SOU 1995:105

Konkurrens i balans : åtgärder för ökad konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning m.m. : slutbetänkande

Till statsrådet och chefen för Näringsdepartementet

Genom beslut den 14 juli 1994 bemyndigade chefen för Närings- departementet att tillsätta en särskild utredare för att göra en kart- läggning och vid behov föreslå åtgärder mot konkurrensproblem i samband med offentlig underprissättning och subventioner till privat näringsverksamhet på en konkurrensutsatt marknad.

Med stöd av bemyndigandet förordnades direktören Bo Lindörn, NUTEK, till utredare.

Till sekreterare i utredningen förordnades förbundsjuristen Thomas Hallgren, och som bitr. sekreterare bitr. avdelningschefen Peter Delden fr.o.m. den 1 januari 1995 t.o.m. den 31 mars 1995. Assistenten Ritva Hult, Näringsdepartementet, har arbetat i utredningens kansli.

Sakkunniga i utredningen har varit departementssekreteraren Eva Agevik, Näringsdepartementet, departementssekreteraren Christer Christensen, Arbetsmarknadsdepartementet; departementssekreteraren Lars Engström, Arbetsmarknadsepartementet, departementsrådet Dan Johansson, Finansdepartementet, dcpartementssekreteraren Barbro Rosensvärd, Finansdepartementet, departementsrådet Staffan Sandström, Näringsdepartementet, docenten Örjan Sölvell, Handelshögskolan, Stockholm, kanslirådet Ema Zelmin-Åberg, Finansdepartementet.

Experter i utredningen har varit direktören Allan Eriksson, Grossistför- bundet; förbundsjuristen Agneta Lefwerth, Svenska Kommunförbundet; civilekonomen Anders Morin, Industriförbundet; direktören Ragnar Norbäck, Tjänsteförbundet, utredaren Thomas Rostock, Landstingsför- bundet och avdelningsrådet Per-Arne Sundbom, Konkurrensverket.

Den 16 januari 1995 entledigades kanslirådet Ema Zelmin-Åberg. Den 20 februari 1995 entledigades departementsrådet Dan Johansson. Den 1 maj 1995 entledigades departementssekreteraren Christer Christensen

Utredningen har antagit namnet "Underprissättningsutredningen".

Härmed överlämnas vårt betänkande "Konkurrens i balans - åtgärder för ökad konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning m.m." SOU 1995:105.

De analyser, bedömningar, överväganden och förslag till åtgärder som läggs fram i betänkandet har utformats i samverkan med utredningens sakkunniga, experter och sekreteriat. Jag har därför funnit det naturligt att använda ordet "vi" i stället för "jag" eller "utredningen" även om inte samtliga i utredningen står helt och hållet bakom de bedömningar och förslag till åtgärder som förs fram i betänkandet. Ansvaret för de slutliga avvägningar som kommer till uttryck i förslagen vilar enbart på mig.

Särskilda yttranden har lämnats av Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet.

Stockholm den 13 november 1995

Bo Lindöm

/ Thomas Hallgren

Sammanfattning Författningsförslag

1 Inledning ................................. 17 1.1 Direktiven (Dir 1994z72) ...................... 17 1.2 Utgångspunkter för utredningens arbete ........... 17 1.3 Avgränsningar ............................. 20 1.4 Begreppen offentlig näringsverksamhet,

1.5 1.6

2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.1.5

2.1.6 2.1.7 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.3

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8

4.1 4.2

offentlig konkurrenssnedvridande prissättning och

offentligt konkurrenssnedvridande företagsstöd ...... 21 Arbetets uppläggning och inriktning .............. 25 Frågans tidigare behandling .................... 27 Bakgrund ................................. 35 Strukturella förändringar inom den offentliga sektorn . 35 Den offentliga sektorn ........................ 35 F örändringstrycket .......................... 37 Förändringsarbetets huvudlinjer ................ 38 Privatisering ............................... 39 Marknadsorientering och konkurrens inom ramen för myndighetsformen ........................ 40 Ökad användning av alternativa driftformer ........ 45 Samverkansformer inom den offentliga sektorn ...... 51 Företagsstöd ............................... 51 Vad är företagsstöd ? ........................ 51 Företagsstödets omfattning .................... 54 Vissa stödformer ........................... 55 Samhall ............................... '. . . 58 Internationell utblick ......................... 63 Inledning ................................. 63 Danmark ................................. 64 Finland .................................. 73 Norge ................................... 74 Island ................................... 75 Storbritannien .............................. 76 Tyskland ................................. 84 Några slutsatser av den internationella utblicken ..... 88

Konkurrens, marknad och samhällkonomisk effektivitet 91 Begreppet konkurrens ........................ 91

Välfärdsteori och samhällsekonomisk effektivitet . . . . 95

4.3 Begreppet marknad .......................... 99 4.3.1 Marknad som mötesplats mellan säljare och köpare . . . 99 4.3.2 Den skattefmansierade marknaden ............... 99 4.3.3 Marknadsbegreppets avgränsning ................ 100 4.4 Hinder för fungerande konkurrens och motiv för

offentliga ingrepp .......................... 101 4.4.1 Marknadsimperfektioner ...................... 101 4.4.2 Marknadsmisslyckanden ...................... 103 5 Regler som styr offentlig näringsverksamhet ........ 105 5.1 Vad är offentlig näringsverksamhet ? ............. 105 5.2 Legala begränsningar för offentlig näringsverksamhet . 109 5.2.1 Mål för offentlig näringsverksamhet .............. 109 5.2.2 Gränser för statlig näringsverksamhet ............ 109 5.2.3 Gränser för kommunal näringsverksamhet ......... 110 5.2.4 Övriga begränsningar och särdrag i offentlig

näringsverksamhet .......................... 117 5.2.5 Förvaltningsbesluts överklagbarhet ............... 120 5.3 Regler för prissättning av varor, tjänster och andra

nyttigheter som tillhandahålls inom offentlig

näringsverksamhet .......................... 121 5.3.1 Statlig näringsverksamhet ..................... 121 5.3.2 Kommunal näringsverksamhet .................. 125 5.4 Redovisning i offentlig verksamhet .............. 128 5.4.1 Regler för redovisning ....................... 128 5.4.2 Redovisningens roll i ekonomisystemet ........... 131 5.4.3 Extern redovisning .......................... 132 5.4.4 Kontoplanesystem ........................... 133 5.4.5 Intern redovisning ........................... 133 5.4.6 Kalkylering ............................... 134 5.4.7 Enhetlig intemredovisning ..................... 135 5.4.8 Avgränsad redovisning ....................... 137 5.5 Vilka offentliga verksamheter kan utsättas för

konkurrens ? .............................. 138 5.5.1 Stöd i regeringsformen för överlämnande av

förvaltningsuppgift .......................... 138 5.5.2 Stöd i kommunallagen för överlämnande av vården

av en kommunal angelägenhet .................. 139 5.5.3 Särskilt lagstöd ............................. 139 5.5.4 Det obligatoriska kämområdet .................. 140

5.6 5.6.1 5.6.2 5.6.3 5.6.4 5.6.5 5.6.6 5.6.7 5.7

6 6.1 6.2 6.3

7.1 7.1.1 7.1.2 7.1.3 7.2 7.3 7.4

8.1 8.2

8.3 8.3.1

8.3.2

8.3.3 8.4 8.5

Regler om konkurrens ........................ 144 EG:s konkurrensregler ........................ 144 Konkurrenslagen ............................ 151 Två förbudsregler ........................... 152 Offentlig underprissättning .................... 155 Offentliga regleringar ........................ 157 Sanktioner ................................ 158 Sammanfattande bedömning ................... 159 Uppgiftsskyldighetslagen ...................... 159 Regler som styr offentlig upphandling ............ 163 EG:s regler om upphandling ................... 163 Lagen om offentlig upphandling ................ 164 Lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende

offentlig upphandling (LIU) .................... 172 Regler som styr offentlig stödgivning till näringslivet . 175 EG:s statsstödsregler ......................... 175 Grundläggande principer ...................... 175 Anmälan av stöd ........................... 177 Tillåtna stödformer .......................... 178 Förordningar om statligt stöd till näringslivet ....... 184 Konkurrenslagen ............................ 190 Kommunallagens regler om stöd till näringslivet ..... 192 Kartläggningen av konkurrensproblemen .......... 195 Om kartläggningsarbetet ...................... 195 Klagomål som redovisats av Konkurrenskommissionen (KK), Konkurrensverket (KV), Företagarnas Riksförbund (FR), Industriförbundet (IF), Sveriges Fastighetsägareför- bund (SFF), Åkeriföreningen (ÅF) m.fl. ........... 198 Typiska fall av konkurrensstömingar ............. 203 Konkurrensstömingar som kan uppkomma när myndigheter och offentliga företag säljer tjänster på icke konkurrensutsatta och

konkurrensutsatta marknader ................... 205 Konkurrensstömingar som kan uppkomma när

myndigheter och offentliga företag

konkurrensutsätter egenregiverksamhet ............ 212 Företagsstöd ............................... 216 Konkurrensverkets analys av klagomålsärendena . . . . 222 Maria Bengtssons analys ...................... 229

9 Konkurrensverkets rapporter ................... 241 9.1 Kommunal kostnadsredovisning (februari 1993) ..... 241 9.2 Sambruk i offentlig sektor (juni 1994) ............ 245 9.3 Offentligt stöd till näringslivet (juni 1994) ......... 247 10 Sammanfattande bedömning ................... 253 10.1 Konkurrens och konkurrensproblem i gränslandet

mellan offentlig och privat näringsverksamhet ....... 253 10.2 Överväganden med anledning av identifierade

konkurrensproblem .......................... 256 10.2.1 Offentlig konkurrenssnedvridande prissättning ...... 257 10.2.2 Avbruten upphandling ........................ 264 10.2.3 Konkurrenssnedvridande företagsstöd ............. 266 10.3 Övriga frågor .............................. 273 10.3.1 Offentlig näringsverksamhet inom det egentliga

näringslivet ............................... 273 10.3.2 Jäv ..................................... 276 10.3 .3 Upp giftsskyldighetslagen ..................... 277 11 Förslag till åtgärder ......................... 279 11.1 Behovet av lagstiftning ....................... 280 11.2 Principförslag till lag om konkurrensneutralitet

vid offentlig prissättning m.m. .................. 283 11.3 Den kommunala kompetensen inom det egentliga

näringslivet ............................... 288 11.4 Jäv vid konkurrensutsättning av egenregin m.m. ..... 289 11.5 Regler om avbruten upphandling ................ 290 11.6 Åtgärder för att åstadkomma konkurrensneutralitet

vid offentlig stödgivning till näringslivet .......... 291 11.7 Uppgiftsskyldighetslagen ...................... 292 11.8 Kostnadskonsekvenser ........................ 293 11.9 Författningskommentar ....................... 294 12 Särskilda yttranden .......................... 301

Bilagal Kommittédirektiv Bilaga 2 Konkurrensverkets rapport Skattesubventioner, underpris- sättning och konkurrens vad krävs för ökad konkurrens- neutralitet Bilaga 3 Maria Bengtssons studie "Snedvridning av konkurrens i gränslandet mellan det privata och det offentliga"

SAMMANFATTNING

Den traditionella bilden av förhållandet mellan offentlig och privat sektor kan sägas vara kännetecknad av att uppgiftsfördelningen mellan de båda sektorerna varit relativt väl avgränsad. Den ökade marknadso- rienteringen inom den offentliga sektorn har dock inneburit att gränsen mellan den offentliga och privata sektorn blivit mindre markerad. Offentliga aktörer har trängt in på marknader som tidigare varit förbehållna det privata näringslivet. Samtidigt har privata aktörer, för att öka effektiviteten i den offentliga sektorn, släppts in på marknader som tidigare varit förbehållna offentliga tjänsteproducenter.

Den genomförda kartläggningen visar att det i mötet mellan konkurre- rande offentlig och privat näringsverksamhet utöver sedvanlig rivalitet mellan konkurrenter även förekommer friktioner, motsättningar och konflikter av ett mera allvarligt slag. Bland företrädare för mindre och medelstora tjänsteproducerande företag finns en utbredd oro för vad som uppfattas som en osund, övermäktig och orättvis konkurrens från skattefmansierad offentlig näringsverksamhet.

Vår bedömning är att denna oro i vissa fall är berättigad.

Kartläggningen av konkurrensproblemen bygger på klagomålsärenden hos Konkurrensverket och andra klagomål som vi tagit del av. Vi har inte bedömt det vara möjligt eller lämpligt att utreda individuella klagomål mot en myndighet eller ett offentligt företag. Att göra detta ankommer på Konkurrensverket, domstolama, JO och JK. Vi har valt att gruppera klagomålen utifrån tre typsituationer: 1) myndigheter och offentliga företag säljer varor och tjänster på den öppna marknaden varvid klagomål uppkommit om konkurrenssned- vridande prissättning 2) myndigheter konkurrensutsätter sin egenregiproduktion varvid klagomål uppkommit om bristande konkurrensneutralitet vid an- budsprövningen 3) myndigheter ger stöd till privat näringsverksamhet varvid klagomål uppkommit om konkurrenssnedvridande stödgivning.

Kartläggningen visar enligt vår mening att det mest allvarliga och troligen mest frekventa konkurrensproblemet med koppling till offentlig näringsverksamhet föreligger när en offentlig huvudman säljer tjänster på den öppna marknaden till så låga priser att konkurrensen snedvrids.

Även avbrytande av ett påbörjat upphandlingsförfarande på icke affärsmässiga grunder och konkurrenssnedvridande företagsstöd har identifierats som konkurrensproblem.

Merparten av de problem som identifierats vid kartläggningen täcks sannolikt inte av nuvarande lagstiftning. I kommunallagen och avgifts- förordningen finns vissa regler som tar sikte på offentlig prissättning. Ingen av dessa regler utgör dock en effektiv spärr mot konkurrenssned- vridande offentlig prissättning. Vid prissättning av offentligt producera- de tjänster är rättsläget oklart i vilken mån konkurrenslagstiftningen täcker in situationer där en offentlig serviceproducent inte tar ut full kostnadstäckning och dämied snedvrider konkurrensen på marknaden. Konkurrenssnedvridande offentlig prissättning torde sannolikt mera sällan kunna angripas med stöd av konkurrenslagen. Statliga affärsverk, statliga bolag och vissa kommunala traditionella affärsverksamheter med dominerande ställning på den relevanta marknaden torde dock i regel vara åtkomliga i fråga om missbruk av dominerande ställning.

Det ställs idag inte några fonnella krav på att i redovisningen särskilja konkurrensutsatt verksamhet från verksamhet som är skyddad från konkurrens. Problemen ligger häri svårigheterna att få fram infonnation som underlag för fördelning av kostnader mellan konkurrensutsatt och annan verksamhet.

Avbrytande av upphandling är inte särskilt reglerat i lagen om ajfentlig upphandling, LOU. En tolkning av lagen är att ett avbrytande av t.ex. politiska skäl strider mot lagens krav på affärsmässighet. I brist på rättsligt avgörande får det alltjämt anses råda osäkerhet huruvida ett avbrytande av icke affärsmässiga skäl står i strid med LOU.

Inte heller lagen om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling fångar in den situationen att en anbudstävling avbryts till följd av att en offentlig upphandlare låter sin egenregiverk- samhet ta hand om en arbetsuppgift om vilken denne anordnat en anbudstävlan.

Statsstödsreglerna i Romfördraget ger enligt vår bedömning uttryck för en väl avvägd kompromiss mellan det allmännas intresse av att kunna främja näringslivet och det enskilda företagets intresse av att inte bli utsatt för en konkurrenssnedvridning till följd av offentliga subventioner till ett konkurrerande företag. Endast i ett fåtal stödförordningar finns uttryckliga regler som kräver att ett beslut om stöd föregås av en

konkurrensanalys. Statligt företagsstöd kan inte angripas med stöd av konkurrenslagen. Kommunalt stöd till enskilda företag som inte har stöd i lag och som lämnas inom ramen för ett konkurrensbegränsande avtal, torde i vissa fall kunna angripas med stöd av konkurrenslagen. Rättsläget måste dock betraktas som osäkert. Gränsen mellan det tillåtna och otillåtna området i kommunallagen är relativt väl avgränsat. Stöd till enskilda företag får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Detta kan vara fallet om det enskilda initiativet viker eller faller bort på ett visst serviceområde och det står klart att det inte finns enskilda företag eller privatpersoner som är beredda att göra de nödvändiga insatserna. Speciallagstiftning inom såväl det obligatoriska som det fakultativa området ger kommuner och landsting befogenheter att utöver kommunallagens regler ge stöd till enskilda företag. Kommunalt stöd till enskilda företag får endast lämnas om det är förenligt med statsstöds- reglerna.

Offentlig näringsverksamhet som bedrivs i gränslandet mellan den offentliga och privata sektorn kan skapa konkurrensproblem av princi- piell och samhällsekonomisk betydelse. Vi anser därför att när offentliga huvudmän bedriver näringsverksamhet i konkurrens med privata företag skall det finnas bindande regler med en effektiv tillsyn och ett sank- tionssystem. Vi föreslår därför

- att det införs en lag om konkurrensneutralitet vid offentlig prissätt- ning med krav på att offentlig näringsverksamhet under vissa förutsättningar skall redovisas skild från annan verksamhet, att priset baseras på en kostnadskalkyl och att prissättningen inte får medföra en från allmän synpunkt otillbörlig prissättning, - att en nämnd under ledning av en opartisk ordförande och med representanter för offentlig och privat sektor ger vägledning, utövar tillsyn och prövar frågor om överträdelse av lagen, - att kommunallagen (1990:900) ses över i syfte att precisera under vilka förutsättningar som kommuner och landsting får driva näringsverksamhet på konkurrensmarknader och att möjligheterna stärks att rättsligt pröva om sådan verksamhet är kompetensenlig, - att kommunallagens regler om jäv kompletteras med regler som förhindrar att förtroendevald eller anställd som deltar i beredningen av ett upphandlingsärende medverkar vid utfommingen av ett internt bud, - att de olika speciallagar som reglerar verksamheter med inslag av såväl myndighetsutövning som näringsverksamhet kompletteras med regler som förhindrar att myndighetens olika roller blandas

samman, att det i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling eller i annan lagstiftning klargörs att upphandlingar inte får avbrytas utan affärsmässiga skäl, att de förordningar med bestämmelser om statligt stöd som saknar en uttrycklig föreskrift om att effekter på konkurrensen skall beaktas vid stödgivningen kompletteras med en sådan föreskrift och att motsva- rande föreskrift införs i kommunallagen, att lagen (1956c245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden upphävs.

Författningsförslag

Principförslag till Lag om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning m.m. (1996:000)

Härigenom föreskrivs följande

1 kap. Inledande bestämmelser 5 1 Denna lag innehåller bestämmelser om skyldighet för den som är huvudman för offentlig näringsverksamhet som drivs i konkurrens med annan offentlig eller privat näringsverksamhet att vidta åtgärder för att åstadkomma konkurrensneutralitet.

Denna lag gäller inte om den prissättning som tillämpas i verksamheten står under särskild tillsyn av en statlig myndighet enligt annan lag.

5 2 I denna lag avses med Offentlig huvudman: staten genom statliga myndigheter under regering- en, en kommun, ett landsting, ett kommunalförbund, en församling eller kyrklig samfällighet. Som offentlig huvudman skall även anses bolag, förening, stiftelse eller samfällighet till vilket huvudmannaskapet överlämnats eller över vilket det allmänna till följd av ägande eller styrelserepresentation har ett rättsligt dominerande inflytande.

Offentlig näringsverksamhet: ekonomisk eller kommersiell verksamhet som drivs av en offentlig huvudman i offentligrättslig fonn eller privaträttslig form dock ej verksamhet som består i nomigivning, myndighetsutövning och det allmännas övergripande ansvar för centrala samhällsfunktioner och planering.

Offentlig prissättning: de priser eller avgifter som sätts vid försäljning till externa kunder eller konsumenter samt värdet av interna bud när viss verksamhet eller del därav utsätts för konkurrens genom upphandling.

Avgränsad redovisning

& 3 Offentlig näringsverksamhet skall redovisas skild från annan verksamhet i avgränsade redovisningsenheter (balansenheter respektive resultatenheter) om

1) verksamheten avser försäljning av varor eller tjänster till externa kunder eller konsumenter och det finns andra näringsidkare som driver verksamhet av samma slag på samma marknad eller 2) om den offentliga huvudmannen bestämt att en viss verksamhet skall utsättas för konkurrens.

4 5 Om värdet av de varor och tjänster som omsätts i en verksamhet som drivs i konkurrens med annan understiger 00 basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring eller om det finns särskilda skäl behöver inte verksamheten redovisas skild från annan verksamhet.

5 & Avgränsad redovisning som avses i 3 5 innebär 1) att samtliga intäkter och kostnader som är hänförliga till verksam- heten skall påföras redovisningsenheten, 2) att redovisningsenhetens räkenskaper skall för varje räkenskapsår sammanfattas i en årsredovisning.

Om redovisningsenhetens årsomsättning understiger 00 basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring skall årsredovisningen innehålla en förvaltningsberättelse och en resultaträkning. Om årsomsättningen överstiger 000 basbelopp enligt lagen (1962z38l) om allmän försäkring skall årsredovisningen även innehålla en balansräkning.

Kalkylering

6 5 Vid försäljning av varor eller tjänster i konkurrens med annan offentlig eller privat näringsidkare eller vid utfonnning av ett internt bud i samband med upphandling i konkurrens skall en kostnadskalkyl upprättas (förkalkyl). Den offentlige huvudmannen skall i efterhand även kontrollera att kostnadskalkylen varit rättvisande (efterkalkyl).

Kalkylen skall innehålla samtliga för kalkylobjektet relevanta direkta och indirekta kostnader inkluderande ett avkastningskrav, som är skäligt med hänsyn till real avkastning och risk.

Offentlig prissättning

7 & En offentlig huvudman som driver näringsverksamhet i konkurrens med annan offentlig eller privat näringsverksamhet får inte tillämpa en prissättning som på ett märkbart sätt medför eller kan medföra en från allmän synpunkt otillbörlig konkurrensnedvridning.

8 & Priser som tillämpas inom offentlig näringsverksamhet får inte innebära att olika priser tillämpas för likvärdiga prestationer varigenom vissa näringsidkare får en från allmän synpunkt otillbörlig konkurrens- nackdel.

9 5 Offentlig näringsverksamhet som drivs i konkurrens med annan offentlig eller privat näringsverksamhet får inte subventioneras med skattemedel på ett sätt som medför en från allmän synpunkt otillbörlig konkurrenssnedvridning.

Konkurrensneutral utvärdering av interna bud 10 5 Om offentlig näringsverksamhet utsätts för konkurrens genom upphandling skall den ansvarige offentlige huvudmannen i förfrågnings- underlaget redovisa vilka principer som kommer att tillämpas för jämförelser mellan interna bud och externa anbud.

Tillsyn, sanktioner, uppgiftsskyldighet, överklagan de, ikraftträdande m.m.

Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (1991:900)

Härigenom föreskrivs att 25 a 5 kommunallagen (19912900) skall ha följande lydelse.

När en kommuns eller ett landstings egenregiproduktion utsätts för konkurrens genom upphandling får en förtroendevald eller anställd som deltar i beredningen av upphandlingsärendet inte medverka vid utform- ningen av ett internt bud i den upphandling som beredningen avser eller på annat sätt förfara så att förtroendet till hans opartiskhet i upphand- lingsärendet rubbas.

Förslag till Lag om upphävande av lagen (1956:256) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden

Härigenom föreskrivs att lagen (1956:256) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden skall upphöra att gälla vid utgången av .....

1.1 Direktiven (Dir 1994z72)

Utredningens uppdrag är att kartlägga och vid behov föreslå åtgärder för att motverka de konkurrensproblem som kan följa av att offentlig näringsverksamhet underprissätts eller att privat näringsverksamhet helt eller delvis subventioneras med offentliga medel.

I direktiven anges att kartläggningen skall särskilt riktas in på att identifiera inom vilka områden och i vilka branscher en sådan offentlig underprissättning och subventionering förekommer och vilka typiska konkurrensproblem detta ger upphov till. De små och medelstora företagens situation och problem skall särskilt uppmärksammas.

Kartläggningen skall avse de problem som kan uppstå från konkurrens- synpunkt både när det allmänna uppträder som aktör på marknaden och när det allmänna på olika sätt stödjer eller främjar privat näringsutöv- ning.

Eventuella förslag skall riktas in på att stärka möjlighetema till en konkurrensrättslig eller annan prövning av de konkurrensproblem som finns. Det står emellertid utredaren fritt att lämna förslag även till andra åtgärder. Exempel på sådana åtgärder kan vara att skapa handlings- regler för hur konkurrensneutralitet så långt som möjligt skall kunna säkerställas när myndigheter tillämpar olika typer av stödregler. I uppdraget ingår även att pröva om lagen (1956z245) om uppgiftsskyl- dighet rörande pris- och konkurrensförhållanden behövs eller bör ändras.

1.2 Utgångspunkter för utredningens arbete

För såväl privata som offentliga företag är fungerande eller effektiv konkurrens en avgörande förutsättning för ett effektivt utnyttjande av produktionsresursema. Konkurrens och effektivitet är givetvis inte något självändamål. Konkurrensen gör det möjligt att bibehålla eller öka välfärden för medborgarna. Bristande konkurrens ger negativa effekter för samhällsekonomin genom att produktionsresursema inte styrs till

verksamheter som är effektivast.

Bristande konkurrens kan utgöra skäl för att samhället griper in för att förbättra konkurrensen. I andra fall kan ett samhällsingripande vara motiverat av att marknaden inte klarar av att tillhandahålla kollektiva nyttigheter eller att marknadsmekanismema inte tar hänsyn till negativa externa effekter av en viss produktion. Offentlig näringsverksamhet går ofta ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar och tjänster som det allmänna av olika skäl funnit vara lämpligt att driva i egen regi.

Om det allmänna eller ett företag har monopol på en viss verksamhet finns i regel lagregler som förhindrar att priset sätts högre än självkost- naden. I kommunal verksamhet är utgångspunkten att medelsbehovet skall täckas med skatt. Något krav på att eventuella avgifter skall täcka kostnaderna finns inte. Skattefinansiering ingår i många fall som en medveten politik att hålla nere prisnivån på en viss vara eller tjänst i syfte att göra den mer åtkomlig för den breda allmänheten

Förutsättningama för och kraven på offentlig och privat verksamhet är i vissa avseenden olika. En avgörande skillnad är att den offentliga verksamheten är finansierad med skattemedel. Det innebär att det kan finnas risk för ojämlika konkurrensvillkor mellan offentlig och privat verksamhet. Förekomsten av skattesubventioner i offentlig och privat verksamhet kan snedvrida konkurrensen såväl mellan den privata och offentliga sektorn som mellan olika privata företag.

De konkurrensproblem som behandlas i detta betänkande har ofta sin grund i de krav på ökad produktivitet och effektivitet som bland annat varit en följd av den offentliga sektorns finansiella kris. Den genomför- da kartläggningen avser i första hand de konkurrensproblem som kan uppstå när staten, kommuner, landsting och andra offentliga aktörer själva uppträder som säljare på den öppna konkurrensmarknaden och därvid tillämpar priser som inte ger täckning för samtliga kostnader för att producera en vara eller en tjänst. En stor del av den offentliga näringsverksamheten bedrivs emellertid på marknader av monopolka- raktär. Här är huvudproblemet snarast det motsatta. Lagstiftningen som styr prissättningen av nyttigheter som tillhandahålls inom ramen för offentliga monopol har till syfte att motverka att priserna sätts för högt. Den kommunala självkostnadsprincipen förhindrar särbeskattning av vissa kommunmedlemmar. Även i sådan verksamhet kan det dock förekomma att en kommun håller så låga priser att potentiella konkur- renter stängs ute från marknaden.

När det allmänna konkurrensutsätter den egna produktionen kan konkurrensproblem uppkomma till följd av att de ansvariga underskattat de förberedelser som krävs för ett framgångsrikt förändringsarbete. I många fall har det saknats tydliga mål för konkurrensutsättningen och vilka spelregler som skall gälla, till exempel principer för jämförelser mellan anbud från privata företag och interna bud från egenregin. Om den offentlige huvudmannen skall kunna bibehålla sin trovärdighet och kunna upprätthålla intresset för konkurensutsättning hos företagen måste dessa ges garantier för att externa anbud och interna bud prövas på objektiva och affärsmässiga förutbestämda grunder.

En grundläggande förutsättning för en konkurrensneutral anbudspröv- ning är att den offentliga redovisningen är utfomiad så att det går att avgöra vilka kostnader som är förknippade med olika alternativ.

Om en offentlig huvudman förespeglar privata företag att det kommer att finnas framtida förtjänstmöjligheter genom att infordra anbud på drift av en viss verksamhet men av något skäl väljer att avbryta upphand- lingen på grunder som inte är angivna i förfrågningsunderlaget kan konkurrensen störas på flera sätt. Till att börja med blir ett antal företag tvungna att ändra sina planer och avveckla kompetens och resurser som byggts upp för att vinna anbudstävlingen. Vidare kommer det att ta lång tid för den offentlige huvudmannen att återskapa förtroendet hos de privata företagen som lämnat anbud om man skulle vilja gå ut i ett senare skede och konkurrensutsätta verksamheten.

Konkurrensproblem kan även uppkomma i samband med att det allmänna på olika sätt ger stöd eller främjar privat näringsverksamhet, exempelvis inom ramen för de arbetsmarknads- och regionalpolitiska stödprogrammen. Konkurrensen kan sättas helt eller delvis ur spel om ett företag erhåller ekonomiska favörer som inte kommer andra företag till del. Ett exempel är om en kommun av något skäl går med på att sänka hyran för ett företag till en nivå som understiger den marknads- mässiga.

Konkurrenssnedvridande effekter kan även följa av beslut som innefattar fel eller försummelse vid myndighetsutövning och otillbörliga för- faranden vid offentlig upphandling. l betänkandet redovisas några typsituationer där ett agerande från en förvaltningsmyndighet kan ge upphov till konkurrensnedvridningar genom att inte hålla isär sin myndighetsutövande roll och sin roll som offentlig näringsidkare.

1.3 Avgränsningar

Kartläggningen har inriktats på att identifiera vilka områden och branscher inom näringslivet som är särskilt utsatta för konkurrens från skattesubventionerad offentligt och privat bedriven näringsverksamhet och vilka typiska konkurrensproblem som detta medför. Kartläggningen utgår främst från klagomålsärenden som inkommit till och för ut- redningens räkning sammanställts och analyserats av Konkurrensverket. Därigenom har vi erhållit indikationer på att de allvarligaste och mest frekventa konkurrensproblemen avser situationer när offentliga aktörer, utan att själva vara utsatta för konkurrens, säljer tjänster på den öppna marknaden i konkurrens med privata företag. Därutöver har vi dragit vissa generella slutsatser av återkommande klagomål som bedömts äga relevans för kartläggningen. Någon fullständig kvantifiering av konkurrensproblemen är dock inte möjlig att åstadkomma. Ambitionen har i stället varit att få ett underlag för att utredningen skall kunna ta ställning till vilka åtgärder som krävs för att komma till rätta med de problem som finns på marknaden.

Offentligt stöd till näringslivet förekommer i en rad former. I betänkan- det analyseras vissa stödformer. Konkurrensproblem till följd av bankstöd, jordbruksstöd och statligt exportkreditstöd faller utanför kartläggningen. Konkurrensproblem som kan följa av att Svenska kyrkan uppträder som offentlig aktör har vi bedömt sakna intresse för denna utredning. Det är inte vår uppgift att ifrågasätta motivet för en stödform som sådan. Det är endast stödets inverkan på marknaden och eventuella effekter för andra niarknadsaktörer som skall analyseras.

När det gäller kommuner och landsting görs ofta gällande att de systematiskt gör avsteg från de kompetensbegränsningar som gäller enligt kommunallagen. Om en kommun eller ett landsting gör sig skyldig till att bedriva olaglig näringsverksamhet (t.ex. att i spekulativt syfte sälja skattesubventionerade tjänster på den öppna marknaden) kan detta ha stor betydelse för privata konkurrentföretag. Möjlighetema att komma till rätta med sådan olaglig verksamhet är dock begränsade. Detta beror bl.a. på att laglighetsprövning (kommunalbesvär) av kommunala eller landstingskommunala beslut är beroende av att en medlem i en kommun eller ett landsting begär sådan prövning inom viss tid. Den kommunala åtgärd som innefattar ett överskridande av den kommunala kompetensen kan för övrigt vara ett led i en ren verkställig- het vilket innebär att något överklagbart beslut inte kan identifieras. Vidare finns inga effektiva sanktioner mot kommuner och landsting som

inte rättar sig efter förvaltningsdomstolarnas domar och beslut.

Finansdepartementet har i departementspromemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots - ett förslag om personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning - (Ds 1995:27) bl.a. föreslagit att det införs ett personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning dels vid trots mot verkställighetsförbud dels vid utebliven eller otillräcklig rättelse av upphävda beslut som tidigare verkställts.

1.4 Begreppen offentlig näringsverksamhet, offentlig konkurrenssnedvridande prissättning och offentligt konkurrenssnedvridande företags— stöd

Några entydiga och exakta definitioner av begreppen offentlig närings- verksamhet, offentlig konkurrenssnedvridande prissättning och offentligt konkurrenssnedvridande företagsstöd finns inte. I det följande skisseras en grov bild av hur begreppen har använts i den genomförda kartlägg- ningen.

Offentlig näringsverksamhet

Med offentlig näringsverksamhet avses i första hand när offentliga huvudmän (staten, kommuner, landstingskommuner, kommunalförbund etc.) och av det allmänna genom ägande eller styrelserepresentation dominerade företag (bolag, stiftelser etc.) driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Verksamhet som består i norm- givning, myndighetsutövning och det allmännas övergripande ansvar för centrala samhällsfunktioner och planering faller utanför begreppet offentlig näringsverksamhet. Till ekonomisk eller kommersiell verk- samhet räknas vidare inte subventioner till hushåll och företag. Offentlig serviceproduktion inom t.ex. hälso- och sjukvård, äldreomsorg, skola och barnomsorg utgör exempel på ekonomisk verksamhet. Traditionell affärsdrivande offentlig näringsverksamhet, som t.ex. eldistribution, vatten och avloppsverksamhet, buss- och järnvägstrafik utgör exempel på verksamheter av kommersiell natur. 1 kartläggningen av offentlig näringsverksamhet ingår även sådan obligatorisk verksamhet som t.ex. hälso-och sjukvård där det råder osäkerhet huruvida verksamheten faller under begreppet "företag" (undertaking) i konkurrensrättslig mening.

Offentlig konkurrenssnedvridande prissättning I den ekonomiska teorin utgör underprissättning "predatory pricing" en prissättningsstrategi som syftar till att förbättra ett företags position på marknaden på bekostnad av konkurrenterna. Strategin går ut på att företaget sätter priser under full kostnadstäckning för att på så sätt slå ut eller skrämma bort konkurrenterna. När alla konkurrenter är borta höjer företaget priserna. Från renodlad kostnadssynpunkt kan under- prissättning anses föreligga när ett företag sätter priser som är lägre än den kortsiktiga marginalkostnaden för en enskild produkt. De amerikan- ska ekonomerna Areeda och Turner har på grund av svårigheterna att ur ett företags redovisning utläsa vad som är marginalkostnad använt begreppet genomsnittlig rörlig kostnad som en approximation till marginalkostnaden.l Med utgångspunkt från denna renodlade kost- nadsanalys har Areeda och Turner fonnulerat en bevisbörderegel som innebär att om ett dominerande företag sätter priser som inte ger täckning för sina genomsnittliga rörliga kostnaderna presumeras företaget tillämpa en konkurrensskadlig underprissättning. Alla priser som inte ger kostnadstäckning är dock inte underprissättning. Det anses till exempel helt legitimt att ett företag tillämpar introduktionserbjudan- den, rabatter och extrapriser för att ta sig in på marknaden eller för att introducera en ny produkt. Om ett dominerande företag svarar på konkurrentens inträde på marknaden genom att sänka priserna under full kostnadstäckning kan detta vara en åtgärd som främjar konkurrensen och inte nödvändigtvis en konkurrensbegränsande åtgärd.

För att underprissättning skall kunna angripas med stöd av konkur- renslagen krävs att underprissättningen utgör ett missbruk av ett företags dominerande ställning på den relevanta marknaden. Missbruket kan särskilt bestå i att påtvinga någon oskäliga inköps- eller försälj- ningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor. Missbruk av dominerande ställning är förbjudet och kan föranleda att det företag som missbrukat sin ställning får betala såväl konkurrensskadeavgift som skadestånd. EG- domstolen har i det s.k. AKZO-fallet definierat vad som är under- prissättning i konkurrensrättslig mening (rättsfallet redovisas i kap. 5). Domstolen utgick från en kostnadsregel som innebär att om ett företag sätter priser som inte ger täckning för sina genomsnittliga rörliga kostnaderna presumeras att företaget tillämpar underprissättning. Om ett företags prissättning har som syfte att eliminera en konkurrent kan även

1Areeda &Tumer: Predatory Pricing and Related Practices, Haward Law Review 1975

ett pris som är högre än den genomsnittliga rörliga kostnaden men lägre än den genomsnittliga totala kostnaden anses utgöra ett missbruk av den dominerande ställningen. I konkurrenslagen uppställs inte något krav på uppsåtligt handlande när det gäller missbruk av dominerande ställning.2 Det är den typiskt sett konkurrensskadliga effekten som är avgörande för bedömningen.

Om kravet på marknadsdominans på den relevanta marknaden såväl geografiskt som produktmässigt är uppfyllt kan underprissättning i princip angripas med stöd av konkurrenslagen även om det är fråga om offentlig näringsverksamhet. Det kan dock göras gällande att närings- verksamhet som inte har ett kommersiellt vinstsyfte, t.ex. kommunal näringsverksamhet, inte kan träffas av förbudet mot underprissättning eftersom missbruk av dominerande ställning förutsätter ett syfte att nå marknadsmakt för att senare kunna tillskansa sig monopolvinster. Enligt Konkurrensverket utgör kravet på kommersiellt vinstsyfte ofta ett avgörande hinder för att underprissättning av en offentlig aktör skall vara åtkomligt med stöd av konkurrenslagen. Frågan är emellertid inte prövad i svensk eller internationell domstol.

Den exakta juridiska och ekonomiska innebörden av begreppet offentlig underprissättning som används i direktiven är oklar. Det är uppenbart att de problem som beskrivs i direktiven bara till viss del kan fångas upp av det som kan definieras som underprissättning i konkurrensrättslig mening. Vid kartläggningen har i stället begreppet offentlig konkurrens- snedvridande prissättning använts för att fånga upp konkurrenssned— vridande beteenden när en offentlig huvudman sätter priser som inte ger täckning för samtliga kostnader som åtgår för att producera en vara eller tjänst. Marknaden presumeras bli utsatt för en störning oavsett om den offentlige huvudmannens marknadsandel är stor eller liten. Något krav på syfte eller avsikt att störa marknaden uppställs inte. Däremot förutsätts att den konkurrenssnedvridande prissättningen har en viss varaktighet och ger en ekonomiskt märkbar effekt.

Enligt förarbetena till konkurrenslagen anses det inte vara möjligt att ingripa mot konkurrensbegränsningar som är en direkt och avsedd effekt av lagstiftning eller en ofrånkomlig följd av denna3. Exempel på detta

2Prop. 1992/93:56 s. 86

3Prop. 1992/93156 s. 70

är de s.k. immaterialrättema (patenträtt, varumärkesrätt, upphovsrätt) som utgör ett slags rättsliga monopol. I vilken utsträckning ett landsting eller en kommun kan åberopa kommunallagen som en "direkt och avsedd effekt" eller en ofrånkomlig följd" av lagstiftning vid konkur- renssnedvridande prissättning är inte rättsligt fastslaget. I vår kart— läggning har vi inte känt oss begränsade av detta.

Offentligt konkurrenssnedvridande företagsstöd Offentligt stöd innefattar som regel någon slags subvention antingen i form av bidrag eller subventionerat lån, dvs. det är frågan om en ekonomisk förmån riktad från en offentlig huvudman till individer eller företag, som inte motsvaras av någon likvärdig (ekonomisk) mot- prestation från mottagaren. Skattesubventioner används regelmässigt som ett medel att främja produktion och konsumtion av olika varor eller tjänster inom en rad områden såsom läkemedel, sjukvård, utbildning, kollektivtrafik etc.

Offentlig stödgivning till näringslivet syftar vanligen till att stärka vissa företags eller vissa företagsgruppers konkurrenskraft. Även om stödet har utformats för att balansera en nackdel, till exempel i form av ogynnsam lokalisering, finns i regel en risk för att stödet får en konkurrenssnedvridande effekt. Konkurrenssnedvridningen uppkommer 1) om ett stöd är större än vad som krävs för att uppväga ifrågavarande nackdel 2) om stödet avgränsas eller dimensioneras så att bara vissa företag av de som skulle behöva stöd får de] av den aktuella stöd- formen.

I kartläggningen har begreppet offentligt konkurrenssnedvridande företagsstöd använts för att fånga upp den form av icke önskvärda konkurrenssnedvridningar som anges ovan.

Enligt Romfördraget är offentligt stöd som snedvrider konkurrensför- hållandena inom EU oförenligt med den gemensamma marknaden under förutsättning att stödet har samhandelseffekt, dvs. riskerar att snedvrida handeln mellan medlemsländerna. Inom EG-rätten används termen statsstöd men även andra offentliga organ som kommuner och landsting omfattas av regelverket. Statsstödsbegreppet kan tolkas mycket extensivt och inbegriper då inte bara direkta och indirekta bidrag till privata och offentliga företag. Även anslag som beviljas av fullmäktige i en kommun och utbetalas till en kommunal verksamhet som bedrivs i förvaltningsfomi t.ex. en hotellrörelse eller en campinganläggning, kan räknas som statsstöd. Allt statsstöd är inte förbjudet. Stöd till företag

godtas till exempel om den privata sektorn inte kan tillgodose markna— dens behov eller om konkurrensen på marknaden inte anses vara tillräcklig. Individinriktade stödåtgärder, exempelvis arbetslöshets- understöd, kommer normalt sett inte i konflikt med EG:s statsstöds- regler. Detta kan lite förenklat sägas utgöra grunden för vilka former av stöd och subventioner som godtas respektive vilka som träffas av statsstödsreglemas förbud.

1.5 Arbetets uppläggning och inriktning

Kartläggningsarbetet har genomförts på flera olika plan. En väsentlig del av kartläggningen har varit att få ett underlag för att beskriva huvudlin- jema i det omfattande förändrings- och förnyelsearbete som äger rum inom den offentliga sektorn (kap 2). De strukturella förändringar som skett och sker i den offentliga sektorns serviceproduktion är en viktig bakgrund till uppkomsten av de konkurrensproblem som anges i direktiven.

För att få en bild av hur konkurrensproblem i mötet mellan den offentliga och den privata sektorn gestaltar sig i andra länder har vi företagit en begränsad internationell utblick. Studieresor har företagits till våra nordiska grannländer, Storbritannien och Tyskland. Vi har även sammanträffat med företrädare för EU-kommissionen som därvid redovisat sina tolkningar av relevanta regler i EG-rätten. Erfarenheterna från dessa aktiviteter redovisas i kapitel 3.

Konkurrens som ett medel att uppnå samhällsekonomisk effektivitet och vilka samhällsekonomiska förluster som uppkommer om konkurrensen inte fungerar inom såväl den offentliga som den privata sektorn beskrivs i kapitel 4.

En betydelsefull del av kartläggningen är den redovisning och analys som görs av i vilken mån gällande rättsregler som styr offentlig näringsverksamhet, offentlig upphandling och offentlig stödgivning täcker in de aktuella konkurrensproblemen (kap 5-7).

Med utgångspunkt från en "bruttoredovisning" som innehåller ett stort antal exempel på klagomål som redovisats av Konkurrenskommissionen,

4Allgårdh m.fl., EG och EG-rätten s. 279

Konkurrensverket, Företagarnas Riksförbund, Industriförbundet, Sveriges Fastighetsägareförbund, Åkeriföreningen m.fl. har vi försökt att identifiera vilka områden och branscher inom näringslivet som upplever sig vara särskilt utsatta för konkurrens från skattesubventionerad offentligt och privat bedriven näringsverksamhet och vilka typiska konkurrensproblem som detta medför (kap 8).

Vi har inte bedömt det vara lämpligt att analysera och ta ställning till enskilda fall av offentlig underprissättning eller subventioner. Detta vore att föregripa den prövning som Konkurrensverket och domstolsväsendet har att företa.

På vårt uppdrag har Konkurrensverket utfört en systematisk genomgång av ärenden om offentlig underprissättning och subventioner på konkurrensutsatta marknader. En sammanfattning av Konkurrensverkets rapport finns i kapitel 8.4. Rapporten i sin helhet redovisas i bilaga 2.

Ekon. dr. Maria Bengtsson har på grundval av ett urval av Konkurren- sverkets ärenden och kompletterande intervjuer av berörda "aktörer" genomfört en vetenskaplig studie i syfte att fördjupa kunskapen om de processer som kan leda till konkurrensstömingar mellan offentlig och privat näringsverksamhet. En sammanfattning av Bengtssons studie finns i kapitel 8.5. Studien i sin helhet redovisas i bilaga 3.

I kapitel 9 sammanfattas dessutom Konkurrensverkets rapporter om kommunal kostnadsredovisning, sambruk i offentlig sektor samt offentligt stöd till näringslivet - åtgärder för ökad konkurrensneutralitet.

En sammanfattande bedömning av den genomförda kartläggningen och våra överväganden och förslag redovisas i kap. 10 och 11.

För att få ett faktaunderlag till våra överväganden och förslag har vi samm anträffat med företrädare för privata företag, kommuner, landsting, statliga myndigheter och organisationer. Därutöver har inkommit ett antal skrivelser med synpunkter och förslag.

Statistiska centralbyrån (SCB) har bidragit med uppgifter om offentlig respektive privat näringsverksamhet inom olika områden. Något statistiskt underlag för en fullständig kvantifiering av konkurrens- problemen har inte gjorts. En viss osäkerhet kan därför sägas råda om de aktuella konkurrensproblemens exakta samhällsekonomiska be- tydelse. Vi är dock övertygade om att den bild som växt fram som ett

resultat av kartläggningsarbetets olika delar är tillräcklig för ett ställningstagande till behovet av vilka åtgärder som behövs för att komma till rätta med de redovisade konkurrensproblemen.

1.6 Frågans tidigare behandling

Konkurrensproblem till följd av att offentlig näringsverksamhet underprissätts eller att privat näringsverksamhet helt eller delvis subventioneras med offentliga medel har ifråga om den kommunala och landstingskommunala sektorn utförligt behandlats av Konkurrenskom- mittén. I delbetänkandet Konkurrensen inom den kommunala sektorn (SOU 1991 : 104) föreslogs att kommuner och landsting skulle tillåtas att under vissa villkor få bedriva uppdragsverksamhet i andra kommuner och landsting. En förutsättning för detta var att motsvarande verksamhet var kompetensenlig i den egna kommunen eller landstinget och att upphandling ägde rum i fri konkurrens. Vidare skulle uppdragsverk- samheten särredovisas och resultatet av den särskilt anges i årsredovis- ningen.

Konkurrensmyndigheten skulle inom ramen för konkurrenslagstiftningen ha möjlighet att kontrollera att en kommuns eller ett landstings externa uppdragsverksamhet bar sina egna kostnader och således inte varaktigt subventionerades genom underprissättning.

Beträffande kommunalt stöd till näringsidkare ansåg kommittén (5.280) att sådant stöd kan allvarligt störa marknadens funktionssätt. Bl.a av detta skäl borde kommunerna vara restriktiva med att överhuvudtaget ge stöd. Kommittén anförde vidare:

"Om kommunen anser det vara motiverat att ge ett särskilt stöd för att upprätthålla en viss servicenivå bör det ges i generella fonner, dvs. alla näringsidkare som erbjuder allmänheten den aktuella servicen skall kunna få del av stödet. Om kommunen säljer mark för affärs- eller industriändamål och det inte finns några kvantitativa restriktioner bör alla företag ha samma möjlighet att köpa mark och de bör betala samma pris. Även om detta inte är möjligt, tex. därför att kommunens markinnehav är begränsat inom ett visst område eller en lokal bara kan hyras ut till ett företag, är det angeläget att konkurrensaspekten beaktas. Kommunen bör därför i sådana fall sälja marken eller hyra ut lokalerna till högstbjudande efter en öppen tävlan.

En konsekvens av att kommunen tillämpar dessa principer kan bli att t.ex. ett företag som bedriver fotvård på ett servicehus kan komma att få en lägre lokalkostnad än sina konkurrenter. Detta är emellertid något som bör kunna godtas, förutsatt att alla företag har haft samma möjligheter att delta i anbudstävlingen. Vi anser således att de principer om konkurrens och affärsmässighet, som finns i upphandlingsbe- stämmelserna, även bör tillämpas vid försäljning och uthyrning.

Rätten för en kommun att ge stöd till företag och formerna för bidragsgivningen är en fråga som inte är lämpligt att reglera i konkur- renslagen. Den hör i stället naturligt samman med kommunallagens regler om den kommunala kompetensen. Kommittén anser att dessa regler bör tillämpas så att om en kommun ger ett individuellt inriktat stöd till en näringsidkare för en viss verksamhet, t.ex. genom att man erbjuder mark eller genom att man upplåter lokaler eller anläggningar, detta bör ske efter en öppen tävlan."

I ett delbetänkande av Lokaldemokratikommittén, Kommunal upp- dragsverksamhet (SOU 19921128) föreslogs att kommuner, landsting och kommunala företag på försök skulle ges rätt att utföra uppdrag, dvs. sälja tjänster på den öppna marknaden. Bl.a. med hänsyn till risken för konkurrenssnedvridningar förutsattes att uppdragsverksamheten skulle bedrivas på ajfärsmässig grund. En strikt tillämpning av självkost- nadsprincipen skulle kunna leda till underprissättning av de kommunala tjänsterna (5.25 ff).

Förslaget har ännu inte lett till någon lagstiftning. En arbetsgrupp inom civildepartementet har däremot i departementspromemorian Kommunal uppdragsverksamhet och kommunal samverkan om myndighetsutövning (Ds 1995:13) föreslagit att kommunala aktiebolag skall få bedriva kollektivtrafik utanför sina geografiska områden.

Enligt förslaget skall verksamheten bedrivas affärsmässigt. Med affärsmässighet avses bl.a att företaget tillämpar en affärsmässig prissättning. En affärsmässig prissättning bygger i grunden på att "verksamheten bl.a. skall generera viss vinst, att man i prissättningen kalkylerar med visst risktagande och avskrivningar. Vilken vinst- marginal, vilken risk eller vilka avskrivningar som vid olika tillfällen är affärsmässigt att räkna med ärinte givet. De nämnda faktorerna är i hög grad beroende av branschpraxis och av marknadssituationen vid det tillfälle då prissättningen skall göras."

Enligt förslaget får en kommun eller ett landsting inte stödja upp- dragsverksamheten på ett sådant sätt att den fria konkurrensen hämmas eller i övrigt vidta annat konkurrensbegränsande förfarande. De åtgärder som avses är sådana som kan angripas med stöd av konkurrenslagen. I bolagets redovisning kostnaderna, intäkterna och resultatet av upp- dragsverksamheten redovisas särskilt. Av redovisningen skall framgå om subventioner eller andra ägartillskott förekommit. Kommittén föreslår dock inga detaljerade redovisningsföreskrifter.

I departementspromemorian Avgifter inom kommunal verksamhet - förslag till modifierad självkostnadsprincip (Ds 1993:16) föreslog en arbetsgrupp som var tillsatt av dåvarande civilministern en komplette— ring till kommunallagen av innebörd att om kommuner och landsting bedrev näringsverksamhet på en marknad med fungerande konkurrens skulle den drivas på affärsmässiga grunder, redovisas särskilt och inte få understödjas på sådant sätt att den fria konkurrensen hämmades. Förslaget ledde inte till lagstiftning bl.a på grund av att frågan be- dömdes ha en mer konkurrensrättslig och generell giltighet.

Näringsutskottet har i betänkandet Särskilda konkurrensregler för lantbruket (1993/94zNU 23) uttalat att det är angeläget att olika offentliga stödåtgärder utfonnas så att de inte snedvrider konkurrensen mellan olika företag.

I departementspromemorian Anbudskonkurrens vid ajfentlig produktion (Ds l992:121) behandlades frågan om underprissättning i offentlig verksamhet. I promemorian (597 ff) angavs att dylika kostnads- relaterade felaktigheter har samband med flera aspekter.

"Dit hör bristande kostnadsmedvetande på många håll. Man gör ibland helt enkelt inte klart för sig t.ex. att egenregin bör stå för en andel av en viss kostnad eller av viss overheadkostnad. Exempelvis kan det handla om att egenregin utan kostnad får disponera gemensamma resurser, typ lokaler och utrustning. Det kan också röra sig om felaktiga fördelningsnycklar m.m. Till detta kommer att det finns stora brister i de kommunala redovisningssystemen. Bristerna kan både leda till bristande kostnadsmedvetenhet och utebliven kostnadstäckning, omöjliggöra rättvisa jämförelser mellan egenregins och privatas anbud samt hindra insyn och kontroll utifrån för prövning av bl.a. om principen om affärsmässighet i det enskilda fallet upprätthålls i praktiken eller ej. På en konkurrensutsatt marknad kan detta leda till att egenregin - statlig eller kommunal- avsiktligt eller oavsiktligt under-

prissätter till skada för de privata företagen. En sådan underprissättning kan vara mycket svår eller omöjlig att leda i bevis, just därför att redovisningssystemen har grundläggande brister. Erfarenheterna i rättstillämpningen i Marknadsdomstolen talar ett tydligt språk (jfr det s.k. Televerksärendet). Krav på särredovisning skulle behöva uppställas. Underprissättning från en statlig myndighet eller en kommuns sida i en näringsidkarroll kan falla under den nuvarande konkurrenslagens missbruksbestämmelse. Bevissvårighetema är som berörts dock mycket omfattande. I den nya konkurrenslagen kommer kartellförbudet knappast att bli tillämpligt på avtal mellan t.ex. kommunen eller en upphandlande enhet samt den utförande enheten. Här föreligger ju inte avtal i civilrättslig mening eller fristående rättssubjekt. Då återstår som enda möjligheten att angripa en sådan prissättning, när kartellförbudet inte går att tillämpa, att gå via förbudet mot missbruk av dominerande ställning. För en sådan ställning krävs dock en tillräcklig grad av makt över den lokala marknaden. En sådan dominerande ställning i konkur- rensrättslig mening behöver dock t.ex. en kommun alls ej ha. Även om den fortsätter att underprissätta kommer den då att gå fri i det nya lagsystemet."

Att statlig och kommunal underprissättning kan fortgå förklarades med att "den underprissättande enheten i allmänhet saknar ett lättrörligt kapital, dvs. underskottet täcks. Hos ett privat företag skulle riskkapita- let gå ur organisationen vid bestående underprissättning som inte på sikt genererar vinstmedel som överstiger förlusterna. En sådan vinst- generering kan i princip bara uppnås på två vägar. Den ena är att det privata företaget har tillgång till också en monopolskyddad marknad där det kan ta för högt pris på grund av marknadsmakten. Överskottet kan sedan korssubventionera prissättningen på den konkurrensutsatta marknaden. Detta sker då för ett övergripande, vinstgivande syfte - kanske ökad volym. Det andra sättet är att använda sig av finansiell styrka för att prissätta sina produkter med förlust, i syfte att slå mindre konkurrenter ur marknader. Detta förutsätter att vederbörande därefter har makten över marknaden, så att företaget kan höja prisnivån för att kompensera förlusterna och förvandla dem till vinst".

Arbetsgruppen ansåg sig inte ha praktiska möjligheter att utreda, belysa och analysera alla frågeställningar som kunde komma upp ifråga om redovisningssystem och offentlig under-prissättning. Några konkreta förslag lämnades därför inte i promemorian.

Iregeringens proposition 1993/94235 med förslag till lag om ingripande

mot otillbörligt beteende avseende ajfentlig upphandling (5.33 f) uttalades dock följande som information om underprissättning:

"I det praktiska konkurrensfrämjande arbetet har klagomål om en sådan icke kostnadstäckande prissättning från offentliga upphandlares sida varit särskilt vanliga. Bedömningen i promemorian är att det knappast är meningsfullt att diskutera någon form av särskilt förbud mot underprissättning så länge som det saknas redovisningssystem som medger en effektiv kontroll i det enskilda fallet av att förbudet efterlevs. Konkurrensverket har pekat på de stora bevissvårighetema vid tillämp- ningen av konkurrenslagstiftningen på fall av påstådd underprissättning.

När det gäller frågor om underprissättning torde det beträffande offentliga aktörer ofta handla om vad som kan kallas subventionsström- mar, dvs. ett underskott i viss produktion täcks genom att medel tillförs från annat håll, mer än vad som utomlands kallas "predatory pricing". Sistnämnda uttryck innebär nännast att ett företag använder prissätt- ningen som vapen mot medtävlare för att beröva dem deras marknad- sandelar. Metoden för detta är en aggressiv prissättning under självkost- naden och till förlust för prissättaren. Syftet eller effekten är att finansiellt mindre uthålliga konkurrenter slås ut. Metoden blir för ett privat företag som ju är uppbyggt på ett rörligt riskkapital ekonomiskt möjlig och meningsfull endast om den ger prissättaren marknadsmakt att därefter höja priset och i efterhand kompensera tidigare förluster, sedan de finansiellt svagare konkurrenterna fallit bort.

För en sådan makt förutsätts att nya medtävlare inte kan ta sig in på marknaden. Altemativt täcker prissättaren förlusten genom över- prissättning på en marknad där denne redan har makten. Det över- gripande syftet med operationen är en i vart fall långsiktigt ökad lönsamhet.

Offentliga aktörers prissättningsbeteenden av detta slag samt täckning av underskott i rörelse genom korssubventionering m.m. torde i allmänhet styras av andra överväganden än de som rör långsiktigt ökad vinst. Inte desto mindre skadar beteendena de privata företagen på ett ibland allvarligt sätt. Såsom framgår av departementspromemorian Ds l992:121 täcker otillbörlighetsbestämmelsen inte situationen med underprissättning, som ju är ett säljarbeteende och inte ett beteende avseende upphandling.

Speciella överväganden med hänsyn till samhällsekonomins och

konsumenternas intressen kan behöva ägnas denna typ av offentlig underprissättning. 1 praktisk rättstillämpning har den visat sig vara svår att hantera med stöd av konkurrenslagstiftningen, inte bara på grund av bevissvårigheter. Här kan bl.a. erfarenheter av arbetet med bättre redovisningssystem vara av betydelse. Det kan vidare aktualiseras att pröva frågan om underprissättning särskilt, med hänsyn till dess angelägenhetsgrad som sådan oavsett kopplingen till nuvarande bristfälliga redovisnings-metodik".

I departementspromemorian Avbrutna upphandlingar och interna bud (Ds 1994:83) föreslogs att lagen om offentlig upphandling (LOU) skulle kompletteras med bestämmelser om krav på affärsmässighet när en upphandlande enhet avbryter ett påbörjat upphandlingsförfarande. Enligt förslaget skulle beslut om att avbryta en upphandling på icke affärs- mässiga grunder kunna medföra rätt till skadestånd för anbudsgivare som deltagit i upphandlingen.

I en utredningsrapport till Lokaldemokratiutredningen Kommunal näringslivspolitik i Danmark (SOU 1993 : 1 12) redovisas och kommente- ras resultatet av enkätundersökningar rörande kommunalt stöd till näringslivet. Utredaren sammanfattar på sidan 135 dessa enligt följande:

"Av lokaldemokratikommitténs enkätundersökning framgår att de flesta kommuner och landsting beslutat 0111 åtgärder i syfte att allmänt främja näringslivet, och en fjärdedel av kommuner och landsting lämnar eller hade lämnat stöd till enskilda näringsidkare. Det är möjligt att en del av dessa kommuner av sysselsättningsskäl givit ekonomiskt stöd till enskilda näringsidkare på ett sådant sätt att det hindrat en nödvändig sanering och därmed försvårat en önskvärd strukturomvandling. Ett intressant resultat ....är att näringslivssekreterama ansåg att kommunal- lagen inte innebar några hinder för kommunemas näringspolitik, och mindre än hälften ville dämied ändra kommunallagens bestämmelser. Ett av skälen som anfördes mot ändring kompetensreglema var att kommunema redan gav stöd till enskilda näringsidkare. Varför var då inte intresset större för att lätta på de restriktioner som ändå förelåg med den äldre kommunallagen ? Kanske var man inte alltid medveten 0111 vilka regler som gällde. Av kommunförbundets undersökning framgår att kommunema anser att deras ansvar på det näringspolitiska området har ökat, något som avspeglas i deras ökade engagemang på området sedan början av 1980-talet. Ett allmänt intryck från kommunförbundet är dock att de kommunala subventionerna till näringslivet nu börjar minska."

Enligt en ESO-rapport Företagsstödet - Vad kostar det egentligen ? (Ds 1995:14) har staten, kommunema och landstingen direkta kostnader för företagsstöd på i genomsnitt omkring 50 miljarder kronor per år. Företagsstödet motsvarar företagens samlade inbetalningar av sociala avgifter. Företagsbeskattningen inbringar endast en tredjedel av vad företagen erhåller som företagsstöd. Det finns vissa vetenskapliga studier som visar att effekterna av företagsstöd är små och ibland negativa. En bidragande orsak är att olika stödåtgärder ofta har flera mål samtidigt. Ur konkurrenssynpunkt har företagsstödet kommit att ifrågasättas på den grunden att vissa företag får tillgång till stöd som stärker konkurrensfönnågan gentemot konkurrenter som inte får något motsvarande stöd. Enligt ESC-rapporten är målen för företagsstödet ofta vagt formulerade. Samhällsekonomiskt rationella mål blandas inte sällan med politiska mål.

I rapporten konstateras att vetenskapliga studier visar på svaga effekter av företagsstöden. Samhällsekonomiskt negativa effekter konstateras oftast för de konserverande stöden som subventionerar produktion eller som håller företag vid liv som annars hade gått i konkurs. Om ett företagsstöd inte är knutet direkt till måluppfyllelsen kan stödet ibland leda till en negativ effekt. Ett exempel på detta är om ett investerings- stöd, som syftar till att skapa arbetstillfällen, i själva verket minskar sysselsättningen genom att företagen investerar på ett sätt som minskar behovet av arbetskraft.

Den samhällsekonomiska vinsten av ett företagsstöd uppkommer om en verksamhet startas som inte hade tillkommit utan stöd och om stödet ger upphov till vinster utanför företaget, t.ex. genom spridning av ny teknik genom att en ökad konkurrens stimulerar produktivitetsutvecklingen eller bättre utnyttjande av samhällskapital i olika fonner.

Företagstödets samhällsekonomiska kostnader består enligt rapporten av fem poster:

1) De skatter som används för att finansiera stödet ger upphov till effektivitetsförluster i form av minskade motiv för att investera och arbeta. Överföringama utgör i sig inte någon samhällsekonomisk kostnad. 2) Myndigheter har kostnader för att administrera stödet. 3) Företagen har kostnader för att ansöka om stöd, avrapportera effekter m.m. 4) Stödet kan ha negativa bieffekter inom företaget, t.ex. att verksam-

heten anpassas efter bidragsmöjlighetema. Lönebildningen kan påverkas så att företagets konkurrenskraft försämras. Den subventionerade verksamheten kan ge upphov till negativa miljöeffekter. 5) Stödet kan ha negativa biverkningar utanför företaget. Effektivare konkurrenter slås ut eller måste i varje fall minska antalet anställda.

I ett delbetänkande av utredningen om fredstida utnyttjande för civila ändamål av resurser avsedda för försvarsändamål, Civilt bruk av försvarets resurser (SOU 1995:29), föreslås att försvarsmaktens nöd- och sjuktransporthelikoptrar i större utsträckning skall kunna utnyttjas av räddningstjänsten respektive sjukvårdshuvudmännen. För att om möjligt undvika att konkurrensen på marknaden för civila helikopter- transporter snedvrids föreslås att försvarsmakten skall ta ut priser motsvarande självkostnaden. Utredningen konstaterar att "oavsett vilket pris Försvarsmakten tillämpar torde konkurrenssituationen för de privata företagen komma att påverkas. RRV konstaterar också att om Försvars- makten går in som en ny aktör på marknaden kan konkurrenstrycket öka, beroende på vilket pris man väljer. Eftersom ett pris motsvarande självkostnaden innebär att alla kostnader som är förenade med verksam- heten täcks borde det kunna uppfattas som en konkurrensneutral prissättning. I olika sammanhang har företrädare för branschen framfört att Försvarsmakten inte konkurrerar på "lika villkor" som privata företag. Vad som menas med "lika villkor" är emellertid inte självklart. Krav på att Försvarsmakten skall justera sina kalkyler så att de motsvarar "normalföretagets" torde inte av konkurrensskäl vara särskilt vanligt förekommande. RRV för i sin utredning även ett resonemang om vilka kostnadsposter som i så fall skall justeras. Utredningens mening är att en prissättning baserad på Försvarsmaktens självkostnad för helikopterverksamheten är förenlig med grundläggande konkurrensa- spekter och kan inte betraktas som underprissättning. Det eventuellt hårdnande konkurrenstryck som uppstår i samband med att Försvars- makten träder in på helikoptertransportmarknaden torde därför i huvudsak vara av positiv karaktär för samhället som helhet."

2. Bakgrund

I detta kapitel tecknas huvudlinjema i de omfattande strukturella förändringar som sker i den offentliga sektorns serviceproduk- tion. Detta förändringsarbete är till stor del betingat av den offentliga sektorns finansiella kris. Ökade behov av service inom till exempel äldreomsorg och barnomsorg i kombination med minskade resurser har skapat ett förändringstryck med krav på ökad produktivitet och effektivitet i offentlig produktion. Olika statliga myndigheter, kommuner och landsting har valt olika lösningar beroende på skiftande förutsättningar. När det gäller förändringar inom varje huvudmans ansvarsområde kan tre huvudlinjer skönjas: privatisering, marknadsorientering av myndigheternas verksamhet (t.ex. försäljning av överskottskapa- citet på den öppna marknaden) och övergång till alternativa driftformer (t.ex. bolagsbildningar och anlitande av entreprenörer för drift av offentlig service). Den offentliga sektorns finansiella problem har även medfört att olika offentliga huvudmän sam- verkar i privaträttsliga former (t.ex. interkommunala bolag) och offentligrättsliga fonner (t.ex. kommunalförbund) för att därige- nom uppnå stordrifts och samdriftsfördelar. I kapitlet redovisas även olika fomier av företagsstöd som bl.a syftar till att stimulera till nyföretagande, forskning och utveckling och branschinriktade stöd, exportfrämjande stöd, arbetsmarknadspolitiska stöd och regionalpolitiskt motiverade stöd. I kapitlet redovisas den verksamhet som bedrivs inom Samhallkoncemen.

2.1. Strukturella förändringar inom den offentliga sektorn

2.1.1. Den offentliga sektom

Sverige har en med internationella mått stor offentlig sektor. Staten,

kommunerna, landstingen och de kommunala företagen svarar till- sammans för omkring en tredjedel av den totala sysselsättningen. Den kommunala sektorn sysselsätter cirka 26 procent av den totala arbets- kraften. Antalet sysselsatta i kommuner och landsting har sjunkit med 111 000 (10 procent) under 1990-talet och uppgick i slutet av 1994 till 1 037 000 personer5 . Den offentliga sektorns inkomster kommer enligt kompletteringspropositionens beräkningar uppgå till 1048,9 miljarder kronor under 1996. Detta motsvarar 61,2 procent av BNP. Utgiftema beräknas uppgå till 1138,4 miljarder kronor vilket motsvarar 66,4 procent av BNP. År 1995 uppgick kostnaderna för offentlig konsumtion och investeringar till omkring 479 miljarder kronor vilket motsvarar knappt 30 procent av BNP.

Det moderna välfärdssamhället har till stor del byggts ut genom att statsmakterna, efter hand som nya behov uppkommit och nya reformer beslutats, inrättat nya myndigheter med uppgift att administrera eller övervaka reformarbetet samt givit kommunema och landstingen i uppgift att svara för det praktiska genomförandet. När den offentliga servicen byggdes ut som en följd av centralt beslutade reformer inom hälso-och sjukvård, äldreomsorg, omsorg 0111 funktionshindrade, psykiskt utvecklingsstörda, skolan, bamomsorgen etc.fanns det få invändningar mot att den offentliga verksamheten skulle drivas i egen regi och med egen personal. Myndighetsfomien var sedan hundratals år en beprövad form för den offentliga verksamheten. Den offentligrättsliga regleringen gav fördelar i fråga om insyn, styrning och kontroll. Det offentliga huvudmannaskapet och det långtgående ansvaret för kommu- ner och landsting gentemot användare av kommunal service ansågs utgöra tillräckliga skäl för drift i myndighetsfonn. Det kan även nämnas att under efterkrigstiden och fram till slutet av 1980 - talet fanns en stark övertygelse om att skattefmansierad offentlig verksamhet skulle drivas av offentliga organ.

Många kommunala verksamheter startades ursprungligen som enskilda initiativ. I äldre tid kan nämnas de avsevärda medel som donerades av privatpersoner för olika allmännyttiga ändamål såsom undervisning, sjukhus och "barmhärtighetsinrättningar" av olika slag. Under senare tid har folkrörelser drivit verksamheter som därefter inkorporerats i kommunen eller landstinget. Exempel på detta är drift av kultur- och

5Regeringens skrivelse 1994/95:220, Utvecklingen inom den kommunala sektorn s. 6

fritidsanläggningar, bibliotek, samlingslokaler, bamstugor, mödravårds- centraler m.m.

2.1 .2 Förändringstrycket

Inom den offentliga sektorn pågår nu ett omfattande förändringsarbete. Utöver renodlad privatisering går utvecklingen mot ökad marknadso- rientering och nya verksamhetsformer med inslag av konkurrens.6 På senare tid kan det främsta motivet för förändringsarbetet sägas vara att staten, kommunerna, landstingen och andra offentliga organ måste tillgodose medborgarnas behov och krav på en god offentlig service med krympande ekonomiska resurser. Möjligheterna att täcka gapet mellan inkomster och utgifter genom upplåning, skattehöjningar eller utförsäljning av offentlig egendom är begränsade.

För statens del har handlingsutrymmet minskat dramatiskt. Med ett budgetunderskott på omkring 213 miljarder kronor för budgetåret 1995/96 och en statsskuld på 1565 miljarder kronor (prop.]994/95:150) är det nödvändigt att ompröva samtliga offentliga åtaganden. För att få balans i statsbudgeten krävs att de statliga transfereringssystemen, som omfördelar resurser mellan hushåll, företag och kommuner skärs ned. De statliga förvaltningsmyndighetemas och de statligt ägda företagen måste också räkna med ytterligare neddragningar.

Kommunerna och landstingens ekonomi har försämrats genom att statliga bidrag urholkas till följd av inflationen och att det kommunala skatteunderlaget har minskat. Enligt Kommunförbundet minskade de reala skatte- och statsbidragsinkomstema med omkring 11 procent mellan åren 1992 och 1995.7 Trots att efterfrågan på kommunal service ökade minskade kostnaderna för kommunernas ordinarie konsumtion (utbildning, barn- och äldreomsorg m.m.) med åtta procent mellan 1992 och 1995. Kostnader för socialbidrag och arbetsmarknadsåtgärder ökade dock under samma period vilket innebar att kommunemas totala kostnader kunde minska med omkring fem procent. För åren 1996 till och med 1998 beräknas "gapet" mellan ökande behov och minskade utgifter för kommunal konsumtion till omkring två procent per år.

6Prop. 1992/93:56 s. 6 (ny konkurrenslagstiftning)

7Kommunemas ekonomiska läge, Februari 1995, Svenska Kommunförbundet

De krympande resurserna måste användas på ett så effektivt och rationellt sätt som möjligt. Därför har det ställts krav på och kommer att ställas krav på koncentrerat serviceutbud, förbättrad produktivitet, ökad effektivitet och ökad avgiftsfinansiering inom den offentligt finansierade tjänsteproduktionen.

2.1.3. Förändringsarbetets huvudlinjer

En förutsättning för det pågående förändringsarbetet har varit att åtskilliga offentliga legala och finansiella monopol har avskaffats samt att den statliga detaljregleringen av den offentliga verksamheten har minskat och ersatts med målstyming. På det statliga området har t.ex. affärsverken förlorat sin rättsliga särställning. För kommuner och landsting har den fria nämndorganisationen och avvecklingen av de specialdestinerade statsbidragen gjort det möjligt att i större utsträckning föra in konkurrens i verksamheten. Avregleringarna har medverkat till att den offentliga förvaltningen "avbyråkratiserats" och i ökande utsträckning ersatts med "entrepreneurial government" dvs. en ny förvaltningskultur8 som utmärks av att: * den uppmuntrar till konkurrens mellan olika utförare,

* den stärker användarnas direkta inflytande över verksamheten, * den mäter vad som blir slutresultatet av verksamheten (outcome) snarare än vad som sätts in i form av resurser, * den genomsyras av uppdraget att förverkliga målet för verksamheten, inte av att till varje pris följa utfärdade regler, * den omdefinierar sina klienter, patienter etc. till kunder med rätt att välja mellan olika alternativ, * den försöker förebygga problem istället för att gripa in när problemen redan uppstått, * den lägger ned energi på att få intäkter istället för att bara förbruka anslagen, * den tillämpar närhetsprincipen och delegerar beslutsrätt när så är möjligt, * den föredrar marknadsmekanismer framför byråkratiska mekanismer, * den strävar efter att ge den privata och ideella sektorn ett större ansvar för offentlig service.

8Jfr Osbome, Gaebler. Reinventing Government, 1992

När det gäller förändringar inom varje offentlig huvudmans ansvarsom- råde kan schematiskt och därmed starkt förenklat förändringsarbetet sägas fortgå efter tre strukturella huvudlinjer.

(1) Privatisering

(2) Marknadsorientering och konkurrens inom ramen för myn- dighetsformen (3) Ökad användning av alternativa driftformer

Inom dessa huvudlinjer kan konkurrens i någon form ha en avgörande betydelse som drivkraft i förändringsprocessen. Det ökade inslaget av konkurrens i den offentliga verksamheten har sannolikt medfört besparingar och i de flesta fall lett till en allmän kvalitetsförbättring av offentlig service. Den ökade marknadsorienteringen av den offentligt bedrivna verksamheten kan emellertid även medföra en negativ påverkan för företag på den privata marknaden genom att offentliga aktörer anammar det privata näringslivets beteenden men utan något egentligt ansvar för verksamhetens ekonomiska utfall. I det följande ges en närmare beskrivning av förändringsarbetets strukturella huvudlinjer. I kapitel 8 analyseras och systematiseras vilka huvudsakliga konkurrens- problem som kan uppkomma när ledningen för den offentliga "aktören" anammar ett marknads- och konkurrensinriktat synsätt.

2.1.4. Privatisering

Vissa delar av den offentligt bedrivna och skattefinansierade verksam- heten kan avvecklas och överlämnas till marknaden. I debatten har ofta marknadsorientering, konkurrensutsättning och bolagisering m.m. etiketterats som "privatiseringar". I verkligheten är renodlade "privati- seringar" relativt sällsynta. Privatisering innebär att det allmänna helt och hållet frånhänder sig ansvaret för en uppgift som tidigare bedrivits i offentlig regi eller i varje fall med stöd av offentliga medel. Det allmänna avvecklar således både driftansvaret och finansieringsansvaret för verksamheten. En sådan privatisering, dvs. att det allmänna avstår från såväl drift som finansiering av en viss verksamhet som tidigare bedrivits i offentlig regi, kan inom överskådlig framtid förväntas ske i begränsad omfattning

Uförsäljning av statliga företag och annan statlig egendom utgör exempel på privatisering i dess egentliga bemärkelse. En systematisk försäljning av statliga företag inleddes 1991. Företag som AssiDomän

AB, Celsius Industrier AB, Cementa AB, Pharmacia AB, OK Petroleum AB och Svenskt Stål AB har sålts. Totalt har privatiseringama inbringat 23 miljarder kronor till statskassan.9

I kommunerna och landstingen är privatiseringar en marginell företeelse. Detta beror främst på att kommunala verksamheter i allt väsentligt är obligatoriska verksamheter som kommunerna och landstingen är skyldiga att ombesörja. I vissa fall förekommer det att en viss verksam- het avvecklas och tas över av privata företag eller föreningar utan att något uppdrag eller löfte om bidrag för fortsatt verksamhet. Detta har förekommit när det gäller turistanläggningar, småbåtshamnar, camping- platser och alpina anläggningar.

2.1.5. Marknadsorientering och konkurrens inom ramen för myndighetsfonnen

Ökad avgiftsfnansiering Myndigheternas verksamhet finansieras till huvudsaklig del genom att politikerna anslår skattemedel för verksamheten. Åtskilliga myndigheter finansierar verksamheten såväl genom anslag som genom avgifter. Statliga och kommunala affärsverk är exempel på myndigheter som i regel är helt och hållet avgiftsfinansierade. Dessa myndigheter har i regel någon form av monopol (rättsligt eller s.k. naturligt) där någon egentlig marknadsprissättning inte förekommer. Myndigheten kan också arbeta på en konkurrensutsatt marknad. Om det är fråga om en kommunal eller landstingskommunal myndighet kan rätten att ta ut avgift för de nyttigheter som myndigheten tillhandahåller vara begränsad genom den kommunala självkostnadsprincipen. De totala avgifterna i kommunema svarar enligt Svenska kommunförbundet och SCB sammantaget för 14 procent av de totala bruttokostnadema"O

Konkurrensutsatt affärsverksamhet hos statliga förvaltnin gsm yndi gheter Riksrevisionsverket (RRV) har på regeringens uppdrag gjort en översyn av konkurrensutsatt affärsverksamhet hos statliga förvaltningsmyndig- heter. I rapporten Konkurrensutsatt affärs-verksamhet hos förvaltnings-

9Regeringens skrivelse 1994/95:20, 1994 års redogörelse för företag med statligt ägande s. 8

10Vad kostar verksamheten i Din kommun, Bokslut 1993, s. 42

myndigheterna (Dnr 20-91-0908) redovisades en kartläggning av affärsverksamheten hos 23 statliga myndigheter” med en sammanlagd omsättning om 54 miljarder kronor budgetåret 1990/91. Affärsverksam- heten svarade för ca 6 miljarder kronor. I rapporten (5.34) konstaterades att affärsverksamheten i princip verkade på marknader där det förelåg konkurrerande alternativ men att graden av konkurrens varierade från fall till fall. Den inhemska och internationella konkurrensen förutsågs dock sannolikt komma att öka. Av intervjuer med företrädare för myndigheterna hade utredarna erfarit att statsmakterna stimulerat fram en ökad uppdragsverksamhet inom niyndighetema. Uppdragsmodellen upplevdes som en verksamhetsfomi som på ett bra sätt bidrar till att kundorientera synsättet inom myndigheten som helhet och som också medför en ökad effektivitet. Statsmaktemas "ägarambitioner" med uppdragsverksamheten upplevdes 50111 svag och otydlig. En orsak till detta uppgavs vara att statsmaktemas intresse mest hade fokuserats på uppdragsverksamheten som en alternativ finansieringsform av myndig- hetens verksamhet. Intresset kring utveckling av kärnverksamheten ansågs komma i andra hand. Myndigheternas ledningar saknade ofta en uttalad affärsambition med uppdragsverksamheten och det interna ansvaret för verksamheten var i flera fall otydligt. Myndighetstillhörig- heten ansågs i många fall ge uppdragsverksamheten en legitimitet och en image av kvalitet, opartiskhet och tillförlitlighet. Detta upplevdes som en viktig konkurrensfördel och som betydelsefullt i samarbete med andra länder. Korssubventionering ansågs inte vara ett stort problem. Synpunkter på t.ex. prissättning hade framförts av konkurrenter, men inte särskilt ofta. De ekonomiska systemen ansågs tillgodose rimliga krav på kostnadsfördelning. Avskrivning och räntor togs oftast med i underlaget för den självkostnadsbaserade prissättningen. Avkastning på det av staten tillskjutna kapitalet var dock normalt inte inkluderad i prissättningen.

11Studien omfattade bland andra AMU, FörsvarsData, Försvarsmedia, AMS (Arbetslivstjänster), Banverket (Material- och industridivisionen), Fiskeriverket (Swedmar), Lantmäteriverket (Kartcentrum, Swedsurvey), Vägverket (Produktdivisio- nen), Patent- och registreringsverket (InterPat), Skogsstyrelsen (Frö- och plantverksam- heten), Statens invandrarverk (Språksektionen).

Uppdragsmodellen

Ett inslag i marknadsorienteringen är den s.k uppdragsmodellen”. Denna modell utgör ett försök att under fortsatt politisk styrning åstadkomma marknadsliknande villkor mellan köpare och säljare för myndigheter som har inkomster från uppdragsverksamhet vid sidan av sina ordinarie myndighetsuppgifter. För statliga myndigheter innebär uppdragsmodellen följande.

1) Myndigheten får disponera över inkomsterna från sin avgiftsbelagda verksamhet. Full kostnadstäckning gäller i princip som ekonomiskt mål. 2) Myndigheten får tillgång till eget bankmässigt hanterat konto hos Riksgäldskontoret på vilket myndigheten får låna respektive placera överskott. 3) Myndigheten skall finansiera sina investeringar i anläggningstill- gångar genom lån i Riksgäldskontoret mot marknadsmässig ränta. 4) Myndigheten har möjlighet att balansera visst överskott i ny räkning utan särskilt regeringsbeslut dvs. myndigheten behöver inte leverera in överskott till statskassan.

Med uppdragsverksamhet avses försäljning av sådana varor och tjänster som är frivilligt efterfrågade, dvs. avgifterna regleras inte i lag och förordning till skillnad från offentligrättslig verksamhet. Exempel på uppdragsverksamhet är olika typer av konsulttjänster, utbildningstj änster och laboratorieundersökningar.

Budgetåret 1993/94 var myndigheternas intäkter från uppdragsverksam- het drygt 15 miljarder kronor”. Det är en kraftig minskning i för- hållande till föregående budgetår, då avgiftsintäktema från upp- dragsverksamhet uppgick till drygt 29 miljarder kronor. Denna minskning beror till största delen på att delar av Byggnadsstyrelsen och AMU-gruppen har ombildats till bolag. Under budgetåret 1994/95 förväntas avgiftsintäktema från uppdragsverksamhet stiga till ungefär samma nivå som budgetåret 1992/93. Detta beror på att de avgiftsintäk- ter som redovisas av Försvarets materielverk kommer att öka från drygt 3 miljarder kronor till drygt 19 miljarder kronor. Ökningen är en följd

12Jfr. Riksrevisionsverket, Konkurrensutsatt affärsverksamhet hos för- valtningsmyndighetema, 1992.

13Riksrevisionsverket, Om avgifter och andra ersättningar i staten 1994

av att myndighetens verksamhet från och med budgetåret 1994/95 har blivit helt avgiftsbelagd. Den största delen av myndighetens avgiftsin- komster härrör dock från andra myndigheter.

Uppdragsverksamhetens kunder finns såväl inom som utanför den statliga sektorn. Statliga myndigheter står för ungefär 54 procent av intäkterna.

Det ekonomiska målet för uppdragsverksamheten är till övervägande del full kostnadstäckning, dvs. intäkterna skall täcka verksamhetens kostnader, såväl direkta som verksamhetens andel av de indirekta kostnaderna. I praktiken behöver dock inte kostnaderna för varje enskild produkt eller tjänst som en myndighet tillhandahåller mot avgift täckas genom avgiften. Det är rimligt att det resultatområde som produkten eller tjänsten ingår i balanseras över en resultatperiod på tre till fem år.

Enligt 10 & kapitalförsörjningsförordningen har myndigheter som har rätt att disponera inkomstema i verksamheten rätt att balansera årets resultat i ny räkning förutsatt att årets resultat och det balanserade resultatet tillsammans inte överstiger 10 procent av verksamhetens omsättning. I annat fall skall myndigheten föreslå regeringen hur överskott skall disponeras eller underskott täckas.

Av de ca 90 myndigheter som bedriver uppdragsverksamhet har 23 myndigheter uppdragsintäkter över 100 miljoner kronor, vilket mot- svarar ungefär 91 procent av de totala intäkterna från uppdragsverk— samheten. Den genomsnittliga kostnadstäckningsgraden för dessa myndigheter kan beräknas till drygt 100 procent.

Tre av dessa 23 myndigheter är helt avgiftsfinansierade. Fortifikations- förvaltningen, Exportkreditnämnden samt Statens löne- och pension- sverk. Lägst intäktstyngd av de 23 myndigheterna har Chefen för marinen, där den avgiftsfinansierade verksamheten endast utgör en procent av den totala verksamheten. med intäktstyngd menas den andel av kostnaderna för myndighetens totala verksamhet 50111 finansieras med avgifter.

Tabell

Myndigheter med intäkter över 100 mkr i uppdragsverksamhet under budgetåret 1993/94

Myndighet: Intäkter: Försvarets materielverk 3 382 Fortifikationsförvaltningen 2 093 Exportkreditnämnden 1 705 Universitet och högskolor 1 473 Skogsvårdsorganisationen 758 Vägverket 521 Banverket 426 Lantmäteriet 394 Riksgäldskontoret 387 Skattemyndighetema 213 Chefen för marinen 212 Statens löne- och pensionsverk 209 Arbetsm arknadsverket 208 Länsstyrelserna 204 Sveriges lantbruksuniversitet 190 Statistiska centralbyrån 189 Riksantikvarieämbetet och

Statens historiska museer 189 Riksrevisionsverket 182 Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut 178 Kriminalvårdsverket 164 Överstyrelsen för civil beredskap 155 Allmänna advokatbyråerna 118 Försvarets forskningsanstalt 101 Summa 13 651

Beställar - utförarmodellen (intraprenader) Beställar - utförarmodellen (BUM) i någon fomi finns i drygt 70 kommuner och landsting.14 BUM kännetecknas av att två av huvud- uppgiftema i en myndighets förvaltning - beställaruppgiften och utförar/

l4Altemativa produktionsformer i kommunal verksamhet, Ds l993z27 5.127

producentuppgiften separeras. En marknadsliknande relation skapas mellan beställaren och utföraren. Därigenom förmodas följande inträffa.

1) Myndighetens produktivitet och effektivitet ökar till följd av konkurrens och ökad marknadskänsla. 2) Myndigheten behöver inte tillgripa konkurrensutsättning och bolagi- sering. 3) Myndighetens ansvariga politiker får en ändrad politikerroll och an- svaret för de anställda vidgas.

Intraprenader efter genomförd konkurrensutsättning

Offentlig serviceproduktion har i viss utsträckning utsatts för konkurrens genom anbudstävlingar där externa anbud jämförts med bud från egenregin. Genomförda konkurrensutsättningar med deltagande av egenregi har i flertalet fall resulterat i att de ansvariga bedömt det interna budet vara det mest fördelaktiga. Om en upphandling resulterar i att ett internt bud antas innebär det att verksamheten alltjämt kommer att drivas i egen regi. Juridiskt-tekniskt innebär det att upphandlingsför- farandet avbryts. Även i de fall där det interna budet antagits har konkurrensmomentet i ofta medfört avsevärda effektivitetsvinster i den egna produktionen.

Intraprenader utan extern konkurrens I många kommuner och landsting har man valt att enbart arbeta med intern konkurrens på interna "marknader". Avsikten är att åstadkomma ett konkurrenstryck inom kommunen eller landstinget utan att vända sig till den privata marknaden. Ibland har avsikten varit att förbereda organisationen inför en kommande konkurrensutsättning. Intern konkurrens och interna upphandlingar inom ramen för den s.k. beställar- utförandemodellen har i flera fall resulterat i lägre kostnader. 1 andra fall har det medfört administrativa merkostnader.

2.1.6. Ökad användning av altemativa driftformer

Med alternativa driftformer avses att en offentlig verksamhet helt eller delvis finansieras med skattemedel och att verksamheten utförs av någon annan än den myndighet som finansierar verksamheten. Utföraren är normalt en privaträttslig organisation men även statliga myndigheter, kommuner och landsting kan fungera som utförare.

De alternativa driftforrnema är

a) offentligt ägda företag (bolag, stiftelser etc.)

b) driftentreprenader

c) bidragsfinansierad enskild verksamhet t.ex. föräldrakooperativa daghem och fristående skolor

d) kundvalssystem med enskilda utförare

e) köp av enstaka tjänster (t.ex. plats på behandlingshem)

Samtliga alternativa driftformer har ökat något i omfattning under senare år. Inslaget av extern konkurrens varierar.

Offentligt ägda företag

En betydande och ökande del av den statliga affärsverksamhet drivs i privaträttsliga former, dvs. i aktiebolag, stiftelser etc. Staten är ensam eller dominerande ägare till ett femtiotal företag och affärsdrivande verk. Med dotterbolag omsätter de statliga företagen och affärsverken (exkl. kreditinstituten) omkring 250 miljarder kronor per år”. År 1983 fanns det 1 214 kommunala företag. De kommunala företagens omsättning uppgick detta år till närmare 40 miljarder vilket motsvarade drygt 1/5 eller 20 procent av kommunernas omslutninglé. Företagen sysselsatte cirka 42 000 personer. År 1992 hade antalet företag ökat till 1534 enheter. Antalet kommunala företag uppgick 1993 till 1455 enheter, dvs. en minskning med 79 enheter. Företagens omsättning uppgick till 115 miljarder kronor. Den totala balansomslutningen var cirka 418 miljarder kronor. Företagen sysselsatte 48 860 anställda”. Om man räknar med de landstingsägda företagen uppgick de kommunala företagens omsättning år 1993 till 129 miljarder kronor. Av kommuner- nas koncemredovisningar för 1992 framgår att cirka 86,4 procent av verksamhetens totala kostnader (med eliminering för koncemintema transaktioner) avsåg kostnader för drift i förvaltningsform och cirka 13,6 procent i företagsform För 1993 och 1994 är motsvarande siffra 85,7 procent respektive 14,3 procent. Om det inte görs någon elimine-

15Regeringens skrivelse 1994/95:20. 1994 års redogörelse för företag med statligt ägande.

16Ds C l985:l3 Kommunala företag, Delbetänkande av stat-kommunbe- redningen.

17Kommunägda företag 1993, SCB 1995.

ring för koncemintema transaktioner blir andelen cirka 27 procent. Om jämförelsen görs på intäktssidan blir de kommunala företagens andel av de totala koncemintäktema för 1992 cirka 18,6 procent, för 1993 cirka 20,9 procent och för 1994 cirka 21,3 procent.18

Verksamhetsområdena fastighetsförvaltning, energi, VA och avfall samt kommunikationer med sammanlagt 933 företag svarade för omkring 92 procent av företagens omsättning. Under 1994 har ett antal energiföretag bildats som en följd av att lagstiftaren påbjudit företagsforrnen som villkor för att verksamheten skall vara undantagen vissa kommunal- rättsliga principer.

De kommunala företagen har under de senaste 10 åren ökat i antal med 241 enheter eller med omkring 20 procent. Ökningen av antalet företag ligger nästan uteslutande inom de tekniska sektorerna. De kommunala företagen har även ökat i relativ betydelse som andel av kommunkon- cememas totala kostnader respektive intäkter.

De statliga och kommunala företagen har i stor utsträckning förlorat sin tidigare priviligierade ställning som leverantörer till staten och kommu- nerna. De offentligt ägda företagen som omfattas av lagen om offentlig upphandling skall i regel lämna anbud i konkurrens med privata företag. I Konkurrensverkets rapport till utredningen anges att det finns skäl att anta att långa avtalstider eller förlängningsklausuler i avtal mellan en kommun eller landsting och eget bolag är vanligt före- kommande. Därigenom kan syftet med lagen om offentlig upphandling komma att motverkas.

Driftentreprenader

Den offentliga sektorn har länge varit beroende av privata entreprenörer för att kunna erbjuda en fungerande service till medborgarna. På den tekniska sidan har entreprenörer byggt vägar, gator, sjukhus, kontor och bostäder. Privata entreprenörer har även anlitats för drift och underhåll av fordon, renhållning, städning m.m. Även inom den s.k. mjuka sidan förekommer driftentreprenader. Genom att anlita entreprenörer behöver myndigheterna inte bygga upp en egen kompetens och organisation för funktioner som den privata marknaden kan erbjuda till lägre kostnad.

1gKälla Regeringens skrivelse 1994/95:220, Utvecklingen inom den kommu- nala sektom samt SCB

Vid entreprenaddriven verksamhet fullgörs en uppgift på uppdrag av det allmänna. Uppgiften skall som regel upphandlas enligt lagen om offentlig upphandling (se kap.6). Det allmänna är huvudman för verksamheten och ansvarar därigenom för verksamheten gentemot användarna.

Enligt en rapport utgiven av Konkurrensverket uppgick entreprenadan- delen av de tjänster som utfördes i den kommunala och landstingskom- munala sektorn 1992 till omkring 12 procent av de totala kostnademaw. Om man räknar bort kostnader för myndighetsutövning, olika fomier av transfereringar20 och subventioner av kommunal service blir siffrorna sannolikt i storleksordningen 15-20 procent. Enligt rapporten var endast cirka 7 procent av den kommunala verksamheten upphandlad i konkurrens.

Enligt en undersökning som genomfördes av SPK, Kommunala tjänsteentreprenader 1990, var detta år entreprenadandelen, inklusive bygg- och anläggningsentreprenader, cirka 12,5 procent. När det gällde driftentreprenader uppgick entreprenadandelen till cirka 6 procent. Undersökningarna är inte helt jämförbara. Av undersökningarna kan dock dras slutsatsen att mellan 1990 och 1992 var entreprenadandelen oförändrad eller ökade något. För åren 1993 och 1994 finns inga motsvarande uppgifter som täcker in alla kommunala sektorer.

Entreprenadandelen varierar dock mellan olika verksamheter, mellan olika kommuner och mellan olika landsting. Tekniska tjänster, s.k. "hårda" verksamheter, har traditionellt en mycket hög entreprenadandel. Bygg- och anläggningsentreprenader, färdtjänst och Skolskjutsar är exempel på offentligt finansierade verksamheter som nästan uteslutande utförs av entreprenörer. Enligt en undersökning av Svenska kommun- förbundet uppgick entreprenadandelen inom vatten- och avloppsverk- samhet till 22 procent 1992". Totalt sett svarade inköp och inhyming av varor och tjänster svarade för 40 procent av kostnaderna.

19Konkurrensverket, Rapport om kommunal upphandling i konkurrens 5.10.

20Enligt Kommunema fram till 2020, Svenska kommunförbundet 1995, uppgick kommunemas transfereringsutgifter 1993 till 62 miljarder kronor eller 24 procent av de totala utgifterna.

ZlExtema resurser i kommunaltekniken, Svenska kommunförbundet 1993.

Enligt uppgifter från Socialstyrelsen och Skolverket som refereras i regeringens skrivelse 1994/95:220 om utvecklingen inom den kommu— nala sektorn var andelen entreprenader eller verksamhet i annan form ca 4 procent inom äldreomsorg, ca 2 procent inom skolan, ca 8 procent inom barnomsorgen och ca 57 procent inom missbrukarvården. Sannolikt har den totala entreprenadandelen ökat till följd av de konkurrens - och "privatiseringsambitioner" som dominerade den kommunala förändringsdiskussionen under åren 1992 -1994.

SCB har för Underprissättningsutredningens räkning genomfört vissa databearbetningar ifråga om antalet anställda och omsättning inom vissa relativt avgränsade sektorer där offentlig och privat näringsverksamhet verkar sida vid sida. Av materialet framgår att andelen privatanställda inom all öppen hälso- och sjukvården utgör 18 %, inom tandvården 34 %, vård och service till boende i servicehus 6,3 procent, HVB-hem 19,8 procent, daghem 6,5 %, äldre- och handikappomsorg 7,4 %, insamling, sortering och omlastning av icke miljöfarligt avfall 53, 4 %, industri- och institutionstvätt 68 %, konsumenttvätt 97 %. När det gäller stödfunktioner som t.ex. städning och storhushåll finns ingen tillförlitlig statistik eftersom dessa funktioner sällan redovisas separat i den offentliga verksamheten. Någon tillförlitlig omsättningsstatistik för ovan angivna sektorer finns inte.

Inom vissa tekniska sektorer är sannolikt entreprenadandelen högre i Sverige än i Storbritannien trots att brittiska kommuner och landsting är skyldiga att konkurrensutsätta egenregin enligt reglerna om Compul- sory Competetive Tendering (CCT). Även inom t.ex. vård, omsorg och skola där entreprenadandelen endast uppgår till några få procent är vid en internationell jämförelse den andel av den kommunala verksamheten som är utlagd på entreprenad relativt hög i Sverige.

När det gäller sjukvård, äldreomsorg, barnomsorg och skola finns en utbredd tveksamhet inför renodlade marknadslösningar i stor skala. Tveksamheten grundas ofta på en oro för att den offentliga insynen och möjligheterna att påverka verksamheten skall gå förlorad samt att "kunderna" inte har de kunskaper som krävs för en fungerande marknad. Denna tveksamhet har ibland betecknats som "patemalism", dvs. en föreställning om att medborgarna inte vet sitt eget bästa.

Under senare år har ett antal kommuner och landsting på frivillig väg valt att utsätta den egna verksamheten för konkurrens genom an- budsupphandling där egenregin fått lämna ett internt bud. I andra fall

har man valt att inte låta egenregin delta. Frågor om konkurrenssned- vridningar i samband med konkurrensutsättning behandlas i kapitel 8- 10.

Bidragsfinansierad enskild verksamhet Staten, kommunerna och landstingen lämnar årligen avsevärda direkta och indirekta bidrag som stöd till privata företag, föreningar och stiftelser. För kommunerna och landstingens del finns inga hinder mot att lämna stöd så länge det är fråga om verksamheter som har an- knytning till kommunen eller dess medlemmar samt att mottagaren inte är näringsidkare. Om bidraget utgör ersättning för något som utförs för det allmännas räkning gäller lagen om offentlig upphandling. Bidrag som ges till ideell verksamhet, till exempel idrottsföreningar, utgör dock sällan ersättning för utförda tjänster.

Den bidragsfinansierade enskilda daghem sverksamheten motsvarar idag omkring 8-10 procent av den totala samhällstinansierade daghems- verksamheten. Med hänsyn till den s.k. bamomsorgsgarantin, som gäller från och med den 1 januari 1995, finns utrymme för en expansion av den enskilda bamomsorgen. Kommunerna har emellertid alltjämt rätt att bestämma hur stort utbudet skall vara. Om det inte finns behov av ytterligare daghem i kommunen kan kommunen bestämma att nya enskilda daghem inte skall beviljas några bidrag.

Kundvalssystem med privata utförare

När en privat utförare anlitas inom ramen för ett kundvalssystem föreligger en alternativ driftfomi. Kundvalsmodeller med privata utförare förekommer inom äldreomsorgen och barnomsorgen. Kund- valssystem är i första hand ett system för att öka valfriheten för användarna och inte ett medel att pressa ned kostnaderna. Om an- vändarna, till exempel föräldrarna inom bamomsorgen, väljer privata utförare uppkommer emellertid på sikt ett konkurrenstryck som kan öka kraven på ökad effektivitet i den offentligt bedrivna verksamheten.

Köp av enstaka tjänster Kommuner och landsting har under lång tid anlitat privata företag för placering av t.ex. missbrukare på behandlingshem. Trots ett relativt stort utbud av behandlingsplatser har köparna inte kunnat dra några fördelar av den potentiella konkurrensen på marknaden. En viktig förklaring torde vara att dessa tjänster ofta är utformade för att passa enskilda individer som i praktiken begränsar urvalet. Enligt en SPK-studie av marknaden för placeringar på hem för vård eller boende (HVB) är

orsaken en dåligt utvecklad beställarkompetens samt bristfälliga instrument för uppföljning och utvärdering.22

2.1.7. Samverkansformer inom den offentliga sektorn

Samverkan mellan myndigheter är ett växande inslag i den offentliga sektorns förändringsarbete. Samverkan kan äga rum i privaträttslig form genom att t.ex. två kommuner sluter ett samarbetsavtal i någon viss fråga, köper tjänster av varandra eller bildar ett gemensamt aktiebolag, en stiftelse eller en förening för gemensamma angelägenheter. Offent- ligrättslig samverkan kan åstadkommas genom att två eller flera kommuner eller landsting inrättar ett kommunalförbund. Kommunalför- bundet är en slags specialkommun som kan bildas för vilket kompeten- senligt ändamål som helst.

Genom samverkan kan myndigheterna även åstadkomma besparingar genom gemensamt bruk och samordning av stödfunktioner såsom transporter, telefonväxlar, vaktmästerifunktioner, städning, matsalar m.m. Denna samverkansform går ibland under benämningen "sambruk". Enligt en rapport från Konkurrensverket erbjuder en rad olika myndig- heter och offentliga organ tjänster, i konkurrens med privata företag, inom de verksamheter där de har överkapacitet. Enligt verket är sambruk-tjänstema oftast skattefinansierade vilket leder till att konkur- rensen snedvrids. Sambruk mellan olika huvudmän utan föregående upphandlingsförfarande kan strida mot lagen om offentlig upphandling och kommunallagen.23

2.2. Företagsstöd

2.2.1. Vad är företagsstöd ?

Staten, kommunerna och landstingen ger ett omfattande stöd till

22Upphandling av instimtionsplatser Hem för vård eller boende HVB, SPK25 rapportserie l992:5

23Konkurrensverket, Sambruk i offentlig sektor - effekter på konkurrens och effektivitet.

näringslivet. Stödet kan utgå i form av direkta bidrag, förmånliga lån och räntesubventioner. Stödet kan även vara av indirekt natur t.ex. skattelättnader, garantiåtaganden, stödköp av varor eller tjänster m.m. Avgränsningen av begreppet företagsstöd kan göras på olika sätt. Konkurrensverket gör i rapporten Offentligt stöd till näringslivet - Åtgärder för ökad konkurrensneutralitet följande klassificering av stödformer.

* Generellt stöd är stöd som inte är bundet till en specifik resurskate- gori, produktionsfaktor, produktionsinriktning, lokalisering etc. Stödet kan disponeras av företaget efter egna önskemål. Exempel: driftbidrag i form av reducerade arbetsgivaravgifter eller transport- kostnader.

* Selektivt stöd är stöd som syftar till att stimulera en ökning av en viss resurskategori, produktionsfaktor, produktionsinriktning, loka- lisering etc. Exempel: nyanställningsstöd.

* Proportionell! stöd är stöd som är kopplat till aktiviteter som fortgår över tiden Exempel: Regionalt transportstöd.

* Marginellt stöd är stöd som är kopplat till en befintlig aktivitet. Exempel: ett flertal sysselsättningsstöd.

* Direkt stöd är stöd som utgår vid nyttjandet av en viss produktions- faktor. Exempel: Stöd lämnas till investering i produktionsan- läggningar om stödet syftar till att främja tillkomsten av produktion- sanläggningar.

* Indirekt stöd är stöd som inte lämnas till den resurskategori som stödet avser att främja. Exempel: I syfte att främja sysselsättningen lämnas stöd till investeringar i produktionsanläggningar.

* Horisontellt stöd är stöd som inte är inriktat mot särskilda företag, speciella branscher eller regioner utan mot ett brett spektrum av företag på marknaden. Exempel: stöd till forskning och utveckling (FoU), stöd till SME.

* Branschspecifkt (vertikalt) stöd är stöd som riktas mot en speciell bransch eller sektor i näringslivet. Exempel: Bankstöd, jordbruksstöd, presstöd.

* Företagsspecijikt stöd är stöd som riktas till ett speciellt företag. Exempel: omställningsstöd till ett krisföretag, nyetableringsstöd.

I en ESC-rapport, Företagsstödet - vad kostar det egentligen ? (Ds 1995:14) föreslås följande definition av företagsstöd.

"Direkta betalningar till företag eller indirekt stöd som t.ex. regleringar som med viss sannolikhet påverkar deras lönsamhet eller prissättning. Överföringar inom verksamhetsområden som normalt utförs inom den offentliga sfären eller som i första hand bör räknas som en del av de sociala trygghetssystemen räknas inte som företagsstöd."

Det bör observeras att ovanstående definition av företagsstöd är vidare än det statsstödsbegrepp som används i Romfördraget. Se vidare kapitel 7.

Samhällsekonomiska målen för företagsstöd Teoretiskt kan de samhällsekonomiska målen för företagsstöd samman- fattas på följande sätt.

1) Effektivitetsmål : Stödet skall korrigera för externa effekter, kollektiva varor, stordriftsfördelar, monopolism och informationsasymmetrier som kan bidra till att nyföretagare får svårigheter att få tillgång till riskkapital.

2) Stabiliseringspolitiska mål: Företagsstöd kan stimulera investeringar, sysselsättning och konsumtion när efterfrågan är låg.

3) Fördelningspolitiska mål: Företagsstöd kan motiveras av en ambition att låta regioner eller befolkningsgrupper, t.ex. handikappade, kvinnor och invandrare få bättre villkor i arbetslivet och vid nyföretagande.

4) Paternalism: Samhället underkänner de val som konsumenterna träffar och ger därför stöd till produktion av t.ex. "finkultur".

5) "Second-best": Företagsstödet ges för att motverka negativa effekter av andra offentliga ingripanden, t.ex. företagsbeskattning.

2.2.2. Företagsstödets omfattning

Enligt ESC-rapporten uppgick det totala statliga företagsstödet under budgetåren 1982/83 - 1993/94 till i genomsnitt knappt 54 miljarder kronor per år. 1993/94 uppgick stödet till omkring 82 miljarder kronor. Det statliga stödet är fördelat på cirka 150 olika stödformer och administreras av drygt 60 olika myndigheter. Kommunalt och lands- tingskommunalt stöd uppgår till omkring 1,5 miljarder kronor per år.

Enligt BSO-rapporten är kostnaderna för det statliga stödet fördelat

enligt följande. (miljoner kronor):

1) Branschinriktat stöd = 67 250 (bl.a. bankstöd, jordbruksstöd, presstöd, stöd till bokförlag, filmbolag m.fl., räntestöd till bostads- byggande och företagsspecifikt stöd) 2) Forskning och teknisk utveckling = 877 (stöd till FoU via NUTEK, Industri- och nyföretagarfonden, Norrlandsfonden, kontaktsekreteria- ten, teknikbrostiftelsema och strategiska stiftelser) 3) Exportfrämjande stöd = 74 (exportkrediter och u-krediter) 4) Småföretagsstöd = 311 (stöd till småföretagsutveckling via NUTEK, utvecklingsbolagen, innovationscentrum) 5) Stöd på miljö- och energiområdet = 799 (stöd via NUTEK för insatser för ny energiteknik, Energiteknikfonden) 6) Regionalpolitiska stöd = 1198 ( lokaliseringsbidrag, transportstöd, nedsatta arbetsgivaravgifter, sysselsättningsbidrag och Norrlands- fonden) 7) Arbetsmarknadspolitiska stöd = 10 581 (ungdomspraktikplatser, re- kryteringsstöd, beredskapsarbete, starta eget- bidrag, arbetsliv- sutveckling och bidrag till utbildning i företag 8) Administration = 876 (administrationskostnader för det företagsstöd som fördelas via Bankstödssnämnden, NUTEK, Kulturrådet, AMS, Jordbruksverket, Länsstyrelserna, m.fl.)

Landstingens stödåtgärder sker i huvudsak genom de regionala utvecklingsbolagen. Landstingen satsar även på FoU, marknadsföring av regionen, bidrag till regionala råd, bidrag till stiftelser för samverkan mellan forskning och regionens näringsliv, bidrag till bevakningskontor i Bryssel, regional turism, näringslivsrådgivning, ut-bildning m.m.

Kommunal näringslivspolitik syftar till att främja näringslivsutveck- lingen i kommunen. Verksamheten innefattar utbildning, information, service och rådgivning till kommunens företag, marknadsföring genom t.ex. mässor och andra aktiviteter, förvaltning av industrifastigheter m.m.

Kommunerna satsar även avsevärda resurser på uppföra och hyra ut lokaler till småföretag. Iordningställande och vidmakthållande av industriområden, industrispår, hamnar och annan kommunala in- frastruktur är exempel på insatser som kan ha betydelse för företagens konkurrenskraft. Direkta eller indirekta bidrag till enskilda privata företag förekommer sannolikt i viss utsträckning.

2.2.3. Vissa stödformer

Regionalpolitiskt stöd De övergripande målen för regionalpolitiken är uthållig tillväxt, rättvisa och valfrihet så att likvärdiga levnadsvillkor skapas för medborgarna i hela riket. Med hjälp av olika stödformer försöker staten främja regional balans.

Huvudansvaret för det regionalpolitiska stödet har Arbetsmark— nadsdepartementet som fördelar ut medel till bl.a länsstyrelserna och Närings— och teknikutvecklingsverket, NUTEK. Huvuddelen av alla beslut om regionalpolitiska stöd sker vid länsstyrelserna. Vad gäller ärenden om investeringsstöd där det totala godkända kapitalbehovet som ligger till grund för ansökan överstiger 20 miljoner kronor överförs dessa till NUTEK. Regeringen svarar således för ett mindre antal beslut. De ärenden som hänskjuts till regeringen är i regel av speciell natur och inte sällan komplicerade. Innan länsstyrelsen fattar beslut kan frågan remitteras till Almi Företagspartner och Länsarbetsnämndema. Andra regionalpolitiskt motiverade stödfomier bl.a. är transportstöd, syssel- sättningsbidrag, nedsatta socialavgifter.

A rbetsm arknadspoli tiskt stöd Rekryteringsstöd får utgå med högst 50 procent av lönekostnaderna dock med högst 7000 kronor per månad och under högst sex månader till individer vars sysselsättning inte kan lösas på annat sätt. Anställning får ske tidigast den 1 juli det år den som skall anställas fyller 20 år. Av alla arbetslösa utgör gruppen långtidsarbetslösa ca 35 %, varav en stor andel är ungdomar (23 %) samt äldre i åldersgruppen 50 till 55 år.

Stödet skall användas som "morot" och meningen är att arbetsförmed- lingama skall utnyttja sitt förhandlingsutrynmie i sina kontakter med företagen för att hålla nere stödet. Enligt den praxis som utbildats utgår regelmässigt en stödnivå på 50 % av lön och lönebikostnaden i fyra månader, något som kan ge upphov till konkurrenssnedvridningar

genom att överkompensera företag som anställer vuxen arbetskraft. Stödbeloppet per individ enligt nämnda tumregel blir ca 30-35 tkr per nyanställd, vilket motsvarar ca 3,5 miljarder kronor för budgetåret 1994/95. Av de personer som hade anställning med rekryteringsstöd under budgetåret var 88 % anställda inom den privata sektorn.

I mars 1994 uppdrog regeringen åt revisionsbyrån KPMG Bohlin att kartlägga hanteringen av beredskapsarbeten och rekryteringsstöd (Avrapportering skedde till Arbetsmarknadsdepartementet den 9 september l994). Enligt Bohlins förekom en liten variation mellan stödnivå och tiden i åtgärderna, trots arbetsfönnedlingsorganisationemas förhandlingsutrymme. Vidare hävdade många arbetsgivare att de tog emot rekryteringsstöd trots att de skulle anställt även utan stöd.

Utbildningsvikariat innebär att företag som ersätter ordinarie tjänst med ett vikariat berättigar arbetsgivaren till avdrag motsvarande maximalt 500 kronor per dag. Bidraget utnyttjas för vikarie när personal lämnar sin tjänst för exempelvis för vidareutbildning. Även den som går på utbildning erhåller bidrag med 75 kronor i timmen upp till maximalt 40 000 kronor. Uppskattningsvis 70 % av denna bidragsform går till den offentliga sektorn , företrädesvis till sjukvårds- och omsorgssektom. Av dem som påbörjade utbildningsvikariat budgetåret 1993/94 var 73 % kvinnor.

Bidrag till utbildning i företag kan sägas ha ett klarare syfte än rekryteringsstödet men sänker samtidigt de indirekta arbetskraftskost- nadema. Bidraget utgår med 60 kr/timme för totalt 920 timmar (tot. ca 55 000 kr). Länsarbetsnämndema använder detta bidrag i förhand- lingarna med kommunema för att fömiå dem att inte säga upp personal. Av beräknade medel för budgetåret 1993/94 på 2,15 miljarder kronor för utbildning i företag utbetalades endast 419 miljoner kronor. En förklaring till detta utfall enligt AMS årsredovisning var att andra åtgärder prioriterades till följd av den snabbt ökade tillströmningen av arbetslösa.

Starta-eget-bidrag berättigar till 6 månaders ersättning motsvarande a- kassa eller KAS enligt förordningen om arbetsmarknadsutbildning. Sedan 1 juli 1993 är denna åtgärd prioriterad och syftar till att ge ett tillskott till nyföretagarens försörjning under initialskedet som egen företagare. Under budgetåret 1993/94 skedde en fördubbling av beslut om starta-eget-bidrag från 9 000 18 000 i förhållande till föregående budgetår. Totalt utbetalades 935 miljoner kronor under budgetåret

1993/94, varav huvuddelen gick till nyföretagande inom handel, restaurang- och konsultverksamhet. I samarbete med länsarbetsnämn— dema och NUTEK har AMS utarbetat riktlinjer för tillämpning av starta-eget-bidraget med målsättning att få en effektivare och mer likformig handläggning av bidraget i hela landet. (Riktlinjerna har delats på remiss till Konkurrensverket under föregående budgetår). Denna bidragsform skall särskiljas från det nyföretagarlån som kan utgå med totalt 100 000 kronor under förutsättning av en egeninsats om 10 000 kronor.

Två bidragsformer som kan orsaka konkurrensproblem är beredskaps- arbete och stöd till offentligt skyddat arbete (socialmedicinskt motiverat stöd). Ett uppmärksammat problem beträffande beredskapsarbete är att kommunerna inte alltid iakttar att de har skyldighet att vid anbudstäv- lingar skriva in i förfrågningsunderlaget att uppdraget kan utföras med beredskapsarbete. Detta bidrag utgår med högst 50 procent av lönekost- naden dock högst med 7000 kronor per månad, vid investeringsarbeten högst 1500 kronor per dag alternativt 2500 kronor per dag i stödområde.

Nöringspolitiskt stöd Almi Företagspartner AB (f.d. Utvecklingsfonden) består av 23 bolag och finns representerade i samtliga län. De krav som ställs på verksam- heten är att Almi i sin kreditgivning skall tjäna ihop till inflationen, dvs. kapitalet skall i reala termer hållas intakt men utan något vinstkrav. Det innebär i praktiken ett visst, om än litet, mått av subvention i för- hållande till en affärsmässig utlåning av riskkapital.

Målsättningen med den nu beskrivna näringspolitiken är att kompensera företag för dess litenhet och de problem som uppkommer när ny verksamhet skall startas upp. Insatserna omfattar, utöver finansierings- hjälp, även olika slags rådgivning. Rådgivningen utgör i praktiken omkring hälften av Almizs verksamhet.

De regionala bolagen ägs av staten och respektive landsting. Moderbo- laget, som fördelar 2,5 miljarder kronor på de regionala bolagen, ägs till 51 % av staten.

I de regionala bolagens styrelser sitter åtta ledamöter, fyra vardera från statens respektive landstinget. Dessa har utsätts av moderbolaget genom ett avtalsenligt förfarande där sju näringslivsorganisationer deltar i nomineringen av representanter. Detta motverkar risk för att enskilda

företag gynnas.

Industrifonden, som också förfogar över 2,5 miljarder kronor, fördelar sina medel jämt mellan de två verksamhetsområdena l) utvecklingspro- jekt riktade till företrädesvis industriföretag (i viss mån även till små och medelstora företag) och 2) nyföretagarlån, vilka successivt kommer att överföras till Almi.

Industrifondens administrerar Innovationscentrum, en stiftelse vars urkund stipulerar att det belopp om 500 miljoner kronor som stiftelsen förfogar över skall användas fullt ut för "tidiga" stöd och med ett subventionsinslag.

Lån till kvinnliga företagare utgår med totalt 50 miljoner kronor för budgetåret 1994/95 och avser verksamheter med relativt sett högre risknivå. Denna långivning innehåller inget förbud mot subventioner. Enligt förslaget inför nästa 18-m ånadersperiod kommer denna lånefonn att tilldelas 200 miljoner kronor, vilket innebär en ökad satsning på det kvinnliga företagandet. För att erhålla denna låneform krävs egenfmans- iering om minst 50 %.

2.3. Samhall

När Samhall startade sin verksamhet ijanuari 1980 förekom en hel del kritik från privata företag med anklagelser om orättvis prissättning/- underprissättning. Kritiken avtog efter det att verksamheten fann sina former. För närvarande har problemen i viss mån återkommit inom några av de 12 affärsområden som konstituerar Samhalls affärsverksam- het.

Det gäller i första hand - egna butiker som Samhall driver i glesbygd

- restauranger som drivs i samarbete med Accor - en fransk restau- rangkedja

- bensinstationsservice

- fastighetsskötsel, renhållning och reparationsarbeten - hemtjänst, exempelvis matleveranser

Produktionen inom Samhallskoncemen sker i ett 20-tal regionala dotterbolag. Man arbetar i olika arbetslag med en arbetsledare. En stor del av verksamheten utgörs av legotillverkning där Samhall i egenskap

av underleverantör producerar insatsvaror till tillverkningsindustrin. Utvecklingen går bl.a. av effektivitetsskäl mot mindre tillverkning och mer tjänsteproduktion. Effektivitetsförbättringama skall emellertid inte uppnås genom ökat arbetstempo, en aspekt som är särskilt påpassad från handikapporganisationer.

Företagsgruppen var tidigare organiserad med ett dotterbolag i varje län men har sedan genomfört sammanslagningar av dotterbolag för att minska administrationskostnadema och effektivisera affärsstrukturen. Utöver de för närvarande 19 regionala dotterbolagen finns även tre särskilda affärsbolag och fem säljbolag. Säljbolagen samordnar produktutveckling och marknadsföring av viss varugrupp. Dessa bolag har inget ansvar för produktion, personal eller lokaler. Samhall har även representationskontor i sex länder. Affärsbolagens funktion är att samla enheter inom olika regionala företag verksamma inom samma pro- duktområde. Ett samlat ansvar för investeringar, produktutveckling och marknadsföring ger en ökad effektivitet. Produktionen ligger dock kvar - med ca. 800 mindre arbetsställen spridda över landet.

Koncemledningen fattar beslut i frågor om företagsförvärv, då detta betraktas som särskilt känsligt från konkurrenssynpunkt. Ett krav på koncernen från statsmakternas sida är att årligen minst 3 % av de arbetshandikappade anställda skall slussas ut på den reguljära arbets- marknaden. Detta krav har uppfyllts. År 1994 lämnade 4,7 procenten- heter av dessa anställd Samhall för andra arbeten. Vid sådana över- gångar tillämpas som regel en prövotid för den anställde med rätt att gå tillbaka till Samhall. Vidare utgår stöd till mottagande företag under ett antal månader. Statsm akterna begär att Samhall redovisar varaktigheten i övergångama.

Arbetsfömiedlingen har ensamrätt att hänvisa personer till anställning. Ett annat av statsmakternas krav på Samhall och Arbetsmarknadsverket är att minst 40 % av de personer som nyrekryteras till Samhall skall komma från vissa prioriterade grupper med psykiska funktionshinder, utvecklingsstöming eller mer än ett funktionshinder.

Ca 29 000 av de anställda i Samhallskoncemen är arbetshandikappade som rekryteras från arbetsfömiedlingen. De utgör 89 % av samtliga anställda vilket kan jämföras med en andel av 76 % vid företags- gruppens bildande år 1980. Det är en strävan för Samhall att arbets- handikappade skall kunna utföra allt mer även av service och admini- strativa uppgifter.

Samhall säljer även rehabiliteringstjänster i form av arbetstränings- program, främst till försäkringskassoma. I denna verksamhet gäller principen "full kostnadstäckning". Samhall har identifierat att behovet av dessa tjänster i arbetslivet är stort och avser att öka marknadsan- delama inom detta område. År 1994 uppgick den faktureringen för rehabiliteringstjänster till 56,4 miljoner kronor, vilket är en ökning med 61 % jämfört med året innan.

Inför Samhalls omvandling från stiftelseorganisation till aktiebolag år 1992 ställde statsmakterna som krav att statens kostnader för verksam- heten successivt skulle minska. Under en femårsperiod skulle effektivi- tetsförbättringar och en förändrad företagsorganisation medverka till att statens ersättning begränsas till att högst svara mot lönekostnaden för de arbetshandikappade anställda samt kostnader för Samhalls fastighets- fond.

För budgetåret 1992/93 erhöll Samhall statsbidrag med 5 miljarder kronor. För det 18 månader långa budgetåret 1995/96 har riksdagen anvisat 6 774,6 miljoner kronor, eller, beräknat för en lZ-månaderspe- riod, 4 516,5 miljoner kronor. Det anvisade beloppet innefattar en engångsbesparing på 300 miljoner kronor för budgetåret 1995/96 (200 miljoner kronor för 12 månader). Vid beräkning av anslaget för budgetåret 1997 i kommande budgetarbete skall grunden för be- räkningen utgöras av ett belopp på 4 716,4 miljoner kronor, dvs. med ett återläggande av engångsbesparingen. Som en jämförelse kan nämnas att lönekostnaden för de arbetshandikappade anställda kalenderåret 1994 uppgick till 3 938,7 miljoner kronor.

I det effektiviseringsarbete som pågår inom Samhallkoncemen ingår bl.a. att ersätta framför allt viss verkstadsindustriell verksamhet, t.ex. metallindustri, med mindre kostnadskrävande verksamhet. Delar av denna produktion har påverkat rörelseresultaten negativt eftersom kostnaderna för produktionen varit väsentligt högre än intäkterna.

Samhalls konkurrensstrategi och prissättningsprinciper Enligt statsmakternas intentioner skall Samhall i sitt marknadsagerande tillse att inte komma i konflikt med konkurrenslagens regler 0111 underprissättning. Därför har Samhall utarbetat principer eller riktlinjer för en marknadsmässig prissättning. Särskilt uppmärksammas om Samhall närvarar i branscher som kännetecknas av överkapacitet eller när Samhall startar verksamhet i en helt ny bransch. Vidare strävar Samhall att inte uppnå en marknadsdominerande och dämied prisledan-

de ställning.

Om marknadspriset genom jämförelser med andra företag inte kan fastställas utgår man från en s.k. normkalkyl som baseras på de förutsättningar ett privatägt företag med likvärdig produktions-utrustning skulle låtit utgöra grund för sin prissättning.

Merkostnader uppkommer bl.a. till följd av att

- arbetstempot och arbetsförhållanden i övrigt måste anpassas med hänsyn till aktuellt handikapp - lokaliseringen grundats på arbetsmarknadspolitiska överväganden (ej företagsekonomiska) och - stödinsatser görs för att slussa personer över till den reguljära arbetsmarknaden.

Den merkostnadsersättning som staten ger Samhall kan inte kombineras med andra statliga bidrag såsom regionalt stöd eller bidrag för arbets- hjälpmedel. För rehabiliteringstjänster gäller att priserna skall motsvara minst full kostnadstäckning, dvs. inom detta affärsområde skall priserna täcka verksamhetens samtliga kostnader.

Kontaktrådet Samhall - näringslivet Kontaktrådet inrättades år 1980 genom en överenskommelse mellan Samhall och de tre näringslivsorganisationema Svenska Handelskamma- reförbundet, Sveriges Industriförbund och Företagarnas Riksorganisa- tion. Sedan Samhall gått in i detaljhandelsbranschen har rådet utökats med en ledamot från Sveriges Köpmannaförbund.

Kontaktrådets två huvuduppgifter är dels prövningsverksamheten med utredning och prövning av klagomål, dels infonnations- och debatt- verksamheten. Samhall har genom en utfästelse åtagit sig att följa de rättelser som Kontaktrådet rekommenderar. Näringslivsorganisationema har å sin sida åtagit sig att verka för, så långt som föreningsmandatet sträcker sig, att också medlemsföretagen skall respektera rådets rättelser. Kontaktrådets prövning sker efter skriftlig anmälan till rådets sekretera- re. Klagomålet skall avse osund konkurrens eller annat otillbörligt marknadsuppträdande för att ärendet skall registreras och tas upp till prövning. Vidare förutsätts som regel att klagomålen är riktade mot ett konkurrerande företag inom samhallkoncemen och att klagomålen innehåller yrkande om att det påstådda osunda beteendet snarast bör upphöra.

I komplicerade ärenden anlitas extern expertis för att biträda sekretera- ren i rådet. Utredningsarbetet sker under sträng sekretess gentemot utomstående personer, företag och organisationer. Uttalanden av principiell betydelse ("prejudikat") återges efter avidentifiering av företagens namn etc. i Kontaktrådets verksamhetsberättelse för att fungera som vägledning. Parterna debiteras inga avgifter eller kostnader i anslutning till prövningsförfarandet.

Uppföljning av hur rekommendationer om rättelser efterlevs bevakas av Kontaktrådet. Om "svaranden" är något av Samhalls dotterbolag framförs rådets kritik till bolaget via koncernledningen.

3. Internationell utblick

I detta kapitel redovisas våra erfarenheter av hur konkurrens- problem i samband med offentlig näringsverksamhet, konkur- rensutsättning och offentlig stödgivning uppfattas och hanteras i Danmark, Norge, Finland, Island, Storbritannien och Tyskland. I dessa länder pågår ett omfattande förändringsarbete inom den offentliga sektorn. Detta sker dels genom privatiseringar i form av utförsäljningar av offentligt ägda företag dels genom ökade inslag av konkurrens inom den offentliga sektorn. Förändringarna syftar till att uppnå ökad kostnadseffektivitet och bättre kvalitet för medborgarna. I alla sex länderna har den offentliga närings- verksamheten kritiserats för bristande kostnadsredovisning, korssubventionering av konkurrensutsatt verksamhet och konkur- renssnedvridande stödgivning. Några mera ingående utredningar och försök till kvantifiering av konkurrensproblemen har inte företagits i något av länderna. Det synes dock finnas ett samband mellan den offentliga sektorns relativa storlek och förekomsten av konkurrensproblem. I länder med en förhållandevis liten offentlig sektor och där statliga, lokala och regionala organ endast får ägna sig åt sådant som har ett uttryckligt stöd i särskild lagstiftning, är konflikterna mellan offentlig och privat sektor relativt begränsade. I länder där den offentliga sektorn är av större omfattning och den lokala och regionala nivån präglas av ett större mått av självbestämmande finns i regel flera potentiella konfliktanledningar.

3.1. Inledning

I alla länder förekommer strävanden att effektivisera den offentliga sektorns olika institutioner. I 111 ånga avseenden finns betydande likheter och parallella utvecklingstendenser. Detta gäller särskilt inom den

europeiska unionens medlemsländer. En viktig faktor är EU:s regler om upphandling och konkurrens som är bindande för såväl medlemsländer- na som för Norge (genom EES-avtalet). EU-reglerna redovisas i kapitel 5. Den offentligrättsliga regleringen i övrigt skiljer sig dock i väsentliga hänseenden. Förhållandena i Danmark, Finland, Island och Norge är givetvis av stort intresse eftersom den offentliga sektorn i dessa länder i storlek och rättslig reglering i allt väsentligt liknar den svenska. Av särskild betydelse är att nordiska kommuner och landsting har, internationellt sett, en ovanligt stark ställning gentemot staten. För- hållandena i Storbritannien är av intresse av flera orsaker. Till att börja med är det få andra länder som så konsekvent introducerat marknadslös- ningar i den offentliga verksamheten. Vidare framstår för många Storbritannien som ett föredöme och en inspirationskälla när det gäller privatisering och konkurrensutsättning av offentligt finansierad serviceproduktion. I Tyskland förs en livlig privatiseringsdebatt. Lagstiftning och utvecklingstendenser i Tyskland har fått en ökad relevans för det svenska refomiarbetet eftersom Tysklands politiska betydelse har vuxit på senare år.

3 .2 Danmark

Danmark har liksom Sverige en stor offentlig sektor och ett högt skattetryck. Statens, kom munemas och amtskommunemas (landstingens) samlade utgifter motsvarar drygt 60 procent av bruttonationalprodukten (BNP).

Statlig näringsverksamhet

Statlig näringsverksamhet förutsätter att verksamheten har stöd i lag (szerlov eller bevillningslov). Den kan bedrivas i myndighetsfonn (statslige institutioner) eller i privaträttslig form (selskaber, selvejende institutioner el. likn.). Verksamheten är normalt anslagsfinansierad (statsvirksomhed) men kan även vara avgiftsfinansierad (indtagtsdaekket virksomhed).

Budgetvejlea'ningen

För statens försäljning av varor och tjänster gäller sedan 1992 den s.k. Budgetvejledningens regler om priskalkylering. I dessa slås det fast att det råder förbud mot korssubventionering mellan olika verksamheter. De statliga myndighetemas priser skall bestämmas så att de genomsnittliga fasta och rörliga kostnaderna för verksamheten blir täckta, åtminstone på sikt. Om prissättningen inte står i överensstämmelse med Bud-

getvejledningen och det görs gällande att priset innefattar ett konkur- renssnedvridande beteende (konkurrenceforvridende adfaerd) kan klagomål inlämnas till 1) Ressortministeriet, 2) Finansministeriet och 3) Konkurrensrådet (Konkurrensverket).

Offentlig upphandling

EU:s regler om offentlig upphandling har i dansk rätt implementerats genom s.k. bekendtgorelser utfärdade av Industri- og samordnings- ministeriet respektive Bygge- og Boligstyrelsen. Det finns inte någon enhetlig dansk lag om offentlig upphandling. Upphandlingar som understiger tröskelvärdena respektive avser icke prioriterade tjänster (B- tjänster) behöver till skillnad från vad som gäller i Sverige inte följa några bestämda procedurregler. Klagomål angående överträdelse av EUzreglema kan ges in till Klagenazvnet for Udbud. Erfarenheterna från Klagenzevnets verksamhet uppges vara att företag avhåller sig från att klaga på grund av rädsla för att bli svartlistade samt att små och mellanstora företag inte anser sig ha råd med advokatkostnader.

Licitations/oven För bygg- och anläggningsarbeten gäller licitationsloven (nr 216 af 8.juni 1966). Lagen är tillämplig både för det allmänna och privata företag. Den gäller dock inte i den mån reglerna skulle strida mot EG:s upphandlingsregler. Reglerna syftar till att reglera konkurrensförhållan- dena beträffande upphandling av bygg- och anläggningsentreprenader. Lagen föreskriver skyldighet för offentliga och privata byggherrar att tillämpa reglerna förutsatt att byggherren infordrar anbud från fler än två anbudsgivare. Genom lagen åstadkoms offentlighet ifråga om pris och kvalité och utgör därmed ett viktigt instrument för kostnadsstyrning. Den som överträder licitationsloven kan dömas till böter eller fängelse.

Udbudscirkulceret För statliga myndigheter gäller Finansministeriets cirkulzere om udbud og udlicitering af statslige drifts- og anlzegsopgaver (nr. 42 af l.marts 1994). Syftet med cirkuläret är att statliga institutioner skall efterleva principen om beds! och billigst vid upphandling av driftentreprenader. Statliga institutioner skall med lämpliga mellanrum konkurrensutsätta driften av såväl verksamheter som utförs av externa leverantörer som verksamheter som drivs i egen regi men är möjliga att utsätta för konkurrens. En verksamhet skall inte konkurrensutsättas om det kan göras sannolikt att konkurrensupphandling inte är möjlig eller om konkurrensupphandling skulle medföra för stora kostnader eller för stor administration. Vid jämförelse mellan externa anbud och drift i egen

regi skall det alternativ väljas som med hänsyn till samtliga omständig- heter är att bedöma som det mest fördelaktiga för staten.

Cirkuläret tillåter de statliga institutionernas egenregiverksamheter att delta i anbudstävlingar med ett s.k. kontrolbud (internt bud) under förutsättning att institutionen i samband med att anbud infordras upplyser externa anbudsgivare om att egenregin deltar i anbudstävlingen och att upphandlingen kan komma att avbrytas om kontrollbudet antas. En bilaga till cirkuläret innehåller riktlinjer för kalkylering av kontroll- budet och en kalkylmodell för jämförelse av externa bud med kontroll- budet. Kalkylmodellen består av två delar: kostnadskalkyl och följdkost- nadskalkyl. För en korrekt kalkylering är tidsperspektivet en väsentlig faktor. Om det är en driftentreprenad som förutsätts pågå under längre tid måste kalkylen ta hänsyn till reinvesteringar och eventuella nyinvesteringar. Enligt anvisningarna bör kalkylperioden uppgå till minst den period som åtagandet omfattar. Utgångspunkten för kalkyle- ring av kontrollbudet (som görs innan de externa anbuden tas emot) är samtliga direkta och indirekta kostnader som åtgår för den verksamhet som skall konkurrensutsättas (full- cost omkostningskalkulation). Exempel på direkta kostnader är löner, lönebikostnader, kostnader för köp av varor och tjänster samt för reparationer och underhåll som skall kostnadsföras för aktuell tidsperiod. Med indirekta kostnader avses kostnader som inte kan hänföras enbart till den uppgift som skall utföras. Exempel på indirekta kostnader är kontorskostnader, ADB- kostnader, utvecklingskostnader, ledning och administration, försäkrings- kostnader eller motsvarande, kostnader för produktionsfaktorer som utnyttjas utan kostnad, kostnader för avtalspensioner, förräntning av drifts-och anläggningskapital, avskrivningar m.m.

I kalkylmodellen skall även beaktas de kostnader som tillkommer (folgeomkostninger) på grund av att vissa kostnader inte faller bort eller tillkommer som en följd av att institutionen antar ett externt anbud. Som exempel på kostnader som inte faller bort nämns: återstående hyreskost- nad för lokaler och maskiner som inte kommer till användning, kostnader för omskolning av personal och ev. intäktsbortfall. Som exempel på tillkommande kostnader nämns kostnader för tillsyn och kontroll av externa leverantörer, försäkringskostnader samt kostnader till följd av risken för att en leverantör inte klarar uppdraget (leverandor- svigt). I kalkylen skall också medtagas eventuella intäkter som kan uppkomma till följd av uthyrning eller försäljning av anläggningstill- gångar. Något utrymme för att ta hänsyn till långsiktiga dynamiska effekter ges inte i kalkylmodellen.

En utsträckt användning av udbudscirkuläret på områden som inte utsatts för konkurrensupphandling anses medföra en större uppmärk- samhet och kunskap om verksamhetens egentliga kostnader. Genom arbetet med att ta fram ett kontrollbud tvingas de statliga institutionerna att företa en noggrann inventering av vilka kostnader som är för- knippade med en viss verksamhet. Vid prövningen av externa bud mot kontrollbudet synliggörs kostnaderna vilket i sin tur kan leda till ett större kostnadsmedvetande hos personalen och möjlighet för ledningen att styra kostnadsutvecklingen.

Privata anbudsgivare har inte möjlighet att granska de beräkningar som ligger till grund för kontrollbudet. Ett udliciteringsråd, som utses av finansministern, har dock möjlighet att begära in uppgifter från den statliga institutionen. Om en konkurrensutsättning medför att EU:s upphandlingsregler träds för när kan en missnöjd anbudsgivare klaga till Klagenaevnet for Udbud. Klagenmvnet kan dock inte avgöra frågor som avser kalkylering av egenregins kostnader för ett kontrollbud.

Bygge- og Boligstyrelsens cirkulazre om udbud af bygge- og anlag— sarbejder I två cirkulär som utgivits av Bygge- og Boligstyrelsen finns särskilda regler om upphandling av statliga och statsfinansierade bygg- och anläggningsarbeten med ett kontraktsvärde överstigande 40 miljoner kronor. Reglerna kompletterar EU:s upphandlingsregler och syftar till att främja konkurrensen genom kravet på obligatorisk upphandling. Förfrågningsunderlag skall utformas i enlighet med en given mall. En byggherre som har tillgång till statligt stöd får inte lämna anbud.

Kommunal näringsverksamhet

I Danmark finns 273 kommuner och 14 amtskommuner (landsting). Kommunernas allmänna kompetens, den s.k. kommunalfuldmagten, följer av oskrivna regler. Kommunerna anses inte ha rätt att bedriva allmän näringsverksamhet i form av handel, hantverk, industri m.m. såvida det inte föreligger särskilt lagstöd för det. Kommunema kan dock med stöd av sin allmänna kompetens bedriva viss näringsverksamhet. Först och främst gäller detta kommunernas produktion för eget bruk. Kommunema kan även sälja biprodukter (inkl. periodisk överkapacitet) , driva verksamhet med anknytning till tillåten kommunal verksamhet s.k. accessorisk virksomhed samt vara verksamma inom försörjnings- sektorema (försörjning av vatten, elektricitet, gas, fjärrvärme m.m.). Tillsynen över amtskommunemas, Köpenhamns och Fredriksbergs kommuners verksamhet utövas av Indensrigsministeriet. Tillsynen över

övriga kommuner utövas genom tillsynsråd på amtsnivå. Tillsynsmyn- dighetema tar ställning om kommunerna handlar i överensstämmelse med lagstiftningen. Det är fråga om en ren legalitetskontroll. Till- synsmyndigheten är inte någon domstol eller klagoinstans. Ett kommu- nalt beslut som strider mot gällande lag kan upphävas. Om en kommu- nalbestyrelsemedlem underlåter att vidta åtgärder som kommunen är skyldig att vidta kan tillsynsmyndigheten besluta om böter för de kommunbestyrelsedamöter som är ansvariga för underlåtelsen. Straff och skadestånd kan också komma i fråga.

Lov om kommuners og amtskommuners deltagelse i erhvervsudvik— lingsaktiviteter Danska kommuner och amtskommuner har enligt lov om kommuners og amtskommuners deltagelse i erhvervsudviklingsaktiviteter (lov nr. 383 af 20. maj 1992) avsevärda befogenheter ifråga om åtgärder till stöd för det lokala och regionala näringslivets utveckling. Lagen ger stöd för samarbete mellan olika myndigheter och mellan myndigheter och privata företag. De tillåtna näringslivsfrämjande aktiviteterna kan delas in i:

1) Kollektiva näringslivsfrämjande åtgärder (rådgivning, konsultstöd, teknisk service, näringsverksamhetsutvecklingscentra, förmedling av kontakter mellan företag och forsknings- och kunskapscentra, gemensamma datakominunikationssystem, tillhandahållande av utrustning för utställningar och konferenser m.m.).

2) Tjänsteexport (systemeksport). Lagen förutsätter att varje projekt särredovisas och att verksamheten inom fyra år uppvisar nollresultat eller ger överskott.

3) Samverkan mellan med andra offentliga och privata aktörer om åtgärder som syftar till att utveckla infrastruktur och näringsliv i ett större geografiskt område.

Lov om kommuners og amtskommuners samarbejde med aktieselskaber m.v. Enligt loven om kommuners og amtskommuners samarbejde med aktieselskaber m.v. (lov nr. 384 af 20. maj 1992) kan kommuner och amtskommuner sälja varor och tjänster på den öppna marknaden och det finns en koppling till en erkänd kommunal uppgift. Lagen innebär att kommunernas möjligheter att ägna sig åt näringsverksamhet Ökar om verksamheten bedrivs i aktiebolagsfonn. En kommun får bidra med

kapital och personal men får inte ha ett rättsligt bestämmande inflytande över bolaget. Styrelsen skall utses av bolagsstämman. Exempel på aktiebolag som bildats med stöd av lagen är DANWASTE PROJEKT A/S med Köpenhamns kommun som delägare, MARPOLSPROJEKTET ApS med Nyborgs kommun som delägare och EXPAN A/S med ett flertal kommuner på Nordjylland som delägare.

Vejloven

Enligt vejloven (lov nr 381 af. maj 1994) får kommuner och amtskom- muner utföra anläggnings-, drifts- och underhållsarbeten på vägar som tillhör andra kommuner eller amtskommuner. Kontrakt med ett värde som understiger 1,6 miljoner kronor kan tecknas utan föregående upphandlingsförfarande. När en kommun eller en amtskommun avger ett anbud, ett internt bud eller sluter avtal utan något upphandlingsför- farande skall priset ge täckning för samtliga kostnader. Verksamheten skall särredovisas.

Lov om kommuners og amtskommuners udforelse af opgaver for andre offentlige myndigheder Enligt lov om kommuners og amtskommuners udforelse afopgaver for andre offentlige myndigheder (lov nr 378 af 14. juni 1995) kan kommuner och amtskommuner utföra tjänster på uppdrag av andra kommuner under förutsättning att tjänsterna upphandlats i enlighet med EU:s upphandlingsregler. I 2 5 stk. 4. stadgas följande.

"Kommunbestyrelser og amtsråd skal, forinden de afgiver tilbud på og indgår aftale om udforelse af en opgave for en anden offentlig myndighed, foretage en kalkulation af de samlade omkostninger, der vil vaere forbundet med kommunens eller amtskommunens varetagelse af opgaven. Kommunbestyrelser og amtstråd må ikke afgive tilbud på eller indgå aftale om udforelse af opgaver, der indebzerer en vederlzeggelse, som er lavere end det kalkulerade belob"

Konkurrensutsa'ttning och entreprenadlösningar Knappt tio procent av den kommunala och amtskommunala verksam- heten är utlagd på entreprenad. Konkurrensutsättning och entreprenad- lösningar (udbud af offentlige driftsopgaver och udlicitering) före- kommer inom renhållning, städning, storkök, tvätterier, byggnads-, väg- och gatuarbeten samt räddningstjänst. Inom hälso- och sjukvård kultur och fritid, skola och bamomsorg samt vård och omsorg finns inte några exempel på udbud och/eller udlicitering.

I likhet med Sverige finns inte någon lagstiftning som ålägger kommu- nerna att utsätta den egna verksamheten för konkurrens. Den dåvarande regeringen uppmanade dock i mars 1992 kommunerna att i större utsträckning än som tidigare varit fallet konkurrensutsätta drift- och anläggningsarbeten.

Kommunernas landsforening har på grundval av en landsomfattande enkät konstaterat att huvuddelen av de danska kommunerna räknar med en stigande användning av anbudsförfaranden som redskap för att åstadkomma bättre styrning och effektivitet.

Konkurrenceloven

För dansk offentlig och privat näringsverksamhet gäller den danska konkurrenceloven (lov nr. 370 af 7. juni 1989, ändrad genom lov nr. 280 af 29. april 1992, Bekendtgorelse af Konkurrencelov nr. 114 af 10 marts 1993). Lagen syftar till att främja fri och lika konkurrens i det danska näringslivet. Den bygger till skillnad från EG:s konkurrensregler och den svenska konkurrenslagen inte på förbudsprincipen utan på missbruksprincipen. Detta innebär att konkurrenceloven kompletterar EG-reglema genom att fånga upp vissa konkurrensskadliga beteenden som inte omfattas av artikel 85 och 86 i Romfördraget.

Konkurrenceloven gäller i princip även offentlig näringsverksamhet som är underkastad annan offentligrättslig reglering. När det gäller sådan näringsverksamhet kan dock Konkurrencerådet inte ingripa mot konkurrensstömingar på annat sätt än genom att påtala saken för den ansvariga myndigheten.

Pågående reformarbete

1994 tillsatte industri- och sainordningsministem en arbetsgrupp med uppgift att mot bakgrund av det ökade samarbetet mellan offentlig och privat sektor, den ökade omfattningen av kommunal näringsverksamhet saint klagomål om konkurrensstömingar från offentlig verksamhet utreda ramarna för offentlig näringsverksamhet. Uppdraget begränsades till den offentliga näringsverksamhet som befinner sig i direkt konkur- rens med privat näringsverksamhet, dvs. där den offentlige aktören erbjuder tjänster på en marknad till marknadspriser eller där ett befintligt eller potentiellt privat företag skulle kunna konkurrera med samma slags tjänster som den offentlige aktören. Offentlig skattefinansi- erad näringsverksamhet där politikerna med stöd i lag bestämt att medborgarna inte skall behöva betala någon avgift eller endast betala en starkt reducerad avgift för vissa tjänster (tjänster inom utbildnings-

väsendet, kultursektorn och social service) omfattades inte av arbets- gruppens överväganden. Arbetsgruppen skulle inte heller uttala sig om huruvida en viss uppgift skall bedrivas i offentlig regi eller ej.

Arbetsgruppen har i rapporten Offentlig / privat lige konkurrence bland annat diskuterat i vilken mån som den danska lagstiftningen tillförsäkrar att offentlig näringsverksamhet bedrivs under samma förutsättningar som privat näringsverksamhet.

Arbetsgruppen konstaterade att det finns väsentliga skillnader mellan offentlig och privat näringsverksamhet. I vissa fall kunde det finnas risk för konkurrenssnedvridning. Från det privata näringslivet hade man pekat på frånvaron av privata ägarintressen med en reell personlig affärsrisk och möjligheten för det allmänna att täcka underskott med skattefinansiering som betydelsefulla skillnader. Arbetsgruppen ansåg dock att betydelsen av dessa skillnader ofta överdrivs.

Frånvaron av personligt ekonomiskt risktagande ansågs inte innebära någon konkurrenssnedvridning i och för sig. För det första begränsade gällande regler, med krav på korrekt priskalkylering och kostnadstäck- ning, möjligheten för en myndighet att skattefinansiera underskott i konkurrensutsatt verksamhet. För det andra fanns även privata verksam- heter utan något personligt ekonomiskt risktagande, t.ex. verksamheter som drevs i stiftelsefonn eller som ägdes av stiftelser och fonder. Korssubventionering förekom såväl inom offentlig som privat närings- verksamhet. I själva verket var det ett välkänt konkurrensrättsligt fenomen att företag tillämpade korssubventionering mellan verksamheter i syfte att tränga in på en marknad, bibehålla marknadsandelar eller att konkurrera ut andra företag från marknaden. Detta visade att man inte borde ställa så rigorösa krav på den offentliga näringsverksamheten så att den inte fönnår att konkurrera på lika villkor med den privata verksamheten. Om man t.ex. skulle förbjuda varje form av underskott i offentlig näringsverksamhet och därmed blottställde egenregiverksam- heten för konkurrens från privata aktörer som vill göra inbrytningar på den offentliga tjänstemarknaden med hjälp av icke kostnadstäckande kontrakt skulle förbudet kunna leda till uppkomsten av privata monopol.

Ett särskilt problem var när en myndighet samtidigt uppträder som köpare och som leverantör, t.ex. när myndigheten konkurrensutsätter en verksamhet och en enhet som juridiskt sett utgör en del av samma myndighet lämnar ett internt bud. Även om den enhet som lägger ett internt bud är organisatoriskt avskild från myndigheten i övrigt fanns

risk för att det skulle uppkomma misstanke om att det interna budet favoriserades. En sådan misstanke kunde emellertid även uppkomma beträffande ett privat företags egenproduktion om produktionen avsåg tjänster inom försörjningssektorema.

En väsentlig skillnad mellan offentlig och privat näringsverksamhet ansågs vara att offentlig näringsverksamhet ofta bedrevs inom samma organisatoriska ram som verksamhet som innefattade myndighetsutöv- ning. Den offentliga näringsverksamheten var därvid underkastad offentligrättslig reglering som begränsade handlingsutrymmet för den operativa ledningen. För verksamheten gällde ofta politiskt bestämda mål. Ur affärsmässig synpunkt kunde detta utgöra en nackdel för den offentliga näringsverksamheten.

Arbetsgruppen ansåg att man istället för att fokusera på skillnader mellan offentlig och privat näringsverksamhet borde koncentrera sig på hur man kunde förhindra att det uppkom olikheter som påverkar konkurrensen. Arbetsgruppen ansåg att det befintliga regelverket i allt väsentligt motverkade konkurrenssnedvridning i den offentliga närings- verksamheten. Kunskaperna om gällande regler var dock bristfälliga på många håll. Arbetsgruppen föreslog att

1) udbudscirkulzerets regler om kalkylering, räkenskaper, tillsyn och överklagandemöjligheter borde göras tillämpliga även på det kom- munala området så att risk för korssubventionering kan motverkas, 2) det borde införas regler som föreskriver att priset på tjänster som utförs av myndigheter i direkt konkurrens med privata företag skall bestämmas så att samtliga direkta och indirekta kostnader tas med,

3) det borde införas regler om att den offentliga näringsverksamheten, med vissa undantag, skall vara redovisningsmässigt avskild från myndighetens övriga aktiviteter: antingen genom krav på att verksamheten drivs i aktiebolagsform eller att den bedrivs av organisatoriskt fristående enheter med skyldighet att lämna särskilt bokslut för verksamheten. 4) det införs regler om att en myndighet skulle vara skyldig att redovisa på vilket sätt som andel av indirekta kostnader kalkylerats i ett kontrolbud (internt bud).

5) Konkurrencerådets rådgivningsverksamhet och tillsyn förstärks.

3.3. Finland

Den offentliga sektorn De offentliga utgifterna uppgick 1993 till omkring 62 procent av BNP. I Europa hade endast Sverige en högre andel. De statligt ägda företagen svarade för omkring 20 procent av näringslivets totala produktion. Sedan dess har den ekonomiska krisen medfört kraftiga besparingar inom den offentliga sektorn samtidigt som de statliga företagen har fått en bredare ägarbas. Kommunernas andel av de totala offentliga utgifterna uppgår till omkring 43 procent.

Den rättsliga regleringen av den finska offentliga sektorn är i allt väsentligt mycket lik den svenska. Till skillnad från vad som gäller i Danmark och Norge kan finska ministrar inte ingripa vid verkställandet av enskilda ärenden. Den finska kommunallagen och förvaltningslagen bygger på samma principer om kommunalt självstyre och rättssäkerhet för den enskilde som gäller i Sverige. Finland har nyligen genomfört en kommunallagsreform som gett kommunema större frihet att bestämma över såväl driftformer som den politiska organisationsstrukturen.

Väsentliga skillnader jämfört med Sverige är att de finska kommunema är väsentligt fler (455 st) och att det inte finns några landsting. I stället finns omkring 370 samkommuner som bl.a driver sjukhus för flera kommuner. Flera kommunala verksamheter som i Sverige är fakultativa har sedan länge varit specialreglerade i Finland.

Finland drabbades tidigare än Sverige av den internationella lågkon- junkturen. Kommunala företagsbildningar, entreprenadlösningar och föreningsdrift diskuteras livligt. Den kommunala verksamheten drivs emellertid till 90 procent i egen regi och med egen personal.

Regler om upphandling Finland har liksom Sverige implementerat EU:s regler om upphandling i en särskild upphandlingslag. Lagen gäller endast i de fall när en upphandlande enhet köper varor eller tjänster från externa leverantörer. Någon skyldighet att utsätta egenregiverksamhet för konkurrens finns inte. På frivillig väg har dock åtskilliga statliga myndigheter och kommuner använt sig av konkurrensupphandling som ett sätt att pressa ned kostnaderna. Större kommuner, som t.ex. Helsingfors, har startat "avknoppningsprogram" som kan innebära att kommunen köper 75 procent av ett personalägt företags tjänster det första året, 50 procent det andra året och 25 procent det tredje verksamhetsåret. Därefter förutsätts

företaget kunna stå på egna ben.

Regler om konkurrens Lagen om konkurrensbegränsningar från 1992 innehåller dels regler om konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning som bygger på förbudsprincipen dels en generalklausul om ingrepp mot konkurrensbegränsningar som bygger på missbruksprin- cipen. Lagen är tillämplig även på offentlig näringsverksamhet. Det finska Konkurrensverket har till uppgift att administrera lagen. Ett domstolsliknande organ med anknytning till Industri- och handelsminis- teriet - Konkurrensrådet - kan döma ut konkurrensskadeavgift och böter.

Det finska Konkurrensverket har handlagt ett antal klagomålsärenden avseende konkurrensstörande beteenden i offentlig näringsverksamhet. Klagomålen har i vissa fall gått ut på att statliga myndigheter och kommuner säljer tjänster på den öppna marknaden. Klagomålen har gällt t.ex. kommunala bussföretag som utfört bilreparationer åt privata kunder i sina reparationsverkstäder.

3.4. Norge

Den offentliga sektorn Den norska offentligrättsliga lagstiftningen påminner mycket om den danska. Till den förvaltningsrättsliga traditionen hör att en minister kan gripa in i enskilda ärenden. I Norge finns 439 kommuner och 19 fylkeskommuner (landsting). Kommuner och fylkeskommuner svarar tillsammans för omkring 38 procent av de offentliga utgifterna. 1992 uppgick den totala offentliga upphandlingen till omkring 180 miljarder norska kronor. Kom munem as och fylkeskommunemas andel uppgick till omkring 47 procent av den totala upphandlingen. Enligt en rapport av Prisdirektoratet (nuvarande Konkurrencetilsynet) från november 1993 saknade 2/3 av landets kommuner upphandlingsreglemente eller liknande. 75 procent av kommunerna gav företräde till lokala företag. Anbudskonkurrens av egenregin var mycket ovanlig.

Regler om offentlig upphandling Norge har implementerat EU:s upphandlingsregler genom lov 27. november 1992 om offentlige anskaffelser m.v. Upphandlingar kan överklagas till allmän domstol som kan upphäva ett upphandlingsbeslut och döma ut skadestånd.

Regler om konkurrens Loven om konkurrence i erhvervsvirksomhet, konkurrenceloven, trädde i kraft den 1 januari 1994. Tillsynsmyndigheter utgörs av Konkurren- cetillsynet samt Administrationsdepartementet. Lagen bygger såväl på förbudsprincipen som på missbruksprincipen. Avtal som är strider mot lagen är ogiltiga. Den som gör sig skyldig till överträdelse av lagen eller Konkurrenstillsynets beslut kan dömas till böter eller fängelse i högst tre år. Om brottet är grovt i högst sex år.

Stortingets Kontroll- og konstitusjonskomitee har i ett betänkande (Innst. S nr.4, 1994-95) angående klagomål mot det norska Televerket om föreslagit att det i samband med revidering av teleloven införs be- stämmelser som förhindrar korssubventionering mellan monopolverk- samhet och konkurrensutsatt verksamhet.

3.5. Island

På Island gäller sedan 1992 att en offentlig verksamhet eller en verksamhet som i viss omfattning fungerar med stöd av ett offentligt monopol eller offentligt skydd kan åläggas att dela upp verksamheten i en del som drivs med stöd av offentligt monopol eller skydd och en annan del som befinner sig ikonkurrens med andra. Bestämmelsen finns i 14 å andra stycket konkurrenceloven och har följande lydelser. "Når det drejer sig om en offentlig virksomhed eller en virksomhed, der i et vist omfang fungerer i ly af et offentligt monopol eller offentlig beskyttelse, har Konkurrencerådet ret til at foreskrive en ekonomisk opdelning mellem på den ene side den del af virksomhedens drift der nyder godt af monopolet eller beskyttelsen, og på den anden side den del af driften der er i fri konkurrence med andre. Man skal tilse at konkurrencedriften ikke subsidieres af monopoldriften eller den beskyttede drift".

Den isländska konkurrensmyndigheten - Konkurrencerådet- behöver inte bevisa att den blandade verksamheten har medfört skadlig verkan på konkurrensförhållandena. Det är tillräckligt att det föreligger en möjlighet att marknaden utsätts för någon form av konkurrenstöming. Konkurrencerådet har med stöd av bestämmelsen ingripit bl.a. mot Landsforeningen af islandske turbekolospatienter som drev Reykj alundur rehabiliteringscenter och en plastfabrik. Reykjaviks kommun har ålagts att skilja kyrkogårdsförvaltningen från begravningsbyråverksamhet. Ingrepp har vidare förekommit mot isländska vägverket, Suöumesja

kommunes brandem, Statens og Reykjavik kommunes datacentral og Post. og telestyrelsen.

3.6. Storbritannien

Den offentliga sektorn Den brittiska offentliga sektorn har sedan 1979 utsatts för kraftfulla besparingar. Den statliga näringsverksamheten har krymp till följd av ett långtgående privatiseringsprogram. Exempel på privatiseringar är utförsäljningama av British Gas, British Telecom, British Steel, det brittiska bilregistret och offentligt ägda elektricitetsverk samt vatten- och avloppsanläggningar. Kommuner och landsting svarar för omkring 28 procent av de offentliga utgifterna. Uppgiftsfördelningen mellan statliga, kommunala och regionala organ avviker från svenska förhållande. Exempel på detta är att staten svarar för socialbidrag (social security) och hälso- och sjukvård. County councils (landstingen) är å andra sidan huvudmän för polisväsendet.

Kommuner och landsting Brittiska kommuner och landsting har i jämförelse med Sverige fler invånare, färre förtroendevalda och färre anställda. Storbritannien har inte någon skriven författning. Det saknas dämied konstitutionella regler för den kommunala självstyrelsen. Kommunemas verksamhet bygger i stället på principen om "ultra vires". Med det menas att kommunerna endast har rätt att bedriva sådan verksamhet som parlamentet i lag har givit tillstånd till. Någon fri sektor eller allmän kompetens finns inte. Kommunernas inkomster härrör från statsbidrag, avgifter och en lokal fastighetsskatt, Council Tax. Någon motsvarighet till de svenska kommunernas rätt att beskatta medborgarnas inkomster genom kommunalskatt finns inte.

Local authorities Den brittiska motsvarigheten till kommuner och landsting är non- metropolitan district (eller borough) councils, metropolitan district councils, London borough councils och county councils. En gemensam beteckning är local authorities eller municipalities. Det finns för närvarande cirka 500 local authorities i England, Nordirland, Wales och Skottland. I England och Wales har districts (inklusive london bo- roughs) i genomsnitt 128 000 invånare och counties (exklusive storstäder) 690 000 invånare (1989).

District eller borough councils fullgör uppgifter som i Sverige närmast ankommer på prim ärkommuner; samhällsplanering, bostadsförsörjning, renhållning och fritidsverksamhet m.m. De ansvarar dock inte för skolor och social service. County councils motsvarar de svenska landstingen. De ansvarar för skolor, social service (inklusive äldreomsorg och barnomsorg), fritidsverksamhet, konsumentskydd, räddningstjänst, polis, vägar och persontransporter.

Kommunernas egenregiverksamhet

De brittiska kommunerna och landstingen har totalt nästan 3 miljoner anställda vilket motsvarar 10 procent av det totala antalet anställda i Storbritannien. Nästan hälften av dessa arbetar inom utbildnings- väsendet.

Ursprungligen använde sig de lokala myndigheterna uteslutande av privata företag för kommunaltekniska uppgifter. Numera är personalen i flertalet brittiska kommuner och landsting organiserade i utföraren- heter, s.k. DLO (Direct Labour Organisation) och DSO (Direct Service Organisation). Någon skyldighet att organisera personalen i DLO och DSO finns inte trots att nuvarande lagstiftning kan sägas bygga på en uppdelning (split) mellan beställare (client) och utförare (contractor).

Compulsory Competitive Tendering, CCT

Sedan den konservativa regeringen tillträdde år 1979 har genom tvingande lagstiftning en rad kommunala verksamheter utsatts för extern konkurrens (Compulsory Competitive Tendering, CCT). Tvånget motiverades av att regeringen ansåg att den kommunala sektorn blivit för stor och ineffektiv och att kommuner och landsting hade tappat kontrollen över utgifterna.

CCT syftar därför till att stimulera till större effektivitet och säkerställa "mera värde för pengarna" genom rättvisa konkurrensförutsättningar mellan egenregi-verksamhetens DSO och privata entreprenörer. Avsikten är således inte att alla tjänster skall utföras av privata entreprenörer utan att göra klart att de lokala myndigheterna får tillhandahålla tjänsten endast om de visat att den egna utförarorganisationen är den utförare som ger det mesta värdet för pengarna. En av de stora fördelarna med CCT anses vara att den tvingar kommuner och landsting att tänka igenom sina egna aktiviteter i detalj, noggrant överväga vilka mål som skall gälla och hur dessa skall uppnås på bästa sätt samt att göra en grundlig undersökning av hur materiella och personella resurser kan utnyttjas så rationellt och effektivt som möjligt.

Lagregler finns i The Local Govemment Planning and Land Act 1980 och The local Government Act 1988 och 1992. Huvudregeln är att kommuner och landsting endast får utföra vissa slags tjänster (defined activities) i egen regi och med egna anställda om anbud infordrats för dessa tjänster och att egenregi-verksamheten vunnit anbudstävlingen i öppen och fri konkurrens. Den interna anbudsgivaren måste i så fall presentera en skriftlig kostnadskalkyl som skall kunna verifieras i räkenskaperna. Kostnadskalkylen får inte överskridas. Om detta sker ("financial failure") kan departementet ingripa med sanktioner. Efter kontraktstidens utgång skall en ny upphandling äga rum. Kontraktstider- na varierar mellan olika verksamheter (normalt mellan 4 och 7 år). Kommuner och landsting skall infordra anbud från privata företag inom följande områden.

1) Allmänna reparations- och underhållsarbeten på byggnader. 2) Större nybyggnads- och nyanläggningsarbeten. 3) Mindre nybyggnads- och nyanläggningsarbeten. 4) Allmänna vägarbeten t.ex. nybyggnads- och reparations- arbeten, snöröjning och reparation av gatubelysning. 5) Sophämtning från hushåll och företag, dock inte industriav- fall. 6) Städning och fönsterputsning i kommunala byggnader, dock inte bostäder, äldreboende, barnhem och polisbyggnader. 7) Renhållning av gator, parker och liknande.

8) Skolmat och social catering t.ex. "meals on wheels" till äldre

i deras hem, dock inte specialskolor och andra institutioner där måltider tillagas som en del i utbildning eller social träning.

9) Annan måltidsverksamhet såsom personalmatsalar, barer med serveringstillstånd, kaféer på t.ex. museer, bibliotek och sim- hallar, dock inte på institutioner för vidare- och högre ut- bildning. 10) Mark- och parkunderhållsarbeten som t.ex. gräsklippning och trädplantering, dock inte sådant arbete som innefattar forsk- ning eller bevarandet av vissa växter. 11) Reparation och underhåll av fordon, dock inte polis- och brandbilar. 12) Drift av sport- och fritidsanläggningar såsom simhallar,

isliallar, Sporthallar, tennis- och squashbanor, fotbollsplaner, löparbanor, golfbanor, bowlinganläggningar, ridanläggningar m.m. Till drift räknas även instruktion och övervakning, catering, uthyrning av redskap, marknadsföring av anlägg-

ningen, tidbokning, uppbörd och bokföring av entréavgifter, städning m.m.

En kommun eller ett landsting som har för avsikt att driva någon av ovanstående aktiviteter i egen regi är skyldig att med jämna mellanrum infordra anbud från privata anbudsgivare. Procedurreglema för upphandlingen är mycket omfattande. För att förhindra att egenregin gynnas är de lokala myndighetema skyldiga att föra separata räkenska- per för de tjänster som utförs i egen regi och med egna anställda. För verksamheten gäller ett avkastningskrav på fem procent. Revisionsbe- rättelsen skall innehålla ett uttalande huruvida avkastningskravet är uppfyllt eller inte.

The Local Government Act 1992 Genom the Local government Act 1992 utvidgades CCT till följande områden.

1) Städning av polisens byggnader, underhåll av polisens och brand- kårens fordon, skolskjutsar, ledning av teatrar och konsthallar, stödfunktioner avseende bibliotek och parkeringsövervakning/- kontroll, 2) Arkitekttjänster och ingenjörstjänster med anknytning till bygg- och anläggningsverksamheter samt egendomsförvaltning, 3) Juridik, ekonomi, personliga tjänster och datastödstjänster för interna och administrativa behov.

Avsikten är att dessa utvidgningar skall genomföras successivt.

Anbudsprövning

Vid anbudsprövningen gäller (Circular from the Department of the Environment 10/93) att den upphandlande enheten skall välja det anbud respektive interna bud som är lägst. Ett dyrare internt bud från DSO accepteras om myndigheten har ett specificerat och välgrundat motiv för det. Reglerna tillåter den upphandlande myndigheten att ta hänsyn till kostnader för personal som blir övertalig om DSO inte får uppdraget (redudancy costs). Någon schablonkostnad accepteras inte utan det krävs en prövning i det enskilda fallet. Om kontraktstiden är kortare än ett år och kontraktsvärdet understiger 100 000 pund får övertalighetskostnader inte beaktas. Kostnader för hyresavtal, serviceavtal m.m. 50111 en anbudsgivare inte har för avsikt att ta över får beaktas.

Anti-Competitive Behavior Kommuner och landsting får vid upphandlingsförfarandet inte agera på sådant sätt att konkurrensen otillbörligt störs eller förhindras (Anti- Competitive Behavior). Exempel på sådant otillbörligt beteende är:

1) Förfrågningsunderlaget avser ett för stort "paket" av tjänster eller att paketet innehåller tilläggstjänster som inte har med den huvudsakliga tjänsten att göra. 2) Anbudstiden är för kort. 3) Kontraktstiden är för kort. 4) Känsliga affärshemligheter avkrävs anbudsgivarna trots att in- formation inte är nödvändig. 5) Krav på att anbudsgivare certifierats enligt BS 5770 eller motsvaran- de trots att endast ett fåtal företag på marknaden har erhållit certifiering. 6) Vid anbudsprövningen tas för stor hänsyn till kostnader för uppfölj- ning och kontroll av entreprenörer, kapitalförstöring avseende förråd och fordon, kostnader för lärlingar och handikappade som inte kan sysselsättas av entreprenören, personalavveckling m.m.

Sanktioner Om regeringen (Secretary of State) finner att kommunen eller lands- tinget inte liar levt upp till lagens krav kan regeringen bestämma om sanktioner mot myndigheten. En sådan sanktion kan gå ut på att en upphandling får göras om, innehålla särskilda villkor för utförandet eller utgöra ett förbud mot att fortsättningsvis tillhandhålla ifrågavarande tjänst med egen personal. Till och med 1994 hade omkring 3000 upphandlingar ägt rum. Regeringen har beslutat om sanktioner i ett 50- tal fall. I omkring 100 fall har ingripanden skett på grund av felkalkyle- ring vid jämförelser mellan externa anbud och interna bud.

Audit Commission Audit Commission är en statlig myndighet som reviderar local governments (kommuner,landsting) och National Health Service (hälso- och sjukvård). Den statliga förvaltningen,förutom National Health Service, revideras av National Audit Office. Revisionen omfattar revision av räkenskaper (financial audit), förvaltningsrevision (prefor- mance audit) och laglighetskontroll (legal audit). Audit Commission gör nationella studier av myndigheternas verksamhet där de nationella mål som anges i lagstiftningen utvärderas. Dessa utvärderingar som innehåller "performance indicators" (=nyckeltal för utförandet) och kostnadsjämförelser publiceras i rapporter. Audit Commission försöker

att påverka lokala myndigheter så att redovisningen blir mera affärs- mässig.

Audit Commission samverkar med Departement of Environment som kontinuerligt bygger ut och förbättrar regelverket. Departementet "set the law dvs. skriver lagar och "cirkulars" (förordningar). Audit Commission "monitor" the law dvs. utövar tillsyn och kontroll över efterlevnaden samt publicerar guidelines med råd och anvisningar. Inte sällan förekommer svårigheter att tolka reglerna. För kommunala revisorer har organisationen The Public Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) tagit fram en Code of Practice for Compulsory Competition.

Audit Commissions arbetsuppgifter har ökat väsentligt i takt med att CCT-reglema har byggts ut och fördjupats. Revisionsberättelsen för kommuner och landsting måste från och med 1995-1996 innehålla ett "Statement of Support Services Costs" (SSSC) som visar samtliga kostnader som utförarorganisationema har för stödtjänster.

Försäljning av tjänster till utomstående En myndighet har lagligt sett mycket begränsade möjligheter att producera åt andra kommuner eller att sälja överskottskapacitet på den öppna marknaden. Det är dock tillåtet att sälja tjänster till privatiserade vattenverksbolag och elektricitetsbolag. Försäljning av överskottskapaci- tet sker i viss utsträckning genom "Cross Boundary Tendering" dvs. att en kommun deltar i en anbudstävling som utlysts av en annan kommun. Detta är dock i princip förbjudet. Om det är fråga om en tillfällig överskottskapacitet ingriper dock inte Audit Commission. Tillfällig överkapacitet kan föreligga om den inte föreligger mer än 12 - 18 månader. Om det är fråga om ett mera omfattande övertramp kan Audit Commission ingripa med en "stop order" eller vidta åtgärder som kan leda till personligt ansvar för såväl politiker som ansvariga tjänstemän.

Erfarenheter av CCT Systemet med obligatorisk anbudsinfordran har nu existerat sedan 1980. Lagstiftningen har gradvis ställt allt större krav på den kommunala upphandlingen och kommit att omfatta allt fler områden. Den kommu- nala självstyrelsen har beskurits genom att kommuner och landsting inte längre har möjlighet att bestämma i vilken form dess tjänster skall produceras. Detta bestäms nu av marknaden eller av något regeringsor- gan. Enligt Departmentent of Environment skulle CCT kunna ersättas med frivillig reglering eftersom fördelarna med konkurrensutsättning nu

inte längre ifrågasätts.

Till och med 1992 hade kommunerna kontrakterat tjänster till ett värde av knappt två miljarder pund. Sophämtning och catering svarar för nästan hälften av det totala kontraktsvärdet (460 respektive 410 miljoner pund). Därefter följer mark- och parkunderhåll (320 miljoner pund) och städning och fönsterputsning av byggnader (260 miljoner pund).

Av de drygt 3000 upphandlingar som genomförts hittills har privata entreprenörer vunnit omkring 20 - 25 procent av kontrakten. I Skottland är motsvarande siffra omkring 15 procent. DSO har dock i genomsnitt vunnit omkring 85 procent av det totala kontraktsvärdet. I många fall har det privata näringslivet visat ett måttligt intresse för att delta i anbudstävlingar. Störst framgång har entreprenörerna haft ifråga om städning av byggnader där knappt 40 procent av kontrakten vunnits av privata entreprenörer. Den lägsta entreprenadandelen finns inom cateringområdet där endast ett fåtal kontrakt gått till det privata näringslivet.

I en forskningsrapport som utförts på uppdrag av regeringen presenteras resultatet av en undersökning om erfarenheter av CCT t.o.m. 1991. Av rapporten framgår att kommuner och landsting har reducerat sina kostnader med i storleksordningen sju procent som en följd av CCT. Bilden är dock inte helt entydig.

Enligt The Audit Commission har de flesta kommuner och landsting lyckats genomföra upphandlingar enligt regeringens tidplaner. I en del fall har kunderna framfört klagomål mot entreprenörer som inte följer sina åtaganden och inte rättar sig efter berättigade påpekanden. Dåligt utförande har utlöst viten, skadestånd och i sista hand hävning av kontraktet. Detta har inträffat i omkring ett fall av tolv. I en del fall har beställama i byråkratisk anda överdrivit detaljstymingen och kontrollen så att handlingsutrymmet för entreprenören varit minimalt.

I nästan hälften av alla upphandlingar har privata entreprenörer inte visat något intresse att delta i anbudstävlan. När det gäller till exempel Skolmåltider har nästan alla kontrakt vunnits av DSO. Mer än hälften av dessa kontrakt har vunnits utan konkurrens från det privata näringslivet.

För närvarande råder en viss osäkerhet om innebörden av EG-direktivet 77/187/EEG om skydd för arbetstagare vid överlåtelse av företag, verksamheter eller delar av verksamheter. Direktivet är till viss del

införlivat med brittisk rätt genom 1981 års regler om Transfer of Undertakings Protection of Employment (TUPE). EG-domstolen hari juni 1994 slagit fast att den brittiska lagstiftningen inte fullt ut motsva- rar kraven i EG-direktivet.

"lt/Ijuka” tjänster Som framgått omfattas de "mjuka" sektorerna bortsett från kultur- och fritidsverksamheten inte av CCT. Skolor och social omsorg är emellertid inte opåverkade av de omvälvande förändringarna inom de "hårda" sektorerna. På frivillig väg har ett flertal lokala myndigheter anlitat privata entreprenörer och ideella organisationer. Vid upphandling har CCT i många fall varit mönsterbildande. En målsättning är att kommu- nerna på sikt skall omvandlas till enabling authorities, dvs. tillhandahål- la ramar och resurser men att verksamheten utförs av privata företag på entreprenad.

The National Health Service and Community Care Act 1990 Från och med 1993 skall kommuner och landsting använda sig av interninarknader (Purchaser/Provider Split) och upphandla sociala tjänster från privata entreprenörer och samarbeta med frivilliga organisationer. Ansvaret för kostnaderna för institutionsboende för de äldre (nursing homes och resident homes) har flyttats från staten till kommuner och landsting. Dessa har också fått ansvaret för att producera planer för vården, anordna inspektions- och registreringsenheter för att kontrollera standarden i sina egna särskilda bostäder men också för att auktorisera privat drivna särskilda bostäder.

Regeringen anser att marknadslösningar och marknadsorientering kan kombineras med noggrann planering så att sociala tjänster inte fragmenteras med negativa effekter för kvalitet och effektivitet. I en rapport utarbetad av Social Services Inspektorate (S.S.I.) ges praktisk vägledning och återges praktiska exempel som hjälp till lokala myndigheter vid upphandling av sociala tjänster.

Skolan När det gäller skolorna har man valt en annan linje än driftentreprenad- modellen nämligen självförvaltning. Idag är cirka 15 procent av grundskolorna styrda av självförvaltningsorgan bestående av föräldrar, lärare och andra intresserade personer som representerar näringslivet på orten. Självförvaltningsorganet tar alla beslut som gäller skolan inklusive anställande och avskedande av personal och kan också förvärva eller sälja mark. Statsbidraget för verksamheten går direkt från

staten till sj älvförvaltningsorganet och den lokala Skolstyrelsen har ingen bestämmanderätt.

Regler om konkurrens Regler om konkurrens finns i Fair Trading Act 1973 som reglerar kontrollen av monopol och koncentrationer, Restrictive Trade Practices Act 1976 som reglerar kontrollen av karteller och samordnade för- faranden, Resale Prices Act 1976 samt Competition Act 1980. Office of Fair Trading motsvarar Konkurrensverket och utövar löpande tillsyn och kontroll över enskilda företag. Monopolies and Mergers Commission har till uppgift att i vissa fall undersöka om det föreligger en monopolsitua- tion som kräver ingripande från det allmänna.

Pågående reformarbete

Regeringen har 1989 presenterat ett white paper" med förslag till reformering av den brittiska konkurrensrätten. Regeringen har föreslagit (Private Finance Initiative, oktober 1994) att kommuner och landsting skall tillåtas att i större utsträckning samverka med privata företag i gemensamma joint-ventures, fömi ås att avyttra tillgångar till den privata sektorn i syfte att stimulera samverkansprojekt eller understödja lokala privata investeringar samt att få till stånd en mera rationell användning av kommunala kommersiella tillgångar.

"

Deregulation and Contracting Out Act Regeringen har under 1994 föreslagit att det öppnas möjlighet att konkurrensutsätta ytterligare offentlig verksamhet däribland skatteupp- bördsverksamhet.

3 . 7 Tyskland

Den offentliga sektorn Förbundsrepubliken Tyskland är sedan landets återförening i oktober 1990 den befolkningsmässigt största staten i EU. Tyskland är en federativ statsbildning med statsmakten delad mellan förbundsnivån (Bund) och 16 delstater (Länder). På förbundsnivån stiftas lagar som gäller till exempel försvar, utrikespolitik, finanspolitik, federal upphand- ling och konkurrens. I princip har delstaterna rätt att stifta lagar om allt annat så länge man håller sig inom de ramar som dragits upp på förbundsnivå. Den offentligrättsliga regleringen av offentlig näringsverk- samhet uppvisar avsevärda skillnader. Subsidiaritetsprincipen anses gälla vilket innebär att problem skall lösas på lägsta möjliga nivå. I Tyskland

finns omkring 5000 kommuner (Gemeinden) med i genomsnitt 5000 invånare. På mellankommunal nivå finns omkring 300 Kreisen som bl.a. utövar tillsyn över kommunerna. Cirka 100 större städer är dock s.k. kreisefreie städte. Tre städer: Berlin, Hamburg och Bremen är såväl gemeinde som egna delstater. Den kommunala självstyrelsen är grundlagsskyddad (Grundgesetz, Artikel 28).

Statlig näringsverksamhet

Statliga företag och affärsverk har privatiserats i stor utsträckning. Exempel på förbundsägda företag som inte är privatiserade är Lufthansa. Inom industrisektom finns inte några statliga affärsverk eller statliga företag. På ländemivå ägs vissa banker - Sparkassen - av staten.

Kommunal näringsverksamhet 1 respektive lands kommunallag ges förutsättningar för kommunernas allmänna kompetens. En grundläggande förutsättning för att en kommun skall få ägna sig åt en viss uppgift är att den är en angelägenhet av allmänt intresse för kommunmedlemmarna och bedrivs inom kommu- nen. Kommunerna har i regel en skyldighet att inom ramen för sin förmåga anskaffa och underhålla de anordningar som behövs för att bedriva näringsverksamhet inom försörjningssektorema. Kommunmed- lemmarna liar rätt att tai anspråk de offentliga inrättningarna och i vissa fall en skyldighet att ansluta sina fastigheter till vatten- och avloppsan- läggningar, fjärrvärmeanläggningar m.m. Kommunemas möjligheter att bedriva näringsverksamhet är begränsade. Ett kommunalt företags ändamål måste vara lagligt och verksamheten måste vara anpassad till kommunens tekniska och kommersiella kompetens samt förhandenvar- ande eller sannolika behov. I flera stater föreskrivs även att det kommunala företaget endast får bedriva näringsverksamhet om företaget kan driva verksamheten minst lika bra eller bättre än ett privat företag (subsidiaritet). Exempel på detta är Bayerns kommunallag som stadgar att "Die Gemeinde durfen wirtschafliche Unternehmen nur errichten, ubemehmen oder erweitem, wenn 1. der öffentliche Zweck das untemehmen erfordert, 2. das Unternehmen nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zu der Leistungsfähigkeit der Gemeinde und zum voraussichtlichen Bedarf steht, 3. der Zweck nicht ebenso gut und wirtschaftlich durch einenen anderen erfi'illt wird oder erfi'illt werden kann" (5 89 Abs.1).

Kommunala företag och affärsverk De kommunala företagen och affärsverken är framförallt verksamma inom försörjningssektorema (elektricitet, fjärrvärme, gas, vatten, avlopp,

hamnar och lokaltrafik). Verksamheten kan bedrivas i förvaltningsform (Eigenbetrieb) eller i privaträttslig form (Kapitalgesellschaft). I ett stort antal kommuner har den kommunala näringsverksamheten slagits samman till ett tekniskt kontor eller fusionerats till ett företag eller organiserats som en aktiebolagsrättslig koncern. Dessa s.k. Querverbund med diversifierad verksamhet har godtagits av Bundesverfassungsgericht som förenliga med grundlagen. Fördelarna med Querverbandsmodellen anses vara att den sammanhållna verksamheten ger upphov till tekniska, affärsmässiga, finansiella, skattemässiga och miljömässiga synergieffek- ter.

Offentlig redovisning För all offentlig näringsverksamhet gäller tvingande regler för extern redovisning. Dessa regler har utfärdats av Bundesrechnungshof som motsvarar det svenska Riksrevisionsverket (RRV). Bundesrechnungshof har möjlighet att påtala felaktigheter och föreslå ändrade rutiner. Några sanktionsmöjligheter finns inte men myndigheterna följer genomgående de förslag till förbättringar som Bundesrechnungshof rekommenderar. Huvudprincipen vid prissättning av offentliga tjänster är att priset skall ge kostnadstäckning såvida det inte finns ett politiskt beslut om att det allmänna helt eller delvis skall finansiera tjänsten. Något krav på avgränsad eller sluten redovisning för offentlig näringsverksamhet finns inte. Det finns inte heller något uttryckligt förbud mot korssubventione- ring av konkurrensutsatt offentlig näringsverksamhet.

Offentlig upphandling Genom das Haushaltsgrundsätsgesetz (HGrG), der Vergabeverordnung (VgV) och der Nachprtifungsverordnung samt Verdingungsordnung fiir Leistungen (VOL) och Verdingungsordnung ftir Bauleistungen (VOB) har flertalet av EU:s upphandlingsdirektiv implementerats i tysk rätt. Tjänsteupphandlingsdirektivet och rättsmedelsdirektivet har ännu inte implementerats. Det tyska reglerna ger inte förfördelade anbudsgivare någon rätt att få sin sak prövad av dom stol eller att rätt att tillerkännas skadestånd. I dessa hänseenden har EU-direktiven direkt effekt.

Staten, länderna och kommunema upphandlar en rad varor och tjänster. Vissa kommunala verksamheter sköts nästan uteslutande av privata entreprenörer. Exempel på detta är renhållningsverksamhet. Driftentrep- renader inom den "mjuka sektorn" är mycket ovanliga. Någon motsva- righet till den brittiska obligatoriska konkurrensupphandlingen finns inte. Inom vissa sektorer råder förbud mot att offentliga företag lämnar anbud i konkurrens med privata företag. Exempel på detta är bygg- och

tryckerisektorema.

Regler om konkurrens Regler om konkurrens finns i das Gesetz gegen Wettbewerbsbesch- ränkungen (GWB) och das Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG). Reglerna bygger såväl på förbudsprincipen som på miss- bruksprincipen. GWB är den primära lagen och kan sägas skydda friheten att konkurrera medan UWG är till för att stävja att denna frihet inte missbrukas. I 1 & GWB stadgas: "Verträge, die Unternehmen oder Vereinigungen von Unternehmen zu einem gemeinsamen Zweck schliessen, und Beschli'isse von Vereinigungen von Unternehmen sind unwirksam, soweit sie geeignet sind, die Erzeugung oder die Marktver- hältnisse ftir den Verkehr mit Waren oder gewerblichen Leistungen durch Beschränkungen des Wettbewerbs zu beeiflussen. Dies gilt nicht, soweit in diesem Gesetz etwas anderes bestimmt ist". Ett avtal eller samordnat förfarande som begränsar konkurrensen är således ogiltigt. För detta krävs att företag tvingas agera på marknaden på ett sätt som de normalt inte skulle ha gjort. Det konkurrensbegränsande avtalet måste vara en följd av ett gemensamt syfte och inte oväsentligt påverka marknaden. Undantag från konkurrensbegränsningsreglema gäller för t.ex. tyska postverket, järnvägsföretag, land- och vattenvägstransport, jordbrukskooperationen, bank- och kreditinstitutioner, försäkringsbolag och allmänna el-, gas- och vattenföretag. Genom ansökan till Bundesmi- nisterium fi'ir Wirtschaft och Bundeskartellamt kan övriga företag erhålla undantag från förbudet.

I 22 & förbjuds missbruk av dominerande ställning. Marknadsdominans anses föreligga om ett företag inte är utsatt för någon väsentlig konkurrens eller om det gentemot sina konkurrenter har en överlägsen ställning. Marknadsdominans presumeras föreligga om marknadsandelen överstiger 1/3 an den totala marknaden. Om två eller tre företag bedöms tillsammans presumeras marknadsdominans föreligga om de har hälften av marknaden. För fem eller flera företag krävs att de tillsammans har 2/3 av marknaden. Presumtionen gäller inte om ett företags omsättning understiger 250 miljoner tyska mark. Vid bedömningen av om det föreligger marknadsdominans tas även hänsyn till företagens finansiella styrka, tillgången till inköps- och försäljningsmarknader, rättsliga eller faktiska etableringshinder m.m. 22 5 tar sikte på två principiellt olika förfaranden. För det första när det dominerande företaget försvårar för konkurrenter (t.ex. underprissättning) och för det andra när företaget diskriminerar eller försvårar i andra led. Stadgandet lyder:

"1. die Wettbewerbsmöglichkeiten anderer Unternehmen in einer ftir den Wettbewerb auf dem Markt erheblichen Weise ohne sachlich gerechtferigen Grund beeinträchtigt;

2. Entgelte oder sonstige Geschäftsbedingungen fordert, die von den jenigen abweichen, die sich bei wirksamen Wettbewerb mit hoher Wahrscheinlichkeit ergeben wurde; hierbei sind insbesondere die Verhaltensweisen von Unternehmen auf vergleichbaren Märkten mit wirksamen Wettbewerb zu berlicksichtigen;

3. ungiinstigere Engelte oder sonstige Geschäftsbedingungen fordert, als sie das marktbeherrschende Unternehmen selbst auf vergleich- baren Märkten von gleichartigen Abnehmem fordert, es sei dess, dass der Unterschied sachlich grechtfertigt ist"

I UWG finns regler om otillbörlig konkurrens. I l & stadgas: "Wer im geschäftlichen Verkehre zu Zwecken des Wettbewerbes Handlungen vomimmt, die gegen die guten Sitten verstossen, kann auf Unterlassung und Schadenersatz in Anspruch genommen werden."

Konkurrensreglema gör ingen principiell skillnad mellan offentlig och privat näringsverksamhet. Om t.ex. en offentlig tvättinrättning, som dominerar den lokala marknaden, erbjuder allmänheten tvätteritjänster till underpris träffas förfarandet av förbudsreglema.

Central tillsynsmyndighet är Bundeskartellamti Berlin. Inom varje land sköts administrationen och tillämpningen av Landesbehörde, med undantag av fusionskontrollen som uteslutande sköts av Bundeskartel- lamt.

3.8. Några slutsatser av den internationella utblicken

Den offentliga och privata näringsverksamheten i de länder vi studerat verkar i de flesta fall inom relativt avgränsade sektorer. Den offentliga näringsverksamheten fungerar snarast som ett komplement till den privata näringsverksamheten. I många fall svarar den för den in- frastruktur som är en förutsättning för den privata näringsverksamheten. Företrädare för departement, kommuner, landsting, statliga och kommunala företag har inte redovisat någon utbredd oro för att den offentliga näringsverksamheten som sådan skulle utgöra ett allvarligt konkurrensproblem.

Samtliga undersökta länder har implementerat eller är i färd med att implementera EG:s upphandlingsregler. De nationella konkurrens- reglema gör ingen principiell skillnad mellan offentlig och privat näringsverksamhet. I alla länderna har dock den offentliga näringsverk- samheten kritiserats för bristande kostnadsredovisning, korssubventione- ring av konkurrensutsatt verksamhet och konkurrenssnedvridande stödgivning. En återkommande uppfattning är att när offentlig och privat näringsverksamhet konkurrerar på samma marknad finns det en risk för att konkurrensen inte sker på lika villkor.

Några mera ingående utredningar och försök till kvantifiering av konkurrensproblemen har inte företagits i något av länderna. Det synes dock finnas ett samband mellan den offentliga sektorns relativa storlek och förekomsten av konkurrensproblem. I länder med en förhållandevis liten offentlig sektor och där statliga, lokala och regionala organ endast får ägna sig åt sådant som har ett uttryckligt stöd i särskild lagstiftning, är konflikterna mellan offentlig och privat sektor relativt begränsade. I länder där den offentliga sektorn är av större omfattning och den lokala och regionala nivån präglas av ett större mått av självbestämmande finns i regel flera potentiella konfliktanledningar.

Danmark och Storbritannien kan sägas representera två olika skolor för hur konflikter mellan offentlig och privat näringsverksamhet kan hanteras. Den danska linjen går ut på att tillåta och till och med öka utrymmet för offentlig näringsverksamhet. Danska kommuner och amtskommuner har fått ökade möjligheter att sälja tjänster till varandra och att samverka med privata företag inte minst när det gäller kommu- nal tjänsteexport. Lagstiftningen ställer dock krav på att, när den offentliga aktören vänder sig till externa uppdragsgivare, tillämpar avgränsad redovisning och tar ut priser som täcker samtliga kostnader.

Den brittiska modellen tar i första hand sikte på att krympa den offentliga sektorn genom att avveckla det offentliga huvudmannaskapet för vissa verksamheter och minska andelen offentligt producerade tjänster. De brittiska kommunema och landstingen tenderar att utvecklas mot "enabling authorities", dvs. lokala och regionala myndigheter som tillgodoser medborgarnas behov av service genom att köpa tjänster av privata företag eller att ge finansiellt stöd till lokala självförvaltnings- organ såsom föräldrastyrda skolor etc. CCT - reglerna innebär att vissa kommunala verksamheter inte får drivas i egen regi och med egen personal om inte egenregin (DSO) vunnit en anbudstävlan som privata företag inbjudits att delta i. Genom krav på särredovisning, kalkyle-

ringsregler för jämförelser mellan egenregins bud och externa anbud samt avkastningskrav minskar risken för att de privata företagen missgynnas vid anbudsprövningen. Företrädare för brittiska kommuner och landsting har framhållit den bristande reciprocitet som ligger i att egenregin saknar möjlighet att lägga bud på något annat än sin egen verksamhet. Om den förlorar en upphandlingsomgång måste verksam- heten avvecklas.

Såväl i den brittiska som i den danska modellen har införts regler om avgränsad redovisning och priskalkylering som syftar till att motverka de risker som finns för att en myndighet utsätter privata företag för en osund skattefmansierad konkurrens. I Storbritannien och Tyskland finns centrala statliga myndigheter som utövar tillsyn och kontroll över redovisning och revision i all offentlig verksamhet. Den tyska sub- sidiaritetsmodellen, dvs. att kommunerna får bilda företag endast under förutsättning att de kan förväntas utföra uppgiften minst lika bra eller bättre än ett privat företag är ett utryck för en mera restriktiv syn på kommunernas möjligheter att driva verksamhet i företagsform.

4. Konkurrens, marknad och samhälls- ekonomisk effektivitet

Detta kapitel belyser några centrala begrepp i ekonomisk teori. Syftet är att redovisa några olika synsätt och perspektiv på begreppens innebörd samt effekter av bristande konkurrens. Syftet är inte att bevisa värdet av konkurrens eller marknadens överlägsenhet. I kapitlet diskuteras konkurrens med utgångspunkt från konkurrensstrukturer och konkurrensbeteenden. Ett annat perspektiv på konkurrens utgår från konkurrensprocessen, dvs. enskilda företags upplevelse av konkurrensen, konkurrensklima- tet, deras konkurrensdrag och konkurrensspel. Detta perspektiv anläggs i Maria Bengtssons studie av några ärenden hos konkur- rensverket som bland annat innefattar konkurrenssnedvridande offentlig prissättning. En diskussion om hinder för fungerande konkurrens och motiv för offentliga åtaganden och ingrepp avslutar kapitlet.

4.1. Begreppet konkurrens

Konkurrenslagstiftningen bygger på synen på konkurrens som en tävlan mellan producenter eller distributörer om kunder, avsättning, arbetskraft, råvaror eller andra förnödenheter. Denna tävlan går ut på att företag utnyttjar sina relativa fördelar och därigenom försöker nå ytterligare fördelar framför andra företag. På sikt är det endast de effektiva företagen som överlever. I konkurrenslagens förarbeten sägs att "konkurrensförhållandena spelar en avgörande roll för dynamik och tillväxt i den svenska ekonomin. Konkurrensen stimulerar till bättre användning av samhällets resurser och stärker det svenska näringslivets förmåga att långsiktigt hävda sig på internationella marknader. En ökad konkurrens är till fördel för konsumenterna genom att priserna pressas

och utbudet breddas".24

Det bör framhållas att begreppet perfekt konkurrens, som används inom ekonomisk teori, främst är ett analysredskap och en modell snarare än en beskrivning av en marknads faktiska egenskaper. Den faktiska konkurrensen på olika marknader kan i stället beskrivas med ut- gångspunkt från i vilken utsträckning som det finns en fungerande konkurrens på olika marknader. Konkurrenssituationen är visserligen inte perfekt men konkurrenstrycket är ofta tillräckligt för att stimulera effektivitet och medföra att inget enskilt företag kan agera fullständigt oberoende av kunder eller konkurrenter. Vissa marknader kännetecknas dock av bristande konkurrens. Orsaken till bristande konkurrens kan vara att a) vissa företag slutit konkurrensbegränsande avtal med varandra, b) ett eller flera företag har uppnått dominans på marknaden, c) offentliga regleringar i form lagar, förordningar och föreskrifter motverkar en fungerande konkurrens, d) offentligt bedrivna verksam- heter har av något skäl inte utsatts för konkurrens.

Inom den offentliga tjänsteproduktionen finns många uppgifter av sådan karaktär att de är möjliga och lämpliga att utsätta för konkurrens. Om myndighetema antar strategier för systematisk konkurrensutsättning finns i regel en avsevärd potential för besparingar genom en effektivare resursanvändning.

Reformarbetet i den svenska ekonomin har under senare år till stor del varit inriktat på att främja konkurrens och effektivitet inom den privata och offentliga sektorn. Den nya konkurrenslagen och lagen om offentlig upphandling är de centrala lagstiftningsproduktema på detta område. Tidigare monopolverksamheter såsom inrikesflyg, tågtrafik, brevbe- fordran, radio och TV har varit föremål för avreglering och öppnats för konkurrens. Genom ändringar i kommunallagen och Speciallagstiftning för t.ex. det offentliga skolväsendet och socialtjänsten har de legala möjligheterna ökat att på frivillig väg utsätta offentlig verksamhet för konkurrens.25

24Prop. 1992/93:56 s. 4

25Ändringar har från och med den 1 januari 1993 införts i socialtjänstlagen (1980:620), hälso-och sjukvårdslagen (1982z763), tandvårdslagen (1985:125)och lagen (1991:ll36)om försöksverksamliet med kommunal primärvård. Genom lagen (1993:800) om entreprenadförhållanden inom skolan har kommunema möjligheter att lägga ut viss undervisning inom gymnasieskolan på entreprenad. Motivet för dessa

En central myndighet för konkurrensfrågor, Konkurrensverket, har inrättats. Verket skall enligt sin instruktion (förordningen l992z820 med instruktion för konkurrensverket) verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet. Konkurrensverket skall förutom att tillämpa konkurrenslagstiftningen även lämna förslag till avregleringsåt- gärder, uppmärksamma hinder mot en effektiv konkurrens i offentlig verksamhet samt lämna förslag till lämpliga åtgärder. När det gäller information om och tillsyn över att lagen om offentlig upphandling efterlevs har en särskild myndighet, nämnden för offentlig upphandling, tillskapats.

Ett centralt motiv för denna politik är en relativt stor enighet i Sverige om att en bättre fungerande konkurrens är av stor betydelse för att förbättra effektivitet, tillväxt och dynamik i den svenska ekonomin. Därmed ökar förutsättningama för att kunna bevara eller öka välfärden för medborgama”. En ökad, effektivare och mera rationell produktion i internationellt konkurrenskraftiga företag ger upphov till nya arbetstill- fällen och ökade skatteintäkter. Ett ökat konkurrenstryck på den offentliga sektorn kan likaså medföra att offentligt finansierad service i form av t.ex. vård och omsorg kan produceras med fonsatt hög kvalitet men till lägre kostnader.

1 den renodlade marknadsekonomin fattas besluten om hur resurserna skall användas enbart på marknaden. På marknaden möts producenter och konsumenter och gör upp pris, kvantitet och kvalitet på det som köps och säljs. Om det råder fri eller perfekt konkurrens ger priset

ändringar är att öka inslaget av konkurrens och tydliggöra att entreprenader är tillåtna. I kapitel 5 redovisas de juridiska gränsenia för vad som är möjligt att utsätta för konkurrens.

26Ekonomikonimissionen hävdade i betänkandet Nya villkorjör ekonomi och politik (SOU 1993:16 8.67 ff) bl.a. att en av de mest angelägna uppgiftema för den ekonomiska politiken var att återställa en fungerande marknadsekonomi på de svenska varu- och tjänstemarknadenia. Marknadsmekanisniema ansågs inom centrala områden av marknadssektom ha satts ur spel. Inom den offentliga sektorn användes sådana mekanismer inte alls. Orsaken till Sveriges effektivitetsproblem ansågs vara konkurrenshämmande regleringar och privata avtal om konkurrensbegränsningar mellan företag i en bransch. Bristande konkurrens ansågs vara ett huvudproblem i större delen av den svenska ekonomin. Den bristande konkurrensen yttrade sig bl.a. i högre priser än ijämförbara länder. Genom att återställa en fungerande marknadseko- nomi på de svenska varu- och tjänstemarknadema skulle välfärdsvinstema kunna bli betydande för medborgama.

korrekta signaler till producenterna om vad de bör producera. Om de vill vara kvar på marknaden tvingas de att producera de varor och tjänster som konsumenterna vill ha och kan betala för.

Konkurrenskommittén konstaterade i sitt huvudbetänkande Konkurrens för ökad välfärd (SOU 1991:59. del 1 s. 70) att enligt den ekonomiska teorin leder fri konkurrens till samhällsekonomisk effektivitet.

"Genom att företagen är utsatta för konkurrens drivs de nämligen att producera rätt saker, dvs. producera det som konsumenterna efterfrågar vid den rådande inkomstfördelningen. Om konsumenterna har ett val mellan flera alternativ som konkurrerar med varandra kan de uttrycka sina önskemål genom köpbeslut. Samtidigt drivs företagen att producera saker rätt, dvs. producera det efterfrågade till så låga kostnader som möjligt. Konkurrensen tvingar dem att så långt möjligt hushålla med resurserna genom att effektivisera produktionen. Konsten att långsiktigt förnya produktionsfömiågan - både när det gäller vad som produceras och hur det sker - kräver också en rörlighet i näringslivet som förut- sätter konkurrens mellan självständiga företag." Företag som arbetar på en fungerande konkurrensmarknad tvingas ständigt att sträva efter att förbättra effektiviteten i produktionen och distributionen och att ta fram nya och förbättrade produkter som svarar mot konsumenternas ändrade behov samtidigt som priserna hålls nere. Producenter som inte anpassar verksamheten efter kundernas krav på kvalitet, kvantitet och lågt pris, dvs. till marknadens efterfrågeför- hållanden, slås successivt ut från marknaden. Den personal, de maskiner och de insatsvaror som står till förfogande måste därigenom utnyttjas så effektivt som möjligt, vilket leder till en effektiv resursfördelning (statisk effektivitet). Ett varaktigt konkurrenstryck kan även bidra till att driva fram en dynamisk utveckling och fömiå företagen att satsa på nya produkter och produktionsmetoder (dynamisk effektivitet).

Einpiriska studier om hur internationell konkurrenskraft byggs upp hos företagen inom ett land visar att företag som lever i de mest dynamiska och krävande industrimiljöema är de som fömiår upprätthålla och stärka sin internationella konkurrenskraft 27. Enligt detta synsätt är det den lokala industrimiljön ("mikromiljön") som driver företagen att hålla uppe innovations- och fömyelseförmågan. I denna miljö konkurrerar och

27Konkurrensens betydelse för det svenska näringslivets långsiktiga ut- vecklingskraft, Bilaga 6 till betänkandet (SOU 1991159) Konkurrens för ökad välfärd

utvecklar företagen produktionsfaktorer (kvalificerad arbetskraft, kapital etc.) samtidigt som man tävlar med sina rivaler om tillgång till väl utvecklad industri för leveranser av olika slags input.

Ett företag som agerar på en konkurrensmarknad har kostnader för kontakt, kontrakt och kontroll. Sådana kostnader brukar kallas för transaktionskostnader. Transaktionskostnader uppkommer både på företagets inköps- och säljsida (sök- resp. reklamkostnader). Att förbereda och genomföra en upphandling kan vara förenat med avsevärda kostnader för att utarbeta förfrågningsunderlag (inkl. kravspecifikationer kvalitetssäkringssystem m.m.) och kontrakt. Även uppföljning och utvärdering av att entreprenörer fullföljer sina kontrakt- senliga åtaganden kan medföra betydande kostnader. Höga trans- aktionskostnader kan utgöra bärande argument för att organisera varu- och tjänsteflöden inom en organisation (hierarkiskt), exempelvis inom ett företag eller inom den offentliga förvaltningen, istället för på marknaden.

4.2. Välfärdsteori och samhällsekonomisk effektivitet

Kännetecknande för en marknadsekonomi är att enskilda aktörer såsom företag och konsumenter ges betydande inflytande över de beslut som rör deras egen välfärd. Välfärdsteorin, som täcker en brett spektrum av frågeställningar, har som sitt kämområde policyfrågor rörande för- delningen (allokering) av tillgängliga resurser och hur denna fördelning kan maximera den samhälleliga välfärden. Ett viktigt resultat i den ekonomiska teorin är att en perfekt konkurrensmarknad uppfyller de kriterier ("first best conditions") som leder till att ekonomin ställer in sig i ett allmänt jämviktsläge där produktionen och konsumtionen balanserar varandra”. Konsumenternas värderingar kommer på en sådan marknad att styra produktionens inriktning och omfattning så att samhällets resurser används optimalt. Eftersom det inte finns några outnyttjade effektivitetsvinster leder enligt den välfärdsteoretiska modellen varje offentligt ingrepp i form av regleringar, subventioner eller stöd till enskilda företag på en viss marknad till en minskning av den totala välfärden och därmed till samhällsekonomisk förlust.

28En ekonomi i allmän jämvikt är Pareto-effektiv, vilket innebär att man inte kan öka välfärden för någon utan att den samtidigt minskar för någon annan.

Det skäl ekonomer framför om varför konkurrens bör förordas framför monopol kan sammanfattas enligt följande.

Varje monopol som ersätter en mer fungerande konkurrensmarknad kommer att producera en lägre kvantitet till ett högre pris än vad de företag den ersätter skulle ha gjort. Följden blir att samhällets resurser inte kommer att utnyttjas optimalt. Det sker ett underutnyttjande av tillgängliga resurser i den monopoliserade verksamheten till nackdel för samhället som helhet.

] de gamla planekonomiema i Östeuropa bestämde och reglerade centrala planmyndigheter inriktning, omfattning, samordning och fördelning av produktionsresursema. I den renodlade planekonomin tänkte man sig att produktionen av varor och tjänster skulle utformas och produceras genom noggrann planering och samverkan mellan olika statliga samhällsorgan och statligt ägda företag. Kännetecknande för planekonomin var att individerna skulle ha ett mycket begränsat inflytande över ägandet av mark, byggnader och anläggningar. Företag och myndigheter förfogade över dessa tillgångar under långt driven statlig kontroll. Leveranser av exempelvis insatsvaror till såväl företag som till myndigheter styrdes genom statliga direktiv. Priserna ut mot kunderna bestämdes på administrativ väg med s.k. kontrollpriser vars syfte var att fungera som avstämningspunkter visavi planen. Den spontana efterfrågan hos konsumenterna överensstämde dock sällan med kontrollprisema, som för konsumtionsvaror ofta sattes för lågt, med efterfrågeöverskott och långa köer som följd. Den bärande principen att ersätta marknadsmekanismen där priset på varor och tjänster bestäms av utbuds- och efterfrågeförhållandena med myndighetsbeslut visade sig inte vara möjlig att förena med samhällsekonomisk effektivitet. En annan brist i systemet visade sig vara att det saknades effektiva belöningssystem i form av ekonomiska incitament för innovation och förnyelse.

Konkurrens är som framgått inte ett mål i sig utan ett medel för att uppnå effektivitet i samhällsekonomin. Konkurrenspolitiken kan sägas innehålla flera delmål. Ett centralt mål är att försöka öka konkurren- strycket inom såväl den privata som den offentliga sektorn. Konkur- rensskadliga beteenden som kan leda till att effektiva företag slås ut eller stängs ute från marknaden eller upphör att konkurrera med varandra måste stävjas. Ett annat mål är att bryta upp reglerade marknader och att verka för konkurrensutsättning av offentlig verksam-

het. Den nya regeringen framhåller i budgetpropositionen29 att en "effektiv konkurrenslagstiftning och en väl fungerande konkurrenstillsyn utgör tillsammans med olika insatser för avreglering och regelöversyn viktiga inslag i det effektivitetsfrämjande arbetet". De övergripande målen för näringspolitiken "medför skärpta krav på effektivt resursut- nyttjande inom såväl offentlig som privat sektor. Sunda konkurrensför- hållanden inom och mellan dessa sektorer främjar en sådan effektivitet och därmed svenska företags konkurrensfönnåga". Utöver de konkur- renspolitiska målen har emellertid samhället även andra i viss mån motstridiga mål. Dessa mål kan vara av t.ex. fördelningspolitisk, stabiliseringspolitisk eller miljöpolitisk natur. Ibland kan dessa mål föranleda offentliga åtaganden och ingrepp i det marknadsekonomiska systemet som kan leda till konkurrensbegränsande effekter. Konkurren- sen kan därför sägas vara konstant hotad dels genom företagens beteenden dels genom offentliga åtaganden och ingrepp.

Den samhällsekonomiska kostnaden för icke fungerande eller bristande konkurrens kan vara betydande. Om företagen har makt att ta ut priser som är högre än vad som varit möjligt att ta ut vid fungerande konkurrens medför leder detta för det första till allokeringsförluster genom att konsumentema inte har råd att köpa vissa produkter som därigenom inte kommer att kunna produceras. Vissa företagsledare försöker att tillskansa sig kontroll över marknaden genom att försöka påverka beslutsfattare på olika sätt. Sådan lobbyingverksamhet kan vara kontraproduktiv och dämied medföra ökade allokeringsförluster som leder till samhällsekonomiska förluster. Företag som opererar på en marknad med bristande konkurrens har sällan någon press att öka den inre ejfektiviteten. Nödvändiga rationaliseringar och besparingar kom mer inte till stånd då företag med en skyddad marknadsposition hellre höjer priserna. Företagen får inte heller tillräckliga incitament för utveckling av nya produkter och produktionssätt.

Konkurrensbegränsningar behöver dock inte alltid innebära att samhäl- lets resurser används på ett felaktigt sätt. Koncentration och samverkan mellan företag och samverkan mellan företag och samhälle kan intill en viss nivå medföra fördelar för samhället genom stordriftsfördelar, synergieffekter, stabilitet och ökad internationell konkurrensfönnåga”.

29Prop. 1994/95:100, bilaga 13

30Ny konkurrensbegränsningslag (SOU 19789) 5. 78 ff.

Konkurrensbegränsande åtgärder som påverkar handeln mellan medlemsstaterna är normalt sett förbjudna enligt Romfördraget. Kommissionen kan dock enligt artikel 85.3 medge undantag om de negativa verkningarna av den konkurrensbegränsande åtgärden uppvägs av positiva faktorer. De villkor som uppställs är

- att avtalet bidrar till att förbättra produktionen eller distributionen eller till ett ekonomiskt framåtskridande; avtalet måste med andra ord medföra klara, objektiva fördelar såsom att kostnaderna minskar eller att produktionskapaciteten ökar. - att konsumenterna tillförsäkras en skälig andel av den vinst som uppstår genom lägre priser eller kvalitetsförbättringar. - att konkurrensbegränsningama måste anses vara nödvändiga för att uppnå de positiva effekterna. - att en väsentlig del av aktuella varor eller tjänster är utsatta för konkurrens.

I ett tillkännagivande från 1968 har Kommissionen angivit 18 typer av samarbetsavtal som inte anses konkurrensbegränsande. Bland tillåtna samverkansavtal märks gemensamma marknadsundersökningar, gemensamma kreditgarantier, gemensamt genomförande av forsknings- och utvecklingsprojekt. Kommissionen har på vissa villkor beslutat om gruppundantag för ensamåterförsäljningsavtal, exklusiva inköpsavtal, avtal om selektiv distribution och avtal om vissa immateriella rättigheter såsom licensavtal om patent och know-howlicensaval.

Genom s.k. gruppundantag får Konkurrensverket på motsvarande sätt besluta om undantag från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete i 6 & konkurrenslagen.

Företagsstöd innebär ofta ett långtgående samarbete mellan näringsliv och samhälle. Romfördragets statsstödsregler ger bl.a. uttryck för att denna form av samverkan mellan näringsliv och samhälle i vissa fall anses kunna bidra till att främja konkurrensen på marknaden.

4.3. Begreppet marknad

4.3.1. Marknad som mötesplats mellan säljare och köpare

Det finns ingen given definition av vad som är en marknad. En vanlig beskrivning av marknaden är en mötesplats där säljare och köpare möts och gör upp om priset. På den öppna marknaden utbjuder säljarna varor och tjänster mot betalning. Köparna efterfrågar varor och tjänster och är villiga att betala för det. När kunden bestämt sig för en vara erläggs betalning utan några komplicerande inslag. Köpare och brukare (slutanvändare) är i regel en och samma person. Det går att identifiera en utbudssida, en efterfrågesida och en prismekanism.

Marknaden består av ett flertal delmarknader eller marknadssegment. I konkurrenslagstiftningen återkommer tre aspekter på marknaden: produkterna skall vara utbytbara, de skall avsättas inom ett visst geografiskt område som är tillräckligt homogent och de skall till- handahållas inom en viss tidsrymd. Vad som är relevant marknad har betydelse för konkurrenslagens tillämpning och kan även i övrigt få betydelse för att avgränsa eventuella åtgärder mot konkurrenssned- vridningar till följd av offentliga åtaganden och ingrepp.

4.3.2. Den skattefinansierade marknaden

1 en nomial marknadsrelation betalar konsumenten själv sin konsumtion. Ett utmärkande drag för s.k. mjuka tjänster som tillhandahålls genom den offentliga sektorns försorg (sjukvård, äldreomsorg, skola, bamom- sorg m.m.) är att varken säljaren eller köparen har ett eget fullständigt finansiellt ansvar. Det finansiella ansvaret ligger istället hos en tredje part - t.ex. kommunens skattebetalarkollektiv.

Frågan blir då om frikopplingen från det finansiella ansvaret medför att det inte föreligger en marknad. Även om en viss tjänst utförs i egen regi går det att i ekonomisk mening identifiera såväl en utbudssida som en efterfrågesida. Om eventuella avgifter sätts i relation till nyttjandet av tjänsten finns dessutom en prismekanism.

I den mån som t.ex. en kommun övergår till att köpa tjänster från externa leverantörer i stället för att producera tjänsterna i egen regi kommer den att uppträda som en ställföreträdande konsument för

brukarna. Detta gäller främst vid upphandling av tjänster för till- godoseende av kommunal serviceverksamhet med bibehållet huvud- mannaskap. Även vid bidragsgivning till enskilda huvudmän förutsätts den enskilda verksamheten bedrivas i enlighet med de kvalitetskrav som gäller i den kommunala verksamheten.

Hur konsumtionen ytterst finansieras får betydelse för marknadens struktur och funktion. Hur ett företags produktion finansieras har också betydelse. Det marknadskopplade företaget och det budgetkopplade företaget kan jämföras i perspektivet vad som tillförs företaget i form av produktionsresurser (input) och vilka prestationer som verksamheten ger (output).

Det marknadskopplade och privatfinansierade företaget erhåller sin kassa (likvida medel) från ägare och långivare. Företaget anställer personal, köper insatsvaror etc. och säljer sin produktion på en produktmarknad. Givet att produkterna efterfrågas erhålles kontinuerligt kassamedel från marknaden via försäljningsintäktema.

Det budgetkopplade företaget, exempelvis en skola eller ett sjukhus säljer inte sina tjänster på den öppna marknaden utan fördelar dem efter någon annan princip. Företaget är beroende av en anslagsgivare (stat, kommun eller landsting) för sitt kassaflöde. På inputsidan gäller i princip samma förutsättningar för de båda företagstypema, dvs. de får oavsett finansieringssättet bägge konkurrera om arbetskraft och söka efter prisvärda insatsvaror.

Det renodlat marknadskopplade respektive budgetkopplade företaget utgör två finansieringsmodeller. Inom den offentliga sektorn är en blandning av finansieringsmodellema snarare regel än undantag. Myndigheter som bedriver affärsverksamhet får delar av sina kostnader täckta genom anslag och andra delar täckta genom uppdragsverksamhet. Detta kan medföra risker för att uppdragsverksamheten subventioneras med anslagsmedel.

4.3.3. Marknadsbegreppets avgränsning

I det traditionella marknadsbegreppet ligger underförstått ett krav på direkt utbyte mellan den som bjuder ut varan eller tjänsten och den som konsumerar densamma. En marknad skulle med detta synsätt endast anses föreligga när det sker direktbetalning mellan den som bjuder ut

varan eller tjänsten och den som efterfrågar densamma. Utbuds- och efterfrågesidan möts (klareras) med hjälp av marknadens prismekanism. Detta utgör ett exempel på en snäv marknadsavgränsning.

På marknader med huvudsakligen budgetkopplade företag, där endast en mindre del av finansieringen utgörs av kundernas direktbetalningar, balanseras inte utbud och efterfrågan på samma sätt av en prismeka- nism. Producentema har inte heller samma incitament som ett mark- nadskopplat företag att anpassa utbudet till förändringar i efterfrågan. Det går emellertid fortfarande att urskilja en utbuds- och efterfrågesida för ifrågavarande vara eller tjänst. Även om direktbetalningen fullstän- digt uteblir (jfr s.k. nolltaxa) och utbudet finansieras uteslutande med skattemedel kommer en efterfrågesida att kunna identifieras bestående av de som konsumerar ifrågavarande vara eller tjänst. Deras "mot- prestation" har i detta fall reducerats till enbart konsumtion. Detta utgör ett exempel på en extensiv tolkning av marknadsbegreppet.

Mellan de två finansiellt sett olika typföretagen kan man också tänka sig olika former av "branschglidning", t.ex. ett offentligt delvis anslags- fmansierat företag som successivt görs alltmer marknadskopplat och därmed beroende av försäljningsframgång på marknaden. En sådan dynamisk process kan ingå som strategi inför en privatisering där det offentliga avsäger sig såväl sitt finansiella ansvar som sitt huvud- mannaskap.

Konkurrens eller konkurrensliknande förhållanden kan även åstadkom- mas mellan enheter eller individer inom organisationer. Ett exempel på detta är de "planerade marknader" som tillskapats inom kommuner och landsting genom införande av resultatenheter och beställar - utförarmo- deller (intraprenader).

4.4. Hinder för fungerande konkurrens och motiv för offentliga ingrepp

4.4.1. Marknadsimperfektioner

I verkligheten kan sannolikt ingen marknad anses uppfylla alla de krav som gäller för perfekta konkurrensmarknader. I allmänhet finns en rad marknadsimpeifektioner som gör att marknadskraftema inte fömiår att

styra produktionen ända fram till ett samhällsekonomiskt optimalt läge. Dessa marknadsimperfektioner eller marknadsbarriärer kan vara naturliga, skapade av de företag som är etablerade på en marknad eller tillkomna genom offentliga regleringar.

Exempel på naturliga marknadsimperfektioner är stor-och samdriftsför- delar. Dessa fördelar, exempelvis stordriftsfördelar till följd av fallande styckekostnader, kan medföra att marknaden endast har plats för ett fåtal lönsamma företag. Företagen kan därigenom komma att vara alltför få för att möjliggöra priskonkurrens och fria val för konsumenterna. Stordriftsfördelar förekommer i verksamheter som kräver stora investeringar i anläggningstillgångar. De fasta anläggningarna för järnvägarna, kraftproduktion, eldistribution och VA utgör exempel på s.k. naturliga monopol.

Andra exempel på naturliga marknadsimperfektioner är transportkost- nader och hållbarhet. I samband med investeringar i bl.a. infrastruktur talar man ofta om "sunk costs", eller irreversibela investeringskostnader. Förekomsten av investeringar som saknar altemativanvändning utgör egentligen en "uträdesbarriär" men påverkar företagen vilja till marknadsinträde genom att "sunk costs" måste läggas till inträdeskost- nadema vid en misslyckad marknadspenetrering. På så sätt driver sunk costs upp inträdeskostnadema, vilket i sig kan verka avskräckande för ett företag med noniial riskaversion.

För att uppnå eller bibehålla lönsamhet och uthållig konkurrenskraft strävar företagen efter att öka effektiviteten. Vissa företag kan också sträva efter marknadsdominans, dvs. möjlighet att agera oberoende av andra konkurrerande företag. En effekt av investeringar i en mera rationell och kapitalintensiv produktionsapparat, förbättrad kvalitet, ökad service och marknadsföring kan vara uppkomsten av "murar" runt marknader eller marknads-segment. För tänkbara konkurrenter blir "inträdesbiljetten" till marknaden så dyr att de avstår från att etablera Sig.

På en från början fri marknad kan också företagens strävan efter att utnyttja stordriftsfördelar leda till att företag läggs samman eller att företag köps upp av konkurrenter. Härigenom åstadkoms s.k. horisontell integration. Om ett företag eller en koncern inom sig inkorporerar flera led i kedjan producent - distributör - kund åstadkoms s.k. vertikal integration. Ett eller ett fåtal företag kan därigenom komma att fullständigt dominera marknaden. Sådana monopol eller oligopol leder

till att konkurrensen sätts ur spel.

Givetvis kan även offentliga regleringar i form av offentligt sanktione- rade monopol via koncessioner, tullar, avgifter och subventioner leda till att den fria konkurrensen sätts ur spel.

4.4.2. Marknadsmisslyckanden

Marknadens prismekanism ger ibland felaktiga signaler och kan därför sägas vara vilseledande eftersom den inte fungerar för vissa sorts varor och tjänster. Detta är fallet beträffande s.k. kollektiva nyttigheter. Kollektiva nyttigheter har den egenskapen att en individs konsumtion inte påverkar andras möjlighet till konsumtion och att det är svårt att utestänga någon från konsumtion. Exempel på kollektiva varor är öppna landskap, motorvägar och vägbroar. Exempel på kollektiva tjänster är försvaret och rättsväsendet. Det finns ingen naturlig marknad där producenter och slutliga konsumenter av kollektiva varor och tjänster möts. Något marknadspris för t.ex. försvarets förmåga att skydda medborgarna mot fientliga angrepp låter sig svårligen fastställas. Någon form av kollektiv finansiering förutsätts. De flesta anser även att dessa tjänster måste produceras av staten i egen regi och med egen personal. I Sverige har även sådana tjänster som utbildning, sjukvård, social omsorg, bamomsorg osv. (felaktigt) betraktats som kollektiva tjänster som måste produceras av ajj'entliga organ.

Föreställningen om att kollektiva varor och tjänster måste produceras av offentliga organ har i Sverige kommit att ifrågasättas alltmer. Även om marknaden inte kan lösa behoven av kollektiva nyttigheter kan det givetvis uppkomma en marknad där prismekanismen fungerar när offentliga organ vänder sig till privata företag för leverans av kollektiva varor och tjänster för slutlig "konsumtion" av medborgarna.

Det förhållandet att marknadens prismekanism inte tar hänsyn till förekomsten av externa effekter av det som produceras och konsumeras kan också betecknas som ett marknadsmisslyckande. Med externa effekter avses positiva eller negativa effekter på andra än marknadsaktö- rerna själva. Dessa är ofta svåra att bedöma och överblicka på längre sikt. Exempel på positiva externa effekter är forskning och utbildning. Exempel på negativa externa effekter är samhälleliga effekter av miljöskadlig industriproduktion, arbetslöshet, social utslagning m.m.

I en ekonomi som befinner sig i ett allmänt jämviktstillstånd finns inga

outnyttjade effektivitetsvinster. Om detta också vore marknadsekono- mins normaltillstånd skulle offentliga åtaganden och ingrepp av olika slag per definition alltid leda till samhällsekonomiska förluster. Olika typer av störningar eller obalanser är emellertid det som kännetecknar marknaden. Så även om man accepterar välfärdsteorins principiella utgångspunkter kan det finnas motiv för offentliga ingrepp och klara spelregler på marknaden.

Motiven för offentliga ingrepp är i grunden uttryck för politiska ambitioner att styra samhällsutvecklingen. Ett instrument för styrning utgörs av reglering genom lagar och förordningar samt kontroll av att dessa efterlevs genom uppföljning och utvärdering av förväntade effekter. Ett annat instrument i syfte att förverkliga dessa ambitioner kan vara att det offentliga producerar vissa varor, tjänster och andra nyttigheter i egen regi och med egen personal.

5. Regler som styr offentlig närings- verksamhet

I detta kapitel redovisas de huvudsakliga regler som styr offentlig näringsverksamhet och som kan ha betydelse för överväganden om konkurrensproblem när det allmänna ägnar sig åt offentlig serviceproduktion. Offentlig näringsverksamhet som drivs i offentligrättsliga former omfattas av samma regler om offentlig- het och sekretess, offentlig tillsyn, tjänstefelsansvar, skadestånd- sansvar, möjlighet att överklaga beslut och serviceskyldighet som gäller i övrig offentligrättsligt bedriven verksamhet. Det eko- nomiadministrativa regelverk som gäller för offentlig närings- verksamhet motsvarar i allt väsentligt de krav som samhället ställer på privat näringsverksamhet. Intemredovisningen, ur vilken bl.a. de olika kostnadskomponenter som tillsammans utgör totalkostnaden för en viss tjänst kan utläsas, är inte författnings- reglerad vare sig i offentlig eller privat näringsverksamhet. Konkurrensreglema är i princip tillämpliga på offentlig närings- verksamhet. Vid prissättning av offentligt producerade tjänster är rättsläget emellertid oklart i vilken mån konkurrenslagstiftningen täcker in situationer där en offentlig serviceproducent inte tar ut full kostnadstäckning. Vår bedömning är att konkurrenslagens förbudsregler oftast inte går att tillämpa för att komma till rätta med offentlig konkurrenssnedvridande prissättning. Regler som styr offentlig upphandling och offentlig stödgivning redovisas i kapitel 6 och 7.

5.1. Vad är offentlig näringsverksamhet ?

Offentlig näringsverksamhet föreligger när staten, en kommun, ett landsting, ett kommunalförbund eller ett offentligt företag driver

verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Det kan vara fråga om produktion och försäljning av varor, tjänster och andra nyttigheter. Uppgifter som innefattar normgivning, myndighetsutövning, upphand- ling och stödgivning räknas i princip inte som näringsverksamhet. Verksamheten kan bedrivas i offentligrättsliga eller privaträttsliga former.

Begreppet näringsidkare

Begreppet näringsverksamhet betecknar verksamhet som drivs av en näringsidkare. Begreppet näringsidkare används bl.a i bokföringslagen (1976:125) och marknadsföringslagen (1975:1418). Även i den gamla konkurrenslagen (1982:729) användes begreppet näringsidkare. Näringsidkarbegreppet omfattar varje fysisk och juridisk person som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art. Det krävs inte att verksamheten drivs i vinstsyfte”. I offentlig verksamhet finns ingen given exakt avgränsning av vad som är näringsverksamhet.

Här kan nämnas att Marknadsdomstolen32 uttalat att "det är uppenbart att en kommuns verksamhet inom skolväsendet inte generellt kan betraktas som näringsverksamhet. Detta hindrar inte att kommunen kan vara att anse som näringsidkare när den på detta område vidtar åtgärder med ekonomisk innebörd. Som KO har anfört kan vissa omständigheter anföras till stöd för en sådan bedömning i detta mål. I begreppet marknadsföring ligger att det skall vara fråga om åtgärder som syftar till att främja avsättning av varor, tjänster eller andra nyttigheter. Den annonsering som är aktuell i målet riktar sig till presumtiva elever i den skolutbildning som kommunen erbjuder i Botvidsgymnasiet och uppmanar dem att välja denna utbildning. Annonseringen har således till syfte att främja avsättningen av en tjänst som kommunen erbjuder." Marknadsdomstolen fann emellertid att den inte kunde ingripa mot annonseringen på tryckfrihetsrättsliga grunder. För ett sådant ingripande hade krävts att meddelandet lämnats i kommersiell verksamhet och i kommersiellt syfte och har rent kommersiella förhållanden till förem ål.

F ö retagsb egreppet I förarbetena till den nya konkurrenslagen sägs att begreppet företag har väsentligen samma innebörd som begreppet näringsidkare och att

31i>rop.i975:io4 s. 203

32Beslut 1994-01-27, dnr B 10/93

avsikten är att begreppet företag skall ha samma innebörd som "undertaking"”. Genom att företagsbegreppet kopplats till "undertaking" har emellertid åstadkommits att tolkningen av begreppet företag kommer att knyta an till den rättspraxis som utvecklas av EG-domstolen. Begreppet skall tolkas vidsträckt och i princip omfatta varje juridisk eller fysisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommer- siell natur. Det spelar därvid ingen roll om verksamheten är inriktad på vinst eller inte. Även statliga och kommunala organ som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur räknas som företag, dock inte när det är fråga om myndighetsutövning". Hur långt den nya konkurrenslagens företagsbegrepp sträcker sig med avseende på offentlig verksamhet har inte prövats av Marknadsdomstolen eller EU- domstolen.

I en artikel i Förvaltningsrättslig tidskrift (1994 s.153) hävdar professor Curt Riberdahl att företagsbegreppets tillämpning på kommuner är ett juridiskt problem. "Redan ordalydelsen inbjuder enligt min mening till principiella svårigheter. En verksamhet som är myndighetsutövning kan väl knappast sägas vara varken av ekonomisk eller kommersiell natur. Bestämmelsen har utfomiats som ett undantag när det i själva verket rör sig om en i förhållande till företag helt artfrämmande verksamhet. Det måste också rimligen finnas verksamhet som varken är myndighetsutöv- ning eller verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. I kommu- nala sammanhang kan det enligt min mening t.ex. röra sig om kommu- nal bidragsgivning till idrotts- eller kulturlivet i kommunen. Andra exempel kan vara verksamheter som kommuner och landsting enligt lag är skyldiga att ombesörja, t.ex. service i offentligrättsliga former inom ramen för sjukvård, äldreomsorg och skolväsen (jfr. Carlsson-Görans- son-Schuer: Konkurrenslagen och EES-avtalets konkurrensregler 5.39). Här kan noteras att Konsumentverket för sin del inte ansett marknadsfö- ringslagen tillämplig på kommunalt gymnasium, beslut 1993-05-24, 93 K 466. Att ge en enskild näringsidkare subvention i form av lån eller bidrag är inte myndighetsutövning, men kommunen fattar knappast ett

33Pmp. 1992/93:56 s. 67

34Begreppen myndighetsutövning är i viss mån oklart. Gemensamt för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna och som får rättsverkningar mot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regleringar. Det faktiska genomförandet av beslut som innefattar myndighetsutövning på det kommunala området äri regel möjligt att överlämna till enskilda utförare, dvs. entreprenörer.

sådant beslut i sin egenskap företagare utan på kommunalpolitiska grunder som ett led i sin näringspolitik."

I prop. 1993/94:35 med förslag till lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling ansåg den dåvarande regering- en att det är osannolikt att termen företag kan anses tillämplig i fråga om förfaranden som en offentlig aktör vidtar vid upphandling, således som köpare. I avsaknad av prejudicerande rättspraxis från mark- nadsdom stolen eller EG-domstolen får det anses råda osäkerhet i vilken mån offentlig serviceproduktion är att betrakta som företag i konkur- renslagens mening. En möjlig tolkning av rättsläget är följande. Verksamhet som innefattar myndighetsutövning räknas inte som företag. När en myndighet bedriver ren affärsverksamhet räknas myndigheten som företag i konkurrenslagens mening. Om en kommun eller ett landsting tillhandahåller varor eller tjänster mot ersättning i andra fall anses myndigheten utgöra ett företag om tillhandahållandet sker inom fakultativ (frivillig) verksamhet (till exempel drift av badhus- och museiverksamhet, uthyrning av idrottsanläggningar, cam pingverksamhet m.m.). Även sådan verksamhet som innefattar stödfunktioner inom obligatorisk och fakultativ verksamhet som fastighetsförvaltning, städning och Skolmåltider torde vara att bedöma som företag.

Kämverksamhet som kommuner och landsting är skyldiga att ombesörja eller låta ombesörja (obligatorisk verksamhet) såsom hälso- och sjukvård, det offentliga skolväsendet och kommunal barnomsorg och som drivs i offentligrättsliga former torde inte generellt vara att betrakta som företag eller näringsverksamhet. När det gäller konkurrensutsatt kommunal kärnverksamhet och som bedrivs i kommersiella former är verksamheten sannolikt att bedöma som företag.35

35Carlsson, Göransson, Scliuer, Konkurrenslagen och EES-avtalets konkur- rensregler, 1993

5.2. Legala begränsningar för offentlig nä- ringsverksamhet

5.2.1. Mål för offentlig näringsverksamhet

Den offentliga näringsverksamheten kännetecknas av att ledningen för verksamheten ansvarar för denna inför ett offentligt organ. Detta organ ställer i allmänhet inte krav på att verksamheten skall ge maximal vinst för ägaren. Detta beror på att verksamheten på ett eller annat sätt är av allmännyttig karaktär. Ledningen är därmed underkastad politiskt fastställda mål och riktlinjer.

Målen för offentlig näringsverksamhet är ofta flerfaldiga och inte sällan motsägelsefulla. När det gäller t.ex. Systembolaget och de statliga spelföretagen förenas övergripande socialpolitiska mål med målet att tillföra ett så stort tillskott som möjligt till statskassan. I andra fall kan det övergripande målet vara att upprätthålla en offentlig styrning och kontroll över produktion och produktionsmedel som bedöms vara av central betydelse för offentliga åtaganden.

För privat näringsverksamhet leder ägarnas krav på avkastning på investerat kapital att vinstm aximering är det primära målet för verksam- heten. Vinstmålet kan emellertid vara långsiktigt. Även det allmänna ställer numera ofta avkastningskrav på offentligt bedriven affärsverk- samhet. Statlig näringsverksamhet omfattas, till skillnad från den kommunala näringsverksamheten, inte av ett generellt förbud mot spekulativ, dvs. vinstsyftande, verksamhet.

5 .2.2 Gränser för statlig näringsverksamhet

Enligt 1 kap. 2 & regeringsformen skall den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. Några begränsningar för statens åtaganden finns inte i regeringsformen. Några lagar som sätter gränser för inom vilka områden eller branscher som statliga myndig- heter eller statliga företag får bedriva näringsverksamhet finns inte heller.

I instruktionen för en myndighet, koncession eller bolagsordning för ett statligt ägt aktiebolag kan regeringen ange begränsningar för en viss myndighet eller ett statligt företag. Enligt 11 kap. 6 & regeringsformen lyder bl.a. statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen om inte myndigheten är myndighet under riksdagen. Regeringen kan enligt denna bestämmelse ge direkta order till en förvaltningsmyndighet, förutsatt att ärendet hos myndigheten inte rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag.

5.2.3. Gränser för kommunal näringsverksamhet

Kommunernas och landstingens existens, rättsliga ställning och verksamhet är reglerad i regeringsformen, kommunallagen och ett flertal specialförfattningar för olika kommunala verksamheter som t.ex. äldreomsorg, socialtjänst och skola.

En grundläggande förutsättning för att en kommun eller ett landsting skall kunna ägna sig åt en viss verksamhet är att det finns stöd i lag för att bedriva verksamheten. Verksamheten måste således vara förenlig med den allmänna kompetens som följer av 2 kap. kommunallagen eller den särskilda kompetens som följer av Speciallagstiftning.

Utgångspunkten är att kommunen eller landstinget får ta hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan (2 kap. 1 & kommunallagen).

Enligt 2 kap. 7 & kommunallagen får kommuner och landsting driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på till- handahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget. Regeln innebär att det råder förbud för kommuner och landsting att driva spekulativa företag. Förbudet mot vinstsyfte innebär dock inte att verksamheten inte får ge ett överskott.36

Ett kommunalt företag (utom energiföretag) har inte någon mera långtgående kompetens än vad kommunen själv har. Entreprenörer och andra som säljer tjänster till kommunen berörs inte av kommunallagens

36Prop. 1990/91:117 s. 34

begränsningar på annat sätt än att kommunens möjlighet att ingå avtal kan vara begränsad.

Kommunema och landstingen är engagerade i en mängd aktiviteter där de mot betalning gör prestationer av varierande slag direkt till allmän- heten eller till öppna delkollektiv av allmänheten i kommunen. Huvuddelen av verksamheten är hänförlig till sedvanlig kommunal affärsverksamhet där kommunen eller landstinget tillhandahåller allmännyttiga prestationer som t.ex. el, gas, fjärrvärme, vatten och transporter. En mindre del av den kommunala näringsverksamheten kan sägas bedrivas inom ramen för det egentliga näringslivet. Det finns inte någon exakt gräns mellan den sedvanliga kommunala affärsverksam- heten och det egentliga näringslivet. Gränsen för den kommunala kompetensen inom näringslivet har dock blivit tydligare i och med en nya kommunallagen och den efter hand alltmer utbyggda Speciallagstift- ningen ifråga om elförsörjning, bostadsförsörjning, vägar, trafiksäkerhet m.m.

Sedvanlig kommunal affärsverksamhet Exempel på kompetensenlig sedvanlig kommunal affärsverksamhet är bostadsföretag, tvätterier, el-, gas och värmeverk, renhållningsverk, fryserier, kollektiva verkstäder för småindustri och hantverk, saluhallar, slakthus, parkeringsanläggningar, kollektivtrafik, hamnar, flygplatser, hotell- och restaurangrörelser, drift av campinganläggningar, idrottsare- nor, simhallar m.m.

Kommuner och landsting har sedan länge haft en erkänd rätt att driva fristående kollektiva tvätterier i egen regi eller att ge stöd till enskilda näringsidkare i tvätteribranschen. Fram till 1967 kunde statliga lån utgå för anläggande, inköp, utvidgning eller modernisering av tvätteri. Lån fick beviljas kommun eller landsting under förutsättning bl.a att sökanden förband sig att medge alla inom tvätteriets verksamhetsområde boende lika rätt att begagna tvätteriet mot avgift, som inte översteg kommunens eller landstingets självkostnad. I äldre praxis ansågs en stad rätt att uppföra och driva en större tvättinrättning avsedd för såväl inlämningstvätt (inkl.kem tvätt) som sj älvtvätt. Trots att anläggningen var överdimensionerad i förhållande till det aktuella behovet i staden och tvätt skulle tas emot från andra håll än själva staden lämnades klagan- dens besvär utan bifall. Staden framhöll att den väntade befolknings- tillväxten snart nog skulle skapa ett tvättbehov som motsvarade anläggningens kapacitets samt att huvuddelen av tvätten skulle komma från landstinget. (R 1950 ref. 22).

Inom områden där kommunerna och landstingen har en oomtvistlig rätt att bedriva näringsverksamhet anses kommunen eller landstinget vara oförhindrade att genom län eller på annat sätt understödja privatägda företag, vilkas verksamhet tillgodoser samma allmänna intresse som de kommunala affärsverkens, t.ex. privata elektricitetsverk, tvätterier eller kommunikationsföretag.37

Det egentliga näringslivet Inom det egentliga näringslivet får kommuner och landsting i princip endast vidta åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen eller landstinget. En allmänt näringslivsfrämjande åtgärd kan vara att tillhandahålla mark, lokaler och teknisk service till företagen i kommu- nen. Kommunala engagemang i utställningar, mässor och annan kollektiv marknadsföring är tillåten. Vissa verksamheter faller i princip utanför den kommunala kompetensen. De kan ändå vara tillåtna om det finns en anknytning till en redan befintlig och erkänd kommunal verksamhet som, t.ex. stuveriverksamliet i kommunala hamnar, förädling och försäljning från kommunägda grustag samt plantskoleväxter från stadsträdgårdar. Kommuner och landsting anses också ha rätt att ägna sig åt extern försäljning vid tillfällig överskottskapacitet och för att undvika kapitalförstöring av redan gjorda investeringar. När det enskilda initiativet viker eller faller bort på ett visst serviceområde som normalt hävdas av den privata företagsamheten kan det också uppkomma ett rättsligt utrymme för annars otillåten verksamhet.

Från dessa huvudprinciper finns undantag i lagstiftning och praxis. Kommunala hamnar kan anses utgöra en sådant undantag. Kommunala hamnar betjänar inte primärt kommunmedlemmama utan sjöfarten och den dämied förknippade handeln. Ett annat exempel på undantag är lagen om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet och lagen om kommunal tjänsteexport.

Möjligheterna för en kommun eller ett landsting att agera på den öppna och konkurrensutsatta marknaden är således ytterst begränsade. Det råder i princip förbud mot att bedriva näringsverksamhet som räknas till det egentliga näringslivet. Till det förbjudna området hör varuproduk- tion, marknadsföring, penning- och kreditväsendet. Från denna princip finns vissa undantag. I rättspraxis har verksamheter som normalt hör till det egentliga näringslivet bedömts vara kompetensenliga på grund av

7 . 3 Bohlin, Kommunalrättens grunder, s. 90

särskild anknytning till en befintlig och erkänd kommunal verksamhet. Exempel på sådan verksamhet är stuveriverksamhet i kommunala hamnar, biografrörelse i en av kommunen disponerad allmän sam- lingslokal och kommersiellt nyttjande av kommunägda naturtillgångar, jord- och skogsbruk. Sedvanlig kommersiell kringverksamhet på kommunala anläggningar som t.ex. cafeterior och kiosker på sjukhus, servicehus, skolor, idrottsarenor, teatrar och simhallar har accepterats i rättspraxis. I RÅ 1953 I 107 godtogs att en kommun bedrev kioskrörelse inom ramen för busstrafik trots att den aktuella varudistributionen i princip föll utanför kommunens allmänna kompetens. En kommun har också ansetts kunna bedriva försäljning av plantskoleväxter till allmänheten, då verksamheten hade ett "naturligt samband" med hållande av stadsträdgård (RÅ 1968 K 61).

En kommuns brand- och civilförsvarsnämnd har ansetts kunna bedriva konsultverksamhet i brandskyddsfrågor, trots att det var fråga om tjänster, som fanns tillgängliga på marknaden. Verksamheten avsåg bl.a brandteknisk rådgivning, riskanalyser m.m. Råd och anvisningar i förebyggande frågor skulle ges till enskilda och myndigheter. Verksam- heten skulle avse tjänster som kommunen inte vara skyldig att till- handahålla enligt förvaltningslagen eller räddningstjänstlagen. Den skulle vara begränsad till fem procent av den förebyggande avdel- ningens verksamhet. För tjänsterna skulle utgå avgifter motsvarande självkostnaden. Avgörande för utgången var att konsultverksamheten hade en naturlig anknytning till den förebyggande verksamhet, inom brandskyddsområdet, som åvilade nämnden enligt räddningstjänstlagen samt att den var av begränsad omfattning och inte avsedd att ge vinst (RÅ 1992161).

Som exempel på att den kommunala anknytningen bedömts vara otillräcklig kan nämnas ett fall där en kommun åtagit sig att i anslutning till sitt avloppsreningsverk uppföra kontors- och verkstadslokaler för närmare en miljon kronor åt ett statligt företag som utvecklade och tillverkade reglerverktyg för miljövård. Bolaget skulle använda reningsverket som testanläggning för sina produkter. Dessa skulle ge kommunen möjligheter till en ekonomisk och tekniskt effektiv drift- övervakning av avloppsreningsverket. Regeringsrätten upphävde beslutet som kompetensöverskridande. Som skäl anfördes att bolagets verksam- het visserligen skulle kunna bli till nytta för kommunen men att denna nytta inte stod i rimlig proportion till kommunens åtagande (R 1975 ref. 23)

Ett landstingsägt tvätteri (Tvätteriet Alingsås) har ansetts ha rätt att i undantagsfall konkurrera på den allmänna marknaden genom att sälja tjänster till SAAB-SCANIA AB. I domskälen framhöll Kammarrätten att tvätteriets verksamhet var till övervägande del inriktad på att tillgodose tvättbehoven för det egna landstinget och ett grannlandsting och att avtalet med bolaget innebar att bara en ringa del av produk- tionen riktades mot den allmänna marknaden. Tvätteriverksamheten var dessutom en sådan etablerad och erkänd verksamhet som ett landsting fick ta befattning med. Det fick därför anses naturligt att tvätteriet för att bl.a. undvika onödig kapitalförstöring under en övergångsperiod och vid tillfällig överskottskapacitet i mindre omfattning konkurrerade på den allmänna marknaden. Det var inte visat att avtalet med SAAB- SCANIA skulle innebära någon beaktansvärd affärsrisk eller stå i strid mot lokaliseringsprincipen. Regeringsrätten fastställde Kammarrättens dom (R 1993 ref. 12).

Kommuner har långtgående befogenheter att samarbeta i kommunala angelägenheter. En kommun (Göteborg) skulle teckna avtal med en grannkommun (Mölndal) om att på entreprenad bygga en tillfartsled från en riksväg, belägen i grannkommunen, till den egna kommunens väg- och gatunät. Beslutet motiverades med att avtalet skulle medföra samordningsvinster och att gatukontoret behövde arbetet i sysselsätt- ningsutjämnande syfte. Det kommunala beslutet överklagades varvid klagande gjorde gällande att kommunen åtagit sig ett entreprenadupp- drag av betydande storleksordning i syfte att tillgodose ett riksintresse och dämied tog en affärsrisk som var främmande för kommunens kompetens. Regeringsrätten ansåg dock att beslutet var kompetensenligt med följande motivering.

"Med hänsyn till den betydelse tillfartsleden har för ordnandet av kommunikationema till och inom Göteborg möter inte hinder mot att Göteborgs kommuner engagerar sig ekonomiskt i byggandet av leden i den utsträckning som motsvarar kommunens nytta av densamma. Ett sådant engagemang kan ske på olika sätt såsom i form av bidrag till byggandet av leden (jfr. R 1938 ref. 19) eller på så sätt att de båda kommunerna avtalar om att bygga leden i gemensam regi. Samverkan kan vidare ske genom bildande av kommunalförbund. Beslutet att gatunämnden skall på entreprenad bygga tillfartsleden innebär att nämnden inlåter sig på verksamhet som normalt faller utanför kommu- nal kompetens. Vad gatunämnden anfört om Göteborgs kommuns intresse av att kunna fortlöpande sysselsätta sin anläggningspersonal gör i och för sig inte att beslutet blir kompetensenligt. Gatunämnden bygger

emellertid själv en stor del av den trafikled till vilken tillfartsleden hör. Entreprenaden ansluter sig därför naturligt till den av gatunämnden på den större trafikleden redan bedrivna anläggningsverksamheten. Med hänsyn härtill och till Göteborgs kommuns intresse av att anslutningen till riksväg E6 kommer till stånd kan gatunämndens klandrade beslut inte anses innebära att nämnden överskridit sin befogenhet." (R 1977 ref. 77).

Kommunala beslut att inrätta och driva trafikskolor har erkänts som kompetensenliga För närvarande finns det inga kommunala trafikskolor. Rättspraxis är ändå av intresse som exempel på anknytningskompetens. I ett referatfall hade kommunen beslutat inrätta en körskola. Verksam- heten skulle vara avgiftsfinansierad men var inte avsedd att ge någon ekonomisk vinst. Klaganden hävdade att beslutet måste betraktas som ett intrång på det privata näringslivets område och att det kommunala anslaget skulle falla ojämnt ur nyttosynvinkel och därför vilade på orättvis grund. Regeringsrätten uttalade att det kommunala beslutet inte kunde anses innefatta ett överskridande av den kommunala kompetensen (RÅ 1965 ref. 43). I ett annan kommun hade kommunen beslutat inrätta en kommunal trafikskola. I fullni äktigebeslutet bemyndigades skolstyrel- sen, som var ansvarig nämnd, att för körkortsutbildningen ta ut elevavgifter av sådan storlek att kommunens kostnader helt täcktes av elevavgiftema. Klaganden gjorde gällande att beslutet att inrätta trafikskolan utgjorde ett otillbörligt intrång på ett verksamhetsområde, som traditionellt var förbehållet det privata initiativet. Regeringsrätten framhöll i sitt utslag att i dagens samhälle "framstår behovet av körkort för medborgarna i gemen såsom särskilt starkt med hänsyn till yrkesutövning och fritidsverksamhet. Mot bakgrund härav får det anses falla inom den kommunala kompetensen att aktivt engagera sig i utbildningen av motorförare" (1968 K 1770).

I senare beslut bestämde fullmäktige att kommunen inte skulle ta ut kostnadstäckande elevavgifter för körkortsutbildningen. I besvär över detta beslut gjordes gällande att beslutet innebar en prisreglering för de privata körskoloma och att fullmäktige därför överskridit sin befogenhet och kränkt enskilds rätt. Regeringsrätten ogillade besvären och framhöll att kommunen varit oförhindrad att helt eller delvis finansiera verksam- heten med skattemedel (1974 A 1426, 1979 Ab 54).

Befogenhetsutvidgande speciallagstiftning Kommunema och landstingen har genom speciallagstiftning tillagts befogenheter inom turism, hamnverksamhet, bostadsförsörjning,

sysselsättning för handikappade och tjänsteexport som går utöver de gränser som följer av kommunallagens allmänna kompetensregler.

Turism Enligt lagen (1968:131) om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet får en kommun vidta åtgärder för uppförande och drift av turistanläggningar i den mån det är påkallat för att främja turistväsendet inom kommunen. Som kompetensenliga insatser har bedömts bidrag till projektering av privat turisthotell (Rl969 C 42), garantiåtagande för charterresor till vintersportanläggningar i kommunen (R 1971 C 283), aktieteckning m.m. i liftbolag (R 1971 C 284 och 381), köp av bostadsfastighet att användas som personalbostad för ett privatägt turistföretag i kommunen (R 1972 C 164) och bidrag till arrendator av kommunägt turisthotell för att möjliggöra helårsdrift (R 1974 A 686).

Hamnverksamhet Flertalet hamnar av någon kommersiell betydelse ägs av kommuner. Genom Sveriges anslutning till 1923 års hamnkonvention anses kommuner som är innehavare av allmänna hamnar vara skyldiga att anta och offentliggöra en hamntaxa. Enligt lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn får den som innehar en allmän hamn i vissa fall ta ut avgifter fastän hamninnehavaren tillhörig kaj, brygga eller liknande anordning inom hamnens område inte anlöps eller nyttjas.

Bostadsförsörjning

Enligt lagen (1993:406) om kommunalt stöd till boendet får en kommun lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd i syfte att minska deras kostnader för att anskaffa eller inneha en permanent bostad. Enligt förarbetena38 får det mot bakgrund av det grundläggande ansvaret kommunerna förutsatts ha i fråga om bostadsförsörjningen har den kommunala kompetensen ansetts omfattande. Det får således anses vara kompetensenligt för en kommun att starta och driva bostadsföretag. Enligt bostadsutskottets uppfattning hade kommunerna även fortsätt- ningsvis med stöd av den allmänna kompetensen möjlighet att på olika sätt stödja kommunala bostadsföretag oavsett om företagen drivs som aktiebolag, stiftelser eller i annan fomi.

Sysselsättning för handikappade I lagen (1970:663) om vissa kommunala befogenheter i fråga om

38Prop. 1992/93242, BoU 1992/93:19)

sysselsättning för handikappade ges kommunema befogenheter att bedriva affärsverksamhet för att sysselsätta handikappade. Detta får dock endast ske när det egentliga näringslivet och staten inte klarar av uppgiften. l verksamheten får endast finnas sådana handikappade som hänvisats dit av den statliga arbetsförmedlingen.

Tjänsteexport

Enligt lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport får kommuner och landsting i samverkan med en statlig myndighet eller ett privat företag exportera kommunala tjänster. Med kommunala tjänster avses nyttig- heter i form av kunskaper och erfarenheter som finns i kommunernas och landstingens verksamhet. Kommunerna och landstingen får inte utan medgivande av regeringen sluta avtal direkt med de utländska kunderna utan skall ha ställningen som underleverantör till den statliga myndig- heten eller det privata företaget. De ekonomiska riskerna för verksam- heten skall åvila exportören. Kommunernas medverkan i exportverksam- het får inte innebära att konkurrensen hämmas eller snedvrids. Enligt 2 & 2 st tjänsteexportlagen skall kommunen betinga sig en ersättning för tjänsterna som bestämts enligt affärsmässiga grunder. Kommunen skall således inte bara erhålla kostnadstäckning utan skall också ha möjlighet att göra en vinst.

5.2.4. Övriga begränsningar och särdrag i offentlig näringsverksamhet

Kompetensenlig offentlig näringsverksamhet som drivs ioffentligrättsli- ga former begränsas även av en rad andra regler som inte gäller privat näringsverksamhet.

Offentlighet och sekretess

I det allmännas verksamhet gäller lagregler om offentlighet och sekretess. Statliga företag omfattas inte av dessa regler. För kommunala företag där en kommun eller ett landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande gäller i princip samma regler om offentlighet och sekretess som för den kommunala förvaltningen i övrigt. Även den offentliga näringsverksamheten är underkastad offentlighetsprincipen. Detta innebär att en offentlig aktör är skyldig att lämna ut allmänna hand- lingar om det inte är fråga om uppgifter för vilka det råder sekretess enligt sekretesslagen. Enligt 6 kap 1 & sekretesslagen gäller särskilda sekretessregler för en myndighets affärs- eller driftsförhållanden om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens

bekostnad. Enligt 6 kap 2 & sekretesslagen råder sekretess i upphand- lingsärenden.

Offentlig tillsyn

Justitieombudsmannen (JO) och Justitiekanslem (JK) utövar tillsyn över att myndigheterna följer de lagar som gäller för verksamheten. Privata företag, även om de driver verksamhet på uppdrag av en myndighet, är inte föremål för JO och JK:s tillsyn. Verksamhet som drivs med stöd av särskilt tillstånd från staten är i allmänhet utsatt för någon fomi av tillsyn från den tillståndsgivande myndigheten. Centrala förvaltnings- myndigheter såsom konkurrensverket och socialstyrelsen utövar tillsyn även över privata företag.

Tjänstefelsansvar

Företrädare för det allmänna kan fatta beslut som innefattar myndig- hetsutövning och har ett särskilt straffrättsligt tjänstefelsansvar. 0111 ett offentligt eller privat företag med stöd av lag tillagts en förvaltnings- uppgift som innefattar myndighetsutövning kan tjänstefelsansvar utkrävas.

Skadeståndsansvar för fel eller försummelse vid myndighetsutövning Om någon utsätts för fel eller försummelse vid myndighetsutövning, till exempel en felaktig upplysning av myndighetens företrädare, som medför att den som blivit utsatt för felet eller försummelsen lider skada, har det allmänna ett särskilt skadeståndsansvar enligt skadeståndslagen. Privata företag kan inte bli skadeståndsansvariga enligt denna regel.

Ekonomiska och kommersiella olikheter Ovan angivna begränsningar, sett för sig, medför från ekonomisk och kommersiell synpunkt en konkurrensnackdel. Den offentliga närings- verksamheten är (om den drivs i förvaltningsform) utsatt för konkurren- ternas insyn, besluten är i vissa fall överklagbara, verksamheten (om den är kommunal) är begränsad av lokaliseringsprincipen, likställig- hetsprincipen och självkostnadsprincipen.

Ett annat särdrag i offentlig näringsverksamhet som bedrivs i för- valtningsfomi är att den offentlige huvudmannen inte anses kunna försättas i konkurs. Detta innebär att offentliga aktörer är mycket kreditvärdiga och kan få tillgång till förmånliga län. Det innebär även att den offentlige aktören inte omfattas av lönegarantisystemet och att skulderna vid en eventuell avveckling inte "skrivs av".

För nästan all offentlig näringsverksamhet, även sådan offentlig näringsverksamhet som drivs i privaträttslig form, gäller reglerna i lagen om offentlig upphandling och lagen om otillbörligt förfarande vid offentlig upphandling. Reglerna syftar till att främja konkurrensen vid offentlig upphandling och dämied att minska den offentliga sektorns kostnader för inköp. Reglerna medför emellertid även att transaktion- skostnadema för den offentliga näringsverksamhetens inköp är större än i motsvarande privat näringsverksamhet. (Upphandlingsreglema behandlas i kapitel 6).

Offentlig näringsverksamhet har nomialt sett inte tillgång till riskkapi- talmarknaden. Inte sällan upplevs bristen på tydliga signaler från de offentliga huvudmännen som en nackdel. Ledningen för offentlig näringsverksamhet förutsätts inte bara driva verksamheten affärsmässigt utan åläggs ofta att fullgöra uppgifter av icke-kommersiell natur. Som exempel från kartläggningen kan nämnas Göteborgs spårvägar som utöver trafikuppgiften även driver ett museum.

Den offentliga näringsverksamheten som bedrivs i förvaltningsfomi kompenseras dock av att den är frikallad från skattskyldighet till staten. Detta innebär att eventuellt överskott inte inkomstbeskattas. Detta hänger samman med det allmännas beskattningsrätt. Även kostnader för sociala avgifter är lägre.

Risker finns i all näringsverksamhet som drivs på en konkurrensmar- knad. Skillnaden mellan den offentliga och den privata näringsverksam- heten är att i den offentliga näringsverksamheten är det ytterst med- borgarnas skattemedel soni riskeras. I den privata näringsverksamheten är det (bortsett från olika former av offentligt företagsstöd och kreditinstitutens utlåning) ytterst privatpersoners tillskjutna medel som riskeras.

Om konkurrensutsatt offentlig näringsverksamhet drabbas av ekono- miska problem är det mot bakgrund av den offentliga sektorns finansiella kris inte längre självklart att den offentlige huvudmännen tillskjuter mera pengar. Ledningen och de anställda i en konkurrensut- satt offentlig näringsverksamhet kan knappast räkna med den offentlige huvudmannens beskattningsrätt som en outsinlig finansieringskälla om verksamheten skulle bedrivas ineffektivt. Även konkurrensutsatta delar av offentlig näringsverksamhet kan därför drivas bort från marknaden och till slut avvecklas.

Marknader som bygger på offentlig finansiering utgör inte några typiskt sett riskfyllda marknader med stora svängningar av efterfrågan. Behovet av de tjänster som efterfrågas är oftast enkelt att prognostisera vilket minskar risken för förluster till följd av felaktig budgetering. Någon risk för att kunden ställer in betalningarna finns inte. Det föreligger dock risk för att den politiska majoriteten kan ändra på förutsättningama, t.ex. genom att privatisera en tidigare offentlig verksamhet. Denna risk drabbar emellertid både offentlig och privat näringsverksamhet.

5.2.5. Förvaltningsbesluts överklagbarhet

Beslut som fattas av en statlig eller kommunal förvaltningsmyndighet kan överklagas genom förvaltningsbesvär eller laglighetsprövning hos förvaltningsdomstol. Om en statlig myndighet beslutar sig för att sälja tjänster på den öppna marknaden finns inga möjligheter att få laglig- heten av beslutet prövad av en domstol. Om en kommun eller ett landsting bestämmer sig för att gå ut på den öppna marknaden och sälja tjänster utan tillräcklig anknytning till en erkänd kommunal angelägen- het kan en medlem i kommunen eller landstinget begära laglighetspröv- ning. Medlem av en kommun är den som är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunalskatt där. Medlem av ett landsting är den som är medlem av en kommun inom landstinget. Det krävs inte att kommunmedlemmen är personligen berörd av beslutet för att få klandra det. Å andra sidan har den som är berörd av ett kommunalt beslut, t.ex. ett företag som upplever sig vara utsatt för offentlig underprissättning och som inte är kommunmedlem, inte någon rätt att begära laglighetsprövning. Ett kommunalt beslut kan överklagas genom laglighetsprövning om det inte finns någon särskild besvärsregel i en tillämplig lag och det inte är fråga om ren verkställig- het av ett tidigare beslut. Det krävs således att det finns ett kommunalt beslut. 0111 en kommunal enhet inleder en försäljningsverksamhet på den öppna marknaden, utan något beslut om saken, finns inte något beslut som kan laglighetsprövas.

För att ett kommunalt beslut skall kunna överklagas genom laglig- hetsprövning krävs vidare att klagomålen kommit in till länsrätten inom tre veckor från den dag då det tillkännagavs på kommunens eller landstingets anslagstavla att protokollet över beslutet justerats. Om klagomålen före klagotidens utgång har kommit in till kommunen eller landstinget i stället för till länsrätten, skall överklagandet ändå prövas.

Institutet laglighetsprövning är egentligen inte något rättsmedel utan en form av medborgarkontroll över den kommunala förvaltningen. Det kan heller inte sägas vara en form av statlig kontroll utan ett rättssäker- hetselement i den kommunala självstyrelsen. Det sker inte någon materiell prövning av innehållet i det kommunala beslutet och domsto- len får inte rätta det överklagade beslutet eller sätta något annat beslut i det överklagade beslutets ställe.

Om det kommunala beslutet upphävs är kommunen eller landstinget skyldigt att rätta beslutet. Om beslutet följts av ett civilrättsligt avtal med ett företag medför emellertid en eventuell rättelse ofta att kommu- nen eller landstinget kan bli skyldigt att betala skadestånd för avtals- brott. Om kommunen eller landstinget inte rättar beslutet och det inte är fråga om myndighetsutövning finns emellertid inte någon straffrättslig eller civilrättslig sanktion att tillgripa. Kommunallagen kan därför inte sägas ge ett fullgott skydd för den företagare som anser sig vara utsatt för konkurrenssnedvridande prissättning från en kommun eller ett landsting. Det bör dock nämnas att Finansdepartementet i departements- promemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots — ett förslag om personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning (Ds 1995:27) föreslagit att det införs ett personligt vitesansvar i mål om laglig- hetsprövning dels vid trots mot verkställighetsförbud dels vid utebliven eller otillräcklig rättelse av upphävda beslut som tidigare verkställts.

5.3. Regler för prissättning av varor, tjänster och andra nyttigheter som tillhandahålls inom offentlig näringsverksamhet

5.3.1. Statlig näringsverksamhet

Regler för prissättning av varor, tjänster och andra nyttigheter som tillhandahålls inom ramen för statlig näringsverksamhet kan följa av en särskild lag eller förordning (t.ex. telelagen) eller av ett särskilt beslut av regeringen (koncessioner för t.ex. Tipstjänst, Penninglotteriet). För statliga myndigheter under regeringen gäller även bestämmelserna i avgiftsförordningen (1992:191) och kapitalförsörjningsförordningen (19921406). Av avgiftsförordningen och Riksrevisionsverkets föreskrifter och allmänna råd (1992-06-23) för tillämpning av avgiftsförordningen framgår följande.

Som huvudregel gäller enligt 3 5 att en statlig myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Enligt 4 5 får en myndighet, om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning, mot avgift tillhandahålla: 1. tidskrifter och andra publikationer, 2. informations. och kursmaterial, 3. konferenser och kurser, 4. rådgivning, 5. lokaler, 6. utrustning, 7. offentlig inköps- och resurssamordning, 8. tjänsteexport, 9. upptagning av automatisk databehandling som utgör allmän

handling. I datalagen (l973:289) finns bestämmelser om försäljning av uppgifter ur personregister,

10. upplysningar per telefon, om den service myndigheten därmed tillhandahåller går utöver myndighetens serviceskyl- dighet enligt sekretesslagen (19801100) och förvaltningslagen (1986z223).

Varor och tjänster får tillhandahållas bara om verksamheten är av tillfällig natur eller i mindre omfattning. I annat fall krävs ett särskilt bemyndigande. "Mindre omfattning" skall främst sättas i relation till varje enskild myndighets totala verksamhet.

Om inget annat ekonomiskt mål för verksamheten beslutats, skall enligt 5 & avgifter beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Bestämmelsen innebär enligt Riksrevisionsverkets allmänna råd att intäkterna, vid en viss beräknad volym, skall täcka samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader. Om myndigheten disponerar ett avkast- ningspliktigt kapital i den avgiftsfinansierade verksamheten skall således även avkastningskravet täckas av avgiften. Sambandet mellan avgiftens storlek och kostnaderna för prestationen bör vara starkt när det gäller s.k. betungande, offentligrättsliga avgifter. I fråga om övriga frivilligt erlagda avgifter behöver inte sambandet vara lika starkt mellan avgiftens storlek och kostnaderna för den enskilda prestationen. Myndigheten kan i det senare fallet välja att sätta avgifterna så att ersättningen för vissa varor eller tjänster innebär ett överuttag i förhållande till sj älvkostnaden såvida ersättningen för andra varor eller tjänster som tillhandahålls inom

samma resultatområde innebär motsvarande underuttag. När det gäller avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster kan det ekonomiska målet tolkas såsom gällande för hela myndighetens uppdragsverksamhet, för varje verksamhetsgren, program eller produktgrupp eller för den enskilda produkten. Om inte regeringen föreskrivit att en viss bestämd verksamhet skall utgöra ett separat resultatområde, får myndigheten bedöma vilka verksamheter som bör utgöra egna resultatområden. En indelningsgrund bör t.ex. vara de marknadsmässiga förutsättningar under vilka verksamheten bedrivs. Resultatutjämning bör nomialt sett inte förekomma mellan sådan avgiftsbelagd verksamhet som är offent- ligrättsligt reglerad och sådan som är frivilligt efterfrågad. Subventione- ring av verksamheten med anslagsmedel får inte förekomma, annat än efter särskilt bemyndigande.

Någon motsvarighet till den generella självkostnadsprincip som gäller för kommunal verksamhet enligt 8 kap. 3 b & kommunallagen finns inte för statlig verksamhet. Självkostnadsprincipen innebär att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kost- naderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller. Självkostnadsprincipen syftar till att skydda kommun- medlemmama och andra som anlitar kommunal verksamhet mot att utsättas för monopolprissättning. Principen om full kostnadstäckning gäller som ekonomiskt mål för statlig avgiftsbelagd verksamhet om inget annat bestämts. För att uppnå full kostnadstäckning skall myndigheten beräkna avgiftsnivån så att den långsiktiga självkostnaden täcks”. Med långsiktig självkostnad avses att samtliga kostnader skall över tiden fördelas på de avgiftsbelagda prestationer som tillhandahålls av myndigheten. Något absolut hinder mot marknadsprissättning finns inte. Om konkurrensen fungerar kommer dock ett marknadspris och ett självkostnadspris att nänua sig varandra för att i princip så småningom helt stämma överens.

På uppdrag av utredningen om fredstida utnyttjande för civila ändamål av resurser avsedda för försvarsändamål” har RRV utvecklat innebörden av begreppet full kostnadstäckning.

"Full kostnadstäckning innebär att myndigheten skall beräkna

39Handledning i prissättning, Riksrevisionsverket s. 67

40Civilt bruk av försvarets resurser (SOU 1995:29)

avgiftsnivån så att den långsiktiga självkostnaden för varan eller tjänsten täcks. Kravet på full kostnadstäckning gäller på några års sikt och kan anses vara uppfyllt även om verksamheten t.ex. uppvisar underskott ett år och överskott året därpå".

Varje avgift som myndigheten tar ut för en vara eller en tjänst behöver inte vara beräknad så att självkostnaden för varan eller tjänsten täcks. Det ekonomiska målet gäller för den verksamhet som har definierats som ett resultatområde. Det betyder att avgiften för en prestation kan sättas så att den innebär ett överuttag i förhållande till självkostnaden under förutsättning att avgiften för en annan prestation, som tillhör samma resultatområde, beräknas lämna motsvarande underuttag. Det är t.ex. naturligt att avgifterna av praktiska skäl ofta baseras på någon form av genomsnittligt beräknad kostnad.

En annan fråga är vilka kostnader som skall ingå i avgiftsunderlaget för en självkostnadsberäkning. De prestationer som avnämaren får betala ersättning för har ofta föregåtts av en rad aktiviteter inom myndigheten eller inom andra myndigheter. Beträffande exempelvis provnings- verksamhet kan man räkna med provningsförfarandet inneburit startkostnader i fomi av metodutvecklingsarbete och kompetensupp- byggnad. För tvingande provning har normer och föreskrifter utarbetats. Detta normerings- eller föreskriftsarbete kan i sin tur ha krävt visst forsknings- och utvecklingsarbete. Även andra startkostnader som t.ex. uppbyggnad och vidmakthållande av data- och inforiiiationssystem kan behövas för att bedriva verksamheten och utgör därför ett led i att ta fram den prestation soui avnämaren erhåller. Vissa verksamheter pågår över flera år och orsakar kostnader under lång tid.

Man kan inte generellt bestämma vilka perifera kostnader som skall räknas in i ett avgiftsunderlag. Det går inte ens att säga att det finns någon naturlig gräns för hur långt tillbaka i tiden som självkostnaderiia skall beräknas. En riiiilighetsbedöiiining måste därför göras i varje enskilt fall". Enligt förordningsmotiven ställer den förändrade styrningen av myndigheterna höga krav på uppföljning av den avgiftsfinansierade verksamhetens resultat. Redovisningskraven behöver skärpas så att resultatet i normalfallet, i form av särredovisning av samtliga kostnader och intäkter som belastar resp. verksamhetsområde, framgår av myndigheternas redovisning. I RRV:s allmänna råd till 5 & sägs att i de fall konkurrens föreligger bör myndigheten beakta att prissättningen inte får leda till misstanke om skadlig konkurrensbegränsning.

5.3.2. Kommunal näringsverksamhet

Den kommunala avgiftsmakten Avgiftsmakten skiljer sig från beskattningsrätten i det att en avgift förutsätter en specificerad motprestation från kommunen medan en skatt kan karakteriseras som ett tvångsbidrag utan specificerad motprestation. Om det är fråga om en skatt är nonngivningskompetensen förbehållen riksdagen. Grunderna för beskattningen beslutas av riksdagen medan själva skattesatsen i princip beslutas av varje kommun.

Kommunernas och landstingens rätt att ta ut avgifter för sin verksamhet regleras i 8 kap. 33 & kommunallagen. "Kommuner och landsting får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För tjänster och nyttigheter som kommuner och landsting är skyldiga att tillhandahålla, får de ta ut avgifter bara om det är särskilt föreskrivet."

I förarbetena till bestämmelsen41 slås fast att bestämmelsen inte innebär något avgiftsfinansieringstvång utan den kommunalrättsliga utgångs- punkten är alltjämt att kommuners och landstings medelsbehov skall täckas med skatt (uiiderskottsprincipen). Avgiftsmakten utövas av fullmäktige. I regel beslutar fullmäktige om en taxa som reglerar avgiftsuttaget. En avgift kan dock även tas ut genom att fullmäktige tar ställning i ett enskilt fall, t.ex. i samband med ett exploateringsavtal med ett byggföretag.

Kommunala avgifter är av principiellt tre olika slag.

1) Betungande eller tvångsmässiga offentligrättsliga avgifter: Dessa avgifter får tas ut i verksamhet som kommunen är skyldig att ombesörja. Den enskilde kan tvingas att betala, vare sig han vill ta emot prestationen eller inte, t.ex. gatukostnadsersättning, VA- anläggningsavgift, sotningsavgift och renhållningsavgift. Till denna kategori hör också avgifter som den enskilde är tvungen att betala för att komma i åtnjutande av en viss förmån eller prestation, t.ex. bygglovsavgifter.

2) Icke-betungande offentligrättsliga avgifter: Dessa avgifter får tas ut som ersättning för sådana prestationer som den enskilde frivilligt tar

”Prop. 1993/94:188 s. 107

i anspråk men som kommunen eller landstinget är skyldiga att tillhandahålla. Rätten för kommunen eller landstinget att ta ut avgift av detta slag måste ha särskilt stöd i lag, t.ex. socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen.

3) Privaträttsliga avgifter: Dessa avgifter får tas ut i verksamheter som kommunen inte är skyldig att bedriva. Å andra sidan är ingen skyldig att ta tjänsten eller nyttigheten i anspråk. Exempel på privaträttsliga avgifter är elavgifter, gasavgifter, badhusavgifter och museiavgifter.

Enligt 8 kap. 3 & regeringsformen beslutas offentligrättsliga avgifter av riksdagen. Beslutsrätten kan dock enligt 8 kap. 9 & andra stycket regeringsformen genom lag eller annat bemyndigande delegeras direkt till kommunema. 1 motiven anges att för frivilliga uppgifter som tillhandahålls inom ramen för en offentligrättsligt reglerad obligatorisk verksamhet, t.ex. Skolmåltider, krävs inget särskilt bemyndigande för att kommunen eller landstinget skall ha rätt att ut avgifter”.

Självkostnadsprincipen

I 8 kap. 3b & kommunallagen föreskrivs att "kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller (självkostnaden)." Självkostnadsprincipen innebär att en kommun eller ett landsting inte får bestämma sina avgifter till sådana belopp att de tillför kommunen eller landstinget en vinst. Avgiftsintäktema får med andra ord inte överstiga kostnaderna för verksamheten för verksam- heten. Syftet med principen är att hindra kommuner och landsting från att i vinstsyfte begagna den monopolsituation som de ofta befinner sig i. Ett överuttag innebär att kommunen utsätter avgiftskollektivet för en olaglig särbeskattning.

Självkostnadsprincipens tillämpningsområde

Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel för all verksamhet som kommuner och landsting bedriver vare sig det är fråga om fakultativ eller specialreglerad verksamhet. Med begreppet avgift avses i första hand en ekonomisk ersättning som en kommun eller ett landsting tar ut för tjänster eller nyttigheter av allmännyttig karaktär som huvudsakligen tillhandahålls kommunens eller landstingets medlemmar som ett

42Prop. 1993/94:188 s. 81

kollektiv. Enligt motiven är självkostnadsprincipen inte tillämplig på enstaka affärsuppgörelser av kommersiell karaktär”.

Undantag från självkostnadsprincipen

När självkostnadsprincipen lagfästes uttalade regeringen att det inte borde göras ett generellt undantag från självkostnadsprincipen för prestationer som tillhandahålls på en konkurrensutsatt marknad44 "Detta skulle enligt vår mening ge felaktiga signaler till kommuner och landsting. Utgångspunkten för den kommunala verksamheten är att den skall vara av allmännyttig karaktär och det råder härvid ett principiellt förbud mot s.k. spekulativ verksamhet, dvs. verksamhet som bedrivs i vinstsyfte. Även i de fall kommuner och landsting är behöriga att bedriva näringsverksamhet gäller enligt 2 kap. 8 & kommunallagen att verksamheten skall bedrivas utan vinstsyfte. Som grundregel anser regeringen därför att självkostnadsprincipen också bör omfatta konkur- rensutsatt verksamhet, om inte annat är särskilt föreskrivet eller accepterat enligt rättspraxis. Vi vill understryka vikten av att kommu- nerna inte förhindras att erbjuda tjänster till marknadsbestämda priser inom verksamheter som anknyter till kompetensenlig verksamhet, t.ex. inom energiområdet."

Undantag från självkostnadsprincipen gäller däremot ifråga om kommunernas och landstingens medelsförvaltning. Självkostnadsprin- cipen är inte heller tillämplig när det gäller förvaltning av kommunal fast och lös egendom. Enligt propositionen innebär detta bland annat att de kommunala bostadsföretagen inte omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen.

Självkostnadsprincipens innebörd Självkostnadsprincipen syftar på det totala avgiftsuttaget för en verksamhet. Kostnaderna i det enskilda fallet har således som regel inte någon betydelse. Enligt propositionen (s.85) innebär självkostnadsprin- cipen att i princip samtliga kostnader som vid en normal affärsmässig drift är motiverade från företagsekonomisk synpunkt bör kunna läggas till grund för självkostnadsberäkningen. Vidare uttalas att "en självkost- nadskalkyl bygger ofta på osäkra antaganden. Det är därför inte realistiskt att uppnå en fullständig överenstämmelse mellan faktiska

43Pimp. 1993/94:188 s. 82

”Prop. 1993/94:188 s. 83

kostnader och intäkter. Ett överuttag av avgifter bör därför kunna godtas så länge avgifterna inte väsentligen överstiger självkostnadema för verksamheten. Det totala avgiftsuttaget bör emellertid inte få överstiga de totala kostnaderna för verksamheten under en längre tid. En fondering av överskott får göras bara under förutsättning att överskotten från avgifterna skall användas för framtida investeringar i enlighet med en långsiktig plan för verksamheten. Redovisningen av sådana överskott skall i bokföringen avgränsas så att ingen oklarhet kan råda om omfattningen av de årliga och över åren ackumulerade beloppen."

I praxis har godtagits att en kommun kan räkna in en skälig avkastning på i verksamheten nedlagt kapital. En avkastning som motsvarar kommunens genomsnittliga inlåningsränta respektive statens avkast- ningsränta har accepterats som skäligt. I det s.k. Trumslagarmålet (NJA 1988 s. 457) ansågs räntan inte få bestämmas så att den motsvarade det genom snittliga kalkylm ässiga avkastningskravet på privata investeringar. Med detta synsätt är det inte tillåtet för en kommunal självkostnads- baserad näringsverksamhet att ta med en riskpremie i självkostnadskal- kylen.

5.4. Redovisning i offentlig verksamhet

5.4.1. Regler för redovisning

För näringsverksamhet som bedrivs i offentligrättslig form gäller inte bokföringslagen eller aktiebolagslagen. Statliga myndigheter som lyder under regeringen har i stället att följa det s.k. ekonomiadministrativa regelverket som bl.a. består av bokföringsförordningen och RRV:s allmänna råd. För kommuner och landsting gäller bestämmelserna om ekonomisk förvaltning i 8 kap. kommunallagen. Gemensamt för båda regelsystemen är att bokföringen skall ske på ett sätt som överensstäm- mer med god redovisningsed.

Med god redovisningssed avses redovisningspraxis hos en kvalitativt representativ krets bokföringsskyldiga. För att bl.a närmare precisera detta begrepp finns för den privata verksamheten en särskild myndighet, Bokföringsnämnden. Även Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR) och Redovisningsrådet har utarbetat och publicerat rekommendationer i redovisningsfrågor för att främja god redovisningssed. Inom det statliga området utformar Riksrevisionsverket (RRV) föreskrifter och allmänna råd beträffande innebörden av god redovisningssed. Ingen av

dessa institutioner har några rättsliga befogenheter ifråga om kommunal redovisning.

När det gäller kommuner och landsting utarbetar Svenska kommunför- bundets och Landstingsförbundets gemensamma referensgrupp i redovisningsfrågor förslag till regler som syftar till att främja god redovisningssed i kommuner och landsting. Referensgruppens rekom- mendationer motsvarar de som Bokföringsnämnden, Redovisningsrådet, Föreningen Auktoriserade Revisorer eller Riksrevisionsverket utfärdar på det privata och statliga området. En aktuell sammanställning finns i publikationen Redovisningsreglemente för kommuner och landsting med kompletterande uttalanden 1994. I likhet med vad som gäller det privata och statliga området avser rekommendationema endast den externa redovisningen.

Statlig näringsverksamhet

För statliga myndigheter som lyder direkt under regeringen regleras kraven på redovisningen i första hand genom bokföringsförordningen (197911212) och Riksrevisionsverkets föreskrifter och allmänna råd till förordningen. Därutöver finns regler i förordningen (1993:134) om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning, anslagsför- ordningen (1992z760), kapitalförsörjningsförordningen (1992z406) samt avgiftsförordningen (1992: 191).

Enligt 2 ($ bokföringsförordningen skall bokföringsskyldigheten med iakttagande av särskilda bestämmelser för statlig verksamhet fullgöras på det sätt som överensstämmer med god redovisningssed. God redovisningssed innebär att redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat samt av kostnader, intäkter och ställning. Redovisningen anses vara rättvisande om den är aktuell, fullständig, riktig,jämförbar och ändamålsenlig. Reglerna avseri princip endast den externa redovisningen.

Enligt förordningen (1993:134) om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning skall statliga myndigheter under regeringen senast tre månader efter räkenskapsårets slut lämna en årsredovisning avseende det året till regeringen .

Årsredovisningen skall bestå av resultatredovisning, en resultaträkning och balansräkning samt en anslagsredovisning och finansieringsanalys. Utfominingen av resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsa- nalysen överensstämmer i huvudsak med vad som tillämpas inom den

privata sektorn. Myndigheternas bokföring skall dock ske enligt bestämmelserna i bokföringsförordningen (197711212) som på några punkter skiljer sig från reglerna i bokföringslagen (1976:125). Anslags- redovisningen utgör en sammanställning över hur stor del av anslagen som har förbrukats och vilka utgifter som belastat myndighetens olika anslag. Om en myndighet vid slutet av budgetåret har oförbrukade medel kan regeringen i vissa fall dra in dessa. Anslagsredovisningen är inte aktuell för privata företag och normalt inte heller för organisationer som får särskilda statsanslag, utan dessa kan föra över innestående medel till nästa år.

Resultatredovisningen skall beskriva och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppställda verksamhetsmålen. Myndighet skall ha verksamhetsmål för varje verksamhetsgren och dessa mål skall ha sin grund i de övergripande mål för verksamheten eller samhällssek- torn som beslutats av riksdag och regering. (Någon motsvarighet till en sådan resultatredovisning finns inte för privata affärsdrivande företag, utan där kan nomialt intäkterna mätas i kronor och resultatet därmed utläsas i företagets resultaträkning).

Kommunal näringsverksamhet Grundläggande regler om kommuners och landstings räkenskapsföring och redovisning finns i 8 kap. 14 - 23 åå kommunallagen. Styrelsen och övriga nämnder skall fortlöpande föra räkenskaper över de medel som de förvaltar. När styrelsen har fått övriga nämnders redovisningar skall den avsluta räkenskaperna med ett årsbokslut och sammanfatta detta i en årsredovisning. I årsredovisningen skall upplysning lämnas om utfallet av verksamheten, verksamhetens finansiering, den ekonomiska ställningen vid årets slut, borgensförbindelser och övriga ansvars- förbindelser. Årsredovisningen skall också omfatta sådan kommunal verksamhet som drivs av kommunala företag. Årsredovisningen skall godkännas av kommunfullmäktige. Den skall hållas tillgänglig för allmänheten. Kommunfullmäktige skall lämna närmare föreskrifter om den kommunala redovisningen. Detta görs regelmässigt i ett redovis- ningsreglemente. I Svenska kommunförbundets och Landstingsför- bundets förslag till redovisningsreglemente anges att kraven på reglementet innefattar att

1. kronologiskt och systematiskt löpande bokföra inträffade ekonomiska händelser samt i samband härmed tillse att verifikationer finns till alla bokföringsposter,

2. vid räkenskapsårets utgång avsluta bokföringen med ett årsbokslut

och sammanfatta detta i en årsredovisning,

3. upprätta en tillräcklig kontroll,

. upprätta en beskrivning över tillämpat redovisningssystem,

5. arkivera verifikationer, bokföringsböcker och annat räkenskapsm ate- rial &

Kommunallagen innehåller inte några detaljer om hur redovisningen skall genomföras. I den nya kommunallagen uppställs i 18 & kravet på att god redovisningssed skall iakttas. Innebörden av begreppet skiljer sig inte från det som anses gälla för det privata näringslivet och staten, dvs. redovisningspraxis hos en kvalitativt representativ krets bokföringsskyl- diga - i detta fall kommuner och landsting. God redovisningssed är inte något statiskt begrepp. Det förändras över tiden och behöver inte ha samma innebörd i alla situationer. I förarbetena till kommunallagen framhålls betydelsen av det arbete som utförs av Svenska kommunför- bundets och Landstingsförbundets gemensamma referensgrupp i redovisningsfrågor”.

I det följande skisseras några huvudpunkter i det som är föremålet för begreppet god redovisningssed - den externa redovisningen - och vad som avses med intern redovisning.

5.4.2. Redovisningens roll i ekonomisystemet

Den ekonomiska redovisningen är en del av ett företags eller t.ex. en kommuns ekonomisystem. Ekonomisystemet består av budget och redovisning. Budgeten anger vad man vill åstadkomma under en viss tidsperiod och vilka konsekvenser ett genomförande av planerna beräknas få på företagets eller kommunens ekonomi. Redovisningen ger information om verkligt utfall och om utvecklingen ligger i linje med planeringen. Det krävs därför en systematisk samordning mellan budget och redovisning.

Den offentliga redovisningen syftar i likhet med de regler som gäller för privat närin gsverksam het att ge en rättvisande och tillförlitlig ekonomisk information till politiker, anställda, medborgare och företag. Den skall dessutom fungera som vägledning för planering och ekonomisk styrning och utgöra ett underlag för uppföljning, utvärdering och kontroll. Inom

”Prop. 1990/91:117 s. 122

den offentliga sektorn har ekonomisystemen successivt förbättrats. De krav som ställs på redovisningen är i allt väsentligt desamma som ställs på redovisningen i privata företag.

5.4.3. Extern redovisning

Den externa redovisningen baseras på transaktioner med omvärlden (resultat och ställning) och ser till helheten. Extemredovisningen är uppbyggd på s.k. affärshändelser. Som affärshändelse skall löpande noteras alla förändringar i förmögenhetens storlek och sammansättning (in- och utbetalningar, fordringar och skulder). Den externa redovis- ningen avslutas i en balans- och resultaträkning. Den externa redovis- ningen riktar sig främst till externa intressenter, exempelvis tillsynsmyn- digheter, företag och medborgare. Den bygger i stor utsträckning på lagar och förordningar samt normerande principer för vad som kan anses som god redovisningssed. Som exempel på vad som kan betraktas som god redovisningssed i kommunal verksamhet återges nedan ett avsnitt ur ovannämnda referensgrupps anvisning för redovisning av anläggningstillgångar.

"Anläggningstillgång som fortlöpande minskar i värde skall årligen belastas med värdeminskning. Avskrivningsbcloppet skall anpassas till lämplig plan med hänsyn till tillgångens ekonomiska livslängd. Varje avgränsat anläggningsobjekt bör särberäknas. Kollektiva avskrivningar bör därför inte förekomma för fastigheter.

Avskrivningama skall påbörjas vid en tidpunkt då en anläggning tas i bruk. Detta gäller för övrigt för alla typer av anläggningstillgångar som minskar i värde (t.ex. inventarier, fordon, maskiner). När principer för påbörjandet av avskrivningar ändras, kan det vara acceptabelt att behålla avskrivningsplaner för gamla investeringso- bjekt trots att nya principer tillämpas för nya investeringsobjekt. Upplysningar över vilka principer som använts skall anges i not eller på annat sätt.

Ur notförteckningen skall man kunna utläsa de ursprungliga anläggningstillgångamas värde samt storleken på de ackumulerade avskrivningarna."

5.4.4. Kontoplanesystem

Grundläggande för ett väl fungerande ekonomisystem är en ändamålsen- lig kod- eller kontoplan. För den löpande externa redovisningen användes tidigare inom kommunsektorn den s.k. K-planen (kommuner) och L-planen (landsting). Dessa utvecklades på 1960 -talet och speglade det infonnationsbehov och den teknik som då fanns. I första hand var det de centrala och kommunövergripande behoven som styrde ut- formningen av kontoplaner och redovisningsrutiner. Flertalet kommuner och landsting har genomfört omfattande förändringar av sin verksamhet. Förändringarna som har sin grund i kraven på ökad produktivitet och effektivitet innebär att ansvaret för olika verksamheters ekonomiska och verksamhetsmässiga resultat förlagts allt längre ut i organisationen. Detta har medfört ett behov av kodplaner som bygger på en flerdimen- sionell redovisning.

Från och med 1996 kommer t.ex alla 288 kommuner att ha gått över till den s.k. baskontoplanen som liknar den som tillämpas av privata företag. BAS-planen omfattar åtta kategorier eller klasser av konton: tillgångar, skulder (ställningskonton), intäkter, kostnader, personal, material, tjänster, transfereringar och övrigt (resultatkonton). En nionde kontoklass kan användas för intemredovisning, t.ex. fördelning av indirekta kostnader. Jämfört med de kontoplaner som används i det privata näringslivet är den information som erhålls ur den interna redovisningen i allmänhet mera omfattande.

5.4.5. Intern redovisning

Den interna redovisningen ger kompletterande inform ation om vad som händer inom olika delar av organisationen. Den interna redovisningen riktar sig främst till interna intressenter. I en kommun är det politiker, ledande tjänstemän och annan personal som har nytta av detaljerad ekonomisk information. Även tillsynsmyndigheter som Socialstyrelsen och Skolverket ställer emellertid krav på intemredovisningen för att kunna göra nationella uppföljningar. Den är inriktad på en viss verksamhet, en viss förvaltning, en avdelning och dess resultat. Intemredovisningen bygger på en indelning i begrepp eller objekt. Exempel på begrepp är ansvar, slag, verksamhet, aktivitet och pro- jekt/objekt. Indelningen beror på det enskilda företagets eller t.ex. kommunens informationsbehov. Genom att kombinera extemredovis- ningens mått eller klassificering av ekonomiska händelser med

intemredovisningens begrepp eller objekt uppnås en flerdimensionell redovisning.

I intemredovisningen redovisas indirekta kostnader (t.ex. kostnader för kapital, administration och andra stöd och- servicefunktioner) på olika kostnadsställen och kan därifrån fördelas till respektive tjänst eller produkt s.k. kostnadsbärare. Hur stor del av kostnaderna som är indirekta beror på organisationen. En starkt decentraliserad organisation har till exempel lägre andel indirekta administrationskostnader. Om företaget eller myndigheten inte redovisar hur gemensamma kostnader för olika delar av organisationen belöper på olika verksamheter tillämpas s.k. öppen redovisning”. Öppen redovisning anses medföra att det är svårt att upptäcka om en verksamhet delfinansierar en annan verksamhet, s.k. korssubventionering.

Motivet för att i redovisningen internt fördela indirekta kostnader är att de är påverkbara för "beställaren". Fördelningen kan ske med olika metoder i olika steg via olika schabloner (pålägg) eller via intempriser. Fördelning av kostnader som inte går att påverka ger upphov till ett antal transaktioner (poster) i systemet som är överflödig infomi ation och som kan försvåra infomiationsvärdet i systemet. För att exempelvis kunna stämma av sina produktkalkyler och dämied få "rätt" pris för produkten kan en fördelning i stället ske sidoordnat till redovisnings- systemet.

5.4.6. Kalkylering

Intern redovisning omfattar förutom löpande bokföring även kalkylering. Med kalkylering avses att beräkna kostnader och intäkter inför ett beslut eller en utvärdering?7 För att kunna göra en korrekt jämförelse mellan olika kalkylobjekt eller kostnadsbärare och välja det mest lönsamma alternativet gäller att samtliga kostnader påförs kalkylobjekten. Målsättningen med kostnadskalkylering är att få en så god uppfattning som möjligt av hur mycket resurser som en verksamhet eller en tjänst

”Konkurrensverket, Kommunal kostnadsredovisning - konkurrensinriktade åtgärder i beställar- och utförarmiljö, s. 17 f.

47Se t.ex. Beräkna verksamhetens kostnader - om kalkylering av egenregi, Svenska kommunförbundet, 1995

förbrukar. Kalkyleringen kan också syfta till att få ett beslutsunderlag i en valsituation, t.ex. mellan drift i egenregi och entreprenad. En vanlig kalkylmodell som används i dessa sammanhang är självkostnadskalky- len. Sjålvkostnadskalkylen omfattar en fullkostnadsfördelning där samtliga kostnader påförs kalkylobjektet. Vissa kostnader kan påföras kalkylobjektet direkt, s.k. direkta kostnader. De indirekta kostnaderna fördelas till kalkylobjektet utifrån andra grunder. Olika fördelnings- nycklar eller intempriser kan användas. Vid divisionskalkylering beräknas priset för en produkt genom att samtliga kostnader divideras med normalvolymen. Vid påläggskalkylering fördelas de indirekta kostnaderna på respektive produkt med hjälp av en eller flera schabloni- serade fördelningsnycklar, t.ex. i proportion till de indirekta kost- naderna. De indirekta kostnaderna fördelas då som ett pålägg på de direkta kostnaderna. Utgångspunkten för självkostnadskalkylen är att varje kalkylobjekt skall bära sin andel av resursförbrukningen. Alla kostnader fram till dess att en produkt eller en tjänst levererats och betalats skall inkluderas i självkostnadsberäkningen. Fördelningen av indirekta kostnader sker beroende på interna styrprinciper direkt i redovisningssystemet och/eller i den enskilda kalkylsituationen.

5.4.7. Enhetlig intemredovisning

Uppläggningen av intemredovisning skiljer sig åt mellan olika företag och mellan olika myndigheter. För stora företag och myndigheter med många anställda som arbetar med olika slags produkter eller tjänster och där verksamheten bedrivs på olika avdelningar är behovet av in- fomiation och ekonomistyrning genom intemredovisning ett annat än i små företag eller myndigheter med en produkt eller tjänst och ett fåtal anställda. I två lika stora kommuner - den ena med en traditionell centraliserad förvaltningsorganisation och den andra med en decentrali- serad marknadsorienterad organisation råder olika förutsättningar för att snabbt få fram ett rättvisande underlag för priskalkylering. I en skrift från Svenska arbetsgivarföreningen och Sveriges industriförbund sägs att det inte är möjligt att, liksom när det gäller affärsredovisningen, konstruera fasta mallar för uppläggningen av intemredovisningen - annat än möjligen i vissa branscher där företagen är mycket lika.48 I privata företag är intemredovisningen av konkurrensskäl hemlig. Om en statlig

48Tillämpning av Bas-kontoplan, Svenska arbetsgivarföreningen och Sveriges industriförbund

intemredovisningen.

I vissa kommuner har man antagit principer för jämförelser mellan externa anbud och interna bud.

Av Stockholms stads anvisningar för upprättande av konkurrensneutral intraprenadkalkyl (1994-06-15) följer bl.a. att en facknämnds ut- förarverksamhet skall redovisas skilt från övrig verksamhet. En utgångspunkt är att samtliga kostnader som staden har för att utföra en verksamhet i egen regi skall jämföras med stadens samtliga kostnader vid en entreprenad. Entreprenörers anbud måste "nollställas" mot interna bud från stadens "anbudsgivare". I utförarens kalkyl skall samtliga direkta kostnader och indirekta kostnader tas med. Även kostnaden för direkt administration åt utföraren skall beräknas. Denna skall förhandlas fram lokalt för varje internt bud och läggas till den direkta kostnaden. Kalkylen för det interna budet skall även innehålla indirekta kostnader dvs. kostnader som inte belastar utföraren direkt i redovisningen utan återfinns hos beställaren eller ägaren. Dessa kostnader kan finnas på central nivå (stadshuset) och lokal nivå (den egna nämnden) och benämns overheadkostnader. Den centrala overheaden består av kommun- och koncernledning. Kostnaderna för denna påverkas endast marginellt av valet mellan egen regi och entreprenad. Därför skall inget pålägg för central overhead belasta interna bud. När en utförare lägger ett internt bud skall kalkyl ställas upp enligt följande.

Direkta kostnader: Beräknade lönekostnader PO-pålägg på lön 40 % Förhandlade administra- tionskostnader Övriga beräknade direkta kostnader Summa direkt kostnad

Indirekta kostnader Lokal overhead (motsvarar normalt l-3 %) på direkt kostnad Likviditetskostnad 1,2 % på direkt kostnad Summa indirekt kostnad

Summa total kostnad

5.4.8. Avgränsad redovisning

Avgränsad redovisning i mer eller mindre utvecklad form har före- kommit sedan lång tid i den offentliga näringsverksamheten, särskilt inom traditionell affärsverksamhet. Kommunala energiverk, vatten- och avloppsverk, renhållningsverksamhet m.m. har varit skyldiga att tillämpa avgränsad redovisning så att inte abonnentkollektiv utsätts för särbes- kattning. Offentlig näringsverksamhet har inte sällan organiserats i privaträttslig form där redovisningen automatiskt avgränsats från övrig offentlig verksamhet (sluten redovisning). Förändringsarbetet i staten, kommunerna och landstingen har medfört att en allt större del av verksamheten blivit redovisningsmässigt avgränsad i olika former av interna balansenheter, resultatenheter och kostnadsenheter. Motiven för avgränsad redovisning kan vara att åstadkomma:

1) ökad produktivitet och effektivitet, 2) tydligare organisation, rationell ansvars- och befogenhetsfördelning, 3) ökat ansvar för ansvarsenheten och dess ekonomiska resultat, 4) långsiktigt ekonomiskt tänkande även på lägre ansvarsnivåer, 5) tydligare anpassning till lagar, regler och rättspraxis, 6) objektiva taxor, avgifter och ersättningar, 7) säkrare underlag för jämförelser med andra verksamheter, 8) tydliga redovisnings- och kalkylprinciper, 9) ett resultat- och marknadsorienterat synsätt.

I skriften Välj rätt ekonomimodell - om avgränsad redovisning (Svenska kommunförbundet 1994) diskuteras motiv för val av ekonomimodell och typ av redovisningsenhet. Ett mål sägs vara att åstadkomma en så fullständig redovisning som möjligt. Därmed avses att de avgränsade redovisningsenhetema oavsett organisationsnivå ges ett så fullständigt ekonomiskt ansvar, som ur olika aspekter är möjligt, rimligt och väsentligt. Balansenhet, resultatenhet och kostnadsenhet ges följande definitioner.

Balansenhet Balansenheten är lämplig för affärsdrivande verksamheter, fastighetsför- valtning och verksamheter som kan konkurrensutsättas. Enheten har en marknadsliknande relation till sina kunder och svarar för en väsentlig del av kommunens ekonomi. En balansenhet har ett långsiktigt ansvar för den egna kapitalbindningen och det egna finansiella resultatet. En förutsättning är att samtliga transaktioner som hör till den avgränsade

enheten också har redovisats inom denna och avser redovisningsåret. Redovisningen är både sluten och fullständig. Enhetens redovisning bygger på extemredovisningens principer, men innehåller även kommunintema poster. Ansvar för verksamhetens finansiering ingår vanligen inte.För balansenhetens tillgång till rörelsekapital, kort- och långfristig upplåning svarar kommunens finansförvaltning. Det ekonomiska resultatet kan ofta följ as med mått som räntabilitet på totalt och eget kapital.

Resultatenhet Resultatenheten är lämplig för stödfunktioner som kan konkurrensutsät- tas, t.ex. markanläggning, kostservice och städservice. I förhållande till balansenheten har resultatenheten ett begränsat ekonomiskt ansvar. Enheten ansvarar för sitt resultat inom ramen för det kapital som den förfogar över.

Kostnadsenhet Kostnadsenheten är lämplig för verksamhet som t.ex. myndighetsutöv- ning och annan helt skattefinansierad verksamhet som är svår att mäta i pengar. Här tillämpas den traditionella anslagsmodellen med ansvar i princip endast för kostnaderna.

5.5. Vilka offentliga verksamheter kan ut- sättas för konkurrens ?

5 .5.1 Stöd i regeringsformen för överlämnande av förvaltningsuppgift

Grundlagsstöd för en myndighet att anlita externa producenter finns i 11 kap. 6 5 3 st regeringsformen där det sägs att förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning skall det ske med stöd av lag.

Förvaltningsuppgift omfattar enligt förarbetena till regeringsformen "verksamhet som innefattar förvaltning för det allmännas räkning"49. Någon mera precis definition ges inte. Begreppet måste därför ges sin

49Prop. 197390 5. 396

bestämning utifrån det verksamhetsområde inom vilket ett uppgiftsöver- lämnande kommer i fråga.

Inom socialtjänsten, det offentliga skolväsendet och annan obligatorisk verksamhet räknas alla de uppgifter som ankommer på den ansvariga nämnden enligt lag eller annan författning som förvaltningsuppgifter. Inom det fakultativa området utgörs förvaltningsuppgifter av sådan verksamhet som bygger på den allmänna kompetensen i 2 kap. 1 & kommunallagen.

5.5.2. Stöd i kommunallagen för överlämnande av vården av en kommunal angelägenhet

En kommun får enligt 3 kap. 16 5 l kommunallagen efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ.

Med överlämnande av vården av en kommunal angelägenhet avses såväl att kommunen bildar ett kommunalt företag som tar över huvud- mannaskapet för en viss verksamhet som att kommuner anlitar en entreprenör för utförande av en kommunal uppgift.

5.5.3. Särskilt lagstöd

Uppgiftsöverlämnande inom socialtjänsten För att undanröja den osäkerhet som tidigare funnits på sina håll om möjligheterna att lägga ut verksamheter inom socialtjänsten på entreprenad har 4 & socialtjänstlagen kompletterats med följande text:

"Kommunen får sluta avtal med någon annan om att utföra kommu- nens uppgifter inom socialtjänsten. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ.”

Uppgiftsöverla'mnande inom det offentliga skolväsendet Genom lagen (1993:800) om entreprenadförhållanden inom skolan har kommunema möjlighet att lägga ut viss undervisning inom gym-

nasieskolan på entreprenad. Det gäller främst på yrkesutbildningsom- rådet. Lagens första paragraf lyder:

"Kommuner och landsting får sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att dessa skall bedriva viss undervisning inom gymnasieskolan. Avtalet får endast avse undervisning i sådana ämnen som ingår i de ämnen som ingår i de ämnesblock som i bilaga 2 till skollagen (1985:1100) betecknas som estetiska ämnen, tekniska ämnen, ekonomiska ämnen och yrkesämnen."

Kommunal vuxenutbildning (komvux), svenskundervisning för invandrare (SFI) får utföras av entreprenörer. När undervisning läggs ut på entreprenad kan entreprenören ansvara för myndighetsutövning, t.ex. betygssättning.

5.5.4. Det obligatoriska kärnornrådet

Om den yttre ramen för vad som är möjligt att lämna ut på externa producenter avgränsas av kommunallagen och speciallagstiftning som rör kommunerna kan den inre ramen sägas vara begränsad av det s.k. obligatoriska kämornrådet, dvs. det som kommunen oundgängligen måste besluta om och/eller sköta i egen regi och med egen personal.

Det obligatorisk kämornrådet består av

1) Kommunal nonngivning, t.ex. antagande av taxor eller utfärdande av andra generella föreskrifter. 2) Myndighetsutövning om det saknas lagstöd för att låta uppgiften bedrivas av enskild. Exempel på myndighetsutövning är beslut om utlämnande av allmänna handlingar, beslut om bistånd enligt socialtj änstlagen, beslut om bygglov, hälso- och miljökontroll, bidrag till föreningar och företag om kommunen är skyldig att ute bidraget enligt grunder som anges i lag, bestämmande av avgifter för enskilda inom det obligatoriska området. 3) Obligatorisk egenregiverksamhet; det kommunala skolväsendet inkl. grundskola, gymnasium och skolhälsovård, räddningstjänst och civilförsvar. 4) Bestämrnande av avgifter för kommunala tjänster inom det fakultati- va området.

5) Bidragsgivning.

Stödfunktioner

Även om kommunen är skyldig att driva en verksamhet i egen regi och med egen personal finns inte något hinder mot att lägga ut stöd- funktioner som städning, Skolskjutsar, färdtjänsttransporter och Skolmåltider på entreprenad.

Kommunal normgivning Kommunernas rätt att anta avgiftstaxor eller att utfärda andra generella föreskrifter följer av 8 kap. 3 5, 8 kap. 3 5, 8 kap. 7, 9 och 11 55 regeringsformen samt 2 kap. 5 g och 8 kap. 3a & kommunallagen. Sådana föreskrifter eller nomler riktar sig mot medborgarna och är bindande för dem. Den kommunala normgivningsmakten kan följa av att riksdagen gett kommunema rätt att besluta direkt enligt en särskild lag (t.ex. kommunallagen) eller att riksdagen gett regeringen ett bemyndigande att överlämna rätten att fatta beslutet. Fullmäktige har inte rätt att överlämna normgivningsmakten till någon annan. Fullmäkti- ge kan dock i viss mån delegera rätten att besluta om avgifter till nämndema. Det gäller främst avgifter som saknar egentlig kommunale- konomisk betydelse och inte heller är av principiell vikt. Fullmäktige kan inte delegera sådan beslutsrätt till företag eller privatpersoner. Kommunal nomigivning kan därför sägas tillhöra det obligatoriska kämområdet.

Normgivning är inte myndighetsutövning. Tillämpningen av en av fullmäktige antagen normgivande föreskrift inom det obligatoriska området, till exempel att med stöd av en omsorgstaxa besluta om avgift för en enskild kommunmedlem, utgör dock myndighetsutövning.

Myndighetsutövning

Begreppet myndighetsutövning förekommer i en rad lagar men saknar en legaldefinition. I den gamla nu upphävda förvaltningslagen till vilken regeringsforrnens och den nu gällande förvaltningslagens förarbeten hänvisar fanns emellertid en definition. Enligt denna avsåg myndig- hetsutövning "utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande".

Gemensamt för all myndighetsutövning är, att det rör sig om beslut eller andra åtgärder, som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Det behöver dock inte vara fråga om åtgärder som medför förpliktelser för enskilda. Myndighetsutövning kan föreligga i form av gynnande beslut, t.ex. tillstånd att driva viss

verksamhet, befrielse från viss i författning stadgad förpliktelse och beviljande av social förmån. Karakteristiskt är emellertid att den enskilde på visst sätt befinner sig i ett beroendeförhållande. Är det fråga om ett beslut, varigenom han förpliktas att göra, tåla eller underlåta något, måste han rätta sig efter beslutet, eftersom han annars riskerar att tvångsmedel av något slag används mot honom. Rör det sig om ett gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till uttryck på det sättet att den enskilde för att komma i åtnjutande av exempelvis en rättighet är tvungen att vända sig till samhällsorganen och att dessas tillämpning av de författningsbestärnmelser som gäller på det aktuella området blir av avgörande betydelse för honom.

Begreppet myndighetsutövning är komplicerat och mångfasetterat. Kommittén för översyn av det allmännas skadeståndsansvar hävdar i sitt betänkande att någon slutgiltig, heltäckande definition av begreppet sannolikt aldrig kommer att kunna ges (Det allmännas skadeståndsan- svar, SOU 1993155 s.84). Kommittén sammanfattar förarbeten, doktrin och praxis enligt följande.

1) Det skall vara fråga om en åtgärd som avgörs ensidigt av det allmännas företrädare. 2) Åtgärden skall komma till stånd och få rättsverkningar i kraft av Ojfentligrättsliga regler. 3) Åtgärden skall direkt få, eller i vart fall kunna leda till, bestämda rättsverkningar av positiv eller negativ innebörd för den enskilde. Det krävs däremot inte att åtgärden utmynnar i ett bindande beslut. 4) Åtgärden skall, åtminstone i sin förlängning, vara ett uttryck för det allmännas maktbefogenheter gentemot den enskilde. 5) Åtgärden skall vidtas av ett rättssubjekt som därvid intar en offentlig monopolställning på så sätt att ingen enskild kan vidta samma åtgärd med motsvarande verkan. 6) Den enskilde, mot vilken åtgärden riktas, skall inta en beroendeställ- ning i förhållande till det allmänna. (Denna har sin grund i för- hållandena enligt 1 - 5 ovan.)

Under begreppet förmån faller såväl förmåner från den allmänna försäkringen, socialbidrag och allmänt barnbidrag, som förmåner av annan natur, t.ex. färdtjänst. Kommunalt och landstingskommunalt stöd till näringslivet (inklusive kommunala företag) enligt 2 kap. 8 & kommunallagen torde inte vara hänförligt till myndighetsutövning eftersom det inte finns någon författningsenlig skyldighet att utge något stöd. Det är likafullt uppgifter som inte kan överlämnas till privata

rättssubjekt att ta ansvar för. Motiveringen till det är att kommunen inte kan avhända sig bestämmanderätten över hur kommunala skattemedel anslås och används. Inom kultur- och fritidssektom kan kommunen t.ex. inte överlämna fördelning av föreningsbidragen till föreningarna själva.

Begreppet myndighetsutövning innefattar även beslut om kommunala avgifter som har särskilt stöd i speciallagstiftning. Exempel på sådana avgifter är avgifter som tas ut med stöd av 35 1 socialtjänstlagen och 26 & hälso- och sjukvårdslagen. Måltidsavgifter som tas ut inom gymnasieskolan utgör inte myndighetsutövning eftersom det inte finns någon författningsenlig skyldighet att tillhandahålla måltider inom gymnasieskolan. Endast beslut om att ta ut avgift av enskild med stöd av taxa räknas som myndighetsutövning. Beslut om taxekonstruktion och taxenivå är nomrbeslut som ankommer på fullmäktige. Norm- givning kan inte överlämnas till enskilda.

Uttrycket annat jämförbart förhållande innebär att även ärenden som inte kan sägas röra förmån, rättighet, skyldighet eller disciplinär bestraffning kan bli att hänföra till myndighetsutövning om det i något avseende gäller ett offentligrättsligt ingrepp i enskilds ställning. Betygsättning inom det kommunala skolväsendet är ett sådant exempel. Vidare är det inte bara när myndigheten fattar beslut varigenom ärendet avgörs som utgör myndighetsutövning. I begreppet myndighetsutövning torde rymmas även sådana åtgärder som under utredningen av ett ärende vidtas i kraft av samhällets maktbefogenheter i förhållande till den enskilde.

Den gamla förvaltningslagen avsåg handläggning av ärenden hos myndigheten. En myndighets faktiska handlande föll utanför lagens tillämpningsområde. Eftersom begreppet myndighetsutövning är grundat på denna nu upphävda lag innebär detta att det nomialt sett endast är kommunens handläggning av ärenden som innefattar myndighetsutöv- ning och som träffas av regeringsfonnens krav på lagstöd för överläm- nande av myndighetsutövningsuppgift till enskild. Enskilda rättssubjekt kan således normalt sett svara för det praktiska genomförandet av myndighetens beslut.

5.6. Regler om konkurrens

5.6.1. EG:s konkurrensregler

En av de viktigaste grundvalarna för den europeiska unionen är skapa och vidmakthålla rättvisa konkurrensvillkor och att avskaffa handelshin- der. Ett viktigt inslag i den förda konkurrenspolitiken har varit att åstadkomma en ordning som säkerställer att konkurrensen inom den gemensamma marknaden inte snedvrids. Romfördragets konkurrens- regler finns i artiklarna 85 - 94. En förutsättning för tillämpning av EG:s konkurrensregler är att det s.k. samhandelskriteriet är uppfyllt, dvs. att en ifrågasatt åtgärd direkt eller indirekt märkbart påverkar eller kan påverka handelsmönstret för varor eller tjänster mellan med- lemsstatema.

Artiklarna 85 - 90 är direkt tillämpliga på företag. Med företag - undertaking - avses varje enhet som bedriver ekonomisk eller kommer- siell verksamhet. Stater, delstater, kommuner, landsting och offentligt ägda företag räknas som företag till den del de bedriver ekonomisk eller kommersiell verksamhet. Det finns för närvarande inte några regler eller någon praxis som slagit fast en exakt avgränsning av företagsbegreppet. En extensiv tolkning är att all verksamhet som inte innefattar myndig— hetsutövning är företag. En restriktiv tolkning är att offentligt finans- ierad serviceproduktion inom t.ex. hälso- och sjukvård, social service och utbildning som drivs i offentligrättsliga former inte kan anses utgöra företag eftersom den inte bara innefattar myndighetsutövning utan även är föremål för annan offentligrättslig reglering (se även avsnitt 5.1).

Artikel 85 Artikel 85 innehåller ett förbud mot konkurrensbegränsande avtal.

Fördragstexten lyder:

"1. Alla avtal mellan företag, beslut av företagssammanslutningar och samordnade förfaranden, som kan påverka handeln mel- lan medlemsstater och som har till syfte eller resultat att hin- dra, begränsa eller snedvrida konkurrensen inom den gemen- samma marknaden, är oförenliga med den gemensamma mark- naden och förbjudna, särskilt de som innebär att a) inköps- eller försäljningspriser eller andra affärsvillkor di- rekt eller indirekt fastställs,

b) produktion, marknader, teknisk utveckling eller investeringar

begränsas eller kontrolleras,

c) marknader eller inköpskällor delas upp, (1) olika villkor tillämpas vid likvärdiga transaktioner med handels- partners, varigenom dessa får en konkurrensnackdel,

e) det ställs som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet.

2. Avtal eller beslut som är förbjudna enligt denna artikel är ogiltiga.

3. Bestämmelserna i punkt 1 får dock förklaras inte tillämpliga på - varje avtal eller grupp av avtal mellan företag,

- varje beslut eller grupp av beslut av företagssammanslutningar, - varje samordnat förfarande eller grupp av samordnade förfaranden, som bidrar till att förbättra produktionen eller distributionen av varor eller till att främja tekniskt eller ekonomiskt framåtskridande, samtidigt som konsumenterna tillförsäkras en skälig andel av den vinst som därigenom uppnås och som inte

a) ålägger de berörda företagen begränsningar som inte är nödvändi- ga för att uppnå dessa mål,

b) ger dessa företag möjlighet att sätta konkurrensen ur spel för en väsentlig del av varorna i fråga."

Kommissionen kan ålägga parterna att upphöra att tillämpa avtalet eller beslutet och kan döma ut böter på högst en miljon ecu eller högst 10 procent av de inblandade företagens omsättning. Bötema betalas till Kommissionen. De företag som lidit skada till följd av en konkurrens- begränsande åtgärd kan föra skadeståndstalan vid en nationell domstol.

Förbudet mot konkurrensbegränsande avtal tillämpas inte på bagatellav- tal. I ett tillkännagivande från Kommissionen50 har uttalats att avtal som avser en marknadsandel under fem procent eller 200 miljoner ECU inte kommer att angripas med stöd av artikel 85.1. Vidare kan kommissio- nen besluta om undantag från förbudet om de negativa verkningarna av en konkurrensbegränsande åtgärd uppvägs av positiva faktorer.

50Publicerat i EGT den 12 september 1986

Artikel 86 Artikel 86 innehåller ett förbud mot missbruk av dominerande ställning. Med dominerande ställning menas exempelvis att ett företag kan agera helt oberoende och utan hänsyn till eventuella konkurrenter inom en viss sektor av marknaden. Det behöver inte vara fråga om en monopol- situation. Liksom karteller är inte alla monopol förbjudna. eftersom sådana också i vissa fall kan förbättra konkurrensen på marknaden.51 Fördragstexten lyder:

"Ett eller flera företags missbruk av en dominerande ställning på den gemensamma marknaden eller inom en väsentlig del av denna är, i den mån det kan påverka handeln mellan medlemsstater, oförenligt med den gemensamma marknaden och förbjudet. Sådant missbruk kan bestå i att

a) direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps-eller för säljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor,

b) begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna,

c) tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner gentemot handelspartners, varigenom dessa får en konkurrensnackdel,

d) ställa som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handels- bruk har något samband med föremålet för avtalet."

Tillämpning av förbudet mot missbruk av dominerande ställning utgår från en bedömning av den relevanta marknaden. För en bedömning av om det föreligger dominans är det emellertid inte endast marknadsan- delen som har betydelse. Näringsverksamhet som bedrivs med särskilt tillstånd av det allmänna eller som en monopolverksamhet på uppdrag av det allmänna antas alltid ha en dominerande ställning. För att kunna ingripa mot en konkurrensstörande åtgärd krävs att åtgärden kan anses utgöra missbruk i den mening som avses i artikel 86. Ett dominerande företag som håller lägre priser än antingen sina genomsnittliga rörliga kostnader eller sina genomsnittliga totalkostnader om priserna fastställts som ett led i en plan att bli av med en konkurrent (underprissättning) kan anses missbruka sin dominerande ställning.

51150 och EG—rätten, Allgärdh m.fl 3.267

AKZO-fallet

Bakgrunden till det brittiska företaget Engineering and Chemical Supplies Ltd (ECS) anmälan av det holländska bolaget AKZO för påstådd underprissättningen var att AKZO sökte förmå ESC att avstå från att med stöd av hemmamarknaden (Storbritannien samt Irland) för mjöltillsatser expandera in på den betydligt större och mer lukrativa plastindustrin och därigenom utmana AKZO på en marknad som i princip omfattade hela EU-området. Under 1979 startade ECS sin försäljning av organisk peroxid på den europeiska plastmarknaden (vilken dominerades av AKZO). AKZO tog både muntlig och skriftlig kontakt med ECS och hotade ECS med selektiva prissänkningar på mjöltillsatsmarknaden, dvs. högre priser för egna kunder än för ECS:s kunder, om inte företaget drog sig tillbaka från plastindustrin. ECS fortsatta dock att penetrera plastmarknaden och AKZO genomförde faktiska och strategiska prissänkningar på marknaden för mjöltillsatser (benzyl peroxid).

Den 15 juni 1982 inkom ECS till Kommissionen med ett klagomål om att AKZO missbrukat sin dominerande ställning på den begränsade marknaden för mjöltillsatser genom att tillämpa priser som inte var kostnadstäckande. På marknaden agerade tre företag med följande marknadsandelar: AKZO UK (55 %), ECS (30 %) och Diaflex (15 %). Kommissionen gjorde därefter tillslag mot såväl AKZO:s moderbolag som dotterbolag och erhöll handlingar av vilka det framgick hotelser från AKZO riktade mot ECS. I anteckningar från möte mellan företagen klargjorde AKZO sin avsikt att genomföra en generell prisökning, ned till nivåer under produktionskostnadema på mjöltillsatsmarknaden om ECS fortsatte sin försäljning till plastproducenter. Vidare framkom att AKZO planerade att locka till sig ECS kunder genom att erbjuda dem ett fullständigt sortiment av tillsatsämnen, inklusive benzyl peroxid, till förlustbringande priser.

Kommissionen fattade år 1983 ett interimistiskt beslut i väntan på ett slutgiltigt avgörande där AKZO beordrades tillämpa vissa minimipriser och inte behandla likvärdiga kunder olikformigt. Beslutet innebar emellertid att AKZO tilläts att i försvarssyfte möta konkurrenters prissänkningar under dessa minimipriser med egna motsvarande nedjusteringar för att inte förlora tidigare vunna kunder och volymer.

Kommissionen fann i sitt slutliga beslut är 1985 att AKZO missbrukat sin dominerande ställning på marknaden för organisk peroxid genom att: - i slutet av 1979 hota ECS i syfte att få företaget att dra sig tillbaka

från plastindustrin

- från december 1980 systematiskt offerera ECS kunder onormalt låga priser för att underminera ECS ekonomiska bärkraft samt sökt tvinga ECS att överlämna sina kunder till AKZO eller sänka sitt pris till förlustnivå för att behålla kunderna - offerara selektiva anbud med upp till 60 % högre priser för egna kunder jämfört med anbuden till ECS kunder - erbjuda vitaminpreparat som normalt inte ingick i sortimentet i ett produktpaket, innefattande ECS viktiga produkt benzyl-peroxid, till lockpriser för att utestänga ECS - under en längre period tillämpa artificiellt låga priser på den brittiska mjöltillsatsmarknaden i kraft av dess starka finansiella position i förhållande till ECS - fullfölja en kommersiell strategi visavi större enskilda kunder som gick ut på att begära detaljerade uppgifter om anbud från andra producenter av mjöltillsatser (inkl. ESC) för att därefter erbjuda lägsta pris mot att kunden väljer AKZO som enda leverantör. - implementera ovannämnda taktik med det långsiktiga syftet att skada och/eller försäkra sig om att ECS skulle dra sig tillbaka från plastindustrin.

AKZO dömdes att betala 10 miljoner ecu i böter och omedelbart upphöra med överträdelsema av förbudet i artikel 86.

I beslutet förde Kommissionen närmare resonemang kring när priser övergår till missbruk och innebörden av artikel 86. Gemenskapens verksamhet skall enligt Romfördragets artikel 3 (f) innefatta upprättande av en ordning som säkerställer att konkurrensen inom den gemensamma marknaden inte snedvrids. Artikel 86 utgör en del av denna princip och syftar därför inte enbart på sådana beteenden som direkt kan skada konsumenter eller kunder utan även på situationer som indirekt motverkar förutsättningama för en effektiv konkurrens. Artikel 86 föreskriver inte att någon kostnadsregel skall användas för att avgöra när en prissänkning från ett dominerande företag övergår till att vara missbruk. Tvärtom talar begreppet missbruk för en vid tolkning av vad som kan anses utgöra beteenden som syftar att slå ut företag.

AKZO argumenterar för att företagets prissättning bör bedömas efter huruvida priset översteg de genomsnittliga rörliga kostnaderna eller inte, vilket ansluter till den kostnadsregel som lanserats av Areeda och Turner år 1975. Den innebär att priser lika med eller över marginal- kostnaden kan presumeras vara lagenliga och priser under marginalkost-

naden presumeras vara missbruk. Enligt Kommissionen uppfyllde inte AKZO denna regel på grund av att företaget endast definierat råmaterial och energikostnader som rörliga kostnader (genomsnittliga rörliga kostnader kan betraktas som en approximation till marginalkostnaden). Enligt Areeda/Tumer skall vid tillämpningen av kostnadsregeln de rörliga kostnaderna innefatta direkta tillverkningskostnader såsom arbetskraftskostnader, reparations- och underhållskostnader, och endast exkludera kostnadsslag som kapitalkostnader hänförbara till investering- ar i anläggningstillgångar, andra tillgångar och skatter som inte går att härleda till löpande produktion samt avskrivningar till följd av kapital- förslitning.

Kommissionen kunde inte acceptera att missbruk fastställs enbart med hjälp av en mekanisk tillämpning av ovannämnda kostnadsregel. Utöver att hänsyn bör tas till artikel 3 (f) och vikten av att skydda en effektiv marknadsstruktur, tar regeln heller inte tillräcklig hänsyn till långsiktiga strategiska överväganden hos det prissänkande företaget, en aspekt särskilt tydlig i detta fall. Vidare ignoreras innebörden av prisdis- kriminering genom att kostnadsregeln synes tillåta en dominerande producent att upprätthålla full kostnadstäckning genom att ta ut högre priser hos den egna kundkretsen samtidigt som konkurrentens kunder lockas med lägre priser. Det är inte bara mindre effektiva företag (vilket AKZO anfört) som kan skadas av att ett dominerande företag säljer under totala kostnader men över genomsnittlig rörlig kostnad. Om priset sänks till en nivå som inte ger täckning för verksamhetens kostnader kommer mindre men likväl effektiva företag att till sist slås ut och det större företaget med dess överlägsna finansiella resurser, inklusive möjligheten att korssubventionerar, kommer att överleva.

Kommissionen fann också att AKZO finansierade de låga priserna på delmarknaden för mjöltillsatseri Storbritannien genom korssubventione- ring på koncemnivå - i praktiken genom att tillåta AKZO UK att tillämpa icke-kostnadstäckande intempriser visavi moderbolagets plast- och elastikavdelning.

Kommissionens beslut överklagades till EG-domstolen som fattade sitt domslut 3 juli 1991. Domstolen, som i allt väsentligt fastställde Kommissionens bedömningar beträffande AKZO:s missbruk av dominerande ställning, presenterade därutöver en egen definition på underprissättning. Den innebär att priser som är lägre än den genom- snittliga rörliga kostnaden med vilka ett dominerande företag försöker eliminera en konkurrent skall betraktas som missbruk. Även priser som

är lägre än de genomsnittliga totala kostnaderna men över de genom- snittliga rörliga kostnaderna måste betraktas som missbruk om priset utgör en del i en plan att slå ut en konkurrent.

"Prices below average variable costs (that is to say, those which vary depending on the quantities produced) by means of wich a dominant undertaking seeks to eliminate a competitor must be regarded as abusive. Adominant undertaking has no interest in applying such prices except that of eliminating competitors so as to enable it subsequently to raise its prices by taking advantage of its monopolistic position, since each sale generates a loss, namely the total amount of the fixed costs (that is to say, those which remain constant regardless of the quantities produced) and, at least, part of the variable cost relating to the unit produced. Moreover, prices below average total costs, that is to say, fixed costs plus variable costs, but above average variable costs, must be regarded as abusive if they are determined as part of a plan for eliminating a competitor. Such prices can drive from the market undertakings which are perhaps as efficient as the dominant undertaking but which, because of their smaller financial resources, are incapabel of withstanding the competition waged against them."

I domskälen uppmärksammades AKZO:s och Kommissionens olika syn på bl.a. om arbetskraftskostnadema skall betraktas som rörlig kostnad. Domstolen poängterade att ett kostnadsslag av naturen varken är fast eller rörlig. Avgörande var om AKZO:s personalkostnader varierade med förändringar i produktionen eller inte. Domstolens slutsats, grundad på uppgifter från AKZO, blev att det inte fanns något direkt samband mellan producerad kvantitet och arbetskraftskostnadema i det aktuella fallet.

Avslutningsvis sänkte domstolen böterna med 25 % från 10 till 7,5 miljoner ecu bl.a. med motiveringen att de aktuella missbruken inte tidigare prövats på konkurrensrättens område och att den tid under vilken överträdelsen av förbudet skett inte påverkat företagens marknad- sandelar nämnvärt.

EG-domstolens definition av underprissättning är att priser som är lägre än den genomsnittliga rörliga kostnaden genom vilka ett dominerande företag söker slå ut en konkurrent är förbjudna. Om priset däremot sätts över genomsnittlig rörlig kostnad men under snittkostnadema krävs att prissättningen ingår som en del i en plan att eliminera en konkurrent för att den skall anses utgöra underprissättning. Hur bevisbördan påverkas av hur lågt priset sätts samt vilken betydelse syftet skall tillmätas med

ledning av domstolens uttalanden är av principiellt intresse för utredningen och utvecklas därför nämiare.

Ett sätt att tolka domstolens uttalanden med avseende på innebörden av ett avsiktskriterium är att om priset understiger genomsnittlig rörlig kostnad så förutsätts underprissättning per definition. Det ankommer således på företaget ett visa att syftet inte är att skada konkurrensen/slå ut en konkurrent. Om priset däremot ligger mellan genomsnittlig rörlig kostnad och snittkostnaden skulle skrivningen om en "plan" och därmed ett mer långsiktigt systematiskt agerande kunna förstås som att det krävs ett explicit syfte bakom prissättningen att erövra marknadsmakt för att leda underprissättning i bevis. Rättsvårdande instans skulle under dessa omständigheter bära bevisbördan att visa att företagets syfte är att skada konkurrensförutsättningama/slå ut en konkurrent.

5.6.2. Konkurrenslagen

Konkurrenslagen är utformad med artiklarna 85.1 och 86 i Romför- draget som förebild. I dessa artiklar uppställs förbud mot konkurrensbe- gränsande samarbete mellan företag och missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande marknadsställning. Romfördragets konkurrensregler är direkt tillämpliga på konkurrensbegränsningar med effekt på samhandeln mellan medlemsländerna. Romfördragets regler har högre dignitet än nationella konkurrensregler och tar således över om det uppkommer kollision med reglerna i konkurrenslagen. Detta innebär att konkurrenslagen inte får tillämpas så att det inverkar menligt på tillämpningen av EG-rätten.

Konkurrenslagen syftar till att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. En effektiv konkurrens kan i princip anses råda på en marknad där antalet säljare inte är för begränsat, de utbjudna produkterna inte är för differentierade, företagen inte handlar i samförstånd med varandra och inga väsentliga hinder finns för nyetablering av företag”.

52Prop. 1992/93:56 s. 66

5.6.3. Två förbudsregler

Lagen innehåller två förbudsregler:

1) Förbud mot konkurrensbegränsande samarbete (6 5), 2) Förbud mot missbruk av dominerande ställning (19 å).

Konkurrensbegränsande samarbete Med konkurrensbegränsande samarbete avses avtal mellan företag som har till syfte att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på den svenska marknaden på ett märkbart sätt eller om ett sådant avtal ger ett sådant resultat.

Som exempel på avtal som kan komma att omfattas av förbudet nämns i 6 5 - avtal om inköps- eller försäljningspriser, - avtal om kontroll eller begränsningar av produktion, marknader eller teknisk utveckling, - avtal om uppdelning av marknader eller inköpskällor, - avtal som innebär att olika villkor tillämpas för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartner får en konkurrens- nackdel, - avtal om kopplingsförbehåll (varan eller tjänsten kopplas ihop med annan produkt eller prestation). Avtal eller avtalsvillkor som är förbjudna enligt denna bestämmelse är ogiltiga. Ogiltigheten innebär att avtalet inte kan göras gällande enligt sitt innehåll.

Transaktioner inom en ekonomisk enhet, t.ex. mellan ett moderföretag och dess dotterföretag, anses normalt inte utgöra konkurrensbegränsande samarbete. Transaktioner mellan en kommun och ett kommunalt företag utgör formellt sett inte koncemintema transaktioner. Konkurrensverket har dock med stöd av den ekonomiska enhetens princip uttalat att ett förmånligt lån till ett kommunal företag är att betrakta såsom en koncemintem transaktion och att regeln om konkurrensbegränsande samarbete dämied inte är tillämplig.53

För att bestämmelsen om konkurrensbegränsande samarbete skall bli tillämplig krävs inte att det finns ett uppsåt att hämma konkurrensen,

53Konkurrensverket, Dnr 698/93

utan det räcker med att avtalet får den effekten.

Missbruk av dominerande ställning Enligt 19 & konkurrenslagen är missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på den relevanta (svenska) marknaden förbjudet. Sådant missbruk kan bestå i - att tvinga på någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser (höga eller låga) eller andra oskäliga affärsvillkor, - att begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna, - att tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner (kan gälla priser, rabatter m.m.), - att ställa som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser utan samband med föremålet för avtalet (t.ex. krav på att köparen även förvärvar en annan produkt).

För att förfarandet skall vara förbjudet krävs dels att företaget har en dominerande ställning på den relevanta marknaden, dels att företaget missbrukar denna ställning. Det är inte förbjudet att vara dominerande. Något krav på uppsåt uppställs inte för att det skall vara fråga om ett missbruk av dominerande ställning”.

Underprissättning

Underprissättning i konkurrensrättslig mening är ett förfarande som innefattar ett missbruk av ett eller flera företags dominerande ställning på en relevant marknad såväl geografiskt som produktmässigt. I den ovan refererade domen (mål 62/86 AKZO chemie BV ./. Kommissio- nen) har EG—domstolen uttalat att ett pris som var lägre än den genomsnittliga totala kostnaden (summan av de fasta och rörliga kostnaderna), men högre än den genomsnittliga rörliga kostnaden, utgjorde missbruk när det var del i en plan att eliminera en konkurrent Sådana priser kan enligt domstolen få bort företag från marknaden som kanske är lika effektiva som det dominerande företaget, men som på grund av sin svagare ekonomiska ställning är ur stånd att motstå en sådan konkurrens.

Den relevanta marknaden Vid en marknadsavgränsning bestäms dels den relevanta produkt-

54Prop. 1992/92:56 s. 86

marknaden dels den relevanta geografiska marknaden. Vid bestäm- ningen av den geografiska marknaden kan det vara svårt att avgränsa ett område som är tillräckligt homogent. Med homogent avses att konkur- rensförhållandena beträffande den relevanta produkten är desamma för alla företag. Den relevanta marknaden är ofta hela landet. En mindre marknad som en kommun eller ett landsting kan också tänkas. När det gäller bostadsmarknaden anser professor Bemitz i ett rättsutlåtande till Sveriges Fastighetsägareförbund att den är lokalt avgränsad och att den sannolikt i regel omfattar en kommun eller en del av en kommun. Andra offentliga verksamheter torde kunna bedömas annorlunda beroende på de realistiska ekonomiska alternativ som står till buds för köpare och säljare. Vid bedömningar av missbruk kan också den geografiska omfattningen eller räckvidden av missbruksförfarandet vara relevant. Rättsläget torde i brist på prejudikat vara att betrakta som oklart.

Dominerande ställning

När ett företag kan bedömas ha en dominerande ställning har prövats av EG-domstolen i flera fall. Frågan om vad som krävs för att en statlig myndighet, en kommun eller ett landsting skall anses vara dominerande har dock inte prövats. Rent allmänt kan dominerande ställning beskrivas som en stark ekonomisk ställning hos ett företag som gör det möjligt för företaget att hindra att effektiv konkurrens upprätthålls på en relevant marknad genom att medge företaget att i avsevärd utsträckning agera oberoende av sina konkurrenter och kunder och i sista hand konsumen- terna. Enligt förarbetena tyder en marknadsandel understigande 30 procent inte på en dominerande ställning. Även marknadsandelar på mellan 30 och 40 procent ligger under den nivå som anses tyda på dominans. Procenttal som överstiger 40 procent förefaller dock vara beaktansvärda och tydliga tecken på dominans. En marknadsandel på över 50 procent har ansetts utgöra en presumtion för dominans. Skulle marknadsandelen överstiga 65 procent torde presumtionen för m arknads- dominans bli nästan omöjlig att kullkasta. Även andra faktorer än marknadsandelar kan vara betydelsefulla i bedömningen av om marknadsdominans föreligger. Finansiell styrka är en sådan faktor som kan tillmätas betydelse. Enligt vår mening är det inte osannolikt att en näringsdrivande myndighets i princip obegränsade finansiella styrka skulle kunna medföra att kraven ställs lägre i fråga om den marknad- sandel som är erforderlig för att kravet på dominerande ställning skall vara uppfyllt. Rättsläget torde dock i avsaknad av prejudicerande rättsfall vara att bedöma som osäkert.

5.6.4. Offentlig underprissättning

För att underprissättning skall kunna angripas med stöd av konkur- renslagen krävs att underprissättningen antingen utgör ett missbruk av ett företags dominerande ställning på den relevanta marknaden (195) eller är ett led i ett avtal om konkurrensbegränsande samarbete mellan

företag (6 €)).

Företagsbegreppet

Oavsett om underprissättning skall bedömas som ett avtal om konkur- rensbegränsande sam arbete mellan företag eller utgör ett missbruk av ett företags dominerande ställning på den relevanta marknaden är den första åtgärden i en analys om konkurrenslagen är tillämplig att försöka fastställa om den verksamhet mot vilken ett påstående om konkurrens- snedvridning har riktats kan betraktas som företag i konkurrenslagens mening. Begreppet skall tolkas vidsträckt och i princip omfatta varje juridisk eller fysisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Det spelar därvid ingen roll om verksamheten är inriktad på vinst eller inte. Även statliga och kommunala organ som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur räknas som företag, dock inte när det fråga om myndighetsutövning. Med myndig- hetsutövning avses förvaltningsakter som innefattar beslut eller åtgärder som är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter och som får rättsverkningar mot den enskilde i kraft av preciserade offentligrättsliga regler (se ovan under avsnitt 5.5.4).

Företagsbegreppet sägs ha väsentligen samma innebörd som begreppet näringsidkare i den gamla konkurrenslagen. Hur långt den nya konkur- renslagens företagsbegrepp sträcker sig med avseende på offentlig verksamhet har inte prövats av svensk domstol.

Missbruk av dominerande ställning EG-domstolen har i AKZO-fallet tagit ställning till vad som krävs för att underprissättning skall anses utgöra missbruk av dominerande ställning. Domstolen kom fram till att en bedömning av om det föreligger underprissättning bygger på 1) ett prisrekvisit - företaget säljer under sina kostnader 2) ett subjektivt rekvisit - syftet skall vara att eliminera en konkurrent. Tolkningen av underprissättning i svensk rätt följer EG-domstolens tolkning. (Amerikansk rätt kräver 1. ett prisrekvisit - företaget säljer under sina kostnader och 2. ett sannolik- hetsrekvisit - det föreligger stor sannolikhet att förlusten som företaget

gör vid underprissättningen kommer att kunna återtas i ett senare skede. Amerikansk rätt innehåller således inget subjektivt rekvisit. Man måste inte visa att prissättningen är ett led i att eliminera en konkurrent. Priser under den genomsnittliga rörliga kostnaden presumeras vara missbruk av dominerande ställning medan priser över den genomsnittliga rörliga kostnaden presumeras vara lagliga). Enligt svensk rätt och EG-rätten är det endast om en myndighets syfte med ett lågt pris är att eliminera en konkurrent som priset kan utgöra ett missbruk av den dominerande ställningen. I AKZO-fallet var det ett privat företag som missbrukade sin dominerande ställning genom att tillämpa underprissättning. EG- domstolen har inte prövat något fall av underprissättning där svaranden varit en myndighet eller ett offentligt företag. Man kan diskutera om en myndighet, som ju inte är vinstmaximerande utan alltid har ett eller annat allmännyttigt skäl att befinna sig på marknaden, någonsin kan syfta till att eliminera en konkurrent.

Om en kommunal enhet planerar att eliminera en konkurrent genom att erbjuda sina tjänster till priser som inte ens täcker de rörliga kost- naderna borde agerandet oavsett att kommunen inte har ett kommersiellt vinstmotiv bedömas som ett missbruk av dominerande ställning. När konkurrenterna väl är utslagna höjs åter priserna varvid förlusten tas igen. Detta innebär dock att den kommunala självkostnadsprincipen träds för när. Det finns emellertid inte något prejudicerande rättsfall där en myndighet eller ett offentligt företags prissättning prövats. Rättsläget måste därför betraktas som osäkert.

I nomialfallet torde förutsättningama sällan vara uppfyllda för tillämp- ning av & 19. Offentliga aktörer, bortsett från de statliga affärsverken, de statliga bolagen och viss kommunal traditionell affärsverksamhet torde sällan uppfylla kravet på dominerande ställning på marknaden Även om så är fallet torde missbruk av den dominerande ställningen endast vara för handen om den offentlige aktören tillämpar priser som inte motsvarar de genomsnittliga rörliga kostnaderna. Ett påstående om att den offentlige aktören sätter låga priser som ett led i en plan att eliminera en konkurrent torde vara svårt att leda i bevis.

Avtal om konkurrensbegränsande samarbete Konkurrenssnedvridande prissättning av en myndighet eller ett offentligt ägt företag är sannolikt inte att betrakta som ett konkurrensbegränsande samarbete mellan företag enligt 6 & konkurrenslagen. För detta krävs att det kan anses föreligga ett avtal, beslut eller samordnat förfarande mellan en myndighet som agerar som ett företag och ett företag

(avtalskriteriet). Avtalet, beslutet eller det samordnade förfarandet har till syfte att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på den svenska marknaden på ett märkbart sätt eller ge ett sådant resultat (konkurrensbegränsningskriteriet).

Ett avtal som innefattar en kommunal subvention till ett företag som därmed får möjlighet att tillämpa så låga priser att tillträde till markna- den för andra företag förhindras kan möjliggöra konkurrenssnedvridande prissättning men knappast vara ett fall av konkurrensbegränsande samarbete som omfattas av 6 &. I ett rättsutlåtande av professor Ulf Bemitz om kommunalt stöd till kommunala bostadsföretag (1994-06-06) hävdar Bemitz att det kan vara aktuellt att tillämpa 6 & konkurrenslagen på konkurrensbegränsande överenskommelser och andra avtalsvillkor som tillämpas mellan kommuner och kommunala bostadsstiftelser. Ett avtal om upplåtelse av t.ex. en kommunal fritidsanläggning där kommunen föreskriver ett maxpris kan möjligen angripas som ett konkurrensbegränsande avtal. Om prissättningen i en offentlig närings- verksamhet med marknadsdominans inte täcker de genomsnittliga rörliga kostnaderna ligger emellertid & 19 närmare till hands.

5 .6.5 Offentliga regleringar

Enligt förarbetena till konkurrenslagen anses ingripande enligt lagen inte kunna ske mot konkurrensbegränsningar som är en direkt och avsedd effekt av lagstiftning eller en ofrånkomlig följd av denna55 . Det kan inte anses otillåtet enligt konkurrenslagen att parter handlar på ett sätt som de är förpliktade till enligt andra offentligrättsliga föreskrifter. I en lagkommentar utgiven av Carlsson, Göransson och Schuer menar författarna på sidan 56 att konkurrenslagens regler endast viker för speciallagstiftning och därpå baserade tillämpningsförfattningar och inte för regeringsförordningar i allmänhet, myndighetskungörelser mm. Det är osäkert om undantaget för offentlig reglering kan anses vara tillämpligt om en kommun vid tillämpning av den kommunala självkost- nadsprincipen bestämmer ett pris som inte baseras på en lönsam- hetskalkyl eller om en kommun väljer att tillämpa noll-taxa på ett kommunalt gym. Kommunalrättsligt har en kommun eller ett landsting ingen skyldighet att ta ut några avgifter alls för de tjänster som tillhandahålls i kompetensenlig verksamhet även om det sker i konkur-

55Prop. 1992/93:56 s. 70

rens på en marknad. Utgångspunkten i svensk rätt är nämligen att det inte föreligger något avgiftsfinansieringstvång utan huvudregeln är att kommunens medelsbehov skall täckas med skatt. Till skillnad från vad som gäller i statens verksamhet avgör kommunen ensidigt om verksam- hetens kostnader helt eller delvis skall täckas genom avgifter (den s.k. underskottsprincipen). Enligt den numera lagstadgade sj älvkostnadsprin- cipen råder förbud mot att kalkylera med en "riskpremie" som gör att avgiften/priset överstiger självkostnaden.

5.6.6. Sanktioner

Konkurrensverket får ålägga ett företag att upphöra med överträdelser av de två förbuden. Ett sådant beslut får förenas med vite. Vitet döms ut av tingsrätt på talan av Konkurrensverket.

Den som bryter mot förbuden i konkurrenslagen kan också bli ålagd att betala en konkurrensskadeavgift. En sådan avgift får utdömas av Stockholms tingsrätt på talan av Konkurrensverket. För att avgift skall kunna utdömas fordras uppsåt eller oaktsamhet hos företaget eller den som handlat på företagets vägnar. Det är alltså inte nödvändigt att uppsåt eller oaktsamhet kan konstateras hos den enskilde företagaren själv- eller om det är fråga om en juridisk person, hos person som intar en ledande ställning i denna - utan det räcker att detta kan konstateras hos en person som handlat på företagets vägnar. Det kan vara fråga om en anställd eller en uppdragstagare. En överträdelse kan anses begången av oaktsamhet om företaget eller den som handlar på företagets vägnar rimligtvis borde ha förutsett att handlandet skulle ha negativa verkningar på konkurrensen av det slag som är förbjudet. Bristande kännedom om förbuden eller misstag om förbudens innebörd är inget försvar för en överträdelse.56

Konkurrensskadeavgiften skall fastställas till lägst 5 000 kronor eller högst 5 miljoner kronor eller till ett högre belopp dock inte överstigande 10 % av företagets omsättning föregående räkenskapsår. Vid fastställan- det av konkurrensskadeavgiften skall särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. I ringa fall skall ingen avgift påföras. Avgiften skall bestämmas på sådant sätt att den verkar avhållande på företaget i fråga och avskräckande för andra

56Prop. 1992/93:56 s. 92

företag.57

Ett företag kan också få betala skadestånd till den som drabbas om företaget uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbuden. Som exempel på ersättningsgill skada kan nämnas ersättning för utebliven vinst vid bruttoprissättning, merpris som en beställare får betala på grund av anbudssamarbete och merkostnader vid säljvägran.

5.6.7. Sammanfattande bedömning

Vår bedömning är att konkurrenslagens förbudsregler oftast inte går att använda för att komma till rätta med offentlig konkurrenssnedvridande prissättning. Konkurrensreglema är i princip tillämpliga på offentlig näringsverksamhet. Vid prissättning av offentligt producerade tjänster är rättsläget emellertid oklart i vilken mån konkurrenslagstiftningen täcker in situationer där en offentlig serviceproducent inte tar ut full kostnadstäckning och därmed snedvrider konkurrensen på marknaden. Ett avgörande hinder för konkurrenslagens tillämpning är att offentliga aktörer sällan uppfyller kravet på dominerande ställning i 19 & konkurrenslagen. För kommuner och landsting tillkommer att konkur- renssnedvridande prissättning som är en direkt och avsedd effekt av lagstiftning eller en ofrånkomlig följd av denna (kommunallagen) inte torde vara åtkomlig med stöd av konkurrenslagen.

5.7. Uppgiftsskyldighetslagen

Konkurrenskommittén föreslog i sitt huvudbetänkande Konkurrens för ökad välfärd att lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden skulle ändras i vissa avseenden. Enligt lagen är företagare skyldiga att lämna de uppgifter som erfordras för att främja allmän kännedom om pris- och konkurrensförhållanden inom näringslivet. Om det erfordras för kontroll eller fullständigande av uppgift är också annan skyldig att lämna uppgifter. Vidare åligger det företagare att efter anmaning lämna uppgift om konkurrensbegränsning som berör hans verksamhetsområde och som har avseende på pris-, produktions-, ornsättnings- och transportförhållanden av beskaffenhet att inverka på prisbildningen. Uppgiftsskyldigheten innebär inte skyldighet

"mp. 1992/93:56 s. 93

att röja yrkeshemlighet av teknisk natur. Företagare kan också åläggas att tillhandahålla konkurrensbegränsande avtal, handelsböcker, korre- spondens och andra handlingar. Den som är uppgiftsskyldig kan även kallas att inställa sig inför vederbörande myndighet.

Skyldigheten att lämna uppgifter kan vitessanktioneras. Om någon underlåter, uppsåtligen eller av oaktsamhet, att inom förelagd tid lämna uppgift eller lämnar felaktig uppgift kan han dömas till dagsböter eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst ett år eller till dagsböter.

UL kan sägas ha fyra syften:

1. att ge möjlighet till kontroll om prisstopp skulle komma att införas

2. att ge möjlighet att få infomiation från företag i samband med de undersökningar som behövs i ett ärende enligt KL

3. att underlätta genomförandet av lokala prisundersökningar

4. att underlätta utredningar som syftar till att ge en allmän kännedom om pris- och konkurrensförhållanden inom en bransch (branschut- redningar eller s.k. rnarknadstransparanta utredningar).

Kommittén gjorde följande övervägande.

Punkt 1 är bara aktuell vid vissa exceptionella förhållanden. För att få infomiation enligt punkt 2 behövs inte UL, eftersom konkurrenslagen innehåller en motsvarande bestämmelse om uppgiftsskyldighet och denna kan åberopas, om konkurrensmyndigheten behöver uppgifter från ett företag. För lokala prisundersökningar enligt punkt 3 behövs uppgiftsskyldigheten, även om man nonnalt torde kunna få prisuppgif- terna från öppna källor eller genom frivilligt uppgiftslärnnande. Vad gäller punkt 4 ansåg kommittén att konkurrensmyndigheten även i fortsättningen skall genomföra branschutredningar men att omfattningen bör minska. Kommittén ansåg att de uppgifter om marknadsförhållan- den, produktionsförhållanden, priser m.m., som myndigheten behöver, borde kunna fås från öppna källor och genom ett frivilligt uppgiftsläm- nande. Det skulle också vara en fördel om undersökningarna kunde genomföras på frivillig väg, eftersom det då skulle bli lättare att etablera ett fruktbart samarbete med de organisationer och företag som är verksamma inom branschen. En branschundersökning måste till stora delar baseras på intervjuer och diskussioner med dem som kan branschen och utvecklingstendensema inom denna, känner till hur företagen väljer konkurrensmedel och kan ge idéer om vad som bör göras för att främja konkurrensen, dvs. information som man svårligen

kan tvinga fram genom ett obligatoriskt uppgiftslämnande. Kommittén bedömde också att man med ett frivilligt uppgiftslärnnande skulle få mer korrekta uppgifter än vid ett obligatoriskt.

Kommittén förslog även ändringar i uppgiftsskyldighetsförordningen (1988zl404). Konkurrensrnyndighetens namn borde strykas och länsstyrelserna ges befogenheter att inhämta de prisuppgifter m.m. som behövs för att kunna genomföra lokala prisundersökningar. Om i särskilda lägen prisreglering skulle behöva införas skulle förordningen snabbt kunna ändras och den myndighet som skall ha ansvaret för priskontrollen utses.

. ,, , _ ' M , » iiiil'inii un WWII 'll'Iu millii illiilnme Inrudlu'llllt

.-. ., .. _ -,.' » ...i»; Mmmm men! minä!!- stalinism » . , Wamrmw

. '|,' 10! ”munk-, miltals. mu "ind'nllinltm nah '.'ilw Mimmi ,tidllm

5.233 ähknwh'll'llllrfm ' . ' Mmmm 'l- . " " ll. mpanMMn-mimmwi militum

"'. »-.".3NWMWWMQMMMWHangIMmeh,

"... ' ...thbhldlmdnwhgtlil. ' la. lurmiåuuin bmw-n u.- tutat: MladIIIHI'IlUiH'IlEN lk Hmmmmunmmm ill-län illum-lillan

lmlii lpriI- nellt im'liumdhrhmmden. '»ltrmn nn Irmlnlil !Munhlui'v "

lamm pilot ank nmmmlm'uuw Malti kaminen "unit: nnan: iii—mmm...] '

. ||| .-:

:»," '. "barium: mnrmwmmm , ' www uqHul' parad-alkuun tum till... inuti-pni Mmm-flm -""" lamm l:; mll'hi hmmm Ill! immuna 11:11 , ' pH,-_linnåbmpmmn kpmummnlplndlghm Wmuppglliu Ilhh url!" pill Man. 30: Minin WMMWMMMW' :! bm ": .l,l ' WMI Mmmm-lll null,-mmm WRWWM ...,-_ man. hppne »lnillnn'nllurwm, idvfbigilnnpumhnuin Hull '. Minnah ut magkänslan-I uu trauma—ilskan lillen »i

# . _ mmm lh!" inlemma ämmhn-mdningdmm an Mmmm "

_ mi niii'uilin. Kriminella matig ut Ik uppg'lilar om www .' .l' Mmmm-... prisnr mm.. mm mnpdlgw behållit”.

Dahlia mmm qi Indtil. mal nudmlwnl- km i' pmu.nu pig. man man tili-tum.: III-MI;

ll ' »mmmmmmnd du amma-mum 0911 mm SM lå! Mmmm Mammansmölrningmåunlm innni ' Mp: muwmnukukm mald—msn lim ' m. oli-li utwoklinnrtmlitpmm trim dann, hinner nu hur '.w nm Mwai pall linn gu IM om ut! lan kn:

m för. mhndaiunnjwlmwpmdvs. Mm non! slum stillhet ,

;" 'mnagamwnuuumm ' ”&%%' WW ' |"

6. Regler som styr offentlig upphandhng

I detta kapitel redovisas de regler som styr offentlig upphandling. Reglerna återfinns i rådsdirektiv, lagen om offentlig upphandling och lagen om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. Reglerna innebär ingen skyldighet att upphandla tjänster som utförs i egen regi och med egen personal. Om en upphandlande enhet inlett ett upphandlingsförfarande skall regelverket åtföljas. De grundläggande principerna för offentlig upphandling är konkurrens, affärsmässighet och objektivitet. Om reglerna inte åtföljs kan den upphandlande enheten förpliktas att göra om upphandlingen eller att utge skadestånd till förfördelade anbudsgivare. Om upphandlingsförfarandet av något skäl avbryts, t.ex. om en kommun som infordrat anbud på driften av en viss verksamhet, väljer att fortsätta att driva en verksamhet i egen regi är det f.n. oklart huruvida avbrytandet är åtkomligt med stöd av upphandlingsreglema.

6.1. EG:s regler om upphandling

EG:s upphandlingsregler syftar till att åstadkomma en konkurrensutsatt offentlig upphandling för att därigenom främja en öppen inre marknad. Reglerna återfinns i särskilda rådsdirektiv och omfattar upphandlingar som görs av stater, delstater, kommuner, landsting och juridiska personer som helt eller delvis är offentligrättsligt reglerade. De sektorer som omfattas av regelverket är varor, tjänster, bygg- och anläggnings- entreprenader. Särskilda regler finns för upphandling inom försörjnings- sektorema (vatten och avlopp, energi, transporter och telekommunika- tioner). Viss offentlig upphandling, t.ex. sådan som sker för för-

svarsändam ål är undantagen. Grundprincipema för offentlig upphandling är kravet på öppenhet, likabehandling av anbudsgivare och affärsm ässig- het. Något krav på att den offentliga sektorn skall utsättas för extern konkurrens finns inte. Inget hindrar dock att medlemsländerna inför nationell lagstiftning om obligatorisk anbudsinfordran. I Storbritannien har regler om obligatorisk anbudsinfordran avseende delar av kommunal verksamhet gällt sedan 1980. Upphandlingsreglema består först och främst av procedurregler. Dessa innebär bl.a. att upphandlingar över vissa tröskelvärden skall annonseras i Official Journal och i databasen TED (Tender Electronic Daily). Upphandling av tjänster inom t.ex. hälso- och sjukvård, social service och utbildning (s.k. icke prioriterade tjänster) omfattas inte av kravet på annonsering och andra procedurreg- ler men får inte strida mot grundprinciperna. Procedurreglema innehåller även regler om upphandlingsfomier och vilka krav som får ställas på anbudsgivare. Ingen leverantör får särbehandlas. Huvudprincipen vid anbudsprövning är att det lägsta eller ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet skall antas. I det senare fallet skall grunderna för anbudspröv- ningen anges på förhand. Ett extremt lågt bud får förkastas men det kräver i så fall en särskild förklaring. Upphandlingsbeslut skall dokumenteras och resultatet av upphandlingar skall annonseras. Kommissionen övervakar att EG:s upphandlingsdirektiv implementeras inom EU. ] särskilda rättsmedelsdirektiv föreskrivs att den som har eller har haft intresse av att erhålla ett kontrakt och som lidit skada eller riskerar att lida skada skall ha möjlighet att vända sig till ett nationellt kontrollorgan som granskar upphandlingen. Detta organ skall kunna undanröja rättsstridiga beslut och stoppa en pågående upphandling. Det skall även finnas en möjlighet att erhålla skadestånd för en förfördelad anbudsgivare.

6.2. Lagen om offentlig upphandling

Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU) trädde i kraft den 1 januari 1994. Genom lagen har EU:s direktiv för värdemässigt större offentliga upphandlingar införlivats i svensk rätt. LOU går till och med ett steg längre genom att lagen även innehåller bestämmelser om de s.k icke-prioriterade sektorerna (hälso-och sjukvård, social omsorg etc) samt värdemässigt mindre upphandlingar. Sådana mindre upphandlingar regleras dock inte lika ingående.

Bestämmelserna som är tvingande garanterar samma upphandlingspro- cedur i de olika medlemsländerna så att även mer avlägsna leverantörer

ges en reell chans att vara med i en anbudstävlan.

Vid all upphandling av tjänster, oavsett värde, skall följande huvud- principer iakttas.

l) Befintliga konkurrensmöjligheter skall utnyttjas, 2) Anbudsgivare och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn, 3) Upphandlingen skall också i övrigt genomföras affärsmässigt.

Ett av de viktigaste inslagen i EU:s reglering av den offentliga upphandlingen är att upphandlingen skall ske på marknadens villkor och att det är marknaden som genom konkurrens kan ge de billigaste och bästa villkoren. Kraven på att upphandlingen skall genomföras utan ovidkommande hänsyn, dvs. objektivt, syftar till att förhindra att en snedvriden konkurrens uppkommer. Detta innebär t.ex. att upphand- lingen inte får gynna eller missgynna vissa leverantörer på ett obehörigt sätt. Även i övrigt gäller kravet på affärsmässighet.

Med begreppet upphandlingsförfarande avses en procedur som är tänkt att leda fram till en anskaffning. Förfarandet startar genom att den upphandlande enheten via annons eller på annat sätt tillkännager sin avsikt att anskaffa något till enheten. Det kan gälla en vara, en byggentreprenad eller en tjänst.

LOU är huvudsakligen en förfarandelag som behandlar olika delar av upphandlingsprocessen. Syftet är därvid att söka garantera bl.a. att förfarandet går till på ett sådant sätt att alla som deltar i upphandlingen får en chans att få sina anbud korrekt hanterade. I detta ingår regler för hur värderingen av dessa anbud skall gå till. Dessa har kommit till i syfte att främja att prövningen av anbuden sker utan ovidkommande hänsyn.

Däremot innehåller LOU inget krav på att ett upphandlingsförfarande måste avslutas på det sättet att ett anbud antas. Det krävs inte att en upphandling måste komma till stånd med en extern leverantör eller att en utlyst anbudstävling måste resultera i en anskaffning58 . Lagen innehåller inte något inslag av obligatoriskt anbudsförfarande.

58Ds 1994;83 s. 26

Vilka omfattas av lagen? LOU omfattar upphandlingar som görs av:

1) staten, 2) kommunerna, 3) landstingen, 4) kyrkliga kommuner 5) kommunalförbund, 6) statliga, kommunala, landstingskommunala och andra offentliga företag, som har inrättats för att fullgöra uppgifter i det allmännas intresse och inte har en industriell eller kommersiell karaktär, 7) kommunala företag, landstingskommunala och andra offentliga företag inom "försörjningssektorema",” 8) privata företag som bedriver verksamhet inom försörjningssektorema

med särskilt tillstånd av myndighet (koncession).

Reglerna innebär att flertalet statliga företag och sannolikt alla kommunala företag omfattas av LOUGO. Inom försörjningssektorema omfattas enligt 4 kap. 43 & inte köp av tjänster från ett anknutet företag om minst 80 procent av den del av företagets genomsnittliga årsomsätt- ning under de tre föregående åren som avser tjänster inom EES, härrör från tillhandahållande av tjänsterna till företag som det förstnämnda företaget är anknutet till. LOU omfattar även företag som flera landsting och/eller kommuner äger tillsammans (interkommunala företag). Delägda företag omfattas endast i den mån kapitalet huvudsakligen har tillskjutits av en myndighet.

Köp från privata företag LOU gäller till att börja med när den offentliga aktören köper, leasar, hyr, eller hyrköper varor, byggentreprenader eller tjänster från privata företag. Det finns inget juridiskt hinder mot att en t.ex. kommun med egen personal producerar alla de tjänster som behövs i den egna

591 4 kap. LOU regleras bland annat upphandling för verksamhet som består i drift av vatten- och avloppsanläggningar, elektricitet-, gas- eller fjärrvärmedistribu- tion samt drift av hamnar, jämvägar, spårvägar, tunnelbana, busstrafik, m.m.

60Undantaget för offentliga företag som driver verksamhet av industriell eller kommersiell karaktär avser företag som bedriver verksamhet i renodlat vinstsyfte. Kommunema är i princip förhindrade att äga sådana företag. I den mån ett kommunalt företag bedriver verksamhet i renodlat vinstsyfte är LOU således inte tillämplig på företagets upphandlingar såvida det inte är fråga om ett företag inom försörjnings- sektorenia.

verksamheten. Det är när kommunen bestämt sig för att pröva om marknaden (externa privata producenter) kan erbjuda ett bättre och billigare alternativ till produktion i egen regi, som lagen blir tillämplig.

Köp från offentligt ägda företag Lagen är också tillämplig när den offentliga aktören köper från egna eller andra offentligt ägda företag. Om en kommun överfört det kommunala huvudmannaskapet för en viss verksamhet till ett kommu- nalt företag, t.ex. ett bostadsföretag, är lagen inte tillämplig på kommunens ägarroll i förhållandet till företaget. Om däremot kommu- nen köper tjänster av företaget, till exempel fastighetsförvaltning, får det kommunala företaget inte gynnas på bekostnad av till exempel privata företag på så sätt att kommunen underlåter att infordra anbud enligt LOUzs regler. Detsamma gäller om kommunen bildar ett särskilt företag för t.ex. städning av kommunens lokaler.

Köp från andra myndigheter När den offentliga aktören köper från andra myndigheter eller landsting gäller också lagen, dock inte om en statlig myndighet "köper" från en annan statlig myndighet. I skollagen och räddningstjänstlagen finns regler som utgår från att det är möjligt att köpa och sälja tjänster mellan kommunerna. Dessa regler, som tillkom före LOU, utgår inte från att anbud skall infordras. Sådant interkommunalt samarbete torde inte omfattas av LOU.

Köp från en "avknoppning"

Om anställda inom en myndighet bildar ett personalkooperativ eller annat personalägt företag kan myndigheten inte sluta avtal med kooperativet om att köpa tjänster utan att först infordra anbud.

Lagen är inte tillämplig vid intern ”upphandling" När en enhet inom en myndighet utför verksamhet på uppdrag av en annan enhet inom samma myndighet gäller inte lagen”. Detta beror på att samtliga nämnder och resultatenheter inom t.ex. en kommun tillsammans utgör en juridisk person. Inget hindrar dock att kommunen antar riktlinjer för "intern upphandling" som bygger på lagens principer.

61Ds 1992162 Offentlig upphandling och EES - del II, tjänsteupphandling s. 68-69.

Oklart om lagen är tillämplig om anbudsförfarande! avbryts Om den upphandlande enheten bestämmer sig för att förkasta samtliga anbud är det ovisst huruvida en anbudsgivare kan begära skadestånd. Lagen innehåller ingen bestämmelse om ett påbörjat upphandlingsför- farande måste avslutas med att den upphandlande enheten antar ett anbud från ett privat företag. Det krävs inte heller att en upphandling kommer till stånd eller att en utlyst anbudstävling resulterar i en anskaffning. Det kan således konstateras att avbrytande av upphandling inte är särskilt reglerat i LOU. l departementspromemorian Avbrutna upphandlingar och interna bud (Ds 1994:83) föreslogs ett klargörande med innebörd att kravet på affärsmässighet även skulle gälla vid avbrytande av en upphandling. Anbudsgivare eller anbudssökande, som deltagit i ett upphandlingsförfarande som avbrutits på icke affärsmässig grund, föreslogs bli berättigad till skadestånd såväl för det s.k. positiva kontraktsintresset (dvs. utebliven handelsvinst för den som skulle ha vunnit anbudstävlingen) som för onödiga kostnader för att förbereda anbud och i övrigt delta i upphandlingsförfarandet. Förslaget har inte lett till lagstiftning varför det i brist på rättsligt avgörande alltjämt får anses råda osäkerhet huruvida ett avbrytande av icke affärsmässiga skäl står i strid med LOU. I prop. 1994/1995:153 sägs att det kan ifrågasät- tas om en bestämmelse av angivet slag leder till några förbättringar eller klargöranden.

Lagen är inte tillämplig vid bidragsfinansierad enskild verksamhet När en kommun ger bidrag till enskild verksamhet, t.ex. en förening som driver en fritidsanläggning för egen räkning, privatskolor och enskild bamomsorg m.m. finns nomialt sett inte något uppdragsför- hållande som föranleder tillämpning av LOU. Det går dock inte att "maskera" en entreprenad genom att påstå att ett företag eller en förening får ett bidrag om det i själva verket är fråga om ersättning för tjänster som utförts på uppdrag av kommunen.

Tröskelvärden I LOU finns ett antal s.k. tröskelvärden angivna i ecu som styr vilka regler i lagen som är tillämpliga. Tröskelvärdet har bl.a. betydelse för om förhandsannonsering skall göras till Offical Journal och databasen TED, om eventuella bestämmelser om teknisk standard eller tekniska specifikationer skall gälla och om anmälan av resultatet av upphand- lingen skall göras till Official Journal.

Upphandlingsformerna _ Enligt LOU får offentlig upphandling ske på fem olika sätt. Oppen

upphandling, selektiv upphandling, förhandlad upphandling, förenklad upphandling samt direktupphandling. Öppen upphandling, selektiv upphandling och förhandlad upphandling skall användas vid upphand- ling av prioriterade tjänster (A-tjänster) över tröskelvärdena. Upphand- ling av icke-prioriterade tjänster (B-tjänster) oavsett värde skall göras genom förenklad upphandling. Detsamma gäller för A-tjänster under tröskelvärdet. Den förenklade upphandlingsfonnen innebär att alla intresserade producenter har rätt att delta. Anbuden skall vara skriftliga. Den upphandlande enheten får förhandla med en eller flera anbuds- givare. Direktupphandling innebär att den upphandlande enheten vänder sig direkt till en leverantör utan att infordra ett skriftligt anbud. Direktupphandling är tillåtet om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl”. Som ett exempel på synnerliga skäl nämner lagtexten synnerlig brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på den upphandlande enheten. Direk- tupphandling får inte innebär att avsteg görs från affärsmässigheten. Sålunda bör även vid direktupphandling den lägsta kostnaden eller bästa kvaliteten till given prisnivå eftersträvas.

Rättelse av fel och nollställning m.m.

Uppenbara felskrivningar, felräkningar eller något annat uppenbart fel i anbuden får rättas. Även i andra fall får anbuden rättas om det kan ske utan att andra entreprenörer diskrimineras. Risk för diskriminering kan uppstå om den rättelse som görs innebär att anbudet i praktiken blir ett annat än det som ursprungligen lämnats.

Syftet med nollställning är att göra anbuden jämförbara. Detta innebär att ett anbud får förtydligas eller kompletteras om det sker utan risk för särbehandling eller konkurrensbegränsning. I propositionen betonas att nollställning skall användas restriktivt. Exempel på när nollställning kan bli aktuellt är att ett anbud är dunkelt på en punkt där ett annat är klart. Ett annat exempel är att den upphandlande enheten tar kontakt med anbudsgivaren och frågar om alla kringkostnader beträffande arbetskraft är medräknade.

När egenregin deltar i en anbudstävling med externa anbudsgivare torde nollställning även innefatta att göra en konkurrensneutral jämförelse

62Beträffande lågt värde har NOU för sin del uttalat att ett basbelopp för varor och tjänster kan vara lämpligt. För vissa konsulttjänster kan två basbelopp accepteras (info april 94).

mellan externa anbud och bud från egenregin.

Val av anbudsgivare De grundläggande kraven på anbudsprövning är att det anbud skall antas som har lägst anbudspris eller det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga med hänsyn till samtliga omständigheter såsom pris, kvalitet, uppföljningssystem, företagskompetens m.m. Om förfrågnings- underlaget saknar uppgifter om vilka omständigheter som kommer att ligga till grund för anbudsprövningen torde den upphandlande enheten vara skyldig att anta det anbud som har lägst pris. Att avgöra vilket anbud som har lägst pris är förhållandevis enkelt. Vid upphandling av driftentreprenader inom de mjuka sektorerna är lägsta pris i allmänhet ett otillräckligt urvalskriterium. Det blir då aktuellt att använda regeln om det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet.

Den upphandlande enheten skall i förfrågningsunderlaget eller i annonsen om upphandling ange vilka omständigheter (till exempel kvalitetsindikatorer) den tillmäter betydelse. Omständigheterna skall om möjligt anges efter angelägenhetsgrad, med den viktigaste först.

Anbud som verkar vara orimligt låga kan den upphandlande enheten förkasta. Innan ett sådant anbud förkastas måste enheten skriftligen begära en förklaring till det låga priset. Enheten bör kräva att anbuds- givaren förklarar sig skriftligen. Om man inte får något svar eller om förklaringen inte är tillräcklig får anbudet förkastas. Enheten kan då anta ett anbud med högre pris.

Överprövm'ng

För att stärka efterlevnaden av LOU har länsrätten utrustats med möjlighet att pröva en pågående upphandling. En entreprenör som anser att han lidit eller kan komma att lida skada på grund av att upphand- lingsreglema inte har följts kan påkalla prövning hos länsrätten. Denna prövning måste ske innan den upphandlande enheten fattat beslut om entreprenör. Om länsrätten inte prövar en framställning före nämnda tidpunkt kan den inte vidta några åtgärder mot den upphandlande enheten.

Förfaranden som kan komma att bli prövade omfattar exempelvis utformning av annonser och förfrågningsunderlag. Exempel på sådant som redan nu förts upp till prövning har varit för korta anbudstider och felaktig beskrivning av föremålet för upphandlingen i förfrågnings- underlaget.

Om en upphandlande enhet har brutit mot någon regel i LOU och detta har medfört att entreprenören lidit eller kan komma att lida skada, skall länsrätten besluta att upphandlingen skall göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. Länsrätten får dock avslå en framställan även om ett fel har begåtts om den skada som föranletts av felet är mindre än de ekonomiska följderna av att ingripa i ett pågående upphandlingsförfarande.

Länsrättens dom kan överklagas till kammarrätten. För att kammarrät- tens dom skall kunna prövas av regeringsrätten krävs prövningstillstånd. Med hänsyn till att prövning måste ske innan beslut om entreprenör har fattats får överklagningsrätten till kammarrätten och regeringsrätten begränsat värde.

Skadestånd Den anbudsgivare som är missnöjd med ett upphandlingsbeslut har möjlighet att ansöka om stämning vid tingsrätten och begära att den upphandlande enheten förpliktas utge skadestånd. Om tingsrätten kommer fram till att den upphandlande enheten inte följt bestämmelser- na i upphandlingslagen skall anbudsgivaren ersättas för därigenom uppkommen skada. Med skada i detta sammanhang avses all skada eller det s.k. positiva kontraktsintresset (förlorad handelsvinst). Den som begår skadestånd har bevisbördan för sitt krav. Av motiven till bestämmelsen om skadestånd framgår att en entreprenör i princip skall ha förlorat kontraktet på grund av en felaktig hantering hos den upphandlande enheten för att skadestånd skall kunna utgå.

Talan om skadestånd skall väckas hos tingsrätten inom det område där den upphandlande enheten finns. Talan skall väckas inom ett år från den tidpunkt då beslut om entreprenör fattades.

Jävsregler

Lagen om offentlig upphandling innehåller inte någrajävsregler. Om en förtroendevald eller en anställd är jävig i ett upphandlingsärende torde dock kravet på affärsmässighet medföra att vederbörande är förhindrad att delta eller närvara vid handläggningen av ärendet. Eftersom jävsfrågan, till skillnad från vad som var fallet i den numera upphävda upphandlingsförordningen och det för kommuner och landsting frivilligt antagna upphandlingsreglementet, inte är särskilt reglerad i lagen om offentlig upphandling finns en betydande rättsosäkerhet. Därtill kommer att upphandlingsbeslut inte går att överklaga genom laglighetsprövning.

Enligt 6 kap. 25 kommunallagen är en förtroendevald eller anställd jävig bland annat om saken angår honom själv, om han är ställföreträ- dare för den som saken angår eller det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet. Det är f.n. oklart om bestämmelsen täcker in den situationen att en förtroendevald eller” en anställd deltagit i utformningen av för- frågningsunderlag, utformat ett internt bud samt medverkat vid anbudsprövningen. I 7 kap. 10 å kommunallagen föreskrivs att personalföreträdare inte har rätt att närvara när bland annat ärenden som avser beställning eller upphandling behandlas.

Laglighetsprövning

En medlem i en kommun eller ett landsting som vill överklaga ett upphandlingsbeslut kan inte få till stånd en laglighetsprövning av beslutet. Endast den som är leverantör kan begära överprövning av upphandlingen hos länsrätt och väcka talan om skadestånd hos allmän domstol. Om ett upphandlingsförfarande avbryts och LOU inte anses tillämplig kan kommunallagens regler om laglighetsprövning bli tillämpliga. Teoretiskt sett skulle beslutet att anta ett internt bud kunna upphävas. En förutsättning för det är att beslutet innefattar en över- trädelse av någon av de grunder för överklagande som anges i kommu- naHagen.

6.3. Lag om ingripande mot otillbörligt be- teende avseende upphandling (LIU)

Lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling trädde i kraft den 1 juli 1994”. Lagen ger utrymme för att gripa in mot vissa konkurrenssnedvridande beteenden vid upphandling. Syftet med lagen är bland annat att skapa en tilltro hos de privata företagen till att de kommer att ges en affärsmässig och objektiv behandling vid anbudstävlingar. Vidare är syftet med lagen att genom den praxis som utbildas främja en positiv utveckling av upphandlingskompetensen och höja konkurrenstrycket. Lagen är ett komplement till konkurrenslagen och lagen om offentlig upphandling.

Lagen gäller otillbörliga beteenden i samband med sådan upphandling som avses i LOU. Den tvingar inte myndigheterna att konkurrensutsätta

63Prop. 1993/94:222. bet. 1993/941FiU22, rskr. 1993/941383

sin verksamhet men när myndigheten väl utlyst en anbudstävling skall myndighetens handlande vara konkurrensneutralt.

Lagen riktar sig mot två beteenden. I det ena fallet vänder den sig till mot diskriminering av en extern producent till förmån för annan extern producent eller egenregin. I det andra fallet vänder den sig mot att konkurrensvillkoren är skeva i förhållande till syftet med anbudstävlan. Lagen tillämpningsområde är begränsat till beslut avseende framtida upphandlingar och rör inte beteenden under en pågående upphandling.

I 3 & föreskrivs att Marknadsdomstolen får efter ansökan förbjuda en enhet (ett offentligt organ) att vid genomförande av upphandling i anbudskonkurrens tillämpa ett visst beteende avseende upphandling som vid en samlad bedömning är att anse som otillbörlig på grund av att 1) något företag påtagligt diskrimineras i förhållande antingen till den verksamhet som enheten själv bedriver för att tillgodose behovet av en vara, tjänst eller annan nyttighet eller till ett annat företag, eller 2) beteendet på något annat sätt påtagligt snedvrider förutsättningama för konkurrens vid upphandlingen.

En förutsättning för att Marknadsdomstolen skall få förbjuda ett visst beteende är att enheten tidigare tillämpat beteendet eller att det av annan särskild anledning är sannolikt att enheten kommer att tillämpa detta. Ett förbud får gälla inte bara ett visst angivet beteende utan även beteenden som väsentligen överensstämmer med det angivna.

Ansökan får göras av Konkurrensverket. Om verket för ett visst fall beslutar att inte göra ansökan, får ansökan göras av en sammanslutning av konsumenter, löntagare eller företag eller av ett företag som berörs av beteendet. Ett förbud får förenas med vite.

I propositionen anges som exempel på förfaranden som kan aktualisera ett förbud.

l) Anbudspaketet görs för stort för de privata företagen. Man packar ihop artskilda tjänster där kombinationen blockerar bort de privata företagen som inte samtidigt arbetar med båda tjänsterna vilket däremot egenregin gör. 2) Bristfällig infomiation ges i förfrågningsunderlaget, så att tidsnöd uppstår för de privata företagen - i ett läge där egenregin är väl förberedd. Onödigt stora krav ställs på att anbudsgivaren skall lämna en stor mängd upplysningar på mycket detaljerad nivå, en mängd

som det kostar mycket att ta fram. 3) Krav ställs på att dyrbara investeringar skall ha gjorts före an- budstävlingen. Anbudsunderlaget finns inte i nog många exemplar. Krav ställs på att vinnande privat företag skall köpa egenregitillgång- ar. Privat vinnare vägras få disponera lokaler, fordon eller annat som egenregin haft tillgång till. 4) Man bjuder bara in privata företag med bristfälliga resurser för uppgiften eller enbart svaga privata företag, respektive endast dyra sådana. Endast okända privata företag får vara med medan man underlåter att inbjuda befintliga välkända, resursstarka eller fram- gångsrika privata företag. 5) Man för under hand fram till de privata företagen budskap som kan frånta dem viljan att satsa tid och resurser på att delta i anbudstäv- lingen. Som exempel kan tas budskap om att de egentligen nog inte är lämpliga för uppgiften, att de sannolikt kommer att förlora eller att de har bjudits in endast därför att den offentlige upphandlaren känt sig tvungen. 6) Upphandlaren tar hänsyn till faktorer såsom vilka anställningsvillkor entreprenören tillämpar för sin personal, huruvida den är anställd eller uppdragstagare, ursprungsland för produkter som entreprenören använder i sitt arbete och entreprenören har eller inte har finansiellt stöd från en institution som upphandlaren vill eller inte vill stödja. Obefogade krav ställs på att de privata entreprenörerna skall ställa bankgaranti ställs upp. 7) De privata företagen får betala avgift för att få delta i anbudstäv- lingen. Avgiften för specifikationer sätts för att ge bidrag till kostnaden för att utarbeta dem i stället för att utgöra kostnaden för att framställa en kopia. Kommunen väger in kostnader om egen- regiverksamheten förlorar, utan saklig grund.

I departementspromemorian Ds l992:121 underströks starkt att diskriminerande förfaranden av diskuterad art utgör avarter från vad som naturligtvis utgör huvudlinjen vid den anbudsupphandling som statliga myndigheter, landsting och kommuner bedriver i Sverige.

I propositionen anges (s.48 1) att lagen inte fångar in den situationen att en anbudstävling avbryts till följd av att en offentlig upphandlare låter sin egenregiverksamhet ta hand om en arbetsuppgift om vilken denne anordnat en anbudstävlan. Bestämmelsen om förbud mot otillbörligt beteende är heller inte inriktad på situationen att egenregiverksamheten får delta i utfomining av anbudsunderlag, valet av deltagare eller utseendet av vinnare etc. som mera synes ha en jävsliknande innebörd.

7. Regler som styr offentlig stödgiv- ning till näringslivet

Detta kapitel handlar om de regler som styr offentlig stödgivning till näringslivet s.k. företagsstöd. Bestämmelser med relevans för offentlig stödgivning till näringslivet finns i Romfördraget, statliga stödförordningar, konkurrenslagen och kommunallagen. Enligt Romfördraget är all offentlig stödgivning som snedvrider eller hotar konkurrensen och som påverkar handeln mellan medlemsstaterna förbjudet om inte stödet kan anses vara förenligt med den gemensamma marknaden. Något totalförbud mot statsstöd uppställs således inte. Alla existerande stödförordningar i Sverige är i princip förenliga med den gemensamma markna- den, t.ex. regionalpolitiskt stöd och branschövergripande stöd till små och medelstora företag, forskning och utveckling samt miljöinvesteringar. Utöver stöd enligt de statliga stödförord- ningama kan t.ex. försumbart stöd lämnas utan föregående anmälan till Kommissionen. Enligt kommunallagen får kommu- ner och landsting genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Detta kan vara fallet om det enskilda initiativet viker eller faller bort på ett visst serviceområde och det står klart att det inte finns enskilda företag eller privatpersoner som är beredda att göra de nödvändiga insatserna. Kommunalt stöd till enskilda företag får endast lämnas om det är förenligt med statsstödsreglema.

7.1. EG:s statsstödsregler

7 . 1 . 1 Grundläggande principer

EG:s statsstödsregler innebär att all offentlig stödgivning som snedvrider eller hotar konkurrensen och som påverkar handeln mellan med- lemsstaterna är förbjudet om inte stödet kan anses vara förenligt med

den gemensamma marknaden. Sverige har genom anslutningen till EU förbundit sig att följa statsstödsreglema och att bistå Kommissionen i övervakningen av att reglerna inte träds för när. De statliga stödprogram med samhandelseffekt som fanns vid Sveriges inträde i EEA den 1 januari 1994 har anmälts till och i de flesta fall godkänts av ESA. Genom inträdet i EU den 1 januari 1995 överfördes samtliga stöd- program till Kommissionen som prövar dess förenlighet med regelver- ket. Nya stödfomier och ändringar i de befintliga stödprogrammen skall anmälas till och godkännas av Kommissionen innan de får verkställas.

De grundläggande statsstödsreglema återfinns i Romfördragets artiklar 92-94. Även artiklarna 77 och 90 i Romfördraget samt artiklarna 4, 54 och 95 i Fördraget om upprättandet av Europeiska kol och stålgemen- skapen (EKSG) innehåller bestämmelser om statsstöd. Statsstödsreglema tar sikte på selektiva stödåtgärder. Stöd av generell karaktär som t.ex. skatteregler faller utanför regelverket såvida inte effekten av stödet är selektiv. I artiklarna 101 och 102 finns regler om behovet av samråd mellan medlemsstaterna för att undvika snedvridningar av konkurrensen till följd av generella stödsystem.

Inget totalförbud mot statsstöd Romfördraget uppställer inget totalt förbud mot statsstöd. I artikel 92 föreskrivs att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är och som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion är oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Förenligt med den gemensamma marknaden och därmed godkända är

1) stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, under förutsättning att stödet ges utan diskriminering med avseende på varornas ursprung,

2) stöd för att avhjälpa skador som förorsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser,

3) stöd för ekonomin i vissa delar av Förbundsrepubliken Tyskland som påverkats genom Tysklands delning, i den utsträckning stödet är nödvändigt för att uppväga de ekonomiska nackdelar som upp- kommit genom denna delning.

Vissa former av statsstöd kan anses förenliga med den gemensamma

marknaden och därmed godkännas efter prövning av varje enskild stödform. Det gäller

I) stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onomialt låg eller där allvarlig brist på sysselsättning råder,

2) stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi,

3) stöd för att underlätta utveckling av viss näringsverksamhet eller vissa regioner, i den mån stödet inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset,

4) stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet, om sådant stöd ite påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset,

5) stöd av annat slag i enlighet med vad Rådet på förslag av Kommis- sionen, kan komma att bestämma genom beslut med kvalificerad majoritet.

Begreppet statsstöd Med statsstöd avses alla former av stöd från staten, kommunerna och landstingskommunema som är avsett för näringsverksamhet. Mottagare av stöd kan vara privata och offentligt ägda företag men också statliga, kommunala och landstingskommunala myndigheter som driver näringsverksamhet kan vara mottagare av statsstöd. Begreppet statsstöd har i den praxis som skapats av Kommissionen och EG-dom stolen givits en vid tolkning och omfattar till att börja med direkta och indirekta stödåtgärder som statsbidrag, fömiånliga lån och räntesubventioner. Begreppet täcker även andra stödfomier som skatterabatter, garantier vid företagslån i bank eller på kapitalmarknaden.

712. Anmälan av stöd

Beslut om en ny stödfonn eller en förändring av en befintlig stödform eller stöd vid sidan av ett redan godkänt stödprogram skall anmälas till kommissionen (notifiering). Försumbart stöd behöver inte anmälas. Alla nya eller förändrade stödprogram skall anmälas till Näringsdepartemen-

tet som svarar för regeringens fonnella anmälan till Kommissionen”

7 . 1 .3 Tillåtna stödformer

Trots att utgångspunkten är negativ lämnar EG:s regler ett avsevärt utrymme för offentligt stöd till näringslivet. I det följande ges en kortfattad redovisning av några stödformer. En utförlig beskrivning finns i Näringsdepartementets skrift EG:s regler för offentligt stöd till näringslivet en vägledning.

Försumbart stöd (de minimis) En administrativ gräns (de minimisregeln) gäller för stöd till företag om det avser investeringar av alla slag och för alla ändamål (utom FoU) och övriga utgifter (inkl. FoU). Sådant försumbart stöd anses inte påverka handeln mellan länderna eller vara konkurrenssnedvridande. Det behöver därför inte anmälas till Kommissionen. Sammantaget får det försumbara stödet inte överstiga 100 000 ecu under en treårsperiod. Kommissionen vidtar inga åtgärder oavsett om ett sådant stöd skulle medföra en konkurrenssnedvridning. Reglerna om försumbart stöd gäller inte för exportstöd och för sektorer som omfattas av de särskilda branschstödsreglema.

Branschövergripande stöd Till branschövergripande stöd räknas stöd till små och medelstora företag, stöd till forskning och utveckling, stöd till miljöinvesteringar, undsättnings- och omstruktureringsstöd, statliga garantier och sysselsättningsstöd.

Stöd till små och medelstora företag EU:s konkurrenspolitik värnar om de små och medelstora företagens konkurrens- och utvecklingsfönnåga. Dessa företag bidrar till att skapa sysselsättning och upprätthåller en dynamik på marknaden genom sin innovationskraft och flexibilitet. Genom att underblåsa konkurrensen bidrar de till att underlätta omstruktureringar och förnyelse i stelnade industrigrenar. Statsstödet till små och medelstora företag är ett sätt att kompensera dem för nackdelar som följer direkt av blotta företagsstor- leken. Dessa företag har ofta svårigheter att anskaffa riskvilligt kapital,

64EG:s regler för offentligt stöd till näringslivet - en vägledning, Närings- departementet, 1995

finansiera forsknings- och utvecklingsinsatser och bära offentliga pålag- or.

Rådet har i riktlinjer beslutade 199265 meddelat vissa tröskelvärden för stöd till mindre och medelstora företag. Underskrids dessa anses stödet i princip acceptabelt. Kommissionen har fri prövningsrätt beträffande statsstöd till individuella företag med högst 250 anställda och antingen en årsomsättning som inte överstiger 20 miljoner ecu eller en balan- somslutning på högst 10 miljoner ecu. Företagen får inte till mer än 25 procent ägas av ett eller flera större företag.

Allmänt investeringsstöd kan när det gäller små och medelstora företag lämnas för allmänna investeringar, miljöinvesteringar, stöd för konsult— hjälp, utbildning och kunskapsfönuedling forskning och utveckling. Statsstöd godkänns i allmänhet till en sådan verksamhet, om stödet motsvarar högst

* 7,5 procent av investeringskostnaden för medelstora företag och 15

procent för små företag 3000 ecu per arbetstillfälle som skapas, eller

* 200.000 ecu totalt om stödet inte åsyftar vare sig en investering eller att skapa sysselsättning.

Mera generösa regler gäller för mindre utvecklade områden i t.ex. Grekland och på Irland. Inom dessa områden accepteras stöd motsva— rande 15 procent av investeringskostnaden om stödet ges till ett företag som har högst 50 anställda och har en omsättning på högst fem miljoner ecu.

Stöd till forskning och utveckling Kommissionen intar en positiv attityd till stöd som riktas till företagens FoU-verksamhet vid sin bedömning av hur stödet står sig visavi det generella förbudet. Ju närmare marknaden ett stöds effekter kan förväntas uppträda desto mer kritisk blir granskningen. Statligt stöd till grundforskning eller stöd till FoU—verksamhet i anslutning till högre utbildning/vid forskningscentra omfattas som regel inte av förbudet. För industriell grundforskning ges högre stödandelar, nomialt upp till 50 %, än motsvarande andel för tillämpad forskning. Sistnämnda forskning avser ofta framtagande av en prototyp och ligger således nära markna-

65iaor c 213

den. För att högre stödnivåer än 50 % skall bli aktuella krävs att projektet är knutet till gemenskapsprogram, att det genomförs i stödområdena, förknippas med särskilda välfärdsvinster eller är förenade med höga risker.

Stöd till miljöinvesteringar Enligt bestämmelserna på miljöområdet har medlemsstaterna givits uttryckliga befogenheter att agera i enlighet med huvudprincipen om att "förorenaren betalar". Både positiva ekonomiska incitament i fomi av subventioner och olika typer av pålagor såsom skatter och avgifter har ansetts vara berättigade för att värna miljön. Subventioner betraktas som näst bästa lösning när huvudprincipen inte är tillämpbar. Statsstödet som lämnas till skydd för miljön kan delas in i tre kategorier; 1) investe- ringsstöd för bl.a. anpassning till nya normer och insatser som går längre än redan befintliga tvingade normer, 2) branschövergripande stöd för att med stöd av exempelvis forskningsinsatser lösa miljöproblem kompletterat med kunskaps- och inform ationsspridning samt 3) driftstöd som kompensation för de skatter eller andra pålagor som drabbar företagen. Driftstödet kan avse lättnader från miljöskatter för att inte företagens internationella konkurrenskraft inte skall försämras i förhållande till länder utan skatt eller bidrag för avfallshantering eller återvinningssystem. I denna kategori ingår även subventioner för att t.ex. uppmuntra konsumenter och företag att välja miljövänliga produkter.

Undsättnings- och omstruktureringsstöd Undsättningsstöd lämnas till nedläggningshotat företag för att undvika allvarliga sociala problem. Stödet, som skall tidsbegränsas till nomialt sex månader, måste begränsa sig till vad som är nödvändigt för att upprätthålla driften och kan bestå av en lånegaranti eller län till normal marknadsränta. För omstruktureringsstöd gäller att det strikt begränsas till ett program för en omställning som leder till återställd lönsamhet hos det stödmottagande företaget. Ett krav är att stödet utformas degressivt och att det är tidsbestämt.

Statliga garantier

Stödprogram som innebär lämnande av garantier som går utanför ett program måste anmälas till Kommissionen. Oavsett om garantiema lämnas direkt av staten eller av staten genom finansiella institutioner faller dessa under det generella förbudet. Garantier godtas endast om infriandet av dem är reglerat i särskilda kontraktvillkor.

Sysselsättningsstöd

Stöd som endast syftar till att sänka ett företags arbetskraftskostnader utan att tillgodose särskilda behov likställs med driftstöd och träffas av det generella förbudet. Det omvända synsättet gäller för stödprogram som stimulerar företagen till nyanställningar, särskilt om stödet riktas mot grupper med svårigheter på arbetsmarknaden (unga arbetslösa, långtidsarbetslösa), och stödet inte begränsas till vissa branscher eller företag.

Regionalpolitiska stöd Regionalt stöd riktat till eftersatta regioner utgör ett av de väsentliga instrumenten för regional utveckling och därmed ett viktigt politikom- råde för medlemsstaternas samarbete inom EU. Utgångspunkten är att medlemsstaterna själva förfogar över kunskap om nationella regioners behov. Den samordning som skall iakttas av medlemsstaterna och som beaktat vikten av att decentralisera beslutsfattandet bygger på en princip bestående av fem huvudaspekter;

l. Tak för stödnivån som varierar med regionala problemens ornfatt- ning.

Insyn. Regionspecifika villkor. Branschvisa återverkningar.

. Ett övervakningssystem.

Weser»

Utgångspunkten för bedömning av regionalstödets storlek är ett differentierat tak som anges antingen i procent av nyinvesteringen eller per arbetstillfälle som skapas genom nyinvesteringen. Stöd som har karaktären av driftstöd, dvs. som inte är kopplat till investeringar eller nya arbetstillfällen är i princip oförenligt med gemenskapens intressen. Stödfomrer som inte är mätbara och därmed inte öppna för insyn bör avskaffas och ersättas med alternativa stödprogram. Stöd i de enskilda fallet bedöms således utifrån de fyra kriterierna, stödintensitet, insyn i stödverksamheten, regionens ställning och effekterna på olika sektorer.

För statsstöd till främjande av den ekonomiska utvecklingen i områden med låg levnadsstandard och svårartad arbetslöshet, dvs. geografiska områden som klassas som 92.3a-regioner, och vars levnadsstandard mätt som BNP per capita uppgår till högst 75 % av genomsnittet inom EU gäller följande tak. Den högsta stödnivån är bestämd till 75 % av den godkända investeringskostnaden eller 13 000 ECU per nytt arbetstill- fälle.

För de minst utvecklade regionerna inom EU kan under vissa om- ständigheter även visst driftstöd godtas. En förutsättning för detta är att regionens kostnadsläge, infrastruktur och företagsklimat är sådant att näringslivet inte kan expandera utan stimulans utifrån. Stöd till exempelvis marknadsföring i syfte att berörda företag skall kunna delta i den gemensamma marknaden kan därför motiveras. Långa avstånd som driver upp kostnaderna för transporter och kommunikationer är ett annat exempel på driftstöd som kan anses skäligt som kompensation för merkostnader. Ett sådant stöd kan förväntas främja en allmän ekonomisk integrationen mellan mindre utvecklade regioner och centrala landsdelar.

För stöd till främjandet av vissa näringsgrenar eller mindre eftersatta regioners utveckling, dvs. klassade som 92.3c-regioner, och där stödet främst syftar till att komma till rätta med en medlemsstats regionala obalanser har stödnivån maximerats till 30 procentenheter av investe- ringskostnaden.

Branschstöd Särskilda riktlinjer har utarbetats för stöd till textil— och beklädnadsindu- strin, syntetfiberindustrin, bilindustrin och kol- och stålindustrin. Allmänt gäller strängare regler för att bevilja stöd till dessa sektorer på grund av strukturella skäl; överkapacitet (textil- och syntetsfiberindu- strin) och känsligt konkurrensläge (bil-, kol- och stålindustrin). Driftstöd och stöd som inte syftar till anpassningari form av minskad produktion eller strukturomvandling är i princip inte tillåtet. Dessutom förekommer krav på förhandsanmälan av stödåtgärder i flertalet fall respektive krav på att stödgivningen i högre utsträckning än annars skall hållas samman för att minimera risken för att stöd utgår till en och samma bransch från fler än ett stödprogram (kumulativ effekt).

Statligt ägande av företag och stöd till ojfentliga företag De statsstödsregler som är tillämpliga på offentligägt näringsliv avser dels offentliga myndigheters förvärv av aktier, dels statligt stöd till offentliga företag inom tillverkningsindustrin. Med offentliga myndig- heter avses staten och regionala eller lokala myndigheter.

Ett "offentligt innehav" förutsätter ett direkt ägande hos en central regional eller lokal myndighet, eller ett direkt ägande hos finansiella institutioner eller andra nationella eller regionala organ eller näringsliv- sorgan som finansieras med statliga medel eller där centrala eller regionala/lokala myndigheter utövar ett dominerande inflytande. För att det skall bli frågan om statsstöd förutsätts att nytt kapital tillförs under

förhållanden som inte skulle accepteras av privata investerare som arbetar under normala marknadsmässiga villkor. Detta utgör den avgörande bedömningsgrunden och benämns den "marknadsmässiga investerarprincipen". Exempel på tillförsel av kapital (förvärv) som anses utgöra stöd är när bolagets finansiella ställning är sådan att normal avkastning inte kan förväntas inom rimlig tid från investering- stillfället eller när bolaget av egen kraft inte kan anskaffa medlen på kapitalmarknaden till affärsmässiga villkor. Förvärv som sker under dessa eller liknande betingelser skall förhandsanmälas till Kommissio- nen innan de verkställs. När det är osäkert om det är frågan om statsstöd finns en skyldighet att i efterhand redovisa aktieposter som förvärvats i ett företag vars total balansomslutning överskrider 4 miljoner ECU, nettoomslutningen når över 8 miljoner ECU eller antalet anställda uppgår till fler än 250 personer.

Statsstödsreglema är "neutrala" i den bemärkelsen att tillämpningen är densamma för stöd till offentliga företag som för stöd till privata företag. Grundtanken är att offentliga och privata företag i liknade branscher eller i jämförbara ekonomiska och finansiella situationer skall behandlas lika vad gäller formerna för verksamhetens finansiering. Den centrala rättsakten vid statligt stöd till offentliga företag är det s.k. transparensdirektivet vars grundläggande krav är att tillskott av offentliga medel till offentliga företag skall redovisas öppet. Detta gäller särskilt;

- täckande av driftsunderskott

- tillskott av kapital

- amorteringsfria tillskott och lån till förmånliga villkor - gynnande genom avkall på vinst eller finansiella fordringar eller normal avkastning på utnyttjande av allmänna medel - ersättning för ekonomiska ålägganden från myndigheter.

För större offentliga företag, med omsättning över 250 miljoner ECU varav minst hälften härrör från tillverkningsindustri, gäller särskilda krav om att årligen till Kommissionen lämna finansiell information i form av bl.a. årsredovisning och verksamhetsberättelse.

Offentliga företag fullgör inte sällan icke-kommersiella uppgifter vid sidan av de rent affärsmässiga. Det kan gälla en medveten ofördelaktig lokalisering för att bidra till att regionalpolitiska mål uppfylls eller andra "sociala prestationer" som är förenade med särskilda kostnader och dito finansieringsbehov. Även denna typ av stöd kan under vissa förut- sättningar snedvrida konkurrensen och ge samhandelseffekter. Före-

komsten av icke-kommersiella uppgifter utgör således ingen garanti för att ett offentligt företag skall undantas statsstödets konkurrensregler.

7.2 Förordningar om statligt stöd till näringslivet

Det statliga stödet till näringslivet regleras i ett antal stödförordningar. Några av dessa redovisas nedan. Några förordningstexter har komplet- terats med skrivningar om att beredningen av ett stödärende skall innefatta en konkurrensanalys.

Förordningen (1993:1292) om statligt stöd till näringslivet Förordningen om statligt stöd till näringslivet är en generell förordning och tillämpas på statligt stöd till näringslivet i form av garanti, lån och bidrag, i den mån regeringen föreskriver det. Skyldigheten för regering- en att besluta om upphävande, ändring och återkrav av statligt stöd samt statliga myndigheters underrättelseskyldighet till NUTEK gäller dock alla former av statligt stöd. Stöd lämnas endast om sökanden inte själv kan tillgodose det finansieringsbehov stödet skall täcka och banker eller andra kreditinstitut som står under Finansinspektionens tillsyn bedöms ej kunna eller vilja tillgodose behovet. Stöd skall som regel lämnas endast om verksamheten bedöms vara eller kunna bli lönsam från företagsekonomisk synpunkt.

Statlig garanti får avse lån i svenska kronor bl.a. i bankaktiebolag, sparbanker, föreningsbanker. Garantin får omfatta högst 75 procent av det obetalda kapitalbeloppet jämte ränta till och med länets förfallodag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan dock, om det är av avgörande betydelse för bl.a. sysselsättningspolitiska eller regionalpolitiska aspekter, medge att garantin skall omfatta hela utestående lånebeloppet. Stödåtgärder får upphävas eller ändras och stödet återkrävas om Kommissionen genom beslut som vunnit laga kraft eller EG-domstolen har funnit att stödet strider mot Romfördraget. Vidare gäller att statliga myndigheter skall underrätta Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) om alla former av stödåtgärder som kan bli föremål för prövning av Kommissionen. Statliga myndigheter skall vidare till NUTEK lämna uppgifter för uppföljning av befintliga stöd.

Förordningen (19785 71) om statligt stöd till teknisk forskning, industriellt utvecklingsarbete och uppfnnarverksamhet Förordningen syftar till att främja teknisk forskning, industriellt utvecklingsarbete och uppfinnarverksamhet. Stödet omfattar inte energiforskning. Stödet utgår i form av bidrag eller, om stödet avser för låneformen lämpat ändamål, i form av län. Det kan även ges i form av uppdrag eller beställning att ta fram eller utveckla ny teknik eller som stipendier eller pris till uppfinnare. Stödet får motsvara högst halva kostnaden för projekt om det utgår till företag med betydande egna finansiella resurser och projekt avser ett ändamål med hög teknologisk risk eller om det kan tänkas medföra ekonomiskt utbyte för stöd- mottagaren. Till enskild person eller småföretag får stödet utgå med större andel av kostnaden om särskilda skäl föreligger även om de har betydande finansiella resurser. Stöd till projekt som bl.a. är av allmän- nyttig natur eller sorn inte väntas medföra ekonomiskt utbyte får motsvara hela kostnaden för projektet. Stöd kan även inom ramar ges för arbetstagarinitierade projekt, dvs. idéer från anställda till ny och förbättrad teknik eller nya och förbättrade produkter. I dessa samman- hang får stödet motsvara högst två tredjedelar av kostnaden för projektet oavsett storlek, egna finansiella resurser eller projektets karaktär. Förordningen är föremål för översyn.

Förordningen (1980:803) om regionalpolitiskt transportstöd Förordningen reglerar stöd för att främja en samhällsekonomisk och en i övrigt lämplig lokalisering av näringslivet. Stödet syftar ytterst till att främja sysselsättningen i sådana regioner där transportkostnaden är märkbart högre än i andra delar av Sverige. Stödet skall utjämna de konkurrensskillnader som råder mellan företag belägna i norra delen av Sverige och företag som är etablerade i närheten av de större markna- derna. Främst riktas stödet till Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Västernorrlands län. Stöd lämnas bl.a. för en transport från en ort inom stödområdet om godset som transporterats har undergått en icke obetydlig bearbetning inom stödområdet. Stödet är ett driftstöd som ges under proportionella former där bidragsbasen ökar med transportsträck- an. Stödet är inte begränsat till viss företagsstorlek. En översyn av förordningen planeras senast under 1996.

Förordning (1984.'518) om bidrag till utbildning iföretag Förordningen innehåller föreskrifter om statsbidrag till arbetsgivare som tillhandhåller utbildning åt de anställda för att upprätthålla och främja sysselsättningen. Stöd kan lämnas i samband med utbildning som 1) medverkar till intern och extern rekrytering eller anpassning av

personalens kompetens till ändrade förhållanden främst i samband med tekniska förändringar eller förändrad arbetstagarorganisation, 2) förhindrar permittering eller uppsägningar. Stöd får lämnas till de utbildnings- och lönekostnader arbetsgivaren har för utbildningen med högst 60 kronor för varje timme som en anställd deltar i utbildningen.- Stödet kan lämnas för högst 920 timmar per anställd under en tid av två år. I fråga om utbildning av tekniker får bidrag lämnas under högst 1840 timmar. Länsarbetsnärnnden beslutar om bidrag enligt denna förordning.

Förordningen (1984:523) om bidrag till arbetslösa m.fl. som startar egen näringsverksamhet Förordningen reglerar statsbidrag till arbetslösa som startar egen rörelse. Bidraget är avsett att utgöra ett tillskott till näringsidkarens försörjning under inledningsskedet av verksamheten. Stödet lämnas till den som är arbetslös, har anställning som han har sagts upp från på grund av arbetsbrist, om han riskerar att bli arbetslös, eller är bosatt inom ett område som betecknas som stödområde 1 eller 2 enligt 16 & för-ordning (1990:625) om regionalpolitiskt företagsstöd. Stödet får endast lämnas till den som har goda förutsättningar att bedriva näringsverksamhet. Stödet får vidare endast lämnas om verksamheten bedöms få en tillfredsställande lönsamhet och ge stödmottagaren en varaktig syssel- sättning.

1 särskilt informationsblad rörande handläggning av starta-eget-bidrag har Arbetsmarknadsverket informerat länsarbetsnämnderna om att bidrag ej bör lämnas till verksamhet som snedvrider konkurrensen."? regle- ringsbrevet för AMU står att risker för konkurrenssnedvridningar skall beaktas i all verksamhet.

Förordningen (1994:1716) om statligt stöd till fisket, vattenbruket och fiskerinäringen 1 förordningen (kap 4) föreskrivs att statligt stöd i mån av tillgång på medel får lämnas till 1) investering i fiskeföretag eller fiskodlingsföre- tag, 2) vid fångstbegränsningar, 3) vid skrotning av fiskefartyg, 4) vid skador på fiskeredskap eller till vattenbruksanläggningar, 5) isbrytarhj älp eller 6) till annat ändamål som enligt EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken är berättigat till stöd för strukturåtgärder. Stöd lämnas i form av lånegaranti.

66Arbetsmarknadsverkets Regelbok 1 (4). 1993-07-15.

Bidrag till investeringar i fiskeföretag om högst 50 procent av godkänd kostnad får lämnas som statsbidrag för att rationalisera fiskeflottan. Lånegaranti får dessutom under vissa förutsättningar lämnas för att anskaffa rörelsekapital (driftlån). Bidrag för skrotning av fiskefartyg får lämnas med högst 7 000 kronor per bruttoton. Bidrag vid förlust eller skada av fiskeredskap som används för lax- eller ålfiske eller en vattenbruksanläggning som skadats eller förlorats i samband med stomi får motsvara högst 60 procent av skadan eller förlusten.

Stöd till fiskeföretag lämnas endast till den som har yrkesfiskeslicens och om det är en förutsättning för den avsedda verksamheten, fartyg- stillstånd. Stöd till investeringar i fiskodlingsföretag lämnas endast till den som är ansluten till hälsokontroll enligt lagen (1985:342) om kontroll av husdjur m.m. Bidrag till förvärv av nytt fiskefartyg eller begagnat fartyg med hög standard lämnas med högst 30 procent av godkänd kostnad. Statsbidrag lämnas som avskrivningslån.

Förordningen (1990:642) om regionalpolitiskt företagsstöd Förordningen syftar till att främja ekonomisk tillväxt och en samhälls- ekonomisk och i övrigt lämplig lokalisering av näringslivet. Stöd utgår i första hand till två stödornråden. Stödområde 1 berör kommuner eller församlingar i Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Västemorr- lands län. Stödområde 2 berör kommuner eller församlingar i Norrbot- tens, Västerbottens, Jämtlands, Västernorrlands, Gävleborgs, Koppar- bergs, Västmanlands, Örebro, Vämtlands och Älvsborgs län. Stöd kan lämnas till svenska eller utländska fysiska eller juridiska personer, affärsverk eller uppdragsmyndigheter, som bedriver konkurrensutsatt verksamhet på marknadsmässiga villkor. Verksamheten skall avse bl.a industriell eller industriliknande verksamhet, industriservice, partihandel och uppdragsverksamhet med inriktning mot näringslivet. Stöd lämnas som lokaliseringsbidrag, lokaliseringslån, utvecklingsbidrag och sysselsättningsbidrag samt lån till investmentbolag. Stöd kan lämnas till kommuner eller till kommunala företag i vissa fall.

Lokaliseringsbidrag kan lämnas till företag som planerar att öka sysselsättningen genom att nyinvestera i byggnader och maskiner. Bidraget kan undantagsvis även användas till att bevara sysselsättningen med hjälp av ersättnings- eller rationaliseringsinvesteringar. Bidrags- storleken är bl.a. avhängig antal nyskapade arbetstillfällen. Utvecklings- bidrag lämnas till "mjuka" investeringar såsom produktutveckling och marknadsföring med högst 40 procent. Sysselsättningsbidrag lämnas till företag som skapar nya och varaktiga arbetstillfällen inom stödom-

rådena. Sysselsättningsbidraget är maximerat till 120 000 eller 200 000 kronor sammanlagt per årsarbetskraft över en femårsperiod beroende på inom vilket stödområde verksamheten etableras. Regionalpolitiskt stöd får inte lämnas om verksamheten inte bedöms få tillfredsställande lönsamhet.

Förordningen (] 994:5 77) om landsbygdsstöd och stöd till kommersiell service Förordningen reglerar stöd för att främja investeringar, sysselsättning, ökad tillväxt och service i glesbygds- och landsbygdsområden. Det är länsstyrelsen i respektive län som avgränsar glesbygds- och landsbygd- sområden. Stödet får inte vara större än som med hänsyn till övriga finansieringsmöjligheter och andra omständigheter fordras för att den åtgärd som åsyftas med stödet skall kunna genomföras. Stödet får inte otillbörligt gynna viss näringsidkare.

Stöd till företag i gles- och landsbygdsområden kan ges om det ger sysselsättning åt den bofasta befolkningen och om företaget bedöms få tillfredsställande lönsamhet och har förutsättningar att bestå under en längre tid. Möjligheter finns att få stöd även för marknadsföring, produktutveckling, utbildning eller liknande.

Stöd kan lämnas för investeringar i byggnader och maskiner i form av avskrivningslån. Avskrivningslån varierar mellan olika områden men får uppgå till högst 50 procent i glesbygdsområden och högst 20 procent i landsbygdsområden. Landsbygdsstöd och stöd till kommersiell service prövas av länsstyrelsen.

Landsbygdsstödet ryms inom ramen för s.k. försumbart stöd eftersom det sammanlagda stödet under en treårsperiod får högst uppgå till 450000 kronor för s.k. hårda investeringar och högst 450 000 kronor för s.k. mjuka investeringar.

Stöd till kommersiell service i serviceglesa områden kan lämnas för att upprätthålla en med hänsyn till geografiska och befolkningsmässiga förhållanden tillfredsställande försörjning med dagligvaror eller drivmedel i glesbygder. Stöd kan lämnas till kommuner, näringsidkare med fasta försäljningsställen för dagligvaror, drivmedel, fackhandel m.m. Även näringsidkare som kringför och säljer dagligvaror från fordon kan få stöd.

Stöd till kommersiell service kan lämnas för investeringar i bl.a

byggnader och utrustning i form av avskrivningslån, investeringslån och kreditgaranti. Avskrivningslån får i normalfallet uppgå till högst 50 procent av investeringskostnadema.

När en ansökan om landsbygdsstöd prövas skall enligt förordningen särskilt beaktas om stödet kan komma att påverka konkurrensförhållan- dena på den marknad där verksamheten skall bedrivas.

Förordningen (199331) om finansiering genom stiftelsen Industri- och nyföretagarfonden Förordningen syftar till att främja den industriella tillväxten samt etablering av nya företag i Sverige. Finansieringen får ske i fomi av villkorslån, utvecklingskapital, kreditgaranti eller projektgaranti till små och medelstora företag för utveckling av nya produkter, processer och system samt marknadssatsningar. Om synnerliga skäl föreligger kan motsvarande finansiering även ske till stora företag. finansiering från fonden kan också ske i fomi av nyföretagarlån för etablering av småföretag. Finansieringen får endast avse utvecklingsprojekt och företagsetableringar som bedöms kunna ge företagsekonomisk lönsam- het. Fonden får företagsetableringar som bedöms kunna ge företagseko- nomisk lönsamhet. Fonden får inte finansiera projekt med större belopp än vad som behövs för att syftet med finansieringen skall nås. Villkor- slån och utvecklingskapital får inte ges med större belopp än som motsvarar 50 procent av den beräknade kostnaden för det projekt som lånet eller utvecklingskapitalet avser. Villkorslånet skall ha marknads- mässig ränta från dagen för utbetalning om det inte regleras med särskild återbetalning i form av bl.a. royalty. Utvecklingskapitalet ges med förbehåll att mottagaren förbinder sig att utge ersättning till fonden i form av bl.a. engångsbelopp eller royalty. Kreditgaranti får inte lämnas för större belopp än som motsvarar 70 procent av den beräknade kostnaden för det projekt som garantin avser. Nyföretagarlån får lämnas för täckande av högst 30 procent av det beräknade finansieringsbehovet och under förutsättning dels att nyföretagaren själv svarar för minst 10 procent av finansieringen med egna medel, dels att bankaktiebolag, sparbank, föreningsbank eller annan finansiär svarar för den resterande finansieringen. Nyföretagarlån lämnas med högst en miljon kronor med en löptid på 15 år varav de fem första åren är amorteringsfria. De två första åren är lånet räntefritt och vid sjätte året skall marknadsmässig ränta utgå. Genomgående för fondens finansiering är att stödmottagaren inte behöver ställa några säkerheter. Förordningen är föremål för översyn.

7.3. Konkurrenslagen

Statligt företagsstöd utgör en offentligrättsligt reglerad fömiån från det allmänna som definitionsmässigt faller under begreppet myndig- hetsutövning. De statliga myndigheternas handläggning av stödärenden omfattas således inte av företagsbegreppet och är därför inte åtkomlig med stöd av konkurrenslagen. Kommunalt stöd till allmänt näringslivs- främjande åtgärder och till enskilda företag utges med stöd av den allmänna kommunala kompetensen eller befogenhetsutvidgande speciallagstiftning. Eftersom det inte finns någon författningsenlig skyldighet att utge något stöd överhuvudtaget faller kommunalt stöd inte under begreppet myndighetsutövning. Statligt företagsstöd regleras i stödförordningar med preciserade regler när stöd kan erhållas och under vilka förutsättningar som stöd kan erhållas. Beslut om stöd bestäms emellertid ensidigt av den myndigheten som handlägger stödforrnen. Det är fråga om en offentligrättsligt reglerad fömiån som definitionsmässigt faller under begreppet myndighetsutövning. Konkurrenslagens företags- begrepp omfattar verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Till den del sådan verksamhet består i myndighetsutövning omfattas den dock inte av begreppet företag. Konkurrenssnedvridande statlig stödgivning torde därför inte kunna angripas med stöd av konkurrensla- gen.

När det gäller kommunalt företagsstöd måste rättsläget betraktas som mera osäkert. Kommunalt stöd till allmänt näringslivsfrämjande åtgärder och till enskilda företag utges med stöd av speciallagstiftning eller med stöd av den allmänna kommunala kompetensen. Stöd till fristående skolor är ett exempel på en specialreglerad stödform som torde utgöra myndighetsutövning eftersom kommunen under vissa förutsättningar är skyldig att ge stöd. När det gäller stöd där det föreskrivs befogenhet men inte skyldighet att utge något stöd över- huvudtaget torde stöd inte vara att betrakta som myndighetsutövning. Utanför begreppet myndighetsutövning faller nomialt även beslut eller åtgärder som rör förvaltning av kommunens egendom eller dess ekonomiska angelägenheter i övrigt.

Av detta följer att kommunal stödgivning normalt inte kan anses utgöra myndighetsutövning. Av förarbetena till konkurrenslagen framgår emellertid att konkurrensbegränsande effekter som är en direkt och avsedd följd av lagstiftning eller en ofrånkomlig följd av en offentlig

reglering i princip inte kan angripas med stöd av konkurrenslagen. Det kan inte anses otillåtet att en kommun handlar på ett sätt som den är förpliktad till enligt andra offentligrättsliga föreskrifter. Det kan knappast ej heller vara otillåtet om en kommuns handlande ryms inom det rättsligt avgränsade utrymme som den kommunala kompetensen utgör.

Kommunalt stöd som kan anses vara ett utflöde av speciallagstiftning som ålägger kommunen vissa förvaltningsuppgifter t.ex. inom hälso- och sjukvård, skola och barnomsorg, till exempel bidrag till enskild barnomsorg, torde inte kunna angripas med stöd av konkurrenslagen. Inte heller kommunalt stöd som lämnas med stöd av den allmänna kompetensregeln i kommunallagen och de speciella befogenhetsutvid- gande reglerna i t.ex. turistbefogenlietslagen m.m. torde kunna angripas med stöd av konkurrenslagen.

lett rättsutlåtande beställt av Sveriges Fastighetsägareförbund (1994-06- 06) hävdar professor Ulf Bemitz att 19 & konkurrenslagen kan tillämpas på kommunalt stöd till kommunala bostadsföretag. Ett exempel på detta är om stödåtgärden minskar konkurrenstrycket, snedvrider konkurrens- förhållandena och leder till diskriminering gentemot utomstånde företag. En förutsättning är att kommunen ifråga har en dominerande ställning på den relevanta marknaden både geografiskt och produktmässigt. Vid missbruksbedömningen måste ställning tas till stödåtgärdens omfattning och i vilken mån stödet är ägnat att snedvrida konkurrensförhållandena på den relevanta marknaden

Sammanfattningsvis torde företagsstöd endast i undantagsfall kunna angripas med stöd av konkurrenslagen. En förutsättning härför är att 1) den offentlige huvudmannen driver ett företag som har dominerande ställning på den relevanta marknaden 2) stödet utgör ett missbruk av den dominerande ställningen dvs. minskar konkurrenstrycket, snedvrider konkurrensförhållandena och leder till diskriminering gentemot utomstående företag 3) den aktuella konkurrensbegränsande åtgärden (missbruket) inte kan anses vara en direkt och avsedd följd av lagstift- ning eller en ofrånkomlig följd av en offentlig reglering. Något sådant fall har emellertid inte varit föremål för rättslig prövning.

7.4 Kommunallagens regler om stöd till näringslivet

Enligt 2 kap. 8 & kommunallagen får kommuner och landsting genom- föra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Med näringslivet avses det egentliga näringslivet dvs. privata företag. Till de allmänt närings- livsfrämjande åtgärderna hör att tillhandahålla mark och teknisk service till det privata näringslivet. Exempel på åtgärder är att ställa iordning byggklara industriområden med trafikleder, stickspår, vatten och avlopp m.m. En generell lågprislinje får tillämpas för till exempel lokalhyror och avgifter för el och vatten och avlopp m.m. Något hinder mot att tillämpa priser som inte ger kommunen kostnadstäckning finns inte (RÅ 1976 Ab 154). Individuella prisförmåner får dock inte förekomma.

Generellt sett är det inte en kommunal uppgift att tillgodose näringsli- vets behov av lokaler. Kommunemas befogenheter inom bostads- försörjningen medför att kommunema även har befogenhet att till- handahålla lokaler för kommersiell närservice åt hushållen. Kommuner och landsting får även tillgodose hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler under förutsättning att verksamheten inriktas på dessa företag. Individuell lokalhållning åt enstaka industriföretag är inte tillåtet (R 1975 ref. 23). I rättspraxis finns ett flertal fall där kommunala kapitaltillskott genom individuellt anpassad lokalhållning underkänts. I fallet R 1981 Ab 217 hade kommunen träffat avtal med ett industri- bolag som innebar att kommunen skulle uppföra en industri- och kontorsbyggnad om cirka 3 000 kvadratmeter. 2 100 kvadratmeter skulle utformas i enlighet med bolagets önskemål. Återstoden skulle disponeras av kommunen alternativt hyras ut till andra hyresgäster. Syftet var enligt avtalet att bolaget som drev sin verksamhet i lokaler inom ett blivande köpcentrum skulle flytta sin verksamhet till den nya lokalen. Bolaget skulle ges kompensation för sina flyttkostnader. Regeringsrätten ansåg att avtalet uppenbarligen haft till syfte att tillgodose industribolagets behov av ändamålsenliga lokaler, åtgärderna inte kunde antagas få nämnvärd betydelse för motverkande av arbetslös- het och innefattade ett sådant ekonomiskt stöd till enskilt företag som inte utgjorde en uppgift för kommunen.

Andra allm änt näringslivsfräm jande åtgärder är kommunala engagemang i utställningar, mässor och annan kollektiv marknadsföring. Branschstöd

i form av anslag till företagarföreningar och handelskammare har godtagits som allmänt näringslivsfrämjande insatser i praxis (RÅ 1974 A 1712, R 1978 Ab 486). Regeringsrätten har godtagit kommunal sponsring till en golftävling som kompetensenligt (RÅ 1993z35).

När bestämmelsen om det principiella förbudet mot individuellt inriktat stöd infördes hänvisades i förarbetena bl.a. till att det främst är en statlig angelägenhet att medverka till en från samhällelig synpunkt lämplig lokalisering av näringslivet”. Av olika regionalpolitiska skäl ansågs det inte heller lämpligt att kommunerna engagerade sig i enskilda företag med direkt stöd. De internationella överenskom- melsema med GATT, EFTA och ett eventuellt kommande EES-avtal var ytterligare en grund för att inte tillåta konkurrenssnedvridande åtgärder till företag.

Den kommunala kompetensen kan vara motiverad av att det enskilda initiativet viker eller faller bort på ett visst serviceområde som normalt hör till det egentliga näringslivet. Här kan nämnas att kommunalt engagemang har accepterats i fråga om att upprätthålla en viss minimistandard av kommersiell service till hushållen. (R 1970 C 260, R 1973 A 343, R 1979 Ab 14). För att en sådan insats skall vara kompetensenlig krävs dock att det står klart att enskilda företag och personer inte är beredda att göra de nödvändiga insatserna.

Gränsen mellan en kommunalrättsligt tillåten allmänt näringslivs- främjande åtgärd och ett principiellt förbjudet individuellt stöd kan i praktiken vara svår att dra. Ett stöd till ett företag som upprätthåller en kommersiell basservice, upplåter lokaler eller efterfrågar lokala underentreprenörer kan även innebära ett allmänt främjande av andra företag i kommunen (RÅ 1955 I 122, RÅ 1966 1 1101, RÅ 1972 c 255).

Sammanfattningsvis har kommuner och landsting möjlighet att stödja näringslivet med stöd av speciallagstiftning och med stöd av kommunal- lagens bestämmelser. Enligt kommunalagen kan de genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara 0111 det finns synnerliga skäl för det. Detta kan t.ex. vara fallet 0111 det enskilda initiativet viker eller faller bort på ett visst serviceområde och

67i>mp.i990/91:117 5.34

det står klart att det inte finns enskilda företag eller privatpersoner som är beredda att göra de nödvändiga insatserna. Vidare krävs att ett sådant individuellt stöd notifieras till och godkäns av Kommissionen eller lämnas inom ramen för reglerna om försumbart stöd

8. Kartläggningen av konkurrens- problemen

I detta kapitel analyseras de konkurrensstömingar som kan uppkomma när det allmänna uppträder som producent av offentliga tjänster och när det allmänna helt eller delvis finans- ierar privat näringsverksamhet med skattemedel. Kartläggningen av konkurrensproblemen bygger på klagomålsärenden hos Konkurrensverket och andra klagomål som vi tagit del av. Vi har inte bedömt det vara möjligt eller lämpligt att utreda individuella klagomål mot en myndighet eller ett offentligt företag. Att göra detta ankommer på Konkurrensverket, domstolama, JO och JK. Vi har valt att gruppera klagomålen utifrån tre typsituationer: 1) myndigheter och offentliga företag säljer varor och tjänster på den öppna marknaden varvid klagomål uppkommit om konkur- renssnedvridande prissättning 2) myndigheter konkurrensutsätter sin egenregiproduktion varvid klagom ål uppkommit om bristande konkurrensneutralitet vid anbudsprövningen 3) myndigheter ger stöd till privat näringsverksamhet varvid klagomål uppkommit om konkurrenssnedvridande stödgivning.

8.1. Om kartläggningsarbetet

l kommittédirektiven anges att kartläggningen skall riktas in på att identifiera inom vilka områden och i vilka branscher som det före- kommer offentlig underprissättning och subventionering och vilka typiska konkurrensproblem som detta ger upphov till. De små och medelstora företagens situation och problem skall särskilt uppmärksam- mas. I konkurrensrätten används termen underprissättning för att ringa in ett beteende som lagstiftaren ansett vara så förkastligt att det förbjudits i lag. 1 lagmotiven anges att underprissättning är en form av missbruk av dominerande ställning på en marknad. Missbruket består i att ett företag (privat eller offentligt) genom att tillämpa en prissätt-

i att ett företag (privat eller offentligt) genom att tillämpa en prissätt- ning som inte ens täcker de rörliga kostnaderna presumeras ha för avsikt att eliminera en konkurrent. Om priset väl täcker de rörliga men inte de totala kostnaderna kan det ändå föreligga underprissättning om det kan visas att företagets prissättning utgör en del i en plan som har till syfte att eliminera en konkurrent.

Kartläggningen begränsas dock inte av att en myndighet, mot vilken klagomålet riktats, förfarit på ett sätt som enligt gällande regler är uttryckligt förbjudet. Konkurrensproblem kan föreligga även om t.ex. en myndighets prissättning är oantastlig från rättsliga utgångspunkter. Likaså kan ett stöd från en myndighet till ett privat företag vara konkurrensstörande även om myndigheten inte gjort något fel när stödet beslutades. I detta kapitel behandlas typfall av klagomål.

Kartläggningen som redovisas i detta kapitel bygger i allt väsentligt på klagomål från enskilda företag. Vi har uppdragit åt Konkurrensverket att "utifrån en systematisk genomgång och redovisning av verkets ärenden av principiellt intresse, som rör offentliga aktörer och klagomål om underprissättning, skattesubventioner och offentligt stöd, redogöra för sina erfarenheter av nämnda konkurrensproblem". Även sakkunniga och experter, Företagarnas riksorganisation, Fastighetsägareförbundet m.fl. att har lämnat exempel på konkurrenssnedvridande beteenden hos myndigheter och offentliga företag.

Enligt Konkurrensverkets redovisning har verket mellan den 1 juli 1992 och mars 1995 inregistrerat omkring 200 klagomålsärenden som avser införande av konkurrens i den offentliga sektorn. Av dessa har verket redovisat de sextiotal ärenden som avser klagomål om ifrågasatt snedvridning av konkurrensen som verket ansett inrymmas i utred- ningens uppdrag. Enligt anmälarna har detta berott på att kommuner och kommunala företag fått konkurrensfördclar till följd av att de på olika sätt har erhållit skattefinansiering. Anmälarna har i 43 fall framhållit att det varit fråga om underprissättning av tjänster. I tio av dessa fall avses anmälningar eller klagomål mot företag inom Samhallskoncemen. Redovisningen omfattar även 14 klagomålsärenden där offentligt stöd har utgått till enskilda företag. I tre fall har det gjorts anmälningar om s.k. interna intressekonflikter vid anbudskonkurrens. Av dessa gäller ett fall att förtroendevalda och tjänstemän har bidragit till utformning av ett förfrågningsunderlag samtidigt som de lämnat ett internt bud för egenregins räkning. I ett fall har en kommunalt anställd städledare deltagit i utformningen av såväl egenregins bud som ett anbud som

avgivits av ett externt företag där städledararen var delägare. 1 det tredje fallet ifrågasattes ett kommunalt företags opartiskhet vid upphandling på grund av att företagets dotterbolag deltagit i upphandlingen trots att styrelserna i de båda företagen delvis utgjordes av samma personer. Ett fall avser avbruten upphandling och två fall avser skattefinansierad marknadsföring / information. Här bör tilläggas att flera ärenden innehåller mer än ett konkurrensbegränsande beteende.

Av Konkurrensverkets redovisning framgår att verket i flertalet av de redovisade ärendena kommit fram till att konkurrenslagen av olika skäl inte varit tillämplig. Ofta har verksamheten enligt verkets uppfattning inte varit att betrakta som företag i KL:s mening. Det har således inte varit fråga om ekonomisk eller kommersiell verksamhet eller så har det varit fråga om myndighetsutövning, stödgivning eller upphand- ling/beställning. I andra fall har den offentliga aktören inte haft en dominerade ställning på den relevanta marknaden enligt 19 & konkur- renslagen. När verket bedömt att KL inte varit tillämplig har vidare konkurrensrättslig analys avbrutits.

Flera av de redovisade klagomålsärenden kan likväl sägas utgöra indikationer på att det förekommer konkurrensproblem av det slag som anges i kommittédirektiven. Konkurrensverkets hantering av klago- målsärenden är underkastad regeringsfomiens objektivitetskrav och förvaltningslagens regler om kommunikation m.m. Klagomål som redovisats av föreningen Den Nya Välfärdens projekt "Konkurrenskom- missionen" har utretts på ett sätt som påminner om en myndighets fomier för handläggning av ärenden. När det gäller klagomål som redovisats av Företagarnas Riksförbund, Industriförbundet, Åkeriföre- ningen m.fl. kan sägas att dessa i regel inte utretts lika grundligt som de klagomål som undersökts av Konkurrensverket och Konkurrenskom- missionen.

8.2 Klagomål som redovisats av Konkurren- skommissionen (KK),

Konkurrensverket (KV), Företagarnas Riksför- bund (FR), Industriförbundet (IF), Sveriges Fastighetsägareförbund (SFF), Åkeriföreningen (ÅF) m.fl.

Av nedanstående "bruttolista" framgår vilka myndigheter och offentliga företag som kritiserats, vad klagomålet i huvudsak gått ut på och vilken myndighet eller organisation som redovisat klagomålet.

Statliga myndigheter

- Arbetsmarknadsverket, försäljning av konsulttjänster, (ifrågasatt underprissättning), KV - Arbetarskyddsstyrelsen, försäljning av laboratorietjänster, (ifrågasatt underprissättning), IF - Fiskeriverket, avslag på ansökan 0111 fiskerilån, (ifrågasatt konkur- rensstörande stödgivning), KV - FOA, försäljning av laboratorietjänster, (ifrågasatt underprissättning), IF - Försvarsmakten, helikoptertransporter, (ifrågasatt sambruk och underprissättning), KV

— Försvarsmakten/NorrbottensArméflygbataljon,helikoptertransporter, (ifrågasatt sambruk och underprissättning), KV

- F örsvarsm akten/Sydkustens marinkommando (ifrågasatt sambruk och underprissättning), KV - Försvarsmakten/Garnisionen i Skövde, beställningstrafik med buss (ifrågasatt sambruk och underprissättning), KV - Karlstad stift, upphandling av organisationskonsulter, (ifrågasatt underprissättning), Tjänsteförbundet - Kriminalvårdsstyrelsen, försäljning av möbler tillverkade på anstalter (ifrågasatt underprissättning), IF - Lantbruksuniversitetet, försäljning av laboratorietjänster, (ifrågasatt underprissättning), IF - Lantmäteriverket, försäljning av konsulttjänster (ifrågasatt under- prissättning), KV - Lantmäteriverket, försäljning av mät- och kartritningstjänster, (ifrågasatt underprissättning), KV - Länsarbetsnämnden i Kopparbergs län, stöd till kursverksamhet (ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning), KV - Länsarbetsnämn-

den i Kristianstad, stöd till att starta företag (ifrågasatt konkurrens- störande stödgivning), KV Postverket, försäljning av dagskassehanteringstjänster, (ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning), KV Riksbanken, försäljning av dagskassehanteringstjänster, (ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning), KV Skogsvårdsstyrelsen i Lindesberg, försäljning av begagnade motorså- gar, icke affärsmässiga mål, (ifrågasatt underprissättning), FR Statens Hundskola, (ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning), KV Statens Invandrarverk, stöd till tolkverksamhet i statlig regi (ifråga- satt konkurrensstörande stödgivning), KV Sveriges Exportråd, återvinning av utländsk mervärdeskatt, (ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning), KV Statens järnvägar, BK-Tåg (ifrågasatt underprissättning), KV Umeå universitet, försäljning av laboratorietjänster (ifrågasatt underprissättning), IF Yrkesmedicinska kliniker , försäljning av laboratorietjänster (ifrågasatt underprissättning), IF Utvecklingsfonden i Dalarna, starta- eget utbildning (ifrågasatt underprissättning), KV Vattenfall, försäljning av konsulttjänster (ifrågasatt underprissätt- ning), Arkitekt & Ingenjörsföretagen Vägverket, försäljning av entreprenadtjänster (ifrågasatt under- prissättning), ÅF

Statliga företag

Posten, City Mail (ifrågasatt underprissättning), KV Poståkeriema, transporter (ifrågasatt konkurrensstörande stöd- givning), ÅF Samhall, stöd till handikappade (1 O-tal ärenden på Konkurrensverket) fönstertillverkning, egna butiker som Samhall driver i glesbygd, restauranger som drivs i samarbete med Accor (fransk restaurang- kedja), bensinstationsservice, fastighetsskötsel, renhållning och reparationsarbeten, hemtjänst/matleveranser m.m. (ifrågasatt underprissättning), KV och IF (fönstertillverkning vid Samhall Högland) Telia, telekommunikationer, påstådd diskriminering av Tele 2 och France Telecom genom ombalansering av priserna (ifrågasatt konkurrensstörande prissättning), KV

Landsting

Bohuslandstinget, konkurrensutsättning av vårdtjänster, avbruten upphandling, (ifrågasatt underprissättning), KV Landstinget i Gävleborgs län, ifrågasatt diskriminering av privat läkarvård - differentierade patientavgifter, KV Landstinget Gävleborgs län, skattefinansierad information om landstingsanställda läkare, (ifrågasatt konkurrensstörande stöd- givning), KV Landstinget i Gävleborgs län, försäljning av företagshälsovård till externa kunder, (ifrågasatt underprissättning), KV Landstinget i Hallands län, försäljning av tvätteritjänster, icke marknadsmässiga avkastningskrav, undervärderade anläggningstill- gångar, (ifrågasatt underprissättning), FR Jönköpings läns landsting, konkurrensutsättning av primärvård, (ifrågasatt underprissättning), KV Jönköpings läns landsting, skattefmansierad vuxentandvård, (ifråga- satt underprissättning resp.konkurrensstörande stödgivning), KV Kronobergs läns landsting, stöd till avknoppade folktandvårdsklini- ker, (ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning), KV Malmöhus läns landsting, konkurrensutsättning av städverksamhet inom Ystads lasarett, avvecklingskostnader belastade externa anbud, (ifrågasatt underprissättning) FR Landstinget Dalarna, konkurrensutsättning av sjukvårdstjänster, (ifrågasatt underprissättning), KV Stockholms läns landsting, försäljning av företagshälsovård, (ifrågasatt underprissättning), KV Stockholms läns landsting, konkurrensutsättning av mödravård, (ifrågasatt konkurrensneutralitet vid konkurrensutsättning), KK Landstinget i Västernorrland, avgiftsfri tandhälsoundersökning för 20-åringar, (ifrågasatt underprissättning), KV Västmanlands läns landsting, försäljning av kurser i hjärt-lungrädd- ning till starkt subventionerat pris p.g.a. marginalprissättning, (ifrågasatt underprissättning), KK

Landstingsägda företag

Länia AB, tvätteritjänster, (ifrågasatt underprissättning), KV Länia Material AB, försäljning av engångsartiklar för djursjukvård, (ifrågasatt underprissättning), KV Långseletvätten AB, tvätteritjänster, (ifrågasatt underprissättning), KV

Kommuner - Bodens kommun, ifrågasatt konkurrensbegränsning genom ekono- miskt stöd till vissa företag (Stiftelsen Hyresbostäder, Bodens Energi m.fl.), KV - Eksjö kommun, stöd till hotellverksamhet, (ifrågasatt konkurrens- störande stödgivning), KV - Eskilstuna kommun, stöd/fönuånliga lånevillkor till kommunalt bolag, (ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning), KV - Eskilstuna kommun, försäljning av bilreparationstjänster till allmän- heten i samband med utbildning av invandrare, (ifrågasatt under- prissättning), FR - Färgelanda kommun, tillskott till kommunal bostadsstiftelse pga. hyresförluster, (ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning), SFF - Falkenbergs kommun, försäljning och service av brandredskap, (ifrågasatt underprissättning), KV - Göteborgs kommun, försäljning av engångsartiklar för djursjukvård, (ifrågasatt underprissättning), KV - Göteborgs kommun, försäljning av gaturenhållnings- och sophante- ringstjänster till fastighetsägare, (ifrågasatt underprissättning), KV - Göteborgs kommun, överlåtelse av tandteknikerverksamhet, (ifråga- satt konkurrensstörande stödgivning), KV - Göteborgs kommun, konkurrensutsättning av renhållningstjänster, avbruten upphandling (ifrågasatt underprissättning), IF - Göteborgs kommun, borgen för kommunala bostadsföretag, (ifråga- satt konkurrensstörande stödgivning), SFF - Gävle kommun, försäljning av företagshälsovård till externa kunder, (ifrågasatt underprissättning), KV - Hallsbergs kommun, stöd till hotell- och restaurangverksamhet, (ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning), KV - Helsingborgs stad, konkurrensutsättning av vårdtjänster, (ifrågasatt intressekonflikt vid anbudskonkurrens), KV - Härryda kommun, försäljning av måltider till företag och privat- personer, (ifrågasatt underprissättning), KV - Jönköpings kommun, stöd/aktieägartillskott till kommunalt bostads- företag, (ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning), KV - Katrineholms kommun, stöd till kommunalt bostadsföretag p.g.a. sociala merkostnader och bortfall av hyresintäkter, (ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning), SFF - Kiruna kommun, avtal avs. upplåtelse av lokaler och biträde åt friskvårdsföretag, (ifrågasatt underprissättning), KV - Lidköpings kommun, hyresförlustgaranti och borgen till kommunalt bostadsföretag, (ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning), SFF

- Linköpings kommun, konkurrensutsättning av Städtjänster, (ifrågasatt intressekonflikt vid anbudskonkurrens), KV - Norrköpings kommun, avbruten upphamdling på icke affärsmässiga grunder (9 fall), KK - Pajala kommun, stöd till hotell- och restaurangverksaruhet, (ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning), KV och FR - Sandvikens kommun, möbelrenovering med deltagande av personal som ingår i ALU-verksamhet, (ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning) - Stenungsungsunds kommun, ifrågasatt missbruk av dominerande ställning - styrketränings och solarieverksamhet - Stockholms stad, skattefmansierad drift av utomhus bassängbad, (ifrågasatt underprissättning), KV — Stockholms stad, skattefinansierad drift av friskvårdsverksamhet, (ifrågasatt underprissättning), KV - Stockholms stad, stöd till kommunal drift av utomhus bassängbad (vattenpasset), (ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning), KV - Stockholms stad, ekonomiskt stöd vid finansiell leasing och utställande av köpoption i samband med försäljning av StjämTV- nätet AB, (ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning), IF - Stockholms stad, avbruten upphandling, upphandling av KOMVUX, FR, - Strömsunds kommun, försäljning av laboratorietjänster, (ifrågasatt underprissättning), KV - Sundsvalls kommun, skattefinansierad drift av friskvårdsverksamhet (gym m.m.), (ifrågasatt underprissättning), KV och FR - Södertälje kommun (Även Nyköping), ifrågasatt underprissättning - återvinning av elektronikprodukter, KV - Tierps kommun, försäljning av tvätteritjänster (Tierpstvätten), (ifrågasatt underprissättning), KV, KK och IF — Tierps kommun, aktieägartillskott till kommunalt bostadsföretag, (ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning), SFF - Trelleborgs kommun, stöd/hyresförlustgaranti till kommunalt bostadsföretag, (ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning), KV - Uddevalla kommun, försäljning av friskvårdstjänster, gym, (ifrågasatt underprissättning), KK - Umeå kommun, försäljning av Städtjänster, (ifrågasatt underprissätt- ning), KV - Uppvidinge kommun, stöd till industriella utvecklingstjänster, (ifrågasatt konkurrensstöming vid stödgivning), KV - Värnamo kommun, försäljning och service av brandredskap, (ifrågasatt underprissättning), KV - Västerås kommun, avtal avs.

upplåtelse av lokaler och biträde åt friskvårdsföretag, (ifrågasatt underprissättning), KV

- Växjö kommun, konkurrensutsättning av sophantering - avbruten upphandling, (ifrågasatt underprissättning), KV - Åmåls kommun, tillskott till kommunal bostadsstiftelse p.g.a. hyresförluster, (ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning), SFF

- Åtvidabergs kommun, borgensåtagande till privat kontorsmöbeltill- verkare, (ifrågasatt konkurrenssnedvridande stödgivning), IF - Östersunds kommun, försäljning av företagshälsovård till externa kunder, (ifrågasatt sambruk och underprissättning), KV - Östersunds kommun, avbruten upphandling på icke affärsmässiga skäl, kollektivtrafik och äldreomsorg, KK

Kommunalt ägda företag

- AB Dalatrafik, upphandling av transporttjänster med buss, (ifrågasatt intressekonflikt vid anbudskonkurrens), KV - HKAB, Halmstad, projektering, besiktning, projektledning och kontroll inom byggbranschen, marginalprissättning, (ifrågasatt underprissättning), FR - Jämtlandsbuss AB, busstransporter, icke-marknadsmässiga av- kastningskrav (ifrågasatt underprissättning), FR

8.3. Typiska fall av konkurrensstömingar

De klagomål som redovisas i "bruttolistan" ovan är grupperade med utgångspunkt från vilken myndighet eller kategori av offentligt företag som klagomålet gäller. Vår bedömning är att de redovisade klagomålen representerar ett tillräckligt stort urval för att kunna läggas till grund för en systematisk indelning i typiska fall av konkurrensstömingar som kan uppkomma när det allmänna uppträder som producent av offentlig näringsverksamhet respektive utgivare av företagsstöd.

Frågan huruvida problemen kan hanteras inom ramen för gällande rättsordning analyseras i kapitel 10 under överväganden. Konkurrensa- nalysen delas in i tre huvudfrågeställningar:

1) Vilka konkurrensstömingar kan uppkomma när myndigheter och offentliga företag säljer på konkurrensutsatta respektive icke konkurrensutsatta marknader ? 2) Vilka konkurrensstömingar kan uppkomma när myndigheter och offentliga företag konkurrensutsätter sin verksamhet ?

3) Vilka konkurrensstömingar kan företagsstödet ge upphov till?

Gemensamt för dessa tre typsituationer är att konflikter mellan offentliga och privata företag uppkommer kring vilket synsätt som skall vara vägledande vid bedömningar av relevanta produktionskostnader och vilka effekter som den offentliga aktörens beteenden kan få på konkurrensmarknader.

I det följande skall varje typfall kommenteras och exemplifieras med klagomål från "bruttolistan".

TYPFALL AV KONKURRENSSTÖRNINGAR

1) När myndigheter och offentliga företag säljer tjänster på

a) icke konkurrensutsatta marknader kan konkurrensstömingen bestå i att effektivare privata företag stängs ute från en potentiell marknad genom att priset till följd av skattefinansiering understiger de genomsnittliga kostnaderna.

b) konkurrensutsatta marknader kan konkurrensstömingen bestå i att effektivare privata företag slås ut eftersom de inte kan konkur- rera med priser, som till följd av korssubventionering understiger de genomsnittliga kostnaderna. En sådan bidrags- eller marginalprissätt- ning benämns i det följande konkurrenssnedvridande prissättning.

Anm: Offentlig underprissättning i sin konkurrensrättsliga bemärkelse fångar endast en ringa del av de fall som kan innefatta konkurrensstörande försäljning till underpris.

2) När myndigheter konkurrensutsätter sin verksamhet

kan konkurrensstömingen bestå i att privata företag får onödiga kostnader för anbudsräkning och outnyttjade investeringar om en upphandling avbryts på icke affärsmässiga grunder. Skälet till av- brytandet kan vara politiskt eller vara en konsekvens av bristande förberedelser.

3) När myndigheter ger stöd till företag

a) kan konkurrensstömingen bestå i att ett företag får ett stöd som snedvrider konkurrensen.

b) kan konkurrensstömingen bestå i finansiella etableringshinder vid bidragsgivning till enskild producent (friskolor, enskild bamomsorg, privatpraktiserande läkare, tandläkare, sjukgymnaster)

8.3.1. Konkurrensstörningar som kan uppkomma när myndigheter och offentliga företag säljer tjänster på icke konkurrensutsatta och konkurrensutsatta markna- der

Icke konkurrensutsatt verksamhet Det finns en rad exempel på områden där offentliga organ på central, regional eller lokal nivå är i princip ensamma om att tillhandahålla ifrågavarande tjänster, dvs. marknaderna kan karaktäriseras som monopol eller monopolliknande. Dessa monopol kan grundas på reglering eller på särskilda produktionsbetingelser enligt följande indelning.

a) Legala monopol (t.ex. räddningstjänst och renhållning) eller finansiella monopol (bl.a. barn- och äldreomsorg, barn- och ung- domstandvård samt hälso- och sjukvård).

b) Naturliga monopol (sam- och stordriftsfördelar i försörjnings- sektorerna)

Det som kännetecknat den offentliga näringsverksamheten och som fortvarande i hög grad kännetecknar det offentliga engagemanget är att verksamhetema i stor utsträckning handlar om att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar och service till allmänheten. Verksamheterna är ofta monopolartade eller är av sådan karaktär att kollektiv finans- iering är en nödvändig förutsättning för verksamhetens fortbestånd. Inte sällan har det offentliga engagemanget motiverats av att det saknats en naturlig marknad eller att marknaden inte lyckats tillgodose fördelnings- politiska mål.

Konkurrensproblemen består i 1) att effektivare privata företag stängs ute från en potentiell marknad

när lagstiftaren eller huvudmannen bestämt att verksamheten skall bedrivas i egen regi och med anställd personal

2) att naturliga monopol med sam- och stordriftsfördelar kan göra det svårt att förena konkurrens med krav på samhällsekonomisk effektivitet.

Konkurrensutsatt verksamhet I detta fall säljer den offentliga enheten hela eller delar av sin produk- tion på marknaden., inklusive s.k. extern uppdragsverksamhet. Som regel sker detta i konkurrens med privata företag och/eller andra säljande offentliga enheter. Det säljande offentliga företaget kan också inneha en monopolställning på en annan marknaden än den där aktuell försäljningen sker. Problemen ser dessutom olika ut beroende på om det är fråga om helt marknadskopplad eller partiellt marknadskopplad näringsverksamhet.

Den helt konkurrensutsatta verksamheten Den helt marknadskopplade näringsverksamheten är riktad mot en marknad. Verksamheten är i huvudsak uppdragsfinansierad. Ofta finns klara vinstm ål för verksamheten (eldistribution, järnvägstrafik, Posten).

Konkurrensstömingen består i 1) att en lönsam del subventionerar den del där försäljningen sker i konkurrens med andra näringsidkare. 2) att överskottskapacitet säljs på marknaden till priser under marknadspriser eller till priser som inte ger täckning för samtliga kostnader. Bidrags- eller marginalprissättning omöjliggör konkurrens från andra företag.

Den partiellt marknadskopplade verksamheten Den partiellt marknadskopplade näringsverksamheten är delvis uppdragsfinansierad genom produktion och försäljning av tjänster till externa köpare.

Konkurrensstömingen består bl.a. i att uppdragsverksamheten är inte klart åtskild från den anslagsfinansierade produktionen vilket innebär risk för korssubventionering och dämied en prissättning som långsiktigt inte ger täckning för de till uppdragsverksamheten hänförliga fasta och rörliga kostnaderna.

Exempel på klagomål från Konkurrensverkets redovisning: (Konkurrensverkets rapport återges i sin helhet i bilaga 2)

Försvarsmakten. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning/ försäljning på extern konkurrensmarknad med hänvisning till principen om sambruk (framtida helikoptertransporter)

Konkurrensverkets bedömning: KV ansåg att de militära myndig- heterna omfattas av KL och att det fanns anledning att utreda alternativa lösningar. Såvitt KV kunde förstå skulle en avgiftssättning som täcker samtliga kostnader utom sådan som är specifika för det militära försvaret innebära att de civila sjuktransportema skulle komma att subventioneras med hjälp av skattefinansierade militära resurser.

Försvarsmakten/ Norrbottens Arméflygbataljon. Ifrågasatt under- prissättning vid anbudsgivning/försäljning på extern konkurrensm arknad med hänvisning till principen om sambruk (helikoptertransporter)

Konkurrensverkets bedömning: a) (ansökan om icke-ingripandebes- ked) KV fann att fördelning av samdriftsvinster vid parallellt utnyttjande av helikoptrar i militära och civila sammanhang inte omfattas av förbuden i KL. De privata företagen hade dock inte samma möjligheter som armén att uppnå samdriftsvinster. KV betonade att armén borde anpassa prissättningen efter de förutsättningar och kostnader som skulle uppkomma om verksamheten bedrevs i ett fristående företag med normala lönsamhetskrav. b) (anmälningar om underprissättning) KV konstaterade att flygbataljonen inte var dominerande på marknaden för sjuktransporter med helikopter, dvs. ifrågasatt underprissättning var inte i strid med KL. c) (hemställan om att återkalla icke-ingripandebesked) KV konstaterade att flygbataljonens syfte inte kan ha varit att eliminera konkurrerande företag från marknaden för att därefter höja sina priser utöver de priser som skulle gällt vid en konkurrenssituation. Avgiftsför- ordningen och förordningen om militär medverkan i civil verksamhet förhindrade armén att ta ut priser som översteg kostnaderna. Det blev mot denna bakgrund inte aktuellt att pröva om amrén hade en domine- rande ställning.

Försvarsmakten / Sydkustens marinkommando. Ifrågasatt under- prissättning vid anbudsgivning/försäljning på extern konkurrensm arknad med hänvisning till principen om sambruk (sjötransporter)

Konkurrensverkets bedömning: KV fann, mot bakgrund av pågående statliga utredningar inte anledning att nämiare utreda de förhållanden som påtalats. NO hade tidigare påtalat att marinkommandots prissättning "borde ansluta till normala marknadsmässiga principer".

Försvarsmakten / Garnisionen i Skövde och Skaraborgs läns lands- ting. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning/försäljning på extern konkurrensmarknad med hänvisning till principen om sambruk

(beställningstrafik med buss och taxi).

Konkurrensverkets bedömning: KV ansåg i yttrande till länsstyrelsen i samband med ansökan om trafiktillstånd för gamisionen att det fanns en påtaglig risk för att försäljning inom ramen för sambruk till subventionerade priser skulle leda till en från såväl konkurrens- som samhällsekonomisk resursanvändningssynpunkt olycklig utslagning av "icke subventionerade" konkurrenter. Landstinget har tillstånd för taxitrafik och erbjuder med hänvisning till sambruksprincipen person- transporter mellan olika vårdinrättningar och hemtransport efter avslutat sjukbesök till kommunen. Därmed konkurrerar landstinget med privata taxiföretag om bl.a färdtjänsttransporter

Gävle kommun, Gävleborgs läns landsting, Jämtlands läns landsting och Östersunds kommun. Ifrågasatt underprissättning vid anbuds- givning/försäljning på extern konkurrensmarknad med hänvisning till principen om sambruk (företagshälsovård)

Konkurrensverkets bedömning: KV bedömde att företagshälsovården var företag i KL:s mening men att ingen av de kommunala enheterna hade dominerande ställning på resp. marknad. Det var därmed inte aktuellt att pröva om priserna utgjorde en underprissättning i KL:s mening.

Stockholms läns landsting. Ifrågasatt underprissättning vid anbuds- givning/försäljning på extern konkurrensmarknad (företagshälsovård)

Konkurrensverkets bedömning: Landstinget beslutat att efter KV:s - frågor ej erbjuda de tjänster (företagshälsovård) som klagomålet avsåg.

Stockholms stad. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning/- försäljning på extern konkurrensmarknad (bassängbad)

Konkurrensverkets bedömning: KL tillämplig. Staden ansågs ha dominerande ställning. Men prissättningen var dock inte oförenlig med KL. Ett skäl var att syftet inte varit att konkurrera ut andra bad. KV framförde att det är viktigt att kommunala stöd måste vara tillgängliga för alla företag som verkar utifrån likartade förutsättningar.

Sundsvalls kommun. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning/ försäljning på extern konkurrensmarknad (friskvård)

Konkurrensverkets bedömning: friskvård (gym och work-out) var företag i KL:s mening. Ej dominerande ställning. Därför ansågs den ifrågasatta underprissättningen inte vara i strid mot KL. Enligt an- mälaren var priserna allmänt sätt låga och de kommunanställda och arbetslösa fick 25 % rabatt på priserna. Enligt KV borde alla företag som driver gym- och work-outverksamhet under likartade förutsättningar omfattas av rabattsystemet.

Stockholms stad. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning/ försäljning på extern konkurrensmarknad (friskvård)

Konkurrensverkets bedömning: Enligt KV var inte kommunen dominerande aktör på marknaden för friskvårdsverksamhet (gym work-out ), dvs. i detta fall var det inte fråga om missbruk av domine- rande ställning enligt KL. Enligt KV var det olämpligt från konkurrens- synpunkt att staden enbart stödjer friskvårdsverksamhet som drivs i stadens regi.

Umeå kommun. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning/ försäljning på extern konkurrensmarknad (städverksamhet)

Konkurrensverkets bedömning: Inget som tydde på att kommunens städenhet hade en dominerande ställning på den relevanta marknaden. Enligt anmälarens uppgift understeg det kommunala anbudet konkur- renternas "relativt mycket".

Värnamo kommun och Falkenbergs kommun. Ifrågasatt under- prissättning vid anbudsgivning / försäljning på extern konkurrensmar- knad (försäljning och service av brandredskap)

Konkurrensverkets bedömning: Varken Värnamo kommun eller Falkenbergs kommun kunde sägas ha dominerande ställning på den relevanta marknaden. Därför prövades inte prissättningen enligt KL. Verket ansåg det vara allvarligt från konkurrenssynpunkt att kommuner- na utnyttjade sin myndighetsroll att sälja varor och tjänster i konkurrens med privata företag.

Strömsunds kommun. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning/ försäljning på extern konkurrensmarknad (laboratorieverksamhet i kommunalt bolag)

Konkurrensverkets bedömning: Kommunens laboratorium hade inte

dominerande ställning på den relevanta marknaden. Ifrågasatt under- prissättning omfattades därför ej av KL:s förbud mot missbruk av dominerande ställning. KV framförde vad som kunde krävas av kommunen för att det skulle ges bättre förutsättningar för konkurrens- neutralitet på marknaden (särredovisning, ej kontinuerliga tillskott).

Landstinget i Västernorrland. Ifrågasatt underprissättning vid anbuds- givning/ försäljning på extern konkurrensmarknad (vuxentandvård)

Konkurrensverkets bedömning: Folktandvårdens erbjudande till alla 20-åringar om gratis tandhälsoundersökning stred inte mot KL eftersom ungefär hälften av privattandläkama också erbjöd gratis tandhälso- undersökning. KV påpekade att eftersom landstingets motiv var att främja tandhälsan och detta finansierades med skattemedel borde 20- åringama givits frihet att välja folktandvården eller ett privat företag.

Örebro läns landsting, landstinget i Sörmland och Göteborgs kommun Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning/försäljning på extern konkurrensmarknad (försäljning av engångsartiklar för djursjukvård)

Konkurrensverkets bedömning: Länia Material AB (som ägs av landstinget i Sörmland och Länia AB som i sin tur ägs av Örebro läns landsting) och Göteborgs kommuns sjukvårdsförvaltning hade inte dominerande ställning på marknaden och frågan om underprissättning var därmed inte aktuell att pröva enligt KL. KV pekade på den snedvridning av konkurrensen som kan följa av att kommunala företag agerar på konkurrensmarknader.

Örebro läns landsting. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning/- försäljning på extern konkurrensmarknad (tvätteritjänster som utförs av landstingsägda Länia AB)

Konkurrensverkets bedömning: I KV:s undersökning ingick inte i första hand att pröva om underprissättning i KL:s mening förekommit vid anbudstävlingar där Länia deltagit. KV ansåg att Länia hade ett godtagbart redovisningssystem men att Länia hade konkurrensfördelar eftersom intäkterna till större delen utgjordes av beställningar från landstinget och att någon upphandling inte hade gjorts av landstinget. Risk fanns för korssubventionering mellan icke konkurrensutsatt och konkurrensutsatt verksamhet.

Landstinget i Västernorrland. Ifrågasatt underprissättning vid anbuds- givning/ försäljning på extern konkurrensmarknad (tvätteritjänster som utförs av det landstingsägda Långseletvätten AB)

Konkurrensverkets bedömning: KV ansåg att Långseletvätten hade klara konkurrensfördelar p.g.a. att landstinget inte hade ställt något långsiktigt avkastningskrav och att landstinget slutit ett IO-årigt avtal med företaget som löpte ut 1999. Företagets kostnadsredovisning motsvarade högt ställda krav på kostnadsfördelning men var ändå inte tillräckligt för att fastställa graden av kostnadstäckning för tvätteritjän- ster som utfördes åt två hotell .

Tierps kommun. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning/ försäljning på extern konkurrensmarknad (tvätteritjänster)

Konkurrensverkets bedömning: Kommunen var inte dominerande på marknaden. Det var därmed inte aktuellt att pröva om prissättningen var i strid med 19 & KL. KV ansåg att tvätteriverksamheten priser grundats på bristfälliga kalkyler. Det fanns påtaglig risk för att priserna bestäm- des utan tillräcklig kännedom om kostnaderna för tvätten.

Härryda kommun Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning/ försäljning på extern konkurrensmarknad ( måltidsverksamhet som utförs av det kommunägda Måltidsbolaget Härryda Måltidsservice AB)

Konkurrensverkets bedömning: KV fann att måltidsbolagets priser inte kunde anses vara en underprissättning i KL:s mening. KV framhöll att ett avtal mellan kommunen och bolaget medförde att bolaget hade en konkurrensfördel jämfört med andra konkurrerande företag. Upp- handling hade inte ägt rum.

Arbetsmarknadsverket. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning/ försäljning på extern konkurrensmarknad (konsulttjänster)

Konkurrensverkets bedömning: Ej i strid med KL då konsulttjän— stverksamheten inte bedömdes ha en dominerande ställning på markna- den.

Utvecklingsfonden iDalarna. Ifrågasatt underprissättning vid anbuds- givning/ försäljning på extern konkurrensmarknad (starta eget ut- bildning)

Konkurrensverkets bedömning: Fallet bedömt enligt gamla KL. Fondens anbudspris understeg de faktiska kostnaderna. KV tyckte att systemet med statsbidrag var otillfredsställande ur konkurrenssynpunkt och att det varit bättre om subventionen riktades direkt till de som genomgår utbildningen.

Lantmäteriverket. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning/ försäljning på extern konkurrensm arknad (mät- och kartritningstjänster)

Konkurrensverkets bedömning: Enligt KV verifierade inte uppgifterna i ärendet att tillämpade priser utgjorde underprissättning i KL:s mening. Eftersom uppdragsverksamheten bedrevs integrerat med annan verksam- het fanns dock påtaglig risk för att anslagsfmansierad verksamhet fick subventionera konkurrensutsatt verksamhet. KV uttalade att det fanns påtaglig risk för att konkurrensen skulle snedvridas och att LMV:s organisation borde ändras.

Posten och Riksbanken. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning/ försäljning på extern konkurrensmarknad (dagskassehantering)

Konkurrensverkets bedömning: KV fann inte något belägg för underprissättning i KL:s mening. KV framförde att en bidragande orsak till att Posten och Riksbanken kunde hålla lägre priser var att de hade lägre säkerhetskrav än privatbankema.

8.3.2. Konkurrensstörningar som kan uppkomma när myndigheter och offentliga företag konkurrensutsätter egenregiverksamhet

Konkurrensstömingen består i att privata företag får onödiga kostnader för anbudsräkning och outnyttjade investeringar om en upphandling avbryts på icke affärsmässiga grunder. Skälet till avbrytandet kan vara politiskt eller vara en konsekvens av bristande förberedelser. Förfarandet kan även leda till utebliven tillväxt och dämied samhällsekonmiska förluster.

Bristande konkurrensneutralitet En myndighet kan välja att konkurrensutsätta verksamheten genom ett direkt marknadstest.

Kritik har riktats mot att handläggningen av dessa upphandlingsärenden i många fall brustit i konkurrensneutralitet. Bortsett från fall där upphandlingsprocessen avbrutits av politiska skäl har det bl.a. hävdats att principer för utfomining och kalkylering av interna bud ofta inte klargörs i samband med att anbud infordras. Det har vidare gjorts gällande att anbudsprövningar ofta lägger för stor tonvikt på olika slag av avvecklingskostnader om det externa anbudet skulle vinna samtidigt som egenregins samtliga kostnader (t.ex. kostnader för gemensam kommunadministration) ej beaktas i tillräcklig omfattning. Någon riskpremie kalkyleras aldrig in i det interna budet.

Avsaknad av enhetliga principer för intern redovisning och kalkylering av interna bud Avsaknaden av enhetliga principer för intern redovisning och kalkyle- ring av interna bud som kan ge korrekt infomiation om egenregins direkta och indirekta kostnader samt om samkostnader och särkostnader vid val av externa anbud innebär en risk för en systematiska felbe- dömningar.

1) Vid anbudsprövningen görs en undervärdering av det externa budets eller intembudets sam- och särkostnader vilket leder till att ett för myndigheten dyrare alternativ väljs. Detta kan snedvrida konkurren- sen till nackdel för externa anbudsgivare. Om felkalkylkeringen beror på att kostnader som borde ha belastats externa anbudsgivare inte medtagits, t.ex. avvecklingskostnader, kan valet av extern utförare i ett kortsiktigt perspektiv ge ett för myndigheten negativt totalekonomiskt utfall.

Riskerna för undervärdering kan emellertid reduceras bl.a. genom att beställaren alltid, oavsett om egen regin deltar i upphandlingen eller ej, upprättar en referenskalkyl över egenregienhetens kostnader. Referenskalkylens syfte är att ge underlag för affärsmässiga bedömningar och skall avse befmtlig verksamhet.68

2) Oklar ansvarsfördelning mellan beställare och utförare vid konkur- rensutsättning kan även medföra olika typer av jävssituationer. Det förekommer att samma personer som deltagit i utformningen av förfrågningsunderlaget även deltar i utformning av ett internt bud.

68Stockholms Stads anvisningar av den 14 juni 1994 för upprättande av konkurrensneutral intraprenadkalkyl.

Om myndigheten har en traditionell organisation kan det även förekomma att myndighetens chef svarar för såväl beslut om upphandling som för avgivande av myndighetens interna bud.

Indirekt marknadstest Marknadstestet kan även ske indirekt, dvs. anbud infordras endast från externa anbudsgivare. Den upphandlande enheten förutsätts i detta fall avsluta upphandlingen och utnyttja externa offerter i syfte att stämma av den inre effektiviteten hos egna utförarenheter.

]) Den upphandlande enheten kan komma att anta ett onormalt lågt anbud och härigenom medverka till en typ av underprissättning. Enligt LOU måste en myndighet som förkastar ett extremt lågt anbud som oseriöst begära in en förklaring från anbudsgivaren. Enligt EU:s upphandlingsregler finns det ingen formell skyldighet för en myndighet som erhåller ett anbud som är onormalt lågt att närmare undersöka hur detta anbud kalkylerats. Däremot finns motsvarande krav som i LOU om att en myndighet som har för avsikt att avfärda ett onormalt lågt anbud som oseriöst först måste tillskriva berört företag och be om en skriftlig förklaring. Frågan om en utvidgad undersökningsplikt övervägs för närvarande av kommis- sionen och ett beslut väntas inom en inte allt för avlägsen framtid.

2) En felaktig värdering av egenregienhetens effektivitet kan resultera i en situation där samtliga externa anbud visar sig vara ett dyrare alternativ än att fortsätta driften i egen regi. Ett vinstmaximerande företaget som deltar i anbudstävlingen kommer att offerera det pris som på marginalen understiger dess värsta konkurrent, dvs. sträva efter att lägga sig precis under det för beställama näst förmånligaste anbudet. Om företaget inför anbudsgivningen utnyttjat information från myndighetens offentliga kostnadsbudget kan det offererade priset mycket väl sammanfalla eller till och med överskrida dessa kostnader.

Klagomål som redovisats av Konkurrensverket

Jönköpings läns landsting. Ifrågasatt underprissättning vid upphandling (sjukvård)

Konkurrensverkets bedömning: Vårdcentralens "pris" motsvarade knappt lönekostnader och ej kostnader för lokaler och administration.

Förfrågningsunderlaget oklart. Ej uppgift om vilka lokaler som skulle användas ej uppgift vad som avsågs med totalkostnad. Ej möjligt att korrekt särredovisa den egna verksamheten.

Landstinget Dalarna. Ifrågasatt underprissättning vid upphandling (sjukvård)

Konkurrensverkets bedömning: KL inte tillämplig då landstinget i sin upphandlarroll ej kunde anses vara företag. Saknades klar konkurrens- strategi. Värderingsgrunder ej angivna. Spelreglerna ändrades efter hand. Interna priser i enskilda fall underskattade med drygt 40 procent. Ärendet är "ett exempel på hur landstingens roll som både finansiär och producent av sjukvård i konkurrens med privata företag har en inbyggd intressekonflikt".

Göteborgs kommun. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning/ försäljning på extern konkurrensmarknad (gaturenhållning-och sophante- ring)

Konkurrensverkets bedömning: Kommunen hade en dominerande ställning på marknaden men KV bedömde att de berörda anbudsprisema översteg de genomsnittliga rörliga kostnaderna. Det kunde inte visas att prissättningen var ett led i en plan eller hade till syfte att eliminera eller försvåra marknadsinträdet för en konkurrent. Därför ansågs prissätt- ningen inte utgöra missbruk av dominerande ställning.

Växjö kommun. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning/ försäljning på extern konkurrensmarknad (sophantering)

Konkurrensverkets bedömning: Inga synpunkter på kommunens upphandlingsförfarande. Att egenregins interna bud var billigare kunde enligt kommunen bero på att den kommunala självkostnadsprincipen låg till grund för det interna budet och att detta inte omfattade en vinst- marginal. KV noterade att sophanteringen var delvis skattesubventione- rad men att risken för korssubventionering hade begränsats genom särredovisning av kostnaderna för renhållningen/ sophanteringen.

Helsingborgs stad. Ifrågasatt intressekonflikt vid anbudsutvärdering och val mellan egenregi och entreprenad (vårdtjänster)

Konkurrensverkets bedömning: KV fann inte stöd för att något enskilt företag skulle ha gynnats från konkurrenssynpunkt. KV framförde vikten

av att utarbeta bättre beslutsrutiner i anslutning till upphandling.

Linköpings kommun. Ifrågasatt intressekonflikt vid anbudsutvärdering och val mellan egenregi och entreprenad (städtjänster)

Konkurrensverkets bedömning: KL ej tillämplig p.g.a. att kommunen ej var företag. Enligt KV utnyttjades inte möjligheterna till en effektivi- tetsfrämjande anbudskonkurrens på ett godtagbart sätt. Påtaglig risk för att en anbudsgivare gynnats.

AB Dalatrafik. Ifrågasatt intressekonflikt vid anbudsutvärdering och val mellan egenregi och entreprenad (transporttjänster med buss)

Konkurrensverkets bedömning: KV framförde att om det vid en upphandling av ett moderbolag ges anbud från ett dotterbolag till moderbolaget och styrelsemedlemmama är delvis desamma i moderbo- laget och dotterbolaget kan detta få oönskade effekter från konkurrens- synpunkt vid anbudstävling och val av anbudsgivare.

Bohuslandstinget. Ifrågasatt intressekonflikt vid anbudsutvärdering och val mellan egenregi och entreprenad (vårdtjänster)

Konkurrensverkets bedömning: Det saknades en klar konkurrensstra- tegi. Det klargjordes inte i förväg hur anbuden skulle komma att utvärderas. Förutsättningama ändrades under upphandlingens gång. KV konstaterade att det saknades lagregler som skulle göra det möjligt för en privat vårdgivare att få rätt mot en kommunal egen-regi enhet.

8.3.3. Företagsstöd

Enligt EG:s definition på statsstöd omfattas i princip allt stöd som går från offentliga organ till enskilda eller företag av begreppet. Det innebär, rent teoretiskt, att den offentliga medelsfördelning till myndig- heterna, investeringar i vägar, sjukhus eller bamstugor etc. kan bli föremål för prövning enligt statsstödsreglema under förutsättning att stödet har samhandelseffekt. Generella individinriktade stöd inom ramen för socialförsäkringama (sjukförsäkringen, arbetslöshets- och arbets- skadeförsäkringen) faller däremot utanför statsstödsbegreppet.

Genom att beslut om stöd i regel sker hos flera olika myndigheter kan vissa samordningsproblem uppkomma, särskilt om stöd lämnas i en

bransch med få företag utspridda över landet. Motverkande faktorer är den relativa trögheten i beslutsprocessen samt att offentlighetsprincipen bidrar till ett transparent förfarande. Vidare är det viktigt att sätta in stödet i sitt sammanhang där målsättningen är utveckling och ekonomisk tillväxt. Satsningar görs i företag med utvecklingspotential och endast i undantagsfall genomförs räddningsaktioner.

Arbetsmarknadsdepartementet har i sin översyn av förordningen 1990:642 om regionalpolitiskt företagsstöd infört skrivningar som uttryckligen fastslår att bidrag skall beslutas bland annat med hänsyn till konkurrensförhållandena på den marknad där verksamheten skall bedrivas. Sådana överväganden har dock i praktiken skett även tidigare. Huvudregeln är att kommunalt delägande i privata företag inte accepteras, bl.a. för att detta inte bedöms vara förenligt med den kommunala kompetensen. Temporära understödsinsatser kan aktualiseras om berört företag är den dominerande arbetsgivaren på orten och en konkurs kan fömrodas skapa allvarliga sysselsättningsproblem. De två undantagen från nämnda huvudregel gäller stöd till industrilokaler och turistanläggningar.

Om bidraget ges till ett visst företag eller till någon som vill starta ett privat företag kan bidraget förorsaka störningar på marknaden om det bara är något eller några företag som gynnas.

Konkurrensstömingama kan bestå i

l) Myndigheten fattar beslut om att stödja/subventionera ett eget företag som går med förlust p.g.a att verksamheten inte drivs affärsmässigt. Detta företag kan därmed sätta priser under de genomsnittliga totala kostnaderna för verksamheten. Konkurrerande privata företag, som inte kan hålla högre priser än de offentliga företagen, får inte täckning för sina kostnader och riskerar att komma på obestånd och ytterst träda ut från marknaden.

2) Myndigheten fattar beslut om att stödja/subventionera privata företag inom ett visst område för att därigenom upprätthålla sysselsättningen inom området. Om stödet /subventionen inte ges till alla företag på den relevanta marknaden som har samma förutsättningar kan de företag som inte får stöd få svårt att hävda sig mot de företag som får stöd. Här bör nämnas att om ett företag får ett stöd som över- stiger de nackdelar som det innebär att finnas inom ett visst område kan detta leda till konkurrenssnedvridningar och därmed samhälls-

ekonomiska förluster.

3) Myndigheten lämnar individinriktat stöd som endast kommer vissa näringsidkare till del på den relevanta marknaden (starta eget bidrag etc). De företag som redan finns på marknaden kan få svårt att konkurrera med den nya marknadsaktören.

4) Myndigheten ger bidrag till enskild näringsverksamhet, t.ex. ett personalkooperativ inom barnomsorgen. Trots att det är fråga om en tjänst som utförs för kommunens räkning upphandlas inte tjänsten i konkurrens. Andra företag som skulle kunna utföra tjänsten får inte någon chans att lämna ett konkurrerande anbud. Detta kan innebära en form av underprissättning genom att onödigt höga kostnader för "bidragsmodellen" undervärderas.

Exempel från Konkurrensverkets redovisning

Kiruna kommun och Västerås kommun. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning / försäljning på extern konkurrensmarknad (friskvård)

Konkurrensverkets bedömning: Det privata friskvårdsföretaget Medic Kumla AB (Medic) samarbete med kommunen påverkade marknaden men med hänsyn till övergångsbestämmelsema prövades inte avtalet utifrån KL. KV framförde att kommunen borde ha beaktat konkurrens- snedvridande effekter av ett kommunalt engagemang som gick ut på att kommunen hyr ut en lokal i simhallen och ställer personal till för- fogande mot att Medic bygger om lokalen och ställer ut utrustning. KV framhöll att en subventionering kunde undvikas om kostnaderna för verksamheten klart framgick av kommunens redovisning. I Kirunafallet tycks KL varit tillämplig på verksamheten men avtalet ej prövats med hänsyn till möjligheter för företagen att ändra avtalet. I Västeråsfallet hade kommunen inte en dominerande ställning på relevant marknad.

Länsarbetsnämnden i Kopparbergs län (LAN). Ifrågasatt konkurrens- snedvridning vid stödgivning (stöd till kursverksamhet för småföre- tagare)

Konkurrensverkets bedömning: Offentliga aktörer som ger stöd är i denna funktion normalt inte företag i KL:s mening. KV ansåg dock att konkurrensen på utbildningsmarknaden kunde snedvridas om stödet som i detta fall enbart lämnades till en intresseorganisation (som överförde

pengarna till ett helägt dotterbolag). LAN borde med hänsyn till de regler som LAN:s bidragsgivning analyserat effekterna på konkurrensen.

Länsarbetsnämnden i Kristianstads län. Ifrågasatt konkurrenssned- vridning vid stödgivning (stöd till att starta företag)

Konkurrensverkets bedömning: KV ansåg att eftersom det redan fanns en etablerad handlare på en ort med 400 invånare var ett starta- eget-stöd som köpman på denna ort ej förenligt med lönsamhetskravet i förordningen (1984:523) om försöksverksamhet med bidrag till arbetslösa som startar egen näringsverksamhet. Om en näringsidkare tvingades lägga ned sin verksamhet därför att en annan fått statliga bidrag kunde agerandet ifrågasättas ur konkurrenssynpunkt.

Uppvidinge kommun. Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning (stöd till industriella utvecklingstjänster)

Konkurrensverkets bedömning: Det planerade kommunala utveck- lingsbolagets verksamhet som initialt skulle finansieras med offentliga medel skulle kunna slå ut privata konsultbolag från marknaden eftersom de kommunala utvecklingskonsultema inte skulle ta betalt för sina insatser. Stödet var olämpligt från konkurrenssynpunkt.

Stockholms stad. Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning (stöd till utomhus bassängbad)

Konkurrensverkets bedömning: KV ansåg att kommunens agerande inte var i strid med KL. KV ansåg att det är viktigt med hänsyn till konkurrensneutrala villkor på marknaden att kommunala stöd till olika aktiviteter för invånarna måste vara tillgängliga för alla företag under likartade förutsättningar. Kommunen hade ej något syfte att konkurrera ut en konkurrent.

Hallsbergs kommun. Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning (stöd till hotell-och restaurangverksamhet genom subventionerad hyra)

Konkurrensverkets bedömning: Enligt KV var det i princip ofrånkom- ligt att den kommunala stödgivningen ledde till att Stinsen gavs möjligheter att sätta lägre priser än andra hotell- och konferensföretag i Hallsberg med omnejd. Olämpligt att kommunen genom det aktuella hyresavtalet subventionerade Stinsen.

Pajala kommun Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning (stöd till hotell-och restaurangverksamhet via driftbidrag till Folkets Hus- förening)

Konkurrensverkets bedömning: KV beräknade att marknadshyran i Pajala uppgick till 200 kr per kvadratmeter och år samt att den faktiska hyran var 157 kr per kvadratmeter och år. (Stödet till "arrendatorn" uppgick alltså till 43 kronor per kvadratmeter och år). KV fann inte grund för åtgärder enligt KL. KV uttalade dock att det normalt inte är önskvärt att kommuner stödjer kommersiell verksamhet. Lokaluthyr- ningen borde ha föregåtts av en öppen anbudsinfordran.

Eksjö kommun Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning (stöd till hotellverksamhet)

Konkurrensverkets bedömning: Stödgivningen till hotellet omfattades inte av KL. KV påpekade att kommuner bör undvika att med skatteme- del stödja ekonomisk / kommersiell verksamhet på konkurrensmarkna- der.

Trelleborgs kommun. Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning (stöd / hyresförlustgaranti till kommunalt bostadsföretag)

Konkurrensverkets bedömning: KV framförde att KL inte var tillämplig och noterade de uttalanden som gjordes av Bostadsutskottet i betänkandet 1992/931BoU 19 där det framhölls att det får anses vara kompetensenligt för en kommun att skapa, driva och stödja kommunala bostadsföretag. KV framhöll risken för konkurrenssnedvridning till följd av en hyresförlustgaranti eller andra fomier av stödgivning - särskilt i detta fall då hyran i det totala beståndet i stor utsträckning bestäms utifrån allmännyttans kostnader. KV pekade även på de kommunala företagens sociala ansvar för bostadsförsörjningen.

Jönköpings kommun. Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning (stöd / aktieägartillskott till kommunalt bostadsföretag)

Konkurrensverkets bedömning: KV konstaterade att KL inte var tillämplig. Hänvisade till att KV behandlat likartade frågeställningar i tidigare beslut.

Eskilstuna kommun. Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning (stöd / förmånliga lånevillkor till eget bolag)

Konkurrensverkets bedömning: Utlåningen kunde inte anses vara ett konkurrensbegränsande beteende i KL:s mening varför KL ej tillämplig. KV pekade på att det förhållandet att det kommunala bolaget kunde få förmånligare lånevillkor än sina konkurrenter och även i övrigt hade mindre risktagande kunde verka negativt på företagsstruktur och effektivitet på berörda marknader.

Statens invandrarverk. Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stöd- givning (stöd till tolkverksamhet i statlig regi)

Konkurrensverkets bedömning: KV kunde konstatera att Statens invandrarverk inte agerade i en företagarroll när man beslutade att inrätta ett kompetenscetrum i egen regi. KL var därför inte tillämplig. KV betonade vikten av att verksamheten vid kompetenscentrum hålls organisatoriskt och redovisningsmässigt klart åtskild från övrig verksamhet.

Jönköpings läns landsting Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning (subventionering av vuxentandvård)

Konku rrensverkets bedömning: KV framhöll att skattesubventionering av folktandvård kunde innebära underprissättning i KL:s mening. Vuxentandvårdens priser regleras dock genom en statlig tandvårdstaxa och eventuell underprissättning blev inte aktuell att pröva. KV framhöll att en förutsättning för att uppnå konkurrensneutrala villkor på tandvårdsmarknaden är att folktandvårdens olika verksamheter är redovisningsmässigt och organisatoriskt klart åtskilda.

Göteborgs kommun. Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning (subventionering av "avknoppad" privat tandteknikerverksamhet)

Konkurrensverkets bedömning: KV ansåg att i rollen som upphand- lare av tandtekniska tjänster var kommunen inte företag i KL:s mening. I sin egenskap av uthyrare av lokaler var dock kommunen ett företag i KL:s mening. "Avsiktskriteriet" var dock inte uppfyllt vilket medförde att "de subventionerade hyresprisema" inte var i strid med KL. Utförsäljningen av den tandtekniska verksamheten hade gjorts utan att andra presumtiva köpare fått lämna anbud. Kommunen gav stora ekonomiska fördelar till det privata tandteknikerföretaget. Kommunens agerande kunde inte anses överensstämma med önskvärda principer om tillvaratagande och utnyttjande av konkurrens för att erhålla fömiånliga inköpsvillkor. Förfarandet kunde också försvåra för andra företag att

effektivt konkurrera på denna marknad.

Kronobergs läns landsting. Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning (stöd till och subventionering av tandvårdsföretag)

Konkurrensverkets bedömning: Landstinget och det landstingsägda bolaget var i sin stödgivande roll inte företag i KL:s mening. I sin roll som utgivare av subventioner för lokaler och utrustning var bolaget företag enligt KL men här var det s.k. "avsiktskriteriet" inte uppfyllt.

Konkurrensverket har efter att verkets rapport överlämnats till ut- redningen redovisat ytterligare ett tiotal ärenden som rör de konkur- rensproblem som anges i kommittédirektiven. Dessa ärenden förändrar dock inte den analys som verket gjort och återges därför inte i betänkandet.

8.4. Konkurrensverkets analys av klagomålsärendena

Konkurrensverket har på vårt uppdrag redogjort för sina erfarenheter av ovan redovisade klagomålsärenden. De områden och branscher som berörs i Konkurrensverkets rapport om klagomålsärenden är följande: bostadsmarknaden inklusive fastighetsförvaltning, brandredskap inklusive service, dagskassehantering, friskvård (främst gym och work-outverksamhet), företagshälsovård, gaturenhållning, hotell, viss laboratorieverksamhet, vissa konsulttjänster, lokaluthyming, mät- och kartritningstjänster, måltidsverksamhet, primärvård, sjukvårdsartiklar, sophämtning, städning, tandvård, tolktjänster, transporter (buss, båt, helikopter, taxi), tvätteriverksamhet, tjänster på mervärdesskatteområdet och äldreomsorg.

Konkurrensverket gör följande analys av klagomålen.

1)Konkurrenslagen kan oftast inte användas för att ingripa mot aktualiserade konkurrensproblem.

2) Offentliga aktörer har ofta inte anpassat sin kostnadsredovisning till vad som krävs i en konkurrenssituation.

3) Det är i vissa avseenden oklart vilka regler eller förutsättningar som

gäller när offentliga aktörer dels konkurrerar med andra företag, dels ger stöd till enskilda företag.

4) Införande av konkurrens i offentlig sektor har ibland utmärkts av otillräckliga förberedelser och kunskaper om konkurrenslösningar.

5) Antalet anmälningar är sannolikt få jämfört med omfattningen av konkurrensproblemet med skattesubventioner och konkurrens som rör offentliga aktörer.

Tillämpning av konkurrenslagen (KL) Enligt Konkurrensverket år ett viktigt skäl varför KL inte varit tillämplig på de aktuella konkurrensproblemen att myndigheters ifrågasatta beslut eller agerande inte varit ett led i en företagarroll, vilket är en huvudförutsättning för att tillämpa KL. Det gäller t.ex. vid myndigheters stödgivning till enskilda företag. Normalt är inte heller myndigheter företag i KL:s mening i funktionen som upphandlare av varor och tjänster som tillhandahålls invånarna och där upphandlingen inte görs i en företagarroll.

Detsamma gäller när statliga myndigheter, kommuner och landsting och deras bolag konkurrensutsätter egen verksamhet genom anbudstävlan där egenregienheten deltar med eget anbud. Om egenregienheten/för- valtningens anbudspris (intempris) inte täcker verksamhetens kostnader kan en ifrågasatt underprissättning anses falla utanför KL:s tillämp- ningsområde. Ett skäl är att förvaltningen tillhör sammajuridiska person som den offentliga aktören som svarar för upphandlingen och gör valet av anbudsgivare. Egenregienhetens anbud kan med hänsyn härtill närmast anses likställt med interna inköpsvillkor.

Verket anser att ett i princip likartat problem också kan förknippas med lagen om offentlig upphandling. Denna lag omfattar köp mellan två juridiska personer. Således kan myndighetens köp från egenregienhet efter en anbudstävlan inte anses omfattas av LOU och köpet skulle dämied inte kunna prövas enligt denna lag. Kommunalt köp från egen förvaltning är nämligen en ekonomisk transaktion inom sammajuridiska person, vilket inte kan anses vara en upphandling i LOU:s mening. Verket anser därför att företag som efter en kommunal anbudstävlan förfördelats i förhållande till kommunens/landstingets egen förvaltning har små eller egentligen inga möjligheter att få rättelse med stöd av LOU. Detta förfarande av offentlig aktör innebär i praktiken avbruten upphandling/anbudstävling. Sådant förfarande kan heller inte i princip

prövas enligt lagen om otillbörligt upphandlingsbeteende. Konkurren- sverket har i ett remissyttrande över förslaget framfört att det är angeläget från konkurrenssynpunkt att förslaget i departementspro- memorian Avbrutna upphandlingar och interna bud (Ds l994z83) genomförs.

När KL har varit tillämplig vid ifrågasatt underprissättning är det två skäl som i de flesta fall bidragit till att Konkurrensverket bedömt att prissättningen inte varit i strid med KL. Det första skälet är att den offentliga aktören inte bedömts vara dominerande på den relevanta marknaden. Ifrågasatt underprissättning har således fallit utanför KL:s förbud. Det andra skälet är att syftet att syftet att slå ut konkurrenter genom en prisreduktion inte har kunnat beläggas. Här har förekomsten av ett kommersiellt vinstmotiv en central roll. Oftast är det också svårt att koppla ett sådant vinstmotiv till att offentliga aktörer underprissätter sin verksamhet.

Utöver dess skäl framhålls att redovisningssystemen i offentlig sektor ofta inte har anpassats till vad som krävs i en konkurrenssituation. Därför har det varit resurskrävande och mycket svårt att klarlägga sambandet mellan verksamhetens kostnader och tillämpat pris, vilket kan vara ett hinder för att tillfredsställande slutföra en prövning enligt KL av offentliga aktörers ifrågasatta underprissättning.

Ej anpassad kostnadsredovisning

Enligt Konkurrensverket har redovisningssystemen i offentlig sektor ofta inte förändrats i takt med utvecklingen mot konkurrens i offentlig sektor. Det har inneburit att den offentliga aktören inte till fullo kunnat visa kostnaderna för verksamheten. Kunskap om dessa kostnader får sägas vara bland de viktigaste förutsättningama vid priskalkylering i offentlig sektor, inte minst vid upphandling och anbudskonkurrens. Det innebär också att översyn och eventuell ändring av redovisnings- systemen bör vara ett väsentligt inslag vid förberedelser av konkur- rensutsättning av offentlig verksamhet.

Inom offentlig sektor är det vanligt att olika verksamheter drivs integrerat inom samma förvaltning eller bolag. En eller flera av dessa verksamheter kan vara konkurrensutsatt. Risken är då påtaglig för s.k. korssubventionering mellan icke konkurrensutsatt och konkurrensutsatt verksamhet om sistnämnda verksamhet inte är organisatoriskt klart åtskild från övrig verksamhet och heller inte har en egen kostnads- redovisning. Subventionering av konkurrensutsatt verksamhet kan i sin

tur ge upphov till en prissättning som inte täcker verksamhetens kostnader. Enligt Konkurrensverkets erfarenheter har offentliga aktörer ofta inte särredovisat konkurrensutsatt verksamhet.

Verket framhåller att indirekta kostnader, t.ex. kostnader för central administration och lokaler, på ett rimligt sätt skall fördelas på olika förvaltningar/enheter och verksamheter. Dessa kostnader kan utgöra uppemot 30 procent av de totala kostnaderna för en viss verksam- het/tjänst. Enligt Konkurrensverkets erfarenheter förekommer också att statliga myndigheter i nämnda avseende inte heller har utvecklat sin kostnadsredovisning. I Konkurrensverkets rapport "Kommunal kostnads- redovisning - konkurrensinriktade åtgärder i beställar- och utförarmiljö", utvecklas närmare vilka förbättringar som enligt verket behöver vidtas beträffande kommuners och landstings kostnadsredovisning från bl.a. konkurrenssynpunkt.

Enligt Konkurrensverkets mening är det en ej utvecklad kostnads- redovisning, i kombination med att offentlig verksamhet normalt garanteras av skattemedel som kanske utgör de främsta skälen till klagomålen mot offentliga aktörers prissättning vid konkurrens med privata företag. För närvarande finns det heller inte en tillfredsställande garanti för att denna konkurrens inte snedvrids med stöd av skattemedel. Förhållanden på redovisningsområdet i offentlig sektor kan enligt verket medföra en påtaglig risk att införande av konkurrens kan tendera att bli ett mål i sig i stället för ett medel för effektivare utnyttjande av tillgängliga resurser.

Oklara regler och förutsättningar Enligt Konkurrensverket är det i vissa avseenden oklart vilka regler och förutsättningar som gäller för offentliga aktörer när dessa agerar på konkurrensmarknaden. En i sammanhanget väsentlig oklarhet är vilka undantag som gäller från kommunallagens förbud mot att driva spekulativ verksamhet. De prejudicerande rättsfallen är förhållandevis få och det finns även motstridiga domstolsbeslut. Nuvarande över- klaganderegler innebär också att det finns små möjligheter för privata företag att få rättelse med stöd av kommunallagen om en kommunal förvaltning eller ett kommunalt bolag etablerar sig i en bransch, t.ex. börjar utföra måltids-, städ-, eller tvätteriverksamhet på den "öppna" marknaden såsom framgår av de redovisade klagomålen till Konkurren- sverket.

Ett närliggande konkurrensproblem och en oklarhet i kommunallagens

regelverk gäller kommunernas och landstingens möjlighet att utföra tjänster åt varandra, vilket i förekommande fall normalt skall, med hänsyn till LOU:s tillämpningsområde, föregås av en anbudstävlan. Enligt kommunallagen gäller undantag från lokaliseringsprincipen om kommunen eller landstinget har tillfällig överskottskapacitet. För närvarande undersöker en arbetsgrupp inom regeringskansliet förut- sättningama för kommuner och landsting att vissa fall få utföra s.k. extern uppdragsverksamhet och dämied undantas från bl.a. lokalise- ringsprincipen.

Verket anser att offentlig stödgivning till enskilda företag är ett väsentligt konkurrensproblem. Den som får stödet får en konkurrensför- del och det gäller alltid att väga stödets positiva effekter på sysselsätt- ning mot negativa effekter på konkurrensen på berörd marknad. I berörda statliga stödförordningar ges dock i princip ingen vägledning hur stöd skall utgå för att konkurrensintresset skall kunna beaktas tillsammans med andra mål med stödet. Kommunallagen har relativt klara regler för stödgivning, men reglerna innebär att ett företag som inte är kommunmedlem inte får överklaga ett kommunalt beslut om stöd till företagets konkurrent och dämied få rättelse.

Ibland har, som framgår av klagomål till Konkurrensverket, offentlig verksamhet privatiserats samtidigt som relativt omfattande stöd givits till denna verksamhet. Stödet har givits som direkta bidrag, nedsättning av hyror, förmånliga villkor för uthyrning av nödvändig utrustning m.m. Sådana fall av stödgivning har såvitt Konkurrensverket känner till inte prövats av domstol enligt kommunallagens bestämmelser. Om berörd stödgivning skall likställas med stöd till enskilda näringsidkare enligt kommunallagens bestämmelser kan heller inte sägas med säkerhet.

Av Konkurrensverkets rapport "Offentligt stöd till näringslivet", som tillställts regeringen i mitten av 1994, och av de ärenden som redovisas i föreliggande rapport, framgår att statliga myndigheter inte alltid har kunskap om vilken effekt en viss stödgivning kan få på marknadens konkurrensförhållanden.

Konkurrenssnedvridningar som kan följa av offentlig stödgivning gäller, förutom direkta stöd till företag, även indirekta stöd. Enligt verket framkommer det av Konkurrensverkets ärenden att kommunala aktörer som uppträder på en konkurrensmarknad samtidigt har uppdrag från den egna kommunen eller landstinget utan att detta föregåtts av en upphand— ling genom anbudskonkurrens. Detta skydd mot konkurrens får ses som

en klar fördel, särskilt när dessa "direktköp" från den egna förvaltningen täcker en väsentlig del av den totala verksamhetens intäkter.

Av Konkurrensverkets ärenden framkommer också att kommunen eller landstinget ibland har tecknat kontrakt med eget bolag om att utföra en viss tjänst åt kommunen eller landstinget för en relativt lång tidsperiod. Dessa avtal innehåller också ibland s.k. förlängningsklausuler som innebär att sådana avtal i princip kan förlängas i "det oändliga" om någon av avtalsparterna inte säger upp avtalet. Det finns enligt Konkurrensverkets mening skäl att anta att denna form av förlängnings- klausuler är vanligt förekommande. Att förlänga sådana avtal ett flertal gånger motverkar syftet med LOU, dvs. att utnyttja konkurrensen på marknaden för att erhålla förmånliga inköpsvillkor. Det är dock oklart vad som gäller enligt LOU i sådana fall.

Det är också fråga om indirekt stödgivning när kommuner eller landsting gerjämförelsevis fömiånliga lån inklusive kommunal borgen till sina bolag. Av redovisade fall framgår också en form av indirekt stödgivning som innebär att myndigheter anslår medel för marknadsfö- ring av egen konkurrensutsatt verksamhet som kan ha inneburit en i sammanhanget klar konkurrensfördel.

Otillräckliga förberedelser och kunskaper om konkurrenslösningar Enligt Konkurrensverkets har införandet av konkurrens i offentlig sektor ibland utmärkts av otillräckliga förberedelser. Syftet med konkurrenslös- ningar och vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att privata företag skall få utföra verksamhet åt kommunen eller landstinget har t.ex. inte fastställts i förväg. Detta framgår bl.a. av fallet med Lands- tinget Dalarna respektive Bohuslandstinget och anbudskonkurrens om egenregiverksamhet/vårdtjänster. Sistnämnda fall visar också att även om extern anbudsgivare i förhållande till egenregienhet skulle lämnat det förmånligaste anbudet (pris— och kvalitetsmässigt) har den externa anbudsgivaren i princip inte någon möjlighet att med stöd av lagstift- ningen på upphandlingsområdet få rätt mot kommunen eller landstinget om egenregienheten skulle utses till "vinnare".

Enligt verket handlar dessa klagomål i grunden om att berörda företag inte anser att man kan konkurrera på lika villkor med den privatiserade verksamheten under rådande förutsättningar. I sådana fall kan man knappast inte tala om konkurrenslösningar. Redovisat beteende kan bli en dyr lösning för invånama/skattebetalama jämfört med en konkur- rensutsättning av verksamheten.

I andra ärenden blir i stället frågan vad myndigheten vill uppnå med att konkurrera med egen verksamhet på marknaden. I fallet med Försvars- makten och beställningstrafik med buss tycks det främsta syftet vara att öka intäkterna i verksamheten. Att utnyttja konkurrens som ett medel att effektivisera egen verksamhet har inte nämnts i detta fall. Det gäller också att i princip de fall där kommunala aktörer börjat konkurrera på marknaden utan att den del av verksamheten, oftast merparten, som tillhandahålls egen kommun eller eget landsting är konkurrensutsatt.

Konkurrensverket slutsats av redovisade ärenden blir att otillräckliga förberedelser och bristande kunskaper om en konkurrensmarknads funktionssätt har bidragit till att införande av konkurrens, eller vad man ibland närmast felaktigt kallat konkurrenslösning, i offentlig sektor inte alltid tycks ha blivit en lyckad lösning för invånarna/skattebetalama.

Få anmälningar jämfört med problemens omfattning

Oftast är det mindre företag som klagar hos Konkurrensverket på offentliga aktörers beteende i konkurrenssammanhang. Det främsta skälet torde enligt verkets bedömning vara att dessa företags större eller största kunder ofta är stat, kommun och/eller landsting.

Anmälningama till Konkurrensverket är enligt verket sannolikt få jämfört med omfattningen av redovisade konkurrensproblem. Denna slutsats grundas bl.a. på otaliga samtal och frågor som verket får från företag som ansetts sig förfördelade av myndigheter. Samtidigt har man upplyst om att man inte vill göra en anmälan då detta antas leda till minskade möjligheter att i framtiden göra affärer med den offentliga sektorn.

Nämnda "affärsmotiv" för att inte anmäla ett visst agerande kan väga tyngre hos företag med rikstäckande verksamhet än hos företag som främst agerar på lokala eller regionala marknader. Den förstnämnda företagskategorin har generellt sett relativt större ekonomisk risksprid— ning, vilket bl.a. beror på att man i många fall har ett stort antal kommuner och landsting som kunder.

En ytterligare orsak till att företag avstår från att göra anmälan till Konkurrensverket är enligt verket att man, efter bl.a. Konkurrensverkets information, känner till de små möjligheter som finns att få rättelse med stöd av KL vid underprissättning och skattesubventionering av konkurrensutsatt verksamhet. Verket framhåller att tillkomsten av LOU och lagen om otillbörligt beteende vid offentlig upphandling har bidragit

till större rättssäkerhet för enskilda anbudsgivare vid offentlig upphand- ling. Reglerna kan dock inte tillämpas vid ett konkurrensbegränsande beteende vid offentlig upphandling som görs inom ramen för den offentliga aktörens producentroll, t.ex. när den offentliga aktören sätter priser som understiger verksamhetens kostnader.

8.5. Maria Bengtssons analys

Sex fallstudier av upplevda konkurrensproblem

På vårt uppdrag har ekon. dr. Maria Bengtsson, vid Handelshögskolan i Umeå, genomfört sex fallstudier av konkurrenssituationer där offentliga aktörer upplevs snedvrida konkurrensen. I fyra av fallen har den offentlige aktören anmälts till Konkurrensverket. Dessa fall finns även refererade i verkets rapport. Utifrån intervjuer med privata företag, politiker och tjänstemän beskrivs de konkurrensproblem som de inblandade parterna upplevt i konkreta konkurrenssituationer och en analys görs av de upplevda konkurrensproblemens orsak och karaktär. Studien återfinns i sin helhet i bilaga 3. och sammanfattas i det följande.

Exempel på fyra olika typer av upplevda konkurrensproblem ] . Konkurrensproblem vid stöd och subventioner två exempel

Det första exemplet är hämtat från Sundsvalls kommun som dels anses subventionera den egna verksamheten, dels genom föreningsbidrag anses snedvrida konkurrensen mellan de privata aktörerna. I början av 1993 öppnade Sundsvalls kommun "Hälsokällan", som enligt kommunen var en fristående friskvårdssatsning som skulle fungera som komplement till övriga aktiviteter i sporthallen. Ett prispaket erbjöds som inkluderade ett lågt introduktionspris och rabatter till kommunens anställda och till arbetslösa. Kommunens agerande väckte starka känslor hos de privata gymägama i Sundsvall. Under våren 1993 anmäldes Sundsvalls kommun till Konkurrensverket (KV). KV fann inte att Hälsokällan hade en dominerande ställning på marknaden, varför prissättning inte kunde anses strida mot KL. Det andra exemplet är hämtat från hotell- och restaurangbranschen i Hallsberg. Hotell Stinsen drevs tidigare av ett kommunalt bolag som av olika anledningar försattes i konkurs. För att hotellverksamheten skulle drivas vidare upphandlades därför entrepre- naden för driften av Stinsen i konkurrens på den privata marknaden.

Familjen Bengtsson erhöll entreprenaden. Trots att Hotellet övergick i privat ägo har kommunen fortsatt att stödja verksamheten genom att subventionera lokalhyran. Konkurrenten Loket menar att detta ger upphov till en snedvridning av konkurrensen.

2. Konkurrensproblem vid försäljning av överskott - två exempel

Det första exemplet är hämtat från Umeå kommun. 1993 konkurrensut- sattes Umeå kommuns städverksamhet och kommunens städavdelning förlorade därigenom delar av sin städvolym till privata entreprenörer. För att kompensera volymbortfallet lämnade städavdelningen anbud på den privata städmarknaden. Bl.a. lämnade kommunen in anbud på städning hos fastighetsbolaget Foco. Prisskillnaden mellan de privatas anbud och kommunens visade sig vara påtaglig. Detta gav upphov till starka reaktioner från de privata entreprenörerna och deras intresseorga- nisation anmälde till slut sin misstanke om att kommunens städverksam- het var skattesubventionerad till KV. Men hänvisning till konkur— renslagstiftningen fann KV dock ingen anledning att vidta någon åtgärd (se även avsnitt 8.3.1 5. 16). Det andra exemplet är hämtat från tandvården i Västernorrlands län. Folktandvården har monopol på barn- och ungdomstandvården (0-19-åringar), men konkurrerar med privat- tandläkama om vuxentandvården. Kundgruppen 20-åringar beskrivs som ett speciellt och mycket attraktivt kundsegment eftersom de för första gången i sitt liv är fria att själva välja om de vill vända sig till folktandvården eller till privata tandläkare. För att komma in på denna marknad erbjöd privattandläkama förmånliga tandvårdscheckar till denna kundkategori. När Folktandvården svarade med att erbjuda liknande checkar anmälde privattandläkama dem till KV med misstanke om missbruk av dominerande ställning. KV fann dock inte att Folktand- vården kunde fällas för detta med stöd av KL (se även avsnitt 8.3.1 s.17).

3. Konkurrensproblem vid offentliga upphandlingar - ett exempel

Detta exempel är hämtat från Östersunds kommun. 1994 beslöt Östersunds kommun att konkurrensutsätta delar av kommunala äldreomsorgen. Ett antal anbud inkom och av dessa visade sig anbuden från Radius och kommunens verksamhetsförvaltning vara de mest intressanta. Tjänstemännen utvärderade anbuden. Eftersom Radius anbud var tre miljoner billigare per år och de bedömdes klara de kvalitetskrav som ställdes förordade de Radius. De flesta trodde att saken var klar, men när beslutet skulle fattas röstade de socialdernokratiska politikerna

och miljöpartisten emot Radius. Argumentet var att Radius skulle minska personalen i så stor omfattning att kvalitén skulle bli lidande. Men en rösts övervikt antogs därför kommunens eget anbud, vilket av tjänstemännen, Radius och de borgerliga politikerna upplevdes vara konkurrenssnedvridande.

4. Offentliga aktörers möjlighet att öka konkurrensdynamiken - ett exempel.

I de exempel som tidigare beskrivits har offentliga aktörer upplevts snedvrida konkurrensen på den privata marknaden. Ibland anser sig emellertid även offentliga aktörer vara förhindrade att konkurrera. Så upplevs situationen vara för det kommunala bussbolaget Göteborgs Spårvägar AB. Konkurrensen om Göteborgs kollektivtrafik kan beskrivas som statistik. I kranskommunema dominerar Linjebuss och Swebus marknaden. Dock bedrivs ingen egentlig konkurrens mellan dem eftersom uppdragsgivaren skriver s.k. incitamentsavtal med utövarna som ständigt förnyas. Även konkurrensen om kollektivtrafiken i Göteborgs stad är statistik eftersom göteborgs Spårvägar AB har monopol på stora delar av trafik. 1993 konkurrensutsattes emellertid en tredjedel av busstrafiken i Göteborgs stad och ett fortsatt konkurrensut- sättande skulle bidra till en ökad konkurrensdynamik. På Göteborgs Spårvägar AB anser man dock att även kollektivtrafiken i kring- kommunema bör konkurrensutsättas och att alla bör ges möjlighet att konkurrera i regionen som helhet. Om inte, är risken stor att det kommunala bolaget försätts i konkurs. Även på Linjebuss anser man att konkurrensutsättande leder till ökad konkurrensdynamik men att den kommunala kompetensens begränsning av kommunala bolags verksam- het är relevant.

Genom en analys av de exempel som presenteras ovan har det varit möjligt att identifiera ett antal upplevda konkurrensproblem samt att beskriva dess orsaker och karaktär. I det följande skall tre huvudtyper av problem diskuteras, varefter en mer principiell diskussion förs om konkurrensproblemens inverkan på vad som kan benämnas för en fungerande konkurrens.

Konkurrens på ojämlika villkor ett upplevt konkurrensproblem. ] . Dominans och tillträde till marknaden

Konkurrenslagen ger ramarna för hur organisationer som är att betrakta som företag skall agera på marknaden. Ett viktigt förbud i konkur- renslagen är förbudet mot missbruk av dominerande ställning, vilket inte varit möjligt att påvisa i något av de fall som ingår i denna studie. Många av de studerade företagen menar ändå att kommunen till följd av sin finansiella styrka och starka ställning snedvridit konkurrensen. De definierar alltså dominerande ställning på ett annat sätt. Aktörerna beskriver den relevanta marknaden utifrån den upplevda konkurrensen, vilket inte alltid stämmer överens med konkurrenslagens produkt- och geografiska marknadsdefmition. I flera av de studerade fallen, t.ex. i Sundsvall, Göteborg och Umeå har även marknadernas gränser visat sig vara oklara. Den relevanta marknaden beskrivs av de privata företagen som de delsegment av marknaden där konkurrenterna möter varandra. en del kommuner talar istället om den totala marknaden. Att avgöra vad som skall anses utgöra den relevanta marknaden kopplas även till tidpunkten när bedömningen görs. I Sundsvall anser man att be- dömningen bör inkludera effekterna av den kommunala etableringen i temier av utslagning och koncentration. Sundsvalls kommun har enligt de privata företagen erhållit en dominerande ställning efter att två företag tvingats lämna marknaden.

Svårigheten att definiera marknaden kan relateras till förekomsten av etableringshinder. I flera av de studerade fallen finns etablerings-hinder som avgränsar marknadssegmenten. Det finns även exempel på situationer när etableringshindren har varit helt oöverstigliga vilket inneburit att delar av marknaden varit stängd för konkurrens. Vissa av de etableringshinder som återfunnits i de fall som studerats är möjliga att undanröja medan andra måste beskrivas som svårlösta dilemman. För att ta ett exempel innebär kommunens stegvisa konkurrensutsättande att konkurrenterna inte kan mötas och konkurrera intensivt med varandra på marknaden i sin helhet, vilket vore önskvärt. Rent teoretiskt erhåller kommunen därigenom en möjlighet till differentierad prissättning mellan icke konkurrensutsatt och konkurrensutsatt verksamhet, vilket man t.ex. misstänker i Umeåfallet. Detta etableringshinder är emellertid svårt att undanröja. Kommunen har ej kunskap eller kompetens att "över en natt" gå från en helt skyddad marknad till en fullständigt konkurrensutsatt marknad. Konkurrensutsättandet bör ske stegvis för att inte riskera att den kommunala aktören slås ut från marknaden, vilket t.ex. Göteborgs

Spårvägar befarar skall bli ett resultat av fortsatta upphandlingar. Mångfalden i konkurrensen skulle därigenom minska vilket inte heller är önskvärt. Dilemmat kvarstår alltså.

2. Olika ekonomiska förutsättningar

Den finansiella styrka och starka ställning som kommunen ofta upplevs ha leder även till att de ekonomiska förutsättningama för privata och offentliga aktörer skiljer sig åt. Skillnaderna i aktörernas ekonomiska förutsättningar anses möjliggöra underprissättning. I inget av de fall som anmälts till Konkurrensverket har detta varit möjligt att påvisa, vilket bl.a. kan förklaras av de svårigheter som är förknippade med en bedömning av priset relativt kostnaderna. Kommunernas redovisnings- system upplevs ofta vara bristfälligt när det gäller att redovisa kost- naderna för verksamheten, vilket utgör ett hinder för att komma till rätta med problemen.

De privata aktörerna måste sätta ett pris som täcker kapitalkostnadema, uppfyller uppställda avkastningskrav, ger vinst på lång sikt samt täcker alla andra självkostnader dvs. kostnader för lokaler, personal, material, etc. I de fall när underprissättning misstänks har de privata aktörerna hävdat att kommunen/landstinget inte behövt ta hänsyn till alla dessa faktorer i sin prissättning. För det första upplevs kapitalkostnadema och avkastningskraven vara olika för privata och offentliga aktörer. Det hävdas t.ex. att Hälsokällans investeringar finansierades via anslag, vilket i princip skulle innebära att de erhöll kapital gratis, vilket privata företag inte gör. Detta måste beskrivas som ett konkurrensproblem. Även privata företag kan erhålla liknande fördelar om kommunen subventionerar privat verksamhet. Exempel på detta återfinns både i sundsvall där föreningsgymmen erhåller föreningsbidrag och i Hallsberg där Stinsen till skillnad från konkurrenten inte behöver betala någon hyra och enligt vissa även erhåller gratis arbetskraft. Att kommuner inte har samma avkastningskrav och kapitalkostnader kan emellertid även beskrivas som ett dilemma. I Umeå poängterar man på städavdelningen att man inte har möjlighet att själva generera kapital, avsätta medel till fonder och alltså själva finansiera framtida investeringar, eftersom städavdelningen inte får gå med vinst. I stället måste de äska medel i konkurrens med andra kommunala verksamheter när en investering är nödvändig. För att villkoren skall vara lika måste de offentliga och privata aktörernas kapitalkostnader och avkastningskrav vara jämförbara.

En annan anledning till att underprissättning ifrågasätts är att kost-

naderna upplevs vara korssubventionerade. I Sundsvall roterade personalen mellan olika verksamheter i Sporthallen. i Västernorrland kunde samma tandläkare, sköterskor, utrustning etc. användas för vuxentandvård såväl som för den anslagsfinansierade barn- och ungdom standvården samt specialisttandvården. För att separera de olika verksamheternas kostnader används schablonberäkningar utgående från antalet patienter inom resp. verksamhetsområde. Att kommuner/lands- ting blandar olika verksamheter på detta sätt gör det svårt att fastställa den verkliga kostnaden för verksamheten. Eftersom det är nästan omöjligt att granska om fördelningen av kostnaderna skett på ett riktigt sätt, ger det även upphov till en misstanke hos de privata aktörerna om att verksamheten subventioneras.

Kommuner och landsting upplevs inte vara utsatta för samma risker som privata företag vilket kan beskrivas som en ekonomiskt relaterad fördel. En skillnad som ofta förs fram är att t.ex. kommuner aldrig går i konkurs vilket är risken för privata företag. Invändningar som förs fram mot detta är att kommunen i sig kanske inte går i konkurs men att enskilda verksamheter kan avyttras. I Göteborgs kommun hävdar man t.ex. att man har för avsikt att fortsätta konkurrensutsättandet, vilket enligt Göteborgs Spårvägar AB skulle innebära att de tvingas i konkurs. En av politikerna i Umeå kommun anser att man vid konkurrensutsät- tande måste vara effektivare än egenregin. Små kommunala enheter som konkurrerar med stora rikstäckande eller internationella organisationer menar även att de har en mindre tryggare tillvaro eftersom de är helt beroende av den lokala verksamheten. Åsikterna går alltså isär om konkurs utgör en större risk för privata företag än för offentliga aktörer.

3. Ojämlika konkurrensfördelar

Relationsfördelar nämns vid sidan om de ekonomiska fördelarna när konkurrensen i gränslandet mellan det privata och det offentliga beskrivs. Kommunen beskrivs som en stor organisation med många kontaktytor. De flesta organisationer anses dessutom sträva efter att utveckla goda relationer med kommunen. Detta anses i Sundsvallsfallet förklara varför ett flertal stora företag i Sundsvallstrakten erbjuder sina anställda träningsmöjligheter på Hälsokällan. Vuxentandvården i Västernorrland utgör ett annat exempel på när den offentliga aktören anses ha relationsfördelar relativt de privata. Folktandvården kan under 19 år av en patients liv bygga upp goda relationer till patienten som sedan är avgörande för patientens val av tandläkare när de övergår till vuxentandvården. Om goda relationer utvecklas finns en lojalitet för och

tillit till motparten som är svår att bryta. Det blir till en konkurrensför- del för Folktandvården.

Kommuner och landsting anses även ha sortimentsfördelar relativt privata företag. Hälsokällan kan till skillnad från de privata gymen erbjuda ett helt sortiment av aktiviteter med simhall, bowlinghall, gym, etc. Stinsen erhåller samma typ av fördel tack vare den hyressubventio- nering som kommunen ger. Eftersom lokalerna inte kostar pengar kan de erbjuda ett helt konferenspaket till kunden. Relations- och sorti- mentsfördelar kan förklaras av att kommunen är en stor organisation. En fråga som kan ställas är om även stora privata företag har samma typ av fördelar i konkurrens med små kommunala företag? Följdfrågan blir om det är aktörernas relativa storlek eller om det är det faktum att den ena aktören är privat och den andra är offentlig som ger upphov till de upplevda konkurrensproblemen?

T vä olika världar möts ett konkurrensproblem

]. Dubbla roller De konkurrensproblem som uppstår i gränslandet mellan det privata och det offentliga kan delvis förklaras av att det är två helt olika organisa- tioner som möts. Organisationemas verksamheter hari grunden två helt olika syften. Den offentliga aktören skall tillgodose samhällsmed- borgamas behov medan privata företag är vinstdrivande och ytterst skall tillgodose ägarnas intressen. Att organisationerna har olika funktion innebär även att helt olika normer och värdesystem utvecklas inom de två sektorerna. När dessa två världar möts uppstår problem.

Den offentliga aktören skall fungera dels som en offentlig myndighet dels som ett privat företag. Att hantera de dubbla roller som detta medför är problematiskt. Kommunen är t.ex. både beställare och utförare. Även om man försökt att separera dessa roller kan t.ex. utföraren hjälpa beställaren att utforma kravspecifikationerna därför att de har den största kompetensen på detta område, vilket var fallet i Umeå. I de flesta fall som här studerats upplevs emellertid kommunerna ha lyckats ganska väl med att separera beställar-utförar-rollema. Den närhet och förståelse som finns mellan beställare och utförare, till följd av att de båda uppgifterna tidigare varit integrerade, ses i sig som ett problem men accepteras eftersom det är en oundviklig konsekvens av att egenregiverksamheten konkurrensutsätts.

Andra dilemman kan emellertid uppstå till följd av att kommunen både

skall fungera i rollen som företag och som förvaltning. Många kommu- ner har dålig ekonomi och stora sparkrav. Det är utifrån kommunens huvudsakliga uppgift rimligt att alla hjälper till att bära de kostnader som den kommunala verksamheten ger upphov till. Göteborgs Spår- vägar AB ålades t.ex. därför ansvaret för museiverksamhet vilket motiverades utifrån ett solidariskt tänkande och lika ansvar för de kommunala uppgifterna. Göteborgs Spårvägar tvingas därigenom att bära kostnader som inte de privata företagen har. Detta försvårar ett företagsekonomiskt riktigt agerande från göteborgs Spårvägars sida.

Till sist kan även uppdelningen av arbetsuppgifter och ansvar mellan tjänstemännen och politikerna i en kommun ge upphov till problem. Tjänstemännen utvärderar t.ex. anbud utifrån så objektiva grunder som möjligt medan politikerna fattar beslut utifrån politiska överväganden, vilket var fallet i Östersund. Principiella uppfattningar om hur vård skall bedrivas, hur man bäst tillfredsställer väljarnas krav etc. kan bli avgörande för beslutet snarare än de premisser som tjänstemännen angett i förfrågningsunderlaget. Dessutom kan den politiska majoriteten skifta under upphandlingens gång. Relationen mellan tjänstemän och politiker kan även vara det omvända. I Sundsvall t.ex. tog tjänstemän- nen delvis "saken i egna händer". Inget formellt beslut fattades om att starta Hälsokällan och politikerna tog ej ställning till om tjänstemännens kalkyler och bedömningar av de ekonomiska konsekvenserna av investeringen var tillräckliga. Kommuner skall fungera som beställare och utförare, som offentlig förvaltning och företag och det skall finnas politiker och tjänstemän. Dessa dubbla roller ger upphov till dilemman av olika slag.

2. Mellan två stolar Vissa ansvarsområden som tidigare haft en naturlig plats i en organisa- tion har genom de förändringar och den omorganisation som genomförts i många offentliga organisationer hamnat mellan två stolar. I be- skrivningen av Östersunds upphandling av vårdtjänster kan man mellan raderna utläsa att arbetsgivaransvaret var ett av de främsta motiven till att egenregin erhöll anbudet trots att Radius både kvalitets- och prismässigt bedömdes vara ett mer fördelaktigt alternativ. Beställaren tvingas att även ta ett arbetsgivaransvar om det inte i förväg klart definierats vem som skall föra de anställdas talan vid en upphandling. Ett annat dilemma, vid bedömningen av externa anbud, är den an- ställningsgaranti som återfinns i de flesta kommuner som här studerats. I stället för att bedöma vilket anbud som är billigast kan kommunen göra en bedömning av hur stor kostnadsbesparing som erhålls om

nedskärningar av personal exkluderas från de externa anbuden. Detta eftersom anställningsgarantin innebär att kostnaden för personalen kvarstår, men flyttas till en annan enhet. Om så är fallet gäller inte de spelregler som angetts i förfrågningsunderlaget vilket är ett konkurrens- problem.

Ansvaret att bidra till ökad samhällsnytta kan även bildligt talat hamna mellan två stolar. Samma åtgärd kan både vara negativ och positiv ur ett samhällsperspektiv, vilket kan illustreras med ett exempel från fallen. Folktandvårdens monopol inom barn- och ungdomstandvården beskrivs av vissa som nödvändigt för att 0-l9åringama skall få så bra tandvård som möjligt. Genom folktandvårdens monopol förhindras emellertid aktörerna att konkurrera vilket är negativt ur ett samhällsnyttoperspek- tiv. Monopolet kan alltså enligt landstinget försvaras därför att det bidrar till ökad samhällsnytta, samtidigt som det är förkastligt ur ett samhällsnyttoperspektiv därför att en fungerande konkurrens omintet- görs. Landstingets avtal med folktandvården kan inte beskrivas som konkurrensbegränsande samarbete även om det i praktiken är det. Varken den lagstiftning och rättspraxis som ligger till grund för bedömningen av vad som kan anses vara konkurrensbegränsande samarbete eller missbruk av dominerande ställning kan tillämpas på den beskrivna situationen utan den faller bildligt mellan två stolar.

Missförstånd och osäkerhet - ett konkurrensproblem Ur fallstudiema har det framkommit att många missförstånd mellan privata och offentliga aktörer kan förklaras av att de inte talar samma språk. Vad som definieras som marginell verksamhet skiljer sig t.ex. åt. I ett flertal av de studerade fallen hävdar kommunema att de bedriver marginell verksamhet på den privata marknaden. De definierar då marginell verksamhet utifrån kommunens totala verksamhet. Konkurren- terna bedömer däremot storleken på verksamhetens omfattning utifrån effekterna för det egna företagets verksamhet. Två av de privata aktörerna i Sundsvallsfallet menar t.ex. att de tvingades lämna markna- den till följd av kommunens "marginella" verksamhet, vilken de privata aktörerna alltså anser vara omfattande verksamhet. ett annat begrepp som ibland har olika betydelse för olika aktörer är begreppet kostnad. Kommunen kan hävda att de bär sina egna kostnader medan privata aktörer hävdar att de inte gör det. I vissa fall kan detta förklaras av att kommunen inte inkluderar allt som i traditionell företagsekonomisk bemärkelse kan beskrivas som en kostnad.

Förutom att aktörerna lägger olika betydelser i olika begrepp talar de

även på olika sätt. På den privata marknaden finns en vana att läsa signalerna från marknadsaktörema och utifrån dessa signaler kan en viss säkerhet erhållas. Det finns vissa spelregler som kan anses råda i en bransch även om aktörer ibland bryter dessa regler. I Östersunds-fallet återfinns ett exempel på hur den privata aktören läser signaler och drar helt fel slutsatser. Radius tolkar kommunens beslut att anta egen- regiverksamhetens anbud som ett uttryck för att Östersunds kommun inte egentligen ville upphandla verksamhet i konkurrens. Därför ser Radius upphandlingen som en skenmanöver från kommunens sida vilket inte var fallet. Det var andra politiska överväganden snarare än ett medvetet förhållningssätt till konkurrensutsättande som förklarade beslutet.

Det finns en psykologisk distans mellan offentliga och privata aktörer som är negativ för konkurrensen. De privata aktörerna känner inte till förutsättningama och motiven bekom de offentliga aktörernas agerande. Kan de använda skattemedel, hur finansieras investeringar, hur fungerar de politiska processer som styr agerandet etc. Kommunala aktörer upplevs därför agera utifrån helt andra spelregler och dessa är i stor utsträckning okända för de privata aktörerna. På omvänt sätt är kommunernas förståelse för de privata företagens verksamhet och för spelreglerna i konkurrensen på privata marknader begränsad. I vissa av de studerade fallen har t.ex. kommunen först i efterhand insett vilka konsekvenser det egna agerandet fått för det lokala näringslivet. Konkurrensspelet i gränslandet mellan det privata och det offentliga sker alltså inte med öppna kort och möjligheterna att syna spelarna är begränsade. Därför vore det önskvärt att på något sätt öka insynen i organisationerna och förståelsen för de spelregler som bör gälla i konkurrensen. Därigenom skulle osäkerheten och risken för missförstånd minska.

En konkurrenspolitisk eller ideologisk fråga? Konkurrensproblemen som uppstår i gränslandet mellan det privata och det offentliga kan analyseras utifrån uppfattningar om hur konkurrens skall bedrivas för att på bästa möjliga sätt bidra till samhällsnyttan. Resultatet av en sådan analys kan emellertid stå i strid med de ideologiska överväganden som återspeglas i olika uppfattningar om hur offentlig verksamhet skall bedrivas. Av de invändningar som förts fram mot kommunala aktörers agerande på den privata marknaden kan det utläsas att det inte enbart är ett konkurrensproblem som beskrivs utan även ett ideologiskt problem. Är det kommunens uppgift att städa? Måste kommunen själv köra bussarna etc. är uttalanden som fälls. Alla

är överens om att myndighetsutövandet bör finnas hos kommunen men däremot går åsikterna isär om huruvida kommunen även bör ha ansvar för genomförandet. Uppfattningama om hur skattebetalarnas pengar skall användas och om vinster från kommunala bolag kan användas för att betala kommunens övriga kostnader går också isär.

Av beskrivningen av konkurrensen inom kollektivtrafikområdet i Göteborg framgår det att konkurrensen har en statisk karaktär. Genom incitamentsavtal delas stora delar av kollektivtrafiken i kringkommuner- na upp mellan de två stora bussbolagen, Swebus och Linjebuss. Göteborgs Spårvägar har däremot en säkrad marknad i Göteborgs kommun och då speciellt vad gäller spårvägstrafiken. Från konkurrens- synpunkt vore det önskvärt att denna statiska konkurrenssituation förändrades och gav upphov till en mer dynamisk och utvecklande konkurrens. Om alla aktörer tilläts agera på samtliga segment skulle mångfalden, närheten och intensiteten i konkurrensen öka vilket skulle pressa företagen att vidta nya kreativa åtgärder för att bli bättre än konkurrenterna. Från konkurrenssynpunkt skulle alltså detta scenario vara positivt, med reservation för att andra konkurrensproblem av den karaktär som diskuterats ovan ej snedvrider konkurrensen. Ideologiskt är dock inte detta scenario möjligt. Det har fastslagits att kommunen inte skall ägna sig åt kommersiell verksamhet. Kommunens rättigheter på detta område avgränsas av den kommunala kompetensen och argumenten för detta år av ideologisk karaktär. Många av de konkur— rensproblem och frågeställningar som beskrivs kan på detta sätt föras tillbaka till den ideologiska frågan om vilken verksamhet kommunen egentliga skall bedriva.

Lärdomar av studien en sammanfattning I studien gör Maria Bengtsson följande sammanfattande bedömning.

Den analys som genomförts har framför allt syftat till att förtydliga vari de upplevda problemen i gränslandet mellan det privata och offentliga egentligen består. Däremot har inte problemen konsekvenser för samhällsnyttan diskuterats i någon större utsträckning. Det har konstate- rats att den lagstiftning och praxis som finns på detta område inte är tillräcklig för att lösa de upplevda konkurrensproblemen. en fråga man därför ställer sig är om lagstiftningen eller sättet att tillämpa lagen borde förändras. För att ge ett svar på denna fråga måste konkurrensproble- mens effekter för samhällsnyttan bedömas.

Lagstiftningen skall definiera ramama och de formella reglerna för

konkurrensspelen däremot måste vissa skillnader i spelarnas förut- sättningar accepteras. Dessa skillnader bidrar till själva kampen och kan ibland vara en förutsättning för dynamiken i konkurrensspelet. Den svåra frågan blir alltså att avgöra i vilken utsträckning och på vilka punkter de upplevda konkurrensproblemen kan förklaras av att spelregler inte finns respektive av att aktörernas förutsättningar är olika. Skilda förutsättningar kan av aktörerna upplevas som ett konkurrens- problem men behöver ej utgöra ett faktiskt konkurrensproblem. Ytterst tenderar de flesta företag att undvika konkurrens även om man på ett principiellt plan kan tillskriva konkurrensen ett värde. Vissa av de upplevda konkurrensproblemen kan dessutom förklaras av den bristande förståelse som finns mellan de två typerna av organisationer som möts i konkurrens.

Trots att de upplevda konkurrensproblemen i viss utsträckning kan förklaras av missförstånd, osäkerhet och av för konkurrensen acceptabla skillnader mellan aktörernas förutsättningar att konkurrera, saknas vissa nödvändiga spelregler för konkurrensen. Det är framför allt spelregler som talar om vilka ekonomiska förutsättningar som bör gälla för konkurrenter och normer eller riktlinjer för hur sammanblandning mellan offentliga aktörers olika verksamheter och rollerna bör hanteras som i dag saknas. Hur dessa spelregler, normer eller riktlinjer bör se ut är emellertid en fråga för utredningen i sin helhet att ta ställning till.

9. Konkurrensverkets rapporter

I detta kapitel sammanfattas Konkurrensverkets rapporter Kommunal kostnadsredovisning - konkurrensinriktade åtgärder i bestållar- och utförarmiljö, Sambruk i offentlig sektor - effekter på konkurrens och effektivitet och Offentligt stöd till näringslivet - åtgärder för ökad konkurrensneutralitet.

9.1. Kommunal kostnadsredovisning (februari 1993)

De senaste åren har ökad uppmärksamhet kommit att riktas mot produktivitets- och effektivitetsförhållanden inom offentlig sektor. Konkurrenslösningar, som anbudstävlan mellan kommunala egenregi- enheter och privata företag, är ett viktigt medel för att öka effektiviteten på det kommunala området. Ett huvudvillkor är därvid att det finns korrekta uppgifter om produktionskostnadema för tjänster som produceras av kommunala egenregi—enheter. Nuvarande brister på det kommunala redovisningsområdet riskerar att på grund av kommunal s.k. underprissättning snedvrida konkurrensen på marknaden när t.ex. egenregi-enheter tävlar med externa aktörer. Ett resultat kan bli att förväntad ökad effektivitet helt eller delvis uteblir. Brister i den kommunala redovisningen kan således motverka eller utgöra ett hinder för att uppnå syftet med en konkurrenslösning.

Rapporten syftar till att belysa de mest framträdande bristerna från konkurrenssynpunkt på det kommunala redovisningsom rådet. Rapporten syftar även till redovisa de åtgärder som, enligt Konkurrensverket, bör vidtas på kostnadsredovisningsområdet för att ge bättre garanti för att konkurrens på det kommunala området skall bli ett medel för ökad effektivitet. I rapporten görs också en koppling till de krav som måste ställas för att utveckla beställar- utförarmodellen (B/U-modellen), som blivit vanlig organisationsform på det kommunala området.

Undersökningar av främst förutvarande Statens pris- och konkurrensverk (SPK) och Näringsfrihetsombudsmannen (NO) visar att kommuner och landsting har svårt att lämna uppgifter om olika delverksamheters totala kostnader. Främst kan detta relateras till bristande förutsättningar för att fördela gemensamma kostnader. Orsaker till nuvarande brister är att ett flertal kommuner och landsting inte klarlagt sitt inform ationsbehov och att man i många kommuner och landsting tillämpar s.k. öppen redovis- ning enligt redovisningssystem som K-plan respektive L-plan. Vidare är bristande eller ingen konkurrens på det kommunala området i kom- bination med en ofta otillfredsställande upphandlingskompetens bidragande orsaker till att brister på redovisningsområdet inte har uppmärksammats och åtgärdats. Om t.ex. en relevant andel av gemen- samma kostnader inte tas med vid beräkning av en kommunal egen- regienhets anbudspris vid anbudstävlan med externa aktörer får egenregienheten en gynnsammare konkurrenssituation, dvs. konkurren- sen snedvrids på marknaden.

Ett skäl till att det inom kommuner och landsting inte har ställts specificerade infonnationskrav på redovisningssystemet är främst att kommunala verksamheter inte hittills i nämnvärd utsträckning har utsatts för konkurrens. Det har motverkat incitamenten att identifiera samtliga kostnader för olika verksamheter. I samband med såväl intern effektivi- sering som införande av konkurrenslösningar inom den kommunala sektorn kommer också att initialt att krävas en omfattande förändring av flertalet kommuners redovisningsfilosofi. Infomiationskraven måste utökas från att gälla övergripande kostnadskännedom till att även gälla kunskap om kostnader för olika delverksamheter. Olika intressenters krav på infomiation blir också avgörande för ett redovisningssystems uppbyggnad och relevans. Dessa infomiationskrav bör leda till en förändring eller utbyggnad av eller nyinvestering i redovisningssystem, som svarar mot de krav som ställs och genererar den information som efterfrågas i bl.a. en konkurrenssituation. Från ekonomisk synpunkt innebär en förbättrad redovisning att kostnadsansvaret förtydligas. Därmed kan också relevanta jämförelser göras mellan konkurrerande alternativ, vilket ökar incitamenten till rationaliseringsåtgärder.

Enligt nuvarande regelverk för kommuner och landsting skall huvud- principema vid upphandling vara affärsmässighet, objektivitet och utnyttjande av befintliga konkurrensmöjligheter. I dessa huvudprinciper innefattas bl.a. vikten av att vid varje upphandlingstillfälle beakta konkurrensneutraliteten på marknaden, dvs. att alla aktörer får delta och tävla på lika villkor. Om kommunala egenregi-enheter skall delta på lika

konkurrensvillkor är en viktig förutsättning att uppgifter finns om kostnaderna för berörd verksamhet.

En ökad kunskap om hur kostnaden för olika verksamheter bör kalkyleras förutsätter att de flesta kommuner och landsting ändrar sin redovisning så att den utgör ett stöd för kommunal kalkylering, bl.a. vid anbudsförfarande. En precision i kalkylerna kan uppnås genom att det, utifrån de metoder som B/U-modellen baseras på, införs en strikt uppdelning och separering med avseende på organisation, ansvar och resultat. Den i många fall tillämpade s.k. öppna redovisningen motver- kar ett distinkt kostnadsansvar. Skälet är främst att delar av en verksamhets indirekta kostnader, såsom kapitaltjänstkostnader och administrativa kostnader, inte hänförs till den verksamhet som utnyttjar berörda tjänster. Därmed kan en verksamhet subventioneras på bekostnad av annan verksamhet, vilket kan leda till ineffektivt resursut- nyttjande.

Vidare saknas i många fall regler för hur över- och underskott i en verksamhet skall disponeras. Oftast balanseras dessa till nästföljande budgetår och disponeras/täcks av ansvarig nämnd eller förvaltning. För en egenregienhet som genererat överskott vid effektivisering av verksamheten kan öppen redovisning i kombination med vaga regler för disposition av överskott innebära att det inte kommer berörd verksamhet tillgodo. Därmed försvagas incitamentet för fortsatt rationalisering och effektivisering av verksamheten.

Sluten redovisning, som Konkurrensverket förordar, innebär att varje delverksamhet kan ges ett strikt definierat resultatansvar med egen redovisning. Därmed ökar förutsättningama för att motverka dels felaktig kostnadsfördelning inom organisationen, dels konkurrenssned- vridande effekter. Sluten redovisning, som rimligen stödjer och stimulerar ett marknadsorienterat synsätt på verksamheten, ligger dessutom väl i linje med B/U-modellens intentioner om bl.a. resultat- mässig åtskildhet.

Nuvarande brister på redovisningsområdet utgör grundläggande skäl till att bl.a. kommuner i ökad utsträckning övergår till redovisningssystem av flerdimensionell karaktär. Ambitionen är att anpassa redovisnings- systemet till faktisk ansvarsfördelning och att erhålla en utökad information. Detta kräver fler begrepp som t.ex. ansvar, produkt, kund, aktivitet, etc. I detta perspektiv framstår kostnadsredovisningen i de flesta kommuner och landsting som otillräcklig. Konkurrensverket anser

därför att flerdimensionella redovisningssystem, t.ex. BAS-planen, har uppenbara fördelar framför K-planen.

Enligt Konkurrensverket kan i korthet följande åtgärder ses som mest betydelsefulla för att förbättra den kommunala verksamheten från konkurrens- och effektivitetssynpunkt.

Låt informationskraven från bl.a. de verksamma i aktuell kommunal verksamhet utgöra en gemensam referensram vid analys och utformning av kostnadsredovisningen. I många fall torde detta leda till att kommu- nen måste förbättra nuvarande eller införa nya redovisningssystem.

Inför särredovisning av kostnaderna för olika verksamheter. Därvid förordas att särredovisningen görs utifrån slutna redovisningssystem, dvs. varje enskild verksamhet har egen redovisning.

Det bör utvecklas avtalsformer mellan kommunala beställar- och utförandeenheter som från affärs- och effektivitetssynpunkt bättre kan likställas med avtal som kan träffas med externa företag. Det bör även finnas särskilda regler för att minimera risken för direkta beroende- förhållanden mellan kommunala beställare och utförare.

För att uppfylla kravet på objektivt val av anbudsgivare efter en anbudstävlan bör även önskad kvalitet för verksamheten klart redovisas i anbudsunderlaget. Det förutsätter i många fall en utveckling av modeller för kvalitetsmätning och att kommunala beställares nuvarande kompetens på upphandlingsområdet förbättras.

Nya redovisningssystem och verksamhetsanpassad kostnadsredovisning möjliggör effektiv målstyming och bidrar till att förtydliga ansvars- och funktionsroller i den kommunala verksamheten. Därvid kan B/U— modellen - tillämpad på ett korrekt sätt - ge bl.a. bättre förutsättningar för ökat kostnadsmotstånd i den operativa verksamheten och ökad garanti för konkurrensneutralitet vid anbudstävlan.

Föreslagna åtgärder för att förbättra kommunala redovisningssystem och förutsättningar för konkurrenslösning är av principiell karaktär och det ankommer på kommuner och landsting att anpassa redovisningen efter externa och interna intressenters inforinationsbehov. Ett första steg i denna process bör vara en analys av kommunens totala informationsbe- hov utifrån en konkurrenssituation. Därefter kan redovisningssystem som anpassas till dessa behov successivt utvecklas och införas.

Behovet av att skapa ett redovisningssystem som är anpassat till användarens speciella infomations- och målstymingsbehov har uppmärksammats av många kommuner och landsting. Nya redovis- ningssystem och rutiner som möjliggör en återkoppling av verksamhet- sansvar och särredovisning av kostnader för respektive verksamhet är ett sätt att säkra behovet av en intemredovisning som är anpassad till konkurrenslösningar. Det kommer i sin tur att fungera som ett styrin- strument för verksamheten. Det bör framhållas att enbart ändring eller införande av ett nytt redovisningssystem inte är en tillräcklig åtgärd för att lösa kommunala redovisningsproblem i konkurrens- och effektivitets- sammanhang. Detta bör ske i samband med andra åtgärder. ] samman- hanget bör betonas vikten av de åtgärder som bl.a. måste kopplas till en utveckling av B/U-modellen där ett syfte är att uppnå konkurrensneutra- la villkor på marknaden vid tävlan mellan kommunala egenregi-enheter och externa företag.

9.2. Sambruk i offentlig sektor (juni 1994)

I ett antal anmälningar till Konkurrensverket från privata företag har frågan om sambruk i offentlig sektor aktualiserats. 1 anmälningarna ifrågasätts bl.a. om sambruk kan förenas med konkurrensneutralitet på marknaden. Efter vad Konkurrensverket har kunnat utröna innebar sambruk ursprungligen bl.a. att förvaltningar med tillfälliga kapacitets- överskott skulle ges möjlighet att till ett pris som endast beaktar rörliga kostnader sälja tjänster till andra förvaltningar. Därmed avsågs sådana inköp som dessa förvaltningar inte skulle ha möjlighet att få tillgång till på annat sätt. Denna tolkning har dock inte fomiulerats skriftligen, vilket i praktiken har gjort att det råder delade meningar om vad sambruk egentligen innebär.

Den enda dokumenterade beskrivning av sambruk som står att finna har fomiulerats i en rapport av Statskontoret. Där beskrivs sambruk som en idé om ett rationellare resursutnyttjande inom den offentliga sektorn. I rapporten finns dock inte någon nännare definition av sambruk. Förutom att konceptets mål och syfte framstår som oklart framgår heller inte av rapporten t.ex. hur sambruk-tjänster skall prissättas eller på vilket sätt sambruk-verksamheten skall avgränsas till sin omfattning.

Med hänsyn till sambruk erbjuder nu en rad olika myndigheter och offentliga organ tjänster, i konkurrens med privata företag, inom de verksamheter där de har överkapacitet. Eftersom sambruk-tjänsterna

oftast är skattesubventionerade kommer konkurrensen på marknaden att snedvridas. Den brist på incitament till att försöka begränsa de offentliga organens verksamhet till de egna behoven, som idén om sambruk har givit upphov till, medför en risk för att vissa slag av sambruk-verksarnheter kan expandera på ett sätt som strider mot konceptets förutsättningar. I förlängningen är risken också påtaglig för att försäljning till "skattesubventionerade" priser enligt sambruksprin- cipen kommer att ske på konkurrensutsatta och fungerande marknader. Sambruk är särskilt vanligt inom det svenska försvaret, t.ex. inom transportverksamheten, men förekommer också inom andra myndigheter och andra verksamhetsområden. Det har visat sig i specifika fall att sambruk används som en förevändning för att införskaffa nya resurser som primärt skall användas i civil verksamhet, t.ex. helikoptrar för sjuktransporter till sjukvårdshuvudmännen eller bussar för kommunal skolskjutsverksamhet.

Det kan knappast anses ligga inom statliga och kommunala myndig- heters uppgifter eller kompetensområde att mot ersättning erbjuda sådana tjänster som kan köpas på fungerande konkurrensmarknader. Förfarandet kan också strida mot konkurrenslagstiftningen. Detta förutsätter dock normalt att myndigheten eller det offentliga organet har en dominerande ställning på den relevanta produktmarknaden. Något ärende där så har varit fallet har dock inte Konkurrensverket haft att bedöma. Sambruk skulle också komma i konflikt med lagen om offentlig upphandling som bl.a. föreskriver att upphandling, i normal- fallet, skall ske med utnyttjande av konkurrens.

Tillämpningen av sambruk kan även ha positiva effekter. När t.ex. en telefonväxel kan utnyttjas gemensamt av flera myndigheter torde detta norm alt medföra en kostnadsbesparing inom ett givet kapacitetsintervall jämfört med om varje myndighet skulle ha en separat växel. Konkur- rensverket vill dock framhålla att sambruk ofta har kommit att stå i direkt konflikt till konkurrens som medel för att effektivisera den offentliga sektorn. Att försöka nå ett och samma effektivitetsrnål genom en samtidig användning av två motstridiga metoder som samarbete och konkurrens har liten utsikt att ge ett lyckat resultat sett i ett samhälls- ekonomiskt perspektiv. Det kan innebära att de positiva effekter som en användning av de två medlen var för sig kan medföra i stället riskerar att vändas i en negativ inverkan på effektiviteten i sektorn. Tillämp- ningen av sambruk medför risk för utslagning av företag till följd av att myndigheter och offentliga företag tillåts konkurrera med skattesubven- tionerad verksamhet. Således medför sambruk såväl försämrade

förutsättningar för en effektivisering av den offentliga sektorn som risk för en försvagad konkurrens på fungerande konkurrensmarknader. Det sistnämnda förhållandet medför i sin tur en negativ påverkan på marknadsutveckling och marknadseffektivitet.

Erfarenheter från de ärenden som aktualiserats hos konkurrensmyndig- hetema (förutvarande Näringsfrihetsombudsm armen och Konkurrensver- ket) i samband med sambruk tyder på att om inte klara mål, definitioner och avgränsningar uppställs, dvs. en redovisning av statsmakternas avsikt med sambruk, riskerar konkurrensförhållandena på konkurrensut- satta marknader att snedvridas. Därvid bör statsmakterna väga de positiva effekterna av samordning av resurser inom det offentliga mot en minskad marknadseffektivitet till följd av den begränsning av konkurrensen som sambruket innebär.

Följande åtgärder skall ses som förslag till att avgränsa tillämpningen av sambruk på så sätt att de positiva verkningarna av sambruk kan lyftas fram utan att konkurrensen på marknaden onödigt hämmas eller störs.

* Fomiulera en klar definition av vad som avses med sambruk. En sådan skulle kunna formuleras enligt följande "Med sambruk avses dels av myndigheter gemensamma inköp av varor och tjänster (från externa leverantör), dels försäljning mellan myndigheter av tillfälliga kapacitetsöverskott av sådana varor och tjänster som tillhandahålls eller produceras av en myndighet."

* Ange syftet med sambruk. * Ange tydliga gränser för när sambruk får tillämpas, såsom 1. endast vid tillfälligt kapacitetsöverskott

2. endast mellan myndigheter. Ställ krav på särredovisning av sambruks-verksamhet.

9.3. Offentligt stöd till näringslivet (juni 1994)

I Sverige finns ett stort antal centrala och regionala stödprogram. Stöden syftar bl.a. till att främja ökad sysselsättning, nyföretagande och teknisk utveckling. Former och regler för stödgivning kan vara fastlagda i lagar. De specificeras sedan i stödförordningar och andra författningar, i

regleringsbrev samt i instruktioner för myndigheter eller andra organisa- tioner som svarar för stödgivningen. Det samlade industristödet i Sverige under budgetåret 1992/93 uppgick till drygt 6,5 miljarder kronor. Stödet inom EU motsvarar under åren 1988 - 1990 i genomsnitt 90 miljarder ecu per år, varav 34 miljarder avsåg stöd till tillverknings- industrin. Ansvaret för stödgivning i Sverige ligger i de flesta fall på offentliga, regionala och lokala myndigheter och andra organ, såsom länsstyrelser, länsarbetsnäm nder och utvecklingsfonder. Stödgivning från kommuner och landsting regleras i kommunallagen. Möjligheterna till sådan stödgivning är dock formellt starkt begränsad och skall endast kunna ges under förutsättning att synnerliga skäl föreligger.

Konkurrensverket har behandlat ett flertal anmälningar och klagomål från företag, privatpersoner m.fl. rörande myndigheters stödgivning. Främst rör anmälningarna det förhållandet att ett företag erhållit stöd och sänkt sina kostnader och priser vid konkurrens med andra företag som inte erhållit motsvarande stöd. Härvid har konstaterats att de stödförordningar som reglerar stödgivningen inte alltid har en från konkurrenssynpunkt önskvärd utformning.

Ett företag som erhåller offentligt stöd kan t.ex. reducera priset på aktuell produkt till under vad som motsvaras av faktiska kostnader. Därigenom kan andra företag utkonkurreras på marknaden. En sådan s.k. underprissättning motverkar också inträde av nya företag på marknaden. Om företaget är dominerande på marknaden kan en sådan prissättning utgöra missbruk av dominerande ställning i KL:s mening, vilket är förbjudet. Av förarbetena till KL (prop. 1992/93:56 s. 70 f) framgår emellertid att konkurrensbegränsande effekter som är en direkt och avsedd följd av lagstiftning eller ofrånkomlig följd av en offentlig reglering i princip inte kan angripas med stöd av KL. Offentligt stöd är baserat på beslut som oftast är en direkt följd av regler i en statlig förordning.

Utöver att tillämpa KL skall Konkurrensverket enligt sin instruktion (19921820) omtryckt i SFS l993z685) också lämna förslag till föränd- ringar av konkurrenshämmande regleringar, verka för en effektiv konkurrens inom den offentliga sektorn samt genom information främja ett konkurrensinriktat synsätt i samhället.

Huvudsyftet med rapporten är att ge förslag till åtgärder för offentlig stödgivning så att denna i så liten utsträckning som möjligt påverkar marknadens konkurrensförhållanden negativt samtidigt som syftet med

stödet ändå kan uppnås. Sådana förslag skall således ytterst syfta till att bidra till en effektiv stödgivning från samhällsekonomisk utgångspunkt.

Enligt traditionell välfärdsanalys medför offentliga subventioner på en marknad med fungerande konkurrens att den ekonomiska välfärden reduceras, eftersom den samhälleliga kostnaden för subventionen överstiger den samhälleliga intäkten. När en marknad är imperfekt, exempelvis när effektivitetsförluster uppstår på grund av för låg produktion i naturliga monopol kan det däremot vara befogat med subventioner. Staten kan, utan att det nödvändigtvis innebär en försämrad effektivitet på berörd marknad, stimulera till ökad produktion genom att subventionera kostnaden för produktionsökningen.

Den vanligaste stödfonnen är stöd som påverkar företags kostnader för olika produktionsfaktorer, dvs. prispåverkande stöd. Priset på produk- tionsfaktorema kan påverka det slutliga konsumentpriset och har därmed ett starkt samband med företagets konkurrenskraft. Från företagsekono- misk utgångspunkt innebär ibland ett stöd att företaget får ett tillskott av medel som gör att priset på produkterna som företaget säljer kan sänkas eller att vinsten kan ökas. Det medför i sin tur att stödet ger företaget en prismässig konkurrensfördel på marknaden som kan utnyttjas av företaget till att bl.a. bibehålla eller öka den egna marknad- sandelen. Effekten av stödet beror dock ytterst på rådande marknads- och konkurrensförhållanden. Om stöd ges till marknadsdominerande företag kan det få starkare negativ effekt på konkurrensen än om det ges till små och medelstora företag. Givetvis påverkar också stödets omfattning vilka effekterna blir på konkurrensen.

Slutsatser av stöd till näringslivet och dess effekter på samhällsekono- min är i korthet bl.a. att stöd i princip alltid är konkurrenssnedvridande och att stöd kan reducera den ekonomiska välfärden. Dessa slutsatser gäller under förutsättning att berörda marknader utmärks av fungerande konkurrens.

Vidare kan framhållas att stödets negativa effekt på den inhemska konkurrensen minskar om det utformas horisontellt, dvs. ges till alla företag. Dessutom kan nämnas att stöd till företag med stor marknads- makt ökar risken för snedvriden konkurrens jämfört med om stöd ges till mindre företag. Stöd bör även vara bundna till ett specifikt an- vändningsområde, dvs. selektiva. Sådana stöd minskar risken för att stödet används till ändamål som inte åsyftas med stödet, t.ex. konkur- renssnedvridande åtgärder.

Allmänt sett kan sägas att offentligt stöd till företag i princip alltid påverkar konkurrensen på berörda marknader. Därför bör beslut om stödgivning föregås av en utvärdering av stödets påverkan på markna- den. Därigenom erhålls bättre förutsättningar för att säkerställa stödets positiva effekter för samhällsekonomin. En analys, där för- och nackdelar av stödet kan kartläggas från konkurrenssynpunkt, torde bidra till ett bättre beslutsunderlag i anslutning till offentlig stödgivning.

Eftersom former och regler för stödgivningen oftast specificeras i stödförordningar och därmed utgör förutsättningar för hur stöd skall ges bör en analys av stödets effekter enligt ovan ske med utgångspunkt från dessa. Som förutsättning räknas bl.a. vilka företag som får stöd och i vilken form och omfattning stödet kan ges. Förväntade konkurrensef- fekter av stödet utifrån stödförordningen kan sedan ligga till grund för en analys av stödets effekter på rådande marknadsförhållanden. Uppgifter om företagsstorlek, konkurrenssituationen på berörd marknad, kapacitetsutnyttjande, företagets affärsidé och förväntad lönsamhet från ett samhälls- inklusive företagsekonomiskt perspektiv, kan här vara betydelsefulla faktorer. Information om i vilken utsträckning stödet kan motverka konkurrens mellan företagen och skapar ett etableringshinder på marknaden torde vara andra viktiga faktorer som avgör hur effektivt stödet blir.

Här bör särskilt uppmärksammas om stödgivning kan medverka till att en ineffektiv bransch— eller företagsstruktur upprätthålls, dvs. att stödet bidrar till att bevara bl.a. en föråldrad produktionsteknologi och därmed motverkar en branschutveckling mot effektiva produktions- och distributionsförhållanden. Denna risk minskar om företagens planerade investeringar, som avses omfattas av offentligt stöd, även finansieras av egna medel så att företagens affärsrisk inte elimineras. Felaktig stödgivning utifrån nämnda aspekter kan således ytterst medföra minskad välfärd eller konsumentnytta. Exempelvis kan stödgivning totalt sett medföra minskad sysselsättning om effekten blir att övriga företag, som får en sämre konkurrenskraft jämfört med det stöd- mottagande företaget, tvingas till större permitteringar än vad stödet i sig förväntas motverka.

Konkurrensverkets analys av ett antal stöd och stödförordningar visar på risken för att stöd får negativa effekter på konkurrensen. I aktuella stödförordningar omnämns inte i något fall att beslut om stödgivning bör föregås av en bedömning av stödets effekter på marknadens konkurrensförhållanden.

I syfte att åstadkomma bättre förutsättningar för en mer konkurrensneut- ral stödgivning redovisas i rapporten förslag till åtgärder. Förslagen - som främst gäller att ändra förutsättningar vid stödgivning inklusive utformning av berörda stödförordningar - innebär i korthet följande:

* inför krav på konkurrensanalys vid utformningen av stöd och vid stödgivning rikta stöden mot små och medelstora företag undvik driftstöd och stödåtgärder av indirekt natur låt olika stöd vara ett komplement till övrig finansiering sänk stödbeloppet om stödet påverkar väsentliga konkurrensmedel för det stödmottagande företaget samt * följ upp effekterna av stödgivningen.

***-)(-

Redovisade åtgärder ökar förutsättningama för en mer konkurrensneutral stödgivning, dvs. att konkurrensen på berörda marknader inte nödvän- digtvis hämmas eller snedvrids. Ytterst torde detta bidra till en effektiv stödgivning sett i ett samhällsekonomiskt perspektiv. En följd av förslagen är att befintliga stödförordningar bör ses över med hänsyn till konkurrensintresset. Ett alternativ är därvid att tillskapa en förordning som skall gälla som nomi vid i princip all stödgivning till näringslivet.

Förordningen (l988:764) om statligt stöd till näringslivet syftar till att ge en enhetlig ram för denna stödgivning. I nuläget hänvisas till denna förordning i 24 andra förordningar. Främst rör det sig om stöd som riktas mot speciella branscher. Förordningen skulle, med beaktande av Konkurrensverkets förslag, kunna ändras till att bli utgångspunkt för all stödgivning till näringslivet. Konkurrensneutralitet och mångfald på marknaden bör således enligt Konkurrensverket vara viktiga inslag vid beslut om den offentliga stödgivningens inriktning och omfattning.

' | Illl in,! ,,

13.36 '-""l'. . ,. ' '"""li'i'L:>"*""" "fi'l.."'

' |" | i.u-:l» '

, ,_|,|||| . '

. ,,,, ,,,_.

'l._ FWTF' """' ""

.. 1

:|

. , , , , .. . , . . . .. . . . "* "."."' i . ' , il .. '.'

.-.. | _.j _

": ,**,*i'1.-

..l'l.r|,,, .,,_..

=—- '.'Ei'ji'l'minbim' lui " i!,r ii'tn'l'l'l nm

-'”.v.'.' gui-i "r.-..".fu .l

sinn rigbnm

. "». .fr-. ”#1, iii-Imi. ct ' . - nimi: lli-mm: i ;t

»

Wilfl *4- : 'Rli—MQVSEPIÅ ' L"d.Vb'i!1li£f*l&iLH- "miliana, ara-mm

i.u, |.'|. : Fifth-'t" .*

"_'åå' "lli; :i; insatta.-bi mj_dtntitluåWI '.'. ri'i' :"t'll'il: limit mot

.... N'l'lhll' _l'l ll'

"i'll

. l) 'n'rgnmhtrrm'i

10. Sammanfattande bedömning

I detta kapitel redovisar vi vår sammanfattande bedömning av den genomförda kartläggningen. I gränslandet mellan offentlig och privat sektor har konkurrensytoma ökat mellan offentlig och privat näringsverksamhet. Särskilt bland mindre och medelstora företag finns en utbredd oro för vad som uppfattas som en osund, övermäktig och orättvis konkurrens från skattefmansierad offentlig näringsverksamhet. Vår bedömning är att denna oro i vissa fall är berättigad. Även om materialet inte ger underlag för en kvantifiering får det anses klarlagt att det finns konkurrens- problem i mötet mellan offentlig och privat näringsverksamhet. Kartläggningen visar enligt vår mening att det mest allvarliga och troligen mest frekventa konkurrensproblemet med koppling till offentlig näringsverksamhet föreligger när en offentlig huvudman säljer tjänster på den öppna marknaden till så låga priser att konkurrensen snedvrids. I samband med konkurrensutsättning av offentlig verksamhet har avbrytande av upphandlingar på icke affärsmässiga grunder identifierats som ett konkurrensproblem. Vi har också identifierat viss offentlig stödgivning till företag som ett konkurrensproblem. Gällande regelverk täcker endast delvis in de situationer som vi identifierat som konkurrens- problem.

10.1. Konkurrens och konkurrensproblem i gränslandet mellan offentlig och privat närings- verksamhet

Ökad marknadsorientering och konkurrens Den traditionella bilden av förhållandet mellan offentlig och privat sektor kan sägas vara kännetecknad av att uppgiftsfördelningen mellan de båda sektorerna varit relativt väl avgränsad. Den ökade marknadso-

rienteringen inom den offentliga sektorn har dock inneburit att gränsen mellan den offentliga och privata sektorn blivit mindre markerad. Offentliga aktörer har trängt in på marknader som tidigare varit förbehållna det privata näringslivet samtidigt som privata aktörer, för att öka effektiviteten i den offentliga sektorn, släppts in på marknader som tidigare varit förbehållna offentliga tjänsteproducenter.

Den genomförda kartläggningen visar att det i mötet mellan konkurre- rande offentlig och privat näringsverksamhet utöver sedvanlig rivalitet mellan konkurrenter även förekommer friktioner, motsättningar och konflikter av ett mera allvarligt slag. Bland företrädare för mindre och medelstora tjänsteproducerande företag finns en utbredd oro för vad som uppfattas som en osund, övemiäktig och orättvis konkurrens från skattefmansierad offentlig näringsverksamhet.

Vår bedömning är att denna oro i vissa fall är berättigad.

När den offentliga näringsverksamheten i större utsträckning än nu bedrevs på skyddade och starkt reglerade monopolmarknader fanns det färre anledningar till konflikter mellan offentlig och privat näringsverk- samhet. Risken för konflikter torde öka i proportion till det förändrings- och omvandlingstryck som statliga myndigheter, kommuner, landsting och offentligt ägda företag befinner sig under.

En bidragande orsak till konkurrensproblemen under senare år är sannolikt den offentliga sektorns försök att finna nya intåktskällor för finansiering av verksamheten. När serviceproducerande myndigheter "trimmats" till konkurrenskraftiga "företag" kan det för de ansvariga framstå som naturligt att inte bara utsätta egenregi-verksamheten för extern konkurrens utan även att "pröva musklerna" på den öppna marknaden.

En annan faktor som har uppmärksammats är den offentliga sektorns strävanden att samordna stödfunktioner i form av s.k. sambruk. I de fall samordningen medfört en minskning av de sam verkande myndigheternas totala behov har överskottskapacitet sålts på den öppna marknaden. Kritiken har här gällt att myndigheterna inte tagit hänsyn till samtliga kostnader vid prissättningen.

Dubbla roller Flera av de problem som vi identifierat i vår kartläggning bygger på att den offentlige huvudmannen inte varit klar i sin roll utan blandat ihop

sin roll som huvudman och ansvarig för att en viss offentlig verksamhet kommer till stånd och och rollen som "företagare" och arbetsgivare för offentliganställda utförare.

Det har även förekommit att det allmänna blandar ihop myndig— hetsrollen med rollen som företagare. Det har riktats kritik mot att t.ex. den kommunala räddningstjänsten vid myndighetsutövning i vissa fall utnyttjar sin ställning som myndighet när den åtar sig konsultuppdrag och säljer brandredskap. Konkurrenterna har här även ifrågasatt myndigheters oväld. Om den kommersiella verksamheten tillåts påverka bedömningar som görs inom ramen för den myndighetsutövande verksamheten uppkommer inte bara risk för konkurrenssnedvridningar och trovärdighetsproblem. Här finns även risk för att rättssäkerheten äventyras.

Bristande rutiner, oklara spelregler och kulturskillnader Sannolikt är bristande rutiner, oklara spelregler samt en bristande förståelse om kulturskillnader mellan de båda sektorerna ofta en viktig förklaring till konkurrensproblemen. Väljer offentliga huvudmän konkurrens som ett medel för att åstadkomma ökad effektivitet i det fortsatta förändrings- och fömyelsearbetet i den offentliga sektorn så förutsätter detta en genomtänkt långsiktig strategi, ökad kunskap hos de som beslutar och genomför besluten samt klara spelregler för hur konkurrensen skall kunna användas som ett medel för att öka pro- duktivitet och effektivitet.

Offentlig näringsverksamhet är i regel skattejinansierad Offentlig näringsverksamhet är ett begrepp som innefattar i princip all offentligt bedriven varu- och tjänsteproduktion. Den bedrivs inom en mängd områden och branscher med skiftande konkurrensförutsättningar. Kärnverksamheten utgörs av eller har stark anknytning till områden och branscher som är hänförliga till samhällets infrastruktur, naturliga monopol och kollektiva nyttigheter. Offentlig näringsverksamhet, som t.ex. kommunikationer, bostadsförsörjning, hälso-och sjukvård, tandvård, äldreomsorg, barnomsorg, skolor, kultur och fritidsverksamhet är inte bara ekonomisk eller kommersiell verksamhet utan har även till uppgift att tillgodose politiskt bestämda mål, t.ex. fördelningspolitiska mål. Detta är också en orsak till att verksamheterna ofta är helt eller delvis finansierade med offentliga medel.

Offentlig näringsverksamhet syftar i regel inte till vinstmaximering Målen för den offentliga verksamheten är ibland oklara och ibland

motsägelsefulla. Något förenklat kan målet för ett privat företag beskrivas som vinstmaximering medan målet för kommunal och landstingskommunal verksamhet vanligen är att tillförsäkra kommun- medlemmama en viss servicenivå till lägsta möjliga kostnad (satis- fieringsm ål). I många fall kombineras detta med en önskan att premiera tjänsten ifråga genom att endast en del av tjänsten skall betalas via priset (med avgifter) medan resten finansieras med skattemedel. Detta är exempelvis fallet med kollektivtrafik. Detta hindrar givetvis inte i sig att produktionen av tjänsterna kan konkurrensutsättas. Detta förutsätter klara spelregler och en modell för finansieringen som inte diskriminerar olika aktörer på marknaden. Vidare förutsätts det att det görs bodelning mellan de roller som det allmänna har som beställare respektive utförare.

10.2. Överväganden med anledning av identi- fierade konkurrensproblem

Även om någon exakt kvantifiering inte har gjorts i vår kartläggning finns grund för att slå fast att offentlig näringsverksamhet som bedrivs i gränslandet mellan den offentliga och privata sektorn kan skapa konkurrensproblem av principiell och samhällsekonomisk betydelse. Vi anser oss också ha stöd för att dra vissa generella slutsatser. Privata företag upplever konkurrensproblem av olika slag när en statlig myndighet, en kommun, ett landsting eller ett offentligt ägt företag

1) säljer tjänster på den öppna marknaden, 2) väljer att utsätta verksamheten för konkurrens 3) lämnar stöd till företag.

I kapitel 8 har vi identifierat tre typfall av konkurrensproblem:

1) konkurrensproblem till följd av offentlig konkurrenssnedvridande prissättning, 2) konkurrensproblem till följd av avbruten upphandling 3) konkurrensproblem till följd av offentlig konkurrenssnedvridande stödgivning till näringslivet (företagsstöd)

I detta avsnitt redovisar vi våra närmare överväganden om de konkur- rensproblem som varje typfall ger upphov till och i vilken utsträckning som gällande regelverk går att använda för att komma till rätta med

problemen. I avsnitt 10.3 diskuteras frågor om bl.a. kommuners och landstings aktiviteter inom det egentliga näringslivet och i vilken mån som det kan anses förenligt med den kommunala kompetensen. I kapitel 11 redovisar vi förslag till åtgärder.

10.2.1. Offentlig konkurrenssnedvridande prissättning

Kartläggningen visar att det mest allvarliga och troligen mest frekventa konkurrensproblemet med koppling till offentlig näringsverksamhet föreligger när en offentlig huvudman säljer tjänster på den öppna marknaden till så låga priser att konkurrensen snedvrids. Nomialt sett är låga priser något positivt för konsumenterna och ett tecken på att konkurrensen fungerar. Om ett privat företag som konkurrerar om samma kunder inte fömiår att konkurrera med lika låga priser som myndigheten eller det offentligt ägda företaget kan det privata företaget förlora kunder. I förlängningen riskerar främst små och medelstora företag att trängas ut från marknaden.

Den samhällsekonomiska kostnaden för konkurrenssnedvridande offentlig prissättning kan vara betydande. Om de privata företagen inte kan ta ut priser som är möjliga att ta ut vid fungerande konkurrens leder detta för det första till allokeringsförluster genom att effektiva företag trängs ut eller förhindras tillträde till marknaden. 1 ett längre perspektiv förlorar konsumenterna på detta i fomi av minskad valfrihet, lägre kvalitet och högre priser. Offentliga huvudmän som driver näringsverk- samhet på en marknad med bristande konkurrens till följd av att verksamheten är skattesubventionerad har sällan en tillräckligt stor press att öka den inre effektiviteten. Nödvändiga rationaliseringar och besparingar kommer inte till stånd. Den offentliga näringsverksamheten får inte heller tillräckliga incitament för utveckling av nya produkter och produktionssätt.

Konkurrenssnedvridningen framträder i två olika former: en medveten korssubventionering med överföring av resurser mellan olika verksam- hetsgrenar respektive en faktisk korssubventionering / skattesubventio- nering till följd av en prissättning som baseras på en kostnadskalkyl som inte ger full kostnadstäckning. Begreppet underprissättning fångar endast upp en del av de konkurrensproblem som vi identifierat. Vi har därför valt att använda begreppet konkurrenssnedvridande prissättning.

Om det låga priset är en avsedd effekt av ett politiskt beslut att

skattefinansiera verksamheten bör beslutet enligt vår mening föregås av en allsidig bedömning. Negativa effekter på konkurrensen och samhälls— ekonomiska kostnader bör beaktas vid beslut om utformning av avgiftstaxor för kollektivtrafik, sjukvård, tandvård m.m. Ett önskemål om att endast en viss del av kostnaderna för en viss tjänst finansieras via priser (avgifter) medan resten skattesubventioneras behöver inte komma i konflikt med konkurrensneutrala villkor för produktionen.

Om det låga priset däremot inte är en avsedd effekt av ett politiskt beslut om stöd till viss konsumtion och priset innefattar en korssubven- tionering mellan skattefmansierad och konkurrensutsatt verksamhet kan det däremot uppkomma en konkurrensstöming där någon form av begränsning synes vara befogad.

Risk för samhällsekonomisk suboptimering Från samhällsekonomiska utgångspunkter kan strävan efter ökad effektivitet och produktivitet inom den offentliga sektorn utgöra en risk för samhällsekonomisk suboptimering. Flera klagomål avser påståenden om att kommuner och landsting utsätter privata företag för en osund skattefmansierad konkurrens genom att sätta för låga priser. Följande exempel illustrerar problemet. Antag att en landstingsdriven tvätterirör- else till följd av rationaliseringar och minskad efterfrågan fått en betydande överkapacitet. Verksamheten är i utgångsläget enbart inriktad på "interna" kunder och är således till 100 procent anslagsfinansierad. Alla verksamhetens kostnader, såväl fasta (inklusive kapitalkostnader) som rörliga, täcks med skattemedel. Verksamheten utsätts nu för ett sparbeting på 10 procent. Sparbetinget skulle kunna effektueras genom att en tvätterienhet avvecklades varvid personal sägs upp och lokaler och maskiner realiserades. Problemet med en sådan lösning är att landstinget har tecknat ett trygghetsavtal med fackföreningen med innebörd att landstinget inte kommer att säga upp någon personal. Om verksamheten skall "gå runt" tvingas ledningen för tvätteriet att gå ut på den öppna marknaden för att på den vägen få kompensation för Sparbetinget. När prislistan skall bestämmas lägger man sig på priser som motsvarar ett genomsnitt av konkurrenternas priser med ett avdrag på 10 procent. En analys av kostnadsbilden visar att priserna täcker de rörliga kostnaderna för den externa försäljningen och ger ett bidrag till de fasta kostnaderna. Något vinstpåslag kalkyleras inte i prislistan. Det landstingsägda tvätteriet lyckas med sitt sparbeting. På marknaden finns emellertid ett mindre privat företag som inte har råd med en prissänk- ning på 10 procent och därmed förlorar kunder. Efter en tid kommer företaget att trängas ut från marknaden och eventuellt tvingas att ställa

in betalningarna.

Exemplet illustrerar problemet med konkurrenssnedvridande prissättning i ett nötskal. På grund av sparbeting och överkapacitet söker sig den offentliga näringsidkaren ut på marknaden. Det är uppenbart att förutsättningama för kapitalanskaffning och kostnader för kapital skiljer sig från villkoren för privata företag. Den offentlige näringsidkaren kan härigenom erbjuda mycket konkurrenskraftiga priser till följd av skal- och samdriftfördelar samt att en stor del av kostnaderna för den externa försäljningen redan är täckt genom anslagsfinansiering. Från samhälls- ekonomisk synpunkt kan landstingets agerande ändå sägas ha varit kontraproduktivt om det privata företaget var ett effektivare företag än det landstingsägda tvätteriet. Därmed uppkommer samhällsekonomiska förluster.

Vid kartläggningen har framkommit flera exempel på att huvudmän för offentlig näringsverksamhet som inte bedömts ha en dominerande ställning på den relevanta marknaden tillämpat en prissättning som sannolikt medfört att privata företag drivits bort från marknaden. Den offentlige huvudmannen har inte ansett sig ha begått något fel då man enbart strävat efter att få ett bidrag till sina fasta kostnader som man ändå inte kommer ifrån. Konkurrensverket har i de flesta fall inte heller ansett sig kunna ingripa med stöd av konkurrenslagen då denna inte varit tillämplig.

I andra fall har den offentlige huvudmannen anslagit medel för att täcka förluster i konkurrensutsatt verksamhet. Om anslaget är motiverat av att verksamhetens mål och inriktning skiljer sig från privat näringsverk- samhet, som t.ex.är fallet om den offentlige huvudmannen ålägger de verksamhetsansvariga att iaktta sociala eller miljömässiga begränsningar, kan anslaget vara godtagbart från konkurrenssynpunkt om förlusttäck- ningen motsvarar merkostnadema. Om anslaget däremot resulterar i att en ineffektiv verksamhet "hålls under amiama" och anslaget dessutom inte redovisas öppet finns risk för en samhällsekonomiskt skadlig suboptimering. Följden blir en misshushållning av samhällets totala resurser.

Var finns de allvarligaste konkurrensproblemen ? Problemet med konkurrenssnedvridande offentlig prissättning föreligger i regel beträffande förhållandevis enkla tjänster. När det gäller mera komplicerade tjänster har priset nomialt mindre betydelse som konkur- rensmedel. Konkurrenssnedvridningar torde främst vara kännbara för

företag som enbart är verksamma på regionalt och lokalt avgränsade marknader. Om den näringsdrivande myndigheten eller det offentligt ägda företaget inte alls har någon betydande marknadsandel och om dessutom försäljning är kortvarig så är konkurrensproblemet från samhällsekonomisk synpunkt vanligtvis förhållandevis litet. För de enskilda företag som utsätts för konkurrenssnedvridningen kan problemet dock framstå som mycket allvarligt. 1 ett längre och dynamiskt perspektiv kan även en sådan störning medföra betydande samhällsekonomiska kostnader. Tillgänglig statistik medger inte några slutsatser huruvida den offentliga näringsverksamheten på aggregerad nivå trängt ut den privata näringsverksamheten från marknaden eller vice versa.

Viktigare branscher där kommunal offentlig näringsverksamhet kan ha en åtminstone lokalt eller regionalt dominerande ställning och som föranlett klagomål om konkurrenssnedvridande offentlig prissättning är friskvårdsmarknaden, laboratorietjänstmarknaden, marknaden för uthyrning av bostäder och lokaler, hotell- och restaurangmarknaden samt tvätterimarknaden. Som exempel på statlig offentlig näringsverk- samhet sorn agerar på hela den svenska marknaden och som föranlett klagomål om konkurrenssnedvridande prissättning kan nämnas Lantmäteriverkets och Försvarsmaktens uppdragsverksamhet, Sam- hallkoncemen, Posten, Telia och Statens Järnvägar. Den statliga affärsverksamheten omsätter betydligt mera än de kommunala affär- sverksamheten. Det går emellertid inte att peka ut statlig näringsverk- samhet framför kommunal näringsverksamhet som särskilt konkurrens- störande.

Klagomål har riktats mot den samverkan mellan olika myndigheter som förekommit i syfte att utnyttja skal- och samdriftsfördelar och därige- nom minska de totala kostnaderna. Denna form för samverkan brukar kallas för sambruksrnodellen och har framför allt rört samverkan om olika stödfunktioner som städning, postgång, transporter, telefonväxel m.m. Kritiken har bestått i att myndigheterna inte bara samverkat om gemensamma stödfunktioner utan även utnyttjat den överkapacitet som uppkommit för att gå ut på konkurrensmarknader.

Redovisning

Intemredovisningen ger bl.a infomi ation om företagets kostnader för att producera olika slags varor och tjänster. Intemredovisningen kan då ge en signal till företaget att förbättra produkterna, att förändra pro- duktsortimentet eller att rationalisera produktionen. En korrekt bild av

vilka produkter som är lönsamma och hur kostnaderna fördelar sig på olika produkter och enheter inom företaget kan långsiktigt vara avgörande för företagets fortlevnad.

I såväl offentlig som privat näringsverksamhet kan en bristande eller felaktig intemredovisning leda till att det fattas felaktiga beslut. Ett exempel är om redovisningen inte ger besked om att en viss del av produktionen subventioneras med inkomster från annan produktion. Detta kan leda till att erforderliga rationaliseringsåtgärder inte sätts in i tid eller att ett företag avstår från att köpa komponenter eller tjänster från underleverantörer. Behovet av detaljerad information är dock relaterat till möjliga beslutsaltemativ. Det är till exempel knappast meningsfullt att ta fram exakta uppgifter om en enstaka detaljs eller tjänsts andel av indirekta kostnader om det inte bedöms finnas något alternativ till produktion i egen regi.

Offentlig näringsverksamhet finansieras i regel med såväl anslag som med avgifter. Om en viss del av verksamheten drivs i konkurrens med annan offentlig eller privat näringsverksamhet finns risk för att kostnaderna för den konkurrensutsatta verksamheten delvis finansieras med skattemedel. Detta är fallet om de priser som sätts inte långsiktigt ger full kostnadstäckning genom att t.ex. vissa kostnader för kapital och administration belastar annan icke-konkurrensutsatt verksamhet. Vi anser att offentlig näringsverksamhet som drivs i konkurrens med annan offentlig eller privat näringsverksamhet bör redovisas skild från annan verksamhet i avgränsade redovisningsenheter. I annat fall finns risk för korssubventionering mellan den del av verksamheten som konkurrerar om kunderna på en marknad och den del av verksamheten som är och skall vara skattefmansierad. Detta hindrar givetvis inte i sig att produktionen av tjänsterna kan konkurrensutsättas. Detta förutsätter klara spelregler och en modell för finansieringen som inte diskriminerar olika aktörer på marknaden.

Vid kartläggningen har vi konstaterat att det inte sällan finns en bristfällig dokumentation av grunderna för prissättningen. Det finns dock såvitt vi kan bedöma sällan någon avsikt att störa konkurrensen. Vi tror också att de som svarar för eller är verksamma inom offentlig näringsverksamhet är lika angelägna som kritikerna av den offentliga näringsverksamheten att det finns en gemensam spelplan och gemen- samma spelregler för de fall då den offentliga och den privata närings- verksamheten möts.

Gällande rätt

Regler om avgifter i statlig och kommunal verksamhet Vår bedömning är att de regler i avgiftsförordningen som styr av- giftssättning i statlig verksamhet i princip är ägnade att motverka konkurrenssnedvridande prissättning. De regler som finns för av- giftssättning inom kommunal verksamhet ger dock utrymme för konkurrenssnedvridande prissättning. Här vill vi särskilt peka på att principen om full kostnadstäckning gäller för statlig avgiftsbelagd verksamhet om inget annat bestämts. I Riksrevisonsverkets anvisningar sägs att i de fall konkurrens föreligger bör myndigheten beakta att prissättningen inte får leda till misstanke om skadlig konkurrensbe- gränsning. Intäkterna skall täcka samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader. Om myndigheten disponerar ett avkast- ningspliktigt kapital i den avgiftsfinansierade verksamheten skall avkastningskravet täckas av avgiften. Subventionering av verksamheten med anslagsmedel får inte förekomma, annat än efter särskilt be- myndigande.

I kommunal verksamhet finns inte någon princip om full kostnadstäck- ning i avgiftsbelagd verksamhet. Utgångspunkten är snarast den motsatta. Kommunens medelsbehov skall täckas med skatt. Enligt kommunallagen gäller dessutom självkostnadsprincipen, dvs. kommuna- la avgifter som tas ut för kommunala prestationer får inte överstiga de kostnader som åtgår för att tillhandahålla prestationen. När självkost- nadsprincipen lagfästes uttalade regeringen att det inte borde göras ett generellt undantag från självkostnadsprincipen för prestationer som tillhandahålls på en konkurrensutsatt marknad (prop. 1993/94:188 s. 83). Undantag gäller däremot ifråga om kommunernas och landstingens medelsförvaltning. Självkostnadsprincipen är inte heller tillämplig när det gäller förvaltning av kommunal fast och lös egendom. Detta innebär bland annat att de kommunala bostadsföretagen inte omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen.

Självkostnadsprincipen innebär att i princip samtliga kostnader som vid en normal affärsmässig drift är motiverade från företagsekonomisk synpunkt bör kunna läggas till grund för självkostnadsberäkningen. Det anses dock inte tillåtet att i kommunal självkostnadsbaserad närings- verksamhet ta med en riskpremie i självkostnadskalkylen.

Konkurrenslagen Vår bedömning är att konkurrenslagens förbudsregler oftast inte går att

använda för att komma till rätta med offentlig konkurrenssnedvridande prissättning. Konkurrensreglema är i princip tillämpliga på offentlig näringsverksamhet. Vid prissättning av offentligt producerade tjänster är rättsläget emellertid oklart i vilken mån konkurrenslagstiftningen täcker in situationer där en offentlig serviceproducent inte tar ut full kostnadstäckning och sätter priser som snedvrider konkurrensen på marknaden.

Konkurrensrättens reglering av underprissättning bygger på att ett företag missbrukar sin dominerande ställning på den relevanta markna- den genom att sätta ett pris som tränger ut konkurrenterna från marknaden. Ett avgörande hinder för konkurrenslagens tillämpning är att offentliga aktörer, även om de anses vara företag i konkurrensrättslig mening, sällan uppfyller konkurrenslagens krav på dominerande ställning på den relevanta marknaden (19 5).

Även om det offentliga företaget kan anses ha en dominerande ställning torde missbruk av den dominerande ställningen endast vara för handen om den offentlige aktören tillämpar priser som inte motsvarar de genomsnittliga rörliga kostnaderna. Ett påstående om att den offentlige aktören sätter låga priser som ett led i en plan att eliminera en konkurrent torde vara svårt att leda i bevis. Slutligen är det sannolikt att även om ett lågt pris i och för sig utgör en konkurrensbegränsning i form av underprissättning kan konkurrensbegränsningen vara oåtkomlig på grund av att ingripande enligt konkurrenslagen inte kan ske mot konkurrensbegränsningar som är en direkt och avsedd effekt av lagstiftning eller en ofrånkomlig följd av denna. På det kommunala området följer av regeringsformen och kommunallagen (under- skottsprincipen) att den offentlige aktören kan helt eller delvis skattefi- nansiera de tjänster som tillhandahålls även inom konkurrensutsatt verksamhet.

Regler om redovisning Vår bedömning är att de regler som gäller för redovisning i offentlig näringsverksamhet motsvarar i allt väsentligt de krav som samhället ställer på redovisning i privat näringsverksamhet. Intemredovisningen, ur vilken bl.a. de olika kostnadskomponenter som tillsammans utgör totalkostnaden för en viss tjänst kan utläsas, är inte författningsreglerad i vare sig offentlig eller privat näringsverksamhet.

10.2.2. Avbruten upphandling

Kartläggningen visar att det förekommit klagomål när offentliga huvudmän velat utsätta den verksamhet som bedrivs i egen regi för extern konkurrens. Klagomålen har företrädesvis förekommit vid konkurrensutsättning inom de s.k. mjuka sektorerna dvs. hälso- och sjukvård, äldreomsorg etc. där de offentliga huvudmännen ännu inte har lika stor erfarenhet av konkurrensutsättning som inom de "hårda" tekniska områdena.

Klagomålen har i allmänhet gått ut på att en offentlig huvudman, t.ex. en kommun, antagit ett internt bud från egenregin framför ett externt anbud från ett privat företag trots att det externa anbudet skulle blivit billigare för kommunen. Vid en strikt affärsmässig bedömning är det otvivelaktigt så att det förkommit upphandlingsbeslut där den upphand- lande enheten premierat det interna budet. Anledningen till det kan ha varit att kommunen av ideologiska skäl forcerat ett beslut om konkur- rensutsättning men inte klargjort vilka principer som skall gälla vid nollställningen av det interna budet med de externa anbuden eller att den politiska majoriteten skiftat under upphandlingens gång.

Oavsett om en upphandlande enhet väljer det interna budet på affärs- mässiga grunder eller på politiska grunder är det i juridisk-teknisk mening fråga om ett avbrytande av upphandlingen. Ett avbrytande som sker på politiska grunder är i första hand kontraproduktivt för den upphandlande enheten själv. Genom att välja ett dyrare alternativ kan avbrytandet medföra att den offentliga huvudmannen får högre kostnader än nödvändigt. En annan skadlig effekt består i att trovärdig- heten för framtida konkurrensutsättningar blir svår att återställa. För de privata företagen består skadan i att de haft kostnader för anbudsräkning och inte sällan kostnader för marknadsföring, testverksamhet m.m. som genom avbrytandet blivit onödiga. En samhällsekonomisk kostnad kan bestå i att effektivare privata företag inte får utrymme att växa på bekostnad av mindre effektiva offentliga öretag.

Vid konkurrensutsättning har trovärdigheten hos upphandlande enheter kommit att ifrågasättas när samma personer deltagit i arbetet med utformningen av förfrågningsunderlaget och varit med om att lägga antingen ett internt bud från egenregin eller ett eget anbud från ett privat företag som ägs av f.d. anställda hos den upphandlande enheten. Vid konkurrensutsättning av traditionellt organiserade myndigheter har även det förhållandet att myndighetens chef burit ansvaret för den

personal som lagt det interna budet och även för den personal som berett upphandlingsärendet kommit att ifrågasättas.

Avsaknad av tydliga spelregler Enligt vår mening är den grundläggande orsaken till dessa problem att det ofta saknats tydliga "spelregler" för konkurrensutsättningen. Här vill vi understryka att en väl genomförd konkurrensutsättning ofta är en bra metod för att främja ökad produktivitet och effektivitet i den offentliga sektorn. När metoden används är det av flera skäl viktigt att iaktta konkurrensneutralitet vilket bl.a. innebär att på förhand redovisa de principer som läggs till grund för nollställning och anbudsprövning. Ofta saknas övergripande handlingsprogram för effektivisering vilket är en förutsättning för seriösa konkurrenslösningar.

I flera kommuner och landsting har man utarbetat principer för kostnadsjämförelser. Som exempel kan nämnas de anvisningar som antagits i Stockholms stad för upprättande av en konkurrensneutral intraprenadkalkyl (se kap. 5). Grundprincipen i dessa anvisningar är att samtliga direkta och indirekta kostnader i en konkurrensutsatt verksam- het skall återspeglas i det interna budet.

Gällande rätt

Regler om offentlig upphandling Vår bedömning är att en upphandling som avbryts av politiska skäl möjligen kan anses strida mot kravet på affärsmässighet i lagen om offentlig upphandling, LOU. Avbrytande av upphandling är dock inte särskilt reglerat i lagen. Rättsläget måste därför i brist på rättsligt avgörande betraktas som osäkert. Lagen om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling fångar enligt förarbetena inte heller den situationen att en anbudstävling avbryts till följd av att en offentlig upphandlare låter sin egenregiverksamhet ta hand om en arbetsuppgift om vilken denne anordnat en anbudstävlan. Lagens tillämpningsområde är begränsat till beslut avseende framtida upphand- lingar och rör inte beteenden under en pågående upphandling. Lagen har hittills inte prövats i något mål vid Marknadsdomstolen.

I departementspromemorian Avbrutna upphandlingar och interna bud (Ds 1994183) föreslogs ett klargörande med innebörd att kravet på affärsmässighet även skulle gälla vid avbrytande av en upphandling. Förslaget har inte lett till lagstiftning varför det i brist på rättsligt

avgörande alltjämt får anses råda osäkerhet huruvida ett avbrytande av icke affärsmässiga skäl står i strid med LOU. Under kartläggnings- arbetet har vi konstaterat att en rad upphandlingar - såväl före som efter den ovannämnda promemorian publicerades - avbrutits av olika skäl. Att inleda ett upphandlingsförfarande där privata företag förespeglas möjligheter till framtida affärsmöjliglieter kan om upphandlingsför- farandet bryts av andra än affärsmässiga skäl leda till förluster för såväl de deltagande företagen som för samhället. Ett icke affärsmässigt avbrytande kan jämföras med att en medspelare bestämmer att ändra spelreglerna under en pågående tävling.

Överklagandemöjligheter och sanktioner

En medlem i en kommun eller ett landsting som vill överklaga ett upphandlingsbeslut kan inte begära laglighetsprövning av beslutet. Endast den som är leverantör kan begära överprövning hos länsrätt och väcka talan om skadestånd hos allmän domstol. Om ett upphandlings- förfarande avbryts och LOU inte anses tillämplig kan kommunallagens regler om laglighetsprövning bli tillämpliga. Teoretiskt sett skulle beslutet att anta ett internt bud kunna upphävas. En förutsättning för det är att någon av de grunder för överklagande som anges i kommunalla- gen är för handen. Ett exempel är om delikatessjäv anses föreligga.

10.2.3. Konkurrenssnedvridande företagsstöd

När det gäller av statsmakterna sanktionerade stödfomier är det inte vår uppgift att utvärdera stödfonnen som sådan. Kartläggningen har här inriktats på de konkurrensproblem som kan uppkomma vid tillämpning av det aktuella stödet i enskilda fall. I vår kartläggning har vi identifie- rat klagomål mot såväl statliga som kommunala myndigheter. Det statliga företagsstödet är mycket omfattande. De svenska företagen erhåller enligt ESC-rapporten Företagsstödet - vad kostar det egent- ligen? (Ds 1995zl4) varje är omkring femtio miljarder kronor i statligt stöd. För det statliga stödet finns av statsmakterna utstakade mål som anges i särskilda stödförordningar. Såvitt vi kan bedöma utbetalas stödet i regel efter en ingående granskning om förutsättningama för stöd är uppfyllda. De stödgivande myndigheterna har rutiner för att säkerställa att reglerna följs. Under handläggningen av ansökningar om stöd tas, enligt de stödgivande myndigheterna, regelmässigt hänsyn till risken för att ett stöd kan få negativa effekter för de företag som inte kommer i åtnjutande av stöd. Våra erfarenheter visar dock att systematiska konkurrensanalyser endast förekommer i begränsad utsträckning.

I förhållande till de statliga stödärenden som handläggs är klagomåls- frekvensen utomordentligt låg. De klagomål som identifierats har i regel varit av den karaktären att ett enskilt stödärende kunde ha handlagts bättre. När det gäller tillämpningsföreskrifter för transportstödet har dock vissa företag riktat kritik mot bristande konkurrensneutralitet. När det gäller RAS (riktat arbetsmarknadsstöd) har det även riktats kritik mot bristande konkurrensneutralitet från större privata företag och kommuner som inte kan få del av denna stödform.

Generellt kan sägas att de redovisade problemen i samband med statlig stödgivning kan hänföras till misstag i handläggningen av enskilda ärenden. Beslut om statligt stöd som sådant föregås av en väl dokumen— terad utredning och en vanligen relativt omfattande beredning i regering och riksdag. Vidare notifieras dessa stöd enligt EU:s regler varvid syftet med stödet i förekommande fall skall vägas mot konkurrenssned- vridande effekter. Det finns trots detta enligt vår mening ett behov av att öka medvetenheten om de samhällsekonomiska kostnader som följer av att ett stöd utformas eller ges på ett sätt som snedvrider konkurren- sen. Bakgrunden till detta är att stödsystem kan utformas och/eller tillämpas på sådant sätt att utformningen och/eller tillämpningen medför konkurrenssnedvridande effekter trots att avsikten varit att stödet skulle utformas och tillämpas på ett konkurrensneutralt sätt.

Samhallkoncemen

Samhallkoncemen har inrättats av staten för att ge meningsfullt och utvecklande arbete åt arbetshandikappade där behoven finns. För att kunna utföra detta uppdrag lämnas en årlig s.k. merkostnadsersättning via statsbudgeten. Det statliga stödet till Samhallkoncemen har har utsatts för kritik från privata företag och kommuner som anser sig ha blivit utsatta för konkurrenssnedvridande prissättning. Enligt vår bedömning har den konkurrenspolicy som Samhallkoncemen antagit och det kontaktråd med representanter för Samhall och näringslivet som funnits sedan 1980 medverkat till att konkurrensproblemen i huvudsak kunnat bemästras. Kontaktrådet har sedan dess bildande prövat drygt ett hundratal anmälningsärenden. Av dessa anmälningsärenden har rådet bifallit anmälarens kritik fullt ut eller till viss del i en tredjedel av ärendena.

Kommunalt företagsstöd Det kommunala företagsstödet är, i förhållande till det statliga stödet, av relativt begränsad omfattning. Vår bedömning är att den tidigare relativt generösa inställning som funnits till företag som övervägt att

etablera sig i kommunen i princip ersatts med en mer generellt inriktad kommunal näringspolitik. Denna politik syftar till att med generella åtgärder stärka de lokala företagens konkurrenskraft och utvecklings- förmåga samt att skapa ett så näringslivsvänligt klimat i kommunen att man attraherar andra företag att investera i kommunen. Kommunernas näringspolitik är i mycket hög grad inriktad på olika strukturproblem”. Omvandlingari den lokala industristrukturen spelar ofta en central roll för den kommunala näringspolitiken. Företagsnedläggelser och personalminskningar medför stora näringspolitiska problem. Kommu- nerna ser ofta en utbyggd och tekniskt avancerad infrastruktur på lokal och regional nivå som en hörnsten i den kommunala näringslivsstrate- gin. Med infrastruktur avses inte bara den traditionella infrastrukturen i form av väg- och järnvägsnät och tillgång till flygplats etc. utan även telekommunikationer, tillgång till högskoleutbildning och forskningsin- stitutioner. Kommunerna försöker i högre utsträckning än tidigare att ge prioritet åt livskvalitet inom mjuka sektorer som turism, miljö, kultur och fritid som ett medel att locka till sig företagsetableringar och uppmuntra nyinflyttning. "Företagsraggning" genom att erbjuda direkta eller indirekta subventioner till enskilda företag anses numera i regel vara en kostsam och ineffektiv politik. Vår kartläggning visar likväl att det alltjämt i vissa fall förekommer att enskilda företag främjas på sätt som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen.

Stöd till kommunala företag Kritik har även riktats mot att vissa offentligt ägda företag, t.ex. kommunala bostadsföretag, erhåller ägartillskott, förmånliga lån, kommunal borgen m ni. som inte kommer privata bostadsföretag till del. Även ett sådant stöd kan i vissa fall medföra konkurrenssnedvridande effekter. Här vill vi dock understryka att en ägare till ett offentligt ägt företag måste kunna vidta åtgärder som är affärsrnäsigt motiverade. Vidare har offentligt ägda företag som regel att tillgodose andra än rent företagsekonomiskt motiverade mål för verksamheten. Konkurrens- problem uppkommer orn ett ineffektivt och olönsamt företag hålls under armama med ständiga förlusttäckningsbidrag och verksamheten lika gärna skulle kunna bedrivas av ett privat företag.

Klagomål har riktats mot det kommunala engagemanget inom turistorn- rådet. Begreppet turism i turistbefogenhetslagen är ett vidsträckt begrepp

69Kommunal näringspolitik under stnikturomvandlingen, Kommunförbundets enkätundersökning 1994

som anses ge kompetens att driva eller ge stöd till hotell-och restaurang- företag etc. Företagsstöd i form av driftbidrag till företag som driver verksamhet i t.ex. kommunala hotellfastigheter och kommunala campinganläggningar har utsatts för kritik från konkurrerande företag som inte får något motsvarande bidrag. Kommunalt ägda campingan- läggningar anses ofta ha en "överstandard" vilket medför att kommu- nens inkomster av verksamheten inte täcker investeringskostnadema. Kritik har även framkommit mot att kommuner i praktiken ofta har monopol på stugförmedlingsverksamheten i kommunen. Uppsplittringen på små aktörer anses leda till att det är svårt att få till stånd en mera kraftfull marknadsföring i utlandet.

Kommunala bidrag till kooperativ En form av företagsstöd där det har framförts kritik mot att stödets utformning har en konkurrensstörande effekt är de "bidrag" som lämnas till personalkooperativ av olika slag, särskilt sådana som bildats av f.d. anställda i den kommunala bamomsorgen. Dessa kooperativ driver ofta i realiter verksamheten på uppdrag av kommunen, dvs. på entreprenad även om entreprenadersättningen kallas för "bidrag". Konkurrenstör- ningen består här i att personalkooperativa daghem ofta erhåller väsentligt lägre bidrag per barn än motsvarande kommunala daghem. Vidare har kooperativen framfört klagomål om att vissa kommuner av ideologiska skäl "svälter ut" den kooperativa verksamheten. Kooperati- ven förvägras ofta affärsmässigt godtagbara villkor. Verksamheten betraktas i regel inte som en entreprenaddriven verksamhet med kommunen som huvudman. Kooperativen får nöja sig med att kommu- nerna ensidigt fastställer bidragets storlek och när som helst kan komma att ompröva bidraget.

Gällande rätt

Regler om statsstöd Statsstödsreglema ger enligt vår bedömning uttryck för en väl avvägd kompromiss mellan det allmännas intresse av att kunna främja näringslivet och det enskilda företagets intresse av att inte bli utsatt för en konkurrenssnedvridning till följd av offentliga subventioner till ett konkurrerande företag.

Enligt Romfördraget är varje form av statligt stöd till näringslivet, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkur- rensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion förbjudet i

den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Detta förbud gäller om inte annat föreskrivs i fördraget.

Begreppet statsstöd har i den praxis som skapats av Kommissionen och EG-domstolen givits en vid tolkning och omfattar inte bara stödåtgärder som statsbidrag, förmånliga lån och räntesubventioner utan även andra stödformer som skatterabatter, garantier vid företagslån i bank eller på kapitalmarknaden. Stöd från ett landsting eller en kommun likställs med statsstöd. Teoretiskt kan ett anslagsbeslut i fullmäktige som avser en investering i en kommunal affärsverksamhet vara att betrakta som ett statsstöd. Om anslaget snedvrider konkurrensen och har samhandelsef- fekt är det förbjudet.

Förenligt med den gemensamma marknaden och därmed godkända är

1) stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, under förutsättning att stödet ges utan diskriminering med avseende på varornas ursprung,

2) stöd för att avhjälpa skador som förorsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser,

3) stöd för ekonomin i vissa delar av Förbundsrepubliken Tyskland som påverkats genom Tysklands delning, i den utsträckning stödet är nödvändigt för att uppväga de ekonomiska nackdelar som upp- kommit genna denna delning.

Vissa former av statsstöd kan anses förenliga med den gemensamma marknaden och därmed godkännas efter prövning av varje enskild stödfomi. Det gäller

1) stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där allvarlig brist på sysselsättning råder,

2) stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av genmensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi,

3) stöd för att underlätta utveckling av viss näringsverksamhet eller vissa regioner, i den mån stödet inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset,

4) stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet, om sådant stöd ie påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset,

5) stöd av annat slag i enlighet med vad Rådet, på förslag av Kommis- sionen, kan komma att bestämma genom beslut med kvalificerad majoritet.

Stödförordningar

De förordningar som reglerar statligt stöd saknar generellt sett be- stämmelser om att konkurrensaspekter skall beaktas vid stödgivningen. Det svenska statliga företagsstödet regleras dels i en övergripande stödförordning dels i särskilda förordningar för varje stödform som är notifierade och godkända av Kommissionen. Endast i ett fåtal för- ordningar (bl.a. förordningarna orn regionalpolitiskt företagsstöd och om landsbygdsstöd och stöd till kommersiell service) finns uttryckliga regler som kräver att ett beslut om stöd skall föregås av en konkurrensanalys. Konkurrensproblem kan uppkomma om en myndighet gör en felbe- dömning av ett stöds konkurrensstörande effekter på företag som inte erhåller motsvarande stöd.

Konkurrenslagen

Vår bedömning är att de statliga myndigheternas handläggning av stödärenden inte omfattas av företagsbegreppet. Statligt företagsstöd regleras i stödförordningar med preciserade regler om under vilka förutsättningar som stöd kan erhållas. Beslut om stöd bestäms emellertid ensidigt av den myndigheten som handlägger stödfonnen. Det är fråga om en offentligrättsligt reglerad förmån som definitionsmässigt faller under begreppet myndighetsutövning och därmed utanför företagsbe- greppet. Konkurrenssnedvridande statlig stödgivning torde därför inte kunna angripas med stöd av konkurrenslagen.

När det gäller kommunalt företagsstöd måste rättsläget betraktas som mera osäkert. Kommunalt stöd till allmänt näringslivsfrämjande åtgärder och till enskilda företag lämnas med stöd av speciallagstiftning eller med stöd av den allmänna kommunala kompetensen. Stöd till fristående skolor torde vara att betrakta som myndighetsutövning eftersom kommunen under vissa förutsättningar är skyldig att utge stöd. När det gäller stöd där det föreskrivs befogenhet men inte skyldighet att utge något stöd överhuvudtaget torde stöd inte vara att betrakta som

myndighetsutövning. Utanför begreppet myndighetsutövning faller normalt även beslut eller åtgärder som rör förvaltning av kommunens egendom eller dess ekonomiska angelägenheter i övrigt.

Av förarbetena till konkurrenslagen framgår att konkurrensbegränsande effekter som är en direkt och avsedd följd av lagstiftning eller en ofrånkomlig följd av en offentlig reglering i princip inte kan angripas med stöd av konkurrenslagen. Stöd som kan anses vara ett utflöde av kommunernas åligganden enligt speciallagstiftning t.ex. hälso- och sjukvård, skola och barnomsorg torde kunna inrymmas i detta undantag. När det gäller kommunalt stöd som lämnas med stöd av den allmänna kompetensregeln i kommunallagen och de speciella befogenhetsutvid- gande reglerna i t.ex. turistbefogenhetslagen m.m. är rättsläget mera osäkert. Om stödet inte är ett utflöde av offentligrättsliga föreskrifter och utgår från en överenskommelse, t.ex. mellan kommunen och ett kommunalt eller privat företag, kan det inte uteslutas att konkurrensbe- gränsande kommunala stödåtgärder skulle kunna angripas med stöd av konkurrenslagen. Professor Bemitz har i ett rättsutlåtande till Sveriges Fastighetsägarförbund hävdat att konkurrensnedvridande stödåtgärder till kommunala bostadsföretag kan angripas med stöd av såväl 6 & som 19 & konkurrenslagen (se kap. 5). Något sådant fall har emellertid inte varit föremål för rättslig prövning.

Kommunallagen

Vår bedömning är att gränsen mellan det tillåtna och otillåtna området i kommunallagen är relativt väl avgränsat. Alla former av stöd vare sig det är konkurrensnedvridande eller inte är i princip förbjudet. Enligt kommunallagen får kommuner och landsting genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Om det enskilda initiativet viker eller faller bort kan det uppkomma en kompetensgrund för kommunen att stödja enskilda företag. För att en sådan insats skall vara kompetensenlig krävs dock att det står klart att enskilda företag och personer inte är beredda att göra de nödvändiga insatserna. Gränsen mellan en kommunalrättsligt tillåten allmänt näringslivsfrämjande åtgärd och ett principiellt förbjudet individuellt stöd kan emellertid i praktiken vara svår att dra. Ett stöd till ett företag som upprätthåller en kommersiell basservice, upplåter lokaler eller efterfrågar lokala underentreprenörer kan även innebära att andra företag i kommunen främjas. Från konkurrenssynpunkt kan ett tillåtet allmänt näringslivsfrämjande stöd som utgår till samtliga företag i en kommun vara konkurrenssnedvridande gentemot ett företag i en annan

kommun om företagen i båda kommunema konkurrerar om samma kunder. I många avseenden är kommunallagen betydligt strängare än Romfördragets statsstödsregler.

10.3. Övri ga frågor

10.3.1. Offentlig näringsverksamhet inom det egent- liga näringslivet

Kommunal näringsverksamhet Under kartläggningsarbetet har vi konstaterat ett flertal klagomål från privata företag som anser sig vara utsatta för konkurrenssnedvridningar från kommuner och kommunala företag som trängt in på marknader som traditionellt hävdats av det egentliga näringslivet.

Gällande rätt

Den rättsliga regleringen av den kommunala kompetensen inom det egentliga näringslivet är (förutom begränsningsprinciper inom ramen för kompetensen) uppdelad på två lagrum i kommunallagen samt viss befogenhetsutvidgande lagstiftning. Därutöver finns rättspraxis som till viss del anger gränsen mellan det tillåtna och inte tillåtna. Enligt kommunallagen får kommuner och landsting driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännytti- ga anläggningar eller tjänster åt medlemmama i kommunen eller landstinget. Utgångspunkten för bedömningen om det är fråga om en tillåten eller inte tillåten verksamhet är allmänintresset. Verksamheten skall gå ut på att tillhandahålla allmännyttiga tjänster för kommunmed- lemmama. Marknaden för den egna näringsverksamheten skall i princip vara begränsad till den egna kommunen eller landstinget. Något hinder mot att anläggningar och tjänster även utnyttjas av andra än kommun- medlemmar finns dock inte. Av bestämmelsen framgår också ett förbud mot att driva spekulativa företag. Det huvudsakliga syftet med verksam- heten får inte vara att bereda kommunen eller landstinget vinst. Den kommunala verksamheten skall bäras upp av ett allmänt, samhälleligt syfte. Något hinder mot att verksamheten genererar vinst föreligger dock inte. I kapitel 5 har redovisats de verksamhetsgrenar som kommunerna och landstingen i praxis ansetts ha en obetingad rätt att verka inom. Dessa verksamhetsgrenar kallas för sedvanlig kommunal affärsverksam-

het. Därutöver har kommuner och landsting ett visst utrymme för att driva näringsverksamhet inom områden som traditionellt hävdas av det privata näringslivet.

I förarbetena till kommunallagen betonas att det inte finns någon klar skiljelinje mellan den kommunala sektorn och näringslivet. Vi har noterat ett flertal fall där kommuner och landsting tycks ha en mycket extensiv tolkning av gränsen för den kommunala näringslivskompeten- sen. Annonser i dagspressen visar att kunskapen om alternativt respekten för reglerna i kommunallagen på sina håll kunde vara bättre. Vår bedömning är dock även att gränsen mellan det tillåtna och det otillåtna är något flytande

Överklagandemöjligheter och sanktioner

Om en kommun eller ett landsting bestämmer sig för att gå ut på den öppna marknaden och sälja tjänster utan tillräcklig anknytning till en erkänd kommunal angelägenhet kan en medlem i kommunen eller landstinget begära laglighetsprövning. Det krävs inte att kommunmed- lemmen är personligen berörd av beslutet för att få klandra det. Å andra sidan har företag eller företagare som berörs av ett kommunalt beslut inte någon rätt att begära laglighetsprövning om inte företaget eller företagaren är kommunmedlem.

Ett kommunalt beslut kan överklagas genom laglighetsprövning om det inte finns någon särskild besvärsregel i en tillämplig lag och det inte är fråga om ren verkställighet av ett tidigare beslut. Det krävs således att det finns ett kommunalt beslut. Om en kommunal enhet inleder en försäljningsverksamhet på den öppna marknaden, utan något fomiellt beslut om saken, finns inte något beslut som kan laglighetsprövas.

För att ett kommunalt beslut skall kunna överklagas genom laglig- hetsprövning krävs vidare att klagomålen kommit in till länsrätten inom tre veckor från den dag då det tillkännagavs på kommunens eller landstingets anslagstavla att protokollet över beslutet justerats. Om klagomålen före klagotidens utgång har kommit in till kommunen eller landstinget i stället för till länsrätten, skall överklagandet ändå prövas. Beslut som fattats av kommunala företag kan som regel inte överklagas. Institutet laglighetsprövning är egentligen inte något rättsmedel utan en form av medborgarkontroll över den kommunala förvaltningen. Det kan heller inte sägas vara en fomi av statlig kontroll utan ett rättssäker- hetselement i den kommunala självstyrelsen. Det sker inte någon materiell prövning av innehållet i det kommunala beslutet och domsto-

len får inte rätta det överklagade beslutet eller sätta något annat beslut i det överklagade beslutets ställe. Vår bedömning är att det finns behov av en översyn av möjligheterna att rättsligt pröva om kommunal näringsverksamhet är förenlig med den kommunala kompetensen.

Om det kommunala beslutet upphävs är kommunen eller landstinget skyldigt att rätta beslutet. Om beslutet följts av ett civilrättsligt avtal med ett företag medför emellertid en eventuell rättelse ofta att kommu- nen eller landstinget kan bli skyldigt att betala skadestånd för avtals- brott. Om kommunen eller landstinget inte rättar beslutet och det inte är fråga om myndighetsutövning finns emellertid inte någon straffrättslig eller civilrättslig sanktion att tillgripa. Kommunallagen kan därför inte sägas ge ett fullgott skydd för den företagare som anser sig vara utsatt för konkurrenssnedvridande prissättning från en kommun eller ett landsting. Det bör dock nämnas att Finansdepartementet i departements- promemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots - ett förslag om personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning (Ds 1995:27) föreslagit att det införs ett personligt vitesansvar i mål om laglig- hetsprövning dels vid trots mot verkställighetsförbud dels vid utebliven eller otillräcklig rättelse av upphävda beslut som tidigare verkställts.

Statlig näringsverksamhet

Statliga myndigheter, affärsverk och företag driver en omfattande verksamhet inom det egentliga näringslivet. Vid kartläggningen har framgått att konkurrerande privata företag har framfört klagomål mot till exempel Vägverkets, SJ:s, Postens och Telias prissättning som ansetts vara konkurrenssnedvridande.

Några begränsningar för statens åtaganden finns inte i regeringsformen. Några lagar som sätter gränser för inom vilka områden eller branscher som statliga myndigheter eller statliga företag får bedriva näringsverk- samhet finns inte heller. I instruktionen för en myndighet, koncession eller bolagsordning för ett statligt ägt aktiebolag kan regeringen ange begränsningar för en viss myndighet eller ett statligt företag. Regeringen kan ge direkta order till en förvaltningsmyndighet med t.ex. anvisningar om uppdragsverksamhetens omfattning. Statliga myndigheter och affärsverk som driver näringsverksamhet omfattas av regeringsforrnens allmänna krav på offentlig verksamhet. Offentlighetsprincipen och sekretesslagen gäller.Verksamheten står under JO och JK:s tillsyn. Några generella kompetensbegränsningar av den typ som gäller för kommunal näringsverksamhet finns dock inte. De statliga företagen omfattas till skillnad från de kommunala företagen inte av offentlig-

hetsprincipen.

Om en statlig myndighet beslutar sig för att sälja tjänster på den öppna marknaden finns inga möjligheter att få lagligheten av beslutet prövad av en domstol.

10.3.2. Jäv

Vid kartläggningen har framkomit klagomål om att förtroendevalda och anställda som bereder ett upphandlingsärende samtidigt svarar för eller deltar i utformning av förfrågningsunderlag och utformning av interna bud. Särskilt i mindre kommuner har man hänvisat till att det endast är de som svarar för egenregiproduktionen som har kompetens att utforma de krav som skall ställas på blivande anbudsgivare. För utomstående kan det te sig stötande att de som beslutar eller medverkar vid anbudsprövningen även företräder en konkurrent - egenregin. Från trovärdighetssynpunkt är det ett problem om de privata anbudsgivarna får ett intryck av att de som beslutar i upphandlingsärendet ger favörer till det interna budet.

Reglerna i lagen om offentlig upphandling lagen om otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling täcker inte in den situationen att förtroendevalda och anställda i egenregiverksamheten företräder kommunen dels som upphandlande enhet dels som en av de producenter som deltar i upphandlingen. Under arbetet med lagen om offentlig upphandling fördes en diskussion om att lagen efter mönster från den gamla upphandlingsförordningen och det kommunala upphandlings- reglementet skulle innehålla en jävsregel. Förslaget avvisades med hänvisning till bestämmelsen om affärsmässighet vid upphandling.

Det råder även osäkerhet om kommunallagens och förvaltningslagens jävsregler är tillämpliga. Orsaken till denna osäkerhet är främst att jävsreglema tar sikte på situationer när en anställd eller en förtroende- vald har ett eget intresse till exempel som ägare till eller företrädare för ett företag som lämnar ett anbud i en upphandling. Att en förtroende- vald eller anställd deltar t.ex. i en kommunal nämnds beredning av ett upphandlingsärende samtidigt som han medverkat vid utformning av förfrågningslag och ett internt bud är visserligen ägnat att minska kommunens trovärdighet vid upphandling men innebär inte nödvändigt- vis någon risk för att den beslutande får en personlig vinning på kommunens bekostnad.

10.33. Uppgiftsskyldighetslagen

Enligt lagen (19561245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden är företagare skyldiga att lämna de uppgifter som erfordras för att främja allmän kännedom om pris- och konkurrens- förhållanden inom näringslivet. Om det erfordras för kontroll eller fullständigande av uppgift är också annan skyldig att lämna uppgifter. Vidare åligger det företagare att efter anmaning lämna uppgift om konkurrensbegränsning som berör hans verksamhetsområde och som har avseende på pris-, produktions-, omsättnings- och transportförhållanden av beskaffenhet att inverka på prisbildningen. Uppgiftsskyldigheten innebär inte skyldighet att röja yrkeshemlighet av teknisk natur. Företagare kan också åläggas att tillhandahålla konkurrensbegränsande avtal, handelsböcker, korrespondens och andra handlingar. Den som är uppgiftsskyldig kan även kallas att inställa sig inför vederbörande myndighet. I konkurrenslagen ges motsvarande befogenheter. I prisregleringslagen (19891978) finns inte några regler om uppgiftsskyl- dighet. Om en sådan regel behövs bör den infogas i den lagen. Vår bedömning är att uppgiftsskyldighetslagen inte längre behövs.

mimi nimi m' Mumin Mammlmwå, ,m ., ”"rulla ”Innu-nt m wa» tua» m:) m rm . ,, MI måhiem Mul- ,. Milli "?WWM

'#

** Wiman-"rm ...—m= . . !== M | - , . 'l-. ._ (om ""lä- ' ' Mimar

::.?wa ing,, m;;

. , P

:II I . ".JW "MW PW ». ="" " »» "_-— »»»»» lvl" mur-Imran, mhn-åhus- ii"åa,1'mmrm'nwuu nlr-III'IIHI'I um WH MWh-am . , immun-lut, ir WHIMrEas-DHMQ M m m nr fram-'i r"! »» ':'Izif'l Wummufmwm 'åmlwmtlb- . ... . IWHNMWMWW . 'H- hg. mugg! utbud mir-pm

' mp.-mum» damm-x. i,,mlruw nun-mum mim tilltalande muntligt l'll- lil Muir! slit Mil:-muta iw "IE-Malti hmmm—wanna»

Miamaria will WWF—lulast- Mmmm» m ! vinning IM Nahum "?: Mil» ... H

'” " "i"?" :.' .::-, ":.! 1.-' ». , . '. '.»|- ”lillan-LM np' f'r' Ffa fl:? ”,,".r.""'

11. Förslag till åtgärder

Vi anser att när offentliga huvudmän bedriver näringsverksamhet i konkurrens med privata företag skall det finnas bindande regler med en effektiv tillsyn och sanktioner. Vi föreslår därför

- att det införs en lag byggd på vårt principförslag om konkurrens- neutralitet vid offentlig prissättning med krav på att offentlig näringsverksamhet under vissa förutsättningar skall redovisas skild från annan verksamhet, att priset baseras på en kostnadskalkyl och att prissättningen inte får medföra en från allmän synpunkt otillbörlig prissättning, - att en nämnd under ledning av en opartisk ordförande och med representanter för offentlig och privat sektor ger vägledning, utövar tillsyn och prövar frågor om överträdelse av lagen, - att kommunallagen (1990:990) ses över i syfte att precisera under vilka förutsättningar som kommuner och landsting får driva näringsverksamhet på konkurrensmarknader och att möjligheterna stärks att rättsligt pröva om sådan verksamhet är kompetensenlig, — att kommunallagens regler om jäv kompletteras med regler som förhindrar att förtroendevald eller anställd som deltar i beredningen av ett upphandlingsärende medverkar vid utformningen av ett internt bud, - att de olika speciallagar som reglerar verksamheter med inslag av såväl myndighetsutövning som näringsverksamhet kompletteras med regler som förhindrar att myndighetens olika roller blandas samman, - att det i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling eller i annan lagstiftning klargörs att upphandlingar inte får avbrytas utan affärsmässiga skäl, - att de förordningar med bestämmelser om statligt stöd som saknar en uttrycklig föreskrift om att effekter på konkurrensen skall beaktas vid stödgivningen kompletteras med en sådan föreskrift och att motsva- rande föreskrift införs i kommunallagen, - att lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden upphävs

11.1. Behovet av lagstiftning

Under kartläggningen har vi identifierat konkurrensproblem till följd av offentlig konkurrenssnedvridande prissättning, avbruten upphandling och offentlig konkurrenssnedvridande stödgivning. Under utredningens gång har representanter från Svenska kommunförbundet och Landstingsför- bundet framhållit att offentlig näringsverksamhet drivs inom en rad olika områden och med skilda förutsättningar. Genom det arbete som lagts ned av referensgruppen för redovisningsfrågor och det genomslag som gruppens olika rekommendationer har fått har den kommunala externa redovisningen på frivillig väg uppnått en kvalitet som är helt i klass med den externa redovisningen i det privata näringslivet och staten. Man har också pekat på att det enligt SAF och Industriförbundet inte varit möjligt att införa enhetliga normer för intemredovisning inom det privata näringslivet, vilket givetvis även gäller för den offentliga verksamheten. Lagstiftningsåtgärder på intemredovisningens område skulle vara dels att slå in öppna dörrar dels kunna medföra oacceptabla ekonomiadministrativa merkostnader utan motsvarande nytta. När det gäller konkurrensproblem till följd av avbruten upphandling hävdas att problemen minskat i omfattning. Dels har erfarenheterna ökat och kunskaperna blivit bättre dels har kommuner och landsting valt andra vägar än konkurrens för att effektivisera verksamheten. Inom Svenska kommunförbundet bedrivs, som en grund för den frivilliglinje som förordas, arbete med att utarbeta underlag för lokala konkurrensprogram samt metoder och modeller för kostnadsjämförelser. Sådana lokalt framtagna konkurrensprogram används redan inom vissa kommuner och landsting.

Lagstiftningsåtgärder skall endast tillgripas som en yttersta åtgärd. De åtgärder som vidtas måste också ha precision och inte medföra oproportionerligt stora kostnader för de som berörs. Vi har därför övervägt en frivilliglinje som går ut på att huvudmän för offentlig näringsverksamhet uppmanas att se över sina rutiner vid prissättning, konkurrensutsättning och företagsstöd så att inte den privata närings- verksamheten utsätts för konkurrenssnedvridningar. Vi anser dock att det finns flera avgörande skäl som talar för lagstiftningsåtgärder i detta fall.

Till att börja med är det konkurrensproblem som vi identifierat av en sådan principiell och samhällsekonomisk betydelse att det krävs en tydlig markering från samhällets sida att vissa grundläggande principer följs. Detta gäller särskilt ifråga om konkurrenssnedvridande offentlig

prissättning. En sådan prissättning kan i vissa fall medföra avsevärda skadeverkningar. Även om det ur ett snävt myndighetsperspektiv kan förefalla rationellt att sälja överkapacitet till priser som understiger de totala kostnaderna kan en sådan prissättning leda till att effektiva företag slås ut från marknaden.

De företag som är särskilt sårbara för konkurrenssnedvridande offentlig prissättning är i allmänhet mindre och medelstora tjänsteproducerande företag. Sådana företag är ofta av stor betydelse för sysselsättningen på den lokala arbetsmarknaden. Om privat näringsverksamhet ständigt riskerar att konkurreras ut av offentlig näringsverksamhet, som kan hålla låga priser till följd av skattefmansiering, är det uppenbart att inte bara konkurrensen är hotad utan även viljan att starta och driva företag. Ytterst drabbas sysselsättningen om privat näringsverksamhet inte ges rimliga förutsättningar att konkurrera på lika villkor.

Erfarenheterna från den nya lagen om offentlig upphandling jämfört med det tidigare kommunala upphandlingsreglementet visar att lagstiftning och en aktiv tillsyn kan leda till avsevärda effektivitetsvin- ster och besparingseffekter. Frivilliga åtaganden ger utrymme för överträdelser vilket kan medföra konkurrenssnedvridningar och samhällsekonomiska kostnader. Det kan också nämnas att en eventuell ny bokföringslag för kommunerna ligger i linje med vår uppfattning att kraven på redovisningen behöver stramas upp i den kommunala sektorn.

Detta innebär inte ett generellt underkännande av extemnredovisningen i offentlig sektor. Vår bedömning är att dess kvalitet inte på något sett står den privata sektorn efter. Vi har emellertid i flera fall konstaterat att priser som sätts i konkurrensutsatt offentlig näringsverksamhet bestämts utan möjlighet för utomstående att i efterhand kunna kontrolle- ra vilka kostnader som beaktats vid prissättningen. Vi har även konstaterat att det inom offentlig näringsverksamhet förekommer korssubventionering och bidragskalkylering som innebär en sådan låg grad av kostnadstäckning att konkurrensen snedvrids på marknaden.

Även i privat näringsverksamhet förekommer korssubventionering och bidragskalkylering. Icke kostnadstäckande prissättning är vanlig när ett företag skall ta sig in på en ny marknad, deltar i priskrig, lanserar en ny produkt m.m. Det är inte säkert att intemredovisningen i ett privat företag ger svar på den exakta kostnaden för alla detaljer som ingåri en produkt och om för produktionen nödvändiga direkta och indirekta kostnader har tagits med vid priskalkyleringen. Detta kan bero på att det

inte alltid är meningsfullt att ta fram en sådan uppgift men givetvis också att intemredovisningen är bristfällig.

Till skillnad från vad som är fallet i den privata näringsverksamheten föreligger alltid en risk för skattesubventionerad korssubventionering och bidragsprissättning när offentliga huvudmän konkurrensutsätter egenregiverksamheten eller bedriver näringsverksamhet i konkurrens på den öppna marknaden Detta gäller särskilt när den verksamhet inom vilken det sker försäljning av varor och tjänster till externa kunder inte är organisatoriskt och finansiellt fristående från annan skattefmansierad verksamhet. Detta medför att kraven på redovisning, kalkylering och prissättning i vissa avseenden måste ställas högre i offentlig närings- verksamhet än i privat näringsverksamhet.

När det gäller konkurrensproblem till följd av avbruten upphandling vill vi framhålla att det gjorts mycket och görs mycket för att förbättra upphandlingsrutiner m.m. Kartläggningen har dock visat att det återstår mycket att göra. Ett framgångsrikt fortsatt förändrings- och fömyelse- arbete i den offentliga sektorn förutsätter ett långsiktigt och väl övervägt agerande. Vi tror att det är viktigt att skapa och vidmakthålla intresset hos privata företag för att göra affärer med den offentliga sektorn. Genom ett affärsmässigt och trovärdigt uppträdande vid upphandlingar finner flera anbudsgivare mödan värd att lägga ned resurser på att arbeta fram seriösa anbud vilket ökar konkurrenstrycket och pressar priserna.

Om den offentlige huvudmannen väljer att utsätta verksamheten för konkurrens finns vidare ett egenvärde i att de konkurrerande "aktörer" som finns på "arenan" har bindande gemensamma spelregler att hålla sig till. Regler som ändras under spelets gång upplevs ofta som besvärande av de tävlande. Detta gäller särskilt om det är en av medtävlama som bestämmer reglerna.

I vårt arbete har vi inte ifrågasatt politiskt bestämda mål, inriktning, omfattning och kvalitet i den offentligt finansierade verksamheten. Vi har inte haft någon anledning att ifrågasätta om en verksamhet skall drivas i offentlig eller i privat regi. Våra förslag innebär inte heller någon begränsning av den kommunala självsstyrelsen. När det allmänna väljer att driva näringsverksamhet i konkurrens med den privata näringsverksamhet skall det dock finnas klara och bindande spelregler som ger förutsättningar för konkurrensneutralitet mellan den konkur- rensutsatta delen av verksamheten och privat näringsverksamhet. Som redovisats i kapitel 4 kan avsteg i detta hänseende medföra allvarliga

samhällsekonomiska förluster.

11.2. Principförslag till lag om konkurrens- neutralitet vid offentlig prissättning m.m.

Principförslagets huvudsakliga innehåll

Vi föreslår i ett principförslag materiella regler om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning. Förslaget syftar till att skapa förutsättningar för konkurrensneutralitet genom skyldighet för den som är huvudman för offentlig näringsverksamhet att vidta vissa grundläggande åtgärder beträffande redovisning, kalkylering och prissättning av varor och tjänster. Syftet är inte att utvidga den offentliga näringsverksamhetens möjligheter att verka på konkurrensmarknader. Syftet är att uppnå transparens vilket är till fördel för ansvariga politiker, verksamhetsan- svariga, tillsynsmyndighet och de företag som kan komma att drabbas av konkurrenssnedvridande prissättning.

Startpunkten för dessa åtgärder är att sådan offentlig näringsverksamhet som bedrivs i konkurrens med annan offentlig eller privat näringsverk- samhet skall redovisas skild från annan verksamhet. Härigenom ökar förutsättningama för att kostnaderna för sådan offentlig näringsverksam- het som drivs i konkurrens med annan offentlig eller privat närings- verksamhet inte sammnanblandas med kostnaderna för annan verksam- het.

Genom krav på avgränsad redovisning förbättras möjligheterna att åstadkomma en konkurrensneutral självkostnadskalkyl vilket i sin tur minimerar risken för att det sätts priser i offentlig näringsverksamhet som ger upphov till konkurrenssnedvridningar. För den offentlige huvudmannen själv möjliggör en bättre redovisning av kostnaderna för de varor och tjänster som produceras i verksamheten att besluts- underlaget för åtgärder som syftar till att öka produktiviteten och effektiviteten förbättras.

När det inte råder konkurrens finns inte från konkurrenssynpunkt något motiv att fördela ut kostnaderna på de varor och tjänster som till- handahålls. Vårt förslag innebär för det första att kravet på avgränsad redovisning inte gäller om den verksamhet som drivs i konkurrens på marknaden är av mindre omfattning. Vi har inte angett någon exakt nedre gräns. En tänkbar gräns skulle kunna vara 25 basbelopp enligt

lagen om allmän försäkring. Vid denna gräns ställs krav på redovisning i resultatenhet. Över en viss gräns förslagsvis 100 basbelopp enligt lagen om allmän försäkring ställs krav på en mera fullständig redovis- ning genom krav på att verksamheten redovisas i en balansenhet.

Vidare gäller inte kravet om det inte är fråga om försäljning till externa kunder eller konsumenter och det inte finns privata företag som driver verksamhet av samma slag på samma marknad. Slutligen finns ingen anledning att ställa krav på avgränsad redovisning om det inte före- kommer vare sig försäljning till externa kunder eller konsumenter eller det inte är aktuellt med konkurrensutsättning.

Krav på avgränsad redovisning förutsätter en organisatorisk och redovisningsmässig avgränsning av den verksamhet som drivs eller skall bedrivas i konkurrens, till exempel en tvätterirörelse eller en städenhet. Därefter gäller det att bestämma vilka direkta och indirekta kostnader som skall anses hänförliga till verksamheten. De indirekta kostnaderna utgörs av t.ex. kapitalkostnader och overheadkostnader som inte belastar enheten som en direkt kostnad. Det väsentliga är här att bestämma och dokumentera fördelningsprinciper som är rättvisande. Fördelningen kan göras i proportion till antalet anställda, disponerad lokalyta, utnyttjad administrativ service etc. Här måste det infomiationsbehov som krävs för en rättvisande kostnadskalyl vara styrande.

Det krav på avgränsad redovisning som kommer att gälla för viss offentlig näringsverksamhet utgör idag en del av intemredovisningen. I principförslaget ställs inte något krav på avgränsad redovisning för sådan offentlig verksamhet som typiskt sett inte ger upphov till konkurrensnsedvridningar. Detta hindrar inte att offentliga huvudmän på frivillig väg väljer att arbeta med intemredovisningsenheter av olika slag.

Krav på avgränsad redovisning är i vårt förslag kompletterat med krav på obligatorisk rättvisande förkalkyl när priserna sätts och en efterkalkyl för att kunna kontrollera utfallet i efterhand. Kalkylmetoden bör vara självkostnadskalkylering. De närmare kraven på kalkyleringen får avgöras i praxis.

Till grund för prissättningen i enskilda fall skall således finnas en kalkyl som fångar in alla relevanta kostnader. Kalkylen skall innehålla samtliga för kalkylobjektet relevanta direkta och indirekta kostnader inkluderande ett avkastningskrav, som är skäligt med hänsyn till real avkastning och

risk.

I vårt förslag föreskrivs också att prissättningen inte får vara konkur- renssnedvridande. Prissättningen skall baseras på en självkostnadskalkyl som ger full kostnadstäckning. Det bör alltjämt vara möjligt att tillämpa priser som inte ger full kostnadstäckning. Beslutande organ kan finna det lämpligt att av t.ex. fördelningspolitiska skäl hålla nere priser/av- gifter för sådana varor eller tjänster som man vill skattefinansiera. Det skall givetvis vara tillåtet att premiera konsumtionen av vissa tjänster genom att endast en del av tjänsterna betalas via priset (med avgifter) medan resten finansieras med skattemedel. Detta är exempelvis fallet med kollektivtrafik, hälso- och sjukvård, tandvård och barnomsorg.

En sådan prissättning bör dock vägas mot risken för konkurrenssned- vridningar. Detta markeras genom kravet på att prissättningen inte får medföra en från allmän synpunkt otillbörlig konkurrenssnedvridning.

Föreskriften om att prissättningen inte får medföra en från allmän synpunkt otillbörlig konkurrenssnedvridning uppställer inte något krav på marknadsdominans eller avsikt att störa marknadens aktörer. Det bör dock krävas en viss varaktighet och en ekonomiskt märkbar effekt.

I lagstiftningen bör även slås fast att offentlig näringsverksamhet inte får subventioneras med skattemedel på ett sätt som medför en från allmän synpunkt otillbörlig konkurrenssnedvridning. Subventioner som bör kunna komma i fråga som godtagbara är om till exempel ett kommunalt bostadsföretag kan visa att det haft merkostnader på grund av att kommunen som ägare ställt krav på att företaget skall tillgodose behovet av bostäder för socialt utslagna eller andra som normalt sett inte godtas som hyresgäster av privata hyresvärdar. Kapitaltillskott på marknadsmässiga villkor eller andra affärsmässigt motiverade åtgärder som ingår som ett normalt inslag för en seriös ägare av ett företag omfattas inte av bestämmelsen. Det beteende som träffas är att den offentlige ägaren mer eller mindre kontinuerligt tillskjuter medel till en ineffektiv näringsverksamhet som inte borde bedrivas i konkurrens med privata företag.

I lagstiftningen bör föreskrivas att den offentlige huvudmannen skall redovisa principer för jämförelser mellan interna bud och externa anbud innan upphandlingsförfarandet inleds. Det fortsatta förändringsarbetet i den offentliga sektorn, där konkurrenslösningar ingår som ett viktigt inslag, förutsätter ett genomtänkt och trovärdigt uppträdande från de

offentliga huvudmännens sida.

För att kunna jämföra externa anbud med interna bud måste en s.k. nollställning göras. Detta gäller både konkurrensfördelar och konkur- rensnackdelar. Exempel på faktorer som bör beaktas är juridiska skillnader t.ex. ifråga om mervärdesskatt i vård och omsorg där den offentlige huvudmannen har avdragsrätt för ingående moms i egen verksamhet och erhåller ett statsbidrag vid köp av tjänster från entreprenörer. Kostnadsskillnader som följer av att offentlig närings- verksamhet kan ha skalfördelar har enligt vår mening inte någon relevans för en konkurrensneutral jämförelse och behöver därför inte beaktas.

Tillsyn och vägledning Om de föreslagna reglerna skall få genomslag och få en enhetlig tillämpning krävs en effektiv tillsyn över de nya reglerna. För detta fordras en myndighet som utövar tillsyn över efterlevnaden av reglernas tillämpning. Vi tror att den huvudsakliga tillsynsfunktionen kommer att bestå av vägledning och rådgivning. Vägledning behövs när det gäller till exempel principer för kostnadsfördelning, kalkylering m.m. Myndigheten bör därför utgöras av en nämnd bestående av en opartisk ordförande och representanter för offentlig och privat näringsverksam- het. Tänkbart är att myndigheten är administrativt samordnad med en befintlig myndighet.

Vi tar inte nämiare ställning till hur tillsynen skall vara organiserad och hur tillsynen skall bedrivas. Vi utgår dock från att en tillsynsmyndighet ges befogenhet att ta initiativ till att undersöka om det i en viss offentlig näringsverksamhet tillämpas en från allmän synpunkt konkurrenssned- vridande prissättning. En lagstiftning bör ge tillsynsmyndigheten möjlighet att kräva in uppgifter från berörda myndigheter och företag. Vidare bör finnas möjlighet för myndigheten att meddela ett före- läggande om förbud mot att fortsättningsvis tillämpa en prissättning som kan medföra en från allmän synpunkt otillbörlig konkurrenssned- vridning. Ett sådant förbud bör kunna förenas med vite. Ett beslut om vitesföreläggande skall kunna prövas av domstol. En möjlighet för berörda företag att under vissa förutsättningar kunna tillerkännas skade- stånd bör övervägas. Eftersom vårt förslag är ett principförslag om hur materiella regler skulle kunna utfomias har vi avstått från näniiare detaljer om till sanktioner, överprövning m.m.

Den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse I den av Sverige godkända konventionen om kommunal självstyrelse, artikel 6, anges att "utan hinder av mer allmänna lagregler skall kommunerna själva kunna bestämma om sina inre administrativa strukturer för att anpassa dem till de lokala behoven och för att säkerställa en effektiv förvaltning." I konventionens kommentar till artikel 6 anges att "begränsade specifika krav i centrala eller regionala lagar som rör t.ex. inrättandet av vissa nämnder eller skapandet av vissa administrativa befattningar kan accepteras, men de får inte vara så omfattande att en stel organisation påtvingas kommunerna." I artikel 8 behandlas frågan om administrativ tillsyn över kommunerna enligt följande: 1. Administrativ tillsyn över kommunerna får endast utövas i enlighet med de förfaranden och i de fall som föreskrivs i grundlag eller annan lag. 2. Administrativ tillsyn över kommunernas verksamhet skall normalt endast syfta till att säkerställa efterlevnad av lag och konstitu- tionella principer. Administrativ tillsyn i fråga om lämpligheten får dock utövas av högre myndigheter när det gäller uppgifter som delegerats till kommunerna. 3. Administrativ tillsyn över kommunerna skall utövas på ett sådant sätt att det garanteras att kontrollmyndighetens ingripande står i proportion till betydelsen av de intressen som skall skyddas.

Vårt principförslag innebär att all offentlig näringsverksamhet med angivna begränsningar ställs under tillsyn, dock endast i fråga om redovisning, kalkylering och prissättning. Verksamhetens mål, in- riktning, omfattning och kvalitet är inte en fråga som ankommer på nämnden. Inte heller påverkas val av organisationsfonn i andra fall än när kommuner eller landsting säljer varor och tjänster på en konkur- rensmarknad respektive bestämer att utsätta verksamheten för konkur- rens genom upphandling. Principförslaget tvingar inte kommuner och landsting att bilda bolag när de säljer varor och tjänster till externa kunder eller konsumenter. Principförslaget utgör inte heller något absolut hinder mot att skattefmansiera offentlig näringsverksamhet. Den bärande tanken i förslaget är dock att skattefmansieringen skall synliggöras. Därför anser vi inte att en lagstiftning i överenstämmelse med vårt principförslag strider mot den europeiska konventionen om kommunalt självstyrelse.

11.3. Den kommunala kompetensen inom det egentliga näringslivet

Precisering av kommunernas och landstingens befogenheter att driva näringsverksamhet inom det egentliga näringslivet Idag finns inte någon klar rättslig skiljelinje mellan den kommunala sektorn och näringslivet. Vi har noterat ett flertal fall där kommuner och landsting tycks ha en mycket extensiv tolkning av gränsen för den kommunala näringslivskompetensen. Annonser i dagspressen visar att kunskapen om alternativt respekten för reglerna i kommunallagen är bristfällig. Vår bedömning är dock även att gränsen är något flytande och borde preciseras i syfte att försvåra möjligheten att göra alltför vidsträckta tolkningar av vad som faller inom den kommunala kompe- tensen. Detta gäller särskilt under vilka förutsättningar som över- kapacitet kan anses kompetensgrundande. En möjlighet skulle kunna vara att man som i vissa förbundsländer i Tyskland föreskriver att en kommun eller ett landsting får driva näringsverksamhet inom det egentliga näringslivet under förutsättning att det inte på objektiva grunder kan visas att något privat företag kan göra det bättre. Det är också angeläget att det slås fast under vilka förutsättningar som en kommun eller ett landsting kan åberopa överkapacitet som grund för att sälja tjänster på den öppna marknaden. Vi menar att kommunallagen borde ses över och den kommunala näringslivskompetensen preciseras i dessa avseenden. Något skäl för att den kommunala näringskompeten- sen utvidgas anser vi inte föreligger.

Utökade möjligheter till rättslig prövning och skärpta sanktioner mot överträdelser av den kommunala näringslivskompetensen Vi har övervägt en möjlighet för berörda företag eller företrädare för dessa att begära laglighetsprövning av kommunala beslut som innebär en överträdelse av den kommunala näringslivskompetensen. En sådan regel skulle kunna medföra ökad rättssäkerhet för företag och företagare som känner sig utsatta för konkurrenssnedvridningar till följd av att kommuner och landsting trängt in på det egentliga näringslivets område. En svaghet med en sådan regel är att det ofta inte finns några formella- kommunala beslut att överklaga och att om det finns ett beslut, detta ofta redan vunnit laga kraft innan någon hunnit reagera. (klagomålen har inte kommit in till länsrätten eller kommunen / landstinget inom tre veckor från den dag då det tillkännagavs på kommunens eller lands- tingets anslagstavla att protokollet över beslutet justerats). En grund- läggande svårighet är vidare att kommunallagen bygger på att rätten till

laglighetsprövning är förenat med medlemskapet i kommunen. En parallell kan dras med den möjlighet som finns att begära domstolspröv- ning av ett föreningsbeslut enligt lagen om ekonomiska föreningar. En förutsättning för att domstolen skall kunna pröva ett klagomål om till exempel brott mot likhetsprincipen är att det är en föreningsmedlem som klagat på föreningens beslut. Vi anser emellertid att det finns skäl att i en kommande översyn av kommunallagen pröva om det är möjligt att utöka möjligheterna till rättslig prövning. I de flesta fall kommer dock den föreslagna lagen om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning att tillgodose det angivna behovet av rättsskydd.

I departementspromemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots - ett förslag om personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning (Ds l995z27) har föreslagits att det införs ett personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning dels vid trots mot verkställighetsförbud dels vid utebliven eller otillräcklig rättelse av upphävda beslut som tidigare verkställts. Vi anser att förslagen i promemorian snarast bör genom- föras.

ll.4 Jäv vid konkurrensutsättning av egen- regin m.m.

Jävsreglema i förvaltningslagen och kommunallagen täcker sannolikt inte det fallet att personer som medverkar vid anbudsprövningen även deltagit i utformningen av förfrågningsunderlag och ett internt bud. Tveksamheten grundas på att den förtroendevalde eller anställde inte företräder något renodlat privat intresse som är fallet om han företräder en extern anbudsgivare som deltar i anbudstävlingen. Det är vidare tveksamt om kravet på affärsmässighet i LOU täcker in dessa situatio- ner. En tänkbar lösning skulle vara att LOU kompletterades med en jävsregel som tar sikte på denna situation. Vi är dock tveksamma till att en sådan regel fyller någon funktion i LOU. Skälet till det är att det råder osäkerhet om LOU överhuvudtaget är tillämplig om en upphand- lande enhet antar ett internt bud. Vi föreslår därför att det införs en kompletterande jävsregel till de som finns i 6 kap. kommunallagen och i förvaltningslagen. Syftet är att öka den upphandlande enhetens trovärdighet vid konkurrensutsättning och därmed att flera externa anbudsgivare finner mödan värt att delta i anbudstävlingar där egenregin deltar med internt bud.

Vidare anser vi att det bör övervägas att komplettera de olika specialla- gar som reglerar verksamheter med inslag av såväl myndighetsutövning som näringsverksamhet med regler som förhindrar att myndighetens olika roller blandas samman. Ett exempel är om det finns risk för att räddningstjänstens försäljningsverksamhet påverkar myndighetsutöv- ningen.

11.5. Regler om avbruten upphandling

Vid kartläggningen har vi kunnat konstatera att avbrutna upphandlingar utgör ett konkurrensproblem som kan ge upphov till allvarliga samhälls- ekonomiska skadeverkningar. Vid konkurrensutsättning av egenregin bör det finnas klara regler för förfarandet. Som det nu är får anses råda osäkerhet huruvida ett avbrytande av icke affärsmässiga skäl står i strid med LOU. Även här tror vi att det finns behov av spelregler som inte ändras under tävlingens gång.

Enligt vår mening bör ett påbörjat upphandlingsförfarande med deltagande av egenregin inte få avbrytas utan affärsmässiga skäl. Som affärsmässiga skäl bör accepteras att den offentlige huvudmannen kan visa att det interna budet - egenregialtemativet - var ekonomiskt och kvalitetsmässigt överlägset anbud från externa anbudsgivare. Det bör vidare anses som affärsmässigt om den offentlige huvudmannen kan visa att efter det att upphandlingsförfarandet inletts inträffat ändrade förhållanden (ekonomiska eller juridiska) som medför att den aktuella tjänsten inte längre efterfrågas eller att verksamheten mäste om- organiseras. Vi anser däremot inte att offentliga huvudmän utan vidare skall få avbryta ett påbörjat upphandlingsförfarande endast för att den politiska majoriteten skiftat.

Med hänsyn till att ett förslag om åtgärder för att komma till rätta med s.k. avbruten upphandling inte genomförts föreslår vi inte något nytt principförslag i detta ämne. Vi har dock kunnat konstatera att problemet kvarstår och snarast har accentuerats under senare tid. Vi anser att det förslag om krav på affärsmässighet vid avbrytande av upphandling som föreslogs i departementspromemorian Avbrutna upphandlingar och interna bud (Ds l994z83) på nytt bör övervägas.

11.6. Åtgärder för att åstadkomma konkurrens— neutralitet vid offentlig stödgivning till närings— livet

Vid kartläggningen har framkommit att vissa former av företagsstöd kan ge upphov till konkurrenssnedvridningar. Vi anser att beslut om införande av företagsstöd bör föregås av en fördjupad samhällsekono- misk helhetsbedömning där eventuella konkurrensaspekter beaktas. En sådan fördjupad bedömning skulle kunna medföra att beslutsunderlaget förbättras för de olika stödformer som beslutas så att de får ökad precision och att negativa effekter t.ex. i form av konkurrenssned- vridningar bättre kan beaktas.

Den fördjupade samhällsekonomiska bedömningen bör innefatta en sammanvägning mellan stödets förväntade positiva effekter för t.ex. sysselsättning, nyföretagande, FoU, miljöförbättringar och regional utjämning och tänkbara negativa effekter i form av risker för att stödet t.ex. ger en för liten effekt i förhållande till andra åtgärder som är mera kostnadseffektiva för avsett ändamål, motverkar samhällsinsatser inom andra områden, motverkar nödvändig strukturrationalisering, ekonomisk tillväxt, sänker drivkraften till effektivisering eller förnyelse, försvårar nyetablering eller tillväxt för mindre och medelstora företag samt på annat sätt medför samhällsskadliga effekter, t.ex. i fomi av ur allmän synpunkt otillbörliga konkurrenssnedvridningar. Om den samhällseko- nomiska helhetsbedömningen leder till att företagsstödets förväntade positiva effekter bedöms vara mindre än de beräknade negativa effekterna bör stödfomien inte införas med den aktuella utformningen.

Konkurrenssnedvridningar kan bl.a uppkomma om stödet riskerar att påtagligt gynna eller diskriminera visst företag i förhållande till ett annat. Vid bedömningen bör hänsyn tas till om konkurrenssned- vridningen medför en avsevärd ekonomisk effekt och påtagligt snedvrider konkurrensen eller i väsentliga avseenden motverkar förutsättningama för en fungerande konkurrens.

Om konkurrenssnedvridningen bedöms vara en ofrånkomlig effekt av stödets utformning samtidigt som den sammantaget uppvägs av någon fördel för samhällsekonomin i övrigt bör stödet kunna godtas från samhällsekonomisk synpunkt.

Beslut om företagsstöd bör alltid innehålla krav på uppföljning och

utvärdering av stödets effekter.

De myndigheter som bereder och beslutar i enskilda stödärenden skall beakta konkurrensaspekter, följa upp enskilda stödärenden och med regelbundna mellanrum redovisa systematiska sammanställningar om för myndigheten överblickbara effekter av stödet. Det är dock varken möjligt eller önskvärt att tillämpande myndigheter skall göra komplice- rade och tidskrävande samhällsekonomiska avvägningar. En sådan ordning skulle kunna medföra att en tillämpande underställd för- valtningsmyndighet desavouerar ett beslut som fattas av riksdagen. Det är emellertid angeläget att det i berörda stödförordningar tillförs en be- stämmelse om att eventuella konkurrenseffekter skall beaktas vid stödgivningen. I kommunallagen bör införas en motsvarande be- stämmelse. Denna blir i så fall aktuell i de fall det finns synnerliga skäl för att lämna stöd till enskild näringsidkare (t.ex. om det enskilda initiativet viker eller faller bort på ett visst serviceområde) eller om kompetensgrunden finns i en smålag.

1 1.7 Uppgiftsskyldighetslagen

Konkurrenskommittén föreslog i sitt huvudbetänkande Konkurrens för ökad välfärd att lagen (19561245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden skulle ändras i vissa avseenden. Enligt lagen är företagare skyldiga att lämna de uppgifter som erfordras för att främja allmän kännedom om pris- och konkurrensförhållanden inom näringslivet. Om det erfordras för kontroll eller fullständigande av uppgift är också annan skyldig att lämna uppgifter. Vidare åligger det företagare att efter anmaning lämna uppgift om konkurrensbegränsning som berör hans verksamhetsområde och som har avseende på pris-, produktions-, omsättnings- och transportförhållanden av beskaffenhet att inverka på prisbildningen. Uppgiftsskyldigheten innebär inte skyldighet att röja yrkeshemlighet av teknisk natur. Företagare kan också åläggas att tillhandahålla konkurrensbegränsande avtal, handelsböcker, korre- spondens och andra handlingar. Den som är uppgiftsskyldig kan även kallas att inställa sig inför vederbörande myndighet.

Enligt vår bedömning har uppgiftsskyldighetslagen till följd av den nya konkurrenslagen och de möjligheter som Konkurrensverket har att kräva in uppgifter och kalla till förhör spelat ut sin roll i konkurrensrättsliga sammanhang. Lagen är tillämplig även när uppgifter behöver inhämtas enligt prisregleringslagen (l989z978). Denna lag har inte några regler

om uppgiftsskyldighet. Vi anser dock att regler om uppgiftsskyldighet bör vara vara utformade med hänsyn till de behov som kan finnas i respektive lag. Enligt vår mening bör prisregleringslagen kompletteras med moderna och ändamålsenliga regler om uppgiftsskyldighet. Uppgiftsskyldighetslagen kan därmed upphävas.

1 1.8 Kostnadskonsekvenser

En lagstiftning av det slag som vi skisserat med tillsyn, sanktioner och domstolsprövning innebär självfallet vissa ökade administrativa kostnader. Dessa kostnader skall dock vägas mot de möjligheter till besparingar genom den ökade information om kostnaden för den offentliga näringsverksamheten som vårt ger förutsättningar för. Vår bedömning är att besparingspotentialen är betydande.

I vårt principförslag till lag om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning m.m. har vi föreslagit att en myndighet skall utöva tillsyn över den nya lagen. En möjlighet är att myndigheten i administrativt hänseende inryms inom en annan myndighet. Kostnaderna för tillsynen kan finansieras inom de anslag som anvisats för åtgärder inom konkurrenspolitikcns område.

Vårt förslag till krav på avgränsad redovisning för näringsverksamhet som drivs i konkurrens med annan offentlig eller privat näringsverk- samhet innebär att endast sådan näringsverksamhet som är av icke obetydlig omfattning och som drivs på en konkurrensmarknad skulle omfattas av de tvingande reglerna. I många fall har offentliga huvudmän redan infört avgränsad redovisning av konkurrensutsatt näringsverksam- het. Vår bedömning är att en utökad användning av avgränsade redovisningsenheter endast marginellt påverkar den offentliga sektorns ekonomiadministrativa kostnader.

11.9. Författningskommentar

Principförslag till lag om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning m.m. I det följande redovisas kommentarer till vårt principförslag om regler för konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning. Förslaget tar endast sikte på de materiella regler som vi velat föra ut till diskussion. Vi har inte tagit ställning till regler om tillsyn, sanktioner, överklagande m.m.

1 & I denna paragraf sammanfattas principförslagets huvudsakliga materiella innehåll. Syftet med förslaget är att skapa förutsättningar för konkurrensneutralitet genom skyldighet för den som är huvudman för offentlig näringsverksamhet att vidta vissa grundläggande åtgärder beträffande redovisning, kalkylering och prissättning av varor och tjänster. Reglerna tar endast sikte på verksamhet som drivs i konkurrens med annan offentlig eller privat näringsverksamhet. Till sådan verksam- het räknas även verksamhet som efter beslut om konkurrensutsättning genom upphandling skall utsättas för konkurrens.

För kommunal verksamhet innebär lagen att självkostnadsprincipen inte skall tillämpas när näringsverksamhet bedrivs i konkurrens med annan. Någon särskild bestämmelse om detta anser vi inte behövs med hänsyn till föreskriften i 2 kap. 4 & kommunallagen där det sägs att "om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter på vissa områden finns det särskilda föreskrifter". Konkurrenslagen och lagen om otillbörligt betende avseende offentlig upphandling kommer att gälla jämsides med lagstiftning i enlighet med principförslaget.

Exempel på verksamhet där prissättningen står under särskild tillsyn av en statlig myndighet enligt annan lag är produktion och handel med el.

2 & l paragrafen definieras till att börja med begreppet offentlig huvudman som alltid är den som svarar för offentlig näringsverksamhet. Det juridiska ansvaret för att de åtgärder som anges i lagen kommer till stånd åvilar således den som är huvudman för verksamheten dvs. staten, kommunen, landstinget etc. En organisatoriskt eller redovisningsm ässigt avgränsad del av den offentlige huvudmannen i form av t.ex en balansenhet eller en resultatenhet kan inte som sådan vara bärare av rättigheter eller skyldigheter. Även bolag, föreningar, stiftelser och samfälligheter till vilket huvudmannaskapet överlämnats eller över vilket det allmänna till följd av ägande eller styrelserepresentation har ett rättsligt dominerande inflytande räknas i lagen som offentliga huvud-

män.

Med offentlig näringsverksamhet avses ekonomisk eller kommersiell verksamhet som drivs av en offentlig huvudman i förvaltningsrättslig eller privaträttslig form dock inte verksamhet som utgörs av nomi- givning, myndighetsutövning, upphandling och det allmännas över- gripande ansvar för centrala samhällsfunktioner och planering. Begreppet normgivning och myndighetsutövning har behandlats i kapitel 5. Verksamhet som består i administration, t.ex. kanslifunktion, lönekontor, personalkontor, telefonväxel, intern företagshälsovård m.m., skall anses utgöra offentlig näringsverksamhet om den är konkurrensut- satt. Verksamhet sorn drivs av entreprenör på uppdrag av offentlig huvudman utgör inte offentlig näringsverksamhet

Någon motsvarighet till det undantag som föreskrivs i LOU för verksamhet av industriell eller kommersiell karaktär utom försörjnings- sektorema föreslås inte. Däremot anser vi att reglerna inte bör vara tillämpliga på affärsdrivande statliga bolag. Dessa får i allt väsentligt anses driva sin verksamhet på marknadens villkor. Detta innebär att t.ex. SJ kommer att omfattas av reglerna medan t.ex. Posten och Telia inte kommer att beröras av regleringen.

Med offentlig prissättning avses de priser eller avgifter som sätts vid försäljning till externa kunder eller konsumenter och värdet av interna bud när huvudman för offentlig näringsverksamhet bestämt att utsätta verksamheten eller del därav för extern konkurrens genom upphandling. Med externa kunder eller konsumenter avses privatpersoner eller från den offentlige huvudmannen avgränsade juridiska personer.

3 & Paragrafen avser att ringa in verksamheter som typiskt sett kan innefatta risker för konkurrenssnedvridningar i form av korssubventio- nering, bidragsprissättning m.m. Förutom den helt slutna redovisningen i form av ett självständigt företag förekommer avgränsad redovisning i fomi av resultatenhet, balansenhet och kostnadsenhet. De fomier av avgränsad redovisning som påbjuds i lagen är resultatenhet och balansenhet. Några exakta och för alla verksamheter gällande detaljreg- ler ges inte i principförslaget. För att belysa vad som bör gälla för en balansenhet respektive en resultatenhet redovisar vi i det följande ett exempel på en möjlig avgränsning i den kommunala sektorn. Exemplet är hämtat från Kommunförbundets skrift Välj rätt ekonomimodell om avgränsad redovisning.

Balansenheten har ett totalt ekonomiskt ansvar för sin verksamhet. I ansvaret ställs resultatet i relation till använt kapital. Kapitalet mäts i fomi av tillgångar som enheten disponerar. Kapital och kapitalbindning är en betydande faktor i verksamhetens ekonomiska planering och styrning. Redovisningen är både sluten och fullständig. Enhetens redovisning bygger på extemredovisningens principer, men innehåller även kommunintema poster. Ansvar för verksamhetens finansiering ingår vanligen inte. För balansenhetens tillgång till rörelsekapital, kort- och långfristig upplåning svarar kommunens finansförvaltning. Det ekonomiska resultatet kan ofta följas med mått som räntabilitet på totalt och eget kapital.

Resultatenheten har ansvar för sitt resultat, dvs. skillnaden mellan intäkter och kostnader. I förhållande till balansenheten har resultaten- heten ett begränsat ekonomiskt ansvar. Enheten ansvarar för sitt resultat inom ramen för det kapital som den förfogar över.

Krav på avgränsad redovisning gäller dels traditionell offentlig affärsdrivande verksamhet såsom produktion av fjärrvärme, renhållning, kollektivtrafik, konsultverksamhet, tvätteriverksamhet, fastighetsför- valtning, uppdragsutbildning m.m. Sådan verksamhet redovisas redan i dag som regel i avgränsade redovisningenheter.

Med vårt förslag kommer krav på avgränsad redovisning även att gälla försäljning till externa kunder eller konsumenter och konkurrensutsätt- ning genom upphandling inorn ramen för serviceproduktion inom den offentliga hälso- och sjukvården, den offentliga tandvården, den offentligt bedrivna sociala om sorgen, det offentliga utbildningsväsendet, den offentliga kultur - och fritidsverksamheten, den tekniska infrastruk- turen, försvaret, räddningstjänsten m.m. En viss del av verksamhetens produktion kan mycket väl avsättas även till interna kunder, dvs. enheter inom kommunen, landstinget etc.

Beslut om konkurrensutsättning förutsätter att verksamheten inte enligt lag måste bedrivas i offentlig regi och med offentligt anställd personal (se kap. 5).

4 & I paragrafen anges ett undantag från kravet på avgränsad redovis- ning. Undantaget syftar till att minimera risken för att kravet på avgränsad redovisning skall medföra ekonomiadministrativa merkostnader utan motsvarande nytta för konkurrensutsatt offentlig näringsverksamhet som

bedrivs i mindre skala. Med särskilda skäl avses till exempel att det framstår som uppenbart meningslöst att tillämpa avgränsad redovisning om erforderliga uppgifter om direkta och indirekta kostnader kan inhämtas på annat sätt. Ett annat fall kan vara om försäljningen är av tillfällig natur i den meningen att den endast bedrivs för kortare tid. Skälen skall vara sakligt vägande vid en objektiv bedömning med utgångspunkt i de intressen som bestämmelsen avser att värna om.

Därutöver följer motsatsvis att något krav på avgränsad redovisning inte gäller om det inte bedrivs någon försäljning till externa kunder eller konsumenter och det inte finns andra näringsidkare som bedriver affärsverksamhet av samma slag och som vänder sig till samma kunder eller konsumenter samt om det är fråga om annan verksamhet den offentliga huvudmannen inte fattat beslut om att utsätta verksamheten för konkurrens.

5 5 I paragrafen anges minimikrav för avgränsad redovisning. En grundläggande förutsättning för att redovisningen skall kunna ge ett tillförlitligt underlag för kalkylering och prissättning är att samtliga transaktioner som kan hänföras till en redovisningsenhet under en redovisningsperiod också belastar respektive påförs enheten.

Årsredovisningen skall upprättas i enlighet med de föreskrifter som den föreslagna mydiglieten kan komma att föreskriva och bör hållas tillgänglig för envar.

Genom kravet på att årsredovisningen skall innehålla resultaträkning respektive balansräkning vid vissa nivåer på årsomsättningen över- tigande förslagsvis 25 respektive 100 basbelopp enligt lagen om allmän försäkring följer att redovisningsenhetema antingen kommer att vara resultatenheter eller balansenheter.

6 5 Denna paragraf syftar till att skapa förutsättningar för att de priser som sätts i offentligt bedriven affärsverksamhet inte ger upphov till konkurrenssnedvridningar. Direkta kostnader är de kostnader som i redovisningen direkt kan påföras en vara, tjänst eller nyttighet (kost- nadsbärare). Indirekta kostnader är de kostnader som i redovisningen via uppsamlingsställen (kostnadsställen) påförs en vara eller tjänst. Kalkylmetoden skall vara självkostnadskalkylering. Vad som är rättvisande får avgöras av i praxis.

7 & Denna paragraf syftar till att förhindra att offentliga huvudmän sätter priser som medför en konkurrenssnedvridande märkbar effekt och därigenom åstadkommer en misshushållning med samhällets resurser. En ventil finns för att ge utrymme för beslutande organ att av t.ex. fördelningspolitiska skäl hålla nere priser / avgifter för sådana tjänster som man vill skattefinansiera. I paragrafen anges under vilka förutsättningar som prissättningen skall anses vara från allmän synpunkt otillbörlig. I paragrafen uppställs inte något krav på marknadsdominans eller avsikt att störa marknadens aktörer. Det krävs dock en viss varaktighet och en ekonomiskt märkbar effekt. Den tidsperiod under vilken priset skall ge full kostnadstäckning kan variera mellan olika varor och tjänster.

Offentlig prissättning skall anses medföra eller antas kunna medföra en konkurrenssnedvridning om de priser som tillämpas för varor och tjänster sett över tiden inte ger full kostnadstäckning för verksamhetens direkta och indirekta kostnader (självkostnaden) inkluderande ett avkastningskrav som är skäligt med hänsyn till real avkastning och risk. Härutöver krävs att detta sker på ett sätt som är otillbörligt från allmän synpunkt.

8 & Paragrafen innebär ett förbud mot prisdiskriminering. Något hinder mot att ge rabatter till storförbrukare eller annan prestationsrelaterad prisdifferentiering föreligger inte.

9 & Paragrafen utgör en komplettering av föregående paragrafer. Skattemedel får inte användas för att subventionera offentlig närings- verksamhet som drivs i konkurrens med annan offentlig eller privat näringsverksamhet om det därigenom uppkommer en från allmän synpunkt otillbörlig konkurrenssnedvridning.

10 ä 1 paragrafen slås fast att det för en konkurrensneutral utvärdering av interna bud vid konkurrensutsättning genom upphandling krävs att den ansvariga myndigheten tagit ställning och redovisat principer för jämförelser mellan interna bud och externa anbud.

Förslag till ändring i 6 kap. 25 & kommunallagen

Förslaget kompletterar de jävsregler som finns i kommunallagen. Motsvarande regel bör kunna införas i förvaltningslagen. Innebörden är att en förtroendevald eller anställd inte får delta i beslut eller beredning av ett upphandlingsärende om vederbörande även svarar för utformning av ett internt bud eller har deltagit i framtagandet av ett förfrågnings- underlaget för den aktuella upphandlingen.

Wallman ' i will-..i-Il-I' r'.'i.'||_ ".. " -. ”%*WMW. ' *l-I i .l " WMI-El- i ut'-l -. Li.. WE WMI-Wild lui m'

'i' ” mm.. fw. !#; '-i T'llr- - ..|

sin il m m m . %% ”?”..”Ttmmmwwäw; " .. nr.:: mi air-Emm” nit-. ;n- i.u-tl makten-rum ._Il--_'-|' "ut"? Wm. ”FW” mh limm- MEM:. Mum-M :. H ' lgh ”WWW” E ri -

”:"" " hm..... Mur mfl.-mum

...i

-'.l-u. " ,.

* . lamm-nuiras imam-hi mini-mmm,;

12. Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av experten Agneta Lefwerth, Svenska Kommunförbundet

Allmänna synpunkter

På den tid som stått till buds har jag inte hunnit analysera principför- slaget och möjliga konsekvenser av det i alla detaljer. Trots detta finns åtskilliga principiella och praktiska anmärkningar att göra.

Tvärtemot vad utredaren påstår innebär förslagen väsentliga ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Ny lagstiftning och inrättande av en ny statlig tillsynsmyndighet föreslås i ett läge när finansdepartementet verkar för avreglering av onödig detaljreglering av den kommunala sektorn. Utredaren lägger också fram förslag som innebär att kommu- nernas hävdvunna rätt att skattesubventionera kommunal näringsverk- samhet kan komma att inskränkas. Förslagen bryter mot grundläggande kommunalrättsliga principer. Det är alltjämt ett samhälleligt intresse att tillgången på vissa nyttigheter tryggas och tillhandahålls till så låga priser som möjligt, t.ex. de tjänster som tillhandahålls vid kommunala simhallar och stadsteatrar.

Förslagen strider mot artikel 6 i europakonventionen om kommunal självstyrelse genom att de inkräktar på kommunemas inre organisations- frihet samt mot de principer om organisationsfrihet för kommunerna som tillämpats i Sverige och som kännetecknat svensk lagstiftning sedan 1970-talet.

Den föreslagna lagstiftningen är mer långtgående än vad EG-rätten kräver. Någon motsvarighet finns inte i flertalet europeiska länder trots att kommunernas befogenheter på näringslivsområdet i huvudsak är likartade. Frågan är om problemen är större i Sverige än utomlands eller om man här har en mer rigid syn på konkurrensfrågor.

Behov av lagstiftning

Den kartläggning som gjorts inom ramen för utredningen visar att det i mötet mellan offentlig och privat verksamhet kan uppstå de typer av konkurrensproblem som redovisas. Däremot har kartläggningen inte visat att problemen har en sådan omfattning och tyngd att utökad lagstiftning är motiverad.

Enligt min mening bör utredningens förslag alltså avvisas, utom såvitt avser förslagen om att uppgiftsskyldighetslagen upphävs och att jävsproblematiken i upphandlingsförfarandet bör utredas vidare. Där bör i första hand utredas om nuvarande jävsregler är tillräckliga, och om så inte är fallet, eventuella kostnadskonsekvenser och hur problemet kan lösas lagtekniskt.

Det är dock inte bara i bedömningen av lagstiftningsbehovet som jag har en annan uppfattning än utredaren, utan det finns även i andra delar av förslaget värderingar och bedömningar som jag inte kan ställa mig bakom.

Principförslaget till lag

Utredningens förslag är av så ingripande karaktär för kommunal självstyrelse och rör så genomgripande frågor rörande relationen mellan stat och kommun att det vid en eventuell vidare beredning av förslaget krävs en parlamentarisk kommitté.

Principförslaget till lag är utformat på ett sätt som gör att det kommer att ge upphov till åtskilliga tolkningsproblem och tvister.

Definitionen av offentlig näringsverksamhet är oklar och mycket vidsträckt på ett sätt som inte svarar mot allmän rättsuppfattning eller allmänt språkbruk. Den innebär en vidgning av näringsverksamhetsbe- greppet till sektorer som är obligatoriska och skattefinansierade, t.ex. sjukvård, socialtjänst och grundskola. Man kan när det gäller sådana verksamheter inte tala om en marknad, utan både faktiskt och rättsligt handlar det om obligatorisk verksamhet med speciella rättsliga villkor och garantier i offentligrättslig regi som omfattas av offentlighetsprin- cipen, besvärsprövning, tillsyn av JO etc. Den omständigheten att det finns privata skolor och sjukhus innebär inte att kommunal eller landstingskommunal verksamhet på samma område bedrivs på en

marknad.

Till den del utredaren avser att uppnå att den offentliga huvudmannen kan redovisa hur "priset" för en vara, tjänst eller verksamhet bestämts är det att skjuta över målet att införa en sådan detaljreglering av intemredovisningen som förslaget innebär. Utredaren menar att det skulle öka produktiviteten och effektiviteten. Jag ifrågasätter detta starkt och menar att detaljreglering snarast riskerar att hämma effektiviseringar i enskilda kommuner.

Det tycks finnas en övertro på att regler om avgränsad redovisning löser problemet att åsätta ett så riktigt pris som möjligt på en vara eller tjänst som tillhandahålls av det offentliga eller kostnader för en verksamhet som skall konkurrensutsättas. I alla prissättningssituationer måste olika bedömningar göras, t.ex. hur de indirekta kostnaderna skall fördelas på olika verksamheter. Man bör dock vara medveten om att någon objektiv sanning aldrig uppnås. Man får emellertid inte fram bättre värden för att man lägger in dem i den löpande redovisningen. Detta kan i stället medföra en administrativ kostnad som inte motsvaras av någon nytta.

För att uppnå målet att åstadkomma en riktig prislapp på offentlig verksamhet anser jag att det är tillräckligt att det i den offentliga verksamheten fastställs principer för fördelning av de indirekta kostnader som i en sidoordnad kalkyl, vid den tidpunkt det är aktuellt, skall belasta verksamheten.

Vilka verksamhetsgrenar som är lämpade att avgränsas som resultaten- heter eller balansenheter måste avgöras utifrån hur verksamheten är organiserad, men framförallt vilken verksamhet som bedrivs. Att enbart utgå från någon form av beloppsgränser är otillräckligt, inte minst som dessa slår kraftigt beroende på kommunstorlek. Kommunerna bör därför själva utifrån relevanta kriterier tillåtas avgöra om det för vissa verksamheter är lämpat med avgränsad redovisning, och i vilken form, för att förenkla prissättningen eller om det är enklare och lika tillförlit- ligt att ta fram uppgifterna efter förutbestämda principer för kostnads- fördelningar. En kommun likväl som ett företag måste kombinera önskemålen om den löpande redovisningen som underlag för en riktig prissättning med interna behov och styrprinciper för att undvika orimliga administrativa merkostnader.

Vidare omfattar principförslaget föreskrifter om att redovisningsenhetens räkenskaper skall avslutas i en årsredovisning. De redovisningsenheter

som är aktuella för årsredovisningen, och därmed omfattas av extem- redovisningsprinciper, är kommunen som helhet och kommunkoncemen. Detta är utgångspunkten för kommunallagens bestämmelser om årsredovisning. Avgränsad redovisning används för att skapa interna redovisningsenheter och det är alltså fråga om intemredovisning. Att använda begreppet årsredovisning för avgränsad redovisning i resultat— och balansenheter anser jag därför felaktigt och förvirrande. Detta skulle innebära att man ställer krav som kommer in på extemredovisningens område och som inte överensstämmer med hittillsvarande praxis. Balanskommittén har föreslagit en kommunal bokföringslag (Ds 1995:57), men att denna skulle avvika på väsentliga punkter från praxis i denna del är knappast troligt.

Sammanfattning Kartläggningen har inte visat att det finns behov av lagstiftning.

Det är också principiellt felaktigt att lagstifta på det sätt som utredaren föreslår.

Det mest kostnadseffektiva är att kommunerna på frivillig väg får utarbeta planer för konkurrensutsättning där riktlinjer i kalkylsituationen är en vital del, i stället för att påtvinga dem krav på åtgärder som i sig inte leder till bättre resultat. Det bör vara mer angeläget att använda de knappa resurser som står till buds för att utveckla bra metoder, än för att tolka och efterleva otydliga och verkningslösa bestämmelser.

Mot denna bakgrund förordar jag att frivilliga åtgärder prövas innan lagstiftning kommer ifråga.

Särskilt yttrande av experten Thomas Rostock, Landstings— förbundet

Den kommunala verksamheten styrs av ett antal regler där kommunalla- gen står i centrum. Den kommunala självstyrelsen är grundlagsskyddad och är även skyddad i Europakonventionen. Landstingens möjligheter att bedriva affärsverksamhet och lämna stöd till enskild är starkt begränsade genom kommunallagens bestämmelser. Jag anser att landstingen måste få utnyttja det utrymme som givits för sådan verksamhet med iakttagande av gällande kommunalrättsliga principer.

Den kartläggning av konkurrensproblem som utredningen genomfört visar dels klagomål som inkommit till Konkurrensverket av vilka ett antal utvalda fall sammanställts i en rapport, dels en lista över klagomål som inkommit till verket från olika organisationer. Någon kvantifiering har inte ansetts vara möjlig att göra vilket jag anser hade varit be- tydelsefullt för att få en uppfattning om det påtalade problemets omfattning och betydelse. Sett i relation till den kommunala sektorns totala omsättning är enligt min uppfattning redovisade klagomål av ringa omfattning. Jag anser därför att resultatet av kartläggningen inte motiverar ny eller kompletterande lagstiftning.

Misstag har hänt i den kommunala sektorn, t.ex. i upphandlingsärenden och då särskilt inom de s.k. mjuka sektorerna där det inte finns någon tradition på upphandlingsområdet. Både utredaren och jag har pekat på att flera av dessa övertramp kan ha sin orsak i alltför snabbt fattade beslut om konkurrensutsättning som medfört att vissa konsekvenser inte har beaktats. Detta avser exempelvis personal och lokalutrustning vid den konkurrensutsatta verksamheten.

Jag anser att utredningen starkt överdriver när den påstår att privat näringsverksamhet ständigt riskerar att konkurreras ut av offentlig näringsverksamhet vilket ytterst skulle drabba sysselsättningen. Enligt min mening är det en högt prioriterad angelägenhet att värna om sysselsättningen oavsett om denna avser privat eller offentlig närings— verksamhet.

Jag är vidare av den uppfattningen att av utredaren redovisade problem har minskat och kommer att minska i omfattning beroende på att landstingen numera har erfarenheter av konkurrensutsättning. Denna

bedömning hindrar dock inte att vissa åtgärder behöver vidtas.

Åtgärder kan avse information och utbildning. Ett viktigt syfte med utbildning/information är att öka kunskaperna och därmed skapa förståelse och motivation för att undanröja de problem med konkurrens- begränsningar som utredningen redovisat. Att gå den motsatta vägen med lagstiftning ökar enligt min uppfattning inte landstingens engage- mang för en effektivare verksamhet och motverkar därmed utredningens syften.

Utredningen har inte redovisat några kostnadskonsekvenser för den kommunala sidan av framlagda förslag. Enligt min uppfattning kan föreslagna lagstiftningsåtgärder komma att medföra ökade kostnader. I den ekonomiska situation som landstingen befinner sig i kan detta i så fall få allvarliga konsekvenser för landstingens verksamhet totalt sett.

Enligt min mening är det önskvärt att landstingen, när man konkur- rensutsätter verksamheter, redovisar de principer som gäller vid upphandling såsom kalkylering av egna verksamheter och jämförelser mellan interna och externa bud. Sådana principer kan ingå i en policy (motsv.) som landstingen kan välja att anta. Det finns redan exempel på detta hos landstingen.

Förbättrat upphandlingsunderlag ger goda möjligheter att uppnå ökad effektivitet i kommunala verksamheter. Det finns med andra ord ett uppenbart motiv för att landstingen ska anamma förslag till riktlinjer angående redovisning, kalkylering m.m.

Sammanfattningsvis avvisar jag förslaget om ökad lagstiftning. Jag avvisar även utredningens förslag om en ny tillsynsmyndighet. Jag anser att gällande regelverk parat med förslag till riktlinjer från bl.a. den mellan kominunförbunden gemensamma referensgruppen för redovis- ningsfrågor är tillräckliga instrument för att uppnå de syften som ligger bakom utredningens förslag.

L.! !:1 "'(-'i'? l.. häl ( il-'

"L; -I'-—-l- _ilH— F-ä-L: jr .. fä— % 1' ':' IS. !

'.rl i."'"'

-'-'.- -'- muuwnnmnwrwmmm. -

If.-i.: .-

tan'nm'e' me'-'Human" "" ' ...,'l i. m: |l."-i'.| "'.-"— mm...... mud-rm Mir,”, - MTI-!im- .. ._ " '-::-' » -

_,ELT,

Kommittédirektiv

Offentlig underprissättning och subventioner på en konkurrensutsatt marknad, Dir. 1994172

Beslut vid regeringssammanträde den 14 juli 1994

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall kartlägga och vid behov föreslå åtgärder för att motverka de konkurrensproblem som kan följa av att offentlig näringsverksamhet underprissätts eller att privat näringsverksamhet helt eller delvis subventioneras med offentliga medel.

Kartläggningen skall särskilt riktas in på att identifiera inom vilka områden och i vilka branscher en sådan offentlig underprissättning och subventionering förekommer och vilka typiska konkurrensproblem detta ger upphov till. Vid kartläggningen skall de små och medelstora företagens situation och problem särskilt uppmärksammas.

Utredarens förslag till åtgärder skall riktas in på att stärka möjligheterna till en konkurrensrättslig eller annan prövning av de konkurrensproblem som finns.

Utredaren skall vidare pröva om lagen (19561245) om uppgiftsskyldig- het rörande pris- och konkurrensförhållanden behövs eller bör ändras.

Bakgrund

Den offentliga sektorn går mot en ökad marknadsorientering. Detta innebär att statens, kommunemas och landstingens verksamhet i ökad omfattning bedrivs i konkurrens med privata företag. Det är angeläget att detta sker i former som ger en konkurrens på lika villkor. Detta gäller t.ex. när det offentliga själv uppträder som aktör på marknaden, när verksamhet läggs ut på entreprenad hos privata företag eller när stat, kommuner och landsting i olika former stödjer eller främjar privat näringsverksamhet. Regler för och övervakning av statliga och

kommunala stödåtgärder finns i EES-avtalet, avtalet mellan EFTA- statema om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol och EES-lagen (l992:1317). Kommunallagen (1990z900) innebär ytterligare begränsningar för kommunalt stöd till näringslivet.

Förutsättningar för och kraven på offentlig och privat verksamhet är i grunden olika, bl.a. när det gäller sättet att finansiera verksamheten. Detta innebär att det finns en grundläggande risk för ojämlika konkur- rensvillkor och kostnadsskillnader mellan privat och offentlig verksam- het.

Skattesubventioner och underprissättning i egen verksamhet eller för att främja en viss utveckling i den privata sektorn kan härutöver skapa ojämlika konkurrensförhållanden antingen mellan den privata och offentliga sektorn eller mellan olika privata företag. Samtidigt kan marknadstillträdet för nya företag förhindras eller försvåras.

Skattefinansiering av offentlig verksamhet som bedrivs på områden som är utsatt för konkurrens kan emellertid inte generellt kritiseras. Skattefinansieringen kan ingå som ett led i en medveten politik att hålla nere prisnivån på en viss offentlig tjänst.

Hår skapas på grund av politiska beslut en medveten underprissättning. Den behöver dock inte sätta konkurrensen ur spel även om det finns både offentliga och privata företag på marknaden. Kravet på konkur- rensneutralitet bör dock innebära att alla företag på marknaden ges samma möjligheter att tävla om att få utföra den subventionerade verksamheten.

Det finns emellertid risk för att konkurrensen sätts ur spel om endast vissa delar av samma marknad får tillgång till en subvention eller om en viss del av en offentlig verksamhet bedrivs på en konkurrensutsatt marknad utan att verksamheten tillräckligt tydligt avskiljts ekonomiskt från övrig verksamhet. Brister i redovisning och kalkylering kan då leda till att hänsyn inte fullt ut tas till verksamhetens alla egentliga kost- nader. Det kan gälla gemensamma kostnader såsom hyra för lokaler eller kostnader för en gemensam administration. I sådana fall uppstår en underprissättning som snedvrider konkurrensen emot andra delar av marknaden.

Konkurrensen kan också sättas ur spel om ett enskilt privat företag ges ekonomiska favörer att bedriva viss verksamhet, t.ex. om ett företags

hyra för att driva restaurangverksamhet i en offentlig lokal sänks. En sådan subvention kan leda till en faktisk underprissättning som påverkar förutsättningama för andra restaurangföretag på marknaden samtidigt som marknadstillträdet för nya företag försvåras.

Konkurrensen på en marknad kan också snedvridas när statliga myndigheter och andra offentliga organ fördelar ekonomiskt stöd till privata företag, t.ex. inom ramen för arbetsmarknads- och regionalpoli- tiska åtgärder, eller när en näringsverksamhet inom ramen för en sådana politik bedrivs i offentlig regi.

Konkurrensproblem som uppstår på grund av offentlig underprissättning och subventionering har sedan länge uppmärksammats bl.a. i Konkur- rensverkets handläggning. Det kan konstateras att konkurrenslagen (l993z20) ger vissa möjligheter att ingripa mot konkurrenssnedvridande förfaranden som år ett resultat av offentlig underprissättning.

En tillämpning av konkurrenslagens förbud förutsätter emellertid att det är fråga om ett konkurrensbegränsande samarbete mellan företag eller att ett dominerande företag missbrukar sin ställning på marknaden. I de fall som här beskrivits behöver agerandet som hindrar eller försvårar konkurrensen inte vara ett resultat av en dominerande ställning på marknaden.

Den som vidtar åtgärden behöver heller inte vara ett företag i konkur- renslagens mening. Så är t.ex. fallet när ett offentligt organ ger ett företag ekonomiskt stöd. Konkurrensverket gör därför i dessa fall normalt en bedömning från konkurrenssynpunkt med utgångspunkt i verkets uppgift i sin instruktion att främja en effektiv konkurrens i den privata och den offentliga sektorn.

De frågor som berörs här kan heller inte prövas enligt den nya lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling som trädde i kraft den 1 juli 1994. Lagen tar sikte på förfaranden i samband med offentlig upphandling.

I konkurrenslagen finns bestämmelser om uppgiftsskyldighet. Enligt lagens 45 & får Konkurrensverket om det behövs ålägga bl.a. kommuner och landsting som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur att redovisa kostnader och intäkter i verksamheten. Bestämmelsen har betydelse främst när det gäller att utreda eventuell underprissättning hos offentliga företag.

Ytterligare bestämmelser om uppgiftsskyldighet finns i lagen (1956z245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och kon-kurrensförhållanden. Lagen ger möjlighet att skaffa uppgifter även i utredningar eller ärenden där det inte är fråga om tillämpning av konkurrenslagen. Enligt lagens 3 & kan näringsidkare åläggas att lämna uppgifter bl.a. om priser, intäkter, kostnader, vinster och andra förhållanden som kan påverka pris- bildningen. Lagen har emellertid sin huvudsakliga bakgrund i andra förutsättningar för bevakningen på konkurrensområdet än vad som gäller i dag och tillämpas nu alltmer sällan.

Frågans tidigare behandling

Erfarenheterna visar att det är viktigt att åtgärder vidtas så att privata företag ges möjlighet att konkurrera på lika villkor vid en marknadso- rientering av den offentliga sektorn. Det har företag och näringslivsor- ganisationer framhållit i olika sammanhang. Sveriges Industriförbund tog upp frågan om offentlig underprissättning och subventioner bl.a. i en skrivelse till Näringsdepartementet den 11 mars 1993. Förbundet föreslog att den nya konkurrenslagen kompletteras med bestämmelser som ger utökade möjligheter att pröva underprissättning till följd av kommunala eller statliga subventioner.

Frågan har också uppmärksammats av enskilda företag. Det finns bl.a. exempel på att offentligt understödda företag inrättat egna prövningsin- stitut för att säkerställa att den egna verksamheten uppträder konkur- rensneutralt på marknaden.

När det så gäller den kommunala sektorn har frågor om offentlig näringsverksamhet på en konkurrensutsatt marknad behandlats bl.a. i samband med en översyn av självkostnadsprincipen i kommunallagen och en lagreglering av principerna för kommunal avgiftssättning. I departementspromemorian Avgifter inom kommunal verksamhet - förslag till modifierad självkostnadsprincip (Ds 1993:16) föreslogs kompletterande bestämmelser i kommmunallagen med förbud mot att näringsverksamhet skattesubventioneras på ett sätt som hämmar konkurrensen. Förslaget ledde inte till lagstiftning bl.a. på grund av att frågan bedömdes ha en mer konkurrensrättslig och generell giltighet.

Näringsutskottet har berört frågan om konkurrenssnedvridande sub- ventioner i betänkandet Särskilda konkurrensregler för lantbruket (1993/94zNU23). I en motion framhölls att Arbetsm arknadsstyrelsen och länsarbetsnämnderna måste ta hänsyn till konkurrensaspektema vid sin

bidragsgivning och att det är angeläget att uppmärksamma de konflikter som uppkommer då skattefinansierade åtgärder slår ut självbärande verksamhet.

Utskottet uttalade med anledning av motionen att det är angeläget att olika offentliga stödåtgärder utformas så att de inte snedvrider konkur- rensen mellan enskilda företag. Utskottet, som konstaterade att Delegationen för avregleringsfrågor (dir. 1993:113) föreslagit att regeringen låter utreda följderna av och föreslå åtgärder mot bidrag från offentliga organ till enskilda företag, välkomnade att dessa frågor ägnas ökad uppmärksamhet.

Vid arbetet med en ny konkurrenslag aktualiserades frågan om en översyn av lagen (1956z245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden.

Utredarens uppgifter

En särskild utredare skall kartlägga hur offentlig underprissättning och subventioner påverkar möjlighetema till en konkurrens på lika villkor på en konkurrensutsatt marknad.

Kartläggningen skall särskilt riktas in på att identifiera inom vilka områden eller i vilka branscher en sådan offentlig underprissättning eller subventionering förekommer och vilka typiska konkurrensproblem detta ger upphov till. Vid kartläggningen skall de små och medelstora företagens situation och problem särskilt uppmärksammas.

Kartläggningen skall avse de problem som kan uppstå från konkurrens- synpunkt både när det offentliga uppträder som aktör på marknaden och när det offentliga på olika sätt stöder eller främjar privat näringsutöv- ning. Vid kartläggningen skall beaktas om studier som berör utredarens område nyligen har genomförts av andra. Så har t.ex. Konkurrensverket i juni 1994 presenterat rapporterna "Sambruk i offentlig sektor" och "Offentligt stöd till näringslivet" .

I de fall kartläggningen berör av statsmakterna sanktionerade stödformer skall kartläggningen riktas in på de konkurrensproblem som kan uppkomma vid tillämpningen av det aktuella stödet i ett enskilt fall. Det ingår däremot inte i utredarens uppgift att utvärdera stödfomien som sådan.

Om utredaren finner att kartläggningen ger anledning till åtgärder skall förslag till sådana åtgärder presenteras. Förslagen skall riktas in på att stärka möjligheterna till en konkurrensrättslig eller annan prövning av de konkurrensproblem som finns.

Det står emellertid utredaren fritt att lämna förslag även till andra åtgärder. Exempel på sådana åtgärder kan vara att skapa handlingsregler för hur konkurrensneutralitet så långt möjligt skall kunna säkerställas när offentliga myndigheter tillämpar olika typer av stödregler.

Utredaren skall vidare pröva om lagen (19561245) om uppgiftsskyldig- het rörande pris- och konkurrensförhållanden behövs. Om utredaren finner att den behövs och det finns skäl för ändringar av lagen skall förslag till sådana ändringar läggas fram.

Utredaren skall under arbetet samråda med kommittéer och särskilda utredare som har uppgifter med anknytning till utredarens uppdrag, t.ex. utredningen för kartläggning och redovisning av statliga subventioner (dir. 1994zl3) och utredningen för fredstida utnyttjande för civila ändamål av resurser avsedda för försvarsändmål (dir. 1994161).

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser ( dir. 1992150).

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 1 november 1995.

(N äringsdepartementet)

SKATTESUBVENTIONER, UNDERPRISSÄTTNING OCH KONKURRENS

Vad krävs för ökad konkurrensneutralitet?

Rapporten har utarbetats av Konkurrensverket på uppdrag av Under— prissättningsutredningen och har redovisats till utredningen i april 1995. Författare är Per-Arne Sundbom, Mattias Schömer och Claes Svensson

INNEHÅLL

Sammanfattning

1. Bakgrund och syfte

2 Konkurrenslagen och underprissättning 2.1 2.2 2.3 2.4

Inledning EG:s rättspraxis Svensk rättspraxis

Underprissättning av offentlig verksamhet

3 Kommunallagen och näringsverksamhet 3.1