretariat som hjälper vattenmyndigheten med vattenförvaltningsarbetet i länet. De ska, tillsammans med vattenmyndigheterna, ta fram kunskapsunderlag och lämna förslag till miljökvalitetsnormer, övervakningsprogram och åtgärdsprogram för alla avrinningsområden. Vattenmyndigheterna menar dock att de aldrig har haft mandat eller resurser att leva upp till de krav som ställs enligt förordningen.
83
Länsstyrelserna driver tillsammans Vatteninformationssystem Sverige (VISS), som är en webbaserad karttjänst med information om Sveriges sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten. VISS är en databas som utvecklats av vattenmyndigheterna och länsstyrelserna i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten. I VISS finns information om lokala miljökvalitetsnormer, utpekade områden, underlag för bedömningar, skyddade områden, m.m. Här finns också den mest kompletta metadatabasen om den övervakning som görs av landets vattenförekomster.
Vattenmyndigheterna har till uppgift att se till att det finns program för övervakning av vattnets tillstånd i vattendistriktet och att programmen genomförs enligt vattenförvaltningsförordningen.
84
Vattenmyndig-
heterna varken beslutar, finansierar eller genomför miljöövervakning men de är i hög grad beroende av resultatet av miljöövervakningen av vatten och att det finns fungerade dataflöden som ger underlag till de bedömningar och beslut som ska fattas.
85
Miljöövervakningen inom de tio programområdena bedrivs genom nationella delprogram och regionala delprogram. För att öka samarbetet på områden där flera länsstyrelser genomför miljöövervak-
83SOU 2019:22, s. 117. 847 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen (2004:660), artikel 8 i direktiv 2000/60/EG och artikel 3 i direktiv 2008/105/EG. 85SOU 2019:22, s. 54.
ning, finns det s.k. gemensamma regionala delprogram. Dessutom driver länsstyrelserna egna regionala program.
På regional nivå bedriver länsstyrelsen miljöövervakning av vatten. Länsstyrelserna får bidrag från Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten för att genomföra miljöövervakningen. När det gäller bidragen till den regionala miljöövervakningen hänförs 50 procent av de genomsnittliga årliga bidragen på cirka 26,5 miljoner kronor till miljöövervakning av vatten. Detta betyder att den vattenrelaterade miljöövervakningen dominerar på den regionala nivån. Ofta är det samma personer som arbetar med miljöövervakning av vatten vid länsstyrelsen och vid beredningssekretariatet med vattenförvaltningsfrågor.
Det finns sju regionala gemensamma delprogram inom programområdet Kust och hav. Länsstyrelserna har cirka 20 egna program. Det varierar mellan länen vilka data som samlas in. På ostkusten är det t.ex. flera länsstyrelser som deltar i insamling av kustfiskedata, t.ex. spöprovfiske.
Två tredjedelar av länsstyrelserna (14 av 21) har egna databaser för regionala miljöövervakningsdata, ofta p.g.a. att det saknas uppdrag till datavärdar att ta emot datamängderna eller för att datavärdarna saknar kapacitet att ta emot alla data. Länsstyrelserna har även egna databaser av andra anledningar, t.ex.:
86
- för sina miljöövervakningsstationer,
- för data från recipientkontroller som används för att bedöma miljötillstånd,
- för lättare åtkomst till data i fall där datavärdens system inte är användarvänligt,
- för att kombinera renodlade miljöövervakningsdata med annan data, t.ex. data från förorenade områden, till underlag för statusbedömningar (t.ex. i skyddade områden) och åtgärder,
- för att samla miljögiftsdata som tidigare varit splittrade och
- för tillfällig lagring av data innan den levereras till en datavärd.
Länsstyrelserna ansvarar även för att ta fram kunskap om arter och livsmiljöer innan områdesskydd beslutas. Detta är en stor del av den marina karteringen.
22.4.12. Kommunerna
Kommunerna ansvarar för det lokala miljöarbetet i form av mark- och vattenplanering, översiktsplan, detaljplan, tillsyn och tekniska anläggningar. Ansvaret regleras i bl.a. miljöbalken, plan- och bygglagen (2010:900) och lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. Kommunerna bedriver miljöövervakning på grundval av dels statlig reglering i t.ex. luftvårdsförordningen, dels på grundval av lokala behov och prioriteringar, vilket ofta utgår från kommunens planarbete.
87
När det gäller badvatten är det kommunerna som är ansvariga för övervakningen enligt badvattenförordningen (2008:218). Havs- och vattenmyndigheten har utfärdat föreskrifter och allmänna råd som ska tillämpas på de badvatten som kommunerna har förtecknat i sina badvattenregister.
88
En del kommuner bedriver en relativt omfattande miljöövervakning. Kraven på kommunernas miljöövervakning är tydligt reglerad när det gäller luftkvalitet och buller. Omfattningen av övrig miljöövervakning skiljer sig dock mycket åt mellan olika kommuner, också mellan jämstora kommuner. Några kommuner utför omfattande miljöövervakning för att följa upp lokala miljömål. Andra kommuner bedriver ingen miljöövervakning alls utöver vad som är lagstadgat. Ett fåtal kommuner har en egen miljöövervakning i marin miljö.
Det finns omfattande data från den kommunala miljöövervakningen som inte rapporteras in till datavärdar inom den statliga miljöövervakningen. Det beror bl.a. på att datavärdarna saknar både resurser och ett tydligt uppdrag att ta emot och hantera denna typ av data från kommunerna. För att kommunerna ska kunna bidra till den nationella miljöövervakningen behöver kommunerna få stöd från länsstyrelserna och från ansvariga myndigheter bl.a. med vägledningar samt enkla och tydliga rutiner för inrapportering och validering. Det finns också oklarheter om vad som bör samlas in, t.ex. när
87SOU 2019:22, s. 54. 88 Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter och allmänna råd om badvatten, HVMFS 2012:14.
det gäller data om landmiljö och biologisk mångfald samt för invasiva främmande arter.
Om kommunerna får stöd och vägledning samt tillgång till enkla och klara rutiner för inrapportering av miljöövervakningsdata samt om datavärdarna får resurser och ett tydligt uppdrag att ta emot och hantera dessa data kan omfattade miljödata från kommunerna göras tillgängliga och bidra till en ökad bredd inom den statliga miljöövervakningen. Att kunna relatera resultat från nationell och regional miljöövervakning till förhållandena i den egna kommunen blir en naturlig följd av detta.
89
22.4.13. Näringslivet ansvarar för recipientkontrollen
Den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön ska enligt 26 kap. 19 § miljöbalken fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådana verkningar. Den som bedriver sådan verksamhet eller vidtar sådan åtgärd ska enligt samma bestämmelse också genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. Detta brukar kallas recipientkontroll.
Recipientkontrollprogrammen utgår också från samma bestämmelse i miljöbalken och beslutas av regeringen, länsstyrelser, kommuner eller andra myndigheter.
Utövare av miljöfarlig verksamhet är alltså skyldiga att kontrollera påverkan som verksamheten har på miljön. En stor del av den samlade kunskapen om miljötillståndet i vattnen har kommit till genom sådan recipientkontroll. Kommunerna och länsstyrelserna har ofta kontakt med de aktuella företagen och har en viktig roll i recipientkontrollen och sammanställningen av deras information i de fall recipienterna lämnar sin information till kommunerna.
Om flera verksamheter påverkar samma vattensystem är det vanligt att de gått samman i ett vattenförbund eller vattenvårdsförbund med ett gemensamt provtagningsprogram för samordnad recipientkontroll. Möjligheten blir då större att fördela provpunkter på ett mer strategiskt sätt för att få en så bra bild som möjligt av tillståndet och påverkan i vattensystemet. Dessutom blir det billigare att göra
89SOU 2019:22, s. 453 f.
en gemensam upphandling av provtagning och analys och utvärdering.
90
Samordnad recipientkontroll ska inte i första hand beskriva vilken påverkan enskilda anläggningars utsläpp har, utan hur den samlade påverkan ser ut. Vanligtvis administreras och finansieras den samordnade övervakningen av frivilliga vattenvårdsorganisationer. Deras målsättning är att värna om god miljökvalitet och att ge underlag för effektiva åtgärdsprogram. Medlemmarna består främst av kommuner och företag som släpper ut miljöstörande ämnen.
Samordnad recipientkontroll har stora likheter med miljöövervakning. För att kunna nyttjas på bästa sätt är det viktigt att resultaten från recipientkontroll och miljöövervakning är jämförbara.
91
22.4.14. Data insamlade av enskilda
Ideella organisationer som t.ex. ornitologiska föreningar, botaniska föreningar och dykarklubbar är viktiga resurser för insamling av information om miljötillståndet. Inom den nationella och regionala miljöövervakningen bidrar intresseföreningar med expertkunskap och inventeringar. Inom några delprogram är de ideella insatserna via intresseföreningar eller enskilda personers kunskap och engagemang helt avgörande, t.ex. inom svensk fågeltaxering och fjärilsövervakningen.
Även enskilda personer kan bidra med värdefull information. Artportalen vid SLU som drivs via ArtDatabanken ger alla naturintresserade möjligheter att registrera och tillgängliggöra sina observationer av växter och djur på ett enhetligt sätt.
I dessa fall krävs enligt Naturvårdsverket dock finansiering av en professionell projektledning för att stödja de ideella insatserna med metoder, inventerings- och rapportprotokoll, samt kvalitetskontroll av de insända uppgifterna. Det är också viktigt med återkoppling till rapportörerna i form av resultatpresentationer så att deras insatser synliggörs.
92
90 http://extra.lansstyrelsen.se/viss/Sv/detta-beskrivs-i-viss/miljoovervakning/Pages/ recipientkontroll.aspx 2020-06-02. 91 Naturvårdsverkets webb, Miljöövervakning genom recipientkontroll, www.naturvardsverket.se, 2020-06-03. 92SOU 2019:22, s. 454.
Havs- och vattenmyndigheten har tagit initiativ till ett projekt för att underlätta för allmänheten att rapportera in fynd om akvatiska främmande och hotande arter med hjälp av en inrapporteringslösning som följer Artportalens rapportprotokoll. Dessutom utvecklar Havs- och vattenmyndigheten ytterligare en inrapporteringslösning under 2018, specifikt för EU:s förordning över invasiva främmande arter enligt unionsförteckningen.
93
22.4.15. Sjöfartsverket
Sjöfartsverket ansvarar enligt sin instruktion för sjögeografisk information inom Sjöfartsverkets ansvarsområde (sjökartläggning), och samordning av sjögeografisk information inom Sverige.
94
Sjöfarts-
verket utför sjömätningen för att man ska få korrekta djup och bottenbeskaffenheter för de svenska farlederna. Sjömätningarna i svenska vatten lagras i en djupdatabas på Sjöfartsverket.
Djupdata används av Sjöfartsverket främst för att ta fram djupkurvor och siffror till sjökort. Vidare används djupdata t.ex. i arbete med farleder, vindkraft, rördragningar, bottentrålning efter fisk, men även som ett mycket viktigt underlag för statlig och kommunal verksamhet såsom skydd och förvaltning, inklusive kust och havsplanering.
Djupdata kan efter Försvarsmaktens sekretessprövning beställas från Sjöfartsverket mot en avgift.
22.4.16. Försvarsmakten
Försvarsmakten har inga instruktionsenliga uppgifter när det gäller havsmiljödata. I sitt uppdrag att bedöma vilka uppgifter som har betydelse för totalförsvaret och därmed behöver skyddas av sekretess är Försvarsmakten ändå en central aktör i fråga om geografisk information.
93SOU 2019:22, s. 247. 94 2 § 6–7 p. förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket.
22.5. Digitala kunskapsbaser och digitalt stöd i havsmiljöarbetet
Genom digital samverkan kan myndigheter, kommuner, landsting och privata aktörer utbyta information digitalt och samverka för att hantera det digitala informationsutbytet på ett rättssäkert och effektivt sätt. Grundförutsättningar för digital samverkan är relevanta juridiska förutsättningar och krav på informationssäkerhet. I avsnittet nedan redogörs för olika digitala samverkansformer.
Metadataportaler fyller en viktig funktion för dataanvändare. Via sådana portaler kan användare enkelt och samlat söka, hitta och titta på data, oavsett var dessa data fysiskt lagras.
22.5.1. Miljödataportalen
Miljödataportalen är en metadataportal som drivs av Naturvårdsverket. Där finns data från t.ex. miljöövervakning, områdesskydd och resultat från inventeringar och analyser. Det går att söka information för hela Sverige eller välja ut ett speciellt område. Det går att titta på och kombinera olika geografiska data direkt i Miljödataportalens kartfönster och man kan även lägga till egna karttjänster i kartfönstret. Via metadata finns de länkar som behövs för att använda data i ett eget verktyg genom nätverkstjänster eller ladda hem data för egna analyser. Portalen vänder sig främst till yrkesverksamma inom området men även till privatpersoner.
Inom ämnesområdena Biota, Kust och hav och Miljö finns stora mängder data av intresse för havsmiljöarbetet.
Metadata som visas i Miljödataportalen hanteras i Naturvårdsverkets centrala metadatakatalog, ett stödsystem som är länken till Sveriges nationella geodataportal på geodata.se och öppnadata.se.
22.5.2. Geodataportalen
Geodataportalen är en nationell ingång för att söka, hitta och titta på Sveriges geodata
95
och tjänster. Geodatan och tjänsterna är lag-
rade hos respektive datavärd.
Portalen innehåller metadata, dvs. information som beskriver innehåll, tillgänglighet och kvalitet i datamängder och tjänster. Metadata gör det lättare att hitta och utvärdera om det man har hittat är det som man har eftersökt. Geodataproducenterna beskriver och gör sina geodata och tjänster tillgängliga via metadata. På så sätt kan användaren få en överblick och möjlighet att utvärdera olika datateman.
På geodataportalen finns möjlighet att söka och hitta geografiska datakällor, titta på data och kartor, visa detaljer för alla upptäckta datakällor och information om hur man får tillgång till dem. Portalen kan ses som ett nav i den infrastruktur av geodata, webbtjänster och metadata som finns i Sverige och är också Sveriges koppling till den europeiska geodataportalen, Inspire-geoportal.
Av intresse för havsmiljöarbetet när det gäller geodata kan t.ex. vara kartor över maringeologi, ytsubstrat, havsbottenyttäcke och stranderosion vid kusterna.
I Geodatasamverkan finns ett användaravtal som underlättar tillgången till avgiftsbelagda geodata från flera myndigheter. Avtalet ger tillgång till ett samlat utbud mot en årsavgift. Årsavgifterna för Geodatasamverkan är beräknade med utgångspunkt i avgifterna för de sammanlagda produkterna som ingår i produktutbudet. Avgifterna är fördelade med hjälp av ett antal parametrar och användarkategorier.
Myndigheter, regioner, kommuner och organisationer med offentliga uppgifter kan teckna användaravtal för Geodatasamverkan. De får då tillgång till geodata och tjänster för offentlig användning. Produktutbudet för Geodatasamverkan innehåller geodata och tjänster från Lantmäteriet, Sjöfartsverket och SGU.
96
95 Geodata är digital information som beskriver företeelser som har ett direkt eller indirekt angivet geografiskt läge, t.ex. kartdata och registerinformation om geologiska företeelser, men också uppgifter om byggnader, sjöar, vägar, vegetation och befolkning. 96 www.geodata.se 2020-05-25.
22.5.3 oppnadata.se
Metadata-portalen öppnadata.se drivs av Myndigheten för digital förvaltning (DIGG). Målet är att underlätta att öppna data från den offentliga sektorn blir tillgängliga för användning.
Datamängderna är huvudsakligen kategoriserade ämnesvis men data om havsmiljö kan finnas under flera ämnen, t.ex. miljö, transporter, jordbruk, fiske, skogsbruk och livsmedel samt internationella frågor.
Störst mängd data kommer ifrån Statistiska Centralbyrån men även t.ex. Trafikverket, Naturvårdsverket och Stockholms stad levererar mycket data till portalen.
97
22.5.4 sverigesvattenmiljo.se
På svergiesvattenmiljo.se finns aktuell information om tillståndet i Sveriges olika vattenmiljöer, från källa till hav. Informationen har olika grad av fördjupning och kan sorteras efter miljötema eller geografiskt område. Basen för beskrivningarna är resultaten från svensk akvatisk miljöövervakning, både nationell och regional. Tillsammans med vetenskapliga rapporter och en stor samlad expertis, är ambitionen att ge en aktuell och nyanserad bild av miljötillståndet i grundvatten, sjöar och vattendrag, kust och öppet hav.
Portalen är ett samverkansprojekt, där både universitet och myndigheter ingår. Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket finansierar portalen. På uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten arbetar Havsmiljöinstitutet med metodutveckling, miljöanalys av salta vatten och redaktionellt arbete. SLU ansvarar för att samordna miljöanalys av sötvatten. Informationen på Sveriges vattenmiljö bygger både på data från miljöövervakning och vetenskaplig kunskap.
98
22.5.5. Stationsregistret
Stationsregistret innehåller uppgifter om övervakningsstationer och provplatser som används eller har använts inom svensk miljöövervakning. Stationsregistret är gemensamt för de nationella datavär-
97 www.oppnadata.se 2020-05-18. 98 www.sverigesvattenmiljo.se 2020-05-18.
darna, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelserna, Strålsäkerhetsmyndigheten, SGU, SLU och SMHI.
I stationsregistret tilldelas varje provplats och övervakningsstation en unik identitetsbeteckning så att beställare, utförare, datavärdar, dataanvändare och webbtjänster kan referera till samma begrepp. Stationsregistret ger också en samlad bild över var miljöövervakning med mera har utförts i Sverige.
Stationsregistret är en sammanhållande nod inom miljödataförsörjningen genom den unika identifieraren och kopplingen till äldre namn på provplatser och övervakningsstationer.
Stationsregistret är också en gemensam Inspire-tjänst för myndigheter med informationsansvar för anläggningar och platser för miljöövervakning enligt förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation.
Stationsregistret innehåller två typer av platser:
- Fast provplats – En plats som besöks för provtagning enligt något provtagningsprogram. Provplatsinformation används bl.a. av datavärdarna för att kontrollera inkommande data.
- Övervakningsstation – En plats där miljöövervakning utförts. Kan representera en eller flera provplatser som är en representativ enhet såsom spridda provplatser mitt i en sjö eller längs en kortare rinnsträcka.
Registret innehåller de platser som rapporterats till nationella datavärdar. Mätdata och annan information från mättillfällena finns hos respektive datavärd. Innehållet i registret uppdateras av datavärdarna.
99
22.5.6. Fristående tjänst för validering av miljödata
För att förenkla hanteringen av miljöövervakningsdata och snabba på processen från insamling till tillhandahållande av miljödata har Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten låtit utveckla en maskinell valideringstjänst för i första hand miljöövervakningsdata. Valideringstjänsten kommer att utföra kontroller av data samt förbereda data för lagring i databas och därmed frigöra resurser från
99 https://stationsregister.miljodatasamverkan.se/stationsregister/composer/ 2020-05-14.
datavärdarna till att göra kontroller som baseras på deras erfarenhet och ämnesområdeskunskap.
Bakgrunden till att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten utvecklar denna tjänst är att Datavärdarna under en rad år har meddelat Naturvårdsverket att manualer/undersökningstyper inte är tillräckligt precisa för att de ska kunna veta om en leverans är godkänd eller inte. Och då blir hela kvalitetsgranskningen synnerligen personberoende och inte särskilt spårbar för en slutanvändare.
Tjänsten är under utveckling och starkt kopplad till andra komponenter som t.ex. Stationsregistret.
Valideringstjänsten har tre syften:
1. Att tjänsten på ett standardiserat och spårbart sätt ska kunna beskriva mätdatas kvalitet för inrapporterad datafil.
2. Att datatjänsten automatiskt ska göra de kontroller som i dag görs av människor och som är en av de främsta orsakerna till att data inte kommer ut på webben i den takt som användarna förväntar sig.
3. Att skapa en starkare koppling mellan undersökningstyper/ manualer och validering. Denna koppling kommer i tjänsten att bestå av en dataspecifikation som följer en internationell standard: ”ISO 19131:2007 Geographic information – Data product specifications”.
100
22.5.7. VISS
VISS (VattenInformationsSystem Sverige) är en databas för alla övervakningsaktiviteter som är kopplade till yt- och grundvattenstationer, inklusive utsjövatten. Systemet har utvecklats av vattenmyndigheterna, länsstyrelserna och Havs- och vattenmyndigheten. VISS förvaltas i dag av Länsstyrelsen i Jönköpings län. I VISS finns flera olika typer av information:
- Metadata från nationell, regional och kommunal vattenrelaterad miljöövervakning samt recipientkontroll. Mätdata från övervakningsstationerna lagras inte i VISS eftersom de nationella datavärdarna lagrar och tillhandahåller sådana data.
100 www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Miljoovervakning/ Nationella-datavardskap/Leverans-av-data-till-datavard/ 2020-05-14.
- Uppgifter om exempelvis miljökvalitetsnormer och statusklassningar av vattenförekomsterna.
- Register över skyddade områden.
- Föreslagna och genomförda åtgärder för vattenförekomsterna.
Datavärdarna inom vattenövervakningen tillhandahåller data om övervakningen till metadatabasen VISS. Datavärdarna levererar metadata från nationell övervakning, medan länsstyrelserna hanterar metadata från regional övervakning och recipientkontroll. Rapporteringen till EU i förhållande till ramdirektivet för vatten grundas på uppgifter som finns i VISS. VISS behöver därför fortlöpande uppdateras med kvalitetssäkrade metadata. Vattenmyndigheterna har i detta avseende en samordnande funktion.
I samband med rapportering av övervakning för ramdirektivet för vatten krävs att övervakningsaktiviteterna/-stationerna som används för annan övervakning ska anges. Till exempel ska man ange vilka stationer som används för övervakning enligt Nitrat-, Art- och habitat-, Badvatten-, Fisk- och Skaldjursdirektiven. Därav behövs också en gemensam nyckel för id-sättning.
Havs- och vattenmyndigheten har tagit initiativ till planeringen för en ny digital plattform för miljöövervakning, AKVA. AKVA ska ersätta VISS. I arbetet med AKVA är informationens tillgänglighet en utgångspunkt. AKVA har ett separat datalager och it-tjänster byggda som separata moduler i stället för att bygga ett nytt monolitiskt system. Ambitionen är att tillämpa verksamhetsdriven utveckling med ett starkt utifrån- och in-perspektiv och skapa en skalbarhet som blir billigare att förvalta och enklare att livscykelhantera.
101
Havs- och vattenmyndigheten har i sitt budgetunderlag för 2021– 2023 argumenterat om varför det är viktigt att byta ut VISS.
Det finns ingen motsvarighet till VISS för havsmiljön och dess rapportering till EU. Dagens kartläggning av havsmiljön innebär ökade behov att använda samordnade underlag i förvaltningsarbetet för ekosystembaserat förvaltningsarbete från källa till hav. De verksamhetsstöd som i dag står till förfogande uppfyller inte kommissionens krav enligt direktiven, t.ex. Inspire-direktivet, verksamhetens behov av effektivt handläggarstöd och tillgänglig information,
samt allmänhetens möjlighet till aktivt deltagande i vattenvårdande åtgärder.
Sverige behöver en ny gemensam informationsförsörjning för vatten- och havsmiljön, för att effektivisera förvaltning, planering av åtgärder, genomförande av uppföljning samt rapportering till EU. Ett nytt koncept med nya principer för uppbyggnad (arkitektur) måste på ett bättre sätt än dagens situation ge möjlighet att knyta samman havsplanering och miljöövervakning av dessa miljöer med övrigt ekosystembaserat förvaltningsarbete. Målet är ökad användbarhet, helhetssyn, och hög datakvalitet. Bristen på förvaltningssystem för havsmiljön är påtaglig och hindrar en effektiv koordinering av de två direktiven. Höga förvaltningskostnader för föråldrade it-stöd är en ökande säkerhetsrisk. Myndigheten kan inte tillmötesgå kraven på informationssäkerhet för skyddsvärd information som t.ex. djupdata.
102
Även tidigare har Havs- och vattenmyndigheten framfört behov av nya system. Om inte VISS kan ersättas inom de närmaste åren finns det risk för framtida rapporterings- och informationssäkerhetsbrister. VISS är uppbyggd på en teknik som börjar uppvisa problem och måste ersättas med en ny, för att kunna möta kraven på användarbarhet, skalbarhet och informationssäkerhet. Likaså behöver den underliggande databasstrukturen i VISS göras om för att möjliggöra bättre flexibilitet när det gäller storlek på vattenförekomster, åtgärder och uppskattningar av hur vattenförekomster påverkar varandra.
Det blir också svårare att rationellt arbeta med åtgärder mot t.ex. övergödning i ett källa-till-hav-perspektiv.
En ytterligare konsekvens är att det inte blir möjligt att länka samman havsplaneringsprocessen med havsmiljöförvaltning, vilket minskar möjligheterna att planera för framtida hållbar användning av våra vattenmiljöer för en bra blå ekonomi och samhällsbyggnad.
103
22.5.8. Nationella kartskikt för värdetrakter
I arbetet med grön infrastruktur
104
ser länsstyrelserna på mark och
vatten ur ett landskapsperspektiv. Landskapsperspektivet visar hur olika delar av landskapet samspelar och kompletterar varandra och
102 Havs- och vattenmyndighetens budgetunderlag för 2021–2023, s. 12–14. 103 Rättelse av Havs- och vattenmyndighetens budgetunderlag för 2020–2022, 2019-03-25, dnr 595-19, s. 14. 104 Se kapitlet Kusthavet där alla vill vara för ytterligare beskrivning av Grön infrastruktur.
vilka brister som finns. Den kunskapen är viktig för planering för långsiktigt hållbara landskap vid t.ex. jord- och skogsbruk, samhällsplanering, vattenanvändning och i naturvårdsarbete. Värdetrakter är en av grundstenarna i länsstyrelsens arbete med grön infrastruktur.
Nationella kartskikt för värdetrakter är en sammanslagning av länsstyrelsernas regionala värdetrakter. Utgångspunkten är att allt kunskapsunderlag som tagits fram inom ramen för länsstyrelsernas arbete med grön infrastruktur så långt som möjligt ska göras tillgängliga för att eftersträva transparens och öppenhet. Kartorna uppdateras löpande allt eftersom fler län publicerar sina värdetrakter eller lägger till värdetrakter för fler naturtyper.
105
22.5.9. SHARK
SMHI är nationell datavärd för marina fysikaliska, kemiska och biologiska data på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten. SMHI lagrar och tillhandahåller nationella och regionala data från svensk miljöövervakning och miljöinventering. Data lagras i Svenskt Havs-ARKiv (SHARK) och görs tillgängliga genom två olika tjänster (webbgränssnittet SHARKweb och API tjänsten SHARKdata
106
). Alla data
och metadata som datavärden SMHI publicerar på denna webbsida och dess tjänster är allmänna och offentliga och därmed fria att använda för alla och används regelbundet av exempelvis forskare, länsstyrelser och andra myndigheter.
22.5.10. Smart miljöinformation
Naturvårdsverket har i uppdrag att leda arbetet med att digitalisera och tillgängliggöra miljöinformation. Målet med smart miljöinformation är att bidra till att möta klimatutmaningen och nå Sveriges miljömål.
107
Smart miljöinformation är en samverkansform som Natur-
vårdsverket har skapat för att det ska bli enklare att använda och förstå informationen som finns hos myndigheter, länsstyrelser och
105 https://ext-geoportal.lansstyrelsen.se/arcgis/apps/MapSeries/index.html?appid= 24cf35e88cd7423f9cd46d5a8b9e5620, 2020-10-13. 106 https://sharkweb.smhi.se/ 2020-10-13, http://sharkdata.se/ 2020-10-13. 107 www.naturvardsverket.se/smartmiljoinformation 2020-05-15.
kommuner. Naturvårdsverket driver samverkan inom smart miljöinformation med hjälp av de myndigheter som ingår i samverkan.
OECD pekar i en rapport
108
på de faktorer som Sverige saknar
för att accelerera digitaliseringen. OECD rekommenderar bl.a. att stärka det strategiska digitala ledarskapet, tydliggöra ansvarsfördelningen och säkerställa att data tillgängliggörs och förvaltas enligt mer gemensamma policys. Samverkansformen smart miljöinformation är i nuläget den plattform som miljösektorn har för att stärka förmågan att gemensamt öka måluppfyllelsen. Om den ska kvarstå som samverkansplattform krävs mandat och resurser för att kunna genomföra OECD:s rekommendationer och säkerställa att miljösektorn förhåller sig till motsvarande utveckling på nationell nivå.
109
22.5.11. Naturhistoriska riksmuseet
Naturhistoriska riksmuseet har för närvarande över 1,6 miljoner föremål registrerade i sina databaser. Digitala databaser gör samlingarna tillgängliga. För att kunna redovisa samlingarna och hitta de fysiska föremålen har museet i alla år fört förteckningar och ”lappkataloger”. Naturhistoriska riksmuseet var det första museet i Sverige som började dataregistrera sina samlingar i slutet av 1970-talet.
Databaserna ger nu information inte bara om föremålens existens och placering, utan även om omständigheterna kring förvärvet och annan dokumentation.
I havsmiljösammanhang har Naturhistoriska riksmuseets databaser varit särskilt betydelsefulla när det gäller arter som tumlare och säl. Det finns även flera databaser för fiskar.
110
22.5.12. Vattenwebb
På SMHI:s Vattenwebb finns en mängd olika produkter som möjliggör visualisering och nedladdning av observationer, modelldata och register gällande sjöar, vattendrag och kustområden i Sverige. Tjänsten är öppen för alla, men vänder sig främst till miljö- och vattenansvariga på nationella, regionala och lokala myndigheter.
111
108 OECD 2019, Digital Government Review of Sweden Towards a Data-driven Public Sector. 109SOU 2019:66, s. 358. 110 www.nrm.se 2020-06-03. 111 www.smhi.se/data/hydrologi/vattenwebb, 2020-10-09.
22.5.13. ICES databaser
The International Council for the Exploration of the Sea (ICES) är en mellanstatlig marin vetenskapsorganisation, som arbetar för att tillgodose samhällets behov av opartiska fakta när det gäller tillståndet och hållbar användning av havet.
ICES är en stor datavärd och tillhandahåller data genom sina portaler och verktyg. Där samlas mycket data från både Helcom och Ospar.
22.5.14. Helcoms databaser
Inom Helcom lagras data på internationell nivå som används mycket i det svenska havsmiljöarbetet.
Helcom MADS (Map and Data Service) innehåller all geospatial data som är av relevans för Helcoms arbete, från statusklassificeringar till frakttäthetskartor. MADS är länkad till Helcoms metadatabas som används för att kunna visa kombinationer av data och ladda ned data. Helcom samlar miljöövervakningsdata och data om Östersjön I olika tematiska databaser. Det finns olika databaser för olika typer av miljöövervakningsdata, bl.a. farliga ämnen, biodiversitet, övergödning, föroreningar, livsmiljöer, radioaktivitet, fisk och fiske.
112
22.5.15. Ospar – ODIMS
Data- och informationsförvaltning är en viktig del av Ospars arbete med att bedöma statusen av den marina miljön i nordöstra Atlanten och effekterna av de åtgärder Ospar vidtar.
Ospar Data Information Management System – ODIMS är en del av detta arbete. ODIMS är ett onlineverktyg och en portal för all data och information som samlas in av Ospars övervakningsprogram. ODIMS ska bidra med tillgänglighet och användbarhet.
113
112 https://helcom.fi/baltic-sea-trends/data-maps/databases/, 2020-06-03. 113 https://odims.ospar.org/about/, 2020-06-03.
22.5.16. EEA
European Environment Agency – Europeiska miljöbyrån är EU:s organisation för att tillhandahålla oberoende miljöinformation. EEA är en viktig aktör som producerar rapporter om tillståndet i miljön samt stöttar kommissionen med miljöinformation. EEA tar emot mycket data som rapporteras till deras system Eionet.
22.5.17. Copernicus
Copernicus är EU:s program för övervakning av jorden via satellit och koordineras och förvaltas av EU-kommissionen i partnerskap med medlemsstaterna och European Space Agency m.fl. Stora mängder globala, öppna data används för att tillhandahålla gratis information till offentlig och privat sektor, forskning, och privatpersoner.
Copernicus är indelat i sex delområden, övervakning av land, hantering av naturkatastrofer, marin övervakning, övervakning av atmosfären, säkerhet och klimatförändringar som har kommit olika långt i sin utveckling.
Den marina övervakningen Copernicus Marine Environment Monitoring Service (CMEMS) har varit igång sedan 2015. Här ingår mer än bara satellitmodelldata, t.ex. även mätbojar, sensorer samt data från både fysikaliska cirkulationsmodeller och biogeokemiska modeller. CMEMS erbjuder en integrerad service där data kan behandlas och presenteras för det ändamål som önskas. För sju geografiska områden kan parametrar som temperatur, salthalt, strömmar, is, havsnivå, vind, optik, kemi, biologi och klorofyll kombineras med tidsspann, observationsmodeller, upplösning m.m.
114
22.5.18. EMODnet
The European Marine Observation and Data Network (EMODnet) är ett nätverk av organisationer som stöds av EU:s integrerade maritima strategi. Organisationerna samarbetar med att övervaka och observera havet, processa data enligt internationella standarder och därefter tillgängliggöra information.
114 https://marine.copernicus.eu, 2020-06-03.
Marin datainsamling, lagring och tillgängliggörande i Europa har genomförts på ett fragmenterat sätt. Den mesta insamlingen av data har gjorts av en mängd privata och offentliga aktörer som inte har samarbetat med varandra. De har därefter använt informationen för att svara på en enskild fråga utan att se helheten eller andra frågor där samma data kan vara användbar.
EMODnet tillgängliggör europeiska marina data inom sju områden; batymetri, geologi, habitat, kemi, biologi, fysik och mänskliga aktiviteter.
115
22.6. Brister och problem när det gäller havsmiljödata
I flera nyligen genomförda utredningarna har det presenterats brister i organisationen och förvaltningen av havsmiljödata. Miljömålsberedningen har även uppfattat från olika aktörer att det fortfarande finns sådana brister som behöver åtgärdas.
Havs- och vattenmyndigheten har i budgetunderlaget beskrivit problemets allvar:
116
Inom havs- och vattenområdet är infrastrukturen för miljödata fragmenterad och spridd på en stor mängd olika aktörer vilket gör det svårt att hitta informationen för användarna. Vi lever i nuläget inte upp till PSI-direktivet från EU-kommissionen (2010) som syftar till att göra offentlig information mer tillgänglig. Detsamma gäller för EU-direktivet Inspire (2007) som ställer krav på att mer geodata ska finnas tillgängliga direkt på nätet via tjänster. HaV och de organisationer som utför övervakning och datainsamling på vårt uppdrag måste därför intensifiera arbetet för att tillgängliggöra och konsolidera den data som samlas in. Detta ställer krav på utveckling av metadatakataloger, gemensamma datalager med kvalitetssäkrad information som underlättar tillgängliggörande och användning av den information som finns. Detta arbete kräver resurser som i nuläget inte finns.
Vidare redogör Havs- och vattenmyndigheterna för konsekvenserna av utebliven finansiering.
117
I dagsläget brister Sverige i genomförandet av lagstadgad övervakning och internationell rapportering av den akvatiska miljön och det finns stora brister i tillgängliggörandet av den befintliga informationen. Bris-
115 www.emodnet.eu/en/what-emodnet, 2020-10-09. 116 Rättelse av Havs- och vattenmyndighetens budgetunderlag för 2020–2022, 2019-03-25, dnr 595-19, s. 17. 117 Rättelse av Havs- och vattenmyndighetens budgetunderlag för 2020–2022, 2019-03-25, dnr 595-19, s. 19 f.
ten på resurser har dock inneburit att det varit svårt att i praktiken genomföra den övervakning som krävs vilket resulterat i att Sverige kritiserats av EU-kommissionen avseende vattendirektivets införande. (…) Avsaknad av finansiering av den akvatiska miljöinformationshanteringen innebär att data som samlas in är svår att hitta och inte förvaltas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Sverige riskerar att inte leva upp till kraven som ställs i EU-direktiven Inspire och PSI. I förlängningen riskerar vi att fatta beslut på bristfälliga kunskapsunderlag där exempelvis åtgärdsprogram baseras på felaktiga slutsatser kring olika åtgärders kostnadseffektivitet. Det räcker inte med traditionell referensövervakning för att fatta dessa beslut.
22.6.1. Brister i miljöövervakningen
Både vattenmyndigheterna och SMHI har uppmärksammat behovet av att övervaka hydromorfologin eftersom sådan övervakning saknas.
118
Miljöövervakningsutredningen bedömde 2019 att det sammantaget saknas överblick över vilken miljöövervakning som bedrivs och därmed även i vilken utsträckning resultaten kan användas för att beskriva och rapportera tillståndet i miljön.
119
Vattenförvaltningsutredningen konstaterade även att när det gäller kustvatten finns det brister i övervakningen av miljögifter och biologiska kvalitetsfaktorer. Det saknas övervakning av hydromorfologi. Enligt Vattenförvaltningsutredningen innebär det uppdelade ansvaret för EU-direktiven på olika myndigheter en särskild utmaning och ett särskilt behov av samordning. Både Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket har ansvar för övervakning som omfattas av ramdirektivets krav. Övervakningen utförs av många aktörer, däribland SGU, SMHI och SLU. Vattenförvaltningsutredningen menade att det behövs en samordnad övervakning för att beskriva tillståndet i vattenmiljön, ge underlag för åtgärdsarbetet och för att följa effekterna av genomförda åtgärder. Övervakningen behöver kunna ge information om både tillståndet i dag och information om långsiktiga förändringar. Det innebär att övervakningen behöver vara representativ för typen av vatten och påverkansgraden. Sådana program är ännu inte införda.
Havs- och vattenmyndigheten framförde till Vattenförvaltningsutredningen att det behövs ett tydligt koordineringsansvar bl.a. för
118SOU 2019:22, s. 145. 119SOU 2019:22, s. 502.
att få ett helhetsgrepp på påverkade och opåverkade vatten och vad som orsakar påverkan. Det behövs även för att Havs- och vattenmyndigheten ska kunna koordinera vattenförvaltningen bättre ur nationellt, regionalt och lokalt perspektiv samt för att möjliggöra en kvalitetssäkrad övervakning som ger jämförbara data och åstadkommer en effektivare och tydligare administration. Ett tydligare koordineringsansvar skulle även ge möjlighet att bättre integrera den akvatiska miljögiftsövervakningen och artövervakningen med den övriga övervakningen av de akvatiska ekosystemen.
120
Havs- och vattenmyndigheten har framhållit att havsmiljödirektivet ställer krav på kunskapen om de faktorer som påverkar havsmiljön och att en mer systematisk övervakning av påverkansfaktorer behöver utvecklas. Havs- och vattenmyndigheten har i arbetet med förslag till havsplaner pekat på motsvarande behov.
En annan brist som gäller miljöövervakning är att den sällan är anpassad för uppföljningen av målen inom skyddade områden, varken Natura-2000 områden eller naturreservat. Länsstyrelserna ansvarar för uppföljningen och vittnar om att den bristande miljöövervakningen leder till att kunskapen om bevarandestatus i skyddade områden är undermålig och därför ett problem bl.a. vid rapporteringen av marina arter och livsmiljöer till EU.
Under 2020 har Havs- och vattenmyndigheten arbetat med kraven i havsmiljödirektivets övervakningsprogram och gjort en ny analys av nationella brister och utvecklingsbehov utifrån det. Några slutsatser av arbetet är att dagens övervakning ger underlag för kriterier under alla deskriptorer och alla 14 övervakningsstrategier. Dock saknas fortfarande viktiga delar och delar övervakningen är inte tillräcklig för att ge tillförlitliga bedömningar av status eller för att bedöma framstegen mot att uppnå god miljöstatus.
Målet är dock att till nästa inledande bedömning 2024 generera mer och bättre underlag för bedömning. Övergripande status för de 14 strategierna framgår i figuren nedan.
Figur 22.2 Havs- och vattenmyndighetens bedömning av övergripande status för miljöövervakning enligt havsmiljödirektivet
Källa: Havs- och vattenmyndighetens webb 2020-11-20.
Att fyra av övervakningsstrategierna i figuren är gröna innebär inte att övervakningen är perfekt, utan att de genererar tillräckliga data för att bedöma miljöstatus och framstegen i riktning mot att uppnå eller bibehålla god miljöstatus. Dock behöver övervakningen effektiviseras och dataunderlaget förbättras för att få mer tillförlitliga bedömningar. De gulmarkerade strategierna saknar viktiga delar, men det pågår en utveckling som troligen kommer att leda till att de blir tillräckliga inom en förvaltningscykel eller två.
121
121 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön 2021–2026 Övervakningsprogram, Rapport 2020:26.
Status för de 14 övervakningsstrategierna i HMD-ÖP
Grönt – Övervakning är tillräcklig (men det finns ändå förbättringspotential)
Ljusgrönt – Övervakning pågår men i otillräcklig omfattning
Gult – Övervakning pågår, men delar är under utveckling
Påverkan & belastning Övergödning
Farliga ämnen
Farliga ämnen i fisk & skaldjur
Hydrografiska förändringar
Undervattensb
uller
Marint skräp
Främmande
arter
Biologisk mångfald
Fåglar
Pelagiska livsmiljöer
Bentiska livsmiljöer
Marina näringsvävar
Kommersiellt nyttjade fiskar
och skaldjur
Fisk
Marina däggdjur
22.6.2. Brister i datavärdskapen
När det gäller datavärdskap har det, enligt Miljöövervakningsutredningen, länge beskrivits brister och utvecklingspotential i fråga om ansvarsfördelning, tydlighet, finansiering, avtalsskrivning, användarvänlighet, datakvalitet, lagring och datavärdskap som saknas.
122
Enligt Vattenförvaltningsutredningen är aktörerna överens om att dataåtkomst är en viktig fråga, men de flesta konstaterar att datahanteringssystemen inte är tillräckligt robusta och utbyggda. I Vattenförvaltningsutredningen riktades kritik mot att datasystemen är bristfälliga och att det saknas data.
123
De digitala verktygen ska vara ett stöd både för utförare (”datainsamlare”) av miljöövervakning och för nyttjare av övervakningens data. Nyttan av den digitala samverkan uppstår då ett beslut baserat på rätt information leder till ett förbättrat miljötillstånd.
Enligt Miljöövervakningsutredningen finns det dock brister i kravställningen på datavärdskap, standardisering för tillgängliggörande av data och utveckling av tekniska stödsystem. På grund av brist på finansiering av de berörda myndigheternas egna förvaltnings- och utvecklingsarbete har det saknats en sammanhållen miljöinformationsfunktion på Havs- och vattenmyndigheten och arbetet har haft låg prioritet både på regional och nationell nivå. En ny miljöinformationsenhet startades på Havs- och vattenmyndigheten under hösten 2020 för att hantera bl.a. dessa frågor men förvaltningsanslaget är oförändrat.
Lagring och tillgängliggörande av miljöövervakningsdata behöver säkerställas långsiktigt genom att dataförvaltningen harmoniseras mellan aktörer inom miljöövervakningen med ett nationellt perspektiv.
124
Vattenförvaltningsutredningen ansåg att det är angeläget att det skapas ett system som underlättar för verksamhetsutövare att ta fram och bidra med kvalitetssäkrade mätdata för vattenförvaltningens behov. Det är också angeläget att regelverket om och utförandet av bl.a. verksamhetsutövares egenkontroll, den samordnade recipientkontrollen, råvattenkontrollen, myndigheters tillsynskontroller, kontrollprogram i tillståndsvillkor och statlig miljöövervakning anpassas till vattenförvaltningens behov av övervakning och att de blir en del i de övervakningsprogram som ska tas fram inom vattenförvaltningen.
122SOU 2019:22, s. 439 ff. 123SOU 2019:66, s. 363. 124SOU 2019:66, s. 355 f.
Vattenförvaltningsutredningen bedömde även att det är viktigt att data tillgängliggörs. Det handlar både om att tillgängliggöra övervakningsdata och all annan data som tas in och som behövs för att utvärdera effekter i miljön av genomförda åtgärder.
125
22.6.3. Brister i marin kartering
I de krav som ställs från EU när det gäller tillgång till uppgifter för att kunna kartera havsbotten har inte nationella försvarsmässiga hänsynstaganden vägts in. EU:s Biodiversitetsstrategi 2030 och havsmiljödirektivets rapportering och övervakning av ”broad benthic habitats” ställer höga krav på tillgång till högupplöst och täckande djup- och substratdata. Eftersom många aktörer involveras, tidtabellerna är strama och rapporteringen kräver transparens är det svårt att följa kraven från EU när de nationella uppgifterna skyddas av sekretess.
Inom statsförvaltningen saknas det, enligt flera aktörer, en helhetssyn på kartering av havet inom statsförvaltningen. Staten karterar havet på tre sätt i dag: SLU och SMHI samlar in information från vattenkolumnen, Sjöfartsverket karterar djupförhållanden och SGU havsbottens uppbyggnad, egenskaper och beskaffenhet. SGU samlar även in och tillhandahåller miljöinformation om bottenhabitat och föroreningar och näringsämnen i sediment. SGU har byggt upp en kunskapsförsörjning som är viktig men som i dag till stor del utförs på beställning, med varierad kravställning och standard. Olika myndigheter ansvarar för kunskapsunderlag och olika planeringsunderlag som kan vara svåra för olika aktörer att överblicka och använda effektivt. Ofta är kartläggningar spridda på olika aktörer och i olika format vilket ger begränsad jämförbarhet och varierande kvalité.
Det är svårt att samordna de olika kartläggningarna till en kartläggning av havsmiljön för att få en samlad bild av miljön och dess potential. Det är en betydande diskrepans eller överlappning mellan olika frågeställningar och aktörer söker ofta svar på frågor innan förutsättningarna för sådana svar har funnits. Exempel på dessa svårigheter är:
125SOU 2019:66, s. 552 f.
- Aktörer tar fram modeller över viktiga bottenlevande arter och habitat innan en kartläggning av havsbottnens beskaffenhet, förutsättningen för dessa arter, utförts, varför dessa habitatkartor är av begränsat värde.
- Det som ofta efterfrågas på policy- eller rapporteringsnivå är kartläggningar som kräver en samlad detaljkunskap som, i den mån den existerar, är spridd på olika aktörer och i olika format.
- Inom i synnerhet den nationella rapporteringen efterfrågas löpande statistik och kartor över övergripande värden och resurser utan att det som ligger till grund för dessa resurser finns kartlagt med nödvändig precision och tillförlitlighet.
- Eftersom det saknas en gemensam kartläggning (kart- och modellframställning) finns heller inte någon möjlighet till uppföljning och förändringsstudier. Vid återkommande rapportering och uppföljning står handläggarna gång efter annan tomhänta, på ruta ett och får börja om från början.
- Det saknas en nationell bristanalys och kartläggningsplan över havsmiljön som utgår från miljöns egenskaper, dvs. det som är arter och habitats förutsättningar.
Svenska myndigheter och forskare saknar nationellt harmoniserade kartor (kartläggningar, modeller) av havsmiljön som lever upp till krav på kvalitet och upplösning som ställs inom tillämpad forskning, utredning och planering, exempelvis miljömålsuppföljning, planering av marina områdesskydd, tillämpning av regler kring miljöprövning av vattenverksamheter samt uppföljning av marina direktiv, bedömning av miljötillstånd i vattenförekomster och rapportering av arter och habitat till EU.
Alla dessa uppgifter kräver kunskap om miljön som är geografisk och detaljerad, dvs. kartor eller kartläggningar. För dessa samhälleliga uppgifter och behov saknas i dag både nödvändig kartläggning av habitat och ekologiska samband men även mycket av det som underbygger sådan kunskap och kartläggning; kunskap om havsmiljöns strukturerande faktorer såsom bottnarnas karaktär (sammansättning, bottensubstrat), salthalt, vågverkan, bottenströmmar, näringsbelastning och miljögifter.
För andra faktorer av betydelse har arbetet med att ta fram kartor och kunskap kommit längre. Det finns mycket obearbetad information tillgänglig som skulle kunna användas bättre. Det är de heltäckande kartorna och modellerna över miljöns egenskaper, de biologiskt relevanta underlagen, som saknas i nödvändig kvalitet.
Utmaningen och samtidigt den potentiella styrkan i detta sammanhang är att allt hänger ihop; förekomst och utbredning av arter och habitat hänger samman med alla faktorer som formar havsmiljön. Samtidigt hänger själva faktorerna i havsmiljön samman så att exempelvis bottensubstrat formas av djup, morfologi, vågverkan och bottenströmmar. På samma sätt hänger förekomst av näringsämnen och miljögifter ihop inte bara med mänsklig verksamhet utan av vågor, strömmar, bottnarnas karaktär, men även förekomst av arter som filtrerar vattnet eller binder ämnen osv. Vad detta betyder är alltså att för att kartlägga miljön bör man ta fram och arbeta med alla dessa strukturerande faktorer eller komponenter samtidigt, på jämförbar detaljeringsgrad, om kartläggningen ska anses kunna avspegla verkligheten med någon tillförlitlighet och precision.
Eftersom det är omöjligt att i detalj kartlägga allt svenskt havsvatten måste kartorna, som exempelvis analysbesluts- och rapporteringsunderlag, baseras på en statistisk uppskattning, eller rumslig modellering.
Från lokala till nationella modeller och kartläggningar
Under ett antal år har det utförts lokala och regionala kartläggningar och modelleringar av miljön och förekommande arter och habitat. En stor nackdel med sådana mindre kartläggningar är att de skapar lapptäcken av kartor som inte stämmer överens sinsemellan. Det saknas nationella kartor och samsyn om de kartlagda miljöerna och själva modelleringen försvåras och förlorar i precision och korrekthet när bara ett fåtal observationer används i en begränsad region.
För att modellerna ska bli tillförlitliga behöver exempelvis art- och habitatutbredningar modelleras med hänsyn till Östersjöns fullständiga miljögradienter. Ett exempel är blåmusslans beroende av salthalt, som i samband med bottensubstrat, strömmar, temperatur osv., bara kan undersökas mot hela gradienten från salt havsvatten till sött insjövatten och en tillförlitlig bild av utbredningen kan bara
modelleras om hela denna gradient undersöks, dvs. Östersjön som helhet. Detta blir helt avgörande om kunskapen ska anpassas till klimatförändringar och i detta exempel förändringar i salthalt. Detta blir ännu tydligare av det faktum att om en modell baseras på ett mindre område så kommer minsta förändring i temperatur, salthalt osv. ganska snart att leda till okända miljösamband då modellen saknar data om dessa lokalt nya miljösamband.
Nordiska exempel
Norge och Finland har väl utvecklade system för marin kartering.
Inom det finska programmet för inventeringen av den marina undervattensmiljön (VELMU) samlas information om utbredningen av naturtyper och om arter samt de samhällen de ger upphov till i de finska havsområdena. Programmets huvudsakliga målsättning är att främja skyddet av arter och havsområden i Östersjön, och stöda ett hållbart nyttjande av naturresurser.
Inom VELMU karteras både havsmiljöns abiotiska (geologiska och kemisk-fysikaliska) och biotiska (arter och de samhällen de ger upphov till) särdrag. Tillsammans bildar de värdefulla livsmiljöer, naturtyper och omfattande marina landskap typiska för Östersjön. Karteringarna är i första hand koncentrerade till miljöerna vid havsbottnen där utbredningsmönstren hos växter, ryggradslösa djur och fiskar undersöks.
Målsättningarna med VELMU-karteringarna är att lokalisera värdefulla områdena med viktiga arter och naturtyper samt områden med arter i behov av speciellt skydd. Genom att styra områdesanvändningen och skydda de värdefullaste områdena kan naturens mångfald bevaras.
126
I Norge är det Mareano som kartlägger djup, bottenförhållanden, biologisk mångfald, naturtyper och föroreningar i sedimenten i norska kust- och havsområden. Havforskningsinstituttet, Norges geologiske undersøkelse och Kartverket är de centrala aktörerna i Mareano, och genomför den dagliga förvaltningen. Det överordnade ansvaret ligger hos programgruppen som leds av Miljødirektoratet.
127
126 www.ymparisto.fi/sv-FI/VELMU, 2020-06-05. 127 www.mareano.no/ 2020-06-05.
Kartverkets sjødivisjon är Norges sjökortsmyndighet och nationell förvaltare och förmedlare av djupdata. Djupdata och terrängmodeller av havsbotten är gratis tillgängliga för nedladdning och genom nättjänster. Detaljerade djupdata kan beställas via Kartverket.
128
22.6.4. Brister i kunskapsunderlag
I kapitlet om kusthavet har Miljömålsberedningen beskrivit att det saknas kunskapsunderlag, delvis beroende av brister i hanteringen av data. Miljömålsberedningen föreslår även att länsstyrelserna ska få ansvar för att tillhandahålla ett samlat kunskapsunderlag på lämplig regional nivå, till hjälp för kommuner och verksamhetsutövare i kustområden.
Tillgången på underlag, både beträffande ekosystemkomponenter och påverkansfaktorer, ökar hela tiden, men kunskapsläget när det gäller den marina miljön ligger ändå långt efter landmiljön. Med befintliga underlag är det inte möjligt att göra analyser som gör anspråk på att täcka in landskapsperspektivet och alla aspekter av den marina gröna infrastrukturen.
Även kartläggningar av dagens grad av skydd av olika naturvärden och av den gröna infrastrukturen behöver utvecklas i kustvattenområden. Det behövs bättre underlag för att kunna värdera betydelsen av olika områden för att kunna ta ställning till behov av åtgärder och känslighet för ytterligare påverkan i ett helhetsperspektiv.
Kommunerna har oftast begränsade resurser för att bearbeta och anpassa befintligt kunskapsunderlag och information, varför ett samordnat och bearbetat underlag från länsstyrelserna borde kunna ge ett välbehövligt stöd till de över 80 kustkommunernas fysiska planering och verksamhetsutövning.
För att detta förslag ska vara möjligt för länsstyrelserna att genomföra behöver organisationen och hanteringen av havsmiljödata fungera väl så att det kan utgöra en bas i arbetet.
128 www.mareano.no/kart-og-data/dybdedata, 2020-06-05.
22.6.5. Behov av flera digitala verktyg
Flera aktörer har under Miljömålsberedningens arbete framhållit svårigheten med att hitta rätt information bland all den data och kunskap som faktiskt finns. Aktörernas olika behov gör att de ser olika svårigheter och brister i det befintliga systemet. Samtidigt arbetar alla inblandade myndigheter med frågorna och det gör att det även är svårt att få reda på vilka behov av hjälpmedel som behöver åtgärdas. Det är inte tydligt om problemet handlar om att en central funktion behöver beskriva hur och var data finns tillgängligt eller om detta är under uppbyggnad men inte har kommunicerats till alla berörda intressenter.
Havs- och vattenmyndigheten har startat en metadatakatalog för att möta kraven i PSI- och Inspire-direktiven. De arbetar för ökad tillgänglighet och samverkar med andra berörda myndigheter.
Många myndigheter behöver nu arbeta med informationsklassning innan man kan tillgängliggöra visst data. Detta viktiga steg har inte förmedlats tydligt till användarna och det upplevs därför som onödigt krångligt att få tag i data när det egentligen kan handla om att nödvändigt säkerhetsarbete behöver genomföras först.
Det kan också vara svårt att tillgängliggöra en del information eftersom det inte alltid är möjligt att bearbeta data för ett annat ändamål än det som avsågs när datamängden samlades in. Det kan ge felaktiga slutsatser.
Vattenförvaltningsutredningen redogjorde för flera digitala verktyg som skulle behövas i vattenförvaltningen för att kunna effektivisera verksamheten. Dessa verktyg skulle också kunna få betydelse i havsmiljöarbetet.
Insamlingssystem behöver uppgraderas
De befintliga insamlingssystemen är utvecklade nära verksamheten men det finns risker med föråldrade system där programvaran inte längre uppgraderas eller stöds av mjukvaruleverantörerna. Det skulle behöva tas ett samlat grepp nationellt för att modernisera och säkerställa att dessa insamlingssystem fungerar för att långsiktigt säkra kvaliteten och långsiktig förvaltning av data från miljöövervakningen.
Verktyg för statusklassificering
Ett verktyg för att genomföra statusklassificering av ekologisk status håller på att utvecklas av SMHI på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten. Tanken är att genom att automatisera klassificeringen ska flera vinster uppnås, bl.a. att klassificeringen görs på samma sätt i alla distrikt, att behoven att förtydliga vissa beskrivningar av bedömningsgrunderna tydliggörs när föreskrifterna översätts till otvetydig kod för beräkningar, att spårbarheten i statusklassificeringen ökar och att osäkerheter kan beräknas. Sammanfattningsvis beräknas verktyget ge vinster som ökad spårbarhet, reproducerbarhet och även kanske en mer objektiv bedömning. En långsiktig förvaltning av dessa verktyg behöver säkerställas.
Kunskapsstöd baserat på fjärranalys och modeller
Metoder för fjärranalys och modellering är under utveckling. Dessa bör i framtiden kunna bidra till statusklassning, planering och uppföljning av åtgärder inom vattenförvaltningen.
Fjärranalys inom akvatisk övervakning kan ge möjligheter att beräkna vattnets färg utifrån det teoretiska innehållet av exempelvis växtplankton eller färgat material. Det finns behov av att alla modeller, inklusive fjärranalysmodeller, valideras kontinuerligt, dvs. jämförs med observationer för att få en bedömning av osäkerheterna.
För att garantera en långsiktighet i detta stöd till vattenförvaltningen behöver uppdragen till nationella myndigheter förtydligas. Exempelvis kan SMHI, SGU och SLU ges särskilda uppdrag att tillhandahålla dessa verktyg och tjänster för att stödja förvaltningen.
22.7. Överväganden och förslag
22.7.1. Ändringar i Havs- och vattenmyndighetens instruktion
Förslag:
– att Havs- och vattenmyndigheten ska ansvara för den akva-
tiska övervakningen inklusive miljögifter, samt arter i den akvatiska miljön med undantag för grundvatten. – att Havs- och vattenmyndigheten ska ansvara för att tillhand-
ahålla aktuella metodanvisningar för miljöövervakning inom myndighetens ansvarsområde samt övrig vägledning till de myndigheter och organisationer, inklusive utförare av recipientkontroll, som bedriver miljöövervakning, och som kan användas som ett underlag för samlad bedömning och rapportering av miljötillstånd. – att Havs- och vattenmyndighetens uppgifter när det gäller del-
tagande i arbete på miljöområdet som regeringen bedriver inom EU och internationellt, ska regleras utifrån samma principer som i Naturvårdsverkets och Strålsäkerhetsmyndighetens instruktioner. – att Havs- och vattenmyndigheten ska vara nationell datavärd
för badvatten.
Miljöövervakningsutredningen framförde 2019 en rad förslag om ändringar i Havs- och vattenmyndighetens instruktion som är avsedda att tydliggöra myndighetens uppgifter i fråga om miljöövervakning och hantering av data från miljöövervakningen. Miljömålsberedningen konstaterar att flera av ändringarna i Havs- och vattenmyndighetens instruktion fortfarande behövs och ställer sig delvis bakom de förslag som lämnades av Miljöövervakningsutredningen.
Miljömålsberedningen anser att det ska framgå av instruktionen att Havs- och vattenmyndigheten ska ansvara för den akvatiska miljöövervakningen. Miljömålsberedningen menar att koordineringen av den akvatiska övervakningen av ytvatten även ska omfatta den akvatiska övervakningen av miljögifter. Havs- och vattenmyndigheten framförde i sitt remissvar över Miljöövervakningsutredningens betänkande att ett sådant utökat ansvar skulle vara i linje med det ansvar
myndigheten har i dag för att föreskriva och vägleda bl.a. om miljögifter i vatten som en del av implementeringen av vattendirektivet och ansvar för genomförandet av havsmiljödirektivet.
Med ett tydligt instruktionsenligt ansvar och resurser för att ta ett helhetsansvar för den övervakning av miljögifter som krävs såväl från EU-regleringar, havsmiljöförordningen, vattenförvaltningsförordningen, som för uppföljning av de nationella miljökvalitetsmålen ökar möjligheterna för bättre integrering av den akvatiska miljögiftsövervakningen med den övriga övervakningen av de akvatiska ekosystemen.
129
Även ansvaret för att tillhandahålla aktuella metodanvisningar och vägledningar inom Havs- och vattenmyndighetens ansvarsområde behöver regleras i instruktionen. Det efterfrågades av Miljöövervakningsutredningen och Miljömålsberedningen erfar att behovet kvarstår. Sådana vägledningar behöver rikta sig till myndigheter och organisationer, inklusive utförare av recipientkontroll. På så sätt får Havs- och vattenmyndigheten möjlighet att styra att den data som samlas in också kan användas som underlag där det behövs.
I Havs- och vattenmyndighetens instruktion saknas en uppräkning av principer som myndigheter ofta har att följa när det gäller deltagande i arbete på miljöområdet som regeringen bedriver inom EU och internationellt. Många av Havs- och vattenmyndighetens uppgifter, inte minst när det gäller att hantera havsmiljödata, är av internationell karaktär. Därför anser Miljömålsberedningen i likhet med Miljöövervakningsutredningen att det skulle ge Havs- och vattenmyndigheten ett behövligt stöd att inkludera dessa principer i instruktionen. Det kan gälla att Havs- och vattenmyndigheten inom sitt ansvarsområde särskilt ska:
1. bidra med underlag och expertkunskap,
2. delta i möten enligt instruktioner från Regeringskansliet och rap-
portera från mötena,
3. bidra till Sveriges politik för global utveckling och genomföran-
det av politiken,
4. bedriva bilateralt samarbete,
129 Havs- och vattenmyndighetens yttrande över remiss av betänkandet Sveriges miljööver-
vakning – dess uppgift och organisation för en god miljöförvaltning (SOU 2019:22), 2019-12-20,
dnr 03188-2019.
5. ansvara för internationell rapportering,
6. vid sitt deltagande i Europeiska kommissionens arbetsgrupper tidigt
bedöma konsekvenserna av viktiga förslag och ge dem som berörs möjlighet att lämna synpunkter till Havs- och vattenmyndigheten, och
7. när Europeiska kommissionen har lämnat ett slutligt förslag till
EU-lagstiftning, skyndsamt redovisa en konsekvensbedömning av förslaget till Regeringskansliet.
Havs- och vattenmyndigheten är datavärd för data om badvattenkvalitet, med stöd av Folkhälsomyndigheten. Systemet heter Badplatsen och samordnar data från kommunernas övervakning av badvatten. Data omfattar mätningar av halter av vissa bakterier samt förekomst av algblomning. De uppgifter Havs- och vattenmyndigheten har som inte är tidsbegränsade bör i linje med Miljömålsberedningens övriga resonemang om instruktionsändringar finnas med i instruktionen. Se även avsnitt om Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete.
22.7.2. Ändringar i SGU:s instruktion
Förslag:
– att SGU ska vara nationell datavärd för miljögifter i sediment,
miljögifter biota och screening av miljögifter.
Myndighetsinstruktioner innehåller myndigheternas uppgifter och ansvarsområden. När det gäller datavärdskap har flera aktörer påtalat svårigheten med att hitta data och det oöverskådliga systemet av datavärdar som gör att en del data som finns tillgänglig inte når den som behöver informationen.
Miljömålsberedningen anser att de datavärdskap som myndigheter ansvarar för behöver stå med i deras instruktioner. Därför ska SGU:s instruktion kompletteras med att myndigheten är nationell datavärd för miljögifter i sediment, miljögifter biota och screening av miljögifter.
22.7.3. Ändring i Kustbevakningens instruktion
Förslag:
– att Kustbevakningen ska rapportera till Havs- och vattenmyn-
digheten när de i sin tillsyns- och övervakningsverksamhet upptäcker avfall, marint skräp eller annan negativ påverkan i havsmiljön som inte är försumbar.
Kustbevakningen är ute till havs och arbetar bl.a. med att förebygga miljöbrott till sjöss genom miljöövervakning. I sin ordinarie verksamhet med tillsyn och sjöövervakning kan de upptäcka att havsmiljön är negativt påverkad.
Om det gäller utsläpp av olja eller miljöräddning till sjöss har Kustbevakningen ett tydligt ansvar och uppgifter att arbeta för att skadorna vid utsläpp av olja eller andra farliga ämnen ska minimeras så att naturen kan skyddas så långt det är möjligt.
Om Kustbevakningen upptäcker något som inte kräver sådana insatser men ändå påverkar havsmiljön negativt vore det värdefullt i havsmiljöarbetet om sådana upptäckter rapporterades till Havs- och vattenmyndigheten som har det övergripande ansvaret för havsmiljön. Därför föreslår Miljömålsberedningen en rapporteringsplikt för Kustbevakningen till Havs- och vattenmyndigheten när det inträffar. Det kan t.ex. gälla upptäckter av avfall eller marint skräp. För att rapporteringsplikten ska inträda ska den negativa påverkan på havsmiljön inte vara försumbar.
Se vidare i kapitlet om Marint skräp hur Miljömålsberedningen i övrigt har hanterat frågor om marint skräp.
22.7.4. Sekretessen av geografisk information och försvarets roll
Förslag:
– att Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med Sjöfarts-
verket, SGU och Försvarsmakten får ett regeringsuppdrag att utföra marin kartering av de delar av det svenska sjöterritoriet där det enligt Försvarsmakten är möjligt. – att regeringsuppdraget även ålägger myndigheterna att gemen-
samt upprätta en tydligare process för ansökningar och svar när det gäller spridningstillstånd.
Miljömålsberedningen har inga skäl eller möjligheter att föreslå ändringar när det gäller frågor om rikets säkerhet eller sekretesskyddet av geografisk information inklusive djupdata.
Som tidigare nämnts har Försvarsmakten identifierat två generella områden inom vilka den högupplösta geografiska informationen enligt myndigheten inte kan skyddas och därför kan släppas fri
inom ramen för ett tillståndsförfarande. Det första området är de all-
männa farleder som finns angivna i Sjöfartsverkets tillkännagivande (SJÖFS 2013:4) av register över allmänna farleder och allmänna hamnar, eftersom det inom farlederna är mycket svårt att upptäcka och förhindra dold insamling av djupinformation. Det andra området är djupintervallet 0–6 meter, inom vilket det i dag är möjligt att med hjälp av öppen information, exempelvis kommersiellt tillgänglig satellitinformation, analysera fram djupinformation.
Därutöver har Försvarsmakten kunnat identifiera ett antal områden där högupplöst geografisk information efter begäran kan släppas
fri. Totalt sett rör det sig om högupplöst geografisk information inom
ungefär halva det svenska sjöterritoriet som, enligt Försvarsmakten, inom ramen för ett tillståndsförfarande kan släppas fri.
130
Miljömålsberedningen föreslår mot bakgrund av detta och de brister i marin kartering som beskrivits ovan att Havs- och vattenmyndigheten i samråd med Sjöfartsverket, Försvarsmakten och SGU ska utföra marin kartering av de delar av det svenska sjöterritoriet där det enligt Försvarsmakten är möjligt.
130Prop. 2015/16:63, s. 23–24.
I regeringsuppdraget ska även ingå att myndigheterna tillsammans ska upprätta en tydlig process för ansökningar och svar när det gäller spridningstillstånd. I processen bör ingå ett gemensamt upprättat formulär för ansökningar som ska innehålla bl.a. ärendenummer och kontaktperson.
22.7.5. Översyn av sekretesskyddet för geografisk information
Förslag:
– att regeringen tillsätter en särskild utredare med uppgift att se
över sekretesskyddet av geografisk information inklusive djupdata samt undervattenbuller. I översynen ska ingå försvars- och säkerhetsmässiga hänsynstaganden i avvägning med de åtaganden Sverige har förbundit sig till genom EU-medlemskapet som gäller genomförande av havsmiljödirektivet och andra rättsakter inom den marina miljön.
De senaste avvägningarna som gjorts när det gäller sekretesskyddet av geografisk information är från 2015. Både i säkerhetshänseende och när det gäller havsmiljön ändras förutsättningarna snabbt. Som Miljömålsberedningen har redogjort för på annat ställe i betänkandet är situationen när det gäller havsmiljön och de marina ekosystemen allt mer akut. En nyckelfaktor i åtgärdsarbetet är att forskare och myndigheter får tillgång till information som gör att man kan satsa på rätt åtgärder i rätt tid.
Frågor om undervattensbuller hamnar liksom frågor om geografisk information ofta i avvägningar mellan havsmiljöintressen och säkerhetsintressen. Därför anser Miljömålsberedningen att även undervattensbuller behöver omfattas av utredarens uppdrag. Mer information om undervattensbuller finns i kapitlet om undervattensbuller.
Miljömålsberedningen anser därför att en särskild utredare bör se över sekretesskyddet av geografisk information samt undervattensbuller i avvägning med de miljömässiga krav som råder i dag, både de krav som ställs från EU och de krav som naturen själv ställer för att kunna uppnå och följa miljökvalitetsmålet Hav i balans och en levande
kust och skärgård.
22.7.6. Ny finansieringsmodell för geografisk information
Förslag:
– att geografisk information till offentliga myndigheter och forsk-
ningsändamål inte längre ska finansieras med avgifter utan att Sjöfartsverket i stället tilldelas anslagsmedel för att täcka kostnaden.
Det finns anledning att särskilt analysera finansieringsfrågan när det utvecklas lösningar som är gemensamma för flera myndigheter, s.k. förvaltningsgemensamma resurser. Effektiviserings- och resultatkrav på varje enskild myndighet riskerar att leda till att initiativ inte kommer till stånd när kostnaden uppstår i en myndighet och nyttan uppkommer i en annan, oavsett nyttan för samhället i stort eller för den enskilda medborgaren.
År 2017 infördes ett avgiftsfritt utbyte av grunddata mellan statliga myndigheter. De grunddata som omfattas av utbytet är uppgifter i folkbokföringsregistret, näringslivsregistret, vägtrafikregistret, fastighetsregistret och viss geografisk information. Fram till och med 2016 har de registeransvariga myndigheterna fakturerat andra myndigheter för efterfrågade uppgifter. Regeringen bedömde dock att denna ordning är ineffektiv och att ett avgiftsuttag mellan myndigheter ökar de administrativa kostnaderna och bidrar till att myndigheter använder mellanhänder, med risk för sämre registerkvalitet.
131
Avgiftsfinansiering i statlig verksamhet anses ha två huvudsakliga syften, nämligen att ersätta annan finansieringskälla eller att påverka efterfrågan på varan eller tjänsten. Ett av de vanligaste argumenten för att införa en avgift är att det anses vara rimligt att den som utnyttjar en verksamhet också betalar för den. En avgift kan öka kostnadsmedvetandet hos både producent och konsument och höja produktiviteten. En avgift kan öka varans eller tjänstens värde för konsumenten.
Inomstatliga avgifter tas ut mellan statliga myndigheter. Intäkterna från avgifterna som betalas mellan myndigheter har inte någon statsfinansiell effekt. Avgiftsfinansiering av en vara eller tjänst som enbart berör olika myndigheter är alltså fråga om interndebiteringar
131SOU 2017:114, reboot – omstart för den digitala förvaltningen, Betänkande av utredningen om effektivare styrning av nationella digitala tjänster, s. 125 f.
eller en metod att omfördela resurser inom staten. Det innebär i princip att de varor och tjänster som produceras hos en myndighet avgiftsfinansieras och att anslagsmedel i stället anvisas och tilldelas den myndighet som köper och använder tjänsten eller varan.
132
ESV har konstaterat att i många fall är ett avgiftsfritt utlämnande mer kostnadseffektivt både för myndigheten och för användarna eftersom avgiftsuttag i sig medför en kostnad.
133
Med det menas att
med avgiftsfinansiering följer även administration av avgiftshanteringen och de administrativa kostnaderna för att ta ut avgiften kan bli så höga att det inte lönar sig att ta ut någon avgift.
Fler argument som talar emot avgiftsfinansiering är att den kan leda till en oönskad minskning av efterfrågan av tjänsten. En avgift kan även innebära att syftet med verksamheten inte uppnås eftersom det ligger i samhällets eller statsmakternas intresse att så många som möjligt får ta del av tjänsten.
Sjöfartsverket har tillsammans med flera andra aktörer länge drivit frågan om att avskaffa avgiftsfinansieringen av djupdata mellan offentliga myndigheter.
År 2016 redovisade SGU och Sjöfartsverket ett gemensamt regeringsuppdrag som skulle lämna förslag på ansvarsfördelning vid insamling, förvaltning och tillhandahållande av havsrelaterade data. Där anfördes bl.a. följande. Att Sjöfartsverkets data är avgiftsbelagt upplevs som försvårande för andra myndigheter, kommuner och privata aktörer. Vidare begränsas den marina forskningen då uttagsavgifterna tar en del av budget för forskning, vilket direkt motverkar den inriktning som regeringen uttalat i den Maritima Strategin. Genom att tillföra Sjöfartsverket ett årligt anslag om 12,6 miljoner kronor så kan samtliga parter inom geodatasamverkan, inklusive forskning, utbildning och kulturverksamhet får tillgång till djupdata och övriga sjögeografiska data, som t ex sjökortsdata. En sådan lösning är helt i linje med intentionerna i Maritima strategin att tillgängliggöra kunskapsunderlaget om havet för ett flertal intressenter samt att underlätta för forskning inom det marina området.
134
132 Ekonomistyrningsverket 2009, Förslag till utvecklad finansiell styrning, ESV Rapport 2009:39. 133 Ekonomistyrningsverket 2015, Avgiftsförordningen och PSI-lagen, ESV Rapport 2015:63, 134 Sveriges Geologiska Undersöknings och Sjöfartsverkets gemensamma svar på regeringens uppdrag avseende att Trygga ett långsiktigt kunskapsunderlag om havet, 2016-06-07, dnr 21-2973/2015.
I en promemoria till Regeringskansliet 2017 redogjorde Sjöfartsverket än en gång sin syn på frågan.
135
Sjöfartsverkets intäkter för
sjögeografiska data eller djupdata är cirka 40 miljoner kronor per år. Huvuddelen av intäkterna kommer från sjökortsprodukterna
136
som
sjöfartsnäringen och fritidsbåtssektorn har behov av. För sjökortsprodukterna finns en acceptans för att betala för en färdig och officiell produkt. Den professionella sjöfarten som betalar för sjökortsprodukterna består oftast av utländska rederier och de stora licenskunderna som köper elektroniska sjökort är i huvudsak utländska navigationssystemstillverkare, som t.ex. Garmin. Sjöfartsverket ansåg inte 2017 att det fanns anledning att ändra på finansieringsmodellen gentemot privatpersoner och näringsidkare.
Däremot menade Sjöfartsverket att användningen av sjögeografiska data i samhället i övrigt hämmas genom att Sjöfartsverkets djupdata är avgiftsbelagt. Sjöfartsverket föreslog på nytt att myndigheten tillförs ett årligt anslag om 12,6 miljoner kronor för att avgiftsfritt tillgängliggöra sjögeografiska data till alla nationella myndigheter, kommuner och för forskning, utbildning och kulturverksamhet, i likhet med svaret regeringsuppdraget. Dock utökade Sjöfartsverket 2017 det avgiftsfria tillhandahållandet genom att inte begränsa tillhandahållandet endast till parterna inom geodatasamverkan.
I en hemställan 2018 till Näringsdepartementet från de 14 kustlänsstyrelserna inklusive de fem vattenmyndigheterna beskrevs problemet med dålig tillgång till djupdata och avgiftsmodellen från länsstyrelsernas och vattenmyndigheternas perspektiv. Exempel på sakområden där djupdata har stor användningspotential för dem är:
- Skydd och förvaltning av marina områden och miljöer,
- Havs- och kustplanering,
- Kartläggning av marinarkeologiskt intressanta platser,
- Vattenförvaltning,
- Vattenverksamhetsärenden,
- Vid prövning av dumpningsdispenser,
- Tillståndsansökningar för havsbaserade verksamheter,
135 Sjöfartsverkets PM 2017-03-21, dnr 15–03258. 136 Officiella papperssjökort, officiella elektroniska sjökort ENC, båtsportkort, licensierade elektroniska sjökort (t.ex. Garmin, Navionics) och vissa andra specialformat.
- Förvaltning av fiskeresurser och
- Klimatanpassning.
Enligt länsstyrelserna och vattenmyndigheterna är det angeläget att Sjöfartsverket tillförs tillräckliga resurser för att de avgiftsfritt ska kunna tillhandahålla djupdata inom ramen för Geodatasamverkan och dessutom ändrar Sjöfartsverkets instruktion så att det blir möjligt.
De ansåg också att det var väsentligt att frågan om upphovsrätt ses över så att de data som tillgängliggörs får användas på samma sätt som övrig geografisk data som delas inom ramen för Geodatasamverkan. Det förutsätter en ändring i nuvarande licensvillkor för användning av data inom Geodatasamverkan, där Sjöfartsverket som enda myndighet kräver publiceringstillstånd för all data som myndigheten delar med sig av inom ramen för samverkan.
137
Sjöfartsverket har även i sin anslagsframställan och treårsplan för åren 2020–2022 föreslagit ett anslag på 40 miljoner kronor för att avgiftsfritt kunna tillhandahålla geodata, bl.a. sådan geografisk information inklusive djupdata som nämnts tidigare.
Skälen för Sjöfartsverkets förslag är krav och strategier från EU som syftar till att tillgängliggöra geografiska data i större utsträckning. Blå tillväxt är namnet på EU:s långsiktiga strategi som ska stödja hållbar tillväxt i havs- och sjöfartssektorerna. Haven bedöms vara en drivkraft för den europeiska ekonomin med stor innovations- och tillväxtpotential och Blå tillväxt är den integrerade havspolitikens bidrag till Europa 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt. Utvecklingen inom EU innebär ökade krav på att geografiska data tillgängliggörs och tillhandahålls kostnadsfritt från myndigheter. Även den nationella Geodatastrategin som tagits fram av Lantmäteriet i samverkan med nationella myndigheter, länsstyrelser, kommuner och landsting återspeglar denna utveckling.
I EU:s havsplanerings- och havsmiljödirektiv fastställs ett ansvar att använda havets resurser på ett hållbart och samhällseffektivt sätt. För att realisera detta måste kunskap och information inom området stärkas. En kritisk komponent för att tillmötesgå detta är att Sjöfartsverkets geodata tillgängliggörs. Genom ökad tillgänglighet kan samhällsnyttor skapas inom miljökartering, klimatanpassning och en bättre resursanvändning av havet. Ett exempel på samhällsnytta ska-
137 Länsstyrelserna 2018, Tillgång till Sjöfartsverkets sjögeografiska data inom offentlig
förvalt-
ning
, Hemställan från länsstyrelserna till näringsdepartementet 2018-05-31, dnr 408-5767-2018.
pas när en kustkommun kan basera sin planering på tillförlitligt underlag om havet. Ett annat exempel är när andra myndigheter kan använda geodata för att säkerställa biologisk mångfald och därmed en hållbar maritim miljö i Östersjön.
Motivet till att fritt tillhandahålla geodata, vilka i dag är avgiftsbelagda till skillnad från väg- och järnvägsdata, är därmed att bidra till ökad tillgänglighet och användning av data förvaltad av myndigheter och därmed bidra till lösningar på ett antal viktiga samhällsutmaningar, bl.a. digitaliseringen och effektiviseringen av samhällsbyggnadsprocessen men även inom en rad andra områden. Då Sjöfartsverket i dag tar ut avgifter för dessa geodata, samt att nyttan med avgiftsfria geodata inte direkt tillfaller sjöfartsnäringen, måste såväl avgiftsbortfall samt ökad administration finansieras genom statliga medel.
I dagsläget finns en utmaning i betalningsförmåga hos de som efterfrågar dessa data vilket resulterar i att tillgängliga data inte alltid används och att beslut kan fattas på bristfälliga kunskapsunderlag med uteblivna samhällsnyttor som effekt. Det finns därtill en potential för ökad användning av geodata hos befintliga aktörer.
För att möjliggöra en ökad samverkan, samhällsnytta och innovation föreslår Sjöfartsverket att verket erhåller ett årligt anslag om 40 miljoner kronor för att tillhandahålla avgiftsfria sjögeografiska data. Sjöfartsverket kommer noga analysera under vilka villkor tjänsten kan tillhandahållas, exempelvis mot bakgrund av såväl sekretess som sjösäkerhet. Vidare kommer verket inte medge att tjänsten används för navigering. Om Sjöfartsverket inte tilldelas detta anslag kommer verket inte kunna tillhandahålla avgiftsfria data och därmed möjliggörs inte de samhällsnyttor som nämnts ovan.
138
Sjöfartsverket har alltså lämnat olika uppgifter om behovet av ökat anslag beroende på om avgiftsfriheten ska gälla enbart offentliga myndigheter och forskningsändamål eller även omfatta privatpersoner och näringsidkare.
Med tanke på EU:s strategi Blå tillväxt och övriga strömningar inom EU om att öka mängden data från den offentliga sektorn som är tillgängliga för vidareutnyttjande
139
ligger det i tiden att öppna för
138 Sjöfartsverkets anslagsframställan och treårsplan 2020–2022, s. 14 f. 139 Inom kort väntas EU anta en omarbetning av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (PSI-direktivet). Målsättningen med direktivet är bl.a. att stärka EU:s dataekonomi genom att öka mängden data från den offentliga sektorn som är tillgängliga för vidareutnyttjande.
ökad tillgänglighet. Å andra sidan är det främst de offentliga aktörerna som har uttryckt att avgiftsmodellen är problematisk. Miljömålsberedningen föreslår därför inledningsvis att avgifterna slopas enbart för offentliga myndigheter och forskningsändamål i nuläget. Därefter kan avgiftsfriheten eventuellt utökas senare efter utvärdering.
22.7.7. Sammanhållen marin kartering
Förslag:
– att en särskild utredare får i uppgift att ta fram ett organi-
sationsförslag för en miljö för en sammanhållen marin kartering i Sverige. Förslaget ska omfatta vilken eller vilka myndigheter som ska få ansvar för att tillhandahålla och förvalta miljön samt vilka ytterligare myndigheter som ska samverka och bidra till miljön. Dessutom ska utredaren analysera vilka anslagsmedel som krävs för en sådan miljö och ytterligare konsekvenser.
Miljömålsberedningen bedömer att det behövs en marin kartering av hela Sveriges havsområde inklusive den ekonomiska zonen. För att säkerställa tillgången till sådan marin information i Sverige behövs bl.a. en mer sammanhållen nationell marin kartering. Viktigt i detta arbete är tillgång till heltäckande djupdatakartor, omfattande biologisk, ekologisk och hydrografisk information samt långsiktig finansiering och tydliga ansvarsområden och samarbetsformer myndigheterna emellan.
Sverige behöver mer kunskap om havet och havsbotten för att möta klimat- och miljöutmaningar och skapa de rätta förutsättningarna för skydd och bevarande av arter och livsmiljöer, säkerställande av ekosystemtjänster och möjliggöra för hållbar tillväxt. Kartläggning av havsbotten är ett viktigt steg i att utforska haven och bidrar väsentligt med kunskap och information om marina ekosystem och deras tillstånd.
Ett betydelsefullt steg för en sammanhållen marin kartering är en myndighetsövergripande data- och analysmiljö som underlättar samtliga myndigheters hantering av havsmiljön, från grundläggande kunskapsinsamling om arter, livsmiljöer och påverkansfaktorer till kart-
läggning av ekosystemtjänster. Med hjälp av en sådan analysmiljö kan myndigheterna överblicka kunskapsläget, informationsluckor och kvalitetsbrister i kartunderlagen, utifrån en geografisk och tematisk bristanalys, och utifrån det föreslå en statlig karteringsplan. Det skulle ge myndigheterna en kontinuerlig uppbyggnad av faktisk kunskap från fältverksamhet, och dessutom en analysmiljö inom vilken de när som helst kan göra bästa möjliga modeller med bästa tillgängliga data. Se vidare om användningsområden för olika aktörer i kapitel om bl.a. kustvattenområden och områdesskydd.
Med en systematisk uppbyggnad av kunskapen om havet, från havsbotten och upp, skulle stora effektivitets- och kvalitetsvinster kunna realiseras, inklusive direkta ekonomiska vinster genom betydande effektivisering av kartläggning och analys. För att följa rumsliga trender eller arbeta med rumslig planering räcker inte olika övervakningsprogram utan myndigheterna behöver en sammanhängande analysmiljö som bygger på en kontinuerligt föränderlig kunskapsmassa som låter myndigheter och forskare forma en gemensam verklighetsbeskrivning av havsmiljön, användbar för såväl kommuner, länsstyrelser, vattenmyndigheter liksom konsulter och allmänhet som behöver kunskap om havets fysiska och biologiska beskaffenhet och tillstånd.
Det finns därför behov av att forma en gemensam analysmiljö och grunderna till en gemensam kartläggningsplan så att samtliga myndigheter och organisationer ständigt har tillgång till bästa möjliga beslutsunderlag om havet och havsmiljön, oavsett frågeställning. Via innehållet i en sådan miljö kan även myndigheterna samordna sina behov och resurser och då lättare forma en kartläggningsplan baserad på en transparent bristanalys.
Förslagen här om en sammanhållen marin kartering är även viktiga för bl.a. Miljömålsberedningens förslag i kapitlet om Kusthavet där alla vill vara om att länsstyrelserna ska ta fram och tillhandahålla ett samordnat kunskapsunderlag för länets kustvattenområde samt för genomförande av etappmål om marint områdesskydd.
Grundläggande krav som behöver ställas på analysmiljöns förvaltare är:
- Förmåga att förvalta mycket stora mängder geografiska data.
- Förmåga att hantera stora mängder säkerhetsklassad information.
- Förmåga att förstå och hantera data i hela spannet från fältmätningar, sjömätningar, via analyser och modeller till produktframställning.
Dessutom finns ytterligare behov som den förvaltande myndigheten bör kunna genomföra:
- Aktiv fältverksamhet i form av sjömätning och provtagning. Genom denna förmåga kan grundläggande data och modeller i analysmiljön ajourhållas, det kan göras bristanalyser och det går att forma kartläggningsplaner utifrån aktuellt kunskapsläge.
- Förmåga att bearbeta, analysera och producera modeller över olika egenskaper hos miljön och biota. På detta sätt kan grundläggande kunskapssammanställningar göras löpande vid behov och vid tillkomst av nya data.
- Förmåga att arbeta myndighetsövergripande och över gränsen land-vatten, vilket möjliggör att i analysmiljön hantera problematik som inte följer havskusten; övergödnings- och avrinningsproblematik, erosion, ekotoxikologi, ekosystemtjänster, naturresursförvaltning m.m.
- Förmåga och erfarenhet av att arbeta med olika förordningar och direktiv så som havsmiljödirektivet, vattendirektivet, art- och habitatdirektivet, så att grundläggande kunskapssammanställningar (kartor) exempelvis uppfyller de olika myndigheternas krav för rapportering och miljömålsuppföljning.
Hantering av information som omfattas av försvarssekretess enligt OSL, är grunden till alla analyser av miljön i havet, då bottensubstrat och djupförhållanden ligger till grund för alla kartläggningar och modeller över arter, habitat, ekosystemtjänster osv. Det är av stor vikt att analysmiljön svarar upp mot samhällets behov utan att riskera landets säkerhet.
Inom den förvaltande myndigheten eller myndigheterna behöver det finnas kompetens inom sjömätning, provtagning, analys, modellering, marinbiologi, miljökemi, ekotoxikologi och hållbarhet. Det krävs även expertkunskap i fysisk och kemisk miljö i havet samt klimatförändringar och klimateffekter på fysik och kemi. Det kommer
att krävas samarbete mellan många myndigheter och aktörer för att uppnå bästa möjliga resultat.
För att alla dessa förutsättningar ska kunna analyseras och vägas samman anser Miljömålsberedningen att regeringen behöver tillsätta en särskild utredare med uppgift att ta fram ett organisationsförslag för en miljö för en sammanhållen marin kartering i Sverige. Förslaget ska omfatta vilken eller vilka myndigheter som ska få ansvar för att tillhandahålla och förvalta miljön samt vilka ytterligare myndigheter som ska samverka och bidra till miljön. Dessutom ska utredaren analysera vilka anslagsmedel som krävs för en sådan miljö och ytterligare konsekvenser.
Idéer om hur analysmiljön skulle kunna fungera
En möjlighet för den sammanhållna marina karteringen är att använda maskininlärning. Maskininlärning används för att skapa sannolikhetskartor över exempelvis förekomst av arter, habitat, bottensubstrat, miljögifter, salthalt osv. med hög precision och upplösning, genom de statistiska samband som med maskinell hjälp tas fram faktorerna emellan och de parametrar som ska kartläggas. Modellering via maskininlärning ger en möjlighet att få en helhetsbild av exempelvis förekomst av arter, habitat eller miljögifter men tekniken ställer även stora krav på den underliggande informationen. Enkelt uttryckt så måste en databas byggas för de faktorer man tar hänsyn till – exempelvis salthalt, djup, bottensubstrat, strömmar – där databasen i detta fall i sin enklaste form kan ses som en bunt med kartor som är heltäckande och av samma utsträckning och detaljeringsgrad (upplösning). Man måste även kunna byta ut eller uppdatera de ingående skikten i ”bunten” när kunskapen förfinas. Om man exempelvis får en bättre modell över bottenförhållanden måste man räkna om vågverkan och förekomst av miljögifter och efter detta modellen över förekomst av arter känsliga för miljögifter.
Kunskapen om havsmiljön kan organiseras i en pyramid, eller ännu hellre en ”byrå”, där de understa lådorna hyser information om grundläggande fakta såsom bottensubstrat, djup, vågor, och salthalt, medan det i de mellersta lådorna ligger kartskikt som beskriver exempelvis arter och habitat, och i de övre lådorna ligger det som myndigheterna egentligen är i primärt behov av; kartläggningar av påverkan,
tillstånd i miljön och viktiga områden för en blå ekonomi, biologisk mångfald, ekosystemtjänster och grön infrastruktur.
Figur 22.3 Förslag till Analysbyrå
Källa: SGU 2020.
A n al ys o rd n in g
GI, EST, ÅGP, Blå ekonomi AHD, WFD, MSFD
Kumulativ påverkan, status Fys-kemisk påverkan Klimateffekter
Kulturella värden m.m. Ekologiska värden Art- och habitatmodeller
Biologiska observationer Kemisk miljö Fysisk miljö
Kontinuerligt förbättrade kartor och modeller skapar även behov av versionshantering av underlagen. Vidare behöver analysmiljön underlag i den upplösning som dess frågeställare kräver; från mycket högupplösta modeller som går att använda för lokal rumslig planering (i storleksordningen tio meter), via regionalt och nationellt relevanta underlag för exempelvis identifiering av ekologiska värdekärnor (kanske 50 meter) till Internationellt övergripande (Helcom/Ospar) kartläggningar som visar förutsättningar för havsplanering, effekter av rumsligt nyttjande av havet samt prognosticerade effekter av pågående och kommande klimatförändringar (i storleksordningen 250 meter eller grövre).
Grundläggande i en sådan analysmiljö måste vara att alla analyser görs med automatiserade verktyg, modeller och programkod så att det så långt det är möjligt går att automatisera uppdatering och förbättring av alla ingående och beroende datalager i de olika ”lådorna” i ”byrån”. I en sådan miljö behöver förstås alla metoder vara öppna och utvecklas i samråd med experter inom varje område. Samarbete kring denna analysmiljö mellan olika myndigheter och forskare är därmed en självklarhet.
Det finns även behov av flera typer av modeller. Östersjön reagerar långsamt på belastningsförändringar. Nuvarande miljö beror inte på den belastning som finns i dag utan på vad som har tillförts Östersjön de senaste 100 åren. För att beskriva och förstå detta behövs tidsberoende modeller. De statistiska samband som finns i dag finns inte nödvändigtvis i en situation som inte exakt motsvarar dagens.
Fortsatt insamling och inventering av biologiska data
En sammanhållen marin kartering, som till stor del baseras på modellering, behöver omfattande inventeringsdata av arter och livsmiljöers förekomst och utbredning samt hur de påverkas av olika påverkansfaktorer. Arbetet med att systematiskt inventera och följa upp utbredningen av arter, livsmiljöer och påverkansfaktorer behöver därför både fortsätta och stärkas.
Marina inventeringar och miljöövervakning är kostsamt. Det är därför viktigt att allt marint data som tas fram av olika verksamhetsutövare, även från kommuner, kustvattenråd, verksamhetsutövare
och konsulter kan och bör lämnas till nationella datavärdar. Miljöövervakningsutredningens förslag som redovisas ovan om att all miljöövervakningsdata ska lämnas till datavärdar är viktigt, och behöver omfatta allt marint data, t.ex. inventeringar inför ansökan om verksamheter som muddring eller utbyggnad av havsbaserad vindkraft.
Komplettering av den marina miljöövervakningen i enlighet med Havs- och vattenmyndighetens behovsbeskrivning ovan, där även påverkansfaktorer ingår kommer på lång sikt att bidra till bättre underlag för uppdatering av den marina karteringen inom den föreslagna analysmiljön.
En viss uppföljning av arter och livsmiljöer finns inom miljöövervakningen. Miljöövervakningen syftar dock till att utläsa trender och ger inte information om utbredning och förekomst av merparten av arter och livsmiljöer. Det behövs därför systematiska inventeringar och biotopkartering. En stor del av inventeringsarbetet av arter och livsmiljöer utförs i regi av länsstyrelserna inom deras arbete med bildande och förvaltning av skyddade områden, förvaltning av kustfiskebestånd och grön infrastruktur. Miljömålsberedningen menar att arbetet med inventeringar och biotopkartering är grundläggande för att öka både den generella och områdesspecifika kunskapen om havet och ett mycket viktigt underlag för den sammanhållna marina karteringen.
Analysmetod och arbetsformer
Frågor på en skalmässigt hög nivå, och resultat (kartor, modeller) som behövs för att svara på sådana frågor, kräver ofta kunskap som bygger på annan kunskap, på lägre nivåer. Exempelvis behövs grundläggande kunskap om de faktorer som strukturerar ekologin innan man kan ta fram modeller över ekologin. På samma sätt behövs förstås kunskap om ekologiska värden innan man kan skatta effekterna av mänskligt påverkanstryck. De svar på hög nivå, exempelvis rapportering enligt habitatdirektivet, som myndigheter söker, kräver egentligen en sammanhållen kunskapsbas som bygger kunskapen från grunden.
Inom produktframtagning eller analyser som inkluderar miljöeffekter bör därför en sammanhållen miljö skapas inom vilken man
förvissar sig om att tillse kvalitet och bästa möjliga kunskap från botten upp exempelvis enligt följande:
1. Grundläggande fysisk miljö; bottensubstrat, djup, vågor och strömmar,
2. Grundläggande kemisk miljö; näringsbelastning, syreförhållanden osv. beroende av ovan,
3. Utbredning av arter och habitat beroende av ovan,
4. Aggregering av arter och habitat enligt rapporteringskrav, t.ex. Natura 2000, av ovan,
5. Förekomst av olika påverkanstryck på ovan arter och habitat,
6. Effekt av påverkanstryck på arter och habitat ovan,
7. Grön infrastruktur och ekosystemtjänster beroende av arter, habitat och påverkan enligt ovan.
När ett underlag på en nivå (1–6) ovan revideras, behöver följdanalyser och produkter på högre nivåer göras om. En målsättning är att detta på sikt kan göras automatiskt. Initialt kan det dock ske manuellt, inom det löpande analysarbetet.
En förutsättning för denna modell, iterativt och kontinuerligt förfinad, är att myndigheter kan samordna sina krav och se till att i god tid signalera att några underlag eller datamängder behöver uppdateras eller tas fram.
Då analysmiljön är beroende av kontinuerligt förbättrade underlag, kontinuerligt förbättrade metoder och kontinuerligt föränderliga produkter, måste samarbeten och finansiering ordnas i form av ett samarbetskluster eller liknande. Arbetet bör bedrivas öppet och i samråd, med försök till att synkronisera data- och analysbehov. Driftsorganisationen ansvarar för att utföra löpande analyser och bearbetningar.
Samtliga myndigheter och organisationer i samarbetsklustret bör ha rätt att själva bearbeta och analysera data i analysmiljön, dock enligt gällande säkerhetslagstiftning. En stor del av ingående data omfattas av försvarssekretess enligt OSL.
Vid behov kan driftsorganisationen ställa förfrågan till annan organisation i samarbetsklustret eller tredje part om att utföra analysarbete, utredningar eller liknande. Vid erhållna nya data eller vid revidering
av analysunderlag bearbetas dataunderlagen så att samtliga dataskikt i analysmiljön är uppdaterade, koherenta, reflekterar samma kunskap. Både av kvalitetsskäl, av dokumentationsskäl, för spårbarhet och repetitionsmöjlighet samt av budgetskäl behöver varje nytt grundläggande dataskikt som införs hanteras formellt och produktportfolion vid behov uppdateras. En enkel kostnad och effektanalys behöver därför upprättas för effekterna av nya införda dataskikt.
23. Behov av kunskap och forskning om havsmiljön
I flera olika kapitel i detta betänkande återkommer Miljömålsberedningen till behovet av och problemen med brist på kunskap och forskning om havsmiljön. Men även att det finns kunskap och forskning som inte tas till vara och används i havsmiljöarbetet. En iakttagelse är också att forskning och kunskap om havet och dess miljö inte enbart är en fråga för naturvetare utan berör många olika forskningsområden och discipliner. Behovet av att bredda kunskapen och forskningen om havet är framträdande. Det är ett ämne som har varit närvarande under hela utredningsarbetet. I stort sett alla aktörer som Miljömålsberedningen träffat har tagit upp problemet och att det påverkar arbetet med och möjligheterna att uppnå en bättre havsmiljö.
Närmare om olika behov av kunskap och forskning finns att läsa i flera av Miljömålsberedningens underlagsrapporter där frågan varit ett genomgående tema.
1
Miljömålsberedningen noterar också att Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) har uppmärksammat problemet i sitt underlag till Sveriges forsknings- och innovationspolitik 2021–2024 och har lämnat förslag på ett nationellt forskningsprogram om hav och vatten.
2
Även Havs- och vattenmyndigheten har konstaterat att det råder både genomförandebrist samt brist på kunskap om havsmiljön för att uppnå en god havsmiljö. Frågan om kunskap om havet är uppe på den globala agendan genom FN:s årtionde för havsforskning 2021–2030.
1 Statens offentliga utredningar, M 2010:04 Miljömålsberedningen, www.sou.gov.se/ underlagsrapporter/, 2020-11-20. 2 Formas 2019, Kunskap för hållbar omställning, Ett underlag till Sveriges forsknings- och innovationspolitik 2021–2024.
Både forskare och aktörer har pekat på flera områden med bristfälliga kunskaper. De flesta är överens om att det behövs ökade kunskaper om ekosystemens funktion och hur de påverkas av mänskliga aktiviteter på lokal och regional nivå såväl som av storskalig påverkan av klimatförändringar, sjöfart, fiske m.m. Det behövs också ökade kunskaper om effekter av åtgärder, inklusive olika styrmedel.
23.1. Havsmiljöinstitutet
Havsmiljöinstitutet har funnits sedan 2008. Regeringen fattade det första regeringsbeslutet om samordning av havsmiljöforskning inom Havsmiljöinstitutet 2008. Efter de första fem åren fick Statskontoret i uppdrag att göra en utvärdering av verksamheten och i november 2015 fattade regeringen ett nytt beslut om Havsmiljöinstitutets uppdrag.
3
Det nuvarande uppdraget gäller till och med 2020. I Havsmiljö-
institutets nya uppdrag, lades stor vikt vid tvär- och mångvetenskaplighet, analyser och synteser, kunskapsförmedling och kommunikation.
Som skäl för sitt beslut i november 2015 att ge Havsmiljöinstitutet ett nytt uppdrag anförde regeringen att det behövs ett vetenskapligt underlag i form av kvalificerade tvär- och mångvetenskapliga analyser och synteser som stöd för det arbete att förbättra havsmiljön som regeringen, myndigheter och andra aktörer bedriver. Regeringen anförde vidare att:
Inte minst i det internationella samarbetet kring Östersjön och Västerhavet är kvalificerat vetenskapligt underlag och vetenskaplig rådgivning av stor betydelse. En mycket stor del av kompetensen på havsmiljöområdet finns samlad på universitet och högskolor. Den regionala förankringen är dock viktig för att få en stark koppling till det regionala myndighetsarbetet vid länsstyrelser, inklusive de länsstyrelser som är vattenmyndigheter, och till kommuner. Information om forskningsresultat i haven behöver spridas till många olika målgrupper som ett led i åtgärdsarbetet och för att öka medvetenheten om havens miljöproblem. Kommunikationen mellan forskare, och mellan forskare och myndigheter samt internationella organisationer är också viktigt och kan ytterligare utvecklas.
3 Regeringsbeslut 2015-11-26, Utbildningsdepartementet, Uppdrag att samarbeta under benämningen Havsmiljöinstitutet, dnr U2015/05570/UH.
Samverkan mellan berörda universitet inom Havsmiljöinstitutet bör därför fortsätta och utvecklas så att framför allt forskningsbaserade analyser och synteser tas fram.
Havsmiljöinstitutet är ett samarbetsorgan mellan Göteborgs universitet, Stockholms universitet, Umeå universitet, Linnéuniversitetet och Sveriges lantbruksuniversitet. I sin verksamhet ska Havsmiljöinstitutet samråda med Kustbevakningen, Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, SMHI, SGU och de länsstyrelser som är vattenmyndigheter. Havsmiljöinstitutet ska: – bistå myndigheter inom havsmiljöområdet med vetenskaplig kom-
petens och beslutsunderlag i havsmiljöfrågor, – utveckla tvär- och mångvetenskapliga kontaktnät inom och mellan
lärosätena, – ta fram tvär- och mångvetenskapliga analyser och synteser samt
sprida information om resultaten till stöd för regeringens, myndigheters och andra intressenters arbete för att förbättra havsmiljön, – informera om forskning som rör havsmiljön och havet som resurs
och öka medvetenheten om havets miljöproblem och hur de ska hanteras, – verka för att öka kommunikationen mellan forskare och an-
vändare av vetenskaplig kunskap om havsmiljön.
Göteborgs universitet har fått uppdraget att koordinera den löpande verksamheten inom Havsmiljöinstitutet. Det är de lärosäten som ingår i Havsmiljöinstitutet som beslutar om den interna organisationen för att samarbetet ska fungera effektivt.
Innan uppdraget upphör 2020 ska verksamheten utvärderas inför ett eventuellt förnyat uppdrag. Statskontoret har haft i uppdrag att utvärdera verksamheten vid Havsmiljöinstitutet och redovisade uppdraget den 30 oktober 2020. Statskontorets sammantagna bedömning var att Havsmiljöinstitutet bör få ett förnyat uppdrag.
4
4 Statskontoret 2020, Utvärdering av Havsmiljöinstitutet 2016–2020, Rapport 2020:18.
Organisation
De fem lärosätenas rektorer har kommit överens om Havsmiljöinstitutets arbetsordning och interna organisering.
5
I överenskom-
melsen ingår att Havsmiljöinstitutet ska ha en styrelse med totalt åtta ledamöter. Rektorerna vid de fem lärosätena ska utse en ledamot vardera. De tre övriga ledamöterna – som är externa – ska utses av rektorn för Göteborgs universitet efter samråd med de övriga rektorerna. Bland de externa ledamöterna utser rektorn vi Göteborgs universitets ordförande och vice ordförande.
Havsmiljöinstitutets styrelse har ansvar för institutet och har i uppgift att följa och ta initiativ till institutets strategiska utveckling och följa upp verksamheten.
Till Havsmiljöinstitutet ska det finnas ett samrådsorgan, Havsmiljöinstitutets nationella samrådsorgan, till vilket myndigheter som berörs av verksamheten ska bjudas in minst två gånger per år. Samrådsorganets uppgift är att stämma av att myndigheternas behov speglas i Havsmiljöinstitutets verksamhet.
Havsmiljöinstitutet leds av en föreståndare som har ett operativt ansvar för verksamheten. Föreståndaren som är anställd vid Göteborgs universitet är chef för kansliets personal. Föreståndaren är huvudföredragande i Havsmiljöinstitutets styrelse och sammankallande i ledningsgruppen. Ledningsgruppen som består av föreståndaren och verksamhetsledarna för lärosätenas regionala enheter sköter den operativa samordningen av lärosätena.
Vid kansliet, som i enlighet med uppdraget finns vid Göteborgs universitet, arbetar föreståndare, forskningssamordnare, kommunikatörer samt teknisk- och administrativ personal med att koordinera verksamheten.
5 Överenskommelse avseende Arbetsordning för Havsmiljöinstitutet, 2016-05-03, https://havsmiljoinstitutet.se/digitalAssets/1584/1584521_arbetsordning_havsmiljoinstitutet.pdf.
23.1.1. Överväganden och förslag – Havsmiljöinstitutets uppdrag förnyas till 2030
Förslag
– att Havsmiljöinstitutet får ett förnyat regeringsuppdrag att till
2030 i havsmiljöfrågor: a. ta fram tvär- och mångvetenskapliga analyser och synteser
samt sprida information om resultaten till stöd för regeringens, myndigheters och andra intressenters arbete för att förbättra havsmiljön, b. bistå myndigheter inom havsmiljöområdet med vetenskap-
lig kompetens och beslutsunderlag i havsmiljöfrågor, c. utveckla tvär- och mångvetenskapliga kontaktnät inom
och mellan lärosätena, d. informera om forskning som rör havsmiljön och havet
som resurs och öka medvetenheten om havets miljöproblem och hur de ska hanteras, e. verka för att öka kommunikationen mellan forskare och
användare av vetenskaplig kunskap om havsmiljön.
I skrivande stund är det oklart om Havsmiljöinstitutet kommer att få ett förnyat uppdrag av regeringen eller inte. Under tiden för Miljömålsberedningens utredningsarbete har behovet av en funktion i likhet med Havsmiljöinstitutets nuvarande uppdrag framstått allt tydligare. Miljömålsberedningen bedömer därför att det är en betydande förlust för havsmiljöarbetets fortsatta kunskapsförsörjning och forskning om en sådan funktion som Havsmiljöinstitutet har haft och byggt upp under de senaste dryga tio åren försvann. Miljömålsberedningen föreslår därför att Havsmiljöinstitutets uppdrag förnyas till 2030. Miljömålsberedningen menar att samma skäl som regeringen anförde 2015 för att ge Havsmiljöinstitutet ett nytt uppdrag är giltiga även i dag. Sannolikt är behovet av sådana uppgifter som Havsmiljöinstitutet haft i sitt senaste uppdrag till och med ännu större i dag.
Enligt Miljömålsberedningen finns det ett stort behov av kvalificerade tvär- och mångvetenskapliga analyser och synteser som stöd för det arbete att förbättra havsmiljön och nå miljökvalitetsmålet
Hav i balans samt levande kust och skärgård som regeringen, myn-
digheter, kommuner och andra aktörer bedriver. Det är förmodligen Havsmiljöinstitutets viktigaste uppgift. Denna form av synteser är även viktiga för att kunna identifiera kunskapsbrister och framtida forskningsbehov. Miljömålsberedningen har under utredningsarbetet konstaterat att arbetet med att kunna ta fram rätt åtgärder för att havsmiljön ska nå sitt mål inbegriper ett stort antal kompetenser, kunskaper och forskning, inte enbart inom naturvetenskaperna utan även inom andra kunskaps- och forskningsområden. Miljömålsberedningen menar därför att Havsmiljöinstitutets uppdrag behöver vidgas till att de lärosäten som ingår i Havsmiljöinstitutet inte enbart ska bidra med naturvetenskaplig kompetens och forskning inom havsmiljöområdet. Lärosätena behöver även bidra med andra kompetenser och forskning inom t.ex. samhällsvetenskaper (ekonomi, juridik, statsvetenskap, informatik, digitalisering m.m.), teknik, sjöfart, lantbruk, m.fl. Miljömålsberedningen föreslår även att regeringen bjuder in Chalmers tekniska högskola till samarbetet med de fem lärosätena i Havsmiljöinstitutet.
Miljömålsberedningen menar att det är viktigt att Havsmiljöinstitutet har resurser för att producera egna analyser och synteser inom områden där institutet utifrån sin samlade kompetens identifierar ett sådant behov.
En viktig uppgift för institutet är att bistå myndigheter med vetenskaplig kompetens och beslutsunderlag i havsmiljöfrågor. Miljömålsberedningen bedömer att det är fler myndigheter än Kustbevakningen, Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, SMHI, SGU, och de länsstyrelser som är vattenmyndigheter som kan bidra med kunskap och ha nytta av institutet. Exempel på sådana andra myndigheter är Jordbruksverket, Trafikverket, Transportstyrelsen, Trafikanalys, Sjöfartsverket, FOI, Kemikalieinspektionen, övriga länsstyrelser, kommuner, m.fl.
En stor utmaning är att göra forskningsresultat kända och omsätta dessa i t.ex. rådgivning eller beslutsunderlag. Miljömålsberedningen erfar att det finns mycket kunskap och forskningsresultat som inte når beslutsfattare, myndigheter och andra aktörer i havsmiljöarbetet. Detta medför att beslut inte alltid fattas utifrån bästa tillgängliga kunskap och forskningsresultat samt att forskningsmedel inte alltid används effektivt. En viktig uppgift för institutet är därför att öka kommunikationen mellan forskare och användare.
23.2. Kunskaps- och forskningsbehov
23.2.1. Kunskaps och forskningsbehov som Miljömålsberedningen uppmärksammat under utredningsarbetet
Av flera kapitel i detta betänkande framgår det att det saknas forskning och kunskap inom flera olika områden som är väsentliga för att vidta rätt åtgärder för att miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande
kust och skärgård ska kunna nås. Det finns flera sammanställningar
av forskningsbehov på havsmiljöområdet, t.ex. i Formas underlag till förslag Sveriges forsknings- och innovationspolitik 2021–2024. Miljömålsberedning väljer här att redovisa några områden där den har observerat betydande kunskapsluckor och behov.
Det behövs långsiktig kunskapsförsörjning och forskning om undervattensbullers påverkan på havsmiljön och dess ekosystem
Undervattenbullers effekter på marina arter är en relativt ny havsmiljöfråga. Metoder för att minska buller från fartyg har studerats indirekt under lång tid, eftersom de bulleralstrande processerna orsakar ökad energiåtgång och därmed bränsleförbrukning. Samtidigt kvarstår bullerproblematiken.
6
Forskning på effekter på marin biota har
inte varit i fokus.
Nationellt bedrivs det i dag ingen akademisk forskning vid något universitet i frågor som rör undervattensbuller och påverkan på miljön. Historiskt har endast två personer disputerat med avhandlingar i ämnet. Vid båda fallen har forskare från Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) varit biträdande handledare.
Forskningen om undervattensbuller och dess påverkan på havsmiljön och dess ekosystem är i dag är mycket personbunden och det finns endast en handfull forskare på området. FOI driver flera forskningsprojekt. Naturhistoriska riksmuseet (NRM) jobbar med frågor som rör främst marina däggdjur och buller och nyligen tog IVL Svenska Miljöinstitutet, kopplade till Kristineberg Marine Research and Innovation Centre, upp ämnet i mindre skala, främst om fritidsbåtsbuller. Vidare finns det ett par konsultfirmor som har viss kompetens för att mäta undervattensljud men de bedriver ingen forskning.
6 Trafikanalys 2017, Miljökonsekvenser av nya farledsavgifter, PM 2017:9, s. 19.
Den forskning som bedrivs i dag är projektbaserad, och är en blandning av ett- och fleråriga projekt. Det pågår ett fåtal större EU-projekt som startades efter 2010 för att stödja eller implementera havsmiljöförordningen, men den bredare forskningen bedrivs internationellt.
Mindre projekt som pågår nationellt syftar ofta till att svara på mindre och mer specifika forskningsfrågor som t.ex. hur den lokala och regionala ljudbilden påverkas av en farledsflytt, utvärdering av ljudlandskapet vid Norra Midsjöbanken och påverkan på tumlare eller framtagandet av en mätmetodik för fritidsbåtar. FOI och NRM medverkar i flertalet projekt, ofta tillsammans med näringslivsbaserad forskning och teknikutveckling.
Ämnet är tvärvetenskapligt och behöver kompetenser från en mängd olika discipliner. Det behövs bred naturvetenskaplig kompetens inom biologi, ekologi, etologi och populationsuppskattningar för att få en bredare förståelse av bullrets effekter. Men även den tekniska forskningen av både mättekniker, fartyg och propellerutveckling, ljudutbredningsberäkningar och signalbehandling, är kritisk för att föra forskningen om undervattensbullrets effekter framåt.
Eftersom det har saknats en akademisk tradition av forskning om undervattensbuller och dess påverkan på havsmiljön och dess ekosystem finns det inga tidigare projekt finansierade av Formas eller Vetenskapsrådet. Det är otydligt hur forskning om sjöfartssektorns miljöpåverkan ska finansieras när det gäller undervattensbuller. I dag finns Trafikverkets forskningsportfölj Sjöfartsområdet som kan ta emot forskningsförslag. I styrgruppen som beslutar om medel sitter bl.a. Transportstyrelsen och Sjöfartsverket. FOI har tillsammans med andra forskare två gånger fått finansiering för att undersöka miljöpåverkan av buller från fartyg men motiveringen i beslutet i båda fallen är att det krävs finansiering från annat håll för att ansökan ska godkännas, i båda fallen från Havs- och vattenmyndigheten, då det handlar om en påverkan på havsmiljön. Detta trots att den ena ansökan handlade om att studera hur ljudlandskapet förändras till följd av en stor farledsflytt i Kattegatt, föreslagen av Transportstyrelsen, men där ingen utredning hade gjorts om påverkan på miljön till följd av denna förändring. Forskningsförslag på studier om fritidsbåtar har nekats med motiveringen att de inte faller inom portföljens målområde.
Det behövs långsiktig kunskapsförsörjning och forskning om farliga ämnen som innebär risk för havsmiljön och dess ekosystem
Kemiska ämnen är mer eller mindre farliga för hälsan och miljön. De ämnen som innebär särskilt stor risk för havsmiljön är ämnen som är långlivade, bioackumulerande och som har en toxisk verkan. Det finns fortfarande stora kunskapsbrister om vilka farliga ämnen som finns i havsmiljön samt i vilken omfattning de förekommer. Det saknas även tillräcklig kunskap om ämnenas egenskaper och vilken den sammantagna effekten av alla dessa ämnen är. I synnerhet saknas kunskap om ämnenas samverkande effekt s.k. kombinationseffekter, vilka ofta befaras medföra större påverkan en varje ämne enskilt.
För att kunna nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen måste även farliga ämnens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem beaktas. Farliga ämnens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem är dock ett ämnesområde som ännu inte blivit tillräckligt uppmärksammat i havsmiljöpolitiken. Oftast behandlas farliga ämnen och kemikaliefrågor för sig och kopplas inte i tillräckligt hög utsträckning samman med havsmiljöfrågor.
Kemikalieinspektionen menar att det finns behov av såväl ökad miljöövervakning som kunskap om effekter av funna ämnen, inklusive kombinationseffekter. Några ämnen som bör bli föremål för forskningsinsatser som särskilt nämns av Kemikalieinspektionen är forskning om mikroplaster i havsmiljön och klimatförändringarnas effekter.
Kemikalieinspektionen saknar i dag egna forskningsmedel och därmed även möjligheten att finansiera forskningsinsatser efter de kunskapsbehov som uppmärksammas i förvaltningen.
Det behövs långsiktig kunskapsförsörjning och forskning om ekologiska samband – konnektivitet i havsmiljön
För att uppfylla målet om ett sammanhängande nätverk av skyddade marina områden måste områdesskyddet vara konnektivt, dvs. ekologiskt sammanhängande och integrerat med det övriga havsområdet med hjälp av korridorer och spridningsvägar. Ett ekologiskt sammanhängande nätverk av skyddade områden bidrar även till förbättrad möjlighet till anpassning hos arter och livsmiljöer till klimatförändringar.
Som framgår av kapitlet om marint områdesskydd är kunskapsläget om konnektivitet och arters spridningsbiologi bristfälligt. Det finns ett konkret behov av kunskap om vilka möjligheter olika organismer har att sprida sig mellan områdena via larvspridning och/eller aktiv migration. SLU Aqua har på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten sammanställt olika organismers migrations- och larvspridningsavstånd samt populationsutbredningar i Östersjön och Västerhavet. SLU Aqua har även identifierat behov av fler studier för att ta fram spridningsmått för enskilda arter, särskilt evertebrater
7
och
icke-kommersiella fiskar. Det finns även ett behov av heltäckande artutbredningskartor, som kan användas för att göra rumsligt högupplösta analyser av konnektivitet, både genom larvspridningsmodeller och genom analyser av aktiv migration.
Det behövs även kunskap om arters och livsmiljöers ändrade utbredning vid ett ändrat klimat. Sådan kunskap är utöver utbredningskartor beroende av kunskap om arters respons på klimatförändringar och avancerad modellering. SMHI, SGU och Havs- och vattenmyndigheten är involverade i kunskapsutveckling inom området, men är i behov av samarbete med vetenskapliga institutioner både nationellt och internationellt.
Det behövs långsiktig kunskapsförsörjning och forskning om fiskens roll i ekosystemet
Som framgår av kapitlet Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen behöver kunskapen öka om fiskens roll i ekosystemet och hur olika fisketryck och fiskemetoder påverkar inte bara olika arters beståndsstatus, men även påverkan på ekosystemfunktioner som näringsvävar och utsjö – kustinteraktioner. Det finns en omfattande samsyn hos myndigheter, inom forskningen och hos fiskets organisationer att detta är ett prioriterat område. Kunskap behövs för att kunna utveckla rådgivningen och sätta in rätt bevarandeåtgärder. Havs- och vattenmyndigheten menar att en viktig pusselbit för att uppnå god miljöstatus är att bättre förstå hur Östersjöns nuvarande försämrade miljöstatus påverkar fiskbestånden och att Östersjön sannolikt genomgått ett regimskifte. Även effekter av klimatförändringar behöver ingå i framtida analyser.
7 Ryggradslösa djur.
Havs- och vattenmyndigheten pekar samtidigt på att det även finns kunskapsbehov om ekosystemeffekter på Västkusten, som t.ex. det riktade fisket efter läppfiskar i Bohuslän. Generellt är interaktionerna i Västerhavet mer komplexa.
Områden som särskilt lyfts fram är:
Utsjö-kustinteraktioner: Ett område som tidigare lyfts fram är att
det behövs bättre förståelse för mekanismerna bakom processerna i utsjön och hur dessa kan påverka kustnära processer, t.ex. hur den storskaliga pelagiska trålningen utomskärs påverkar kustekosystemen. Ett tydligt exempel på bristande kunskap är det storskaliga pelagiska fisket efter strömming nära Stockholms skärgård, som kan vara en av orsakerna till födobrist för andra arter av fisk och sjöfågel i skärgården. Havs- och vattenmyndigheten noterar en nedgång i fångsterna av sill och strömming i det kustnära fisket och förändringar i fiskesammansättningen, men har inte några entydiga förklaringar till vad det beror på.
Orsaker till och effekter av tillväxten av spigg: Framför allt i Öster-
sjön pågår antagligen ett regimskifte. Tidigare viktiga bestånd som t.ex. torsk går tillbaka samtidigt som bestånden av andra arter som mört och spigg ökar kraftigt. Kunskap om orsaker till och effekter av den omfattande tillväxten av storspigg har lyfts fram i många sammanhang. Frågor som behöver klargöras är t.ex. om storspiggen är en bidragande orsak till tillbakagången i bestånden av gädda och abborre och att dessa kan ha svårt att återhämta sig även om åtgärder som t.ex. fiskfredning införs.
Säl och skarv: Kunskapen om sälens och skarvens eventuella regle-
rande roll av fiskbestånden och hur dessa bestånd påverkas av fiske, inklusive fritidsfiske.
I en ekosystembaserad fiskförvaltning behöver även samhällsvetenskaper integreras både i kunskapsinhämtningen och i förvaltningen. Alla beslut om fiskresurserna behöver konsekvensbedömas med utgångspunkt i ekosystemansatsen och då i samtliga tre hållbarhetsdimensioner. Det är enligt forskare inom samhälls- och ekonomiska discipliner, mycket svårt att skilja miljöpolitiken från resursfördelningsfrågan inom fisket och många förslag på miljöområdet kan ha stora ekonomiska och sociala konsekvenser för olika segment inom fisket som behöver analyseras.
Det behövs långsiktig kunskapsförsörjning och forskning om sjöfartens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem
I kapitlet Sjöfarten och havet framgår att sjöfartens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem är ett ämne som ännu inte har blivit tillräckligt uppmärksammat inom ramen för långsiktig kunskapsförsörjning och forskning.
Tillståndet i havsmiljön runt Sveriges kuster uppnår i dag inte god miljöstatus med avseende på exempelvis näringsämnen, miljögifter och främmande arter. För samtliga dessa belastningar bidrar sjöfarten till den negativa situationen. Sjöfartens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem är en fråga som ännu inte har blivit tillräckligt uppmärksammad och analyserad vare sig i den nationella miljöpolitiken eller den nationella transportpolitiken. Det behövs långsiktig kunskapsförsörjning och forskning om sjöfartens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem.
Många regelverk handlar om att t.ex. ta hänsyn till sjöfartens säkerhetsaspekter, fartygens tekniska utformning, passagerarna, lastkrav m.m.; många av dessa regleringar tillsammans med regleringar av sjöfartens miljöpåverkan, t.ex. inom MARPOL syftar till att minska risken för olyckor och miljöpåverkan. Det är dock svårt att få en bild av regleringen av sjöfartens samlade miljöpåverkan och om dessa regleringar är tillräckliga.
Miljömålsberedningen bedömer att det finns luckor och brister i regelverk och kunskapsunderlag som behöver åtgärdas. Det saknas även relevanta beslutsunderlag i form av uppföljningar och utvärderingar av sjöfartens påverkan på havsmiljön.
Analyser av sjöfartens miljöpåverkan kräver djup kunskap och förståelse, såväl om sjöfartsnäringen och fartygsoperationer, som om miljön, i synnerhet havsmiljön. För att säkerställa att samhället ska kunna fortsätta att nyttja alla de ekosystemtjänster som havet tillhandahåller, måste en hållbar förvaltning av hav och marina resurser åstadkommas. Det behövs långsiktig forskning om sjöfartens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem.
Sjöfartsverket ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Verket ska i sitt arbete ha ett trafikslagsövergripande synsätt. Verksamheten ska bedrivas med inriktning huvudsakligen på handelssjöfarten. Sjöfartsverket ska svara för forskning och innovation som motiveras av myndighetens uppgifter och följa och dokumentera
forskning och innovation inom sjöfartsområdet.
8
Sjöfartsverket har
i dag inte någon forskning om sjöfartens påverkan på havsmiljön.
Det finns inga statliga forskningsfinansiärer med program riktade till sjöfarten eller sjöfartsrelaterade miljöfrågor.
Havs- och vattenmyndigheten har meddelat att myndigheten stöttar Havsmiljöinstitutets arbete och dess sjöfartsgrupp. Havsmiljöinstitutet bidrar med rapporter om sjöfartens miljöpåverkan och Havs- och vattenmyndigheten medverkar och påverkar inom vilka områden rapporter bör tas fram.
23.2.2. Forskning och kunskapsförsörjning om havets miljö och ekosystem
Till största delen bedrivs marin forskning vid universitet och högskolor och den är i hög grad externt finansierad med bidrag från de statliga forskningsråden och från EU. Möjligheterna till internt finansierad forskning inom universitet och högskolor skiljer sig mycket mellan de olika lärosätena och har inte inkluderats i nedanstående text.
Öppen finansiering av marin forskning är i dag begränsad till Naturvårdsverkets forskningsanslag, samt till Formas öppna utlysning.
Marin forskning finansieras främst med medel från Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), Vetenskapsrådet och Verket för innovationssystem (Vinnova). Stiftelsen för miljöstrategisk forskning (Mistra) är ytterligare en möjlig finansiär för miljöforskning, men sedan starten 1994 har de endast finansierat två program med fokus på den marina miljön. För Östersjöforskning har BalticSea2020 finansierat forskning under perioden 2005–2020 genom en donation av Björn Carlsson. Genom ytterligare donationer av Ann-Sofi Mattsson kommer satsningar på Östersjöns miljö att fortsätta i Baltic Waters 2030. En viktig finansiär för marin forskning har också varit det nu avslutade EU programmet BONUS Science for a better future of the Baltic Sea.
9
85 a § förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket. 9 Sif Johansson 2020, Behov av kunskap om den marina miljön, reviderat underlag till Miljömålsberedningen.
23.2.3. Anslagsmedel för forskning inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård
Inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård finns det inte något anslag för marin forskning. Av utgiftsområdets totalt 22 anslag budgetåret 2021, liksom tidigare budgetår, är det två anslag vars ändamål är forskning. Det är anslaget 1:5 Miljöforskning och anslaget 2:2 Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande: forskning. Av dessa anslagsmedel för forskning är det en mycket liten andel som används för forskning om havsmiljön och dess ekosystem. I regeringens förslag till budget för 2021 uppgick de två anslagen tillsammans till 7,3 procentandelar av det totala rambeloppet för utgiftsområde 20 Allmän natur- och miljövård, vilket är en minskning jämfört med budgetåret då samma anslag tillsammans uppgick till 8,4 procentandelar av rambeloppet.
Havs- och vattenmyndigheten har inget eget forskningsanslag men får, enligt regleringsbrevet, använda medel till kunskapshöjande insatser inom vissa utpekade områden t.ex. till marint skyddande områden. Havs- och vattenmyndigheten kan också ge forskare och experter i uppdrag att t.ex. ta fram underlag till konventionsarbetet eller sammanställa befintlig kunskap om en viss fråga. Den forskningsfinansiering som Havs- och vattenmyndigheten kan påverka är Naturvårdsverkets forskningsanslag 1:5 Miljöforskning, som även ska täcka Havs- och vattenmyndighetens behov.
Miljöforskningsanslaget
Ändamålet för miljöforskningsanslaget som tilldelas Naturvårdsverket är att:
Anslaget får användas till utgifter för miljöforskning främst till stöd för arbete med miljökvalitetsmålen, miljöbalken och underlag för internationellt förhandlingsarbete. Anslaget får även användas till utgifter för statens andel av den forskning som bedrivs samfinansierat med näringslivet vid IVL Svenska Miljöinstitutet AB.
I budgetpropositionen för 2021 föreslog regeringen att riksdagen skulle anvisa 98 825 tusen kronor under anslaget vilket var en höjning jämfört med budgetåret 2020 då anslaget uppgick till 93 825 tusen kronor. Regeringen föreslog samtidigt att regeringen skulle bemyndigas att under
2021 för anslaget 1:5 Miljöforskning ingå ekonomiska åtaganden som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 102 000 000 kronor 2022–2024.
Enligt Naturvårdsverkets regleringsbrev för 2020 fick anslaget användas för att finansiera forskning till stöd för Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens arbete med miljökvalitetsmålen, genomförande av det klimatpolitiska ramverket, miljöbalken och underlag för internationellt förhandlingsarbete. Det är Naturvårdsverket som ska besluta hur medlen till miljöforskning ska fördelas.
Enligt villkoren i regleringsbrevet får verksamheten omfatta forskningsbidrag, uppdragsforskning, beredningsarbete, kunskapsöverföring från forskning, kunskapssammanställningar och utredningar med anknytning till forskningen. Medlen får även omfatta finansiering av forskare i de internationella samarbeten som Naturvårdsverket är involverad i och it-baserad administration av forskningsansökningar.
Av anslagsmedlen skulle, enligt Naturvårdsverkets regleringsbrev för 2020, 17 000 tusen kronor användas för bidrag till Stiftelsen Institutet för vatten- och luftvårdsforskning (SIVL). Medlen till stiftelsen ska användas till utgifter för statens andel av den forskning som bedrivs samfinansierat med näringslivet samt får även användas för nationell finansiering av EU-projekt. Beslut om finansiering fattas av SIVL när en överenskommelse har träffats med näringslivet om samfinansierad forskning och utvecklingsverksamhet vid IVL Svenska Miljöinstitutet AB. SIVL ska lämna en redovisning till Naturvårdsverket hur medlen har använts.
Anslagsposten fick även användas för svenska forskares deltagande i den mellanstatliga plattformen för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (IPBES).
Naturvårdsverket skulle betala ut minst 1 500 tusen kronor till sekretariatet för den mellanstatliga plattformen för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (IPBES) avseende Sveriges bidrag till dess verksamhet.
Efter att Naturvårdsverket budgetåret 2020 betalat ut bidragen till SIVL och IPBES återstod som mest 75 325 tusen kronor av de tilldelade medlen på anslaget.
Naturvårdsverkets anslag ska alltså täcka forskning inom ett brett område. Ett gemensamt forskningsanslag kan vara till stöd för bägge myndigheterna i ämnesövergripande frågeställningar, t.ex. forskning
om förvaltning och styrmedel eller forskning om e-DNA-metoder inom miljöövervakningen.
10
En betydande nackdel är dock att Naturvårdsverkets anslag på drygt 90 miljoner kronor per år som efter bidragsutbetalningarna uppgår till cirka 75 miljoner kronor per år ska räcka till för bägge myndigheternas kunskapsbehov. Medarbetare vid Havs- och vattenmyndigheten har framfört till Miljömålsberedningen att myndigheten ser fördelar med att disponera ett eget forskningsanslag, även utifrån möjligheten att kunna prioritera mer specifika behov inom havs- och vattenmiljöförvaltningen.
Hösten 2020 finansierade Naturvårdsverkets forskningsanslag tolv forskningsprogram med flera projekt i varje, totalt cirka 60 olika projekt. Bland dessa forskningsprogram fanns sammanlagt enbart åtta marina projekt med beslutad finansiering till Stockholms universitet och Göteborgs universitet och SLU med två projekt vardera samt ett projekt vardera till Umeå universitet och ett företag.
11
Ändamålet för anslaget 2:2 Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande: Forskning som tilldelas Formas är att:
Anslaget får användas för utgifter för stöd till forskning inom områdena miljö och samhällsbyggande. Anslaget får också användas till projektrelaterade kostnader (utvärderingar, beredningsarbetet, vissa resor och seminarier samt informationsinsatser).
I budgetpropositionen för 2021 föreslog regeringen att riksdagen skulle anvisa 1 088 908 tusen kronor under anslaget vilket var en ökning med 140 miljoner kronor jämfört med 2020.
10 Sif Johansson 2020, Behov av kunskap om den marina miljön, reviderat underlag till Miljömålsberedningen, s. 27 f. 11 Sif Johansson 2020, Behov av kunskap om den marina miljön, reviderat underlag till Miljömålsberedningen.
23.2.4. Överväganden och förslag – anslaget Havs- och vattenmiljöforskning
Förslag:
– att riksdagen inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och natur-
vård beslutar om ett nytt anslag med benämningen Havs- och
vattenmiljöforskning.
– att anslagets ändamål ska vara:
Anslaget får användas till utgifter för havs- och vattenmiljöforskning främst till stöd för arbete med miljökvalitetsmåletHav i
balans samt levande kust och skärgård, däribland forskning om
sjöfartens, undervattensbullers och farliga ämnens påverkan på havs- och vattenmiljön och dess ekosystem, samt för forskning om fiskens roll i ekosystemet och ekologiska samband i havsmiljön.
Anslaget får användas för deltagande i internationella forskningssamarbeten.
Anslaget får användas till utgifter för Havsmiljöinstitutets verksamhet.
– att riksdagen till anslaget beslutar om ett bemyndigande om
ekonomiska åtaganden. – att Havs- och vattenmyndigheten ska tilldelas anslaget.
Regeringens forsknings- och innovationsproposition är planerad att lämnas till riksdagen i november 2020. I sitt underlag till den kommande forskningspropositionen har Formas föreslagit att ett nytt nationellt forskningsprogram för hav och vatten inrättas där Formas är värdmyndighet och tilldelas medel fördelat på 25 miljoner kronor år 2021, 75 miljoner kronor år 2022, 100 miljoner kronor år 2023 och 100 miljoner kronor år 2024.
12
Miljömålsberedningen välkomnar Formas förslag till ett forskningsprogram för hav och vatten. Ett sådant forskningsprogram skulle bidra med forskning och kunskap om havsmiljön och dess ekosystem som behövs för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt
levade kust och skärgård. Miljömålsberedningen menar dock att även
12 Formas 2019, Kunskap för hållbar omställning, Ett underlag till Sveriges forsknings- och innovationspolitik 2021–2024.
om Formas inrättar ett forskningsprogram för hav och vatten så innebär det inte nödvändigtvis att det till fullo inbegriper Havs- och vattenmyndighetens m.fl. aktörers behov av kunskap och forskning.
För att stärka möjligheterna för den forskning om havsmiljön och dess ekosystem som behövs för genomförande av havs- och vattenmiljöförvaltningen och öka förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård bör Havs- och vattenmyndigheten tilldelas ett forskningsanslag för finansiering av mer riktade forskningsområden inom havs- och vattenmiljö.
Det finns även behov av medel för svenskt deltagande i forskningssamarbeten regionalt inom Östersjön eller Västerhavet och inom EU där Havs- och vattenmyndigheten med kompetens inom havsförvaltning är väl rustad att kunna prioritera forskningsfrågor och samarbeten som kan bidra till mer effektiv havsmiljöförvaltning. Forskningsanslaget kan t.ex. stärka möjligheterna till ett aktivt deltagande i det EU-finanseriade forskningssamarbetet BANOS som syftar till forskning om miljöförbättringar och innovation i Östersjön och Västerhavet.
Miljömålsberedningen föreslår därför att riksdagen beslutar om ett nytt anslag för havs- och vattenmiljöforskning inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. Miljömålsberedningen föreslår att anslagets ändamål ska vara:
Anslaget får användas till utgifter för havs- och vattenmiljöforskning främst till stöd för arbete med miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård däribland forskning om sjöfartens, undervattensbullers och farliga ämnens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem samt forskning om fiskens roll i ekosystemet och ekologiska samband i havsmiljön. Anslaget för användas till deltagande i internationella forskningssamarbeten. Anslaget får även användas till utgifter för Havsmiljöinstitutets verksamhet med att bistå myndigheter inom havsmiljöområdet med vetenskaplig kompetens samt bedriva analys- och syntesverksamhet inom havsmiljöområdet.
Miljömålsberedningen föreslår att riksdagen till anslaget även beslutar om ett bemyndigande om ekonomiska åtaganden.
Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten ska tilldelas anslaget.
24. Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete
För att kunna nå målet Hav i balans samt levande kust och skärgård krävs det att det offentliga havsmiljöarbetet är organiserat på effektivaste möjliga sätt. Regeringen bör styra sina myndigheter med tydlighet och myndigheterna måste se till att deras kunskap och kompetens når fram till regeringen när man ser att något kan regleras på ett bättre sätt för att få största möjliga valuta för pengarna. I följande kapitel redogör Miljömålsberedningen för hur dessa delar tillsammans kan ge effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete.
24.1. Tydligare instruktioner till myndigheterna
Miljömålsberedningen lämnar många förslag på ändringar av myndighetsinstruktioner. Det gäller framför allt de myndigheter som har ansvarsområden samt de myndigheter som föreslås få nya ansvarsområden inom havsmiljöarbetet. Dessutom gäller det alla de 26 myndigheter som är miljömyndigheter som enligt Miljömålsberedningens förslag ska rapportera om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt
levande kust och skärgård till Havs- och vattenmyndigheten.
Regeringens styrning av de statliga myndigheterna ska vara utformad så att de ska kunna förverkliga politiken. De ska på ett kostnadseffektivt sätt åstadkomma de resultat som statsmakterna har beslutat. Enligt regeringens bedömning
1
bör styrningen av förvaltningsmyndig-
heterna i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Styrningen bör vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, vara verksamhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv. Verksamhetens karaktär ska vara avgörande för
1 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.
den konkreta utformningen av styrningen. Myndigheternas instruktioner ska innehålla väl utformade uppgifter.
Enligt regeringen är myndigheternas fristående ställning och långtgående befogenheter att besluta om hur de egna uppgifterna ska lösas viktiga i den svenska förvaltningen och medför många fördelar. Den lägger också grunden till att myndigheterna på ett självständigt sätt ska kunna sköta sin dagliga verksamhet effektivt och rättssäkert.
Regeringen har samtidigt betonat att det är lika viktigt att varje myndighet, samtidigt som den har långtgående befogenheter att bestämma hur den organiserar sitt arbete, är en del av staten som helhet. Det är därför viktigt med en väl fungerande samordning och samverkan mellan myndigheterna.
2
Miljömålsberedningen har under utredningsarbetet erfarit att många myndigheter efterfrågar en tydligare styrning i sitt havsmiljöarbete. Samtidigt är det en avvägning som måste göras i hur specificerad en myndighets instruktion behöver vara. Sammantaget har Miljömålsberedningen kunnat konstatera att det har saknats tydlighet i vad myndigheterna behöver göra. Dessutom medför Miljömålsberedningens förslag nya ansvarsområden och uppgifter som myndigheterna behöver utföra och för detta måste de ha stöd i sina instruktioner.
Myndigheterna ska bara utföra det arbete regeringen har gett dem i uppgift att göra, genom instruktion, i regleringsbrev eller uppdrag. Alternativet att inte skriva in dessa uppgifter i instruktionerna skulle vara att sprida dem i tidsbegränsade uppdrag som ger sämre kontinuitet och överskådlighet.
Miljömålsberedningen menar därför att instruktionsändringarna är ett led i att myndigheterna ska kunna bli effektivare i sitt havsmiljöarbete. De får veta med ökad tydlighet vad de förväntas göra och även att arbetet inte är tillfälligt.
24.2. Mindre rapportering och mer verkstad
Miljömålsberedningen lämnar även förslag som är ämnade att minska myndigheternas administrativa börda för att kunna frigöra mer resurser till faktiskt åtgärdsarbete inom havsmiljön. Detta bidrar också till att myndigheterna blir effektivare i sitt havsmiljöarbete.
2 Skr. 2013/14:155, bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300.
24.3. Myndigheternas eget regelförändringsarbete
Förslag:
– att myndigheterna inom havsmiljöarbetet; Havs- och vatten-
myndigheten, länsstyrelserna, SGU, Sjöfartsverket, SMHI och Transportstyrelsen m.fl. inför ett strukturerat regelförändringsarbete för att snabbare kunna lyfta genomarbetade förslag om regeländringar för beredning inom Regeringskansliet.
Inom myndigheter förekommer det ofta att anställda identifierar bestämmelser i författningar som inte är ändamålsenliga eller skulle fungera bättre i praktiken om de var utformade på ett annat sätt. Det är på myndigheterna man ställs inför svårigheter med tillämpning och därför kan upptäcka behov av regelförändringar innan det upptäcks av Regeringskansliet. I Sverige är departementen förhållandevis små medan de verkställande myndigheterna är stora och samlar mycket kompetens och expertiskunskaper. Därför finns det i bland bättre resurser på myndigheterna att ta fram regeländringsförslag.
Det är inte ovanligt att myndigheter hemställer om regelförändringar hos Regeringskansliet för att påvisa ett behov av ändring men inom havsmiljöarbetet har det knappt förekommit. Regeringskansliet kan samla upp sådana förslag och låta en offentlig utredning behandla dem. Eller så kan förslagen direkt skickas ut på remiss om man anser att de är klara för det. Miljömålsberedningens arbete med havsmiljöfrågor avslutas i och med detta betänkande. Om behov av regelförändringar upptäcks 2021 eller senare är det bra om det finns en struktur på plats att arbeta effektivt med förslagen direkt och inte vänta in nästa utredning i frågan.
För att Regeringskansliet så snabbt som möjligt ska kunna bereda frågorna vidare har vissa myndigheter strukturerat och utvecklat sitt regelförändringsarbete i enlighet med arbetet inom Regeringskansliet. Det gäller t.ex. Skatteverket och Pensionsmyndigheten. I beskrivningen nedan av arbetssättet har beredningen tagit del av Skatteverkets rutiner för regelförändringsarbete.
3
Exempel på promemorior
med färdiga förslag finns på Skatteverkets webbplats.
4
3 Skatteverket 2019, Rutin för regelförändringsarbetet, 2019-02-18, dnr 202 91907-19/111. 4 www.skatteverket.se/omoss/varverksamhet/rapporterremissvarochskrivelser/skrivelser/20 19.4.309a41aa1672ad0c837515f.html, 2020-02-01.
För att förslagen ska få genomslag bör arbetet med att ta fram förslag till regeländringar vara en angelägenhet för hela myndigheten och syfta till att ge myndigheten bättre förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag.
24.3.1. Arbetsgången
Det finns olika sätt att få kännedom om att det finns behov av regelförändringar inom ett visst område. Nya förslag kan komma från den egna organisationen. Förslag kan också komma genom uppdrag från Regeringskansliet eller indikationer från andra organisationer.
Ett system med interna processer bör finnas på myndigheter för att fånga upp behov av regelförändringar. Varje avdelning behöver ansvara för att behov inom avdelningens verksamhetsområde identifieras och tas om hand på ett strukturerat sätt.
Beredning av internt initierade förslag
Ett behov av en regelförändring ska kunna anmälas till en särskilt utsedd samordnare. För beredning och preliminär prioritering av de förslag som lämnats till samordnaren, kan man inrätta en beredningsgrupp med representanter från berörda avdelningar. Syftet med beredningen är att förslagen ska bli väl beskrivna och motiverade och det är viktigt att alla avdelningar som berörs av ett förslag involveras redan i beredningsprocessen.
Den preliminära prioriteringen kan göras med utgångspunkt i myndighetens inriktning, verksamhetsplan och mot bakgrund av omfattningen av det beskrivna problemet. Det bör finnas en lista på aktuella förslag och en prioriteringsordning mellan dessa. För att arbetet ska lyftas inom verksamheten bör myndighetens ledning vara delaktig i prioriteringsarbetet.
Regeringskansliet bör uppmärksammas på uppenbara felaktigheter i lagstiftningen. Påpekanden om mindre felaktigheter och förbiseenden kan dock föras fram utan att en myndighet lämnar in en promemoria med förslag om regelförändring. Fel som skapar större problem bör prioriteras framför fel av mindre betydelse.
Utredningsarbetet
När ledningen fattat beslut om att en internt initierad fråga ska utredas eller när ett regeringsuppdrag har tagits emot tillsätts en arbetsgrupp med en ansvarig utredare som leder gruppens arbete med att ta fram en promemoria. I arbetsgruppen bör i övrigt ingå representanter från olika avdelningar med den expertis som behövs för att utreda frågan. Det kan för myndigheterna inom havsmiljöarbetet röra sig om naturvetenskaplig, rättslig, ekonomisk eller biologisk kompetens. Dessutom är det bra med en analytiker som kan ansvara för promemorians konsekvensanalys.
Inom Skatteverkets regelförändringsarbete är det utredaren som kallar till möten, skriver förslag i de rättsliga delarna och driver arbetet framåt. Stödet från arbetsgruppen kan bl.a. bestå av hänvisningar till inläsningsmaterial, granskning av skrivningar, resonemang och diskussioner i svåra frågor, egna förslag och lösningar på de problem som utredningen ska arbeta med samt redogörelser för det rättsliga läget vid gruppens möten. Arbetsgruppen kan behöva bidra med skrivningsförslag inom sina respektive områden och sin kunskap och erfarenhet medan utredaren har det slutliga ansvaret för text, form och språk.
Den promemoria som arbetsgruppen tar fram ska hålla sådan kvalitet och vara utformad på ett sådant sätt att den utan ytterligare bearbetning kan remitteras när den kommer in till Regeringskansliet.
När promemorian med förslag om ändrad lagstiftning har tagits fram, föredras ärendet för myndighetens ledning som beslutar om förslaget ska ges in till Regeringskansliet.
24.3.2. Genomslag för regelförändringsförslagen
Regelförändringsarbetet är ett sätt att hitta orsaker till identifierade problem och sätta in effektiva åtgärder för att lösa dem. För att de förslag om ändrad lagstiftning som lämnas in till Regeringskansliet också ska bli genomförda bör myndigheten: – säkerställa att man arbetar med rätt uppdrag, och – utforma promemoriorna på ett enhetligt sätt och i den form och
kvalitet som efterfrågas av departementet så att förslaget kan remitteras utan onödig omskrivning,
– samt, i de fall det är lämpligt, att: – samarbeta med andra myndigheter (i en utredning som även be-
rör en annan myndighet är det naturligt att hämta in synpunkter från denna myndighet eller att lämna in ett gemensamt förslag till förändring av lag eller förordning), eller – samverka med olika branschorganisationer och intresseorgani-
sationer.
En ändring i lag eller förordning ska inte föreslås om problemet kan lösas genom ändrad rättstillämpning eller ändrade hanteringsrutiner. Om det visar sig att ett problem kan lösas genom beslut om ändrad tillämpning eller nya arbetssätt inom myndigheten, bör därför en sådan lösning väljas i stället för ett förslag om regeländring.
Avgörande för om den här modellen för arbete med regelförändringar ska vara framgångsrik är en god dialog med ansvarigt departement. Regeringskansliet bör vara informerade om vilka förslag myndigheten arbetar med och även kunna lämna synpunkter när det gäller prioriteringsarbetet
24.4. Effektivare finansiering av havsmiljöarbete
Finansieringen av havs- och vattenmiljöarbetet är både splittrad, kortsiktig och otillräcklig. Åtgärder i havs- och vattenmiljöarbetet genomförs och finansieras huvudsakligen i tidsbegränsade frivilliga projekt. Det gäller oavsett om ersättningen kommer ur EU-program eller från statsbudgeten. Det är den övergripande bild som Miljömålsberedningen har fått av finansieringen och genomförandet av åtgärder i det nationella havs- och vattenmiljöarbetet.
Problemen med finansieringen av havs- och vattenmiljöarbetet har varit ett ständigt återkommande ämne vid samtalen med i princip alla aktörer som Miljömålsberedningen träffat under utredningsarbetet.
Det finns ersättningar ur både EU:s landsbygdsprogram och havs- och fiskeriprogrammet som är möjliga att söka för att finansiera havs- och vattenmiljöprojekt. Det finns även flera olika statsbidrag som är möjliga att söka för att finansiera havs- och vattenmiljöåtgärder. Bestämmelserna om de olika ersättningarna ur EU-programmen och från statsbidragen är reglerade i författningar där det fram-
går vem eller vilka som ersättningen riktar sig till och vilka villkor i övrigt som gäller för att kunna få ersättningen. Många ersättningar är omgärdade av en tämligen omfattande, komplicerad och tidskrävande byråkratisk process innan ersättningen kan beslutas och betalas ut. Ofta tar det lång tid från ansökan tills ersättningen kan betalas ut. Regelverket innehåller ofta även krav på omfattande återrapportering, både delrapporteringar och slutrapportering av hur ersättningen har använts. Många ersättningar och statsbidrag är endast tillgängliga att söka under en viss begränsad tidsperiod och så länge det finns pengar att betala ut. Det är en omständlig och tung administration att söka och få bidrag. Det gäller både för inomstatliga bidrag och statsbidrag. Medlen användas inte effektivt och det blir många tidsbegränsade projekt. Det innebär också att aktörerna har svårt att mera långsiktigt och systematiskt kunna planera för och genomföra ett effektivt åtgärdsarbete.
Ett genomgående budskap till Miljömålsberedningen under utredningsarbetet har varit att havs- och vattenmiljöarbetet behöver effektivare finansiering och effektivare finansiell styrning för effektivare verksamhet. Det handlar inte bara om underfinansiering utan aktörerna har framfört att finansieringen av deras verksamheter liksom finansieringen av åtgärder är osäker, kortsiktig, ryckig och behöver stärkas.
24.5. Exempel på ersättningar ur landsbygdsprogrammet och havs- och fiskeriprogrammet
Ersättningar ur landsbygdsprogrammet och havs- och fiskeriprogrammet får inte lämnas för åtgärder som staten, regioner eller kommuner ska ansvara för enligt lag eller annan författning. Stöd ur EUprogrammen får inte heller lämnas för åtgärder som endast syftar till att uppfylla villkor i unionslagstiftningen, lag eller annan författning.
5
Det innebär att ersättningar ur dessa program kan lämnas endast för frivilliga åtgärder.
51 kap. 7 § förordningen (2015:406) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder.
24.5.1. Greppa Näringen
Projektet Greppa Näringen drivs som ett samarbete mellan Jordbruksverket, LRF, länsstyrelserna och ett stort antal rådgivningsföretag i lantbruksbranschen. En styrgrupp med representanter för LRF, länsstyrelserna, rådgivningsföretagen och Jordbruksverket är knuten till projektet. För lantbrukarna är det frivilligt att delta i rådgivningsverksamheten.
Inom Greppa Näringen prioriteras verksamhet som syftar till att:
- behovsanpassa utfodring och användningen av växtnäring för växtodling,
- spridningen av mineral- och stallgödsel sker vid lämpliga tidpunkter och på sådant sätt att växtnäringen utnyttjas optimalt samtidigt som negativa effekter på miljön undviks,
- stimulera odlingssystem och odlingsteknik som kombinerar ekonomisk lönsamhet med minimal inverkan på miljön,
- öka eller behålla markens bördighet och till att minska markpackningen,
- gynna rotutveckling och mullhalt,
- förbättra jordbrukets vattenhushållning som handlar om rätt mängd vatten vid varje tidpunkt för optimal produktion med begränsad påverkan på miljön,
- minimera ammoniakförlusterna från jordbruket,
- sprida kunskap om hur klimatpåverkan kan minskas,
- stimulera användandet av klimat- och energieffektiva tekniker och metoder,
- sprida kunskap om integrerat växtskydd.
6
Ett stort antal av punkterna ovan har direkt eller indirekt betydelse för vatten- och havsmiljöarbetet, både vad gäller näringsämnen och farliga ämnen.
6 Jordbruksverket 2020, Attraktiv landsbygd – Nationell handlingsplan för landsbygdsprogrammet 2014–2020 för år 2020, dnr 3.2.17-17785/2019.
24.5.2. Vattenrelaterade miljöersättningar
Exempel på vattenrelaterade miljöersättningar som finns att söka i landsbygdsprogrammet är fånggrödor eller vårbearbetning, skyddszoner och skötsel av våtmarker och dammar.
Ersättningar kan också betalas för miljöinvesteringar. Investeringsstöd ges som ersättning för (en viss andel av) de faktiska kostnaderna i det enskilda fallet. Hur stor andel och vilka kostnader som omfattas av ersättningen varierar. De vattenrelaterade miljöinvesteringarna omfattar bl.a. anläggning av tvåstegsdiken, anläggning eller restaurering av våtmarker och dammar, förbättrad vattenkvalitet och reglerbar dränering.
Fånggrödor eller vårbearbetning
Ersättning kan lämnas för att antingen odla fånggröda eller vårbearbeta, eller göra både och på samma mark. Syftet med ersättningen är att minska kväveutlakning och fosforförluster från åkermark och att lagra in kol i marken. Ersättning kan betalas om marken ligger i nitratkänsligt område. Ersättning kan betalas för att odla fleråriga slåtter-, betes- eller frövallar på åkermark i södra och mellersta Sverige. Syftet är att minska läckage av växtnäring och stimulera hållbar odling.
Miljöersättning för skyddszoner
Miljöersättning kan lämnas för skyddszon mot vattendrag och för anpassad skyddszon. I båda fallen ska åtgärden genomföras på åkermark inom nitratkänsligt område och det krävs ett femårigt åtagande
7
för att få den årliga och arealbaserade ersättningen.
Skyddszoner mot vattendrag
En skyddszon mot vattendrag innebär att jordbrukaren sår vall på en zon direkt i anslutning till vatten, exempelvis ett vattenförande dike, en sjö eller en damm. Ersättningen är 3 000 kronor per hektar och följande skötselvillkor ska uppfyllas:
8
7 Med möjlighet till ettåriga förlängningar efter de första fem åren. 8 Landsbygdsprogrammet 2014–2020.
- Skyddszonen ska anläggas utmed ett vattenområde vid åkerkanten. Vattenområde definieras i miljöbalken.
- Skyddszonen ska ligga obruten under hela åtagandeperioden. Sista året i åtagandet får skyddszonen brytas på hösten.
- Användning av gödsel eller växtskyddsmedel är inte tillåtet på skyddszonen.
Anpassade skyddszoner
En anpassad skyddszon är en vallbesådd zon, men som inte behöver ligga utmed vattenområde. Ersättningen är 3 000 kronor per hektar och de skötselvillkor som ska uppfyllas är
9
:
- Den anpassade skyddszonen ska anläggas på erosionsbenägen mark, mark som riskerar att få skador i markstrukturen på grund av vägsalt eller mark som löper risk att översvämmas.
- Den anpassade skyddszonen ska ligga obruten under hela åtagandeperioden. Sista året i åtagandet får skyddszonen brytas på hösten.
- Användning av gödsel eller växtskyddsmedel är inte tillåtet.
En individuell prövning görs av länsstyrelsen för beviljande om ersättning och åtagande för en anpassad skyddszon. Det möjliggör i princip en högre kostnadseffektivitet än för stöd som betalas ut utan prövning om exempelvis geografiskt läge och effekt.
24.5.3. Ersättning för skötsel av våtmarker och dammar
Ersättning kan betalas för att sköta anlagda eller restaurerade våtmarker och dammar som gynnar biologisk mångfald och minskar växtnäringsläckage.
9 Landsbygdsprogrammet 2014–2020.
24.5.4. Stöd för att anlägga eller restaurera våtmarker och dammar
Stöd kan betalas för att anlägga eller restaurera våtmarker och dammar för biologisk mångfald eller förbättrad vattenkvalitet, en s.k. miljöinvestering.
Syftet är att minska transporten av kväve och fosfor från odlingslandskapet till sjöar, vattendrag och hav. Detta innebär att övergödningen minskar. En våtmark eller damm renar vattnet genom att samla ihop jordpartiklar som innehåller fosfor och genom att det finns bakterier som omvandlar kvävet i vattnet till kvävgas. Hur stor renande effekt en våtmark eller damm kommer att få beror bl.a. på placering, utformning och mängden kväve eller fosfor som finns i vattnet.
Myndigheter, kommuner, regioner, föreningar, organisationer, företag och enskilda personer kan få stödet. Den som söker måste vara markägare eller ha markägarens tillstånd.
24.5.5. Stöd för havsmiljö och bevarandeåtgärder i havs- och fiskeriprogrammet
Bevarandeprojekt för att återställa akvatisk mångfald
Havs- och fiskeriprogrammet
10
kan ge stöd för projekt som på olika
sätt bevarar och främjar den biologiska mångfalden i hav och sjöar. Stödet gäller i både havs- och sötvattensmiljöer.
Myndigheter, kommuner, regioner, universitet, högskolor, vetenskapliga institut, rådgivande nämnder, yrkesfiskare och yrkesfiskeorganisationer kan få stödet.
Även icke-statliga organisationer och företag i partnerskap med yrkesfiskeorganisationer eller fiskets lokala aktionsgrupper kan få stödet.
Stöd kan betalas för att:
- Konstruera, modernisera eller placera ut anläggningar som skyddar och främjar havets biologiska mångfald.
- Förbättra förvaltningen och bevarandet av marina biologiska resurser, t.ex. restaurera lekområden och återställa inlandsvatten.
10 Havs- och fiskeriprogrammet 2014–2020.
- Delta i åtgärder som syftar till att bevara och främja den biologiska mångfalden och ekosystemtjänster, t.ex. återställa specifika havs- och kustlivsmiljöer för hållbara fiskbestånd.
Projektstöd kan betalas för utgifter för investeringar, övriga utgifter, utgifter för personal, indirekta kostnader och offentliga resurser. Lägsta stödbeloppet är 22 000 kronor och det högsta är 5 000 000 kronor i stöd per ansökan.
Offentliga aktörer såsom myndigheter, kommuner, högskolor och universitet kan beviljas 100 procent projektstöd. Kravet på andelen privat finansiering skiljer sig åt mellan sökande som inte är offentliga aktörer.
Småskaliga kustfiskare, dvs. fiskare som fiskar med fiskefartyg med en total längd på under tolv meter och som inte använder släpredskap, kan få 80 procent i stöd. Producentorganisationer, sammanslutningar av producentorganisationer eller branschorganisationer kan få upp till 75 procent stöd. Yrkesfiskeorganisationer, ideella föreningar, ekonomiska föreningar och samfällighetsföreningar kan få 60 procent stöd. Företag som sysselsätter minst 250 personer och har en årsomsättning som är minst 50 miljoner euro eller har en balansomslutning som är minst 43 miljoner euro per år kan få 30 procent stöd. Övriga sökande kan få 50 procent stöd.
Insamling av förlorade fiskeredskap och marint skräp
Stöd för projekt för att samla in avfall, installera utrustning, hålla utbildningar, göra informationsinsatser m.m.
Projektstöd för att samla in förlorade fiskeredskap och marint skräp ur havet.
Myndigheter, kommuner, regioner, universitet, högskolor, vetenskapliga institut, rådgivande nämnder, yrkesfiskare och yrkesfiskeorganisationer kan få stödet.
Även icke-statliga organisationer och företag i partnerskap med yrkesfiskeorganisationer eller fiskets lokala aktionsgrupper kan få stödet.
Projektstöd kan betalas för att:
- Samla in förlorade fiskeredskap ur hav. Insamlingen måste utföras av yrkesfiskare.
- Köpa in och installera utrustning ombord för insamling och lagring av avfall.
- Köpa in och installera utrustning för lagring och återvinning av avfall vid anläggningar i fiskehamnar.
- Inrätta ett avfallsinsamlingssystem för fiskare som samlar in skräp.
- Med olika informationsinsatser uppmuntra fiskare och andra berörda att delta i projekt för att samla in förlorade fiskeredskap.
- Hålla utbildningar för fiskare och hamnanställda.
Öka kunskapen om havsmiljön
Stöd för projekt som förbättrar kunskaperna om den marina miljön, samt upprättar övervaknings- och åtgärdsprogram. Projektstöd kan beviljas för att öka kunskapen om tillståndet för den marina havsmiljön samt även för att upprätta övervakningsprogram och åtgärdsprogram.
Myndigheter, kommuner, regioner, organisationer och företag kan få stödet.
Stöd kan betalas för att driva projekt som förbättrar kunskaperna om tillståndet för den marina miljön för att kunna upprätta övervakningsprogram och åtgärdsprogram.
Stöd kan betala för utgifter för investeringar, övriga utgifter, utgifter för personal, indirekta kostnader och offentliga resurser.
Bevarandeprojekt för skyddade områden
Stöd för projekt för att bevara, utveckla och förvalta Natura 2000områden och andra skyddsområden i havs- och sötvattensmiljöer. Projektstöd kan beviljas för att bevara, utveckla och förvalta Natura 2000-områden och andra skyddsområden i havs- och sötvattensmiljöer.
Myndigheter, kommuner, regioner, universitet, högskolor, vetenskapliga institut, rådgivande nämnder, yrkesfiskare och yrkesfiskeorganisationer kan få stödet.
Även icke-statliga organisationer och företag i partnerskap med yrkesfiskeorganisationer eller fiskets lokala aktionsgrupper kan få stödet.
Projektstöd kan betalas för att:
- Förbereda, ta fram, övervaka och uppdatera skydds- och förvaltningsplaner för fiskerelaterad verksamhet inom Natura 2000områden och de geografiska skyddsområden som avses i havsmiljödirektivet och i andra speciella livsmiljöer.
- Förvalta, återställa och övervaka Natura 2000-områden enligt de prioriterade åtgärdsplaner som har fastställts enligt art- och habitatdirektivet.
- Förvalta, återställa och övervaka marina skyddsområden för att genomföra de geografiska skyddsåtgärder som avses i artikel 13.4 i havsmiljödirektivet.
- Öka kunskapen hos fiskare om hur man skyddar och återställer den marina biologiska mångfalden. Yrkesfiskare måste delta i projektet.
Stödet gäller i både havs- och sötvattensmiljöer. Stöd kan betalas för utgifter för investeringar, övriga utgifter, utgifter för personal, indirekta kostnader och offentliga resurser.
Skydd av havsmiljön
Stöd för projekt som skyddar den biologiska mångfalden och marina skyddsområden. Projektstöd för att driva projekt som skyddar den marina miljön, särskilt den biologiska mångfalden och marina skyddsområden.
Myndigheter, kommuner, regioner, organisationer och företag kan få stödet.
Stöd kan betalas för att driva projekt som skyddar den marina miljön, särskilt den biologiska mångfalden och marina skyddsområden som Natura 2000-områden. Länsstyrelser kan t.ex. få stöd för att ta fram de delar av de regionala handlingsplanerna för grön infrastruktur som handlar om marina miljöer, och de ekosystemtjänster som hör dit.
Stöd kan betalas för utgifter för investeringar, övriga utgifter, utgifter för personal, indirekta kostnader och offentliga resurser.
Utveckling av bevarandeåtgärder och regionalt samarbete
Stöd kan betalas för projekt för att utveckla en hållbar förvaltning för att bevara och skydda havsmiljön.
Projektstöd kan betalas för att utveckla en hållbar förvaltning för att bevara och skydda havsmiljön. Detta kan göras genom regionalt samarbete eller samarbete med andra EU-länder.
Myndigheter, kommuner, regioner, organisationer och företag kan få stödet.
Stöd kan betalas för att utveckla en hållbar förvaltning för att bevara och skydda havsmiljön genom att utforma, utveckla eller övervaka tekniska och administrativa hjälpmedel. Det kan också handla om aktörers deltagande och samarbete mellan medlemsstater.
Stöd kan även betalas för regionalt samarbete inom dessa områden.
Stöd kan betalas för utgifter för investeringar, övriga utgifter, utgifter för personal, indirekta kostnader och offentliga resurser.
24.6. Statlig finansiering av havsmiljöarbete
24.6.1. Om effektivitet och god hushållning i statlig verksamhet
Budgetlagen reglerar i första hand regeringens skyldigheter och befogenheter på finansmaktens område. I budgetlagens första kapitel har riksdagen slagit fast att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. I myndighetsförordningen som gäller för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen slår regeringen fast att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar väl med statens medel.
Både budgetlagen
11
12
ger uttryck för
statsmakternas generella viljeinriktning eller ambition för hur regeringen och förvaltningsmyndigheterna under regeringen ska använda pengarna när de bedriver sina verksamheter.
Kravet på hög effektivitet och god hushållning är grundläggande i statens verksamhet. Hög effektivitet innebär att den statliga verksam-
111 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 123 § myndighetsförordningen (2007:515).
heten ska bedrivas så att av riksdagen avsedda mål nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad.
13
Uttrycket god hushållning har en annan och snävare innebörd och innebär att onödiga utgifter ska undvikas, att verksamheten ska bedrivas med hög produktivitet, att statens medel ska hanteras säkert samt att statens tillgångar i övrigt och skulder ska förvaltas väl.
Av myndighetsförordningen framgår att myndighetens ledning har ansvar för att myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och att den hushållar väl med statens medel.
14
Statsförvaltningen ska utn-
yttja skattemedel ändamålsenligt och inte använda mer resurser än vad som krävs för att uppnå avsedda resultat med rätt kvalitet. Varje myndighet ska sträva efter hög effektivitet men ska samtidigt beakta statens samlade effektivitet. Statsförvaltningen ska ha en väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och därigenom bidra till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete. Myndigheterna ska ge varandra hjälp inom ramen för den egna verksamheten, verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.
15
24.6.2. Riksdagens finansmakt och finansiell styrning
I regeringsformens nionde kapitel behandlas riksdagens finansmakt. Finansmakten är rätten att bestämma över statens inkomster och förfoga över statens tillgångar, framför allt genom beslut om utgifter. Det är riksdagen som beslutar om en beräkning av statens inkomster och om anslag för bestämda ändamål till ett bestämt belopp. Anslag och inkomster får inte användas på annat sätt än vad riksdagen har bestämt.
Det är regeringen som inom ramen för riksdagens beslut förvaltar och förfogar över statens tillgångar, om de inte avser riksdagens myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning.
13SOU 1996:14, Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område, betänkande av Budgetlagsutredningen. 143 § myndighetsförordningen (2007:515). 15Budgetlagen (2011:203), förvaltningslagen (1986:223), myndighetsförordningen (2007:515), prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.
Fler bestämmelser om riksdagens, regeringens och de statliga myndigheternas befogenheter och skyldigheter i fråga om finansiering av verksamheterna finns i riksdagsordningen eller i särskilda lagar och förordningar.
16
Den finansiella styrningen är en viktig del av regeringens myndighetsstyrning. Genom den finansiella styrningen fastställs de ekonomiska ramarna för en verksamhets resursförbrukning och därmed ambitionsnivån för det statliga åtagandet. Regeringens finansiella myndighetsstyrning är också avgörande för myndigheternas handlingsfrihet och möjligheter att planera och genomföra sin verksamhet effektivt på kort och lång sikt.
Regeringens finansiella styrning av myndigheterna är bl.a. tilldelning av anslag/anslagsposter, tillgång till anslagssparande och anslagskredit, skriftliga villkor för anslag/anslagsposter, dispositionsrätt till avgiftsinkomster, regler och villkor för avgifter, låneramar och kreditramar.
Anslag
Anslag är utgiftsposter på statens budget som riksdagen beslutar.
17
Riksdagens anslagsbeslut innebär att regeringen bemyndigas att under viss tid och under vissa villkor använda anvisade medel till de av riksdagen angivna ändamålen. Anslag är alltså medel på statens budget som riksdagen anvisar till ett bestämt belopp för ett bestämt ändamål och för en viss tid, dvs. under en budgetperiod som är tolv månader (ett kalenderår), och som regeringen disponerar och tilldelar en myndighet.
18
Bestämmelser om anslag finns i budgetlagen (2011:203) och
i anslagsförordningen (2011:223).
När regeringen därefter tilldelar en myndighet ett anslag, får regeringen dela anslagen i anslagsposter för att styra användningen av anslaget samt besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjandet av anslaget.
19
Med en anslagspost avses ett belopp som har förts upp
169 kap. regeringsformen (1974:152). 17 9 kap. Finansmakten, regeringsformen (1974:152). 18 9 kap. Finansmakten, regeringsformen (1974:152), ESV 2011:9, ESV:s ordbok om ekonomisk styrning i staten. Enligt 9 kap. 3 § andra stycket RF kan riksdagen besluta att ett särskilt anslag ska utgå för en annan tid än budgetperioden. Denna bestämmelse har dock riksdagen, enligt Miljömålsberedningens kännedom, endast använt vid något enstaka tillfälle. 19 11 § 3 kap. budgetlagen (2011:203).
under ett anslag och som avser ett visst deländamål.
20
Den myndig-
het som tilldelats dispositionsrätt till ett anslag eller en anslagspost får disponera anslaget med det tilldelade beloppet med tillägg av eventuellt disponibelt anslagssparande och anslagskredit.
21
En myndighet som tilldelats ett anslag har alltså rätt att enligt gällande villkor och bestämmelser använda statens medel för de ändamål som anslaget avser och är skyldig att redovisa utgifter och inkomster mot anslaget.
22
Förvaltningsanslag och sakanslag
Anslag kan delas in i två kategorier efter vad de ska användas till – anslag som i huvudsak är avsedda för förvaltningsändamål och övriga anslag. Informellt används begreppen förvaltningsanslag och sakan-
slag, men dessa begrepp har inte någon enhetlig definition.
En viktig princip är att förvaltningsanslag och sakanslag ska hållas åtskilda. Det innebär att anslag som inte avser myndigheternas förvaltningsutgifter, dvs. sakanslag, normalt inte ska användas för att finansiera förvaltningsutgifter.
23
För att kunna frångå denna princip
krävs att riksdagen beslutat om ett sådant ändamål för anslaget eftersom anslag inte får inte användas på annat sätt än vad riksdagen har bestämt.
24
En strävan bör därmed vara att sakanslag hålls så rena som möjligt och inte belastas med förvaltningskostnader.
25
Myndigheternas förvaltningsanslag finansierar kostnaderna för förvaltning. Det gäller t.ex. löner, lokaler, kontorsutrustning och övriga driftskostnader. Utgångspunkten är att förvaltningsanslaget ska finansiera hela myndighetens verksamhet, om det inte finns särskilda skäl för att viss verksamhet ska finansieras på annat sätt.
204 § anslagsförordningen (2011:223). 216 § anslagsförordningen (2011:223). 2210 § anslagsförordningen (2011:223). 23 Bet. 2000/01:FiU27. 249 kap. 7 § regeringsformen (1974:152). 25 Bet. 2000/01:FiU27.
Anslagssparande och anslagskredit
För att skapa flexibilitet över budgetårsgränserna får regeringen enligt budgetlagens bestämmelser tillfälligt överskrida ett anslag genom att en kredit motsvarande högst tio procent av det anvisade anslaget (anslagskredit) tas i anspråk. Följande budgetår ska tillgängliga medel på samma anslag reduceras med ett belopp motsvarande den ianspråktagna anslagskrediten.
26
Outnyttjade medel på ett anslag (anslagssparande) får användas följande år.
27
Det innebär att regeringen i sin tur när en myndighet tilldelas dispositionsrätt till ett anslag kan besluta att anslaget får disponeras med det tilldelade beloppet, med tillägg av disponibelt anslagssparande och anslagskredit, och med avdrag för utnyttjad anslagskredit från föregående år.
28
Med ett anslagssparande avses vad en myndighet vid budgetårets slut inte utnyttjat av ett anslag sedan indragningar
29
räknats bort.
Ett anslagssparande på ett anslag som huvudsakligen avser förvalt-
ningsutgifter får myndigheten disponera med tre procent av det till-
delade beloppet. Sparande på sakanslag får endast disponeras efter särskilt beslut av regeringen.
Med anslagskredit avses en rätt för en myndighet att överskrida ett anslag. En myndighet får disponera en anslagskredit på ett anslag
som huvudsakligen avser förvaltningsutgifter med tre procent av det
tilldelade beloppet. För sakanslag beslutar regeringen särskilt om anslagskreditens storlek.
Hur stor anslagskredit en myndighet har rätt att disponera liksom möjligheterna till anslagssparande framgår av myndighetens regleringsbrev.
26 Med riksdagens bemyndigande får regeringen även besluta att ett anslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget ska kunna uppfyllas. 273 kap.8, 10 §§budgetlagen (2011:203). 286, 7, 8 §§anslagsförordningen (2011:223). 29 Indragning är en minskning av tilldelade medel på ett anslag. Se ESV 2011:9, ESV:s ordbok om ekonomisk styrning i staten.
Beställningsbemyndiganden
Ett beställningsbemyndigande är ett tillstånd som regeringen och en statlig myndighet behöver för att få ingå ekonomiska åtaganden som kommer att belasta framtida anslag, dvs. åtaganden som medför utgifter på anslag efter innevarande budgetår. Åtagandena kan t.ex. gälla beställning av varor och tjänster eller beslut om bidrag, ersättningar eller lån. Beställningsbemyndigandet behövs eftersom riksdagen beslutar om anslag för ett år i taget, men för att myndigheterna ska kunna bedriva sin verksamhet effektivt, behöver de kunna göra åtaganden för längre tidsperioder än ett år. Bestämmelser om beställningsbemyndiganden finns i budgetlagen och i anslagsförordningen.
30
Ett beställningsbemyndigande om ekonomiska åtaganden enligt anslagsförordningen
31
ger alltså myndigheten rätt att ingå ekonomiska
åtaganden som medför utgifter under följande budgetår.
Ett beställningsbemyndigande är alltid knutet till ett anslag. Eftersom anslaget alltid är uppdelat i en eller flera anslagsposter ska bemyndigandet i regleringsbrevet anges på postnivå.
Pris- och löneomräkning av förvaltningsanslag
Pris- och löneomräkning (PLO) är den beräkningsmetod som regeringen använder för att myndigheternas förvaltningsanslag ska vara realt oförändrade över tid, givet en beslutad nivå. Beräkningen bygger bl.a. på att omräkningstal fastställs för olika slag av kostnader. De tre huvudsakliga kostnadsslagen är löner, hyror och övriga förvaltningskostnader.
Den allmänna prisutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn är utgångspunkt för att fastställa kompensationen för kostnadsutvecklingen. Grunden för omräkningen är att förvaltningsanslag räknas om utifrån pris- och löneförändringar i övriga samhället med två års eftersläpning.
306 kap. 1 § budgetlagen (2011:203) samt 17 och 18 §§anslagsförordningen (2011:223). 3117 § anslagsförordningen (2011:203).
Regleringsbrev
Regleringsbrevet som ställs till en statlig myndighet är ett årligt regeringsbeslut med resurstilldelning och formulering av myndighetsuppdrag. Med utgångspunkt i riksdagens beslut om statens budget för ett budgetår slår regeringen i regleringsbrevet fast vilka finansiella villkor som ska gälla för respektive myndighet det specifika budgetåret. Ett regleringsbrev består av fem delar; en inledning, en verksamhetsdel, en finansieringsdel, en del som innehåller undantag från det ekonomiadministrativa regelverket samt övriga bestämmelser.
Det finns även regleringsbrev som endast innehåller en finansieringsdel.
24.7. Statliga bidrag finansierar merparten av havs- och vattenmiljöarbetet
Merparten av det statligt finansierade havs- och vattenmiljöarbetet finansieras med bidrag från anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. Till exempel betalar Havs- och vattenmyndigheten ut större delen av de medel som myndigheten disponerar på anslagsposten två på 1:11anslaget som bidrag till olika aktörer. Statliga myndigheter är den största mottagargruppen som tar emot nästan 90 procent av bidragen.
Enligt Havs- och vattenmyndighetens redovisning av hur anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö användes 2019 och vilka aktörer som tog emot medel ur anslaget, lämnades 88 procent av medlen på anslagspost två till statliga myndigheter. Länsstyrelserna var sammanlagt de största mottagarna. Andra statliga myndigheter som tar emot medel är SLU, Göteborgs universitet, SMHI, SGU m.fl. Se tabellen nedan.
Tabell 24.1 Havs- och vattenmyndighetens bidragsutbetalningar
från anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö, till länsstyrelserna, SLU, Göteborgs universitet, SMHI, SGU 2019
Mottagande myndighet Belopp, tkr
Länsstyrelsen i Blekinge län
17 949
Länsstyrelsen i Dalarnas län
18 746
Länsstyrelsen i Gotlands län
11 831
Länsstyrelsen i Gävleborgs län
20 868
Länsstyrelsen i Hallands län
36 498
Länsstyrelsen i Jämtlands län
31 382
Länsstyrelsen i Jönköpings län
30 077
Länsstyrelsen i Kalmar län
38 060
Länsstyrelsen i Kronobergs län
28 011
Länsstyrelsen i Norrbottens län
29 564
Länsstyrelsen i Skåne län
39 692
Länsstyrelsen i Stockholms län
24 609
Länsstyrelsen i Södermanlands län
18 378
Länsstyrelsen i Uppsala län
15 488
Länsstyrelsen i Värmlands län
62 334
Länsstyrelsen i Västerbottens län
42 406
Länsstyrelsen i Västernorrlands län
36 614
Länsstyrelsen i Västmanlands län
34 681
Länsstyrelsen i Västra Götalands län
82 985
Länsstyrelsen i Örebro län
20 198
Länsstyrelsen i Östergötlands län
20 489
Sveriges lantbruksuniversitet, SLU
43 871
Göteborgs universitet
11 528
SMHI
15 000
Sveriges Geologiska undersökning, SGU
9 344
Källa: Havs- och vattenmyndighetens återapportering av anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö under 2019 enligt regleringsbrev för budgetåret 2019, 20-03-24.
En del av anslaget 1:11 som Havs- och vattenmyndigheten tidigare disponerat och betalat ut som bidrag till länsstyrelserna, disponeras från och med 2017 av Länsstyrelsen i Örebro län som nu i sin tur betalar ut bidrag till de övriga länsstyrelserna.
Av de bidrag som länsstyrelserna tar emot betalar de i sin tur – efter ansökan – ut till kommuner, ideella sammanslutningar m.fl. i form av statsbidrag.
De närmare bestämmelser som reglerar statsbidragen finns i förordningar och hur stora belopp som får användas för dessa stats-
bidrag framgår av Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev med regeringens villkor till respektive anslagspost.
24.7.1. Vad är bidrag och hur ser regelverket ut?
Bidrag är ersättning som lämnas eller tas emot utan direkt motprestation. Bidrag kan vara statsbidrag och inomstatliga bidrag. Bidrag finansieras i stort sett alltid med anslagsmedel. En statlig myndighet får betala ut bidrag från ett anslag endast om det är förenligt med anslagets ändamål och de villkor som gäller för anslaget.
Statsbidrag innebär att staten – via en statlig myndighet – betalar ut ett bidrag till en annan juridisk person, t.ex. en privaträttslig organisation eller kommunal verksamhet.
En myndighet som tilldelats ett anslag har dispositionsrätt till anslaget, dvs. rätt att enligt gällande villkor och bestämmelser använda statens medel för de ändamål som anslaget avser och är skyldig att redovisa utgifter och inkomster mot anslaget. Bestämmelser om dispositionsrätt till anslag finns i anslagsförordningen. Den myndighet som tar emot ett inomstatligt bidrag från en annan statlig myndighet har därmed inte dispositionsrätt till anslaget.
Att en myndighet har dispositionsrätt till ett anslag innebär både rättigheter och skyldigheter. En myndighet är skyldig att redovisa hur den har använt anslaget och upprätta anslagsredovisning. Inomstatliga bidrag innebär att en statlig myndighet betalar ut bidrag till en annan statlig myndighet.
Den myndighet som tar emot bidrag från en annan myndighet kommer därmed inte själv att belasta anslaget. Den utbetalande myndigheten ska avräkna bidragsutbetalningen mot anslaget medan den mottagande myndigheten för upp bidraget som intäkt av inomstatligt bidrag. Det innebär i sin tur att vid en uppföljning av anslagsförbrukningen ser det ut som om verksamheten har utförts även om så inte är fallet.
För att se att verksamheten verkligen har blivit genomförd krävs därför att den bidragsmottagande myndigheten redovisar hur bidragsmedlen har använts.
Enligt bestämmelserna ska den utbetalande myndigheten upplysa mottagaren om de villkor som gäller för bidraget och bestämma en lämplig utbetalningsplan. Den myndighet som tar emot bidraget
måste följa de bestämmelser för hur bidraget får användas och hur det ska redovisas som den utbetalande myndigheten har bestämt.
Om bidraget inte har använts eller om resterande medel inte har betalats tillbaka till den bidragsutbetalande myndigheten vid årets slut bokförs resterande medel som ett oförbrukat bidrag i balansräkningen hos den mottagande myndigheten.
24.7.2. Inomstatliga bidragsmedel äskas inte i budgetunderlaget
En myndighet som har verksamheter som finansieras med inomstatliga bidrag som betalas ut av en annan statlig myndighet lämnar alltså inte själv något eget budgetunderlag med förslag till regeringen för finansiering av den bidragsfinansierade verksamheten. Det är den statliga myndighet som har dispositionsrätten till ett anslag eller en anslagspost, som lämnar förlaget till finansiering i budgetunderlaget.
Den mottagande myndigheten lämnar inte något eget förslag till regeringen om behov av bidragsbelopp. I fråga om inomstatliga bidrag är alltså relationen mellan den utbetalande myndigheten och den mottagande myndigheten.
24.7.3. Synpunkter på inomstatliga bidrag
Under senare år har flera utredningar inom Miljödepartementets verksamhetsområde
32
lämnat förslag om att myndigheter som tar
emot inomstatliga bidrag för att genomföra miljöpolitiken i stället ska ges dispositionsrätt till anslag/anslagspost. Skälen har huvudsakligen varit att renodla och effektivisera den finansiella styrningen och för att verksamheterna ska kunna genomföras mer långsiktigt och effektivt.
Exempelvis bedömde Miljömyndighetsutredningen i sitt slutbetänkande
33
2015 att den finansiella styrning med inomstatliga bidrag som
regeringen tillämpar inom miljöpolitiken, medför att statliga medel
32SOU 2019:22, Sveriges miljöövervakning – dess uppgift och organisation för en god miljö-
förvaltning, betänkande av Utredningen om översyn av miljöövervakningen., SOU 2019:66, En utvecklad vattenförvaltning, betänkande av Vattenförvaltningsutredningen, SOU 2015:43, Vägar till ett effektivare miljöarbete, slutbetänkande av Miljömyndighetsutredningen.
33SOU 2015:43, Vägar till ett effektivare miljöarbete, slutbetänkande av Miljömyndighetsutredningen.
inte används effektivt och med god hushållning. Miljömyndighetsutredningen föreslog bl.a. att inomstatliga bidrag mellan t.ex. Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna i stället skulle tilldelas respektive länsstyrelse i form av direkta anslag/anslagsposter.
Med något enstaka undantag har länsstyrelserna i sina remissvar varit positiva till förslag om egen dispositionsrätt till anslagsmedel i stället för inomstatliga bidrag.
I en granskning av länsstyrelserna har även Riksrevisionen pekat på att bidragsfinansiering gör det svårt för länsstyrelserna att planera verksamheten. Bidragsfinansieringen leder till för många visstidsanställningar och det blir svårt att styra olika verksamheter strategiskt. Sena fördelningsbeslut leder till att länsstyrelserna har svårt att få igång verksamhet för de öronmärkta medlen.
34
Regeringen, som instämde i Riksrevisionens analys, avsåg att arbeta vidare med flera åtgärder för att säkerställa en effektiv och hållbar verksamhet med goda planeringsförutsättningar hos länsstyrelserna. En ökad dispositionsrätt över sakanslag var en av dessa åtgärder.
35
24.7.4. Synpunkter på riktade statsbidrag
Som framgår ovan betalar länsstyrelserna – efter ansökan – ut statsbidrag till kommuner, ideella sammanslutningar m.fl. med medel som kommer från anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö. De närmare bestämmelser som reglerar statsbidragen framgår av förordningar och hur stora belopp som får användas för dessa framgår av Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev med regeringens villkor till respektive anslagspost.
Statsbidrag innebär att staten – via en statlig myndighet – betalar ut ett bidrag till en annan juridisk person, t.ex. en privaträttslig organisation eller kommun.
Kommuner och regioner finansieras till en mindre del av statsbidrag från statsbudgeten. Statens bidrag till finansieringen av de kommunala verksamheterna består av dels det generella statsbidraget, dels riktade statsbidrag. Budgetåret 2019 fanns 19 riktade statsbidrag till kommunsektorns verksamhet inom utgiftsområdet 20 Allmän
34 Riksrevisionen 2019, Vanans makt – regeringens styrning av länsstyrelserna, RiR 2019:2. 35 Skr. 2018/19:117, Riksrevisionens rapport om regeringens styrning av länsstyrelserna.
miljö- och naturvård. Sex av dessa statsbidrag finansierades av anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö. Det var statsbidrag för kalkning, stöd till lokala vattenvårdsprojekt – LOVA, avancerad avloppsrening från läkemedel, arbete enligt vattenförvaltningsförordningen, åtgärder mot övergödning, mikroplaster och sjöfartens miljöpåverkan samt stöd till fiskevården. Se tabellen nedan.
Precis som nämns ovan om ersättningarna ur landsbygdsprogrammet och havs- och fiskeriprogrammet är det frivilligt att söka ersättningarna även ur dessa statsbidrag.
Tabell 24.2 Riktade statsbidrag 2019 inom utgiftsområde 20
Allmän miljö- och naturvård, miljoner kronor
Bidrag Anslag Beslutad
nivå 2019
Utfall 2019
Beslutad nivå 2020
Riktat statsbidrag
Slutår
Strandstädning i kustkommuner
1:1 17 16
17 x
2020
Åtgärder för värdefull natur
1:3 24 0
0 x
36
–
Stöd för restaurering av våtmarker
1:3 0 0 18 Även till org.
och företag
37
2020
Åtgärder för värdefull natur, naturrum
1:3 3 4 39 Även till org.
och företag
–
Åtgärder för värdefull natur, biosfärområden
1:3 4 2
4 x
–
Avhjälpande av föroreningsskador
1:4 524 0 489 Även till org.
och företag
38
–
Avhjälpande av föroreningsskador för bostadsbyggande
1:4 157 0 136 Även till org.
och företag
39
–
Klimatanpassning 1:10 72 2
0 x
2021
36 Naturvårdsverket betalar inte ut statsbidraget direkt till kommuner utan till länsstyrelser. 37 Naturvårdsverket betalar inte ut statsbidraget direkt till kommuner utan till länsstyrelser. 38 Naturvårdsverket betalar inte ut bidrag direkt till kommuner utan till länsstyrelser, som därefter kan fördelas vidare till kommuner. I årets kartläggning har sådana bidrag som först går till länsstyrelser och som därefter fördelas vidare till kommuner utelämnats. Därav utfall 0. 39 Naturvårdsverket betalar inte ut bidrag direkt till kommuner utan till länsstyrelser, som därefter kan fördelas vidare till kommuner. I årets kartläggning har sådana bidrag som först går till länsstyrelser och som därefter fördelas vidare till kommuner utelämnats. Därav utfall 0.
Bidrag Anslag Beslutad
nivå 2019
Utfall 2019
Beslutad nivå 2020
Riktat statsbidrag
Slutår
Åtgärder för havs- och vattenmiljöer, kalkning
1:11 165 138 165 x
–
Åtgärder för havs- och vattenmiljöer, LOVA
40
1:11 200 73 230 Även till ideella
sammanslutningar
–
Avancerad avloppsrening, läkemedel
1:11 70 41 112 x
41
2020
Arbete enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön
1:11 75 1
21 x
-
Åtgärder mot övergödning, mikroplaster och sjöfartens miljöpåverkan
1:11 28 2
– x
2019
Stöd till fiskevården 1:11 17 2 29 Riktat och
generellt bidrag
–
Lokala klimatinvesteringar
1:16 1 508 80 1 995 Även till org.
och företag
2023
Elbusspremie
1:17 80 77 100 Även till org.
och företag
2023
Skydd av värdefulla naturområden
1:14 10 10
10 x
–
Åtgärder för ras- och skredsäkring längs Göta älv
1:20 – –
22 x
–
Investeringsstöd för gröna städer
1:18 33 32 32 Även till org.
och företag
2022
Källa: Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 25, bilaga.
De riktade statsbidragen till kommunerna ger ett ekonomiskt tillskott under en begränsad tidsperiod. En del av kritiken handlar om den ökning av administration bidragen i allmänhet genererar, men
40 Förordningen (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt. 41 År 2019 har bidrag endast utbetalats till kommunala bolag.
kritiken handlar också om att de riktade bidragen skapar osäkra förutsättningar för kommuner och regioner att planera sin verksamhet.
Enligt Statskontoret anser många kommuner att utformningen av statsbidragen leder till reaktiva och kortsiktiga prioriteringar i kommunerna som inte alltid stämmer överens med kommunernas behov och möjligheter. Kommunernas planering kan försvåras av att de i vissa fall upplever att det är oförutsägbart om eller när beslut om ett nytt statsbidrag kommer att fattas.
42
Många, främst mindre kommuner, säger sig inte hinna planera för att uppfylla statsbidragens krav och missar därför hela eller delar av bidragen. De små kommunerna anser vidare att det finns flera nackdelar med att söka riktade statsbidrag. Kommunerna saknar ofta resurser att omvärldsbevaka och kan därför inte förbereda sig inför kommande bidrag på samma sätt som lite större kommuner. De har dessutom ofta mindre ekonomiska marginaler och vågar därför inte ta risker med att anställa personal som man inte har långsiktig finansiering för. De har också svårare att rekrytera personal, varför det ofta tar längre tid för dem att anställa i samband med ett riktat statsbidrag med ett sådant ändamål.
43
Enligt SKR försämrar riktade statsbidrag kommuner och regioners möjligheter att effektivisera sin verksamhet och ekonomi, men menar samtidigt att riktade statsbidrag är motiverade i vissa fall.
44
Regeringen sade i budgetpropositionen för 2020 att den ser allvarligt på att mindre kommuner och små enskilda huvudmän i vissa fall har svårare att ta del av de riktade bidragen, bl.a. på grund av den administration som är kopplad till dessa. Regeringen avsåg att se över möjligheten att minska antalet riktade statsbidrag samt möjligheterna att förenkla utformningen och minska administrationen inom de områden där det är lämpligt.
45
De riktade statsbidragen har ökat i antal och omfattning över tid och förekommer inom många verksamhetsområden, däribland miljöfrågorna. De problem som redovisas här ovan handlar om riktade statsbidrag rent generellt. Men problembilden stämmer väl överens med den som representanter för kommuner har framfört till Miljömålsbered-
42 Statskontoret 2016, Statens styrning av kommunerna, Rapport 2016:24. 43 Statskontoret 2016, Statens styrning av kommunerna, Rapport 2016:24. 44 SKR 2016, Färre och mer effektiva riktade statsbidrag till kommuner och landsting (Fi2016/01642/K). 45Prop. 2019/20:1.
ningen om de statsbidrag som finansieras av bl.a. anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö.
24.8. Utgifter för havsmiljöarbete ingår i utgiftsområdet 20 Allmän miljö- och naturvård
Utgifter för havsmiljöarbete ingår i utgiftsområdet 20 Allmän miljö- och naturvård.
46
Av tabellen nedan framgår utgiftsramarna för respek-
tive utgiftsområde 2020. Vid en jämförelse av beloppen för respektive utgiftsområde framgår att Allmän natur- och miljövård är ett av de beloppsmässigt mindre utgiftsområdena på statsbudgetens utgiftssida. År 2020 hade 18 utgiftsområden högre rambelopp än utgiftsområde 20 och utgiftsområdets andel av samtliga utgiftsområden var tolv procent.
Tabell 24.3 Utgiftsramarna för respektive utgiftsområde 2020
och regeringens förslag till utgiftsramar 2021
Utgiftsområde Beslut 2020 Belopp tkr* Förslag i BP för 2021
1 Rikets styrelse 15 131 274 15 907 564 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 15 131 274 15 907 564 3 Skatt, tull och exekution 12 056 989 12 413 921 4 Rättsväsendet 51 731 092 56 430 577 5 Internationell samverkan 2 028 315 1 999 265 6 Försvar och samhällets krisberedskap 64 799 753 71 153 370 7 Internationellt bistånd 45 989 153 46 828 602 8 Migration 11 446 213 9 268 385 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 84 167 142 101 941 904 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning 95 705 843 98 410 400 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 36 542 396 37 715 888 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 101 430 320 103 578 007 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering
10 065 663
7 790 741
46Prop. 2019/20:1, bet. 2019/20:FiU1, rskr. 2019/20:59.
Utgiftsområde Beslut 2020 Belopp tkr* Förslag i BP för 2021
14 Arbetsmarknad och arbetsliv 77 164 287 105 724 319 15 Studiestöd 25 508 400 28 313 111 16 Utbildning och universitetsforskning 83 315 865 92 077 789 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 16 061 280 17 790 875 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik 3 726 522 5 578 679 19 Regional tillväxt 3 672 525 4 173 425
20 Allmän miljö- och naturvård 12 571 183 16 202 213
21 Energi
3 468 932
4 514 129
22 Kommunikationer 61 295 946 73 916 227 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel 19 790 236 22 581 344 24 Näringsliv 7 263 863 15 355 253 25 Allmänna bidrag till kommuner 128 417 572 153 452 049 26 Statsskuldsräntor m.m. 29 655 200 165 200 27 Avgiften till Europeiska unionen 41 989 649 45 037 439
Summa utgiftsområden 1 062 385 804 1 165 822 520
Källa: *Statens budget enligt riksdagens beslut i december 2019 (bet. 2019/20:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget. ** Prop. 2021/1:1., utgiftsområden 1–27.
I regeringens förslag till budget i budgetpropositionen för 2021 hade dock utgiftsområde 20:s andel av samtliga utgiftsområden ökat till 14 procent.
24.9. Samtliga anslag inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård budgetåret 2020
Utgiftsområde 20 delas in i två områden, Miljöpolitik och Miljöforsk-
ning. Området Miljöpolitik omfattas av de riksdagsbundna miljömålen.
Myndigheter som finansieras inom området Miljöpolitik är Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen samt SMHI. Ytterligare myndigheter som delvis finansieras från området är bl.a. SGU, länsstyrelserna, SGI, Lantmäteriet, Energimyn-
digheten, Boverket, Transportstyrelsen, MSB samt Strålsäkerhetsmyndigheten.
För en överblick av vad pengarna inom område Miljöpolitik fick användas till budgetåret 2020 och till vilka belopp – se tabellen nedan. Havs- och vattenmyndigheten disponerade 2020 totalt 1 038 765 tusen kronor på anslaget Åtgärder för havs- och vattenmiljö. Det motsvarade åtta procent av utgiftsområdets totala rambelopp samma år.
Tabell 24.4 Riksdagens beslut om belopp och ändamål samt r egeringens underindelnin g i anslag sposter för samtliga anslag
inom område Miljöpolitik inom utgiftsområde 20 Allm än miljö- och natur vår d för budgetåre t 2020
An sl ag sn um m er , a ns la gs na m n
oc h a ns la gs ty p Än da m ål o ch k om pl et te ra nd e i nf or m at io n Be lo pp , t kr o ch a nd el
av utg. om r. 20 Dispositionsrätt till anslagspost, tkr enl. RB för 2020
1:1 Naturvårdsverket, F
Ändam ål
Anslaget får använd as för Naturvårdsverke ts förvaltningsutgifter inklusive m yndighetens
utgifter för att adm in istrera de verksam heter som finansieras via sakanslagen. Ansl aget får
även användas för ut gifter för bidrag till utvecklingsarbete som andra än Naturvårds verket
organiserat och som främ jar de verksam he ter som Naturvårdsverket ansvarar för.
588 944
(5 %)
Naturvårdsverket –
Ap.1, 588 94 4, Nat urvårdsverket
1:2 M iljöövervakning m .m.
Ändam ål
Anslaget får använd as till utgifter och bidrag för m iljö m ålsuppföljning, för m iljööverv akning,
för statsbidrag till ideella m iljöorganisationer och till verksam het vid Swedish W ater House
och för arbete m ed miljöledningssystem . Anslaget får även anv ändas till utgifter för inter-
nationell m iljöövervakning sam t internationell rapportering som följer av EU-direktiv och
andra internationella åtaganden.
Kom pletterande inform ation i BP 2020
I för or dni ng en (2 01 2:9 89) m ed ins tru kti on för Na tur vår ds ver ket sam t i f öro rd nin ge n ( 20 11: 61 9) m ed
inst ru ktio n f ör Ha vs- o ch vat tenm ynd ig het en an ges at t m yn di ghe ter na sk a fö rd ela m ede l f ör m ilj ö-
över va kni ng , u pp föl jni ng av m iljö kva lit etsm ål en oc h i nte rn atio ne ll r ap port eri ng .
465 714
(3 ,7 %)
Naturvårdsverket –
Ap .1 , 2 29 0 14
– Ap.2, 35 000, Bidr ag till ideella
miljöorg.
HaV –
Ap .3 , 19 3 70 0, M ilj öö verv ak ni ng,
m .m .
– Ap.5, 3 000, Bidra g till Swedish
Water House,
Tillväxtverket – Ap .2 , 5 00 0, Mi ljö över vak nin g m. m.
1:3 Åtgärder för värd efull natur
Ändam ål
Anslaget får använd as till utgifter för insatser för skötsel och förvaltning av skyddad natur,
bevarande och restau rering av biologisk m ångfald och insatser för friluftsliv. Anslaget får
användas till statsbi drag inom dessa om råden. Anslaget får sä rskilt användas till utgifter
– för skötsel av skyddade om råden, natur vårdsförvaltning och fastighetsförvaltning ,
– för artbevarande oc h viltförvaltning, sam t
– i sam band m ed skötsel och övrig förvaltning av värdefull nat ur.
Kom pletterande inform ation i BP 2020
I förordningen (2003: 598) finns bestäm m elser om statliga bidrag till lokala
naturvårdsprojekt. I förordningen (2011:8 40 ) finns bestäm m else r om Laponia.
1 115 035
(8 ,9 %) Naturvårdsverket – Ap. 2, 1 039 03 5, K ostnader för
skötsel av skyddade o m råden, art-
bevarande, friluftsliv m .m.
Lsty Örebro
– Ap.2, 76 0 00, Åtgär der för
värdefull natur
An sl ag sn um m er , a ns la gs na m n
oc h a ns la gs ty p Än da m ål o ch k om pl et te ra nd e i nf or m at io n Be lo pp , t kr o ch a nd el
av utg. om r. 20 Dispositionsrätt till anslagspost, tkr enl. RB för 2020
1:4 Sanering o återst ällning av
förorenade om råden
Ändam ål
Anslaget får använd as till utgifter för att i nventera, undersöka och åtgärda förorena de
om råden som behöver saneras och efterbeh andlas, för att ta fram prioriteringsunderlag sam t
för teknikutveckling och tilläm pad forskning för sanerings- och efterbehandlingsarbe te.
Anslaget får även an vändas till utgifter för att åtgärda sanerin gsobjekt som är särskilt
angelägna ur risksyn punkt och till akuta s aneringsinsatser. Ans laget får vidare anvä ndas till
utgifter för att inventera om det förekommer objekt som föroren ats av en statlig orga nisation
som inte längre finns kvar, och i så fall genom föra ansvarsutredningar och nödvä ndi ga
undersökningar av de ssa. Anslaget får anv ändas för efterbehan dling av m ark för bostads-
byggande. Ansla get får även användas till utgifter för om händertagande av historisk t
radioaktivt avfall från icke kärnteknisk ve rksam het. Anslaget får användas för stats bidrag
inom dessa om råden.
Kom pletterande inform ation i BP 2020
Bestäm m elser o m sta tsbidrag finns i förordningen (2004:1 00) o m avhjälpande av
föroreningsskador oc h statsbidrag för såd ant avhjälpande.
919 218
(7 %)
Naturvårdsverket –Ap.1, 711 218, sa ne ring och efter-
behandling av förore nade om råden,
–Ap .8, 30 000 , G loba lt ke mika liea rbe te,
SGU –Ap. 3, 70 0 00, s an eri ng o ch åte rst äll
Lsty Örebro
– Ap .6 , 60 00 0, sa ner ing oc h åt er stä ll,
Strålsäkerhetsmynd .
– Ap .2 , 3 00 0 Sa neri ng oc h åt er stä ll,
HaV –
Ap .7 , 30 0 00, S ane ring oc h å ter stä ll,
SGI –
Ap .4 , 15 0 00, S ane ring oc h å ter stä ll
1:5 Miljöforskning
Ändam ål
Anslaget får använd as till utgifter för mi ljö forskning främst till stöd för arbete med
m iljökvalitets m ålen, m iljöbalken och underlag för internationellt förhandlingsarbete.
Anslaget får även an vändas till utgifter för statens andel av de n forskning som bedrivs
sam finansierat m ed näringslivet vid IVL S venska M iljöinstitutet AB.
93 825
(0 ,7 %)
Naturvårdsverket –
Ap. 1, 93 825, M iljöforskning
1:6 Kem ikalieinspektionen, F
Ändam ål
Anslaget får använd as för Kemikalieinspektionens förvaltningsu tgifter. Anslaget får även
användas för utgifter för bidrag till verksam heter som fr äm jar h andlingsplanen för e n giftfri
vardag som Kem ikali einspektionen ansvar ar för. Anslaget får även användas för utg ifter för
statsbidrag till Internationella kem ikaliesekretariatet och Karolinska institutet. Ansla get får
användas för utgifter för att täcka eventuellt underskott i prövningsverksam heten inom det
svenska rapportörspr ogram m et (SERP) rör ande riskbedöm ning av befintliga och nya
verksamma ä m nen i bekämpningsmedel. Anslaget får anvä nd as för utgifter för att betala
Livsm edelsverkets och Statens jordbruksve rk för nationell prövning av växtskyddsm ed el och
biocidprodukter.
275 692
(2 ,2 %)
Kemikalieinspektionen – A p. 1, 2 75 6 92 ,
Kemikalieinspektionen
An sl ag sn um m er , a ns la gs na m n
oc h a ns la gs ty p Än da m ål o ch k om pl et te ra nd e i nf or m at io n Be lo pp , t kr o ch a nd el
av utg. om r. 20 Dispositionsrätt till anslagspost, tkr enl. RB för 2020
1:7 Avgifter till internationella organisationer
Ändam ål
Anslaget får använd as för utgifter för medl emsavgifter och stöd till internationella
organisationer.
262 131
(2 %)
Kammarkollegiet –
Ap.1, 18 102, int. o rg.
miljö/kli matområdet,
– Ap.4, 41 450, int. o rg.
kärnenergiom r.
– Ap.5, 4 800, int. or g.
m ilj ö/ kl im at om r. ( sk r)
– Ap.6, 42 779, FN:s m iljöprogram ,
UNEP
Kemikalieinspektionen – Ap. 2, 500, Int. org. SM HI
– Ap.7, 154 500, Int. org.
1:8 Klim atbonus
Ändam ål
Anslaget får använd as till utgifter för kli m atbonusen, dvs. bidra g till fysiska och juridiska
personer som har förvärvat en klim atbonusbil. Anslaget får även användas för utgifte r som
kvarstår för superm ilj öbilsprem ien under 2019. M öjligheten att ansöka om bidrag för super-
m iljöbil upphörde den 30 juni 2018.
Kom pletterande inform ation i BP 2020
I förordningen (2017: 1334) om klim atbonusbilar finns bestäm melser om stöd till
klim atbonusbilar. Anslaget används för at t främ ja en ökad försäljning och använd ni ng av
nya bilar m ed en låg klim atpåverkan.
1 760 000
(14 %)
Transportstyrelsen – Ap.1, 1 760 000, Kl im atbonus,
1:9 SM HI, F
Ändam ål
Anslaget får använd as för Sveriges meteor ologiska och hydrolog iska instituts (SMHI)
förvaltningsutgifter
268 281
(2,1%)
SM HI
– A p. 1, 2 68 2 81 , S M HI
An sl ag sn um m er , a ns la gs na m n
oc h a ns la gs ty p Än da m ål o ch k om pl et te ra nd e i nf or m at io n Belopp, tkr och an de l
av utg. om r. 20 Dispositionsrätt till anslagspost, tkr enl. RB för 2020
1:10 Klim atanpassni ng
Ändam ål
Anslaget får använd as för utgifter för att f örebygga och begrä nsa sam hällets sårbarhet till
följd av klim atförändringar såsom förebyggande och kunska psh öjande insatser, utre dningar,
sam ordning, och plan er. Anslaget får anvä ndas för statsbidrag inom dessa om råden sam t
även användas för de adm inistrativa utgifter som insatserna m edför.
98 000
(1 %)
SGI –
Ap.2, 26 000, Klim at anpassning,
M SB
– Ap.1, 15 500, Klim at anpassning,
SMH
I
– Ap.5, 26 500, Klim at anpassning,
Lsty Örebro
– Ap.7, 30 000, Klim at anpassning
1:11 Åtgärder för hav s- och
vattenmiljö
Ändam ål
Anslaget får använd as för utgifter för insatser och åtgärder för att förbättra, bevara,
planera, restaurera o ch skydda havs- och vattenm iljöer. Anslaget får även användas för
statsbidrag, m edfinansiering av EU-m edel, m edlem skap i intern ationella organisatio ner
sam t för utvärdering av ovan angivna ins atser och åtgärder.
Kom pletterande inform ation i BP 2020
förordningen (2004:6 60) om förvaltning av kvaliteten på vatten m iljön.
havsm iljöförordningen (2010:1341) om förvaltning av kvalitete n på havsm iljön.
förordningen (2009:3 81) om statligt stöd t ill lokala vattenvårds projekt.
förordningen (1982:8 40) om statsbidrag till kalkning av sjöar o ch vattendrag.
förordningen (1998:1 343) om stöd till fisk evården.
rådets förordning (EG ) nr 199/2008 av den 25 februari 2008 om insam ling, förvaltning och
utnyttjande av uppgif ter inom fiskerisektor n och till stöd för vetenskapliga utlåtande n
rörande den gem ensa m m a fiskeripoli tiken.
förordningen (2015:4 00) om havsplanering.
Europaparlam entets och rådets förordning (EU) nr 508/2014 om den europeiska havs - och
fiskerifonden. Villkor i Havs- och va ttenm yndighetens RB
Ap.1 förordningen (20 18:495) om bidrag för rening av avloppsva tten från läkem edelsrester
Ap .1 för ordn inge n ( 2018 :496 ) o m st at lig t s töd fö r a tt mins ka u tsl äpp av m ikro plas te r t ill va tten m iljön
Ap.2 förordningen (20 19:556) om statligt stöd för bättre vattenhushållning
Ap.2 förordningen (20 18:1939) om invasiva främ m ande arter
1 389 565
(11 %)
Naturvårdsverket –
Ap.1, 170 00 0, Åtg ärder för havs-
och vattenmiljö - avloppsrening
Lsty Örebro
– Ap. 3, 173 800, Åt gä rder för havs-
och vattenmiljö, del t ill lsty
– Ap.4, 7 000, Åtgär der för havs-
oc h va tt en m iljö , t ill sy n av lo pp , d el
till lsty
HaV –
Ap.2, 1 038 76 5, Åt gärder för
havs- och vattenm iljö
An sl ag sn um m er , a ns la gs na m n
oc h a ns la gs ty p Än da m ål o ch k om pl et te ra nd e i nf or m at io n Belopp, tkr och an de l
av utg. om r. 20 Dispositionsrätt till anslagspost, tkr enl. RB för 2020
1:12 Insatser för internationella klim atinvesteringar
Ändam ål
Anslaget får använd as för utgifter för insatser för internationella klim atinvesteringar som
syftar till att uppfylla det svenska etappm ålet för begränsad kli m atpåverkan till 2020 sam t
internationella klim atåtaganden. Detta ge nom att delta i, förber eda, genom föra, utvärdera
och utveckla projekt och m etoder för gem ensam t genom förande och m ekanism en för r en
utveckling under Kyot oprotokollet till FN:s ram konvention för klim atförändringar sam t
liknande m arknadsba serade flexibla m ekanism er. I samm a syft e får anslaget använ das för
utgifter för förvärv av utsläppsutrym m e. A nslaget får även anv ändas för att utveckl a och
stödja internationellt klimatsamarbete so m sy ftar till att bidra till ökad amb ition i
genom förandet av Pa risavtalet, bl.a. genom sam arbetsfor m er e nligt avtalets artikel 6.
Insatserna ska bidra till att m inska växthusgasutsläpp i utveckl ingsländer.
Anslaget får även an vändas för utgifter för utveckling av EU:s s ystem för handel m ed
utsläppsrätter och ut släppsutrym m e inom ram en för bördefördelningsbeslutet sam t för
övervakning av intern ationell utsläppshan del. Anslaget får anv ändas till finansierin g av
utgifter för den internationella transaktion sförteckningen (ITL) för registerhållning av trans-
aktioner av s.k. Kyotoenheter sam t för klimatkom pensering av Regeringskansliets fly gresor
utanför EU. Utsläpps m inskningsenheter som förvärvas för kli m atkom pensering får
annulleras.
255 000
(2 % )
Energim yndigheten
– Ap.1, 201 00 0, del till STEM ,
– Ap.3, 1 500, han del m ed
utsläppsrätter, – Ap.4, 50 000, Paris avtalet,
RK/Miljödepartement et
– Ap.2, 2 500, del till RK
1:13 Internationellt miljösamarbete
Ändam ål
Anslaget får i huvuds ak användas för utgif ter för sam arbete m ed länder av strategis k
be ty del se fö r d et g lo ba la m ilj ö- o ch k lim at sam ar be te t, s am t f ör ut gi ft er fö r k är nsä ke rh et s-
sam arbete m ed Ryssl and. Anslaget får anv ändas för utgifter för projekt som stöder Ar ktiska
rådets verksam het och för projekt som stö djer verksam het inom Barents Euro-Arktisk a Råd,
Nordiska m inisterrådet sam t inom Östersj östaternas råd (CBSS ). Anslaget får använ das för
utgifter för tillskott ti ll m iljöutvecklingsfonden inom Nordiska M iljöfinansieringsbolag et
(NEFCO). Anslaget får användas för adm inistration och sam ordning av kärnsäkerhets sam -
arbetet m ed Ryssland.
40 400
(0 ,3 %)
Naturvårdsverket – Ap.1, 29 400, Bilat eralt
miljösamarbete
Strålsäkerhetsmynd. – Ap.8, 11 000, Bilat eralt
m iljösam arbete Ryssl and
An sl ag sn um m er , a ns la gs na m n
oc h a ns la gs ty p Än da m ål o ch k om pl et te ra nd e i nf or m at io n Belopp, tkr och an de l
av utg. om r. 20 Dispositionsrätt till anslagspost, tkr enl. RB för 2020
1:14 Skydd av värdef ull natur
Ändam ål
Anslaget får använd as till utgifter för skydd och bevarande av v ärdefulla naturm iljöer för
biologisk m ångfald och friluftsliv. Anslaget får användas för st atsbidrag inom dessa
om råden. Anslaget får användas
– för ersättningar enl igt 31 kap. m iljöbalken Naturvårdsverkets ansvarsom råde,
– till utgifter för förv ärv sam t avtalslösningar för statens räkning av värdefulla
naturom råden,
– för utgifter i sam band m ed säkerställande av värdefulla natu rom råden,
– för statsbidrag till kom m uner och ko m m unala stiftelser för skydd av värdefulla
naturom råden.
Kom pletterande inform ation i BP 2020
förordningen (1998:1 252) om om rådesskydd enligt m iljöbalken m .m. finns bl.a.
bestämmelser o m sky dd av områden enligt 7 kap. miljöbalken.
875 500
(7 %)
Naturvårdsverket – Ap.1, 870 700, Sky dd av värdefull
natur,
Lsty Örebro
– Ap.2, 4 800, Skydd av värdefull
natur
1:15 Havs- och vattenm yndigheten, F Ändam ål
Anslaget får använd as för Havs- och vattenm yndighetens förvaltningsutgifter. 244 341
(1 ,9 %)
HaV –
Ap.1, 244 341, H av s- och
vattenm yndigheten
1:16 Klim atinvesteringar
Ändam ål
Anslaget får använd as för klim atinvesterin gar på lokal och regio nal nivå sam t för stöd till
installation av laddin frastruktur för elfordon. Anslaget får använ das för statsbidrag f ör
detta. Anslaget får ä ven användas för utg ifter för berörda m yn digheters arbete för d etta
ändam ål.
Kom pletterande inform ation i BP 2020
förordningen (2015:5 17) om stöd till lokal a klim atinvesteringar
förordningen (2017:1 318) om bidrag till privatpersoner för installation av laddningsp unkt till
elfordon samt förordningen (2019:5 25) om statligt stöd f ör installation av lad dningspunkter för elf ordon
1 955 000
(15,6 %)
Naturvårdsverket – Ap.1, 1 886 000, St öd till
klim atinvesteringar,
– Ap.6 NV 40 00 0, Ad m inistration,
Energim ynd.
– Ap.8, 4 000, sam ordning av
laddinfrastruktur,
Lsty Örebro
– Ap.7, 25 000, Klim atinvest.
An sl ag sn um m er , a ns la gs na m n
oc h a ns la gs ty p Än da m ål o ch k om pl et te ra nd e i nf or m at io n Belopp, tkr och an de l
av utg. om r. 20 Dispositionsrätt till anslagspost, tkr enl. RB för 2020
1:17 Klim atprem ier
Ändam ål
Anslaget får använd as för att främ ja m ark nadsintroduktion av f ordon m ed låga utsläpp av
växthusgaser. Anslag et får även användas för stöd för att stim ul era överflyttning av gods-
transporter från väg t ill sjöfart. Anslaget får användas för stats bidrag för detta. Anla get får
även användas för ut gifter för berörda m yndigheters arbete för detta ändam ål.
Kom pletterande inform ation i BP 2020
förordningen (2016:8 36) om elbussprem ie
förordningen (2018:1 867) om m iljöko m pensation för överflyttning av godstransporter från
väg till sjöfart
170 000
(1 ,4 %)
Energim yndigheten
– Ap.1, 120 000, Klim atprem ier,
Trafikverket – Ap.2, 50 000, Eko-b onus
1:18 Stöd för gröna o ch trygga
sam hällen
Ändam ål
Anslaget får använd as för utgifter för statsbidrag till gröna och trygga sam hällen.
Anslaget får även an vändas för m erkostnader för att adm inistre ra anslaget.
Kom pletterande inform ation i BP 2020
förordningen (2017:1 337) om bidrag för grönare städer.
50 000
(0 ,4 %)
Boverket – Ap.1, 50 000, Stöd för gröna och
trygga sam hällen
1:19 Industriklivet
Ändam ål
Anslaget får använd as för utgifter kopplade till åtgärder som bi drar till att minska in dustrins
processrelaterade uts läpp av växthusgas er, såsom forskning, förstudier och investeringar.
Anslaget får också an vändas för utgifter ko pplade till åtgärder s om bidrar till negativa
utsläpp av växthusg aser, såsom forskning, utveckling, test, dem onstration och invest eringar.
Anslaget får också an vändas till utgifter för berörda m yndigheters arbete kopplade til l
stödet.
600 000
(4 ,8 %)
Energim yndigheten
– Ap.1, 500 000, Ind ustriklivet
– Ap.2, 100 000, M in usutsläpp
1:20 Åtgärder för ras - och
skredsäkring längs G öta älv
Ändam ål
Anslaget får använd as till utgifter för ras- och skredsäkring län gs Göta älv samt till delega-
tionen för Göta älv. Anslaget får användas som statsbidrag inom dessa om råden sam t även
användas för de adm inistrativa utgifter som insatserna m edför.
90 000
(0 ,7 %)
SGI – Ap.1, 90 000, Åtgär der för ras-
och skredsäkring län gs Göta älv
SUM M A om råde M iljö politik 11 516 646
Källa: Be t. 2019/20:FiU10, r skr. 2019/20: 137 , prop. 2019/20:1, utgi ftsomr åde 20, regleringsbrev för 2020.
Anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö uppgick till elva procent av utgiftsområdesramen för 2020.
Samtidigt kan noteras av regeringens förslag till budget för 2021 att samma anslags andel av rambeloppet minskar till 8,6 procent. Det torde innebära att under 2021 blir Havs- och vattenmyndighetens andel av anslaget 1:11 då ännu mindre. Se tabellen nedan.
Tabell 24.5 Utgiftsområde 20 – Regeringens budgetförslag för 2021
och riksdagens budgetbeslut för 2020
Anslagsnummer, anslagsnamn och anslagstyp
Förslag 2021 Belopp tkr och % av utgiftsområde 20
Beslut 2020 Belopp, tkr och % av utgiftsområde 20
1:1 Naturvårdsverket, F 595 611 (3,7 %) 588 944 (5 %) 1:2 Miljöövervakning m.m. S 507 714 (3,1 %) 465 714 (3,7 %) 1:3 Åtgärder för värdefull natur, S 1 962 035 (12 %) 1 115 035 (8,9 %) 1:4 Sanering o återställning av förorenade områden, S 1 146 718 (7 %) 919 218 (7 %) 1:5 Miljöforskning, S 98 825 (0,6 %) 93 825 (0,7 %) 1:6 Kemikalieinspektionen, F 280 699 (1,7 %) 275 692 (2,2 %) 1:7 Avgifter till internationella organisationer, S 272 131 (1,7 %) 262 131 (2 %) 1:8 Klimatbonus, S 2 910 000 (18 %) 1 760 000 (14 %) 1:9 SMHI, F 294 952 (1,8 %) 268 281 (2,1 %) 1:10 Klimatanpassning, S 78 000 (0,5 %) 98 000 (1 %)
1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö, S 1 399 565 (8,6 %) 1 389 565 (11 %)
1:12 Insatser för internationella klimatinvesteringar, S 265 000 (1,6 %) 255 000 (2 %) 1:13 Internationellt miljösamarbete, S 47 400 (0,3 %) 40 400 (0,3 %) 1:14 Skydd av värdefull natur, S 1 685 500 (10,4 %) 875 500 (7 %) 1:15 Havs- och vattenmyndigheten, F 247 966 (1,5 %) 244 341 (1,9 %) 1:16 Klimatinvesteringar, S 1 935 000 (11,9 %) 1 955 000 (15,6 %) 1:17 Klimatpremier, S 170 000 (1 %) 170 000 (1,4 %) 1:18 Stöd för gröna och trygga samhällen, S 150 000 (0,9 %) 50 000 (0,4 %) 1:19 Industriklivet, S 749 926 (4,6 %) 600 000 (4,8 %) 1:20 Åtgärder för ras- och skredsäkring längs Göta älv, S 215 000 (1,3 %) 90 000 (0,7 %) 2:1 Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Formas 101 263 (0,6 %) 98 129 (0,8 %) 2:2 Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Formas Forskning 1 088 908 (6,7 %) 956 408 (7,6 %)
SUMMA 16 202 213 12 571 183
Källa: Bet. 2019/20:FiU10, rskr. 2019/20:137, prop. 2020/21:1, utgiftsområde 20.
24.9.1. Hur får 1:11 – anslaget användas?
Riksdagen har beslutat att ändamålet för anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö innebär att anslaget får användas för
utgifter för insatser och åtgärder för att förbättra, bevara, planera, restaurera och skydda havs- och vattenmiljöer. Anslaget får även användas för statsbidrag, medfinansiering av EU-medel, medlemskap i internationella organisationer samt för utvärdering av ovan angivna insatser och åtgärder.1
Anslagets ändamål som har varit detsamma sedan budgetåret 2014, innebär att pengarna får användas för att finansiera ett stort antal uppgifter och en mängd olika åtgärder och statsbidrag för havs- och vattenmiljö som bl.a. betalas ut med stöd av:
- Förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vatten-
miljön med bestämmelser om förvaltningen av kvaliteten på vatten-
miljön enligt 5 kap. miljöbalken, vattendistrikt och vattenmyndigheter m.m.
- Havsmiljöförordningen (2010:1341) med bestämmelser om förvaltningen av kvaliteten på havsmiljön (havsmiljöförvaltning). Förordningen ingår i den strategi för en ekosystembaserad förvaltning och ett hållbart nyttjande av havsmiljön som avses i EU-direktiv om havsmiljöpolitiken. Förordningen syftar till att upprätthålla eller nå en god miljöstatus i havsmiljön.
- Förordningen (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårds-
projekt – LOVA, med bestämmelser om statsbidrag – som om det finns medel – kan ges till lokala vattenvårdsprojekt som bidrar till
att nå miljökvalitetsmålen och som genomförs av kommuner eller ideella sammanslutningar.
- Förordningen (1982:840) om statsbidrag till kalkning av sjöar och
vattendrag med bestämmelser om statsbidrag som – i mån av till-
gång på medel – kan lämnas till kalkning och till biologisk återställning i kalkade vatten.
1Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 20.
- Förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården med bestämmelser om att statsbidrag – i mån av tillgång på medel – får lämnas till åtgärder som främjar fiskevården, främst i vatten där allmänheten har rätt att fiska.
- Rådets förordning (EG) nr 199/2008 av den 25 februari 2008 om insamling, förvaltning och utnyttjande av uppgifter inom fiskerisektorn och till stöd för vetenskapliga utlåtanden rörande den gemensamma fiskeripolitiken.
- Havsplaneringsförordningen (2015:400) med bestämmelser om att det ska tas fram förslag till sådana havsplaner som avses i 4 kap. 10 § miljöbalken.
- Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 508/2014 av
den 15 maj 2014 om den europeiska havs- och fiskerifonden.
- Förordningen (2018:495) om bidrag för rening av avloppsvatten
från läkemedelsrester.
- Förordningen (2018:496) om statligt stöd för att minska utsläpp av
mikroplaster till vattenmiljön.
- Förordningen (2019:556) om statligt stöd för bättre vattenhus-
hållning.
- Förordningen (2018:1939) om invasiva främmande arter.
Anslaget 1:11 är ett sakanslag vilket innebär att det inte får användas för förvaltningsutgifter om inte det av riksdagen beslutade ändamålet för anslaget medger det. Eftersom det är ett sakanslag räknas det heller inte automatiskt om inför nästkommande budgetår för att vara realt oförändrat över tid, givet en beslutad nivå, en s.k. PLOomräkning, utan anslagsbeloppen fastställs i detta fall genom beslut till nominellt belopp.
Förutom ändamål och belopp har riksdagen beslutat om ett beställningsbemyndigande som är kopplat till anslaget vilket medger en flexibilitet i användningen av anslagsmedlen så att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan ingå ekonomiska åtaganden som kommer att belasta anslaget kommande budgetår dvs. åtaganden som medför utgifter på anslag efter det innevarande budgetåret.
Regeringen har dock inte i sin tur använt sin möjlighet att för genomförandet av havs- och vattenåtgärderna besluta om och tilldela de myndigheter som disponerar anslagsposter på anslaget möjligheten till anslagssparande eller anslagskredit för att skapa flexibilitet över budgetårsgränserna. Det innebär att dispositionsrätten till de medel som finns kvar på anslaget vid budgetårets slut upphör genom en indragning av de kvarvarande medlen.
Under åren har regeringen successivt ökat sin styrning av hur anslagsmedlen på anslaget har fått användas. Det gäller både styrning med antal anslagsposter och styrning med villkor – både antal villkor och detaljeringsgrad – knutna till anslagsposter.
Regeringen har stärkt sin styrning av hur anslaget får användas genom att antalet anslagsposter har ökat från att anslaget åren 2013–2016 endast hade en anslagspost som Havs- och vattenmyndigheten disponerade till två anslagsposter 2017 och fyra anslagsposter 2018–2020. År 2017 tilldelades förutom Havs- och vattenmyndigheten även Länsstyrelsen i Örebro län dispositionsrätt till en anslagspost Havs- och vattenmiljöer på 82 000 tusen kronor. Sedan 2018 är anslaget indelat i fyra anslagsposter varav Havs- och vattenmyndigheten disponerar en anslagspost Åtgärder för havs- och vattenmiljö. Även Naturvårdsverket disponerar en anslagspost Åtgärder för havs- och vattenmiljö – Avloppsrening och Länsstyrelsen i Örebro län disponerar två anslagsposter Åtgärder för havs- och vattenmiljö och Åtgärder för havs- och vattenmiljö – Planeringsunderlag och tillsyn av avlopp.
Regeringen har även stärkt sin styrning av hur anslaget får användas genom att öka antalet villkor knutna till anslagsposten två som är den anslagspost som Havs- och vattenmyndigheten disponerar och som tilldelas det största beloppet. Antalet villkor som är knutna till anslagsposten har successivt mer än fördubblats jämfört med 2013. I regleringsbrevet för 2013 beslutade regeringen om sju villkor till anslagsposten, i regleringsbrevet för 2019 beslutade regeringen om 17 villkor och 2020 om 16 villkor.
I avsnittet nedan framgår villkoren för hur samtliga anslagsposter på anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö fick användas budgetåret 2020.
24.10. Närmare om hur anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö fick användas 2020 och hur anslaget användes 2019
För budgetåret 2020 beslutade riksdagen att till regeringen anvisa 1 389 565 tusen kronor på anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö.
2
Samtidigt beslutade riksdagen om ett bemyndigande
kopplat till anslaget som innebar att regeringen under 2020 för anslaget fick ingå ekonomiska åtaganden som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 620 000 tusen kronor 2021–2026.
Budgetåret 2020 hade regeringen delat in anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö i fyra anslagsposter och tilldelat dispositionsrätter till Naturvårdsverket, Länsstyrelsen i Örebro län och Havs- och vattenmyndigheten:
- Anslagsposten 1 (ap.1) – Åtgärder för havs- och vattenmiljö –
Avloppsrening- del till NV – som Naturvårdsverket disponerar uppgår till 170 000 tusen kronor.
- Anslagsposten 2 – Åtgärder för havs- och vattenmiljö som disponeras av Havs- och vattenmyndigheten uppgår till 1 038 765 tusen kronor.
- Anslagsposten tre (ap.3) – Åtgärder för havs- och vattenmiljö del till Lst – som länsstyrelsen i Örebro län disponerar uppgår till 173 800 tusen kronor.
- Anslagsposten fyra (ap.4) – Åtgärder för havs- och vattenmiljö
Tillsyn avlopp – som länsstyrelsen i Örebro län disponerar uppgår till 7 000 tusen kronor.
Riksdagens beslut om beställningsbemyndigande kopplade regeringen till anslagsposterna 1 och 2. Regeringen hade inte tilldelat någon av de fyra anslagsposterna flexibilitet över budgetårsgränserna i form av möjlighet till anslagssparande eller anslagskredit.
2Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 20.
24.10.1. Regeringens villkor till ap.1 Åtgärder för havs- och vattenmiljö – Avloppsrening – del till Naturvårdsverket, 170 000 tusen kronor
- Anslagsposten får användas i enlighet med förordningen (2018:495) om bidrag för rening av avloppsvatten från läkemedelsrester samt förordningen (2018:496) om statligt stöd för att minska utsläpp av mikroplaster till vattenmiljön. Därutöver får anslagsposten användas för Naturvårdsverkets merkostnader för att administrera stödet.
- Högst 15 000 tusen kronor får användas för kostnader för inventeringar, undersökningar och juridiska bedömningar eller andra utredningar som krävs som underlag för att genomföra åtgärder samt för framtagande av underlag för prioriteringar av framtida insatser.
Regeringen beslutade även om ett beställningsbemyndigande till anslagsposten med slutår 2023.
År 2019 - Så här användes pengarna på anslagsposten 1 Åtgärder för havs- och vattenmiljö – avloppsrening del till Naturvårdsverket, 145 000 tusen kronor
Naturvårdsverket fördelade bidrag till investeringar dels i dagvattenåtgärder som minskar spridning av mikroplaster och andra föroreningar via dagvatten, dels till implementering av avancerad rening för avskiljning av läkemedelsrester vid avloppsreningsverk.
Totalt beviljade Naturvårdsverket bidrag om 38 000 tusen kronor till dagvattenåtgärder och 57 000 tusen kronor till läkemedelsrening.
Under 2019 betalade Naturvårdsverket medel till projekt för att minska spridning av mikroplaster och andra föroreningar via dagvatten.
Under 2019 beviljade Naturvårdsverket också medel för avancerad rening av läkemedelsrening till två investeringsprojekt (Simrishamn kommun och Ronneby Miljö och teknik AB). Även Gotland beviljades medel för projekt med samma syfte. En annan fullskaleanläggning som fick bidrag var källsorterande avlopp i ett nytt bostadsområde i Helsingborg. Naturvårdsverket beviljade även bidrag till
12 förstudier för en kartläggning av var i Sverige det är mest problem i med föroreningar av bl.a. läkemedelsrester.
24.10.2. Regeringens villkor 2020 till ap.2 Åtgärder för havs- och vattenmiljö, disponeras av Havs- och vattenmyndigheten, 1 038 765 tusen kronor
- Högst 21 000 tusen kronor får betalas ut som för arbete enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön enligt följande:
– högst 15 000 tusen kronor till Sveriges meteorologiska och
hydrologiska institut, – högst 6 000 tusen kronor till Sveriges geologiska undersök-
ning.
- Högst 260 000 tusen kronor får användas för bidrag enligt förordningen (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt (LOVA-projekt). Medel får även användas för arbete avseende samma ändamål samt för kommunikation och administration av bidraget.
- Anslagsposten får användas för arbete enligt havsmiljöförordningen (2010:1341) och förordningen (2018:1939) om invasiva främmande arter.
- Minst 100 000 tusen kronor får användas för att utveckla åtgärdsarbetet mot övergödning, vilket bl.a. ska omfatta:
– bidrag till länsstyrelser för åtgärdsarbetet och att underlätta
och stödja arbetet med åtgärdssamordning mot övergödning i avrinningsområden, – att i pilotområden analysera vilka incitament som krävs för att
de åtgärder som behövs mot övergödning ska komma till stånd, i samarbete med Statens jordbruksverk och andra berörda aktörer och – arbete med kunskapsinhämtning, kartläggning och uppfölj-
ning av insatser mot internbelastning i sjöar och kustvatten samt insatser för återcirkulering av näringsämnen.
Av dessa får högst 2 000 tusen kronor användas till administration och samordning hos Havs- och vattenmyndigheten.
- Högst 50 000 tusen kronor får användas till att förstärka det internationella arbetet mot övergödning, exempelvis inom Helcom och Ospar, varav 10 000 tusen kronor får gå till Baltic Sea Action Plan Fund (BSAP-fonden).
- Minst 70 000 tusen kronor ska användas till förstärkt arbete med vägledning, tillsyn, prövning och omprövning av vattenverksamheter samt till restaurering och biologisk återställning, varav minst 40 000 tusen kronor ska användas för myndigheternas genomförande av den nya lagstiftningen som innebär att vattenkraften ska förses med moderna miljövillkor. Av det totala beloppet får högst 60 000 tusen kronor fördelas ut till länsstyrelserna enligt fördelningsnyckel som beslutas av Havs- och vattenmyndigheten i samråd med länsstyrelserna.
- Högst 65 000 tusen kronor får användas för bidrag enligt förord-
ningen (2019:556) om statligt stöd för bättre vattenhushållning, till
investering i ny teknik och för medfinansiering av åtgärder för en tryggad tillgång till dricksvatten. Medel får även betalas ut till Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna för arbete avseende samma ändamål samt för kommunikation och deras administration av bidraget.
- Högst 20 000 tusen kronor får användas till insatser för ett ekologiskt representativt, sammanhängande och funktionellt nätverk av marint skyddade områden. Medlen får användas för kunskapshöjande insatser samt för särskild uppföljning i marint skyddade områden.
- Högst 8 000 tusen kronor får användas för utveckling av selektiva och skonsamma samt rovdjurssäkra redskap i samverkan med fiskenäringen och Sveriges lantbruksuniversitet.
- För förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården får stöd till företag lämnas enligt kommissionens förordning (EU) nr 1407/ 2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. De uppgifter som en medlemsstat har enligt artikel 6.1, 6.3 och 6.4 i kommissionens förordning ska utföras av Havs- och vattenmyndigheten.
- Högst 3 000 tusen kronor får användas för arbete med och insatser för att stärka vatten- och marin pedagogik.
- Ett belopp om 5 000 tusen kronor ska utbetalas till Göteborgs universitet för Havsmiljöinstitutet. Användningen av medlen ska redovisas enligt Havs- och vattenmyndighetens anvisningar.
- Högst 2 000 tusen kronor får användas för bidrag till Internationella fiskesekretariatet (FishSec). Bidraget ska användas till vetenskapsbaserad kunskapsspridning i frågor som Sverige driver internationellt, bl.a. beståndsvård, minimimått, fiskemetoder och liknande åtgärder för att uppnå ett hållbart fiske. Medlen betalas ut mot rekvisition. Användningen av medlen ska redovisas enligt Havs- och vattenmyndighetens anvisningar.
- Anslagsposten får användas för kostnader i samband med förberedelser och genomförande av FN:s havskonferens 2020 samt genomförande av FN:s havsrättskonvention (BBNJ).
- Anslaget får användas för bidrag till yrkesfiskets delaktighet i projekt och åtgärder som avser att förbättra fiskbestånds status och livsmiljö.
Regeringen har även beslutat om ett beställningsbemyndigande med slutår 2026 till anslagsposten.
År 2019 – Så här användes pengarna på anslagsposten 2 Åtgärder för havs- och vattenmiljö
Av tabell 24.6 nedan framgår medelsförbrukningen fördelad enligt de 17 villkoren enligt regleringsbrevet för 2019.
Tabell 24.6 Användning 2019 av anslagsposten 2 på anslaget 1:11
Åtgärder för havs- och vattenmiljö, per villkor enligt Havs- och vattenmyndighetens bokslut, tkr
Villkor i RB Villkor högst enligt RB Utbetalt av HaV Villkor i RB
Allmänna nyttjandet*
376 227 36 %
Villkor 1, förvaltning av kvalitén på vattenmiljön – Varav bidrag till länsstyrelsen – Varav bidrag till länsstyrelser som är vattenmyndigheter – Varav bidrag till SMHI – Varav bidrag till SGU
74 800
34 800
17 000
15 000
6 000
73 560
29 800
17 000
15 000
6 000
7 %
Villkor 2, Bidrag till lokala vattenvårdsprojekt, LOVA
200 000 200 000 19%
Villkor 3, Övergödning och spökgarn
25 000
18 848
2 %
Villkor 4, Åtgärdssamordning och pilotområden
24 000
30 234
3 %
Villkor 5, Marint områdesskydd
50 000
47 705
5 %
Villkor 6, Vatten och marin pedagogik
3 000
1 672 0,2 %
Villkor 7, Miljöanpassad vattenkraft
30 000
30 432
3 %
Villkor 8, Havsmiljöinstitutet
5 000
5 000 0,5 %
Villkor 9, Selektiva redskap
8 000
4 803 0,5%
Villkor 10, Internationella fiskesekretariatet, FishSec
2 000
2 000 0,2 %
Villkor 11, Internationella havsforskningsrådets vetenskapskonferens 2019
–
2 568 0,2 %
Villkor 12, Medfinansiering av EU-medel
–
59 597
6 %
Villkor 13, Arbete enligt havsmiljöförordningen
–
27 422
3 %
Villkor i RB Villkor högst enligt RB Utbetalt av HaV Villkor i RB
Villkor 14, Stöd till fiskevården, företag
–
20 0,002 %
Villkor 15, Övergödning, mikroplaster och sjöfartens miljöpåverkan
80 000
61 843
6 %
Villkor 16, Vattenhushållning
45 000
45 000
4 %
Villkor 17, BSAP-fonden Minst 10 000
15 000
1 %
Total förbrukning
1 001 930 97 %
Ej förbrukade medel
32 635
3 %
Total summa – disponeras av HaV
1 034 565 100 %
Källa: Havs- och vattenmyndigheten, Återrapportering av användning av anslag 1 :11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö under 2019 enligt regleringsbrev för budgetåret 2019.
Havs- och vattenmyndigheten betalade tillbaka oförbrukade anslagsmedel
Eftersom den största delen av de medel på anslaget som Hav- och vattenmyndigheten disponerar betalas ut som inomstatliga bidrag till främst länsstyrelserna och att Havs- och vattenmyndigheten tilllämpar en konsekvent princip om att utbetalade bidrag som inte förbrukats ska betalas tillbaka till Havs- och vattenmyndigheten, återkrävdes 23 652 tusen kronor i oförbrukade bidragsmedel 2019. Totalt återfördes genom en indragning
3
32 635 tusen kronor eller
3,2 procentandelar av medlen för 2019 till statskassan.
4
År 2018 åter-
krävde Havs- och vattenmyndigheten 20 000 tusen kronor i oförbrukade bidragsmedel och totalt återfördes 27 774 tusen kronor eller 3,4 procentandelar av medlen för 2018 genom en indragning.
5
Av
tabellen nedan framgår de belopp på anslaget 1:11 som riksdagen beslutat för budgetåren 2013–2020.
3 Indragning: Åtgärd enligt vilken regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte ska användas. Bestämmelser om detta finns i budgetlagen (2011:203) och anslagsförordningen (2011:223). 4 Havs- och vattenmyndighetens årsredovisning 2019. 5 Havs- och vattenmyndighetens årsredovisning 2018.
Störst andel av anslagsposten användes för förvaltningsområde vatten
Enligt regeringens beslut i det årliga regleringsbrevet ska Havs- och vattenmyndigheten varje år redovisa hur medlen på anslagsposten två på anslaget, dvs. den anslagspost på anslaget som Havs- och vattenmyndigheten disponerar, har använts inom vart och ett av tre förvaltningsområdena havsförvaltning, vattenförvaltning och fiskförvaltning. Enligt Havs- och vattenmyndighetens senaste redovisning som avser 2019 fördelades medlen på respektive förvaltningsområde på följande sätt:
- förvaltningsområde Vatten 73 procent,
- förvaltningsområde Hav 17 procent, och
- förvaltningsområde Fisk 10 procent.
Det innebär att 2019 användes endast 17 procent av anslagsmedlen på anslagspost två inom förvaltningsområde Hav. Enligt Havs- och vattenmyndigheten överlappar och bidrar dock de flesta projekt och uppdrag som beviljats medel från anslaget till åtgärder inom mer än ett förvaltningsområde.
Inom förvaltningsområdet Vatten hade dels åtgärder som ger en direkt förbättring på vattenmiljön genomförts, dels arbete inom vattenmiljön för att ta fram kunskapsunderlag för att visa på åtgärdsbehov, möjliga åtgärder och uppföljning av effekten av åtgärder.
Inom förvaltningsområdet Hav hade arbete som ger en direkt förbättring på havsmiljön, arbete i enlighet med havsmiljödirektivet samt arbete med havsplanering och marint områdesskydd genomförts.
Inom förvaltningsområdet Fisk genomfördes exempelvis arbete inom den gemensamma fiskeripolitiken, datainsamling och hållbart fiske.
Anslagsposten finansierade löner och andra förvaltningsutgifter
Av Havs- och vattenmyndighetens årliga redovisning till regeringen av hur 1:11-anslaget har använts framgår även att en inte obetydlig del av anslaget används för förvaltningsutgifter såsom OH, tjänsteresor, löner m.m.
Till exempel använder länsstyrelserna delar av de inomstatliga bidragen ur 1:11-anslaget till att finansiera egna lönekostnader. Under 2019 användes cirka 35 procent av länsstyrelsernas förbrukade bidrag ur anslaget till lönekostnader vilket motsvarade 250 årsarbetskrafter fördelat på 21 länsstyrelser. Kostnaderna för löner avsåg främst arbete enligt vattenförvaltningsförordningen men även arbete med bidragsadministration, planering, inventering, samverkan och provtagning.
Havs- och vattenmyndigheten finansierade även 2019 egna lönekostnader för 19 årsarbetskrafter med medel ur 1:11-anslaget. Av redovisningen framgår att Havs- och vattenmyndigheten har beslutat att en del av anslaget 1:11 kan användas för myndighetens eget arbete enligt havsmiljöförordningen och arbete med vägledning, tillsyn och prövning av vattenverksamhet. Detta eftersom Havs- och vattenmyndigheten har både ett förvaltnings- och ett genomförandeuppdrag i åtgärdsprogrammet.
6
År 2019 var Havs- och vattenmyndighetens drifts-
kostnad för en årsarbetskraft 2 172 tusen kronor.
7
24.10.3. Regeringens villkor 2020 till ap.3 Åtgärder för havs- och vattenmiljö – del till Lst, 173 800 tusen kronor
- Anslagsposten får användas för arbete vid länsstyrelserna enligt
vattenförvaltningsförordningen (2004:660). Minst 25 000 tusen kro-
nor ska fördelas till de länsstyrelser som är vattenmyndigheter. Länsstyrelserna fördelar medlen i dialog med Havs- och vattenmyndigheten.
- Ett belopp om 30 000 tusen kronor ska användas för länsstyrelsens arbete att slutföra ärenden gällande marint områdesskydd och stärka arbetet med bevarandeplaner.
6 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Återrapportering av användning av anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö under 2019 enligt regleringsbrev för budgetåret 2019, dnr 1–19. 7 Havs- och vattenmyndighetens årsredovisning 2019.
År 2019 – Så här användes pengarna på anslagsposten 3 Åtgärder för havs- och vattenmiljö del till Lst, 82 000 tusen kronor
Anslagsposten disponerades av Länsstyrelsen i Örebro län. Anslagsposten fick användas för arbete vid länsstyrelserna enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Länsstyrelserna fördelade medlen sinsemellan i dialog med Havs- och vattenmyndigheten.
Av de tilldelade medlen på anslagsposten användes 78 950 tusen
kronor till lönekostnader inklusive OH och resterande medel till tjäns-
teresor, konsulttjänster, bidrag och övriga kostnader.
24.10.4. Regeringens villkor 2020 till ap.4 Åtgärder för havs- och vattenmiljö – Tillsyn avlopp – del till Lst, 7 000 tusen kronor
Ett belopp om 7 000 tusen kronor ska användas som bidrag till länsstyrelserna för deras arbete med tillsyn och tillsynsvägledning av avloppsreningsverk och enskilda avlopp. Anslagsposten disponerades av Länsstyrelsen i Örebro län.
År 2019 – Så här användes pengarna på anslagsposten 4 Åtgärder för havs- och vattenmiljö – planeringsunderlag och tillsynavlopp, del till Lst, 8 000 tusen kronor
Anslagsposten disponerades av Länsstyrelsen i Örebro län.
Av anslagspostens 8 000 tusen kronor fördelades 7 000 tusen kronor till alla länsstyrelser enligt en särskild fördelningsnyckel. Fördelningsnyckeln byggde på antalet avloppsreningsverk i de olika länen samt på antalet kommuner eftersom länsstyrelserna har vägledningsansvar för enskilda avlopp som hanteras av kommunerna. Vid slutet av 2019 kvarstod 938 tusen kronor. Överskottet skulle fördelas ut bland länen. Pengarna hade huvudsakligen använts till löne-
kostnader, men även i viss omfattning till resekostnader.
Länsstyrelserna ansåg att det behövs stadigvarande medel såväl för tillsyn som strategiskt arbete för att kunna bygga upp en robust organisation för att förstärka tillsynen och tillsynsvägledningen.
Pengarna hade till övervägande del använts för tillsyn av avloppsreningsverk och uppföljning av EU-rapportering enligt avlopps-
vattendirektivet. Vidare hade länsstyrelserna påbörjat möten med kommunledningar och VA-bolag för bl.a. diskussion om behovet av nya tillstånd och vikten av en regelrätt provtagning och rapportering. Dessutom har diskussioner förts i ett samhällsplaneringsperspektiv, till arbete med VA-planer, tillsynsvägledning angående enskilda avlopp och strategiskt arbete enligt lagen om allmänna vattentjänster.
24.11. Överväganden och förslag
Ett genomgående budskap till Miljömålsberedningen under utredningsarbetet har varit att havs- och vattenmiljöarbetet behöver effektivare finansiering och effektivare finansiell styrning för effektivare verksamhet. Det handlar inte bara om underfinansiering utan aktörerna har framfört att finansieringen av deras verksamheter liksom finansieringen av åtgärder är osäker, kortsiktig, ryckig och behöver stärkas.
Den finansiella styrningen är en viktig del av regeringens myndighetsstyrning. Inom ramen för riksdagens anslagsbeslut är regeringens finansiella myndighetsstyrning avgörande för myndigheternas handlingsfrihet och möjligheter att planera och genomföra sin verksamhet effektivt. Miljömålsberedningen bedömer att regeringen har stora möjligheter att tillämpa det finansiella regelverket på ett sådant sätt att det gör det möjligt för myndigheterna att nå de resultat som statsmakterna beslutat.
24.11.1. Genomlysning av nivån på anslagsmedlen för havs- och vattenåtgärder
Förslag:
– att regeringen 2023 gör en genomlysning av om nivån på an-
slagsmedlen för åtgärder för havs- och vattenmiljö motsvarar riksdagens och regeringens ambitionsnivå för det offentliga åtagandet i frågor om havs- och vattenmiljö.
Genom riksdagens beslut om belopp, ändamål och andra villkor för anslag fastställs de ekonomiska ramarna för en verksamhets resursförbrukning och därmed ambitionsnivån för det statliga åtagandet.
Av tabellen nedan framgår att även om beloppet för anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö har mer än fördubblats sedan 2013 så är anslagets andel av ramen för utgiftsområde 20 i stort sett densamma. Detta samtidigt som de offentliga åtaganden – inom ramen för ändamålet – som anslaget ska finansiera har ökat väsentligt sedan 2013. Eftersom anslaget är ett sakanslag räknas det heller inte automatiskt om inför nästkommande budgetår för att vara realt oförändrat över tid, givet en beslutad nivå, en s.k. PLO-omräkning, utan anslagsbeloppen fastställs i detta fall genom beslut till nominellt belopp.
Tabell 24.7 Anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö budgetåren
2013–2020
Budgetår Riksdagens beslut
om belopp
Andel av
utgiftsområde 20
Regeringens tilldelning av
belopp till anslagspost 2
2020 1 389 565 tkr
11 % 1 010 765 tkr
2019 1 149 565 tkr
12 % 1 034 565 tkr
2018 949 565 tkr
9 % 814 565 tkr
2017 787 565 tkr
9 % 705 565 tkr
2016 751 565 tkr
10 % 751 565 tkr
2015 666 565 tkr
13 % 686 565 tkr
2014 672 565 tkr
13 % 672 565 tkr
2013 502 565 tkr
10 % 502 565 tkr
Källa: Finansutskottets betänkande nr 10 och riksdagens beslut om statens budget för budgetåren 2013–2020 .
Vattenförvaltningen finansieras med medel ur anslagsposten två (2) på 1:11-anslaget. Vattenförvaltningsutredningen bedömde att de ekonomiska resurserna inte är tillräckliga för de ansvariga myndigheterna att bedriva vattenförvaltningsarbetet. Vattenförvaltningsutredningens utvärdering visade att situationen ofta är ansträngd inom både vattenmyndigheternas kanslier och länsstyrelsernas beredningssekretariat samt vid Havs- och vattenmyndigheten och SGU som är underfinansierade i förhållande till de uppdrag som de har tilldelats.
8
8SOU 2019:66, En utvecklad vattenförvaltning, betänkande av Vattenförvaltningsutredningen.
Som framgår i avsnitt ovan användes 73 procent av medlen på anslagsposten till förvaltningsområde Vatten och 17 procent till förvaltningsområde Hav 2019.
Frågan om bristerna i finansieringen av havsmiljöarbetet har Havs- och vattenmyndigheten uppmärksammat regeringen på i sina budgetunderlag. Senast i sin komplettering till budgetunderlaget för 2021–2023 har Havs- och vattenmyndigheten påtalat att de tilldelade resurserna på 1:11-anslaget inte räcker till för att lösa uppgifterna inom havs- och vattenområdet. Viktigt att notera här är att det är flera statsbidrag som också finansieras ur 1:11-anslaget. Det vill säga statsbidrag som det är frivilligt att söka och använda.
Miljömålsberedningen har inte möjlighet att bedöma vilket resurstillskott som skulle behövas för att de efterfrågade resultaten ska kunna nås. Ett av flera skäl till det är att eftersom merparten av anslagsbeloppet som tilldelas Havs- och vattenmyndigheten betalas ut som inomstatliga bidrag till statliga myndigheter och samtliga länsstyrelser och även används för löner och andra förvaltningsutgifter saknas dessutom de bidragstagande myndigheternas bedömningar och argument i det årliga budgetunderlaget. Därmed saknas en avgörande del av det underlag som krävs för att kunna göra en rättvisande bedömning av resursbehovet.
Miljömålsberedningen konstaterar även att det faktum att Havs- och vattenmyndigheten använder 1:11-anslaget för myndighetens egna förvaltningsutgifter för 19 årsarbetskrafter som arbetar med havsmiljöfrågor av sina resursbehov, talar för att även förvaltningsanslaget är underfinansierat.
24.11.2 1:11-anslaget Åtgärder för havs-
och vattenmiljöåtgärder
Förslag:
– att ändamålet för Anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vatten-
miljö ska vara att:
Anslaget får användas för utgifter för insatser och åtgärder för att förbättra, bevara, planera, restaurera och skydda havs- och vattenmiljöer.
Anslaget får även användas för statsbidrag, medfinansiering av EU-medel, medlemskap i internationella organisationer samt för utvärdering av ovan angivna insatser och åtgärder.
Anslaget får användas för länsstyrelsernas förvaltningsutgifter
inom ramen för ändamålet och för samordning av havs- och vattenmiljöarbete. – att ett beställningsbemyndigande ska vara knutet till anslaget, – att regeringen ska besluta om möjlighet till både anslagsspa-
rande och anslagskredit till respektive anslagspost, – att Havs- och vattenmyndigheten och övriga statliga myn-
digheter som tar emot inomstatliga bidrag från anslaget, inklusive var och en av de 21 länsstyrelserna, ges dispositionsrätt till anslagsmedel på var sin anslagspost på anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö.
Miljömålsberedningen föreslår att ändamålet för anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö ska ändras så att anslaget får användas för länsstyrelsernas förvaltningsutgifter inom ramen för ändamålet och för anställning av samordnare av havs- och vattenmiljö. Detta för att förtydliga att anslaget som är ett sakanslag redan i dag finansierar utgifter för både OH och löner m.m. men även att anslaget ska få användas för samordning av havs- och vattenmiljöarbete.
Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten och övriga statliga myndigheter som tar emot inomstatliga bidrag från anslaget, liksom var och en av de 21 länsstyrelserna, ges dispositionsrätt till anslagsmedel på var sin anslagspost på anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö. Anslagsposterna finansieras in-
ledningsvis genom att det belopp som respektive bidragsmottagande myndighet nu tar emot som bidrag – exklusive finansieringen av det nya anslaget – Statligt stöd till lokalt vattenvårdsarbete som Miljömålsberedningen också föreslår – i stället ska tilldelas myndigheten med dispositionsrätt på en anslagspost. Detta för att myndigheterna ska ges bättre möjligheter att genomföra sina uppgifter inom ramen för havs- och vattenarbetet på ett mer effektivt sätt än de har möjlighet att göra med dagens bidragsfinansiering. Dessutom bör de som myndigheter i den statliga redovisningsorganisationen och viktiga aktörer i havs- och vattenmiljöarbetet i sina budgetunderlag själva få argumentera för och lämna förslag till regeringen om vilken finansiering de behöver för att kunna lösa sina uppgifter.
Miljömålsberedningen föreslår att anslaget – liksom det redan har i dag – ska ha ett beställningsbemyndigande knutet till sig och att beställningsbemyndigandet bör vara kopplat till anslaget och fördelas på varje anslagspost. Miljömålsberedningen föreslår också att regeringen – även om anslaget är ett sakanslag – ska besluta om möjlighet till både anslagssparande och anslagskredit till respektive anslagspost. Detta för att ge myndigheterna ökad flexibilitet över budgetårsgränserna.
Miljömålsberedningen föreslår även att dispositionsrätten till anslagsposterna på anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö ska tilldelas myndigheterna i ett särskilt regleringsbrev som endast innehåller en finansieringsdel.
Den omfattande inomstatliga bidragsfinansieringen med medel ur anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö inom utgiftsområde 20 är mycket resurskrävande inte minst för den beslutande och utbetalande Havs- och vattenmyndigheten men även för de myndigheter som tar emot bidragen. I sitt budgetunderlag från 2020 argumenterade Havs- och vattenmyndigheten om bl.a. hanteringen av anslaget 1:11 att
Myndigheten bedömer att det krävs ytterligare arbete med att utreda, följa upp och utveckla system för att anslagen ska få största möjliga genomslag i miljön. Därför kommer myndigheten att prioritera en tydligare prioritering och styrning av anslagens nyttjande. Det är viktigt att det finns tillräckligt med personella resurser till att bereda och analysera hur anslagen på bästa sätt ska nyttjas utifrån de villkor som regeringen beslutat. Myndigheten kommer att tillämpa en koordinerad förvaltning av samtliga anslag för bästa nyttjande. Finns det
inte tillräcklig bemanning för detta övergripande arbete, riskerar anslaget att inte användas på bästa sätt.9
För en del av de bidrag som Havs- och vattenmyndigheten betalar ut till länsstyrelserna från 1:11-anslaget till länsstyrelserna räknas beloppen till respektive bidragsmottagande länsstyrelse fram med hjälp av en fördelningsnyckel. Övriga bidrag betalar Havs- och vattenmyndigheten ut projektvis efter utlysning och beviljad ansökan av t.ex. en länsstyrelse. Men oavsett om de inomstatliga bidragen betalas ut av Havs- och vattenmyndigheten till länsstyrelserna med hjälp av en fördelningsnyckel eller om de betalas ut till en länsstyrelse eller annan statlig myndighet efter ansökan, kräver Havs- och vattenmyndighetens hantering av bidragen betydande arbetsinsatser i fråga om styrning, redovisning och administration.
Bidragen till länsstyrelserna lämnas, enligt Havs- och vattenmyndighetens beslut, med stöd av regleringsbrevet för det avsedda budgetåret och Havs- och vattenmyndighetens bedömning av hur anslaget ska användas och övriga villkor för bidraget. Bidragsmedel som inte förbrukas eller används i enlighet med Havs och vattenmyndighetens beslut ska återbetalas till Havs- och vattenmyndigheten.
Bidragen till länsstyrelserna ska användas för åtgärdsarbete enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, havsmiljöförordningen (2010:1341), förordningen (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt, förordningen (1982:840) om statsbidrag till kalkning av sjöar och vattendrag och förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården. Åtgärdsarbetet inkluderar åtgärdsprogram för hotade arter samt insatser och åtgärder för att förbättra, bevara och restaurera och skydda havs- och vattenmiljöer och stärker därmed miljömålsarbetet.
Havs- och vattenmyndigheten fattar beslut om utbetalning av inomstatliga bidrag till länsstyrelserna i februari månad varje år. Det innebär att länsstyrelserna varje år får vänta på pengarna en bra bit in på det nya budgetåret. I samband med beslutet betalas 70 procent av det beslutade beloppet per länsstyrelse ut. Resterande belopp, högst 30 procent betalas ut i september. Dock kan medlen innan utbetalningen i september behöva omfördelas mellan länsstyrelserna. Alla bidragsmedel till länsstyrelserna betalas inte ut enligt beskrivningen
9 Havs- och vattenmyndighetens budgetunderlag för 2021–2023.
ovan utan vissa bidragsmedel får länsstyrelserna ansöka om vid Havs- och vattenmyndighetens utlysningar.
Havs- och vattenmyndigheten beslutar även om omfattande ekonomisk redovisning av förbrukade medel samt en årlig redovisning av den bidragsfinansierade verksamheten enligt Havs- och vattenmyndighetens instruktioner och mallar.
Tillsammans med den slutliga redovisningen av förbrukade medel den 15 februari ska länsstyrelserna enligt Havs- och vattenmyndighetens särskilda instruktioner och mallar lämna en verksamhetsredovisning till Havs- och vattenmyndigheten. Redovisningen ska visa hur bidraget har använts per villkor och vilka resultat och effekter som har uppnåtts. Länsstyrelserna ska också beskriva hur de arbetar strategiskt med anslag 1:11, hur anslaget bidrar till åtgärdsarbete inom länet och hur detta bidrar till att uppfylla miljökvalitetsmål och åtgärdsprogram.
Även i sitt gemensamma regleringsbrev för 2020 får länsstyrelserna uppdrag att de ska redovisa vilka åtgärder för havs- och vattenmiljön som de har vidtagit och vilka resultat som har uppnåtts. Av redovisningen ska framgå hur medel från anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö under utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård har använts, inklusive hur medlen som avsatts för genomförandet av de nya bestämmelserna i 11 kap.27–28 §§miljöbalken om att vattenkraften ska förses med moderna miljövillkor har använts och hur arbetet har bedrivits. I detta uppdrag är det Länsstyrelsen i Västernorrlands län som samlat ska redovisa uppdraget till Havs- och vattenmyndigheten, med kopia till regeringen (Miljödepartementet), senast den 15 februari 2021.
Projekt som genomförts med stöd av anslaget 1:11 slutredovisas efter projektavslut och omfattar bl.a. resultat och uppskattningar av direkta miljöeffekter som exempelvis reducerade kväve- och fosforutsläpp. Däremot är redovisningen inte jämförbar mellan olika projekttyper, vilket innebär att det är svårt att följa upp eller uppskatta de positiva miljöeffekterna som uppstår till följd av de anslagsfinansierade projekten.
Havs- och vattenmyndigheten tillämpar en konsekvent princip att kräva tillbaka oförbrukade bidragsmedel hos bidragsmottagare.
I praktiken innebär det att oförbrukade medel från både föregående och tidigare års anslag återkrävs senast tre månader efter att ett projekt är slutrapporterat till Havs- och vattenmyndigheten. Dessa
medel kan Havs- och vattenmyndigheten sedan använda till nya åtgärder under innevarande budgetår.
Havs- och vattenmyndigheten krävde 2019 tillbaka 23 652 tusen kronor i oförbrukade bidragsmedel som Havs- och vattenmyndigheten betalat ut från anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö under budgetåret.
Även Havs- och vattenmyndigheten har – i sin tur – ett omfattande årligt regeringsuppdrag att redovisa hur medlen inom anslag 1:11, Åtgärder för havs- och vattenmiljö, har använts under budgetåret. Av redovisningen ska framgå hur medlen använts inom förvaltningsområdena havsförvaltning, vattenförvaltning och fiskförvaltning. Redovisningen ska även innehålla en bedömning av vilka sysselsättningseffekter som användningen av anslag 1:11 har gett upphov till samt hur mycket som betalats ut i riktade statsbidrag till kommuner. Uppdraget ska redovisas till regeringen (Miljödepartementet) i mars.
Den inomstatliga bidragsfinansieringen innebär att den bidragstagande myndigheten är i en beroendeställning till den bidragsutbetalande myndigheten och den bidragsutbetalande myndighetens beslut och bestämmelser för bidraget. Den inomstatliga finansieringen innebär dessutom att den bidragsmottagande myndighetens förutsättningar att planera för och genomföra sina uppgifter kostnadseffektivt och långsiktigt inte är tillfredställande. Eftersom den bidragsmottagande myndigheten inte har egen dispositionsrätt till bidragen har den inte heller möjlighet att i ett budgetunderlag lämna förslag till regeringen om sina behov av framtida finansiering.
Den inomstatliga bidragsfinansieringen innebär, enligt Miljömålsbredningens mening, att anslagsmedlen inte används på ett effektivt sätt eller att god hushållning med anslagsmedlen iakttas. Både Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelserna och övriga statliga myndigheter som tar emot inomstatliga bidrag från 1:11-anslaget Åtgärder för havs- och vattenåtgärder liksom kommuner, ideella sammanslutningar m.fl. som tar emot statsbidrag som finansieras av anslaget bör därför få bättre förutsättningar än i dag att genomföra sina uppgifter i havs- och vattenmiljöarbetet.
Miljömålsberedningen menar att de resurser som i dag används för inomstatlig bidragsadministration i stället ska användas för havs- och vattenåtgärder.
24.11.3. Ett nytt anslag – Statligt stöd till lokalt havs- och vattenvårdsarbete
Förslag:
– att ett nytt anslag med benämningen Statligt stöd till lokalt
havs- och vattenvårdsarbete förs upp på statsbudgetens utgifts-
sida. – att ändamålet ska vara att:
Anslaget får användas för statsstöd till lokala havs- och vattenvårdsprojekt som genomförs av en kommun eller en ideell sammanslutning.
Anslaget får användas för anställning av åtgärdssamordnare vid en länsstyrelse, kommun, eller ideell sammanslutning.
Anslaget får användas för åtgärdsplanering i avrinningsområden. Anslaget får användas för länsstyrelsernas administration av statsstödet. – att ett beställningsbemyndigande ska vara knutet till anslaget. – att var och en av de 21 länsstyrelserna ges dispositionsrätt till
anslagsmedel på var sin anslagspost. – att anslaget finansieras genom att 360 000 tusen kronor förs
bort från anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö inom utgiftsområde 20.
Miljömålsberedningen föreslår att ett nytt anslag inom utgiftsområde 20 med benämningen Statligt stöd till lokalt havs- och vattenvårdsarbete förs upp på statsbudgetens utgiftssida från och med budgetåret 2022.
Miljömålsbredningen anser att det nya anslaget behövs för att länsstyrelser och kommuner ska få möjlighet att ta ett långsiktigt helhetsgrepp på planering, genomförande och uppföljning av lokalt åtgärdsarbete. Även de i dag s.k. LEVA-samordnarna bör finanserias av anslaget.
Anslagets ändamål ska vara att anslaget får användas för statsstöd till lokala havs- och vattenvårdsprojekt som genomförs av en kommun eller en ideell sammanslutning.
Anslaget ska kunna användas för en detaljerad planering i avrinningsområden för att säkerställa att åtgärder genomförs där de ger störst effekt. Åtgärdssamordnarna ska kunna bistå både i åtgärdsplaneringen samt i rådgivning och stöd till att ta fram ansökningar både för enskilda verksamhetsutövare, kommuner och ideella föreningar innefattande relevanta stöd och bidragsformer som landsbygdsprogrammet och åtgärdsmedlen inom detta anslag.
Miljömålsberedningen föreslår att anslaget Statligt stöd till lokalt havs- och vattenvårdsarbete ska ha ett särskilt fokus på åtgärder för att minska övergödning och effekter av övergödning, men ska även användas för andra lokala åtgärder som bidrar till att nå de vatten- och havsanknutna miljökvalitetsmålen. Miljömålsberedningen anser att det är viktigt att i åtgärdsplaneringen säkerställa att åtgärder, där det är ändamålsenligt, kan bidra till att nå flera funktioner som t.ex. både gynna övergödnings- och fiskåtgärder eller bidra till klimatanpassning.
Miljömålsberedningen föreslår att var och en av de 21 länsstyrelserna ges dispositionsrätt till anslagsmedel på var sin anslagspost på det nya anslaget.
Miljömålsberedningen föreslår att anslaget ska ha ett beställningsbemyndigande knutet till sig och att beställningsbemyndigandet bör fördelas på varje anslagspost. Miljömålsberedningen föreslår också att anslaget – även om det är ett sakanslag – får användas för anställning av åtgärdssamordnare vid en länsstyrelse eller kommun samt får användas för länsstyrelsernas administration av statsstödet. Miljömålsberedningen föreslår vidare att regeringen ska besluta om möjlighet till både anslagssparande och anslagskredit till respektive anslagspost. Detta för att ge myndigheterna ökad flexibilitet över budgetårsgränserna.
Miljömålsberedningen föreslår att dispositionsrätten till anslagsposterna på det nya anslaget Statligt stöd till lokalt vattenvårdsarbete ska tilldelas myndigheterna i ett särskilt regleringsbrev som endast innehåller en finansieringsdel.
Miljömålsberedningen föreslår att det nya anslaget finansieras genom att medel flyttas från 1:11-anslaget till det nya anslaget Statligt stöd till lokalt havs- och vattenvårdsarbete.
Under Miljömålsberedningens arbete med havsmiljöfrågorna har ett stort antal aktörer framfört att det statliga stödet till lokala
vattenvårdsprojekt, kallat LOVA, är en framgångsfaktor för det lokala havsmiljöarbetet.
Det befintliga statsstödet som regleras närmare i förordningen (2009:382) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt får ges till lokala vattenvårdsprojekt som bidrar till att nå miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt. Statsstödet får inte ges till åtgärder som följer av skyldighet i lag eller annan författning eller för kostnader som täcks med stöd enligt någon annan författning. För att förstärka det lokala åtgärdsarbetet mot övergödning ändrades förordningen (2009:381) om statliga stöd till lokala vattenvårdsprojekt, LOVA, i januari 2018 genom att insatser mot bl.a. internbelastning, återcirkulering av näringsämnen samt stöd till kommuner och ideella sammanslutningar för åtgärdsarbetet mot övergödning framhålls.
I dag finansierar anslagsposten två (2) på anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö inom utgiftsområde 20 det statliga stödet till LOVA. Anslagsposten disponeras av Havs- och vattenmyndigheten. I Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev för 2020 var regeringens villkor att högst 260 000 tusen kronor fick användas för LOVA-bidrag. Medel fick även användas för arbete avseende samma ändamål samt för kommunikation och administration av bidraget. Förutom att högsta beloppen för statsbidraget har varierat mellan åren, vilket framgår av tabellen nedan, har regeringens villkor i regleringsbrevet varit likalydande. Skillnaden i regleringsbrevet för 2020 jämfört med tidigare år var att regeringen tagit bort skrivningen att medel fick betalas ut till länsstyrelserna för deras administration av bidraget. De kraftiga ökningarna av beloppen för åtgärder enligt LOVA de senaste åren beror på regeringens insatser för att öka det lokala åtgärdsarbetet med fokus på övergödning.
Tabell 24.7 Anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö 2014–2020
och regeringens beslut om högstbelopp för LOVA – statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt
Budgetår Riksdagens beslut
om belopp
Regeringens beslut om högsta
belopp för LOVA
2020 1 389 565 tkr 260 000 tkr 2019 1 149 565 tkr 200 000 tkr 2018 949 565 tkr 135 000 tkr 2017 787 565 tkr 75 000 tkr 2016 751 565 tkr 75 000 tkr 2015 666 565 tkr 75 000 tkr 2014 672 565 tkr 75 000 tkr 2013 502 565 tkr Inget belopp 2012 737 565 tkr 120 000 tkr
Källa: Finansutskottets betänkande nr 10 och riksdagens beslut om statens budget för budgetåren 2013–2021, Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev samma budgetår.
Av 1 § i förordningen om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt
10
framgår att stöd får ges enligt förordningen om det finns medel. Som framgår av tabellen ovan har också regeringens beslut om högsta belopp för LOVA-åtgärder varierat åren 2010–2020. Ökningen av beloppen åren 2018–2020 hänger bl.a. ihop med regeringens satsning på lokala åtgärder för att nå målet Ingen övergödning.
Även om det inte framgår tydligt av ändamålet för anslaget 1:11 så används medlen på anslaget även för förvaltningsutgifter vid Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna bl.a. för hanteringen av LOVA.
I dag är det Havs- och vattenmyndigheten som disponerar anslagsmedlen för bl.a. LOVA. Med hjälp av en fördelningsnyckel fördelar Havs- och vattenmyndigheten sedan ut anslagsmedlen som inomstatligt bidrag till länsstyrelserna och det är länsstyrelserna som i sin tur – efter ansökan betalar ut LOVA-bidrag till kommuner och ideella sammanslutningar.
Av Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev för 2020 framgår även av villkor fyra (4) på anslagspost två (2) på anslag 1:11 att minst 100 000 tusen kronor får användas för att utveckla åtgärdsarbetet mot övergödning. Villkoret innefattar bidrag till länsstyrelser för åtgärdsarbetet och att underlätta och stödja arbetet med
10 Förordningen (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt.
åtgärdssamordning mot övergödning i avrinningsområden, dvs. s.k. LEVA-samordnare. Villkoret inkluderar även insatser för återcirkulering av näringsämnen. LEVA-samordnare genomför i samarbete med aktörer åtgärdsplanering inom avrinningsområden för att verka för att rätt åtgärder genomförs där de ger störst effekt. LEVA-samordnare bistår även aktörer med rådgivning och stöd med ansökningar om både LOVA-bidrag och åtgärder inom landsbygdsprogrammet.
Miljömålsberedningen anser att både villkor två och villkor fyra till anslagsposten två (2) till anslaget 1:11 i Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev för 2020 syftar till att stärka det lokala åtgärdsarbetet mot övergödning. Enligt länsstyrelsernas regleringsbrev för 2020 ska också länsstyrelser som får bidrag från Havs- och vattenmyndigheten för arbete med åtgärdssamordning mot övergödning stödja kommuner och lokala aktörer som vidtar åtgärder för att förbättra det lokala åtgärdsarbetet i relevanta avrinningsområden.
25. Förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser
Ett långsiktigt bevarande och nyttjande av haven är en utmaning för Sverige och havsfrågans gränsöverskridande natur förutsätter samarbete mellan många olika aktörer – såväl enskilda som offentliga – globalt, regionalt, nationellt och lokalt.
Jordens yta består till drygt 70 procent av hav och principen om det fria havet är grundläggande för den internationella havsrättsliga regleringen som främst ligger inom FN-systemet. Principen innebär att ingen nation har rätt att göra anspråk på suveränitet över det fria havet, utan suveräniteten begränsas till att omfatta en kustremsa, territorialhavet, och fartyg som för landets flagga. Havsfrågorna är därmed globala till sin natur och FN har fått en viktig roll att reglera verksamheter till havs som sjöfart, fiske och mineralutvinning samt att sätta ramarna för skydd och förvaltning av gemensamma marina resurser.
Förutom FN är Sverige medlem och aktiv i ett stort antal internationella sammanslutningar och organisationer som fattar beslut som på olika sätt påverkar havsmiljön och havsmiljöarbetet. Dessa beslut formaliseras i internationella överenskommelser, konventioner, avtal, EU-förordningar och direktiv m.m.
De internationella styrmedel som olika internationella aktörer och samfund beslutar är olika i sin karaktär när det gäller hur bindande de kan anses vara för nationalstaterna. Som medlem i EU omfattas Sverige av EU:s lagar inom havsmiljöområdet och Miljömålsberedningen kan konstatera att inom de många politikområden som påverkar havsmiljön äger EU en förhållandevis stor del av rätten att besluta.
När det gäller de havsregionala styrmedlen Helsingforskonventionen för Östersjön, Helcom, och konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten, Ospar, råder inga skarpa gränser mellan dem och EU:s regelverk. Sverige är part i alla viktiga regionala och globala konventioner som har betydelse för skyddet av havsområdena i Östersjön och Nordsjön. Utöver EU finns det inget internationellt organ som Sverige har lämnat beslutandemakt till på motsvarande sätt. Trycket från ett internationellt samfund ska ändå inte underskattas när det kommer till länders benägenhet att efterleva gemensamt upprättade överenskommelser.
För Sveriges vidkommande finns därutöver ett stort antal svenska lagar och andra författningar m.m. som – utöver det nationella miljömålssystemet – styr genomförandet av havsmiljöpolitiken.
Havsmiljöpolitiken styrs i och med detta indirekt och direkt av många olika aktörer i flera olika separata processer, både nationellt och internationellt. Detta skapar komplexa och delvis överlappande system samtidigt som viktiga frågor faller mellan stolarna.
Vilken aktör som beslutar om målen i de olika styrdokumenten och deras periodiseringar, preciseringar, indikatorer och kriterier varierar. De nationella miljökvalitetsmålen har t.ex. beslutats av riksdagen medan preciseringarna är beslutade av regeringen. Målen i vattendirektivet, havsmiljödirektivet och art- och habitatdirektivet är beslutade av EU-rådet. EU-kommissionen har till stor del beslutat vad som ska följas upp och den ansvariga nationella myndigheten beslutar om det miljötillstånd som ska nås.
Samtidigt är också uppföljningen, utvärderingen och resultatredovisningen i förhållande till målen i de olika styrdokumenten formaliserade på olika sätt och lämnas till olika mottagare och beslutsfattare vid olika tidpunkter och kalenderår. Beroende på vilket styrdokument som avses redovisar myndigheterna resultaten vid olika tidpunkter, med olika periodicitet antingen till riksdagen, regeringen eller till EU-kommissionen. Eftersom uppföljningen och utvärderingen av måluppfyllelsen till respektive mål skiljer sig åt är det dessutom svårt att jämföra resultaten i förhållande till de olika målen.
Det är regeringen som, enligt budgetlagens bestämmelser, i budgetpropositionen ska lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av riksdagen beslutade målen såsom miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
1
19 kap. 3 § budgetlagen (2011:203).
Det är alltså regeringens uppgift att se till att de riksdagsbundna målen uppnås. Om regeringen i sin tur vill använda sig av de riksdagsbundna målen i sin myndighetsstyrning måste de föras in i ett styrdokument som riktar sig direkt till myndigheten i fråga, t.ex. myndighetens instruktion. Så har regeringen också gjort i fråga om de riksdagsbundna miljömålen genom att föra in dessa som uppgifter i instruktionerna till 26 nationella statliga myndigheter inom olika utgiftsområden och de 21 länsstyrelserna som ska verka för att generationsmålet och de 16 miljökvalitetsmålen som riksdagen fastställt nås.
Förutom Havs- och vattenmyndigheten, de 14 kustlänsstyrelserna och kommunerna är det många andra statliga myndigheter som genomför åtgärder som är avgörande för att kunna nå miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ingen över-
gödning. Dessa myndigheter finns huvudsakligen inom andra ut-
giftsområden än utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård och flera av dessa myndigheter har inte – till skillnad från miljömålsmyndigheterna – någon uppgift i sin instruktion om att verka för att de av riksdagen beslutade miljömålen nås.
De nationella myndigheterna och länsstyrelserna i miljömålssystemet finns i 13 olika utgiftsområden. Miljömålsmyndigheterna finns i tio olika departements verksamhetsområden. Utöver dessa 26 myndigheter och länsstyrelserna har även SMHI, Kustbevakningen, Formas m.fl. myndigheter uppgifter som berör havsmiljön. Myndigheter som har i uppgift att vara behjälpliga med information av betydelse för miljömålsuppföljningen är SCB, Lantmäteriet, Sveriges lantbruksuniversitet, SMHI och Konjunkturinstitutet.
25.1. Ingen ser helheten
Sammantaget framträder en synnerligen komplex bild av nationella och internationella styrmedel och mål som beskriver det önskade framtida tillståndet eller, det bevarade tillståndet i havet. För att de havsanknutna miljökvalitetsmålen, främst Hav i balans samt levande
kust och skärgård och Ingen övergödning, ska kunna nås behöver många
olika aktörer, både offentliga och privata, vidta ett stort antal åtgärder som regleras inom olika politikområden och med ett stort antal styrmedel.
Alla dessa styrmedel – tillsammans och vart och ett för sig – ställer stora krav på nationella myndigheter, länsstyrelser, regioner, kommuner, civilsamhället, näringslivet, små och stora företag, organisationer och enskilda individer m.fl. i deras havsmiljöarbete samtidigt som ingen ser helheten.
Som ytterligare illustration av att det är svårt att se helheten bedömer regeringen i budgetpropositionen för 2021 att det inte ens går att avgöra om trenden är positiv eller negativ och att nuvarande beslutade eller planerade styrmedel inte är tillräckliga för att nå miljökvalitetsmålet.
2
25.2. Överväganden och förslag
Miljömålsberedningen bedömer att Sverige behöver en bred politisk uppslutning kring en ambitiös och kraftfull havsmiljöpolitik. En ekonomiskt, socialt och ekologiskt långsiktigt hållbar nationell havsmiljöpolitik kännetecknas enligt Miljömålsberedningen av att den har ambitiösa mål och väl utformade styrmedel, ett strukturerat och transparent arbetssätt.
Miljömålsberedningen har sedan 2010 lämnat förslag inom en rad miljöfrågor och har genom bred politisk förankring kunnat nå resultat som annars varit svåra att uppnå.
Det finns fördelar att hämta genom att använda Miljömålsberedningens tidigare resonemang och hålla en konsekvent linje där beredningen bedömer att olika miljöfrågor kan vinna på att hitta liknande lösningar. De stora övergripande miljöfrågorna som spänner över många politikområden och genomsyrar samhället på olika plan kan behöva liknande strukturer och förhållningssätt för att klara av att fånga upp helheten. Det är också värdefullt att använda sig av välkända, demokratiska beslutsprocesser för att ge förståelse och möjlighet till insyn.
Miljömålsberedningen bedömer att det svenska havsmiljöarbetet, liksom det klimatpolitiska arbetet, ska kännetecknas av långsiktighet, kontinuitet, tydlighet och transparens. Sverige behöver ett tydligt regelverk för hur havsmiljöarbetet ska bedrivas samt kraftfulla konkreta åtgärder inom ramen för en ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar utveckling.
2Prop. 2020/21:1, Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård, s. 51.
I Miljömålsberedningens tilläggsdirektiv som föregick det klimatpolitiska ramverket beskrev regeringen hur Miljömålsberedningen inom ramen för miljömålssystemet skulle föreslå hur ett klimatpolitiskt ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik kunde utformas. Beredningen skulle föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning. Därtill skulle beredningen utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. En klimatlag, dvs. ett utvecklat regelverk för politiska beslut om utsläppsminskningar och en rättslig grund för styrning, ansvarsfördelning, uppföljning och kontroll av klimatarbetet, kunde ingå som en del i ramverket och beredningen skulle belysa för- och nackdelar med en sådan klimatlag.
3
Beredningen skulle även
bl.a. analysera behovet av ett organ för kvalitetssäkring av arbetet med oberoende experter. En möjlighet var att inrätta ett klimatpolitiskt råd. Beredningen skulle se över vilken funktion ett sådant råd skulle kunna ha.
4
I tilläggsdirektiven från 2014 visade regeringen att man inom stora övergripande miljöfrågor kan överväga bl.a. ny lagstiftning som tillsammans med mål och andra förslag bildar en sammanhängande lösningsfokuserad strategi.
Efter Miljömålsberedningens förslag i Ett klimatpolitiskt ramverk
för Sverige
5
finns nu en klimatlag på plats. Beredningen anser att en
sådan lösning är användbar även i frågor om havsmiljön.
Enligt regeringen är miljömålssystemet utgångspunkten för miljöpolitiken. Miljöpolitiken utgår ifrån Generationsmålet för miljöarbetet och de nationella miljökvalitetsmål som har beslutats av riksdagen. Miljömålen är styrande för allt miljöarbete som Sverige bedriver nationellt, inom EU och internationellt.
För att havsmiljöpolitiken ska kunna nå sina mål är det avgörande att regeringen och riksdagen får möjlighet att se till helheten och ta ett fastare grepp om havsmiljöpolitiken.
Därför behövs det ett gediget, rättvisande och samlat underlag för beslut i havsmiljöfrågor. Det är underlag för förslag till riksdagsbeslut, underlag för ställningstaganden i olika internationella forum
3 Dir. 2014:165, tilläggsdirektivet till Miljömålsberedningen, förslag till klimatpolitiskt ramverk, s. 1. 4 Dir. 2014:165, s. 8. 5SOU 2016:21, Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige, Delbetänkande av Miljömålsberedningen.
och EU, samt för styrningen av statsförvaltningens genomförande av havsmiljöpolitiken.
Under utredningsarbetet har Miljömålsberedningen även konstaterat att det saknas samhällsekonomiska analyser med en sådan omfattning att de ger en rättvisande bild av de intäkter och värden som havet bidrar med till samhället i stort, i förhållande till kostnaderna för åtgärder, regleringar etc. som behövs för att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen. Det saknas nödvändiga samhällsekonomiska analyser för hela havsmiljön.
På andra ställen i detta betänkande lämnar Miljömålsberedningen en rad förslag till hur riksdagens och regeringens styrning av de offentliga myndigheterna ska kunna underlätta och effektivisera det nationella genomförandet av havsmiljöpolitiken. Om riksdagen och regeringen beslutar att genomföra dessa förslag – eller några av dem – är förutsättningarna bättre än i dag att miljökvalitetsmålet Hav i
balans samt levande kust och skärgård ska kunna nås. Dock är det inte
tillräckligt för att råda bot på det grundläggande problemet – för det behövs även ett samhällsövergripande helhetsgrepp över havsmiljöfrågorna. Miljömålsberedningen föreslår därför att riksdagen beslutar om en havsmiljölag och att regeringen inrättar en tvärvetenskaplig funktion för att belysa effekter och utvärdera konsekvenser av den samlade politiken som påverkar havsmiljön. Den som får uppgiften ska även analysera hur Hav i balans samt levande kust och
skärgård kan nås på ett kostnadseffektivt sätt och utföra samhälls-
ekonomiska analyser för hela havsmiljön.
25.2.1. En havsmiljölag
Förslag:
– att en havsmiljölag införs som utgångspunkt för riksdagens
och regeringens havsmiljöarbete. – att lagen fastställer att syftet med regeringens havsmiljöarbete
är att uppnå det av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålet
Hav i balans samt levande kust och skärgård.
– att lagen påvisar att regeringen i havsmiljöarbetet ska tillämpa
ekosystemansatsen samt att ekosystemansatsen definieras enligt följande: Enligt ekosystemansatsen ska naturvärden bevaras och naturresurser nyttjas miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart, med målet att säkerställa att ekosystemen används inom sina gränser. – att det havsmiljöpolitiska arbetet ska vila på vetenskaplig grund. – att regeringen varje mandatperiod ska lämna en havsmiljö-
politisk proposition till riksdagen. Propositionen ska innehålla en resultatanalys, resultatredovisning och beskrivning av planerade åtgärder för att uppnå miljömålet Hav i balans samt
levande kust och skärgård och eventuella författningsförslag
som behövs för detta ändamål. Arbetet med propositionen ska samordnas med åtgärdsarbetet enligt vattenförvaltningsdirektivet och havsmiljödirektivet.
Miljömålsberedningen föreslår att riksdagen instiftar en havsmiljölag. Avsikten är att skapa bättre förutsättningar för breda och uthålliga havsmiljö- och havspolitiska insatser både nationellt och internationellt. En lag kan möjliggöra en mer transparent och effektiv styrning, uppföljning och utvärdering av det arbete som nationella myndigheter, länsstyrelser, kommuner, regioner, företag, enskilda och civilsamhället m.fl. bedriver.
Havsmiljön är komplex och är inte en uppgift enbart för den traditionella miljöpolitiken såsom vi känner den hittills. Tvärtom innebär
Hav i balans samt levande kust och skärgård att samtliga politikom-
råden behöver ta ett större och integrerat ansvar för havsmiljöpolitiken framöver.
Riksdagen har i egenskap av lagstiftare möjlighet att förtydliga och precisera hur det nationella havsmiljöarbetet ska bedrivas. Genom att införa en lag som beskriver regeringens havsmiljöarbete på ett konkret och enkelt sätt blir formerna för arbetet kända och lätt tillgängliga för alla. Möjligheten att ta del av regelverket samt förstå hur arbetet utvecklas och vilka åtgärder som bör vidtas i nästa steg ökar, såväl för regeringen och dess anställda som för berörda intressenter och allmänhet. Samtidigt medför den ökade kontroll som följer med en lagreglering en minskad risk för att en regering agerar på ett sätt som motverkar eller i otillräcklig grad främjar möjligheten att nå
Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Med en lagreglering ökar förutsättningarna för att arbetet även fortsättningsvis kommer att kunna bedrivas på ett långsiktigt och kontinuerligt sätt, samtidigt som arbetet blir tydligare och mer transparent.
En nationell lagreglering har också ett signalvärde. Genom att införa en havsmiljölag sänder riksdagen och regeringen en viktig signal såväl till de egna medborgarna som till andra länder om att den svenska staten tar havsmiljöarbetet på allvar.
Havsmiljölagen ska omfatta följande:
Syfte och mål
Sveriges havsmiljöarbete ska syfta till att uppnå det av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skär-
gård. Detta bör framgå av en kommande lagreglering. Som redogjorts
för i tidigare avsnitt bedömer Miljömålsberedningen att detta miljökvalitetsmål innefattar de andra mål som Sverige genom EU-medlemskapet har förbundit sig att uppnå och de övriga mål som är av relevans inom havsmiljöområdet.
Ekosystemansatsen
Miljömålsberedningen bedömer att ekosystemansatsen är ett förhållningsätt som behöver genomsyra havsmiljöarbetet. Miljömålsberedningen menar därför att ekosystemansatsen bör vara en utgångspunkt för regeringens havsmiljöarbete i en havsmiljölag. Miljömålsbered-
ningen föreslår även att ekosystemansatsen definieras i havsmiljölagen enligt följande:
Enligt ekosystemansatsen ska naturvärden bevaras och naturresurser nyttjas miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart, med målet att säkerställa att ekosystemen används inom sina gränser.
Miljömålsberedningen utvecklar vidare sina resonemang bakom definitionen av ekosystemansatsen i kapitlet om ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning.
Vetenskaplig grund
En grundläggande förutsättning för att havsmiljöarbetet ska vara effektivt är att det vilar på vetenskaplig grund.
Proposition
Som beskrivits tidigare behöver havsmiljöpolitiken vara sammanhängande och omfatta flera politikområden, utöver miljöpolitiken till exempel transportpolitiken och näringslivspolitiken. Bristen på samordning mellan olika politikområden är en central fråga när en mer effektiv politik ska arbetas fram. För att stärka ett övergripande och samlat grepp om havsmiljöfrågorna föreslår Miljömålsberedningen att förslag som kräver beslut av riksdagen så långt det är möjligt och med jämna mellanrum samlas i en och samma proposition – en havsmiljöpolitisk proposition.
Miljömålsberedningen föreslår därför att regeringen varje mandatperiod ska ta fram en proposition som innehåller en resultatanalys och resultatredovisning samt visar hur den samlade havsmiljöpolitiken på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt leder till att målet
Hav i balans samt levande kust och skärgård nås.
Propositionen tvingar regeringen, oavsett sammansättning, att ta ställning till havsmiljöpolitiken på ett samlat sätt. Den syftar till en mer effektiv politik präglad av större långsiktighet, kontinuitet, transparens och tydlighet. Förslag med budgetkonsekvenser bör kunna utarbetas parallellt med propositionen så att de kan redovisas i budgetpropositionen samma år.
En proposition bör därutöver minst redogöra för:
- Sveriges åtaganden internationellt och inom EU.
- Utfallet av tidigare vidtagna havsmiljöåtgärder.
- Planerade havsmiljöåtgärder med en ungefärlig uppgift om när dessa åtgärder kan börja gälla.
- I vilken grad dessa åtgärder kan förväntas bidra till att uppnå Hav
i balans samt levande kust och skärgård.
- I vilken mån andra av riksdagen beslutade mål och vidtagna eller planerade åtgärder inom olika utgiftsområden bidrar till eller mot-verkar möjligheterna att uppnå Hav i balans samt levande kust och
skärgård.
- Vilka ytterligare åtgärder som kan behövas för att nå Hav i balans
samt levande kust och skärgård.
- Arbetet med propositionen ska samordnas med åtgärdsarbetet inom havs- och vattenförvaltningen.
25.2.2. En tvärvetenskaplig funktion
Förslag:
– att regeringen inrättar en funktion för att belysa effekter av
beslutade och föreslagna styrmedel från ett brett samhällsperspektiv och identifiera politikområden där fler åtgärder behövs för att miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust
och skärgård ska kunna nås,
– att funktionen ska utvärdera om inriktningen inom olika rele-
vanta politikområden bidrar till eller motverkar möjligheten att nå Hav i balans samt levande kust och skärgård, – att funktionen ska analysera hur Hav i balans samt levande kust
och skärgård kan nås på ett kostnadseffektivt sätt, både kort-
och långsiktigt.
Miljömålsberedningen anser att en tvärvetenskaplig expertfunktion kan vara det som behövs och har saknats i havsmiljösammanhang. Tvärvetenskapliga analyser behöver komplettera myndigheternas redovisningar på ett sätt som ingen befintlig myndighet har i upp-
drag att göra. Analyser och bedömningar ska göras från ett brett samhällsperspektiv och avse den samlade havsmiljöpolitiken. Det breda anslaget i analyserna bör tillföra en dimension som ingen enskild förvaltningsmyndighet kan svara för i dagens system. Det handlar om att kunna göra analyser av på vilket sätt inriktningen inom samtliga politikområden bidrar till att nå Hav i balans samt levande kust
och skärgård.
Det behövs en tvärvetenskaplig bedömning av havsmiljöpolitiken
Funktionen ska vara ett tvärvetenskapligt sammansatt expertorgan. Sammansättningen behöver omfatta fler vetenskapliga discipliner än de som är involverade i havsmiljöarbetet i dag. Expertfunktionen behöver därför – förutom den nödvändiga naturvetenskapliga kompetensen – även innehålla vetenskaplig kompetens med erfarenhet av förvaltning, juridik, statsvetenskap och ekonomi. Det behövs för att tydligare kunna koppla havsmiljöpolitiken till samhällssystemet i övrigt. Funktionen kan då få överblick över hela det havsmiljöpolitiska området. Funktionen ska ha till uppgift att analysera och utvärdera genomförande av politiken mot mål som riksdagen har beslutat och kunna bistå med en bedömning av hur den samlade politiken är förenlig med målen. Det här är något som saknas i dag. Som tidigare beskrivits är havsmiljöpolitiken så splittrad att det är svårt att få en samlad bild av vilka åtgärder som behöver vidtas. En sådan här funktion kan stödja beslutsfattare på flera nivåer genom att ta fram underlag för beslut.
Den nya funktionen kan också få i uppgift att utvärdera om inriktningen inom olika relevanta politikområden bidrar till eller motverkar möjligheten att nå havsmiljömålen, belysa effekter av beslutade (och föreslagna) styrmedel från ett brett samhällsperspektiv, identifiera politikområden där ytterligare åtgärder behövs, analysera hur målen kan nås på ett kostnadseffektivt sätt, både kort- och långsiktigt, och utvärdera de underlag och modeller som politiken byggs på.
Många myndigheter har tydliga uppgifter och ansvar när det gäller att ta fram statistik och data till såväl den internationella rapporteringen som den nationella uppföljningen. Analysen av denna statistik och analysen av effekter av olika styrmedel och andra offentliga insatser är däremot spridd på flera myndigheter utan att någon
har ett tydligt helhetsansvar. Den samlade analysen av effekter av olika styrmedel behöver förbättras. Det är mot denna bakgrund som Miljömålsberedningen anser att den beskrivna funktionen behövs. En granskning av den samlade politiken bör göras från ett brett samhällsperspektiv för att komplettera den bild som ges av myndigheterna i dag.
Miljömålsberedningen bedömer att havsmiljön är ett ansvar för alla politikområden. Som komplement till rådande myndighetsstruktur behövs ett tvärvetenskapligt sammansatt expertorgan som kan bedöma hur den samlade politiken är förenlig med att uppnå målet
Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Nya uppgifter
De nya uppgifterna blir att genomföra oberoende utvärderingar och bedömningar av den samlade politiken för att nå Hav i balans samt
levande kust och skärgård. Närmare preciserat betyder det att den
som får uppgiften ska:
- utvärdera om inriktningen inom samtliga politikområden bidrar till eller motverkar möjligheten att nå Hav i balans samt levande
kust och skärgård,
- utvärdera effekter av beslutade och föreslagna styrmedel från ett brett samhällsperspektiv och analysera om målet nås på ett kostnadseffektivt sätt samtidigt som hållbarhetsbegreppets tre dimensioner beaktas,
- bedöma om åtgärderna är ändamålsenliga och tillräckliga för att nå Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Uppgifterna inbegriper att belysa effekter av beslutade och föreslagna styrmedel från ett brett samhällsperspektiv och analysera om målen, både kort- och långsiktigt, kan bedömas nås på ett sätt som ger goda förutsättningar för hög kostnadseffektivitet. I analyserna kan även beskrivas andra effekter av de valda styrmedlen, t.ex. regionala effekter, effekter på andra miljökvalitetsmål eller fördelningseffekter. I analyserna kan även ingå att problematisera kring det underlag i form av t.ex. rapporter, åtgärdskostnader och konsekvensanalyser m.m. som finns inom havsmiljöområdet.
Den som får uppgiften kan få i uppgift att varje år lämna en rapport till regeringen med en bedömning av hur havsmiljöarbetet fortskrider och de övriga analyser och bedömningar som har gjorts.
Med ovan angivna uppgifter bedömer Miljömålsberedningen att kvaliteten och bredden på tillgängliga analyser av bl.a. åtgärdspotentialer och samhällsekonomiska bedömningar kan höjas. Tänkbara organisationsalternativ som Miljömålsberedningen har diskuterat
En ny myndighet
Ett alternativ är att inrätta en ny myndighet för att utföra den beskrivna funktionen. En sådan myndighet kan vara organisatoriskt och finansiellt oberoende från andra myndigheter och tilldelas eget anslag.
Det skulle röra sig om en mindre myndighet med ett tydligt avgränsat ansvarsområde och ett kollegialt, tvärvetenskapligt beslutsfattande. Sådana myndigheter organiseras ofta som nämndmyndigheter. Dessutom skulle det tillkomma ett kansli med ansvar för handläggning och administration.
Havsmiljöinstitutet
Ett annat alternativ är att Havsmiljöinstitutet får ett nytt bredare uppdrag som innefattar den beskrivna tvärvetenskapliga funktionen. Havsmiljöinstitutets uppdrag har hittills varit av tvärvetenskaplig karaktär även om Miljömålsberedningen nu ser att ännu fler sektorer och yrkesdiscipliner skulle behöva involveras. Om Havsmiljöinstitutet skulle få ett sådant uppdrag säkras medverkan av akademin men institutet har fram till nu inte haft representation av någon annan bransch eller sektor.
Havs- och vattenmyndigheten
Ytterligare ett alternativ är att införa en tvärvetenskaplig funktion på Havs- och vattenmyndigheten. Havs- och vattenmyndigheten har redan havsmiljöarbetet som sin huvuduppgift och är väl insatt i den beskrivna problematiken. En funktion som den beskrivna skulle
kunna föras in i myndighetens instruktion men i så fall kräva ett tydligt klargörande av vad som skiljer denna funktion från det övriga arbetet med uppföljning och rapportering till regeringen.
25.2.3. Samhällsekonomiska analyser för hela havsmiljön
Förslag:
– att regeringen ger i uppdrag till den som får den tvärveten-
skapliga funktionen som beskrivits ovan, att även ta fram en samhällsekonomisk analys av havets intäkter och kostnader med en sådan omfattning att de ger en rättvisande bild av de intäkter och värden som havet bidrar med till samhället i stort, i förhållande till kostnaderna för åtgärder, regleringar etc. som behövs för att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen.
Som framgår ovan behövs ett långsiktigt, strategiskt, kontinuerligt och samhällsövergripande arbete för att nå miljökvalitetsmålet Hav
i balans samt levande kust och skärgård och säkerställa bevarande och
ett hållbart nyttjande i svenska havsområden.
Det är särskilt angeläget att ta sig an den ekonomiska och sociala utvecklingen i havsmiljösammanhang. Behovet av ökad styrning behöver genomföras på ett sätt som gör att havsmiljöarbetet, när det är möjligt, går hand i hand med stärkt konkurrenskraft och tillskapande av nya, hållbara arbetstillfällen. Långsiktiga spelregler i havsmiljöpolitiken skapar större förutsägbarhet för olika aktörer i samhället att investera i ny teknik och att ta tillvara nya möjligheter.
Ett hav i balans samt levande kust och skärgård ställer krav på innovation och utveckling som kan leda till nya arbetstillfällen och företag som tillhandahåller varor och tjänster.
En betydelsefull del i en framåtsyftande och pådrivande havsmiljöpolitik är insatser för forskning och utveckling inom strategiskt viktiga områden. Det kommer att krävas gemensamma satsningar på forskning och innovation i samarbete mellan samhälle och näringsliv.
Miljömålsberedningens slutsats är att havsmiljöförvaltningen är betydligt mer omfattande och innefattar ett väsentligt mycket större antal politikområden, verksamheter och aktörer än vad som tradi-
tionellt har beaktats i värderingstudier, samhällsekonomiska analyser och konsekvensbedömningar. Några exempel är: – Sjöfart: Sjöfartens miljöeffekter på havsmiljön har bedömts i liten
skala, förutom risk för oljespill vid olyckor. Transportsektorns klimatomställning där en ökad sjöfart eftersträvas kan ha omfattande samhällsekonomiska effekter när påverkan på havsmiljön inkluderas i analyserna. – Övergödning och cirkulär ekonomi: Den långsiktiga tillförseln av
fosfor och kväve till havet är beroende av i vilken omfattning och takt Sverige och EU kan ställa om till en cirkulär ekonomi för växtnäringsämnen. De samhällsekonomiska analyserna för övergödning kan inte enbart baseras på kostnaderna för lokala åtgärder, till stor del inom jordbruket. De måste även t.ex. inkludera behov av innovationer, teknikutveckling och investering i metoder och tekniker för återvinning och återföring av växtnäringsämnen. I en sådan analys behöver även näringslivsutveckling och exportmarknader för ny teknik inkluderas. – Kusthavet: Miljötillståndet i kustvattenområdet är beroende av i
princip samtliga verksamheter på land, inte minst kommunal utveckling och bostadsbyggande, industri, lantbruk, skogsbruk och turismutveckling, men även havsbaserad verksamhet som fiske, sjöfart och försvarets verksamhet. Å andra sidan är miljötillståndet i kustvattnet avgörande för hela havsmiljöns funktion, t.ex. som kolsänka (se nästa punkt). – Klimatförändringar: Det är väl känt att havet producerar hälften
av syret och absorberar stora mänger koldioxid, betydligt mer än skogen. Vad det kostar att förlora denna funktionen är dock inte beräknat. I ett samhällsekonomiskt perspektiv är det mycket angeläget att bedöma effekterna av en försämrad havsmiljö. I det fall Östersjön utvecklas från att i dag vara en kolsänka till att bli en kolkälla (sådana indikationer finns i vissa kustvattenområden) så ställer det t.ex. helt nya krav på behovet av utsläppsminskningar och åtgärder.
Ett viktigt resultat av beredningens arbete är därför att för att kunna identifiera rätt åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans
samt levande kust och skärgård, behövs mer omfattande samhällseko-
nomiska analyser som inkluderar hela omfattningen av havsmiljöförvaltningen och dess påverkan på samhället i vid bemärkelse.
Miljömålsberedningen vill särskilt framhålla att även om det inte varit möjligt att till fullo bedöma de samhällsekonomiska effekterna av förslagen i detta betänkande – så är den övergripande bedömningen att samtliga förslag är nödvändiga och bidrar på lång sikt till både ekonomisk, social och miljömässig hållbarhet.
25.3. Miljömålsberedningens strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser
Miljömålsberedningen har i detta betänkande redogjort för hur existerande styrmedel och åtgärder styr mot havsanknutna miljökvalitetsmål och hur styrmedlen och åtgärderna kan bli mer effektiva.
I Miljömålsberedningens tilläggsdirektiv används begreppet styrmedel 27 gånger. Begreppet styrmedel kan definieras på många olika sätt och därigenom ges en mer eller mindre bred avgränsning. Styrmedel kan, med utgångspunkt i bestämmelserna i det konstitutionella regelverket, riktas till alla typer av aktörer såväl offentliga som privata. Miljömålsberedningens förslag till strategi innehåller ett antal sådana styrmedel.
För att skapa bättre förutsättningar för att miljökvalitetsmålet
Hav i balans samt levande kust och skärgård och samtidigt miljö-
kvalitetsmålet Ingen övergödning ska kunna nås, lämnar Miljömålsberedningen förslag som omfattar verksamheter inom fler politikområden och utgiftsområden än vad som vanligtvis ingår i området havsmiljö. Detta för att fånga upp fler påverkansfaktorer på havsmiljön som behöver åtgärdas. I detta avseende har Miljömålsberedningens ambition varit att förslaget till strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser inte ska förstärka några målkonflikter utan snarare att integrera och harmonisera målen för olika verksamheter.
Miljömålsberedningen föreslår att riksdagen instiftar en havsmiljölag. Avsikten är att skapa bättre förutsättningar för breda och uthålliga havsmiljö- och havspolitiska insatser både nationellt och internationellt. Miljömålsberedningen föreslår även att regeringen inrättar en funktion för att belysa effekter av beslutade och föreslagna styr-
medel från ett brett samhällsperspektiv och identifiera politikområden där fler åtgärder behövs för att miljökvalitetsmålet Hav i
balans samt levande kust och skärgård ska kunna nås.
Miljömålsberedningen lämnar flera förslag på hur de havsanknutna miljökvalitetsmålen kan utvecklas och däribland förslag på två nya etappmål, ett för marint områdesskydd och ett för återföring av näringsämnen till livsmedelsproduktion. Miljömålsstrukturen utvecklas kontinuerligt och har genomgått betydande förändringar sedan riksdagen första gången fattade beslut om dem 1998. Flera av förslagen i detta betänkande innebär en fortsatt utveckling av miljömålssystemet.
Förslagen handlar om hur de direkt havsanknutna miljökvalitetsmålen ska kunna bli mer effektiva som styrmedel.
Förslagen handlar även om hur resultatanalysen och resultatredovisningen av de direkt havsanknutna miljökvalitetsmålen ska kunna bli mer rättvisande som underlag för riksdagens och regeringens beslut om styrmedel och åtgärder.
Förslagen innebär även en harmonisering av genomförandet av de svenska författningar som följer av havsmiljödirektivet, vattendirektivet, art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet samt EU:s gemensamma fiskeripolitik. Dessutom har Miljömålsberedningens ambition varit att få de åtaganden Sverige har förbundit sig till genom EUmedlemskapet att samordnas och stämma bättre överens med det nationella havsmiljöarbetet.
Två frågor har inkluderats på tvären i hela arbetet med strategin. Den första frågan är kopplingen mellan hav, klimatförändringen och havsförsurning. Den andra frågan är ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning. Miljömålsberedningens strategi innehåller därutöver ett antal förslag på förändringar och kompletteringar i styrmedel som används för att styra statliga myndigheter i deras genomförande av havsmiljöpolitiken. Flera av förslagen innebär nya eller förtydligade uppgifter för myndigheter. Flera av förslagen är även avsedda att förstärka myndigheternas samverkan med varandra i havsmiljöfrågor. Detta för att effektivisera och skapa bättre möjligheter för de statliga myndigheterna och kommunerna att genomföra havsmiljöpolitiken.
I strategin ingår dessutom förslag på frågor om havsmiljö som Miljömålsberedningen föreslår att Sverige bör driva i olika internationella forum, det havsregionala samarbetet och i EU.
26. Konsekvensanalys
26.1. Bestämmelser om konsekvensberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar
26.1.1. Kommittéförordningens bestämmelser om konsekvensberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar
Bestämmelser om konsekvensberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar finns i kommittéförordningen.
1
Av bestämmelserna i 14 § framgår att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner, ska kommittén föreslå en finansiering.
Av bestämmelserna i 5 § framgår att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
Av bestämmelserna i 15 a § framgår att om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet.
114–16 §§kommittéförordningen (1998:1474).
Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.
Slutligen framgår av bestämmelserna i 16 § att regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande.
26.1.2. Bestämmelser om konsekvensbeskrivningar i Miljömålsberedningens direktiv
Enligt Miljömålsberedningens direktiv ska samhällsekonomiska konsekvensanalyser och analyser av kostnadseffektivitet i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) ligga till grund för de förslag som beredningen lägger, liksom för de viktigare åtgärder som beredningen övervägt men valt att inte föreslå. Det innebär t.ex. att beredningen ska analysera hur olika aktörer påverkas av förslagen avseende administrativa bördor, finansiering, deltagande i olika typer av insatser m.m. Beredningen ska i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen beakta proportionalitetsprincipen beträffande eventuella inskränkningar av den kommunala självstyrelsen i sina redogörelser, analyser och förslag.
26.1.3. Bestämmelser om konsekvensbeskrivningar i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning
I förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning finns bestämmelser om konsekvensbeskrivningar om konsekvensutredning vid regelgivning.
2
Som framgår ovan ska konsekvenserna i ett betän-
kande anges på ett sätt som motsvarar kraven på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§.
Av bestämmelserna i 6 § framgår att en konsekvensutredning ska innehålla följande:
1. en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå,
2. en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det
man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd,
26 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.
3. uppgifter om vilka som berörs av regleringen,
4. uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutande-
rätt grundar sig på,
5. uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser re-
gleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen,
6. en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går
utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, och
7. en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller
tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser.
Av bestämmelserna i 7 § framgår att om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutredningen, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande:
1. antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verk-
samma i samt storleken på företagen,
2. vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och
vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader,
3. vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för fö-
retagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen,
4. i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkur-
rensförhållandena för företagen,
5. hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka företa-
gen, och
6. om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas ut-
formning.
26.2. Vad är ett resultat och vad är en konsekvens?
I arbetet med konsekvensanalyser är det relevant att skilja på vad som är det önskade resultatet av ett förslag, dvs. de prestationer, effekter och måluppfyllelse som förslaget i ett betänkande är tänkt att leda till, och vad som blir en konsekvens förslaget.
Konsekvenser av en lösning kan beskrivas som bieffekter av ett förslag, det vill säga förändringar som påverkar olika aktörer och områden utöver prestationerna och effekterna, dvs. de önskade eller avsedda resultaten som ett förslag ska leda till.
I den statliga ekonomistyrningen som är ett medel för politikens förverkligande som består av mål- och resultatstyrning och finansiell styrning definieras resultat
3
som de prestationer som myndigheter
åstadkommer och de effekter som prestationerna leder till.
En prestation är en tjänst eller produkt som levereras av en myndighet och tas emot av en målgrupp utanför myndigheten. En effekt är en förändring som inträffar som en följd av en vidtagen åtgärd eller prestation och som annars inte skulle ha inträffat. För att kunna tala om en effekt av en åtgärd eller prestation måste det finnas ett orsak-verkan-samband mellan åtgärden eller prestationen och det förändrade tillståndet. I miljömålssystemet ska prestationerna och effekterna leda till att målen, dvs. det önskade framtida tillståndet som målen beskriver nås.
Det förväntade resultatet av Miljömålsberedningens förslag till strategi är att den ska bidra till att de havsanknutna miljökvalitetsmålen nås. Det vill säga att alla förslag som ingår i Miljömålsberedningens förslag till strategi ska bidra till att miljökvalitetsmålen Hav
i balans samt levande kust och skärgård och Ingen övergödning nås.
26.2.1. Vad är problemet?
En konsekvensanalys ska innehålla en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå.
Det övergripande problemet som har varit Miljömålsberedningens uppdrag att föreslå lösningar på och redovisa i detta betänkande
3 För resonemang om effekter i den statliga ekonomistyrningen se ESV 2011:9 ESV:s ordbok om ekonomisk styrning i staten, ESV 2006:8, Effektutvärdering och ESV 2006:7, Måluppfyllelseanalys – Hur måluppfyllelse, effekter och effektivitet kan undersökas och rapporteras.
framgår av tilläggsdirektivet
4
som regeringen beslutade den 31 maj
2018. Med regeringens problembeskrivning och det resultat som regeringen vill uppnå som utgångspunkt har Miljömålsberedningen fördjupat och vidgat problemanalysen i direktivet, dels beträffande påverkansfaktorer på havsmiljön inom en rad delområden, dels beträffande styrmedel och åtgärder, inklusive förvaltningspolitiska styrmedel och åtgärder. Miljömålsberedningens problemanalyser finns i: – kapitel 3 Problemets allvar och omfattning, – kapitel 8 Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna, – kapitel 9 Ekosystemansatsen och ekosystembaserad havsförvaltning, – kapitel 11 Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal, – kapitel 12 Miljökvalitetsnormer, – kapitel 13 Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete, – kapitel 14 Ingen gödning till havet, – kapitel 15 Farliga ämnen, – kapitel 16 Marint skräp, – kapitel 17 Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen, – kapitel 18 Sjöfarten och havet, – kapitel 19 Undervattensbuller, – kapitel 20 Marint områdesskydd, – kapitel 21 Kusthavet där alla vill vara, – kapitel 22 Havsmiljödata, – kapitel 23 Behov av forskning och kunskap om havsmiljön, – kapitel 24 Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete och – Kapitel 25 En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
4 Dir. 2018:44 Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
26.2.2. Motiveringar, bedömningar, överväganden och förslag
Om Miljömålsberedningens förslag inte genomförs försämras möjligheten att de havsanknutna miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Miljömålsberedningens motiveringar, bedömningar, överväganden och förslag som konsekvensanalyseras i detta kapitel finns i: – Kapitel 9 Ekosystemansatsen och ekosystembaserad havsförvalt-
ning, – Kapitel 11 Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer
och andra mätetal, – kapitel 12 Miljökvalitetsnormer, – kapitel 13 Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete, – kapitel 14 Ingen gödning till havet, – kapitel 15 Farliga ämnen, – kapitel 16 Marint skräp, – kapitel 17 Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen, – kapitel 18 Sjöfarten och havet, – kapitel 19 Undervattensbuller, – kapitel 20 Marint områdesskydd, – kapitel 21 Kusthavet där alla vill vara, – kapitel 22 Havsmiljödata, – kapitel 23 Behov av forskning och kunskap om havsmiljön, – kapitel 24 Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete och – Kapitel 25 En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande
och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
26.2.3. En konsekvensanalys ska innehålla en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd
Miljömålsberedningens förslag handlar i stor utsträckning om att effektivisera tillämpningen av de befintliga regelverken, styrmedlen och åtgärderna i havsmiljöarbetet vilket i sin tur har satt ramarna för både möjliga och alternativa lösningar.
26.3. Aktörer som berörs av Miljömålsberedningens förslag
26.3.1. Vilka som berörs
De statliga aktörer som berörs av Miljömålsberedningens överväganden och förslag är bl.a. Boverket, Försvarsmakten, länsstyrelserna, Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, Kustbevakningen, lärosäten, Regeringskansliet, Riksantikvarieämbetet, Sveriges geologiska undersökning (SGU), Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), Sjöfartsverket, Trafikverket, Transportstyrelsen, Trafikanalys och vattenmyndigheterna.
Kommuner berörs av Miljömålsberedningens överväganden och förslag.
Företag som berörs direkt av Miljömålsberedningens förslag är lantbrukare, företag inom sjöfarten, fiskenäringen och turistnäringen.
Andra enskilda som berörs direkt av Miljömålsberedningens förslag är fritidsfiskare, fritidsbåtsägare, privata verksamhetsutövare samt enskilda mark- och vattenrättsägare.
26.3.2. Aktörer som berörs av förslagen i respektive kapitel
Kapitel 11 Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal
Regeringskansliet, Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket m.fl.
Kapitel 12 Miljökvalitetsnormer
Regeringen, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelser, vattenmyndigheterna, kommuner, domstolar, ev. i förlängningen enskilda om fler miljökvalitetsnormer gör det svårare att få tillstånd för verksamhet.
Kapitel 13 Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete
Regeringen, Regeringskansliet, Havs- och vattenmyndigheten, vattenmyndigheterna, vattendelegationerna, länsstyrelserna, nationella förvaltningsmyndigheter och kommunerna. Enskilda företagare, hushåll och verksamhetsutövare kan komma att beröras indirekt av åtgärderna i åtgärdsprogrammet.
Kapitel 14 Ingen gödning till havet
Regeringen, Regeringskansliet, Jordbruksverket, Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, länsstyrelser, kommuner och lantbruksnäringen samt i mindre utsträckning Energimyndigheten, Tillväxtverket, Vinnova och Formas.
Kapitel 15 Farliga ämnen
Regeringen, Regeringskansliet, Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, vattenmyndigheterna och övriga offentliga myndigheter som bedriver åtgärdsarbete som rör farliga ämnen. Kommunerna berörs i egenskap av VA-huvudmän.
Kapitel 16 Marint skräp
Regeringen, Regeringskansliet, Havs- och vattenmyndigheten och Kustbevakningen.
Kapitel 17 Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen
Regeringen, Regeringskansliet, Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, länsstyrelserna, yrkesfisket, fritidsfisket och fiskerättsägare till ostron samt indirekt turistnäringen.
Kapitel 18 Sjöfarten och havet
Regeringen, Regeringskansliet, Transportstyrelsen, Sjöfartsverket, Trafikverket, Trafikanalys och Havs- och vattenmyndigheten berörs direkt av förslagen. Kommunala hamnar och sjöfartsnäringen kan komma att beröras.
Kapitel 19 Undervattensbuller
Havs- och vattenmyndigheten, Försvarsmakten, Kustbevakningen, Regeringskansliet, länsstyrelser, kommuner, forskare, enskilda och ev. företag som inte får tillstånd p.g.a. ökad kunskap om undervattensbullers effekter på de marina ekosystemen.
Kapitel 20 Marint områdesskydd
Regeringen, kustlänsstyrelserna, Havs- och vattenmyndigheten, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, Försvarsmakten, Naturvårdsverket, kommuner, kust- och havsbaserade näringar som t.ex. yrkesfiske, sjöfart, havsbaserad energiutvinning och turism, enskilda mark- och vattenrättsägare, samt friluftsliv, inklusive fritidsfiske och fritidsbåtsägare.
Kapitel 21 Kusthavet där alla vill vara
Länsstyrelser, kommuner, enskilda, företag inom t.ex. fiske, sjöfart och turism, enskilda mark- och vattenrättsägare, Naturvårdsverket, Boverket, Havs- och vattenmyndigheten, friluftsorganisationer, friluftslivet, inklusive fritidsbåtsägare.
Kapitel 22 Havsmiljödata
Havs- och vattenmyndigheten, SGU, Sjöfartsverket, SMHI, SLU, Försvarsmakten, Kustbevakningen, forskare, länsstyrelser, kommuner, utförare av recipientkontroll.
Kapitel 23 Behov av forskning och kunskap om havsmiljön
Riksdagen, regeringen, Regeringskansliet, Havsmiljöinstitutet, Chalmers tekniska högskola, Havs- och vattenmyndigheten, Kustbevakningen, länsstyrelser och länsstyrelser som är vattenmyndigheter, Naturvårdsverket, SGU, SMHI, Jordbruksverket, Trafikverket, Transportstyrelsen, Trafikanalys, Sjöfartsverket, FOI, Kemikalieinspektionen, kommuner m.fl.
Kapitel 24 Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete
Riksdagen, regeringen, Regeringskansliet, offentliga myndigheter som arbetar med havsmiljö, kommuner, enskilda, företag, samhället i stort.
Kapitel 25 En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser
Riksdagen, regeringen, Regeringskansliet, offentliga myndigheter som arbetar med havsmiljö, kommuner, företag och enskilda.
26.3.3. Varför och på vilket sätt de olika aktörerna berörs
Varför och på vilket sätt de olika aktörerna berörs framgår av redovisningen nedan.
26.3.4. I vilken utsträckning olika aktörer berörs
I vilken utsträckning olika aktörer berörs av Miljömålsberedningens förslag framgår nedan.
26.4. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten m.fl.
Av bestämmelserna i 14 § i kommittéförordningen framgår att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas.
När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner, ska kommittén föreslå en finansiering. Av 14 § kommittéförordningen framgår det dock inte tydligt vad som i förordningens mening avses med finansiering. Miljömålsberedningen har därför utifrån sin tolkning av vad som avses med finansiering i förekommande fall gjort bedömningar av vilka merkostnader förslagen kan medföra för olika aktörer, lämnat förslag på finansieringsform och där det bedömts vara möjligt, hur de bedömda merkostnaderna skulle kunna finansieras.
Av kapitel 24 Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete framgår att finansieringen av havs- och vattenmiljöarbetet är både splittrad, kortsiktig och otillräcklig. Åtgärder i havs- och vattenmiljöarbetet genomförs och finansieras huvudsakligen i tidsbegränsade frivilliga projekt. Det gäller oavsett om ersättningen kommer ur EUprogram eller från statsbudgeten. Det är den övergripande bild som Miljömålsberedningen har fått av finansieringen och genomförandet av åtgärder i det nationella havs- och vattenmiljöarbetet.
Ett genomgående budskap till Miljömålsberedningen under utredningsarbetet har varit att havs- och vattenmiljöarbetet behöver effektivare finansiering och effektivare finansiell styrning för effektivare verksamhet. Det handlar inte bara om att uppgifterna uppfattas vara underfinansierade utan aktörerna har också framfört att finansieringen av deras verksamheter liksom finansieringen av åtgärder är osäker, kortsiktig, ryckig och behöver stärkas.
Miljömålsberedningen har inte möjlighet att bedöma vilket resurstillskott som skulle behövas för att de efterfrågade resultaten ska kunna nås. Ett av flera skäl till det är att eftersom merparten av anslagsbeloppet som tilldelas Havs- och vattenmyndigheten betalas ut som inomstatliga bidrag till statliga myndigheter och samtliga länsstyrelser och även används för löner och andra förvaltningsutgifter
saknas dessutom de bidragstagande myndigheternas bedömningar och argument i det årliga budgetunderlaget. Därmed saknas en avgörande del av det underlag som krävs för att kunna göra en rättvisande bedömning av resursbehovet.
Miljömålsberedningen föreslår i kapitel 24 Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete att regeringen 2023 gör en genomlysning av om nivån på anslagsmedlen för åtgärder för havs- och vattenmiljö motsvarar riksdagens och regeringens ambitionsnivå för det offentliga åtagandet i frågor om havs- och vattenmiljö.
Det nationella havsmiljöarbetet finanserias i dag huvudsakligen med medel från anslagsposten 2 på anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. Anslagsposten disponeras av Havs- och vattenmyndigheten.
I årsredovisningen för 2019 redovisade Havs- och vattenmyndigheten en indragning på 27 774 tusen kronor från anslagsposten 2 Åtgärder för havs- och vattenmiljö på anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö. I årsredovisningarna för 2018 och 2017 redovisades motsvarande indragningar till 12 928 tusen kronor och 18 831 tusen kronor. Samtidigt noterar Miljömålsberedningen att 2019 finansierade Havs- och vattenmyndighetens egna lönekostnader för 19 anställda med medel ur anslagspost 2 på 1:11-anslaget.
Frågan om bristerna i finansieringen av havsmiljöarbetet har Havs- och vattenmyndigheten uppmärksammat regeringen på i sina budgetunderlag. Senast i sin komplettering till budgetunderlaget för 2021– 2023 har Havs- och vattenmyndigheten påtalat att de tilldelade resurserna på 1:11-anslaget inte räcker till för att lösa uppgifterna inom havs- och vattenområdet. Viktigt att notera här är att det är flera statsbidrag till kommuner och enskilda som också finansieras ur 1:11-anslaget. Det vill säga statsbidrag som det är frivilligt att söka och använda.
I kapitel 24 Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete lämnar Miljömålsberedningen flera förslag som innebär att medlen på det nuvarande anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö ska kunna användas på ett mer kostnadseffektivt sätt än i dag, men givet det som framgår ovan är det i dagsläget svårt att göra en närmare bedömning av hur stort utrymme som faktiskt frigörs med dessa förslag.
Flera av Miljömålsberedningens förslag innebär fortsatta utredningar inom ramen för kommittéväsendet. I dessa fall ligger uppgif-
ten att närmare analysera konsekvenser och föreslå finansiering av förslagen inom ramen för den föreslagna utredningens uppdrag.
26.5. Konsekvenser för staten
Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner, ska kommittén föreslå en finansiering.
Här nedan redovisas konsekvenserna för statliga myndigheter av Miljömålsberedningens förslag.
26.5.1. Konsekvenser för Boverket
Boverket är en av de 26 nationella miljömålsmyndigheterna.
5
År 2019
hade Boverket 269 årsarbetskrafter. Driftskostnaden per årsarbetskraft
6
samma år var 1 296 tusen kronor.
7
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör Boverket redovisas här.
Kapitel 21 Kusthavet där alla vill vara
– Miljömålsberedningen föreslår att strandskyddets syfte om beva-
rande av goda livsvillkor för djur och växtlivet i vatten förtydligas så att det framgår att det också innebär att nå god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen och god ekologisk och kemisk status enligt vattenförvaltningsförordningen. Detta innebär ändringar i 7 kap. 13 § miljöbalken. Förslaget medför att Naturvårdsverket och Boverket behöver komplettera sina vägledningar om strandskyddet i enlighet med den förtydligade syftesbestämmelsen. Förslaget innebär inte någon ny eller utökad uppgift för Boverket
58 § förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket. 6 Med årsarbetskrafter avses i detta sammanhang antal anställda personer omräknat till heltidsarbetande. Uppgift om årets driftskostnader hämtas från resultaträkningen genom att summera posterna kostnader för personal, kostnader för lokaler och övriga driftskostnader. Se ESV:s allmänna råd till 2 kap. 4 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 7 Boverkets årsredovisning 2019.
utan ingår i verkets ordinarie uppgifter och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering.
26.5.2. Konsekvenser för Försvarsmakten
Försvarsmakten är en av de 26 nationella miljömålsmyndigheterna.
8
År 2019 hade Försvarsmakten 21 333 årsarbetskrafter. Driftskostnaden per årsarbetskraft samma år var 1 864 tusen kronor.
9
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör Försvarsmakten redovisas här.
Kapitel 19 Undervattensbuller
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
får ett utökat ansvar när det gäller samordning av frågor om undervattensbuller vilket kan väntas leda till att fler aktörer blir medvetna om undervattensbullers effekter på marina ekosystem. Det kan komma att påverka t.ex. Försvarsmakten så att myndigheten i sin verksamhet tar bättre hänsyn till undervattensbullers påverkan. Sådan planering bedöms rymmas inom Försvarsmaktens löpande planering av den ordinarie verksamheten och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering.
Kapitel 20 Marint områdesskydd
– Miljömålsberedningen föreslår att Försvarsmakten får en instruk-
tionsenlig uppgift att bidra i arbetet med skyddade områden. För Försvarsmakten handlar detta om att så långt möjligt och rimligt i fredstid anpassa sin verksamhet till föreskrifter i skyddade områden. Framför allt innebär detta att Försvarsmakten i planeringen av sin verksamhet som t.ex. inför övningar, minsprängning m.m. har kontakt med länsstyrelserna för att samråda om hur negativ påverkan i skyddade områden kan minimeras. Sådan planering bedöms rymmas inom Försvarsmaktens löpande planering av den
85 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. 9 Försvarsmaktens årsredovisning 2019.
ordinarie verksamheten och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering.
Kapitel 22 Havsmiljödata
– Miljömålsberedningen föreslår att Försvarsmakten tillsammans med
Havs- och vattenmyndigheten, Sjöfartsverket och SGU får ett regeringsuppdrag att utföra marin kartering av de delar av det svenska sjöterritoriet där det enligt Försvarsmakten är möjligt, samt att regeringsuppdraget även ålägger myndigheterna att gemensamt upprätta en tydligare process för ansökningar och svar när det gäller spridningstillstånd. Att utföra marin kartering är både tids- och kostnadskrävande. Miljömålsberedningen bedömer att det främst är Sjöfartsverket som får ökade kostnader för att genomföra förslaget eftersom det är personal därifrån som utför sjömätningen som ligger till grund för karteringen. När det gäller de övriga myndigheterna bedöms därför uppgiften rymmas inom deras ordinarie ramar. Processen för ansökningar och svar när det gäller spridningstillstånd bedöms rymmas inom befintliga ramar för alla myndigheterna inklusive Försvarsmakten och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering.
26.5.3. Konsekvenser för Havs- och vattenmyndigheten
Havs- och vattenmyndigheten är en av de 26 nationella miljömålsmyndigheterna.
10
År 2019 hade Havs- och vattenmyndigheten 282 årsarbetskrafter. Driftskostnaden per årsarbetskraft samma år var 2 172 tusen kronor.
11
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör Havs- och vattenmyndigheten redovisas här.
103–4 §§ förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. 11 Havs- och vattenmyndighetens årsredovisning 2019.
Finansiering av förslagen som berör Havs- och vattenmyndigheten
Miljömålsberedningens förslag som berör Havs- och vattenmyndigheten bedöms medföra merkostnader motsvarande fem årsarbetskrafter. Havs- och vattenmyndighetens förvaltningsanslag kan därför behöva tillföras medel för denna merkostnad.
Miljömålsberedningen förslag till finansiering från anslagsposten 2 på anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö innebär att anslaget minskas med 10 000 tusen kronor för att finansiera det föreslagna forskningsanslaget och med 3 000 tusen kronor under tre år för att finansiera särskilda informationssatsningar till det båtburna friluftslivet. Medlen för informationssatsningarna återförs därefter till anslaget 1:11.
Kapitel 11 Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal
– Miljömålsberedningen föreslår att regeringen beslutar att miljö-
kvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska ha tre preciseringar som direkt kopplar till målet om god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen(2010:1341), målet om god ekologisk och kemisk status i enlighet med vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och slutligen målet gynnsam bevarandestatus i enlighet med områdesskyddsförordningen (1998:1252), artskyddsförordningen (2007:845) samt arter och livsmiljöer förtecknade inom Helcom och Ospar. Förslaget medför en minskad administration på Havs- och vattenmyndigheten då färre preciseringar ska följas upp och rapporteras. De föreslagna preciseringarna ligger helt i linje med mål som Sverige åtagit sig att nå enligt EUdirektiv. Uppföljningen och rapporteringen av miljökvalitetsmålet ska harmoniseras med uppföljningen och rapporteringen av direktiven vilket också bidrar till ytterligare effektivisering inom Havs- och vattenmyndigheten. Uppföljning av tidigare precisering om friluftsliv faller väl inom uppföljningen av regeringens Maritima strategi som också genomförs av Havs- och vattenmyndigheten. Förslaget bedöms minska den administrativa bördan för Havs- och vattenmyndigheten.
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
redovisar den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålet Hav i
balans och levande kust och skärgård i årsredovisningen. Förslaget
medför behov av ändring i Havs- och vattenmyndighetens och Naturvårdsverkets instruktioner. Förslaget minskar den administrativa bördan på Havs- och vattenmyndigheten genom minskat rapporteringskrav. Förslaget kan samtidigt medföra att arbetet med årsredovisningen tar något mera resurser i anspråk men bedöms totalt sett inte medföra någon ökad kostnad för myndigheten och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
vart fjärde år redovisar en utvärdering av de uppnådda resultaten i förhållande till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande
kust och skärgård direkt till regeringen. Även detta förslag medför
behov av ändring i Havs- och vattenmyndighetens och Naturvårdsverkets instruktioner. Förslaget bedöms minska den administrativa bördan på Havs- och vattenmyndigheten genom att myndigheten står friare att utforma resultatredovisningen och harmonisera denna med rapportering av EU-direktiv. Förslaget bedöms inte medföra någon ökad kostnad för myndigheten och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår att indikatorer och andra uppfölj-
ningsmått för miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust
och skärgård harmoniseras med de uppföljningsmått som används
i arbetet med EU-direktiven. Miljömålsberedningen föreslår även att den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Hav i balans
samt levande kust och skärgård anpassas så att den för alla pre-
ciseringar som hanterar havets miljötillstånd använder statusbedömning och rapportering enligt havsmiljöförordningen, vattenförvaltningsförordningen och art- och habitatdirektivet. Dessa två förslag bedöms ge effektivitetsvinster på Havs- och vattenmyndigheten då samma uppföljning och rapportering både kan användas för rapportering till EU samt till regeringen för miljökvalitetsmålet. Förslagen antas minska den administrativa bördan på Havs- och vattenmyndigheten.
Kapitel 12 Miljökvalitetsnormer
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
får ett särskilt ansvar för att säkerställa ett samordnat genomförande av vattenförvaltningen, havsmiljöförvaltningen och art- och habitatdirektivet för akvatiska arter och livsmiljöer. Förslaget ligger redan inom Havs- och vattenmyndighetens ansvarsområde men myndigheten saknar signaler från regeringen att arbeta samordnat med dessa ansvarsområden. Här saknas i dagsläget en tydlig styrning. Det är en prioriterings- och organisationsfråga som visserligen kräver resurser att genomföra men bedöms inte medföra att Havs- och vattenmyndigheten behöver mer resurser för uppgiften. På sikt kan denna ändring till och med innebära en effektivisering. – Miljömålsberedningen föreslår att regeringen ger Havs- och vatten-
myndigheten ett uppdrag att se över och harmonisera miljökvalitetsnormer för kustvatten som beslutas med stöd av 20 § havsmiljöförordningen (2010:1341) och 4 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen (2004:660) samt att bedömningsområden för miljökvalitetsnormer som beslutas med stöd av 20 § havsmiljöförordningen, där det är möjligt, ska överensstämma med vattenförvaltningens kustvattenförekomster. I regeringsuppdraget ska även ingå en översyn av miljökvalitetsnormerna för ytvatten så att normerna utformas och bestäms så precist som möjligt så att åtgärder enligt 5 kap. 9 § miljöbalken kan genomföras och leda till att målen nås. I samma regeringsuppdrag bör även ingå Miljömålsberedningens förslag om miljökvalitetsnormer i kapitlet om Undervattensbuller som innebär att Havs- och vattenmyndigheten ska fastställa minst en miljökvalitetsnorm för kontinuerligt undervattensbuller och miljökvalitetsnormer av begränsningskaraktär för impulsiva bullerkällor som t.ex. pålning och sprängning. Regeringsuppdraget bedöms ligga inom ramen för Havs- och vattenmyndighetens ordinarie uppgifter och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår att ett gemensamt beslutsorgan ska
besluta om miljökvalitetsnormer i enlighet med både vattenförvaltningsförordningen och havsmiljöförordningen samt referensvärden i enlighet med art- och habitatdirektivet och fågeldirekti-
vet för akvatiska arter och livsmiljöer. Ett sådant beslutsorgan kommer att innebära att färre myndigheter än i dag ska fatta dessa beslut vilket bedöms medföra minskad administration. Det kommer också att ge möjlighet till samordning från början i stället för att i efterhand behöva anpassa och korrigera för att få ihop de olika sorters normerna. Eftersom Miljömålsberedningen inte har föreslagit i vilken form det gemensamma beslutsorganet ska organiseras görs här ingen konsekvensanalys av hur olika myndigheters resursbehov påverkas av det nya beslutsorganet. Förslaget bedöms dock inte medföra någon ökad kostnad totalt sett utan snarare en möjlig effektivisering och omfördelning av kostnader mellan berörda myndigheter och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering.
Kapitel 14 Ingen gödning till havet
– Miljömålsberedningen föreslår att Jordbruksverket tar över ansva-
ret från Havs- och vattenmyndigheten som miljömålsanvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Detta bedöms medföra en minskad kostnad motsvarande en årsarbetskraft, dvs. 2 172 tusen kronor för Havs- och vattenmyndigheten. – Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
och Jordbruksverket får i uppgift att tillsammans tillhandahålla en nationell rådgivnings- och stödfunktion för det lokala åtgärdsarbetet. Förslaget medför ändringar i myndigheternas instruktioner. En nationell stödfunktion länkar till ett stort antal områden inom Havs- och vattenmyndigheten befintliga uppgifter och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering.
Kapitel 16 Marint skräp
– Miljömålsberedningen föreslår ett tillägg i Havs- och vattenmyn-
dighetens instruktion som innebär att myndighetens arbete med frågor som rör marint skräp formaliseras samt att Havs- och vattenmyndigheten ska utreda behovet av ett nytt etappmål för marint skräp. Förslagen bedöms medföra en ökad kostnad för
myndigheten motsvarande driftskostnaden för en halv årsarbetskraft.
12
Kapitel 17 Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen
– Miljömålsberedningen föreslår att regeringen integrerar frågor om
hållbar förvaltning av fiskresurserna med havsmiljöförvaltningen. Förslaget innebär att regeringens styrning av Havs- och vattenmyndigheten blir mer enhetlig och tydlig vilket bör underlätta och effektivisera myndighetens arbete i frågor om förvaltning av fisk. Förslaget bedöms inte medföra ökade kostnader för myndigheten och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndighetens
instruktion ändras så att det framgår att myndigheten ska tillämpa en ekosystemansats samt att hållbar förvaltning av fiskresurserna integreras med havsmiljöarbetet. Instruktionsändringen bedöms inte medföra ökade kostnader för myndigheten och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndighetens
instruktion kompletteras så att det tydligt framgår att myndigheten inom sitt ansvarsområde ansvarar för ett samordnat genomförande av EU:s miljölagstiftning, inklusive EU:s gemensamma fiskeripolitik, med hänsyn till bl.a. miljökvalitetsnormer, rådgivning, genomförande av åtgärder samt uppföljning och utvärdering. Förslaget ligger inom Havs- och vattenmyndighetens nuvarande ansvarsområde men myndigheten saknar signaler från regeringen att arbeta samordnat med dessa ansvarsområden. Här saknas i dagsläget en tydlig styrning. Det är en prioriterings- och organisationsfråga som visserligen kräver resurser att genomföra men Miljömålsberedningen bedömer inte att Havs- och vattenmyndigheten behöver ytterligare resurser för uppgiften. På sikt kan denna ändring till och med innebära en effektivisering. Det blir ett arbetssätt som kommer att hänga ihop med Miljömålsberedningens förslag om ett ensat åtgärdsprogram.
12 Driftskostnaden för en årsarbetskraft 2019 var 2 172 tusen kronor. Se Havs- och vattenmyndighetens årsredovisning 2019.
– Miljömålsberedningen föreslår att regeringen med stöd av ICES tar
fram ett förslag till hur en samlad rådgivning för fiskeripolitikens mål och mål inom havsmiljödirektivet som berör fisk, kan utformas. Förslaget innebär att Havs- och vattenmyndigheten behöver ta fram ett underlag till beställning till ICES, vilket ingår i myndighetens ordinarie uppgifter och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
får ett uppdrag att ta fram ett samlat kunskapsunderlag om olika fiskarters betydelse för den marina näringsväven och interaktioner dem emellan, både för utsjö och kust. Förslaget innebär att kunskapsinsamling och sammanställning behöver pågå under flera år och med flera delrapporteringar. Förslaget kommer medföra en administrativ uppgift för Havs- och vattenmyndigheten. Den administrativa uppgiften bedöms rymmas inom myndighetens ordinarie verksamhet. Uppdraget kommer dock därutöver medföra behov av finansiering för framtagande och sammanställning av kunskapen. Det är svårt att uppskatta det totala kostnadsbehovet över tid, men en uppskattning är att det inledningsvis behövs minst 10 000 tusen kronor per år. Finansiering behöver lösas successivt i den ordinarie budgetprocessen. Havs- och vattenmyndigheten kan inledningsvis överväga att använda delar av det föreslagna nya anslaget för havs- och vattenmiljöforskning. Behovet av kunskap gäller även för andra länder kring Östersjön och Nordsjön. Regeringen och Havs- och vattenmyndigheten ska verka för att nationell kunskapsinhämtning om fiskens roll i ekosystemen och utsjö-kustinteraktioner samordnas med det kommande EU-finansierade forskningsprogram för Nordsjön och Östersjön ”BANOS”. Flera statliga forskningsinstitutioner kommer behöva ingå i arbetet. – Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
får i uppdrag att bedöma behov av ändringar av de s.k. inflyttningsområdena för trålgränsen och även ta fram förslag till utflyttningsområden utanför trålgränsen där visst fiske kan behöva begränsas. Förslaget medför en utökad administrativ uppgift för Havs- och vattenmyndigheten, men den bedöms ligga inom myndighetens ordinarie verksamhet och bedöms kunna finansieras genom omprioriteringar inom myndigheten.
– Miljömålsberedningen föreslår att om det finns behov ska Havs-
och vattenmyndigheten ta fram ett samrådsunderlag och på regeringens uppdrag inleda samråd med berörda medlemsstater för att införa bevarandeåtgärder/regleringar för fiske i utflyttningsområdena. Förslaget medför en utökad administrativ uppgift för Havs- och vattenmyndigheten, men bedöms ligga inom myndighetens ordinarie verksamhet och bedöms kunna finansieras genom omprioriteringar inom myndigheten. – Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
får i uppdrag att ta fram ett samrådsunderlag och genomföra samråd med Finland och Danmark för att införa tidsbegränsade regleringar (försiktighetsåtgärder) av pelagiskt trålfiske inom hela eller delar av området från Ålands hav ned till Kalmarsund, med fokus på Stockholms skärgård. Förslagen medför behov av samråd med yrkesfisket. Detta faller i första hand på Havs- och vattenmyndigheten. Förslaget medför en utökad administrativ uppgift för Havs- och vattenmyndigheten, men bedöms ligga inom myndighetens ordinarie verksamhet och bedöms kunna finansieras genom omprioriteringar inom myndigheten. – Miljömålsberedningen föreslår att 20 § fiskelagen ändras så att före-
skrifter får meddelas om vilken hänsyn som vid fiske ska tas till naturvårdens och fiskets intressen, dvs. att begräsningen om att regleringar inte får införas som avsevärt kan försvåra fisket tas bort. Regleringen berör Havs- och vattenmyndighetens samt länsstyrelsernas arbete med skydd av marina områden. Förslaget bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår att bilagan till fiskelagen (1993:787)
ändras så att andra ostronarter än det europeiska (Ostrea edulis) inte ska omfattas av begränsningar i fiskerätten. Förslaget medför att Havs- och vattenmyndigheten behöver uppdatera relevanta föreskrifter. Förslaget bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår att kustlänsstyrelserna, med stöd av
Havs- och vattenmyndigheten, senast 2023 ska ta fram länsvisa, alternativt samordnade inom vattendistrikten, åtgärdsplaner för fiskevården. Den långsiktiga målsättningen är att planeringen av fiskevården i kustområdena ska inkluderas i arbetet med åtgärds-
programmen enligt havsmiljöförordningen och vattenförvaltningsförordningen. Förslagen medför en administrativ uppgift för Havs- och vattenmyndigheten men som bedöms rymmas inom myndighetens ordinarie verksamhet och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår att regeringen ger Havs- och vatten-
myndigheten möjlighet att meddela föreskrifter om anmälnings- och rapporteringsskyldighet för den som bedriver fritidsfiske eller fisketurismverksamhet. Förslaget medför att Havs- och vattenmyndigheten behöver utarbeta föreskrifter. Detta bedöms rymmas inom myndighetens ordinarie verksamhet och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. Havs- och vattenmyndigheten kan även behöva ta fram system för datahantering och lagring av inrapporterade uppgifter. Detta kan komma att medföra en ny utgift inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård på anslag 1:2 Miljöövervakning och får då hanteras av Havs- och vattenmyndigheten i kommande budgetunderlag. I dag inhämtar Havs- och vattenmyndigheten information om fritidsfiskets fångster genom enkätstudier. När ett datavärdskap och en löpande inrapportering av fångster från fritidsfiske finns på plats kommer behovet av sådana enkätstudier minska vilket medför en minskad kostnad för Havs- och vattenmyndigheten.
Kapitel 18 Sjöfarten och havet
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
får nya uppgifter och en tydligare roll i frågor om sjöfartens påverkan på havsmiljön. De nya uppgifterna innebär bl.a. att bevaka frågor om sjöfartens påverkan, att samverka, att sprida kunskap och att biträda regeringen i det internationella arbetet, jämte Transportstyrelsen. Med förslaget får Havs- och vattenmyndigheten ett tydligt ansvar för att bevaka frågor som rör sjöfartens påverkan på havsmiljön och för att arbeta för att hänsyn tas i olika beslutsprocesser och vid framtagandet av underlag. De nya uppgifterna bedöms medföra ökade kostnader för Havs- och vattenmyndigheten motsvarande driftskostnaden för två årsarbetskrafter, dvs. 4 344 tusen kronor.
13
13 Havs- och vattenmyndighetens årsredovisning 2019.
Kapitel 19 Undervattensbuller
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten i
sin instruktion ska tilldelas ett övergripande ansvar för samordning av frågor om undervattensbullers påverkan på marina ekosystem. Ansvaret ska omfatta allt buller orsakat av mänsklig verksamhet. I samma kapitel föreslår Miljömålsberedningen att Havs- och vattenmyndigheten i samarbete med Regeringskansliet ska ta fram en strategi för hur Sverige ska arbeta internationellt med frågor om undervattensbullers påverkan på marina ekosystem. Uppgifterna i förslaget kan anses redan ingå i Havs- och vattenmyndighetens ansvarsområde genom myndighetens ansvar för att genomföra havsmiljödirektivet och miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande
kust och skärgård. Samtidigt är undervattensbuller en ny vetenskap
som behöver utforskas mer och där ingen myndighet tills nu har haft ett utpekat ansvar för dessa frågor och för att sprida kunskap om dem. För att frågorna ska kunna ges det fokus de behöver bedöms Havs- och vattenmyndigheten behöva tillföras resurser motsvarande driftkostnaden för en årsarbetskraft, dvs. 2 172 tusen kronor.
14
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
tilldelas ett nationellt ansvar för att se till att miljöövervakningsdata om undervattensbuller lagras och görs tillgängligt, samt att datavärdskapet och den miljöövervakning av undervattensbuller som Havs- och vattenmyndigheten står för ska finansieras med anslag i stället för genom ettåriga kontrakt. Förslaget bedöms inte medföra behov av mer resurser till Havs- och vattenmyndigheten. Utgiften om cirka 1 000 tusen kronor årligen för miljöövervakning och materialkostnader samt 70 tusen kronor per år för datavärdskapet
15
bedöms rymmas inom ramen för anslags-
posten 3 Miljöövervakning m.m. – del till HaV på anslaget 1:2 Miljöövervakning inom utgiftsområde 20.
14 Havs- och vattenmyndighetens årsredovisning 2019. 15 E-post från Totalförsvarets Forskningsinstitut 2020-11-17.
Kapitel 20 Marint områdesskydd
– Miljömålsberedningen föreslår att regeringen beslutar om ett nytt
etappmål för skydd av marina områden. Havs- och vattenmyndigheten föreslås bli ansvarig myndighet för uppföljning av etappmålet. Ansvaret för etappmålet är i linje med Havs- och vattenmyndighens ansvar för det befintliga etappmålet om marint områdesskydd och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
och Naturvårdsverket ska klargöra vilka rättsliga verktyg som kan klassas som s.k. andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder, OECM:s. Denna uppgift bedöms rymmas inom myndigheternas ordinarie uppgifter och löpande arbete och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår att Transportstyrelsen, Sjöfartsverket
och Havs- och vattenmyndigheten tar fram vägledning för sjöfart, inklusive fritidsbåtar, i skyddade områden. Uppgiften bedöms rymmas inom Havs- och vattenmyndighetens ordinarie verksamhet och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår att 7 kap. 4 § miljöbalken komplet-
teras så att ett naturreservat kan bildas för att bevara ett opåverkat område eller för att bidra till klimatanpassning. Förslaget medför att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten kan behöva komplettera vägledningar till länsstyrelser och kommuner. Uppgiften bedöms rymmas inom Havs- och vattenmyndighetens ordinarie verksamhet och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering.
Kapitel 21 Kusthavet där alla vill vara
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
får i uppgift att upprätta ett nationellt register över muddring och dumpningsärenden. Förslaget innebär en utökad administrativ uppgift för Havs- och vattenmyndigheten som bedöms rymmas inom den ordinarie verksamheten. Upprättande av ett register kan komma att medföra behov av finansiering. Myndigheten kan därför behöva återkomma till regeringen med en bedömning av kostnaden i sitt budgetunderlag. Förslaget kommer att underlätta
Havs- och vattenmyndighetens rapportering till internationella konventioner samt underlätta tillsynsarbete hos kommuner och länsstyrelser. – Miljömålsberedningen föreslår att anslaget 13:3 Stöd till frilufts-
livsorganisationer i utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid, som disponeras av Naturvårdsverket och som administreras av Svenskt friluftsliv, ökar med 3 000 tusen kronor under tre år för särskilda informationssatsningar till det båtburna friluftslivet. Förslaget föreslås finansieras genom att 3 000 tusen kronor årligen under samma tre år förs över från anslagsposten 2 på anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö inom utgiftsområdet 20 Allmän miljö- och naturvård till anslaget 13:3 Stöd till friluftslivsorganisationer inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. Förslaget medför att Svenskt Friluftsliv och några av deras medlemsorganisationer får en särskild uppgift att ta fram informationsmaterial och säkerställa information till båtlivet. Informationskampanjer behöver genomföras i samråd med bl.a. Havs- och vattenmyndigheten och Transportstyrelsen och innebär därför administrativa uppgifter hos dessa myndigheter, men de bedöms rymmas inom ordinarie verksamhet och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering.
Kapitel 22 Havsmiljödata
– Miljömålsberedningen föreslår en rad ändringar i Havs- och vatten-
myndighetens instruktion. När det gäller den akvatiska miljöövervakningen är avsikten att tydliggöra vilket ansvar Havs- och vattenmyndigheten har. Här tillkommer miljögifter till miljöövervakningen som Havs- och vattenmyndigheten står för i dag men i övrigt bedöms inte förslaget medföra några extra kostnader och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår ett tydligare och utökat ansvar för
att tillhandahålla aktuella metodanvisningar för miljöövervakning inom Havs- och vattenmyndighetens ansvarsområde samt övrig vägledning till de myndigheter och organisationer, inklusive utförare av recipientkontroll, som bedriver miljöövervakning. Det här är en efterfrågad uppgift som innebär utökade uppgifter och behov av resurser för att Havs- och vattenmyndigheten ska kunna
leverera på ett bra sätt som kan underlätta för alla aktörer som utför miljöövervakning. Havs- och vattenmyndighetens behov av utökade resurser för denna uppgift bedöms motsvara driftkostnaden för två årsarbetskrafter, dvs. 4 344 tusen kronor för denna uppgift.
16
– Miljömålsberedningen föreslår att instruktionen tydliggör det an-
svar Havs- och vattenmyndigheten redan förväntas ha när det gäller internationellt arbete och datavärdskap för badvatten. Dessa förslag bedöms inte medföra några ytterligare kostnader för myndigheten och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
tillsammans med Sjöfartsverket, SGU och Försvarsmakten får ett regeringsuppdrag att utföra marin kartering av de delar av det svenska sjöterritoriet där det enligt Försvarsmakten är möjligt samt att regeringsuppdraget även ålägger myndigheterna att gemensamt upprätta en tydligare process för ansökningar och svar när det gäller spridningstillstånd. Att utföra marin kartering är både tids- och kostnadskrävande. Miljömålsberedningen bedömer att det främst är Sjöfartsverket som bidrar med resurser eftersom det är personal därifrån som utför sjömätningen som ligger till grund för karteringen. När det gäller de övriga myndigheterna bedöms uppgiften rymmas inom deras ordinarie ram. Processen för ansökningar och svar när det gäller spridningstillstånd bedöms rymmas inom befintliga ramar för alla myndigheterna och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår att geografisk information till of-
fentliga myndigheter och forskningsändamål inte längre ska finansieras med avgifter utan att Sjöfartsverket i stället tilldelas anslagsmedel för att täcka kostnaden. Förslaget medför minskade intäkter för Sjöfartsverket om 12 600 tusen kronor per år. Sjöfartsverket föreslås kompenseras för detta intäktsbortfall genom att medel omfördelas till Sjöfartsverket från de myndigheter och statliga universitet som köper geografisk information från Sjöfartsverket. Havs- och vattenmyndigheten är en av de myndigheter som har köpt geografisk information från Sjöfartsverket. Tilldelade medel på det anslag som Havs- och vattenmyndigheten
16 Havs- och vattenmyndighetens årsredovisning 2019.
använder för sådana köp ska därför minskas med motsvarande genomsnittet av det belopp som Havs- och vattenmyndigheten årligen använder för köp av geografisk information från Sjöfartsverket.
Kapitel 23 Behov av forskning och kunskap i havsmiljöarbetet
– Miljömålsberedningen föreslår att riksdagen inom utgiftsområde 20
Allmän miljö- och naturvård beslutar om ett nytt anslag med benämningen Havs- och vattenmiljöforskning. Forskningsanslaget ska tilldelas Havs- och vattenmyndigheten. Anslaget föreslås föras upp på utgiftsområde 20 från och med budgetåret 2023. Miljömålsberedningen bedömer att förslaget innebär delvis ny uppgift och en administrativ merkostnad för Havs- och vattenmyndigheten motsvarande driftkostnaden för en årsarbetskraft.
17
Anslaget
föreslås uppgå till 35 000 tusen kronor första året 2023. Anslaget ska även bekosta finansieringen av Havsmiljöinstitutet med förslagsvis 10 000 tusen kronor årligen. Finansieringen av anslaget föreslås genom en överföring av 10 000 tusen kronor från anslag 1:5 Miljöforskning som disponeras av Naturvårdsverket, en överföring av 10 000 tusen kronor
18
från anslagsposten 2 på anslag 1:11
Åtgärder för havs- och vattenmiljö som disponeras av Havs- och vattenmyndigheten båda inom utgiftsområde 20 Allmän natur- och miljövård. Därutöver föreslås en överföring av 15 000 tusen kronor från anslagsposten 12.2 Forskning och innovation på anslaget 1:1 Utveckling av statens transportinfrastruktur inom utgiftsområde 22 Kommunikationer.
Kapitel 24 Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
liksom de andra myndigheterna inom havsmiljöarbetet ska införa ett strukturerat regelförändringsarbete för att snabbare kunna lyfta genomarbetade förslag om regeländringar för beredning inom Regeringskansliet. Detta förslag innebär inga tillkommande kost-
17 Havs- och vattenmyndighetens årsredovisning 2019, s. 150. 18 Enligt Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev 2020 finansieras myndighetens bidrag på 5 000 tusen kronor till Havsmiljöinstitutet av anslagspost 2 på anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö, utgiftsområde 20.
nader utan bedöms rymmas inom myndighetens ordinarie verksamhet och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår att regeringen 2023 gör en genom-
lysning av om nivån på anslagsmedlen för åtgärder för havs- och vattenmiljö motsvarar riksdagens och regeringens ambitionsnivå för det offentliga åtagandet i frågor om havs- och vattenmiljö. Förslaget kan komma att medföra att Havs- och vattenmyndigheten behöver ta fram underlag till regeringen. Detta förslag bedöms inte innebära några tillkommande kostnader utan ryms inom myndighetens ordinarie verksamhet och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
och övriga statliga myndigheter som tar emot inomstatliga bidrag från anslaget inklusive var och en av de 21 länsstyrelserna ges dispositionsrätt till anslagsmedel på var sin anslagspost på anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö. Förslaget innebär en minskad uppgift för Havs- och vattenmyndigheten. Förslaget innebär bl.a. att Havs- och vattenmyndighetens omfattande uppgift att administrera inomstatliga bidrag till 21 länsstyrelser m.fl. statliga myndigheter upphör. Förslaget bedöms medföra minskat behov av resurser för myndigheten. – Miljömålsberedningen föreslår att ett nytt anslag med benäm-
ningen Statligt stöd till lokalt havs- och vattenvårdsarbete förs upp på statsbudgetens utgiftssida som bl.a. innebär att var och en av de 21 länsstyrelserna ges dispositionsrätt till anslagsmedel på var sin anslagspost innebär en minskad uppgift för Havs- och vattenmyndigheten. Förslaget innebär bl.a. att Havs- och vattenmyndighetens uppgift att administrera inomstatliga bidrag till 21 länsstyrelser upphör. Förslaget bedöms medföra minskat behov av resurser för myndigheten.
26.5.4. Konsekvenser för Naturvårdsverket
Naturvårdsverket är en av de 26 nationella miljömålsmyndigheterna.
19
År 2019 hade Naturvårdsverket 526 årsarbetskrafter. Drifts-
kostnaden per årsarbetskraft samma år var 1 258 tusen kronor.
20
191 § förordningen (2112:989) med instruktion för Naturvårdsverket. 20 Naturvårdsverkets årsredovisning 2019.
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör Naturvårdsverket redovisas här.
Kapitel 11 Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
redovisar den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålet Hav i
balans och levande kust och skärgård i årsredovisningen. Miljö-
målsberedningen föreslår även att Havs- och vattenmyndigheten vart fjärde år till regeringen redovisar en utvärdering av de uppnådda resultaten i förhållande till miljökvalitetsmålet Hav i balans
samt levande kust och skärgård. Förslagen medför behov av änd-
ring i Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverkets instruktioner. Förslagen bedöms medföra en något mindre administrativ börda för Naturvårdsverket.
Kapitel 14 Ingen gödning till havet
– Miljömålsberedningen föreslår att regeringen beslutar om ett etapp-
mål om ökad återföring av fosfor och kväve till livsmedelsproduktion från stallgödsel, avlopp och matavfall. Naturvårdsverket ansvarar för frågor om matavfall och är en av de myndigheter som behöver sprida kunskap och bidra till ökade förutsättningar för att kommuner och privata aktörer ska kunna genomföra åtgärder för att etappmålet ska nås. Detta bedöms rymmas inom myndighetens ordinarie verksamhet och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår att Jordbruksverket, Naturvårds-
verket, Energimyndigheten, Tillväxtverket, Vinnova och Formas får ett gemensamt uppdrag att ta fram förslag på hur stallgödsel, avloppsvatten, avloppsslam samt matavfall kan utvecklas till en högvärdig resurs för att bidra till att nå etappmålet. Uppdraget bedöms behöva finansiering om 6 000 tusen kronor fördelat över tre år, dvs. 2 000 tusen kronor per år och föreslås finansieras genom anslag 1:19 Miljöförbättrande åtgärder i jordbruket inom utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. Uppdraget kan komma att medföra behov av administrativa resurser
hos bl.a. Naturvårdsverket. I det fall dessa kommer gå utöver ordinarie verksamhet bedöms myndigheten kunna få del av finansieringen av uppdraget. – Miljömålsberedningen föreslår en förlängd satsning på bidrag en-
ligt förordningen (2018:495) om bidrag för rening av avloppsvatten från läkemedelsrester. Förslaget innebär att medel för bidrag enligt förordningen om bidrag för rening av avloppsvatten från läkemedelsrester även efter 2020 ska finansieras med medel – 50 000 tusen kronor – på anslagsposten 1 Åtgärder för havs- och vattenmiljö – Avloppsrening – del till NV på anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. Därutöver bedöms anslagsposten även fortsättningsvis få användas för Naturvårdsverkets merkostnader för att administrera stödet och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering.
Kapitel 17 Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen
– Miljömålsberedningen föreslår att Naturvårdsverket uppdaterar den
nationella förvaltningsplanen för skarv. Förslaget medför en administrativ uppgift för Naturvårdsverket som bedöms rymmas inom myndighetens ordinarie verksamhet och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering.
Kapitlet 20 Marint områdesskydd
– Miljömålsberedningen föreslår att regeringen beslutar om ett nytt
etappmål för marint områdesskydd. Ett större antal marina naturreservat kan på sikt öka behoven av tillsyn, uppföljning och skötselåtgärder som finansieras på anslag 1:3 Skötsel av värdefull natur som disponeras och fördelas till länsstyrelserna av Naturvårdsverket. Inrättande av fler skyddade områden kan på sikt medföra ökade kostnader för intrångsersättning på anslag 1:14 Skydd av värdefull natur, som även det disponeras av Naturvårdsverket. Det är inte möjligt att i dagsläget göra någon uppskattning av vilka eventuella merkostnader detta förslag kan komma att med-
föra. Om förslaget på sikt kommer att medföra merkostnader bereds dessa i den ordinarie budgetprocessen. – Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
och Naturvårdsverket ska klargöra vilka rättsliga verktyg som kan klassas som s.k. andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder, OECM:s. Denna uppgift bedöms rymmas inom myndigheternas ordinarie uppgifter och löpande arbete och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår att 7 kap. 4 § miljöbalken komplet-
teras så att naturreservat kan bildas med syfte att bevara ett opåverkat område eller med syfte att bidra till klimatanpassning. Förslaget medför att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten kan behöva komplettera vägledningar till länsstyrelser och kommuner. Denna uppgift bedöms rymmas inom myndigheternas ordinarie uppgifter och löpande arbete och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering.
Kapitel 21 Kusthavet där alla vill vara
– Miljömålsberedningen föreslår att strandskyddets syfte om beva-
rande av goda livsvillkor för djur och växtlivet i vatten förtydligas så att det framgår att det också innebär att nå god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen och god ekologisk och kemisk status enligt vattenförvaltningsförordningen. Detta innebär ändringar i 7 kap. 13 § miljöbalken. Förslaget medför att Naturvårdsverket och Boverket behöver komplettera sina vägledningar om strandskyddet i enlighet med den förtydligade syftesbestämmelsen. Förslaget bedöms inte innebära någon ny eller utökad uppgift för Naturvårdsverket och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår att anslaget 13:3 Stöd till frilufts-
livsorganisationer inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid, som disponeras av Naturvårdsverket och som administreras av Svenskt friluftsliv, tillförs 3 000 tusen kronor under tre år för särskilda informationssatsningar till det båtburna friluftslivet. Förslaget föreslås finansieras genom att 3 000 tusen kronor årligen under samma tre år förs över från anslagsposten 2
på anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö inom utgiftsområdet 20 Allmän miljö- och naturvård till anslaget 13:3 Stöd till friluftslivsorganisationer inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. Förslaget bedöms inte medföra någon administrativ kostnad för Naturvårdsverket och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering.
Kapitel 22 Havsmiljödata
– Miljömålsberedningen föreslår att SGU ska vara nationell datavärd
för miljögifter i sediment, miljögifter i biota och screening av miljögifter. SGU utför redan i dag dessa uppgifter men på uppdrag av Naturvårdsverket. Organisationsmässigt innebär därför förslaget inga förändringar. SGU och Naturvårdsverket räknar med att detta datavärdskap kommer att kosta 3 000 tusen kronor per år under 2021–2023 när datavärdskapet fortfarande är i en utvecklingsfas och därefter 2 000 tusen kronor per år.
21
Förslaget inne-
bär en omfördelning av medel mellan myndigheterna. Därmed behöver 3 000 tusen kronor föras över från Naturvårdsverkets anslag och tilldelas SGU och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering.
26.5.5. Konsekvenser för Jordbruksverket
Jordbruksverket är en av de 26 nationella miljömålsmyndigheterna.
22
År 2019 hade Jordbruksverket 1 461 årsarbetskrafter. Driftskostnaden per årsarbetskraft samma år var 1 102 tusen kronor.
23
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör Jordbruksverket redovisas här.
Finansiering av förslagen som berör Jordbruksverket
Miljömålsberedningens förslag som berör Jordbruksverket bedöms medföra merkostnader motsvarande två årsarbetskrafter, köp av tjänster för cirka 1 000 tusen kronor, samt därutöver kostnader på cirka
21 E-post från SGU 2020-11-19. 223 § förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk. 23 Jordbruksverkets årsredovisning 2019.
1 800-2 000 tusen kronor vart fjärde år när den fördjupade utvärderingen ska genomföras. Jordbruksverkets förvaltningsanslag kan därför behöva tillföras medel för dessa merkostnader.
Kapitel 11 Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal
– Miljömålsberedningen föreslår att Jordbruksverket ska vara miljö-
målsansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Förslaget innebär merkostnader som bedöms motsvara en årsarbetskraft. Till uppgiften kommer även utgifter för köp av tjänster på cirka 1 000 tusen kronor, samt kostnader på cirka 1 800-2 000 tusen kronor vart fjärde år när den fördjupade utvärderingen ska genomföras. Denna merkostnad kan innebära att Jordbruksverkets förvaltningsanslag kan behöva tillföras 2 600 tusen kronor.
Kapitel 14 Ingen gödning till havet
– Miljömålsberedningen föreslår att regeringen beslutar om ett etapp-
mål om ökad återföring av fosfor och kväve till livsmedelsproduktion från stallgödsel, avlopp och matavfall. Jordbruksverket föreslås bli ansvarig myndighet för att följa upp etappmålet. Förslaget beräknas innebära uppgifter för en årsarbetskraft men bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. Jordbruksverket är en av de myndigheter som behöver sprida kunskap och bidra till ökade förutsättningar för att kommuner och privata aktörer ska kunna genomföra åtgärder för att etappmålet ska nås. Detta bedöms rymmas inom myndigheternas ordinarie verksamhet och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. Målet om återvinning från stallgödsel kan innebära att rådgivningen inom Greppa Näringen behöver utvidgas till att även omfatta rådgivning om stallgödselhantering till mindre jordbruksföretag och till hästägare och andra som inte har ett jordbruksföretag. Jordbruksverket behöver därför inom sitt etappmålsansvar bedöma om det på sikt behövs omdisponering av medel inom EU:s miljöstöd till Greppa Näringen och i så fall lämna förslag om detta till regeringen.
– Miljömålsberedningen föreslår att Jordbruksverket, Naturvårds-
verket, Energimyndigheten, Tillväxtverket, Vinnova och Formas får ett gemensamt uppdrag att ta fram förslag på hur stallgödsel, avloppsvatten, avloppsslam samt matavfall kan utvecklas till en högvärdig resurs för att bidra till att nå etappmålet om återföring av näringsämnen. Uppdraget kommer att medföra behov av administrativa resurser till bl.a. Jordbruksverket. Jordbruksverket föreslås vara sammanhållande för uppdraget. Denna merkostnad bedöms rymmas inom ramen för befintlig finansiering. Uppdraget däremot bedöms behöva en särskild finansiering om totalt 6 000 tusen kronor fördelat över tre år, dvs. 2 000 tusen kronor per år och finansieras av medel på anslag 1:19 Miljöförbättrande åtgärder i jordbruket inom utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. – Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
och Jordbruksverket får i uppgift att tillsammans tillhandahålla en nationell rådgivnings- och stödfunktion för det lokala åtgärdsarbetet. Förslaget medför ändringar i myndigheternas instruktioner. En nationell stödfunktion länkar till ett stort antal områden inom båda myndigheterna som faller under myndigheternas befintliga uppgifter bl.a. Greppa Näringen och bedöms inte medföra någon merutgift och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår att Jordbruksverkets instruktion
kompletteras så att det framgår att Jordbruksverket ska bidra till att jordbrukets läckage av näringsämnen till vatten- och havsmiljön följer de beslutade miljökvalitetsnormerna enligt 5 kap. miljöbalken. Jordbruksverket föreslås även få till uppgift att samverka med vattenmyndigheterna, Havs- och vattenmyndigheten och övriga berörda myndigheter i arbetet med genomförande av åtgärdsprogrammen i frågor och åtgärder som rör miljökvalitetsmålet Ingen
Övergödning. Jordbruksverkets förvaltningsanslag kan behöva till-
föras resurser motsvarande driftkostnaden för en årsarbetskraft för denna uppgift. – Miljömålsberedningen föreslår att regeringen kompletterar 5 § för-
ordningen om miljöhänsyn i jordbruket (1998:915) med ett bemyndigande för Jordbruksverket att meddela föreskrifter om vilka kustområden och länsdelar som är övergödningskänsliga områ-
den med hänsyn till risk för att miljökvalitetsnormer enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) inte nås. Förslaget bedöms inte medföra ökade kostnader för Jordbruksverket och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår att Jordbruksverket kompletterar
20 § i föreskriften (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring, så att, inom känsliga områden, även fosfor ingår i kravet på dokumentation, genom växtodlingsplaner eller motsvarande. Förslaget medför en administrativ insats för Jordbruksverket som bedöms rymmas inom ordinarie verksamhet och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering.
26.5.6. Konsekvenser för Kemikalieinspektionen
Kemikalieinspektionen är en av de 26 nationella miljömålsmyndigheterna.
24
År 2019 hade Kemikalieinspektionen 238 årsarbetskrafter.
Driftskostnaden per årsarbetskraft samma år var 1 142 tusen kronor.
25
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör Kemikalieinspektionen redovisas här.
Kapitel 15 Farliga ämnen
– Miljömålsberedningen föreslår att Kemikalieinspektionen, och andra
myndigheter, får ett regeringsuppdrag att sammanställa kunskapsunderlag för att bedöma om det finns tekniska möjligheter att utforma miljökvalitetsnormer för grupper av ämnen och i så fall ta fram förslag på sådana miljökvalitetsnormer. Förslaget bedöms rymmas inom myndighetens ordinarie verksamhet och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering.
Kapitel 24 Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete
– Miljömålsberedningen föreslår att myndigheterna inom havsmiljö-
arbetet ska införa ett strukturerat regelförändringsarbete för att snabbare kunna lyfta genomarbetade förslag om regeländringar för beredning inom Regeringskansliet. Kemikalieinspektionen är
242 § förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen. 25 Kemikalieinspektionens årsredovisning 2019.
exempel på en myndighet som kan införa det föreslagna arbetssättet. Detta förslag bedöms rymmas inom myndighetens ordinarie verksamhet och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering.
26.5.7. Konsekvenser för Kustbevakningen
Bland Kustbevakningens uppgifter ingår bl.a. att bedriva kontroll och tillsyn i enlighet med vad som framgår av särskild författningsreglering eller författningsenliga överenskommelser med andra myndigheter och att ansvara för miljöräddningstjänst till sjöss i syfte att begränsa konsekvenserna av olyckor och utsläpp.
26
År 2019 hade Kust-
bevakningen 773 årsarbetskrafter. Driftskostnaden per årsarbetskraft samma år var 1 418 tusen kronor.
27
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör Kustbevakningen redovisas här.
Kapitel 19 Undervattensbuller
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
ska få ett utökat ansvar när det gäller samordning av frågor om undervattensbuller vilket kan väntas leda till att fler aktörer blir medvetna om undervattensbullers effekter på marina ekosystem. Det kan komma att påverka Kustbevakningen men bedöms inte medföra behov av särskild finansiering.
Kapitel 22 Havsmiljödata
– Miljömålsberedningen föreslår att Kustbevakningen ska rappor-
tera till Havs- och vattenmyndigheten när myndigheten i sin tillsyns- och övervakningsverksamhet upptäcker avfall, marint skräp eller annan negativ påverkan i havsmiljön som inte är försumbar. Förslaget är en tillkommande uppgift för Kustbevakningen men bedöms inte medföra några större konsekvenser för myndigheten eller medföra behov av särskild finansiering.
263–4 §§ förordningen (2019:84) med instruktion för Kustbevakningen. 27 Kustbevakningens årsredovisning 2019.
26.5.8. Konsekvenser för kustlänsstyrelserna
Kustlänsstyrelserna är: – Länsstyrelsen i Blekinge län, – Länsstyrelsen i Gotlands län, – Länsstyrelsen i Gävleborgs län, – Länsstyrelsen i Hallands län, – Länsstyrelsen i Kalmar län, – Länsstyrelsen i Norrbottens län, – Länsstyrelsen i Skåne län, – Länsstyrelsen i Stockholms län, – Länsstyrelsen i Södermanlands län, – Länsstyrelsen i Västerbottens län, – Länsstyrelsen i Uppsala län, – Länsstyrelsen i Västernorrlands län, – Länsstyrelsen i Västra Götalands län och – Länsstyrelsen i Östergötlands län.
Var och en av de 21 länsstyrelserna – inklusive de 14 kustlänsstyrelserna – är miljömålsmyndigheter. Länsstyrelserna ska särskilt samordna det regionala mål- och uppföljningsarbetet, utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram med bred förankring i länet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen, stödja kommunerna med underlag i deras arbete med generationsmålet och miljökvalitetsmålen, och verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen och i det regionala tillväxtarbetet. Länsstyrelserna ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
28
Respektive kustlänsstyrelses årsarbetskrafter 2019 framgår av tabellen nedan.
286 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.
Tabell 26.1 Respektive kustlänsstyrelses årsarbetskrafter 2019
Kustlänsstyrelse Antal årsarbetskrafter
Driftskostnad /årsarbetskraft tkr
Lsty i Blekinge län
118
1 094
Lsty i Gotlands län
120
1 216
Lsty i Gävleborgs län
192
1 148
Lsty i Hallands län
179
1 116
Lsty i Kalmar län
216
1 095
Lsty i Norrbottens län
276
1 120
Lsty i Skåne län
493
1 044
Lsty i Stockholms län
450
1 206
Lsty i Södermanlands län
166
1 090
Lsty i Västerbottens län
251
1 175
Lsty i Uppsala län
185
1 096
Lsty i Västernorrlands län
208
999
Lsty i Västra Götalands län
764
1 254
Lsty i Östergötlands län
255
1 097
Källa: Respektive länsstyrelses årsredovisning 2019.
Den genomsnittliga driftskostnaden per årsarbetskraft vid kustlänsstyrelserna var 1 125 tusen kronor 2019.
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör kustlänsstyrelserna redovisas här.
Sammantaget innebär Miljömålsberedningens förslag att kustlänsstyrelserna får fler uppgifter i havs- och vattenmiljöförvaltningen.
Finansiering av förslagen som berör länsstyrelserna
Förslagen till finansiering handlar enbart om finansieringen av de förslag som Miljömålsberedningen lämnar i detta betänkande. Förslagen bedöms i genomsnitt innebära merkostnader för de 14 kustlänsstyrelserna motsvarande 3,5–4 årsarbetskrafter per länsstyrelse. Dessa merkostnader bedöms till viss del kunna finansieras inom det utrymme som bedöms uppstå av de förbättrade planeringsförutsättningarna för länsstyrelserna som förslagen om förändrad finansiell styrning av det befintliga 1:11-anslaget kommer att medföra samt genom fördelningen av medlen på anslaget på respektive anslagspost till kustlänsstyrelserna.
Kapitel 12 Miljökvalitetsnormer
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
ska ta fram fler miljökvalitetsnormer för undervattensbuller. Det kommer att påverka tillståndsgivande myndigheter som länsstyrelserna och även näringsverksamheter och enskilda som har sökt tillstånd. Länsstyrelserna kommer genom förslaget att få tydligare riktmärken att förhålla sig till när de ska avgöra om en verksamhet kan beviljas tillstånd eller ej. Förslaget bedöms inte medföra några merkostnader för länsstyrelserna.
Kapitel 13 Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete
– Miljömålsberedningen föreslår att kustlänsstyrelserna får en tydli-
gare roll i havs- och vattenmiljöarbetet, dels genom en ändring i instruktionen, dels genom samordningsansvaret. Länsstyrelsernas kostnader för dessa nya uppgifter inom havs- och vattenmiljöförvaltning bedöms öka samtidigt som vissa av uppgifterna i många fall redan utförs av länsstyrelserna utan att ansvaret är formaliserat.
Kapitel 14 Ingen gödning till havet
– Miljömålsberedningen föreslår att länsstyrelserna får till uppgift
att stödja den regionala åtgärdssamordningen för lokala havs- och vattenåtgärder. Uppgiften medför behov av resurser på länsstyrelserna men dessa kan täckas via förslaget om ett nytt anslag – Statlig stöd till lokalt havs- och vattenvårdsarbete som ger länsstyrelserna möjligheter till att anställa eller betala ut bidrag för anställning av åtgärdssamordnare för genomförande av lokala havs- och vattenvårdsåtgärder. Förslaget medför inte i sig några ökade statliga utgifter, men en mer effektiv och samordnad åtgärdsplanering kommer ge regeringen ett bättre underlag från länsstyrelserna om kvarvarande åtgärdsbehov.
Kapitel 17 Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen
– Miljömålsberedningen föreslår att kustlänsstyrelserna, med stöd av
Havs- och vattenmyndigheten, får i uppdrag att senast 2023 ta fram länsvisa, alternativt samordnat inom vattendistrikten, åtgärdsplaner för fiskevården. Den långsiktiga målsättningen är att planeringen av fiskevården i kustområdena ska inkluderas i arbetet med åtgärdsprogrammet enligt havsmiljöförordningen och vattenförvaltningsförordningen. Förslaget medför en ny administrativ uppgift för de 14 kustlänsstyrelserna och bedöms medföra behov av ökade resurser motsvarande minst en årsarbetskraft per län. Den administrativa uppgiften behöver samordnas med förslaget om att länsstyrelserna ska ha en samordnade roll för havs- och vattenmiljöförvaltning och även för lokala havs- och vattenvårdsåtgärder (se ovan). En sådan samordning bör totalt ge effektivitetsvinster både i administrationen och i genomförande av det praktiska åtgärdsarbetet. En länsvis åtgärdsplan för fiskevårdsåtgärder bör även underlätta den tillståndsgivning som behövs, t.ex. för vattenverksamhet, markavvattning och kulturminnesvården som ofta hanteras av länsstyrelserna.
Kapitel 19 Undervattensbuller
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
ska få ett utökat ansvar när det gäller samordning av frågor om undervattensbuller vilket kan väntas leda till att fler aktörer blir medvetna om undervattensbullers effekter på marina ekosystem. Förslaget kan komma att påverka bl.a. länsstyrelserna.
Kapitel 20 Marint områdesskydd
– Miljömålsberedningen föreslår ett nytt etappmål för marint områdes-
skydd. Länsstyrelserna har till uppgift att inrätta skyddade områden. Förslaget om etappmål kommer att medföra fortsatta insatser hos samtliga kustlänsstyrelser. Finansieringen av länsstyrelsernas arbete med marint områdesskydd behöver därför fortsätta på ungefär dagens nivå under ett antal år framöver. Under 2019 fick länsstyrelserna särskilt stöd med 50 000 tusen kronor för marint
områdesskydd på anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö.
29
Förslaget om att länsstyrelserna får dispositionsrätt till egen anslagspost på anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö samt att anslaget får användas för länsstyrelsernas förvaltningsutgifter medför bättre planeringsförutsättningar och stabilare finansiering för länsstyrelsernas arbete med marint områdesskydd. – Miljömålsberedningen föreslår att regeringen kompletterar områ-
desskyddsförordningen (1998:1252) med ett krav på att länsstyrelserna samarbetar om nätverk av skyddade marina områden inom de tre havsregionerna Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet. Förslaget medför ett formellt administrativt krav, men som ligger i linje med hur länsstyrelserna i praktiken arbetar i dag. Förslaget bedöms inte medföra behov av särskild finansiering.
Kapitel 21 Kusthavet där alla vill vara
– Miljömålsberedningen föreslår att länsstyrelserna får en uppgift i
sin instruktion att ha ett tydligare ansvar för att samordna arbetet i länets kustvattenområden när det gäller underlag för fysisk planering och stöd till kommunerna, skydd av marina områden med andra områdesbaserade bevarandeåtgärder samt åtgärdsplanering och genomförande av åtgärder. – Miljömålsberedningen föreslår att länsstyrelserna även ska få till
uppgift i sin instruktion att ta fram och tillhandahålla kunskapsunderlag för länets kustvattenområde. Kunskapsunderlaget ska vara sammanställt och lättillgängligt för länets kommuner och vara utformat så att det kan användas som underlag för bl.a. fysisk planering, skydd, tillsyn, tillståndsprövning och åtgärdsplanering. Länsstyrelserna har i dag många uppgifter som berör kusthavet, men förslagen tydliggör att de även ska samordna frågor som berör kusthavet och stödja kommunerna i deras arbete inom området. Länsstyrelserna har i dag till uppgift att tillhandahålla underlag till kommunerna för den fysiska planeringen. Förslaget innebär en utökning av det befintliga uppdraget genom att länsstyrelserna ska tillhandahålla ett underlag som kan användas för flera syften, och att kunskapsunderlaget ska finnas för hela länets kustvatten-
29 Havs- och vattenmyndighetens årsredovisning 2019.
område så att kommunerna har samma underlag vilket underlättar det mellankommunala samarbetet. Förslagen ska stödja och underlätta arbetet i 87 kustkommuner med fysisk planering, områdesskydd, åtgärdsarbete m.m. Förslagen medför att länsstyrelserna får en utökad uppgift jämfört med i dag. En stor del av samordningsuppdraget kan genomföras med ändrade arbetssätt och eventuell omorganisering, men bedömningen är att förslaget innebär att var och en av de 14 kustlänsstyrelserna tillförs en merkostnad motsvarande 1–2 årsarbetskrafter. Omfattningen av Länsstyrelsernas administrativa uppgift blir också beroende av hur väl nationella myndigheter tillhandahåller och sammanställer nationella vatten- och havsmiljödata. – Miljömålsberedningen föreslår att strandskyddets syfte om beva-
rande av goda livsvillkor för djur och växtlivet i vatten förtydligas så att det framgår att det också innebär att nå god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen och god ekologisk och kemisk status enligt vattenförvaltningsförordningen. Förslaget påverkar kommunerna som har huvudansvaret för att pröva frågor om upphävande av och dispens från strandskyddet. För att förslaget ska få genomslag är det viktigt att länsstyrelserna tillhandahåller det kunskapsunderlag som beskrivs ovan samt stöd till kommunerna att tolka miljökvalitetsnormerna för de olika vattenförekomsterna så att kommunernas handläggning av strandskyddsdispenser underlättas. Förslaget påverkar länsstyrelserna som ska bevaka strandskyddets intressen och överpröva de kommunala besluten, men bedöms inte medföra ökad administration.
Kapitel 22 Havsmiljödata
– Miljömålsberedningen föreslår att geografisk information till of-
fentliga myndigheter och forskningsändamål inte längre ska finansieras med avgifter utan att Sjöfartsverket i stället tilldelas anslagsmedel för att täcka kostnaden. Förslaget medför minskade intäkter för Sjöfartsverket om 12 600 tusen kronor per år. Sjöfartsverket föreslås kompenseras för detta intäktsbortfall genom att medel omfördelas till Sjöfartsverket från de myndigheter och statliga universitet som köper geografisk information från Sjöfartsverket. Länsstyrelserna är några av de myndigheter som har köpt geo-
grafisk information från Sjöfartsverket. Förslaget innebär att länsstyrelserna inte längre har någon utgift för köp av geografisk information från Sjöfartsverket. Anslagen ska därför minskas med motsvarande genomsnittet av det belopp som länsstyrelserna årligen använder för köp av geografisk information från Sjöfartsverket.
Kapitel 24 Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete
– Miljömålsberedningen föreslår att länsstyrelserna liksom de andra
myndigheterna inom havsmiljöarbetet ska införa ett strukturerat regelförändringsarbete för att snabbare kunna lyfta genomarbetade förslag om regeländringar för beredning inom Regeringskansliet. Detta förslag bedöms inte innebära några tillkommande kostnader och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering. – Miljömålsberedningen föreslår att regeringen 2023 gör en genom-
lysning av om nivån på anslagsmedlen för åtgärder för havs- och vattenmiljö motsvarar riksdagens och regeringens ambitionsnivå för det offentliga åtagandet i frågor om havs- och vattenmiljö kan komma att medföra att länsstyrelserna behöver ta fram underlag till regeringen. Detta förslag innebär inte några tillkommande kostnader utan bedöms rymmas inom länsstyrelsernas ordinarie verksamhet. – Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
och övriga statliga myndigheter inklusive var och en av de 21 länsstyrelserna som tar emot inomstatliga bidrag från anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö ges dispositionsrätt till anslagsmedel på var sin anslagspost på anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö. Förslaget innebär bl.a. att respektive länsstyrelse ska följa det ekonomiadministrativa regelverk som följer av dispositionsrätten. Detta förslag bedöms inte föranleda några merutgifter för länsstyrelserna, tvärtom. Förslaget bedöms innebära en effektivisering av länsstyrelsernas användning av anslagsmedlen och genomförandet av åtgärderna för havs- och vattenmiljö. – Miljömålsberedningen föreslår att ett nytt anslag med benämningen
Statligt stöd till lokalt havs- och vattenvårdsarbete förs upp på statsbudgetens utgiftssida. Förslaget som bl.a. innebär att var och en av de 21 länsstyrelserna ges dispositionsrätt till anslagsmedel
på var sin anslagspost innebär att länsstyrelsen ska följa det ekonomiadministrativa regelverk som följer av dispositionsrätten. Detta förslag bedöms inte föranleda några merutgifter för länsstyrelserna, tvärtom. Förslaget innebär en effektivisering av länsstyrelsernas användning av anslagsmedlen och genomförandet av åtgärderna för havs- och vattenmiljö. Det nya anslaget föreslås finansieras genom att 360 000 tusen kronor förs bort från anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö inom utgiftsområde 20.
26.5.9. Konsekvenser för Regeringskansliet
År 2019 fanns 4 446 årsarbetskrafter i Regeringskansliet. Driftskostnaden per årsarbetskraft inklusive lokalkostnader samma år var 1 857 tusen kronor.
30
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör Regeringskansliet redovisas här.
Kapitel 11 Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
redovisar den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålet Hav i
balans och levande kust och skärgård i årsredovisningen. Förslaget
medför att Regeringskansliet behöver hämta underlag till budgetpropositionen i årsredovisningen i stället för i den årliga uppföljningen. Detta bedöms inte medföra någon ändring i den administrativa bördan för Regeringskansliet. – Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
vart fjärde år redovisar till regeringen en utvärdering av de uppnådda resultaten i förhållande till miljökvalitetsmålet Hav i balans
samt levande kust och skärgård. Även detta förslag medför att
Regeringskansliet behöver hämta informationen i den särskilda redovisningen och inte i den samlade fördjupade utvärderingen. Förslaget medför att resultatredovisningen ger regeringen ett mer rättvisande och för havspolitiken mer ändamålsenligt beslutsunderlag.
30 Regeringskansliets årsredovisning 2019.
Kapitel 17 Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen
– Miljömålsberedningen föreslår att regeringen aktivt verkar inom
EU, BALTFISH och Scheveningen för att främja att rådgivning från ICES om fiskekvoter och tekniska regleringar inom fiskeripolitiken även ska bidra till att nå fastställda förhållanden som kännetecknar en god miljöstatus enligt havsmiljödirektivet. Miljömålsberedningen föreslår även att regeringen med stöd av ICES tar fram ett förslag till hur en sådan samlad rådgivning kan utformas. Förslaget innebär en administrativ uppgift för både Näringsdepartementet och Miljödepartementet som bedöms ligga inom ramen för Regeringskansliets ordinarie verksamhet. – Miljömålsberedningen föreslår att om det visar sig svårt att inom
rimlig tid införa nödvändiga försiktighets- och bevarandeåtgärder inom territorialvattenområdet, med stöd av bl.a. artikel 20 i grundförordningen, bör regeringen påbörja en omförhandling av de bilaterala avtalen med Danmark och Finland samt verka inom EU för ändring i grundförordningens bilaga I om tillträde till fiskevatten. Fiskeavtalen har förts in i grundförordningen i EU:s gemensamma fiskeripolitik. Förslaget medför en administrativ uppgift inom Regeringskansliet som sannolikt berör Näringsdepartementet, Miljödepartementet och Utrikesdepartementet. Uppgiften bedöms rymmas inom ramen för Regeringskansliets ordinarie verksamhet. Enligt Miljömålsberedningens kännedom har notväxlingarna från 1975 om Danmark och Finlands tillträde till fiskevatten inom Sveriges territorialvattenområden inte omförhandlats tidigare. Det finns därför ingen praxis för ett sådant förfarande. Det finns risk att det kan bli utdragna processer och att parterna föreslår att frågan i stället hanteras inom kommande revidering av EU:s gemensamma fiskeripolitik. – Miljömålsberedningen föreslår att en särskild utredare får i uppgift
bedöma förutsättningarna för en fiskevårdsavgift för fiske vid kusten. Avgiften ska bidra till finansiering av fiskevårdsåtgärder med syfte att återställa bestånden av fisk i kustområden. Förslaget kan förväntas medföra kostnaden för en särskild utredare och en sekreterare under en utredningstid om ett år. Kostnaden hanteras inom Regeringskansliets förvaltningsanslag och utredningsbudget. Eventuella konsekvenser för aktörerna får bedömas inom ramen för den särskilda utredarens uppdrag.
Kapitel 19 Undervattensbuller
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten i
samarbete med Regeringskansliet ska ta fram en strategi för hur Sverige ska arbeta internationellt med frågor om undervattensbullers påverkan på marina ekosystem. Detta förslag bedöms ingå inom ramen för Regeringskansliets ordinarie verksamhet.
Kapitel 21 Kusthavet där alla vill vara
– Miljömålsberedningen föreslår att regeringen tillsätter en särskild
utredare med uppgift att se över och ta fram förslag för ett framtida system för återvinning av fritidsbåtar. Förslagen ska behandla frågor om skrotning, övergivna båtar och producentansvar för båtbranschen samt kostnadsberäkningar och övriga konsekvensanalyser. Eventuella regleringar och subventioner av återvinning av fritidsbåtar skulle kunna medföra konsekvenser för enskilda båtägare, producenter, hamnägare, kommuner och vissa myndigheter. Dessa konsekvenser får bedömas inom ramen för den särskilda utredarens uppdrag. Även detta förslag kan förväntas medföra kostnader för en särskild utredare och två sekreterare under en utredningstid om ett år. Kostnaden hanteras inom Regeringskansliets förvaltningsanslag och utredningsbudget. Eventuella konsekvenser för aktörerna får bedömas inom ramen för den särskilda utredarens uppdrag. – Miljömålsberedningen föreslår att regeringen bör verka i EU för
striktare miljökrav samt främjande av miljövänlig teknik bl.a. i kommande översyn av fritidsbåtsdirektivet. Uppgiften bedöms rymmas inom Regeringskansliets ordinarie verksamhet.
Kapitel 22 Havsmiljödata
– Miljömålsberedningen föreslår att en särskild utredare ska se över
sekretesskyddet av geografisk information inklusive djupdata samt undervattensbuller. I översynen ska ingå försvars- och säkerhetsmässiga hänsynstaganden i avvägning med de åtaganden Sverige har förbundit sig till genom EU-medlemskapet som gäller genomförande av havsmiljödirektivet och andra rättsakter inom den
marina miljön. Förslaget förväntas medföra kostnader för en särskild utredare och två sekreterare under en utredningstid om ett år. Kostnaden hanteras inom Regeringskansliets förvaltningsanslag och utredningsbudget. Eventuella framtida konsekvenser för aktörerna får bedömas inom ramen för den särskilda utredarens uppdrag. – Miljömålsberedningen föreslår att en särskild utredare får i uppgift
att ta fram ett organisationsförslag för en miljö för en sammanhållen marin kartering i Sverige. Förslaget ska omfatta vilken eller vilka myndigheter som ska få ansvar för att tillhandahålla och förvalta miljön samt vilka ytterligare myndigheter som ska samverka och bidra till miljön. Dessutom ska utredaren analysera vilka anslagsmedel som krävs för en sådan miljö och ytterligare konsekvenser. Även detta förslag kan förväntas medföra kostnaden för en särskild utredare och två sekreterare under en utredningstid om ett år. Kostnaden hanteras inom Regeringskansliets förvaltningsanslag och utredningsbudget. Eventuella konsekvenser för aktörerna får bedömas inom ramen för den särskilda utredarens uppdrag.
Kapitel 25 En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser
– Miljömålsberedningen föreslår att regeringen ska ta fram en havs-
miljöproposition varje mandatperiod vilket delvis är en tillkommande uppgift för regeringen och Regeringskansliet, som ersätter tidigare arbete med mer oregelbundna kontrollstationer. Den ökade belastningen på Regeringskansliet för arbetet med propositionen, inkluderande beredningen i Regeringskansliet, kan jämföras med arbetet med den klimatpolitiska handlingsplanen som beräknades uppgå till 0,5 årsarbetskrafter.
31
31SOU 2016:21, Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige, delbetänkande av Miljömålsberedningen, s. 69.
26.5.10. Konsekvenser för Riksantikvarieämbetet
Riksantikvarieämbetet är en av de 26 nationella miljömålsmyndigheterna.
32
År 2019 hade Riksantikvarieämbetet 239 årsarbetskrafter.
Driftskostnaden per årsarbetskraft samma år var 1 275 tusen kronor.
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör Riksantikvarieämbetet redovisas här.
Kapitel 11 Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal
– Miljömålsberedningen föreslår att regeringen beslutar att miljö-
kvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska ha tre preciseringar. Förslaget medför att Riksantikvarieämbetet inte längre har något uppföljnings- och rapporteringsansvar inom miljökvalitetsmålet.
26.5.11. Konsekvenser för SGU
SGU är en av de 26 nationella miljömålsmyndigheterna.
33
År 2019
hade Riksantikvarieämbetet 270 årsarbetskrafter. Driftskostnaden per årsarbetskraft samma år var 1 744 tusen kronor.
34
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör SGU redovisas här.
Kapitel 22 Havsmiljödata
– Miljömålsberedningen föreslår att SGU i sin instruktion ska få till
uppgift att vara nationell datavärd för miljögifter i sediment, miljögifter i biota och screening av miljögifter. SGU utför redan i dag dessa uppgifter men inte enligt sin instruktion utan mot avgift på uppdrag av Naturvårdsverket. Uppgiftsmässigt innebär därför förslaget inga förändringar. SGU och Naturvårdsverket räknar med att detta datavärdskap kommer att kosta 3 000 tusen kronor per
324 § förordningen (2014:1586) med instruktion för Riksantikvarieämbetet. 338 § förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning. 34 SGU:s årsredovisning 2019.
år under 2021–2023 när datavärdskapet fortfarande är i en utvecklingsfas och därefter 2 000 tusen kronor per år.
35
Dessa medel till-
delas i dag Naturvårdverket. Förslaget innebär att 3 000 tusen kronor som annars skulle motsvara den avgift som Naturvårdsverket betalade till SGU för att utföra uppdraget ska föras över från Naturvårdsverkets anslag och tilldelas SGU. Förslaget innebär en omfördelning av medel mellan myndigheterna och medför därmed inte någon merkostnad för SGU. – Miljömålsberedningen föreslår att SGU tillsammans med Havs-
och vattenmyndigheten, Sjöfartsverket och Försvarsmakten får ett regeringsuppdrag att utföra marin kartering av de delar av det svenska sjöterritoriet där det enligt Försvarsmakten är möjligt samt att regeringsuppdraget även ålägger myndigheterna att gemensamt upprätta en tydligare process för ansökningar och svar när det gäller spridningstillstånd. Att utföra marin kartering är både tids- och kostnadskrävande. Miljömålsberedningen bedömer att det främst är Sjöfartsverket som berörs av merkostnader för uppdraget eftersom det är personal därifrån som utför sjömätningen som ligger till grund för karteringen. När det gäller de övriga myndigheterna, däribland SGU, bedöms uppgiften rymmas inom den ordinarie ramen. Processen för ansökningar och svar när det gäller spridningstillstånd bedöms rymmas inom befintliga ramar för alla myndigheterna, däribland SGU.
Kapitel 24 Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete
– Miljömålsberedningen föreslår att SGU liksom de andra myndig-
heterna inom havsmiljöarbetet ska införa ett strukturerat regelförändringsarbete för att snabbare kunna lyfta genomarbetade förslag om regeländringar för beredning inom Regeringskansliet. Detta förslag bedöms inte innebära tillkommande kostnader utan bedöms rymmas inom SGU:s ordinarie verksamhet och inte medföra behov av särskild finansiering.
35 E-post från SGU 2020-11-19.
26.5.12. Konsekvenser för SMHI
SMHI ska ta fram beslutsunderlag som bidrar till en god samhällsplanering, till att minska sårbarheten i samhället och till att miljökvalitetsmålen nås.
36
År 2019 hade SMHI 616 årsarbetskrafter. Drifts-
kostnaden per årsarbetskraft samma år var 1 459 tusen kronor.
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör SMHI redovisas här.
Kapitel 24 Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete
– Miljömålsberedningen föreslår att SMHI liksom de andra myndig-
heterna inom havsmiljöarbetet ska införa ett strukturerat regelförändringsarbete för att snabbare kunna lyfta genomarbetade förslag om regeländringar för beredning inom Regeringskansliet. Detta förslag bedöms inte innebära några tillkommande kostnader utan bedöms rymmas inom myndighetens ordinarie verksamhet och inte medföra behov av särskild finansiering.
26.5.13. Konsekvenser för Sjöfartsverket
Sjöfartsverket är en av de 26 nationella miljömålsmyndigheterna.
37
År 2019 hade Sjöfartsverket 1 109 årsarbetskrafter. Omsättningen per anställd samma år var 2 145 tusen kronor.
38
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör Sjöfartsverket redovisas här.
Kapitel 18 Sjöfarten och havet
– Miljömålsberedningen föreslår att Sjöfartsverket ska samverka med
Havs- och vattenmyndigheten i frågor som rör sjöfartens påverkan på havsmiljön. Förslaget medför en ändring i Sjöfartsverkets instruktion. Förslaget bedöms inte påverka kostnaderna för Sjöfartsverket eftersom uppgiften att samverka med andra myndig-
362 § förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut. 3710 § förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket. 38 Sjöfartsverkets årsredovisning 2019.
heter bedöms rymmas inom befintlig verksamhet och inte medföra behov av särskild finansiering
Kapitel 19 Undervattensbuller
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndighetens
utökade ansvar när det gäller samordning av frågor om undervattensbuller kan väntas leda till att fler aktörer blir medvetna om undervattensbullers effekter på marina ekosystem. Förslaget kan komma att påverka Sjöfartsverket.
Kapitel 20 Marint områdesskydd
– Miljömålsberedningen föreslår att Transportstyrelsen och Sjöfarts-
verket får en förtydligad uppgift i instruktion att bidra i arbetet med bildande av marint områdesskydd. Miljömålsberedningen föreslår även att Transportstyrelsen, Sjöfartsverket och Havs- och vattenmyndigheten tar fram vägledning för sjöfart, inklusive fritidsbåtar, i skyddade områden. Förslaget om komplettering i Sjöfartsverkets och Transportstyrelsens instruktioner samt uppdrag om att ta fram vägledning för sjöfart i skyddade områden medför en mindre ökning av myndigheternas uppgifter. Framtagande av en vägledning medför även att rutiner tas fram för framtagande av underlag samt för hur samråd bör genomföras. Detta bör på sikt underlätta handläggningen av ärenden om sjöfart i skyddade områden inom myndigheterna. Uppgifterna bedöms rymmas inom myndigheternas nuvarande verksamhet då det handlar om regleringar av den verksamhet som myndigheterna normalt ansvarar för och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering.
Kapitel 22 Havsmiljödata
– Miljömålsberedningen föreslår att Sjöfartsverket tillsammans med
Havs- och vattenmyndigheten, SGU och Försvarsmakten får ett regeringsuppdrag att utföra marin kartering av de delar av det svenska sjöterritoriet där det enligt Försvarsmakten är möjligt samt att regeringsuppdraget även ålägger myndigheterna att gemensamt
upprätta en tydligare process för ansökningar och svar när det gäller spridningstillstånd. Att utföra marin kartering är både tids- och kostnadskrävande. Miljömålsberedningen bedömer att det främst är Sjöfartsverket som berörs av merkostnader för uppdraget eftersom det är personal därifrån som utför sjömätningen som ligger till grund för karteringen. Enligt Sjöfartsverkets årsredovisning 2019 genomförde myndigheten totalt sjömätning av en yta motsvarande 5 187 kvadratkilometer med egna resurser bestående av 95,1 årsarbetskrafter. Det visar omfattningen av vad Sjöfartsverket sjömäter inom ramen för de tillstånd och uppdrag myndigheten har i dag och som förväntas fortsätta oberoende av det regeringsuppdrag som Miljömålsberedningen föreslår. Förslaget ersätter alltså inte den sjömätningen som redan pågår. Omfattningen av det föreslagna regeringsuppdraget bestäms i slutändan av Försvarsmakten. Det finns också mycket data insamlat redan från sjömätningar som Sjöfartsverket har gjort tidigare år. Därför är det svårt att göra en uppskattning av de kostnadsmässiga konsekvenserna för uppdraget och uppskattningarna måste göras på en ungefärlig nivå. Inom ramen för Geodatarådet gjorde Sjöfartsverket, SGU, Lantmäteriet, Skogsstyrelsen och SKL
39
2017 en uppskattning av kostnaderna för de behov man såg av sjömätning då baserat på de metoder som var tillgängliga vid tillfället. Det handlade om de grundaste områdena, med ett djup på 0–10 meter. Myndigheterna tog fram ett sexårigt program för att genomföra mätningarna som vid den tidpunkten sammanlagt skulle kosta cirka 585 000 tusen kronor.
40
Därefter har Sjöfarts-
verket tillsammans med de andra myndigheterna inom Geodatarådet arbetat vidare och delat upp processen och kostnaderna i tre
steg, med inspiration från hur man har hanterat dessa frågor i
Norge. I steg 1 räknas på nyttorna som en bättre marin kartering kommer att medföra. Kostnaden för det bedöms motsvara en årsarbetskraft.
41
Dessutom behöver ses över vilka tekniska metoder
som finns tillgängliga nu, t.ex. satellit- och drönarmöjligheter. Denna översyn och uppdatering bedöms kosta cirka 1 000 tusen kronor. Inom ramen för steg 1 behöver man också ta fram en
39 Numera SKR (Sveriges kommuner och regioner). 40 Rapport från myndighetssamverkan kring Nationella geodatastrategin 2016–2020, Sjöfartsverket, 2017, Affärsavdelningen, Affärsområde Sjögeografi, dnr/Beteckning 17-03140. 41 Sjöfartsverkets årsredovisning 2019.
analysmiljö för en samlad marin kartering, vilket Miljömålsberedningen också föreslår i kapitlet om Havsmiljödata. Regeringskansliet behöver också under steg 1 formulera ett uppdrag med en modell för arbetet i steg 2. Steg 2 innebär att välja ut tre testområden och inleda sjömätningar där. Baserat på kunskap från dessa testområden kan man utvärdera och förbättra metoder, bedömningar och arbetssätt för att bli så effektiva som möjligt. Steg 2 varar i cirka två år och bedöms kosta 30–40 000 tusen kronor. Först därefter påbörjas steg 3 som totalt skulle ta cirka sex år och kosta ungefär 1 000 000 tusen kronor sammanlagt, eller 167 000 tusen kronor per år, enligt Sjöfartsverkets senaste uppskattningar.
42
I ett första skede är det alltså fråga om 3 145 tusen
kronor i anslagsmedel till Sjöfartsverket för att inleda steg 1. När det gäller steg 2 och 3 kommer finansieringen att behöva finjusteras under processens gång. Steg 1 och 2 innehåller delar som kommer att visa nyttor och effekter av arbetet och tydliggöra vilka som kommer att ha nytta av resultatet. Det finns anledning att särskilt analysera finansieringsfrågan när det utvecklas lösningar som är gemensamma för flera myndigheter, s.k. förvaltningsgemensamma resurser. Finansieringen av sådana förvaltningsgemensamma resurser behöver därför spridas ut mellan de aktörer som kommer att ha nytta av resultatet i sin verksamhet, dvs. den marina karteringen. I praktiken innebär det att anslagsmedel kommer att behöva fördelas om från bl.a. Havs- och vattenmyndigheten, SGU, länsstyrelserna, statliga universitet och högskolor och de övriga aktörer som bedöms få nytta av den marina karteringen till Sjöfartsverket som ska utföra sjömätningarna. Arbetet med steg 1 och 2 bedöms ge mer exakta underlag för hur anslagsmedlen bör fördelas om. Processen för ansökningar och svar när det gäller spridningstillstånd bedöms rymmas inom befintliga ramar för alla myndigheterna. – Miljömålsberedningen föreslår att geografisk information till offent-
liga myndigheter och forskningsändamål inte längre ska finansieras med avgifter utan att Sjöfartsverket i stället tilldelas anslagsmedel för att täcka kostnaden. Förslaget bedöms medföra minskad administration och hantering av avgifter för Sjöfartsverket. Förslaget medför
42 Telefonsamtal med Sjöfartsverket 2020-11-17 och e-post från Sjöfartsverket 2020-11-20.
minskade intäkter om 12 600 tusen kronor per år till Sjöfartsverket. Sjöfartsverket föreslås kompenseras för detta genom att anslagsmedel omfördelas till Sjöfartsverket från anslagsmedel som i dag går till de myndigheter och statliga universitet som köper geografisk information från Sjöfartsverket.
Kapitel 24 Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete
– Miljömålsberedningen föreslår att Sjöfartsverket liksom de andra
myndigheterna inom havsmiljöarbetet ska införa ett strukturerat regelförändringsarbete för att snabbare kunna lyfta genomarbetade förslag om regeländringar för beredning inom Regeringskansliet. Detta förslag bedöms inte innebära några tillkommande kostnader utan bedöms rymmas inom myndighetens ordinarie verksamhet och inte medföra behov av särskild finansiering.
26.5.14. Konsekvenser för Trafikverket
Trafikverket är en av de 26 nationella miljömålsmyndigheterna.
43
År 2019 hade Trafikverket 8 296 årsarbetskrafter. Driftskostnaden per årsarbetskraft samma år var 3 337 tusen kronor.
44
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör Trafikverket redovisas här.
Kapitel 18 Sjöfarten och havet
– Miljömålsberedningen föreslår att Trafikverket ska samverka med
Havs- och vattenmyndigheten i frågor som rör sjöfartens påverkan på havsmiljön. Förslaget medför en ändring i Trafikverkets instruktion. Förslaget bedöms inte påverka kostnaderna för Trafikverket eftersom uppgiften att samverka med andra myndigheter bedöms rymmas inom befintlig verksamhet och inte medföra behov av särskild finansiering.
4311 § förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket. 44 Trafikverkets årsredovisning 2019.
26.5.15. Konsekvenser för Transportstyrelsen
Transportstyrelsen är en av de 26 nationella miljömålsmyndigheterna.
45
År 2019 hade Transportstyrelsen 1 792 årsarbetskrafter. Drifts-
kostnaden per årsarbetskraft samma år var 1 450 tusen kronor.
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör Transportstyrelsen redovisas här.
Kapitel 18 Sjöfarten och havet
– Miljömålsberedningen föreslår att Transportstyrelsen ska samverka
med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som rör sjöfartens påverkan på havsmiljön. Förslaget medför en ändring i Transportstyrelsens instruktion. Förslaget bedöms inte påverka kostnaderna för Transportstyrelsen eftersom uppgiften att samverka med andra myndigheter bedöms rymmas inom befintlig verksamhet och inte medföra behov av särskild finansiering.
Kapitel 20 Marint områdesskydd
– Miljömålsberedningen föreslår att Transportstyrelsen och Sjöfarts-
verket får en förtydligad uppgift i sina respektive instruktioner att bidra i arbetet med bildande av marint områdesskydd. Transportstyrelsen, Sjöfartsverket och Havs- och vattenmyndigheten föreslås även ta fram vägledning för sjöfart, inklusive fritidsbåtar, i skyddade områden. Förslaget om komplettering i Sjöfartsverkets och Transportstyrelsens instruktioner samt uppdrag om att ta fram vägledning för sjöfart i skyddade områden medför en mindre ökning av myndigheternas uppgifter. Framtagande av en vägledning medför även att rutiner tas fram för framtagande av underlag samt för hur samråd bör genomföras. Detta bör på sikt underlätta handläggningen av ärenden om sjöfart i skyddade områden inom myndigheterna. Uppgifterna bedöms rymmas inom myndigheternas nuvarande verksamhet då det handlar om regleringar av den verksamhet som myndigheterna normalt ansvarar för. Regleringar för internationell sjöfart kan medföra behov av beslut hos IMO. Myndigheterna kan behöva ta fram be-
4514 § förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.
slutsunderlag vilket kan medföra en ökad arbetsbörda, men som också bedöms rymmas inom den ordinarie verksamheten och inte medföra behov av särskild finansiering.
Kapitel 21 Kusthavet där alla vill vara
– Miljömålsberedningen föreslår att anslaget 13:3 Stöd till frilufts-
livsorganisationer i utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid, som disponeras av Naturvårdsverket och som administreras av Svenskt friluftsliv, ökar med 3 000 tusen kronor under tre år för särskilda informationssatsningar till det båtburna friluftslivet. Förslaget medför att Svenskt Friluftsliv och några av deras medlemsorganisationer får en särskild uppgift att ta fram informationsmaterial och säkerställa information till båtlivet. Informationskampanjer behöver genomföras i samråd med bl.a. Havs- och vattenmyndigheten och Transportstyrelsen och innebär därför administrativa uppgifter hos dessa myndigheter, men dessa bedöms rymmas inom deras ordinarie verksamheter och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering.
Kapitel 24 Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete
– Miljömålsberedningen föreslår att Transportstyrelsen liksom de
andra myndigheterna inom havsmiljöarbetet ska införa ett strukturerat regelförändringsarbete för att snabbare kunna lyfta genomarbetade förslag om regeländringar för beredning inom Regeringskansliet. Detta förslag bedöms inte innebära några tillkommande kostnader utan bedöms rymmas inom myndighetens ordinarie verksamhet och inte medföra behov av särskild finansiering.
26.5.16. Konsekvenser för Trafikanalys
År 2019 hade Trafikanalys 34 årsarbetskrafter. Driftskostnaden per årsarbetskraft samma år var 2 050 tusen kronor.
46
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör Trafikanalys redovisas här.
46 Trafikanalys årsredovisning 2019.
Kapitel 18 Sjöfarten och havet
– Miljömålsberedningen föreslår att Trafikanalys får i uppgift att följa
upp och utvärdera effekterna av sjöfartens samlade påverkan på havsmiljön och dess ekosystem. Förslaget medför en ändring i Trafikanalys instruktion. Merkostnaden för Trafikanalys bedöms motsvara driftskostnaden för en halv årsarbetskraft. Trafikanalys förvaltningsanslag kan därför behöva tillföras medel för denna uppgift.
26.5.17. Konsekvenser för lärosäten
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör lärosäten redovisas här.
Kapitel 22 Havsmiljödata
– Miljömålsberedningen föreslår att geografisk information till offent-
liga myndigheter och forskningsändamål inte längre ska finansieras med avgifter utan att Sjöfartsverket i stället tilldelas anslagsmedel för att täcka kostnaden. Förslaget medför minskade intäkter för Sjöfartsverket om 12 600 tusen kronor per år. Sjöfartsverket föreslås kompenseras för detta intäktsbortfall genom att medel omfördelas till Sjöfartsverket från de myndigheter och statliga universitet som köper geografisk information från Sjöfartsverket.
Kapitel 23 Behov av forskning och kunskap
– Miljömålsberedningen föreslår att Havsmiljöinstitutet får ett för-
nyat regeringsuppdrag till 2030. Den statliga finansieringen för uppdraget bedöms till 10 000 tusen kronor årligen från ett nytt anslag med benämningen Havs- och vattenmiljöforskning på utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård.
26.5.18. Konsekvenser för vattenmyndigheterna
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör vattenmyndigheterna redovisas här.
Kapitel 12 Miljökvalitetsnormer
– Miljömålsberedningen föreslår att ett gemensamt beslutsorgan ska
besluta om miljökvalitetsnormer i enlighet med både vattenförvaltningsförordningen och havsmiljöförordningen samt referensvärden i enlighet med art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet för akvatiska arter och livsmiljöer. Eftersom Miljömålsberedningen inte har föreslagit hur det gemensamma beslutsorganet ska organiseras görs här ingen bedömning av hur olika myndigheters kostnader och intäkter kan komma att påverkas av organiseringen av det nya beslutsorganet.
Kapitel 13 Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete
– Miljömålsberedningen föreslår att regeringen ska fatta beslut om
ett gemensamt åtgärdsprogram för havs- och vattenmiljön. Arbetet med att ta fram underlag till åtgärdsprogrammet kommer enligt förslaget att finnas kvar på vattenmyndigheterna och i den delen bedöms förslaget för närvarande inte innebära någon skillnad mot hur det fungerar i dag och bedöms inte medföra behov av särskild finansiering.
Kapitel 15 Farliga ämnen
– Miljömålsberedningen föreslår att vattenmyndigheterna, och andra
myndigheter, får ett regeringsuppdrag att sammanställa kunskapsunderlag för att bedöma om det finns tekniska möjligheter att utforma miljökvalitetsnormer för grupper av ämnen och i så fall ta fram förslag på sådana miljökvalitetsnormer. Förslaget bedöms inte medföra någon ökad kostnad för vattenmyndigheterna eftersom uppdraget bedöms omfattas av den ordinarie verksamheten och inte medföra behov av särskild finansiering.
26.6. Konsekvenser för kommuner och regioner
Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för kommuner eller regioner ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner, ska kommittén föreslå en finansiering.
26.6.1. Konsekvenser för kommunerna
Bedömningar, överväganden och förslag som berör kommunerna finns i kapitel 12 Miljökvalitetsnormer, kapitel 14 Ingen gödning till havet, kapitel 15 Farliga ämnen, kapitel 17 Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen, kapitel 19 Undervattensbuller, kapitel 20 Marint områdesskydd och kapitel 21 Kusthavet där alla vill vara.
De samlade konsekvenserna för kommunerna av dessa bedömningar, överväganden och förslag redovisas här.
Kapitel 12 Miljökvalitetsnormer
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
ska ta fram fler miljökvalitetsnormer för undervattensbuller. Det kommer att påverka tillståndsgivande myndigheter, t.ex. kommuner, som får tydligare riktlinjer att förhålla sig till. Förslaget bedöms inte medföra några merkostnader för kommunerna.
Kapitel 14 Ingen gödning till havet
– Miljömålsberedningen föreslår att regeringen beslutar om ett
etappmål om ökad återföring av fosfor och kväve till livsmedelsproduktionen från stallgödsel, avlopp och matavfall. Etappmålet riktas mot statliga myndigheter, men åtgärder för att nå målet kan få konsekvenser för kommunal verksamhet inom VA och avfall. Konsekvenserna vad gäller återföring av fosfor från slam har redovisats utförligt av Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam.
47
Utredningen har bedömt
47SOU 2020:3, Hållbar slamhantering, betänkande av Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam.
konsekvenserna av att ett förbud mot slamspridning skulle införas med tillkommande återvinningskrav. Merkostnader för återvinning av fosfor belastar huvudsakligen VA-kollektiven och hushållen. Samhälls- och miljönyttan bygger på att återvunnen fosfor verkligen återförs till kretsloppet, vilket är en kvarstående osäkerhet i valet av framtida hanteringsmetod. Ökade krav ställs på kommunerna vad gäller information, prövning, tillståndsgivning, tillsyn och uppföljning. Det innebär ökade kostnader. Kostnaderna blir mindre med fortsatt möjlighet att sprida slam på jordbruksmark. Ett betydande antal företag berörs av den framtida slamhanteringen, såväl större som ett betydande antal mindre företag. Här avses inte enbart ett 70-tal kommunala VA-verksamheter som bedrivs i bolagsform. Det gäller i stor utsträckning en rad ytterligare aktörer verksamma som jordbruksföretag (cirka tusen företag berörs årligen) eller tillverkare och leverantörer av utrustning, varor och tjänster (ytterligare flera hundra företag). Förslaget bedöms leda till alternativa hanteringsvägar och ny tekniktillämpning. Det kan komma att innebära avveckling av verksamheter men även utveckling av nya verksamheter och tjänster. Utredningen om hållbar slamhantering bedömde vidare att miljönyttan kan komma att bli större vid återvinning av fosfor med tekniska metoder, jämfört med traditionell spridning av slam inom jordbruket. Hälsoeffekter har också värderats när det gäller transportrelaterade skador och kadmiumbelastning. Enligt Utredningen om hållbar slamhantering får de hälsorelaterade kostnaderna från farliga ämnen i slam, främst kadmium och PFAS, litet genomslag. Detta till följd av antaganden om de stora miljökostnader som olika typer av utsläpp till luft, mark och vatten förväntas resultera i. Utredningen baserade sina antaganden bl.a. på livscykelanalys och ekonomiska beräkningar för fosforåtervinning genomförda av IVL.
48
IVL räknade på ekonomiska värden
avseende resursförbrukning, försurning, övergödning, global uppvärmning och hälsoeffekter av kadmium.
49
Samtidigt påpekas att
slutsatser ska dras med stor försiktighet. Bakomliggande osäkerheter gör det dock vanskligt att uttala sig om verkliga kostnader, särskilt om dessa sätts i relation till reningsanläggningarnas
48 IVL Svenska Miljöinstitutet 2019, Konsekvensbeskrivning för framtida slamhantering och Fosforåtervinning, Livscykelanalys och ekonomiska beräkningar av två utvalda teknikkedjor för fosforåtervinning, Rapport U6218. 49SOU 2020:3, Hållbar slamhantering, tabell 14.2, s. 671.
betydligt mer omfattande totala miljö- och klimateffekter. Jämförelser bör vidare göras, enligt Utredningen om hållbar slamhantering, med de miljökostnader det innebär att fullt ut nyttja mineralfosforgödning som komplement till utebliven slamgödsling. Miljönyttor tillfaller hela samhället men miljörelaterade kostnader drabbar aktörer på olika sätt. Förslaget berör även kommunernas avfallssektor. Kommunerna har redan ett krav om utsortering av matavfall från 2024 genom EU-direktiv. Etappmålet bedöms inte medföra ytterligare uppgifter inom kommunernas avfallshantering. Kommunerna behöver dock vid investeringar inom VA och biogas även inkludera teknik för att möjliggöra återvinning och återföring av näringsämnen, vilket kan medföra en kostnad, men även en långsiktig intäkt. – Miljömålsberedningen föreslår att länsstyrelserna får en instruk-
tionsenlig uppgift att stödja den regionala åtgärdssamordningen för lokala havs- och vattenvårdsåtgärder. Förslaget innebär att kommunerna kan få praktiskt stöd i form av kunskap, rådgivning, att identifiera finansiering m.m. för ett långsiktigt genomförande av ett lokalt åtgärdsarbete med bättre planeringsförutsättningar än i dag. Förslaget bedöms inte medföra några merkostnader för kommunerna. – Miljömålsberedningen föreslår att regeringen genomför en nog-
grann analys av potentiella och långsiktiga negativa effekter på miljötillståndet i vatten och hav av icke-försämringskravet i 5 kap. 4 § miljöbalken, som är ett resultat av den s.k. Weserdomen. Förslaget kan på sikt på betydelse för tillståndsgivning till kommunalt VA.
Kapitel 15 Farliga ämnen
– Miljömålsberedningen föreslår att regeringen förlänger satsningen
på reningsteknik i kommunala avloppsreningsverk för att rena avloppsvatten och dagvatten från läkemedelsrester till 2030. Förslaget innebär en kostnad för staten motsvarande cirka 50 000 tusen kronor årligen de närmsta åren och motsvarande intäkt för de kommuner som ansöker om bidrag för ny reningsteknik.
Kapitel 17 Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen
– Miljömålsberedningen föreslår att kustlänsstyrelserna, med stöd av
Havs- och vattenmyndigheten, får i uppdrag att senast 2023 ta fram länsvisa, alternativt samordnade inom vattendistrikten, åtgärdsplaner för fiskevården. Förslaget innebär bättre förutsättningar för kommuner och frivilliga organisationer som önskar bidra i det lokala fiskevårdsarbetet. Stärkta fiskebestånd kan även främja turistnäringen i kustkommuner.
Kapitel 19 Undervattensbuller
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
ska få ett utökat ansvar när det gäller samordning av frågor om undervattensbuller vilket kan väntas leda till att fler aktörer blir medvetna om undervattensbullers effekter på marina ekosystem. Det kan komma att påverka bl.a. kommuner när de ska fatta beslut om var hamnar och annan marin verksamhet ska lokaliseras.
Kapitel 20 Marint områdesskydd
– Miljömålsberedningen föreslår att regeringen beslutar om ett nytt
etappmål för marint områdesskydd. Ett etappmål kan enbart riktas mot statliga myndigheter, men åtgärder för att nå målet, dvs. de enskilda besluten om skyddade områden, kan påverka kommuner, privata verksamhetsutövare och enskilda mark- och vattenrättsägare. Kommunerna har mandat att besluta om skyddade områden och kan bidra på frivillig basis till etappmålet. Statligt inrättade naturreservat medför inga kostnader för kommunerna, men i det fall en kommun väljer att inrätta ett kommunalt naturreservat kan skötselbehov uppstå som kommunen behöver bekosta. Förslaget medför inga inskränkningar i det kommunala självstyret men kan påverka en kommuns möjligheter att peka ut områden för ny exploatering i den fysiska planeringen eller meddela bygglov t.ex. för hamnar samt ge strandskyddsdispenser t.ex. för bryggor.
Kapitel 21 Kusthavet där alla vill vara
– Miljömålsberedningen föreslår att länsstyrelserna får en uppgift i
sin instruktion att ha ett tydligare ansvar för att samordna arbetet i länets kustvattenområden när det gäller underlag för fysisk planering och stöd till kommunerna, skydd av marina områden med andra områdesbaserade bevarandeåtgärder samt åtgärdsplanering och genomförande av åtgärder. Förslaget ska stödja och underlätta 87 kustkommuners arbete med fysisk planering, områdesskydd, åtgärdsarbete m.m. Förslaget bedöms därför stärka kommunernas kapacitet och effektivitet i det kommunala vatten- och havsmiljöarbetet. – Miljömålsberedningen föreslår att länsstyrelserna ska få till uppgift i
sin instruktion att ta fram och tillhandahålla kunskapsunderlag för länets kustvattenområde. Kunskapsunderlaget ska vara sammanställt och lättillgängligt för länets kommuner och vara utformat så att det kan användas som underlag för bl.a. fysisk planering, skydd, tillsyn, tillståndsprövning och åtgärdsplanering. Förslaget kommer minska kommunernas administrativa arbete med att få fram och sammanställa underlag för fysisk planering, åtgärdsarbete m.m. Förslaget innebär även att underlaget ska tillhandahållas kostnadsfritt. Detta förutsätter dock att förslaget om att djupdata ska bekostas med anslagsmedel genomförs. – Miljömålsberedningen föreslår att kommunernas planeringsansvar
för kustvattenområden specificeras i 3 kap. 5 § plan- och bygglagen, så att kommunerna, också med hjälp av kunskapsunderlaget och samordningsstödet från länsstyrelserna, kan arbeta med ett helhetsperspektiv från utsjö till land i den fysiska planeringen. Regeländringen ska bidra till att lösa problemet med att få kustkommuner att göra en ändamålsenlig översiktsplanering i kustvattenområdena. Kommunerna har dock haft ansvar för fysisk planering av kustvatten sedan 1987 så förslaget innebär ett förtydligande av det befintliga ansvaret samt att regeln blir en signal att det är viktigt att kommunerna prioriterar den fysiska planeringen i kustvattenområdet ut till en nautisk mil utanför baslinjen, dvs. där havsplanerna tar vid. Regeländringen i sig medför inte någon merkostnad eller behov av finansiellt stöd till kommunerna. Miljömålsberedningen bedömer ändå att det kan vara lämpligt med riktade satsningar för att förstärka kommunernas
kapacitet att genomföra översiktsplanering eller fördjupade översiktsplaner för kustvattenområdena och de aktiviteter som påverkar kustvattnets miljöstatus, så att denna betydelsefulla planering faktiskt kommer till stånd. Förslagen om att länsstyrelserna ska få en tydlig samordnande roll för kusthavet och tillhandahålla kunskapsunderlag bidrar till kommunernas genomförande av förslaget. Förslaget medför inga direkta konsekvenser för enskilda eller privata verksamheter men kan bidra till bättre planeringsförutsättningar för näringslivet, särskilt för planering av ny verksamhet. Förslaget kan även innebära bättre förutsättningar för friluftsliv och båtliv genom framförhållning i planering av hamnar, båtuppställningsplatser och båtramper. Den fysiska planeringen kan även ge indikationer till enskilda om olika kustområdens naturvärden och ekologiska känslighet och därmed indikera var det kan vara rimligt att ansöka om strandskyddsdispenser för bryggor och andra anläggningar i vatten. – Miljömålsberedningen föreslår att kommunernas möjlighet att be-
stämma skyddsåtgärder i detaljplanen utöver markförorening ska omfatta förorening av hav och vatten. Kommunen ska även få bestämma skyddsåtgärder för att motverka negativ påverkan på havs- och vattenmiljön. Kommunen får också bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en mark-, havs-, eller vattenförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten. Förslaget föranleder ändringar i 4 kap.12 och 14 §§plan- och bygglagen. Förslaget ger kommunerna samma möjligheter som de har i dag när det gäller mark att även bestämma skyddsåtgärder för att motverka förorening i havs- och vattenmiljön samt vänta med lov eller startbesked för en åtgärd tills en förorening i hav eller vatten har avhjälpts. Dessutom får kommunen bestämma skyddsåtgärder för att motverka negativ påverkan på havs- och vattenmiljön. Det innebär att kommunernas bestämmanderätt ökar i förhållande till fastighetsägarna. Förslaget om regeländring bedöms inte medföra några merkostnader eller ekonomiska konsekvenser i sig även om fler skydds- eller säkerhetsåtgärder i sin tur kan innebära ökade kostnader för kommunerna.
– Miljömålsberedningen föreslår att strandskyddets syfte om beva-
rande av goda livsvillkor för djur och växtlivet i vatten förtydligas så att det framgår att det också innebär att nå god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen och god ekologisk och kemisk status enligt vattenförvaltningsförordningen. Regeländringen ska bidra till att minska problemet med exploatering i särskilt känsliga grunda kustområden. Förslaget påverkar kommunerna som har huvudansvaret för att pröva frågor om upphävande av och dispens från strandskyddet. För kommunernas del kan förslaget därför innebära att de tvingas tillåta färre strandskyddsdispenser. Förslaget ska även underlätta kommunernas bedömning och säkerställa en likartad bedömning av betydelsen av syftet att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet i kustvattenområdet i hela landet, och därmed bidra till en större rättssäkerhet för fastighetsägare. För att förslaget ska få genomslag är det viktigt att länsstyrelserna tillhandahåller det kunskapsunderlag som beskrivs ovan samt stöd till kommunerna att tolka miljökvalitetsnormerna för de olika vattenförekomsterna så att kommunernas handläggning av strandskyddsdispenser underlättas.
26.6.2. Konsekvenser för regionerna
Miljömålsberedningens förslag påverkar inte regionernas verksamhet.
26.7. Konsekvenser för företag
Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för företag ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet.
26.7.1. Konsekvenser för lantbrukare
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör lantbrukare redovisas här.
Antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen
Den svenska lantbruksnäringen består av cirka 63 000 jordbruksföretag. Omkring 23 000 av dessa klassas som småbruk,
50
medan
13 500 jordbruk är över 50 hektar åkermark och 2 400 är större företag med över 200 hektar.
51
Drygt 170 000 personer hade 2016 någon
form av sysselsättning inom jordbruket motsvarande cirka 55 000 årsarbetskrafter.
52
Kapitel 14 Ingen gödning till havet
– Miljömålsberedningen föreslår att regeringen beslutar om ett
etappmål om ökad återföring av fosfor och kväve till livsmedelsproduktionen från stallgödsel, avlopp och matavfall. Ett etappmål riktas mot statliga myndigheter, men åtgärder för att nå målet kan medföra konsekvenser för främst jordbruksföretag och kommunal verksamhet inom VA och avfall. Etappmålets del om minskad ammoniakavgång kan medföra behov av investeringar på gårdsnivå. Landsbygdsprogrammets investeringsstöd kan användas för detta. Etappmålet innebär inga krav på jordbruksföretag att köpa in en viss mängd gödsel från återförda näringsämnen, förutom att jordbruksföretag som producerar stallgödsel behöver nyttja denna effektivt. Etappmålet i sig medför därför inga eller enbart små konsekvenser för jordbruksföretagen.
Antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen
Åtgärder för att nå det föreslagna etappmålet om ökad återföring av fosfor och kväve till livsmedelsproduktionen från stallgödsel, avlopp och matavfall kan medföra små konsekvenser för cirka 28 000 jordbruk med djurproduktion
53
samt 15 000 lantbruksföretag med hästar
54
,
50 Småbruk är ett jordbruksföretag med ett arbetsbehov under 400 standardtimmar. 51 Jordbruksverket 2020, Jordbruksstatistisk sammanställning 2020, tabell 2.2 och 2.5. 52 Jordbruksverket 2020, Jordbruksstatistisk sammanställning 2020, tabell 7.3. 53 Jordbruksverket 2020, Jordbruksstatistisk sammanställning 2020, tabell 2.4. 54 Jordbruksverket 2020, Jordbruksstatistisk sammanställning 2020, tabell 6.2.
dvs. de lantbruksföretag som har en produktion av stallgödsel. Det finns även cirka 250 000 hästar på anläggningar som inte klassas som jordbruksföretag.
55
Cirka en tredjedel av jordbruksarealen gödslas
med stallgödsel.
56
Etappmålet innebär att stallgödsel tas tillvara på jordbruksmark så att tillförseln av växtnäringsämnen balanserar bortförsel samt att kväveavgången från stallgödsel genom ammoniak ska reduceras med minst 20 procent. Majoriteten av jordbruk med djurhållning har i dag en god gödselplanering och effektiv användning av stallgödsel och etappmålet medför inga konsekvenser för dessa. Några jordbruk kan behöva ytterligare stöd med rådgivning t.ex. genom Greppa Näringen för att nå en bättre gödselbalans. Företag med en överproduktion av stallgödsel behöver säkerställa avsättning för denna. Förslaget om regeringsuppdrag för vidare utveckling av innovation och teknik kan bidra till att underlätta avsättningen av stallgödsel, t.ex. till biogasproduktion och sedan produktion av biogödsel. Detta kan underlätta för lantbruk i djurtäta områden med svårigheter att få full avsättning för gödseln.
Vilken tidsåtgång etappmålet kan föra med sig för företagen och vad etappmålet innebär för företagens administrativa kostnader
Förslaget om etappmålet bedöms inte medföra ökade administrativa kostnader för merparten av företagen. Etappmålets strecksats om återvinning från stallgödsel kan innebära att rådgivningen inom Greppa Näringen kan behöva utvidgas till att även omfatta rådgivning hos mindre jordbruksföretag samt hästägare.
Vilka andra kostnader det föreslagna etappmålet medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av förslaget
Etappmålets strecksats om minskad ammoniakavgång från stallgödsel kan medföra behov av investeringar på gårdsnivå. Landsbygdsprogrammets investeringsstöd kan användas för detta. Förslaget är i
55 Jordbruksverket 2020, Jordbruksstatistisk sammanställning 2020, tabell 6.21. 56 SCB 2020, Gödselmedel i jordbruket 2018/19 Mineral - och stallgödsel till olika grödor samt hantering och lagring av stallgödsel, MI 30 SM 2002.
linje med befintliga och pågående satsningar för minskad ammoniakavgång inom lantbruket.
I vilken utsträckning etappmålet kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen
Etappmålet bedöms inte medföra några direkta konsekvenser för konkurrensförhållandena nationellt eftersom etappmålet berör samtliga lantbruk med djurproduktion.
Hur etappmålet i andra avseenden kan komma att påverka företagen
Etappmålet medför inga krav på jordbruksföretag att köpa in en viss mängd gödsel från återförda näringsämnen men kommer på sikt öka tillgången på mineralgödsel med återvunnen fosfor och kväve eller andra former för biogödsel. Detta kan ge jordbruksföretagen ett större utbud och säkerhet vad gäller försörjning av gödselmedel. Ska etappmålet kunna nås behöver även attraktiva och konkurrenskraftiga produkter med fosfor och kväve tas fram. Med dagens teknik och marknad är det, och kommer sannolikt under längre tid vara, dyrare att utvinna fosfor och kväve ur avloppsvatten och slam än att köpa ny fosfor och kväve. Olika stödformer eller kvotplikt av återvunna näringsämnen i mineralgödsel på marknaden kan därför behövas. Miljömålsberedningen föreslår ett uppdrag om innovation och teknikutveckling för effektiv återföring av näringsämnen till livsmedelsproduktion där sådana stödformer utvecklas vidare.
Enligt Energimyndigheten användes 1 048 000 ton stallgödsel för framställning av biogas under 2018. Motsvarande siffra 2015 var 893 800 ton.
57
Stallgödseln återförs sedan till stor del till åkermarken
i form av rötrest eller biogödsel. De totala använda mängderna av kväve och fosfor från biogödsel samt från övriga organiska gödselmedel (pelleterade produkter, flytande biprodukter från livsmedelsindustrin samt rötslam) har ökat i användning under senare år men samredovisas för närvarande ändå med mineralgödsel, och kan därför inte skiljas ut separat i SCB:s statistik.
57 Energimyndigheten 2019, Produktion och användning av biogas och rötrester år 2018, ER 2019:23.
Om särskilda hänsyn behöver tas till små företag
Förslaget om etappmålet kan innebära att rådgivningen inom Greppa Näringen kan behöva utvidgas till att även omfatta rådgivning om stallgödselhantering till mindre jordbruksföretag och till hästägare och andra som inte har ett jordbruksföretag. – Miljömålsberedningen föreslår att regeringen ger Jordbruksverket,
Naturvårdsverket, Energimyndigheten, Tillväxtverket, Vinnova och Formas ett gemensamt uppdrag att ta fram förslag på hur stallgödsel, avloppsvatten, avloppsslam samt matavfall kan utvecklas till en högvärdig resurs, bl.a. i form av biogödsel eller återföring av näringsämnen till mineralgödsel, för att bidra till att nå etappmålet om återföring av näringsämnen. Uppdraget behöver genomföras i nära samarbete med bl.a. lantbrukets organisationer.
Företag som berörs av förslaget om regeringsuppdraget
Förslaget bedöms inte medföra några ökade kostnader eller administrativa konsekvenser för lantbruksföretagen. – Miljömålsberedningen föreslår att länsstyrelserna får en instruk-
tionsenlig uppgift att stödja den regionala åtgärdssamordningen för lokala havs- och vattenåtgärder. Förslaget kan komma att medföra ytterligare stöd med rådgivning och åtgärdsplanering till lantbruket.
Företag som berörs av förslaget om stärkt lokalt åtgärdsarbete
Förslag kan komma att medföra ytterligare behov av stöd med rådgivning och åtgärdsplanering till lantbruket. Det är frivilligt för lantbruksföretagen att ta del av rådgivning och stöd. För de lantbruksföretag som önskar genomföra åtgärder för att minska näringsläckage bör förslagen om en långsiktig satsning på åtgärdssamordnare och även bättre samordning med Greppa Näringen, kunna bidra till att underlätta åtgärdsarbetet och minska administrationen för det enskilda företaget jämfört med dagens situation.
– Miljömålsberedningen föreslår att Jordbruksverket kompletterar
20 § i Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring, så att, inom nitratkänsliga områden, även fosfor ingår i kravet på dokumentation, genom växtodlingsplaner eller motsvarande. Förslaget medför att sådana jordbruksföretag inom nitratkänsliga områden som redan i dag har krav på dokumentation i form av växtodlingsplaner eller motsvarande även ska inkludera fosfor i beräkningarna och dokumentationen. Förslaget kan medföra att lantbrukare behöver genomföra markkartering och ta fram en markkarta. Det finns ingen exakt siffra på hur stor andel av lantbruken som redan har en markkartering, men uppskattningsvis över hälften av de större lantbruken, dvs. lantbruk över 50 hektar eller 25 djurenheter.
58
Greppa
Näringens rådgivning med att ta fram ”växtnäringsbalanser” som är underlag för bl.a. växtodlingsplaner inkluderar i princip alltid fosfor. Förslaget bedöms därför inte medföra något ytterligare behov av rådgivning för de företag som redan ingår i Greppa Näringens verksamhet. Fler lantbruk kan dock komma att efterfråga rådgivning.
Företag som berörs av förslaget om krav på att fosfor ska inkluderas i växtodlingsplaner eller motsvarande dokumentation
Förslaget får konsekvenser för jordbruksföretag som ligger inom nitratkänsliga områden och som har krav på dokumentation i form av växtodlingsplaner eller motsvarande, och som i dag inte inkluderar fosfor i föreskriven dokumentation. Det är dock flera som inkluderar dokumentation om fosfor på frivillig basis.
Enligt Jordbruksverket finns det ingen publicerad statistik på antal jordbruksföretag i nitratkänsliga områden.
59
Enligt en statistisk sök-
ning som Jordbruksverket genomförde 2016 finns det cirka 35 000 jordbruksföretag större än två hektar inom nitratkänsliga områden, dvs. drygt hälften av jordbruksföretagen. De nitratkänsliga områdena omfattar cirka 23 000 kvadratkilometer åker och betesmark
60
vilket dock
utgör drygt 70 procent av arealen åker och betesmark och indikerar
58 Greppa näringen 2020, https://adm.greppa.nu/download/18.7e9f195d175778223f4f29b4/ 1604309954818/Axplock%20arbete%20med%20fosfor%20Johan%20Malgeryd.pdf, 2020-11-30. 59 Jordbruksverket 2020, e-post 2020-12-03. 60 Jordbruksverket 2018, Översyn av nitratkänsliga områden, Rapport 2018:29, s. 37.
att det finns flera större jordbruksföretag inom de nitratkänsliga områdena än i övriga landet. I de vidare beräkningarna görs ett antagande om att 55 procent av lantbruken ligger i nitratkänsliga områden och att storleksfördelningen av gårdar är lika över hela landet.
Greppa Näringens rådgivning med att ta fram växtnäringsbalanser som är underlag för bl.a. växtodlingsplaner inkluderar i princip alltid fosfor. Förslaget bedöms därför inte medföra något ytterligare behov av rådgivning för de företag som nu ingår i Greppa Näringens verksamhet. Greppa Näringen riktar sig främst till lantbruk större än 40 hektar eller med mer än 25 djurenheter.
Det finns inga dokumenterade uppgifter om hur stor andel av företagen som i dag inkluderar fosfor i föreskriven dokumentation vilket medför att det inte går att beräkna för hur många företag förslaget får en påtaglig konsekvens. Nedan följer en uppskattning av konsekvenserna utifrån de statistiska uppgifter som finns tillgängliga och utifrån övergripande bedömningar från Jordbruksverket och Greppa Näringen. Beräkningarna nedan är behäftade med betydande osäkerhet.
Vilka kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen
En förutsättning för att inkludera fosfor i dokumentationen är att det har gjorts en markkartering och att en markkarta finns framtagen. Många lantbrukare väljer att genomföra en markkartering då en sådan är ett bra planeringsunderlag för lantbrukarens växtodling. Det finns ingen exakt siffra på hur stor andel av lantbruken som redan har en markkarta. Enligt en webbenkät från Greppa Näringen 2018 till samtliga lantbruk med mer än 20 hektar åker har mer än hälften av alla lantbruk över 50 hektar en aktuell markkarta (högst tio år gammal). Av större gårdar över 200 hektar har över 80 procent en markkarta. Av mindre jordbruk som är mellan 20 och 50 hektar är andelen cirka 30 procent.
61
Vid ett antagande att 55 procent av lantbruken ligger i nitratkänsliga områden och att storleksfördelningen av gårdar är lika över hela landet skulle det medföra att ungefär 7 000 lantbruk större än
61 Greppa näringen 2020, https://adm.greppa.nu/download/18.7e9f195d175778223f4f29b4/ 1604309954818/Axplock%20arbete%20med%20fosfor%20Johan%20Malgeryd.pdf, 2020-11-30.
20 hektar i nitratkänsliga områden saknar en markkartering. Detta är sannolikt högt räknat. Utifrån Greppa Näringens ”exempelgård” som är på 140 hektar åkermark kostar markkartering 225 kronor per hektar. Karteringen genomförs vart sjunde år. Den årliga kostnaden för markkartering blir då cirka 5 400 kronor.
62
De flesta lantbruk är
dock betydligt mindre än 140 hektar. Enligt SCB brukar ett jordbruksföretag i Sverige i genomsnitt 45 hektar åkermark.
63
En grov
uppskattning av den sammanlagda totala årliga kostnaden för samtliga lantbruksföretag över 20 hektar inom nitratkänsliga områden skulle då uppgå till cirka 10 000 tusen kronor.
64
När det gäller mindre gårdar under 20 hektar finns inga uppskattningar att tillgå vad gäller omfattning av befintlig markkartering eller dokumentation. Vid ett antagande om att även 55 procent av mindre gårdar under 20 hektar finns i nitratkänsliga områden, skulle mellan 17–19 000 företag omfattas av förslaget. Dessa gårdar ingår heller inte normalt i Greppa Näringens rådgivning. Även om kostnaden per markkarta på en liten enhet eventuellt inte skulle överstiga mer än några hundra kronor på ett år, så kan kostnaden uppfattas som påtaglig för lantbrukaren.
Vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader
Förslaget om att inkludera fosfor i växtodlingsplaner eller motsvarande dokumentation kan medföra en ökad administration. Enligt information från Jordbruksverket bedöms ökningen i administration för lantbruk som använder växtodlingsplan som dokumentation i dag som liten. För de företag som inte använder växtodlingsplan och i synnerhet de som inte har en markkartering blir det en ökad administration. Enligt Greppa Näringen tar det mellan 8–10 timmar för en rådgivare att ta fram en fosforstrategi för ett lantbruk. En fosforstrategi är dock mer omfattande än att enbart inkludera fosfor i
62 Axplock från Greppa Näringens arbete med fosfor, https://adm.greppa.nu/download/ 18.7e9f195d175778223f4f29b4/1604309954818/Axplock%20arbete%20med%20fosfor%20J ohan%20Malgeryd.pdf 2020-12-01. 63 SCB 2019, Jordbruksmarkens användning 2019, JO 10 SM 1902, s. 13. 64 Antagande: 7 000 lantbruk över 20 hektar utan aktuell markkarta i nitratkänsliga områden. Genomsnittlig storlek är 45 hektar. Kostnad för markkartering 225 kronor per hektar. Kartering genomförs vart sjunde år.
växtodlingsplan eller motsvarande dokumentation, men ger en indikation på tidsåtgång.
65
SLU uppskattar kostnaden för kvalificerad
administration inom lantbruket till 330 kronor per timme.
66
Med
samma antagande som ovan att det är cirka 7 000 lantbruk större än 20 hektar som skulle behöva administrativt stöd, eller sätta av motsvarande egen produktionstid, skulle den samlade kostnaden uppgå till cirka 20 000 tusen kronor. Detta är antagligen mycket högt räknat. Sannolikt är det ett stort antal gårdar som behöver betydligt mindre administrativt stöd än så. Företag över 40 hektar eller mer än 25 djurenheter kan även få stöd via Greppa Näringen.
Även här gäller att för mindre gårdar under 20 hektar finns det inga uppskattningar att tillgå. Den administrativa kostnaden på en liten enhet kan uppfattas som påtaglig för lantbrukaren. Dessa gårdar ingår heller inte normalt i Greppa Näringens rådgivning.
Vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader. I vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen
Kravet om att inkludera fosfor i växtodlingsplaner eller motsvarande dokumentation medför en extra kostnad eller administrativ börda för lantbruksföretag som ligger i nitratkänsliga områden.
Hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka företagen
Förslaget bedöms inte medföra andra konsekvenser.
Om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning
Kravet om att inkludera fosfor i växtodlingsplaner eller motsvarande dokumentation i nitratkänsliga områden kan uppfattas som en mer betungande utgift eller administrativ kostnad för små lantbruksfö-
65 Greppa Näringen 2017, Krav och rekommendationer 2018–2020. 66 SLU 2020, Byråkratin i lantbruket belastar och kostar, Rapport 2020:7, s. 30.
retag och företag som inte tar del av stöd med rådgivning från Greppa Näringen.
26.7.2. Konsekvenser för sjöfarten
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör sjöfarten redovisas här.
Antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen
Totalt sett består den svenska handelsflottan av 180 fartyg som är lika stora eller större än 300 GT.
67
Det finns 718 verksamma företag som bedriver havs- och kustsjöfart i form av gods- och passagerartrafik, både reguljär och icke-reguljär. En mycket stor andel av dessa företag är enmansföretag utan några anställda. Drygt 100 företag har färre än tio anställda. En övervägande majoritet av dessa företag omsätter under 100 tusen kronor om året.
68
Kapitel 18 Sjöfarten och havet
– Miljömålsberedningen föreslår att en särskild utredare får i upp-
drag att se över relevant lagstiftning för att säkerställa möjligheten till reglering av och restriktioner för kommersiell sjöfart i eller nära kustområden med höga naturvärden. En eventuell reglering av den kustnära sjöfarten i vissa områden skulle kunna medföra konsekvenser för den kustnära kommersiella sjöfartsnäringen, t.ex. sjötaxi och sjöfrakt, så till vida att de kan komma att behöva välja annan rutt eller anpassa hastigheten. Eventuella konsekvenser för den kustnära sjöfartsnäringen får bedömas inom ramen för den särskilda utredarens uppdrag. – Miljömålsberedningen föreslår att regeringen ska verka för att IMO
fattar beslut om att farlederna för den kommersiella fartygs-
67 GT=gross tonnage, Uppgift från Svensk sjöfarts nyckeltal för 2020, www.sweship.se/wpcontent/uploads/2020/09/Svensk-sjöfart-Nyckeltal-2019-2020.pdf. 68 SCB:s webb 2020-12-01, SNI-kod 50.101-102 och 50.201-202 omfattar havs- och kustsjöfartsrederier.
trafiken i särskilt känsliga områden i Östersjön läggs om. De områden som avses finns i Östersjön och är:
- Över Salvorev, mellan Fårö och Gotska sandön och
- mellan Norra Midsjöbanken och Hoburgs bank.
Om förslaget leder till beslut inom IMO kan den internationella sjöfarten komma att påverkas. Enligt uppgift från näringen skulle dock en omläggning av farlederna i de utpekade särskilt känsliga områdena få marginella effekter för sjöfarten. En omläggning skulle inte heller påverka konkurrensförhållandena eftersom alla fartyg skulle omfattas av en omläggning.
Antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen
Den svenska handelsflottan består av 180 fartyg som är lika stora eller större än 300 GT.
69
Enligt uppgift från branschorganisationen
Svensk Sjöfart trafikerar en mycket liten andel av dessa fartyg de områden som omfattas av förslaget om att lägga om farlederna över de känsliga områdena i Östersjön. Förslaget får därför endast marginella effekter för den svenska kommersiella sjöfarten. Området mellan Norra Midsjöbanken och Hoburgs bank trafikeras huvudsakligen av ryska handelsflottan eftersom området ligger i stråket från Nordsjön över Östersjön mot Sankt Petersburg. Om förslaget genomförs kommer därför främst den internationella (ryska) sjöfarten att påverkas.
Vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader
Konsekvenser för den kommersiella sjöfartsnäringen av att farleder läggs om bedöms inte medföra någon ökad administrativ börda.
69 GT=gross tonnage, Uppgift från Svensk sjöfarts nyckeltal för 2020, www.sweship.se/wpcontent/uploads/2020/09/Svensk-sjöfart-Nyckeltal-2019-2020.pdf
Vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen
För det fall att en omläggning av farlederna över nämnda områden beslutas blir konsekvensen för den kommersiella sjöfarten att annan rutt måste väljas.
I vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen
En omläggning skulle inte påverka konkurrensförhållandena eftersom alla fartyg skulle omfattas av en omläggning.
Hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka företagen
En omläggning av farleder påverkar generellt sjöfarten genom att annan rutt får väljas vilket kan medföra längre distans och ökad tidsåtgång. Om dessa konsekvenser uppstår beror dock på de alternativa rutterna och deras sträckning.
Om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning
I de områden som omfattas av förslaget trafikerar huvudsakligen internationell storskalig sjöfart. Det finns därför inga små företag att ta hänsyn till. – Miljömålsberedningen föreslår att en särskild utredare får i upp-
drag att se över relevant lagstiftning för att säkerställa möjligheten till reglering av och restriktioner för kommersiell sjöfart i eller nära kustområden med höga naturvärden.
Antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen
Det finns 718 verksamma företag som bedriver havs- och kustsjöfart i form av gods- och passagerartrafik, både reguljär och icke-reguljär. En mycket stor andel av dessa företag är enmansföretag utan några anställda. Drygt 100 företag har färre än tio anställda. En övervägande majoritet av dessa företag omsätter under 100 tusen kronor om året.
70
Vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader?
Konsekvenser för den kustnära kommersiella sjöfartsnäringen, t.ex. sjötaxi och sjöfrakt, i form av tidsåtgång och administrativa bördor kan inte bedömas i förväg utan får analyseras inom ramen för en utredning om en eventuell reglering.
Vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen?
En eventuell reglering av den kustnära sjöfarten skulle kunna medföra konsekvenser för den kustnära sjöfartsnäringen, t.ex. sjötaxi och sjöfrakt, så till vida att de kan komma att behöva välja annan rutt eller anpassa hastigheten i vissa områden. Eventuella konsekvenser för den kustnära sjöfartsnäringen i form av kostnader och förändringar i verksamheten får bedömas inom ramen för den särskilda utredarens uppdrag.
I vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen
Eventuella konsekvenser för konkurrensförhållandena för den kustnära sjöfartsnäringen får bedömas inom ramen för den särskilda utredarens uppdrag.
70 SCB:s webb 2020-12-01, SNI-kod 50.101-102 och 50.201-202 omfattar havs- och kustsjöfartsrederier.
Hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka företagen
Eventuella övriga konsekvenser för den kustnära sjöfartsnäringen får bedömas inom ramen för den särskilda utredarens uppdrag.
Om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning
Som redovisats ovan är den kustnära kommersiella sjöfartsnäringen oftast småskalig. Eventuella särskilda hänsyn som behöver tas får bedömas inom ramen för den särskilda utredarens uppdrag.
Kapitel 19 Undervattensbuller
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndighet-
ens ska få ett utökat ansvar när det gäller samordning av frågor om undervattensbuller. Förslaget kan väntas leda till att fler aktörer blir medvetna om undervattensbullers effekter på marina ekosystem. Förhoppningsvis leder det till bättre informerade beslut när det gäller mänsklig verksamhet som orsakar undervattensbuller. Förslaget kan komma att påverka bl.a. sjöfartsnäringen.
26.7.3. Konsekvenser för fiskenäringen
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör fiskenäringen redovisas här.
Antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen
Fiskets statistik utgår från antal fiskefartyg. Några företag kan ha flera fartyg men som regel är varje fartyg ett eget företag. Det fanns 1 079 fartyg i den svenska havsfiskeflottan 2019.
71
De flesta företag
är enmansföretag. Under 2018 fanns det totalt 1 423 fiskare med yrkesfiskelicens. Översatt i heltidsekvivalenter var 793 personer anställda inom fisket under 2017.
72
71 SCB, 2020, Det yrkesmässiga fisket i havet 2019, JO 55 SM 2001. 72 STEFC, 2019, Annual Economic Report on the EU Fishing Fleet.
I det pelagiska trålfisket finns ett antal större företag. Det pelagiska fisket omfattar cirka 35 fartyg men två tredjedelar, cirka 450, av samtliga heltidsekvivalenter anställda finns på dessa fartyg.
73
Av de 1 079 fiskefartygen är det 222 som använder aktiva redskap, normalt någon form av trål. De flesta trålarna (147 stycken) är registrerade på Västkusten. Dessa fartyg bedriver främst fiske i Kattegatt och Skagerrak, men ett fåtal fiskar pelagiskt i Östersjön efter sill och strömming samt skarpsill. Närmare 40 fartyg med aktiva redskap är registrerade i Norrbottens län. Dessa fiskar till stor del efter siklöja.
Längs hela Östersjökusten och Öresund, med undantag för kusten i Norrbottens län, använder majoriteten av fiskefartygen passiva redskap, totalt 431 fartyg. Enbart 39 använder aktiva redskap. Majoriteten av fartygen (933 stycken) är under tolv meter och bedriver ett kustnära fiske.
Ekonomin och därmed eventuella ekonomiska konsekvenser av ändrade regleringar inom fisket är mycket olika inom de olika segmenten av fiske. Eventuella konsekvenser kan även vara beroende av i vilket havsområde fisket bedrivs. Det totala värdet av landningarna under 2019 uppgick till drygt 864 000 tusen kronor. Detta är dock en minskning med cirka 6,1 procent jämfört med 2018,
74
vilket ger en
indikation om en försämrad ekonomi inom delar av fiskenäringen.
Närmare 70 procent av fångsterna inom det svenska fisket, mätt i ton, fiskas i Östersjön av det pelagiska trålfisket.
75
Merparten av
dessa fångster landas i utlandet (företrädesvis Danmark). Värdet av utlandslandningarna var 2019 cirka 40 procent av det totala fångstvärdet. Under 2020 hade tolv svenska fartyg tilldelning inom det pelagiska fisket i Östersjön.
76
Det är även det pelagiska fisket som har högst nettoresultat. Av en jämförelse som gjorts av AgriFood och som baseras på uppgifter från 2017, framgår att nettoresultatet för det pelagiska segmentet var 241 000 tusen kronor. Nettoresultatet för andra aktiva redskap var 56 000 tusen kronor dock fördelat på flera fartyg. För företag med passiva redskap, vilket är majoriteten av företagen, var nettoresultatet minus 55 000 tusen kronor.
73 Havs- och vattenmyndigheten, 2020, Årlig flottrapport. 74 SCB, 2020, Det yrkesmässiga fisket i havet 2019, JO 55 SM 2001. 75 SCB, 2020, Det yrkesmässiga fisket i havet 2019, JO 55 SM 2001. 76 Havs- och vattenmyndigheten, 2020, Årlig flottrapport.
Det är bara på Västkusten som fisket går med tydlig vinst med en intäkt på 178 658 kronor i snitt per fartyg mellan 2015 och 2017. I Bottniska viken är nettoresultatet precis över plus med cirka 7 500 kronor per fartyg. Detta beror på ett lönsamt siklöjefiske. Agrifoods analys visade på lägst intjäning i fisket i Blekinge och Skåne med nettoresultat på minus 147 500 kronor per fartyg.
77
Kapitel 17 Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndighetens
instruktion ändras så att det framgår att myndigheten ska tillämpa en ekosystemansats samt att hållbar förvaltning av fiskresurserna integreras med havsmiljöarbetet. Förslaget ska bidra till en ekosystembaserad förvaltning där samtliga berörda aktörer som länsstyrelserna, yrkesfisket och fritidsfiske involveras i arbetet. – Miljömålsberedningen föreslår att regeringen bjuder in yrkesfis-
kets producentorganisationer till dialog om hur yrkesfisket kan inkluderas och aktivt delta i åtgärdsarbetet för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Förslaget innebär att yrkesfisket kan ha en direkt dialog med regeringen och diskutera hur de kan bidra till miljövårdande åtgärder och framföra vilka finansiella och organisatoriska förutsättningar som behövs för ett aktivt deltagande. Förslag kan innebära en viss ökad ekonomisk säkerhet för yrkesfisket genom eventuell ersättning för att delta i det miljövårdande arbetet. EU:s havs- och fiskerifond (EHFF) kan, med nuvarande utformning, finansiera ett antal miljöåtgärder inom fiske. – Miljömålsberedningen föreslår att regeringen ger Havs- och vat-
tenmyndigheten ett uppdrag att ta fram ett samlat kunskapsunderlag om olika fiskarters betydelse för den marina näringsväven och interaktioner dem emellan, både för utsjö och kust. Kunskapsunderlag kan bidra till stärkta fiskbestånd och därmed ett bättre underlag för en långsiktigt hållbar fiskenäring. Förslaget att Havs- och vattenmyndigheten får ett uppdrag att ta fram ett samlat kunskapsunderlag om olika fiskarters betydelse för den marina näringsväven och interaktioner dem emellan, både för utsjö och
77 AgriFood, 2020, Var är det lönt att fiska? – En analys av fisket i svenska regioner, Fokus 2020:2.
kust innebär att kunskapsinsamling och sammanställning behöver pågå under flera år och med flera delrapporteringar. – Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
får i uppdrag att bedöma behov av ändringar av s.k. inflyttningsområden för trålgränsen och även ta fram förslag till utflyttningsområden utanför trålgränsen där visst fiske kan behöva begränsas. Förslaget kan medföra en utflyttning av det pelagiska sill- och strömmingsfisket längre från kusten. Detta bedöms inte få påtagliga ekonomiska konsekvenser för det storskaliga pelagiska fisket då förslaget inte påverkar fiskekvoterna. Beslut om kvoter ska fortfarande följa ICES vetenskapliga råd. Förslaget kan dock medföra att fångstansträngningen, dvs. tiden det tar att få upp en viss mängd fisk, kan öka genom att man inte får fiska på aggregerade lekbestånd nära kusten. Förslaget kan eventuellt medföra en minskad effektivitet för det småskaliga kustnära trålfisket. Enligt SCB:s statistik är det dock inga fiskare i Stockholms län som använder trål och enbart ett fartyg i Uppsala län samt tre i Södermanlands län. Totalt är det 57 registrerade fiskefartyg i dessa tre län som använder passiva redskap och som på sikt kan påverkas positivt av utflyttningsområden eller införande av försiktighetsåtgärder inom det pelagiska trålfisket. – Miljömålsberedningen föreslår att 20 § fiskelagen ändras så att före-
skrifter får meddelas om vilken hänsyn som vid fiske ska tas till naturvårdens och fiskets intressen, dvs. att begräsningen om att regleringar inte får införas som avsevärt kan försvåra fisket tas bort. Regeländringen berör i första hand yrkesfisket. Regeländringen kan underlätta att införa mer omfattande regleringar för yrkesfisket som kan uppfattas som intrång i fiskets utövande och därmed företagens lönsamhet. Regleringar genom fiskelagen ger normalt inte rätt till intrångsersättning så som ett intrång genom 7 kap. miljöbalken kan föranleda. Intrångsersättning har dock normalt inte betalats ut vid inträng i fiske i havsvatten då yrkesfiskets fångster sällan baseras på enskild fiskerätt. – Miljömålsberedningen föreslår att kustlänsstyrelserna, med stöd av
Havs- och vattenmyndigheten, får i uppdrag att senast 2023 ta fram länsvisa åtgärdsplaner för fiskevården för att stärka bestånden av stor rovfisk m.m. Förslaget kommer på sikt bidra till
stärkta fiskbestånd och därmed ett bättre underlag för en långsiktigt hållbar fiskenäring. – Miljömålsberedningen föreslår att regeringen verkar inom EU för
undantag mot förbjudet om försäljning av sälprodukter för sälpopulationer som når gynnsam bevarandestatus. Förslaget kan medföra att jakt på säl blir mera attraktivt. – Miljömålsberedningen föreslår att Naturvårdsverket uppdaterar den
nationella förvaltningsplanen för skarv. Förslaget kan få en positiv effekt på fiskresurser som nyttjas av yrkesfisket.
Kapitel 20 Marint områdesskydd
– Miljömålsberedningen föreslår ett etappmål för marint områdes-
skydd som kommer bidra till fler skyddade områden både vid kusten och i utsjön. Förslaget om etappmål och särskilt strecksatsen om strikt skydd kommer att innebära vissa inskränkningar för yrkesfisket. Det är dock mycket svårt att bedöma omfattningen då det till stor del beror på vilka områden som skyddas och hur skyddet utformas. Genom nära dialog mellan myndigheterna och fiskenäringen bör det vara möjligt att utforma skyddet så att verksamheter inte inskränks mer än nödvändigt. Möjligheter till zonering i skyddade områden medför att skyddet bättre kan anpassas till befintliga verksamheter och behov som t.ex. korridorer för fiske. Inrättande av naturreservat i havsmiljö föranleder sällan intrångsersättning eller enbart låga ersättningar eftersom föreskrifterna sällan begränsar en pågående ersättningsberättigad verksamhet. Intrångsersättning har normalt inte betalats ut vid reglering av fiske.
Förslagen kan medföra indirekta konsekvenser för samtliga yrkesfiskeföretag
Samtliga fiskeföretag kan beröras, främst indirekt, av de mer övergripande förslagen om ändringar i Havs- och vattenmyndighetens instruktion, satsningar på ökad kunskap om kust – utsjöinteraktioner samt satsningen på stor fisk. Förslagen bedöms bidra till bättre dialog, möjligheter till ökat deltagande i förvaltningen och tillgång
till bättre kunskap för alla företag. Målet med förslagen är att på sikt stärka fiskbestånden vilket särskilt kan gynna det kustnära fisket med passiva redskap, dvs. merparten av antalet företag, men också det segment som har den lägsta intjäningen. Förslagen bedöms inte medföra kostnadsökningar för företagen.
Detsamma gäller för förslagen som berör förvaltning av säl och skarv. Förslagen har bl.a. som mål att bidra till förbättrade förutsättningar för det kustnära fisket. Det går dock inte att räkna på förslagen. Det är oklart om och i så fall när ett försäljningsstopp av sälprodukter kan hävas. Det går heller inte att räkna på konsekvenserna av en reviderad nationell förvaltningsplan för skarv innan revideringen har genomförts.
Förslaget om dialog mellan fisket och regeringen om deltagande i åtgärdsarbetet innebär en frivillig möjlighet för yrkesfiskets företag, genom de sex producentorganisationerna, att direkt diskutera förutsättningar, önskemål och möjligheter samt behov av finansiering för att bidra i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. I det fall fiskeföretag deltar i åtgärdsarbetet kan det finnas ersättningsmöjligheter, dvs. en intäkt för företaget. EU:s havs- och fiskerifond (EHFF) kan, med nuvarande utformning, finansiera ett antal miljöåtgärder inom fiske.
Konsekvenser för yrkesfisket vid ändring av trålgräns eller försiktighetsåtgärder i det pelagiska fisket
Förslaget om att Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att bedöma behov av ändringar av s.k. inflyttningsområden för trålgränsen och även ta fram förslag till utflyttningsområden samt påbörja införande av regleringar (försiktighetsåtgärder), i ett första steg mellan Ålands hav till Kalmarsund med fokus på Stockholms skärgård, kan medföra konsekvenser för delar av fiskeföretagen.
En utflyttning av det pelagiska sill och strömmingsfisket längre från kusten kan medföra att fångstansträngningen
78
ökar. Antagligen
kommer konsekvenserna bli mest påtagliga för det småskaliga kustnära trålfisket genom en eventuell ökad kostnad för bränsle och arbetstid. I det fall regleringar av trålningen genomförs t.ex. utanför Stockholms skärgård, är det enligt SCB:s statistik fyra kustnära trå-
78 Fiskeansträngning används här generellt för att beskriva de resurser som läggs ner på fiske. Begreppet definieras ofta som tonnage*fisketid eller maskinstyrka*fisketid.
lare som direkt berörs; ett fartyg i Uppsala län samt tre i Södermanlands län. Inom samma tre län finns det dock 57 registrerade fiskefartyg som använder passiva redskap och där en utflyttning av delar av trålgränsen kan ge positiva konsekvenser genom bättre tillgång till långsiktigt hållbara fiskresurser i kustnära områden. Det går inte att beräkna kostnaderna eller framtida intäkter för företag av en ändring i trålgränsen innan Havs- och vattenmyndigheten har lagt fram förslag. Konsekvenserna beror t.ex. på om all trålning omfattas av en reglering eller om det införs begränsningar så att visst mer småskaligt trålfiske kan fortsätta. Det är även svårt att bedöma hur lång tid det kan ta innan nya regleringar ger positiva effekter på fiskbestånden och därmed en ökad intäkt för företagen. Förslagen innebär inte ändringar i fiskekvoterna som baseras på ICES vetenskapliga rådgivning.
Konsekvenser för yrkesfisket av ett nytt etappmål om marint områdesskydd
Förslaget om ett nytt etappmål för marint områdesskydd kan ge konsekvenser för samtliga segment inom fisket beroende på var skydd inrättas och vilka föreskrifter eller andra regleringar som införs. Inskränkningar av fisket i skyddade områden medför normalt ingen rätt till intrångsersättning. Detta innebär att en inskränkning i möjligheten att utöva fiske inom ett område kan medföra ett intäktsbortfall om det inte finns alternativa fiskeområden inom motsvarande avstånd från hemmahamnen. Ett viktigt syfte med områdesskyddet är dock att skydda viktiga lek- och uppväxtområden för fisk och därmed bidra till en långsiktig och god tillgång på resurser för yrkessfisket.
Det är inte möjligt att räkna på konsekvenser av ett utökad marint områdesskydd innan länsstyrelserna har presenterat förslag på skyddade områden och behov av regleringar i dessa. Effekterna på fiskenäringen behöver utredas inför varje beslut om ett områdesskydd samt även samlat för hela nätverket av skyddade områden inom en havsregion. Det är viktigt med en nära dialog med fiskenäringen i arbetet med områdesskydd. Zonering inom de skyddade områdena kan ses som en möjlighet att minska de ekonomiska konsekvenserna för yrkesfisket.
Vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader
Inget förslag bedöms medföra en ökad administrativ börda för yrkesfisket. En utflyttning av delar av trålgränsen eller regleringar i skyddade områden kan medföra en längre fiskeresa och därmed ytterligare arbetstid. Den utökade arbetstiden går inte att beräkna innan förslag till konkreta regleringar finns utarbetade av Havs-och vattenmyndigheten eller länsstyrelserna.
Vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen
En längre fiskeresa p.g.a. av nya regleringar, kan innebära en ökad kostnad för bränsle. Regleringar av vissa redskapstyper i skyddade områden kan medföra att fiskeföretag behöver ändra plats för sitt fiske alternativt ställa om till andra fiskeredskap eller modifiera befintliga redskap. Det går inte att beräkna kostnaderna innan förslag till konkreta regleringar finns utarbetade. I det fall ett företag behöver investera i nya eller ändra befintliga redskap, kan företaget ansöka om bidrag från EU:s havs- och fiskefond.
I vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen
Det svenska yrkesfisket består av olika segment med tilldelade fiskekvoter. Konkurrensförhållandena är beroende av inom vilket segment ett företag är aktivt, geografisk placering längs kusten samt tillgången till en fiskbar resurs av god kvalitet. Var, och med vilken utformning, en reglering införs påverkar därför fisket olika och kan därmed påverka konkurrensförhållandena mellan företag.
En utflyttning av delar av trålgränsen eller särskilda regleringar för trålning (aktiva redskap) kan bidra till en försämrad konkurrenssituation för lokala kusttrålare gentemot det storskaliga utsjöfisket. Konsekvenserna beror dock på om all trålning omfattas av en reglering eller om det införs tonnage eller redskapsbegränsningar så att ett småskaligt trålfiske kan fortsätta.
På sikt kan en sådan reglering av trålning stärka konkurrensförhållandena för det kustnära fisket med passiva redskap, genom att kustnära fiskbestånd stärks. Det behövs dock en kombination av många åtgärder för att stärka de kustnära fiskbestånden varför det inte är möjligt att räkna på eller prognostisera en ändring i konkurrensförhållandena.
Regleringar som begränsar trålning kan även påverka det pelagiska och demersala trålfisket olika. Det storskaliga pelagiska trålfisket har en hög mobilitet och är inte så känslig för trålgränsens utformning eller var skyddade områden placeras så länge tillgången till att fånga den tilldelade kvoten är god med ungefär samma fångstansträngning. Det demersala fisket (fiske på botten, oftast bottentrålning) är mer känsligt för var regleringar införs då det är beroende av lämpligt bottensubstrat för att dra en trål. Bottentrålning är även bränslekrävande vilket medför att i det fall fisket behöver flytta till områden som medför en högre fångstansträngning så ökar även bränsleförbrukningen och kostnaden för denna. Det pågår arbete med att utveckla bottentrålar som ger mindre motstånd och därmed mindre bränsleförbrukning.
Det kustnära fisket som fiskar genom dagsturer är mer känsligt för placering av skyddade områden och kan slå direkt mot enskilda företag eller en mindre grupp av företags konkurrensförhållanden. Det är därför mycket viktigt att inkludera det lokala fisket i utformningen av skydd och regleringar så att deras konkurrensförhållanden inte försämras mer än nödvändigt.
Hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka företagen
Se ovan.
Om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning
Se ovan.
26.7.4. Konsekvenser för turistnäringen
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör turistnäringen redovisas här.
Antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen
Omkring 16 000 personer beräknades förvärvsarbeta i den maritima besöksnäringen 2018. Sammantaget omsätter näringen cirka 27 miljarder kronor, vilket motsvarar en ökning med omkring 5 miljarder kronor sett över en femårsperiod.
79
Antalet maritima gästnätter i besöksanläggningar i kustområdet, gästhamnar och kryssningspassagerare var 16 miljoner 2019.
Turistbranschen i kustnära områden omfattar näringsverksamheter som inkluderar allt från små enskilda firmor med t.ex. guide- eller friluftsverksamhet till stora internationella hotellkoncerner. Det är därför svårt att bedöma förslagens konsekvenser samlat för denna diversifierade grupp. Samtidigt är det viktigt att belysa konsekvenserna för turistnäringen och även visa förutsättningar för framtida företagande inom kustnära turism.
Företag inom den kustnära turistnäringen är t.ex. hotell, vandrarhem, campingplatser, gästhamnar, restauranger, butiker, organiserade båtturer, kryssningar, uthyrare av båtar och vattenskotrar, guidning, safari till sjöss, fiske, jakt, dykning samt vattensportverksamhet som surfing och segling.
Kapitel 12 Miljökvalitetsnormer
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
ska ta fram fler miljökvalitetsnormer för undervattensbuller. Det kommer att påverka tillståndsgivande myndigheter, t.ex. länsstyrelserna och även de som har sökt tillstånd, däribland turistnäringsverksamheter.
79 Havs- och vattenmyndigheten 2020, Redovisning av uppdrag att vidareutveckla den maritima strategins indikatorer och redovisa en uppföljning av den maritima strategin (I2019/02252/TM, I2019/00648/TM), s. 90.
Kapitel 17 Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen
– Miljömålsberedningen föreslår åtgärder för att stärka bestånden av
fisk vid kusten och för att återfå stor fisk. Miljömålsberedningen föreslår även att Havs- och vattenmyndigheten ska få lämna föreskrifter om rapporteringskrav vid fritidsfiske samt att en fiskevårdsavgift utreds. Samtliga dessa förslag kan på sikt få betydelse för den kustnära turistnäringen. Turistnäringen kommer påverkas positivt av åtgärderna då mer och större fisk gör det mer attraktivt att besöka kusten och bedriva fritidsfiske. Åtgärderna kan även bidra till att locka fler utländska turister till Sveriges kuster. Förslagen om rapportering och en eventuell fiskevårdsavgift medför en administrativ uppgift respektive en kostnad. Syftet med dessa förslag är dock att säkerställa en fiskbar resurs för bl.a. turistnäringen. – Miljömålsberedningen föreslår att fiskelagen (1993:787) ändras så
att andra ostronarter än det europeiska (Ostrea edulis) inte ska omfattas av begränsningar i fiskerätten. Regeländringen kommer att medföra att den privata fiskerätten på invasiva ostronarter tas bort. Regeländringen medför ingen ändring i vattenrättsinnehavarens rätt till det inhemska europeiska ostronet. Regeländringen medför att flera företag inom turistnäringen och livsmedelsindustrin kan få en ökad intjäning genom nyttjande av invasiva ostronarter.
Kapitel 19 Undervattensbuller
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
får ett utökat ansvar när det gäller samordning av frågor om undervattensbuller. Förslaget kan väntas leda till att fler aktörer blir medvetna om undervattensbullers effekter på marina ekosystem. Förhoppningsvis leder det till bättre informerade beslut när det gäller mänsklig verksamhet som orsakar undervattensbuller. Det kan komma att påverka bl.a. uthyrare av båtar och vattenskotrar.
Kapitel 20 Marint områdesskydd
– Miljömålsberedningen föreslår ett etappmål för marint områdes-
skydd. Förslaget kommer bidra till fler skyddade områden vid kusten. Naturreservat kan genom föreskrifter reglera och därmed begränsa vissa aktiviteter som berör turismnäringen. Normalt bedöms dock skyddade områden och en ökad tillgänglighet till skyddad natur bidra till ökad rekreation och friluftsliv och även bidra till utvecklingen av naturturism som längs stora delar av Sveriges kust är viktiga för sysselsättning och lokalbefolkningens inkomster.
Kapitel 21 Kusthavet där alla vill vara
– Miljömålsberedningen föreslår att kommunernas planeringsansvar
för kustvattenområden specificeras i plan- och bygglagen, så att kommunerna kan arbeta med ett helhetsperspektiv från utsjö till land i den fysiska planeringen. Förslaget medför inga direkta konsekvenser för enskilda eller privata verksamheter men kan bidra till bättre planeringsförutsättningar för näringslivet, särskilt för planering av ny verksamhet. Förslaget kan även innebära bättre förutsättningar för friluftsliv och båtliv genom framförhållning i planering av hamnar, båtuppställningsplatser och båtramper.
Vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader
Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten ska få meddela föreskrifter om rapporteringskrav vid fritidsfiske samt att en fiskevårdsavgift utreds.
Förslaget om rapportering medför en administrativ uppgift för företag inom fisketurism. Sådan rapportering beräknas ta upp till en minut per fisk beroende på utformningen av digital tjänst eller applikation för ändamålet. Beroende på hur rapporteringskravet utformas behöver bördan inte nödvändigtvis falla på företaget utan kan kopplas till den enskilde privatpersonen som fiskar.
En eventuell fiskevårdsavgift kan innebära en kostnad för fisketurismföretagen men den kan också i slutändan falla på privatperso-
nen som fiskar. Innan avgiftsfrågan är slutligt utredd går det inte att bedöma konsekvenserna exakt.
Miljömålsberedningens förslag som ska leda till att fler aktörer blir medvetna om undervattensbullers effekter på marina ekosystem samt förslagen om fler skyddade områden vid kusten kan medföra konsekvenser för uthyrare och försäljare av båtar och vattenskotrar. Inom naturreservat kan vissa aktiviteter begränsas och det kan komma att falla på uthyrare och försäljare av båtar och vattenskotrar att informera sina kunder om gällande regler. Informationsinsatser eller att ta fram informationsmaterial kan beräknas ta tre till fem minuter extra per kund men bedöms avta när reglerna har gällt en säsong.
Vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen
Miljömålsberedningens förslag som ska leda till att fler aktörer blir medvetna om undervattensbullers effekter på marina ekosystem samt förslagen om fler skyddade områden vid kusten kan medföra konsekvenser för uthyrare och försäljare av båtar och vattenskotrar. Inom naturreservat kan vissa aktiviteter begränsas och det kan komma att falla på uthyrare och försäljare av båtar och vattenskotrar att förlägga sina verksamheter på tillräckligt avstånd från sådana områden.
Miljömålsberedningen föreslår också att Havs- och vattenmyndigheten ska ta fram fler miljökvalitetsnormer för undervattensbuller. Det kommer att påverka de som har sökt tillstånd, däribland turistnäringsverksamheter. Verksamheter som planerar att bygga och påla så att det bildas undervattensbuller kan få avslag på ansökningar om tillstånd med hänsyn till nya miljökvalitetsnormer. Samtidigt kommer miljökvalitetsnormerna gälla lika för alla som ansöker om tillstånd och därmed ge ett förutsägbart och rättssäkert system.
I vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen
En reglering genom t.ex. miljökvalitetsnormer för undervattensbuller, eller andra miljökvalitetsnormer för kustvattenområden, tar utgångspunkt i miljötillståndet och utgår inte från specifika verksam-
heter. Därmed omfattas alla verksamhetsutövare inom det aktuella området av samma villkor. Miljömålsberedningen bedömer därför inte att konkurrensförhållandena för företagen kommer att snedvridas.
Hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka företagen
Miljömålsberedningens förslag om att andra ostronarter än det europeiska (Ostrea edulis) inte ska omfattas av begränsningar i fiskerätten kommer att medföra att den privata fiskerätten på invasiva ostronarter tas bort. Regeländringen medför ingen ändring i vattenrättsinnehavarens rätt till det inhemska europeiska ostronet. Regeländringen medför däremot att flera företag inom turismnäringen och livsmedelsindustrin kan börja nyttja invasiva ostronarter i sin verksamhet. Det kan leda till expansion av företag som arbetar med ostron och möjlighet att hitta nya kunder och marknader.
Miljömålsberedningens förslag att kommunernas planeringsansvar för kustvattenområden specificeras i plan- och bygglagen väntas bidra till bättre planeringsförutsättningar för näringslivet, särskilt för planering av ny verksamhet. Förslaget kan även innebära bättre förutsättningar för friluftsliv och båtliv genom framförhållning i planering av hamnar, båtuppställningsplatser och båtramper.
Om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning
Eventuellt skulle en konsekvens av ett inrättande av naturreservat med begränsningar att vistas där (t.ex. för guidning och fiske) kunna drabba de små företag som har en verksamhet som är beroende av just det specifika området. Konsekvensen är dock mindre sannolik och i processen som föregår ett beslut om nytt naturreservat är det viktigt att de lokala småföretagens situation beaktas.
26.7.5. Konsekvenser för havsbaserad vindkraft
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör havsbaserad vindkraft redovisas här.
Antalet företag som berörs
Havsbaserad vindkraft uppgick enligt Energimyndigheten till 203 MW under 2019, motsvarande cirka tre procent av den installerade vindkrafteffekten, och producerade cirka 0,6 TWh el.
80
Antal havs-
baserade vindkraftverk är 82 jämfört med 3 894 landbaserade verk. De senaste åren har den havsbaserade vindkraften, enligt Energimyndigheten, legat på ungefär samma nivå, och i dagsläget består den nytillkomna effekten vindkraft i huvudsak av storskalig landbaserad vindkraft eftersom den är mest lönsam.
81
Kapitel 12 Miljökvalitetsnormer
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
ska ta fram fler miljökvalitetsnormer för undervattensbuller. Det kommer att påverka tillståndsgivande myndigheter, t.ex. länsstyrelserna och mark- och miljödomstolarna samt även de som har sökt tillstånd, däribland vindkraft.
Kapitel 19 Undervattensbuller
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
får ett utökat ansvar när det gäller samordning av frågor om undervattensbuller. Förslaget kan väntas leda till att fler aktörer blir medvetna om undervattensbullers effekter på marina ekosystem. Förhoppningsvis leder det till bättre informerade beslut när det gäller mänsklig verksamhet som orsakar undervattensbuller.
Vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader
Miljömålsberedningens förslag att Havs- och vattenmyndigheten ska ta fram fler miljökvalitetsnormer för undervattensbuller bedöms medföra en tydlighet om vilka krav som kommer att ställas under
80 Energimyndighetens statistikdatabas, Antal verk, installerad effekt och vindkraftsproduktion fördelad på landbaserad och havsbaserad vindkraft, hela landet, 2003–2019, 2020-12-10. 81 Energimyndigheten 2019, Vindkraftsstatistik 2018, ER 2019:10.
uppförande och drift för havsbaserad vindkraft vilket på sikt bör minska den administrativa kostnaden.
Vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen
Fastställda miljökvalitetsnormer för undervattensbuller kan medföra ytterligare krav på t.ex. bullerdämpande åtgärder vid anläggande och drift eller villkor för tider för när en verksamhet som t.ex. pålning, kan utföras. Konsekvenserna bedöms som små jämfört med i dag då det redan nu ställs krav för att minska påverkan på marina arter från undervattensbuller. Fastställda normer bör underlätta företagens planering och därmed även bidra till minskade kostnader.
I vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen
Miljökvalitetsnormerna är lika för alla företag och kommer inte påverka konkurrensförhållandena.
Kapitel 20 Marint områdesskydd
– Miljömålsberedningen föreslår ett etappmål för marint områdes-
skydd. Förslaget kommer att bidra till fler skyddade områden både vid kust och i utsjö. Naturreservat kan genom föreskrifter reglera och därmed begränsa vissa aktiviteter som t.ex. havsbaserad vindkraft eller dragning av elkablar.
Vilken tidsåtgång, administrativa och andra kostnader etappmålet kan föra med sig för företagen
Förslaget om etappmål för marint områdesskydd bedöms inte generellt medföra ökade administrativa kostnader eller övriga kostnader. I det fall ett företag önskar ansöka om tillstånd för vindkraftsutbyggnad i ett skyddat område, där det inte tydligt framgår att vindkraft
inte strider mot skyddets syfte, kan ansökningsprocessen bli mer omfattande och innebära större osäkerhet om tillstånd kan ges.
Hur etappmålet i andra avseenden kan komma att påverka företagen
Etappmålet kan medföra att tillstånd för utbyggnad inte ges i ett skyddat område beroende på områdets syfte och föreskrifter. I förslaget till havsplaner som lämnades till regeringen i december 2019, har Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med bl.a. Energimyndigheten, lagt fram förslag på områden som kan vara lämpliga för havsbaserad vindkraft också med hänsyn till skyddsvärda naturområden. Regeringen ska besluta om havsplanerna 2021. Havsplanerna förväntas få en styrande effekt.
26.8. Konsekvenser för andra enskilda
Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet.
Konsekvenser för andra enskilda
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör andra enskilda redovisas här.
Kapitel 12 Miljökvalitetsnormer
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
ska ta fram fler miljökvalitetsnormer för undervattensbuller. Det kommer att påverka tillståndsgivande myndigheter, t.ex. länsstyrelserna och även de som har sökt tillstånd, både näringsverksamheter och enskilda. De som har sökt tillstånd för att få framföra motordrivna fordon i vattnet eller bygga och påla så att det bildas undervattensbuller kan få avslag på ansökningar om tillstånd med hänsyn till nya miljökvalitetsnormer. Samtidigt kommer miljökvalitetsnormerna gälla lika för alla som ansöker om tillstånd och därmed ge ett förutsägbart och rättssäkert system.
Kapitel 17 Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen
– Miljömålsberedningen föreslår att regeringen ger Havs- och vatten-
myndigheten möjlighet att meddela föreskrifter om anmälnings- och rapporteringsskyldighet för den som bedriver fritidsfiske eller fisketurismverksamhet. Förslaget påverkar de fritidsfiskare som fiskar på rapporteringsskyldiga arter. Detta medför ett extra krav på allmänheten och på turistfiskeföretag. Sportfiskarna har tagit fram en applikation som kan underlätta både information om rapporteringsplikt och där rapportering kan genomföras. – Miljömålsberedningen föreslår att en särskild utredare ska få i upp-
drag att bedöma förutsättningarna för en fiskevårdsavgift för fiske vid kusten. Avgiften ska bidra till finansiering av fiskevårdsåtgärder med syfte att återställa bestånden av fisk i kustområden. Avgiften kommer vara betungande för fritidsfisket men avgiften föreslås vara en specialdestinerad avgift där motprestationen är fiskevårdsåtgärder som ska förbättra tillgången på en fiskbar resurs.
Konsekvenser för andra enskilda
Under 2019 ägnade sig ungefär 1,6 miljoner personer åt fritidsfiske minst en gång i svenska vatten. Detta gäller personer som är folkbokförda i Sverige, i åldern 16–80 år. Antalet fiskedagar uppgick 2019 till omkring 12,7 miljoner. Med fritidsfiske menas allt fiske utan fiskelicens eller personlig fiskelicens, dvs. licensierat yrkesfiske. Fritidsfisket utförs företrädesvis för fångst till det egna hushållet, rekreation, turism eller tävling, men ett visst fiske kan i sötvattensområden vara för försäljning.
82
Miljömålsberedningen har föreslagit att Havs- och vattenmyndigheten ska få meddela föreskrifter om rapporteringskrav vid fritidsfiske samt att en fiskevårdsavgift utreds.
Förslaget om rapportering medför en administrativ uppgift. Sådan rapportering beräknas ta upp till en minut per fisk beroende på utformningen av digital tjänst eller applikation för ändamålet. Rapporteringskravet kan utformas så att det kopplas till enskilda privatpersoner som fiskar och som då själva får rapportera via sin mobiltelefon eller liknande.
82 SCB, 2020, Fritidsfiske i Sverige 2019, JO 57 SM 2001.
En eventuell fiskevårdsavgift kan innebära en kostnad för privatpersoner som fiskar. Innan avgiftsfrågan är slutligt utredd går det inte att bedöma konsekvenserna närmare.
Kapitel 19 Undervattensbuller
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
ska få ett utökat ansvar när det gäller samordning av frågor om undervattensbuller kan väntas leda till att fler aktörer blir medvetna om undervattensbullers effekter på marina ekosystem. Förhoppningsvis leder det till bättre informerade beslut när det gäller mänsklig verksamhet som orsakar undervattensbuller. Det kan komma att påverka bl.a. enskilda båt- och vattenskoterförare. Privatpersoner kommer att behöva ta in information om var och hur det är tillåtet att köra och den nya kunskapen kan påverka förarnas möjligheter att köra fritt.
Kapitel 20 Marint områdesskydd
– Miljömålsberedningen föreslår att regeringen beslutar om ett nytt
etappmål för marint områdesskydd. Ett etappmål kan enbart riktas mot statliga myndigheter, men åtgärder för att nå målet, dvs. de enskilda besluten om skyddade områden kan påverka privata verksamhetsutövare och enskilda mark- och vattenrättsägare. I det fall reservatsbeslut medför intrång en fastighetsägares pågående markanvändning kan intrångsersättning komma i fråga. Fler skyddade områden vid kusten kan medföra konsekvenser för enskilda förare av båtar och vattenskotrar. Inom naturreservat kan vissa aktiviteter begränsas och det kan påverka förarnas möjligheter att köra fritt. Privatpersoner kommer också att behöva ta in information om var och hur det är tillåtet att köra.
Kapitel 21 Kusthavet där alla vill vara
Andel av befolkningen som bor i kustnära områden
År 2019 var andelen av befolkningen i landet som var bosatt i kustområdet jämfört med övriga landet 42,7 procent (tätorter över 10 000 invånare undantagna, för kustområdet såväl som för jämförelsebasen övriga Sverige). Det är inga skillnader mellan kvinnor och män. Andelen visar kustområdenas attraktionskraft när det gäller att attrahera människor som vill och kan bo i området. Andelen bosatta i kustområdet har ökat med nära tre procentenheter under de senaste sex åren. Givet den långsamma process som befolkningsförändringar utgör så är ökningen relativt stor. Kustområdenas attraktivitet är alltså växande, när det gäller förmågan att bibehålla och attrahera nya invånare.
83
– Miljömålsberedningen föreslår att kommunernas planeringsansvar
för kustvattenområden specificeras i plan- och bygglagen, så att kommunerna kan arbeta med ett helhetsperspektiv från utsjö till land i den fysiska planeringen. Förslaget medför inga direkta effekter för enskilda eller privata verksamheter men kan bidra till bättre planeringsförutsättningar för näringslivet, särskilt för planering av ny verksamhet. Förslaget kan även innebära bättre förutsättningar för friluftsliv och båtliv genom framförhållning i planering av hamnar, båtuppställningsplatser och båtramper. Den fysiska planeringen kan även ge indikationer till enskilda om olika kustområdens naturvärden och ekologiska känslighet och därmed indikera var det kan vara rimligt att ansöka om strandskyddsdispenser för bryggor och andra anläggningar i vatten. – Miljömålsberedningen föreslår att kommunernas planeringsansvar
för kustvattenområden specificeras i plan- och bygglagen, så att kommunerna kan arbeta med ett helhetsperspektiv från utsjö till land i den fysiska planeringen. Förslaget väntas bidra till bättre planeringsförutsättningar för enskilda som får lättare att förutse kommunens planering och kan anpassa sina ansökningar därefter. Förslaget kan även innebära bättre förutsättningar för friluftsliv
83 Havs- och vattenmyndigheten, 2020, Redovisning av uppdrag att vidareutveckla den maritima strategins indikatorer och redovisa en uppföljning av den maritima strategin (I2019/02252/TM, I2019/00648/TM), s. 80.
och båtliv för enskilda genom framförhållning i planering av hamnar, båtuppställningsplatser och båtramper. – Miljömålsberedningen föreslår att kommunernas möjlighet att be-
stämma skyddsåtgärder i detaljplanen utöver markförorening ska omfatta förorening av hav och vatten. Kommunen ska även få bestämma skyddsåtgärder för att motverka negativ påverkan på havs- och vattenmiljön. Kommunen får också bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en mark-, havs-, eller vattenförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten. Förslaget ger kommunerna samma möjligheter som de har i dag när det gäller mark att även bestämma skyddsåtgärder för att motverka förorening i havs- och vattenmiljön samt vänta med lov eller startbesked för en åtgärd tills en förorening i hav eller vatten har avhjälpts. Dessutom får kommunen bestämma skyddsåtgärder för att motverka negativ påverkan på havs- och vattenmiljön. Det innebär att kommunernas bestämmanderätt ökar i förhållande till fastighetsägarna. Enskilda fastighetsägare kan påverkas genom att kommunen bestämmer skyddsåtgärder för att motverka negativ påverkan eller förorening i havs- och vattenmiljön. Högre krav kan komma att ställas på fastighetsägare, både privatpersoner och företag, i samband med detaljplanering och bygglovsprövning. Redan vid planläggning måste det visas att åtgärderna motverkar negativ påverkan på vattenmiljön och att marken därför är lämplig att bebyggas. Samtidigt kan hanteringen av vattenmiljöfrågor i ett tidigt skede leda till en effektivisering av efterföljande prövningar. Om åtgärderna vidtas vid planering och byggande, slipper fastighetsägarna krav på anpassningar senare. I den mån åtgärder som gynnar havs- och vattenmiljön även är positiva för översvämningsriskhantering och rekreation får man till säkrare och attraktivare projekt inom samma process. – Miljömålsberedningen föreslår att strandskyddets syfte om beva-
rande av goda livsvillkor för djur och växtlivet i vatten förtydligas så att det framgår att det också innebär att nå god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen och god ekologisk och kemisk status enligt vattenförvaltningsförordningen. Avsikten med förslaget är
alltså att stärka skyddet av grunda, känsliga kustområden. För att lyckas med det krävs en minskad exploatering. Förslaget kan medföra konsekvenser för enskilda fastighetsägare och företag, men det är svårt att bedöma på vilket sätt. Förslaget ska medföra en likartad bedömning av betydelsen av syftet att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet i kustvattenområdet i hela landet vilket ökar rättssäkerheten. Det kommer även att bli lättare för fastighetsägare och privata företag att förutse möjligheten att få strandskyddsdispens och därmed bidra till bättre planeringsförutsättningar och även färre konflikter både mellan enskilda och kommunen och länsstyrelsen men även mellan olika enskilda aktörer.
26.9. Konsekvenser för organisationer
Konsekvenserna av Miljömålsberedningens bedömningar, överväganden och förslag som berör organisationer redovisas här.
Kapitel 17 Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen
– Miljömålsberedningen föreslår att regeringen ger Havs- och vatten-
myndigheten möjlighet att meddela föreskrifter om anmälnings- och rapporteringsskyldighet för den som bedriver fritidsfiske eller fisketurismverksamhet. Förslaget kommer påverka de fritidsfiskare som fiskar på rapporteringsskyldiga arter. Detta medför ett extra krav på allmänheten och turismfiskeföretag. Sportfiskarna har tagit fram en applikation som kan underlätta både information om rapporteringsplikt och där rapportering kan genomföras.
Kapitel 19 Undervattensbuller
– Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten
ska få ett utökat ansvar när det gäller samordning av frågor om undervattensbuller kan väntas leda till att fler aktörer blir medvetna om undervattensbullers effekter på marina ekosystem. Förhoppningsvis leder det till bättre informerade beslut när det gäller mänsklig verksamhet som orsakar undervattensbuller. Det kan komma att påverka bl.a. organisationer för sjöfartsnäringen och enskilda båt- och vattenskoterförare.
Kapitel 21 Kusthavet där alla vill vara
– Miljömålsberedningen föreslår att anslaget 13:3 Stöd till frilufts-
livsorganisationer i Utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid, som disponeras av Naturvårdsverket och som administreras av Svenskt Friluftsliv, ökar med 3 000 tusen kronor under tre år för särskilda informationssatsningar till det båtburna friluftslivet. Friluftslivets, inklusive båtlivets organisationer anser att informationsåtgärder kommer att ge större positiv effekt på havsmiljön än utökade och striktare regleringar eller krav på obligatorisk utbildning. Förslaget medför att Svenskt Friluftsliv och några av deras medlemsorganisationer, framför allt Svenska Båtunionen och Svenska Kryssarklubben, får en särskild uppgift att ta fram informationsmaterial och säkerställa information till en så bred grupp av friluftslivsutövare och båtlivet som nyttjar kusten, som möjligt. Informationskampanjer behöver genomföras i samråd med bl.a. Havs- och vattenmyndigheten och Transportstyrelsen och innebär därför administrativa uppgifter hos dessa myndigheter, men de bedöms rymmas inom ordinarie verksamhet.
26.10. Konsekvenser av förslag som har betydelse för den kommunala självstyrelsen
Miljömålsberedningens förslag bedöms inte medföra några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen.
26.11. Konsekvenser av förslag som har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Miljömålsberedningens förslag bedöms inte ha några direkta konsekvenser för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. Ytterligare reglering av fisket och fler skyddade områden kan dock medföra behov av mer tillsyn av regelefterlevnad.
Förslaget om att utreda förutsättningarna för ett fritidsbåtsregister kan i förlängningen bidra till att underlätta för brottsbekämpande myndigheter när det gäller att spåra ägare till båtar efter t.ex. stöld.
Fullständig konsekvensanalys av ett fritidsbåtsregister åligger dock den särskilda utredaren.
26.12. Konsekvenser av förslag som har betydelse för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet
Miljömålsberedningens förslag bedöms inte ha några betydande konsekvenser för sysselsättning och offentlig service.
Regleringar av fiske både i och utanför skyddade områden kan på kort sikt medföra inskränkningar i fiskets utövande. Ett mål med reglering av fiske är att återfå starka bestånd och långsiktigt säkra sysselsättningen inom fisket.
Fler marina naturreservat kan öka tillgängligheten till naturområden för rekreation och friluftsliv. Skyddade områden kan utgöra en tillgång för den kustnära turistindustrin. Skyddade områden bör på sikt bidra till förbättrade fiskbestånd som på sikt bör bidra till bättre lönsamhet och sysselsättning inom yrkesfisket och fisketurismen.
26.13. Konsekvenser av förslag som har betydelse för små företags arbetsförutsättningar
Kapitel 14 Ingen gödning till havet
Förslagen i kapitlet Ingen gödning till havet bedöms ha liten betydelse för små företags arbetsförutsättningar. Åtgärder för att minska övergödning behövs på både större och mindre lantbruksföretag, men här finns goda möjligheter till ekonomiskt stöd. Förslaget om att länsstyrelserna ska ansvara för samordningen av genomförandet av lokala havs- och vattenmiljöåtgärder, bidrar till ett förbättrat stöd till enskilda företag och kan riktas även mot mindre lantbruksföretag som inte är medlemmar av Greppa Näringen. Förslaget om krav på att inkludera fosfor i växtodlingsplaner eller motsvarande i känsliga områden kan medföra en extrakostnad på mindre lantbruksföretag genom att de behöver bekosta en markkartering. Förslaget medför även en ökad administration i det fall företaget i dag inte inkluderar fosfor i sin dokumentation.
Kapitlet 17 Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen och kapitlet 20 Marint områdesskydd
Förslagen i kapitlen om Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen och Marint områdesskydd kan uppfattas medföra begränsningar för små fiskeföretag genom regleringar av fisket. På sikt bör det marina områdesskyddet bidra till förbättrade fiskbestånd och då bidra till bättre lönsamhet och sysselsättning inom yrkesfisket och fisketurismen.
Skyddade områden i skärgårdar kan medföra vissa begränsningar för den lokala skärgårdstrafiken t.ex. genom fartbegränsningar eller att vissa replipunkter kan behöva flyttas. Konsekvenserna bedöms som marginella på samhällsnivå, men kan påverka ett fåtal mindre företag t.ex. genom något längre restider.
26.14. Konsekvenser av förslag som har betydelse för små företags konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags villkor
Miljömålsberedningens förslag bedöms inte medföra konsekvenser som har betydelse för små företags konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags villkor.
26.15. Konsekvenser av förslag som har betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män
Miljömålsberedningens förslag bedöms inte ha någon nämnvärd betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män.
26.16. Konsekvenser av förslag som har betydelse för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen
Miljömålsberedningens förslag bedöms inte ha någon betydelse för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
26.17. Bedömning av om föreslagna regleringar överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges medlemskap i EU
Miljömålsberedningens föreslagna regleringar bedöms överensstämma med de skyldigheter som följer av Sveriges medlemskap i EU.
När det gäller förslaget om ett gemensamt åtgärdsprogram för havs- och vattenmiljön menar Miljömålsberedningen att tillämpliga EU-direktiv inte reglerar de närmare formerna för åtgärdsprogrammens utformning. Miljömålsberedningen bedömer därför att det inte finns hinder mot ett gemensamt åtgärdsprogram så länge rapporteringen till EU genomförs enligt respektive direktiv.
26.18. Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande
Miljömålsberedningen bedömer att förslagen som beredningen lämnar lämpligen bör genomföras samlat. Före ikraftträdandet behöver utrymme finnas för beredning i Regeringskansliet. De författningsförslag som beredningen lämnar föreslås därför träda i kraft den 1 januari 2023.
26.19. Bedömning av behov av särskilda informationsinsatser
Kapitel 14 Ingen gödning till havet
Miljömålsberednigens förslag om krav på att inkludera fosfor i växtodlingsplaner eller motsvarande i känsliga områden kan medföra behov av en särskild informationsinsats av Jordbruksverket riktad till berörda lantbruksföretag. Informationen bör delvis kunna kanaliseras genom Greppa Näringen.
Kapitel 17 Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen
Miljömålsberedningens förslag om rapporteringsskyldighet för fritidsfiske samt fiskevårdsavgift kommer medföra behov av riktade informationsinsatser till fritidsfisket. Dessa två förslag behöver dock utvecklas vidare genom uppdrag innan de kan beslutas av regeringen. Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelserna och Sportfiskarna bedöms kunna samarbeta om informationsspridningen.
Kapitel 20 Marint områdesskydd
Miljömålsberedningens förslag medför en utökning av antalet skyddade områden. Det behövs informationsinsatser för att göra skyddade områden kända för allmänheten och verksamhetsutövare och för att säkerställa efterlevnaden. Detta bedöms rymmas inom berörda myndigheters ordinarie verksamhet, främst länsstyrelserna, men även Havs- och vattenmyndigheten, Sjöfartsverket och Transportstyrelsen.
26.20. Samhällsekonomiska konsekvenser och kostnadseffektivitet
Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas.
Miljömålsberedningens förslag handlar i stor utsträckning om att effektivisera tillämpningen av de befintliga regelverken, styrmedlen och åtgärderna i havsmiljöarbetet vilket i sin tur har satt ramarna för både möjliga och alternativa lösningar.
Miljömålsberedningen vill framhålla att även om det inte har varit möjligt att till fullo uppskatta de samhällsekonomiska effekterna av förslagen i detta betänkande – så är den övergripande bedömningen att samtliga förslag är nödvändiga och bidrar på lång sikt till både ekonomisk, social och miljömässig hållbarhet. Miljömålsberedningens övergripande bedömning är att förslagen i detta betänkande medför en låg kostnad för de offentliga finanserna och samhället i övrigt i förhållande till nytta. Ett viktigt resultat av beredningens arbete är
att för att kunna identifiera ytterligare effektiva åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård, behövs mer omfattande samhällsekonomiska analyser som inkluderar hela omfattningen av havsmiljöförvaltningen och dess påverkan på samhället i vid bemärkelse.
I kapitel 25 En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser föreslår därför Miljömålsberedningen att regeringen ger i uppdrag till den som får den tvärvetenskapliga funktion som föreslås i samma kapitel att ta fram en samhällsekonomisk analys av havets intäkter och kostnader. Analysen ska ha sådan omfattning att den ger en rättvisande bild av de intäkter och värden som havet bidrar med till samhället i stort, i förhållande till kostnaderna för åtgärder, regleringar etc. som behövs för att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen.
Det är särskilt angeläget att ta sig an den ekonomiska och sociala utvecklingen i havsmiljösammanhang. Behovet av ökad styrning behöver genomföras på ett sätt som gör att havsmiljöarbetet går hand i hand med stärkt konkurrenskraft och nya, hållbara arbetstillfällen. Långsiktiga spelregler i havsmiljöpolitiken skapar större förutsägbarhet för olika aktörer i samhället att investera i ny teknik och att ta tillvara nya möjligheter.
Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ställer krav på innovation och utveckling som kan leda till nya arbetstillfällen och företag som tillhandahåller varor och tjänster. En betydelsefull del i en framåtsyftande och pådrivande havsmiljöpolitik är därför insatser för forskning och utveckling inom strategiskt viktiga områden. Det kommer att krävas gemensamma satsningar på forskning och innovation i samarbete mellan samhälle och näringsliv.
Enligt Miljömålsberedningen är havsmiljöförvaltningen mer omfattande och innefattar fler politikområden, verksamheter och aktörer än vad som traditionellt har beaktats i värderingstudier, samhällsekonomiska analyser och konsekvensbedömningar. Några exempel är: – Sjöfart: Sjöfartens miljöeffekter på havsmiljön har bedömts i liten
skala, förutom risk för oljespill vid olyckor. Transportsektorns klimatomställning där en ökad sjöfart eftersträvas kan ha omfattande samhällsekonomiska effekter när påverkan på havsmiljön inkluderas i analyserna.
– Övergödning och cirkulär ekonomi: Den långsiktiga tillförseln av
fosfor och kväve till havet är beroende av i vilken omfattning och takt Sverige och EU kan ställa om till en cirkulär ekonomi för växtnäringsämnen. De samhällsekonomiska analyserna för övergödning kan inte enbart baseras på kostnaderna för lokala åtgärder inom jordbruket. De måste även t.ex. inkludera behov av innovationer, teknikutveckling och investering i metoder och teknik för återvinning och återföring av växtnäringsämnen. I en sådan analys behöver även näringslivsutveckling och exportmarknader för ny teknik inkluderas. – Kusthavet: Miljötillståndet i kustvattenområdet är beroende av
verksamheter på land, t.ex. kommunal utveckling och bostadsbyggande, industri, lantbruk, skogsbruk och turismutveckling, men även havsbaserad verksamhet som fiske, sjöfart och försvarets verksamhet. Samtidigt är miljötillståndet i kustvattnet avgörande för hela havsmiljöns funktion, t.ex. som kolsänka (se nästa punkt) och avgörande för bedrivande av flera av verksamheterna ovan som t.ex. fiske och havsbaserad turism. – Klimatförändringar: Det är väl känt att havet producerar hälften
av syret och absorberar stora mänger CO
2
, betydligt mer än sko-
gen. Vad det kostar att förlora denna funktionen är dock inte beräknat. I ett samhällsekonomiskt perspektiv är det mycket angeläget att bedöma effekterna av en försämrad havsmiljö. I det fall Östersjön utvecklas från att i dag vara en kolsänka till att bli en kolkälla (sådana indikationer finns i vissa kustvattenområden) så ställer det helt nya krav på behovet av utsläppsminskningar och åtgärder.
27. Författningskommentar
27.1. Förslaget till havsmiljölag
1 §
I paragrafen regleras att lagen innehåller bestämmelser om hur regeringen ska arbeta med havsmiljöfrågor, vilket syfte som ska nås med arbetet och hur arbetet ska gå till.
Att lagen riktar sig till regeringen innebär att det är regeringen som kollektiv – och ytterst statsministern – som är ansvarig för att se till att lagen efterföljs (jfr 6 kap. 1 § och 7 kap.3 och 4 §§regeringsformen). Regeringskansliet och de statliga förvaltningsmyndigheterna är centrala aktörer i regeringens arbete för att säkerställa detta (jfr 7 kap.1 och 2 §§regeringsformen).
2 §
I paragrafen regleras att syftet med regeringens havsmiljöarbete ska vara att uppnå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och
skärgård. Bestämmelsen utgår från de riksdagsbundna miljökvalitets-
målen.
3 §
I paragrafen regleras att regeringen ska tillämpa ekosystemansatsen som en utgångspunkt. Med utgångspunkt avses att ekosystemansatsen ska genomsyra allt havsmiljöarbete som regeringen genomför.
I paragrafen definieras ekosystemansatsen. Definitionen specificerar att naturvärden ska bevaras och naturresurser nyttjas hållbart enligt de tre hållbarhetsdimensionerna; miljömässigt, ekonomiskt och socialt. Med hållbarhet avses det allmännas skyldighet enligt 1 kap.
2 § regeringsformen att främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Målet eller syftet ska vara att säkerställa att ekosystemen används inom sina gränser, vilket innebär att de håller för den belastning som människan utsätter dem för.
Definitionen innebär för regeringen att regeringen i sitt havsmiljöarbete ska sträva efter att bevara naturvärden och i nyttjandet av naturresurserna, ska regeringen avväga miljömässiga, ekonomiska och sociala intressen samtidigt som målet ska vara att säkerställa att ekosystemen används inom sina gränser.
4 §
I paragrafen regleras att regeringens havsmiljöarbete ska vila på vetenskaplig grund. Regeringen ansvarar för att inhämta, sammanställa och analysera det underlag som behövs för att driva havsmiljöarbetet i enlighet med denna lag.
5 §
I paragrafen regleras att regeringen varje mandatperiod ska ta fram en havsmiljöproposition. Propositionen ska innehålla en resultatanalys där regeringen ska bedöma effekten av beslutade styrmedel och andra åtgärder och redovisa vilken betydelse dessa har för möjligheten att nå Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Därutöver ska regeringen i propositionen beskriva vilka åtgärder som behöver vidtas under mandatperioden och på längre sikt för att nå Hav i balans samt levande kust och skärgård. Regeringen ska också beskriva vilka åtgärder som regeringen planerar att genomföra under samma tid. Eventuella författningsförslag som behövs för att nå målet ska också ingå i propositionen. Bestämmelsen syftar till att skapa förutsättningar för ett kontinuerligt och framåtsyftande havsmiljöarbete över mandatperioderna.
Arbetet med propositionen ska samordnas med åtgärdsarbetet enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och havsmiljöförordningen (2010:1341). Det innebär att regeringen och Regeringskansliet i arbetet med propositionen behöver samverka med de myndigheter som ansvarar för åtgärdsarbetet.
27.2. Förslaget till lag om ändring i fiskelagen (1993:787)
20 §
Första stycket i paragrafen ändras genom att sista meningen stryks. I stället införs en möjlighet till avvägning mellan naturvårdsintresset och fiskeintresset genom att föreskrifter får meddelas om vilken hänsyn som vid fiske ska tas till både naturvårdens och fiskets intressen.
Ändringen innebär att det blir möjligt att meddela föreskrifter som avsevärt försvårar fisket. Samtidigt måste även fiskets intressen avvägas gentemot naturvårdens intressen när föreskrifter ska meddelas.
Bilaga
Ett tillägg görs i de särskilda bestämmelserna i bilagan till fiskelagen (1993:787) om svenska medborgares rätt att fiska i enskilt vatten. Endast fiske efter europeiska ostron (Ostrea edulis) ska vara förbehållet innehavaren av den enskilda fiskerätten inom 200 meter från fastlandet eller från en ö av minst 100 meters längd.
Ändringen innebär att andra ostronarter inte omfattas av bestämmelsen.
27.3. Förslaget till lag om ändring av miljöbalken (1998:808)
5 kap.
8 a §
I paragrafen regleras i första stycket att regeringen ska fastställa ett åtgärdsprogram för havs- och vattenmiljön, enligt bestämmelserna i havsmiljöförordningen (2010:1341) och vattenförvaltningsförordningen (2004:660).
Regeln innebär ändringar i att det är regeringen som ska fastställa åtgärdsprogrammet och att det ska vara ett gemensamt åtgärdsprogram för både havs- och vattenmiljön. Regeringen, som har överblick och rådighet över regleringen och finansieringen av åtgärderna, bör även besluta om åtgärdsprogrammen så att de kan stämma överens
med den intention regeringen har i frågorna. Havs- och vattenmiljöförvaltningen är nära sammankopplad och åtgärdsarbetet bedöms underlättas av att åtgärderna beslutas samlat.
I andra stycket regleras att åtgärdsprogrammet ska, utöver vad som följer av 9 §, innehålla uppgifter om de åtgärder som regeringen behöver vidta för att miljökvalitetsnormerna ska kunna följas. Det är ett tillägg som följer av att regeringen ska besluta om åtgärdsprogrammen. Regeringen behöver även kunna vidta åtgärder för att miljökvalitetsnormerna ska kunna följas.
7 kap.
4 §
Första stycket ändras genom ett tillägg som innebär att mark- eller vattenområde får förklaras som naturreservat även i syfte att bevara opåverkade områden utöver de andra syftena, som är bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer samt tillgodose behov av områden för friluftslivet.
Med opåverkade områden avses marina områden som behöver skyddas i så hög grad som möjligt från all typ av lokal mänsklig påverkan. Det som ska skyddas är naturliga processer med såväl hotade och exklusiva som triviala arter och livsmiljöer som förekommer i området. Områdena bör dessutom vara representativa för havsområdet och ska även kunna utgöra en referens i ett i övrigt påverkat havsområde.
Ett tillägg görs även i andra stycket genom att ett område som behövs för att klimatanpassa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter också får förklaras som naturreservat. Det handlar om områden som på sikt bedöms kunna få en betydande roll för skydd av arter och livsmiljöer i ett förändrat klimat. Detta kan t.ex. vara områden med blåmusselbankar eller tångbälten som i dag bedöms som triviala miljöer, men i framtiden kan vara kärnområden för arter och livsmiljöer. Ett annat exempel är områden som bedöms förbli istäckta under vinterhalvåret och då kunna vara kärnområden för vikare i Bottenviken.
13 §
I andra stycket av syftesbestämmelsen för strandskyddet görs ett tillägg för att förtydliga att syftet med strandskyddet långsiktigt syftar till att dels trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, dels bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten, och därmed uppnå och bibehålla god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen (2010:1341) och god ekologisk och kemisk status enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660).
Tillägget förtydligar att det som avses med att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten också innebär att uppnå och bibehålla god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen och god ekologisk och kemisk status enligt vattenförvaltningsförordningen. Strandskyddet är en skyddslagstiftning som inte ska behandlas fristående från övrig skyddslagstiftning i kust- och strandområden.
27.4. Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)
3 kap.
5 §
I första stycket görs ett tillägg med en ny punkt som ålägger kommunen att i översiktsplanen visa hur kommunen i den fysiska planeringen inom kustvattenområdet (vattenområdet mellan strandlinjen ut till de särskilda avgränsningslinjer, en nautisk mil räknat från baslinjerna, som framgår av bilaga 6 till lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner) tar hänsyn till och samordnar översiktsplaneringen med havsplanerna enligt 4 kap. 10 § miljöbalken (1998:808).
Den nya punkten ska förmå kustkommunerna att samordna sina översiktsplaner med havsplanerna och därmed också göra översiktsplaner över kustvattenområdena. Kommunerna har sedan tidigare planeringsansvaret över kustvattenområdena men det har saknats ett samordningsansvar med havsplanerna.
4 kap.
12 §
Ett tillägg görs i första punkten så att kommunen i detaljplan får bestämma skyddsåtgärder för att motverka havs- och vattenförorening utöver markförorening, olyckor, översvämning och erosion.
Det görs också ett tillägg i en ny fjärde punkt så att kommunen i detaljplan även får bestämma skyddsåtgärder för att motverka negativ påverkan på havs- och vattenmiljön.
Ändringarna ger kommunen större möjligheter att ta hänsyn till havs- och vattenmiljön i sin detaljplanering. Negativ påverkan på havsmiljön kan gälla t.ex. biologisk mångfald, övergödning och undervattensbuller.
14 §
I paragrafens fjärde punkt görs ett tillägg för att sådana havs- och vattenföroreningar som avses i 12 § även ska tas hänsyn till när kommunen ska besluta om lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning. Sådant lov eller startbesked ska endast få ges under de förutsättningar som räknas upp i paragrafen samt med tillägget att markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en havs-, eller vattenförorening har avhjälpts.
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av ledamoten Magnus Ek (C)
Särskilt yttrande Centerpartiet
Sverige står fortfarande inför stora utmaningar när det gäller att uppnå miljömålen kopplade till havsmiljön. Det är därför värdefullt att Miljömålsberedningen fått i uppdrag att se över hur dessa mål och arbetet för att uppnå dem kan förbättras. Vår förhoppning är att detta betänkande i stort ska bidra till det.
För Centerpartiet är det viktigt att skapa ett samhälle där vi inte lever över naturens resurser, inte förstör ekosystem eller levnadsmiljöer, och där vi brukar naturen utan att förbruka den. För att uppnå det vill vi se en miljöpolitik som är effektiv och bygger på en vetenskaplig grundsyn, men också tar hänsyn till effekterna på företag och livsvillkoren för enskilda människor. Detta i linje med grundansatsen i Agenda 2030 att politiken ska vara ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar.
Tyvärr upplever vi att konsekvensanalysen av beredningens förslag i många delar varit bristfällig. Vår representant i miljömålsberedningen har, tillsammans med andra, återkommande påtalat vikten av att bedöma vilken effekt olika förslag har dels för miljön, men också för näringarna i våra kustlän och för dem som bor och verkar i skärgården eller vid kusten. Vid beslutstillfället har detta i stora delar saknats. I vissa delar har det tillkommit genom kapitel 26 efter att övriga kapitel justerats. Det är en brist som måste tas i beaktande, och som bör åtgärdas i Miljömålsberedningens framtida arbete.
Till det finns det vissa förslag och överväganden vi inte kan ställa oss bakom:
Vi anser att förslaget om en havsmiljölag är överflödig, och riskerar att urholka miljömålssystemet i stort om det leder till att fler miljömål bryts ut. I förlängningen kan detta leda till att vi får ett splittrat
miljömålssystem där mål som inte får en särskild lag kopplade till sig kan upplevas som mindre viktiga att uppfylla. Centerpartiet vill i stället att miljömålssystemet i sin helhet ses över för att bli mer ändamålsenligt och kopplas tydligare till de globala målen i Agenda 2030.
Vad gäller gödningsläckage från det svenska lantbruket välkomnar vi att Miljömålsberedningen valt att inte lägga förslag på en skatt på handelsgödsel. Det vore att lägga på det svenska lantbruket en ytterligare ekonomisk börda och försämra dess konkurrenskraft utan att en tydlig miljönytta kan påvisas. Däremot ser vi att det är olyckligt att beredningen väljer att föreslå att områden ska pekas ut som övergödningskänsliga, utöver det system med nitratkänsliga områden som redan finns, samt att ställa ytterligare krav på redovisning av fosfor. Detta utan att kunna påvisa en tydlig miljönytta av förslagen, och trots att det bedöms innebära en ökad regelmässig, ekonomisk och arbetsmässig börda för lantbruket. I ljuset av den redovisning många lantbruksföretag redan gör i nitratkänsliga områden anser vi att förslagen är överflödiga och borde utgå. Lantbruket gör, som det slås fast i betänkandet, ett grundligt arbete för att minska näringsläckaget. Miljömålsberedningen borde ha som sitt fokus att stärka det arbetet, i stället för att utan en klar miljönytta lägga på lantbruket en ytterligare regelbörda.
För att inte urholka betänkandets tyngd väljer vi att utrycka våra avvikande meningar genom ett särskilt yttrande, och inte i formen av en reservation.
Särskilt yttrande av ledamoten Martin Kinnunen (SD)
Sverigedemokraterna är som helhet nöjda med beredningens betänkande. Havs- och vattenfrågorna är viktiga, behöver ges ökad prioritet i svensk politik och det är därför positivt att samtliga av riksdagens partier kunnat enas om en lång rad förslag om hur arbetet kan förbättras. Samtidigt finns det några förslag som Sverigedemokraterna inte kan ställas sig bakom, vilket vi tar upp i detta yttrande.
En havspolitisk lag och införande av en tvärvetenskaplig funktion
Miljömålsberedningen har under sitt arbete konstaterat att det föreligger omfattande problem, så väl hos myndigheter som hos regeringen, när det kommer till det havspolitiska arbetet. Det har under beredningens arbete framkommit synpunkter om att regeringen inte tar sitt ansvar och att samordningen mellan departementen fungerar otillfredsställande samt att detta pågått under lång tid. Detta är naturligtvis allvarligt och understryker vikten av åtgärder. Majoriteten inom miljömålsberedningen föreslår med anledningen av detta, införandet av en havspolitisk lag. Lagen ställer upp krav på regeringen, att presentera en havspolitisk proposition varje mandatperiod, där man stakar ut arbetet med att uppnå miljömålen på området. Sverigedemokraterna välkomnar en sådan praxis. Däremot är inte detta en fråga som lämpar sig för lagstiftning, utan samma praxis kan utan problem etableras genom en politisk överenskommelse mellan partierna. Det främsta syftet med förslaget om lagstiftning tycks vara kommunikativt. Att visa på att frågan är viktig, vilket är en bra ambition, men det är inte en bra utgångspunkt när det kommer till att stifta nya lagar. Om det mot förmodan är så att lagrådet skulle tillstyrka ett förslag om lagstiftning på detta område är Sverigedemokraterna beredda att ompröva sitt ställningstagande.
Som en del av införandet av en havspolitisk lag föreslår miljömålsberedningens majoritet även inrättandet av en tvärvetenskaplig funktion. Det är otydligt vad som egentligen avses med en tvärvetenskaplig funktion, men man kan uppfatta det som att man vill inrätta något som liknar en motsvarighet till det klimatpolitiska rådet, när det kommer till havsmiljöområdet.
Vi är positiva till ökat stöd till forskning på området, men kan konstatera att det redan finns ett stort antal myndigheter, högskolor och forskningsinstitut som utvärderar den förda politiken och föreslår förändringar. Vad som krävs är ökat politiskt ledarskap. En övertro på nya expertmyndigheter kan i detta sammanhang bli kontraktproduktivt och frågan är om det nu börjar etableras en praxis om att man inom varje politikområde ska inrätta nya expertmyndigheter? Havsmiljöarbetet kräver ökat politiskt ledarskap och det är upp till politiken att väga olika intressen mot varandra och staka ut den bästa vägen framåt för att uppnå miljömålen.
Forskningsanslag riktat till Havs- och vattenmyndigheten
Miljömålsberedningens majoritet föreslår att riksdagen, inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård, beslutar om ett nytt anslag med benämningen Havs- och vattenmiljöforskning. Detta anslag ska tilldelas Havs- och vattenmyndigheten. Sverigedemokraterna motsätter sig detta och skulle hellre se att anslaget hamnar inom ramen för Formas.
Fritidsbåtregister
Miljömålsberedningen har diskuterat möjligheten att återinföra båtskatten. Sverigedemokraterna välkomnar att en majoritet av beredningen förkastat förslaget om att återinföra skatt på fritidsbåtar. Miljömålsberedningens majoritet vill emellertid gå fram med förslag om att låta utreda framtagandet av ett register för fritidsbåtar. Under beredningens gång har det framkommit att det gamla registret fungerade dåligt, på så vis att många båtar var oregistrerade. Skatteverket har fört fram att det skulle vara möjligt att registrera alla nya båtar som säljs på marknaden, men att det skulle vara väldigt komplicerat att få till stånd ett register med alla befintliga båtar. Beredningen har inte heller, i tillräcklig omfattning, kunnat motivera behovet av ett båtregister. Sammantaget är Sverigedemokraternas bedömning att framtagandet av ett register innebär en ringa nytta och snarare skapar risker för införandet av beskattning framöver, varför partiet avvisar förslaget.
Särskilt yttrande av ledamoten Betty Malmberg (M)
Förenta Nationerna (FN) har utnämnt år 2021–2030 som ett årtionde för havsforskning. Ett initiativ som Moderaterna välkomnar. Moderaterna anser att havsmiljöfrågorna måste uppmärksammas i avsevärt högre grad och att arbetet med dessa ska stärkas såväl internationellt som nationellt. För oss är det viktigt att fokusera på handling där effektivitet, forskning och internationellt samarbete är ledstjärnor.
Miljömålsberedningen tar sig an havsfrågorna ur ett helhetsperspektiv och med ekosystemansatsen som utgångspunkt. Moderaterna välkomnar detta. Vi välkomnar även att många förslag i utredningen bidrar till förtydliganden av ansvar och förenklingar som kan göra olika åtgärder lättare att kommunicera, efterleva och utvärdera. Den föreslagna havsmiljölagen anser vi emellertid inte tillför något mervärde, varför Moderaterna inte står bakom förslaget. Lagen riktar sig till regeringen men med få nya regleringar. Moderaterna anser till exempel att det är olämpligt att skriva in en arbetsmetod såsom ”ekosystemansatsen” i lagtext. Inte minst för att regeringen redan har infört skrivningar om att utgå ifrån ekosystemansatsen i till exempel Havs- och vattenmyndighetens och Jordbruksverkets regleringsbrev i frågor som rör fiskeförvaltning. Dessutom har Naturvårdsverket arbetat med frågan i 20 år. Så sent som i augusti i år publicerade Naturvårdsverket en litteraturöversikt
1
som behandlar erfarenheter av det
praktiska införandet av ekosystembaserad havs-, vatten- och fiskförvaltning i Sverige. En slutsats som författarna drar är att det finns behov av en tydligare styrning och uppföljning från centrala myndigheter. Det kan Moderaterna förstå men anser inte att det är ett skäl till att arbetsmetoden därför bör införas i lagtext. En annan paragraf i förslaget syftar till att regeringen varje år ska återkoppla resultaten av de havsanknuta miljökvalitetsmålen till riksdagen. Det sker redan sedan många år, varför Moderaterna anser att det inte behöver lagstadgas. I enlighet med den föreslagna lagens fjärde och femte paragraf stöder vi att forskning ska vila på vetenskaplig grund och att riksdagen en gång per mandatperiod ska få besluta om inriktningen för havsmiljöpolitiken genom en proposition som utarbetas med stöd av forskare från olika discipliner som rådgivande.
1 Naturvårdsverket 2020, Ekosystemansatsen – praktiska erfarenheter från svensk havs- och vattenförvaltning, Rapport 6934.
Till skillnad från en majoritet i miljömålsberedningen anser Moderaterna att nya forskningssatsningar på havsområdet ska kanaliseras via Formas och inte anslås till Havs- och vattenmyndigheten (HaV), då HaV saknar erfarenhet av detta. Vi menar att Formas, som redan i dag har ett samlat ansvar för att finansiera forskning och innovation inom areella näringar, miljö och samhällsbyggande, borgar för att det blir en ökad effektivitet, helhetssyn och högre kvalitet i forskningsarbetet. Det är också känt att Formas redan har uppmärksammat regeringen på vikten av att inrätta ett nationellt program för tvärvetenskaplig forskning om hav och vatten. Sedan tidigare har Moderaterna uttryckt stöd för Formas initiativ då vi bedömer att det kan bidra positivt till att få på plats välbehövliga och effektiva åtgärder och innovationer för en bättre havsmiljö.
Miljömålsberedningen lämnar även förslag om nya utredningar i sitt betänkande. Ett förslag som Moderaterna inte stöder syftar till att utreda och utveckla ett fritidsbåtsregister. Moderaterna bedömer och befarar att ett av de främsta syftena med att låta utreda ett sådant register är att bereda vägen för införandet av en skatt för just fritidsbåtar, vilket vi inte vill. I sammanhanget kan nämnas att beredningen prövade ett förslag om skatt men som en majoritet röstade emot, däribland Moderaterna.
Beredningen har också prövat frågan om att införa en ny skatt på mineralgödsel. Förslaget bifölls dock inte, vilket Moderaterna välkomnar då beredningen därmed inte lägger förslag som medför försämringar av det svenska lantbrukets konkurrenskraft. Moderaterna har också tagit avstånd till beredningens förslag om att införa krav på dokumentation av fosfor, för alla lantbrukare i ”övergödningskänsliga områden”. Ett sådant obligatorium bedömer vi kommer att kräva behov av markkartering även för mindre lantbruk, vilket Moderaterna anser orimligt.
Beredningen lämnar flera förslag om nya uppdrag till Havs- och vattenmyndigheten. Moderaterna hade dock önskat att HaV:s verksamhet först hade hunnit revideras. Det är något vi har efterfrågat under de två senaste riksmötena. Men, då våra förslag hittills inte har vunnit riksdagens stöd har Moderaterna i beredningen i stället arbetat konstruktivt för att nya uppdrag ska leda till ökad tydlighet och kostnadseffektivitet. Moderaterna ser uppföljning och utvärdering som viktiga styrmedel för politiken. Vi vill därför framhålla att vi även fort-
satt anser att HaV:s verksamhet ska utvärderas då det nu är tio år sedan myndighetens arbete inleddes.
Slutligen en kommentar till kapitlet som behandlar beredningens bedömning av konsekvenser. Undertecknad har vid flera tillfällen frågat om såväl finansiella konsekvenser som samhällsekonomiska effekter av de olika förslagen. Av olika skäl hänsköt sekretariatet dock behandlingen av dessa frågor till slutjusteringen av betänkandet. I synnerhet har de samhällsekonomiska effekterna av beredningens förslag enligt mitt förmenande därför inte kunnat behandlas och presenteras på ett rimligt och adekvat sätt.
I vår senaste kommittémotion
2
för riksmötet 2020/2021 anför
Moderaterna bland annat:
Sveriges havs- och vattenmiljö är ett prioriterat politikområde för Moderaterna. Under den moderatledda regeringen gjordes också flera viktiga framsteg. Men framtiden kräver nya åtgärder. Dessa måste enligt Moderaterna utgå ifrån ett bredare perspektiv där det tas ett helhetsgrepp över olika politikområden samtidigt som olika ansvar tydliggörs. Vi menar att arbetet kan effektiviseras genom att relevanta miljömyndigheter samarbetar mer och att det görs tydligare prioriteringar mellan de ibland överlappande och ibland motstridiga mål som har ställts upp. Moderaterna anser vidare att myndigheterna ska ges i uppdrag att samverka kring insamling och hantering av verksamhets- och forskningsdata.
Flera av dessa uppfattningar föreslås nu av Miljömålsberedningen, vilket Moderaterna välkomnar.
Stockholm den 13 december 2020 Betty Malmberg (M)
2 Sveriges Riksdag 2020, Hav och vatten, Motion 2020/21:3357 av Jessica Rosencrantz m.fl. (M).
Särskilt yttrande av ledamoten Kjell-Arne Ottosson (KD)
I arbetet med Miljömålsberedningens uppdrag att föreslå en strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser har vi haft ett gott och konstruktivt arbete. Dock vill vi från Kristdemokraterna lämna detta särskilda yttrande där vi kommer med några kompletterande förklaringar.
I vår budget för kommande år (2021) föreslår vi att Havs- och Vattenmyndigheten ska läggas ner och att myndighetens uppgifter ska fördelas på Jordbruksverket och Naturvårdsverket. Eftersom vi som parti per i dag står ensamma med denna förändring har vi valt att inte lägga avvikande åsikter i alla punkter där Havs- och Vattenmyndigheten ges uppdrag eller ekonomiska förstärkningar. Fram till dess att myndigheten läggs ner måste någon handha uppdragen, därför har vi valt att vara konstruktiva i denna del. Dock har vi avvikande åsikt i en del. Utredningen har landat i att nya forskningssatsningar på havsområdet ska gå via Havs- och vattenmyndigheten. Vi anser i stället att dessa ska kanaliseras via Formas som redan i dag har ett samlat ansvar för att finansiera forskning inom areella näringar och miljö. Detta anser vi garanterar en helhetssyn, ökad effektivitet och kvalitet i forskningsarbetet.
Vad gäller förslaget om en förutsättningslös utredning av ett nytt båtregister står vi inte bakom det då vi anser att vi inte på nytt ska försöka upprätta ett sådant.
I frågan om övergödningskänsliga områden har vi också en avvikande åsikt gentemot majoriteten i utredningen då vi inte ser rimligheten i att införa ett krav på dokumentation av fosfor, för alla lantbrukare i känsliga områden.
För Kristdemokraterna, 2020-12-11 Kjell-Arne Ottosson
Kommittédirektiv 2010:74
Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås
Beslut vid regeringssammanträde den 1 juli 2010
Sammanfattning
En parlamentariskt sammansatt beredning, biträdd av regeringens utsedda experter och sakkunniga, ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås.
Beredningens övergripande uppdrag ska vara att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller till och med år 2020. Beredningen kommer under denna tid att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar. Beredningens arbete ska utvärderas 2015.
Beredningens första uppdrag är att lämna förslag till en handlingsplan för hur strategier och etappmål bör utvecklas och, om tillräckligt underlag finns, föreslå etappmål. De prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) ska vara utgångspunkten för beredningens arbete. Hänsyn ska tas till de förslag till delmål som Miljömålsrådet presenterade i rapporten Miljömålen – nu är det bråttom (den fördjupade utvärderingen 2008). Handlingsplanen ska redovisas senast den 31 december 2010.
En parlamentariskt sammansatt beredning tillsätts
För ett effektivt och långsiktigt miljöarbete
I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) presenterade regeringen inriktningen för miljöpolitiken och ett effektivare miljömålssystem.
I propositionen föreslås bl.a. ett generationsmål med preciseringar som innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en generation och som anger inriktningen för vad miljöpolitiken ska sikta mot (prop. 2009/10:155 s. 21). Dessutom ska de nuvarande delmålen ersättas med etappmål som ska vara målövergripande och inriktade på den samhällsomställning som behövs.
En annan förändring innebär att uppgiften att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen skiljs från uppgiften att ge förslag till strategier med styrmedel och åtgärder. För uppföljning och utvärdering ansvarar fortsättningsvis myndigheterna i miljömålssystemet. Samtidigt ges nu en parlamentariskt tillsatt beredning i uppgift att ge förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Riksdagen har beslutat i enlighet med propositionen (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr.2009/10:377).
Den parlamentariska beredningen ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen kan nås
För att nå en bred politisk samsyn kring miljöfrågorna får en parlamentariskt sammansatt beredning i uppdrag att ge regeringen råd om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås på ett sätt som är kostnadseffektivt ur ett samhällsperspektiv.
Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen inom olika politikområden, som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet.
Beredningens uppdrag ska gälla till och med 2020. Beredningen kommer under denna tid att få tilläggsdirektiv inom de områden som regeringen prioriterar. Beredningens arbete ska utvärderas 2015.
Beredningens övergripande uppgift är att föreslå strategier inom prioriterade områden
Beredningens uppgift är att föreslå strategier inom av regeringen prioriterade områden. Strategierna ska innehåll etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det är ofta mer effektivt att arbeta med etappmål, styrmedel och åtgärder målövergripande och strategivis än uppdelat per miljökvalitetsmål. Åtgärder bidrar också många gånger till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål.
Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Strategier inom komplexa områden är ofta målövergripande och kan därför bidra till att generationsmålet och flera miljökvalitetsmål nås.
Strategierna bör belysas i EU-perspektiv och ett internationellt perspektiv. I de strategier som tas fram bör det ingå strategier för miljöarbete inom EU och internationellt. Beredningen bör beakta de skyldigheter som följer av Sveriges medlemskap i EU och även följa utvecklingen av EU-lagstiftningen och anpassa sina förslag efter eventuella förändringar i EU-lagstiftningen samt till EU-rätten i övrigt.
Myndigheterna inom miljömålssystemet följer regelbundet upp och utvärderar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Uppföljningarna visar inom vilka områden det finns fortsatta behov av insatser och dessa kommer därför att utgöra viktiga underlag för regeringen när det gäller vilka tilläggsdirektiv som beredningen ska få.
Beredningen får underlag från myndigheter och experter
I samband med att beredningen får tilläggsdirektiv att utveckla en strategi avser regeringen att även ge berörda myndigheter särskilda uppdrag att ta fram underlag för beredningens arbete. Beredningen kan vid behov också tillsätta expertgrupper för att ta fram fördjupade analyser, med deltagare som tillfrågats utifrån uppdragets art.
Av särskild vikt är att se till att senaste vetenskapliga underlag ligger till grund för de strategier som tas fram. När förslag till strate-
gier med etappmål, styrmedel och åtgärder utvecklas, kommer icke statliga aktörer att bistå med sin kunskap i de expertgrupper som knyts till beredningen.
Beredningens förslag ska vara konsekvensanalyserade
De beslutsunderlag som beredningen redovisar ska följa kommittéförordningens (SFS 1998:1474) krav på konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar av förslagen. Därutöver ska förslagen åtföljas av samhällsekonomiska konsekvensanalyser samt analyser av förslagens kostnadseffektivitet. Förslagen ska även innehålla alternativa handlingsvägar.
Beredningen ska samråda och förankra förslagen
Beredningen ska stimulera till debatt om de avvägningar gentemot andra samhällsintressen som kan krävas för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Beredningen bör därför utveckla en bred dialog med länsstyrelser och andra myndigheter samt företrädare för regionala och kommunala samverkansorgan eller landsting, kommuner, näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället. Huvudsyftet med dialogen är att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag till strategier. Beredningen behöver särskilt utveckla ett nära samarbete med Naturvårdsverket i dess roll som samordningsansvarig myndighet för miljömålsuppföljningen.
Beredningens första uppdrag – att föreslå en handlingsplan
Föreslå en handlingsplan för hur strategier och etappmål kan utvecklas i miljömålssystemet
Enligt propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) ska en parlamentarisk beredning ta fram förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. I och med att etappmål tas fram ska nuvarande delmål upphöra. De tre strategierna – Effektivare energianvändning och transporter, Giftfria och resurssnåla krets-
lopp samt Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö – har upphört och ska ersättas av strategier som beslutas av regeringen.
Etappmålen ska vara steg på vägen för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. I Miljömålsrådets rapport Miljömålen – nu är det bråttom! föreslog rådet nya och reviderade delmål. Utredningen om miljömålssystemet (dir. 2008:95) har i betänkandet Miljömålen i nya perspektiv (SOU 2009:83) ifrågasatt om de föreslagna delmålen är utformade så att de effektivt leder till att miljökvalitetsmålen nås. Av utredningens analys av de föreslagna delmålen framgår också att cirka 20 delmål har samma karaktär som miljökvalitetsmålens preciseringar. De flesta delmål anger dock steg på vägen till att nå miljökvalitetsmålen och är av karaktären etappmål. Av de nuvarande 72 delmålen har 52 delmål målår 2010 eller tidigare.
I dagsläget saknas en analys av vilka etappmål som behöver utvecklas i miljömålssystemet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det saknas även underlag för att bedöma behovet av målövergripande etappmål som är inriktade på den samhällsomställning som behöver ske i ett generationsperspektiv för att nå miljökvalitetsmålen.
Beredningen ska därför:
- Föreslå en handlingsplan för hur strategier bör utvecklas i miljömålsystemet i förhållande till miljökvalitetsmålen och till generationsmålet. Fokus ska läggas på behov av etappmål inom områden som är särskilt komplexa eller som kräver politiska avvägningar. Av handlingsplanen ska behoven av att utveckla etappmål, styrmedel och åtgärder framgå. I de fall beredningen identifierar behov av nya etappmål där beslutsunderlaget inte är tillräckligt bör det av handlingsplanen framgå vilken typ av underlag som ska tas fram samt förslag lämnas på hur det kan tas fram med tillhörande tidplan.
- Ge förslag om vilka av de föreslagna delmålen i rapporten Miljömålen – nu är det bråttom! som bör bli etappmål i miljömålssystemet och vilka som kan övergå till preciseringar under ett miljökvalitetsmål.
- Om det finns tillräckligt beslutsunderlag som innehåller samhällsekonomiska konsekvensanalyser, ska beredningen föreslå etappmål. I förslagen till respektive etappmål ska beredningen:
– ange vilka miljökvalitetsmål eller delar av generationsmålet
som etappmålet bidrar till, – ge förslag på styrmedel och åtgärder som kan krävas för att
etappmålet ska nås med tillhörande konsekvensanalys samt analys av förslagets kostnadseffektivitet, – ange om det finns skäl för riksdagen att besluta om etapp-
målet, – ange den inriktning för en strategi som etappmålet kan komma
att hänföras till, – ange om och på vilka grunder det finns behov av regional
anpassning av etappmålet, – ange om etappmålet är relevant för internationella överens-
kommelser eller ingår i gemenskapsinitiativ inom EU, – ange vilken miljöinformation eller annan information (statistik)
som kan krävas för att följa upp etappmålet, – ange vilken myndighet som bör ansvara för att etappmålet
följs upp.
Samverkan och utgångspunkter vid genomförande av det första uppdraget
Det första uppdraget ska genomföras i samverkan med Naturvårdsverket inom ramen för verkets uppdrag att samordna en myndighetsgemensam översyn av miljökvalitetsmålens preciseringar. Beredningen ska i uppdraget också samverka med myndigheter som har ansvar i miljömålssystemet.
Utgångspunkten för det första uppdraget ska främst vara de prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155). Hänsyn ska också tas till de förslag till delmål som Miljömålsrådet presenterade i rapporten Miljömålen – nu är det bråttom! (den fördjupade utvärderingen 2008).
Redovisning av det första uppdraget
Det första uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) senast den 31 december 2010. Handlingsplanen ska innehålla en konsekvensanalys i enlighet med kommittéförordningen.
(Miljödepartementet)
Kommittédirektiv 2011:50
Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) Strategi för en giftfri miljö
Beslut vid regeringssammanträde den 9 juni 2011
Sammanfattning
Regeringen beslutar att ge Miljömålsberedningen (M 2010:04) i tillläggsuppdrag att ta fram en strategi för Sveriges arbete inom EU och internationellt för en giftfri miljö. I strategin ska även läkemedels påverkan på miljön behandlas. I uppdraget att ta fram denna strategi ingår att föreslå de etappmål, styrmedel och åtgärder som behövs för att uppnå generationsmålets delar om människors hälsa och om kretslopp fria från farliga ämnen samt miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Såväl de generella utgångspunkter för formulering av strategier och etappmål i miljömålsarbetet som de för uppdraget specifika utgångspunkter som redovisas nedan ska beaktas i uppdraget. Uppdraget ska redovisas senast den 15 juni 2012.
Bakgrund
Riksdagen beslutade under våren 2010 om bl.a. en ny målstruktur för miljöarbetet som innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål samt med miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Ett viktigt syfte med den genomförda förändringen av miljömålssystemet är att få ett tydligare fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå generationsmålet och
miljökvalitetsmålen. Avsikten är att i ökad utsträckning identifiera de övergripande frågor och de mest effektiva åtgärder som kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål. Generationsmålet anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen. Det ska som ett inriktningsmål för miljöpolitiken ge vägledning om de värden som ska skyddas och den samhällsomställning som krävs för att den önskade miljökvaliteten ska kunna nås.
För att få ett effektivare miljöarbete ska breda, tvärsektoriella strategier som utgår från aktuella politiska prioriteringar tas fram. De nuvarande delmålen ska ersättas med utvecklade preciseringar för miljökvalitetsmålet eller med etappmål som kan vara målövergripande och som uttrycker den samhällsförändring som behövs för att nå miljökvalitetsmålen. Genom att koppla styrmedel och åtgärder till strategierna och etappmålen blir miljöarbetet mer operativt och verkningsfullt.
Regeringen tillsatte en parlamentarisk beredning, Miljömålsberedningen, den 1 juli 2010 (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå (dir. 2010:74). Beredningen har överlämnat två delbetänkanden till regeringen, Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101) och Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34).
Generella utgångspunkter för formulering av strategier och etappmål
Målövergripande strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder
De strategier som beredningen ska utveckla ska innehålla etappmål, styrmedel och åtgärder för att bidra till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det kan vara mer effektivt att arbeta med etapp-
mål, styrmedel och åtgärder målövergripande och strategivis än uppdelat per miljökvalitetsmål. En åtgärd kan ibland bidra till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål. Strategier och etappmål ska följa de generella utgångspunkter som beskrivs i beredningens första direktiv (dir. 2010:74). Strategierna ska även kännetecknas av följande:
- Strategierna ska i möjligaste mån vara målövergripande och hantera tvärsektoriella frågor, målkonflikter och synergier.
- Strategierna ska inkludera en problem- och aktörsanalys där det framgår hur, varför och genom vilka aktörer och sektorer miljöproblemen uppstår eller har uppstått.
- Strategierna ska ge förslag till hur problemen kan åtgärdas så nära källan till problemet som möjligt.
- Strategierna ska innehålla en tydlig ansvars- och rollfördelning för de insatser och åtgärder som föreslås.
- Strategierna ska, där det är relevant, behandla frågor om hållbar konsumtion, ekosystemtjänster och det internationella perspektivet.
- Strategierna ska innehålla etappmål som ska vara konkreta, tydliga och mätbara.
Generationsmålet
Generationsmålets ingående delar är övergripande för alla miljökvalitetsmål och är avsedda att säkerställa att tvärsektoriella frågor integreras i miljömålssystemet. Generationsmålets ingående delar ska
- beaktas vid utformandet av strategierna,
- vara utgångspunkter vid analys av behov av målövergripande etappmål, samt
- beaktas i de konsekvensanalyser som görs för de strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder som föreslås för att nå målen.
Uppdraget att föreslå en strategi för Sveriges arbete inom EU och internationellt för en giftfri miljö
Bakgrund
Kemikalieproblematiken, som miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är avsett att täcka, är och har alltid varit utpräglat gränsöverskridande till sin karaktär. Detta gäller både produktion och konsumtion av kemikalier och varor samt spridning av ämnen i miljön bl.a. via handel i en globaliserad värld. Samtidigt som dagens systematiska arbete för en giftfri miljö fortskrider bör blicken riktas framåt mot nästa steg i utvecklingen av EU- gemensamma åtgärder och internationella överenskommelser för att nå en giftfri miljö. Åtgärder inom EU och internationellt är helt avgörande för att det ska vara möjligt att nå målet. De väsentliga regelinstrumenten utgörs av EU:s lagstiftning och ett antal internationella konventioner och överenskommelser. En viktig del av regleringen utgörs av EU:s kemikalielagstiftning Reach. Denna gemensamma lagstiftning lämnar små möjligheter för enskilda länder att avvika med egen lagstiftning.
Specifika utgångspunkter för uppdraget
En strategi för Giftfri miljö behöver omfatta en mångfald av ändamålsenliga och effektiva åtgärder av betydelse för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålet, men särskilt fokus bör riktas mot vissa områden som har uppmärksammats på senare tid.
Nya utmaningar har till exempel uppkommit, med bl.a. rön om kombinationseffekter, användning av hormonstörande och allergiframkallande ämnen samt möjliga hälso- och miljöeffekter av nanomaterial. Reach bedöms inte generera tillräcklig kunskap när det gäller effekter av s.k. lågvolymämnen, dvs. ämnen som importeras eller används inom EU i volymer mindre än ett ton per år.
Generellt bidrar miljöåtgärder inom EU och Sverige också till att förbättra miljösituationen internationellt. På kort sikt kan i vissa fall strängare krav på ämnen som används vid produktion av t.ex. varor och livsmedel inom EU medföra att produktionen i stället sker på andra platser. I ett längre perspektiv är det dock troligt att strängare krav som tillämpas inom EU bidrar till en skärpning av kraven även i andra delar av världen. Samtidigt stimuleras en teknisk utveckling
som medför att produktionen kan ske på ett säkrare sätt ur hälso- och miljösynpunkt. Ett tydligt exempel på detta är genomförandet av direktivet om farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter (s.k. RoHS-direktivet) som förbjuder förekomsten av vissa särskilt farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter. Till följd av EU:s bestämmelser har många andra länder infört liknande regler och den globala produktionen av elektronik har därmed fått anpassas till de krav som EU ställer upp.
Sverige bör ta ledningen i detta arbete. De frågor som särskilt bör beaktas är stärkt kunskap om effekter på människa och miljö, förbättrade system för spridning av information om farliga ämnen i varor samt snabbare utfasning av särskilt farliga ämnen.
Informationen om farliga ämnen i varor, inklusive livsmedel, är fortfarande inte tillräcklig för att aktörer i varukedjan ska kunna bedöma hur varorna kan utvecklas, användas och återanvändas på ett säkert sätt. Informationssystemen möjliggör inte heller för företagen att aktivt kunna välja bort farliga ämnen. Högre krav behöver ställas på tillverkare och leverantörer, både inom EU och internationellt.
Det är angeläget att skyddsnivån för särskilt farliga ämnen är genomgående hög i olika regelverk inom EU och att hänsyn tas till att barn och ungdomar kan vara särskilt känsliga för ämnen och också mer exponerade än vuxna. Detta gäller t.ex. för hormonstörande och allergiframkallande ämnen samt för kombinationseffekter. Internationellt saknas i dag möjlighet att begränsa ämnen annat än sådana som uppfyller kriterierna enligt Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar.
Vi konsumerar även läkemedel, kosmetiska och hygieniska produkter och livsmedel. Förekomsten av farliga ämnen i dessa produktgrupper är till stor del reglerad på EU- eller internationell nivå. Trots detta är kunskapen om ingående ämnens potentiella negativa effekter på hälsan eller miljön, både akuttoxiska effekter och långtidseffekter, i många fall bristfällig och behöver studeras närmare.
Läkemedel är en självklar del av vården och ger direkt patientnytta. Snabb medicinsk utveckling och bättre användning har kontinuerligt ökat nyttan av läkemedel för patienten och sjukvården. Tillgången till läkemedel begränsas av att man måste få ett läkemedel förskrivet för att få tillgång till det. Detta gäller alla receptbelagda läkemedel som står för den största delen av läkemedelsmarknaden.
Även för det receptfria sortimentet finns ett regelverk för hur dessa läkemedel ska förvaras i detaljhandeln för att säkerställa en hög patientsäkerhet. I läkemedel förekommer ofta flera aktiva substanser som kan ha potentiell miljöpåverkan. De miljöriskbedömningar som har gjorts visar att dagens läkemedelsanvändning inte orsakar risk för akuttoxicitet för vattenlevande organismer, men kan innebära risk för långtidseffekter och orsaka förorening av dricksvattnet. Fortfarande finns det betydande brister i kunskapen om vilka effekter som läkemedelsrester i miljön ger upphov till t.ex. i form av kontaminering av dricksvatten, och vilka effekter för människors hälsa som detta på sikt kan ge upphov till. Vidare saknas kunskap om vilka strategier som är mest effektiva för att läkemedel inte ska spridas till miljön. Till exempel saknas kunskap om vilka insatser som skulle kunna vidtas för att minska kassation av läkemedel respektive vilka åtgärder som kan vidtas vid reningsverk.
Tillgång till effektiv läkemedelsbehandling är avgörande för att kunna bedriva en modern hälso- och sjukvård och för att uppfylla hälso- och sjukvårdslagens (1982:763) mål om en god och jämlik vård. Det gäller särskilt för de personer som har störst behov av vård. Särskilda avvägningar kan därför behöva göras mellan behoven av tillgång till effektiv läkemedelsbehandling och effekter av läkemedelsanvändning på den yttre miljön och på människors hälsa. Det är därför av stor vikt att konsekvenserna av olika riktade insatser är tillräckligt analyserade med hänsyn till dessa avvägningar. Det pågår ett arbete med insatser som vidtas för en bättre läkemedelsanvändning, bl.a. inom ramen för den nationella läkemedelsstrategin, som också kan få positiva effekter på miljön.
I december 2009 föreslog Läkemedelsverket i sin redovisning av ett regeringsuppdrag om möjligheten att skärpa miljökrav vid tillverkning av läkemedel och aktiva substanser en rad åtgärder för att minska miljöpåverkan, varav flera är riktade mot EU- och internationell nivå. Ett område som särskilt utpekas är skärpta miljökrav vid tillverkning av läkemedel och aktiva substanser.
Det finns även begränsad kunskap om vilka miljörisker som användningen av kosmetiska och hygieniska produkter kan ge upphov till. Få undersökningar har gjorts av ingrediensernas förekomst i miljön.
Toxiska ämnen finns fortfarande i bl.a. livsmedel. Hittills har riskbedömningen utgått från vad som är ett tolerabelt intag för varje enskilt ämne. Detta angreppssätt, som också finns i andra samman-
hang, kan behöva ses över utifrån nya rön om kombinationseffekter. Utifrån nya rön kan ytterligare åtgärder behövas för att skydda hälsa och miljö.
Kretsloppsperspektivet bör beaktas i strategin. Kemikaliekontroll handlar inte endast om att vidta åtgärder på ämnes- eller produktnivå utan även i fråga om miljö- och hälsoaspekterna under hela livscykeln, dvs. vid produktion, konsumtion, avfallshantering och återvinning. Kemikalier kan cirkulera i återvunna produkter under lång tid. Ett viktigt syfte med det avfallsförebyggande arbetet handlar om att minska innehållet av farliga ämnen i material och produkter. Beredningen ska därför beakta livscykelperspektivet av kemikalieanvändningen i strategin som bör ha ett tydligt målövergripande perspektiv.
Uppdraget
Beredningen ska, med beaktande av de generella samt för denna strategi specifika utgångspunkterna som angetts ovan
- föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att uppnå generationsmålet om människors hälsa och om kretslopp fria från farliga ämnen samt miljökvalitetsmålet Giftfri miljö,
- föreslå prioriteringar och områden där Sverige kan lansera nya initiativ på EU-nivå och den internationella arenan, samt vilka existerande processer som bör prioriteras,
- föreslå vilken typ av underlag som bör tas fram samt hur det kan tas fram, med tillhörande tidsplan, i de fall beredningen identifierar behov av nya etappmål där beslutsunderlaget inte är tillräckligt,
- föreslå vilken ytterligare forskning på området som bör komma till stånd i Sverige, inom EU och internationellt samt hur sådan forskning ska komma till stånd, samt
- föreslå hur Sveriges internationella utvecklingsarbete och tekniköverföring kan bidra till utvecklingen.
Strategin bör innehålla en utförlig beskrivning av de utmaningar som behöver adresseras internationellt och inom EU.
Samråd och redovisning av uppdraget
Beredningen ska utveckla en dialog med näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället för att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag till strategi.
Beredningen ska följa det arbete som pågår med att ta fram en nationell läkemedelstrategi respektive genomförandet och uppföljningen av denna strategi. Beredningen ska även följa och beakta Naturvårdsverkets arbete med den fördjupade utvärderingen 2012 av miljökvalitetsmålen och generationsmålet samt Kemikalieinspektionens arbete med en handlingsplan för en giftfri vardag.
Uppdraget ska redovisas senast den 15 juni 2012.
(Miljödepartementet)
Kommittédirektiv 2011:91
Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) Strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning – med syfte att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen
Beslut vid regeringssammanträde den 13 oktober 2011
Sammanfattning
Regeringen beslutar att ge Miljömålsberedningen (M 2010:04) i tilläggsuppdrag att ta fram ett förslag till en strategi för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning utifrån ett helhetsperspektiv. I uppdraget att ta fram denna strategi ingår att ta fram en bred problemanalys och att utifrån denna föreslå de etappmål, styrmedel och åtgärder som behövs för att uppnå relevanta delar i generationsmålet samt de miljökvalitetsmål som är kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning. I uppdraget ingår även att analysera hur begreppet långsiktigt hållbar markanvändning kan definieras. Såväl de generella utgångspunkterna för formulering av strategier och etappmål i miljömålssystemet som redovisades i direktivet (dir. 2010:74) om att tillkalla en parlamentarisk beredning för miljökvalitetsmålen, som de för uppdraget specifika utgångspunkterna, redovisade nedan, ska beaktas i uppdraget. Uppdraget ska delredovisas i fråga om analysfasen med plan för eventuellt ytterligare delredovisningar senast den 31 mars 2012. Uppdraget ska slutredovisas senast den 15 juni 2014.
Bakgrund
Riksdagen beslutade under våren 2010 om en ny målstruktur för miljöarbetet som innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål samt med miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/ 10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Ett viktigt syfte med den genomförda förändringen av miljömålssystemet är att få ett tydligare fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Avsikten är att i ökad utsträckning identifiera de övergripande frågor och de mest effektiva åtgärder som kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål. Generationsmålet ger vägledning om de värden som ska skyddas och anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen.
För att få ett effektivare miljöarbete ska breda, tvärsektoriella strategier som utgår från politiska prioriteringar tas fram. De nuvarande delmålen ska ersättas med utvecklade preciseringar för miljökvalitetsmålet eller med etappmål som kan vara målövergripande och som uttrycker den samhällsförändring som behövs för att nå miljökvalitetsmålen. Genom att koppla styrmedel och åtgärder till strategierna och etappmålen blir miljöarbetet mer operativt och verkningsfullt.
Regeringen tillsatte en parlamentarisk beredning, Miljömålsberedningen, den 1 juli 2010 (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå (dir. 2010:74). Beredningen har överlämnat två delbetänkanden till regeringen, Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101) och Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34). I det förstnämnda betänkandet föreslog beredningen tre områden för strategier under 2011–2014 där ett var långsiktigt hållbar markanvändning. Den 9 juni 2011 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till beredningen som gällde att ta fram ett förslag till strategi för giftfri miljö (dir. 2011:50).
Generella utgångspunkter för formulering av strategier och etappmål
Målövergripande strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder
De strategier som beredningen ska utveckla ska innehålla förslag till etappmål, styrmedel och åtgärder för att bidra till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det kan vara mer effektivt att arbeta med etappmål, styrmedel och åtgärder målövergripande och strategivis än uppdelat per miljökvalitetsmål eftersom en åtgärd ibland kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål. Strategier och etappmål ska följa de generella utgångspunkter som beskrivs i beredningens tidigare direktiv (dir. 2010:74 och dir. 2011:50).
Uppdraget att föreslå en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning med syfte att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen
Specifika utgångspunkter för uppdraget
En långsiktigt hållbar markanvändning är avgörande för att vi ska kunna nå generationsmålet och många av miljökvalitetsmålen. Därför krävs att ekologiska, sociala och ekonomiska förutsättningar och deras inbördes relation beaktas.
Begreppet markanvändning innefattar både användningen av marken, t.ex. skogsbruk, jordbruk, friluftsliv, bebyggelse, transportinfrastruktur, och det sätt som marken inom en sådan brukas när det gäller t.ex. metoder, intensitet och tekniker. Grunddragen i hur mark ska användas kommer i första hand till uttryck i de översiktsplaner som tas fram på kommunal nivå. Av 2 kap. plan- och bygglagen (2010:900) framgår hur hänsyn ska tas till allmänna och enskilda intressen vid planläggning av mark- och vattenområden. I vilken mån dessa planer förverkligas och marken tas i anspråk för olika användning och brukande är ofta ett samspel mellan den kommunala och den statliga och regionala nivån likväl som med samhällets övriga aktörer. Andra lagar som reglerar hur marken används, nyttjas och brukas är exempelvis miljöbalken (1998:808) och skogsvårdslagen (1979:429). Den som har ägande- och bruksrätt till marken har stort inflytande över
hur den används och brukas. Beslut om markanvändning tas i vissa fall på statlig nivå, exempelvis för skyddade områden som nationalparker.
Både användningen och brukandet av marken kan ha betydelse, både på kort och lång sikt, när det gäller förutsättningarna för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det kan exempelvis påverka möjligheten till flexibilitet i markanvändning över tid samt möjligheten till kontinuitet i brukande och bevarandeåtgärder. Ett långsiktigt perspektiv behövs bl.a. för att möjliggöra anpassning till ändrade förutsättningar över tiden och för att undvika inlåsningseffekter. I synnerhet förändringar i användningen av marken kräver längre tidsperspektiv eftersom de kan leda till förändringar av definitiv karaktär.
För att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen är det viktigt att säkra ekosystemens resiliens
1
, deras långsiktiga produktion av
ekosystemtjänster samt möjligheten till ett långsiktigt hållbart brukande och nyttjande av naturresurser.
Många av de faktorer som påverkar möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmålen behöver beaktas i ett helhetsperspektiv. Landskapets olika aspekter och deras inbördes samband, synergier och konflikter bör beaktas. Det gäller t.ex. förändrad hydrologi och fördelning och samband mellan förekomst av olika typer av ekosystem. Dessa faktorer styrs såväl av typ av markanvändning som av brukandet och har stor inverkan inte bara på den biologiska mångfalden utan även på möjligheterna till anpassningar till klimatförändringar och fortsatt brukande. Helhetsperspektivet är också viktigt för en optimal hushållning av den totala markresursen.
Samhällsplanering och samhällsbyggande har en långsiktig påverkan på möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen, exempelvis genom bebyggelse och infrastruktur eller skydd av områden. Markanvändningen kan påverkas både direkt och indirekt.
Såväl Klimatberedningen i sitt betänkande ”Svensk Klimatpolitik” (SOU 2008:24) som Energieffektiviseringsutredningen i sitt betänkande ”Vägen till ett energieffektivare Sverige” (SOU 2008:110) har påtalat behovet av en samhällsplanering som främjar en transport- och energieffektiv samhällsstruktur. Regeringen delar denna syn vilket framgår av klimatpropositionen (prop. 2008/09:162), miljömålspropositionen (prop. 2009/10:155) och den nya plan- och bygglagstift-
1 Resiliens är ett mått på ett ekosystems förmåga att klara av störningar utan att övergå till ett annat mindre önskvärt tillstånd.
ningen. I plan- och bygglagen anges att kommunerna i samband med planläggning ska ta hänsyn till miljö- och klimataspekter. Vidare ger den nya plan- och bygglagstiftningen stöd för en mer strategisk översiktsplan som ska ta hänsyn till relevanta nationella mål, planer och program, exempelvis miljökvalitetsmålen. Det ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med exempelvis regionala klimat- och energistrategier och miljökvalitetsmålen. Det tidigare Miljömålsrådet har lämnat förslag till mål som i tillämpliga delar bör kunna ingå i underlaget i utarbetandet av strategin och förslag till etappmål.
För att nå en hållbar användning av mark ska hänsyn dock inte bara tas till miljöaspekter utan också till de sociala och ekonomiska aspekter som finns och som behövs för att nå olika samhällsbehov. Således behöver även samhällsutvecklingen, och de drivkrafter och behov av förändringar i markanvändning som den kan ge upphov till, beaktas. En annan viktig fråga är de anspråk som ställs på produktionsförmågan hos landskapens ekosystem och att dessa anspråk kan öka i framtiden. Till detta kommer de påfrestningar på ekosystemen som följer på klimatförändringarna och andra förändringar i miljön. Klimatfrågor kopplade till markanvändningen bör beaktas såväl utifrån behovet av åtgärder för minskad klimatpåverkan som utifrån behovet av klimatanpassning. Stigande havsvattennivåer och ökad nederbörd ökar risken för översvämningar, erosion och skred vid kust, sjöar och vattendrag. Samtidigt kan viss markanvändning, som exempelvis hårdgjorda ytor vid vattendrag, påverka översvämningsriskerna på andra platser utefter vattendraget.
Analysen bör tillämpa de principer för ekosystemansatsen, som har formulerats inom konventionen om biologisk mångfald, vilket inbegriper hänsyn till såväl sociala som ekonomiska och ekologiska aspekter och med respekt för ekosystemens naturliga gränser. De globala mål som formulerades inom konventionen om biologisk mångfald vid mötet i Nagoya 2010 anger viktiga utgångspunkter för uppdraget.
I syfte att bevara och upprätthålla den biologiska mångfalden med livskraftiga artpopulationer och resilienta ekosystem med bevarade funktioner är det viktigt att utveckla skydd, skötsel, brukande och restaurering på ett integrerat och strategiskt sätt.
Markanvändningen har stor betydelse för ekonomi, regional sysselsättning och miljö och kräver långsiktiga politiska avvägningar för att
nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Brukande och nyttjande genom exempelvis bebyggelse och infrastruktur, vindkraft, produktion av skogsråvaror, livsmedel, nyttjande för friluftsliv och turism, kulturmiljövård och naturskydd behöver därför balanseras på ett sätt som ger förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålen samtidigt som de behöver bidra till att upprätthålla en långsiktig konkurrenskraft och uppfylla övriga samhällsbehov. Behovet av resurseffektivisering bör beaktas i relevanta delar.
Det finns anledning att tydligare synliggöra de olika aktörernas ansvar och ta vara på potentialen hos näringslivet och andra aktörer, exempelvis miljöorganisationer, att bidra ytterligare i arbetet. Samarbete och kunskapsutbyte mellan ägare, brukare, forskare, myndigheter och ideella organisationer inom ramen för hållbart brukande behöver utvecklas.
Förutsättningarna för företagande som omfattar olika typer av markanvändning kan se olika ut i olika delar av landet. Etappmål, styrmedel och åtgärder behöver därför utformas med dessa skilda förutsättningar i åtanke för att inte skapa oönskade regionala, miljömässiga, ekonomiska eller sociala effekter. I detta sammanhang är det dessutom viktigt att beakta frågor om äganderätt och bruksrätt.
Många av de åtgärder som behövs kan genomföras på nationell nivå. Andra ingår i styrmedel och regleringar inom EU-samarbetet. Nationella åtgärder måste därför kombineras med ett strategiskt agerande, vid utformningen av flera av EU:s politikområden.
Uppdraget
Beredningen ska med beaktande av de tidigare angivna generella samt för denna strategi specifika utgångspunkterna föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning.
Uppdraget ska inledas med en övergripande, tvärsektoriell problemanalys som behandlar grundläggande strukturella orsaker till bristande måluppfyllelse samt identifierar målkonflikter och synergier, utmaningar och möjligheter för en långsiktigt hållbar markanvändning. Uppdraget ska omfatta analyser av hur begreppet långsiktigt hållbar markanvändning kan definieras och redovisa en uppskattning
av relaterade kostnader. Helhetssyn och ett tvärsektoriellt perspektiv ska genomsyra analysen som ska omfatta hållbarhetsaspekterna kopplat till påverkan och status för ingående delar i landskapet.
Beredningen ska i en delrapport senast den 31 mars 2012
- redovisa en bred problemanalys och föreslå motiverade prioriteringar och avgränsningar för det fortsatta arbetet med tidsplan för eventuella delrapporteringar av det fortsatta arbetet samt för konsekvensanalysen.
Utifrån analysen ska prioriteringar och avgränsningar baserade på miljörelevans, problemanalys och identifierade målkonflikter, utmaningar och synergier göras i ett eller flera områden för det fortsatta arbetet med att utforma ett förslag till en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning med förslag på etappmål, styrmedel och åtgärder.
Beredningen ska i sin slutredovisning senast den 15 juni 2014
- föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning,
- föreslå vilken typ av underlag som bör tas fram samt hur det ska tas fram, med tillhörande tidsplan, i de fall beredningen identifierar att beslutsunderlaget inte är tillräckligt för att formulera etappmål och föreslå styrmedel och åtgärder.
Samråd och redovisning av uppdraget
Beredningen ska i arbetet med denna strategi följa andra pågående initiativ som exempelvis den dialogprocess om hållbart brukande av skog som initierades gemensamt av landsbygdsministern och miljöministern och den strategi för biologisk mångfald inom EU som är under framtagande och som EU-kommissionen lagt förslag till i maj 2011. Sverige har nyligen ratificerat den europeiska landskapskonventionen och arbetet med dess genomförande pågår. I uppdraget ingår även att följa detta arbete. Beredningen ska även följa och beakta Naturvårdsverkets arbete med den fördjupade utvärderingen 2012 av miljökvalitetsmålen och generationsmålet.
Beredningen ska vidare samråda med Kulturmiljöutredningen (Ku 2011:02) samt utveckla en dialog med näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället för att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag till strategi.
Analysfasen av uppdraget ska delredovisas den 31 mars 2012 med plan för eventuella ytterligare delredovisningar. Slutredovisning av uppdraget ska ske senast den 15 juni 2014.
(Miljödepartementet)
Kommittédirektiv 2012:95
Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik
Beslut vid regeringssammanträde den 27 september 2012
Sammanfattning
Miljömålsberedningen (M 2010:04) får i tilläggsuppdrag att föreslå en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik med ett helhetsperspektiv på havs- och sötvattenpolitik. I uppdraget ingår att utifrån en bred problemanalys föreslå de etappmål, styrmedel och åtgärder som behövs för att nå relevanta delar i generationsmålet samt de miljökvalitetsmål som är kopplade till en sammanhållen och hållbar vattenpolitik. Hänsyn ska tas till de generella utgångspunkterna för formulering av strategier och etappmål i miljömålssystemet som anges i de tidigare direktiven dir. 2010:74 och dir. 2011:50 samt till de specifika utgångspunkter som anges i dessa tilläggsdirektiv. Hänsyn ska även tas till övriga samhällsmål och strategin ska syfta till samhällsekonomisk effektivitet. Tilläggsuppdraget ska redovisas senast den 9 juni 2014.
Bakgrund
Riksdagen beslutade våren 2010 om en ny målstruktur för miljöarbetet som innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål samt med miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Ett viktigt syfte med den genomförda förändringen av miljömålssystemet är att få ett tydligare
fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Avsikten är att i ökad utsträckning identifiera de övergripande frågor och de mest effektiva åtgärder som kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål. Generationsmålet ger vägledning om de värden som ska skyddas och anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen.
För att få ett effektivare miljöarbete ska breda, tvärsektoriella strategier som utgår från politiska prioriteringar tas fram. De tidigare delmålen har ersatts med etappmål som kan vara målövergripande och som uttrycker den samhällsförändring som behövs för att nå miljökvalitetsmålen. Genom att koppla styrmedel och åtgärder till strategierna och etappmålen blir miljöarbetet mer operativt och verkningsfullt.
Regeringen tillsatte den 1 juli 2010 en parlamentarisk beredning, Miljömålsberedningen, (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå (dir. 2010:74). Den 9 juni 2011 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till beredningen som gällde att ta fram ett förslag till strategi för giftfri miljö (dir. 2011:50) och den 13 oktober 2011 om tilläggsdirektiv till beredningen att ta fram förslag till en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning (dir. 2011:91).
Beredningen har hittills överlämnat fyra delbetänkanden till regeringen, Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101), Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34), Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15) och Minska riskerna med farliga ämnen (SOU 2012:38). I det förstnämnda betänkandet föreslog beredningen att det tas fram en strategi för en sammanhållen vattenpolitik.
Regeringen har beslutat dels preciseringar av miljökvalitetsmålen, dels tretton etappmål inom de fyra prioriterade områdena luftförore-
ningar, farliga ämnen, avfall och biologisk mångfald. Regeringens beslut
återges i departementspromemorian Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål (Ds 2012:23). Därutöver har riksdagen tidigare beslutat om ett etappmål för utsläpp av växthusgaser (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/ 10:142).
Generella utgångspunkter för formulering av strategier och etappmål
De strategier som Miljömålsberedningen ska utveckla ska innehålla förslag till etappmål, styrmedel och åtgärder som bidrar till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det kan vara mer effektivt att arbeta med etappmål, styrmedel och åtgärder målövergripande och strategivis än uppdelat per miljökvalitetsmål eftersom en åtgärd ibland kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål. Strategier och etappmål ska följa de generella utgångspunkter som beskrivs i de tidigare direktiven dir. 2010:74 och dir. 2011:50.
Specifika utgångspunkter för uppdraget att föreslå en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik med ett helhetsperspektiv på havs- och sötvattenpolitik
Sex av riksdagens 16 miljökvalitetsmål har direkt anknytning till vatten – Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Levande sjöar och
vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård och Myllrande våtmarker. Därutöver har ett antal
miljökvalitetsmål en nära koppling till de vattenanknutna målen, t.ex.
Begränsad klimatpåverkan, Giftfri miljö och Ett rikt växt- och djurliv.
I årets uppföljning av miljömålen konstaterade de målansvariga myndigheterna att de vattenanknutna miljökvalitetsmålen inte kan nås med de redan beslutade eller planerade styrmedlen. Myndigheternas bedömning är att det behövs en bättre arbetsprocess för miljö-
kvalitetsmålen, en utveckling och differentiering av styrmedel samt en effektivare tillämpning.
Den 26 april 2012 beslutade regeringen om preciseringar och etappmål i miljömålssystemet (se Ds 2012:23). Preciseringarna omfattar bl.a. miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning, Ingen över-
gödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård och Myllrande våtmarker.
Regeringen beslutade också om etappmål om begränsningar av utsläpp från sjöfarten och om hotade arter och naturtyper.
Miljömålsberedningen fick i oktober 2011 tilläggsdirektiv med uppdrag att ta fram ett förslag till en strategi för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och de miljökvalitetsmål som är kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning. Uppdraget ska slutredovisas senast den 15 juni 2014.
Sverige ingår i flera olika internationella samarbeten om vatten. EU:s ramdirektiv för vatten (Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område) och EU:s havsmiljödirektiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område [Ramdirektiv om en marin strategi]) har stor betydelse för Sveriges arbete med att nå en god havs- och vattenmiljö. Andra viktiga gränsöverskridande samarbeten är Helsingforskommissionen (Helcom) och EU:s Östersjöstrategi för miljö och konkurrenskraft. Inom Helcom är den gemensamma aktionsplanen för Östersjön (Baltic Sea Action Plan) ett viktigt arbetsredskap. För Nordostatlanten utgör konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten (Osparkonventionen) grund för diskussion och ställningstaganden om den marina miljön. Det pågår ett omfattande arbete hos Havs- och vattenmyndigheten och andra myndigheter med att utveckla styrmedel och åtgärdsprogram för att genomföra internationella överenskommelser och EU-lagstiftning.
I regleringsbrevet för verksamhetsåret 2012 gav regeringen Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att med utgångspunkt i regeringens skrivelse Åtgärder för levande hav (skr. 2009/10:213) föreslå områden som kan vara lämpliga att ingå i en kommande miljömålsstrategi för en sammanhållen vattenpolitik. Myndigheten skulle ge förslag på de områden där den ser ett särskilt behov av övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar och avvägningar för att de vatten-
relaterade miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Havs- och vattenmyndigheten redovisade uppdraget den 14 juni 2012. Havs- och vattenmyndighetens förslag ska vara specifika utgångspunkter för Miljömålsberedningens uppdrag. Här redovisas huvuddragen i Havs- och vattenmyndighetens förslag.
Övergripande styrning och samordning
Vatten påverkas av verksamheter och inriktningar inom ett stort antal politikområden utöver miljöpolitiken, som till exempel jordbruks-, fiske-, skogs-, transport- och energipolitiken. Det blir därmed särskilt angeläget att verka för en helhetssyn, gemensamma prioriteringar och samarbete kring kunskapsförsörjning. Den befintliga styrningen behöver utvecklas och effektiviseras.
Fisket regleras till stor del av EU:s gemensamma fiskeripolitik. En ekosystembaserad förvaltning av fiskebestånden bidrar till att minimera de negativa effekterna på den biologiska mångfalden och samtidigt säkerställa havets långsiktiga produktionsförmåga. Jordbruket styrs framför allt av miljöbalkens regelsystem och EU:s jordbrukspolitik. Inom skogsbruket regleras brukandet nära vatten främst av krav på miljöhänsyn i skogsvårdslagen (1979:429) och av miljöbalken. Visionen om en resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser innebär utmaningar för t.ex. ekologisk hänsyn vid vattenkraftproduktion.
Det finns ett behov av en sammanhållen vattenpolitik för att nå en god hushållning med våra vattenresurser samt för att förstärka åtgärdsarbetet så att de vattenanknutna miljömålen nås utan att ge avkall på andra viktiga samhällsmål.
Genomförande av internationella överenskommelser och samarbeten är en förutsättning för att de vattenanknutna miljömålen ska kunna nås. EU-lagstiftningen på området är också av stor vikt.
Det ligger i samhällets intresse att inom vattenområdet försöka hitta styrmedel och drivkrafter så att verksamheter gynnas av att verka för ett hållbart brukande såväl i pågående som i nya verksamheter. En utmaning ligger i att verka för en utveckling av företagande och verksamheter på ett sådant sätt att de kan bidra till de vattenrelaterade miljömålen samtidigt som de borgar för en långsiktigt bärkraftig samhällsekonomi.
En möjlighet att värdera vattnets värden är det pågående arbetet med att utveckla former för att kunna värdera ekosystemtjänster i ekonomiska termer. Kostnads- och nyttoanalyser är viktiga redskap för att identifiera effektiva åtgärder riktade för att nå specifika miljökvalitetsmål. Till det behövs sedan avvägningar mot och samordning med andra mål för miljön och övriga samhällsmål. Mer långsiktigt behövs även ett större grepp tas för att bedöma vattnets utveckling, värden och hantering i olika framtidsscenarier. Ökad samordning när det gäller kunskapsförsörjning kan bidra till ökad effektivitet i miljöarbetet.
Fysisk planering för hållbar hantering av vatten
Den fysiska samhällsplaneringen styrs till stor del av plan- och bygglagen (2010:900) och hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken. Infrastrukturplanering och tillståndsprocesser enligt miljöbalken har också stor betydelse för vattenmiljön och den fysiska miljön i stort. Det är i kommunernas översiktsplaner som ett helhetsperspektiv kan tas fram för mark- och vattenanvändningen och de långsiktiga areella och strukturella frågorna fastställs. Den samordnade fysiska planeringen för hela avrinningsområden liksom kustzonsplanering behöver utvecklas.
Ett förändrat klimat medför sannolikt mer översvämningar och andra extremväder. Ökad nederbörd, stigande havsnivå, skyfall och extrema värmeböljor förväntas innebära att torka, översvämningar, erosion, ras och skred blir vanligare. Översvämningar ökar risken för läckage av föroreningar, bland annat i industriområden, vilket kan påverka vattenkvaliteten. Avloppsreningsverk riskerar att störas och leda till sämre rening av avloppsvatten. Översvämningar medför också en större risk för smittor och försämrad vattenkvalitet både kemiskt och bakteriologiskt.
Inom vissa tätorter finns ett behov av att inventera områden med risk för översvämningar. Det finns i dessa fall behov av probleminventeringar, karteringar och åtgärdsplaner för att förhindra och minska skador av översvämningar. En åtgärd kan vara att införa en skyddande och bebyggelsefri zon i områden med risk för översvämningar. En annan åtgärd kan vara att undvika källare vid nybebyggelse. I redan bebyggda områden kan vallar vara en åtgärd. När det
gäller smittspridning behövs också kompletterande åtgärder som exempelvis effektivare skydd av grundvattentäkter. Enligt förordningen (2009:956) om översvämningsrisker görs kartering av översvämningskänsliga områden där ogynnsamma följder kan uppkomma för t.ex. människors hälsa, miljön, kulturarvet och ekonomisk verksamhet. Med förordningen genomförs EU:s översvämningsdirektiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/60/EG av den 23 oktober 2007 om bedömning och hantering av översvämningsrisker). Mot bakgrund av förordningen om översvämningsrisker och bedömningar baserade på historiska översvämningar har Sverige rapporterat 18 områden med betydande översvämningsrisk till EU-kommissionen.
Bevarande och restaurering av natur- och kulturmiljövärden
Det långsiktiga bevarandet av natur- och kulturmiljövärden knutna till våtmarker, sjöar, vattendrag och hav regleras i många avseenden med samma regelverk som bevarandeåtgärder på land. Några av flera viktiga nationella styrmedel är förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m., artskyddsförordningen (2007:845), havsmiljöförordningen (2010:1341), miljöbalkens övriga skyddsinstrument och lagen (1988:950) om kulturminnen. Andra styrmedel är medel för restaureringsinsatser inom havs- och vattenmiljöanslaget och anslag på statens budget för åtgärder för biologisk mångfald.
Stora insatser och resurser har lagts på att minska översvämningar och markfuktighet genom att dränera, kulvertera, kanalisera, rensa, valla in och reglera vatten och dess naturliga flöden för att vinna mark till jord- och skogsbruk samt bebyggelse och infrastruktur. Den biologiska mångfalden i vattendragen har därmed minskat och de naturliga vattenflödenas funktioner har förstörts. Den minskade retentionen (kvarhållande) av vatten har också lett till ökade problem med övergödning och såväl de preventiva som restaurerande åtgärderna har medfört stora kostnader för samhället. Det finns därför behov av att studera alternativa angreppssätt för retention och restaurering. De globala mål som formulerades inom konventionen om biologisk mångfald vid mötet i Nagoya 2010, om bl.a. skydd av land- och vattenmiljöer, ger viktiga utgångspunkter för Miljömålsberedningens uppdrag.
I Sverige har tre fjärdedelar av de naturtyper och hälften av de arter som är listade i EU:s art- och habitatdirektiv (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) inte gynnsam bevarandestatus. Behovet av åtgärder är stort såväl för våtmarker som för sjöar, vattendrag och hav. Att behålla en biologisk mångfald är avgörande för att ekosystem ska fungera och även kunna anpassa sig till ändrade förhållanden.
Identifieringen av restaureringsbehovet i kustmiljön har påbörjats men strategier för en samlad prioritering och hantering av insatserna behöver tas fram. Samordningen mellan sektorerna bör förbättras för att på sikt kunna skapa en fungerande grön infrastruktur som säkerställer livsmiljöer och spridningsvägar för vattenanknutna organismer. Nya skyddsformer bör övervägas samtidigt som det bör bedömas hur befintliga skyddsformer kan stärkas och utvecklas.
Miljömålsberedningen kommer enligt sitt delbetänkande Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15) den 15 juni 2013 lämna ett delbetänkande om bl.a. skydd och skötsel av landområden. Utifrån den helhetssyn på landskapet som ska genomsyra delbetänkandet är det lämpligt att Miljömålsberedningen där även inkluderar relevanta frågor om skydd, restaurering och skötsel av vattenområden.
Hållbart nyttjande av mark vid vatten
Inom jord- och skogsbruket saknas många gånger skydds- och kantzoner med tillräcklig bredd och kvalitet som kan förhindra översvämning, näringsläckage och ge skydd, föda och lämplig vattenkvalitet åt vattenlevande organismer. Näringsämnen som orsakar övergödning kommer framför allt från jordbruk, reningsverk, industrier och små avlopp, men även genom nedfall från luften av kväveoxider från vägtrafik, sjöfart och kraftverk. Förbättrad samordning av samhällets styrning och ökad effektivitet i åtgärderna kan öka hållbarheten i nyttjandet av mark vid vatten.
Nyttjandet av mark vid vatten påverkas av ett stort antal olika styrmedel. Inom jordbruket återfinns en betydande del av styrningen inom regelverk som ansluter till miljöbalken, t.ex. förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket, inom regelverken kring vattenföretag och inom EU:s jordbrukspolitik, inklusive tvärvillkor
och landsbygdsprogram. Några andra styrinstrument som påverkar brukandet är åtgärdsprogram och åtgärder som ska genomföras enligt t.ex. miljöbalken, förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön och havsmiljöförordningen (2010:134). Även åtgärder som krävs enligt internationella överenskommelser som Baltic Sea Action Plan m.fl. eller enligt det svenska genomförandet av EU:s nitratdirektiv (rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket) påverkar brukandet.
Lantbrukarnas kunskap om hur de kan minska sitt växtnäringsläckage påverkas också av rådgivningsprojekt som Greppa näringen.
Farliga ämnen som påverkar vattenmiljön
Regeringen har beslutat etappmål för begränsningar av utsläpp av luftföroreningar från sjöfarten (Ds 2012:23). Miljömålsberedningen har den 15 juni 2012 redovisat sitt uppdrag om en strategi för en giftfri miljö (SOU 2012:38). I Havs- och vattenmyndighetens redovisning anges ett antal frågeställningar till skydd för vattenmiljön angående farliga ämnen, avsedda att komplettera beredningens betänkande och regeringens beslut. Miljömålsberedningen ska i sitt arbete med strategin ta hänsyn till de av Havs- och vattenmyndigheten angivna frågeställningarna.
Sammanfattning av uppdraget
Miljömålsberedningen ska med hänsyn till de tidigare angivna generella samt de nu angivna specifika utgångspunkterna och med hänsyn till Havs- och vattenmyndighetens redovisning föreslå en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik.
Uppdraget ska ta sin utgångspunkt i en bred, övergripande problemanalys som behandlar grundläggande strukturella orsaker till bristande måluppfyllelse samt identifierar målkonflikter och synergier, utmaningar och möjligheter för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik.
Beredningen ska i sin redovisning
- föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en sammanhållen och hållbar vattenpolitik med ett helhetsperspektiv på havs- och sötvattenpolitik,
- i förslaget till strategi ta hänsyn till samhällsmål utanför miljöområdet, och
- särskilt lämna förslag när det gäller
– fysisk planering för hållbar hantering av vatten, inkl. frågor
kopplade till ett förändrat klimat, – bevarande och restaurering av natur- och kulturmiljövärden, – hållbart nyttjande av mark vid vatten.
I de fall beredningen identifierar att beslutsunderlaget inte är tillräckligt för att formulera etappmål eller föreslå styrmedel och åtgärder, ska beredningen föreslå vilken typ av underlag som bör tas fram samt hur det ska tas fram med tillhörande tidsplan.
Samråd och redovisning av uppdraget
Miljömålsberedningen ska i arbetet med denna strategi följa andra pågående initiativ och processer med koppling till vattenpolitik samt föra en dialog med berörda myndigheter. I eventuella överväganden om vattenkraftens miljöpåverkan ska beredningen samarbeta med Utredningen om vattenverksamheter (M 2012:01). Beredningen ska ta hänsyn till Naturvårdsverkets rapport nr 6500 Steg på vägen – Fördjupad utvärdering av miljömålen.
Beredningen ska vidare utveckla en dialog med näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället för att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag till strategi.
Uppdraget ska redovisas senast den 9 juni 2014.
(Miljödepartementet)
Kommittédirektiv 2014:110
Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – strategi för en samlad luftvårdspolitik
Beslut vid regeringssammanträde den 10 juli 2014
Sammanfattning
Miljömålsberedningen (M 2010:04) får i tilläggsuppdrag att föreslå en strategi för en samlad luftvårdspolitik. Strategin ska bidra till att relevanta delar av generationsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen nås. Strategin ska även bidra till möjligheterna för Sverige att infria åtaganden inom EU och internationellt i fråga om föroreningar i luften som sot och andra partiklar, ozon, kväveoxider, ammoniak, svaveldioxid, luftburna dioxiner, tungmetaller, kolväten och andra luftföroreningar som påverkar människors hälsa, miljön och klimatet. I uppdraget ingår att genomföra och redovisa en bred problemanalys och utifrån den föreslå de etappmål, styrmedel och åtgärder som behövs för att på ett kostnadseffektivt sätt nå relevanta delar i generationsmålet samt de miljökvalitetsmål som är kopplade till en samlad luftvårdspolitik. Hänsyn ska tas till de generella utgångspunkterna för formulering av strategier och etappmål i miljömålssystemet som anges i tidigare direktiv till beredningen (dir. 2010:74 och dir. 2011:50) samt till de specifika utgångspunkter som anges i detta tilläggsdirektiv. Hänsyn ska även tas till övriga samhällsmål. Strategin ska syfta till samhällsekonomisk effektivitet.
Tilläggsuppdraget ska redovisas senast den 15 juni 2015 i den del som avser resultatet av problemanalysen och slutligt senast den 15 juni 2016.
Bakgrund
Riksdagen har beslutat att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål samt med miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Ett viktigt syfte är att få ett tydligare fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Avsikten är att i ökad utsträckning identifiera övergripande frågor och de åtgärder som är mest effektiva i fråga om att bidra till att nå miljökvalitetsmålen.
För att åstadkomma detta ska breda, tvärsektoriella strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder tas fram. Genom att koppla styrmedel och åtgärder till strategierna och etappmålen blir miljöarbetet mer operativt och verkningsfullt.
Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att en parlamentarisk beredning skulle tillkallas, Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå (dir. 2010:74). Regeringen har därefter beslutat att ge tilläggsdirektiv om att ta fram ett förslag till en strategi för giftfri miljö (dir. 2011:50), om att ta fram ett förslag till en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning (dir. 2011:91) och om att ta fram ett förslag till en sammanhållen och hållbar vattenstrategi (dir. 2012:95).
Beredningen har hittills överlämnat sex delbetänkanden: Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101), Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34), Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15), Minska riskerna med farliga ämnen (SOU 2012:38), Långsiktigt hållbar markanvändning, del 1 (SOU 2013:43) och Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten (SOU 2014:50).
Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram ett förslag till en strategi för miljökvalitetsmålet En storslagen fjällmiljö som
redovisades den 5 juni 2014. Boverket har fått i uppdrag att ta fram ett förslag till en strategi för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. När denna strategi har rapporterats har beredningens handlingsplan (SOU 2010:101) för att utveckla strategier i miljömålssystemet i huvudsak genomförts.
Regeringen beslutade våren 2012 om reviderade preciseringar till alla miljökvalitetsmålen, förutom till Begränsad klimatpåverkan, och om 13 etappmål inom områdena luftföroreningar, farliga ämnen, avfall och biologisk mångfald (Ds 2012:23).
Regeringen beslutade 2013 om ytterligare fem etappmål för farliga ämnen (dnr M2013/1740/Ke och M2013/2682/Ke). Regeringen presenterade 2013 en strategi för giftfri miljö där de åtta etappmål om farliga ämnen som regeringen beslutat ingår (prop. 2013/14:39). Under 2014 har regeringen beslutat om ytterligare fem etappmål för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (dnr M2014/593/Nm) samt presenterat en strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster som omfattar de tio etappmål om biologisk mångfald och ekosystemtjänster som regeringen beslutat om (prop. 2013/14:141). En samlad bild av miljömålsystemet finns i regeringens skrivelse Miljömålen visar vägen! (skr. 2013/14:145).
Därutöver har riksdagen tidigare beslutat om ett etappmål för utsläpp av växthusgaser (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:142).
På klimatområdet pågår ett arbete med Klimatfärdplan 2050 om noll nettoutsläpp av växthusgaser till 2050. Regeringen beslutade i april 2014 att tillsätta en utredning Klimatfärdplan 2050 – strategi för hur visionen att Sverige år 2050 inte ska ha några nettoutsläpp ska uppnås (dir. 2014:53). Uppdraget ska redovisas senast den 2 november 2015.
På luftvårdsområdet saknas en samlad strategi.
Generella utgångspunkter för formulering av strategier och etappmål
Strategier ska innehålla förslag till etappmål, styrmedel och åtgärder som bidrar till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Etappmål, styrmedel och åtgärder bör om möjligt hanteras målövergripande och strategivis i stället för uppdelat per miljökvalitetsmål, eftersom en åtgärd ofta kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål liksom
till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål. Strategier och etappmål ska följa de generella utgångspunkter som beskrivs i de tidigare direktiven (dir. 2010:74 och dir. 2011:50).
Specifika utgångspunkter för uppdraget att föreslå en strategi för en samlad luftvårdspolitik
Som helhet är luften i Sverige av god kvalitet men det finns fortfarande betydande problem som behöver åtgärdas. Det krävs ytterligare insatser än de som hittills har beslutats och planeras för att nå de miljökvalitetsmål som är beroende av att utsläppen och effekterna av luftföroreningar minskar kraftigt. Detta gäller främst Frisk luft,
Giftfri miljö och Bara naturlig försurning men minskade utsläpp av
luftföroreningar har betydelse även för Ingen övergödning och God
bebyggd miljö. Genom den ökade kunskapen om betydelsen av vissa
kortlivade luftföroreningars klimatpåverkan samt synergier och konflikter inom åtgärdsarbetet finns det även en koppling till miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Utvecklingen är i huvudsak positiv då utsläppen och halterna av de flesta luftföroreningarna minskat under senare år, men utvecklingen är inte entydig och i några fall går det för långsamt. Åtgärderna för att minska utsläppen och effekterna av luftföroreningarna måste därför ses över.
De samhällsekonomiska förlusterna på grund av luftföroreningar är stora. Det handlar om hälsoeffekter, effekter på skogsbrukets och jordbrukets avkastning och påverkan på klimatet. Forskningen har under lång tid visat ett samband mellan luftföroreningar och ohälsa. Ny forskning från Världshälsoorganisationen (WHO) visar att globalt dör sju miljoner människor årligen i förtid på grund av luftföroreningar, varav mer än 400 000 inom EU. Även om luften i Sverige är bättre än i många andra delar av EU så är hälsoförlusterna även i Sverige betydande. Institutet för Vatten- och Luftvårdsforskning (IVL) avser att inom kort presentera nya beräkningar av hälsoförlusternas storlek i Sverige. Kolväten, inklusive metan, bildar i närvaro av kväveoxider marknära ozon som i sin tur hämmar såväl skogens som grödors tillväxt.
I begränsade områden har Sverige överträtt de krav om dygnsmedelvärden för de halter av stora partiklar (PM
10
) och kvävedioxid
som anges i EU:s luftkvalitetsdirektiv (direktiv 2008/50/EG).
Sverige har därför fällts i EU-domstolen för överträdelser under åren 2005–2007. Med undantag för 2012 har partikelhalterna fortsatt varit för höga i begränsade områden och överskridandena av luftkvalitetsdirektivet har därför varit varaktiga men generellt minskar halterna av grova partiklar (PM
10
) längs med vägar och gator där överskridan-
den förekommit. Situationen har motiverat betydande insatser lokalt, regionalt och nationellt för att överträdelserna ska upphöra. På det lokala och regionala planet har arbetet med åtgärdsprogram för luftkvalitet i enlighet med 5 kap.4–8 §§miljöbalken utvecklats och intensifierats. I dagsläget har åtgärdsprogram tagits fram för drygt ett tiotal orter eller delar av län. Ett antal åtgärder som har förbättrat tillståndet har vidtagits men problemen är inte lösta. Ett långsiktigt arbete behövs för att minska utsläppen av luftföroreningar. OECD tar upp problematiken i sin granskning av Sveriges miljöpolitik. Lokalt och regionalt är trafik- och bebyggelseplanering viktiga för den långsiktiga utvecklingen medan de åtgärder som följer av åtgärdsprogrammen för bättre luftkvalitet har effekt på kort och medellång sikt. Därutöver finns det ett stort antal regelverk inom EU, nationellt och lokalt som på olika sätt påverkar hur stora utsläppen blir. Likaså påverkas utvecklingen av utsläppen av de regelverk som tas fram internationellt, t.ex. inom FN:s ekonomiska kommission för Europa (UNECE) och klimatkonventionen, men även i ökande utsträckning av regelverken inom Internationella sjöfartsorganisationen (IMO). Följaktligen har Sverige inte full rådighet över vår luftkvalitet.
Det finns en bred arsenal av både tekniska åtgärder, styrmedel och omställningar i samhället som kan bidra till att tillståndet förbättras både lokalt och i stora områden. Det finns samtidigt ett behov av teknikutveckling för minskade utsläpp av luftföroreningar. För att samordna dessa insatser och åtgärder på ett kostnadseffektivt sätt är det motiverat att utveckla en sammanhållen strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att minska utsläpp till luft. Behovet av en sådan strategi understryks av att ledtiderna – för att många av de potentiella insatserna och åtgärderna ska få genomslag – är långa.
Pågående processer
EU:s luftvårdspaket
Europeiska kommissionen överlämnade i december 2013 ett förslag till ny luftvårdslagstiftning till Europaparlamentet och till rådet. Förslaget kallas luftvårdspaketet och innehåller fyra delar.
Första delen är programmet för renare luft i Europa, en uppdatering av 2005 års tematiska strategi, som syftar till att minska utsläppen av luftföroreningar samt att minska transporten av luftföroreningar mellan länderna. I programmet fastställs EU:s långsiktiga mål för luftkvalitet.
Andra delen är ett förslag till rådets beslut om ratificering av en ändring av Göteborgsprotokollet, dvs. 1999 års protokoll till 1979 års konvention om gränsöverskridande luftföroreningar angående minskning av försurning, övergödning och marknära ozon.
Tredje delen är ett förslag till ett nytt direktiv om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar och om ändring av takdirektivet, dvs. direktiv 2003/35/EG. I förslaget ingår skärpta utsläppstak för 2025 och 2030. Taket för 2025 är indikativt.
Fjärde delen är ett förslag till nytt direktiv om begränsning av vissa luftföroreningar från medelstora förbränningsanläggningar. För dessa finns det i dag inga gemensamma utsläppskrav inom EU.
Gemensamt för förslagen om ett nytt takdirektiv och ändringen av Göteborgsprotokollet är att införa nationella utsläppstak för medelstora partiklar (PM
2.5
). I den fraktionen ingår bland annat sot-
partiklar (black carbon) vilket innebär att det finns en tydlig koppling mellan insatserna för en bättre luftkvalitet och klimatarbetet. I förslaget till ett nytt takdirektiv har kommissionen föreslagit att det även sätts upp nationella utsläppstak för metan. Förslagen om nationella utsläppstak överlåter i stor utsträckning till medlemsländerna att själva utforma åtgärder.
Förhandlingarna om luftvårdspaketet inleddes i Europaparlamentet och rådet under våren 2014 och kommer att fortsätta under de närmaste åren. De beslut som fattas kommer ha stor betydelse för utvecklingen av utsläpp till luft inom EU under lång tid framöver.
Luft- och klimatkoalitionen
Tillsammans med FN:s miljöprogram (UNEP) startade Sverige och fem andra länder för två år sedan den s.k. luft- och klimatkoalitionen (Climate and Clean Air Coalition to reduce SLCPs, CCAC). Koalitionen har tagit ett antal initiativ på områden där det är kostnadseffektivt att vidta åtgärder för att minska emissionerna av bl.a. sotpartiklar och metan. Det handlar t.ex. om att minska emissioner från dieselfordon, avfallsanläggningar och olje- och gasproduktion. Inom Arktiska rådets Task Force om sot- och metanreduktioner pågår arbetet med en överenskommelse för att reducera sot- och metanutsläpp i Arktis. Överenskommelsen ska nås vid ministermötet i maj 2015.
Arbete inom EU med skärpta utsläppskrav
Inom EU pågår en process som är skild från luftvårdspaketet i syfte att komplettera det s.k. ekodesigndirektivet (direktiv 2009/125/EC) med utsläppskrav för anläggningar för småskalig biobränsleförbränning som rumsvärmare och pannor för enskild uppvärmning. Kommissionen har tagit fram ett förslag till en EU-förordning om utsläppskrav för sådan utrustning som omfattas av ekodesigndirektivet. Förslaget kan bli viktigt för att minska utsläppen av sotpartiklar.
I enlighet med det s.k. industriemissionsdirektivet (2010/75/EG) utvecklas nu efter hand s.k. BREF-dokument som innebär att utsläppskrav för bl.a. luftföroreningar tas fram för olika branscher. Denna process kommer på sikt att leda till sänkta utsläpp av luftföroreningar allt eftersom den nya tekniken införs i bransch efter bransch. Inom EU förväntas det även komma ett förslag om skärpta utsläppskrav för arbetsmaskiner som bl.a. kommer att minska utsläppen av partiklar.
Nationella processer
Nationellt pågår flera viktiga processer som kan påverka ut släppen av luftföroreningar, exempelvis utredningen om Klimatfärdplan 2050 (dir. 2014:53), utredningen om Åtgärder mot höga partikelhalter i tätort (dir. 2014:32) och uppdraget till Trafikverket om information om däckval (dnr M2013/2358/Kl).
Tilläggsuppdraget
Miljömålsberedningen ska med hänsyn till de tidigare angivna generella samt de nu angivna specifika utgångspunkterna föreslå en strategi för en samlad luftvårdspolitik. Strategin ska bidra till att nå främst miljökvalitetsmålen Frisk luft, Giftfri miljö och Bara naturlig försur-
ning men även till målen Begränsad klimatpåverkan, Ingen övergödning, God bebyggd miljö samt de strecksatser i generationsmålet som
handlar om människors hälsa och om en energianvändning med minimal påverkan på miljön.
Syftet är att bidra till att Sverige på ett samhällsekonomiskt effektivt och kostnadseffektivt sätt når de berörda miljökvalitetsmålen och generationsmålet samt uppfyller sina åtaganden enligt det gällande luftkvalitetsdirektivet, det reviderade Göteborgsprotokollet, det kommande luftvårdspaketet för EU i fråga om föroreningar i luften som sot och andra partiklar, ozon, kväveoxider, ammoniak, svaveldioxid, luftburna dioxiner, tungmetaller, kolväten och andra luftföroreningar som påverkar människors hälsa, miljön och klimatet. Strategin ska ta hänsyn till att en stor del av utsläppen sker utanför Sveriges gränser och att möjligheterna att nå målen därmed är beroende av internationella överenskommelser. Strategin ska skapa förutsättningar för en bred politisk enighet kring etappmål, styrmedel och åtgärder för att begränsa utsläppen av luftföroreningar.
Inledande problemanalys
Uppdraget ska inledas med en bred, övergripande problemanalys som
- identifierar de huvudsakliga återstående problemområdena utifrån tillgänglig vetenskap,
- behandlar grundläggande strukturella orsaker till bristande måluppfyllelse,
- identifierar eventuella målkonflikter och synergier, utmaningar och möjligheter för en samlad luftvårdspolitik, och
- tar hänsyn till Naturvårdsverkets årliga uppföljning av miljökvalitetsmålen.
Det fortsatta arbetet
I det fortsatta arbetet med strategin ska beredningen ta hänsyn till preciseringarna till de berörda miljökvalitetsmålen, de tre gällande etappmålen för luftförororeningar och relevanta delar i generationsmålet samt samhällsmål utanför miljöområdet. Beredningen ska
- redovisa problemanalysen,
- föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att omfatta de huvudsakliga återstående utmaningarna inom luftområdet och för att uppnå de relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen som är kopplade till en samlad luftvårdspolitik,
- särskilt lämna förslag när det gäller
– vilka styrmedel och åtgärder som behövs för att begränsa hälso-,
klimat- och miljöpåverkande luftföroreningar inklusive luftburna tungmetaller och dioxiner på såväl nationell som på regional respektive lokal nivå, – hur insatserna för att minska utsläppen av kortlivade luftföro-
reningar samordnas med insatserna för att nå miljökvalitetsmålet
Begränsad klimatpåverkan samt överväga ett särskilt etappmål
med förslag till styrmedel och åtgärder för att minska utsläppen av kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar (SLCP), – vad Sverige bör prioritera i luftvårdsarbetet inom EU och in-
ternationella organ.
I de fall beredningen identifierar att beslutsunderlaget inte är tillräckligt för att formulera etappmål eller föreslå styrmedel och åtgärder, ska beredningen föreslå vilken typ av underlag som bör tas fram samt hur det ska tas fram med tillhörande tidsplan.
Samråd och redovisning av uppdraget
Miljömålsberedningen ska i arbetet med strategin följa andra pågående initiativ och processer med koppling till luftvårdspolitiken samt föra en dialog med berörda myndigheter, främst Naturvårdsverket, Statens energimyndighet, Folkhälsomyndigheten och Boverket samt
relevanta pågående utredningar. Beredningen ska särskilt följa Partikelhaltsutredningen (Fi 2014:03), utredningen om Klimatfärdplan 2050 (M 2014:03) och i de kommande betänkandena ta hänsyn till resultaten av dessa utredningar. Beredningen ska också ta hänsyn till Naturvårdsverkets uppdrag att redovisa en fördjupad utvärdering av generationsmålet och miljökvalitetsmålen 2015. Beredningen ska även följa arbetet med EU:s luftvårdspaket och Nordiska ministerrådets arbete med att utveckla mätmetodik för partiklar. Beredningen ska också följa relevant arbete inom Climate and Clean Air Coalition to Reduce Short Lived Climate Pollutants (CCAC), International Cryosphere Climate Initiative (ICCI), Världshälsoorganisationen (WHO) och The International Council on Clean Transportation (ICCT).
Beredningen ska vidare utveckla en dialog med näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället för att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag till strategi.
Uppdraget ska redovisas senast den 15 juni 2015 i den del som avser problemanalysen och slutredovisas senast den 15 juni 2016.
(Miljödepartementet)
Kommittédirektiv 2014:165
Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – förslag till klimatpolitiskt ramverk
Beslut vid regeringssammanträde den 18 december 2014
Sammanfattning
För att nå målet om högst två graders global temperaturökning jämfört med förindustriell nivå måste alla länder vidta åtgärder. Sverige ska vara ledande i omställningen till ett samhälle med mycket låga utsläpp av växthusgaser och ska minska utsläppen av växthusgaser i den takt som behövs för en globalt hållbar ut veckling. Klimathotet möts bäst genom effektiva styrmedel som bidrar till både teknikutveckling och förändrat beteende. Det behövs långsiktiga och stabila mål för att uppnå kostnadseffektiv minskning av växthusgasutsläppen till 2050 och en långsiktig styrning och uppföljning med tydliga etappmål och kontrollstationer och en tydlig rollfördelning mellan riksdagen, regeringen och myndigheter. Därutöver bör klimatpolitiken grundas på principen om ett pris på koldioxid. Principen om att förorenaren ska betala är central. Miljömålsberedningen (M 2010:04) får i tilläggsuppdrag att inom ramen för miljömålssystemet föreslå hur ett klimatpolitiskt ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik kan utformas. Beredningen ska föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning. Därtill ska beredningen utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. En klimatlag, dvs. ett utvecklat regelverk för politiska beslut om utsläppsminskningar och en rättslig grund för styrning, ansvarsfördelning, uppföljning och kontroll av
klimatarbetet, kan ingå som en del i ramverket och beredningen ska belysa för- och nackdelar med en sådan klimatlag.
Miljömålsberedningen övertar det uppdrag som tidigare getts till utredningen om klimatfärdplan 2050 (M 2014:03) med de förändringar och kompletteringar som anges i dessa tilläggsdirektiv.
Uppdraget ska samordnas och synergier ska sökas med uppdraget att utveckla ett förslag till en strategi för en samlad luftvårdspolitik.
Uppdraget ska redovisas senast den 15 februari 2016.
Bakgrund
Riksdagen har beslutat att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål och 16 miljökvalitetsmål och med etappmål (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377).
Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillsätta en parlamentarisk beredning, Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå (dir. 2010:74).
Klimatmål och arbetet med att ta fram en färdplan till 2050
Klimatförändringarna är en ödesfråga för mänskligheten och regeringens mest prioriterade miljöfråga. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan är fastlagt av riksdagen och utformat i enlighet med FN:s ramkonvention om klimatförändringar (klimatkonventionen). Målet är preciserat genom ett temperaturmål och ett koncentrationsmål.
Inom ramen för EU:s klimatarbete har kommissionen uppmanat medlemsländerna att ta fram nationella färdplaner för klimatarbetet med sikte på år 2050. Motsvarande diskussion finns också på global nivå och enligt en rapport från London School of Economics hade i
början av 2014 drygt 60 länder påbörjat ett sådant arbete. Inom EU har länder som Förenade kungariket, Finland och Danmark valt klimatpolitiska ramverk i form av särskilda klimatlagar.
I april 2014 tillsatte regeringen utredningen klimatfärdplan 2050 (M 2014:03). Enligt direktiven ska det uppdraget redovisas senast den 2 november 2015 (dir. 2014:53). Det arbete som utredningen utför enligt sina direktiv bör övergå till Miljömålsberedningen och ingå i beredningens arbete med ett klimatpolitiskt ramverk.
Långsiktighet inom klimatpolitiken
Det finns en bred parlamentarisk samsyn om att Sverige ska vara ledande i omställningen till ett samhälle med mycket låga utsläpp av växthusgaser och vara ett föregångsland på klimatområdet. Alla delar av samhället behöver medverka i denna utmaning. För att skapa bästa möjliga förutsättningar för breda och uthålliga insatser från staten, kommuner, landsting, företag, enskilda och civilsamhället behövs tydliga och över tid stabila, långsiktiga mål och en entydig färdriktning. Med tanke på frågans långsiktighet är det viktigt med flexibilitet för att de långsiktiga målen ska kunna nås på ett kostnadseffektivt sätt. Principen om att förorenaren ska betala är central och om denna princip iakttas kan de olika målsättningarna nås på ett rättvist sätt.
Sverige kan genom nationella och internationella åtgärder gå i täten för den omställning som är nödvändig globalt. Klimatutmaningen innebär då en möjlighet att stärka svensk konkurrenskraft och dra nytta av internationell efterfrågan på tekniska lösningar och den kompetens som Sverige har och kan vidareutveckla.
Tydliga och långsiktiga spelregler för näringsliv och hushåll är en förutsättning för att nödvändiga investeringar ska komma till stånd. Flera studier visar också på vikten av att tidigt vidta åtgärder för att de utsläppsminskningar som är nödvändiga på lång sikt ska kunna uppnås på ett kostnadseffektivt sätt.
Långsiktiga mål, styrning mot de långsiktiga målen och en bred förankring av klimatpolitikens övergripande inriktning behövs därför. Nuvarande strategi och etappmål för klimat inom miljömålssystemet behöver därför kompletteras.
Riksrevisionen har i rapporten Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009–2013 (RiR 2013:19) rekommenderat reger-
ingen att samordna klimatmålen med andra övergripande samhällsmål, exempelvis transportpolitiska mål och mål för samhällsplaneringen, genom att göra tydliga långsiktiga prioriteringar och klart ange vad som ska åstadkommas och vad det kostar. På så sätt kan riksdagen få bättre beslutsunderlag och myndigheter, företag och allmänheten få långsiktiga spelregler som de kan ta hänsyn till i sitt beslutsfattande. Riksrevisionen har också pekat på behovet av att fastställa en ungefärlig bana för hur utsläppen långsiktigt ska minska, även efter 2020, att tydliggöra ansvar och mandat samt att styra resurserna för att åstadkomma en samlad och avvägd rapportering och analys. Även OECD har i sin granskning av Sveriges miljöpolitik 2004–2014 rekommenderat Sverige att främja en mer långtgående integrering av transport- och klimatpolitiken, bland annat genom att se till att transportinvesteringarna är förenliga med klimatpolitiska mål.
Ett klimatpolitiskt ramverk syftar till stabilitet och tydlighet på vägen mot ett långsiktigt klimatmål. Ramverket bör ange i vilken huvudsaklig takt Sverige ska minska utsläppen. Ramverket bör skapa tydliga drivkrafter för omställning och ett stabilt och förutsägbart investeringsklimat för näringslivet. Ramverket kan klargöra Sveriges ambition att vara ledande i klimatomställningen och stärka vår trovärdighet i fråga om att genomföra våra internationella åtaganden. Beredningen bör belysa för- och nackdelar med en klimatlag och pröva om en klimatlag bör införas och föreslå hur den i så fall bör utformas.
Uppdraget
Miljömålsberedningen övertar det uppdrag som tidigare getts till utredningen klimatfärdplan 2050 (M 2014:03) med följande förändringar och kompletteringar.
Beredningen ska föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning. Därtill ska beredningen utveckla en strategi som innehåller styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. Ramverket ska skapa förutsättningar för en transparent och kraftfull styrning och uppföljning av arbetet för att nå klimatmålen på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt.
Beredningen ska undersöka om det bör införas en klimatlag, dvs. ett utvecklat regelverk för politiska beslut om utsläppsminskningar och en rättslig grund för styrning, ansvarsfördelning, uppföljning
och kontroll av klimatarbetet. Beredningen ska analysera för- och nackdelar med ett sådant regelverk och om det kan vara ett lämpligt verktyg för att fastställa ramarna för regeringens arbete med att möta klimatutmaningarna. Om beredningen föreslår en klimatlag, måste den medge utrymme för politiska prioriteringar, val och justeringar av styrmedel och åtgärder och vara flexibel för oväntade händelser i omvärlden och tillfälliga svängningar i utsläppsutvecklingen.
Långsiktigt mål för 2050
För att begränsa den globala uppvärmningen till maximalt två graders temperaturhöjning krävs insatser från alla länder.
Enligt FN:s internationella klimatpanel IPCC finns det flera olika sätt att minska uppvärmningen till mindre än två grader Celsius. Alla sätt kräver kraftfulla utsläppsminskningar de närmaste årtiondena och att de globala utsläppen är nära noll i slutet av århundradet. Riksdagen har fastställt visionen om att Sverige inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser 2050 (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09: MJU28, rskr. 2008/09:300). Beredningen ska ge förslag på hur det långsiktigt miljökvalitetsmålet för klimat med målår 2050 ska formuleras och preciseras samt vad som ska räknas in. EU-kommissionen har i en färdplan för 2050 angett att unionens utsläpp ska minska med 80–95 procent till 2050 jämfört med 1990. Sverige ska ta sitt ansvar för att dessa mål kan nås på ett kostnadseffektivt sätt. Miljömålsberedningen bör därför föreslå ett mål som innebär att Sverige ska ha en fortsatt ledande roll i arbetet inom EU, och som bidrar till att EU som helhet kan nå målet om en utsläppsreduktion på 80–95 procent. I arbetet är det viktigt att information om andra jämförbara medlemsstaters utveckling inhämtas.
Målbana och etappmål och behov av flexibilitet
Beredningen ska analysera olika sätt att fastställa en ungefärlig målbana för utsläppsutvecklingen till 2050. En sådan målbana bör kopplas till lämpliga etappmål. Beredningen ska lämna det förslag till målbana som analysen visar är möjlig och lämplig med hänsyn till behovet av att vidta åtgärder i närtid för att göra det möjligt att nå det föreslagna miljökvalitetsmålet till 2050.
Beredningen ska i förslaget ta hänsyn till den långa tidshorisonten fram till 2050 och behovet av successiv anpassning. Beredningen ska därför analysera olika möjligheter till flexibilitet beträffande utsläppsmålsättningar på vägen till 2050 för att ta hänsyn till utvecklingen i samhället och internationellt. Flexibilitet kan ges t.ex. genom att etappmål om utsläppsminskningar omfattar en längre tidsperiod, genom att en utsläppsbana får omgärdas av ett intervall, eller genom att mekanismer etableras för att under vissa omständigheter justera målen.
Sektorsvisa etappmål
Alla inhemska samhällssektorer behöver bidra till att nå det långsiktiga målet. Beredningen ska överväga hur sektorsvisa etappmål kan utformas. Beredningen ska ge förslag på hur sådana mål kan fogas in i det klimatpolitiska ramverket, inklusive hur ansvaret för att ta fram underlag, genomföra åtgärder och följa upp ska fördelas. I detta arbete bör särskild hänsyn tas till samhällsekonomisk effektivitet, konflikter och synergieffekter med andra miljökvalitetsmål och mål inom andra politikområden, liksom möjliga konflikter och synergier mellan åtgärder för utsläppsminskning och åtgärder för anpassning till klimatförändringar. Hänsyn ska tas till förutsättningarna inom olika sektorer.
Vid utformningen av förslagen ska hänsyn tas till riskerna för koldioxidläckage där det är relevant, och till möjligheten att hantera de riskerna samt till effekter på sektorer och regioner.
Utsläppsbegränsningar
Beredningen ska analysera om det finns ett behov av att regelbundet fastställa utsläppsbegränsningar som gäller för kortare tidsperioder och som är anpassade till den långsiktiga utsläppsbanan och etappmålen. Om beredningen finner att sådana begränsningar skulle öka kostnadseffektiviteten och måluppfyllelsen i systemet, bör beredningen föreslå en process för hur och av vem budgetarna tas fram och fastställs och hur detta bör komma till uttryck i det klimatpolitiska ramverket. Vidare bör det utredas hur ansvaret för genomförandet ska fördelas.
Beräkning, uppföljning och redovisning
I syfte att öka transparensen samt riksdagens delaktighet i klimatpolitiken bör det, på ett tydligare sätt än vad som i dag gäller för miljömålen, regleras hur klimatpolitiken ska redovisas och följas upp. Utgångspunkten ska vara internationellt vedertagna principer och regelverk för mätning, rapportering och bokföring av växthusgasutsläpp. Beredningen ska därför föreslå hur systemet med beräkning, uppföljning och redovisning bör se ut.
Det ska ingå i övervägandena hur nettoupptag av koldioxid i skog, skogsmark och jordbruksmark, inklusive kolsänkor, liksom läckage av växthusgaser, ska medräknas i nationella mål med hänsyn till att inlagrad koldioxid inte fullt ut kan jämställas med undvikna utsläpp av koldioxid från fossila bränslen och med hänsyn till skogens roll för att nå klimatmålen i övrigt. Hänsyn ska även tas till hur dessa upptag och utsläpp hanteras i redovisningen av Sveriges åtaganden under klimatkonventionen och inom EU.
Miljömålsberedningen ska överväga om ramverket bör innehålla en skyldighet för regeringen att regelbundet lämna en klimatpolitisk rapport till riksdagen med uppgifter om bl.a. utsläppsutvecklingen, resultatet av vidtagna åtgärder samt en beskrivning av hur regeringen avser att justera styrmedel och åtgärder. Beredningen bör, om det är aktuellt, ge förslag på vad en sådan rapport i övrigt ska innehålla och med vilka intervall den ska lämnas.
Klimatpolitiskt råd
Det måste säkerställas att vetenskap och långsiktighet präglar klimatpolitiken. Beredningen ska analysera behovet av ett organ för kvalitetssäkring av arbetet med oberoende experter. En möjlighet är att inrätta ett klimatpolitiskt råd. Beredningen ska se över vilken funktion ett sådant råd skulle kunna ha.
Behov av innovation och teknikutveckling
För att klara klimatutmaningen krävs såväl innovationer som teknikutveckling. Forskning kan leda till tekniksprång i form av t.ex. lagring av koldioxid och till en ökad effektivitet i användningen av
resurser. Nya metoder inom processindustrin och jordbruket kan bidra till minskad klimatpåverkan, liksom möjligheter att i större utsträckning använda biomassa samtidigt som biologisk mångfald bevaras. Regeringens utgångspunkt är att kärnkraften ska ersättas med förnybar energi och energieffektivisering och att Sverige på sikt ska ha 100 procent förnybar energi. En koldioxidneutral eltillförsel tillsammans med utvecklingen av icke-fossila drivmedel kommer att vara av central betydelse för att kunna minska utsläppen från transportsystemet.
Insatser inom många politikområden bidrar såväl till egna mål som till klimatpolitikens mål. Beredningen bör i utredningen belysa hur svensk forskning och innovation inom olika politikområden kan bidra till att lösa utmaningarna inom klimatområdet samtidigt som de kan stärka Sverige som industri- och exportnation. Beredningen bör även analysera och lämna förslag om hur staten kan bidra till att främja förutsättningarna för en långsiktig utveckling, demonstration och introduktion av nya tekniska lösningar för låga utsläpp. Beredningen ska i arbetet beakta det underlag som finns inom området.
Internationella krediter, handel och EU:s handelssystem
Sverige ska vara ledande i det globala klimatarbetet. Det är viktigt att illustrera exempel på att kostnadseffektiva åtgärder för utsläppsminskningar kan kombineras med ekonomisk tillväxt. Klimatfrågan är en global angelägenhet, och utöver nationella utsläppsminskningar ska utredningen överväga hur Sverige i sin måluppfyllnad kan bidra till internationella investeringar i projekt för att minska de globala växthusgasutsläppen. Beredningen bör därför överväga vilken roll internationell handel med utsläppsrätter utanför EU kan ha på kort och lång sikt. Beredningen bör också ta hänsyn till den internationella klimatpolitiken i övrigt.
Beredningen bör särskilt utreda för- och nackdelar med att inkludera utsläpp i den handlande och den icke-handlande sektorn i målen, lämna de förslag som övervägandena ger anledning till samt belysa hur målen ska förhålla sig till de mål och styrmedel som beslutas inom EU och på internationell nivå. Beredningen ska analysera och lämna förslag på hur utsläppen från utrikes transporter (flyg och
sjöfart) bör behandlas i relation till målen med beaktande av internationella ansträngningar att minska utsläppen.
Som komplement ska beredningen också behandla växthusgasutsläpp kopplade till såväl import som export.
En tydlig organisation och rollfördelning
Beredningen ska utreda och lämna förslag på organisation, ansvar och roller för klimatarbetet inom olika politikområden och föreslå hur sektorsansvaret för utsläppsminskningar kan fördelas på politikområden och förstärkas. En stor del av det nationella klimatarbetet kommer att behöva genomföras lokalt och regionalt. Beredningen ska därför föreslå hur den offentliga sektorns roll i klimatarbetet kan samordnas och stärkas – såväl på nationell som på regional och kommunal nivå.
Förslag till klimatpolitiskt ramverk
Beredningen ska föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning. Därtill ska beredningen utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. Beredningen ska belysa för- och nackdelar med en klimatlag och om lämpligt föreslå hur en sådan bör utformas. Beredningen ska
- föreslå ett definierat miljökvalitetsmål för Sveriges minskning av nationella utsläpp av växthusgaser till år 2050 med en ungefärlig utsläppsbana och med de mål i övrigt som beredningen finner lämpligt
- föreslå en process för hur regeringen ska redovisa utsläpps utvecklingen, resultatet av vidtagna åtgärder och vilka styrmedel och åtgärder som planeras samt hur samspelet med riksdagen bör se ut
- föreslå organisation, ansvar och roller för genomförande av det klimatpolitiska ramverket
- föreslå beräknings- och redovisningsmetoder samt hur och när uppföljning ska ske
- föreslå hur ett oberoende expertorgan, t.ex. ett klimatpolitiskt råd, kan bidra i klimatarbetet
- föreslå förändrade eller nya kostnadseffektiva och långsiktigt verkande styrmedel och åtgärder för olika delar av samhället (se även avsnittet om styrmedel i direktiv 2014:53) inklusive en särskild analys av hur olika delar av samhällsplaneringen, dvs. den fysiska planeringen inklusive infrastrukturplanering, kan bidra (detta arbete bör ske i nära kontakt med Regeringskansliet)
- belysa hur svensk forskning och innovation kan bidra till att lösa utmaningarna inom klimatområdet samtidigt som Sverige som industri- och exportnation kan stärkas samt hur nuvarande lagstiftning och befintliga styrmedel kan förbättras
- särskilt analysera och lämna förslag om hur staten kan bidra till att främja förutsättningarna för en långsiktig utveckling, demonstration och introduktion av nya tekniska lösningar för låga utsläpp
- föreslå hur den offentliga sektorns roll i klimatarbetet kan samordnas och stärkas – även på kommunal och regional nivå
- föreslå hur man kan förbättra uppföljningen av växthusgasutsläpp kopplade till import och export
- analysera och lämna förslag på hur utsläppen från utrikes transporter (flyg och sjöfart) bör behandlas i relation till målen, med beaktande av internationella ansträngningar att minska utsläppen.
I förslag som gäller ansvarsfördelning, rapportering och uppföljning ska ta hänsyn till Riksrevisionens synpunkter i rapporten Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009–2013 (RiR 2013:19).
Särskild hänsyn ska tas till generationsmålet och synergi effekter med andra miljökvalitetsmål, speciellt synergier med mål inom luftvårdspolitiken, liksom möjliga synergier mellan åtgärder för utsläppsminskning respektive anpassning till klimatförändringar. De generella och specifika utgångspunkter som anges i dessa tilläggsdirektiv ska utgöra en grund för beredningens arbete. Beredningen ska vid utarbetandet av sina förslag även redovisa effekter på sektorer och regioner samt ta hänsyn till övriga samhällsmål och till att förslagen kan genomföras oavsett inriktning av energipolitiken samt hur förslagen kan fungera tillsammans med EU:s och andra internationella regelverk.
Utformningen av strategin och mål ska följa de generella utgångspunkter som beskrivs i de tidigare direktiven (dir. 2010:74 och dir. 2011:50).
Samråd och redovisning av uppdraget
Miljömålsberedningen ska följa andra pågående initiativ och processer med koppling till klimatpolitiken samt föra en dialog med berörda myndigheter, främst Naturvårdsverket, Statens energimyndighet, Boverket, Trafikverket, Transportstyrelsen, Statens jordbruksverk, Skogsstyrelsen, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), Tillväxtanalys, Vinnova, Statskontoret, Finanspolitiska rådet samt med Sveriges kommuner och landsting (SKL) och för uppdraget relevanta pågående utredningar och processer.
Uppdraget ska samordnas med beredningens uppdrag att ta fram en strategi för en samlad luftvårdspolitik. Den delredovisning av en strategi för en samlad luftvårdspolitik som enligt direktiv 2014:110 skulle ske den 15 juni 2015 ska inte göras.
Beredningen ska vidare utveckla en dialog med näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället för att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag.
Beredningen ska lämna de författningsförslag som kan behövas. Uppdraget ska redovisas senast den 15 februari 2016.
(Miljödepartementet)
Kommittédirektiv 2018:44
Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser
Beslut vid regeringssammanträde den 31 maj 2018
Sammanfattning
Miljömålsberedningen (M 2010:04) ska föreslå en strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser. Strategin ska bidra till att relevanta delar av Generationsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen nås, och därmed även bidra till genomförande av mål 14 i Agenda 2030 om att bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt.
I uppdraget ingår att utreda behovet av och vid behov föreslå nya etappmål inom miljömålssystemet, analysera behovet av åtgärder och styrmedel och vid behov lämna förslag på förbättringar och nya kostnadseffektiva styrmedel och åtgärder som bidrar till bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser i enlighet med Generationsmålet och havsanknutna miljökvalitetsmål, samt bidrar till genomförande av mål 14 i Agenda 2030.
De globala målen i Agenda 2030 är integrerade och odelbara och balanserar de tre dimensionerna av hållbar utveckling. Miljömålen konkretiserar den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling. Miljömålsberedningen ska lämna förslag till regeringen om hur miljömålen kan nås, men ska vid framtagandet av strategin och förslag till lösningar beakta de övriga två dimensionerna av hållbarhet inom Agenda 2030. Strategin ska ge förutsättningar för en bred politisk
enighet kring etappmål, styrmedel och åtgärder som krävs för att vända den negativa trenden i havsmiljön, särskilt med hänsyn till effekter av klimatförändringar och havsförsurning.
Beredningen ska bl.a.
- redogöra för hur existerande styrmedel och åtgärder styr mot havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 och om de kan bli mer effektiva
- analysera om det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder, för att på ett kostnadseffektivt sätt säkerställa en ekosystembaserad havsförvaltning som bidrar till att stärka havens resiliens, särskilt med hänsyn till effekterna av klimatförändringarna och havsförsurningen och vid behov lämna förslag på sådana
- analysera om det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder för att säkerställa kunskapsförsörjningen med avseende på berörda miljökvalitetsmål och mål 14 i Agenda 2030 och vid behov lämna förslag på sådana
- utifrån befintliga analyser och rapporter om kopplingen mellan havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 i Agenda 2030 bedöma om miljömålssystemet behöver kompletteras med fler etappmål, och vid behov lämna förslag
- värdera hur det havsregionala samarbetet på ett effektivt sätt kan bidra till genomförandet av havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 i Agenda 2030
- övergripande redovisa utfallet av relevanta internationella förhandlingar och beslut, som t.ex. mål, åtaganden eller avtal, och hur dessa kan inkluderas i nationella strategier, styrmedel och åtgärder för att genomföra havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 i Agenda 2030.
Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2020.
Bakgrund
Riksdagen har beslutat att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett Generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Ett viktigt syfte med denna
struktur är att skapa ett tydligare fokus på konkreta insatser för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå Generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Avsikten är också att i ökad utsträckning identifiera övergripande frågor och vilka åtgärder som är mest effektiva i fråga om att bidra till att nå miljökvalitetsmålen.
För att åstadkomma detta ska breda, tvärsektoriella strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder tas fram. Genom att koppla styrmedel och åtgärder till strategierna och etappmålen blir miljöarbetet mer effektivt och verkningsfullt.
Regeringen tillsatte 2010 en parlamentarisk beredning som antog namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens uppgift är att föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Beredningen ska fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå (dir. 2010:74). Miljömålsberedningen har genom flera tilläggsdirektiv fått olika uppdrag, bl.a. att lämna förslag till en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik med ett helhetsperspektiv på havs- och sötvattenspolitik (dir. 2012:95).
Generella utgångspunkter för formulering av strategier och etappmål
Strategier ska innehålla förslag till etappmål, styrmedel och åtgärder som bidrar till att nå Generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Etappmål, styrmedel och åtgärder bör om möjligt hanteras målövergripande och strategivis och inte uppdelat per miljökvalitetsmål, eftersom en åtgärd ofta kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå Generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som tillsammans bidrar till att nå flera mål. Strategier och etappmål ska följa de generella utgångspunkter som beskrivs Miljömålsberedningens tidigare direktiv. Beredningen ska hantera dels frågor som berör flera samhällsintressen inom olika politikområden och som därigenom kräver politiska avvägningar, dels frågor som berör områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet.
Specifika utgångspunkter för tilläggsuppdraget
Flera av miljömålen och Agenda 2030 är relevanta för bevarande och hållbart nyttjande av havet
Två av riksdagens miljökvalitetsmål – Hav i balans samt levande kust
och skärgård och Ingen övergödning – har direkt anknytning till havet.
Ytterligare ett antal miljökvalitetsmål har en nära koppling till havsmiljöarbetet, särskilt Levande sjöar och vattendrag, Giftfri miljö, Ett rikt
växt- och djurliv och Begränsad klimatpåverkan. Vidare har flera av
Generationsmålets strecksatser kopplingar till mål 14 i Agenda 2030, t.ex. satserna som tar upp ekosystem, biologisk mångfald, resurseffektiva kretslopp och farliga ämnen samt hushållning med naturresurserna.
Agenda 2030 för hållbar utveckling och dess 17 globala hållbarhetsmål antogs vid FN:s toppmöte den 25 september 2015. De globala målen och Agenda 2030 syftar bl.a. till att utrota fattigdom och hunger, förverkliga de mänskliga rättigheterna för alla, uppnå jämställdhet och egenmakt för alla kvinnor och flickor samt säkerställa ett varaktigt skydd för planeten och dess naturresurser. De globala målen är integrerade och odelbara och balanserar de tre dimensionerna av hållbar utveckling: den ekonomiska, den sociala och den miljömässiga. Mål 14 i agendan är att bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt i syfte att uppnå en hållbar utveckling. Målet har tio delmål som i huvudsak spänner över de verksamhetsområden och aktiviteter som påverkar havsmiljön.
Även andra av agendans mål har betydelse för haven och möjligheten att nå mål 14. En viktig målsättning i Agenda 2030 och utgångspunkt för dess genomförande är att samstämmigheten i politik och styrmedel, till stöd för hållbar utveckling ska förbättras. Det är därför angeläget att i genomförandet av tilläggsuppdraget analysera relevanta kopplingar och interaktioner mellan flera av målen och delmålen.
Miljökvalitetsmålens betydelse för genomförandet av mål 14 om hav och marina resurser i Agenda 2030
Miljömålen, dvs. Generationsmålet, miljökvalitetsmålen och etappmålen, konkretiserar den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling. Miljömålen är en viktig utgångspunkt för det nationella genomförandet av FN:s Agenda 2030. Som en följd av antagandet av Agenda 2030 och hållbarhetmål 14 för hav och marina resurser behöver arbetet med att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen utvecklas. I budgetpropositionen för 2018 anger regeringen att bl.a. delmålen i de globala hållbarhetsmålen kommer att vara en utgångspunkt i arbetet med att ta fram nya etappmål för miljömålen (prop. 2017/18:1).
Myndigheter med ansvar för miljökvalitetsmålen har på uppdrag av regeringen analyserat förhållandet mellan de nationella miljökvalitetsmålen och Agenda 2030. Myndigheternas rapporter visar att miljömålen korrelerar väl med den miljömässiga dimensionen av mål och delmål i Agenda 2030. Myndigheterna har dock identifierat vissa luckor i samstämmigheten mellan Agenda 2030 och miljömålssystemet. Till exempel anger Havs- och vattenmyndigheten att mål 12 om hållbar produktion och konsumtion samt delmål 14.3 om havsförsurning inte omnämns i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård (HaV rapport 2016).
Långsiktiga utmaningar i genomförande av havsmiljöpolitiken
Agenda 2030-delegationen anger att ett långsiktigt bevarande och nyttjande av haven är en utmaning för Sverige, och lyfter följande långsiktiga utmaningar när det gäller att nå mål 14 (I riktning mot en hållbar välfärd – Agenda 2030-delegationens nulägesbeskrivning och förslag till handlingsplan för genomförande av Agenda 2030 för hållbar utveckling, Rapport 2017):
- Det är en långsam process att vända skeendet med havsbottendöd är långsam, även om tillförseln av näringsämnen bromsas.
- Klimatförändringar förvärrar många problem i havet då det medför ökad avrinning, havsförsurning och uppvärmning av haven.
- Stor mängd marint skräp och plaster.
- Exploatering av kustnära grunda vatten.
- Överfiske och destruktiva fiskemetoder.
- Havsfrågans gränsöverskridande natur förutsätter samarbete på global, nationell och lokal nivå.
Klimatförändringar och havsförsurning ökar kraven på effektiva och samordnade styrmedel och åtgärder
Klimatförändringarna och försurning av havet förväntas få betydande konsekvenser både för den biologiska mångfalden och för havens ekosystem och ekosystemtjänster, vilket påverkar livsmedelsförsörjningen och utvecklingen av en hållbar blå ekonomi. Havsvattnet och i viss mån även de marina ekosystemen, har stor kapacitet att ta upp och lagra koldioxid men kan också läcka ut koldioxid om deras ekosystemsfunktioner försämras eller förstörs.
Klimatförändringarna och havsförsurningen bedöms förstärka effekterna av befintliga havsmiljöproblem som t.ex. övergödning, syrefria bottnar och miljögifter, vilket hotar havens resiliens, dvs. deras motståndskraft och återhämtningsförmåga. Detta ställer ytterligare och omfattande krav på samordnade styrmedel och ett effektivt åtgärdsarbete inom alla delar av havsförvaltningen och på alla nivåer i samhället. Kraven ökar även på förstärkt integrering av havsmiljöarbetet och förvaltningsåtgärder på land och i sötvatten.
Pågående åtgärdsarbete för att minska föroreningar i kust och hav
Det pågår ett omfattande arbete med att begränsa tillflödet av övergödande ämnen, miljögifter, marint skräp och mikroplaster till havet. En viktig del av detta är genomförandet av de nationella åtgärdsprogrammen enligt EU:s ramdirektiv om en marin strategi (Havsmiljödirektiv, 2008/56/EG) för att nå god miljöstatus och EU:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) har stor betydelse för att nå de havsrelaterade miljökvalitetsmålen samt mål 14. Åtgärderna bidrar till att nå flera miljökvalitetsmål och i synnerhet Ingen övergödning, Hav i balans
samt levande kust och skärgård, Levande sjöar och vattendrag samt Giftfri miljö. Insatserna bidrar även till att nå mål 14 i Agenda 2030, i
synnerhet delmål 14.1 om minskade föroreningar i havet som kopplar till landbaserad verksamhet. I genomförandet behövs ett brett och
starkt engagemang från berörda myndigheter, länsstyrelser och kommuner för att genomföra åtgärdsprogrammen.
Åtgärder för att minska landbaserade föroreningar kopplar även till delmål 6.3 om att förbättra vattenkvaliteten, avloppsreningen samt minimera utsläpp av föroreningar. Det pågår arbete med att utveckla källa till hav-ansatsen, dvs. ett integrerat arbete med vattenförvaltning från källa till hav.
EU:s gemensamma fiskeripolitik är styrande för säkerställande av ett hållbart fiske, men har även betydelse för skyddet av biologisk mångfald i havet. Landsbygdsprogrammet är ett viktigt verktyg för att bidra till att nå målen Ingen övergödning, Giftfri miljö och Begrän-
sad klimatpåverkan.
Av budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1 utg. omr. 20 avsnitt 3.7) framgår att omfattande satsningar och åtgärder kommer att pågå under perioden 2018–2020 för att minska övergödning och miljögifter, inklusive läkemedelsrester samt marint skräp och mikroplaster. Satsningen inkluderar även insatser för skydd av marina områden.
Regionalt samarbete – en integrerad del av åtgärdsarbetet
I arbetet med att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen och mål 14 i Agenda 2030 är regionalt samarbete en nyckelfaktor. Havsmiljökonventionerna Helcom (Helsingforskommisionen för skydd av Östersjöns marina miljö) och Ospar (Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten), är centrala för den regionala samordningen av EU:s havsmiljödirektiv och bidrar till att nå god miljöstatus. Helcoms ministermöte i mars 2018 beslutade att använda målen i Agenda 2030 som en ram vid revideringen av Aktionsplan för Östersjön (Baltic Sea Action Plan, BSAP) för arbetet efter 2021. Arbetet med att ta fram en ny Osparstrategi för Nordost Atlanten (North East Atlantic Environmental Strategy) som ska gälla 2020–2030 har påbörjats.Både BSAP och ny Ospar strategi kommer bli styrande för Sveriges havsmiljöarbete.
EU:s strategi för Östersjöregionen antogs 2009 och har som mål att rädda havsmiljön, länka samman regionen, och öka välståndet i Östersjöregionen. Strategin verkar utifrån en handlingsplan som spelar en viktig roll i genomförandet av bl.a. Helcoms åtgärdsplan. Hand-
lingsplanen för genomförandet av EU:s strategi för Östersjöregionen kommer att behöva ses över bl.a. i ljuset av Agenda 2030 och revideringen av EU:s finansieringsmekanismer.
Internationellt samarbete
Sverige har tagit en ledande roll i genomförandet av mål 14 i Agenda 2030. FN:s högnivåkonferens – The Ocean Conference arrangerades med Sverige och Fiji som initiativtagare och ordförande 2017. Vid konferensen antogs en ambitiös och åtgärdsinriktad politisk deklaration, ”Call for Action”. Över 1 400 frivilliga åtaganden registrerades varav regeringen registrerade eller deltog i 26 åtaganden inom de prioriterade områdena: 1) stärka ekosystembaserad förvaltning och skydd av marina områden, 2) främjande av hållbara maritima näringar, 3) minska föroreningar och marint skräp samt att 4) stärka havsfrågorna i klimatarbetet.
Sverige har stora möjligheter att vara pådrivande i flera viktiga internationella processer. Initiativet Ocean Pathway, där Sverige är medordförande, syftar till att tydliggöra havens roll för klimatarbetet inom FN:s klimatkonvention (UNFCCC), inklusive i medlemsländernas klimatåtaganden. År 2010 antog partsmötet för FN:s konvention för biologisk mångfald (CBD) en strategisk plan och 20 mål, Aichimålen. De flesta av dem ska vara uppnådda år 2020. Ett nytt strategiskt ramverk förväntas antas vid CBD:s partsmöte år 2020. Genomförandet av den internationella våtmarkskonventionen Ramsars strategiska plan 2016–2024. FN:s generalförsamling beslutade i december 2017 att tillsätta en förhandlingskonferens med ambitionen att förhandla fram ett bindande avtal till FN:s havsrättskonvention (UNCLOS) för skydd av biologisk mångfald utanför nationell jurisdiktion (BBNJ-processen) under 2020.
Förhandlingar pågår om ett globalt avtal för kemikalier (Strategic Approach and the sound management of chemicals and waste beyond 2020). De globala mål för kemikalier som finns idag under den internationella kemikaliestrategin SAICM gäller till år 2020. FN:s miljöförsamling UNEA beslutade 2017 att stärka det globala arbetet mot marin nedskräpning genom att inrätta en expertgrupp som ska att identifiera möjliga åtgärder på global nivå för att ytterligare motverka marin nedskräpning.
Tilläggsuppdraget
Miljömålsberedningen ska utifrån de generella och specifika utgångspunkterna föreslå en strategi för att förstärka åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser. Strategin ska bidra till att nå miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande
kust och skärgård och Ingen övergödning, men insatser kan även be-
hövas inom målen Levande sjöar och vattendrag, Giftfri miljö, Ett rikt
växt och djurliv och Ingen klimatpåverkan samt relevanta strecksatser
i Generationsmålet om t.ex. ekosystem, biologisk mångfald, resurseffektiva kretslopp och farliga ämnen och hushållning med naturresurserna. Syftet är att bidra till att Sverige på ett samhällsekonomiskt effektivt och kostnadseffektivt sätt når de havsanknutna miljökvalitetsmålen och Generationsmålet samt bidra till genomförandet av mål 14 om hav och marina resurser i Agenda 2030. Miljömålsberedningen ska vid framtagandet av strategin och förslag till lösningar beakta de övriga två dimensionerna, dvs social och ekonomisk hållbarhet, av hållbarhet inom Agenda 2030. Strategin ska ge förutsättningar för en bred politisk enighet kring etappmål, styrmedel och åtgärder som krävs för att vända trenden i havsmiljön och begränsa den negativa påverkan på havet och de marina resurserna, särskilt med hänsyn till effekter av klimatförändringar och havsförsurning. Vidare ska strategin, där det är relevant, identifiera områden där det är nödvändigt att involvera den privata sektorn och näringslivet för att uppnå resultat, och där partnerskap mellan offentlig och privat sektor kan initieras. I det följande presenteras tilläggsuppdraget närmare.
Förstärkt koppling mellan miljömålen och mål 14 i Agenda 2030
Beredningen ska värdera behovet av att ytterligare förstärka kopplingen mellan havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 samt att förbättra samstämmigheten i politik och styrmedel, t.ex. genom etappmål. Värderingen ska göras utifrån befintliga analyser och rapporter om kopplingen mellan Agenda 2030, miljömålen och miljömålens betydelse för genomförandet av mål 14.
Förslag till styrmedel och åtgärder som bidrar till bevarande och hållbart nyttjande av haven och marina resurser
Betydande insatser görs för att stärka bevarande och hållbart nyttjande av havens ekosystem och dess resurser samt att införa effektiva åtgärder och styrmedel för att begränsa tillflödet av övergödande ämnen, miljögifter, marint skräp och mikroplaster till haven. För att nå god miljöstatus och säkerställa bevarande och ett hållbart nyttjande i svenska havsområden behövs dock ett fortsatt långsiktigt strategiskt och kontinuerligt åtgärdsarbete på lokal, nationell, regional och internationell nivå. Åtgärdernas nivå och den hastighet som de genomförs kan även behöva öka med hänsyn till effekter av klimatförändringar och havsförsurning.
Beredningen ska – redogöra för hur väl existerande styrmedel och åtgärder styr mot
relevanta miljökvalitetsmål och hållbarhetsmål 14 i Agenda 2030 – föreslå styrmedel och åtgärder som säkerställer att havsanknutna
miljökvalitetsmål kan nås och bidra till genomförande av mål 14 i Agenda 2030 – föreslå hur styrmedlen och insatserna kan finansieras och i denna
del ta särskild hänsyn till möjligheterna att använda befintlig finansiering mer effektivt samt överväga nya innovativa finansieringslösningar.
Beredningens förslag ska utgå från en övergripande analys av hur klimatförändringarna och havsförsurningen påverkar havens biologiska mångfald och ekosystem samt befintliga miljöutmaningar som t.ex. övergödning och syrefria bottnar samt miljögifter och därmed också av förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålen och mål 14.
Klimatanpassning av nätverk av skyddade områden, ekosystembaserad havsplanering och havsförvaltning
Betydelsen av att utveckla förvaltningsverktyg för att säkerställa havens resiliens kommer att öka. Sådana förvaltningsverktyg är t.ex. nätverk av marina skyddade områden och ekosystembaserad kust- och havsplanering. Det kommer att ställas större krav på att anpassa skyddade områdens utformning och förvaltning, s.k. adaptiv förvalt-
ning, efter hur klimatet påverkar olika arter och habitat. Havs- och vattenmyndigheten har regeringens uppdrag att ta fram förslag till en svensk statlig havsplanering. Myndigheten ska i sitt arbete med förslag till havsplaner tillämpa en ekosystemansats.
Klimatförändringarna ställer ännu större krav på en integrerad och ekosystembaserad havsförvaltning där samhällssektorerna samverkar för att nå en god miljöstatus i havet. En god miljöstatus är basen även för ekonomisk och social hållbarhet. Den maritima strategin från 2015 (En svensk maritim strategi – för människor, jobb och miljö) visar på ett integrerat arbetssätt som behöver genomsyra alla förvaltningsnivåer. En ekosystembaserad fiskförvaltning kan också vara en integrerad del i uppfyllandet av havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 i Agenda 2030.
Beredningen ska analysera hur väl befintliga styrmedel och åtgärder styr mot att säkerställa en ekosystembaserad havsförvaltning som bidrar till att stärka havens resiliens, och om de kan bli mer effektiva. Beredningen ska vidare därför analysera om ytterligare styrmedel och åtgärder behövs, särskilt med hänsyn till effekter av klimatförändringarna och havsförsurningen
Kunskapen om hav och klimat behöver stärkas
Kunskapen om hur klimatförändringarna påverkar havens ekosystem och resurser har stor betydelse för att kunna utforma och vidta åtgärder inom kust- och havsförvaltningen. För att tillgodose havsförvaltningens behov av kunskapsunderlag kan ytterligare insatser, ändrad ansvarsfördelning eller samarbete mellan berörda myndigheter och forskningsaktörer behövas.
Beredningen ska därför analysera om det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder för att säkerställa nödvändig kunskapsförsörjning, för att effektivt kunna utforma och använda förvaltningsverktyg som nätverk av marina skyddade områden, ekosystembaserad havsplanering samt andra förvaltningsverktyg för hållbar förvaltning av kust och hav och dess resurser. Vid behov ska beredningen föreslå ytterligare styrmedel och åtgärder.
Förslag till nya etappmål
Etappmål beskriver de samhällsomställningar som är viktiga steg för att nå Generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Miljömålsrådet pekar på behovet av fler tydliga etappmål i miljömålssystemet som en del av det nationella genomförandet av Agenda 2030.
Beredningen ska därför, samt för att bidra till genomförande av beredningens förslag till strategi, utreda behovet av havsanknutna etappmål inom miljömålssystemet, värdera dem och vid behov föreslå sådana. Utgångspunkten ska vara analyser av kopplingen mellan miljömålssystemet och Agenda 2030. Exempel på områden där behovet av etappmål kan värderas är hanteringen av konsekvenser av havsförsurning, säkerställande av en källa till hav-ansats genom kopplingen mellan mål 14 och delmål 6.3 om att förbättra vattenkvaliteten och avloppsreningen, stärkande av kopplingen mellan mål 14 och miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, särskilt med hänsyn till behovet av etappmål för marint skräp och mikroplaster samt slutligen det eventuella behovet av att stärka kopplingen mellan mål 14 och mål 12 om hållbar produktion och konsumtion.
Regionalt samarbete – en integrerad del av åtgärdsarbetet
Merparten av utmaningarna i havsmiljöarbetet är beroende av regionalt samarbete. I genomförandet av havsanknutna miljömål och mål 14 är regionalt samarbete en nyckelfaktor.
Beredningen ska därför i förslag till styrmedel och åtgärder ta hänsyn till och värdera hur det havsregionala samarbetet på ett effektivt sätt kan bidra till genomförandet av havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 i Agenda 2030, särskilt inom de regionala havsmiljökonventionerna Helcom och Ospar och samarbetet inom ramen för EU:s strategi för Östersjöregionen.
Vikten av internationellt samarbete
Tydliga prioriteringar och en sammanhållen havspolitik på nationell, regional och internationell nivå, tillika i utvecklingssamarbetet, bedöms som effektiv användning av Sveriges resurser inom havsmiljöområdet. Beredningen ska därför övergripande redovisa utfallet av
relevanta internationella förhandlingar och beslut, som t.ex. mål, åtaganden eller avtal, och hur dessa kan inkluderas i nationella strategier, styrmedel och åtgärder för att genomföra mål 14 och havsrelaterade miljökvalitetsmål.
Avgränsningar
Det pågår flera utredningar och regeringsuppdrag som har relevans för bedömningen av behov av strategier, styrmedel och åtgärder inom havsmiljöpolitiken, t.ex. om övergödning, plast och marint skräp, kemikalier och avfall samt läkemedelsrester. Det pågår även regeringsuppdrag kopplat till skydd av marina områden och havsplanering. Beredningen bör i genomförandet av uppdraget inte analysera och lägga förslag inom områden som direkt berörs av och överlappar andra utredningar och uppdrag. För att kunna ge ett samlat och ändamålsenligt underlag för en ny och långsiktig havsmiljöpolitik bör beredningen dock hänvisa till utredningar och uppdrag som gjorts under tiden för utredningen och om den finner det lämpligt ta hänsyn till och inkludera förslag i dessa.
Konsekvensbeskrivningar
Samhällsekonomiska konsekvensanalyser och analyser av kostnadseffektivitet i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) ska ligga till grund för de förslag som beredningen lägger, liksom för de viktigare åtgärder som beredningen övervägt men valt att inte föreslå. Det innebär t.ex. att beredningen ska analysera hur olika aktörer påverkas av förslagen avseende administrativa bördor, finansiering, deltagande i olika typer av insatser m.m. Beredningen ska i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen beakta proportionalitetsprincipen beträffande eventuella inskränkningar av den kommunala självstyrelsen i sina redogörelser, analyser och förslag.
Samråd och redovisning av uppdraget
Miljömålsberedningen ska följa andra pågående initiativ och processer med koppling till havspolitiken samt föra en dialog med berörda myndigheter, främst Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, Sverige meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), Kemikalieinspektionen, Riksantikvarieämbetet och Försvarsmakten samt andra pågående utredningar och processer som är relevanta för uppdraget.
Beredningen ska vidare föra en dialog med näringslivet och andra berörda aktörer föra att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag.
Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2020.
(Miljö- och energidepartementet)
