SOU 2000:50

Från tombola till Internet översyn av lotterilagstiftningen

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Genom beslut den 9 oktober 1997 tillkallade regeringen en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av lotterilagen (1994:1000).

Utredningen har antagit namnet Lotterilagsutredningen. I november 1998 överlämnade utredningen ett delbetänkande, Automatspel (SOU 1998:144).

I arbetet med detta slutbetänkande har följande deltagit.

Särskild utredare: regeringsrådet Arne Baekkevold. Sakkunniga: departementsrådet Per Bengtsson (t.o.m. 1999-05-21), departementssekreteraren Henrik Berggren (t.o.m. 1999-09-01), hovrättsassessorn Gun Lombach och chefsjuristen Lars Lundholm.

Sekreterare: hovrättsassessorn Kristina Boudin.

Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande Från tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50).

Stockholm i juli 2000

Arne Baekkevold

/Kristina Boudin

Sammanfattning

Lotterilagsutredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av lotterilagen (1994:1000). Ett delbetänkande om automatspel lades fram i november 1998 och föranledde lagstiftning under våren 1999 (prop. 1998/99:80, bet. 1998/99:KrU 11, SFS 1999:358). Förevarande betänkande är utredningens slutbetänkande.

I betänkandet behandlar utredningen ett stort antal frågor på lotteriområdet. Utredningen har haft tre huvuduppgifter, nämligen att

  • överväga om lotterilagen behöver anpassas till EG-rätten,
  • överväga om det finns behov av och möjligheter att förhindra spel via Internet m.m. från utlandet och
  • anpassa lotterilagen till ny teknik.

Förutom dessa huvuduppgifter har utredningen övervägt bl.a.

  • lotteribegreppet, dvs. definitionen av lotteri,
  • automatspel,
  • internationellt poolspel,
  • åldersgränser,
  • spel på kredit och
  • sammanföring av lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel med lotterilagen.

I det följande redovisas utredningens överväganden och förslag i korthet.

EG-rätten

Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (EU) den 1 januari 1995 har medfört att EG-rätten gäller i Sverige.

När det gäller lotterier och spel förekommer inte någon särskild reglering inom EG-rätten. Det finns således varken förordningar eller direktiv som tar sikte på dessa verksamheter. De allmänna reglerna i EG-fördraget (Romfördraget) gäller dock.

De regler i EG-fördraget som här är av betydelse är bl.a. reglerna om fri rörlighet för personer och tjänster. Artiklarna innebär i princip att det inte skall finnas några inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig eller tillhandahålla tjänster på en annan medlemsstats territorium. Av betydelse är vidare reglerna om förbud mot snedvriden konkurrens. Med hänsyn till uppbyggnaden av den svenska spelmarknaden är de artiklar som tar sikte på statliga monopol och liknande av särskilt intresse. Artiklarna föreskriver i princip att en anpassning av monopolen skall ske så att deras verksamhet bedrivs i enlighet med fördragets regler. I detta sammanhang bör slutligen pekas på att det dessutom finns en artikel som anger att fördraget inte i något hänseende skall ingripa i medlemsstaternas egendomsordning.

En grundläggande princip i den svenska lotterilagstiftningen har sedan länge varit att privata vinstintressen inte skall få styra lotterimarknaden utan att denna skall förbehållas det allmänna eller allmännyttiga ändamål. Lotterimarknaden är i enlighet härmed f.n. uppdelad på tre huvudaktörer, nämligen det statliga spelbolaget AB Svenska Spel, det av staten och hästsportsorganisationerna samägda AB Trav och Galopp (ATG) samt ideella föreningar med syfte att främja allmännyttigt ändamål inom landet. Kommersiella vinstintressen är tillåtna endast i mycket begränsad omfattning. Så är fallet i fråga om visst automatspel, restaurangkasinon – dvs. roulettspel, tärningsspel och kortspel – samt marknads- och tivolinöjen.

Spel- och lotteriverksamheten är således i huvudsak förbehållen staten och folkrörelserna. Det är i praktiken till stor del fråga om en monopolsituation. När det gäller AB Svenska Spel och ATG har situationen lagstiftningsmässigt endast till liten del sin grund i särskilda regler som tillerkänner bolagen särskilda eller exklusiva rättigheter. Bolagen har i stället fått dessa rättigheter genom beslut av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen. Enligt lagrummet får regeringen meddela särskilt tillstånd att anordna lotteri i andra fall och i annan ordning än som anges i lagen. Merparten av AB Svenska Spels spelrättigheter – t.ex. tips och lotto – och samtliga ATG:s spelrättigheter grundar sig på tillstånd enligt 45 §.

Förutsättningarna för folkrörelserna att anordna spel framgår däremot direkt av lagen. Bestämmelserna innebär i princip att endast svenska ideella föreningar som har till syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet och som uppfyller vissa andra krav får anordna vissa typer av lotterier, bl.a. s.k. egentliga lotterier och bingo. Lotterilagen gör således här åtskillnad mellan svenska och utländska subjekt.

Lotterilagen föreskriver vidare bl.a. att det inte är tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri.

EG-domstolen har nyligen prövat två fall som är av intresse när det gäller att bedöma om den svenska regleringen är förenlig med EGrätten. Det ena fallet gällde det finska automatspelsmonopolet. Det andra fallet gällde den italienska ordningen enligt vilken vadhållning är förbehållen två ideella organ. Domstolen fann att varken den finska eller den italienska lagstiftningen i ämnet stred mot EG-rätten.

Det är således i regel inte något som hindrar att medlemsstaterna tillskapar eller upprätthåller monopol e.d. (särskilda eller exklusiva rättigheter). För att ett monopol eller andra hinder för friheten att tillhandahålla tjänster skall kunna godtas torde dock normalt förutsättas att de är berättigade på grund av tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset, bidrar till förverkligandet av det avsedda syftet och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte. Av praxis framgår dock att det finns ett ganska stort utrymme för medlemsstaterna att bestämma på vilka områden verksamheten skall bedrivas i form av statligt monopol. När det gäller lotterier har såsom allmänintresse i de hittills avgjorda målen i huvudsak åberopats en strävan att begränsa utnyttjandet av människors spelbegär, undvika riskerna för brott och bedrägerier i samband med lotterier och endast tillåta dessa för att insamla medel för välgörenhet eller för allmännyttiga ändamål. Dessa syften, som enligt EG-domstolen skall beaktas sammantagna och som berör konsumentskyddet och skyddet för ordningen i samhället, har ansetts höra till de syften som utgör tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset.

Domstolen har vidare fastslagit att de nationella myndigheterna skall ges ett ”tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar” när det gäller att fastställa hur omfattande skydd som skall säkerställas i fråga om lotterier och andra spel om pengar.

Mot denna bakgrund står det enligt utredningen klart att också inslagen av monopol i det svenska lotterisystemet är förenliga med EGrätten.

Det kan hävdas att det svenska systemet är diskriminerande eftersom det ger svenska ideella föreningar en priviligierad ställning. Det är dock inte någon avgörande skillnad mellan å ena sidan det finska och italienska systemet, där en eller ett par inhemska organisationer förbehålls spelrätten, och å andra sidan det svenska systemet där ett obestämt antal inhemska organisationer av motsvarande slag förbehålls denna rätt. Gemensamt för alla systemen är att man utestänger näringslivet, både det inhemska och det utländska, från de aktuella spelen. I den meningen förekommer ingen diskriminering på grund av

nationalitet. Det bör i sammanhanget också framhållas att lotterilagen begränsar kretsen av ideella organ också genom att ett sådant organ får anordna lotteri i regel bara inom det område där organet är verksamt. Det innebär att en lokal förening som är verksam inom en kommun i princip bara får anordna lotterier inom kommunen ifråga. Det är alltså fråga om en generell princip och inte heller i detta avseende sker någon diskriminering. Gemensamt för systemen är vidare att de exklusiva eller särskilda rättigheterna har samma syfte, dvs. att värna om konsumentskyddet och skyddet för ordningen i samhället. Som tidigare nämnts har de nationella myndigheterna ett ”tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar” när det gäller att avgöra hur omfattande skydd som skall säkerställas. Mot denna bakgrund bör det enligt utredningens mening inte finnas något hinder mot att man i fråga om de ideella organ som tillåts hantera verksamheten väljer ut nationella organ på det sätt som skett i lotterilagen. Utredningen kommer alltså fram till att lotterilagens bestämmelser, som ger svenska ideella föreningar exklusiva rättigheter, är förenliga med EG-rätten.

När det sedan gäller förbudet att främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri kan till att börja med konstateras att ett sådant förbud är nödvändigt om inte förbudet att anordna spel utan tillstånd skall bli illusoriskt. Förbudet mot sådant främjande är med andra ord nödvändigt för att upprätthålla den nuvarande ordningen som ger vissa organ en exklusiv rätt att anordna vissa lotterier. Det innebär också att, om denna ordning för anordnande av spel kan godtas från EG-rättslig synpunkt, man rimligen också måste godta motsvarande regler med avseende på främjande.

Utredningens slutsats är att det inte finns anledning att föreslå några ändringar i lotterilagen på grund av EG-rätten.

Teknisk utveckling – lotterier på Internet m.m.

Enligt direktiven skall utredningen

  • bedöma huruvida det är möjligt och om det finns behov av att via lotterilagstiftningen förhindra spel över Internet och annan data- och telekommunikation, som förmedlas från utlandet, och
  • lämna förslag till hur lotterilagen kan göras teknikoberoende, alternativt göra en teknisk översyn av definitioner, begrepp och tillämpningsområden med lotterilagens nuvarande struktur, eller föreslå en kombination av dessa möjligheter.

Utredningen har kommit fram till att det i och för sig torde vara möjligt att införa ett förbud att utomlands utan tillstånd anordna lotterier över

Internet som riktar sig mot Sverige och att det för efterlevnaden av ett sådant förbud kan vidtas åtgärder också mot nätoperatörer och andra förmedlare av lotteriet. Behovet av lagstiftningsåtgärder framstår emellertid f.n. inte som särskilt starkt. Det kommer också att finnas ett ganska stort utrymme för kringgåendeåtgärder, bl.a. genom att spelarna kan anlita utländska nätoperatörer; det talar för att det borde tas ett samlat internationellt grepp på problematiken i första hand genom EU:s försorg. Vidare kan man förutse en hel del tillämpningsproblem. Ett problem blir att avgöra om ett lotteri skall anses riktat mot Sverige. Om en lagstiftning införs får man räkna med att lotterierna på Internet görs mer generella i fråga om språk m.m. Vid en samlad bedömning har utredningen funnit att det f.n. inte finns tillräckliga skäl att ingripa med en lagstiftning av antytt slag.

Utredningen anser att förutsättningarna för att få anordna lotterier över bl.a. Internet bör anges särskilt i lagen och kompletteras med föreskrifter på lägre nivå än lag. Utredningen avvisar alltså möjligheten att i stället för en särreglering ge bestämmelserna i lagen en så generell utformning att de i princip blir teknikoberoende. En sådan ordning torde snarare skapa rättsosäkerhet och öka risken för fel och godtycke än åstadkomma en för lång tid gällande och flexibel lagstiftning.

Enligt utredningen bör det vara möjligt att anordna de flesta typer av lotterier via TV och Internet och de villkor som i dag gäller för respektive lotterityp bör också gälla om lotteriet anordnas via TV eller Internet. Detta bör gälla egentliga lotterier och bingospel. I fråga om övriga lotterier – t.ex. av typ restaurangkasinospel – föreslås att ett anordnande via TV eller Internet görs beroende av om spelet godkänts enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

Det bör påpekas att det givetvis inte kan bli aktuellt för alla ideella föreningar att få tillstånd att anordna lotterier via TV eller Internet. En grundläggande förutsättning är att föreningen har sådana resurser att det kan antas att den kan administrera ett TV- eller Internetlotteri på ett korrekt sätt.

Slutligen bör nämnas att utredningen inte ansett sig ha anledning att ta ställning till vare sig vilka typer av spel som bör få förekomma på Internet och i TV eller i vilken omfattning tillstånd bör ges.

Lotteribegreppet

Vid en översyn av lotterilagstiftningen är lotteribegreppet av central betydelse. Konsekvenserna av att en verksamhet är att betrakta som lotteri är bl.a. att reglerna i lotterilagen blir tillämpliga. Verksamheten är då i regel tillståndspliktig och står under samhällets kontroll och tillsyn. Om verksamheten skulle bedrivas utan tillstånd kan det bli fråga om olovligt anordnande av lotteri, varpå straffansvar – böter eller fängelse – kan följa.

Lotteribegreppet definieras f.n. på följande sätt:

”Med lotteri avses i denna lag en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få.

Till lotteri hänförs

1. lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfaranden,

2. marknads- och tivolinöjen,

3. bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel, kedjebrevs-

spel och liknande spel. Vid bedömningen av om en verksamhet är ett lotteri skall hänsyn tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte endast till den större eller mindre grad av slump som finns i det enskilda fallet. Med vinst avses i denna lag även rätt till fortsatt spel.”

Definitionen av lotteri har kritiserats huvudsakligen för att lotteribegreppet har ansetts vara alltför vidsträckt och omfatta vissa företeelser som inte varit avsedda att träffas av lotterilagstiftningen. Gränsdragningsproblem har uppstått särskilt i förhållande till begreppet tävling.

Svårigheten att dra en gräns mellan vad som är en tävling och vad som är ett lotteri gäller bl.a. för massmedielotterierna. I tidningar och i radio är det relativt vanligt med s.k. tävlingar där skicklighetsmomentet är ganska litet och där ”tävlingarna” snarast är att betrakta som lotterier.

En stor del av massmedielotterierna kan också hänföras till reklamlotterier, dvs. de anordnas i syfte att sälja en viss vara eller tjänst. Vinsterna i dessa lotterier har ofta ett värde som överstiger högsta tillåtna vinstvärde för massmedielotterier, dvs. 1/60 basbelopp (ca 600 kr). Vidare förekommer i marknadsföringssammanhang givetvis rena reklampristävlingar.

Skillnaden mellan ett reklamlotteri och en reklampristävling är den att i ett lotteri utses vinnare genom ett förfarande som till stor del beror på slumpen medan i en pristävling utses pristagare genom en bedömning av individuella prestationer.

Om det, i likhet med vad som gäller i övriga nordiska länder, införs ett krav på insats för att ett lotteri skall föreligga skulle reklamlotterier i regel inte omfattas av lagens tillämpningsområde. En sådan begränsning av lotteribegreppet skulle dock enligt utredningen leda till en kraftig ökning av antalet reklamlotterier, vilket i sin tur skulle minska andra lotteriers attraktionskraft på marknaden.

Detta framstår inte som någon önskvärd utveckling med hänsyn främst till statsmakternas strävan att stärka föreningslivets ställning på lotteriområdet. Enligt direktiven är utredningen också förhindrad att lägga fram förslag som rubbar den nuvarande fördelningen av lotterimarknaden. Utredningen finner mot denna bakgrund inte anledning att föreslå att det skall bli tillåtet att anordna ”lotterier” som inte förutsätter någon insats.

Den nuvarande definitionen av lotteri är dock enligt utredningen inte tillfredsställande. En anledning till detta är att man med definitionen försökt fånga in inte bara vad som i allmänt språkbruk hänförs till lotterier utan även andra företeelser som typiskt sett inte är lotterier men som lagen skall tillämpas på. En första åtgärd för att åstadkomma en tydligare definition bör därför bli att inte låta själva definitionen omfatta dessa andra företeelser, dvs. i huvudsak företeelser som saknar slumpmoment, utan i stället ange dessa särskilt. Härigenom öppnas möjligheten att låta slumpmomentet ingå i den allmänna definitionen.

Det skulle innebära att regleringen i dessa avseenden i princip skulle utformas efter förebild av regleringen i 1982 års lotterilag. Utredningen föreslår att definitionen i aktuell del uttrycks enligt följande ”…vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på slumpen till följd av lottning, gissning, vadhållning eller därmed jämförliga förfaranden.” Beskrivningen kompletteras med den anvisning om hänsyn till verksamhetens allmänna karaktär som finns i nuvarande reglering. Däremot slopas uppräkningen av olika slags spel i definitionen. Någon ändring i sak är inte avsedd.

Automatspel m.m.

Som tidigare nämnts har utredningen behandlat automatspelsfrågorna i delbetänkandet. I förevarande betänkande återkommer utredningen med några kompletterande förslag.

Av utredningens undersökningar framgår att förströelsespelen utgör ett växande problem, främst i storstadsregionerna. Det beror främst på att det i stor utsträckning förekommer spel om pengar på förströelse-

automaterna. Många ungdomar förstör sin ekonomi och riskerar därmed att dras in i kriminalitet.

Såsom påtalats i delbetänkandet är det naturligtvis praktiskt omöjligt att helt förhindra att spelare och spelanordnare avtalar om penningutbetalning i anslutning till spelen. Däremot anser utredningen att man i stor utsträckning kan eliminera risken för sådant illegalt spel genom att förhindra att tillstånd ges för automater av den typ som pokermaskiner representerar, dvs. automater där spelförloppet till helt övervägande del är beroende av slumpen.

Ett förslag härom lades fram i delbetänkandet, men genomfördes inte. Enligt regeringens mening fanns det skäl att avvakta utredningens slutbetänkande som, enligt regeringen, bedömdes skulle komma att innehålla förslag om en samlad reglering av alla former av automatspel. Utredningen anser att förslaget nu bör genomföras. Härigenom skulle till exempel de spel som inte till någon eller mycket liten del kan påverkas av spelarens skicklighet och som i huvudsak används vid illegalt spel, främst de s.k. pokermaskinerna, försvinna. Detta skall enligt utredningens förslag åstadkommas inom ramen för ett förfarande med typgodkännande, där varje automattyp skall godkännas genom Lotteriinspektionen försorg.

Utredningen anser vidare att man skulle göra stora samordningsvinster genom att flytta över tillståndsgivningen beträffande förströelseautomaterna från kommunerna till Lotteriinspektionen. Lotteriinspektionen är redan tillståndsmyndighet beträffande bl.a. varuspelsautomater och restaurangkasinospel och det är i många fall samma företag som arrangerar sådana spel som spel på förströelseautomater. Prövningen är också i huvudsak densamma innefattande bl.a. en bedömning av den tekniska utrustningen och av arrangörens och spelplatsens lämplighet. Till bilden hör vidare att tillståndsgivningen i många kommuner är en mycket liten arbetsuppgift vilket gör att det är svårt att upprätthålla en tillräcklig kompetens i sådana ärenden. Spridningen av beslutanderätten på så många organ som kommunerna utgör medför också en påtaglig risk för en olikformig behandling. Samtidigt är det angeläget att den kommunala förankringen behålls. Kommunerna har värdefull kunskap om de tilltänkta spelplatserna och andra lokala förhållanden av betydelse för tillståndsgivningen. Denna kunskap kan dock tillvaratas genom att Lotteriinspektionen inhämtar yttrande från kommunerna.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att tillståndsgivningen beträffande förströelseautomater i fortsättningen skall handhas av Lotteriinspektionen och att inspektionen skall inhämta yttranden från kommunerna i sådana ärenden.

I enlighet med utredningens förslag beträffande förströelseautomaterna föreslår utredningen att kommunernas synpunkter skall inhämtas också vid tillståndsprövning av varuautomatspel och restaurangkasinospel. Utredningen föreslår vidare att även varuspelsautomater skall vara typgodkända på samma sätt som förströelseautomater.

Mot bakgrund av att konkurrensen på spelmarknaden ökar och marknadsföringen tenderar att bli alltmer aggressiv med större summor pengar i omsättning, är det viktigt att reglerna om spel och lotterier ger tillståndsmyndigheter och kontrollmyndigheter möjlighet att bevara en sund spelmarknad. Genom en lämplighetsprövning av den som önskar anordna ett lotteri ökar denna möjlighet avsevärt. Redan nu finns dels en allmän lämplighetsprövning vad gäller lotteriverksamhetens bedrivande, dels en lämplighetsprövning av den som söker tillstånd att anordna roulettspel, tärningsspel och kortspel. Utredningen föreslår att det införs en lämplighetsprövning även av den som ansöker om tillstånd att anordna spel på varuspelsautomater och förströelseautomater.

Internationellt poolspel

På lotteriområdet har det tidigare inte funnits någon internationell marknad. I en stor del av världen och framför allt i Europa har nationsgränserna respekterats på detta område. Det har inneburit att man i varje land erbjudit spel endast inom det egna landets gränser. Undantag har dock förekommit, främst i form av samarbete mellan närliggande länder.

I Sverige har det statliga spelbolaget AB Svenska Spel sedan 1993 ett samarbete med de övriga nordiska länderna i det gemensamma lotteriet Viking Lotto. Numera deltar också Estland. Vidare har AB Trav och Galopp (ATG) sedan 1997 bedrivit vadhållning i samband med hästtävlingar i samarbete med trav- och galoppsportens centrala organisationer i de övriga nordiska länderna. ATG har nu hos regeringen ansökt om att få bedriva vadhållning även i samarbete med andra länder i Europa.

Förbudet i lotterilagen mot att främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri kan utgöra ett hinder för svenskt deltagande i ett utländskt poolspel. Om spelet anses anordnat utomlands i det land där tävlingen genomförs – och där också totalisatorn finns och oddsberäkningen görs eller dragningen sker – blir främjandeförbudet aktuellt. Såsom detta nu är utformat är det tveksamt om regeringen, med stöd av 45 § lotterilagen, skulle ha möjlighet att – utan att detta uttryckligen angavs i lagen – genom särskilt tillstånd åstadkomma ett undantag från förbudet. Utredningen föreslår därför att reglerna ändras så att

regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får en uttrycklig rätt att medge undantag från främjandeförbudet.

Ytterligare ett problem när det gäller internationellt poolspel är de skatterättsliga konsekvenserna.

Lotteriskatt enligt lagen (1991:1482) om lotteriskatt skall betalas för svenska lotterier med 36 procent på behållningen av sammanlagda insatser med avdrag för sammanlagda utbetalade vinster. Skattskyldig är den som anordnar lotteriet.

Lotterivinst i svenskt lotteri utgör inte skattepliktig inkomst för den enskilde. Däremot är vinst i utländskt lotteri skattepliktig inkomst.

Det anförda innebär att det spel som sker från Sverige vid en hästtävling som genomförs och administreras i t.ex. Norge och som förmedlas via ATG, inte omfattas av reglerna om lotteriskatt enligt nu gällande lydelse. Spelet torde inte heller beskattas i Norge, eftersom beskattning enligt norsk skattelagstiftning endast sker av det inhemska spelandet. Däremot skulle de svenska spelarna få betala svensk inkomstskatt för sina lotterivinster.

Utredningen föreslår att lagen om lotteriskatt ändras så att den omfattar också det spel som sker från Sverige till utlandet via ATG. Samtidigt bör spelvinsterna befrias från inkomstskatt.

Åldersgränser

Enligt nuvarande regler i lotterilagen får den som anordnar vadhållning i samband med hästtävling, automatspel, roulettspel, tärningsspel eller kortspel inte låta någon som är under 18 år delta i lotteriet. Detsamma gäller den som är ombud för den som anordnar lotteriet.

Härutöver gäller, enligt den koncession som AB Svenska Spel, att personer under 18 år inte får erbjudas att delta i Oddset-spel. AB Svenska Spel tillämpar också frivilligt en 18-års gräns för spelet Lotto Express.

Vidare tillämpas i dag, enligt uppgift från Sveriges Bingoarrangörers Centralorganisation, en 18-årsgräns även i bingohallar.

Enligt direktiven skall utredaren bedöma om de ålderskrav som i dag gäller bör skärpas och föras samman samt återges i lotterilagen.

Att spel bland ungdomar kan medföra problem står klart. Av de uppgifter som lagts fram i samband med den forskning om spelberoende som bedrivs framgår att en inte ringa andel av ungdomar under 18 år anses ha problem med sitt spelande eller vara spelberoende.

Utredningen anser att det i och för sig kan ha ett värde att skapa enhetliga och lättöverskådliga regler och att en fullständig lagreglering

av åldersgränser därför borde eftersträvas. En uppräkning av vilka spel som omfattas av ålderskravet skulle emellertid med tiden bli ganska omfattande och dessutom kräva ständiga moderniseringar. Frågan bör därför i stället lösas i samband med tillståndsprövningen.

I ett avseende föreslår utredningen dock en utvidgning av den nuvarande lagregleringen, nämligen i fråga om spel vid hundkapplöpning. För sådant spel bör i likhet med vad som f.n. gäller i fråga om spel vid hästtävling den lagstadgade 18-årsgränsen gälla

Spel på kredit

Genom 1994 års lotterilag infördes en bestämmelse om spel på kredit. I bestämmelsen anges att det inte är tillåtet för den som anordnar ett lotteri att lämna kredit för insatser i lotteriet.

I direktiven till utredningen framhålls att den tekniska utvecklingen har medfört att skuldsättning numera, vid interaktiva spel, sker gentemot förmedlaren av spelet, bl.a. teleoperatören och att detta sker utan att anordnaren av lotteriet bryter mot lagen. Vidare anges att spel inte bör kunna ske på kredit. Enligt direktiven skall utredaren därför bedöma om det är möjligt och lämpligt att i lagen begränsa denna typ av kreditgivning samt belysa även andra frågeställningar kring spel på kredit och lämna förslag om hur detta skall regleras.

Som antytts möjliggör den nya tekniken, bl.a. Internet, att spel i dag i än högre grad än tidigare kan ske på distans, t.ex. från bostaden eller arbetsplatsen. Det är av förklarliga skäl svårt att uttala sig om omfattningen av kreditgivning i samband med sådant spel.

Enligt utredningens mening finns det inte tillräckligt starka skäl att nu gå emot utvecklingen i samhället och införa ett lagförbud mot användande av kreditkort. Detsamma gäller beträffande kredit som lämnas av förmedlare i form av teleoperatörer o.d. Här kan visserligen hävdas att det inte skett någon kreditprövning av spelaren och att det dessutom kan finnas ett större intresse hos förmedlaren att kredit tas i anspråk. Ett lagförbud bör dock inte införas heller på detta område. Ett sådant förbud skulle vålla gränsdragningsproblem i förhållande till banker och kreditinstitut och också vara ganska lätt att kringgå. Det bör dessutom finnas möjligheter att komma till rätta med eventuella problem på området genom att tillståndsmyndigheten meddelar villkor angående kreditfrågor i tillståndsbeslutet.

Utredningen föreslår endast en mindre utvidgning av nuvarande förbud, nämligen så att detta omfattar även den som är ombud för den som anordnar lotteriet.

Ikraftträdande

De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 2001 med undantag för bestämmelserna om typgodkännande av varuspelsautomater och förströelseautomater som föreslås träda i kraft först den 1 januari 2003.

Förkortningar

ATG AB Trav och Galopp Bet. (utskotts)betänkande BrB Brottsbalken Dir. Kommittédirektiv Ds Departementsserien EEG Europeiska ekonomiska gemenskapen EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EG Europeiska gemenskaperna EGT Europeiska gemenskapernas officiella tidning EU Europeiska unionen Fi Finansdepartementet FSL Folkrörelsernas Samarbetsorgan för Lotterifrågor GREF Gaming Regulators European Forum H (dåvarande) Handelsdepartementet IT Informationsteknologi KO Konsumentombudsmannen Ku Kulturdepartementet MD Marknadsdomstolen NJA Nytt Juridiskt Arkiv I OECD Organisation for Economic Co-operation and Development OSS Oberoende Spelsamverkan PAF Penningautomatföreningen Prop. Regeringens proposition till riksdagen PTS Post- och telestyrelsen RF Regeringsformen RK Rättsfall från Kammarrätten i Stockholm Rskr. riksdagsskrivelse RÅ Regeringsrättens årsbok SB Statsrådsberedningen SCB Statistiska Centralbyrån SFS Svensk författningssamling SKL Statens Kriminaltekniska Laboratorium SOU Statens offentliga utredningar Svebico Sveriges Bingoarrangörers Centralorganisation SvJT Svensk Juristtidning TF Tryckfrihetsförordningen YGL Yttrandefrihetsgrundlagen

Författningsförslag

1. Förslag till Lag om ändring i lotterilagen (1994:1000)

Härigenom föreskrivs i fråga om lotterilagen (1994:1000)

dels att 18 och 23 §§ skall upphävas,

dels att rubrikerna närmast före 3 och 18 §§ skall utgå,

dels att 1–8, 10-11, 14, 21, 24 a, 25-26, 28-31, 33–39, 41-43, 45-47, 51 och 54 §§ skall ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 17 § skall lyda ”Lotterier som endast kräver registrering” och rubriken närmast före 19 § skall lyda ”Lotterier som inte kräver tillstånd eller registrering”,

dels att rubrikerna närmast före nya 1 §, närmast före 11, 26 och 28 §§ skall ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 34 § skall sättas närmast före 33 §,

dels att det i lagen skall införas sex nya paragrafer, 11 a-11c, 27 a-27 b, och 48 a, av följande lydelse,

dels att det skall införas en ny rubrik närmast före 9 § som skall lyda ”Tillståndskrav”,

dels att det skall införas nya rubriker närmast före nya 11 a §, 27 a § och 27 b § och närmast före 34 § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Lagens tillämpningsområde Definitioner och tillämpningsområde

1 §

(3 §)

Med lotteri avses i denna lag en verksamhet där en eller flera

Med lotteri avses en verksamhet som innebär att en eller

deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få.

Till lotteri hänförs 1. lottning, gissning, vadhållning och liknande förfaranden,

2. marknads- och tivolinöjen,

3. bingospel, automatspel, roul-

ettspel, tärningsspel, kortspel, kedjebrevsspel och liknande spel.

Vid bedömningen av om en verksamhet är ett lotteri skall hänsyn tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte endast till den större eller mindre grad av slump som finns i det enskilda fallet.

Med vinst avses i denna lag även rätt till fortsatt spel.

flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få och i vilken vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på slumpen till följd av lottning, gissning, vadhållning eller därmed jämförliga förfaranden. Vid bedömningen av om en verksamhet är ett lotteri skall hänsyn tas inte endast till den grad av slump som finns i det enskilda fallet utan också till verksamhetens allmänna karaktär.

Automatspel räknas som lotteri även om förutsättningarna enligt första stycket inte är uppfyllda. Detsamma gäller

tivoli- och marknadsnöjen och

  • kedjebrevsspel och liknande spel.

2 §

(1 § första stycket)

Denna lag skall tillämpas på lotterier som anordnas för allmänheten. (1 § tredje stycket)

Lagen skall tillämpas också på lotterier i form av bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel som inte anordnas för allmänheten, om spelet anordnas i förvärvssyfte.

(2 §)

Lagen gäller inte svenska statens premieobligationslån.

Den tillämpas inte heller på automatspel som inte ger vinst eller ger vinst bara i form av

Denna lag gäller lotterier som anordnas för allmänheten.

Lagen gäller också lotterier i form av bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel som, utan att anordnas för allmänheten, anordnas i förvärvssyfte.

Lagen gäller också innehav av spelautomater.

Lagen gäller inte svenska statens premieobligationslån eller spel enligt kasinolagen (1999:355).

frispel. Föreskrifter om sådant automatspel finns i lagen ( 1982:636 ) om anordnande av visst automatspel.

Den tillämpas inte heller på spel enligt kasinolagen (1999:355).

3 §

(1 § andra stycket)

Ett lotteri skall anses anordnat för allmänheten även när det som villkor för deltagande krävs medlemskap i en viss sammanslutning, om denna väsentligen har till uppgift att anordna lotterier eller när lotteriet annars med hänsyn till omfattningen eller till villkoren för deltagande är att jämställa med ett lotteri som är anordnat för allmänheten.

Ett lotteri skall anses anordnat för allmänheten även när det som villkor för deltagande krävs medlemskap i en viss sammanslutning, om denna väsentligen har till uppgift att anordna lotterier eller när lotteriet annars med hänsyn till omfattningen eller till villkoren för deltagande är att jämställa med ett lotteri som är anordnat för allmänheten.

4 §

(6 §)

Med automatspel avses i denna lag spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater.

I denna lag avses med

1. varuspelsautomat: en spel-

automat som betalar ut vinst i form av varor och där vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på slumpen,

2. penningautomat: en spelauto-

mat som betalar ut vinst i form av pengar och där vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på slumpen,

3. värdeautomat: en spelautomat

som betalar ut vinst bara i form av värdebevis, spelpollletter eller liknande och där

Med automatspel avses spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater.

I denna lag avses med

1. varuspelsautomat: en spel-

automat som betalar ut vinst bara i form av varor,

2. penningautomat: en spelauto-

mat som betalar ut vinst bara i form av pengar,

3. värdeautomat: en spelautomat

som betalar ut vinst bara i form av värdebevis.

vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på slumpen,

4. skicklighetsautomat: en spel-

automat som betalar ut vinst i form av pengar och där vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på spelarens skicklighet.

4. förströelseautomat: en auto-

mat som inte ger vinst eller som ger vinst bara i form av rätt till fortsatt spel på automaten.

5 §

(7 §)

Med kedjebrevsspel avses i denna lag spel i vilka vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på antalet deltagare som efter hand inträder i spelet.

Med kedjebrevsspel avses ett spel i vilket vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på antalet deltagare som efter hand inträder i spelet.

6 §

(5 §)

Med bingospel avses i denna lag ett lotteri

1. som förutsätter att deltagaren

är närvarande på spelplatsen och där köper en bingobricka,

Med bingospel avses ett lotteri

1. som förutsätter att deltagaren

är närvarande på spelplatsen och där skaffar en bingobricka,

2. där vinstmöjligheterna är beroende av om de nummer som dras

sammanfaller med numren på bingobrickan, och

3. där deltagaren genast gör anspråk på sin vinst.

7 §

(4 § första stycket)

Med egentligt lotteri avses i denna lag ett sådant lotteri som anges i 3 § andra stycket 1 och 2 med undantag för vadhållning i samband med hästtävling och sådan vadhållning i samband med idrottstävling som bedrivs i mer än en kommun.

Med egentligt lotteri avses ett lotteri i vilket vinstmöjligheterna avgörs genom lottning, gissning eller vadhållning med undantag för

lotterier som avses i 11 a och 22-33 §§, och

lotterier som gäller vadhållning i samband med hästtävling, hundkapplöpning eller sådan idrottstävling som be-

Med lottförsäljningsautomat avses en automat som inte är utrustad med en slumpvalsgenerator eller ett elektroniskt minne och som efter betalning förser deltagaren med en lottsedel som antingen är en vinstlott eller en nitlott.

drivs i mer än en kommun.

Med egentligt lotteri likställs marknads- och tivolinöjen som avses i 1 § andra stycket.

Med lottförsäljningsautomat avses en automat som inte är utrustad med en slumpvalsgenerator eller ett elektroniskt minne och som efter betalning förser deltagaren med en lottsedel som antingen är en vinstlott eller en nitlott.

8 §

Med basbelopp avses i denna lag basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.

Med basbelopp avses prisbasbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring.

10 §

Tillstånd att anordna ett lotteri får lämnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser.

Tillstånd att anordna ett lotteri får lämnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas enligt meddelade föreskrifter och villkor och i övrigt på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt.

Tillståndstid Tillståndshavare och tillståndstid

11 §

Tillstånd skall lämnas till den som anordnar lotteriet.

Tillstånd att anordna lotteri skall avse en viss tid och ett visst område där lotteriverksamheten får bedrivas. Om det inte finns särskilda skäl till annat, skall området utgöras av det område där den sammanslutning som söker tillstånd huvudsakligen är verksam.

Tillstånd skall lämnas till den som anordnar lotteriet.

Lotterier i radio, television m.m.

11 a §

Bestämmelserna i 11 b-c §§ gäller i fråga om lotterier som

anordnas i samband med sändning i radio eller television, eller

annars förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor eller liknande.

För sådana lotterier gäller i övrigt bestämmelserna i denna lag i tillämpliga delar.

11 b §

(18 § andra stycket)

Tillstånd att anordna sådana lotterier i lokalradio enligt lokalradiolagen (1993:120), närradio eller andra trådsändningar av

Ett lotteri som avses i 11 a § får inte anordnas utan tillstånd utom i fall som anges i fjärde stycket.

Tillstånd att anordna ett lotteri som avses i 11 a § får ges till sådan sammanslutning som avses i 15 §, om

1. lotteriet är ett egentligt lotteri

och uppfyller kraven enligt 16 § i tillämpliga delar,

2. lotteriet är utformat i huvud-

sak som ett bingospel och uppfyller kraven enligt 22 och 23 §§ i tillämpliga delar, eller

3. lotteriet är av annat slag och

har godkänts för förmedling med hjälp av elektromagnetiska vågor enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

Tillstånd att anordna egentliga lotterier i lokalradio enligt lokalradiolagen (1993:120), närradio eller andra trådsändningar

television än vidaresändningar enligt radio-_och_TV-lagen (1996:844) får lämnas bara om det kan antas att marknaden för lokala lotterier inte försämras. (21 § )

I samband med utgivandet av en tryckt periodisk skrift eller i samband med sändning i radio eller television får det utan tillstånd anordnas lotteri där pristagare utses i en tävling som har anordnats i skriften eller i sändningen, om

1. det som villkor för att delta i

lotteriet inte fordras att skriften innehas eller att insats betalas, och

2. värdet av högsta vinsten upp-

går till högst 1/60 basbelopp

av television än vidaresändning enligt radio-_och_TV-lagen (1996:844) får lämnas bara om det kan antas att marknaden för lokala lotterier inte försämras.

I samband med sändning i radio eller television får det utan tillstånd anordnas ett egentligt lotteri där pristagare utses i en tävling som har anordnats i sändningen, om

1. det som villkor för att delta i

lotteriet inte fordras att insats betalas, och

2. värdet av högsta vinsten upp-

går till högst 1/60 basbelopp.

11 c §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om förmedling av lotterier med hjälp av elektromagnetiska vågor.

14 §

Varuspelsautomater och förströelseautomater skall vara av godkänd typ. Sådana automater skall inte typgodkännas om det på grund av beskaffenheten av automaterna eller, såvitt gäller varuspelsautomater, de varor som används som vinster, finns en inte obetydlig risk att automaterna kommer att användas för spel, direkt eller indirekt, om pengar.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall meddela närmare föreskrifter om vilka krav som skall uppfyllas och vad som i övrigt skall gälla för typgodkännande av varuspelsautomater och förströelseautomater.

Förslutna lotter och bingobrickor som används i ett lotteri skall vara av godkänd typ. Detsamma gäller teknisk utrustning som används för insatser, vinstdragning eller kontroll av egentliga lotterier och bingospel.

Ett beslut om typgodkännande får förenas med villkor.

21 §

I samband med utgivandet av en tryckt periodisk skrift eller i samband med sändning i radio eller television får det utan tillstånd anordnas lotteri där pristagare utses i en tävling som har anordnats i skriften eller i sändningen, om

I samband med utgivandet av en tryckt periodisk skrift får det utan tillstånd anordnas ett egentligt lotteri där pristagare utses i en tävling som har anordnats i skriften, om

1. det som villkor för att delta i lotteriet inte fordras att skriften innehas

eller att insats betalas, och

2. värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/60 basbelopp.

24 a §

Tillstånd till automatspel får lämnas bara i fråga om varuspelsautomat, penningautomat, värdeautomat och skicklighetsautomat.

Tillstånd till automatspel får lämnas bara i fråga om varuspelsautomat, penningautomat, värdeautomat och förströelseautomat.

25 §

Tillstånd att anordna spel på varuspelsautomater får lämnas, om

1. spelet anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning i form

av tivoli eller liknande,

2. värdet av spelarens instats uppgår till högst 1/7 000 basbelopp,

3. värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/300 basbelopp,

4. varje spelautomat förses med

4. varje spelautomat är typgod-

känd,

5. varje spelautomat förses med

tillståndshavarens namn,

5. det kan antas att spelauto-

maten inte kommer att användas för något annat ändamål än den enligt ansökan är avsedd för, och

6. det kan antas att god ordning

kommer att råda inom den lokal eller på den plats där spelet skall bedrivas, och

tillståndshavarens namn,

6. det kan antas att spelauto-

maten inte kommer att användas för något annat ändamål än den enligt ansökan är avsedd för,

7. det kan antas att god ordning

kommer att råda inom den lokal eller på den plats där spelet skall bedrivas, och

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela sådana föreskrifter om spelplats, speltid och märkning av spelautomaterna som avviker från första stycket 1 och 4.

8. den som söker tillstånd be-

döms vara lämplig att driva verksamheten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela sådana föreskrifter om spelplats, speltid och märkning av spelautomaterna som avviker från första stycket 1 och 5.

Spel på penningautomater, värdeautomater och skicklighetsautomater

Spel på penningautomater och värdeautomater

26 §

Tillstånd att anordna spel på penningautomater, värdeautomater och skicklighetsautomater får lämnas, om spelet anordnas på fartyg i internationell trafik.

Tillstånd att anordna spel på penningautomater och värdeautomater får lämnas, om spelet anordnas på fartyg i internationell trafik.

Spel på förströelseautomater

27 a §

Tillstånd att anordna spel på förströelseautomater får lämnas, om

1. varje spelautomat är typgod-

känd,

2. varje spelautomat förses med

tillståndshavarens namn,

3. det kan antas att spelauto-

maten inte kommer att användas för något annat ändamål än den enligt ansökan är avsedd för,

4. det kan antas att god ordning

kommer att råda inom den lokal eller på den plats där spelet skall bedrivas,

5. det kan antas att barn inte

otillbörligen lockas att delta i spelet,

6. det kan antas att spelet inte

kommer att bedrivas i en miljö som är olämplig för barn och ungdom, och

7. den som söker tillstånd be-

döms vara lämplig att driva verksamheten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om märkning av spelautomaterna som avviker från första stycket 2.

Föreskriftsrätt

27 b §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, med avvikelse från denna lag, meddela föreskrifter om begränsningar i fråga om automatspel, om det behövs för att verksamheten skall bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt.

Innehav av penningautomater, värdeautomater och skicklighetsautomater

Innehav av spelautomater

28 §

Penningautomater, värdeautomater, varuspelsautomater och skicklighetsautomater får innehas bara efter tillstånd.

Spelautomater får innehas bara efter tillstånd.

Sådana automater får dock innehas utan särskilt tillstånd

1. av den som har tillstånd enligt

25, 26 eller 27 § att anordna sådant automatspel, om automaten omfattas av speltillståndet,

1. av den som har tillstånd enligt

25, 26, 27 eller 27 a § att anordna sådant automatspel, om automaten omfattas av speltillståndet,

2. av automatinnehavares dödsbo under en tid av längst ett år från

dödsfallet och av automatinnehavares konkursbo längst intill dess konkursen har avslutats, eller

3. av den som har fått sitt tillstånd att inneha automaten återkallat, till

dess att tre månader har förflutit från det att beslutet om återkallelsen vann laga kraft.

Tillstånd får förenas med särskilda villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser.

29 §

Införsel till landet av penningautomater, värdeautomater, varuspelsautomater och skicklighetsautomater är tillåten endast för den som har rätt att enligt 28 § första stycket eller andra stycket 1 inneha sådan automat.

Införsel till landet av spelautomater är tillåten endast för den som har rätt att enligt 28 § första stycket eller andra stycket 1 inneha sådan automat.

30 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva undantag från 28 § första stycket och 29 § i fråga om penningautomater, värdeautomater, varuspelsautomater och skicklighetsautomater som

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva undantag från 28 § första stycket och 29 § i fråga om spelautomater som innehas

innehas

1. på fartyg i internationell trafik för spel på fartyget, eller

2. i yrkesmässig verksamhet för tillverkning, reparation eller liknande.

31 §

I fråga om rätten att hantera oförtullade penningautomater, värdeautomater, varuspelsautomater och skicklighetsautomater gäller lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor, m.m.

I fråga om rätten att hantera oförtullade spelautomater gäller lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor, m. m.

33 §

(34 §) Tillstånd att anordna kortspel får ges, om

1. spelet anordnas i ett sådant

sammanhang som avses i 32 § 1,

2. värdet av spelarens insats på

varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst 1/600 basbelopp,

3. värdet av högsta vinsten på

varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst 1/400 basbelopp, och

4. den som söker tillstånd upp-

fyller kraven i 32 § 4 enligt 33 §.

Tillstånd att anordna kortspel får ges, om

1. spelet anordnas i ett sådant

sammanhang som avses i 32 § 1,

2. värdet av spelarens insats på

varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst 1/600 basbelopp,

3. värdet av högsta vinsten på

varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst 1/400 basbelopp, och

4. den som söker tillstånd be-

döms vara lämplig att driva verksamheten.

Lämplighetsprövning

34 §

(33 §)

Vid prövningen enligt 32 § 4 skall tillståndsmyndigheten beakta sökandens erfarenheter på området, ekonomiska förhållanden, vilja och förmåga att full-

Vid prövning enligt denna lag av om sökanden är lämplig att driva en verksamhet skall tillståndsmyndigheten beakta sökandens erfarenheter på om-

göra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt samt andra omständigheter av betydelse.

I fråga om aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska eller ideella föreningar skall prövningen även omfatta

1. verkställande direktören och

andra som genom en ledande ställning har ett bestämmande inflytande över verksamheten, 2. styrelseledamöter och styrelsesuppleanter som till följd av eget eller närståendes ekonomiska intresse har en väsentlig gemenskap med den juridiska personen som är grundad på andelsrätt eller därmed jämförligt ekonomiskt intresse, och

3. bolagsmännen i handelsbolag.

Som närstående till en styrelseledamot eller en styrelsesuppleant anses den som enligt 4 kap. 3 § första stycket konkurslagen (1987:672) är att anse som närstående till gäldenären.

rådet, ekonomiska förhållanden, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt samt andra omständigheter av betydelse.

I fråga om aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska eller ideella föreningar skall prövningen även omfatta

1. verkställande direktören och

andra som genom en ledande ställning har ett bestämmande inflytande över verksamheten, 2. styrelseledamöter och styrelsesuppleanter som till följd av eget eller närståendes ekonomiska intresse har en väsentlig gemenskap med den juridiska personen som är grundad på andelsrätt eller därmed jämförligt ekonomiskt intresse, och

3. bolagsmännen i handelsbolag.

Som närstående till en styrelseledamot eller en styrelsesuppleant anses den som enligt 4 kap. 3 § första stycket konkurslagen (1987:672) är att anse som närstående till gäldenären.

35 §

Den som anordnar vadhållning i samband med hästtävling eller anordnar automatspel, roulettspel, tärningsspel eller kortspel får inte låta någon som är under 18 år delta i lotteriet. Detsamma gäller den som är ombud för den som anordnar lotteriet.

Den som anordnar vadhållning i samband med hästtävling eller hundkapplöpning, eller anordnar roulettspel, tärningsspel, kortspel eller annat automatspel än spel på förströelseautomat, får inte låta någon som är under 18 år delta i lotteriet. Detsamma gäller den som är ombud för den som anordnar lotteriet.

36 §

Anställda eller funktionärer hos den som anordnar bingospel, annat automatspel än spel på värdeautomat i Sverige, roulettspel, tärningsspel eller kortspel får inte delta i lotteriet.

Anställda eller funktionärer hos den som anordnar bingospel, annat automatspel än spel på värdeautomat och förströelseautomat, roulettspel, tärningsspel eller kortspel får inte delta i lotteriet.

37 §

Det är inte tillåtet för den som anordnar ett lotteri enligt denna lag att lämna kredit för insatser i lotteriet.

Det är inte tillåtet för den som anordnar ett lotteri enligt denna lag att lämna kredit för insatser i lotteriet. Detsamma gäller för den som är ombud för den som anordnar lotteriet.

38 §

Det är inte tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte

1. främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är

tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri, eller

2. utan medgivande av anordnaren sälja lotter, ta emot insatser eller

förmedla vinster i ett tillåtet lotteri.

Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från förbudet enligt första stycket att främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, om lotteriet anordnas som ett led i ett internationellt samarbete på lotteriområdet med svenskt deltagande eller om det annars finns särskilda skäl.

39 §

Den kommunala nämnd som kommunen bestämmer prövar frågor om tillstånd enligt 16 §, när lotteriet skall anordnas av en sammanslutning som är verksam huvudsakligen inom endast en

Den kommunala nämnd som kommunen bestämmer prövar frågor om tillstånd enligt 16 §, när lotteriet skall bedrivas i endast en kommun.

kommun.

Registrering enligt 17 § skall göras hos den kommunala nämnd som kommunen bestämmer.

41 §

Lotteriinspektionen prövar frågor om tillstånd enligt 16 § när lotteriet skall bedrivas i flera län.

Lotteriinspektionen prövar också frågor om tillstånd i fall då särskilt tillstånd krävs enligt 18 §.

Lotteriinspektionen prövar också frågor om tillstånd i fall då särskilt tillstånd krävs enligt 11 a-b §§.

42 §

Länsstyrelsen i det län där ett bingospel skall bedrivas prövar frågor om tillstånd enligt 22 §. Om bingospelet skall bedrivas i flera län eller om 22 § andra stycket skall tillämpas prövas dock frågan om tillstånd av Lotteriinspektionen.

Lotteriinspektionen prövar också frågor om tillstånd i fall då särskilt tillstånd krävs enligt 23 §.

43 §

Lotteriinspektionen prövar frågor om tillstånd att anordna

1. spel på varuspelsautomater enligt 25 §,

2. spel på penningautomater,

värdeautomater och skicklighetsautomater enligt 26 §,

3. roulettspel och tärningsspel

enligt 32 § och

2. spel på penningautomater och

värdeautomater enligt 26 §,

3. spel på förströelseautomater

enligt 27 a §,

4. roulettspel och tärningsspel

enligt 32 § och

4. kortspel enligt 34 §. 5. kortspel enligt 33 §.

Innan beslut fattas enligt första stycket 3-5 skall berörd kommun ges tillfälle att yttra sig.

45 §

Regeringen får meddela särskilt tillstånd att anordna lotteri i andra fall och annan ordning än som anges i denna lag. Sådant tillstånd får dock inte avse

Regeringen får meddela särskilt tillstånd att anordna lotteri i andra fall och annan ordning än som anges i denna lag. Sådant tillstånd får dock inte avse

kedjebrevsspel eller liknande spel eller automatspel som ger vinst i form av pengar, värdebevis, spelpolletter eller liknande.

kedjebrevsspel eller liknande spel eller automatspel som ger vinst i form av pengar eller värdebevis.

46 §

Lotteriinspektionen prövar frågor om typgodkännande enligt 14 §.

Lotteriinspektionen eller den myndighet som regeringen bestämmer, prövar frågor om typgodkännande enligt 14 §.

47 §

Lotteriinspektionen prövar frågor om tillstånd enligt 28 § att inneha penningautomater, värdeautomater, varuspelsautomater och skicklighetsauto-mater.

Lotteriinspektionen prövar frågor om tillstånd enligt 28 § att inneha spelautomater.

48 a §

För att utöva tillsynen har en tillsynsmyndighet rätt att få tillträde till lokaler och platser där spel på spelautomater eller andra spelanordningar bedrivs. Om den som anordnar lotteriet inte lämnar tillträde får tillsynsmyndigheten vid behov anlita biträde av polis.

51 §

Om tillståndshavaren inte följer föreskrifterna i denna lag eller föreskrifter, villkor eller bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen, får den myndighet som har lämnat tillståndet meddela varning eller återkalla tillståndet.

Om tillståndshavaren inte följer föreskrifterna i denna lag eller föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen, får den myndighet som har lämnat tillståndet meddela varning eller återkalla tillståndet.

Tillståndet får också återkallas eller ändras om förutsättningarna för tillståndet inte längre finns eller har ändrats.

Beslut om varning och återkallelse av tillstånd gäller omedelbart, om inte annat bestäms.

54 §

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet

1. olovligen anordnar lotteri, eller

2. olovligen innehar en penning-

automat, värdeautomat, varuspelsautomat eller skicklighetsautomat.

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms också den som i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, om främjandet särskilt avser deltagande från Sverige.

2. olovligen innehar en spel-

automat.

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms också den som olovligen i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, om främjandet särskilt avser deltagande från Sverige.

I ringa fall döms inte till ansvar. Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år.

Övergångsbestämmelser

1. Denna lag – med undantag för 14 §, 25 § första stycket 4 och 27 a § första stycket 1 – träder i kraft den 1 juli 2001, då lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel upphör att gälla. De nya bestämmelserna i 14 §, 25 § första stycket 4 och 27 a § första stycket 1 träder i kraft den 1 januari 2003.

2. Äldre bestämmelser i lotterilagen (1994:1000) och lagen om anordnande av visst automatspel tillämpas alltjämt i fråga om förhållanden som avser tid före ikraftträdandet.

2. Förslag till Lag om ändring i lagen (1991:1482) om lotteriskatt

Härigenom föreskrivs att 1 och 2 §§ lagen (1991:1482) om lotteriskatt skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Lotteriskatt skall betalas enligt denna lag till staten för svenskt lotteri.

Lotteriskatt skall betalas enligt denna lag till staten för svenskt lotteri. Lotteriskatt betalas också för utländskt lotteri som avses i tredje stycket.

Skatt tas ut med 36 procent av den behållning som återstår sedan de sammanlagda vinster som betalats ut till vinnarna i lotteriet räknats av från de sammanlagda insatserna. För vadhållning i samband med hästtävlingar, där deltagande i vadhållningen efter särskilt tillstånd av regeringen även kan ske via en utländsk trav- eller galopporganisation, skall inte insatser och vinster som hänför sig till det utländska speldeltagandet beaktas vid bestämmandet av behållningen.

Lotteriskatt betalas för utländskt lotteri som avser vadhållning i samband med hästtävlingar, om

1. undantag medgivits för lotteriet enligt 38 § andra stycket lotterilagen (1994:1000) ,

2. deltagandet sker via en svensk trav- eller galopporganisation, och

3. det svenska speldeltagandet undantagits från lotteribeskattning i det land där lotteriet anordnas.

Vid bestämmandet av behållningen för utländskt lotteri beaktas endast insatser och

vinster som hänför sig till det svenska speldeltagandet.

Med utbetalade vinster avses de vinster som betalats ut inom 90 dagar från skattskyldighetens inträde.

Skatt skall inte betalas för

1. sådant lotteri som avses i lagen (1972:820) om skatt på spel,

2. sådant lotteri som avses i lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande, m.m.,

3. vinstdragning på här i landet utfärdade premieobligationer,

4. lotteri som har anordnats av sådan sammanslutning som avses i 15 § lotterilagen (1994:1000),

5. sådant lotteri och sådant spel enligt kasinolagen (1999:355) som har anordnats av företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten

6. lotteri där vinsterna inte utgörs av pengar. Beteckningen lotteri har samma betydelse i denna lag som i 3 § lotterilagen (1994:1000).

2 §

Skattskyldig är den som anordnar ett sådant lotteri för vilket skatt skall betalas enligt 1 §.

Skattskyldig är den som anordnar ett sådant lotteri för vilket skatt skall betalas enligt 1 §. I fråga om utländskt lotteri enligt 1 § tredje stycket är den organisation som avses där skattskyldig.

Den som är skattskyldig skall vara registrerad hos beskattningsmyndigheten.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

3. Förslag till Lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 3 § och 42 kap. 25 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

3 §

Vinster i svenska lotterier eller vid vinstdragning på svenska premieobligationer är skattefria.

Detsamma gäller vinster i utländska lotterier som avses i 1 § tredje stycket lagen ( 1991:1482 ) om lotteriskatt.

42 kap.

25 §

Vinst i ett utländskt lotteri eller vid vinstdragning på utländska premieobligationer skall tas upp om vinsten överstiger 100 kr.

Detta gäller dock inte vinst i utländska lotterier som avses i 1 § tredje stycket lagen ( 1991:1482 ) om lotteriskatt.

Utgifter för att delta i svenska och utländska lotterier får inte dras av.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

1. Utredningsuppdraget

1.1. Bakgrund

Den 1 januari 1995 trädde en ny lotterilag (SFS 1994:1000) i kraft. Kort tid därefter blev vissa delar av lagen föremål för kritik och en översyn av lotterilagen genomfördes och redovisades i mars 1996 i promemorian Ändringar i lotterilagen, Ds 1996:20. I promemorian föreslogs ett flertal ändringar i lagen. Det poängterades också att lotterilagen borde bli föremål för en genomgripande översyn. En modifierad version av promemorians förslag lades fram i propositionen 1996/97:7, Vissa spel- och lotterifrågor, som sedan ledde fram till lagen (1996:1168) om ändring i lotterilagen.

Mot denna bakgrund tillsatte regeringen i oktober 1997 förevarande utredning med uppdrag att göra en översyn av lotterilagen.

1.2. Direktiven

Enligt de direktiv som ligger till grund för utredningens arbete skall utredningen bl.a. lämna förslag till en teknikoberoende lagstiftning genom att ange hur lotterilagen om möjligt kan omformas till en ramlag i kombination med föreskrifter på en lägre nivå än lag eller – alternativt – se över lotterilagens definitioner, begrepp och tillämpningsområden.

Direktiven innehåller ytterligare två huvudfrågor, nämligen att utreda dels om lotterilagen behöver anpassas till EG-rätten, dels om utvecklingen av spel via Internet och andra medier bör föranleda ändrad lagstiftning.

Vad gäller EG-rätten skall utredaren bedöma om den svenska lotterilagstiftningen bör anpassas för att tillmötesgå de EG-rättsliga kraven samtidigt som den svenska marknadsordningen och ett fungerande gränsskydd kan upprätthållas.

I fråga om de nya kommunikationskanalerna skall utredaren bedöma huruvida det är möjligt och om det finns behov av att via lotterilagstiftningen förhindra spel över Internet och annan data- och telekommunikation, som förmedlas från utlandet. Utredaren skall dessutom

analysera utvecklingen av spel över Internet m.m. och redovisa för- och nackdelar med denna nya försäljningskanal. Utredaren skall också lämna ett förslag till hur reglering skall ske på detta område.

Vidare skall utredningen lämna förslag till hur lotterilagen och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel kan föras samman i en enda lag. När det gäller automatspel anges särskilt att utredningen skall se över lotterilagens automatspelsbegrepp och definitioner. Därvid framhålls att lotterilagen måste förtydligas så att en klar åtskillnad kan göras mellan varuspelsautomater och värdeautomater. Utredningen skall också bedöma lämpligheten av att värdeautomatspel får anordnas även i samband med bingospel.

Direktiven anger vidare att utredningen skall ge förslag till hur moderna elektroniska lottförsäljningsautomater skall hanteras och regleras.

Beträffande utredningsarbetet anges i direktiven att utredaren avgör om det är möjligt att utreda frågor som rör automatspel med förtur.

Direktiven i dess helhet finns bifogade som bilaga 1 till detta betänkande.

1.3. Utredningsarbetet

Utredningen inledde sitt arbete i november 1997. Under ett första skede inhämtades information – muntligen och skriftligen – om spelmarknaden och dess aktörer.

Vidare har utredningen haft ett flertal sammanträden med en referensgrupp bestående av Arne Edström, Kamratföreningen Spelberoende, Krister Fredricson, Sveriges Bingoarrangörers Centralorganisation (Svebico), Lars Högdahl, Lotteriinspektionen/Finansdepartementet, Anders Jansson, A-lotterierna, Stig-Göran Johansson, Göteborgs kommun, Bengt Jönsson (dessförinnan Gert Lindberg), AB Trav och Galopp (ATG), Stig Kroon, Folkrörelsernas Samarbetsorgan för Lotterifrågor (FSL), Pontus Lindwall, Cherryföretagen AB samt Meg Tivéus, AB Svenska Spel. Därutöver har utredningen sammanträffat med ett flertal av spelmarknadens intressenter.

Utredningen har besökt den internationella spelmässan i London, deltagit i sammankomst med en internationell sammanslutning i spelfrågor – Gaming Regulators European Forum (GREF) – i London och dessutom deltagit i ett seminarium i Québec rörande teknisk utveckling på spel- och lotteriområdet.

Utredningen har också inhämtat Storstadsdelegationens kunskap kring lotterilagen och automatspelslagen samt samrått med IT-kommissionen (SB 1995:01) och Utredningen om samordning av lagstiftning

för radio, TV och televerksamhet (Konvergensutredningen, Ku 1997:05).

Utredningen har i sitt arbete beaktat kommittéförordningen (1998:1474) som trädde i kraft den 1 januari 1999.

1.4. Delbetänkande

Under utredningens gång visade det sig att vissa av de frågor som skulle utredas, bl.a. frågorna angående EG och Internet, krävde längre utredningstid än som utmätts enligt de ursprungliga direktiven. Utredningen fick därför förlängd tid för att överväga dessa frågor. Mot den bakgrunden behandlade utredningen frågor om automatspel i ett delbetänkande (SOU 1998:144), som lämnades i november 1998.

2. Bakgrund – historik

2.1. Kronologi

Lotterilagstiftningen har sedan gammalt varit en förbudslagstiftning. Det har således i princip varit förbjudet att anordna lotterier utan tillstånd. Sådant tillstånd har kunnat erhållas under vissa förutsättningar för särskilda – företrädesvis välgörande – ändamål.

Nedan följer en kort kronologi över lagstiftningen beträffande lotterier.

*1844 – infördes förordningen (1844:12) angående förbud mot lotteriinrättningar samt mot försäljning av lotter för in- eller utländska lotteriers räkning. Förordningen innehöll ett generellt förbudsstadgande mot att inrätta och öppna lotteri för allmänheten och att, för egen eller annans räkning, utbjuda eller avyttra lotter till pengars eller annan egendoms bortlottande inom eller utom riket. Undantag från förbudet stadgades för bortlottning av lösören för välgörande ändamål och av konstsaker till svenska konstidkares understödjande och uppmuntran, varvid dock krävdes tillstånd av vederbörlig myndighet (”Wår Befallningshafwande”). Vidare innehöll förordningen bestämmelser om överträdelser av förbuden, vilka överträdelser kunde straffas med böter. Böterna skulle utgå ur den bötfälldes egendom men kunde – för det fall medel saknades att erlägga böterna – omvandlas till fängelse. De erlagda böterna skulle fördelas mellan angivaren och ”de fattige i den församling, der förbrytelsen blifwit begången”

*1881 – antogs förordningen (1881:38) angående förbud mot lotterier och andra dylika företag samt mot försäljning av lotter för in- eller utländska lotteriers eller andra sådana företags räkning. Denna förordning ersatte 1844 års förordning. Bland annat utvidgades förbudet beträffande lotterier till att avse även annat företag varigenom åt en eller flera av de deltagande, genom lottning eller därmed jämförlig anordning, erbjöds vinst i pengar eller pengars värde till högre belopp än det som erbjöds till var och en av deltagarna. Vidare stadgades att förordningen inte skulle tillämpas på svenska statens premielån.

*1898 – infördes en förordning (1898:6) om förbud mot anordnande av vadhållning medelst så kallad totalisator.

*1923 – upphävdes 1898 års förordning och ersattes med kungörelse (1923:87) angående anordnande av vadhållning medelst så kallad totalisator; vidare infördes, genom kungörelsen (1923:441) angående ändrad lydelse av 3 § i 1881 års förordning, en värdegräns om 3 000 kr beträffande omslutning för lotterier som kunde beviljas av länsstyrelserna.

*1928 – ändrades 1881 års lotteriförordning genom förordningen (1928:189) innefattande tillägg till 1881 års förordning. Därvid stadgades att, även om förbudet mot lotterier och andra dylika företag i 1881 års förordning inte var tillämpligt, det inte var tillåtet att i yrkesmässig verksamhet avyttra andel i premieobligation eller i annat bevis om delaktighet i sådant företag som nämnts eller tillförsäkra annan särskild rätt till den på delaktighetsbeviset utfallande vinsten eller andel däri.

*1931 – ändrades 1881 års lotteriförordning på nytt genom förordningen (1931:115) innefattande tillägg till 1881 års förordning. Ändringen avsåg bl.a. premieobligationer och annat delaktighetsbevis som nämnts ovan.

*1934 – effektiviserades förbudsreglerna särskilt beträffande det då förekommande illegala fotbollstipset genom förordningen (1934:237) angående vadhållning i samband med tävlingar. Genom förordningen förbjöds främjande av deltagande i inhemsk otillåten vadhållning eller i utländsk vadhållning. Det främjande som avsågs var att utbjuda, avyttra eller eljest tillhandahålla bevis om rätt till delaktighet i vadhållningen, att uppbära insatser i vadhållningen eller förmedla insamlandet av insatser, att eljest tillhandagå annan vid deltagande i vadhållning samt även att kungöra försäljning eller förmedling av bevis eller annan handling som nu nämnts eller att sprida inbjudningar, planer, vinstförteckningar eller andra liknande meddelanden med avseende på vadhållning.

*1939 – antogs en ny lotteriförordning (1939:207) som trädde i kraft den 1 januari 1940. Genom denna förordning upphävdes de förordningar som utfärdats 1881, 1928, 1931 och 1934. 1939 års förordning kan sägas utgöra stommen till senare – och nu gällande – lotterilagstiftning. Här fanns bl.a. regler om högsta vinstbelopp för olika typer av lotterier, bestämmelser som möjliggjorde meddelande av närmare villkor och kontroll- och ordningsföreskrifter för lotterier samt stadgande om massmedielotterier. Se vidare nedan.

*1939 – antogs också en kungörelse (1939:208) med vissa bestämmelser angående försäljning av svenska statens premieobligationer. Bestämmelserna i 1928 och 1931 års förordningar om delaktighetsbevis i lotteri överfördes i huvudsak till 7 § i 1939 års lotteriförordning, utom såvitt avsåg statens premieobligationer. Reglerna härom i 1928 och 1931 års förordningar upptogs i stället i nämnda

kungörelse. Det angavs uttryckligen i 1 § lotteriförordningen att bestämmelserna i förordningen inte ägde tillämpning på svenska statens premieobligationer. Kungörelsen från 1939 med vissa bestämmelser angående försäljning av svenska statens premieobligationer gällde fram till den 1 juli 1991 då den upphävdes genom lag (SFS 1991:1006).

*1972 – ändrades 1939 års förordning genom lagen (1972:819) om ändring i lotteriförordningen (1939:207) som trädde i kraft den 1 april 1973. Ändringarna innebar bl.a. att automat-, bingo- och roulettspel underkastades tillståndstvång efter att tidigare ha kunnat bedrivas endast efter anmälan. Vidare tilläts vinst i form av pengar. Tidigare fick vinster utgöras endast av varor eller av s.k. anvisningar, som gällde som betalningsmedel bara inom det för tillställningen avsedda området.

*1974 – gjordes på nytt förändringar i 1939 års förordning, genom lagen (1974:221) om ändring i lotteriförordningen (1939:207). Då infördes bestämmelser om automatspel i samband med bingospel, vilket automatspel tilläts efter tillstånd av länsstyrelsen. Vidare inrättades en central myndighet för lotterifrågor, Lotterinämnden.

*1978 – infördes, genom lagen (1978:759) om ändring i lotteriförordningen (1939:207), förbud mot automatspel som erbjöd vinst i form av pengar, värdebevis, spelpolletter eller liknande (s.k. enarmade banditer) samt straffrättsliga bestämmelser i anledning härav. Förbudet trädde i kraft den 1 januari 1979.

*1982 – antogs lotterilagen (1982:1011) som trädde i kraft den 1 januari 1983; vidare infördes lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. Som framgått ovan byggde 1982 års lotterilag i stora delar på 1939 års lotteriförordning. Med tanke på att 1982 års lag tillkom i en annan tidsepok än 1939 års förordning, var förändringarna förhållandevis omfattande, bl.a. hade nya former av spelautomater uppstått och restaurangkasinon gjort sitt intåg. Genom 1982 års automatspelslag ville lagstiftaren markera skillnaden mellan s.k. förströelseautomater och andra automater. De båda lagarna från 1982 behandlas närmare nedan.

*1994 – antogs en ny lotterilag (1994:1000) som trädde i kraft den 1 januari 1995. Denna nu gällande lotterilag är förhållandevis omfattande och detaljrik. Utgångspunkten vid lagens tillkomst var att så uttömmande som möjligt reglera förutsättningarna för att anordna lotterier och därmed minska utrymmet för regerings- och myndighetsföreskrifter. Denna lag redogörs för i avsnitt 3.1 om gällande rätt.

*1996 – ändrades 1994 års lotterilag genom dels lagen (1996:860), dels lagen (1996:1168); sistnämnda lag trädde i kraft den 1 januari 1997 och innehöll några väsentliga förändringar beträffande lotteribegreppet, högsta vinsttak och automatspel. Även dessa ändringar behandlas närmare nedan under respektive avsnitt.

*1998 – gjordes ånyo en ändring av 1994 års lotterilag genom lagen (1998:1475) om ändring i lotterilagen. Genom ändringen infördes straffansvar för den som i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, om främjandet särskilt avser deltagande från Sverige, enligt 38 § lotterilagen. Detta behandlas särskilt i avsnitt 5 om EG-rätten.

*1999 – gjordes ytterligare ändringar i lotterilagen. Genom lagen (1999:358) om ändringar i lotterilagen ändrades reglerna om automatspel på grundval av förslag från förevarande utredning. Beträffande s.k. varuspelsautomater begränsades de platser där spelet får anordnas till offentliga nöjestillställningar i form av tivoli eller liknande. Vidare gjordes ändringar i fråga om värdet av högsta insats, märkning av automater, innehav av automater samt infördes förbud mot inväxling av varuvinster mot kontanter. När det gäller automattypen värdeautomat utökades möjligheterna att anordna spel på sådan automat till att avse även bingohallar. Därutöver ändrades reglerna om värdet av högsta insats och högsta vinst. Mer om detta nedan.

*1999 – infördes en lag om internationella kasinon i Sverige, kasinolagen (1999:355).

2.2 1939 års lotteriförordning

Som tidigare nämnts kan 1939 års lotteriförordning sägas vara stommen till dagens lotterilagstiftning. Förordningen innehöll i 1 § första stycket ett stadgande om att lotterier inte utan tillstånd av dåvarande Kungl. Maj:t fick anordnas för allmänheten i andra fall eller i annan ordning än som stadgades i förordningen. Vidare innehöll 1 § andra stycket en definition av begreppet lotteri. Som lotteri ansågs varje företag däri, efter lottning, gissning, vadhållning eller jämförlig av slumpen helt eller delvis beroende anordning, en eller flera deltagare kunde erhålla vinst till högre värde än det som kunde erhållas av en var av deltagarna. Marknads- och tivolinöjen, såsom mekaniska spelapparater, ringkastningsanordningar och skjutbanor, som var förenade med sådana vinstmöjligheter som nämnts skulle också betraktas som lotteri oavsett företagens beskaffenhet i övrigt. Utöver detta angavs också i 1 § tredje stycket att förordningens bestämmelser inte skulle tillämpas på svenska statens premieobligationer. När det gällde förutsättningarna för att få anordna ett lotteri stadgades i 2 § att anmälan skulle göras hos polismyndighet minst sju dagar innan lotteriet skulle anordnas. Vidare krävdes att lotteriet anordnades i samband med offentlig nöjestillställning eller tillställning till förmån för välgörande, kulturellt eller allmännyttigt ändamål, att lotteriet bedrevs endast inom för tillställningen

avsett område, att vinsterna uteslutande utgjordes av varor eller av anvisningar som gällde som betalningsmedel endast inom området för tillställningen, att värdet av högsta vinsten inte översteg fem kronor, att vinstfördelning ägde rum i omedelbar anslutning till deltagande i lotteriet samt att högsta insats för deltagande i lotteriet var 25 öre, eller, där vinsterna utgjordes uteslutande av varor, 50 öre. Härutöver fanns i 3 § regler för lotterier med uppgjord vinstplan, varvid anmälan skulle ske till polismyndighet eller länsstyrelse, beroende på om lotteriet skulle bedrivas lokalt eller regionalt. Förutsättningarna för tillstånd var att lotteriet skulle anordnas i samband med tillställning till förmån för välgörande, kulturellt eller allmännyttigt ändamål, eller – såvitt avsåg regionala lotterier – till svenska konstidkares understöd och uppmuntran, att lotteriet skulle bedrivas endast inom för tillställningen avsett område respektive inom länet, att vinsterna inte skulle utgöras av pengar eller värdepapper, att – såvitt avsåg lokala lotterier – behållningen i lotteriet uteslutande skulle användas för det ändamål till vars förmån tillställningen ägde rum samt att de sammanlagda insatserna inte fick uppgå till högre belopp än 1 000 kr respektive 5 000 kr. I 3 § angavs vidare att varor som användes som vinster i omnämnda lotterier skulle, med undantag för skänkta föremål, vara ”frambragta” eller tillverkade inom landet samt att anvisningar för varor skulle möjliggöra förvärv av dylika varor. Förordningen innehöll i 4 § en bestämmelse om möjlighet att vid meddelande av tillstånd till lotterier föreskriva de närmare villkor samt kontroll- och ordningsföreskrifter som omständigheterna kunde ge anledning till. I 5 § reglerades lotterier som anordnades i samband med utgivande av tryckt periodisk skrift och i 6 § stadgades ett förbud mot att på olika sätt främja deltagande i inom landet anordnat lotteri som ej var tillåtet eller i utländskt lotteri. Det främjande som avsågs var att för egen eller annans räkning utbjuda, avyttra eller eljest tillhandahålla bevis om rätt till delaktighet i lotteriet eller annan handling för deltagande däri, att för egen eller annans räkning uppbära insatser i lotteriet eller förmedla insamling av insatser, att förmedla utbetalning av vinst från lotteriet samt att eljest tillhandagå annan vid deltagande i lotteriet. Det var också förbjudet att ”kungöra tillhandagående” som nämnts, att sprida inbjudan, plan, vinstförteckning, dragningslista eller liknande meddelande beträffande sådant lotteri som avsågs i paragrafen om det inte av omständigheterna framgick att avsikten inte var att främja deltagande i lotteriet. Beträffande straffrättsligt ansvar stadgades i 10 § att förseelse mot förordningen eller med stöd av den meddelad föreskrift straffades med dagsböter, eller, vid upprepad sådan brottslighet eller om omständigheterna eljest var försvårande, fängelse i högst ett år. Av 11 § följde att uppburna insatser, bevis om rätt till delaktighet i lotteriet och andra handlingar

avseende lotteriet kunde förklaras förverkade vid brott enligt 10 §. Förordningen trädde i kraft den 1 januari 1940.

År 1964 tillsattes en utredning med uppdrag att förutsättningslöst pröva gällande bestämmelser och rådande praxis beträffande tillsynen av lotteriverksamheten. I betänkandet Om lotterier (SOU 1970:52), föreslogs vissa föreskrifter och åtgärder för att få till stånd en förbättrad tillsyn och kontroll över verksamheten. Endast en begränsad del av förslagen genomfördes. När det nyss nämnda betänkandet remissbehandlades ifrågasattes om inte samhällets reglering av lotteriverksamheten borde underkastas en mera genomgripande förändring. Det påpekades att det saknades en enhetlig grundläggande syn på lotterifrågorna och det ansågs behövligt med en ingående analys av lotterimarknadens villkor och lotteriernas betydelse för de anordnande organisationernas ekonomi som underlag för samhällets åtgärder på området. Mot bl.a. denna bakgrund tillsattes 1972 en utredning – lotteriutredningen – med uppdrag att utreda regleringen av lotteriverksamheten.

År 1973 genomfördes ytterligare förändringar i lotteriförordningen som innebar bl.a. att automat-, bingo- och roulettspel underkastades tillståndstvång efter att tidigare ha kunnat bedrivas endast efter anmälan. Till grund för ändringarna låg betänkandet Ds Fi (1972:2) Skatt på spel, avlämnat av 1969 års punktskatteutredning; utredningen avlämnade 1974 ytterligare ett betänkande, Ds Fi (1974:7) Kasinoverksamhet i Sverige, vari man redogjorde för hur en svensk kasinoverksamhet skulle kunna organiseras och beskattas om statsmakterna beslöt att tillåta kasinon av internationell typ i Sverige. Betänkandet föranledde inte då någon åtgärd.

Ytterligare förändringar i 1939 års lotteriförordning genomfördes 1974. Ändringarna innebar bl.a. att all tillståndsprövning av bingospel samt prövning av tillstånd att anordna automatspel i samband med bingospel skulle göras av länsstyrelsen. Samtidigt inrättades en central myndighet för lotterifrågor, Lotterinämnden. Det uttalades att inrättandet av nämnden skulle ses som ett provisorium i avvaktan på de lösningar lotteriutredningen kunde komma att föreslå. År 1975 avlämnade lotteriutredningen ett delbetänkande, Ds H (1975:1) Statligt spelautomatföretag, som innehöll principförslag om ett statligt monopol i spelautomatbranschen. Betänkandet föranledde inte någon åtgärd.

Lotteriutredningen avlämnade ännu ett delbetänkande 1976, Ds H (1976:3) Enarmade banditer. Mot bakgrund av detta betänkande genomfördes 1979 vissa ändringar i lotteriförordningen som bl.a. i princip innebar förbud mot spel på s.k. utbetalningsautomater. Vidare infördes förbud mot innehav av sådana automater.

2.3 1982 års lotterilag

1982 års lotterilag, som föregick nuvarande lotterilag, trädde i kraft den 1 januari 1983. Lagen byggde i väsentliga delar på vad som gällde dessförinnan. Liksom i 1939 års förordning innehöll lagen i 1 § en definition av begreppet lotteri, en nyhet var dock att även kedjebrevsspel och ”liknande spel” omfattades av lotteribegreppet. Vidare skulle traditionella lotterier, automatspel, roulettspel och bingospel m.m. i princip få anordnas endast efter tillstånd. Huvudregeln skulle alltjämt vara att behållningen skulle tillfalla ideella ändamål eller gå till det allmänna. Kommersiella intressen tilläts dock inom t.ex. restaurangkasinoverksamhet samt marknads- och tivolinöjen. Konsumentintresset var principiellt underordnat ändamålen med verksamheten men vissa minimikrav upprätthölls när det gällde insatsernas storlek, vinsternas storlek, antal och kvalitet samt fördelningen av vinsterna. Den praxis som dittills hade utbildats vid tillståndsgivning skrevs i olika delar in i lagen. Tillstånd till anordnande av s.k. egentliga lotterier och bingospel förutsatte, enligt 14 §, att sökanden var en svensk ideell förening. Föreningen måste i sin verksamhet främja allmännyttiga ändamål och inte vägra någon inträde som medlem om det inte fanns särskilda skäl för det. Det uppställdes inte något krav på att föreningen måste ingå i en folkrörelse men tillstånd skulle, enligt uttalanden i förarbetena (prop. 1981/82:170 s. 44), inte ges till föreningar som bedrev en verksamhet som uppenbart stod i strid med det demokratiska statsskickets grundidéer. Tillstånd till lotterier med penningvinster kunde ges endast i begränsad omfattning. Rikslotterier fick inte ha några penningvinster alls. Vidare gjordes vissa förenklingar för lokala ideella föreningar som innebar att tillstånd inte skulle krävas för varje särskilt lotteri med mindre insatser och vinster, s.k. frisektorslotterier. Lotteriet skulle i så fall vara anordnat i samband med en offentlig tillställning eller sammankomst. Exempel på frisektorslotterier var marknads- och tivolinöjen inom en nöjespark eller ett tivoli, men också lotterier i samband med en tävling eller annat arrangemang som en allmännyttig ideell förening anordnade eller deltog i. Även massmedielotterier fick, enligt 18 §, anordnas utan tillstånd. Frågor om tillstånd till rikslotterier skulle i första hand prövas av Lotterinämnden. Tillstånd skulle dock, i likhet med vad som tidigare gällde, inte behövas för lotterier som anordnades i samband med offentliga nöjestillställningar m.m. Kravet på att dessa lotterier skulle anmälas i förväg slopades. Lotterilagen gällde för alla spelanordnare, alltså även för de statliga spelbolagen och AB Trav och Galopp (ATG). Regeringen kunde emellertid enligt en undantagsbestämmelse i 4 § ge särskilt tillstånd till lotterier om pengar eller pengars värde i andra fall eller i annan ordning än som angavs i lagen.

De statliga spelbolagens och ATG:s tillstånd (koncessioner) byggde på denna undantagsbestämmelse.

3. Gällande rätt

3.1 1994 års lotterilag

Inledning

Nu gällande lotterilag trädde i kraft den 1 januari 1995. Lagen reglerar, liksom sina föregångare, i stort sett alla former av lotterier. Till lotterier räknas liksom tidigare inte bara det som i dagligt tal brukar betecknas som lotterier utan även alla slags spel där vinstmöjligheterna är beroende av slumpen, t.ex. tips, totospel, bingospel, automatspel och roulettspel. I princip krävs tillstånd för att anordna lotterier. Grundtanken är att behållningen av lotterierna skall tillfalla staten och folkrörelserna. Tillstånd lämnas därför i huvudsak bara till statliga bolag (AB Svenska Spel), bolag med statligt inflytande (AB Trav och Galopp, ATG) samt ideella föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål.

Bakgrunden till 1994 års lotterilag är följande. I april 1991 tillkallades en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över dåvarande 1982 års lotterilag och undersöka i vad mån folkrörelserna i högre grad än dittills kunde finansiera sin verksamhet genom ökade intäkter av lotterier och spel. I december 1992 avlämnade utredningen sitt slutbetänkande, Vinna eller försvinna – Folkrörelsernas lotterier och spel i framtiden (SOU 1992:130). På grundval av Lotteriutredningens slutbetänkande lade regeringen fram förslag till den nya lagen i propositionen 1993/94:182. Där uttalades bl.a. följande (prop. s. 50).

Den nu gällande lotterilagen har kritiserats för att vara svåröverskådlig, svårtillgänglig och svår att tillämpa. De förslag som regeringen nu lägger fram innebär att lotterilagen måste ändras på en rad punkter. Förslagen innebär ändringar i nu gällande bestämmelser och införande av nya bestämmelser. En strävan är också att så uttömmande som möjligt i lagen reglera förutsättningarna för att anordna lotterier och därmed minska utrymmet för regerings- och myndighetsföreskrifter. För att lagstiftningen skall bli lättillgänglig och överblickbar bör den nu gällande lotterilagen ersättas med en helt ny lag. I denna bör inte – som utredningen har föreslagit – bestämmelserna i automatspelslagen tas in. Automatspelslagen reglerar annat än rena lotterier och har en annan

karaktär än lotterilagstiftningen. Den är mera utformad som en social skyddslagstiftning och har som ett av sina främsta syften att komma tillrätta med olämpliga ungdomsmiljöer.

Nyheterna i förhållande till 1982 års lotterilag var i huvudsak följande. Vinstbeloppen för penningvinster höjdes i folkrörelsernas lotterier. Folkrörelserna fick anordna lokala, regionala och riksomfattande lotterier med penningvinster om högst ett basbelopp. Vidare tilläts värdepappersvinster. Dessa fick emellertid utgöra högst 25 procent av det totala vinstvärdet (16 resp. 39–41 §§). I s.k. registreringslotterier, dvs. lotterier som en ideell förening efter registrering får anordna under en treårsperiod, höjdes det tillåtna insatsbeloppet till 20 basbelopp. Vinst som utgörs av pengar fick uppgå till högst ett basbelopp. Värdepappersvinster utan vinsttak tilläts (17 §). I fråga om bingospel höjdes vinsttaket till högst ett basbelopp eller om det fanns särskilda skäl högst sex basbelopp. Vinstandelen i egentliga lotterier och bingospel skulle vara minst 35 procent och i egentliga lotterier högst 55 procent av insatsernas värde (16–17 §§). För de icke tillståndspliktiga lotterierna, de s.k. frisektorslotterierna, höjdes högsta tillåtna vinst i folkrörelsernas lotterier till 1/6 basbelopp. Vinsterna fick betalas ut i kontanter, värdepapper och varor (19 §). En ny automatform, värdeautomaten, tilläts. Tillstånd till anordnande av spel på dessa automater fick ges endast till en ideell förening med huvudsakligt syfte att främja allmännyttiga ändamål inom landet. Värdeautomaterna fick betala ut vinst endast i form av värdebevis, spelpolletter eller liknande. Kontantvinster tilläts inte i någon form. Högsta tillåtna insats var 1/6 500 basbelopp och högsta vinsten 100 gånger insatsen (27 §). Anordnaren av ett lotteri eller ombud för anordnaren förbjöds att lämna kredit för insatser i lotteriet (37 §). Den som var under 18 år fick inte delta i automatspel, roulettspel, tärningsspel eller kortspel (35 §). Lotterinämnden fick ett nytt namn, Lotteriinspektionen, och myndigheten förstärktes. Lotteriinspektionen fick överta tillståndsgivningen till alla lotterier och spel utom lokala och regionala lotterier samt bingospel. Myndigheten skulle också utöva central tillsyn över samtliga lotterier och spel i landet inklusive de som förutsätter regeringens tillstånd (43 och 47–48 §§).

Kritik

Förhållandevis kort tid efter att 1994 års lotterilag trätt i kraft blev lagen föremål för kritik och förändringar av lagen påkallades från olika håll.

I en promemoria till dåvarande Civildepartementet den 11 september 1995, ”Synpunkter på vad som bör ses över vid en eventuell teknisk översyn av lotterilagen (1994:1000) och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel”, framförde Lotteriinspektionen synpunkter på vilka förändringar man ansåg borde övervägas. Inspektionen anförde inledningsvis att den tekniska utvecklingen alltmer suddat ut skillnaden mellan lotterilagen och automatspelslagen och att en gemensam lag skulle ge en bättre överblick över allt automatspel. Vidare anförde man från inspektionens sida att den hårda konkurrensen på spelmarknaden lett till att mer spektakulära, snabba spel med höga insatser och vinster utvecklats och att det fanns anledning att på olika sätt minska spelens attraktivitet, t.ex. genom en lägre vinstutdelning och en sänkning av högsta vinstvärdet. Lotteriinspektionen ansåg också att vissa arbetsuppgifter beträffande tillståndsgivning och koncessioner skulle flyttas över från regeringen till inspektionen. När det gällde den tekniska utvecklingen och spel på kredit påpekade inspektionen problemen med bl.a. spel i hemmet via tele- och datakommunikation. Lotteriinspektionen pekade också på problemen med olagliga automater och förordade införandet av ett krav på att alla spel skulle vara godkända av inspektionen. Vidare anfördes att det borde övervägas om inte mindre vinster på värdeautomater kunde få delas ut i kontanter. Inspektionen uppmärksammade vidare problemet med att den lagstadgade 18 års gränsen inte omfattar flera av de statliga bolagens spel och föreslog att åldersföreskrifter för spel som var särskilt farliga för ungdomar skulle få meddelas av inspektionen i tillståndsbeslut eller koncessioner. Dessutom förordades att straffbestämmelser skulle införas för överträdelse av åldersföreskrifter. Därutöver anförde Lotteriinspektionen att det bör dras en klar skiljelinje mellan lotteri och tävling på så sätt att alla förfaranden som innehåller urval med hjälp av slumpen borde betraktas som lotteri för vilket krävs tillstånd eller registrering samt att det kunde finnas ett behov av s.k. gratislotterier för att stimulera till vissa kulturella aktiviteter eller motionsaktiviteter, varför förändringar av bestämmelserna om lägsta vinstvärde i förhållande till insatserna borde övervägas. Slutligen framförde inspektionen att kravet på grov oaktsamhet i lotterilagens straffbestämmelser övervägs och eventuellt tas bort eftersom det, enligt inspektionens förmenande, erfarenhetsmässigt visat sig omöjligt att få åklagare att väcka åtal.

På uppdrag av dåvarande Civildepartementet lämnade Lotteriinspektionen den 12 februari 1996 en rapport till regeringen om nya tekniska förfaranden på lotteriområdet, ”Ny teknik på spelmarknaden”. I rapporten uttalades allmänt om spelutvecklingen följande.

Utvecklingen inom spel- och lotterimarknaden är mycket expansiv och utbudet av spel och lotterier ökar och förändras ständigt. Den snabba datatekniska utvecklingen är den faktor som starkast bidrar till detta. Intresset för spel visar motsvarande uppåtgående trend. Den svenska spelmarknaden beräknas ha omsatt drygt 27 miljarder SEK under 1995. Under 1994 spenderade svenska folket 25,2 miljarder SEK på olika spel och lotterier.

De nya spelformer som lanseras utformas på ett sådant sätt att det är lätt att delta i spelen och de kräver ofta inga större kunskaper, slumpen styr till stor del utfallet. Spelsystemen bygger ofta på slumpgenerering eller s.k. kunskapssystem där tendenser och statistik bildar utgångspunkt för slumpvalet. En annan klar trend är snabbheten i spelen, dragning och vinstutbetalning sker i omedelbar eller nära anslutning till varandra (t.ex. AB Tipstjänst:s Lotto Express och Sv Penninglotteriet AB:s Triss-lott).

Tillgängligheten till spelen blir också allt större. Från att ha varit periodiska spel, t.ex. veckovisa, så finns spelformerna nu tillgängliga i princip dagligen. Marknadsföringen intensifieras allt eftersom nya spel tillkommer och konkurrerar med befintliga spel. Graden av sofistikation och automatik i spelen ökar och information om spelen görs mer lättillgänglig och aktuell. Antalet spelbutiker, eller spelhörnor i butiker och köpcentra, tenderar att bli allt fler. On-line spelen, som i princip ger oändlig tillgänglighet, tar allt större del av marknaden på bekostnad av traditionella lotterier. Möjligtvis pågår en förberedelse för ”hemmaspel”, det vill säga spel utanför de traditionella spelställena.

Ny teknik utvecklas kontinuerligt och spelen blir alltmer integrerade i befintlig teknisk utrustning som TV och persondatorer. Persondatorer finns i nästan vart tredje hem, och marknadsföringen och försäljningen av dem görs bl.a. med utgångspunkt från att de går att använda som speldatorer. Datorspelen flyttar allt närmare TV-mediet och TV-spelens (Nintendo-spel och motsvarande) programlådor kan användas som hemterminaler. Nya media och distributionsformer medger en snabbhet i utvecklingen som gör det ytterst svårt att entydigt förutsäga hur spelutvecklingen kommer att te sig.

Teknikutvecklingen skapar också helt nya möjligheter för ett utbrett internationellt spel på distans. Här utgör utvecklingen av elektroniska betalströmmar via t.ex. kreditkort och IC-kort (aktiva kort) tillsammans med den ökade användningen av digital telefoni, Global System for Mobile Communications (GSM), hörnpelarna. Den digitala telefontekniken ger en mycket hög säkerhet som baseras på just aktiva kort.

De finansiella systemen och dess internationalisering gör det möjligt att hantera såväl spelinsatser som vinstutbetalningar oberoende av var spelaren befinner sig. De internationella näten för data och telefoni knyts allt närmare varandra och man kan, t.ex. via Internet p.g.a. dess utbredning, förmedla transaktioner över hela världen.

Utvecklingen inom databranschen fokuseras i allt större utsträckning på spel och underhållning i olika integrerade miljöer där dataspel, CDskivor och satellitöverföringar är ingående komponenter. Aktörernas målgrupp är nu privatmarknaden och konsumenten står i fokus för den dataindustriella utvecklingen.

Det potentiellt starkaste utvecklingsområdet för tillväxt och utveckling inom området för multimedia, eller kanske bättre uttryckt ”interaktiv informationsteknik”, är vid sidan av informationsspridning och utbildning, marknaden för spel och lotterier av olika typer samt handel med varor och tjänster, s.k. ”homeshopping”. Säkerhetsfrågorna, och framför allt de juridiska frågorna kring elektroniska betalströmmar

håller på att lösas på ett tillfredsställande sätt så att dessa tjänster möjliggörs.

Spelmarknaden innehåller även ett stort mörkertal i och med det illegala spel som trots allt förekommer, t.ex. på pokerterminaler. Det illegala spelet är svårt att uppskatta, men även detta spel söker sig nya vägar med utnyttjande av elektronik och informationsteknik.

Nuvarande kontroll- och tillsynsarbete kommer att behöva anpassas med hänsyn till de nya sätt som tekniken används på. Detta beror bl.a. på den allt större användningen av datakommunikation och integrering mellan olika media. Inom detta område behövs framförhållning och en klar strategi för att inte hamna i situationen att kontrollen över och säkerheten i spelen kommer i andra hand.

Snabbheten i den tekniska utvecklingen accentuerar frågan om regelverken och lagstiftningen inom spel- och lotteriområdet, där lagstiftarna ställs inför nya problem.

Därefter redogjorde man från Lotteriinspektionens sida för nya former av spel, varvid man behandlade spelautomater, värdeautomater, lottförsäljningsautomater samt det s.k. Lyckohjulet. Därvid konstaterades bl.a. följande. Den nya generationen spelautomater är i princip datorer som dock till formatet och utseendet liknar de tidigare ”banditerna” men är helt elektroniska med ljudeffekter och pekskärm med mycket god upplösning av bilden. Varje spelautomat kan alternera mellan ett stort antal olika spel och kan kopplas upp mot varandra i nätverk, vilket möjliggör Jackpot-vinster och att spel av typen bingo kan administreras. – En värdeautomat är en spelautomat som betalar ut vinster endast i form av värdebevis och där vinstmöjligheterna beror på slumpen. Alla värdeautomater skall vara anslutna till en central utrustning, centraldator, och ha en unik identitet för logikkorten. Centraldatorn kontaktar och kontrollerar automaternas identitet och utför kontroll av spelet samt samlar in relevant information för kontroll och uppföljning. – En lottförsäljningsautomat är en automat som tillhandahåller elektroniska förhandsdragna lotter. De elektroniska lotterna är av bestämt antal och vinstplanen är fastställd i förväg. Lotteriet, bestående av en sådan lottsats, är alltså ändligt och beskrivs bäst som dragning utan återläggning eller som en elektronisk variant av en vanlig tombola. En centraldator övervakar lotteriet, eller lotterierna, på samtliga automater vad avser ersättning, laddning av nya lotter etc. Lotterna distribueras till automaterna/terminalerna från centraldatorn i form av elektroniska lottsatser. Vinsterna dras innan lotterna laddas ner i automaten/terminalen. Överföringen sker via telefonnätet. Lottköparen köper sin lott genom att göra sin insats i automaten och avläser sedan resultatet på en bildskärm. När en lott är köpt markeras denna som ”använd till spel” och kan inte sändas ut igen. Alla transaktioner registreras och överförs till centraldatorn.

Vinsterna meddelas på bildskärmen och ett vinstkvitto skrivs ut. Vinsten kan lösas in kontant på spelstället. – I samband med bingospel bedrivs på många ställen i landet spel på det s.k. Lyckohjulet. Utseendemässigt är ”Lyckohjulet” ett automatspel. Det som skiljer ”Lyckohjulet” från andra automater är att det inte betalar ut vinster automatiskt genom automaten utan kontant av personal i spellokalen. Spel på ”Lyckohjulet” sker helt utan kontroll. Länsrätten har i en dom 1995 upphävt Lotteriinspektionens förbud mot spelen i vissa bingohallar och slagit fast att spel på ”Lyckohjulet” inte anses vara ett automatspel enligt 6 § lotterilagen. Länsrätten har också slagit fast att spelen tillståndsfritt kan användas som sidolotteri vid bingospel.

Vidare beskrev Lotteriinspektionen spel över datanätet i form av bl.a. Internet – varvid konstaterades att det numera finns möjligheter att i stor skala anordna spel och lotterier för en global publik – dataspel och Interaktiv TV. Dessutom berördes kort elektroniska betalströmmar och europaintegration. Slutligen följde en analys av den datatekniska utvecklingen och dess påverkan på lotteri- och spelbranschen samt en bedömning av konsekvenser för kontroll- och tillsynsverksamhet.

Mot bakgrund av bl.a. den kritik som Lotteriinspektionen framfört vad avsåg 1994 års lotterilag tillsattes en utredare för att se över lagen. Uppdraget redovisades i mars 1996 i promemorian Ändringar i lotterilagen, Ds 1996:20. Där redovisas bl.a. följande som bakgrund.

Den lotterilag som gäller i dag trädde i kraft den 1 januari 1995. Lagen har alltså varit i kraft i bara drygt ett år. Under denna tid har det emellertid inträffat händelser som gör en viss översyn av lagen befogad redan nu. Det är bakgrunden till denna promemoria.

I ett beslut den 27 februari 1995 meddelade Lotteriinspektionen, med stöd av 52 § lotterilagen, förbud för en arrangör av bingospel i Stockholm att bedriva fortsatt spel på spelautomater med beteckningen ”Lyckohjulet”. Spelet bedrevs i samband med bingospel. Lotteriinspektionen motiverade beslutet med att den aktuella automattypen närmast var att se som en s.k. värdeautomat enligt 6 § lotterilagen. För att bedriva spel på en sådan automat krävs dels regeringens tillstånd, dels att automaten är typgodkänd av Lotteriinspektionen. Myndighetens beslut grundade sig på att dessa krav inte var uppfyllda.

Bingoarrangörerna överklagade beslutet till länsrätten i Södermanlands län, som i sin dom den 24 november 1995 biföll överklagandet. Domstolen grundade sin bedömning på definitionen av begreppet automatspel i 6 § lotterilagen. Där framgår att med automatspel avses spel på varuautomat, penningautomat, värdeautomat och skicklighetsautomat. Enligt lagtexten har dessa automater det gemensamt att vinst skall betalas ut av själva automaten. Men vinsten vid spel på Lyckohjulet betalas inte ut ur automaten utan av bingohallens kontrollanter. Länsrätten konstaterade därför att Lyckohjulet inte kan anses utgöra en sådan automat som åsyftas i 6 § lotterilagen. Lotteriinspektionen överklagade

inte beslutet, sannolikt därför att man ansåg att man inte hade behörighet att göra det.

Därefter anfördes:

Den 15 juni år 1995 beslutade regeringen att med stöd av 44 § lotterilagen ge statligt ägda AB Tipstjänst koncession för att bedriva spel på värdeautomater. Denna spelform blev möjlig genom 1994 års lotterilag. Regeringen konstaterade i sitt beslut att konkurrensen på den svenska spelmarknaden har hårdnat. Konkurrenstrycket medför en utveckling mot allt fler nya och snabba spel, som inte är önskvärd i alla stycken. Spelmarknaden bör enligt regeringen också i fortsättningen vara strikt reglerad och konkurrensen hållas på en sund och väl avvägd nivå. Ytterligare en rikstäckande aktör på spelmarknaden skulle enligt regeringens bedömning innebära att konkurrenstrycket på marknaden ökade ännu mer. Detta skulle sannolikt leda till en aggressivare marknadsföring av olika spel och lotterier med socialt negativa effekter och på längre sikt dessutom risk för minskad lönsamhet för alla lotterianordnare. Regeringen ansåg därför att det fanns särskilda skäl för att lämna tillståndet att anordna spel på värdeautomater till ett redan existerande spelföretag som ägs av staten.

I ett gemensamt pressmeddelande samma dag uttalade civil- och finansministrarna regeringens avsikt att följa utvecklingen på hela den svenska spelmarknaden och, om så behövs, vidta nödvändiga åtgärder för att dämpa konkurrenstrycket och skapa tydligare gränser mellan marknadens aktörer.

Ett led i detta arbete är en promemoria som utarbetades inom Finansdepartementet under hösten 1995, De statligt styrda spelbolagens koncessioner och organisation m.m. (Ds 1995:61). Där föreslås bl.a. att de statsägda bolagen Svenska Penninglotteriet AB och AB Tipstjänst slås samman. Vidare lämnas förslag med syfte att minska konkurrenstrycket på spelmarknaden genom att dragningstätheten för AB Tipstjänsts nummerspel begränsas, liksom företagets möjlighet att avsätta och dela ut preskriberade vinstmedel. Vidare föreslås att möjligheterna för Aktiebolaget Trav och Galopp att innehålla vinstmedel vissa omgångar för att föra över dem för vinstutdelning en kommande spelomgång (jackpot, roll-over) slopas samt att åldersgränsen i lotterilagen för vissa lotterier utvidgas till att gälla även vadhållning i samband med idrott och hästtävlan.

Promemorian innehåller också förslag om att vinster vid värdeautomatspel skall kunna växlas in i kontanter upp till 99 kr, liksom förslag om vinstdelning (fördelning av överskottet från värdeautomatspelet) mellan staten och föreningslivet i det statsägda bolag som anordnar sådant spel.

Beträffande behovet av en översyn av lotterilagen anfördes vidare följande.

Under den tid som lotterilagen har varit i kraft har det visat sig att bl.a. den tekniska utvecklingen och uppfinningsrikedomen i spelbranschen gör en översyn av lagen befogad redan nu. Önskemål om och skäl till en sådan har redovisats tidigare (avsnitt 1). Till det som har anförts där kommer att lagens nuvarande konstruktion medför en klar risk att nya spelformer som inte omfattas av lagen kan införas. Det hänger samman med de avgränsningar som har gjorts av lagens tillämpningsområde,

särskilt genom definitionerna på begreppen lotteri, automatspel och lottförsäljningsautomat. Det är angeläget från både skydds- och konkurrenssynpunkt att de luckor som finns i lagen täcks.

Också andra förhållanden gör en översyn angelägen. Den höga detaljrikedomen i lagen gör att krav på lagändringar kan komma att ställas återkommande. Detta illustreras av förevarande lagstiftningsärende. Lagen innefattar vidare en reglering som inte är helt adekvat. Som exempel kan tas den indelning som görs mellan olika slag av spelautomater efter vinstens art och den större eller mindre grad av slump eller skicklighet som uttrycks när en vinst faller ut. Det finns en hög grad av godtycklighet i lagens uppdelning av automatspelen i olika kategorier. Det ligger i dag också ett problem i den stora likhet som finns mellan en automat som har karaktären av förströelsespel – som inte regleras i lotterilagen – och de automater som åsyftades nyss. Förströelsespelen är till sin utformning mycket lika sådana spelautomater som faller under lotterilagen. Risken för förväxling är därför stor vilket försvårar tillsynen. Vid en mer övergripande översyn av lotterilagen bör därför möjligheterna att integrera automatspelslagen med lotterilagen övervägas. Ett syfte med en mera övergripande översyn bör också vara att överväga vilka bestämmelser som passar att tas in i en lag och vilka som i stället bör tas in i en regeringsförordning eller i myndighetsföreskrifter. Den mest ändamålsenliga ordningen på sikt är sannolikt att lagen utformas som en ganska allmänt hållen ramlag, som bemyndigar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utforma detaljregler om sådant som förutsättningar för tillstånd till olika slags lotterier, om insats- och vinsttak osv.

Det bör dock understrykas att de av riksdagen fastlagda riktlinjerna för folkrörelsernas möjligheter till intäkter från spel och lotterier bör ligga fast. En mera övergripande översyn bör i första hand syfta till att skapa en tydligare lagstiftning och möjligheter att kontrollera en spelmarknad där den tekniska utvecklingen går mycket fort. De omständliggheter som har utpekats nu innebär således att en analys av hela lagens konstruktion är befogad.

Under rubriken ” En vidare översyn” anfördes bl.a.:

Som framgår av redogörelsen för innehållet i lotterilagen innehåller den bestämmelser på en delvis mycket hög detaljnivå. Det gör att risken att lagen kan komma att behöva ändras ofta är påtaglig. Lagen innehåller vidare många definitioner med en förhållandevis snäv innebörd och ibland bristande stringens (exempelvis termen vadhållning, som i vissa fall betecknas som egentligt lotteri, i andra fall inte). Den avgränsar bl.a. olika företeelser – i första hand automater av olika slag – efter deras tekniska egenskaper. Dessa omständigheter i kombination med den tekniska utvecklingen och uppfinningsrikedomen i spelbranschen kan leda till att lagen kan komma att kunna kringgås. Till dessa kommer att definitionerna på olika sätt glider in i varandra. Man borde bl.a. därför överväga om vissa definitioner kan göras vidare och vissa bestämmelser i lagen göras mindre anpassade till de lotteriformer och tekniska lösningar som finns i dag. I det sammanhanget borde också övervägas att låta vissa detaljfrågor som i dag regleras i lotterilagen – och som också i fortsättningen bör vara reglerade – i stället tas in i en regeringsförordning eller i myndighetsföreskrifter. Det skulle göra det lättare att snabbt genomföra nödvändiga eller önskvärda ändringar i regelverket.

Den tekniska utvecklingen inom tele- och datakommunikation medför ökad tillgänglighet till olika spel- och lotterimarknader. En nog-

grannare belysning än som har varit möjlig att göra här borde ske av vad detta kan få för konsekvenser för sådant som spelberoende och möjligheterna för underåriga att ägna sig åt spelverksamhet. De nya spelformerna aktualiserar också en översyn av definitioner och terminologi.

Utvecklingen lägger även olika konkurrensfrågor i dagen. I promemorian har tidigare uttalats att spelmarknaden i Sverige i huvudsak är uppdelad mellan aktörer av två slag, nämligen de statligt kontrollerade spelbolagen och folkrörelserna. Men det är en sanning med modifikation, vilket illustreras av den snabba framväxten av spel över nationella och internationella datanätverk. Med tanke på den roll som spelverksamheten har för både folkrörelsernas ekonomi och statens finanser ter sig en analys befogad av vilka konsekvenser den tekniska utvecklingen inom i första hand datakommunikation här kan få. En sådan kan också behöva göras för att klargöra om konkurrensförutsättningarna är desamma för spel på exempelvis å ena sidan Internet och å den andra de spel som anordnas av de statliga spelbolagen och av folkrörelserna. Här aktualiseras också frågan vilka eventuella begränsningar som är möjliga att göra i fråga om spel av det förra slaget med anledning av Sveriges internationella åtaganden, däribland Romfördraget. I anknytning till detta borde också belysas vad som generellt gäller om möjligheterna att marknadsföra lotterier över gränserna, liksom rätten för en lotteriarrangör i ett land att etablera sig i ett annat. En sådan belysning borde också innefatta den praxis som har utvecklats i olika länder.

Den analys av olika företeelser som således bör göras och de överväganden av olika alternativ som bör ske bör åtföljas av förslag till ändringar i regelverket på lotteriområdet, liksom förslag till angelägna åtgärder av annat slag.

Gällande lagregler

Lotterilagen är indelad genom olika rubriker. Lagen innehåller följande huvudrubriker. Lagens tillämpningsområde (1–2 §§), definitioner (3–8 §§), krav på tillstånd och typgodkännande (9–14 §§), egentliga lotterier (15–21 §§), bingospel (22–24 §§), automatspel (24 a–31 §§), roulettspel och tärningsspel (32–33 §§), kortspel (34 §), förbud att delta i vissa lotterier (35–36 §§), förbjudna förfaranden (37–38 §§), tillståndsmyndigheter (39–47 §§) tillsyn och kontroll (48–52 §§), avgifter (53 §), straffbestämmelser (54–58 §§) samt överklagande (59 §).

Nedan följer en kort översikt över bestämmelserna i lotterilagen. Dessa bestämmelser kommer att behandlas mer utförligt i följande avsnitt.

Huvudregeln är att lotterilagen tillämpas på lotterier som anordnas för allmänheten (1 § första stycket). Ett lotteri skall anses anordnat för allmänheten även när det som villkor för deltagande i lotteriet krävs medlemskap i en viss sammanslutning som väsentligen har till uppgift att anordna lotterier eller när lotteriet annars med hänsyn till omfattningen eller till villkoren för deltagande är att

jämställa med ett lotteri som är anordnat för allmänheten (1 § andra stycket). Lagen skall också tillämpas på lotterier i form av bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel som, utan att anordnas för allmänheten, anordnas i förvärvssyfte (1 § sista stycket). Lagen gäller inte svenska statens premieobligationslån och inte heller automatspel som inte ger vinst eller vinst endast i form av frispel (2 §). Sistnämnda typer av automatspel regleras i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (se nedan, avsnitt 3.2). Lagen tillämpas inte heller på spel enligt kasinolagen (1999:355), (2 § sista stycket).

Lotteri definieras som en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få (3 § första stycket). Med vinst avses även rätt till fortsatt spel (3 § sista stycket). Vid bedömningen av om en verksamhet är ett lotteri skall hänsyn tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte endast till den större eller mindre grad av slump som finns i det enskilda fallet (3 § tredje stycket). Till lotteri hänförs bl.a. lottning, gissning, vadhållning, marknads- och tivolinöjen samt bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel.

I 4 § ges definitioner på egentligt lotteri och lottförsäljningsautomat. Ett egentligt lotteri är enligt bestämmelsen lottning, gissning, vadhållning – utom vadhållning i samband med hästtävling och vadhållning i samband med idrottstävling som bedrivs i mer än en kommun – eller liknande förfaranden samt marknads- och tivolinöjen. En lottförsäljningsautomat är en automat som inte är utrustad med en slumpvalsgenerator eller ett elektroniskt minne och som efter betalning förser deltagaren med en lottsedel som antingen är en vinstlott eller en nitlott.

Enligt 5 § är bingospel ett lotteri som förutsätter att deltagaren är närvarande på spelplatsen och där köper en bingobricka, där vinstmöjligheterna är beroende av om de nummer som dras sammanfaller med numren på bingobrickan och där deltagaren genast gör anspråk på sin vinst. I 6 § definieras olika typer av automatspel utifrån dels vilken typ av vinst som betalas ut från automaten, dels i vilken utsträckning vinstmöjligheterna beror på slumpen eller spelarens skicklighet. Definitionerna omfattar varuspelsautomat, penningautomat, värdeautomat och skicklighetsautomat. I 7 § definieras kedjebrevsspel och i 8 § basbelopp.

Huvudregeln är att lotterier får anordnas bara efter tillstånd (9 §). Tillstånd får ges endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt och enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser (10 §). Tillstånd

att anordna lotteri skall avse viss tid och ett visst område där verksamheten får bedrivas (11 §). Tillståndsmyndigheten får förena ett lotteritillstånd med särskilda villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser (12 §). För varje lotteri som anordnas av en juridisk person skall det finnas en föreståndare som tillståndsmyndigheten godkänner. Om det är uppenbart att någon föreståndare inte behövs får tillståndsmyndigheten medge undantag från kravet på föreståndare (13 §).

I 14 § föreskrivs att förslutna lotter, bingobrickor samt teknisk utrustning som används för insatser, vinstdragning eller kontroll av egentliga lotterier skall vara typgodkända. Ett beslut om typgodkännande får enligt samma bestämmelse förenas med villkor.

I 15 § anges vem som kan få tillstånd att anordna egentliga lotterier. Huvudregeln är att det skall vara en svensk juridisk person som är en ideell förening och som enligt sina stadgar har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet samt bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål. I 16 § stadgas vilka förutsättningar som krävs för att få tillstånd att anordna ett lotteri. Där anges bl.a. att en penningvinst får uppgå till högst ett basbelopp samt att värdet av vinsterna i lotteriet skall motsvara minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde. I 17 § anges att en sådan sammanslutning som avses i 15 § och som är verksam huvudsakligen inom en enda kommun under vissa angivna förutsättningar efter registrering får anordna egentliga lotterier under en treårsperiod. Det anges vidare bl.a. att insatsernas sammanlagda belopp i de lotterier som anordnas under treårsperioden får uppgå till högst 20 basbelopp. Enligt 18 § får ett egentligt lotteri enligt 16 och 17 §§ inte anordnas i radio eller televisionen utan särskilt tillstånd. En svensk juridisk person som är en ideell förening får anordna ett egentligt lotteri utan tillstånd under vissa i 19 § närmare angivna förutsättningar. Det krävs bl.a. att lotteriet anordnas i samband med en tillställning eller en sammankomst som föreningen ordnar eller deltar i eller ett bingospel som föreningen anordnar. Vidare får värdet av varje insats uppgå till högst sex kr och värdet av högsta vinsten till högst 6 000 kr. Även andra än ideella föreningar får enligt 20 § anordna egentliga lotterier utan tillstånd. I dessa fall får värdet av högsta vinsten uppgå till högst 600 kr.

I 21 § stadgas ett viktigt undantag från kravet på tillstånd för att anordna ett lotteri. Det avser lotterier som anordnas i samband med utgivandet av en tryckt periodisk skrift eller i samband med sändning i radio eller television och där pristagare utses i en tävling som har anordnats i skriften eller sändningen. Det krävs dock att det inte

som villkor för deltagande i lotteriet fordras att skriften innehas eller att insats betalas och värdet av högsta vinsten får uppgå till högst 600 kr.

Tillstånd att anordna bingospel får, enligt 22 §, ges till en sådan sammanslutning som avses i 15 §. Vinsten vid bingospel får uppgå till högst ett basbelopp eller – om det finns särskilda skäl – till högre belopp, dock högst sex basbelopp. Ytterligare regler om bingospel finns i 23-24 §§.

I 24 a § anges att tillstånd till automatspel endast får lämnas i fråga om varuspelsautomat, penningautomat, värdeautomat och skicklighetsautomat, dvs. de automattyper som definieras i 6 §. Förutsättningar för att få tillstånd att anordna spel på varuspelsautomater anges i 25 §, varvid kan nämnas att sådant spel numera endast får anordnas i samband med tivoli eller liknande. För spel på varuspelsautomater får värdet av spelarens insats uppgå till högst fem kr och värdet av högsta vinsten till högst 120 kr. Bestämmelserna i 26-27 §§ reglerar spel på penningautomater, värdeautomater och skicklighetsautomater. Samtliga dessa tre automatspel får, enligt 26 §, anordnas på fartyg i internationell trafik. Därutöver får spel på värdeautomater anordnas även i samband med hotell- och restaurangverksamhet om serveringstillstånd finns samt numera också i samband med bingospel. Värdet av spelarens insats får vid värdeautomatspel uppgå till högst fem kr och värdet av högsta vinsten till 500 kr. Tillstånd att anordna spel på värdeautomater får ges endast till ett spelföretag som ägs av staten. I 28–31 §§ finns regler om innehav av penningautomater, värdeautomater, varuspelsautomater och skicklighetsautomater.

Förutsättningar för att få tillstånd att anordna roulettspel och tärningsspel anges i 32 §. Värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet får vid dessa spel uppgå till högst 6 kr och värdet av högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet till högst 180 kr. Vidare ställs vissa uttryckliga krav på den som skall driva verksamheten (32 § första stycket 4 och 33 §). Vad gäller tillstånd att anordna kortspel ställs samma krav som för att anordna roulett- och tärningsspel. För kortspel får dock värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet uppgå till högst 60 kr och värdet av högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet till högst 90 kr.

Det är förbjudet för den som anordnar vadhållning i samband med hästtävling eller anordnar automatspel, roulettspel, tärningsspel eller kortspel att låta någon som är under 18 år delta i lotteriet. Detsamma gäller ombud för anordnaren (35 §). Det är också förbjudet för anställda eller funktionärer hos den som anordnar bingospel, annat automatspel än spel på värdeautomat i Sverige, roulettspel,

tärningsspel eller kortspel att delta i lotteriet (36 §). Det är vidare förbjudet för den som anordnar lotteri enligt lotterilagen att lämna kredit för insatser i lotteriet (37 §) samt att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte dels främja deltagande i ett inom landet anordnat otillåtet lotteri eller ett utom landet anordnat lotteri, dels utan medgivande av anordnaren sälja lotter, ta emot insatser eller förmedla vinster i ett tillåtet lotteri (38 §). Det är inte heller, enligt 37 a §, tillåtet att lösa in en vinst som betalas ut i samband med spel på en varuspelsautomat mot en annan vara eller mot kontanter.

När det gäller tillståndsmyndigheter för egentliga lotterier är det en kommunal nämnd som prövar frågor om tillstånd till lotteriverksamhet inom en kommun (39 §). När lotteriet skall bedrivas i flera kommuner inom ett län är det länsstyrelsen som prövar tillståndsfrågorna (40 §). Om lotteriet skall bedrivas i flera län är det Lotteriinspektionen som prövar frågor om tillstånd. Lotteriinspektionen prövar också frågor om tillstånd att anordna egentliga lotterier i radio eller TV (41 §). För bingospel är det länsstyrelsen i det län där bingospelet skall bedrivas som prövar frågor om tillstånd. Om bingospelet skall bedrivas i flera län prövas dock frågan om tillstånd av Lotteriinspektionen (42 §). Vidare prövar Lotteriinspektionen frågor om tillstånd att anordna spel på varuspelsautomater, spel på penningautomater, värdeautomater och skicklighetsautomater som anordnas på fartyg i internationell trafik, samt roulettspel, tärningsspel och kortspel (43 §). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer prövar frågor om tillstånd att anordna spel på värdeautomater enligt 27 § (44 §). Därutöver har regeringen enligt 45 § rätt att, med vissa undantag, meddela särskilt tillstånd att anordna lotterier i andra fall och i annan ordning än som anges i lagen. Regeringen har med stöd av denna bestämmelse bl.a. meddelat tillstånd till ATG, AB Svenska Spel och A-lotterierna att anordna spel över Internet (mer om detta i avsnitt 4.8 om teknisk utveckling). Lotteriinspektionen prövar också frågor om typgodkännande (46 §) och frågor om tillstånd enligt 28 § att inneha penningautomater, värdeautomater, varuspelsautomater och skicklighetsautomater (47 §).

Det är Lotteriinspektionen som har den centrala tillsynen över lotterilagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Lotteriinspektionen utövar också den närmare tillsynen över sådana lotterier som anordnas efter tillstånd av inspektionen och regeringen. Den kommunala tillstånds- och registreringsmyndigheten samt länsstyrelsen har den närmare tillsynen över sådana lotterier som får anordnas efter tillstånd av eller registrering hos myndigheten och skall också hjälpa Lotteriinspektionen att utöva den centrala tillsynen (48 §). I 49 § stadgas om kontrollanter.

Enligt 50 § är den som har tillstånd enligt lagen eller anordnar registreringslotterier enligt 17 § skyldig att på begäran av tillsynsmyndigheten lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar eller annat som behövs för tillsynen. Om tillståndshavaren inte följer föreskrifterna i lagen eller föreskrifter, villkor eller bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen får den myndighet som har lämnat tillståndet meddela varning eller återkalla tillståndet. Tillståndet får också återkallas eller ändras om förutsättningarna för tillståndet inte längre finns eller har ändrats (51 §). En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen skall följas. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite (52 §). Enligt 53 § får avgifter tas ut i ärenden om tillstånd, registrering, typgodkännande och tillsyn enligt lagen.

I 54 § finns straffbestämmelser som anger att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet olovligen anordnar lotteri eller olovligen innehar en penningautomat, värdeautomat, varuspelsautomat eller skicklighetsautomat döms till böter eller fängelse i högst sex månader. Vidare anges att till samma straff döms den som i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, om främjandet särskilt avser deltagande från Sverige. I ringa fall döms inte till ansvar och om brottet är grovt döms till fängelse i högst två år. Ytterligare bestämmelser om straff finns i 55–58 §§. I 59 §, slutligen, anges att ett beslut enligt lagen av kommunal nämnd, länsstyrelse eller Lotteriinspektionen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (länsrätt) och att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt.

3.2 1982 års automatspelslag

Inledning

Lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (automatspelslagen) gäller spel som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel på automaten. Sådana spel brukar betecknas som förströelsespel och omfattar t.ex. flipperspel och TV-spel. Karaktäristiskt för dessa automatspel är att de i viss mån är baserade på skicklighet, dvs. spelaren kan genom sin färdighet påverka utgången av spelet. Till förströelsespel hör emellertid också rena slumpspel t.ex. i form av pokermaskiner förutsatt att spelen inte ger vinst annat än i form av frispel.

Bakgrund

Bakgrunden till att denna typ av automatspel regleras särskilt och inte, som annat automatspel, i lotterilagen är följande. Vid tidpunkten för lagens tillkomst, i början av 1980-talet, hade uppmärksammats att olämpliga ungdomsmiljöer uppkommit i de spelhallar där flipperspel och liknande automatspel bedrevs. Mot bakgrund av att denna form av automatspel inte omfattades av lotterilagen eller annan lagstiftning, restes från många håll krav på att denna verksamhet borde lagregleras. Den kritik som framfördes riktades inte i första hand mot spelautomaternas konstruktion och utformning utan främst mot den fritids- och ungdomsmiljö som spelhallarna utgjorde. Det anfördes att spelhallar lätt blev ett tillhåll för personer med sådana sociala problem att de kunde utöva dåligt inflytande på ungdomarna. Det fanns också belägg för att det förekom handel med alkohol och narkotika i dessa miljöer. Ett grundläggande problem ansågs vara att spelandet skapade ett penningbehov som kunde utlösa viss kriminalitet såsom snatteri, stöld och häleri. I förarbetena till automatspelslagen (prop. 1981/82:203 s. 10) poängterades att man inte löser de ungdomsproblem som kunde finnas genom att införa förbud och restriktioner beträffande automatspel utan att den föreslagna lagstiftningen skulle ses som en bland flera åtgärder för att värna om barns och ungdomars uppväxtmiljö.

Gällande lagregler

Automatspelslagen bygger på ett system med tillståndsprövning. Vid tillståndsprövningen skall bl.a. bedömas risken för att verksamheten kan komma att bedrivas i en miljö som är olämplig för barn eller ungdom eller så att barn otillbörligen lockas att delta i spelet. Med hänsyn till att kommunerna genom sitt ansvar för att skapa goda förhållanden för barn och ungdom var väl förtrogna med de företeelser som utgjorde motivet för en reglering av spelverksamheten, stannade man för att lägga tillståndsprövningen på kommunernas socialnämnder. Innan socialnämnden fattar sitt beslut skall dock nämnden höra polismyndigheten för att därvid kunna få besked om huruvida anordnaren kan anses vara lämplig att handha spelverksamhet. I förarbetena framhölls (prop. s. 16 och 24) att stor frihet borde ges åt socialnämnden vid tillståndsprövningen. Samtidigt, framhölls det, borde vissa omständigheter alltid ingå i prövningen. I lagtexten anges därför uttryckligen att socialnämnden vid prövningen särskilt skall beakta sökandens lämplighet, antalet spelautomater för vilka

tillstånd söks, spelens beskaffenhet samt lokalens eller platsens ändamålsenlighet. Vid den lagtekniska utformningen beaktades sålunda särskilt de sociala aspekterna. Denna omständligghet och det faktum att både lotterilagen och den allmänna ordningsstadgan var föremål för översyn vid tidpunkten för lagstiftningen, föranledde att ifrågavarande typ av automatspel särreglerades.

Nedan följer en kort genomgång av automatspelslagens bestämmelser. I likhet med vad som anfördes vid genomgången av lotterilagens regelverk kommer bestämmelserna i automatspelslagen att behandlas mer utförligt i respektive avsnitt.

Lagen tillämpas på sådana spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater som anordnas för allmänheten eller som i annat fall anordnas i förvärvssyfte och som inte ger vinst eller ger vinst endast i form av frispel på automaten. Lagen tillämpas också på uppställning av sådana automater i lokaler eller på platser till vilka allmänheten har tillträde. Däremot gäller lagen inte uppställning av spelautomat eller anordnande av spel på fartyg i reguljär trafik (1 §).

Tillstånd krävs för att anordna automatspel eller att ställa upp en spelautomat i annat fall än vid offentlig tillställning av tillfällig karaktär. Frågor om tillstånd prövas av socialnämnden i den kommun där spelverksamheten skall anordnas eller där spelautomaten är avsedd att ställas upp. Tillstånd får inte meddelas utan att polismyndigheten hörts i ärendet (3 §).

När det gäller kraven för tillstånd föreskrivs bl.a. att den som anordnar automatspel skall svara för att spelautomaten inte används för annat ändamål än den är avsedd för, att god ordning råder inom den lokal eller på den plats där spelet bedrivs samt att barn och ungdom inte otillbörligen lockas att delta i spelet (2 §). Vid prövning av tillståndsansökan skall socialnämnden bedöma risken för att en spelautomat kommer att användas för annat ändamål än som avses med ansökan eller för att verksamheten kan komma att äga rum i strid mot 2 § eller bedrivas i en miljö som är olämplig för barn eller ungdom. Vid prövningen skall särskilt beaktas sökandens lämplighet, antalet spelautomater för vilka tillstånd söks, spelens beskaffenhet samt lokalens eller platsens ändamålsenlighet och belägenhet (4 §).

Tillstånd att anordna automatspel får förenas med föreskrifter om lägsta ålder för tillträde och tider när spelverksamheten får bedrivas samt andra föreskrifter som behövs för att motverka att spelverksamheten förorsakar bristande ordning eller bedrivs i en miljö som är olämplig för barn eller ungdom (5 § första stycket). Det är socialnämnden som utövar tillsyn över efterlevnaden av lagen och meddelade föreskrifter (7 §). Om det efter tillståndsbeslutet uppkommer

missförhållanden till följd av spelverksamheten får socialnämnden meddela nya eller ändrade föreskrifter (5 § sista stycket). Vidare får socialnämnden återkalla ett tillstånd om automatspel har anordnats i strid mot 2 § eller mot meddelade föreskrifter, om spelautomaten använts för annat ändamål än tillståndet avser eller om annars förutsättningar för tillstånd inte längre föreligger (6 §). Socialnämnden har rätt att få tillträde till de lokaler och platser där automatspel anordnas eller spelautomater annars finns uppställda samt att infordra upplysningar från den som anordnar spelet eller låtit ställa upp automaten (7 § sista stycket). För att få tillträde till lokaler och platser samt för att få upplysningar får socialnämnden förelägga vite samt, för att bereda sig tillträde, anlita biträde av polisen (8 §).

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anordnar automatspel eller låter ställa upp en spelautomat i strid mot 3 § eller bryter mot meddelade föreskrifter döms, om gärningen inte är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader (9 §). I 9 a § stadgas om förverkande av egendom i samband med brott enligt 9 §.

Enligt 10 § gäller socialnämndens beslut enligt 5 § andra stycket eller 6 § omedelbart om nämnden inte förordnar annat. Socialnämndens beslut enligt lagen får överklagas hos länsstyrelsen (11 § första stycket). Länsstyrelsens beslut om vitesföreläggande får inte överklagas men andra beslut av länsstyrelsen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (länsrätt). Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt (11 § sista stycket).

3.3. Utländska förhållanden

Inledning

När det gäller förhållandena i andra länder på spel- och lotteriområdet är det vid en översyn av den svenska lotterilagstiftningen särskilt länderna inom EU som är av intresse. Även de nordiska ländernas regelverk är särskilt intressanta. I avsnitt 5 behandlar utredningen frågor som rör EG-rätten mer utförligt.

Lotterilagsutredningen har under sitt arbete ställt frågor dels till de flesta EU-länderna, dels till de övriga nordiska länderna om respektive lands lagstiftning på spel- och lotteriområdet. Frågorna har särskilt avsett fördelningen på spelmarknaden mellan stat och övriga intressenter samt, i fråga om de nordiska länderna, vissa definitioner. Utöver den information som inhämtats via nämnda frågeformulär har tidigare presenterat material i fråga om utländska förhållanden använts (se bl.a. SOU 1992:130 s. 187–214) samt vissa

uppgifter hämtats från den finska propositionen med förslag till lotterilag m.m. som lämnats i december 1999.

I det följande kommer i korthet förhållandena på spel- och lotteriområdet i ett antal länder att beröras. Dessa länder är: Danmark, Finland inklusive Åland, Island, Norge, Belgien, Frankrike, Grekland, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Portugal, Spanien, Storbritannien, Tyskland, Österrike samt Australien, Kanada och USA.

Danmark

Den danska lotterilagen är från 1869. Den kompletteras med lagar som rör vadhållning och nummerspel samt internationellt kasinospel.

Reglerna om lotterier och spel i dansk lagstiftning är förhållandevis restriktiva. Spel är tillåtet endast om överskottet används för att täcka statens utgifter eller styrs till välgörenhet eller idrott.

Det till 80 procent statliga bolaget Dansk Tipstjeneste A/S anordnar tippnings- och vadhållningsspel samt distribuerar snabblotter.

År 1991 bildade nio travbanor ett bolag under namnet DanToto A/S. Bolaget anordnar vadhållning om resultaten vid häst- och hundtävlingar.

Sedan 1991 är kasinon med internationella regler tillåtna i Danmark. För att driva kasinoverksamhet krävs licens av det danska justitiedepartementet. Licensen gäller i tio år. Sex bolag beviljades tillstånd. Bolagen kan använda avkastningen från kasinoverksamheten för egna ändamål på samma sätt som affärsföretag. Bolagen betalar dock skatt för den summa av kasinots insatser som överstiger vinsternas belopp. Skattesatsen är hög, upp till 75 procent, och ses som en av förklaringarna till varför kasinospelet inte varit särskilt framgångsrikt. Det finns i dag sex kasinon i Danmark i olika städer, bl.a. i Köpenhamn.

Enligt 2 § lotterilagen är utländska lotterier förbjudna i Danmark. Automater kan ställas ut av privata operatörer. Varuvinstautomater får fritt ställas upp i affärslokaler. Vinsten utgörs av polletter som i sin tur kan bytas ut till varuvinster. I praktiken sker – enligt uppgift – inväxling till kontanter. Penningautomater är tillåtna endast i kasinon. Innan penningautomaterna tas i bruk skall de besiktigas och godkännas i en statlig kontrollanstalt.

Förströelsespel regleras i ett cirkulär om ”offentlige förlystelser”. Eftersom automatspel är tillåtet i Danmark har man inte observerat

några problem med att förströelsespel används på annat sätt än det avsedda.

Hela det danska regelverket på spel- och lotteriområdet är föremål för översyn. Det arbetet förväntas vara klart under detta år. Några lagförslag har dock redan behandlats av folketinget (se närmare härom på www.folketinget.dk).

Det finns enligt uppgift i dagsläget inga planer på att införa regler om spel över Internet.

Finland

Finland har endast tre spelarrangörer i fråga om spel om pengar. Det är det statligt ägda Oy Veikkaus AB (Veikkaus) som bedriver lotteriverksamhet, tips och vadhållning, den registrerade föreningen Suomen Hippos ry (Hippos) som anordnar totospel på hästar och den offentligrättsliga föreningen Penningautomatföreningen (PAF) som tillhandahåller spelautomater och kasinospel samt bedriver kasinoverksamhet.

Den finska lotterilagen kompletteras med två förordningar som reglerar Hippos och PAF:s avkastning samt av en förordning som endast rör PAF:s verksamhet. Därutöver finns ett antal författningar som innehåller bestämmelser om anordnandet av lotterier samt fördelningen av avkastningen från lotterier. Den internationella kasinoverksamheten som bedrivs i Helsingfors regleras i lotterilagen.

PAF har monopol på att bedriva automatspel i Finland. Verksamheten regleras i den finska lotterilagen och penningautomatförordningen. Vid utplacering av automater är grundregeln att automater endast får placeras där de kan kontrolleras. Penningautomater finns i huvudsak på restauranger, bensinstationer, i affärer och i olika lokaler för allmänheten. Det finns enligt uppgift drygt 16 000 automater i drift i Finland. Vinst utbetalas i kontanter.

Förströelsespel regleras i lagen och förordningen om förströelseanordningar. Med förströelseanordning avses en automat eller anordning som tillverkas för att för nöjesändamål hållas tillgänglig för allmänheten mot avgift och som inte kan ge användaren annan vinst än nytt spel eller ny speltid. Det finns ingen gränsdragningsproblematik gentemot penningautomater.

Privata aktörer har möjlighet att agera i spelautomatsektorn genom ett ombudsmanna- och placeringsavtalssystem. PAF ingår avtal om placering av penningautomater med den som låter placera en automat i sina lokaler. De som ingått ombudsmanna- eller placeringsavtal erhåller en procentuell ersättning för försäljning av

spel och avkastning från spelautomaterna. De spel som Veikkaus anordnar distribueras genom ombud på basis av ombudsmannaavtal. Även en del av Hippos spel distribueras av ombud.

Bolagen själva samt Inrikesdepartementet ansvarar med stöd av polisen för att lagstiftningen efterlevs.

Det statliga bolaget Veikkaus har sedan 1997 erbjudit de finska medborgarna spel över Internet. Spelandet förutsätter att deltagaren registrerar sig som användare. Registreringen förutsätter att den som deltar i spelet har en finsk personbeteckning. Deltagaren måste således vara en fysisk person bosatt i Finland. När deltagaren har registrerat sig sänder bolaget en spelarkod, ett lösenord och avtalsvillkoren för servicen till spelaren. Bolaget öppnar sedan ett spelkonto för deltagaren. Denne skall också ha ett bankkonto i ett penninginstitut i Finland som bolaget godkänner. Spelarens vinster betalas in på spelkontot. På spelkontot får det finnas högst 30 000 kr. Om summan på spelkontot överstiger detta belopp överförs den överstigande delen till bankkontot. Denna nya försäljningskanal krävde inga ändringar i den finska lotterilagen.

Lotterilagen stadgar att försäljning och främjande av utländska lotterier är förbjudet. Straffet är böter eller fängelse i högst sex månader.

Det pågår för närvarande ett arbete med att se över lotterilagen och en proposition överlämnades till riksdagen i december 1999.

Ett finländskt mål som rör frågan om den finländska lagstiftningens överensstämmelse med EG-rätten vad gäller tillhandahållandet av spelautomater i Finland, det s.k. Läärä-målet avgjordes under hösten 1999 i EG-domstolen. Detta mål samt angränsande frågor behandlas utförligt i avsnitt 5 om EG-rätten.

Åland

Åland är ett län/landskap i Finland men ö-gruppen har ett vidsträckt självstyre, bl.a. omfattas lotterilagstiftningen av landskapets lagstiftningsbehörighet och Åland har antagit en egen lotterilag med förordningar.

Huvudregeln är att det krävs tillstånd från landskapsstyrelsen för att anordna lotteri. Tillstånd kan ges till lotterier som anordnas på Åland och till försäljning av lotter från utländska lotterier. Småskaliga lotterier där försäljning av lotter, dragning och vinstutbetalning sker på samma plats kan arrangeras utan tillstånd.

Tillstånd till lotterier med penningvinster kan endast ges till Ålands penningautomatförening (åländska PAF). Överskottet från

åländska PAF:s verksamhet överförs till länets budget och juridiska personer som har sitt säte på Åland och som bedriver allmännyttig verksamhet kan söka medel från åländska PAF:s överskott. Det är landskapsstyrelsen som avgör hur pengarna skall fördelas. Pengarna har fördelats mellan bl.a. idrotts- och sportorganisationer, organisationer som bedriver social verksamhet och kulturella föreningar.

Med landskapsstyrelsens tillstånd prövade åländska PAF under 1996 att bedriva spelverksamhet via Internet. Verksamheten var begränsad till spel av typ penningautomater och salufördes under namnet Net Pot. Spelen var tillgängliga för alla utan begränsning men förutsatte dock att deltagaren registrerade sig som spelare. Verksamheten hade ingen större ekonomisk betydelse. Enligt uppgift har åländska PAF nu återupptagit spelverksamheten på Internet med ett utökat spelsortiment.

Island

Den allmänna lotterilagen i Island är från 1926.

Enligt en lag från 1973 har det statliga Lotteriet for Islands Universitet (Happdraetti Háskóla Íslands), som anordnar s.k. klasslotterier, spel på spelautomater och distribuerar skraplotter, monopol på lotterier med penningvinster på Island. Utöver detta har Íslensk getspá fått tillstånd att anordna Lottoverksamhet med penningvinster enligt en lag från 1986. Vidare har Íslenskar getraunir tillstånd att bedriva tipsverksamhet med penningvinster enligt en lag om ”tipping” från 1972. Även sistnämnda verksamheter utgör monopol.

Enligt en lag från 1994 har även Röda Korset och flera andra välgörenhetsorganisationer (Islenskir söfnunarkassar) erhållit tillstånd att bedriva spel på spelautomater med penningvinster. Det anges inte uttryckligen i lagtexten att Islenskir söfnunarkassar har ensamrätt till denna verksamhet men i praktiken kan inga andra organisationer få sådant tillstånd annat än genom lagstiftning.

Av de nämnda verksamheterna är det dock endast de som drivs av Happdraetti Háskóla Íslands och Íslenskar getraunir som betraktas som statliga monopol. Andra verksamheter anses vara privata och drivs av idrottsförbund, välgörenhetsorganisationer och organisationer för allmännyttiga ändamål.

Enligt 1926 års lotterilag kan Justitiedepartementet ge ideella föreningar tillstånd till enkla lotterier för allmännyttiga ändamål.

Det pågår för närvarande inget arbete med ny lagstiftning på spel- och lotteriområdet i Island.

Norge

Huvudregeln i norsk lotterilagstiftning är att en lotterianordnare skall söka tillstånd hos polismyndigheten. Om lotteriet skall säljas i fler än tre polisdistrikt skall tillstånd sökas hos Justitiedepartementet.

Spelmarknaden i Norge kan indelas i statligt kontrollerat spel och totalisatorspel samt privata lotterier. De statligt kontrollerade penningspelen är reglerade i en lag från 1992 om penningspel och omfattar bl.a. Tipping, Oddset, Lotto och Viking Lotto. Spelen administreras av det statligt ägda Norsk Tipping A/S. Från och med 1999 ansvarar bolaget också för anordnandet av penninglotterier. Dessa spel ligger under Kulturdepartementets ansvarsområde.

Totalisatorspelen är reglerade i en lag från 1927 och omfattar alla former av penningspel i samband med hästsport. Enligt lagen kan koncession ges till organisationer och sällskap som har till ändamål att stötta hästavel. Hästspel administreras i dag av Norsk Rikstoto som är en självägd stiftelse och spelen ligger under Lantbruksdepartementets ansvarsområde.

Alla andra penningspel omfattas av en lag från 1995 om lotterier och anses som privata lotterier under Justitiedepartementets ansvarsområde. Denna lotterilag reglerar bl.a. vinstautomater, bingo och traditionella lotterier. Lotterier får endast anordnas för humanitära eller samhällsnyttiga ändamål. Detta hindrar inte att privata entreprenörer och operatörer driver lotterier på ideella föreningars eller organisationers vägnar.

Det är i dag inte tillåtet med kasinospel i Norge. I allmänhet är man kritiskt inställd till spel från hemmet/arbetsplatsen. Det är inte tillåtet med spel över TV i kombination med telefon (TV21), då det i praktiken bryter mot kreditförbudet för spel. Norsk Rikstoto har dock fått tillåtelse till spel via telefon och text-TV.

Det är tillåtet för utländska aktörer att bedriva traditionella lotterier och automatspel, så länge de innehar tillstånd från norsk myndighet och överskottet tillfaller ett allmännyttigt ändamål.

I Norge är automatspelet mycket utbrett. Alla automater typgodkänns av Justitiedepartementet. Både kontant- och varuvinster är tillåtna. Automatspelsverksamheten kan drivas av privata företag men det är alltid allmännyttiga organisationer som är tillståndshavare och överskottsmottagare. Automaterna kan placeras i princip var som helst och det finns uppskattningsvis 35 000 automater i drift.

Förströelseautomater är delvis reglerade i lotterilagen, såtillvida att det krävs uppställningstillstånd. I övrigt är automaterna reglerade i en förordning. Visst missbruk har noterats.

Ett förslag till ny lotterilag presenterades för stortinget i juni 1999 men vann inte gehör. Förslaget återremitterades till regeringen för vidare beredning och ett nytt lagförslag förväntas kunna lämnas senare under detta år.

I dag finns inte några tillstånd till spel över Internet i Norge.

Belgien

I Belgien råder sedan 1851 ett generellt förbud mot lotterier. Undantag gäller för lotterier som anordnas för att främja bl.a. religiösa evenemang, välgörenhet, stöd av industri eller konst och för det statliga lotteriet, Nationallotteriet.

Nationallotteriet startades 1991 och ligger under finansministerns kontroll. Detta offentliga organ ansvarar för att i allmänhetens intresse och enligt kommersiella metoder organisera offentliga lotterier under de former som blivit fastställda av Kungen på förslag av finansministern. Regeringen förfogar således över ett de facto monopol. Produkterna, Lotto och Joker m.m., distribueras dock till detaljhandeln via fristående företag. Övriga områden med anknytning till hasardspel (spelautomater, kasinon m.m.) regleras av regeringen. Förutom Nationallotteriet är spelmarknaden uteslutande förbehållen den privata sektorn.

En del av Nationallotteriets vinst används för att sponsra olika områden som sport, konst och socialhjälp. Sponsringen sköts av Nationallotteriets bolagsstyrelse.

En ny lagstiftning angående hasardspel, spelinrättningar och spelarens rättigheter har nyligen blivit antagen av kammaren. Den nya lagstiftningen är inte särskilt anpassad till EG-rätten.

Frankrike

Enligt fransk lag är alla spel och lotterier i princip förbjudna (lag den 21 maj 1836 om lotterier och lag den 12 juni 1983 om hasardspel). Utgångspunkten för den franska lotterilagstiftningen är att spel om pengar är en omoralisk verksamhet men att allmänhetens spelbenägenhet måste accepteras varför ett flertal undantag gjorts från det generella förbudet, t.ex. lotterier om lösöre för välgörande ändamål, konstfrämjande och finansiering av sportverksamhet,

lotterier i samband med tivoli, spel på privata klubbar och spel på kasinon på kurorter o.dyl.

Uppbyggnaden av spelmarknaden påminner till viss del om Sverige. Nummerspel och vadhållning bedrivs av ett statligt företag, lotterier i övrigt av folkrörelser, som t.ex. idrotten, och spel på hästar i ett företag som franska staten via styrelserepresentation har insyn i. Ett stort antal – ca 150 stycken – internationella kasinon finns i landet och drivs ofta av privata företag.

I Frankrike är spel på hästar omfattande och utgör ca 28,5 procent av den franska spelmarknaden. Det statliga spelföretaget Francaise des jeux har också ca 28, 5 procent av spelmarknaden. Den största delen av spelmarknaden har de privata kasinona, ca 43 procent. Utbetalningsautomater är endast tillåtna på kasinon.

Grekland

I Grekland finns tre statliga lotteribolag med identiska spel. Behållningen av lotterierna överförs till statskassan. En viss del är öronmärkt för stöd till handikappade, sjukhus m.m.

Fotbollstips anordnas genom ett statskontrollerat spelföretag, OPAP. Överskottet fördelas till olika idrottsliga ändamål.

Banspel på hästar förekommer endast på en hästkapplöpningsbana som ligger nära Aten.

Grekland har tre spelkasinon. Kasinona betraktas främst som ett medel för att uppmuntra turism. Grekiska medborgare får inte antas som medlemmar i ett kasino om de inte kan bevisa att de har en viss årsinkomst.

Det är förbjudet för ideella organisationer att anordna lotterier.

Irland

Utgångspunkterna för den irländska lagstiftningen är att skydda spelaren mot att bli lurad, att ha kontroll över spelverksamheten samt att tillföra staten medel.

Enligt en lag från 1951 är lotterier förbjudna utom i speciella fall. Fyra olika slags lotterier är tillåtna: privata lotterier som anordnas av föreningar och klubbar för deras medlemmar, t.ex. bingospel, enstaka lotterier, periodiska lotterier och lotterier som anordnas för särskilda funktioner. Tillstånd erhålls av lokal domstol eller polismyndighet. I samband med tillställningar och sammankomster får lotterier anordnas utan tillstånd.

Irland har ett statligt lotteri, AN Post National Lottery Company. Något formellt statligt monopol finns inte men koncession att bedriva ett nationellt lotteri kan endast ges till en operatör åt gången. Överskottet används bl.a. till sport, nationell kultur samt hälso- och sjukvård.

Den största enskilda spelformen är vadhållning i samband med häst- och hundkapplöpningar. Verksamheten är noga kontrollerad av det irländska justitiedepartementet, tull- och skattemyndigheten samt den irländska polisen.

Kasinon är inte tillåtna på Irland. Automatspel är däremot tillåtet. För utbetalningsautomater krävs tillstånd av lokal domstol. Tillståndet får förenas med villkor om bl.a. begränsning av insatser och vinster samt åldersgränser.

Italien

Lotterier anordnade av staten har sitt ursprung i Italien. Olika typer av nummerspel, tips och lotterier anordnas av staten och den olympiska kommittén. Det finns sex statliga lotterier i Italien. Rikstäckande lotterier kan endast anordnas av staten.

Spel på hästar administreras av ett privat företag under överinseende av Finansdepartementet.

Det finns fyra kasinon i Italien. Ursprungligen bedrevs spelet i kommunernas regi men verksamheten har successivt övertagits av privata företag. Inga formella spärrar finns mot utländska operatörer.

Utländska lotterier är förbjudna. Det kan noteras att vadhållning med odds på idrott (exklusive hästar) är förbjudet i Italien. Det brittiska företaget SSP Overseas Betting Limited, med svenska intressen, har försökt starta verksamhet i Italien. Italiensk domstol begärde ett förhandsbesked från EG-domstolen med fråga om det italienska vadhållningsförbudet av socialpolitiska skäl är förenligt med EG-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för bl.a. tjänster, det s.k. Zenatti-målet. Dom i målet meddelades under hösten 1999 (mer om detta mål i avsnitt 4.2 om EG-rätten).

Luxemburg

I Luxemburg är all organiserad lotteri- och spelverksamhet förbjuden med undantag för lotterier som anordnas för välgörande ändamål och det allmänna. Det föreligger monopol på det allmännas lotterier.

Utländska organisationer har rätt att anordna lotterier på samma villkor som inhemska organisationer.

Nettoöverskottet av den riksomfattande lotteriverksamheten tillförs sociala, kulturella, idrottsliga och välgörande ändamål. Lokala lotterier får anordnas för välgörande ändamål och för att främja industriell utveckling och konst.

Kasinospel är tillåtet i Luxemburg. Utbetalningsautomater är tillåtna inom ramen för kasinoverksamhet.

Nederländerna

Enligt en holländsk lag från 1964 – Wet op de kansspelen – är det förbjudet att anordna lotteri utan tillstånd. Tillstånd får lämnas till fotbollstips, totalisatorspel, Lotto och andra lotterier, kasinospel samt spel på utbetalningsautomater. Lagen gäller inte för små privata lotterier. För dessa lotterier gäller att 60 procent av överskottet måste tillföras välgörande och allmännyttiga ändamål.

Det finns endast fyra rikstäckande permanenta lotterier i Nederländerna: statslotteriet (the Staatsloterij), postnummerlotteriet (the Postcodeloterij, sponsorlotteriet (the Sponsorloterij) och bankgirolotteriet (the BankGiroloterij). Samtliga dessa lotterier anordnas av icke-kommersiella (non-profit) organisationer.

Det finns också ett s.k. snabblotteri med skraplotter, som anordnas av en privat icke-kommersiell organisation.

Vadhållning på hästar anordnas av en privat icke-kommersiell organisation. Detsamma gäller vadhållning i samband med idrottstävling.

Den holländska staten har monopol på kasinospel. Kasinona, som är ca tio till antalet, drivs dock av en privat icke-kommersiell organisation.

Det är tillåtet att anordna spel på penningautomater om man har tillstånd från borgmästaren på den plats där spelet skall anordnas. Det finns flera hundra tillståndshavare och drygt 48 000 penningautomater i Nederländerna.

Den holländska regeringen har för en tid sedan tillsatt en utredning, ”MDW-projekt kansspelen”, med uppgift – förutom att göra en allmän översyn av det holländska regelverket för slumpspel – att undersöka den holländska lagstiftningens överensstämmelse med EG-rätten.

Portugal

Det finns inget statligt monopol på någon del av den portugisiska spelmarknaden i det avseendet att spel eller lotterier bedrivs av något statligt organ. Däremot krävs det särskilda licenser utfärdade av regeringen för att anordna bl.a. lotterier, poolspel på fotboll, bingo och kasinon.

Rikstäckande lotterier och andra sociala spel som lotto (Totoloto) och poolspel på fotboll (Totobola och Totogolo) bedrivs av en katolsk välgörenhetsorganisation, Santa Casa da Misericórdia de Lisboa. Denna organisation har rätt till en del av överskottet. Resterande del tillförs bl.a. idrottsändamål, handikappade och kultur. Det finns elva kasinon i Portugal. Utbetalningsautomater är tillåtna inom kasinona.

Spanien

Statlig lotteriverksamhet infördes ursprungligen redan 1763 av sociala skäl för att skydda spelarna och för att få slut på illegalt spel.

Fram till 1977 förelåg spelmonopol såtillvida att det i Spanien endast existerade statliga spel (det nationella lotteriet och fotbollslotteriet). Ett undantag var dock ett lotteri i mindre skala inom Spanska Nationella Organisationen för Blinda (ONCE). Detta ideella lotteri är ett dagligt lotteri som varit tillåtet enligt lag ända sedan 1938.

Som en följd av två förordningar från 1977 och en från 1978 avkriminaliserades spel och flera olika spel tilläts, t.ex. bingo, spelautomater och kasinon. Dessa drivs av privata företag.

De 17 autonoma staterna (autonomierna) har numera – sedan 1978 – kompetens att utfärda spellicenser samt inkassera avgifter och skatter för spelen med undantag för det nationella lotteriet och fotbollslotteriet.

Spelmarknaden i Spanien är mycket omfattande. I princip alla spelformer är representerade.

På det nationella planet förekommer följande lotterier: statens spel (nationella lotteriet, Lotería Primitiva och fotbollslotteriet), lotterier som anordnas av ONCE, lotterier och andra spel som är auktoriserade och som drivs av de autonoma staterna samt spel såsom kasino, bingo och spelautomater som drivs av privata företag.

Statligt monopol föreligger endast för de spel som fullt ut drivs av staten, dvs. det nationella lotteriet och fotbollslotteriet. Detta innebär att i övrigt kan vilken privatperson eller företagare som helst

utföra eller anordna vilka spel som helst, under förutsättning att tillstånd erhålls från autonomierna. Autonomierna kan samtidigt inom sitt territorium driva lotterier och spel för egen räkning eller via kontrakt med serviceföretag, som kan vara privata, allmänna eller bådadera.

Ett arbete pågår i syfte att ta fram ett ramregelverk för de autonoma regionerna.

Storbritannien

Utgångspunkten i den brittiska lagstiftningen skiljer sig till viss del från andra europeiska länder. Statsmakterna kontrollerar, reglerar och beskattar spelet medan privata företag driver det. Ett undantag är dock vadhållning på hästar som anordnas av det offentliga organet the Horserace Totalisator Board (the Tote). Denna organisation har den exklusiva rättigheten att anordna poolspel i olika former på hästar men kan också auktorisera andra att driva spelet för deras räkning. Framtiden för ”the Tote” som ett offentligt organ är för närvarande föremål för översyn.

Vadhållning har en lång tradition i Storbritannien. Bookmaking är den dominerande vadhållningsformen. De flesta bookmakers är i dag stora företag som agerar på den internationella marknaden, både med spel över telefon och över Internet. Bookmakers tar emot vad på t.ex. hundkapplöpningar, olika idrottsspel och dagsaktuella händelser. Det bör noteras att vadhållning per definition inte är ett lotteri utan betraktas som affärsmässig näringsverksamhet.

Fotbollstips arrangeras av några privata företag. Storbritannien har numera, sedan 1993, ett nationellt lotteri, the National Lottery. Detta lotteri är en oberoende organisation som skapades av det engelska parlamentet för att genom lotteriverksamhet samla in pengar till välgörenhet och andra filantropiska ändamål. I maj 1994 utsåg generaldirektören för National Lottery bolaget Camelot som vinnare i en anbudstävling om rätten att driva lotteriet. Camelot, som var ett konsortium bestående av fem aktieägande bolag (numera fyra) erbjöd sig att ta ut minst i vinst och lovade att generera mest pengar till välgörenhet. Det finns i dag två olika nationella lotterier: National Lottery Game som har dragning två gånger i veckan och är Storbritanniens mest välkända konsumentvarumärke och National Lottery instant, som är skraplotter. National Lottery har drygt 20 procent av den engelska spelmarknaden. Av de intjänade pengarna från de båda lotterierna går 50 procent till priser, 28 procent till välgörande ändamål, 13 procent till lotteriskatt, 5 pro-

cent till detaljhandeln, 3 procent till Camelots driftskostnader och 1 procent till vinst för Camelot.

Alla lotterier utom det nationella lotteriet, National Lottery, regleras av en lag från 1976, the Lotteries and Amusement Act, och en lag från 1993, the Lotteries Regulations. Enligt 1976 års lag är alla lotterier olagliga förutom de som är särskilt angivna i lagen. Lagen tillåter små lotterier i anslutning till speciella nöjestillställningar, privata lotterier, ”society lotteries” och lokala lotterier på kommunal nivå. Huvudsyftet med 1976 års lag är att säkerställa att lotterier anordnas för goda ändamål och att de inte drivs för privat eller kommersiell vinning.

I Storbritannien finns över 100 kasinon. Kommersiellt bingospel är tillåtet i Storbritannien. Spelet anses vara en social aktivitet och hela 90 procent av insatserna återbetalas till spelarna som vinster.

Även automatspelsverksamhet är tillåten. Omkring 1 200 företagare anordnar spel på drygt 250 000 automater.

Motsvarigheten till svenska Lotteriinspektionen är The Gaming Board for Great Britain, som utövar tillsyn över spelverksamheten, dock inte över bookmakingverksamheten.

Tyskland

Lotteriverksamhet utan tillstånd är förbjudet. Reglering, tillsyn och tillståndsgivning sker på delstatsnivå. Normalt är det respektive delstats finansdepartement som är ansvarig huvudman. I varje delstat finns en särskild kasinolag.

Vadhållning på hästar och automatspel utanför kasinon är däremot frågor för riksdagen.

Enligt en lag från 1922 får endast hästsportens och hästavelns organisationer ges tillstånd att anordna totalisatorspel. Totalisatorspelet har ca 80 procent av marknaden medan bookmakingverksamheten har en liten omfattning, ca 20 procent. Hästspelet har en förhållandevis liten del av spelmarknaden i Tyskland, under 10 procent, vilket beror på att riksomfattande hästtävlingar inte är tillåtna i Tyskland.

Tillstånd till automatspel söks hos kommunen. En förutsättning för tillstånd är att automaten testats och godkänts av ett visst offentligt organ och att operatören kan uppvisa ett fläckfritt förflutet genom intyg härom från polisen. Utbetalningsautomater får endast ställas upp på särskilda spelplatser och med ett visst maximalt antal maskiner per spelplats.

Den tyska spelmarknaden är mycket stor. Rent teoretiskt är det möjligt att efter tillstånd sälja utländska lotteriprodukter.

De tyska Klassenlotterierna bedrivs i samarbete mellan olika delstater. Attraktionskraften i ett klasslotteri är stor beroende dels på höga toppvinster, dels på att sannolikheten att vinna tillbaka åtminstone en del av insatsen är hög.

Kasinospel är tillåtet och har vuxit starkt. Det finns för närvarande 32 kasinon i Tyskland.

Österrike

I Österrike finns en lag om s.k. hasardspel, Glückspielgesetz, vars verkställande tillkommer Finansdepartementet. För hasardspel gäller ett statligt monopol. Den rättsliga grundvalen för detta monopol finns i Österrikes författning och statens mål är av ordningspolitisk och fiskalpolitisk natur. Finansdepartementet är tillsynsmyndighet för hasardspelsmonopolet. I hasardspelslagen anges bl.a. vilka spel som är hasardspel. De få undantagen från detta monopol, bestämda vadslagningar, hasardspel med låga insatser och skicklighetsspel, regleras delvis av förbundsländerna genom olika förbundslagar. Hasardspel som erbjuds via elektroniska media (bl.a. Internet) i Österrike faller också under hasardspelsmonopolet. Intrång i monopolet bekämpas genom strafflag och straffbestämmelser i hasardspelslagen.

Rätten att anordna hasardspel har överförts till två koncessionärer som genomför alla lagligen definierade hasardspel för statens räkning. Dessa rättigheter kan i sin tur inte överföras.

Österrikiska lotteribolaget, Österreichische Loterien GmbH anordnar genom koncession lotteriet ”6 aus 45” (6 av 45) med dragningar två gånger i veckan. Detta lotteri bedrivs sedan 1986. Förutom det erbjuder koncessionären åtta ytterligare hasardspel, bl.a. Joker, måltips, skraplotter och elektroniska lotterier som Keno via Internet. Samtliga koncessionärens inlämningsställen (ca 4 200) är direktanslutna till en central dator. Omsättning och vinstutdelning sker under statlig uppsikt.

I Österrike förekommer också kasinospel. Det finns tolv kasinon som samtliga drivs av den andra koncessionären, Casino Austria GmbH.

Utanför kasinona får endast hasardspelsautomater med låga insatser och låga vinster förekomma. De omfattas av reglering på förbundslandsnivå. Antalet automater är stort men okänt för Finansdepartementet.

Vadslagningsområdet i vid bemärkelse omfattar sportvadslagning. Det klassiska vadet om utgången av en match eller en tävling faller utanför det statliga monopolet eftersom det inte anses som hasardspel utan som skicklighetsspel. För att driva en vadslagningsbyrå krävs ett näringstillstånd.

Juridiska personer inom välgörenhet, kyrka eller allmännyttan kan under bestämda förutsättningar anordna en enda större utlottning per år. Genomförandet åligger arrangören. Arrangemangets ekonomiska resultat kontrolleras av en offentlig notarie samt tillsynsmyndigheten. Vinsten skall användas till det av arrangören uppställda syftet till det allmännas bästa.

Australien

I Australien är spel en delstatlig angelägenhet. Den federala lagstiftningen säger i princip bara att alla spel och lotterier är förbjudna såvida inte delstaterna tillåter dem.

Utbudet av spel och lotterier är mycket stort och regleringen får betraktas som liberal. Australiensiska myndigheter företräder, liksom sina Nya Zeeländska kollegor, en liberalare syn på spel över Internet än USA. Mycket talar för att denna typ av spel i allt större utsträckning kommer att tillåtas och erbjudas även utländska medborgare.

Kanada

I Kanada avkriminaliserades spel så sent som 1970. Enligt den kanadensiska brottsbalken är all form av spel förbjudet med vissa undantag. Dessa undantag tillåter de tio provinserna i Kanada att själva reglera sin respektive marknad.

I Kanada finns statliga lotterier och bingospel i samtliga provinser. Kasinospel är tillåtet i vissa provinser, liksom utbetalningsautomater och videolotteriterminaler (VLT).

Det kanadensiska parlamentet bereder för närvarande vissa förändringar i lotterilagstiftningen (brottsbalken) avseende tärningsspel och spel på fartyg.

Spel över Internet är inte explicit förbjudet, men liksom i stora delar av världen råder tveksamhet om hur reglering skall ske. Politiskt anses inte spel från hemmet eller arbetsplatsen önskvärt i samhället.

USA

Lotterier regleras i USA på delstatsnivå. Lotterier förekommer i ca 40 delstater.

Kasinospel samt spel på penningautomater och videolotteriterminaler förekommer i ett begränsat antal delstater liksom vadhållning på idrott som i princip bara är tillåtet i Las Vegas och Atlantic City samt i vissa indianreservat.

I allmänhet är inställningen till spel och lotterier relativt restriktiv. Den finns förslag om att bl.a. kriminalisera spel över Internet. Lagförslaget S. 692, Internet Gambling Prohibition Act of 1999 (den s.k. Kyl-bill), introducerades i senaten 1999. Det röstades igenom enhälligt i senaten under kongressens sista arbetsdag före juluppehållet 1999. Förslaget ligger i skrivande stund i representanthuset där det heter HR. 3125. Det har behandlats i det berörda utskottet. När förslaget godkänts i utskottet sker en omröstning i hela representanthuset. Om förslaget då röstas igenom går det sannolikt till s.k. konferens mellan husen för en sammanjämkning av texterna. När sedan konferensen enats och husen därefter godkänt konferensrapporten kan lagförslaget undertecknas av presidenten. Senator Kyls medarbetare räknar med att omröstning i representanthuset och konferensbehandling skall kunna genomföras före sommaren. I så fall bör förslaget vara färdigt för undertecknande av presidenten under hösten.

4. Lotteribegreppet

Utredningens förslag: En ny definition av lotteri föreslås. Någon ändring i sak är dock i princip inte avsedd. Den nya definitionen skiljer sig från nuvarande definition framför allt genom att slumpmomentet nu återigen framhävs på liknande sätt som var fallet enligt 1982 års lotterilag.

4.1. Allmänt om lotteribegreppet

Inledning

Vid en översyn av lotterilagstiftningen är lotteribegreppet av central betydelse. Konsekvenserna av att en verksamhet är att betrakta som lotteri är bl.a. att reglerna i lotterilagen (SFS 1994:1000) blir tillämpliga. Verksamheten är då i regel tillståndspliktig och står under samhällets kontroll och tillsyn. Om verksamheten skulle bedrivas utan tillstånd kan det bli fråga om olovligt anordnande av lotteri, varpå straffansvar – böter eller fängelse – kan följa. Vidare har det betydelse även ur skatterättslig synvinkel om en verksamhet är att betrakta som lotteri. Om så är fallet skall lotteriskatt i regel betalas av anordnaren av lotteriet. Är verksamheten däremot att betrakta som tävling kan skattskyldighet avseende inkomst av tjänst inträda för den enskilde. Detta berörs närmare nedan.

Lagstiftning

Inledning

I 1 § första stycket lotterilagen anges att lagen skall tillämpas på lotterier som anordnas för allmänheten. När det gäller bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel omfattas spel som anordnas i förvärvssyfte av lotterilagen även om spelet inte anordnas

för allmänheten. Begreppet lotteri definieras i 3 § lotterilagen. Där sägs:

”Med lotteri avses i denna lag en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. Till lotteri hänförs

1. lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfaranden,

2. marknads- och tivolinöjen,

3. bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel, kedjebrevs-

spel och liknande spel. Vid bedömningen av om en verksamhet är ett lotteri skall hänsyn tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte endast till den större eller mindre grad av slump som finns i det enskilda fallet.

Med vinst avses i denna lag även rätt till fortsatt spel.”

1881 års lotteriförordning

I 1881 års förordning angående förbud mot lotterier och andra dylika företag samt mot försäljning av lotter för in- eller utländska lotteriers eller andra sådana företags räkning (SFS 1881 nr 38) definierades lotterier indirekt genom en definition av ”andra dylika företag”. Sålunda stadgades i 1 § ett förbud mot lotterier om penningar eller penningars värde för allmänheten. I 2 § angavs att vad som i 1 § var stadgat avseende lotterier också skulle gälla om annat företag, varigenom åt en eller flera av de däri deltagande erbjöds i pengar eller pengars värde utfäst och efter lottning eller därmed jämförlig anordning utgående vinst till högre belopp än det som erbjöds åt en var av deltagarna. Det kan noteras att slumpmomentet inte nämndes uttryckligen i denna definition, troligen för att detta ansågs ligga i begreppet lottning eller därmed jämförlig anordning.

1939 års lotteriförordning

Begreppet lotteri definierades uttryckligen första gången i lagstiftningssammanhang i 1939 års lotteriförordning (SFS 1939:207). I 1 § andra stycket angavs att såsom lotteri anses ”varje företag, däri efter lottning, gissning, vadhållning eller jämförlig av slumpen helt eller delvis beroende anordning kan av en eller flera deltagare erhållas vinst till högre värde än det, som erhålles av en var deltagare. Marknads- och tivolinöjen, såsom mekaniska spelapparater, ringkastningsanordningar och skjutbanor, vilka äro förenade med vinstmöjligheter som nu sagts,

skola betraktas såsom lotterier oavsett företagens beskaffenhet i övrigt”. Slumpmomentet var således särskilt uttryckt. Men enligt förarbetena var syftet med den nya definitionen att minska slumpmomentets betydelse och i stället poängtera verksamhetens allmänna karaktär, något som dock inte kunde utläsas direkt av lagtexten.

I förarbetena till 1939 års lotteriförordning, SOU 1938:17, anfördes bl.a. följande i fråga om begreppet lotteri och lotteriliknande företag (s. 45 f.f.).

Såsom lotteriliknande företag torde enligt rättspraxis vara att anse huvudsakligen dels gissningstävlingar, ordgåtor och dylika mestadels i samband med tryckalster igångsatta företag, dels ock sådana på mekaniska anordningar grundade företag, som med ett gemensamt ord kunna kallas tivolispel. Från denna av rättspraxis godtagna allmänna regel gälla emellertid undantag, vilka väsentligen bottna i åsikten, att företag – andra än vadhållning vid tävlingar – där skicklighetsmomentet är större än slumpmomentet icke beröras av lotterilagstiftningen, sådan denna för närvarande är utformad. Den gränsdragning som på detta sätt göres mellan ur lotterisynpunkt tillåtna och otillåtna företag är icke lyckad. Den har vållat åtskillig osäkerhet hos såväl myndigheter som företagare, en osäkerhet som främst kanske föranletts därav, att slumpmomentets betydelse ofta är mycket svår att bestämma och lätt kan bli föremål för olika meningar. Då det gäller mekaniska anordningar kan slump- respektive skicklighetsmomentets inverkan på resultatet måhända fastställas tämligen tillförlitligt genom praktiska försök. I andra fall ställer sig saken däremot annorlunda. En gissningstävlan t.ex. kan understundom lämna utrymme för sakkunskap och erfarenhet i betydande grad; att objektivt fastslå, huruvida skickligheten är utslagsgivande, torde vara nästan omöjligt. Men även vid nyssnämnda mekaniska anordningar möta svårigheter. Om än det med en sådan anordning vunna resultatet vid en gång företagna prov funnits bero huvudsakligen på skicklighet, kan det hända, att därest anordningen efter någon tid prövas ånyo man kommer till motsatt uppfattning. Detta kan t.ex. helt enkelt bero därpå att mekanismen på grund av flitigt användande eller av annan orsak undergått förändring. För att vara säker mot dylika ändringar skulle behövas en fortlöpande kontroll, som torde vara praktiskt ogenomförbar. I själva verket är det just beträffande de mekaniska anordningarna, tivolispelen, som nuvarande lagstiftning särskilt visat sig otillfredsställande.

Nu rådande förhållanden medföra, att en företagare ofta icke vet hur han skall ställa sig. Samma företag, som inom ett polisdistrikt av vederbörande åklagare anses tillåtet, föranleder kanske inom ett annat distrikt åtal. I ett fall kanhända domstolen friar, medan den i ett annat, tämligen likartat, anser lagstiftningen tillämplig och ådömer straff.

Ovissheten på området medför lätt bristande respekt för lagstiftningen. Till ett sådant resultat bidrager den omständigheten, att nuvarande lotteriförordning är synnerligen kategoriskt avfattad. Undantag från förbudsbestämmelserna hava i förordningen medgivits allenast för det fall att det företag, varom fråga är, avser något välgörande eller därmed likartat ändamål, och jämväl då fordras tillstånd av länsstyrelsen. Utvecklingen har lämnat lagstiftningen bakom sig. Allehanda lotteriliknande företag, på vilka man ej hade någon tanke då lotteriförordningen utfärdades, hava kommit till. Icke sällan äro de av den beskaffenheten, att ett förbud mot deras anordnande framstår för rättsmedvetandet såsom omotiverat. Följden härav är att åklagarmyndigheten i vissa fall ser genom fingrarna med

överträdelser. En lagstiftning, som på detta sätt icke tillämpas, är uppenbarligen i behov av översyn.

För att undvika den osäkerhet, som för närvarande råder beträffande lotteriförordningens tillämpningsområde, synes enligt en moderniserad lotterilagstiftning frågan, huruvida ett företag skall bedömas såsom lotteri, böra i största möjliga utsträckning avgöras icke med hänsyn till den större eller mindre grad av slump i det speciella fallet utan med hänsyn till den allmänna karaktären hos den anordning, på vilken företaget bygger. Nuvarande vadhållningsförordning är grundad på denna princip. Ett företag, som baseras på vadhållning, är sålunda förbjudet, oberoende av om slumpmomentet är litet eller stort. I en ny lotteriförordning torde berörda principer böra givas utsträckt tillämpning. Härvid synes den praxis, som utbildats på området, böra tagas till utgångspunkt på så sätt, att under lotterilagstiftningen inbegripas samtliga sådana slag av företag, utan hänsyn till om slumpen spelar stor roll eller liten roll, vilka enligt hittillsvarande praxis bedömas såsom lotteri då slumpmomentet överväger skicklighetsmomentet. Ett tivolispel bör alltså anses som lotteri, även om företagna prov skulle visa att skickligheten är avgörande, ehuru icke ensam avgörande, för resultatet. Motsvarande gäller gissningstävlingar. Likaledes böra naturligtvis tidningstävlingar av typen ordgåtor o.dyl. anses som lotterier, oavsett vilka krav de ställa på deltagarnas skicklighet.

I prop. 1939:76 förklarade sig departementschefen i allt väsentligt dela de sakkunnigas mening, som redovisats ovan, och anslöt sig till uppfattningen om vilka principer som skulle vara avgörande för huruvida ett företag skulle anses som lotteri enligt den nya lotteriförordningen. Departementschefen anförde dock (a.a. s. 17): ”Att i författningstexten bringa dessa principer till tydligt uttryck möter betydande svårigheter.” Till skillnad mot utredningens förslag ansåg departementschefen, till undvikande av varje tveksamhet, att det uttryckligen borde anges att marknads- och tivolinöjen var att betrakta som lotterier om deltagandet var förenat med vinstmöjlighet men sådan inte utgår till envar med samma värde (a.a. s. 18).

För att sammanfatta 1939 års lotterilagstiftning kan följande anföras. För att ett lotteri skulle föreligga krävdes att vinster skulle kunna utgå till en eller flera deltagare. Alla deltagare skulle dock inte kunna erhålla lika värdefulla vinster. Det förutsattes inte att deltagarna skulle erlägga någon insats eller att anordnaren av lotteriet åsyftade någon ekonomisk vinning. Även rena reklamlotterier eller stimulanslotterier betraktades som lotterier. Från lotterier särskiljdes spel och andra arrangemang där utgången inte helt eller delvis var beroende av slumpen, t.ex. rena skicklighetsspel (med undantag för marknads- och tivolinöjen) eller arrangemang där utgången var bestämd i förväg. Som lotterier ansågs inte heller bl.a. tävlingar av konstnärlig eller litterär beskaffenhet eller tävlingar där utgången berodde på yrkesskicklighet eller särskild utbildning. Av den i förordningen gjorda exemplifieringen (”lottning, gissning, vadhållning eller jämförlig...”) följde att

exempelvis idrottstävlingar inte var att anse som lotterier, trots att ett visst slumpmoment kan spela in (se prop. 1939:76 s. 13).

1982 års lotterilag

I 1982 års lotterilag gjordes en viss förändring i fråga om definitionen av lotteri. I 1 § angavs följande:

”Med lotteri avses i denna lag en verksamhet, i vilken en eller flera deltagare kan erhålla en vinst till högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få och i vilken vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på slumpen till följd av lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfarande.

Till lotterier hänförs marknads- och tivolinöjen, såsom automatspel och bollkastning, som kan ge vinst enligt första stycket, även om vinstmöjligheterna inte till någon del beror på slumpen.

Till lotterier hänförs även kedjebrevsspel och liknande spel, som kan ge vinst enligt första stycket och i vilka vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på antalet deltagare som inträder i spelet.”

I prop. 1981/82:170 s. 115 angavs att någon ändring i sak inte var avsedd. Vidare anfördes (a.a. s. 115-116): ”För att det skall föreligga ett lotteri fordras bl.a. att en eller flera deltagare kan erhålla en vinst till högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. Av 4 § första stycket framgår att regleringen är tillämplig endast på lotterier om pengar eller pengars värde. Den vinst som någon kan erhålla måste således ha ett visst ekonomiskt värde för att regleringen skall bli tillämplig...Liksom f.n. föreligger ett lotteri även om alla vinster i lotteriet skulle vara värda lika mycket.”

1994 års lotterilag

Den ursprungliga lydelsen av 3 § i nuvarande lotterilag såg något annorlunda ut än den nuvarande. Där angavs nämligen:

”Med lotteri avses i denna lag en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få genom

1. lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfaranden,

2. marknads- och tivolinöjen,

3. bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel, kedjebrevs-

spel och liknande spel. Vid bedömningen av om en verksamhet är ett lotteri skall hänsyn tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte endast till den större eller mindre grad av slump som finns i det enskilda fallet.

Med vinst avses enligt denna lag även rätt till fortsatt spel.”

Skillnaden jämfört med nuvarande lydelse ligger i att uppräkningen under punkterna 1–3 numera bara är exempel på lotterier; tidigare var det endast de uppräknade verksamheterna som var att hänföra till lotteri. I prop. 1993/94:182 s. 53 gjordes bl.a. följande uttalande: ”Som nämnts tidigare är slumpen inte avgörande för bedömningen om det är ett lotteri. Det kan vara fråga om ett lotteri även om vinstmöjligheterna inte till någon del beror på slumpen. Hänsyn skall även tas till verksamhetens allmänna karaktär”.

I prop. 1996/97:7 s. 14 angavs bl.a. att den ursprungliga lydelsen i 3 § i 1994 års lotterilag kunde medföra att en verksamhet var att betrakta som ett lotteri endast om förutsättningen enligt den allmänna definitionen var uppfylld och verksamheten dessutom kunde hänföras till någon av de uppräknade kategorierna av lotteri som angavs i 3 §. Vidare anfördes att det, mot bakgrund av den tekniska utvecklingen, fanns en risk för att alla de aktiviteter som annars skulle kunna betecknas som lotterier inte skulle omfattas av lagen.

Problem

Den nu gällande definitionen av lotteri har kritiserats. Kritiken har huvudsakligen gällt att lotteribegreppet har ansetts vara alltför vitt och omfatta vissa företeelser som inte varit avsedda att träffas av lotterilagstiftningen. Detta har medfört problem för de instanser som har att tillämpa lotterilagen, främst Lotteriinspektionen. Gränsdragningsproblem har uppstått särskilt i förhållande till begreppet tävling.

Svårigheterna för lagstiftaren är uppenbara: lotteribegreppet skall å ena sidan vara så pass omfattande att det innefattar samtliga företeelser som önskas reglerade i lotterilagen och därmed vara föremål för statens kontroll och tillsyn och å andra sidan inte omfatta sådan verksamhet där behov av reglering saknas.

Problematiken är inte ny. Som så mycket annat på lotteriområdet aktualiseras problemen med jämna mellanrum. Det är signifikativt att lagstiftaren för drygt 60 år sedan hade samma problem som vi nu står inför (se bl.a. SOU 1938:17 s. 45 ff.).

4.2. Massmedielotterier

Inledning

I 21 § lotterilagen stadgas att det i samband med utgivande av en tryckt periodisk skrift eller i samband med sändning i radio eller television får utan tillstånd anordnas lotteri där pristagare utses i en tävling som har anordnats i skriften eller i sändningen, om värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/60 basbelopp (ca 600 kr) och det som villkor för att delta i lotteriet inte fordras att skriften innehas eller att insats betalas.

Denna bestämmelse är av intresse för frågan om lotteribegreppet då både lotteri och tävling nämns i stadgandet.

Anledningen till att massmedielotterier särreglerats är att dessa lotterier i huvudsak anses anordnade utan avsikt att lotteriet som sådant skall ge ett tillfredsställande ekonomiskt resultat, dvs. inte i vinstsyfte. Syftet anses i stället vara förströelse.

Lagstiftaren har alltså tillåtit att det utan tillstånd anordnas lotterier där pristagare utses i en tävling. Det går dock inte att direkt av lagtexten utläsa vilka förfaranden som är tillåtna. Tanken torde dock vara att det först anordnas en tävling – där skicklighetsmoment är avgörande för utgången – och därefter ett lotteri där vinster lottas ut bland dem som deltagit och uppnått bra resultat i tävlingen.

Ett typiskt exempel på ett s.k. massmedielotteri enligt 21 § lotterilagen är korsordstävlingar där det krävs skicklighet av deltagaren för att lösa korsordet och där priser sedan lottas ut bland de rätta lösningarna.

Lagstiftning

1939 års lotteriförordning

I 1939 års lotteriförordning infördes en särreglering för s.k. massmedielotterier. I 5 § stadgades att lotterier fick anordnas utan anmälan eller tillstånd i samband med utgivandet av tryckt periodisk skrift under förutsättning att anordnande av lotterier inte ingick såsom väsentligt led i utgivandet av skriften, att såsom villkor för rätt till deltagande i lotteriet inte fordrades innehav av skriften eller erläggande av insats samt att värdet av högsta vinst inte översteg 100 kr.

Denna reglering var en kodifiering av den praxis som utvecklats beträffande lotterier i tidningar. I ovan nämnda betänkande från 1938 med förslag till lotteriförordning m.m. uttalades bl.a. att tidningstävlingar av typen ordgåtor o.dyl. borde anses som lotteri, oavsett vilka

krav som ställdes på deltagarnas skicklighet. Vidare anfördes följande (SOU 1938:17 s. 46-47).

Beträffande sistnämnda art av tävlingar torde denna ståndpunkt i sak överensstämma med vad som redan nu gäller. Tidningstävlingar av detta slag torde nämligen regelmässigt avgöras antingen genom lottdragning bland rätta lösningar eller enligt principen först öppnade rätta lösning, vilket givetvis innebär att slumpen i sista hand blir utslagsgivande. Det torde alltså ej vara något tvivel om att dylika tävlingar äro att anse såsom lotteriliknande företag i nuvarande lotteriförordnings mening. Annorlunda blir fallet, om t.ex. resultatet av en tävling avgöres genom omröstning inom tidningens läsekrets, vilket exempelvis brukar ske vid tävlingar om bästa namnförslag, roligaste historia eller dylikt. En tävlan, som avgöres genom en sådan anordning, torde ej enligt nuvarande praxis anses som lotteri och bör enligt sakkunnigas mening ej heller rimligen betraktas så framdeles. Däremot torde som lotteri få anses, om pris utdelas till den bland de i omröstningen deltagande, som först avgav sin röst på segraren i tävlingen.

Bestämmelsen i 5 § lotteriförordningen utökades, efter ett riksdagsbeslut 1964, till att avse även lotterier som anordnades i samband med s.k. rundradiosändning. Högsta vinstvärdet höjdes samtidigt till 200 kr.

1982 års lotterilag

I 1982 års lotterilag gjordes den förändringen att undantaget från tillståndskravet utökades till att avse även sådana lotterier som anordnades i tryckta skrifter som uteslutande innehöll tävlingar av olika slag, exempelvis s.k. korsordstidningar. Detta kommenterades inte närmare i förarbetena. Vidare höjdes högsta vinstvärdet till 500 kr. Sedermera utökades möjligheterna att anordna lotterier utan tillstånd även till lotterier som anordnades i samband med trådsändning som skedde med stöd av beslut av regeringen eller Kabelnämnden.

1994 års lotterilag

I 1994 års lotterilag utökades möjligheten att utan tillstånd anordna lotterier i etern än mer genom att begränsningen till rundradiosändningar eller trådsändningar som skedde med stöd av beslut av regeringen eller Kabelnämnden togs bort. Detta innebar att även sändningar som sker via satellit, kabel och närradio omfattas av möjligheten att anordna lotterier utan tillstånd. Vidare knöts värdet av högsta vinsten till basbeloppet, vilket i realiteten innebar en höjning av detta värde.

Problem

Några särskilda problem vad avser massmedielotterierna har inte framkommit under utredningens arbete. Det har dock från mediabranschen (Bonnier Media AB) framförts att det finns behov av ändringar i 21 § lotterilagen, bl.a. på så sätt att kravet på tävlingsprestation borde tas bort, likaså rekvisitet att innehav av skriften inte får ställas som villkor för deltagande i tidningslotteri.

De problem som inledningsvis påtalats, nämligen svårigheten att dra en gräns mellan vad som är en tävling och vad som är ett lotteri, gäller även för massmedielotterierna. I tidningar och i radio är det relativt vanligt med s.k. tävlingar där skicklighetsmomentet är mycket litet, det kan t.ex. gälla att ange vilka färger Sveriges flagga har eller liknande. Många av ”tävlingarna” är snarast att betrakta som lotterier och skulle därmed vara tillståndspliktiga.

En stor del av massmedielotterierna är numera också reklamlotterier, dvs. de anordnas i syfte att sälja en viss vara eller tjänst och har således ett ekonomiskt syfte. Vinsterna i dessa lotterier har ofta ett värde som överstiger högsta tillåtna vinstvärde för massmedielotterier, dvs. 1/60 basbelopp (ca 600 kr). Mer om reklamlotterier nedan.

4.3. Reklamlotterier

Inledning

Vid marknadsföring av varor och tjänster förekommer inte sällan lotterier som en säljfrämjande aktivitet. Ett sådant lotteri är ofta knutet till en pristävling. Det förekommer också s.k. gåvoutdelningar som har en sådan form att förfarandet närmast är att betrakta som lotteri. Vidare förekommer i marknadsföringssammanhang givetvis rena reklampristävlingar.

Skillnaden mellan ett reklamlotteri och en reklampristävling är den att vid ett lotteri utses vinnare genom ett förfarande som är helt eller delvis beroende på slumpen medan vid en pristävling utses pristagare genom en bedömning av individuella prestationer. Ett lotteri är enligt huvudregeln i 9 § lotterilagen tillståndspliktigt. En tävling får däremot anordnas utan något tillstånd.

Som inledningsvis nämnts kan svåra gränsdragningsproblem uppstå när det gäller att avgöra om en viss verksamhet är ett lotteri eller en tävling, dvs. om slump eller skicklighet (prestation) varit avgörande för utgången.

Inte sällan förekommer arrangemang som innefattar en kombination av slump- och prestationsmoment. Om prestationsmomentet föregår slumpmomentet – dvs. den slutlige vinnaren utses genom lottdragning eller liknande – torde arrangemanget normalt anses som ett lotteri. Om däremot slumpmomentet föregår prestationsmomentet betraktas arrangemanget i regel som pristävling. Synsättet att det led i en verksamhet varigenom vinnare utses, dvs. i regel det sista ledet, i princip är avgörande för bedömningen grundar sig på ett beslut från början av 1950-talet av dåvarande Handelsdepartementet. Departementet gjorde då bedömningen att en kombination där man begränsade antalet deltagare genom ett slumpmässigt förfarande och därefter lät vinnare fortsätta i en ren prestationstävling inte var att betrakta som ett lotteri.

Lagstiftning och förarbeten

I svensk lotterilagstiftning saknas uttryckliga regler om s.k. reklamlotterier. Om en verksamhet är att betrakta som lotteri enligt definitionen i 3 § är verksamheten normalt tillståndspliktig. Eftersom reklamlotterier anordnas i kommersiellt syfte skall tillstånd till sådan verksamhet inte ges enligt lotterilagen (jfr 15 § lotterilagen). Undantag från detta har dock gjorts bl.a. för sparbankernas s.k. sparbanksveckor och bankernas s.k. vinstsparkonton, där vinster lottas ut bland bankkunderna. Dessa lotterier har dock också ett sparfrämjande ändamål. Sådana tillstånd har givits av regeringen.

Den enda lagreglering som finns för reklampristävlingar är reglerna i marknadsföringslagen (1995:450). Lagen reglerar dock inte särskilt reklampristävlingar utan har till syfte att skydda konsumenterna mot bl.a. vilseledande reklam. Lagen ålägger också näringsidkaren en viss informationsplikt vid marknadsföringen.

Reklamlotterier behandlades inte närmare i förarbetena till 1939 års lotteriförordning. I SOU 1938:17 s. 49-50 berörs dessa lotterier i samband med diskussionen om krav på insats för att ett lotteri skall föreligga men det anges endast att dessa reklamlotterier inte torde ha någon större praktisk betydelse.

Den lotteriutredning som tillsattes år 1964 konstaterade i sitt betänkande SOU 1970:52 att det förekommer att affärsföretag i reklamsyfte lottar ut vinster bland allmänheten och att många sådana ”reklamjippon” sker i form av en tävling. Utredningen framhöll att anledningen till att olagliga reklamlotterier förekommer i många fall torde vara bristande kännedom om lotteriförordningens bestämmelser. Rättelse i detta avseende skulle, enligt utredningen, i första hand ske genom konsumentupplysning och övervakning av reklam och konkurrensför-

hållanden. Utredningen hänvisade till den proposition som lades fram i ämnet samma år, nämligen prop. 1970:57 med förslag till lag om otillbörlig marknadsföring. Departementschefen uttalade i propositionen, s. 73-74, bl.a. följande:

Vad härefter angår lotterier, pristävlingar och gåvoutdelningar instämmer jag med utredningen i att det inte finns anledning att uppmjuka regeln att tillstånd krävs för anordnande av lotteri för allmänheten i säljfrämjande syfte. Det är inte heller motiverat att ändra den praxis som innebär att tillstånd till sådana lotterier i princip inte lämnas. Jag vill vidare understryka … att pristävlingar och gåvoutdelningar ofta torde vara utformade på ett sådant sätt att de i själva verket är att betrakta som lotterier i lotteriförordningens mening. Detta är givetvis inte tillfredsställande och konsumentombudsmannen bör i sin övervakande verksamhet ha uppmärksamheten riktad härpå samt verka för att detta slags överträdelser av lotteriförordningen blir beivrade. Mot pristävlingar och liknande metoder kan riktas bl.a. den kritiken att kundernas uppmärksamhet avleds från sådant som varans pris och kvalitet till sådant som i princip bör vara ovidkommande för konsumtionsvalet. Jag vill dock inte generellt fördöma metoderna som sådana … Det bör emellertid krävas att de för en pristävling eller en gåvoutdelning gällande villkoren redovisas tydligt och uttömmande samt att de sålunda redovisade reglerna verkligen följs. Annars blir allmänheten utsatt för ett godtycke från arrangörernas sida som inte kan accepteras. Det är vidare … angeläget att motverka alltför hasardbetonade förfaranden, exempelvis tävlingar där den enskildes insats är beroende av en slump.

Den år 1972 tillsatta lotteriutredningen, som redovisade sitt slutbetänkande SOU 1979:29 i maj 1979, anförde bl.a. att det i praktiken ofta är svårt att bedöma om ett lotteri skall anses vara anordnat för allmänheten eller inte. Enligt utredningens mening borde lotterier i säljfrämjande syfte i näringsverksamhet inte tillåtas. Utredningen ansåg att näringsidkarna borde vara hänvisade till andra medel än lotterier för att stimulera försäljningen av sina varor och tjänster. Mot den bakgrunden ansåg utredningen att det var lämpligt att avgränsa lotterilagens tillämpningsområde genom att i stället knyta an till anordnarens avsikt med lotteriet och föreslog därför att regleringen i fortsättningen skulle vara tillämplig på lotterier och spel som anordnas i förvärvssyfte. Utredningen ansåg vidare att förvärvssyfte skulle bedömas föreligga även om anordnaren inte hade för avsikt att erhålla den tänkta förtjänsten direkt genom lotteriet. Det skulle, enligt utredningen, räcka med att man indirekt önskade en sådan förtjänst, såsom i reklamlotterier som anordnas i en näringsverksamhet.

Under remissbehandlingen möttes den föreslagna ordningen av kritik. Från flera håll anfördes att regleringen skulle bli alltför långtgående i och med att den i princip skulle komma att omfatta även lotterier i privata miljöer. Föredragande statsrådet instämde till viss del i kritiken mot lotteriutredningens förslag att regleringen skulle bli onödigt långtgående om den skulle omfatta alla typer av lotterier som

anordnas i förvärvssyfte. Han ansåg att det från allmän synpunkt inte fanns tillräcklig anledning att skapa en kontroll inom lotteriregleringens ram av sådana lotterier som anordnas exempelvis i premieringssyfte för en liten och sluten krets. Vidare ansåg han att det inte fanns skäl att frångå den dåvarande ordningen som innebar att regleringen av lotterier i princip var tillämplig endast på sådana lotterier som anordnades för allmänheten. Regleringen borde dock, enligt föredragande statsrådet, omfatta även automatspel, roulettspel, kortspel, tärningsspel och bingospel som inte anordnades för allmänheten om spelet anordnades i förvärvssyfte (prop. 1981/82:170 s. 28).

Vad särskilt gällde reklamlotterierna anförde föredragande statsrådet att han anslöt sig till utredningens förslag att reklamlotterier även i fortsättningen inte skulle vara tillåtna, bl.a. med hänsyn till intresset av att förbehålla marknaden för det ideella föreningslivet. Han påpekade dock, under hänvisning till vad han anfört i frågan om anordnande av lotterier i förvärvssyfte, att den föreslagna regleringen inte utgjorde något hinder mot sådana reklamlotterier som inte anordnas för allmänheten, exempelvis lotterier som anordnas för en liten och sluten krets av försäljare i premieringssyfte (a.a. s. 80).

I SOU 1992:130 s. 274 anfördes följande om reklamlotterier:

Anordnande av renodlade kommersiella reklamlotterier är straffbart enligt lotterilagen. Enskilda företags utlottningar beivras mycket sällan. Utredningen anser att denna illegala lotteriform i vissa fall konkurrerar med folkrörelsernas traditionella lotterier. Utredningens förslag att Lotteriinspektionen ges befogenhet att förelägga och döma ut vite bör ge möjligheter att stävja bruket av illegala reklamlotterier. – En särskild form av reklamlotterier får regelmässigt tillstånd av regeringen. Lotterier som anordnas under sparbankernas s.k. sparbanksveckor och bankernas s.k. vinnarkonton utgör exempel på lotterier som har ett sparfrämjande ändamål. Dessa lotterier är inte att betrakta som allmännyttiga i den nuvarande lotterilagens mening. Utredningen anser dock att de inte inkräktar på det tillgängliga marknadsutrymmet för lotterier och bör därför kunna tolereras även i fortsättningen.

I prop. 1993/94:182 s.19 uttalades att spel- och lotteriverksamheten även i fortsättningen i allt väsentligt bör vara förbehållen staten och folkrörelserna och att kommersiella intressen i övrigt endast i undantagsfall och inom vissa väl avgränsade områden kan accepteras. Vidare uttalades (a.a. s. 80) beträffande de lotterier som anordnas under sparbankernas s.k. sparbanksveckor och genom bankernas s.k. vinnarkonton, att dessa lotterier har ett sparfrämjande ändamål och att de inte inkräktar på marknadsutrymmet för lotterier och bör kunna tillåtas av regeringen även i fortsättningen. I övrigt berördes inte frågan om reklamlotterier i dessa förarbeten.

Exempel på ”marknadsföringslotterier”

Nedan följer några exempel på marknadsföringsåtgärder som angivits vara tävlingar men där det kan ifrågasättas om inte vissa av dessa snarare är att anse som lotterier och då skulle omfattas av kravet på tillstånd i lotterilagen.

a. ”Tävla med M”

Så här gör du: Ringa in rätt svar på tre frågor med A-, B- och C-svar. Så utses pristagare: Vinsterna lottas ut bland de rätta svaren. Övriga villkor:

  • Eventuell vinstskatt betalas av vinnarna.
  • Priserna är personliga och kan inte överlåtas eller bytas mot pengar.

b. ”Tävla och vinn! 10 priser varje vecka från april till augusti.”

Så här gör du/ tävlingsuppgift:

  • Ring ett visst telefonnummer (3 kr 50 öre per minut).
  • Svara så snabbt du kan på de fyra frågor du får, du måste ha en tonvalstelefon. Samtalets längd är 3-4 minuter.

Så utses pristagare: Snabbast vinner första pris. Du kan vara med och tävla så många gånger du vill. Övriga villkor: Eventuell vinstskatt betalas av vinnaren.

c. ”Hitta E:s Guldbanner på Internet”

Så här gör du/ tävlingsuppgift:

  • Under sju dagar i maj kommer det att finnas en extra intressant annons på Internet – E:s Guldbanner som kommer att visas ett fåtal gånger på förstasidan till Privata Affärer.
  • Ser du Guldbannern och klickar på den har du stora chanser att vinna.

Så utses pristagare: Anges inte.

d. ”Åk med F till Svenska Rallyt”

Så här gör du/ tävlingsuppgift:

Svara på tre (enkla) 1X2-frågor.

Så utses pristagare: Jury utser vinnare. Övriga villkor: Eventuell vinstskatt betalas av vinnaren.

e. ”Tanka minst 30 liter och delta i en utlottning av fem st. Weekend hyrbilar”

Så här gör du/ tävlingsuppgift:

  • Tanka 30 liter.
  • Lämna in ifylld kupong med namn och adress.

Så utses pristagare: Genom lottning.

f. ”Vinn en resa till alperna varje dag. På julafton kan du vinna en bil!”

Så här gör du/ tävlingsuppgift:

  • Ring ett visst nummer.
  • Tryck ditt telefonnummer.
  • Tryck ditt svarsalternativ på dagens fråga.
  • När du hör ljudsignalen tryck dagens datum på så kort tid som möjligt.

Så utses pristagare:

  • Den som tävlat flest gånger under tävlingsperioden och har rätt på frågorna med kortast tid på inknappat datum vinner bilen.
  • Utlottning av 23 resor.

Övriga villkor: Eventuell vinstskatt betalas av vinnarna.

Det är Konsumentverket och Konsumentombudsmannen (KO) som, i konsumenternas intresse, bl.a. skall verka för att otillbörlig marknadsföring inte sker.

I 11 § lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m. anges att det för frågor om bl.a. marknadsföring finns en konsumentombudsman och att denne, som skall vara jurist, utses av regeringen.

Enligt 1 § förordningen (1995:868) med instruktion för Konsumentverket är Konsumentverket central förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor med huvudansvar för att genomföra den statliga konsumentpolitiken. I förordningens 5 § anges att Konsumentverkets generaldirektör är chef för verket samt också konsumentombudsman.

Konsumentverket har den 25 februari 1983 gett ut en PM om lotterier, pristävlingar och gåvoutdelningar i marknadsföring. Promemorian reviderades år 1995. Då det kan vara av intresse för frågan om gränsdragning mellan lotteri och tävling följer nedan promemorians innehåll i dess helhet.

1. Vad som menas med lotteri framgår av lotterilagen (1994:1000). Där sägs att till lotteri räknas varje förfarande där utgången helt eller delvis beror på slumpen och där en eller flera av deltagarna kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. Det kan vara fråga om lottning, gissning, tippning, vadhållning eller något liknande förfarande. Det har för definitionen av lotteri däremot ingen betydelse om det krävs insats eller inte för rätt att delta. Även kedjebrevsspel och liknande spel, som kan ge vinst enligt ovan, hänförs till lotterier. Tillstånd får inte beviljas för sådant lotteri. Lotterilagen reglerar lotterier anordnade för allmänheten. För att ett lotteri inte skall anses anordnat för allmänheten krävs att deltagarna i lotteriet utgör en klart avgränsad, sluten krets och att de har någon form av inbördes gemenskap. Som exempel på en sådan krets kan nämnas ett föreningsmöte till vilket bara medlemmar har tillträde. Om lotteri anordnas inom en sluten personkrets utan att detta sker vid en privat tillställning eller vid en föreningsfest är det mer osäkert om lotteriet är att anse som anordnat för allmänheten eller inte. Sådana fall som här kan tänkas är bl.a. lotterier för anställda i ett företag eller bland medlemmar av viss bransch. I princip torde för sådana fall krävas att personkretsen skall vara relativt liten för att lotteriet inte skall bli att anse som anordnat för allmänheten. Personkretsen skall i dessa fall med andra ord vara både sluten och liten. Av lotterilagen kan man utläsa att lotterier i samband med marknadsföring av varor och tjänster inte är tillåtna. Det hjälper inte att låta eventuell avkastning från lotteriet tillfalla något välgörande ändamål, även om det välgörande ändamålet i sig, enligt lotterilagen, är berättigat att få lotterimedel. Enligt praxis skall nämligen den ideella organisationen som svarar för den välgörande verksamheten själv anordna lotteriet. Låt oss ta ett exempel på en marknadsföringsmetod som får anses vara ett lotteri. Det har förekommit att köpmän i annonser och liknande har utlovat pengarna tillbaka till dem som handlar den dag som ger den lägsta dagskassan under en viss period. Man har då hävdat att förfarandet borde bedömas såsom ett rabatterbjudande till dem som handlar den dag det blir fråga om. Utgången får dock anses bero på slumpen, för man kan ju inte i förväg veta vilken dag under perioden som ger den lägsta dagskassan. Under vissa förutsättningar får lotterier anordnas utan tillstånd i samband med utgivandet av tryckt periodisk skrift, s.k. tidningslotterier. Sådana lotterier får emellertid endast ta sikte på att utse pristagare som har deltagit i en tävling som har anordnats i skriften. Genom lottning eller liknande förfarande får således utses pristagare bland dem som löst en tävlingsuppgift.

Utan tillstånd får under samma förutsättningar anordnas lotterier i tryckta skrifter som uteslutande innehåller tävlingar av olika slag, exempelvis korsordstidningar.

Lotterier som enbart grundar sig på slumpvis dragning bland t.ex. vissa bilnummer eller utdelade lottsedlar får däremot inte anordnas.

I ovan angivna lotterier får inte krävas att en deltagare skall betala någon insats eller att deltagaren skall inneha skriften.

Värdet av högsta vinsten i tidningslotteri får uppgå till högst 1/60 basbelopp. Vinsterna kan utgöras av pengar. Det bör dock uppmärksammas att om vinsten utgörs av pengar skattskyldighet föreligger enligt lagen om lotteriskatt (1991:1482).

I tillämpliga delar gäller reglerna för tidningslotterier även vid radiooch TV-sändningar.

2. En pristävling kännetecknas av att den innehåller ett eller flera prestationsmoment. Som exempel kan nämnas att svara på kunskapsfrågor, vilka dock inte får vara formulerade så att möjlighet ges att välja bland flera svar (1, X, 2-frågor). Ett annat exempel på prestation är att skriva en slogan eller lösa en gåta. Pristagaren (vinnaren) skall utses genom att deltagarnas individuella prestationer bedöms enligt vissa på förhand bestämda grunder. Slumpen får inte i någon nämnvärd grad påverka utgången, för om så är fallet blir det ett lotteri. Av detta följer att om flera deltagare i en pristävling har uppnått samma eller likvärdigt resultat, som berättigar till pris (vinst), så bör alla dessa deltagare ha likadant eller likvärdigt pris eller så bör de skiljas åt genom en utslagstävling. Om de skiljs åt med hjälp av lottning eller annat slumpförfarande övergår tävlingen till att bli lotteri. På samma sätt gäller som redan framkommit att om pristagare i en tävling utses genom exempelvis lottning bland rätta svar, så bedöms hela tävlingen som ett lotteri. Ibland konstrueras pristävlingar på så sätt att prestationsmomentet föregås av ett lotterimoment – vanligen i syfte att få en sållning bland deltagarna till prestationsmomentet. Avgörande för om ett sådant förfarande skall anses vara lotteri eller tävling är hur utslagsgivande slumpmomentet är. Om antalet tävlingsdeltagare genom lottning begränsas mycket starkt och samtliga dessa deltagare tillförsäkras priser, torde förfarandet i sin helhet komma att bedömas som lotteri. I detta fall har nämligen pristagargruppen bestämts redan i och med lottningen. För anordnandet av pristävlingar finns inga uttryckliga rättsregler. Pristävlingar som anordnas i kommersiellt syfte kan emellertid bedömas enligt marknadsföringslagen (1995:450). Följande grundläggande krav skall enligt Konsumentverket/KO vara uppfyllda. Utformningen av tävlingen

  • Samma villkor skall gälla för alla deltagare i tävlingen.
  • Bedömningen av tävlingsbidragen måste vara opartisk och vederhäftig.

Deltagarna får inte utsättas för godtycke.

  • Tävlingen skall genomföras enligt de regler som man utfäst sig att tillämpa.
  • Vid presentationen av tävlingen
  • Samtliga villkor för tävlingen skall redovisas tydligt och uttömmande.
  • Tävlingsuppgiften skall beskrivas utförligt och entydigt.
  • Information skall lämnas om hur bedömningen går till och vilka kriterier som är utslagsgivande.
  • Det skall framgå hur pristagare utses. Om en jury bedömer tävlingsbidragen bör ledamöterna i juryn namnges.
  • Tävlingsresultatet bör presenteras på lämpligt sätt. Upplysning skall lämnas om var och när namnen på pristagarna kommer att publiceras.
  • Priserna (vinsterna) skall beskrivas med avseende på värde, modell och liknande.
  • Påpekande skall göras om att pristagare själv är skyldig att (i samband med inkomsttaxering) betala eventuell skatt på det pris han/hon fått.
  • Riktar sig tävlingen till barn eller ungdom är det särskilt viktigt att tävlingen i sin helhet presenteras klart och lättfattligt.

3. Att skilja från lotterier och pristävlingar är gåvoutdelningar enligt vissa på förhand bestämda principer. Utdelningsprinciperna får inte göras beroende av slumpen. Det kan exempelvis gälla att få en jämn geografisk spridning över landet eller en jämn fördelning mellan olika yrkesgrupper. Det kan också gälla att premiera en viss grupp. Om man redan från början kan peka ut de personer som kan komma ifråga så är kraven på utbetalningsprinciperna med säkerhet uppfyllda. Inget hindrar att själva fördelningen görs bland inkomna intresseanmälningar. Om en affär skickar alla personer boende i Skövde kommun, födda år 1960 och med en vid senaste taxering kommunalt taxerad inkomst som understiger 500 000 kronor, var sin present, så är det fråga om gåvoutdelning. Om en affär däremot annonserar om att ge de tio första kunderna en viss dag en present så är det fråga om lotteri, ty här kan man inte med säkerhet säga något om vilka personer som kan komma ifråga.

Problem

Även beträffande reklamlotterier föreligger den tidigare redovisade problematiken vad avser gränsdragningssvårigheterna mellan lotteri och tävling.

Vad särskilt gäller reklamlotterierna har kritiken främst gällt att denna typ av lotterier ökat i omfattning och numera är mycket vanligt förekommande. Detta har ansetts främst drabba folkrörelserna som stadigt tappar inkomster från lotteriverksamhet. Vidare har det ansetts allvarligt att det förekommer ett stort antal olagliga lotterier runt om i landet utan att tillståndsmyndigheterna ingriper mot detta.

Lotterilagsutredningen har under sitt arbete också erhållit synpunkter i fråga om reklamlotterier från Sveriges Reklamförbund, som är en opolitisk branschorganisation som skall tillvarata medlemmarnas – marknadskommunikatörer – intressen och öka kunskapen om reklamen som konkurrensmedel. Reklamförbundet har anfört bl.a. följande.

Reklamlotterier synes vara en starkt eftertraktad form av marknadsföring. Det är dock väl känt såväl bland allmänheten som bland reklambyråer att lotterier är föremål för särskild reglering. Vad denna reglering närmare innebär är emellertid inte lika känt. För att komma runt förbudet mot reklamlotterier anordnar reklambyråerna reklampristävlingar. Utarbetande och anordnande av reklampristävlingar innebär

en större kreativ insats liksom en omfattande administration i form av exempelvis jury vilket leder till högre kostnader för reklambyråerna. Högre kostnader är dock bara ett av de argument som enligt förbundet kan anföras mot förbudet. Förbundets utgångspunkt är att alla förbud bör vara väl underbyggda av goda skäl. Ytterligare argument för att förbudet mot reklamlotterier bör avskaffas är följande:

  • Förbudet fyller ingen funktion.
  • Förbudet kostar pengar.
  • Förbudet respekteras i stor utsträckning ej.
  • Förbudet är lätt att kringgå.
  • Förbudet bidrar till att förtroendet för rättsstaten undergrävs.

De förbjudna former av reklamlotterier som enligt förbundet kan ifrågasättas är dels lotterier som anordnas utan vinstsyfte, dels lotterier som inte kräver insats eller har en insats som inte har som primärt syfte att utgöra insats. De förstnämnda lotterierna kan aldrig utnyttja människors spelbenägenhet, i vart fall inte obehörigt eller otillbörligt. De andra lotterierna innefattar inget risktagande. De argument som anförs för förbudet mot reklamlotterier har alltså ingen bäring på reklamlotterier utan vinstintresse eller insats.

Reklamlotterier förekommer enligt förbundet i relativt stor omfattning trots förbudet. Det finns flera skäl till detta. Det mest grundläggande är att folk i allmänhet inte uppfattar lotterier utan insatser som lotterier i egentlig mening. Därtill kommer att risken för att överträdelsen beivras är relativt liten då tillsynsmyndigheten inte har resurser att aktivt leta reklamlotterier och slå till mot dessa. Det kan enligt förbundet inte heller uteslutas att de pristävlingar som anordnas för att komma runt förbudet mot reklamlotterier ofta är skenåtgärder. Det är mycket olyckligt med lagstiftning som kan kringgås så enkelt.

Risken för att lotterimarknaden kommer att översvämmas av lotterier som kan tyckas mer förmånliga än traditionella lotterier är enligt förbundet inte särskilt stor om reklamlotterier tillåts. Det beror på att syftet med reklamlotteriet, nämligen att avvika från etablerade marknadsföringsmönster, går förlorat om antalet reklamlotterier blir alltför stort.

Reklamförbundet anger som tänkbara former av reglering av lotterier följande:

  • Helt fritt. Man skulle kunna tänka sig att generellt inom vissa ramar lämna fältet för anordnande av lotterier helt fritt. Därmed slipper man problemet med att lagstiftningen inte respekteras och kunde också göra vissa besparingar avseende administration av tillsyn och tillståndsgivning. I stället kunde etiska riktlinjer utarbetas. Lotteri-

reglerna kunde också utformas så att endast folkrörelserna får anordna lotterier med direkt vinstsyfte, dvs. där syftet är att generera vinst åt anordnaren genom en skillnad mellan insats och utdelad vinst. Avsikten med reklamlotterier är naturligtvis att generera vinst men inte genom lotteriet som sådant utan genom att den uppmärksamhet som lotterier ger skapar efterfrågan på de produkter som marknadsförs.

  • Inskränkningar i insatsen. Sådana inskränkningar kan ha som första utgångspunkt att värdet på insatsen begränsas, antingen så att insatsen skall betalas i form av någon produkt som arrangören saluför, alternativt att så inte får vara fallet. I sin allra mest extrema form kan insatsen begränsas till noll genom att andra än ideella föreningar endast får anordna lotterier utan insats. Sådana lotterier kan varken angripas med argument om spelberoende eller att folkrörelsernas lotterier blir mer konkurrensutsatta då de inte har något riskmoment.
  • Inskränkningar i vinst. Då det finns en skatteaspekt på lotterier och tävlingar kan inskränkningar i vinsten knytas till den skattefria vinsten vid tävlingar. Tävlingsvinster, i form av produkter, som inte överstiger 0,03 ggr basbeloppet är skattefria. Lotterivinster som i dag är skattebefriade skulle kunna bli skattepliktiga men endast om vinsten överstiger 0,03 ggr basbeloppet. Alternativt kunde det bli helt fritt att anordna lotterier där vinsten inte överstiger 0,03 ggr basbeloppet. På så sätt undviker man en del av den skatteproblematik som omsluter lotterier. Man kan även knyta inskränkningar i vinst till insatsens värde så att vinstens värde måste ha en viss relation till insatsens värde. Vid köptvång kan vinsten regleras så att värdet endast får vara ringa i förhållande till köptvångsproduktens värde. Man kan vidare överväga att införa ett tak på vinstens värde vid köptvång.

4.4. Gränsdragningsproblem

Inledning

Som framgått av det föregående är det främst gränsdragningen mellan lotteri och tävling som vållat problem i den praktiska tillämpningen. För lotteri är det i princip slumpen som är avgörande för utgången. För tävling däremot är det en prestation eller skicklighet som är avgörande.

Slump kan definieras som resultatet av omständigheter som inte kunnat kontrolleras. Skicklighet innebär att en person är mycket duktig i ett visst avseende. Som rena skicklighetsspel brukar anges schack och

biljard. Resultatet av en idrottstävling är till stor del beroende av skicklighet men där finns ibland också ett slumpmoment.

Gränsdragningsproblemen hänger samman bl.a. med att en verksamhet kan bestå av såväl slumpmoment som skicklighetsmoment och andra prestationsmoment.

Praxis

Det finns åtskilliga avgöranden om vad som är ett lotteri respektive en tävling. Många rättsfall är av äldre datum och får, med dagens definition av begreppet lotteri och den tekniska utvecklingen, anses ha tappat lite av sin aktualitet. De kan ändock vara av intresse. Exemplen gäller främst fråga om olovligt anordnande av lotteri eller lotteriliknande företag. (Exemplen rörande 1881 års förordning är hämtade från SOU 1938:17.)

Brott mot 1881 års lotteriförordning

Företag där sannolikheten att vinna synes ha bestämts uteslutande av slumpen

Ansvar

Högsta domstolen:

  • Anordnande av prisskjutning med en s.k. luftkanon vilken inte synes ha varit avsedd att inriktas av den skjutande (1899).
  • Ett bokförlag anordnade utdelning av ”premier” till abonnenterna av visst bokverk, varvid fördelningen ägde rum på grundval av den ordning i vilken vissa av abonnenterna insända kupongförsändelser öppnades (1908).
  • En skomakare utfäste sig att laga skor gratis åt personer som i förväg inlämnade dessa under viss tid. Förseglad uppgift härom hade i förväg inlämnats till notarius publicus (1916).

Ej ansvar

Hovrätten över Skåne och Blekinge:

  • Innehavaren av vissa skoaffärer lät bland allmänheten utdela reklamaffischer avseende affärerna. Dessa affischer – försedda med löpnummer – berättigade innehavaren till deltagande i en av

utdelaren tilltänkt utlottning av presentkort gällande inköp i dennes affär. I målet framhölls särskilt att deltagandet skulle vara avgiftsfritt (1930).

Svea hovrätt:

  • I åtskilliga på nöjestivoli förekommande spel och spelapparater

(t.ex. ”Drag Rätt”, ”Hjärtspelet”, ”Bollspelet”, ”Kasta tills Ni vinner” och ”Japan”), utgick varuvinster (tyghundar o.dyl.) till deltagarna på ett med lottning jämförligt sätt. Vinsterna utgick emellertid till var och en av deltagarna och de olika vinsternas värde företedde inga väsentliga variationer; ingen av de utlottade varorna hade lägre värde än insatsen (1937).

Företag där sannolikheten att vinna i lägre eller högre grad synes ha bestämts, förutom av slumpen, även av deltagarnas skicklighet

Ansvar

Högsta domstolen:

  • Vid en fest dit allmänheten ägde fritt tillträde anordnades mot viss avgift en pristävlan i vilken deltagarna skulle gissa innehållet i en med silver- och kopparslantar fylld gasflaska (1909).

Svea hovrätt:

  • S.k. bromsspel; ett slags roulettspel om pengar med flera samtidigt deltagande spelare som var för sig skall försöka att genom en gemensam bromsanordning hejda en roterande visare framför spelarens eget nummer (1932).

Polisdomstolen och rådhusrätten i Stockholm:

  • Spelautomater av s.k. amerikansk roulett-typ; efter inkast av pollett eller femöring igångsätts vissa roterbara hjul. Då dessa stannar i vissa givna lägen kan vinst (i form av pollett eller femöring) erhållas. Den spelande kan i särskilt gynnsamma fall genom bromsning påverka hjulen så att de stannar i nämnda lägen. Anordnaren hade förelagts att inkomma med utlåtande från Statens provningsanstalt om automaterna var av sådan beskaffenhet att vinst var uteslutande beroende av den spelandes skicklighet. Provningsanstaltens undersökningar utvisade emellertid att vid spel på apparaten intill minst 500 gånger, graden av sannolikhet för vinst genom övning och skicklighet inte höjdes nämnvärt (1932).
  • Fortuna-liknande spelapparater med vinster bestående av kramvaror eller pilsnerdricka, där speldeltagarnas avskjutna kulor hamnade i olika poänghål med hjälp av vissa automatiska anordningar (1937).
  • S.k. förlovningsfester där nummersedlar delades ut gratis till besökarna, vilka – om de lyckades påträffa annan med samma nummer – kunde erhålla vissa vinster, bl.a. 25 eller 30 kr (1934, 1935).

Ej ansvar

Högsta domstolen:

  • Ringkastning mot mynt och sedlar, vilka erhölls som vinster (1891).

Svea hovrätt:

  • Vissa spel och mekaniska spelanordningar benämnda bl.a. ”Pilspelet”, ”Kransspelet” och ”Kul- eller lampspelet”. I ”Pilspelet” och ”Kransspelet” spelade flera personer mot varandra med användning av bl.a. bromsanordningar som dock inte hade något mekaniskt sammanhang (1937).
  • Olika fortuna-liknande spelapparater (”Zoom”, ”Big Bertha” m.fl.) i vilka vinster bestående av olika kramvaror utfästes till spelare som uppnått vissa poäng och där speldeltagarnas avskjutna kulor träffade skilda poänghål med hjälp av vissa automatiska anordningar (elektriska reläer m.m.). Statens provningsanstalt hade beträffande vissa hithörande apparater intygat att vinstchansen i avsevärd grad var beroende på den spelandes skicklighet. Rådhusrätten hade likväl fällt till ansvar under åberopande av att de spelande inte haft möjlighet att genom färdighet i apparatens handhavande i avgörande mån inverka på spelutgången. Hovrätten frikände dels eftersom en del av anordningarna inte var av sådan beskaffenhet att de föll under 2 § lotteriförordningen, dels ”med hänsyn till vad i målet blivit upplyst angående vinsternas värde och beskaffenhet” vid de övriga anordningarna, även om utgången av spelet på dessa ”i väsentlig mån varit beroende av tillfälligheten” (1937).

Vid denna tid inhämtades yttranden från Statens provningsanstalt när bedömning skulle göras av en spelapparats beskaffenhet. Provningsanstalten lämnade 1936 i en skrivelse till polisen i Stockholm en utförlig redogörelse beträffande normerna för sin bedömning av sådana apparater, se bilaga 2.

Brott mot 1939 års lotteriförordning

Karlskoga tingsrätt (dom den 1 oktober 1980, mål nr B 173/80):

En supporterklubb beslutade att anordnade ett tips för sina medlemmar. Klubben hade 388 medlemmar. Det gällde att tippa lagets samtliga matcher i 1980 års seriespel och priset per tips var 25 kr. Av de inkomna medlen skulle 50 procent tillfalla deltagarna i tipset och 50 procent supporterklubben. Omkring 500-600 tipskuponger trycktes upp. Avsikten var att endast medlemmar skulle få tippa men om tipskuponger skulle ha kommit in från andra hade dessa dock antagligen fått delta i tipset. Sedan man fått klart för sig att tipset eventuellt var olagligt avbröts detta och insatserna betalades tillbaka. Tingsrätten fann, med hänsyn till att andra än medlemmar skulle ha fått delta i tipset och det förhållandevis stora antalet medlemmar i klubben, att personkretsen som skulle omfattas av lotteriet inte kunde anses så sluten eller liten att tillstånd ej skulle erfordras för anordnande av lotteriet. Den tilltalade, styrelseordförande i supporterklubben, fälldes till ansvar och ådömdes dagsböter.

Gävle tingsrätt (dom den 29 september 1981, mål nr B 417/81):

En rörelseinnehavare som sålde hushållsmaskiner erbjöd i annonser i dagstidningar 100 procent rabatt till den som handlade kontant den dag, under en tiodagarsperiod, som rörelsen hade minsta dagskassa. En av de tio dagarna var dagskassan noll, varför ingen kund gjorde anspråk på att återfå några pengar. Tingsrätten ansåg att annonseringen i dagstidningar medförde att erbjudandet varit riktat till allmänheten. Det hade inte heller, enligt tingsrätten, varit möjligt för en köpare att själv påverka sin chans till rabatt och det hade därmed varit slumpen som varit avgörande för köparens rabattmöjligheter. Åtalet bifölls och rörelseinnehavaren dömdes till dagsböter för olagligt lotteri.

Brott mot 1982 års lotterilag

Hässleholms tingsrätt (dom den 28 december 1984, mål nr B 384/84):

Hässleholms köpmannaförening anordnade en tipspromenad. Tipspromenaden innehöll 14 frågor med tre svarsalternativ, 1 X 2. Deltagarna i tipspromenaden skickade svarsblanketterna till köpmannaföreningen med uppgift även om namn och adress. Föreningen fördelade svarsblanketterna i grupper efter antalet rätta svar; ingen del-

tagare hade 14 rätt men en hade 13 rätt. Blanketterna i de olika grupperna numrerades och varje blanketts nummer skrevs på en lös lapp. Lapparna lades tillsammans grupp för grupp. Vinstfördelning bestämdes sedan genom lottdragning inom de olika grupperna. Tingsrätten konstaterade att två av de 14 frågorna, nr 4 och 11, var av sådan art att bara deltagare med mycket speciella kunskaper och erfarenheter hade kunnat grunda svaren på annat än gissningar. Vidare anförde tingsrätten att vinstmöjligheterna åtminstone delvis berodde på slumpen till följd av lottning inom de grupper i vilka svarsblanketterna hade fördelats efter antalet rätta svar och att tipspromenaden därför måste anses som lotteri oberoende av om slumpen i någon mån skulle anses ha haft betydelse för möjligheten att lämna rätta svar på frågorna nr 4 och 11. När det gällde frågan om ansvar för brott bedömde dock tingsrätten att det var fråga om ringa brott, varför något straffansvar inte utdömdes.

Skatterättsliga avgöranden

Som framgått inledningsvis är det även i skatterättsliga sammanhang av betydelse om en viss verksamhet är att betrakta som lotteri eller tävling. Är verksamheten ett lotteri skall lotteriskatt, med vissa undantag, betalas av anordnaren av lotteriet och om verksamheten är en tävling skall deltagaren beskattas i inkomstslaget tjänst.

Följande rättsfall kan belysa problematiken ytterligare.

RK 80 1:29 (rättsfall från Kammarrätten i Stockholm)

Tre intressenter anordnade 1979 en tävling, ”Aktie-SM”, vari vinsterna bestod av i huvudsak resor och pengar. Enligt tävlingsreglerna skulle deltagarna göra en låtsad placering av 25 000 kr i aktier noterade på Stockholms Fondbörs respektive Fondhandlarföreningens kurslista. Till vinnare skulle utses de vars aktieinnehav vid tävlingsperiodens slut hade de högsta värdena enligt dessa kurslistor. Vid lika värde skulle arrangörerna äga rätt att särskilja de tävlande genom lottning. – I en vid Riksskatteverkets distriktskontor i Solna upprättad revisionspromemoria föreslogs att tävlingen skulle påföras stämpelskatt för lotteri samt lotterivinstskatt. Riksskatteverket konstaterade att skattskyldighet för stämpelskatt för lotteri och för lotterivinstskatt inte förelåg och att förslaget därför inte medförde någon skattepåföring. Två ledamöter var skiljaktiga och anförde: ”Även om skickligheten måste tillmätas viss betydelse för utgången av tävlingen måste enligt vår mening slumpen i

vart fall delvis ha varit avgörande för slutresultatet. Även små marginaler – omöjliga att förutse – kunde särskilja vinnarna. Tävlingen är därför att anse som lotteri och skattskyldighet för såväl stämpelskatt som lotterivinstskatt föreligger såsom föreslagits i promemorian.” – I besvär hos kammarrätten yrkade statens företrädare, allmänna ombudet för punktskatt, att stämpelskatt för lotteri skulle fastställas. Kammarrätten i Stockholm lämnade besvären utan bifall och yttrade: ”Den allmänna karaktären av Aktie-SM är icke sådan att tävlingen skall anses som lotteri. Lika med Riksskatteverket finner därför kammarrätten att skattskyldighet för stämpelskatt ej föreligger.”

RÅ 1991 not. 163

Sveriges Television AB (bolaget) ansökte om förhandsbesked om eventuell skyldighet för bolaget att betala lotteriskatt för de vinster som bolaget kunde komma att utge i TV-programmet ”24 karat”.

Riksskatteverkets nämnd för rättsärenden beslutade att bolaget inte skulle betala lotteriskatt på lotterivinster för de ersättningar i form av pengar eller guldtackor som skulle utges till de deltagande paren i programmet. Nämnden angav i sin motivering att de ersättningar som de deltagande kan komma att erhålla för sin medverkan i grundomgången och vid spel på guldhjulet får anses utgöra ersättning för medverkan i programmet och kan därför inte betraktas som vinster i svenskt lotteri.

Bolaget överklagade beslutet och yrkade att Regeringsrätten, med ändring av nämndens beslut, skulle förklara att bolaget var skyldigt att betala lotteriskatt för de vinster i form av pengar som skulle utges till de deltagande.

Regeringsrätten avslog överklagandet. I sin motivering gick Regeringsrätten in på tolkningen av begreppet lotteri och anförde bl.a. följande. Av uttalanden i lagmotiven framgår bl.a. att frågan huruvida ett företag skall bedömas som lotteri i största möjliga utsträckning bör avgöras inte med hänsyn till den större eller mindre grad av slump i det speciella fallet utan med hänsyn till den allmänna karaktären hos den anordning, på vilken företaget bygger. Mot denna bakgrund och med hänsyn till vad som upplysts om det i målet aktuella TV-programmet kan pengar som i programmet utges till deltagarna inte anses som vinster i ett lotteri i den mening som avses i lagen om skatt på lotterivinster. Skattskyldighet enligt nämnda lagrum föreligger därför inte för bolaget.

En ledamot var skiljaktig och ansåg att den verksamhet som bolaget bedrev var av den art som avses i 1 § lotterilagen, dvs. lotteri.

RÅ 1995 ref. 100

X, en deltagare i Stora Famnen-lotteriet som anordnades av Röda Korset, ansökte hos Skatterättsnämnden om förhandsbesked om den vinst i form av premieobligationer eller varor som han kunde komma att vinna i lotteriet, utgjorde skattepliktig inkomst av tjänst.

Skatterättsnämnden angav i förhandsbesked att X skulle beskattas i inkomstslaget tjänst för värdet av det X vinner i Bonuschansen. Som motivering anfördes bl.a.: Stora Famnen-lotteriet omfattas av tillstånd från Lotterinämnden och anordnas till förmån för Svenska Röda Korset. Lotteriet består av fyra olika spel – tre skrapspel samt Bonuschansen, ett nummerspel. Vinnarna i ett av skrapspelen får anmäla sitt intresse att vara med i utlottningen av tio weekendresor till Stockholm. De tio deltagarna får bl.a. vara med vid direktutsändningen i TV 4 av programmet Stora Famnen. Två av de tio utses slumpvis under programmets gång att delta i spelet Bonuschansen. Bonuschansen består av två delspel. Det första är ett minnesspel med 14 numrerade luckor. På baksidan av luckorna finns sju produkter avbildade som bildar par. Spelarna vänder upp två luckor vardera varannan gång. De luckor som vänts upp utan att bilda par vänds ner igen. Spelet går ut på att bli först till två par. Spelaren får behålla de produkter som deras par representerar. Vinnaren i detta delspel går vidare till det andra delspelet som är helt lotteribetonat. – Spelet Bonuschansen genomförs i ett underhållningsprogram i TV. I praxis har priser i sådana program behandlats som ersättning för deltagande i TV- programmet. Skäl att göra en annan bedömning i det här aktuella fallet föreligger inte. Värdet av vad X erhåller vid ett eventuellt deltagande i Bonuschansen utgör därför intäkt av tjänst för honom.

Två ledamöter var skiljaktiga och anförde: I det aktuella underhållningsprogrammet utses de två deltagarna i Bonuschansen genom ett slumpmässigt val bland tio personer under direktsändning och tävlingen utgör dessutom ett förhållandevis kortvarigt inslag i programmet som helhet. Mot bakgrund härav anser vi att en vinst i Bonuschansen inte skall beskattas som intäkt av tjänst på den grunden att den utgör ersättning för medverkan i programmet. Det är inte ett slumpmoment som är avgörande för om de tävlande vinner. Avgörande härför är i stället en minnesprestation i det första delspelet. En vinst i Bonuschansen utgör därför ersättning på grund av den tävlandes egen prestation och är på den grunden en vinst hänförlig till inkomstslaget tjänst.

X överklagade till Regeringsrätten och yrkade att beslutet skulle ändras på så sätt att Regeringsrätten skulle förklara att X inte skulle

beskattas i inkomstslaget tjänst för värdet av vad X vann i Bonuschansen.

Regeringsrätten ändrade förhandsbeskedet och förklarade att någon beskattning i inkomstslaget tjänst inte skulle ske. Regeringsrätten konstaterade bl.a. att det aktuella lotteriet var ett kombinerat skrap- och nummerlotteri som bestod av 500 000 lotter per omgång/vecka under tolv veckor. I sin motivering anförde Regeringsrätten vidare: Med hänsyn till den allmänna karaktären hos det av Röda Korset anordnade lotteriet och den helt övervägande graden av slump som utmärkte detta kan vidare vinst i lotteriet inte ses som en ersättning för den förhållandevis ringa minnesprestationen som kunde ha betydelse i det första delspelet i Bonuschansen. Värdet av vad X vinner i Bonuschansen får vid sådant förhållande anses vara sådan vinst i svenskt lotteri som avses i 19 § kommunalskattelagen och som således är undantagen från skatteplikt vid inkomsttaxeringen.

4.5. Lotteribegreppet i övriga Norden

Inledning

Lotterilagsutredningen har skriftligen ställt frågor till de övriga nordiska länderna om hur begreppet lotteri definieras och regleras i respektive land. Svar har inkommit från Finland, Island och Norge. Dessa svar redovisas nedan.

Finland

Begreppet lotteri definieras inte uttryckligen i den nu gällande finska lotterilagstiftningen.

Enligt 1 § 2 mom. i den finska lotterilagen gäller det som lagen stadgar både varulotteri och penninglotteri, vadhållning och annan sådan verksamhet vid vilken den som mot betalning deltar däri utlovas vinst som bestäms genom utlottning eller annan av slump beroende förrättning, likaså kasinoverksamhet samt hållande av spelautomater och andra spelanordningar eller spel till begagnande mot betalning, så att spelaren som vinst kan få pengar, varor eller andra sådana förmåner med penningvärde eller spelmarker som kan växlas till sådana.

I lotteriskattelagen definieras lotteri genom att hänvisa till 1 § 2 mom. lotterilagen.

Endast verksamhet mot betalning hör till lotterilagstiftningens tillämpningsområde i Finland. Tillämpningsområdet för förordningen

om varulotterier omfattar dock också verksamhet med någon annan rättshandling förbunden prestation.

I Finland har man haft tolkningssvårigheter särskilt i fråga om s.k. marknadsföringslotterier som anordnas i media. Deltagande sker genom att ringa ett telefonnummer med särskild avgift eller genom att skicka ett kort. Tolkningssvårigheterna rör lotteriernas avgiftsbelagda karaktär, eftersom en del av de särskilda avgifterna kan komma marknadsföraren till godo. Marknadsdomstolen har ansett att deltagandet är vederlagsfritt om konsumenten kan delta i ”lotteriet” genom att skicka ett kort eftersom portot kommer någon annan till godo än den som anordnar ”lotteriet”.

Det bör nämnas att den proposition som lämnades från Finlands regering till dess riksdag i december 1999 innehåller ett förslag till definition av begreppet lotteri. Det anges således i 2 § i förslaget till ny lotterilag att med lotteri i lagen avses en sådan verksamhet som bedrivs i syfte att skaffa medel, där deltagandet sker mot vederlag och deltagarna har möjlighet att få en vinst med penningvärde som helt eller delvis baserar sig på slumpen. Vidare anges att som vederlag betraktas inte deltagarens postavgifter, lokal- eller fjärrsamtalsavgifter eller motsvarande kostnader för anmälan om deltagande i lotteriet som inte kommer lotteriarrangören till godo. Slutligen anges i andra stycket i bestämmelsen att vad som i lagen bestäms om lotteri gäller även bedrivande av kasinoverksamhet och ställande av kasinospel, penningautomater, varuvinstautomater samt andra spelautomater och spelanordningar till allmänhetens förfogande mot vederlag så att spelaren kan få en vinst med penningvärde.

Förslaget har, såvitt är känt, ännu inte lett till någon ny lagstiftning.

Island

I isländsk lagstiftning är varken begreppet lotteri eller begreppet tävling definierade.

Enligt praxis är lotteri en verksamhet där en grupp deltagare deltar med insats ”i et lod” om en eller flera vinster och där chansen att vinna beror på tillfällighet (slump).

Det krävs alltså att deltagarna erlägger insats för att en verksamhet skall anses som lotteri på Island.

Verksamheter som betecknas som tävlingar har vuxit stort i antal på Island och det har nu inletts en diskussion om det inte finns behov av att reglera denna verksamhet i lag.

Norge

I den norska lotterilagens 1 a § definieras lotteri som en verksamhet där deltagarna mot insats kan erhålla vinst till följd av dragning, ”gjetting” eller ”annen fremgangsmåte” som helt eller delvis ger ett tillfälligt (slumpmässigt) utfall. Enligt 2 § lotterilagen avgör vederbörande departement i tveksamma fall med bindande verkan om det föreligger lotteri och vilket slags lotteri som föreligger.

Lotterier kan också omfatta tävlingar när lagens villkor är uppfyllda. Departementet anser att det minsta inslag av tillfällighet (slump) är nog för att lagens krav om utseende av vinnare är uppfyllt.

Det har i Norge varit en del tvister om tävlingar som arrangerats via telenätet är att betrakta som lotteri, särskilt i förhållande till frågan om kravet på insats är uppfyllt. I praxis anses kravet på insats uppfyllt i de fall där priset för tjänsten överstiger ordinarie teletaxa. En tävling som anordnas utan insats är inte att anse som ett lotteri. I förslaget till ny lotterilag (3 a §) är kunskapstävlingar helt eller delvis baserade på tillfällighet (slump) uttryckligen angivna i lagtexten såsom utgörande lotteri.

Sammanfattning

Det kan noteras att slumpmomentet är av avgörande betydelse i de ovan redovisade ländernas definition av lotteribegreppet, oavsett om definitionen anges i lagstiftning eller praxis. Vidare ställer samtliga länder – till skillnad från Sverige – krav på insats för att en verksamhet skall betraktas som ett lotteri.

4.6. Överväganden och förslag

Inledning

Vilka rekvisit bör då finnas med i en definition av begreppet lotteri? Av det föregående följer att följande omständigheter kan anses vara av intresse:

  • Vinstchans: Någon/några av deltagarna i lotteriet skall kunna vinna mer än de övriga.
  • Insats: I dag saknar det betydelse för frågan om lotteri föreligger i fall insats krävs eller inte.
  • Slump: Huvudregeln måste alltjämt vara att det skall föreligga ett visst mått av slump för att en verksamhet skall betraktas som lotteri.
  • Verksamhetens allmänna karaktär: Den närmare innebörden av detta rekvisit framgår inte av förarbetena utan har lagts fast genom praxis.

Vinstchans

Vinstchansen – att någon eller några skall kunna vinna mer än någon annan – är otvivelaktigt ett karakteristiskt inslag i vad som brukar betecknas som lotteri och bör således ingå som ett rekvisit i lotteribegreppet.

Just möjligheten att någon kan vinna mer än någon annan är i vissa fall avgörande för att slå fast om en verksamhet är ett lotteri eller inte. En leksaksautomat eller en tuggummiautomat där ”vinsten” är av ett enda slag eller åtminstone har ett och samma värde och där ”vinst” erhålles varje gång betalning sker i automaten är enligt nämnda kriterium inte ett lotteri; vinstmöjligheten är densamma för alla. Man kan i det fallet fråga sig om det överhuvudtaget är riktigt att tala om vinst; det rör sig ju närmast om en varuautomat.

I 3 § fjärde stycket lotterilagen stadgas att med vinst avses i lagen även rätt till fortsatt spel. Denna del av vinstbegreppet, som har betydelse främst för automatspel, behandlas närmare i avsnittet om förströelsespel.

Insats

Det ställs i dagens lotterilag inget krav på insats för att en verksamhet skall betraktas som lotteri; tvärtom anges i definitionen av lotteri i 3 § lotterilagen ”med eller utan insats”. Det svenska lotteribegreppet avviker härmed från lotteribegreppet i de andra nordiska länderna.

Om man inför ett krav på insats för att en verksamhet skall betraktas som lotteri skulle det bl.a. innebära att många s.k. reklamlotterier och gåvoutdelningar skulle falla utanför lagens tillämpningsområde. Frågan är då vilken betydelse detta skulle få.

Redan i dag förekommer en ansenlig mängd ”reklamlotterier”, inte minst i radio, och de flesta av dessa torde inte ha något tillstånd. Det är inte bra för det allmänna rättsmedvetandet eller för tillsynsmyndigheternas renommé att en viss typ av tillståndspliktig verksamhet pågår utan tillstånd och utan att myndigheterna reagerar.

Om det införs ett krav på insats för att ett lotteri skall föreligga skulle denna negativa följd av dagens vida lotteribegrepp bortfalla, eftersom reklamlotterier då i huvudsak inte skulle omfattas av lagens

tillämpningsområde. Enligt vad som uppgetts från de övriga nordiska länderna uppstår då problemet hur man skall bedöma lotterier där man skall ringa ett telefonsamtal eller skicka ett vykort för att delta i lotteriet. Rent faktiskt har man då betalat för att delta i lotteriet, nämligen i form av en avgift för ett telefonsamtal eller för vykort och frimärke. Däremot kommer ju betalningen normalt inte anordnaren till godo utan telebolaget eller postverket. I likhet med vad som angivits från norsk sida torde i dessa fall kravet på insats inte vara uppfyllt och verksamheten således inte vara att betrakta som lotteri. Om man betalar en extra avgift för telefonsamtalet som tillkommer anordnaren, bör dock kravet på insats anses vara uppfyllt och verksamheten att betrakta som lotteri.

Av det anförda torde man kunna dra den slutsatsen att införandet av ett krav på insats inte medför några större tolkningsproblem. Däremot finns det enligt utredningen en påtaglig risk för att en sådan begränsning av lotteribegreppet skulle leda till en kraftig ökning av antalet reklamlotterier, vilket i sin tur skulle minska andra lotteriers attraktionskraft på marknaden.

Detta framstår inte som någon önskvärd utveckling med hänsyn främst till statsmakternas strävan att stärka föreningslivets ställning på lotteriområdet. Enligt direktiven är utredningen också förhindrad att lägga fram förslag som rubbar den nuvarande fördelningen av lotterimarknaden. Utredningen finner mot denna bakgrund inte anledning att föreslå att det skall bli tillåtet att anordna ”lotterier” som inte förutsätter någon insats.

I sammanhanget kan det finnas anledning att ställa sig frågan om lotterilagen även i fortsättningen bör vara den lagstiftning som skall reglera reklamlotterier. Ett alternativ är att i stället reglera denna verksamhet i marknadsföringslagen, där konsumentskyddet också är starkt framträdande. Frågan har, som ovan nämnts, behandlats i samband med lagstiftning på det området och departementschefen uttalade följande i prop. 1970:57 s. 73-74 med förslag till 1970 års marknadsföringslag:

Vad härefter angår lotterier, pristävlingar och gåvoutdelningar instämmer jag med utredningen i att det inte finns anledning att uppmjuka regeln att tillstånd krävs för anordnande av lotteri för allmänheten i säljfrämjande syfte. Det är inte heller motiverat att ändra den praxis som innebär att tillstånd till sådana lotterier i princip inte lämnas. Jag vill vidare understryka...att pristävlingar och gåvoutdelningar ofta torde vara utformade på ett sådant sätt att de i själva verket är att betrakta som lotterier i lotteriförordningens mening. Detta är givetvis inte tillfredsställande och konsumentombudsmannen bör i sin verksamhet ha uppmärksamheten riktad härpå samt verka för att detta slags överträdelser av lotteriförordningen blir beivrade.

Frågan synes inte ha behandlats närmare vid införandet av den nya marknadsföringslagen som trädde i kraft den 1 januari 1996 (SFS 1995:450, prop. 1994/95:123).

Reklamlotterier har givetvis ett naturligt och nära samband med marknadsföring i allmänhet. Det förbud som i dag gäller för sådana lotterier torde emellertid inte i första hand betingas av skäl som har med marknadsföring att göra utan av hänsyn till konkurrensen på lotteriområdet. Reklamlotterier bör därför fortfarande regleras i lotterilagen.

Slump och verksamhetens allmänna karaktär

Slumpmomentet får vid sidan av vinstchansen anses vara den viktigaste omständigheten när det gäller att avgöra om en viss verksamhet är att betrakta som lotteri eller inte. Det kan därför förefalla något märkligt att slumpmomentet inte framhävs tydligare i den nuvarande definitionen av lotteribegreppet. Ett skäl härtill är de svårigheter som finns att bestämma den grad av slump som bör gälla för att en verksamhet skall betraktas som lotteri. Ett annat skäl är att lagstiftaren önskat att lotterilagens tillämpningsområde skall omfatta även vissa företeelser där slumpen inte har en avgörande betydelse och låtit detta påverka utformningen av själva definitionen. Som har framgått av den föregående redogörelsen har lagstiftaren brottats med dessa svårigheter i vart fall sedan tillkomsten av 1939 års lotteriförordning. Före tillkomsten av sistnämnda förordning torde enligt praxis ha gällt att verksamheter där skicklighetsmomentet var större än slumpmomentet inte betraktades som lotterier, jfr SOU 1938:17 s. 45 f.f., anmärkt ovan. I nämnda betänkande framhölls framför allt svårigheten att avgöra slumpens betydelse vid gissningstävlingar. En sådan tävling kunde, framhölls det, ibland lämna utrymme för sakkunskap och erfarenhet i betydande grad och att objektivt fastslå, huruvida skickligheten var utslagsgivande torde vara nästan omöjligt. Även i fråga om vad som i betänkandet kallades mekaniska anordningar (tivolispel) förekom gränsdragningsproblem. Det påpekades bl.a. att man för att vara säker på anordningens karaktär i vissa fall behövde göra fortlöpande kontroller.

Förslagen i 1938 års betänkande ledde som tidigare nämnts fram till en definition av lotteri som föreskrev bl.a. att verksamheten (anordningen) skulle vara ”helt eller delvis” beroende av slumpen. Man gav således inte genom slumprekvisitet uttryck för en övervikts- eller huvudsaklighetsprincip i fråga om relationen slump/skicklighet. Enligt definitionen var det tillräckligt att anordningen ”delvis”, dvs. till någon

del, var beroende av slumpen. Samtidigt förutsattes det emellertid att anordningen var jämförlig med lottning, gissning eller vadhållning. Härigenom åstadkoms en ganska tydlig gräns mot annan verksamhet där vinstmöjligheterna otvivelaktigt till viss del är beroende av slumpen, t.ex. idrottstävlingar o.d. Marknads- och tivolinöjen, såsom mekaniska spelapparater, ringkastningsanordningar och skjutbanor, skulle betraktas som lotteri oavsett slumppåverkan.

Definitionen av lotteri behölls i allt väsentligt oförändrad i 1982 års lotterilag. Det kan för den fortsatta framställningen dock vara av intresse att påpeka att man behöll uppräkningen av ”lottning, gissning, vadhållning” men bytte ut ”eller jämförlig av slumpen helt eller delvis beroende anordning” mot ”eller liknande förfarande”. Däremot gjordes ganska omfattande ändringar av definitionen i samband med införandet av 1994 års lag, även om det i förarbetena angavs att definitionen i sak motsvarade den tidigare definitionen (prop. 1993/94:182 s. 52). Lagändringarna innebar i huvudsak dels att uppräkningen av de förfaranden som skulle hänföras till lotteri – i tidigare lag som nämnts lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfarande – utvidgades med en punkt omfattande vissa angivna spel (bingospel, automatspel m.fl.), dels att slumprekvisitet slopades i den egentliga definitionen. Samtidigt infördes en kompletterande bestämmelse om att, vid bedömningen av om en verksamhet är ett lotteri, hänsyn skall tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte endast till den större eller mindre grad av slump som finns i det enskilda fallet.

De nu behandlade ändringarna synes inte ha föregåtts av några mer ingående analyser. Den nya punkten med uppräkning av vissa spel, vilken tillkom vid beredningen i departementet, kommenterades inte i propositionen. Förslagen om slopandet av slumprekvisitet och införandet av den kompletterande bestämmelsen om verksamhetens allmänna karaktär fanns med redan i det betänkande som låg till grund för 1994 års lag (SOU 1992:130) och kommenterades där med att det av pedagogiska skäl var viktigt att på ett annat sätt än tidigare betona att slumpen inte är avgörande för om det skall föreligga ett lotteri. Det påpekades att den kompletterande bestämmelsen anslöt till ett motivuttalande till 1939 års förordning (prop. 1939:76 s. 11). I prop. 1993/94:182 (s. 53) framhölls i sammanhanget bl.a. att det kan vara fråga om ett lotteri även om vinstmöjligheterna inte till någon del beror på slumpen. Uttalandet skall ses mot bakgrund av att den uppräkning av förfaranden som var att hänföra till lotteri och som ingick i definitionen omfattade även t.ex. marknads- och tivolinöjen och kedjebrevsspel, beträffande vilka det står klart att vinstmöjligheterna inte alltid är beroende på slumpen.

Genom lagstiftning år 1996 gjordes den senaste ändringen av lotteribegreppet. Ändringen innebär att uppräkningen av lotterikategorier inte längre är uttömmande utan endast exemplifierande. Ändringen motiverades främst med hänsyn till att det mot bakgrund av den tekniska utvecklingen fanns risk för att alla aktiviteter som annars skulle kunna betecknas som lotteri inte kommer att omfattas av lagen. Med hänsyn till de problem som är förknippade med okontrollerat spel ansågs det angeläget att lagen omfattade ett så stort område av spelverksamheten som möjligt (prop. 1996/97:7 s.14).

Av den föregående redogörelsen har framgått att bestämningen av vad som är lotteri genomgått ganska stora förändringar under årens lopp. Från början (1939 års förordning) var lotteridefinitionen uppbyggd kring de omständigheter som enligt vanligt språkbruk kännetecknar lotteri, nämligen att deltagarna kan få vinster och att dessa fördelas slumpmässigt. Det sistnämnda kriteriet kom som nyss påpekats till uttryck dels genom en uppräkning av vissa företeelser som i och för sig förutsätter att ett visst mått av slump föreligger, nämligen lottning, gissning och vadhållning, dels ett krav på att jämförliga anordningar skall vara helt eller delvis beroende på slumpen. Sådana företeelser som skulle hänföras till lotteri trots att de helt kunde sakna slumpmoment, dvs. marknads- och tivolinöjen, reglerades särskilt. Den nuvarande regleringen av lotteribegreppet behandlar däremot allt som skall hänföras till lotteri i ett sammanhang, dels genom en mycket vid definition, dels genom en exemplifierande uppräkning som innehåller såväl typiska lotterier som annat (t.ex. marknads- och tivolinöjen), dels genom en anvisning om att verksamhetens allmänna karaktär skall beaktas. Det innebär att det kanske mest typiska kännetecknet för lotteri – slumpmomentet – inte finns med i själva definitionen. Det medför i sin tur att föreskriften om att man skall ta hänsyn till verksamhetens allmänna karaktär och inte endast till graden av slump hänger i luften. Definitionen anger f.n. inte något om slump och det saknas därmed anvisningar om vad som avses med verksamhetens allmänna karaktär när det gäller lotterier. Den allmänna karaktären hos ett lotteri kännetecknas ju bl.a. av den slumpmässiga fördelningen av vinsterna.

Slutsatsen av det anförda är att den nuvarande definitionen av lotteri inte är tillfredsställande. En anledning till detta är uppenbarligen att man med definitionen försökt fånga in inte bara vad som i allmänt språkbruk hänförs till lotterier utan även andra företeelser som typiskt sett inte är lotterier men som lagen skall tillämpas på. En första åtgärd för att åstadkomma en tydligare definition bör därför bli att inte låta själva definitionen omfatta dessa andra företeelser, dvs. i huvudsak företeelser som saknar slumpmoment, utan i stället ange dessa särskilt.

Härigenom öppnas möjligheten att låta slumpmomentet ingå i den allmänna definitionen.

Det skulle innebära att regleringen i dessa avseenden i princip skulle utformas efter förebild av regleringen i 1939 års lotteriförordning och 1982 års lotterilag. I den sistnämnda författningen var definitionen i aktuell del uttryckt enligt följande ”…vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på slumpen till följd av lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfarande.” Frågan är då om detta är en beskrivning som på ett korrekt och tillräckligt tydligt sätt avgränsar lotteriområdet. Vad som kan ifrågasättas är bl.a. om det finns anledning att komplettera beskrivningen med dels den uppräkning av spel, dels den anvisning om hänsyn till verksamhetens allmänna karaktär som båda finns i nuvarande reglering.

Vad först gäller uppräkningen av spel kan konstateras att denna tillkom i samband med införandet av nuvarande lag. Det torde emellertid vara klart att de uppräknade spelen omfattades också av definitionen i 1982 års lag i den mån spelens vinstmöjligheter var beroende av slumpen. Bland de uppräknade spelen finns automatspel, kortspel och kedjebrevsspel. När det gäller automatspel och kortspel är slumpen inte alltid utslagsgivande och beträffande kedjebrevsspel torde slumpen knappast ha någon betydelse alls för vinstmöjligheterna. Automatspel och kedjebrevsspel skall enligt lagstiftarens mening uppenbarligen omfattas av lotterilagstiftningen oavsett slumppåverkan. Det betyder att dessa spel får regleras särskilt om man inför en lotteridefinition som bygger på att ett slumpmoment skall föreligga. Kortspel – t.ex. bridge – kan som antytts anordnas så att slumpen har ingen eller ringa betydelse för vinstmöjligheterna. Om kortspel anordnas på det sättet torde spelet inte böra omfattas av lotterilagen. Någon särreglering av kortspel torde då inte behövas. Det bör påpekas att lagrådet i samband med införandet av 1994 års lag, ifrågasatte om den i förhållande till då gällande rätt föreslagna avvikelsen, nämligen att orden ”helt eller delvis beror på slumpen” inte längre fanns med i definitionen, var välbetänkt med tanke på att bl.a. kortspel nämndes i uppräkningen av spel (prop. 1993/94:182 s. 151).

I fråga om övriga spel i uppräkningen – bingospel, roulettspel och tärningsspel – torde det stå klart att slumpen är utslagsgivande. Inte heller för dessa spel behövs därför någon särreglering.

Det anförda innebär i klartext att den ändring av definitionen som gjordes i samband med införandet av 1994 års lag skapade mer problem än den löste. Som nämnts får flertalet av de spel som räknades upp särskilt i 1994 års definition ansetts ha omfattats även av definitionen i 1982 års lag, dvs. av uttrycket ”lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfarande”. Genom att det sistnämnda uttrycket

behölls i 1994 års definition samtidigt som definitionen kompletterades med de angivna spelen åstadkom man tydligen en dubbeltäckning av vissa spel. Det finns emellertid också en risk att man åtminstone på sikt ger det citerade uttrycket ”liknande förfarande” en så begränsad innebörd att det passar in vid sidan av den särskilda uppräkningen av spel, med följd att hela definitionen kan få en för begränsad innebörd.

Nästa fråga är då hur slumpmomentet bör uttryckas och om det är lämpligt att ha kvar nuvarande anvisning om att hänsyn skall tas till verksamhetens allmänna karaktär. Som har framgått av den tidigare redogörelsen torde rättsläget före 1939 års lotteriförordning ha inneburit att som lotteri räknades verksamheter där slumpen övervägde andra faktorer såsom skicklighet, arbetsprestation o.d. Även om lagstiftningen genomgått omfattande ändringar sedan dess och lagstiftaren både i lagtext och förarbetsuttalanden tonat ned betydelsen av slumpen vid bedömningen av om en verksamhet utgör lotteri eller ej, torde slumpen ändå vara den mest betydande faktorn i sammanhanget och dessutom normalt vara utslagsgivande för det fall slumpmomentet är övervägande. Verksamhetens allmänna karaktär skulle då i regel bara få betydelse när faktorer vid sidan om slumpen väger tyngst (jfr SOU 1938:17 s. 46).

För att rätt kunna bedöma hur regleringen bör utformas är det av intresse att beröra några av de uttalanden som gjorts under årens lopp i samband med lagstiftningsingripanden och som tagit sikte på gränsdragningsproblem. I det föregående har redan berörts problemen i samband med gissningstävlingar och vissa mekaniska anordningar (tivolispel). När frågan behandlades i utredningssammanhang (SOU 1938:17) anfördes att gissningstävlingar och tivolispel skulle hänföras till lotteri även om företagna prov skulle visa att skickligheten var avgörande. Tidningstävlingar av typen ordgåtor o.d. borde enligt utredningen också anses som lotterier oavsett vilka krav de ställer på deltagarnas skicklighet. Utredningen anförde vidare (a.a. s. 48):

Å andra sidan torde av den föreslagna exemplifieringen ”lottning, gissning, vadhållning eller jämförlig” anordning framgå, att t.ex. en idrottstävling, oaktat givetvis även där ett slumpmoment spelade in, icke omfattades av stadgandet. Detsamma gällde naturligtvis tävlingar av konstnärlig eller litterär beskaffenhet, tävlingar beroende på yrkesskicklighet eller särskild utbildning och andra dylika tävlingar. Även om vid sådan tävling två eller flera deltagare skulle befinnas lika vinstberättigade och resultatet därför skulle slutligt avgöras genom lottning dem emellan, torde lotteribestämmelserna här icke vara att anse såsom tillämpliga.

I prop. 1993/94:182 anfördes bl.a. (s. 53):

Som nämnts tidigare är slumpen inte avgörande för bedömningen om det är ett lotteri. Det kan vara fråga om ett lotteri även om vinstmöjligheterna inte till någon del beror på slumpen. Hänsyn skall även tas till verksamhetens

allmänna karaktär. Idag är uppfinningsrikedomen stor när det gäller att hitta på nya former av tävlingar och spel som vid en närmare granskning visar sig vara ett lotteri. Om pristagare, efter det att deltagarna fått besvara ett antal frågor, utses genom lottning är det fråga om lotteri. Ytterligare exempel på lotteri är att vinnaren utses genom det först öppnade rätta svaret eller att vinnare blir den som hinner svara först.

Av de anförda exemplen framgår att de gränsdragningsproblem som lagstiftaren särskilt uppmärksammat är de som uppkommer i samband med olika former av ”tävlingar”. Sådana tävlingar innehåller ofta flera typer av utslagsmetod. Det kan t.ex. vara så att alla som vill får vara med i själva tävlingen – det kan t.ex. gälla att besvara frågor i en tidning – och vinnaren utses bland de rätta svaren genom lottning. Som har framgått av förarbetsuttalandena är detta ett typfall på en tävling som skall betraktas som ett lotteri och detta oavsett svårighetsgraden på frågorna. Det står också klart att slumpmomentet i dessa fall normalt är den helt dominerande utslagsfaktorn. Det är mot den bakgrunden också tydligt att den särskilda regeln om hänsyn till verksamhetens allmänna karaktär kan få viss betydelse. Är det i det enskilda fallet osedvanligt svåra frågor – det kanske inte ens behövs någon lottning för att utse vinnare – kan tävlingen ändå komma att betraktas som lotteri med hänsyn till verksamhetens allmänna karaktär. Tanken med den ifrågavarande regeln är ju att man vid prövning av det enskilda fallet inte alltid skall behöva bedöma huruvida slump eller skicklighet har varit avgörande utan kunna anlägga ett mer schablonartat betraktelsesätt och bedöma om verksamheten typiskt sett uppfyller förutsättningarna för lotteri.

Situationen kan te sig annorlunda om det t.ex. krävs någon form av inträdesprov för att få vara med i tävlingen och denna sedan avgörs enbart på grundval av deltagarnas prestationer. Det kan t.ex. gälla en frågetävling i TV där den inledande gallringen görs med hjälp av kunskapsprov – personliga egenskaper såsom uppträdande, charm o.d. tillmäts kanske också betydelse – och där kunskapsfrågor fäller det slutliga avgörandet. Gränsdragningsproblem kan naturligtvis uppkomma även i den här typen av tävlingar. Frågorna kan t.ex. vara ganska lätta att besvara och de tävlande kan nära nog vara garanterade åtminstone viss minsta vinst. Det kan också vara så att slumpmoment har lagts in som en del av tävlingen. I sådana fall synes den särskilda regeln om verksamhetens allmänna karaktär få ganska liten betydelse. En tävling av detta slag är i regel utformad på ett sätt som är speciellt för just den tävlingen. Det kan därför vara svårt att finna någon allmän karaktär utan frågan om verksamheten utgör lotteri får avgöras efter en helhetsbedömning av det enskilda fallet. Vid denna bedömning torde det utslagsgivande i regel få bli vad som är det huvudsakliga inslaget i

tävlingen, slumpen å ena sidan eller skicklighet/prestation å den andra sidan. Därvid torde dock särskild tyngd få fästas vid det moment som fäller det slutliga avgörandet i fråga om vinstmöjligheterna. Här bortses från att det i vissa fall där det förekommer en blandning av slump och prestation torde kunna bli aktuellt att anse att verksamheten består av två skilda delar, dvs. dels ett lotteri, dels en tävling.

Av det anförda bör man enligt utredningen dra den slutsatsen att den särskilda regeln om hänsyn till verksamhetens allmänna karaktär bör finnas kvar. Vidare kan konstateras att det då knappast går att i definitionen ge uttryck för att vinstmöjligheterna ”avgörs av” eller ”huvudsakligen beror på” slumpen. I stället bör definitionen i likhet med vad som gällde enligt 1982 års lag bygga på att vinstmöjligheterna ”helt eller delvis beror på” slumpen till följd av vissa förfaranden, nämligen ”lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfaranden”. Uttrycket ”liknande förfaranden” bör dock bytas ut mot ”därmed jämförliga förfaranden” med hänsyn till att det, som tidigare nämnts, kan hävdas att det förstnämnda uttrycket i gällande lag har fått en mycket begränsad innebörd.

Den nya definitionen bör tas in i 1 §.

5. EG-rätten

Utredningens förslag: Några ändringar av lotterilagen med hänsyn till EG-rätten föreslås inte. Inslagen av monopol i det svenska lotterisystemet är enligt utredningen förenliga med EG-rätten.

Detsamma gäller de särskilda rättigheter som tillerkänts svenska ideella föreningar. Även förbudet att främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri anses stå i överensstämmelse med EG-rätten

5.1. Bakgrund

Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (EU) den 1 januari 1995 har medfört att EG-rätten (gemenskapsrätten) gäller i Sverige.

När det gäller lotterier och spel förekommer inte någon särskild reglering inom EG-rätten. Det finns således varken förordningar eller direktiv som tar sikte på dessa verksamheter. De allmänna reglerna i EG-fördraget (Romfördraget) gäller dock. Här bör nämnas att samtliga bestämmelser i EG-fördraget har numrerats om fr.o.m. den 1 maj 1999. I det följande kommer de gamla artikelnumren att anges inom parentes.

De regler i EG-fördraget som här är av betydelse är bl.a. reglerna om fri rörlighet för personer och tjänster. Det gäller närmare bestämt artiklarna om etableringsrätt, främst artiklarna 43 (f.d. 52) och 46 (f.d. 56), och om tjänster, främst artiklarna 49 (f.d. 59) och 55 (f.d. 66). Artiklarna innebär i princip att det inte skall finnas några inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig eller tillhandahålla tjänster på en annan medlemsstats territorium. Av betydelse är vidare reglerna om förbud mot snedvriden konkurrens (inbördes avtal och missbruk av dominerande ställning) i artiklarna 81 (f.d. 85) och 82 (f.d. 86). Med hänsyn till uppbyggnaden av den svenska spelmarknaden är de regler som tar sikte på statliga monopol och liknande av särskilt intresse. Det gäller bl.a. artikel 31 (f.d. 37), som handlar om statliga handelsmonopol och artikel 86 (f.d. 90), som handlar om offentliga företag och företag som medlemsstaterna beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter. Artiklarna föreskriver i princip att en

anpassning av monopolen skall ske så att deras verksamhet bedrivs i enlighet med fördragets regler. I detta sammanhang bör slutligen pekas på artikel 295 (f.d. 222) som anger att fördraget inte i något hänseende skall ingripa i medlemsstaternas egendomsordning. Utredningen återkommer till den närmare innebörden av artiklarna i det följande och lämnar då också en närmare redogörelse för övrig EG-rätt av intresse. Som bakgrund till den redogörelsen kan det vara lämpligt att först kort beröra de svenska regler på lotteriområdet som kan komma i konflikt med EG-rätten.

En grundläggande princip i den svenska lotterilagstiftningen har sedan länge varit att privata vinstintressen inte skall få styra lotterimarknaden utan att denna skall förbehållas det allmänna eller allmännyttiga ändamål. Lotterimarknaden är i enlighet härmed f.n. uppdelad på tre huvudaktörer, nämligen det statliga spelbolaget AB Svenska Spel, det av staten och hästsportsorganisationerna samägda AB Trav och Galopp (ATG) samt ideella föreningar med syfte att främja allmännyttigt ändamål inom landet. Privata vinstintressen är tillåtna endast i mycket begränsad omfattning. Så är fallet i fråga om visst automatspel, restaurangkasinon – dvs. roulettspel, tärningsspel och kortspel – samt marknads- och tivolinöjen.

Spel- och lotteriverksamheten är således i huvudsak förbehållen staten och folkrörelserna. Det är i praktiken till stor del fråga om en monopolsituation. När det gäller AB Svenska Spel och ATG har situationen lagstiftningsmässigt endast till liten del sin grund i särskilda regler som tillerkänner bolagen särskilda eller exklusiva rättigheter. Bolagen har i stället fått dessa rättigheter genom beslut av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen. Enligt lagrummet får regeringen meddela särskilt tillstånd att anordna lotteri i andra fall och i annan ordning än som anges i lagen. Merparten av AB Svenska Spels spelrättigheter – t.ex. tips och lotto – och samtliga ATG:s spelrättigheter grundar sig på tillstånd enligt 45 §. Förutsättningarna för folkrörelserna att anordna spel framgår däremot direkt av lagen (bl.a. 15–24 §§). Bestämmelserna innebär i princip att endast ideella föreningar som har till syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet och som uppfyller vissa andra krav får anordna vissa typer av lotterier, bl.a. s.k. egentliga lotterier och bingo.

Den svenska lotterilagen gör i vissa paragrafer åtskillnad mellan svenska och utländska subjekt. Det gäller i första hand 15, 27 och 38 §§. Men även i 17, 19 och 22 §§ görs sådan åtskillnad genom att paragraferna hänvisar till subjekt som avses i 15 §.

I 15 § stadgas att tillstånd att anordna ett egentligt lotteri får lämnas till en svensk juridisk person som är en ideell förening, under vissa närmare angivna förutsättningar, bl.a. att föreningen har till huvud-

sakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet. Vidare stadgas – såvitt här är av intresse – att tillstånd också får lämnas till en annan juridisk person än en ideell förening eller en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet, om det finns särskilda skäl för det.

I 27 § föreskrivs bl.a. att tillstånd att anordna spel på värdeautomater bara får lämnas till ett spelföretag som ägs av staten, dvs. i praktiken endast till ett svenskt företag.

I 38 § stadgas bl.a. att det inte är tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri. Till 38 § är, sedan den 1 januari 1999, knutet ett straffstadgande i 54 § vari anges att den som uppsåtligen bryter mot nämnda bestämmelse kan, om främjandet särskilt avser deltagande från Sverige, straffas med böter eller fängelse i högst sex månader, eller, om brottet är grovt, fängelse i högst två år.

Den fråga som utredningen har att ta ställning till är om den här beskrivna svenska ordningen är i överensstämmelse med EG-rätten. Det bör redan här påpekas att flera EU-medlemsstater har liknande statligt engagemang på lotteriområdet. EG-domstolen har nyligen prövat två fall på området som är av intresse. Det ena fallet gällde det finska automatspelsmonopolet. Det andra fallet gällde den italienska ordningen enligt vilken vadhållning är förbehållen vissa organ. Domstolen fann att varken den finska eller den italienska lagstiftningen i ämnet stred mot EG-rätten. Utredningen återkommer till detta och till EG-domstolens praxis på angränsande områden.

Närmast redogör utredningen för de relevanta artiklarna i EGfördraget.

5.2. EG-fördraget

De artiklar som är av intresse i förevarande sammanhang är i huvudsak följande.

  • Artikel 3 (f.d. 3) föreskriver bl.a. att för att uppnå de mål som anges i artikel 2 (f.d. 2) gemenskapens verksamhet skall, på de villkor och i den takt som anges i fördraget, innefatta en inre marknad som kännetecknas av att hindren för fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital avskaffas mellan medlemsstaterna.
  • Artikel 12 (f.d. 6) anger att – inom fördragets tillämpningsområde och utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestäm-

melse i fördraget – all diskriminering på grund av nationalitet skall vara förbjuden.

  • Artikel 28 (f.d. 30). Där anges principen att kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan skall vara förbjudna mellan medlemsstaterna.
  • Artikel 30 (f.d. 36). Enligt artikeln skall vissa bestämmelser i lagen, bl.a. artikel 28 (f.d. 30), inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller all
  • män säkerhet eller intresset att skydda vissa företeelser bl.a. människors hälsa. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.
  • Artikel 31 (f.d. 37) föreskriver i punkt 1 att medlemsstaterna skall säkerställa att statliga handelsmonpol anpassas på sådant sätt att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas medborgare. I punkt 2 anges att medlemsstaterna inte skall vidta några nya åtgärder som strider mot de principer som anges i punkt 1 eller som begränsar räckvidden av de artiklar som avser förbud mot tullar och kvantitativa restriktioner mellan medlemsstaterna.
  • Artiklarna 43 (f.d. 52) och 46 (f.d. 56) rör den fria etableringsrätten.

I artikel 43 anges att inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium – och att där upprätta kontor, filialer eller dotterbolag – skall förbjudas. Etableringsfriheten innefattar i princip rätten att starta och utöva verksamhet som egen företagare samt rätten att bilda och driva företag på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare. I artikel 46 föreskrivs att bestämmelserna i kapitlet inte skall hindra tillämpning av bestämmelser i lagar som föreskriver särskild behandling av utländska medborgare och som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.

  • Artikel 49 (f.d. 59) anger att inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom gemenskapen, skall förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan stat inom gemenskapen än mottagaren av tjänsten.
  • Artikel 50 (f.d. 60) definierar begreppet ”tjänster”.
  • Artikel 55 (f.d. 66) som anger att bl.a. artikel 46 (f.d. 56) skall tillämpas också i fråga om tjänster.
  • Artiklarna 81 (f.d. 85) och 82 (f.d. 86) innehåller de grundläggande reglerna om förbud mot snedvridande konkurrens. Förbuden gäller dels konkurrensbegränsande avtal (artikel 81–f.d. 85), dels missbruk

av dominerande ställning (artikel 82–f.d. 86) på den gemensamma marknaden, som kan påverka handeln mellan medlemsstaterna.

  • Artikel 86 (f.d. 90). I punkt 1 föreskrivs att medlemsstaterna beträffande offentliga företag och företag de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte skall vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i fördraget, i synnerhet artiklarna 12 (f.d. 6) samt 81-89 (f.d. 85-94; f.d. 91 är upphävd). I punkt 2 föreskrivs att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol skall vara underkastade reglerna i fördraget, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse.
  • Artikel 295 (f.d. 222) anger att fördraget inte i något hänseende skall gripa in i medlemsstaternas egendomsordning.

Som tidigare antytts är det för bedömningen av de aktuella EG-rättsliga frågorna av särskild betydelse hur man skall förstå de artiklar som behandlar statliga monopol o.d., främst artiklarna 31 (f.d. 37) och 86 (f.d. 90).

Artikel 31 (f.d. 37) gäller statliga handelsmonopol. Handeln skall gälla varor. Det innebär att tjänstemonopol inte omfattas. Eftersom lotterier i huvudsak avser tjänster och inte varor torde artikel 31 i regel inte bli tillämplig i fråga om anordnandet av lotterier. Det bör påpekas att det inte finns någon motsvarighet till artikel 31 med avseende på tjänster. Däremot gäller artikel 86 (f.d. 90) såväl varor som tjänster.

En utbredd uppfattning synes tidigare – fram till år 1991 – ha varit att beviljandet av särskilda eller exklusiva rättigheter i och för sig inte var otillåtet; vad som kunde ifrågasättas var utövandet av sådana rättigheter, inte deras existens. Stöd för denna uppfattning hämtades från bl.a. ordalydelsen av f.d. artikel 90.1 (numera artikel 86.1) som utgår från att monopol kan föreligga. I praxis ansågs uppfattningen ha kommit till uttryck bl.a. i Sacchi-målet (dom den 30 april 1974 i mål 155/73, Sacchi, REG 1974 s. 409), som gällde ett italienskt företag som hade monopol på TV-sändningar. Domstolen fann att den omständligheten att ett företag har fått monopol inte i och för sig strider mot fördragets regler om konkurrens i f.d. artikel 86 (numera artikel 82). I förhållande till andra parter måste dock monopolföretaget följa konkurrensreglerna.

En ändring i praxis anses ha inträtt i början av 1990-talet, bl.a. genom Terminal Equipment-målet som gällde ett av de monopol som alla medlemsstaters teleföretag tidigare hade i fråga om teleutrustning

såsom telefoner m.m. (dom den 19 mars 1991 i mål C-202/88, Frankrike mot Kommissionen, REG 1991 s. I-1223). Domstolen konstaterade att, även om f.d. artikel 90 (numera artikel 86) förutsätter existensen av företag med särskilda eller exklusiva rättigheter, detta inte nödvändigtvis innebär att alla sådana rättigheter är förenliga med fördraget utan är beroende av de olika regler till vilka f.d. artikel 90.1 (numera artikel 86.1) refererar. I senare mål (dom den 18 juni 1991 i mål C-260/89, ERT, REG 1991 s. I-2925; dom den 19 maj 1993 i mål C-320/91, Corbeau, REG 1993 s. I-2533; och dom den 27 april 1994 i mål C-393/92, Almelo, REG 1994 s. I-1477) har domstolen fullföljt denna linje och även funnit att ett monopol i sig kan stå i strid med fördraget.

I sammanhanget bör dock uppmärksammas det s.k. Franzén-målet angående bl.a. det svenska systembolaget (mål C-189/95, REG 1997 s. 5909). Domen i målet har av vissa författare ansetts som ett trendbrott i praxis genom att domstolen prövade monopolet endast på grundval av f.d. artikel 37 (numera 31). Man har bl.a. framhållit att domstolen inte gjorde någon prövning enligt f.d. artiklarna 30-36 (numera 28-31; f.d. artiklarna 31-33 och 35 är upphävda) eller f.d. artikel 90 (numera 86); beträffande sistnämnda artikel har påpekats att domstolen inte på vanligt sätt frågade sig om monopolet var absolut nödvändigt för att kunna fullgöra den uppgift av allmänt intresse som anförtrotts företaget. Som en slutsats har anförts att domstolen utan vidare tycks godta giltigheten av vissa monopol.

Rättsläget får således betecknas som i viss mån osäkert. I nära anslutning till fördragstexten torde rättsläget dock kunna sammanfattas enligt följande.

Beviljandet av exklusiva rättigheter (monopol) i enlighet med artikel 86.1 (f.d. 90.1) medför att ett företag kommer att inneha en sådan dominerande ställning som avses i artikel 82 (f.d. 86). Beviljandet i sig anses emellertid normalt inte strida mot fördraget. Beviljandet av ett monopol blir i regel fördragsstridigt först om det är konstruerat så att företaget inte kan undvika att bryta mot artikel 82 (f.d. 86) vid utövandet av monopolet.

Undantaget i artikel 86.2 (f.d. 90.2) – som gäller företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskalt monopol – innebär att ett monopol kan anses förenligt med fördraget även om det i enlighet med det nyss anförda strider mot artikel 86.1. och 82. Som förutsättning för undantaget gäller enligt artikeln dels att en tillämpning av fördragets regler skulle förhindra fullgörandet av de uppgifter som företaget anförtrotts, dels att handeln mellan medlemsstaterna inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse om företaget

undantas från fördragets regler. Domstolens inställning har ansetts innebära att en avvikelse från fördragets regler får ske bara om avvikelsen är nödvändig för att monopolföretaget skall klara av de uppgifter som anförtrotts detta.

Beviljandet av särskilda eller exklusiva rättigheter kan också komma i konflikt med reglerna om fri etableringsrätt, bl.a. artiklarna 43 (f.d. 52) och 46 (f.d. 56), och om fritt tillhandahållande av tjänster, bl.a. artiklarna 49 (f.d. 59) och 55 (f.d. 66). I själva verket är det i första hand dessa artiklar som har varit föremål för EG-domstolens prövning när det gäller mål på lotteriområdet. I princip torde det inte medföra någon skillnad om prövningen av särskilda eller exklusiva rättigheter enligt artikel 86 (f.d. 90) sker i kombination med å ena sidan artiklarna om fri etableringsrätt och fritt tillhandahållande av tjänster eller å andra sidan artiklarna om fri konkurrens.

5.3. EG-domstolen – lotterier

Av intresse i sammanhanget är tre mål från senare tid från EG-domstolen som gäller just lotteriområdet, nämligen Schindler-målet, Läärämålet och Zenatti-målet. Utgången i målen bekräftar i stort sett den sammanfattning av rättsläget som nyss redovisats.

Schindler-målet

I Schindler-målet (dom den 24 mars 1994 i mål C-275/92, Schindler, REG 1994 s. I-1039) ställde den nationella domstolen i Storbritannien sex frågor till EG-domstolen enligt f.d. artikel 177 (numera 234) i EGfördraget beträffande tolkningen av f.d. artiklarna 30 (numera 28), 36 (numera 30), 56 (numera 46) och 59 (numera 49) i fördraget för att få veta om den nationella lagstiftningen i Storbritannien om förbud mot tillhandahållandet av vissa lotterier var förenligt med fördraget.

Målet gällde bröderna Gerhart och Jörg Schindler som i egenskap av agenter för ett tyskt lotteriföretag (Süddeutsche Klassenlotterie) hade till uppgift att marknadsföra vissa lotterier, "Klassenlotterierna", och sälja lotter i dessa lotterier. De marknadsföringsåtgärder som det var fråga om var bl.a. att via post sända kuvert innehållande ett erbjudande att delta i lotteriet, beställningsblanketter och förtryckta svarskuvert till enskilda personer inom och utom Tyskland. Gerhart och Jörg Schindler sände dessa kuvert från Nederländerna till bl.a. Storbritannien, där det vid denna tidpunkt rådde förbud mot att anordna motsvarande (storskaliga) lotterier och mot import av lotteritjänster

från utlandet. Kuverten togs i beslag på ett postkontor i Dover, dit de anlände, på den grunden att importen av dem utgjorde ett brott mot inhemsk lagstiftning. I sin dom slog EG-domstolen fast bl.a. följande: – Lotteriverksamhet (lottery activities) är att betrakta som tjänst

(services) enligt EG-fördraget. Dessa tjänster är gränsöverskridande när de, som i det aktuella fallet, erbjuds i någon annan medlemsstat än den i vilken lotterianordnaren är etablerad (p. 24, 25 och 29). – I enlighet med ett tidigare domstolsavgörande (se dom den 25 juli

1991 i mål C-76/90, Säger, REG 1991 s. I-4221 p. 12) kan nationell lagstiftning, även om den är tillämplig utan åtskillnad, falla inom tillämpningsområdet för artikel 59 (numera 49) om den innebär förbud eller på annat sätt stör verksamheten för den som tillhandahåller tjänster och är etablerad i en annan medlemsstat där han lagenligt tillhandahåller motsvarande tjänster (p. 43). – Nationell lagstiftning som förbjuder tillhandahållandet av lotterier i

en medlemsstat utgör ett hinder mot friheten att tillhandahålla tjänster. Om en sådan förbudslagstiftning tillämpas oberoende av nationalitet på de involverade i lotteriverksamheten är den inte diskriminerande i detta hänseende (p. 45 och 48). – Vad gäller frågan i vad mån artikel 59 (numera 49) förbjuder lag-

stiftning som, trots att den inte är diskriminerande, hindrar friheten att tillhandahålla tjänster konstaterar domstolen bl.a.: Inskränkningar kan vara berättigade om de har till syfte att förhindra brott, att garantera att spelarna behandlas på ett ärligt sätt, att undvika att efterfrågan inom spelsektorn stimuleras eller att garantera att lotterier inte anordnas för att ge personlig eller kommersiell vinst utan bara för välgörande, idrottsliga eller kulturella ändamål. Det går inte att bortse från de moraliska, religiösa eller kulturella aspekterna på lotterier i de olika medlemsstaterna. Den allmänna tendensen i medlemsstaterna är att inskränka eller till och med förbjuda utövandet av spel och att förhindra det från att bli en källa för privata vinstintressen. Lotterier medför också en stor risk för brott eller bedrägeri. Lotterier utgör ett incitament för människor att spendera pengar, vilket kan få allvarliga individuella och sociala konsekvenser. En ytterligare omständighet som inte är utan betydelse, även om den inte i och för sig kan anses utgöra en omständighet som berättigar till inskränkning, är att lotterier också kan innebära ett märkbart tillskott till finansiering av välgörande eller allmännyttiga ändamål ( p. 57, 58 och 60). – De nu uppräknade faktorerna rättfärdigar nationella myndigheter

att ha en tillräcklig grad av spelrum att bestämma vad som

erfordras för att skydda spelarna och – mer allmänt, sett i ljuset av de särskilda sociala och kulturella särdragen i varje medlemsstat – bibehålla ordning i samhället med avseende på de sätt på vilka lotterier anordnas, storleken på insatserna och tilldelning av vinster. Under dessa förhållanden är det varje medlemsstat som har att fastställa inte bara om det är nödvändigt att inskränka lotteriverksamheter utan även om lotterier bör förbjudas, under förutsättning att dessa restriktioner inte är diskriminerande i sig (p. 61).

Domstolens slutsats i Schindler-målet gavs i form av svar på de tre frågor som den engelska domstolen ställt. Dessa svar blev följande:

1. Införseln av lotteriannonser och lotter till en medlemsstat med avsikt att de boende där skall delta i ett lotteri som anordnas i en annan medlemsstat är att betrakta som tjänster i enlighet med vad som avses i artikel 60 (numera 50) i EG-fördraget och faller därmed inom tillämpningsområdet för artikel 59 (numera 49) i fördraget.

2. Nationell lagstiftning som i likhet med den engelska lagstiftningen beträffande lotterier förbjuder, med specifika undantag, inrättandet av lotterier i en medlemsstat utgör ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster.

3. EG-fördragets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster hindrar inte lagstiftning som den engelska lotterilagstiftningen, med hänsyn till de överväganden av socialpolitisk karaktär (social policy) och för att förebygga bedrägerier som motiverar denna lagstiftning. Det är viktigt att komma ihåg att dåvarande lagstiftning i Storbritannien, som ovan nämnts, i princip förbjöd alla storskaliga lotterier; det fanns en viss möjlighet att anordna lotterier av mindre omfattning. Eftersom förbudet gällde både inhemska och utländska lotterier ställdes frågan om inhemska monopol och diskriminering i detta hänseende inte direkt på sin spets. Den frågan uppkom däremot i det s.k. Läärä-målet.

Läärä-målet

Läärä-målet (dom den 21 september 1999 i mål C-124/97, Läärä, REG 1999 s. I-0000) gällde det finska statliga monopolet för spelautomater. Domen innebär att fördragets bestämmelser om friheten att tillhandahålla tjänster inte utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den finska lagstiftningen, enligt vilken en enda offentligrättslig förening, med beaktande av de allmännyttiga ändamål som den grundas på, har ensamrätt att till begagnande hålla penningautomater.

Bakgrunden till målet är följande. Det engelska bolaget CMS ingick år 1996 ett avtal med det finska bolaget TAS och anförtrodde därvid

detta bolag den exklusiva rättigheten att i Finland installera och driva spelautomater tillverkade av CMS, vilka ger vinster på mindre belopp. Enligt avtalet förblir CMS ägare till apparaterna och TAS erhåller som vederlag en provision i proportion till avkastningen från de installerade apparaterna.

Läärä som är styrelseordförande i TAS har i ett brottmål dömts till böter för att ha överträtt den finska lagstiftningen om hasardspel. I den finska lagstiftningen om hasardspel föreskrivs nämligen, i syfte att begränsa vinsten för den som utnyttjar lidelsen för spel, att enbart ett offentligrättsligt organ får bedriva lotteriverksamhet, vadhållning, kasinoverksamhet eller hålla spelautomater. Det krävs dessutom att ett administrativt tillstånd har utfärdats till detta organ. Innehavaren av tillståndet är vidare skyldig att anskaffa medel för välgörande ändamål.

Det offentligrättsliga organ som i Finland har beviljats tillstånd Penningautomatföreningen (PAF), är en sammanslutning av 96 organisationer verksamma inom området för hälsovård och social verksamhet. Detta organ har även rätt att tillverka och försälja spelautomater och förströelseanordningar och är innehavare av tillståndet till driften av kasinot i Helsingfors.

Under förfarandet vid den finska hovrätten gjorde Läärä gällande att den finska lagstiftningen stred mot de gemenskapsrättsliga reglerna om fri rörlighet för varor och tjänster. I synnerhet utgjorde beviljandet av en exklusiv rättighet till ett offentligrättsligt organ en oproportionerlig åtgärd i förhållande till syftet att bekämpa lidelsen för hasardspel och faran för skattebedrägeri.

Generaladvokaten föreslog i sitt yttrande att domstolen skulle förklara att det finska systemet för spelautomater stred mot gemenskapsreglerna om fri rörlighet för varor och friheten att tillhandahålla tjänster. Han ansåg att det nuvarande statliga monopolet borde ersättas med ett system med tillstånd utan ensamrätt som alla privata näringsidkare inom gemenskapen hade tillgång till. Detta system skulle omfattas av sträng statlig kontroll, såväl avseende utfärdandet som utövandet. Av yttrandet framgår vidare bl.a. följande.

Eftersom monopolet enligt generaladvokaten inte i sig är oförenligt med fördraget, går han snarare in på om detta är organiserat eller bedrivs i strid med gemenskapsreglerna om den fria rörligheten för varor och friheten att tillhandahålla tjänster.

Enligt generaladvokaten kan det inte uteslutas att reglerna om fri rörlighet för varor är tillämpliga, eftersom spelautomater utgör de redskap som möjliggör tillhandahållandet av denna tjänst.

I synnerhet innebär den omständigheten att PAF har ett monopol på tjänsten att denna förening är den enda möjliga köparen av de nödvändiga redskapen (spelautomaterna) i Finland. Eftersom det inte finns

någon lagstadgad skyldighet till detta, saknas garanti för att föreningen även köper apparater som lagligen har tillverkats i andra medlemsstater. Således utgör PAF i praktiken ett monopol även inom marknaden för tillverkning och försäljning av spelautomater i Finland. Av detta följer att en diskriminering till skada för spelautomater tillverkade i andra medlemsstater är en faktisk och oundviklig följd av den finska lagstiftningen, till fördel för de finska produkterna.

Vad beträffar friheten att tillhandahålla tjänster utgår generaladvokaten från antagandet att PAF:s verksamhet (att installera och driva spelautomater, att förmå spelarna att delta i spelet och att inge dem hopp om vinst) innebär att tillhandahålla tjänster.

Generaladvokaten erinrar om att enligt domstolens rättspraxis är en sådan bestämmelse som den finska, enligt vilken exklusiva rättigheter beviljas ett inhemskt företag som har monopol och således utesluter alla andra tjänsteleverantörer, även finska, en inskränkning som är tillämplig utan åtskillnad. Generaladvokaten ställer därför frågan om inskränkningarna i den fria rörligheten för varor eller tjänster kan vara befogade.

Generaladvokaten utesluter för det första dels att fallet i fråga ingår bland de undantag som uttryckligen föreskrivs i fördraget avseende fri rörlighet för varor, dels att spelet på spelautomater utgör en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.

Om domstolen skulle finna att den bestämmelse som inskränker den fria rörligheten för tjänster inte är diskriminerande, eftersom den tillämpas utan åtskillnad på samtliga näringsidkare – finska eller från övriga medlemsstater – förutom PAF, undersöker generaladvokaten för det andra huruvida denna bestämmelse kan rättfärdigas på grundval av tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset (som inte redan tillvaratas av gällande bestämmelser i den utländske tjänsteleverantörens ursprungsstat) och om begränsningen av den fria rörligheten är nödvändig och proportionell.

Han konstaterar därvid att de finska myndigheterna starkt betonar att bestämmelserna i fråga har utformats för att hindra lönsamma verksamheter som utnyttjar lidelsen för spel och att avkastningen från dessa tjänster till stor del avsätts till social eller välgörande verksamhet. Dessa skäl utgör i sig emellertid – enligt domstolens rättspraxis – inte tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset. De utgör nämligen enbart ekonomiska syften (i synnerhet den omständigheten att statsbudgeten befrias från vissa utgifter på grund av social verksamhet som i princip åligger staten). Generaladvokaten erinrar för övrigt om att medlemsstaterna enligt domstolens rättspraxis har befogenhet att efter eget skön bedöma vilka krav av allmänintresse som förtjänar att tillvaratas. I det konkreta fallet innebär installationen och driften av spel-

automater nämligen en risk för infiltration av organiserad brottslighet eller penningtvätt. Mer allmänt utgör hasardspel en omfördelning av enskildas tillgångar till socialt improduktiv verksamhet och den enskilde som spelar på spelautomater befinner sig med nödvändighet i en svag avtalsställning i förhållande till den som tillhandahåller tjänsten.

Det gäller därefter enligt generaladvokaten att bedöma om de bestämmelser som Finland har antagit är lämpliga i det konkreta fallet (det vill säga nödvändiga och proportionerliga) för de syften av allmänintresse som eftersträvas.

Med hänsyn till att det saknas lagstadgade gränser för det högsta antal apparater som får installeras och de konkreta former i vilka PAF utövar och organiserar sitt monopol (marknadsföringskampanjer för spelet, rättighetsinnehavarnas intresse av en ökning av spelvolymen, på grundval av vilken deras vederlag beräknas, den bristande kontrollen av ungdomars spel), påpekar generaladvokaten att detta står i strid med målet att undvika att lidelsen för spel blir föremål för privat företagsverksamhet. Det är dock uppenbart att det är nödvändigt att ha ett monopol med tanke på syftet att skydda spelarna från risken att verksamheten med spelautomater bedrivs i brottsliga syften (förutsatt att det nämnda skyddet inte redan säkerställs genom bestämmelserna i det land där den utländske tjänsteleverantören är etablerad).

Eftersom det är fråga om ett selektivt förbud (det är tillåtet att tillhandahålla tjänsten men den får endast tillhandahållas av en inhemsk näringsidkare) måste det dessutom göras en mycket sträng bedömning av bestämmelsens proportionerlighet i förhållande till de tvingande skälen av allmänintresse.

Generaladvokaten anser att detta krav inte iakttas inom det nuvarande finska systemet. De undersökningar och kontroller som är nödvändiga för att tillvarata nämnda tvingande hänsyn kan nämligen utföras även inom ett system med tillstånd som inte är exklusiva, där även privata företag har tillträde. De undersökningar och kontroller som i dag föreskrivs för dem som driver de företag där spelautomater är installerade kan utsträckas till att omfatta även privata företag (vilket faktiskt redan är fallet i andra rättsordningar, nämligen den nederländska, den tyska och den portugisiska). På så sätt skulle friheten att tillhandahålla tjänster utsättas för en mindre allvarlig begränsning, även om medlemsstaten behåller befogenhet att efter eget skön besluta om användningen av avkastningen till finansiering av verksamhet av allmänintresse.

Domstolen delar i sin dom inte generaladvokatens uppfattning att det finska monopolet strider mot EG-rätten. Domstolens slutsats är sålunda att fördragets bestämmelser om friheten att tillhandahålla

tjänster inte utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den finska lagstiftningen, enligt vilken en enda offentligrättslig förening har ensamrätt att till begagnande hålla penningautomater, med beaktande av de allmännyttiga ändamål som den grundas på. I det följande återges de punkter i domstolens dom som bedöms vara de väsentligaste i förevarande sammanhang.

  • Domstolen betonar i punkt 60 i domen i målet Schindler att de moraliska, religiösa eller kulturella betänkligheter som finns i samtliga medlemsstater när det gäller lotterier, liksom andra typer av spel om pengar, skall beaktas. De nationella lagstiftningarna tenderar allmänt att begränsa och t.o.m. att förbjuda spel om pengar och att förhindra att de blir en inkomstkälla för enskilda. Domstolen anför även att lotterier, mot bakgrund av de betydande belopp som kan inkasseras och de vinster spelarna kan erhålla, framför allt i lotterier som anordnas i stor skala, innebär höga risker för brott och bedrägerier. Lotterierna utgör dessutom ett incitament till utgifter som kan få skadliga konsekvenser för enskilda och för samhället. Slutligen är det inte utan betydelse, trots att det inte i sig kan anses utgöra ett objektivt rättfärdigande, att lotterierna på ett avgörande sätt kan bidra till finansieringen av ideella eller allmännyttiga verksamheter såsom socialt arbete, välgörenhetsarbete, idrott eller kultur (p. 13).
  • Såsom framgår av punkt 61 i samma dom ansåg domstolen att dessa speciella omständigheter rättfärdigar att de nationella myndigheterna ges ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa vad som krävs för att skydda spelarna och mer allmänt, med beaktande av varje medlemsstats sociala och kulturella särart, för att bevara ordningen i samhället, både vad gäller sättet att anordna lotterier, insatsernas storlek och användningen av de intäkter de genererar. Under dessa omständigheter är det deras sak att bedöma inte bara om det är nödvändigt att begränsa lotteriverksamheten, utan även att förbjuda den, förutsatt att dessa inskränkningar inte är diskriminerande (p. 14).
  • Såsom redan har framförts i vissa yttranden till EG-domstolen, kan andra bestämmelser i fördraget, såsom bestämmelserna avseende etableringsrätten eller konkurrensreglerna, vara tillämpliga på en sådan lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen (p. 22).
  • På den sistnämnda punkten har den hänskjutande domstolen i den tredje frågan emellertid endast nämnt artiklarna 30, 36, 59 och 60 (numera 28, 30, 49 och 50) i fördraget och dessutom tillagt uttrycket ”någon annan artikel” utan att i vare sig motiveringen eller i beslutet

ge några närmare upplysningar i detta avseende. Detta innebär att domstolen inte kan ta ställning till frågan huruvida andra bestämmelser i fördraget än de som rör den fria rörligheten för varor och friheten att tillhandahålla tjänster utgör hinder för en sådan lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen (p. 23).

  • Vad för det första gäller fördragets bestämmelser om den fria rörligheten för varor kan de, såsom har konstaterats i punkt 20 i den föreliggande domen, vara tillämpliga på spelautomater som utgör varor som kan importeras eller exporteras. Sådana automater skall visserligen hållas till begagnande för allmänheten för att de skall användas mot betalning. Såsom generaladvokaten anförde i punkt 19 i sitt förslag till avgörande, kan den omständigheten att en importerad vara är avsedd att tillhandahålla en tjänst emellertid inte i sig innebära att reglerna om den fria rörligheten för varor inte är tillämpliga (se i detta avseende dom den 23 oktober 1997 i mål C-158/94, Kommissionen mot Italien, REG 1997 s. I-5789, punkterna 15–20, p. 24

)

.

  • Det skall i detta avseende konstateras att en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen kan hindra den fria rörligheten för varor, eftersom den offentligrättsliga föreningen med tillstånd enligt lagen är den enda som kan hålla spelautomater till begagnande mot betalning och har rätt att själv tillverka sådana automater (p. 25).
  • Då det inte föreligger några tillräckligt exakta uppgifter om hur lagstiftningen i fråga påverkar importen av penningautomaterna, kan domstolen inte inom ramen för föreliggande förfarande uttala sig om frågan huruvida artikel 30 (numera 28) i fördraget utgör hinder för tillämpningen av en sådan lagstiftning (p. 26).
  • Vad för det andra gäller fördragets bestämmelser om friheten att tillhandahålla tjänster är de, såsom domstolen framhöll i domen i målet Schindler, i fråga om anordnandet av lotterier tillämpliga på en verksamhet där deltagarna mot betalning får delta i ett penningspel. En sådan verksamhet faller likväl inom tillämpningsområdet för artikel 59 (numera 49) i fördraget när åtminstone en av dem som tillhandahåller tjänster är etablerad i en annan medlemsstat än den i vilken tjänsten tillhandahålls (p. 27).
  • Såsom den hänskjutande domstolen har anfört innebär en sådan nationell lagstiftning om penningautomater som den finska lagstiftningen, genom att förbjuda alla andra än den offentligrättsliga föreningen med tillstånd att till begagnande hålla dessa automater, inte någon diskriminering på grund av nationalitet och berör på samma sätt de aktörer som kan vara berörda av en sådan verk-

samhet, oberoende av om de är etablerade i Finland eller i någon annan medlemsstat (p. 28).

  • En sådan lagstiftning utgör emellertid ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster, eftersom den hindrar aktörer från andra medlemsstater från att direkt eller indirekt själva mot betalning hålla penningautomater till begagnande för allmänheten (p. 29).
  • Således skall undersökas om denna överträdelse av friheten att tillhandahålla tjänster kan tillåtas genom de undantag som föreskrivs i fördraget eller som enligt domstolens rättspraxis är berättigade på grund av tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset (p. 30).
  • I detta avseende tillåter artiklarna 55 och 56 i EG-fördraget (numera

45 och 46), vilka är tillämpliga på området med stöd av artikel 66 i EG-fördraget (numera 55), begränsningar som grundas på ett deltagande i myndighetsutövning, även tillfällig sådan, eller på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Av domstolens rättspraxis (se i detta avseende dom den 25 juli 1991 i mål C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, REG 1991 s. I-4007, punkterna 13–15; svensk specialutgåva, volym 11) följer dessutom att hinder för friheten att tillhandahålla tjänster, vilka följer av nationella bestämmelser som är tillämpliga utan åtskillnad, endast kan godtas om de är berättigade på grund av tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset, bidrar till förverkligandet av det avsedda syftet och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte (p. 31).

  • Enligt vad som framgår av beslutet om hänskjutande och av den finska regeringens yttrande syftar lagstiftningen i fråga i målet vid den nationella domstolen till att begränsa utnyttjandet av människors spelbegär, undvika riskerna för brott och bedrägerier till följd av motsvarande verksamheter och endast tillåta dessa för att insamla medel för välgörenhet eller för allmännyttiga ändamål (p. 32).
  • Såsom domstolen har konstaterat i punkt 58 i domen i målet

Schindler skall dessa syften betraktas sammantagna. De rör skyddet för mottagarna av tjänsterna och, mer allmänt, konsumentskyddet, liksom skyddet för ordningen i samhället, vilka redan har fastslagits höra till de syften som utgör tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset (se dom den 18 januari 1979 i de förenade målen 110/78 och 111/78, Van Wesemael m.fl., REG 1979 s. 35, punkt 28, svensk specialutgåva, volym 4, s. 263, dom den 4 december 1986 i mål 220/83, Kommissionen mot Frankrike, REG 1986 s. 3663, punkt 20 och dom den 24 oktober 1978 i mål 15/78, Société générale alsacienne de banque, REG 1978 s. 1971, punkt 5). Såsom har nämnts i punkt 31 i förevarande dom krävs vidare att de åtgärder

som grundas på sådana skäl bidrar till förverkligandet av det avsedda syftet och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte (p. 33).

  • Såsom har anförts i punkt 21 i förevarande dom, skiljer sig den finska lagstiftningen från lagstiftningen i målet Schindler bland annat därför att den inte förbjuder användningen av penningautomater, utan förbehåller en offentligrättslig förening ensamrätten att bedriva spelverksamhet med dessa (p. 34).
  • Domstolen fastställde emellertid i punkt 61 i domen i målet

Schindler att de nationella myndigheterna skall ges ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa hur omfattande skydd som skall säkerställas inom det nationella territoriet i fråga om lotterier och andra spel med pengar. Det är nämligen deras sak att bedöma om det i förhållande till det eftersträvade syftet finns anledning att helt eller delvis förbjuda verksamheter av detta slag eller endast begränsa dem och i detta syfte föreskriva mer eller mindre strikta kontrollåtgärder (p. 35).

  • Under dessa omständigheter kan endast den omständigheten att en medlemsstat har valt ett annat skyddssystem än en annan medlemsstat inte påverka bedömningen av om de bestämmelser som har antagits på området är nödvändiga och proportionerliga. Bestämmelserna skall endast bedömas med hänsyn till de ändamål som de nationella myndigheterna i den berörda medlemsstaten eftersträvar och den skyddsnivå som de avser att säkerställa (p. 36).
  • Att spelen i fråga inte är helt förbjudna är, i motsats till vad klagandena i målet vid den nationella domstolen har hävdat, inte tillräckligt för att visa att det faktiska syftet med den nationella lagstiftningen inte är att förverkliga de skäl med hänsyn till allmänintresset som den påstås eftersträva och som skall betraktas i sin helhet. Sådana syften kan också eftersträvas genom ett tillstånd för dessa spel, vilket har begränsats till en ensamrätt, med fördelen att avkastningen används för allmännyttiga ändamål och att spelbegäret och spelverksamheten kanaliseras till en begränsad krets och att det förebyggs att verksamheten används för bedrägerier och brott (p. 37).
  • Detsamma gäller omständigheten att de olika anläggningar där penningautomaterna har placerats av den offentligrättsliga föreningen med tillstånd erhåller en del av avkastningen (p. 38).
  • Vad gäller frågan huruvida det för att förverkliga dessa syften skulle vara att föredra att det, i stället för att bevilja den offentligrättsliga föreningen med tillstånd ensamrätt att till begagnande hålla penningautomater, antogs bestämmelser enligt vilka de berörda aktörerna har att följa vissa regler, faller denna fråga inom med-

lemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning, dock med förbehåll för att det alternativ som väljs inte förefaller oproportionerligt med hänsyn till det eftersträvade målet (p. 39).

  • På denna punkt framgår det i synnerhet av penningautomatföreningen att PAF, som är den enda förening med rätt att till begagnande hålla spelautomater, är en offentligrättslig förening vars verksamhet utövas under statens överinseende och som, såsom har konstaterats i punkt 5 i förevarande dom, till staten skall betala den utdelbara nettoavkastningen av att penningautomater hålls till begagnande för allmänheten (p. 40).
  • Även om det är riktigt att de belopp som staten på så sätt har uppburit för allmännyttiga ändamål även skulle kunna erhållas på andra sätt, såsom genom att beskatta den verksamhet som skulle bedrivas av olika aktörer som tillåtits utöva den på annat sätt än med ensamrätt, utgör den skyldighet som har ålagts den offentliga föreningen med tillstånd att inbetala avkastningen av att till begagnande hålla penningautomater på grund av riskerna för brott och bedrägerier ett avgjort effektivare sätt att säkerställa en strikt begränsning av vinstsyftet med sådana verksamheter (p. 41).
  • Under dessa omständigheter förefaller det inte som om bestämmelserna i den finska lagstiftningen om hållande till begagnande av penningautomater, genom att ge ensamrätt till en enda offentligrättslig förening med tillstånd, till den del de påverkar friheten att tillhandahålla tjänster, är oproportionerliga med avseende på det syfte som eftersträvas genom dem (p. 42).

Zenatti-målet

Zenatti-målet (dom den 21 oktober 1999 i mål C-67/98, Zenatti, REG 1999 s. I-0000) gällde frågan om det är förenligt med bestämmelserna i EG-fördraget om friheten att tillhandahålla tjänster att i nationell lagstiftning, i det aktuella fallet italiensk, med vissa undantag förbjuda vadhållningsverksamhet och att förbehålla vissa organ rätten att organisera tillåten vadhållning. Frågan hade uppkommit i en tvist mellan Questore di Verona (polisprefekten i Verona) och Diego Zenatti med anledning av att denne förbjudits att fortsätta bedriva sin verksamhet, bestående i att förmedla vad i Italien på uppdrag av ett i Storbritannien etablerat bolag, SSP Overseas Betting Limited, som var specialiserat på vadhållning avseende sportevenemang. Domstolen beslutade följande dom.

EG-fördragets bestämmelser om friheten att tillhandahålla tjänster utgör inte hinder för nationell lagstiftning i vilken rätten att bedriva

vadhållningsverksamhet avseende sportevenemang förbehålls vissa organisationer, såsom fallet är med den italienska lagstiftningen, om lagstiftningen i fråga verkligen är motiverad av ett socialpolitiskt syfte att begränsa skadeverkningarna av sådan verksamhet och om de restriktioner som därigenom åläggs inte är oproportionerliga i förhållande till detta syfte.

I fråga om tillämpliga nationella bestämmelser anförde domstolen bl.a.:

  • I artikel 88 i kungligt dekret nr 773 av den 18 juni 1931 om godkännande av den konsoliderade lagen om allmän säkerhet (GURI nr 146 av den 26 juni 1931, nedan kallat det kungliga dekretet) föreskrivs följande: ”Tillstånd får inte ges för vadhållning, med undantag för vad på kapptävlingar, regattor, bollsporter och andra liknande tävlingar, om vadhållning är en nödvändig förutsättning för att tävlingen skall kunna äga rum.” (p. 3).
  • Av den italienska regeringens svar på domstolens fråga avseende tillämpningen av det undantag som föreskrivs i denna bestämmelse framgår att vadhållning endast får avse resultatet av sportevenemang som kontrolleras av Comitato olimpico nazionale italiano (italienska olympiska kommittén, nedan kallad IOK) eller resultatet av hästkapplöpningar som organiseras genom Unione nazionale incremento razze equine (nationella förbundet för hästavel, nedan kallad UNIRE). Användningen av intäkterna från vad som tillfaller dessa båda organ är reglerad och skall bland annat göra det möjligt att gynna utvecklingen av sportverksamhet genom investeringar i sportanläggningar, i synnerhet i fattigare områden och i storstädernas förorter, och att stödja hästsporten och hästuppfödning. Med stöd av olika lagbestämmelser som antagits mellan år 1995 och år 1997 kan personer eller organ som erbjuder lämpliga garantier tillåtas att organisera och genomföra sådan vadhållning som förbehålls IOK och UNIRE efter anbudsinfordran och erläggande av tillämpliga avgifter (p. 4).

När det gäller tvisten vid den nationella domstolen anfördes bl.a.:

  • Genom beslut av den 16 april 1997 ålade Questore di Verona Diego

Zenatti att upphöra med sin verksamhet, eftersom verksamheten inte kunde erhålla tillstånd i enlighet med artikel 88 i det kungliga dekretet, vilken endast tillåter att vadhållning auktoriseras om den utgör ett nödvändigt villkor för att tävlingen skall kunna genomföras (p. 7).

Efter överklagande beslutade Consiglio di Stato att ställa domstolen följande tolkningsfråga:

”Utgör bestämmelserna i fördraget om tillhandahållande av tjänster hinder för en sådan reglering som den italienska lagstiftningen om vadhållning mot bakgrund av de socialpolitiska syften och bedrägeribekämpningsändamål som ligger till grund för den?” (p. 11).

EG-domstolen erinrade bl.a. om vad domstolen anfört under punkterna 60 och 61 i Schindler-målet och fortsatte:

  • Varken parterna i målet vid den nationella domstolen eller de olika regeringar som inkommit med yttranden eller kommissionen har ifrågasatt att den italienska lagstiftningen, genom att förbjuda personer eller organ, som inte kan erhålla tillstånd, att bedriva vadhållningsverksamhet, är tillämplig utan åtskillnad på näringsidkare som skulle kunna vara intresserade av att bedriva en sådan verksamhet, oavsett om de är etablerade i Italien eller i en annan medlemsstat (p. 26).
  • Genom att sådan lagstiftning direkt eller indirekt hindrar näringsidkare i andra medlemsstater från att själva bedriva vadhållningsverksamhet i Italien, utgör den ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster (p. 27).
  • Således är det nödvändigt att undersöka om denna begränsning av friheten att tillhandahålla tjänster kan godtas med hänsyn till de undantag som uttryckligen föreskrivs i fördraget eller motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset i enlighet med domstolens rättspraxis (p. 28).
  • Enligt beslutet om hänskjutande och den italienska regeringens yttranden har den i målet vid den nationella domstolen aktuella lagstiftningen syften som liknar dem som låg till grund för den brittiska lagstiftningen om lotterier, såsom dessa angavs i domen i målet Schindler. Den italienska lagstiftningen avser nämligen att förhindra att dessa spel blir en inkomstkälla för enskilda, att undvika riskerna för brott och bedrägerier samt de skadliga konsekvenser för enskilda och för samhället som kan följa av att de utgör ett incitament till utgifter och slutligen att endast tillåta dem i den mån som de kan ha ett socialt vällovligt syfte genom att de möjliggör ett sportevenemang (p. 30).
  • Såsom domstolen har uttalat i punkt 58 i domen i målet Schindler skall en helhetsbedömning göras av dessa syften. De rör skyddet för mottagarna av tjänsten och, mer allmänt, konsumentskyddet, liksom skyddet av ordningen i samhället. Domstolen har redan fastslagit att dessa syften kan utgöra tvingande skäl av samhällsintresse (se dom den 18 januari 1979 i de förenade målen 110/78 och 111/78, van

Wesemael, REG 1979 s. 35, punkt 28, svensk specialutgåva, volym 4, s. 263, dom den 4 december 1986 i mål 220/83, Kommissionen mot Frankrike, REG 1986 s. 3663, punkt 20, samt dom den 24 oktober 1978 i mål 15/78, Société générale alsacienne de banque, REG 1978 s. 1971, punkt 5). Såsom har påpekats i punkt 29 i förevarande dom krävs även att åtgärder som grundas på sådana skäl bidrar till att de avsedda syftena förverkligas och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå sagda syften (p. 31).

  • Såsom har påpekats i punkt 21 i förevarande dom, skiljer sig den italienska lagstiftningen om vadhållning från den lagstiftning som var aktuell i domen i målet Schindler genom att den inte innebär ett totalförbud för transaktionerna i fråga, utan förbehåller vissa organ rätten att organisera dem på vissa villkor (p. 32).
  • Att avgöra omfattningen av det skydd som en medlemsstat önskar upprätthålla inom sitt territorium i fråga om lotterier och andra spel om pengar ingår i det utrymme för skönsmässig bedömning som domstolen i punkt 61 i målet Schindler fastslog att de nationella myndigheterna har. Det är dessa myndigheters sak att inom ramen för det mål som eftersträvas bedöma om det är nödvändigt att helt eller delvis förbjuda sådana aktiviteter eller att endast inskränka dem och att i det syftet föreskriva mer eller mindre strikta kontrollmetoder (p. 33).
  • Under dessa omständigheter påverkar det faktum att en medlemsstat har valt ett annat skyddssystem än det som har antagits i en annan medlemsstat inte i sig bedömningen av om bestämmelserna på området är nödvändiga och står i proportion till sitt syfte. Bestämmelserna skall endast bedömas mot bakgrund av de nationella myndigheternas målsättningar i den berörda medlemsstaten och av den skyddsnivå som de är avsedda att garantera (p. 34).
  • Som domstolen har påpekat i punkt 37 i sin dom den 21 september

1999 i mål C-124/97, Läärä m.fl. (REG 1999 s. I-0000), i fråga om spelautomater, är den omständigheten att vadhållningen i fråga inte är helt förbjuden inte tillräcklig för att visa att den nationella lagstiftningen i själva verket har ett annat syfte än att förverkliga de syften av allmänintresse som den påstås eftersträva och beträffande vilka en helhetsbedömning skall göras. Sådana syften kan också tillgodoses genom att dessa spel tillåts i begränsad omfattning, på så sätt att vissa organisationer ges särskilda eller exklusiva rättigheter, vilket har de fördelarna med sig att avkastningen kan användas för allmännyttiga ändamål, att spelbegäret och spelverksamheten kanaliseras till en begränsad krets och att risken för att verksamheten används för bedrägerier och brott minskar (p. 35).

  • Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 32 i sitt förslag till avgörande är en sådan begränsning tillåten endast om den, för det första, verkligen tjänar syftet att minska spelmöjligheterna och om finansieringen av sociala aktiviteter genom ett uttag på intäkterna från tillåtna spel endast utgör en accessorisk positiv konsekvens och inte det verkliga syftet med den restriktiva politik som förs. Domstolen har nämligen i punkt 60 i domen i målet Schindler påpekat att även om det inte är utan betydelse att lotterier och andra spel om pengar på ett avgörande sätt kan bidra till finansieringen av ideella eller allmännyttiga verksamheter, kan ett sådant skäl inte i sig anses utgöra ett objektivt berättigande för inskränkningar i rätten att tillhandahålla tjänster (p. 36).
  • Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera om den nationella lagstiftningen, med hänsyn till dess konkreta tillämpning, verkligen tjänar sådana syften som gör att den skall anses befogad och huruvida de restriktioner som åläggs genom sagda lagstiftning står i proportion till dessa syften (p. 37).
  • Med beaktande av det ovanstående blir svaret på tolkningsfrågan följande. EG-fördragets bestämmelser om friheten att tillhandahålla tjänster utgör inte hinder för nationell lagstiftning i vilken rätten att bedriva vadhållningsverksamhet avseende sportevenemang förbehålls vissa organisationer, såsom fallet är med den italienska lagstiftningen, om lagstiftningen i fråga verkligen är motiverad av ett socialpolitiskt syfte att begränsa skadeverkningarna av sådan verksamhet och om de restriktioner som därigenom åläggs inte är oproportionerliga i förhållande till detta syfte (p. 38).

5.4. Motiven för den svenska regleringen

Inledning

För att kunna avgöra om de svenska bestämmelser som kan utgöra ett hinder mot den fria etableringsrätten eller den fria rörligheten för tjänster kan anses berättigade med hänsyn till sådana omständigheter som EG-domstolen åberopat i Schindler-målet eller som framgår av artiklarna 46 (f.d. 56) och 55 (f.d. 66), eller om de måste ändras, är det av vikt att känna till något om bakgrunden till respektive bestämmelse. I det följande lämnas en redogörelse härför.

15 §

15 § lotterilagen reglerar vem som kan få tillstånd att anordna s.k. egentliga lotterier, dvs. lottning, gissning, vadhållning – med undantag för vadhållning som anordnas i samband med hästtävling eller i samband med idrottstävling som bedrivs i mer än en kommun – samt marknads- och tivolinöjen.

I 1939 års lotteriförordning ställdes inga formella krav på anordnaren av lotterier. Praxis utvecklades dock på så sätt att anordnaren som regel skulle vara en ideell förening som hade antagit stadgar och utsett en styrelse. Dessutom krävdes i allmänhet att föreningens verksamhet var av sådan art att den motsvarade de ändamål som angavs i lotteriförordningen, nämligen välgörande, kulturellt eller allmännyttigt ändamål. Under vissa förutsättningar fick organisationer anordna lotterier även till förmån för en ideell verksamhet utom landet, t.ex. Rädda Barnen och Svenska Röda Korset.

Den dåvarande lotteriutredningen, som redovisade sina förslag i SOU 1979:29, ansåg det nödvändigt att skapa ett nytt system för att reglera frågan om vem som skulle få anordna lotterier för ideella ändamål. Utredningen ansåg att lotteriförordningens bestämmelser om vilka ideella ändamål som skulle få stödjas med medel från lotterier var oklara och svårtolkade samt att en mycket varierande praxis hade utvecklats som i vissa fall framstod som inkonsekvent och ologisk. Mot bakgrund därav föreslog utredningen att tillstånd att anordna lotterier i fortsättningen borde meddelas svenska ideella föreningar som var öppna och som varaktigt bedrev verksamhet inom riket. Endast vad gällde tillfällig, humanitär katastrofhjälp borde en verksamhet som en förening, t.ex. Rädda Barnen, bedrev utomlands få stödjas med medel från lotterier. För mer permanent verksamhet utomlands borde organisationerna, enligt utredningens mening, vara hänvisade till andra inkomstkällor. Föreningar som hade till syfte att främja andra nationers utrikespolitiska, kommersiella eller liknande intressen borde inte heller få anordna lotterier. Man framhöll dock att tillstånd borde kunna meddelas föreningar som hade en allmän, utrikespolitisk karaktär, exempelvis FN-föreningar med syfte att bl.a. sprida kännedom om internationella frågor inom ramen för FN:s och dess fackorgans verksamhet. I prop. 1981/82:170 s. 43-47 anslöt sig föredragande statsrådet i princip till utredningens förslag och uttalade bl.a. följande. När det gäller lotterier som anordnas till förmån för allmännyttiga ändamål utom landet borde huvudregeln vara att lotterierna skall få anordnas endast av ideella föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål inom landet. Det finns emellertid åtskilliga föreningar som utomlands bedriver en verksamhet som enligt en

utbredd svensk uppfattning är av stor betydelse och som bör uppmuntras. I en tid av ökad internationell rörlighet och solidaritet bör man kunna skapa ett större utrymme än f.n. för dessa föreningar, som arbetar för bl.a. humanitära intressen, att få anordna lotterier. Om särskilda skäl föreligger bör lotterier även få anordnas av en förening som har till huvudsakligt ändamål att främja allmännyttigt ändamål utom landet.

I 1982 års lotterilag infördes i enlighet med det anförda i 11 § en bestämmelse som angav vilka krav som ställdes på den som skulle få anordna vissa lotterier, nämligen bingospel eller annat lotteri som inte var kedjebrevsspel eller liknande spel eller automatspel, roulettspel, tärningsspel eller kortspel eller utgjorde vadhållning i samband med hästtävling. De krav som ställdes var att anordnaren var en svensk juridisk person som var en ideell förening samt att föreningen hade till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål inom landet, i sin verksamhet huvudsakligen tillgodosåg sådant ändamål och inte vägrade någon inträde som medlem såvida det inte med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av annan orsak fanns särskilda skäl för det. Vidare angavs att sådant tillstånd fick meddelas även för en juridisk person som inte var en ideell förening eller som hade till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål utom landet, om det fanns särskilda skäl.

Den bestämmelse som i nuvarande lotterilag rör frågan om vem som kan få tillstånd att anordna lotterier, nämligen 15 §, överensstämmer i huvudsak med 11 § i 1982 års lotterilag. I prop. 1993/94:182 s. 59 angavs bl.a.: ”Genom kravet på att det skall vara en svensk juridisk person kan inte heller utländska föreningar få tillstånd.” Det uttalades också (a.a. s. 60): ”Vidare kan om det finns särskilda skäl tillstånd ges till en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål utom landet. Det innebär att lotteritillstånd bör kunna beviljas även för mera långsiktiga projekt av humanitär art utom landet.”

27 §

När nuvarande lotterilag infördes föreskrevs i 27 § att tillstånd att anordna spel på värdeautomater fick lämnas bara till ett folkrörelseägt spelföretag med statligt inflytande eller, om särskilda skäl förelåg, till ett annat folkrörelseägt spelföretag eller till ett spelföretag som ägdes av staten. Bestämmelsen motiverades med att det var angeläget att skapa så goda ekonomiska förutsättningar som möjligt för folkrörelserna och öppna möjligheter för dem att i större utsträckning själva finansiera sin verksamhet. I prop. 1993/94:182 s. 32 angavs: ”Reger-

ingen vill inte låsa frågan vem som skall bli tillståndshavare i fråga om värdeautomaterna till en enda lösning. I lagen bör därför anges att tillstånd får lämnas till ett spelföretag som antingen ägs av folkrörelserna eller har ett statligt inflytande eller till spelföretag som ägs av folkrörelserna och har ett statligt inflytande.” Bestämmelsen i 27 § ändrades från och med den 1 januari 1997 (SFS 1996:1168). Genom ändringen blev det möjligt endast för ett spelföretag som ägs av staten att erhålla tillstånd att anordna spel på värdeautomater. I propositionen (prop. 1996/97:7) kommenterades ändringen endast på så sätt att den angavs utgöra ”en anpassning till hur spelföretagen ägs i dag.”

38 §

Det har sedan slutet av 1800-talet varit förbjudet att främja deltagande i ett utländskt lotteri. Om detta stadgades ursprungligen i förordningen den 6 augusti 1881 (nr 38) angående förbud mot lotterier och andra dylika företag samt mot försäljning av lotter för in- och utländska lotteriers eller andra sådana företags räkning. I 1939 års lotteriförordning (6 §) angavs att det var förbjudet att främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri, som inte var tillåtet, eller ett utländskt lotteri

  • genom att för egen eller annans räkning utbjuda, avyttra eller eljest tillhandahålla bevis om rätt till delaktighet i lotteriet eller annan handling, avsedd för deltagande däri,
  • genom att för egen eller annans räkning uppbära insatser i lotteriet eller förmedla insamling av insatser,
  • genom att förmedla utbekommande av vinst från lotteriet eller
  • genom att eljest tillhandagå annan vid deltagande i lotteriet.

Det var också förbjudet att kungöra tillhandagående eller att sprida inbjudan, plan, vinstförteckning, dragningslista eller liknande meddelande beträffande sådant lotteri om det inte av omständigheterna framgick att avsikten inte var att främja deltagande i lotteriet.

Inför tillkomsten av 1982 års lotterilag diskuterades förbudet i förarbetena. I prop. 1981/82:170 s. 94–95 angavs bl.a. följande från föredragandens sida: ”Regleringen av lotterier har sedan länge i allt väsentligt tagit sikte på själva anordnandet av lotterier. Något förbud råder f.n. inte mot att här i landet delta i utländska lotterier. I likhet med lotteriutredningen finner jag inte skäl att föreslå några förändringar på denna punkt. I princip ansluter jag mig till utredningens uppfattning att det är angeläget att man så långt som möjligt försöker förhindra att utländska lotterier och även otillåtna lotterier bjuds ut på

den svenska marknaden. Vid valet av åtgärder bör beaktas, förutom att det inte råder något förbud mot att delta i de utländska lotterierna, bl.a. att Sverige genom att åta sig förpliktelserna i OECD:s kapitalliberaliseringsstadga (B-listan XI.G. Gaming) gått med på att medge överföring av spelvinster. F.n. gäller enligt LF (lotteriförordningen) att det är förbjudet att främja deltagande i utländska lotterier eller i otillåtna lotterier som har anordnats inom landet, bl.a. genom att utbjuda eller avyttra delaktighetsbevis i lotterierna, uppbära insatser i lotterierna eller genom att sprida inbjudan, plan, vinstförteckning, dragningslista eller liknande meddelande beträffande lotterierna. Jag ansluter mig till utredningens förslag att det även i fortsättningen bör vara förbjudet att främja deltagande i lotterier av nu nämnt slag. För att undvika en onödigt långtgående reglering bör förbudet dock avse endast sådant främjande som sker yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte--- Som utredningen har påpekat är det vanligt att betalning av insatser i utländska lotterier, liksom utbetalning av vinster i sådana lotterier, förmedlas av bl.a. postverket och bankerna. Enligt min uppfattning kan normala förmedlingsuppdrag av det här slaget inte betraktas som främjande av deltagande i utländska lotterier.” Föredragande statsrådet angav vidare att han ansåg att det inte fanns tillräckliga skäl för att i regleringen föra in en bestämmelse om förbud mot förmedling av betalning som kan antas avse insatser i utländska lotterier. I specialmotiveringen (a.a. s. 134) anförde föredraganden att främjande kunde ske även genom t.ex. annonsering eller annan spridning av meddelanden om lotteriet. I denna del tog föredraganden även upp frågan om ansvarstalan som gäller annonsering för ett utländskt lotteri i en tidning kunde upptas och prövas utan hinder av tryckfrihetsförordningens (TF) bestämmelser. Han anförde här att tryckfriheten, sådan den garanteras i TF, har till syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning samt att en annons som avser ett utländskt lotteri som regel borde betraktas som en åtgärd av utpräglad kommersiell natur som inte avser nyhetsförmedling eller åsiktsbildning av det slag som TF har att värna om. Han ansåg därför att frågan om ansvar för införandet av en sådan annons borde kunna prövas enligt de särskilda bestämmelserna i lotterilagen, vilket också skett i rättspraxis.

Här bör nämnas att det i 1939 års lotteriförordning var straffsanktionerat att bryta mot förbudet att främja deltagande i utländska lotterier (och även svenska otillåtna lotterier). Bestämmelsen fanns i 10 § och stadgade som straff dagsböter eller, vid upprepade förseelser eller försvårande omständigheter, fängelse i högst ett år. Även 1982 års lotterilag innehöll ett straffstadgande i detta hänseende. I 28 § 2 i 1982 års lotterilag angavs nämligen att den som uppsåtligen eller av oakt-

samhet bröt mot föreskrift i lagen eller mot föreskrift, villkor eller bestämmelse som hade meddelats med stöd av lagen, skulle dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

I 1994 års lotterilag behöll man förbudet mot att främja deltagande i ett inom landet anordnat otillåtet lotteri eller ett utom landet anordnat lotteri (38 § lotterilagen). Däremot avkriminaliserades förfarandet. Som skäl härför angavs i prop. 1993/94:182 s. 86 följande. Hos polis och åklagarmyndigheter har registrerats jämförelsevis få ärenden som gäller misstanke om brott mot 28 § första stycket 2 och 3 lotterilagen. Med hänsyn till de få ärenden som förekommit och då det i många fall torde vara tillräckligt med ett vitesföreläggande för att nå det önskade resultatet anser regeringen att angivna förfaranden inte längre bör vara kriminaliserade. Straffbestämmelser som inte är tillräckligt motiverade bör inte behållas.

Vid den översyn av lotterilagen som gjordes 1996 (Ds 1996:20) behandlades främjandeproblematiken delvis och i promemorian föreslogs en straffsanktionering vid överträdelse av förbudet att främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet, men däremot inte av förbudet att främja deltagande av ett utom landet anordnat lotteri. I promemorian anfördes helt kort att en överträdelse av förbudet att främja deltagande i ett inom landet anordnat otillåtet lotteri också måste anses straffvärd (a.a. s. 54) men att det däremot inte ansågs motiverat att straffsanktionera överträdelser av 38 § i övrigt (a.a. s. 70).

Även under senare tid har 38 § varit föremål för rättsliga diskussioner. I juni 1997 väckte åklagaren åtal vid Stockholms tingsrätt mot två personer i egenskap av företrädare för eller medhjälpare till ett utländskt spelbolag (SSP Overseas Betting Limited) för brott mot lotterilagen respektive medhjälp därtill. Dessutom framställdes ett särskilt yrkande om förverkande av i beslag taget gods, riktat mot spelbolaget. Enligt åklagaren hade den ena av personerna, A, som ställföreträdare för bolaget, SSP, i april 1997 i en lokal på Centralstationen i Stockholm olovligt anordnat lotteri i form av vadhållning. Därutöver hade den andra personen, K, enligt åklagaren, främjat ovannämnda brott genom att iordningställa lokalen för vadhållning, ta emot insatser samt förmedla vinster.

Stockholms tingsrätt dömde A för brott mot lotterilagen till 50 dagsböter och K för medhjälp till brott mot lotterilagen till 40 dagsböter. Vidare förklarade tingsrätten visst gods, bl.a. en summa kontanter och en vadslagningsmaskin, förverkat. I sina domskäl konstaterade tingsrätten att det i den av bolaget disponerade lokalen fanns, förutom spelinformation, inbjudan till spel och spelkuponger, även personal och utrustning i form av en terminal för mottagande av insatser och spel-

kuponger. Vidare hade, enligt tingsrätten, kvitton mottagits av spelarna och vinster utbetalats i lokalen. Tingsrätten ansåg att SSP inrättat en filial för sin verksamhet i angivet hänseende samt att de angivna omständigheterna utgjorde en mer omfattande och mer till Sverige knuten verksamhet än vad som i lotterilagen anses konstituera främjande av deltagande i ett utomlands anordnat lotteri. Enligt tingsrättens mening hade således lotteriet anordnats här i landet. I enlighet med detta och då det inte ansågs uppenbart oskäligt, förklarade tingsrätten i beslag taget gods förverkat.

Tingsrättens dom överklagades till Svea hovrätt som den 17 september 1998 meddelade sin dom. Hovrätten upphävde tingsrättens domslut och ogillade åtalet mot A och K samt ogillade förverkandeyrkandet mot SSP. Hovrätten konstaterade att den verksamhet som faktiskt ägt rum här i landet – främst emottagande av insatser, förmedling av spelanbud till SSP i Storbritannien genom vad hovrätten betraktade som en kommunikationsapparat samt iordningställande av en lokal för ändamålet – inte var av tillräcklig omfattning för att vadhållning skulle anses vara anordnad inom landet, utan att verksamheten i stället fick falla in under 38 § i lotterilagen. Hovrätten ansåg också att den omständigheten att SSP är ett i Storbritannien registrerat spelbolag som bedriver tillåten spelverksamhet där och att SSP:s centraldator – med vilken apparaten på Centralstationen i Stockholm kunde kommunicera – var placerad i London, talade för att inte anse vadhållningen anordnad inom landet. Vid en sammantagen bedömning fann hovrätten således att A inte hade anordnat vadhållning i Sverige och att K inte hade medverkat därtill.

Målet överklagades inte till Högsta domstolen. Med anledning av hovrättens dom tog regeringen initiativ till ny lagstiftning i syfte att åter kriminalisera främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. Enligt regeringens förslag skulle en förändring ske av 54 § lotterilagen på så sätt att, som ovan nämnts, däri infördes en bestämmelse om att främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri straffbelades. Förslaget möttes av viss kritik under remissbehandlingen, främst från EG-rättslig synpunkt. Även Lagrådet framförde kritik av EG-rättslig karaktär. Lagrådet pekade bl.a. på att lotterier anordnade utomlands av organisationer som tillgodoser allmännyttiga ändamål, t.ex. sport eller kultur, för vilka tillstånd till lotterier kan meddelas svenska ideella föreningar också omfattas av den föreslagna straffbestämmelsen och att regleringen inte ger utrymme för något undantag som skulle kunna ha betydelse för frågan om diskriminering då det gäller främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. Vidare anförde Lagrådet att ett krav på att lotteriet anordnas här synes komma i konflikt med reglerna om den fria

rörligheten för tjänster enligt f.d. artikel 59 (numera 49) i EG-fördraget. Sammanfattningsvis ansåg lagrådet att risken för att den föreslagna regleringen stred mot EG-rätten framstod som så betydande att den inte borde genomföras, om inte mer ingående analyser kunde vederlägga att förbudsregeln, och därmed också den föreslagna straffbestämmelsen, innebar en otillåten diskriminering.

Regeringen anförde i prop. 1998/99:29 bl.a. följande (s. 11–12):

Regleringen tar sikte på lotterier som anordnas utomlands, i syfte att ytterligare tvinga fram att den svenska lotterilagstiftningen följs av dem som vill bedriva lotteriverksamhet här. Alla som är verksamma här skall behandlas på samma sätt. Exempelvis hindras även en svensk organisation, som vägrats tillstånd att anordna lotterier här, att kringgå det hindret genom att bedriva verksamhet från ett annat land. Regeringen gör ingen skillnad mellan svenska och utländska organisationer. Någon diskriminering, dvs. särbehandling på grund av nationalitet, kan det därför inte vara fråga om.

Regeringens uppfattning att förbudsregeln i 38 § lotterilagen för lotterier som anordnas utomlands inte i sig är diskriminerande vinner också stöd av EG-domstolens dom i Schindlermålet. I annat fall skulle nämligen EG-domstolens uttalande om att den fria rörligheten av lotteritjänster får begränsas eller hindras av hänsyn till vissa skyddsintressen endast ha en illusorisk innebörd. Dessa intressen kan endast beaktas om det land där ett planerat lotteri skall bedrivas ges möjlighet att bedöma lotteriet samt utöva tillsyn och kontroll. I EG-domstolens dom (punkten 61) heter det också att de nämnda intressena ger de nationella myndigheterna rätt till ett visst utrymme för att bestämma vad som behövs för att skydda spelarna och mer allmänt, att – mot bakgrund av de särskilda sociala och kulturella kännetecken i varje enskild medlemsstat – upprätthålla ordning i samhället vad gäller sättet som lotterierna får anordnas på, insatsernas storlek och fördelningen av de vinster som genereras. ---

Lagrådet nämner att utländska organisationer rent teoretiskt kan få tillstånd att anordna lotterier här i landet och hänvisar till 15 § andra stycket och 45 § lotterilagen. En möjlighet att få tillstånd bör emellertid knappast betecknas som teoretisk för att endast någon enstaka utländsk organisation gett in ansökan om att anordna lotterier här, vilket har sin grund i att det inte gärna kan finnas något stort intresse i utlandet att lämna in en ansökan om att anordna lotterier som skall ha sin tyngdpunkt på att främja ett allmännyttigt ändamål. Lagrådet tillägger att ett krav på att lotteriet anordnas här i landet dessutom synes komma i konflikt med EG:s regler om den fria rörligheten av tjänster. Regeringen delar inte den uppfattningen. Som redovisats ovan får en nation begränsa den fria rörligheten för lotteritjänster av hänsyn till vissa skyddsintressen. I det här fallet föreligger starka sådana intressen för Sveriges del.

Det är således från och med den 1 januari 1999 straffbelagt att på sätt anges i 38 § lotterilagen främja ett utom landet anordnat lotteri, under förutsättning att främjandet särskilt avser deltagande från Sverige.

5.5. Sammanfattande bedömning

Av den föregående redogörelsen har framgått att det i regel inte är något som hindrar att medlemsstaterna tillskapar eller upprätthåller monopol e.d. (särskilda eller exklusiva rättigheter; när det i det följande talas om monopol avses även företag med särskilda rättigheter om inte annat framgår av omständigheterna). Artiklarna 31 (f.d. 37) och 86 (f.d. 90) utgår sålunda från att monopol får förekomma och begränsningarna i artiklarna tar inte sikte på själva existensen av monopolen utan på utövandet av dessa.

Utövandet skall alltså i princip ske i enlighet med fördragets regler. Men även i detta avseende finns ett undantag enligt artikel 86.2 (f.d. 90.2). Undantaget gäller företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol. Sådana företag skall vara underkastade fördragsreglerna, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av reglerna inte hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats företagen fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte heller påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse.

Artikel 86 (f.d. 90) är ett uttryck för den kompromiss som kom till stånd vid fördragsslutandet mellan å ena sidan kravet på att medlemsländerna skulle få bestämma över sin egendomsordning (jfr artikel 295 – f.d. 222) och å andra sidan kravet på att fördragets regler skulle gälla också för offentliga företag. Kompromissen mellan de nämnda motstridiga kraven torde ha bidragit till att fördragets regler om monopol blivit otydliga, vilket i sin tur medfört osäkerhet om regleringens närmare innebörd. EG-domstolen har efter hand rätat ut en del av de frågetecken som funnits, bl.a. har domstolen som nämnts slagit fast att själva existensen av ett monopol kan vara oförenligt med fördraget, nämligen om monopolet är konstruerat så att företaget i fråga tvingas bryta mot fördragets regler vid utövandet av monopolet.

För att ett monopol eller andra hinder för friheten att tillhandahålla tjänster skall kunna godtas torde normalt förutsättas att de är berättigade på grund av tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset, bidrar till förverkligandet av det avsedda syftet och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte (jfr bl.a. Läärä p. 31). Av praxis framgår dock att det finns ett ganska stort utrymme för medlemsstaterna att bestämma på vilka områden verksamheten skall bedrivas i form av statligt monopol. När det gäller lotterier har såsom allmänintresse i de hittills avgjorda målen i huvudsak åberopats en strävan att begränsa utnyttjandet av människors spelbegär, undvika riskerna för brott och bedrägerier i samband med lotterier och endast tillåta dessa för att insamla medel för välgörenhet eller för allmän-

nyttiga ändamål. Dessa syften, som enligt EG-domstolen skall beaktas sammantagna och som berör konsumentskyddet och skyddet för ordningen i samhället, har ansetts höra till de syften som utgör tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset (jfr Läärä p. 32 och 33).

Domstolen har vidare fastslagit att de nationella myndigheterna skall ges ett ”tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar” när det gäller att fastställa hur omfattande skydd som skall säkerställas i fråga om lotterier och andra spel om pengar (jfr Läärä p. 35).

Mot denna bakgrund står det enligt utredningen klart att också inslagen av monopol i det svenska lotterisystemet är förenliga med EGrätten. Det bör visserligen uppmärksammas att domstolen inte tagit ställning till frågan huruvida andra bestämmelser i fördraget än dem som rör den fria rörligheten för varor och friheten att tillhandahålla tjänster utgör hinder mot en lagstiftning av ifrågavarande slag. Enligt utredningen finns det dock – mot bakgrund av de uttalanden som domstolen gjort i sammanhanget – i vart fall ingen anledning anta att domstolen skulle finna att de svenska monopolinslagen skulle hindras av några andra bestämmelser i fördraget.

Som har framgått av det anförda gällde Läärä-målet frågan om tillåtligheten av ett offentligt monopol. En fråga som domstolen däremot inte direkt hade att ta ställning till i det målet var huruvida EGrätten också medger att – såsom fallet är i Sverige – vissa spelområden förbehålls ideella föreningar och andra allmännyttiga subjekt. Det bör dock till att börja med påpekas att den sakliga skillnaden är mycket liten mellan det finska penningautomatmonopolet och det svenska systemet som förbehåller vissa ideella föreningar rätten att ordna vissa slags lotterier. Som framgått består det finska organet som har ensamrätt, PAF, av 96 organisationer som är verksamma inom området för hälsovård och social verksamhet. Det vore i och för sig egendomligt om det enligt EG-rätten skulle vara en avgörande skillnad mellan det fallet att ett enda organ med ideella medlemsföreningar, som finska PAF, ges tillstånd att bedriva viss lotteriverksamhet och det fallet att tillstånd ges inte till ett centralt organ utan direkt till de ideella föreningarna.

Det svenska systemet bör också jämföras med förhållandena i Zenatti-målet, dvs. med den italienska ordningen för vadhållning vid sportevenemang. Enligt denna är sådan vadhållning förbehållen två centrala organisationer, italienska olympiska kommittén och nationella förbundet för hästavel, med rätt för dessa att efter anbudsinfordran anlita andra personer eller organ för att organisera och genomföra vadhållningen. Som har framgått av redogörelsen för domen i målet ansåg domstolen att även den italienska ordningen var förenlig med EG-fördragets bestämmelser om friheten att tillhandahålla tjänster.

Det kan hävdas att det svenska systemet är diskriminerande eftersom det ger svenska ideella föreningar en priviligierad ställning. Som redan antytts är det dock inte någon avgörande skillnad mellan å ena sidan det finska och italienska systemet, där en eller ett par inhemska organisationer förbehålls spelrätten, och å andra sidan det svenska systemet där ett obestämt antal inhemska organisationer av motsvarande slag förbehålls denna rätt. Gemensamt för alla systemen är att man utestänger näringslivet, både det inhemska och det utländska, från de aktuella spelen. I den meningen förekommer ingen diskriminering på grund av nationalitet. Det bör i sammanhanget också framhållas att lotterilagen begränsar kretsen av ideella organ också genom att ett sådant organ får anordna lotteri i regel bara inom det område där organet är verksamt (11 §). Det innebär att en lokal förening som är verksam inom en kommun i princip bara får anordna lotterier inom kommunen ifråga. Det är alltså fråga om en generell princip och inte heller i detta avseende sker någon diskriminering. Gemensamt för systemen är vidare att de exklusiva eller särskilda rättigheterna har samma syfte, dvs. att värna om konsumentskyddet och skyddet för ordningen i samhället. Som tidigare nämnts har de nationella myndigheterna ett ”tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar” när det gäller att avgöra hur omfattande skydd som skall säkerställas. Mot denna bakgrund bör det enligt utredningens mening inte finnas något hinder mot att man i fråga om de ideella organ som tillåts hantera verksamheten väljer ut nationella organ på det sätt som skett i lotterilagen (jfr även artikel 46, f.d. 56). Utredningens slutsats är alltså att lotterilagens bestämmelser, som ger svenska ideella föreningar exklusiva rättigheter, är förenliga med EG-rätten. Det finns anledning att påpeka att en motsatt ståndpunkt skulle innebära att inte bara kommersiella utan också ideella intressen generellt skall likabehandlas inom unionen. Det kan enligt utredningen ifrågasättas om detta verkligen är avsikten med fördraget. Det är i vart fall tydligt att detta krav inte uppställts i Zenatti-målet med avseende på det italienska systemet för vadhållning.

När det sedan gäller förbudet i 38 § att främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri kan till att börja med konstateras att ett sådant förbud är nödvändigt om inte förbudet att anordna spel utan tillstånd skall bli illusoriskt. Förbudet mot sådant främjande är med andra ord nödvändigt för att upprätthålla den nuvarande ordningen som ger vissa organ en exklusiv rätt att anordna vissa lotterier. Det innebär också att, om denna ordning för anordnande av spel kan godtas från EG-rättslig synpunkt, man rimligen också måste godta motsvarande regler med avseende på främjande. Utredningen finner på grund av det anförda inte skäl att föreslå ändring av 38 §.

6. Teknisk utveckling

Utredningens förslag: En verksamhet förlorar inte sin karaktär av lotteri på grund av att den anordnas via Internet eller TV. Däremot är det oklart i vad mån lotterier kan komma att hänföras till en annan lotterikategori om de anordnas via Internet eller TV i stället för på vanligt sätt. Utredningen föreslår att regelverket anpassas till den nya tekniken genom vissa särregler för lotterier som anordnas i samband med sändning i radio eller TV eller som annars förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Den närmare regleringen av sådana lotterier skall enligt förslaget ske genom föreskrifter som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

Utredningen anser inte att det f.n. finns tillräckliga skäl att – vilket anges som ett alternativ i direktiven – via lotterilagstiftningen försöka förhindra spel över Internet som förmedlas från utlandet.

6.1. Inledning

Enligt direktiven skall utredningen

  • lämna förslag till hur lotterilagen kan göras teknikoberoende, alternativt göra en teknisk översyn av definitioner, begrepp och tillämpningsområden med lotterilagens nuvarande struktur, eller föreslå en kombination av dessa möjligheter; för- och nackdelar skall redovisas,
  • bedöma huruvida det är möjligt och om det finns behov av att via lotterilagstiftningen förhindra spel över Internet och annan data- och telekommunikation, som förmedlas från utlandet,
  • analysera utvecklingen av spel över Internet m.m.; för- och nackdelar med denna nya försäljningskanal skall redovisas och förslag till reglering skall lämnas.

I det följande behandlas några av de tekniska nyheter som har bäring på lotterier och spel, och de problem som lagstiftaren här ställs inför. Som

framgått har man i direktiven poängterat spel över Internet, varför det ter sig naturligt att starta där.

6.2. Lotterier och spel över Internet

Bakgrund

Internet är en redan väl etablerad och dessutom mycket expansiv företeelse i samhället. En stor del av den svenska befolkningen har tillgång till Internet på arbetet och/eller i hemmet och användningsområdena är många. Internet används främst som informationskälla men även för tjänster, kommunikation och förströelse. Många människor sköter sina bankärenden och handlar varor via Internet och i framtiden kommer säkerligen ett ännu större antal tjänster att bli tillgängliga på nätet.

Redan i dag finns det en mängd spel att tillgå på Internet. Det är då inte enbart fråga om förströelsespel utan också om spel mot betalning. Vanligtvis går det till så att spelaren öppnar ett spelkonto hos spelanordnaren och gör sina insatser med hjälp av betal- eller kreditkort. Insatser och vinster bokförs sedan på spelkontot.

Genom beslut av regeringen den 18 september 1997 fick AB Trav och Galopp (ATG) som första svenska arrangör tillstånd att anordna testspel över Internet, ett spel som kom i gång under vintern 1998. För att få tillgång till ATG:s spel på Internet krävs bl.a. att man är över 18 år och folkbokförd i Sverige, vilket kontrolleras i samband med att man ansöker om att få delta i spelet. Om ansökan beviljas öppnar ATG ett spelkonto för spelaren som knyts till ett av spelaren uppgivet bankkonto. Vid insatser tas pengar från spelkontot och eventuella vinster utbetalas till spelkontot. Säkerheten i spelet bedöms vara hög och problemen kring kreditspel och åldersgräns synes ha lösts på ett enkelt sätt. Genom beslut den 29 april 1998 har även AB Svenska Spel och A-lotterierna erhållit tillstånd att anordna spel över Internet. Alotterierna startade sin spelverksamhet, ett förhandsdraget nummerlotteri, i januari 1999. AB Svenska Spel, som erhållit tillstånd att anordna bl.a. tips och joker över Internet, kom i gång med sina Internetspel i maj 1999.

Internationellt sett finns olika synsätt när det gäller spel på Internet. Den europeiska samarbetsorganisationen Gaming Regulators European Forum (GREF) – som huvudsakligen består av företrädare för de europeiska ländernas centrala tillsynsmyndigheter på lotteriområdet – har den 15 maj 1998 beslutat om riktlinjer angående sådant spel. De länder som deltar i GREF:s verksamhet är – förutom Sverige –

Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Irland, Nederländerna, Norge, Polen, Portugal, Schweiz, Slovakien, Spanien, Storbritannien, Tyskland och Ungern. GREF tar inte ställning i frågan om Internetspel bör tillåtas eller förbjudas; detta är enligt GREF en fråga som de olika länderna självständigt bör besluta om. För det fall spel tillåts går riktlinjerna i huvudsak ut på att spelet skall begränsas till bosatta i det egna landet samt bedrivas inom landet och kontrolleras i samma utsträckning som de traditionella spelen. Om ett land vill förbjuda Internetspel över gränserna för sina invånare och således vill förhindra import av sådant spel måste landet förmodligen, enligt GREF, inrikta lagstiftningsåtgärderna mot dem som förmedlar spelen snarare än mot de enskilda spelarna.

I Finland har Internetspel bedrivits sedan 1996 av det finska spelbolaget Veikkaus Oy och även på Island förekommer sedan 1997 Internetspel. Några särskilda bestämmelser i lag som reglerar Internetspel i dessa länder finns dock enligt uppgift inte.

I Norge har det, såvitt är känt, inte givits något tillstånd till spel via Internet. I förarbetena till det lagförslag som lades fram för Stortinget i juni 1999 (Ot prp nr 84) behandlades dock frågan om spel och lotterier som distribueras genom elektroniska signaler, bl.a. via Internet och kabelnätet. I förslaget anges att lotterier som distribueras genom allmän post, telefon, elektroniska signaler, däribland Internet, eller liknande från ett ”opphavssted” eller säljställe utanför Norge, kräver tillstånd om lotteriet riktar sig till personer bosatta i Norge (1 kap. 1 §). Vidare sägs att tillstånd till lotteri som skall anordnas (”avholdes”) via elektroniska signaler, däribland Internet eller via kabelnätet, satellit eller liknande, endast kan ges efter föreskrift som utfärdats av departementet (4 kap. 14 §). Det norska lagförslaget redovisas närmare i det följande (avsnitt 6.6 och 6.8). Det bör dock redan här påpekas att förslaget inte antogs av stortinget utan återförvisades för fortsatt beredning.

I Österrikisk lagstiftning finns en bestämmelse som reglerar deltagande i utländska slumpspel där det stadgas att det är förbjudet att i Österrike ta emot insatser i utländska slumpspel, att tillhandahålla eller göra det möjligt att delta i utländska slumpspel samt att delta i utländska slumpspel om den erforderliga insatsen fullgörs från Österrike. Överträdelse av förbuden kan medföra böter upp till 300 000 österrikiska schilling. Denna bestämmelse tar dock inte särskilt sikte på Internetspel utan tillämpas generellt på slumpspel som anordnas utom landet.

I USA har man från statsmaktens sida intagit en mycket restriktiv hållning till Internetspel. Det har sedan lång tid varit förbjudet att via nätförbindelser tillhandahålla eller förmedla spel över delstatsgränserna. Ingripande har skett och sker alltjämt med stöd av ”The wire

act”. Under senare år har flera polisiära ingripanden gjorts mot spelarrangörer som tillhandahållit spel i USA som anordnats i Västindien och Centralamerika. I flera delstater gäller i dag ett förbud mot Internetspel och en generell lagstiftning som förbjuder Internetspel är under utarbetande (The Internet Gaming Prohibition Act eller ”the Kylbill” som den också kallas). Denna lagstiftning är mycket kontroversiell och i USA pågår en intensiv debatt om lagförslagets överensstämmelse med de amerikanska rättsprinciperna och förhållandet till den tekniska utvecklingen. Enligt uppgift föreligger inte något slutligt lagförslag men de förslag som tidigare presenterats har föreskrivit en vidsträckt jurisdiktion för amerikanska domstolar samt fängelsestraff både för den som olagligt anordnat ett lotteri över Internet och för den som deltagit i lotteriet. Denna hårda hållning vad gäller Internetspel skall ses mot bakgrund av den amerikanska spellagstiftningen i övrigt. Lagstiftningen är mycket restriktiv i de flesta delstater. Endast vissa delstater tillåter kasinospel och spel på utbetalningsautomater och en stark koncentration av spelverksamhet har skett till Las Vegas, Reno och Atlantic city. Vidare har vissa urbefolkningsgrupper rätt att anordna spel i både USA och Kanada.

I Australien och Nya Zeeland har statsmakterna en annan inställning. Spellagstiftningen är mycket liberal och detta gäller också spel med tekniska hjälpmedel, bl.a. Internetspel, spel via interaktiv TV, ”telefonbetting” och dataspel. Statsmakterna har i den delen av världen funnit att det enda effektiva sättet att reglera interaktiva spel är genom samarbete mellan delstaterna. Regelverket omfattar därför också bestämmelser om fördelning av skatteintäkter mellan delstaterna.

Som har framgått av det föregående anordnas Internetspel inom Europa f.n. i regel så att spelet begränsas till invånarna i det land där spelet arrangeras. De spel som anordnas i vissa länder i Västindien och Centralamerika riktar sig däremot huvudsakligen till invånare i andra länder. Detsamma gäller vissa spel som anordnas i andra delar av världen, t.ex. Gibraltar. Det är således möjligt för spelare i Sverige att via Internet delta i spel som anordnas i dessa länder. I en del fall har spelet anordnats särskilt med tanke på svenska spelare; svenska språket används, svenska matcher finns med och svenska banker sköter betalningarna. Det är tydligt att utvecklingen innebär ett visst hot mot det interna svenska spelet. För att kunna bedöma om det finns anledning och möjlighet att lagstiftningsvägen ingripa mot denna typ av Internetspel behöver man känna till dels hur Internet fungerar, dels hur spel på Internet anordnas. I de närmast följande avsnitten lämnas en beskrivning i dessa avseenden.

Vad är Internet? – kort beskrivning

I mitten av 1960-talet började det på olika håll att växa fram nät av datorer för kommunikation. Dessa nät var av olika typ och för att försöka få till stånd kommunikation mellan näten utvecklades en kommunikationsmetod som var oberoende av de underliggande nättyperna. Man skapade ett Inter Network Protocol, som kom att kallas Internet Protocol eller IP. Ledande i utvecklingen var försvarsmakten och några universitet i USA. Kommunikationssystemet organiserades av säkerhetsskäl så att det inte skulle finnas något centrum eller någon mittpunkt som kunde slås ut. Efterhand etablerades så nätverk av olika datanät och kommunikation kunde ske över gränserna. Det finns flera sådana nätverk. Ett av dem kallas Internet.

Internet kan i dag beskrivas som ett nätverk av ett mycket stort antal olika delnät som alla är oberoende av varandra; om en dator i ett nätverk slutar att fungera påverkar detta inte nätverket i övrigt. För att Internet skall fungera finns ett antal stödsystem. De viktigaste stödsystemen är det logiska vägvalssystemet (routingsystemet) och DNS (Domain Name System). Mer om detta i det följande.

Internet har inte någon central ledning och styrs inte av något enskilt organ. Det finns dock allmänna regler om bl.a. standarder för sättet att kommunicera, s.k. kommunikationsprotokoll, som Internetanvändare och organisationer har kommit överens om för att datorer och nätverk skall kunna samarbeta.

Internet Society (ISOC) är en privat ideell organisation som bl.a. ger ut rekommendationer för Internet. Alla som vill får vara med i ISOC, privatpersoner likaväl som företag. ISOC har ansvaret för alla tillgängliga s.k. IP-adresser på Internet och har delegerat till en annan organisation, Internet Assigned Numbers Authority (IANA) att sköta utdelningen av dessa. IANA har i sin tur delegerat det dagliga arbetet till tre regionala registraturer: Réseaux Internet Protocol Européen Network Coordination Centre (RIPE NCC) i Amsterdam, som sköter adressutdelning för bl.a. Europa, Internet Network Information Center (InterNIC) i Washington samt Asia Pacific Network Information Center (APNIC) i Tokyo. Mer om adresser på Internet följer nedan.

Hur sker kommunikation på Internet?

All trafik på Internet går via en operatör. De operatörer som handhar Internettrafik är av olika kategorier. I den följande texten kommer begreppet Internetoperatör att användas för att beteckna de företag (operatörer) som tillhandahåller nätkapacitet för Internet, dvs. själva

anknytningen till nätet, och som är direkt anslutna till de nationella knutpunkterna. En knutpunkt är en sammankopplingspunkt för fler än två operatörers nät. Trafik mellan olika operatörers nät kan alltså utväxlas över knutpunkten. I Sverige finns i dag endast en nationell knutpunkt; denna ligger i Stockholm. Knutpunkten i Stockholm är numera dubblerad, dvs. har utrustning på två ställen, av säkerhetsskäl. Ytterligare nationella knutpunkter planeras. Det engelska uttrycket för Internetoperatör är Internet Access Provider (IAP).

Ett företag som tillhandahåller tillgång till Internet men som inte är direkt anslutet till de nationella knutpunkterna utan måste köpa transit till dessa från en Internetoperatör benämns i den följande texten

Internetleverantör. Den engelska beteckningen för Internetleverantör är Internet Service Provider, ISP. Det är med Internetleverantören som abonnenten tecknar Internetabonnemang. I ett normalabonnemang ingår vanligen att abonnenten får tillgång till World Wide Web, e-post och en personlig hemsida.

Vissa Internetoperatörer är också Internetleverantörer, t.ex. Telia (Telia Internet) och Tele2 (Swipnet).

Därutöver finns det ett hundratal återförsäljare av Internetanslutningar i Sverige.

Det finns många sätt att ansluta sig till Internet på. De två vanligaste sätten är att ansluta sig antingen via s.k. fast anslutning eller via en telefonlinje, s.k. uppringd eller tillfällig anslutning.

Om man är fast ansluten till Internet finns det en fast förbindelse till en Internetleverantör i form av en hyrd teleledning eller en mikrovågslänk. Användarens dator är då hela tiden uppkopplad och användaren kan när som helst nå ut på Internet samtidigt som andra anslutna till Internet kan nå användarens dator. Den fasta anslutningen är ett vanligt sätt för medelstora och stora organisationer att ansluta sig till Internet på.

Om man har en uppringd anslutning är man bara temporärt uppkopplad på Internet under den tid man själv vill. Oftast används det vanliga telefonnätet och modem. Användaren ringer då via sin dator, med hjälp av modemet, till ett mottagarmodem hos Internetleverantören. Användarens dator blir då tillfälligt uppkopplad på Internet och under den tid som ”samtalet” pågår fungerar användarens dator på samma sätt som om den vore fast ansluten till Internet. När användaren gjort de önskade transaktionerna kopplar han ned telefonförbindelsen med Internet. Denna anslutningsform används oftast för att ansluta en enda dator och utnyttjas företrädesvis av små organisationer och privatpersoner.

En fördel med uppringda förbindelser är att användaren bara betalar för den tid som förbindelsen är uppkopplad medan en fast anslutning

kostar pengar oavsett om den används eller inte. Två nackdelar med uppringda förbindelser är att överföringshastigheten via modem är låg och att användarens dator är tillgänglig utifrån endast under pågående ”samtal”. Båda dessa nackdelar gör att det är olämpligt att tillhandahålla information via uppringd förbindelse.

Förutom via markbundna ledningar (telenät, kabel och elnät) går det i dag att nå Internet via satellit, radiolänk med högfrekvens (mikrovågor) och mobiltelefon.

Det har under senare tid framkommit nya sätt att kommunicera via Internet, bl.a. den s.k. WAP-tekniken (Wireless Application Protocol). WAP är en standard för hur en enklare typ av Internetsidor kan överföras till mobiltelefoner och handhållna datorer, vilket innebär att man kan få mobil tillgång till Internet och således inte behöver vara ansluten till en dator för detta. Under hösten 1999 har de första WAPtelefonerna lanserats för allmänheten.

I diskussionen om ny teknik har också begreppet bredband förekommit flitigt. Bredband är inte någon särskild teknik utan ett samlingsbegrepp för olika typer av fasta förbindelser till Internet med en hög överföringshastighet (minst 2 Mbit/s, vilket är 40 gånger snabbare än med dagens modem).

Den som tecknar Internetabonnemang med en Internetleverantör erhåller ett användarnamn och ett lösenord. När man kopplar upp sig på nätet använder man dessa beteckningar för att identifiera sig. Internetleverantören vet då vem som erhåller tillgång till nätet och hos vem debitering skall ske.

Vid anslutning till Internet erhåller användaren också en s.k. IPadress (som är en numerisk Internetadress). Vid fast anslutning erhåller abonnenten en eller flera fasta IP-adresser. Man brukar säga att IPadresser är icke-geografiska men operatörsbundna. Om man byter operatör/leverantör måste man således också byta IP-adress. IPadressen är nödvändig att ha med hänsyn till hur Internet är uppbyggt; kommunikationen mellan datorerna sker utifrån dessa adresser och varje dator måste ha en egen, unik adress (som i och för sig kan ändras). Vid tillfällig anslutning tilldelas användaren en ny adress av Internetleverantören för varje gång han kopplar upp sig på nätet. En Internetleverantör har en viss mängd tillfälliga adresser att använda sig av. Tilldelningen av IP-adresser sker på internationell bas och en Internetleverantör i Sverige får adresser från RIPE NCC i Amsterdam att fördela till sina kunder.

Varje IP-adress består av en serie nummer med punkter emellan. Det skulle vara svårt, för att inte säga omöjligt, att komma ihåg dessa numeriska IP-adresser, som också ändras ibland. Därför har det utvecklats ett system med s.k. domännamn för att hålla reda på

adresserna, DNS (The Domain Name System). Ett domännamn består alltid av grupper av bokstäver eller siffror avdelade med tecknet punkt. Enligt internationell praxis är endast vissa tecken tillåtna i ett domännamn. Dessa är bokstäverna a-z, siffrorna 0-9 och tecknet bindestreck. Internetdomännamn närmast under den nationella toppdomänen se, s.k. huvuddomäner, tillhandahålls i Sverige av Network

Information Center Sweden (NIC-SE) AB. Bolaget koordinerar och sköter också driften av det nationella registret för Internetdomännamn under beteckningen .se. Som nämnts tilldelas användarna IP-adresserna av Internetleverantören. Ett företag, t.ex. en spelanordnare, kan erhålla ett visst antal IP-adresser av sin Internetleverantör och till dessa – genom NIC-SE – knyta ett eller flera domännamn. Sedan kan företaget anordna en mängd underdomännamn, s.k. subdomäner, inom företaget. Till varje underdomännamn knyts då en eller flera IP-adresser. Kopplingen mellan domännamn och IP-adress sköts av datorn genom en DNS-server. DNS-servern (dvs. den dator som innehåller DNS-programmet) upprättar en hierarki av domäner eller datorgrupper på Internet. Den ger varje dator på Internet ett domännamn (Internetadress) och använder bokstäver och ord som är lätta att känna igen, t.ex. alba.com, i stället för nummer. De domäner som finns längst upp i hierarkin underhåller listor och adresser på de domäner som finns närmast under dem. De domäner som finns därunder har samma ansvar för de domäner som finns närmast under dem osv., och på detta sätt får varje dator på Internet ett domännamn. DNS-servern hjälper även Internetdatorer att skicka post till rätt destination genom att konvertera Internetadresser med bokstäver – som användaren knappar in på sin dator – till dess IP-numeriska motsvarighet. För att hitta fram till en viss dator eller en viss tjänst skall man använda domännamnen. DNSservern spårar sedan upp vilken IP-adress den datorn eller tjänsten finns på just då. DNS-servern håller alltså reda på om en IP-adress ändras och skickar alltid posten till rätt ställe om domännamnet används.

Normalt har varje lokalt nät en DNS-server till vilken andra datorer i närheten kan ställa sina frågor. DNS-servern tillhandahåller svaren antingen ur sin egen databas eller, om den efterfrågade informationen inte finns där, genom att hämta informationen på Internet. DNStjänsten tillhandahålls vanligen även en abonnent som har en uppringd Internetförbindelse. Detta sker genom Internetleverantörens försorg.

Lagregler om Internet

En fråga som uppkommer i sammanhanget är om det finns några lagregler som styr Internetoperatörernas och Internetleverantörernas verksamhet. Av intresse är bl.a. telelagen (1993:597) som trädde i kraft den 1 juli 1993. Den centrala myndigheten på området är numera Postoch telestyrelsen (PTS). Syftet med telelagen är att ge staten förutsättningar att på en öppen telemarknad styra och kontrollera verksamheten på telekommunikationsområdet så ett de telepolitiska målen kan uppnås. Det övergripande telepolitiska målet är att enskilda och myndigheter i landets olika delar skall ha tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.

Telelagen är tillämplig på televerksamhet (1 § telelagen). Med televerksamhet avses förmedling av telemeddelanden, för egen eller annans räkning, via telenät eller tillhandahållande av nätkapacitet. Lagen tar i första hand sikte på vissa typer av tjänster för vilka bl.a. reglerna om anmälningsplikt, tillståndsplikt och samtrafik i huvudsak är tillämpliga. Utöver tillhandahållande av nätkapacitet handlar det om telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt, mobila teletjänster och teletjänster som kräver tilldelning av kapacitet ur nummerplan för telefoni.

Det var länge oklart om aktörer på Internet omfattades av telelagen. Sedan lagen ändrades den 1 juli 1997 (SFS 1997:397) har dock den tillämpande myndigheten, Post- och telestyrelsen, tolkat lagen på så sätt att de Internetleverantörer som tillhandahåller fasta nätförbindelser omfattas av lagens anmälningsplikt. Detta innebär att en sådan Internetleverantör först efter anmälan får tillhandahålla vissa tjänster, bl.a. telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt samt nätkapacitet, inom ett allmänt tillgängligt telenät (4 a §). Vissa större Internetleverantörer är även skyldiga att ansöka om tillstånd.

Telelagens grundläggande bestämmelser om vad som utgör televerksamhet och teletjänster omfattar således även Internet och förmedling av Internettjänster.

Internetleverantörer som bedriver televerksamhet som inte är anmälningspliktig omfattas av de regler som gäller för övrig televerksamhet, bl.a. bestämmelser om god funktion, teknisk säkerhet, samtrafik, tystnadsplikt och tillsyn.

Att spela via Internet

Spel via Internet går i allmänna ordalag till på följande sätt. Spelaren uppsöker önskad webbplats (webbsite) som erbjuder spelmöjligheter. Spelen kan t.ex. vara av lotteri-, sport- eller kasinotyp. Vägen till spel-

platserna hittar man enklast via de stora sökmaskinerna (t.ex. Alta-Vista) eller liknande Internetsidor där reklam för olika spelplatser är vanligt förekommande. Man kan även göra en sökning efter den typ av spel man är intresserad av och därigenom få fram ett antal länkar som leder till önskade spelplatser. På de flesta spelplatser finns en beskrivning av spelanordnaren och eventuell förmånstagare, t.ex. Röda korset, samt i förekommande fall licenshandlingar. På vissa spelplatser finns testspel vilka är gratis att spela och på andra finns bilder av hur spelen ser ut. Gemensamt för spelplatserna är att spelaren för att spela med riktiga pengar måste registrera sig. Detta genomförs oftast via Internet, i vissa fall med kompletterande telefonkontakt med talsvarlösningar.

När man registrerar sig öppnar man ett konto hos spelanordnaren. Detta konto är personligt och förknippat med ett användarnamn och en personlig kod. I samband med registreringen, eller vid senare tillfälle, kan spelaren föra över pengar till sitt konto via en mängd olika betalningslösningar (se nedan). När väl pengar finns registrerade är det klart att börja spela.

Vissa spelplatser är uppbyggda så att spelaren kan föra över ett särskilt program till sin dator. Detta program används sedan när spelaren spelar och innehåller bl.a. de ljud och bilder som spelaren upplever via sin dator. Detta är särskilt vanligt vid spel av kasinotyp. Andra spel, som t.ex. de flesta lotterier och sportspel, kräver ingen särskild programvara utan spelas via en vanlig s.k. Internetbläddrare, ”browser”, som t.ex. Netscape Navigator eller Microsoft Internet Explorer. Information om spelare etc. lagras centralt hos spelanordnaren i databaser. Kommunikationen över Internet mellan spelarens dator och spelanordnarens datorer är i allmänhet krypterad. Detta innebär att det är mycket komplicerat för utomstående att avlyssna och tillgodogöra sig innehållet i kommunikationen.

Att anordna spel över Internet

För att anordna spel över Internet krävs:

  • anslutning till Internet,
  • dator som är kopplad till Internetanslutningen, samt
  • programvara som hanterar spelet.

I de flesta länder krävs dessutom tillstånd av lotterimyndighet eller motsvarande. För spel som anordnas i Sverige krävs för närvarande tillstånd av regeringen (enligt 45 § lotterilagen).

En Internetanslutning kan på de platser där det finns ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahållas av en Internetleverantör. Vanligtvis finns flera Internetleverantörer som konkurrerar om kunderna.

Spelplatsen måste ha en särskild adress på Internet. Detta arrangeras, som tidigare nämnts, genom att spelanordnaren (speloperatören) registrerar ett domännamn som sedan i en DNS-server kopplas till ett särskilt IP-nummer.

De Internetsidor som spelaren ser när han kommer till spelplatsen tillhandahålls genom en Internetserver. Om spelaren vill spela sker detta med hjälp av olika tekniker eller programspråk, men med Internet som informationsbärare. Hos servern finns vanligtvis den logik som registrerar data och i vissa fall även beräknar utfallet av spelen. Detta kan vara fördelat på ett antal datorer. Data och spelhistoria lagras i databaser och på andra media. På spelarens dator visas insatser och utfall av spelen. Av säkerhetsskäl förekommer mycket sällan beräkning av spelutfall etc. på spelarens dator.

Program (mjukvara) som behövs för hanteringen av ett spel finns att köpa för de flesta typer av spel. Spelanordnaren kan även utforma sina egna spel och sedan låta professionella datakonsulter göra mjukvaran.

I de flesta länder är man relativt restriktiv med att meddela tillstånd till spel över Internet, undantag är bl.a. Västindien och Gibraltar där flera tillstånd meddelats till olika spelanordnare.

6.3. Spel via telefon och TV m.m.

Den tekniska utvecklingen har lett till att TV nu kan distribueras på många olika sätt – bl.a. via marknät, satellit och kabel.

Vid marksänd TV distribueras signalerna via tilldelade radiofrekvenser från master på marken och hushållen kan fånga upp signalerna med en egen enkel antenn. I dag sänds tre rikstäckande kanaler – analogt – via marknätet: SVT1, SVT2 och TV4.

Satellitsänd TV använder högfrekventa radiosignaler som kräver fri passage mellan sändare och mottagare. TV-programmen sänds till satelliten från en station på marken, återsänds av satelliten och tas emot med hjälp av parabolantenn. Antingen tar hushållen emot sändningarna direkt eller så vidaresänds TV-programmen via kabelnät till hushållen.

När det gäller kabelsänd TV har varje kabel-TV-nät en huvudcentral varifrån TV-signalen sänds till de anslutna hushållen via koaxialkabel eller kabel av optisk fiber. Huvudcentralen tar emot de flesta TVkanalerna från satelliter eller marknätet. Enligt uppgift är ca 70 procent av de svenska TV-hushållen anslutna till kabel-TV. Alla kabelanslutna hushåll utnyttjar dock inte möjligheten att se satellitkanaler. Näten är

koncentrerade till tätorter med goda förutsättningar att förena många hushåll.

Det finns redan i dag ett utbud av spel via telefon och TV. Spelaren kan i vissa spel använda sig av både telefonen och TV:n och ringer då ett visst telefonnummer, varefter han följer det fortsatta spelet via sin TV-skärm. Med knappsatsen på telefonen kan han göra sina insatser och val. Spelaren debiteras sedan via telefonräkningen. Ett exempel på denna typ av spel var det 21-spel eller Black-Jackspel som distribuerades via TV 21.

Vidare förekommer det s.k. telefonbetting. Här skaffar sig spelaren ett konto hos en spelanordnare eller ett servicebolag och spelar sedan per telefon på t.ex. olika sporthändelser. Insatser och vinster regleras via spelkontot. Detta spelande är, såvitt är känt, inte särskilt utbrett i Sverige. Men tekniken är etablerad och utomlands är ”telefonbetting” relativt vanligt förekommande.

Som nämnts inledningsvis i detta avsnitt kan TV distribueras på många sätt. Med den digitala tekniken kommer spel med stor sannolikhet att distribueras även med hjälp av dessa kanaler, bl.a. via satellit och kabel, och på så sätt bli mer lättillgängligt och attraktivt än i dag. Jämfört med den nuvarande analoga sändningstekniken medger den digitala tekniken högre överföringskapacitet. Utbudet blir större och bildkvaliteten bättre. Digitala signaler är vidare lätta att kryptera vilket medför att det kan bli lättare att betala och ta betalt för olika tjänster. I stället för att tittaren abonnerar på och betalar för en TV-kanals hela utbud, kan tittaren välja att endast betala för de program som tittaren vill se. Tekniken möjliggör även tjänster utan koppling till det vanliga utbudet av TV-program, t.ex. spel.

Ett tiotal bolag i Sverige har erhållit tillstånd att bedriva marksänd digital TV. Program kan sändas digitalt från marksändare, via satellit, genom kabel och över telenät. Digital TV finns i dag på ett fyrtiotal orter i landet. Under våren 1999 startade SVT en marksänd nyhetskanal med digital sändningsteknik, SVT24.

Den som skall ta emot en digital TV-sändning måste ha en avkodare, en s.k. set-top box. En sådan kan antingen vara inbyggd i TVmottagaren eller vara ett tillbehör till denna. En avkodare urskiljer det valda programmet och omvandlar de digitala signalerna till analoga som TV-mottagaren kan tolka. Den kan också utföra åtkomstkontroll om det krävs en särskild auktorisation för att ta emot programmet. Via en returkanal kan den t.ex. överföra beställningar eller underlag för debitering av betal-TV-tjänster. Avkodaren kan också innehålla en s.k. elektronisk programguide som är ett sökprogram för att tittaren lätt skall hitta önskat program. Utöver set-top boxen behöver tittaren också ett programkort med det utbud av program denne abonnerar på.

Den som har tillgång till digital TV och införskaffat en set-top box kommer att ha möjlighet att spela via sin TV. Som exempel kan nämnas att AB Svenska Spel har utvecklat en prototyp för spel via digital TV. Denna kan beskrivas enligt följande. Innan något spel kan ske måste spelaren registrera sig hos spelanordnaren. I samband därmed får spelaren ett användarnamn och en pin-kod som han anger vid spel för att identifiera sig. Dessutom måste spelaren öppna ett spelkonto hos spelanordnaren, vilket konto i sin tur är knutet till ett spelaren tillhörigt bankkonto.

När spelaren vill spela markerar han detta med hjälp av sin fjärrkontroll. Spelprogrammet, som finns lagrat i spelarens set-top box, aktiveras därmed. Spelaren anger därefter sin användar-kod och sin pin-kod, varvid modemet i set-top boxen aktiverar programservern hos programvaruleverantören. Denna förmedling sker via det allmänna telenätet. Transaktionen vidareförmedlas därefter till spelanordnaren. Hos spelanordnaren kontrolleras och verifieras transaktionen, bl.a. kontrolleras att spelaren har pengar att spela för på sitt spelkonto. En retursignal sänds sedan till spelarens set-top box och spelaren får då veta hur mycket pengar som finns på spelkontot samt om det går bra att spela. Därefter kan spelaren göra sina insatser. När han har gjort detta via fjärrkontrollen skapas en ny transaktion i set-top boxen och även denna sänds via programvaruleverantören till spelanordnaren. Hos spelanordnaren registreras spelet och en bekräftelse sänds åter till spelarens set-top box, via programvaruleverantören. Spelaren får veta att insatsen har registrerats och att pengar har dragits från hans spelkonto. Han erhåller också ett unikt id-nummer som är knutet till hans insats. När spelet skett underrättas spelaren via TV-skärmen om resultatet och eventuella vinster sätts in på hans spelkonto.

Framgent kommer säkerligen även dessa spelformer att utvecklas och förädlas, i viss mån beroende på utvecklingen vad gäller hemelektronik. Här kan bl.a. nämnas den förhållandevis nya skapelsen PC-TV, som är en slags hybrid mellan en vanlig TV och en vanlig PC. Den ser ut som en TV med en stor skärm men har en dators funktioner. PC-TV:n kan användas för att se på TV, surfa på Internet, sända och ta emot e-post samt spela spel. Redan nu kan man köpa en tillsats till sin TV, en slags set-top box, och därmed förvandla TV:n till en typ av PC (”Webbtv”).

I april 1999 lämnade Konvergensutredningen sitt betänkande Konvergens och förändring – Samordning av lagstiftning för medieoch telesektorerna, till regeringen (SOU 1999:55). Utredaren hade i uppdrag att utreda behovet av en samordning mellan lagstiftning för radio-, TV- och televerksamhet samt bedöma om det i detta sammanhang behövs ytterligare lagstiftning för att säkerställa yttrandefrihet,

tillgänglighet och mångfald och för att motverka skadliga konkurrensbegränsningar. Vidare skulle han ge förslag till hur det fortsatta arbetet med konvergensfrågor bör bedrivas.

När det gäller den framtida utvecklingen på konvergensområdet uttalar utredaren bl.a. följande (a.a. s. 44):

Den framtida utvecklingen är inte lätt att förutspå, men det är ändå möjligt att dra vissa slutsatser utifrån vad som för närvarande är känt. Det kan först konstateras att de tekniska förutsättningarna för en konvergens mellan IT-, tele- och mediesektorn finns och att vi redan nu ser praktiska exempel på detta. Det visar sig t.ex. genom att traditionellt olika och urskiljbara tjänstetyper, såsom tele-, data-, radio- och TV-tjänster kan integreras och förmedlas genom infrastrukturer som tidigare varit mer eller mindre tekniskt avgränsade för en viss typ av tjänst (t.ex. digitala TV-tjänster, IP-telefoni, försök med Internet och telefoni över el- och kabel-TV-nät samt förmedling av rörliga bilder över telenät). Det finns inte några tecken på att denna utveckling kommer att avta. Vi kan således förvänta oss en fortsatt förbättring av distributionssystemens kapacitet och av interoperabilitet dem emellan. Inte minst torde detta innebära dels ökad utbytbarhet mellan befintliga och nya distributionssystem, dels förbättrade möjligheter att med kommersiellt gångbar kvalitet förmedla bredbandstjänster genom infrastrukturer som i grunden är avsedda för smalbandstjänster (t.ex. förmedling av rörliga bilder över nätet).

Det ovan sagda förstärker ytterligare bilden av att den tekniska utvecklingen kommer att fortgå i oförminskad takt och att det är svårt att sia om framtiden. Detta är viktigt att ha i åtanke när det gäller det fortsatta lagstiftningsarbetet på lotteriområdet.

6.4. Spelkaféer

En företeelse som växer snabbt på spelområdet är s.k. Internet- eller spelkaféer. På dessa ställen kan man få tillgång antingen till en dator med ett spelprogram eller en dator med Internetuppkoppling. Kunden betalar en summa pengar för att få tillgång till datorn under en viss tid och i vissa fall kan penningvinster utbetalas i anslutning till spelet. Det är här inte fråga om någon spelautomat utan det är helt enkelt en vanlig dator där man kan spela spel, i likhet med vad som kan ske i hemmet.

Datorspelen på spelkaféerna bör från lotterisynpunkt uppenbarligen bedömas på vanligt sätt, dvs. spelen bedöms på grundval av de förutsättningar som gäller för spelen och den omständigheten att spelen tillhandahålls på särskilda spelplatser förändrar i och för sig inte karakteriseringen av spelen. Utgår vinst och beror vinstmöjligheterna helt eller delvis på slumpen till följd av lottning, gissning, vadhållning eller därmed jämförliga förfaranden utgör verksamheten ett lotteri. Det innebär att verksamheten i princip blir tillståndspliktig och att i regel

endast ideella föreningar o.d. kan få tillstånd att bedriva verksamheten. Enligt utredningens mening finns det inte anledning att särreglera den ifrågavarande verksamheten.

6.5. Elektroniska betalningsmedel

Det finns i dag ett flertal sätt att betala via elektroniska hjälpmedel, bl.a. vid handel eller spel över Internet. Ett av de vanligaste betalningssätten är att använda sig av betal- eller kreditkort. Köparen/spelaren lämnar då kortnumret direkt till säljaren/spelanordnaren via e-post eller formulär som sänds över Internet. Säljaren/spelanordnaren kontrollerar sedan via sin egen bank att det finns täckning för transaktionen och köparens/spelarens konto belastas.

Ett annat sätt att betala är att använda sig av aktiva kort eller s.k. smart cards. Dessa kort är utrustade med ett datachip som har en komplett datorfunktion med processor – minne – samt in- och utbetalningsorgan. Detta gör att kortet har egenskaper som inte finns hos vanliga betal- och kreditkort. Kortet används i en kortläsare som kan ändra kortets innehåll samtidigt som det förses med ström. På baksidan av kortet kan det också finnas en magnetremsa som på vanliga bankomatkort men i motsats till dessa kort kan det aktiva kortet bl.a. utföra egna beräkningar. Kortläsare kan i framtiden bli standardutrustning på alla nya persondatorer och till befintliga datorer finns nu på marknaden en relativt enkel utrustning som gör att man kan utnyttja datorns diskettläsare för att läsa ett aktivt kort. Ett exempel på ett aktivt kort av enkel beskaffenhet är telefonkortet som är förprogrammerat för ett visst antal markeringar. Kortet ”avmagnetiseras” efter hand som markeringarna förbrukas. Det finns i dag i Sverige en viss användning av smarta kort. Några banker har lanserat kontantkort som man kan ladda med kontanter i särskilda automater och som kan användas inom vissa butikskedjor. Utveckling pågår också för att telefonkort skall kunna fungera som betalkort även på andra områden än telefoni.

En annan form av elektroniska pengar än smarta kort är värdeenheter som laddas på en diskett eller på hårddisken i en dator (s.k. cyber money eller network money). En person kan med sin dator via ett datornät, t.ex. Internet, köpa varor och tjänster och därvid betala med de värdeenheter som finns laddade på disketten eller hårddisken. Härigenom öppnas nya möjligheter att även utan förmedling av en bank eller annat företag göra överföringar och betalningar via datornät eller direkt mellan två datorer.

I USA har introducerats två betalningssystem, Cybercash och First Virtual. Den stora fördelen med dem är att man inte behöver skicka sitt kortnummer över Internet.

I Cybercash får kunden ett program som installeras i datorn och startas när en betalning skall göras. Kort- eller checkkontonumret måste lämnas till företaget Cybercash. Kunden skickar sin beställning via programmet till säljaren. Denne skickar kundens kod till Cybercash som avkodar och sänder beställningen vidare till säljarens bank, där kontroll av kortet görs genom kontakt med kundens bank. Denna bank betalar sedan ut pengarna.

I First Virtual (FV) lämnar kunden sitt kortnummer endast till FV och erhåller en kod i gengäld. Kunden skickar sedan koden till säljaren/spelanordnaren via e-post eller ett formulär över Internet. Säljaren/spelanordnaren skickar kundens kod och beloppet vidare till FV. FV frågar sedan via e-post om kunden godkänner transaktionen. Om svaret blir ja belastar FV kundens konto.

Kunder i Internetbanker kan betala direkt via bankgirot till de säljare som slutit avtal med respektive bank. Kunden klickar på betalknappen på säljarens/spelanordnarens spelplats och hamnar hos sin bank. Där godkänner kunden betalningen till säljaren/spelanordnaren och banken överför pengarna.

Vissa företag som förmedlar tjänster på Internet, t.ex. de företag som har webbplatserna Torget och Passagen, erbjuder kunderna en möjlighet att efter kreditprövning få rätt att betala via faktura även om de är privatpersoner. Betalning kan också ske via kreditkort. Om kunden får denna rätt erhåller han en kod som han sedan använder vid transaktioner på Internet. Kunden gör sin beställning och förmedlaren belastar kundens kortkonto eller skickar faktura hem till denne.

För att säkra betalningar med kort över öppna nätverk, som t.ex. Internet, finns en teknisk specifikation som kallas för SET (Secure Electronic Transactions). Initiativet till SET togs av Visa för ett par år sedan. Bakom SET står i dag bl.a. Visa, Mastercard och programvaruleverantörerna Microsoft och Netscape. SET är inte en fastställd standard i dag men betraktas ändå som en sådan. Försöksverksamhet med SET bedrivs i bl.a. Danmark och Sverige. I Sverige deltar fyra banker i testverksamheten: Föreningssparbanken, Postgirot Bank, Handelsbanken och SE-banken. Pilotprojektet kom i gång i Sverige under våren 1998 och fortskrider enligt uppgift långsamt bl.a. på grund av de stora kostnader och tekniska utmaningar som systemet medför. SET har den fördelen att bankerna och kreditkortsföretagen garanterar att transaktionen fungerar.

I dag finns det också ett antal företag som har specialiserat sig på att hantera betalningar över Internet. De erbjuder bl.a. tekniska lösningar och bankkontakter för betalningsöverföringar.

Innan utredningen överväger vilka åtgärder som kan vara lämpliga med avseende på Internet o.d. finns det anledning beröra dels lagstiftningen på vissa andra områden som är av intresse i sammanhanget, dels vissa utländska förhållanden.

6.6. Lagstiftning m.m. på vissa andra områden

Svenska förhållanden

Det pågår sedan en tid tillbaka arbeten på ett flertal områden för att anpassa den svenska lagstiftningen till den nya tekniken. Till att börja med kan nämnas att det, sedan den 1 maj 1998, finns en lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor (SFS 1998:112, se även betänkandet Elektronisk dokumenthantering SOU 1996:40). Med elektronisk anslagstavla avses i lagen en tjänst för elektronisk förmedling av meddelanden (1 §). Lagen tar inte sikte på transaktioner på Internet rent allmänt utan riktar in sig på särskilt tillhandahållna tjänster. I prop. 1997/98:15 anges att den snabba tekniska utvecklingen medför att det inte är möjligt att mer exakt än vad som gjorts i lagtexten definiera begreppet elektronisk anslagstavla och att en mer detaljerad definition eller redogörelse skulle riskera att snabbt bli inaktuell (a.a. s. 9). Vidare framhålls att definitionen av elektronisk anslagstavla innefattar alla tjänster som innebär att någon inrättar en möjlighet för användare att sända in egna och ta del av andras meddelanden och att den tekniska lösningen som tillhandahållaren har valt för tjänsten därför i princip inte har någon betydelse. Det anförs också att stor vikt skall läggas vid om tillhandahållaren erbjuder meddelandeförmedling på ett sådant sätt att han eller hon framstår som den som driver en verksamhet, en ”tjänst”, inriktad på sådan förmedling (a.a. s. 10). Exempel på en verksamhet som utgör en elektronisk anslagstavla är s.k. webbhotell. Ett sådant innebär att en förmedlare erbjuder kunder möjligheten att lägga upp egna informationsdatabaser i form av hemsidor som nås genom förmedlaren. Lagen gäller inte, enligt 2 §, bl.a. tillhandahållande endast av nät eller andra förbindelser för överföring av meddelanden eller av andra anordningar som krävs för att kunna ta i anspråk ett nät eller annan förbindelse. Härigenom torde Internetoperatörernas verksamhet falla utanför lagens tillämpningsområde. Inte heller omfattas elektronisk post av lagens tillämpningsområde. Däre-

mot kan man på goda grunder anta att Internetleverantörernas verksamhet omfattas av lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor. I lagen slås fast att den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla i rimlig omfattning skall ha uppsikt över en sådan tjänst och bl.a. vara skyldig att ta bort eller på annat sätt förhindra vidare spridning av vissa brottsliga meddelanden och av meddelanden som utgör intrång i upphovsrätt eller i rättighet som skyddas av upphovsrätt (5 §). Den som bryter mot lagen kan dömas till böter eller fängelse i högst två år (6-7 §§). Det kan mot denna bakgrund konstateras att lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor i dess nuvarande utformning inte har någon betydelse när det gäller att lösa problemen på spelområdet, då den endast tar sikte på vissa särskilt angivna förfaranden som inte rör spel.

En annan uppmärksammad lagstiftning med bäring på ny teknik är personuppgiftslagen (1998:204) – PUL – som trädde i kraft den 24 oktober 1998. Lagen har utformats för att tillgodose kraven i EGdirektivet 95/46/EG om personuppgifter och är i stora delar en direkt överföring av direktivets text. Lagen gäller behandling av personuppgifter och reglerar i huvudsak under vilka förhållanden personuppgifter får behandlas utan samtycke av den berörde. Lagen är teknikoberoende (5 §) och omfattar all automatiserad behandling av personuppgifter liksom även manuellt (på papper) förda personregister under förutsättning att uppgifterna är ordnade i något visst system. Lagen har kritiserats i vissa avseenden och en del ändringar i den har redan gjorts (se SFS 1998:1436, 1999:1059 och 1999:1210).

En fråga som har betydelse när man överväger begränsningar i rätten att kommunicera via Internet är huruvida den grundlagsskyddade yttrandefriheten omfattar Internet och annan ny teknik – och således kan utgöra ett skydd för den som bedriver verksamhet där. Begränsningar som tar sikte på sändningar i radio och TV, vilka omfattas av den grundlagsskyddade yttrandefriheten, finns redan enligt gällande lotterilag. Det krävs sålunda alltid tillstånd för att anordna lotterier i dessa medier och det gäller dessutom särskilda förutsättningar för att få ett sådant tillstånd. Detta har ansetts vara förenligt med yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), se prop. 1993/94:182 s. 156. Däremot torde det inte vara grundlagsenligt att vidta åtgärder som innebär att sändningar som omfattas av grundlagsskydd stängs av e.d. Av detta skäl finns det anledning att undersöka om Internet omfattas av grundlagsskydd. Härom kan följande anföras.

Det allmänna skyddet för yttrandefriheten kommer till uttryck i regeringsformen (RF). I RF 2:1 stadgas att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Yttrandefriheten får begränsas men då endast för att tillgodose

ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen ”såsom en av folkstyrelsens grundvalar”. Begränsningar får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning och vid bedömandet av vilka begränsningar som får göras skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter (RF 2:12–13).

Utöver det allmänna skyddet för yttrandefriheten i RF ges särskilt skydd för yttrandefriheten i vissa typer av massmedier; tryckfrihetsförordningen (TF) omfattar yttranden i tryckta skrifter och YGL yttranden som förmedlas genom ljudradio, television och s.k. tekniska upptagningar. Det är således YGL som är av intresse när det gäller yttrandefrihetens giltighet beträffande bl.a. Internet och digital TV.

Syftet med yttrandefriheten är i första hand att säkra ett fritt meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning. I YGL anges vidare att ändamålet även är att säkra ett fritt konstnärligt skapande (YGL 1:1 andra stycket). Yttrandefriheten innebär en rätt att sprida även misshagliga yttranden, men många yttranden som är brottsliga enligt ”vanlig” lag, t.ex. hets mot folkgrupp, barnpornografibrott eller förtal, är olagliga även ur yttrandefrihetsrättslig synvinkel (se t.ex. YGL 5:1 och TF 7:4, jfr brottsbalken 16 kap. 8 och 10 a §§ och 5 kap. 1-2 §§).

YGL är liksom TF uppbyggd på ett antal viktiga principer. Här kan särskilt nämnas principerna om etableringsfrihet, censurförbud, rätt till anonymitet, ensamansvar för ansvarig utgivare, särskild brottskatalog och särskild rättegångsordning.

Grundlagsskyddet i YGL omfattar yttranden som förmedlas genom ”radioprogram” och ”tekniska upptagningar”. Med radioprogram avses program i ljudradio, television och innehållet i vissa andra sändningar av ljud, text och bild som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor (YGL 1:1 sista stycket). Med tekniska upptagningar avses upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel (t.ex. filmer och videoupptagningar).

Det är dock inte alla radioprogram som omfattas av grundlagsskyddet. Enligt huvudregeln i YGL 1:6 första stycket omfattas endast radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. För att vara riktad till allmänheten skall sändningen – ljud, bild eller text – utan särskild begäran från mottagaren, riktas till vem som helst som vill ta emot den (se prop. 1986/87:151 s. 164–165, jfr prop. 1990/91:64 s. 109–110). Mottagaren varken kan

eller behöver vara mer aktiv än att slå på den mottagande utrustningen – och välja kanal – för att ta del av innehållet i sändningen. Mottagaren skall inte heller kunna påverka innehållet i sändningen. Anledningen till denna avgränsning är att skilja massmedier från medier avsedda för individuell kommunikation. Denna avgränsning har också ansetts vara en förutsättning för det i YGL föreskrivna ensamansvaret där det förutsätts att den ansvarige har en tillräcklig kontroll över innehållet i sändningen och att innehållet kan konstateras i efterhand.

Internet anses från YGL:s synvinkel utgöra inte ett särskilt massmedium utan ett kommunikationssystem som kan unyttjas för olika medier enligt grundlagen; varje användning av Internet skall alltså ses och bedömas för sig från grundlagssynpunkt (Wennberg m.fl., Yttrandefrihetsgrundlagen, 1999 s. 87). Det innebär att huvudregeln i YGL 1:6 kan vara tillämplig på sändningar i realtid, t.ex. s.k. streaming som innebär direktuppspelning av text, musik eller bild i den takt som informationen sänds. Det är dock inte klart att en direktutsändning över Internet omfattas av huvudregeln eftersom den som vill ta del av sändningen måste koppla upp sig mot Internet, kontakta den hemsida som erbjuder sändningen och där markera sitt val. Mot denna bakgrund kan det ligga närmare till hands att anta att en sådan direktutsändning över Internet faller utanför huvudregeln. Samma synsätt kan anläggas på de ”nyhetsflashar” som sänds ut av telegrambyråer och som kan tas emot av s.k. tickers (en textrad som löpande förnyas och ”tickar” fram information). Enligt Mediekommittén (SOU 1997:49 s. 170 f.f.) omfattar YGL 1:6 massutskick av elektronisk post, s.k. e-brev, dock inte brev till enskilda mottagare. Däremot är vanliga webbsidor inte ”sändningar”; mottagaren kan välja sidor och ordning osv. men kan inte påverka innehållet som är statiskt.

Vid sidan av huvudregeln i YGL 1:6 första stycket omfattas även sändningar som inte uppfyller kriterierna i nämnda lagrum under vissa förutsättningar av grundlagsskyddet. Enligt den s.k. databasregeln i YGL 1:9 skall sålunda de regler som gäller för radioprogram även tillämpas då vissa typer av massmedieföretag med hjälp av elektromagnetiska vågor på särskild begäran tillhandahåller allmänheten uppysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling. Förutsättningen härför är dock att mottagaren inte kan ändra innehållet i registret. De massmedieföretag som avses är redaktioner för tryckta periodiska skrifter eller radioprogram, företag för framställning av filmer eller ljudupptagningar (t.ex. SF) och nyhetsbyråer.

För Internets vidkommande innebär databasregeln att nämnda massmedieföretags siter omfattas av yttrandefriheten under förutsättning att materialet på siten inte kan ändras av allmänheten, dvs. att massmedie-

företaget fullt ut kontrollerar innehållet. Såväl massmedieföretagens aktuella material som deras arkiv och andra databaser som gjorts tillgängliga på Internet omfattas av den ansvarige utgivarens ansvar. I förtydligande syfte kan påpekas att YGL tar sikte på svenska massmedieföretag med svenska databaser; avgörande är om företaget respektive den som ansvarar för databasen är etablerad respektive bosatt i Sverige och det saknar betydelse var servern är placerad. Det bör också framhållas att elektroniska anslagstavlor (s.k. BBS:er), chattjänster och diskussionsforum inte omfattas av databasregeln, eftersom deltagarna själva direkt bidrar med och således påverkar innehållet på siten.

När det gäller digital TV är förhållandena mer komplicerade då den digitala sändningstekniken möjliggör en hög grad av interaktivitet. En utsändning av ett TV-program med digital teknik till mottagaren är att betrakta som en sändning enligt huvudregeln i YGL 1:6 första stycket, eftersom mottagaren här varken startar eller påverkar innehållet i själva sändningen. Om mottagaren genom sin aktivitet kopplas upp mot en databas där vissa tjänster erbjuds, omfattas transaktionen i denna del inte av huvudregeln men här kan i stället databasregeln bli tillämplig. Utsändaren måste dock vara ett sådant massmedieföretag som avses i YGL 1:9 och mottagaren skall inte heller kunna påverka innehållet. Således får varje del i den digitala kommunikationen analyseras och klassificeras i förhållande till YGL.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det är en förhållandevis liten del av materialet på Internet som omfattas av det grundlagsreglerade skyddet för yttrandefriheten och att spelsiter inte torde omfattas av detta skydd. Det innebär att det från yttrandefrihetssynpunkt inte torde föreligga något hinder mot att vidta åtgärder mot en utländsk spelsite i form av t.ex. avstängning. Sådana åtgärder torde däremot inte kunna vidtas mot en sändning av digital TV.

Frågor om ny teknik har behandlats också i samband med de ändringar som för en tid sedan gjordes i TF och YGL med avseende bl.a. på barnpornografifrågan, se SOU 1997:49, prop. 1997/98:43 och SFS 1998:1438-1439.

Det kan här vara av intresse att nämna att i prop. 1997/98:43 s. 106– 107 anfördes i fråga om grundlagsskydd för nya medier följande om Internet:

Möjligheterna till förflyttning mellan olika databaser och dokument och Internets användningsområde över huvud taget medför, såsom Mediekommittén har framhållit, en sådan ny dimension i informationshanteringen att Internet i och för sig skulle kunna tyckas vara ett helt nytt medium. Internet har emellertid knappast funnit sina former på ett sådant sätt att det kan ses som ett medium i sig och så att det nu finns anledning att överväga särskilda enhetliga regler för yttrandefriheten på nätet. De internationella

aspekterna är dessutom väsentliga och problematiska. Det måste dock framhållas att det är viktigt att utvecklingen noggrant följs så att lagändringar kan vidtas om det blir motiverat, t.ex. om Internet utvecklas till en företeelse med egna speciella tekniska villkor som gör det befogat att betrakta det som ett eget medium. Det kan vidare finnas en fara för att särskilda krav ställs på begränsningar av yttrandefriheten när det gäller Internet eftersom nätet medger åtkomst till ett gigantiskt antal yttranden samt har en decentraliserad och därmed svårkontrollerad struktur. Det är, såsom också Mediekommittén framhållit, viktigt att man är uppmärksam på denna fara och att man slår vakt om yttrandefriheten lika mycket när den utövas på Internet som när den utövas i andra nät eller medier.

Utländska förhållanden

Som beskrevs i inledningen till detta avsnitt har man internationellt sett olika synsätt när det gäller lotterier och spel över Internet. Det är dock endast ett fåtal länder som har någon lagstiftning på området. I Norge, Danmark och Finland pågår lagstiftningsarbeten vad gäller lotterier och spel, varvid bl.a. frågor om Internet behandlas.

Norge

Den norska lagstiftningen har i korthet berörts ovan. I det förslag som i juni 1999 lades fram för Stortinget (Ot prp nr 84) behandlades bl.a. frågor om spel och lotterier som distribueras genom elektroniska signaler, däribland Internet och liknande. Justitiedepartementet anförde bl.a. följande (a.a. s. 45 f.f.):

Departementet har kommit fram till att det vid nuvarande tidpunkt inte är önskvärt att ge tillstånd till att anordna lotterier som distribueras genom elektroniska signaler eller liknande, bl.a. via Internet och kabelnätet. – Departementet vill emellertid föreslå en bestämmelse som ger ”Kongen” möjlighet att utfärda föreskrifter om spel på Internet m.m., däribland att ge tillstånd. Spel över Internet bör utredas närmare bl.a. för att få försäkringar om att spel kan ske i säkra former, varibland frågor om åldersgräns, betalningsformer och säkerhet mot kriminell verksamhet undersöks. Regelverket bör utformas så att verksamheten framstår som trovärdig och säker. I sin bedömning har departementet fäst vikt vid att de norska organisationerna och föreningarna inte mister sin hemmamarknad till utländska aktörer som tillhandahåller spel på Internet. Genom att på sikt tillåta norska aktörer att arrangera lotterier över Internet, kan myndigheterna reglera verksamheten i trygga och seriösa former. Ett tillstånd från en norsk myndighet kan ge lotteriet större trovärdighet och försäkra deltagarna om att verksamheten är säker, bl.a. kan deltagarna vända sig till norska myndigheter och rättsväsendet för det fall att deras vinster inte utbetalas. – Tekniskt sett kan spel som tillhandahålls över Internet i dag spärras för norska adressater. Detta kan göras av den som driver verksamheten. Departementet är enigt med arbetsgruppen om att det är viktigt med en

teknikoberoende bestämmelse om lotterier på Internet m.m. I annat fall kan en bestämmelse vara föråldrad innan den har börjat gälla. – Departementet föreslår en särregel för lotterier och spel som tillhandahålls på Internet eller liknande, dock att tillstånd inte ges förrän förutsättningarna för tillstånd är närmare preciserade i föreskrifter. Departementet kommer också att överväga förbud mot spel på kredit, regler om begränsade insatsmöjligheter, bl.a. upprättandet av spelkonton samt krav som syftar till att hindra underåriga från att delta i lotterierna/spelen. – Departementet anser att tillstånd bara kommer att kunna ges till lotterier och spel som riktar sig mot personer bosatta i Norge. Vidare bör det ställas krav på att lotteriarrangören i sitt spelkoncept endast kan ta emot insatser från personer bosatta i Norge, med bankkonto i Norge. En eventuell vinst skall också utbetalas till vinnarens bankkonto i Norge. Deltagarna skall vara säkra på att de kan få sina vinster. Denna trygghet uppnås bäst genom att spelaren kan använda sig av ett bankkonto i Norge. Om myndigheterna skulle finna att spelarens säkerhet kan tillfredsställas genom ett annat koncept har man möjlighet att bestämma något annat, t.ex. genom ett nordiskt samarbete. – Vidare kommer departementet att överväga att utfärda bestämmelser om att Lotteriinspektionen när som helst kan kräva insyn i alla filer, att arrangörerna kan garantera vinsterna och att spelarna kan förhandsregistreras t.ex. med lösenord för spelen.

Det lagförslag som det norska departementet lade fram innehåller ett par särbestämmelser för lotterier över Internet m.m. I 1 kap. 1 § anges att lotterier som distribueras genom allmän post, telefon, elektroniska signaler, däribland Intern et, eller liknande från ett ”opphavssted” eller säljställe utanför Norge, måste ha tillstånd till detta om lotteriet riktar sig till personer bosatta i Norge. Vidare sägs i 4 kap. 14 § att tillstånd till lotteri som skall anordnas (”avholdes”) via elektroniska signaler – däribland Internet, kabelnät, satellit eller liknande – endast kan ges efter föreskrift som utfärdats av departementet. Det bör påpekas att förslaget inte antogs av stortinget utan återförvisades för fortsatt beredning. Det är således inte klart när en ny lotterilagstiftning kan komma att träda i kraft i Norge.

Danmark

När det gäller Danmark presenterades ett nytt lagförslag om bl.a. nya avgifter, införandet av nya spel och genomförandet av en bättre kontroll på spelautomatmarknaden under hösten 1999. Några av lagförslagen har behandlats och antagits av folketinget under våren 2000.

Finland

Internetspel har bedrivits i Finland sedan 1997 (se närmare härom i avsnitt 3.3 om utländska förhållanden). Det finns dock, såvitt har framkommit, inga lagregler om spel över Internet i den finska lagstiftningen. Inte heller det förslag till ny lotterilag som regeringen i Finland lade fram i december 1999 innehöll några särskilda lagregler om spel över Internet.

Europeiska unionen

Inom EU pågår arbete med att förbättra förhållandena på Internet allmänt, bl.a. vad gäller innehåll och säkerhet. Det finns inga särskilda initiativ vad gäller lotterier och spel över Internet men däremot finns det andra områden där insatser görs, varifrån erfarenheter kan hämtas och i viss mån överföras på lotterier och spel. Utredningen kommer i det följande att kort redogöra för vad man gör inom EU dels för att förbättra förhållandena avseende elektronisk handel, dels för att motverka bl.a. barnpornografi på Internet.

I april 1997 antog Europeiska gemenskapernas kommission (kommissionen) en kommuniké med titeln ”Ett europeiskt initiativ om elektronisk handel”. I kommunikén utpekades fyra huvudområden där man ansåg att åtgärder måste vidtas och implementeras i medlemsländernas lagstiftningar inför år 2000 om Europa vill dra nytta av detta nya och snabbt växande sätt att göra affärer. De fyra områdena beskrevs på följande sätt.

  • Först måste, väl spritt och till en acceptabel kostnad, access till den infrastruktur, de produkter och de tjänster som krävs för elektronisk handel tillhandahållas genom säkra och lätt användbara tekniker och tjänster samt via telekommunikationsnätverk som är säkra och har hög kapacitet.
  • För det andra måste en likformig struktur för ett regelverk inom EU, grundat på principerna för den inre marknaden, säkerställas.
  • För det tredje måste ett fördelaktigt affärsklimat skapas genom att det skapas förutsättningar för att få fram relevant kunskap och medvetenhet.
  • Slutligen måste det skapas en likformig och jämförbar ram för ett regelverk på global nivå.

I november 1998 lade kommissionen fram ett förslag till direktiv med särskilda legala aspekter beträffande elektronisk handel. I förslaget uttalades bl.a. följande. Det råder osäkerhet inom ett flertal områden om huruvida nu gällande lagregler kan tillämpas på tillhandahållandet av

tjänster via nätet (”on-line services”). Avvikande nationella lagstiftningar finns redan eller är under diskussion och även rättspraxis utvecklas på olika sätt i olika länder. Förslaget försöker avlägsna de hinder som är resultatet av nu nämnda förhållanden för dem som tillhandahåller tjänster och är etablerade i Europa.

I artikel 22 i förslaget, som behandlar undantag och inskränkningar, anges i 1 c att direktivet inte skall tillämpas på sådana informationssamhällstjänster (Information Society services) som anges i annex 1, däribland spelaktiviteter (”gambling activities”), förutom de som genomförs för kommersiell kommunikation (dvs. i PR-syfte).

Sedan Europaparlamentet gjort en första genomgång av kommissionens förslag och föreslagit ändringar lade kommissionen i februari 1999 fram ett modifierat förslag till direktiv om elektronisk handel (Official Journal, C 30 Volym 42, 5 februari 1999). Samtidigt lade den finska ordföranden fram ett reviderat förslag som en arbetsgrupp sedan arbetade med. I maj 2000 antogs så ett direktiv om elektronisk handel. Från direktivets tillämpningsområde har undantagits spelverksamhet som innebär att penningvärden satsas på hasardspel, lotterier och vadslagning inbegripet. Direktivet kommer att publiceras under hösten 2000.

Inom EU finns det också något som heter Internet Action Plan. Denna handlingsplan är en del av en samstämmig handlingslinje på EU-nivå för att ta itu med olagligt och skadligt material på Internet.

Frågan om ett ingripande mot olagligt och skadligt innehåll på Internet har behandlats i olika sammanhang inom EU under de senaste åren. Denna behandling har lett fram till att Europaparlamentet och rådet den 25 januari 1999 meddelade beslut om antagande av en flerårig handlingsplan på gemenskapsnivå för att främja en säkrare användning av Internet genom att bekämpa olagligt och skadligt innehåll på globala nät (beslut nr 276/1999/EG).

I artikel 1 i beslutet föreskrivs att handlingsplanen, som beskrivs i en bilaga till beslutet, antas, att handlingsplanen skall genomföras under perioden den 1 januari 1999 till och med den 31 december 2001 samt att finansieringsramen för genomförandet av handlingsplanen fastställs till 25 miljoner euro. I artikel 2 anges att handlingsplanen skall ha som mål att främja en säkrare användning av Internet och att på europeisk nivå verka för en miljö som är gynnsam för utvecklingen av Internetbranschen. I artikel 3 anges att följande insatser skall vidtas i medlemsstaterna för att uppnå målen i artikel 2:

  • Att främja självreglering inom branschen och system för innehållsövervakning (till exempel innehåll som barnpornografi eller sådant innehåll som uppammar hat på grundval av ras, kön, religion, nationalitet eller etniskt ursprung).
  • Att verka för att branschen tillhandahåller filtreringsverktyg och klassificeringssystem som ger föräldrar och lärare möjligheter att välja

ut lämpligt innehåll för de barn de är ansvariga för, samtidigt som de vuxna behåller rätten att välja bland det lagliga innehåll som de vill ha tillgång till, och som tar hänsyn till den språkliga och kulturella mångfalden.

  • Att öka medvetenheten om branschens tjänster bland användarna, särskilt bland föräldrar, lärare och barn, så att de bättre kan förstå och dra nytta av Internets möjligheter.
  • Stödinsatser, såsom bedömning av rättsliga konsekvenser.
  • Verksamhet som främjar internationellt samarbete på ovannämnda områden.
  • Andra insatser som främjar de mål som anges i artikel 2.

Vidare anges bl.a. ramarna för kommissionens ansvar, att kommissionen skall biträdas av en kommitté samt – i artikel 8 – att beslutet riktar sig till medlemsstaterna.

Enligt uppgift från den svenska representanten i kommittén har man beviljat medel för att starta och utveckla filtreringsverktyg. Detsamma gäller för klassificeringssystem. De amerikanska klassificeringssystem som finns behöver anpassas till europeiska förhållanden. Vidare har bidrag beviljats till Rädda barnen i Sverige för inrättandet av en s.k. hot-line som ett led i att motverka barnpornografi. Rädda barnen skall ingå i ett europatäckande system med hot-lines.

6.7. Problemområden

Allmänt

I direktiven antyds två problemområden. Det ena omfattar frågan om den nya tekniska utvecklingen, bl.a. uppbyggnaden av Internet, kräver ändringar av lotterilagens definitioner, begrepp och tillämpningsområden. Det andra omfattar frågan om det finns behov av och möjligheter att via lotterilagstiftningen förhindra spel över Internet och annan data- och telekommunikation som förmedlas från utlandet.

Frågan om den nya tekniken med bl.a. Internet och interaktiv TV kräver ändringar i lotterilagen är komplicerad och innehåller många delfrågor. En delfråga är i vilken mån spel på Internet m.m. omfattas av nu gällande lotterilag. En annan delfråga är om förutsättningarna för tillstånd förändras för de Internetspel m.m. som omfattas av lagen. Utredningen utvecklar inte frågeställningarna närmare här utan återkommer i ämnet under Överväganden och förslag. När det sedan gäller frågan om behov och möjligheter att förhindra Internetspel m.m. från utlandet måste till att börja med bedömas hur nuvarande lagstiftning förhåller sig till sådant spel. Först därefter kan den angivna huvudfrågan besvaras. I förevarande avsnitt utvecklas vissa allmänna problem som hänger samman med Internetspel som anordnas i utlandet.

Internetspel som anordnas i utlandet

Som nämnts i det föregående har den tekniska utvecklingen i allmänhet och Internetanvändningen i synnerhet medfört problem för lagstiftaren. Problemen beror till stor del på att den nya tekniken gjort det möjligt att tillhandahålla information och tjänster på ett sätt som gör att berörda myndigheter får svårt att kontrollera och vid behov ingripa mot en verksamhet, särskilt om denna bedrivs från utlandet. Frågor om lagval – vilket lands lag som är tillämplig – och jurisdiktion – vilket lands domstolar som skall pröva en tvist – blir centrala i sammanhanget.

Anordnas spelet från utlandet är anordnaren i regel inte underkastad svensk lag. Vidare är det rent tekniskt svårt att förhindra att svenska spelare deltar i ett spel anordnat från utlandet. En Internetoperatör/-Internetleverantör har f.n. i och för sig möjlighet att hindra trafik till och från en viss IP-adress. Men det är svårt att upprätthålla en effektiv spärr. Bl.a. kan nämnas att det i dag utan några större svårigheter är möjligt för en person boende i Sverige att teckna Internetabonnemang hos en utländsk Internetleverantör, t.ex. på Åland. Kostnaderna härför motsvarar kostnaderna för att teckna abonnemang hos en inhemsk leverantör och ofta är kostnaderna subventionerade. Dessa utländska leverantörer lyder inte under svensk lagstiftning.

Mot denna bakgrund bör övervägas om den nuvarande lotterilagstiftningens tillämpningsområde, som i huvudsak bara omfattar spel som anordnas i landet, behöver förtydligas eller utvidgas i något avseende. Övervägandena rörande lagens tillämpningsområde måste givetvis omfatta också frågan om deltagande i utländska lotterier. Redan i dag omfattar tillämpningsområdet – utöver anordnandet av spel i landet – främjande av spel som anordnas utomlands. Enligt 38 § lotterilagen är det inte tillåtet att i förvärvssyfte främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri (se mer om detta i avsnitt 5 om EG-rätten).

Frågan om var ett spel/lotteri som distribueras via Internet anses vara anordnat får som framgått av det föregående avgörande betydelse bl.a. när det gäller att bedöma om svensk lotterilagstiftning är tillämplig. Det finns därför anledning att redan här belysa denna fråga.

Anordnandet av ett Internetspel kan inte sällan hänföras till flera olika länder: spelanordnaren kan ha sitt bolag registrerat i ett land, bedriva sin verksamhet och ha sitt huvudkontor i ett annat land samt ha en spelserver uppställd i ett tredje land. Anordnandet torde i sådant fall få hänföras till det land där den huvudsakliga verksamheten bedrivs. Vid bedömningen av var ett spel anordnats är det naturligt att den del av verksamheten som innefattar organiserandet och ledningen av verksamheten tillmäts särskild vikt.

Av mindre betydelse torde placeringen av den tekniska utrustningen vara. En webbsida är vanligen ”komponerad” av ett antal olika element – texter, bilder, reklam-rutor m.m. – och dessa kan ligga på olika servrar. Bilderna kan t.ex. finnas på ett webbhotell i ett land för att lagringskostnaderna är lägre där och reklamen kanske hämtas från ett företag med server i ett annat land. Därtill kommer att ett visst material kan finnas på flera s.k. spegelservrar i olika länder, dvs. servrar till vilka materialet kopieras (speglas), ofta automatiskt med bestämda tidsintervall. Genom spegelfunktionen minskas accesstiden för den som söker materialet. Vad gäller spelsiter bör framför allt beaktas var själva spelprogrammet finns lagrat; där bör också spelservern anses vara placerad. Bl.a. med hänsyn till vad som nyss redovisats, bör dock avgörande vikt inte fästas vid serverns placering. Dessutom kan det vara mycket svårt, för att inte säga omöjligt, att bestämma serverns geografiska placering. Det är också mycket enkelt att på kort tid flytta en server till en annan dator på en annan ort.

En princip som skulle kunna tillämpas för att avgöra var ett spel är anordnat är den s.k. sändarlandsprincipen. Denna princip grundas på ett EG-direktiv (89/552/EEG med ändringar genom 97/36/EG) angående jurisdiktion över gränsöverskridande TV-sändningar inom EU som har implementerats i den svenska radio- och TV-lagstiftningen. Sändarlandsprincipen innebär att lagen i det EU-land där sändningsföretaget är etablerat avgör tillämpliga sändningsregler. Direktivet torde inte gälla Internet. I direktivets artikel 1 anges nämligen att det inte innefattar ”kommunikationstjänster som tillhandahåller data eller andra meddelanden som efterfrågas individuellt såsom telefax, databaser och andra liknande tjänster”. Frågan är om sändarlandsprincipen ändå kan vara vägledande när det gäller trafiken på Internet. Det kan då konstateras att det avgörande kriteriet enligt principen – sändningsöretagets etableringsland – har utformats med tanke på att de flesta radio- och TV-bolag är stora och väletablerade och att det inte torde medföra några svårigheter att slå fast var ett sådant företag är etablerat. Dessa förhållanden råder inte i fråga om Internet och sändarlandsprincipen är således inte direkt överförbar till Internet. Det bör också påpekas att sändarlandsprincipen endast avser sändningsreglerna, inte innehållet i sändningarna. För Internets vidkommande är det innehållet som är intressant.

Av det anförda framgår att Internet ger upphov till särskilda problem även när det gäller att fastställa var ett spel som finns att tillgå på Internet är anordnat. Det är inte givet vilka kriterier som bör vara avgörande vid en eventuell reglering av frågan.

6.8. Överväganden och förslag

Den föregående redogörelsen har visat att det finns ett flertal svårlösta problem när det gäller lagreglering av den nya tekniken. Ett grundläggande problem är att denna medför att nationsgränser suddas ut, vilket rubbar det juridiska systemet i dess grundvalar. Detta är visserligen inte något helt nytt problem; motsvarande problem finns sedan länge bl.a. i samband med radio och TV. Skillnaden är att utvecklingen med framför allt Internet medfört att antalet aktörer som verkar över gränserna växt explosionsartat till att omfatta inte bara ett fåtal större radio- och TV-företag utan också de flesta moderna företag och en stor del av jordens befolkning. Härigenom har problemen accentuerats och blivit betydligt mer svårlösta än tidigare. Den nya tekniken kan också rubba förutsättningarna för tillämpning av den befintliga lagstiftningen på rent interna företeelser. Lagstiftningen på spelområdet är därvid inget undantag. Det är lämpligt att här först ta upp sistnämnda fråga. Frågan gäller närmare bestämt i vad mån nuvarande regler i lotterilagen är tillämpliga på spel över Internet m.m. och om en särreglering behövs.

Den fråga som först måste besvaras är om en viss typ av verksamhet som är att betrakta som lotteri enligt lotterilagen kan förlora sin karaktär av lotteri genom att den anordnas via Internet eller TV. Enligt den allmänna definitionen i 3 § första stycket avses med lotteri en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. Den omständigheten att verksamheten bedrivs på Internet eller via TV torde inte påverka bedömningen av om verksamheten utgör ett lotteri. Användningen av ny teknik synes alltså inte medföra att en viss typ av spelverksamhet förlorar karaktären av lotteri. Däremot kan den nya tekniken få betydelse för hur spelen kategoriseras och följaktligen för vilka lagrum som blir tillämpliga. Definitionsmässigt skulle t.ex. vadhållning i lotterilagens mening kunna bedrivas via Internet eller TV; detsamma gäller lottning och gissning (3 § första stycket 1 lotterilagen). Vad gäller övriga lotterier enligt 3 § första stycket 2 och 3 blir bedömningen svårare. Med marknads- och tivolinöjen i lotterilagens mening avses traditionella nöjen såsom bollkastning, skjutbana och pilkastning. Dessa torde enligt vedertagen terminologi inte kunna anordnas ”på distans”. Skulle denna typ av nöjen presenteras t.ex. via Internet torde de följaktligen förlora karaktären av marknads- och tivolinöje. I så fall är det inte säkert att samtliga av dem kommer att omfattas av lotterilagen, eftersom det kan hävdas att skickligheten i en del fall är avgörande för utgången. Det är ju av den anledningen som marknads- och tivolinöjen räknas upp särskilt i lagen.

När det gäller bingospel synes det, med dagens definition av bingospel i 5 § lotterilagen, stå klart att sådant spel inte kan anordnas på distans; bingospelet förutsätter att ”deltagaren är närvarande på spelplatsen och där köper en bingobricka” (5 § 1). Ordalagen ger intryck av att det för ett bingospel bara kan finnas en enda spelplats. I 23 § föreskrivs emellertid att bestämmelserna i 18 §, som reglerar anordnande av egentliga lotterier i radio eller television, gäller också för bingospel. Det betyder att lagstiftaren trots allt torde ha förutsatt att bingospel kan ske på distans via radio och TV och då tydligen också på fler än en enda spelplats. Det bör i sammanhanget påpekas att Lotteriinspektionen numera tillåter s.k. storbingo, dvs. bingospel med sammankoppling av bingohallar. Inspektionen har således den 3 juni 1999 gjort ett tillägg till sina tidigare utfärdade råd för tillståndsgivning och kontroll i fråga om bingospel och annat spel i samband därmed just vad avser spel vid sammankoppling av bingohallar. Denna bingoverksamhet anordnas på olika geografiska platser som är sammankopplade med varandra via TV-monitorer.

Nuvarande reglering har sålunda ansetts ge möjlighet att anordna bingo via radio eller TV. Ordalagen kan dock inte anses ge utrymme för att till bingospel hänföra ett spel över Internet där spelarna befinner sig framför sina egna datorer.

Inte heller automatspel kan med dagens definitioner i 6 § lotterilagen anordnas via Internet eller TV; inget av dessa medier är att betrakta som en ”spelautomat som betalar ut vinst”.

Det anförda innebär att om ”bingospel” eller ”automatspel” skulle tillhandahållas via Internet eller TV de torde få hänföras till ”lottning” och ”liknande förfaranden” enligt 3 § andra stycket 1. När det gäller spel på förströelseautomater kan det dock i likhet med vad som nyss anförts beträffande marknads- och tivolinöjen, hävdas att spelet inte omfattas av lotterilagen i den mån skickligheten är avgörande. Det bör dock uppmärksammas att 3 § andra stycket 3 lotterilagen, där automatspel uttryckligen hänförs till lotteri, avslutas med ”liknande spel”. Härigenom torde även spel via Internet på vad som liknar förströelseautomater komma att omfattas av lotterilagen.

Vad gäller roulettspel, tärningsspel, kortspel och kedjebrevsspel blir bedömningen än svårare. Här stadgas i lotterilagen inte några krav på att det skall vara riktiga spelmarker, tärningar eller kort och inte heller finns det något krav på närvaro på spelplatsen. Att definitioner saknas för sådana restaurangkasinospel i lotterilagen beror säkerligen främst på att dessa spelformer anses vara allmänt kända och inte behöver någon definition. Rent begreppsmässigt skulle dessa spel kunna vara att betrakta som lotteri i enlighet med angiven beteckning även om de bedrevs via Internet eller TV; att något tillstånd till verksamheten inte

skulle ges, beroende bl.a. på att spelet inte torde kunna anses anordnat i samband med restaurangverksamhet e.d., är en annan sak. Det är dock möjligt att de aktuella spelen inte behåller sin karaktär om de bedrivs via Internet eller TV. De skulle i så fall i stället närmast hänföras till lotterier som avses i 3 § andra stycket 1. Det bör påpekas att det i dag finns ett flertal s.k. cyberkasinon på Internet där spelaren upplever det som om han befann sig i ett verkligt kasino där spel förekommer.

Det hittills anförda innebär att en verksamhet i regel inte förlorar sin karaktär av lotteri på grund av att den anordnas via Internet eller TV. Däremot torde vissa lotterier komma att hänföras till olika lotterikategorier beroende på om de anordnas på vanligt sätt eller via Internet eller TV. Det gäller bl.a. bingo- och automatspel. Andra lotterier, t.ex. vadhållning, gissning och lottning torde behålla sin karaktär även om de anordnas via Internet eller TV. Det innebär att nuvarande regler om sådana lotterier i och för sig skulle ge utrymme även för ett tillstånd att anordna ett lotteri via t.ex. Internet. Ett sådant tillstånd synes dock vara svårt att förena med lotterilagens allmänna regler. I 11 § lotterilagen stadgas som allmänt villkor för tillstånd att anordna lotteri att tillståndet skall avse visst område. I fråga om TV-sändningar går detta villkor att uppfylla (jfr 18 §). För Internets vidkommande är det betydligt svårare. Det är dock möjligt att i huvudsak begränsa deltagarna geografiskt genom att som villkor för deltagande föreskriva folkbokföring inom visst område. Som exempel på detta kan nämnas att ATG kräver folkbokföring i Sverige för deltagande i bolagets Internetspel.

En genomgång på motsvarande sätt av övriga lotteriregler ger följande resultat.

Enligt 14 § lotterilagen skall teknisk utrustning som används för insatser, vinstdragning eller kontroll av egentliga lotterier och bingospel vara av godkänd typ. Denna bestämmelse bör kunna tillämpas också på lotterier som anordnas på Internet eller i TV.

Detsamma gäller i huvudsak bestämmelserna i 15–19 §§. Beträffande 19 och 20 §§ innebär dock kraven på att lotteriet skall vara anordnat i samband med viss tillställning och inom området för denna en kraftig begränsning. En möjlighet att uppfylla kraven kan vara att anordna spel internt i samband med en viss sammankomst och där använda sig av ett internt nätverk (Local Area Network), vilket inte är åtkomligt för andra än de på platsen närvarande.

När det gäller restaurangkasinospelen som regleras i 32–34 §§ torde som nämnts nuvarande regler inte ge utrymme för anordnande via Internet, eftersom spelet endast får anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning inom en nöjespark eller liknande anläggning, i samband med hotell- och restaurangverksamhet om det finns

serveringstillstånd eller det ändå kan antas att spelet utan olägenhet kan anordnas i samband med verksamheten eller i samband med fartyg i internationell trafik. I och för sig skulle spel i dessa fall kunna anordnas på Internet med en terminal uppställd i lokalen. Det är dock som antytts inte troligt att detta skulle godkännas av lotterimyndigheterna.

Det kan vidare konstateras att regeringen med stöd av 45 § lotterilagen har möjlighet att meddela särskilt tillstånd att anordna lotteri ”i andra fall och annan ordning” än som anges i denna lag. Regeringen har också med stöd av denna bestämmelse lämnat tillstånd till spel på Internet. Som nämnts tidigare är det ATG, AB Svenska Spel och A-lotterierna som erhållit dessa tillstånd.

Av det anförda framgår att det i viss mån är oklart hur lotterilagen skall tillämpas på lotterier som anordnas via Internet eller digital TV. Regelverket är inte anpassat till denna teknik och behöver därför justeras. Det bör i sammanhanget erinras om att det redan i nuvarande lag finns särskilda bestämmelser som tar sikte på lotterier i TV och radio. I 18 § första stycket anges att ett egentligt lotteri enligt 16 och 17 §§ inte får anordnas i radio eller television utan särskilt tillstånd (enligt 41 § är Lotteriinspektionen tillståndsmyndighet). I 18 § andra stycket föreskrivs att tillstånd att anordna sådana lotterier i vissa lokala radio- och TV-sändningar får lämnas bara om det kan antas att marknaden för lokala lotterier inte försämras. Enligt 21 § får det i samband med utgivandet av en tryckt periodisk skrift eller i samband med sändning i radio eller television utan tillstånd anordnas lotteri där pristagare utses i en tävling som har anordnats i skriften eller i sändningen, om vissa ytterligare förutsättningar är uppfyllda. Dessa bestämmelser bör samordnas med den nya regleringen.

Innan ställning tas i frågan om hur en reglering skall se ut vad gäller ny teknik och lotterier, bör man i enlighet med direktiven först fråga sig om det finns anledning att via lotterilagstiftningen försöka förhindra spel över Internet och annan data- och telekommunikation som förmedlas från utlandet. Mot bakgrund av den tidigare beskrivna utvecklingen på området kan konstateras att det finns ett behov av lagstiftningsåtgärder om man vill se till att spel och lotterier som riktar sig till spelare i Sverige bedrivs efter svenska spelregler och samtidigt motverka att en del av den nuvarande svenska spelmarknaden – och därmed motsvarande spelintäkter – försvinner utomlands. Det bör framhållas att det naturligtvis är utomordentligt svårt att nu bedöma hur stort behovet är, dvs. hur stor del av marknaden som skulle försvinna om inga lagstiftningsåtgärder vidtogs. Detta är bl.a. beroende av i vilken mån svenska Internetspel kan utvecklas och attrahera spelare. Med en väl utvecklad svensk marknad för spel på Internet o.d. finns det enligt utredningen goda förutsättningar för att behålla den nuvarande

svenska spelmarknaden i stort sett intakt. Enligt uppgifter från respektive spelbolag hade ATG i maj 2000 ca 18 500 spelare anslutna till sitt Internetspel, InterBet, och AB Svenska Spel ca 5 000-7 000 spelare på sina Internetspel. I vart fall finns det på kort sikt ingen anledning att räkna med att någon betydande del av de svenska spelarna skulle gå över till utländska Internetspel. Här kan nämnas att i den studie om spelberoende som genomförs i Sverige under ledning av professor Sten Rönnberg (Swedish Patologic Gambling Prevalence Study; se närmare härom i avsnitt 14 om spelberoende) tillfrågades de deltagande i studien om de någon gång satsat pengar på spelformer eller spel utanför Sverige. På den frågan svarade 2,9 procent ja, vilket innebär att 1997 sade sig ca 189 000 personer någon gång i sitt liv ha satsat pengar på utländska spel. Vid frågetillfället hade drygt 43 000 personer det senaste året gjort så. Det var främst ungdomar som satsat pengar på utländska spelformer. Osäkerhetsmarginalerna för de angivna siffrorna betraktas dock som stora.

Frågan om lagstiftningsåtgärder bör tillgripas är givetvis också beroende av vilka möjligheter det finns att via lotterilagstiftningen förhindra spel över Internet o.d. som anordnas från utlandet. En lagstiftning av förbudskaraktär – vilket det i första hand skulle bli tal om – bör i princip ha sin udd riktad mot de aktörer som är närmast inblandade i verksamheten i fråga, dvs. i förevarande fall spelanordnarna och spelarna. En sådan ordning möter emellertid såväl praktiska som principiella invändningar.

Att rikta ett förbud mot spelarna, med eventuella straffsanktioner som följd, kan utredningen inte förorda. Enligt gällande regler finns inget förbud mot att delta i utländska lotterier. Endast den omständiheten att det är lättare att spela via Internet än via tidigare tillgängliga kanaler utgör enligt utredningen inte skäl för ett förbud som riktas mot spelarna. Men framför allt bör beaktas den i stort sett obefintliga möjligheten att kontrollera ett sådant förbud. Det torde också vara så att ett förbud inte skulle stå i samklang med det allmänna rättsmedvetandet.

När det sedan gäller de utländska spelanordnarna måste klarläggas om de överhuvudtaget kan omfattas av en svensk lagstiftning med hänsyn till de principer som gäller i fråga om tillämpligheten av svensk lag. Den lagstiftning som närmast skulle komma i fråga i förevarande fall torde få innefatta ett generellt förbud att utan tillstånd anordna ett lotteri via Internet, TV etc. som riktar sig till personer bosatta i Sverige. Det bör påpekas att ett lagförslag av denna innebörd lades fram i Norge under hösten 1999. Stortinget, som ansåg att förslaget borde beredas ytterligare, avvisade förslaget. Det kan ändå vara av intresse att i korthet redovisa detta. Det innebar att lotterier som distribuerades

genom post, telefon, elektroniska signaler (inklusive Internet) eller liknande från ett ”opphavssted” eller ”salgsted” utanför Norge skulle ha tillstånd om lotteriet riktade sig mot personer bosatta i Norge. Överträdelse av bestämmelsen var straffbelagd. Det norska förbudet eller – mer exakt uttryckt – tillståndskravet gällde som framgått lotterier som anordnades utomlands och detta även om de anordnades av utländska spelanordnare. Om ett motsvarande tillståndskrav skulle införas i Sverige och detta, i likhet med vad som gäller i fråga om det nuvarande tillståndskravet enligt 9 § lotterilagen, skulle omfattas av straffbestämmelsen i 54 § för den som olovligen anordnar lotteri, uppkommer frågan om detta står i överensstämmelse med de principer som gäller i fråga om tillämpligheten av svensk strafflag.

Huvudregeln enligt brottsbalken (BrB) är att svensk lag är tillämplig i fråga om brott som begåtts här i riket (2 kap. 1 § BrB). Brott anses begånget där den brottsliga handlingen företogs, så ock där brottet fullbordades (2 kap. 4 § BrB). För att ett brott skall anses begånget här i riket räcker det att någon del av den brottsliga handlingen eller fullbordan ägt rum här. Det är dock tveksamt om det går att hävda att en utländsk spelanordnare som utomlands anordnar ett lotteri via Internet riktat mot personer bosatta i Sverige – och därigenom överträder ett svenskt tillståndskrav av nyss angivet slag i fråga om sådant anordnande – kan anses ha begått ett brott i Sverige (jfr Beckman m.fl., Brottsbalken 1, s. 98, Michael Bogdan, SvTJ 1998 s. 6 och Thomas Carlén-Wendels, Lag och rätt på Internet, 1998, s. 40 och 50).

Enligt BrB skall det i vissa fall dömas efter svensk lag även för brott som begåtts utom riket. Det gäller bl.a. brott som begåtts av en svensk medborgare eller – med vissa begränsningar – av en utländsk person som finns i Sverige, allt under förutsättning att gärningen inte är fri från ansvar på gärningsorten (2 kap. 2 § BrB). En överträdelse av ett svenskt tillståndskrav av ifrågavarande slag torde f.n. alltid vara straffri i utlandet och således på den grunden falla utanför svensk jurisdiktionsrätt. Under svensk jurisdiktionsrätt faller däremot alltid brott som förövats mot Sverige, svensk kommun eller annan menighet eller svensk allmän inrättning (2 kap. 3 § 4 BrB). Uttrycket brott som förövats mot Sverige etc. är inte entydigt. Bestämmelsen torde böra ges en restriktiv tolkning och avse ett straffskyddat intresse svenska staten uppfattas som bärare av; hit hör alltså främst brott mot svenska statens yttre eller inre säkerhet, men också t.ex. smuggling och brott mot svensk valutareglering (se bl.a. prop. 1972:98 s. 100 och Per Falck, Straffrätt och territorium, 1976, s. 225 f.f.). En överträdelse av ett tillståndskrav av det slag som diskuterats här torde inte kunna hänföras till brott som förövats ”mot Sverige” även om tillståndskravet är avsett att skydda svenska statens monopol på spelområdet. Inte heller i övrigt

innehåller BrB några bestämmelser som ger stöd för att tillämpa svensk lag vid en sådan överträdelse. Slutsatsen av det anförda är att det är tveksamt om det står i överensstämmelse med de principer som gäller för tillämpligheten av svensk lag att införa ett straffbelagt tillståndskrav för att utomlands anordna ett lotteri som riktar sig till Sverige.

Diskussionen har hittills endast gällt införandet av ett straffbelagt tillståndskrav för att anordna lotterier utomlands riktade mot Sverige; det framstod som naturligt att först diskutera den frågan mot bakgrund av dels att en överträdelse av nuvarande tillståndskrav (9 § lotterilagen) i dag är straffbelagt i enlighet med vad som är brukligt i fråga om sådana överträdelser, dels att motsvarande överträdelse enligt det norska förslaget var straffbelagt. Diskussionen bör dock utvidgas till att också gälla frågan om ett krav på tillstånd över huvud taget – dvs. utan straffsanktion – bör införas. Något hinder mot att införa ett sådant tillståndskrav torde inte föreligga och det gäller även om detta skulle förenas med sanktioner av förvaltningsrättslig karaktär, t.ex. vite (jfr RÅ 1997 ref. 58 och Michael Bogdan, SvJT 1981 s. 406). Det kan naturligtvis vålla problem att få ett effektivt genomslag av tillståndskravet; bl.a. får man räkna med svårigheter att genomföra indrivning av eventuella viten om personerna i fråga befinner sig utomlands. Det bör dock framhållas att motsvarande effektivitetsbrister givetvis skulle uppkomma även med avseende på ett straffbelagt tillståndskrav.

Ett tillståndskrav kan emellertid få effekt på annat sätt än genom direkta sanktioner mot den som bedriver verksamheten. Om en spelverksamhet saknar tillstånd bör man till att börja med kunna räkna med att de nätoperatörer och andra som i Sverige förmedlar datatrafik till och från de spelplatser där spelen finns, frivilligt vidtar åtgärder och upphör med förmedlingen. Och om inte frivilliga åtgärder anses tillräckliga skulle ett tillståndskrav kunna utgöra grundvalen för myndighetsingripanden mot nätoperatörer och andra som bistår med tjänster i samband med spel som saknar tillstånd, t.ex. banker o.d. som hjälper till med betalningarna.

Vad Internetleverantörerna beträffar skulle det rent teoretiskt vara möjligt för dessa att avlyssna den trafik som de förmedlar. De skulle då kunna hindra olämplig eller illegal trafik till eller från en viss adress, något som i viss mån redan i dag sker beträffande barnpornografi. Mot bakgrund av vad som redovisats tidigare om de praktiska problem som detta skulle innebära kan det dock inte anses resursmässigt möjligt att löpande eftersöka illegal spelverksamhet. En mindre ingripande ordning skulle kunna vara att en operatör ålades en skyldighet – inte att efterforska eller löpande kontrollera om det förekommer spel från utlandet via Internetadresser som han tillhandahåller – men att vid vetskap om att sådant spel förekommer vidta åtgärder. Sådana åtgärder

skulle då närmast vara att stänga adressen i fråga och att inte ge spelanordnaren eller förmedlaren någon ny adress. En sådan ordning skulle i så fall innehålla en befogenhet för vederbörande myndighet att förelägga en operatör att vidta sådana åtgärder. Det skulle emellertid som framgått av det tidigare sagda finnas möjligheter för de inblandade att kringgå hinder av detta slag. Bl.a. har spelarna möjlighet att anlita en utländsk operatör eller använda sig av något annat medium, t.ex. TV. Samtidigt kan sägas att åtgärder av angivet slag ändå skulle få en inte oväsentlig hindrande och avhållande effekt i fråga om såväl anordnandet av spel från utlandet som deltagande i sådant spel.

Som tidigare framhållits torde det inte heller finnas något hinder från grundlagssynpunkt mot att införa ett tillståndskrav för en utländsk spelanordnare som i utlandet vill anordna spel över Internet riktat mot Sverige eller att förbjuda en nätoperatör att förmedla speltjänster till ett lotteri som saknar tillstånd.

I sammanhanget bör också uppmärksammas det nuvarande förbudet i 38 § lotterilagen mot främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. Varken nätoperatörer eller banker som tillhandahåller nättjänster respektive banktjänster torde omfattas av lagrummet i dess nuvarande utformning så länge det är fråga om ett rent passivt tillhandahållande. Lagrummet kan dock givetvis utvidgas till att omfatta också sådana tjänster (se närmare härom i avsnitt 5 om EG-rätten).

Sammanfattningsvis innebär det anförda att det torde vara möjligt att införa ett förbud att utomlands utan tillstånd anordna lotterier över Internet som riktar sig mot Sverige och att det för efterlevnaden av ett sådant förbud kan vidtas åtgärder också mot nätoperatörer och andra förmedlare av lotteriet. Frågan är då om en lagstiftning av detta slag är tillräckligt motiverad. Som tidigare antytts framstår behovet av lagstiftningsåtgärder f.n. inte som särskilt starkt. Det kommer också att finnas ett ganska stort utrymme för kringgåendeåtgärder, bl.a. genom att spelarna kan anlita utländska nätoperatörer; det talar för att det borde tas ett samlat internationellt grepp på problematiken i första hand genom EU:s försorg. Vidare kan man förutse en hel del tillämpningsproblem. Ett problem blir att avgöra om ett lotteri skall anses riktat mot Sverige; om en lagstiftning införs får man räkna med att lotterierna på Internet görs mer generella med avseende på språk o.d. Vid en samlad bedömning mot bakgrund av det anförda finner utredningen att det f.n. inte finns tillräckliga skäl att ingripa med en lagstiftning av antytt slag.

När det gäller sättet att reglera spel och lotterier via Internet eller digital TV konstaterar utredningen att en sådan ordning som den nuvarande, med en bestämmelse – 45 § lotterilagen – som ger regeringen rätt att meddela särskilt tillstånd att anordna lotterier i annan form än vad som anges i lotterilagen, inte är tillfredsställande.

För det första medför en sådan regel att det är svårt att förutse hur regeln kommer att tillämpas. Vidare kan man på goda grunder anta att antalet ansökningar om att få anordna lotterier med hjälp av den nya tekniken kommer att öka kraftigt. Den formella hanteringen med regeringsbeslut i varje ärende är då inte någon bra ordning.

Utredningen anser att förutsättningarna för att få anordna lotterier över bl.a. Internet bör anges särskilt i lagen och kompletteras med föreskrifter på lägre nivå än lag. Utredningen avvisar alltså möjligheten att i stället för en särreglering ge bestämmelserna i lagen en så generell utformning att de i princip blir teknikoberoende. En sådan ordning torde snarare skapa rättsosäkerhet och öka risken för fel och godtycke än åstadkomma en för lång tid gällande och flexibel lagstiftning.

När det gäller den närmare utformningen av regelverket bör – i likhet med vad som f.n. gäller i fråga om lotterier i radio och TV – utgångspunkten vara att bestämmelserna i lagen om vanliga lotterier i princip skall gälla men att Lotteriinspektionen är beslutande myndighet. Det innebär att det skall vara möjligt att anordna de flesta typer av lotterier via TV och Internet och att de villkor som i dag gäller för respektive lotterityp också skall gälla om lotteriet anordnas via TV eller Internet. Detta bör gälla egentliga lotterier men också bingospel. I fråga om övriga lotterier – t.ex. restaurangkasinospel – kan det vara lämpligt att ett anordnande via TV eller Internet görs beroende av om spelet godkänts enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Det kan också vara lämpligt att det genom sådana föreskrifter ställs upp ytterligare villkor för anordnandet. Regleringen har utformats i enlighet med det anförda och tagits in i 11 a-11 c §§. En samordning har därvid skett med nuvarande 18 och 21 §§.

Med dessa lagstiftningsåtgärder bör lagstiftaren kunna åstadkomma en god spelmiljö på Internet som bör vara till fördel vid konkurrensen med utländska spel. Genom regelverket skapas en slags kvalitetsgaranti för de spel som är godkända, något som spelarna torde beakta vid sitt val av spelplats.

Det bör påpekas att det givetvis inte kan bli aktuellt för alla sammanslutningar enligt 15 § att få tillstånd att anordna lotterier via TV eller Internet. En grundläggande förutsättning är att sammanslutningen har sådana resurser att det kan antas att den kan administrera ett TV- eller Internetlotteri på ett korrekt sätt. Detta följer av nuvarande 10 §.

Det föregående har endast gällt lotterier som anordnas av sammanslutningar enligt 15 §. Frågan om tillstånd för lotterier som anordnas av AB Svenska Spel och ATG har behandlats av den nya Spel- och lotteriutredningen. Utredningen lägger därför inte fram något förslag

om sådana lotterier. Utredningen anser inte heller att det finns anledning att föreslå några särskilda regler om TV eller Internet med avseende på sådana privata arrangörer som avses i 32 och 34 §§.

Slutligen bör nämnas att utredningen inte ansett sig ha anledning att ta ställning till vare sig vilka typer av spel som bör få förekomma på Internet och i TV eller i vilken omfattning tillstånd bör ges. Rent allmänt kan sägas att spel som bedrivs via dessa medier på sikt bör kunna få en större genomslagskraft på marknaden än spel som bedrivs på vanligt sätt. Detta bör beaktas vid tillståndsgivningen så att inte oförutsedda förändringar sker mellan intressenterna på lotterimarknaden. Samtidigt är det viktigt att de svenska spelarrangörerna får möjlighet att konkurrera på Internet- och TV-området med de utländska arrangörerna.

7. Spel på kredit

Utredningens förslag: Det nuvarande förbudet för den som anordnar ett lotteri att lämna kredit för insatser i lotteriet utvidgas till att omfatta även den som är ombud för anordnaren.

Inledning

Genom 1994 års lotterilag infördes en bestämmelse om spel på kredit (37 §). I bestämmelsen anges att det inte är tillåtet för den som anordnar ett lotteri enligt lagen att lämna kredit för insatser i lotteriet. Någon särskild sanktion i form av straffstadgande eller annat är inte knuten till bestämmelsen. Däremot skulle en överträdelse av förbudet kunna följas av varning eller återkallelse av tillstånd enligt 51 § lotterilagen eller av föreläggande eller förbud, eventuellt kombinerat med vite, enligt 52 § lotterilagen. Eftersom förbudet i 37 § lotterilagen riktar sig enbart mot anordnaren av lotteriet har bestämmelsen förmodligen ganska liten praktisk betydelse.

Bakgrund

I det betänkande som föregick 1994 års lotterilag (SOU 1992:130) påpekade lotteriutredningen att den nya tekniken möjliggör att spel och lotterier anordnas på sådant sätt att bostaden och arbetsplatsen kan användas som spelplats samt att en grundläggande utgångspunkt för lotteriregleringen är att motverka socialt oacceptabla spelformer.

Mot bakgrund därav föreslog lotteriutredningen att insatser i ett lotteri som anordnades för allmänheten inte skulle få erläggas på sådant sätt att lotteriet kunde bedrivas med bostaden eller arbetsplatsen som spelplats. Utredningens förslag innebar att anordnaren av ett lotteri eller ombud för denne inte fick erbjuda kunderna att från hemmet eller arbetsplatsen erlägga insats i omedelbar anslutning till dragningen genom överföring av medel från konto i bank, annat kreditinstitut eller genom ianspråktagande av tillgodohavanden hos spelföretag. Genom

regeln skulle också användningen av s.k. smarta kort för erläggande av insats för direkt spel från bostaden eller arbetsplatsen förbjudas. Utredningen tillade att det för att förbudet skulle få effekt krävs att främjandereglerna byggs ut så att ansvar kunde komma att utkrävas av den som i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte ställer tele- eller databaserat kommunikationssystem till förfogande för, förmedlar betalning till eller på något annat sätt främjar deltagande i otillåtna lotterier, lotterier som saknar tillstånd eller utländska lotterier.

Vid remissbehandlingen anförde dåvarande Televerket i fråga om förbudet att i vissa sammanhang använda tele- eller databaserade kommunikationssystem för spel och lotterier, att man hade begränsade möjligheter att kontrollera hur abonnenterna utnyttjade sina teleabonnemang. Någon erinran mot förslaget att det inte skulle vara tillåtet att föra över medel från bank e.d. för insatser i ett lotteri framfördes inte av remissinstanserna.

I propositionen som följde på betänkandet kommenterades inte utredningens förslag i dess helhet (prop. 1993/94:182 s. 37–38 och 77). Det förslag som regeringen lämnade överensstämde i sak med den nu gällande bestämmelsen i 37 § och tog således enbart sikte på att förbjuda anordnaren att lämna kredit för insatser i lotteri och inte – såsom lotteriutredningen föreslog – på att förhindra spel från bostaden eller arbetsplatsen.

Som skäl för sitt förslag angav regeringen: I dag finns inget förbud för spelanordnaren att lämna kredit för insatsen i lotteriet. Spel och lotterier innebär alltid risker för spelmissbruk och därmed följande sociala skadeverkningar. Det är därför angeläget att lagstiftningen utformas på ett sådant sätt att dessa risker minimeras. Att spela på kredit kan i enskilda fall få förödande konsekvenser. Om en deltagare i spel och lotterier erbjuds kredit för insatser i spelet av spelanordnaren kan han under spelets gång frestas att spela långt över sin ekonomiska förmåga. Ett förbud för en spelanordnare att lämna kredit för insatser i lotteriet bör därför införas.

Regeringen berörde vidare dåvarande Televerkets s.k. 071-nummer och konstaterade därvid följande:

Det har visat sig att det via sådana nummer förekommer spel och lotterier som omfattas av lotterilagen. I vissa fall används ett kabelnät för att möjliggöra spel via 071-linje och television. Lotterilagstiftningen strävar bl.a. till att styra spel och lotterier på ett sådant sätt att de bedrivs i socialt acceptabla former, vilket påverkar valet av plats, krav på lägsta ålder, kontrollmöjligheter, betalningsrutiner och krav på högsta tillåtna insats. Sett i detta perspektiv framstår spel och lotterier via 071-linjer och i vissa fall via kabeltelevision som oacceptabla. Något uttryckligt förbud mot att lämna tillstånd till lotterier av detta slag behövs inte. Frågan om att anordna lotterier på detta sätt bör i stället prövas i tillståndsärendet. I allmänhet torde lotterier av detta slag vara att betrakta som olämpliga från allmän

synpunkt. Bestämmelsen om att en lotterianordnare inte får lämna kredit för insatser i lotteriet innebär t.ex. att spel och lotterier inte får förekomma via de s.k. 071-linjerna eftersom deltagaren senare får betala insatsen via telefonräkningen.

I författningskommentaren angavs att förbudet riktar sig till anordnare av ett lotteri och att det således blir förbjudet för denne att i någon form lämna kredit för insatsen. Däremot skulle det – enligt vad som vidare uttalades i författningskommentaren – inte komma att finnas något hinder mot att betala med kreditkort.

När lotterilagen sågs över 1996 kommenterades också frågan om spel på kredit (Ds 1996:20 s. 54). Följande anfördes:

I 37 § föreskrivs att det inte är tillåtet för den som anordnar ett lotteri att lämna kredit för insatser i lotteriet. Bakgrunden till förbudet torde vara att en person inte skall försättas i skuld på grund av deltagande i spel. Detta bör rimligtvis gälla lika väl om personerna i fråga förvärvar en lott (eller motsvarande) av anordnaren själv, av ett ombud för honom eller av någon annan som förmedlar lotten och tar emot betalning. Förbudet bör därför, i linje med vad som föreslagits i fråga om underårigas spel, vidgas till att gälla även den som företräder arrangören som ombud. Detsamma bör gälla en förmedlare. Detta innebär att det alltså blir förbjudet för en lotterianordnare, den som företräder honom som ombud (fullmäktig) eller den som förmedlar en lotteritjänst från honom (ett bud) att ta emot ersättning genom exempelvis ett kreditkort. Förbudet bör sanktioneras på samma sätt som i fråga om underårigas spel.

I nämnda promemoria (Ds 1996:20 s. 70) föreslogs således ett tillägg till 37 § som innebar att förbudet för anordnare att lämna kredit för insatser i lotteriet också skulle gälla den som är ombud för eller som förmedlar en lotteritjänst från den som anordnar lotteriet. Vidare föreslogs ett straffstadgande knutet till förbudet som innebar att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bröt mot förbudet mot kreditgivning skulle kunna dömas till böter eller fängelse mellan sex månader och två år. Utvidgningen av förbudet mot kreditgivning även till förmedlare av lotteritjänster innebar, enligt författningskommentaren i promemorian, att det skulle bli förbjudet för exempelvis den som håller ett telefon- eller datanät till förfogande att tillåta lotterier på nätet som i efterhand debiterades via telefonräkning eller kreditkort.

Sistnämnda förslag om kreditgivning lades inte fram av regeringen (prop. 1996/97:7).

Kasinolagen

Riksdagen antog under våren 1999 en ny lag om kasinospel i Sverige, kasinolagen (1999:355). I 9 § stadgas att den som anordnar kasinospel inte får lämna kredit för insatser i spelet.

I förarbetena till kasinolagen behandlades frågan om spel på kredit (prop. 1998/99:80 s. 36–37). Där uttalas att ett förbud mot spel på kredit motsvarande det som finns i 37 § lotterilagen bör införas också för kasinospel. Vidare anges följande:

Förbudet mot att lämna kredit avser anordnaren av kasinospelet. Detta får dock inte ge upphov till att anordnaren på något sätt verkar för att någon annan erbjuder kredit i anslutning till kasinoverksamheten. Även andra, liknande arrangemang är tänkbara. Det kan finnas anledning för Lotteriinspektionen att i sin tillsynsroll vara uppmärksam på detta. Vilka betalningsmedel som i övrigt får användas för att betala insatserna med bör regeringen få avgöra i samband med att de närmare villkoren för kasinoverksamheten bestäms enligt förslaget till 12 § kasinolagen.

Problem

I direktiven till utredningen framhålls att den tekniska utvecklingen har medfört att skuldsättning numera, vid interaktiva spel, sker gentemot förmedlaren av spelet, bl.a. teleoperatören och att detta sker utan att anordnaren av lotteriet bryter mot lagen. Vidare anges att spel inte bör kunna ske på kredit. Enligt direktiven skall utredaren därför bedöma om det är möjligt och lämpligt att i lagen begränsa denna typ av kreditgivning samt belysa även andra frågeställningar kring spel på kredit och lämna förslag om hur detta skall regleras.

Som framgått ovan möjliggör den nya tekniken, bl.a. Internet, att spel i dag i än högre grad än tidigare kan ske på distans, t.ex. från bostaden eller arbetsplatsen. Även andra sätt att spela på distans är numera aktuella, bl.a. spel via TV. Det är av förklarliga skäl svårt att uttala sig om omfattningen av kreditgivning i samband med spel. När det gäller spel som sker från bostaden eller arbetsplatsen finns – såvitt utredningen känner till – inget vetenskapligt, statistiskt material att tillgå, endast mer eller mindre kvalificerade gissningar. Även vad avser kreditspel hos spelombuden är osäkerheten stor beträffande omfattningen. Massmedia har ibland ägnat frågan uppmärksamhet och det har i det sammanhanget nämnts att 16 500 personer skulle spela på kredit hos spelombud (se Dagens Nyheter onsdagen den 12 augusti 1998). Denna siffra har tagits fram i samband med forskning om spelberoende, vilken fråga behandlas närmare i avsnitt 14.

Eftersom det är svårt att få fram några exakta siffror om kreditgivning vid spel är det också svårt att ange problemets omfattning och dignitet.

Överväganden och förslag

När man talar om spel på kredit kan det vara fråga om flera olika typer av kredit. Om en spelare använder lånade pengar – lånet kan ha tagits hos bank eller annat kreditinstitut eller hos en god vän – är detta att betrakta som spel på kredit. Det står dock enligt utredningens mening klart att det inte finns anledning att överväga en utvidgning av kreditförbudet så att det omfattar även nyss angivna kreditformer. Ett sådant generellt förbud skulle givetvis vålla oöverstigliga kontrollproblem.

Det är således tydligt att det är andra typer av kredit som varit aktuella när det i direktiven talas om att utredningen skall bedöma om det är möjligt och lämpligt att i lagen begränsa kreditgivning vid spel. Det är emellertid enligt utredningen viktigt att man vid bedömningen av frågan om eventuella lagstiftningsåtgärder mot kreditspel håller i minnet att det inte är möjligt att nå ända fram. Det kommer alltid att finnas möjligheter för den som så önskar att spela på kredit under förutsättning givetvis att han har möjlighet att få låna pengar.

Den kreditform som nämns särskilt i direktiven avser den skuldsättning som vid vissa interaktiva spel sker gentemot förmedlaren av spelet, nämligen teleoperatören. Enligt direktiven kan detta ske utan att anordnaren av lotteriet bryter mot lagen. Det antydda förfarandet arrangeras uppenbarligen så att teleoperatören debiterar spelarna för spelinsatserna på teleräkningen. Det är tydligen också så att teleoperatören står för kreditrisken, dvs. risken att räkningen med spelinsatserna inte betalas. Om man vill lagstifta mot denna typ av kreditgivning kan man rikta ett förbud antingen mot arrangören (jfr förslaget i SOU 1992:130; se ovan) eller mot förmedlaren (jfr förslaget i Ds 1996:20 s. 54; se ovan). Ett alternativ för att förhindra denna typ av kreditgivning kan vara att frågan om att anordna ett lotteri så att skuldsättning uppkommer prövas i tillståndsärendet (jfr ovan prop. 1993/94:182 s. 37–38 och prop. 1998/99:80 s. 36 f.).

Om man väljer ett lagstiftningsingripande synes detta inte böra begränsas till att avse endast kredit som lämnas av den typ av förmedlare som teleoperatörerna utgör. Vad man från lagstiftarens sida vill förhindra är uppenbarligen krediter som lämnas eller kan tas i anspråk löpande i samband med spelandet och som också på ett enkelt sätt kan utnyttjas vid spel från bostaden eller arbetsplatsen. Den vanligaste formen av sådan kredit torde vara den som tas i anspråk via bankkort. Det förekommer också vid en del spel med ny teknik som kan nås från bostaden eller arbetsplatsen, t.ex. spel på Internet, att bankkort av olika slag kommer till användning. Det torde sålunda f.n. vara möjligt att i vissa fall begagna betalkort med därtill knuten kredit för

att spela. En lagstiftning som skall tillgodose lagstiftarens nyss angivna syfte måste ta sikte på alla typer av bankkort o.d. som till någon del innefattar en kredit. Det kan emellertid enligt utredningens mening starkt ifrågasättas om det är rimligt att en spelare vid betalning av spel – i dagens högteknologiska samhälle där ”riktiga” pengar kanske snart är ett minne blott – inte skall kunna använda sig av de betalningsmedel som står till buds i samhället även om betalningsmedlet innebär att en kredit tas i anspråk. Det bör i det sammanhanget påpekas att en kredit ansluten till ett bankkort har varit föremål för en kreditprövning och att spelaren således inte på ett okontrollerat sätt kan sätta sig i skuld under spelets gång.

Som en jämförelse kan nämnas de betalningsregler som gäller för handel hos Systembolaget. I 5 kap. 4 § alkohollagen (1994:1738) stadgades tidigare att vid detaljhandel med spritdrycker, vin eller starköl varor inte fick lämnas ut till köparen förrän de hade betalats. Rent praktiskt innebar detta att det inte var tillåtet att betala med kreditkort på Systembolaget. Däremot var det tillåtet att betala med bankkort, vid vilken betalning Systembolaget via on line-kontakt med respektive bank kunde avläsa om medel fanns tillgängliga för betalning på kundens konto. Om så ej var fallet nekades kunden att betala med kortet. I det förslag som regeringen lade fram i början av juni 1999 (prop. 1998/99:134) om vissa alkoholfrågor, behandlas frågor om köp av alkoholdrycker på kredit. Under rubriken ”Förbättrad service för Systembolagets kunder” kan bl.a. följande läsas (a.a. s. 147-148):

Med tanke på att olika former av konto- och kreditkort blir allt vanligare som betalningsmedel är det i dag en brist i servicen att det inte går att betala köpet på Systembolaget med kreditkort utan endast med sådana bankkort där pengarna omedelbart kan dras på kundens konto. – Kontrollen av de som anförtros kreditkort är noggrann och de som beviljas kreditkort måste ha en välskött ekonomi. Kreditkortet medger kontantuttag varefter inköp kan ske t.ex. hos Systembolaget. Kreditkortsförbudet utgör därför inte i realiteten något hinder för att kunna handla systemvaror. Bestämmelsen om att inte tillåta försäljning på kredit fyller enligt regeringens uppfattning i dag ingen praktisk funktion och bör därför upphöra att gälla. Det blir sedan Systembolagets sak att affärsmässigt bedöma vilka kort som bör accepteras, bl.a. med hänsyn till kortföretagens avgifter och övriga villkor.

Genom lagen (1999:1001) om ändring i alkohollagen upphävdes bestämmelsen i 5 kap. 4 § alkohollagen. Denna lagändring trädde i kraft den 1 januari 2000. Det är således numera tillåtet att betala med kreditkort på Systembolaget.

Enligt utredningens mening finns det inte tillräckligt starka skäl att nu gå motsatt väg och införa ett lagförbud mot användande av kreditkort vid spel. Detsamma gäller beträffande kredit som lämnas av förmedlare i form av teleoperatörer o.d. Här kan visserligen hävdas att

det inte skett samma kreditprövning av spelaren och att det dessutom kan finnas ett större intresse hos förmedlaren att kredit tas i anspråk. Ett lagförbud bör dock inte heller på detta område införas. Ett sådant förbud skulle vålla gränsdragningsproblem i förhållande till banker och kreditinstitut och också vara ganska lätt att kringgå. Det bör dessutom finnas möjligheter att komma till rätta med eventuella problem på området genom att tillståndsmyndigheten meddelar villkor angående kreditfrågor i tillståndsbeslutet (jfr ovan prop. 1993/94:182 s. 37–38).

Utredningens slutsats är att nuvarande formulering i 37 § bör behållas med tillägg – i enlighet med förslaget i Ds 1996:20 – att förbudet skall omfatta även den som är ombud för den som anordnar lotteriet.

Även om förfarandet med kreditgivning vid spel kan få allvarliga konsekvenser för enskilda spelare och deras anhöriga, anser utredningen – bl.a. mot bakgrund av de förhållandevis knapphändiga uppgifterna om omfattning av förfarandet som finns att tillgå – att det inte finns tillräckligt starka skäl för att kriminalisera detta förfarande. De åtgärder som i dag finns att tillgå för tillsynsmyndigheterna gentemot anordnaren, nämligen varning, återkallelse av tillstånd samt föreläggande och förbud vid eventuellt vite, bör vara tillräckliga åtgärder att vidta för att motverka och komma till rätta med överträdelser av förbudet mot kreditgivning.

8. Åldersgränser

Utredningens förslag: Den åldersgräns på 18 år som f.n. gäller enligt lotterilagen för vissa spel, bl.a. vid vadhållning i samband med hästtävling, skall tillämpas också vid vadhållning i samband med hundkapplöpning.

Inledning

I 35 § lotterilagen finns en bestämmelse om åldersgräns i samband med deltagande i vissa typer av lotterier. Där stadgas att den som anordnar vadhållning i samband med hästtävling eller anordnar automatspel, roulettspel, tärningsspel eller kortspel inte får låta någon som är under 18 år delta i lotteriet. Detsamma gäller den som är ombud för anordnaren av lotteriet.

Bakgrund

I äldre lotterilagstiftning saknades bestämmelser om åldersgränser i samband med lotteriverksamhet. Först genom 1994 års lotterilag infördes en lagstadgad åldersgräns om 18 år för att få delta i automatspel, roulettspel, tärningsspel eller kortspel (35 §). Bestämmelsen utformades som ett förbud riktat mot den underårige utan någon därtill knuten straffsanktion.

I förarbetena till 1994 års lotterilag kommenterades denna reglering ytterst knapphändigt. I SOU 1992:130 s. 282 angavs i specialmotiveringen att åldersgränsen om 18 år endast gäller för restaurangkasinospel och annat automatspel än spel på förströelseautomater. I prop. 1993/94:182 s. 37 noterades att förslaget om en 18-års gräns lämnats utan erinran av remissinstanserna och i författningskommentaren (s. 77) angavs att åldersgränsen gäller sådant automatspel och restaurangkasinospel som avses i lagen och att förbudet motiveras av intresset att undvika sociala skadeverkningar för barn och ungdom.

När lotterilagen sågs över 1996 uppmärksammades frågan om underårigas spel på nytt. Innehållet i 35 § diskuterades då i två avseenden, dels vem förbudet borde rikta sig till, dels vilka lotterier som förbudet skulle avse. När det gällde vem förbudet skulle rikta sig till uttalades att det inte kunde uteslutas att den dåvarande utformningen av 35 § kunde ha en viss pedagogisk betydelse, då det kunde vara lättare för den som anordnade lotteriet att med hänvisning till bestämmelsen avvisa spelintresserade ungdomar (Ds 1996:20 s. 46). Likafullt ansåg utredaren att det tedde sig mer ändamålsenligt och effektivt att ha en förbudsregel som riktade sig till den som anordnar lotteriet. Utöver anordnaren ansåg utredaren att förbudsregleringen även borde avse ombud och förmedlare av lotteritjänster.

Vad sedan gällde frågan om vilka lotterier som borde omfattas av förbudet föreslog utredaren att 18-års gränsen för deltagande i vissa lotterier borde utvidgas till att avse också vadhållning och bingospel för att förhindra att spel fick fäste bland yngre (a.a. s. 48).

Vidare föreslog utredaren att förbudet i 35 § skulle straffsanktioneras enligt 54 § lotterilagen.

Det förslag som regeringen sedan lade fram i prop. 1996/97:7 avvek i viss mån från utredarens förslag såtillvida som regeringen föreslog att förbudet för den som är under 18 år att delta i vissa lotterier skulle riktas endast mot anordnaren och dennes ombud – och således inte mot förmedlare – samt utvidgas till att omfatta endast vadhållning på hästtävling. Regeringen föreslog inte heller att förbudet skulle straffsanktioneras. Till stöd för sin uppfattning anförde regeringen bl.a. följande (a.a. s. 20–21). När ett lotteri som omfattas av 35 § lotterilagen anordnas för allmänheten genom ett ombud bör det ankomma på denne att ansvara för att underåriga inte deltar i lotteriet. Förbudsregeln bör därför avse också ombud. Att låta förbudet omfatta även förmedlare av lotteritjänst leder enligt regeringens mening för långt. I 52 § lotterilagen föreskrivs att tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall följas. Föreläggandet och förbudet får förenas med vite. Detta innebär att tillsynsmyndigheten kan förelägga bl.a. en anordnare av lotteri som bryter mot förbudet i 35 § lotterilagen att upphöra med det. Detta torde vara en tillräckligt verkningsfull sanktion för att uppnå önskat resultat. Någon straffsanktion behövs därför inte. För att förhindra att spel får fäste bland yngre bör förbudet för deltagande i vissa lotterier utvidgas. En ändamålsenlig avgränsning synes vara att förbudet i fortsättningen även omfattar vadhållning i samband med hästtävling. Att låta förbudet omfatta all slags vadhållning och bingospel leder enligt regeringens mening för långt. Det skulle bl.a. få till följd att enkla spel som t.ex.

stryktips inte skulle vara tillåtet för underåriga. Regeringen överväger i stället att i samband med behandling av koncessionen för det statliga spelbolaget som villkor för vissa spel ange att de inte får förmedlas till ungdomar under 18 år. Vi föreslår alltså att förbudet utvidgas till att omfatta även vadhållning i samband med hästtävling.

Enligt nuvarande lydelse av 35 § lotterilagen gäller sålunda att den som anordnar vadhållning i samband med hästtävling, automatspel, roulettspel, tärningsspel eller kortspel inte får låta någon som är under 18 år delta i lotteriet. Detsamma gäller den som är ombud för den som anordnar lotteriet. Någon straffsanktion är inte knuten till förbudet.

Härutöver gäller, enligt den koncession som meddelats det statliga spelbolaget AB Svenska Spel, att personer under 18 år inte får erbjudas att delta i Oddset-spel. AB Svenska Spel tillämpar också frivilligt en 18-årsgräns för spelet Lotto Express.

Vidare tillämpas i dag, enligt uppgift från Sveriges Bingoarrangörers Centralorganisation (Svebico), en 18-årsgräns även i bingohallar.

Enligt direktiven skall utredaren bedöma om de ålderskrav som i dag gäller bör skärpas och föras samman samt återges i lotterilagen.

Kasinolagen

I den kasinolag (1999:355) som trädde i kraft den 1 juli 1999 stadgas i 4 § första stycket att den som är under 20 år inte får ges tillträde till ett kasino.

I förarbetena till kasinolagen diskuterades frågan om åldersgräns för besökare på kasino. Den arbetsgrupp som hanterade frågan föreslog en åldersgräns om 18 år. Under remissbehandlingen ställde sig nästan alla instanser positiva till förslaget. Vissa remissinstanser föreslog dock att åldersgränsen skulle höjas till 20 år eller högre.

I prop. 1998/99:80 s. 32–33 anförde regeringen:

Det är naturligtvis angeläget att unga människor förhindras att delta i spel som kan leda till ett oönskat spelbeteende. Regeringen gör bedömningen att samma åldersgräns som tillämpas för inköp av alkohol är en lämplig minimiålder för kasinospel. Med tanke på den stränga kontroll och övervakning som kommer att finnas i ett kasino finns det inte anledning att befara att en åldersgräns på 20 år är för låg. Om det av något skäl skulle visa sig befogat med en högre åldersgräns, är det vidare inget som hindrar att anordnaren själv tillämpar den högre gräns som bedöms som lämplig. – I sammanhanget kan nämnas att det statliga spelföretaget i sin marknadsföring av verksamheten skall ha en inriktning som är socialt ansvarstagande så att den inte uppfattas som alltför påträngande. Den får inte vända sig till unga människor.

Överväganden och förslag

Att spel bland ungdomar kan medföra problem står klart. Av de uppgifter som lagts fram i samband med den forskning om spelberoende som bedrivs (se mer härom i avsnitt 14) framgår att en inte ringa andel av ungdomar under 18 år anses ha problem med sitt spelande eller vara spelberoende.

När det gäller mot vem förbudet för ungdomar under 18 år att delta i vissa lotterier skall rikta sig anser utredningen att nuvarande ordning där förbudet tar sikte dels på anordnaren av ett lotteri, dels på ombud för anordnaren är bra. Det kan i och för sig ifrågasättas om inte också en förmedlare av lotteritjänst skall omfattas av förbudet men som anförts angående spel på kredit kan gränsdragningsproblem uppkomma bl.a. när det gäller att avgöra vilka som skall anses som förmedlare. Utredningen anser därför att nuvarande reglering i denna del skall bestå.

När det sedan gäller vilka spel som skall omfattas av förbudet är följande att anföra. De spel som anses vara ”farligast” för ungdomar i den bemärkelsen att de attraherar till fortsatt spel är sådana spel som är lättillgängliga, snabba och spännande, t.ex. vissa automatspel och onlinespelen. Dessa spel omfattas i dag av åldersgränser som återfinns i lag och, vad avser det statliga spelbolagets spel, i bolagets koncession.

Utredningen anser i och för sig att det kan ha ett värde att skapa enhetliga och lättöverskådliga regler och att en fullständig lagreglering därför torde eftersträvas. En uppräkning av vilka av dessa spel som omfattas av ålderskravet skulle emellertid med tiden bli ganska omfattande och dessutom kräva ständiga moderniseringar. Frågan bör därför i stället lösas i samband med tillståndsprövningen. När det gäller bingohallar bör det påpekas att det numera, från den 1 oktober 1999, är tillåtet att anordna spel på värdeautomater i dessa lokaler, varför den lagstadgade 18-årsgränsen gäller i den delen.

I ett avseende föreslår utredningen en utvidgning av den nuvarande lagregleringen, nämligen i fråga om spel vid hundkapplöpning. För sådant spel bör i likhet med vad som f.n. gäller i fråga om spel vid hästtävling den lagstadgade 18-årsgränsen gälla. Det innebär att 35 § bör ändras i enlighet härmed.

9. Lämplighetsprövning

Utredningens förslag: I likhet med vad som f.n. gäller i fråga om den som söker tillstånd att anordna s.k. restaurangkasinospel – roulett, tärning och kort – införs en lämplighetsprövning av den som söker tillstånd att anordna spel på varuspelsautomater eller förströelseautomater. För att få tillstånd skall det således krävas att sökanden bedöms lämplig att driva verksamheten.

Inledning

I nu gällande lotterilag finns det ett par regler som anger att en lämplighetsbedömning skall ske vid prövningen av om tillstånd skall ges för att anordna ett lotteri.

I 10 § lotterilagen anges såsom en allmän förutsättning för att få tillstånd att anordna ett lotteri att tillstånd får lämnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser.

I 32 § 4 lotterilagen anges att en förutsättning för att få tillstånd att anordna roulettspel och tärningsspel är att den som söker tillstånd bedöms vara lämplig att driva verksamheten. En motsvarande bestämmelse finns i 34 § 4 som avser kortspel. Den närmare omfattningen av en sådan lämplighetsprövning framgår av 33 §. Där stadgas bl.a. att tillståndsmyndigheten skall beakta sökandens erfarenheter på området, ekonomiska förhållanden, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt samt andra omständigheter av betydelse. Denna prövning skall i fråga om aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska eller ideella föreningar också omfatta vissa personer som genom sin ställning eller genom närstående har intresse i den juridiska personen.

För övriga lotterier innehåller lagen inga bestämmelser om lämplighetsprövning.

Överväganden och förslag

Mot bakgrund av att konkurrensen på spelmarknaden ökar och marknadsföringen tenderar att bli alltmer aggressiv med större summor pengar i omsättning, är det viktigt att reglerna om spel och lotterier ger tillståndsmyndigheter och kontrollmyndigheter möjlighet att bevara en sund spelmarknad. Genom en lämplighetsprövning av den som önskar anordna ett lotteri ökar denna möjlighet avsevärt. Redan nu finns, som nämnts ovan, dels en allmän lämplighetsprövning vad gäller lotteriverksamhetens bedrivande (10 § lotterilagen), dels en lämplighetsprövning av den som sökt tillstånd att anordna roulettspel, tärningsspel och kortspel (32 § 4, 33 § och 34 § 4 lotterilagen).

Utredningen anser att det bör införas regler om lämplighetsprövning även av den som ansöker om tillstånd att anordna spel på varuspelsautomater och s.k. förströelseautomater. Dessa spel kan, liksom restaurangkasinospel, anordnas av privata företag och utredningen anser att det inte finns anledning att göra någon skillnad mellan nämnda spel i fråga om krav på lämplighetsprövning. En sådan prövning bör alltså göras även i dessa fall så att risken för bedrägerier och andra brott som kan drabba konsumenterna minimeras.

Bestämmelsen bör utformas i enlighet med vad som nu anges i 33 § lotterilagen.

Beträffande den närmare utformningen av stadgandet hänvisas till författningskommentaren (34 §).

10. Automatspel

Utredningens förslag: Varuspelsautomater och förströelseautomater skall vara av godkänd typ. Sådana automater skall inte typgodkännas om det på grund av beskaffenheten av automaterna eller, såvitt gäller varuspelsautomater, de varor som används som vinster, finns en inte obetydlig risk att automaterna kommer att användas för spel om pengar.

När det gäller värdeautomater och lottförsäljningsautomater föreslås inga ändringar.

10.1. Allmänt

Inledning

Frågor som rör automatspel har behandlats av utredningen i delbetänkandet Automatspel (SOU 1998:144) – i det fortsatta benämnt delbetänkandet – som överlämnades till regeringen i november 1998.

Delar av utredningens förslag lades fram av regeringen och antogs av riksdagen under våren 1999. Huvuddelen av denna lagstiftning trädde i kraft den 1 juli 1999. I det följande redogör utredningen för de genomförda lagändringarna beträffande automatspel och lägger fram ytterligare förslag i ämnet.

Bakgrund

I delbetänkandet finns en ganska ingående redogörelse för hur regleringen på automatspelsområdet växt fram. Här begränsas bakgrundsredovisningen. Det kan då vara lämpligt att börja med det förbud mot spel på s.k. enarmade banditer och liknande apparater som infördes fr.o.m. den 1 januari 1979. Ett sådant förslag lades fram i propositionen 1978/79:20 om förbud mot enarmade banditer. Enligt förslaget förbjöds anordnande av automatspel med vinster i form av pengar, värdebevis, spelpolletter eller liknande; den enda form av sådant spel som

fortsättningsvis skulle tillåtas var spel på fartyg i internationell trafik. Vidare föreslogs förbud också mot innehav av spelautomater som utbetalade sådana vinster. Därutöver föreslogs, med hänsyn till den starka begränsningen av automatspelet som förbudsregleringen medförde, att spelskatten på automatspel skulle slopas. Förslagen antogs av riksdagen och ändringarna i lotteriförordningen trädde i kraft, förbudet mot innehav av spelautomater, den 1 juli 1979 och i övrigt den 1 januari 1979.

Ytterligare reglering av automatspelet skedde i början av 1980-talet sedan en diskussion om de s.k. förströelsespelen, dvs. automatspel för förströelse som inte gav annan vinst än frispel, uppstått. Man hade från myndigheternas sida uppmärksammat att många ungdomar deltog i den här typen av automatspel och det konstaterades att den miljö som spelet bedrevs i ofta var olämplig för unga människor. En ny lag i ämnet antogs – lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel – och trädde i kraft den 1 juli 1982. Samtidigt reviderades lotterilagstiftningen i övrigt och en ny lotterilag antogs (SFS 1982:1011). Denna lag ersattes efter drygt ett decennium av den nuvarande lotterilagen (1994:1000).

Genom 1994 års lotterilag försökte man från statsmakternas sida liksom tidigare att begränsa spelet om pengar. Spelmarknaden ville dock något annat. Nya sätt att locka till sig spelare genom att erbjuda kontantvinster utvecklades. Detta behandlas närmare nedan.

Begrepp och definitioner

Som en bakgrund till den nuvarande problembilden finns det anledning att redovisa de olika automattyper och begrepp som förekommer i sammanhanget.

I 6 § i 1994 års lotterilag definieras fyra typer av automatspel: varuspelsautomater, penningautomater, värdeautomater och skicklighetsautomater. Tillstånd får bara lämnas i fråga om sådant automatspel (24 a §), dvs. annat automatspel är i princip förbjudet enligt lotterilagen.

Varuspelsautomat är en spelautomat som betalar ut vinst i form av varor och där vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på slumpen.

Penningautomat är en spelautomat som betalar ut vinst i form av pengar och där vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på slumpen.

Värdeautomat är en spelautomat som betalar ut vinst bara i form av värdebevis, spelpolletter eller liknande och där vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på slumpen.

Skicklighetsautomat är en spelautomat som betalar ut vinst i form av pengar och där vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på spelarens skicklighet.

Automatspel är per definition att hänföra till lotteri i lotterilagens mening (3 § första stycket 3). Det krävs därför tillstånd för att anordna automatspel (9 §) och tillstånd får lämnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser (10 §). Vidare skall tillståndet avse viss tid och visst område samt lämnas till den som anordnar lotteriet (11 §). Tillståndsmyndigheten får förena ett lotteritillstånd med särskilda villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser (12 §). För samtliga automattyper krävs det i princip tillstånd även för innehav av automaten (28 §). Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet olovligen anordnar lotteri eller olovligen innehar en spelautomat döms till böter eller fängelse i högst sex månader. Om brottet är ringa döms inte till ansvar och om brottet är grovt döms till fängelse i högst två år (54 §).

I de närmast följande avsnittet beskrivs allmänt de problem som påtalats med tidigare och nuvarande lagstiftning. Därefter redovisas för varje särskild automattyp i korthet utredningens överväganden och förslag i delbetänkandet, vad som genomfördes av förslagen och de förslag som utredningen nu lägger fram.

Allmänt om problemen

Problemen vad gäller automatspelen har under senare år – liksom flera gånger tidigare – huvudsakligen bestått i att en del av aktörerna på marknaden försöker kringgå lagstiftningens förbud mot spel om penningvinster. Anledningen härtill är uppenbarligen att såväl spelare som spelanordnare kan ha ett starkt gemensamt intresse av att vinsterna utgörs av kontanter. Spelet blir då mer lockande för spelaren, vilket leder till ökade intäkter för spelanordnaren. Att kringgåendeåtgärder också lyckats i ganska stor utsträckning beror delvis på att 1994 års lotterilag varit behäftad med brister som lämnat utrymme för sådana åtgärder men också på att den centrala tillsynsmyndigheten inte agerat tillräckligt kraftfullt för att uppfylla lagstiftarens intentioner. Lagstiftningen har sålunda givits en alltför detaljerad utformning, vilket medfört att den inte blivit heltäckande. De ”luckor” som lämnats i lagstiftningen har den centrala tillsynsmyndigheten inte förmått fylla ut på ett adekvat sätt.

Men det ökande automatspelet om penningvinster förklaras, som nyss antytts, inte enbart av brister i lagstiftningen och tillämpningen av

denna. Många sätter sig över lagstiftningen och skulle göra så även om denna gjordes heltäckande och i övrigt skärptes i olika avseenden. Det går alltså inte att med enbart en skärpt lagstiftning helt förhindra illegalt spel om kontantvinster. Det är t.ex. mycket svårt att komma åt den typ av förfaranden som förekommer i samband med spel på förströelseautomater, främst s.k. pokermaskiner, och som innebär att spelaren och spelanordnaren avtalar om utbetalning av kontantvinster. Detsamma kan sägas om de förfaranden med inväxling av varuvinster mot kontanter som förekommer i samband med spel på varuspelsautomater. Förfaranden av detta slag är svåra att upptäcka och samtidigt lockande för såväl spelare som spelanordnare.

Det anförda medförde enligt utredningen (SOU 1998:144 s. 25) att man borde införa ytterligare skärpningar i lagstiftningen vad gäller oönskat automatspel men också bibehålla ett begränsat spel om kontantvinster under ordnade former.

10.2. Varuspelsautomater

En varuspelsautomat är enligt 6 § lotterilagen en spelautomat som betalar ut vinst i form av varor och där vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på slumpen. Lotteriinspektionen prövar, med stöd av 43 § lotterilagen, frågor om tillstånd att anordna spel på varuspelsautomater. Förutsättningarna för att meddela sådant tillstånd framgår av 25 § lotterilagen. Följande krav ställs upp. – Spelet skall anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning

i form av tivoli eller liknande, – värdet av spelarens insats får uppgå till högst 1/7 000 basbelopp

(för närvarande ca 5 kr), – värdet av högsta vinsten får uppgå till högst 1/300 basbelopp (för

närvarande 121 kr), – varje spelautomat skall förses med tillståndshavarens namn, – det skall kunna antas att spelautomaten inte kommer att användas

för något annat ändamål än den enligt ansökan är avsedd för, och – det skall kunna antas att god ordning kommer att råda inom den

lokal eller på den plats där spelet skall bedrivas. Vidare får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela sådana föreskrifter om spelplats, speltid och märkning av spelautomaterna som avviker från vad som nyss angivits.

Det huvudsakliga problemet vad avser varuspelsautomater har under senare år varit att de tidigare typiska varuvinsterna i form av kramdjur,

klockor och choklad bytts ut mot ”smycken” i form av polletter o.d. i syfte att dessa vinster skall lösas in mot kontanter på spelstället. Varuspelsautomaterna fungerar i sådana fall i princip som värdeautomater. För spelanordnaren har varuspelsautomaten bl.a. den fördelen jämfört med värdeautomaten att det inte finns något krav på att värdet av vinsterna skall motsvara viss minsta procent av insatsernas värde. Det allmänna har inte heller någon möjlighet att kontrollera insatser och vinster. Detta har medfört att varuspelsautomaterna delvis konkurrerat ut värdeautomaterna. Härigenom har det allmänna eller allmännyttiga ändamål gått miste om en del av tilltänkta spelintäkter som i stället tillfaller privata intressen. I delbetänkandet kom utredningen fram till att de traditionella varuspelsautomaterna – dvs. lyftare o.d. som ger vinst i form av kramdjur etc. – alltjämt skulle vara tillåtna, men att övriga varuspelsautomater i princip borde förbjudas.

Utredningen konstaterade att bedömningen av om en varuspelsautomat skall tillåtas eller förbjudas bör bygga på en bedömning av flera olika faktorer och att det mot den bakgrunden inte är lämpligt att i lagtext försöka precisera hur automaterna skall vara beskaffade med avseende på vinstmöjligheter eller möjligheter att betala ut vissa typer av varuvinster. Vidare slog utredningen fast att en varuspelsautomat inte skall godkännas om det på grund av automatens beskaffenhet eller de varor som används som vinster finns en inte obetydlig risk att automaten kommer att användas för spel, direkt eller indirekt, om pengar. Det borde vidare, enligt utredningen, ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att i föreskrifter närmare ange vilka typer av varuspelsautomater som bör godkännas.

Utredningen förordade också märkning av automaterna, en märkning som skulle bestå av tillståndshavarens namn för att underlätta identifikationen av automaten.

När det sedan gällde avgränsningen av de platser där automaterna skulle få finnas ansåg utredningen att övervägande skäl talade för att en begränsning skulle ske av dessa platser till tivolin och liknande. Tidigare fick spel på varuspelsautomater anordnas i samband med offentliga nöjestillställningar, hotell- och restaurangverksamhet där serveringstillstånd fanns eller spelet ändå kunde anordnas utan olägenhet samt i samband med bingospel. För en begränsning till tivolin, marknader o.d. talade enligt utredningen bl.a. kontrollskäl samt en övertygelse om att det oönskade inväxlingsförfarandet skulle få en mycket begränsad omfattning.

Utredningen föreslog därutöver ett förbud mot inväxling av varuvinster mot kontanter samt ett straffstadgande knutet därtill.

Sammanfattningsvis föreslog utredningen följande ändringar i lotterilagen avseende varuspelsautomater. Krav på att automaterna

skall vara typgodkända med angivande av förutsättningarna härför och delegation av föreskriftsrätt (14 §), en begränsning av den plats där spel på varuspelsautomater får anordnas till tivolin eller liknande, en sänkning av värdet av högsta insats från sex till fem kronor, krav på att varje spelautomat skall vara märkt med tillståndshavarens namn och delegation av föreskriftsrätt i fråga om spelplats, speltid och märkning (25 §), krav på tillstånd för innehav och införsel av varuspelsautomater (28–31, 47 §§) samt införandet av förbud mot inväxling av varuvinster mot kontanter och en kriminalisering av detta förbud (37 a § och 54 §).

Utredningens förslag fick ett blandat mottagande under remissförfarandet.

Regeringen lade i prop. 1998/99:80 fram en begränsad del av utredningens förslag.

De lagändringar som sedermera genomfördes och trädde i kraft den 1 juli 1999 innebar följande i fråga om varuspelsautomater.

  • Spel på varuspelsautomater får endast anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning i form av tivoli eller liknande (25 § första stycket 1).
  • Värdet av spelarens insats får uppgå till högst 1/7 000 basbelopp dvs. ca 5 kr (25 § första stycket 2).
  • Varje spelautomat skall förses med tillståndshavarens namn (25 § första stycket 4).
  • Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela sådana föreskrifter om spelplats, speltid och märkning av spelautomater som avviker från 25 § första stycket 1 och 4 (25 § andra stycket).
  • Varuspelsautomater får innehas bara efter tillstånd. Sådan automat får dock innehas utan särskilt tillstånd av den som har tillstånd enligt 25 § att anordna sådant automatspel och automaten omfattas av speltillståndet, av automatinnehavarens dödsbo under en tid av längst ett år från dödsfallet, av automatinnehavarens konkursbo längst intill dess konkursen har avslutats och av den som har fått sitt tillstånd att inneha automaten återkallat, till dess att tre månader har förflutit från det att beslutet om återkallelsen vann laga kraft (28 § första och andra styckena). Tillstånd till innehav får förenas med särskilda villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser (28 § tredje stycket).
  • Införsel till landet av varuspelsautomater är tillåten endast för den som har rätt att enligt 28 § första stycket eller andra stycket 1 inneha sådan automat (29 §).
  • Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva undantag från 28 § första stycket och 29 § i fråga om

varuspelsautomater som innehas på fartyg i internationell trafik för spel på fartyget eller i yrkesmässig verksamhet för tillverkning, reparation eller liknande (30 §).

  • I fråga om rätten att hantera oförtullade varuspelsautomater gäller lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor m.m. (31 §).
  • En vinst som betalas ut i samband med spel på en varuspelsautomat får inte lösas in mot en annan vara eller mot kontanter av den som anordnar lotteriet, den som innehar den plats där lotteriet tillhandahålls, den som bedriver näringsverksamhet där, eller ombud för sådana personer som nyss nämnts (37 a §).
  • Lotteriinspektionen prövar frågor om tillstånd enligt 28 § att inneha varuspelsautomater (47 §).
  • Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet olovligen innehar en varuspelsautomat. I ringa fall döms inte till ansvar. Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år (54 §).
  • Den punktskatt om 1 500 kr per varuspelsautomat som infördes den

1 juli 1998 slopades från och med den 1 juli 1999 med anledning av nämnda ändringar.

De angivna lagändringarna trädde, som nämnts, i kraft den 1 juli 1999. I fråga om tillstånd att anordna spel på varuspelsautomater som beviljades före den 1 juli 1999 gäller äldre bestämmelser till utgången av år 2000. Den som vid lagens ikraftträdande innehade en varuspelsautomat med tillstånd enligt 25 § får inneha automaten utan tillstånd som avses i 28 § till utgången av år 2001.

Det kan noteras att det skedde en stor ökning av antalet ansökningar om tillstånd att anordna spel på varuspelsautomater före den 1 juli 1999. Efter den 1 januari 2000 har endast två ansökningar inkommit och Lotteriinspektionen har, enligt uppgift, ännu inte beviljat några tillstånd enligt de nya reglerna om varuspelsautomater.

Några nya problem vad avser varuspelsautomater har inte påtalats för utredningen.

De förslag som utredningen lade fram i delbetänkandet men som inte genomförts gällde dels krav på typgodkännande av varuspelsautomater, dels kriminalisering av förbudet mot inväxling av varuvinster mot kontanter.

Utredningen anser alltjämt att förslagen i fråga om typgodkännande av varuspelsautomater skall genomföras. Enligt utredningen kvarstår de skäl som redovisats i delbetänkandet och som i huvudsak också angetts i det föregående. Utredningen anser att det är av stor vikt för att man skall kunna komma till rätta med de problem som påtalats beträffande

varuspelsautomaterna att även förslagen om typgodkännande genomförs. Därigenom skulle tillsynen och kontrollen underlättas. Även om varuspelsautomaterna i en framtid endast kommer att få ställas ut i samband med tivoli eller liknande kan gränsdragningsproblem uppstå vid avgörandet av vad som är att anse som tivoli eller liknande, vilket kan leda till att varuspelsautomaterna även framdeles får en inte ringa utbredning. Några bärande argument mot införandet av regler om typgodkännande har enligt utredningens mening inte framförts under remissbehandlingen.

När det gäller genomförandet av lagstiftningen och den närmare utformningen av reglerna om typgodkännande hänvisas till avsnitt 10.6.

Utredningen är fortfarande av den uppfattningen att en kriminalisering av förbudet mot inväxling av varuvinster mot kontanter skulle vara den mest adekvata och verkningsfulla åtgärden för att komma till rätta med det oönskade inväxlingsförfarandet. Mot bakgrund av vad som uttalats under remissbehandlingen, bl.a. från Rikspolisstyrelsen och Överåklagaren i Stockholm, anser utredningen dock att de åtgärder som i dag finns att tillgå i form av varning och återkallelse av tillstånd samt föreläggande och förbud vid vite tills vidare kan vara tillfyllest under förutsättning att åtgärderna verkligen utnyttjas av tillsynsmyndigheten.

Vidare anser utredningen, som framgått av ansnitt 9, att det finns skäl att införa en lämplighetsprövning av dem som önskar anordna spel på varuspelsautomater, motsvarande vad som i dag gäller för anordnare av restaurangkasinospel.

Utredningens förslag beträffande varuspelsautomater föranleder ändringar i 14 och 25 §§.

10.3. Värdeautomater

Tillstånd att anordna spel på värdeautomater får meddelas om följande förutsättningar är uppfyllda. – Spelet skall anordnas i samband med hotell- och restaurang-

verksamhet för vilken serveringstillstånd finns eller i samband med bingospel, – värdet av spelarens insats får uppgå till högst 1/7 000 basbelopp

per spel (för närvarande ca 5 kr), – värdet av högsta vinsten får uppgå till högst etthundra gånger

insatsen (för närvarande 500 kr), – högst fem värdeautomater får placeras på varje spelplats,

– värdet av vinsterna i spelet skall motsvara minst 85 procent av

insatsernas värde, – spelautomaterna skall kunna kontrolleras genom tele- och data-

baserade kommunikationssystem, – varje spelautomat skall förses med tillståndshavarens namn eller

något annat kännetecken, – det skall kunna antas att spelautomaten inte kommer att användas

för något annat ändamål än den enligt ansökan är avsedd för, och – det skall kunna antas att god ordning kommer att råda inom den

lokal eller på den plats där spelet skall bedrivas. Tillstånd att anordna spel på värdeautomater får endast lämnas till ett spelföretag som ägs av staten.

Regeringen beslutade den 15 juni 1995 att ge dåvarande AB Tipstjänst, numera AB Svenska Spel, tillstånd att anordna spel på värdeautomater. Tillståndet gäller, enligt nya beslut, t.o.m. den 31 december 2001 och omfattar högst 7 000 värdeautomater på restauranger och 500 värdeautomater i bingohallar. Antalet värdeautomater som ställts ut var vid årsskiftet 1997/98 1 949, vid årsskiftet 1998/99 3 946 och vid årsskiftet 1999/2000 5 148. En utvärdering av verksamheten skulle enligt tillståndsbeslutet ske då 5 000 värdeautomater placerats ut och en sådan utvärdering har också gjorts.

De värdeautomater som AB Svenska Spel anordnar spel på är av två modeller, en amerikansk och en kanadensisk. Spelet saluförs under varumärkena Jack Vegas och Miss Vegas. Varje värdeautomat är kopplad till en centraldator hos AB Svenska Spel i Sundbyberg. En kontrollterminal finns hos Lotteriinspektionen i Strängnäs. Varje transaktion kan utläsas på centraldatorn. Det finns således en fullständig kontroll av spelet på värdeautomater. Enligt villkoren för spelet på värdeautomaterna skall överskottet av verksamheten tillfalla den lokala barn- och ungdomsverksamheten hos ideella föreningar.

Om spelaren väljer att ta ut sin vinst och återstående insats erhåller han ett värdebevis ur automaten. Detta värdebevis kan inlösas på spelstället och spelaren kunde tidigare erhålla högst 100 kr av vinsten i kontanter. Resterande del av vinsten erhölls i presentkort.

Reglerna för värdeautomatspel kritiserades bl.a. av de restaurangägare som har värdeautomater placerade i sina restauranger. De anförde bl.a. att spelarna var missnöjda med att högst 100 kr av vinsten fick växlas mot kontanter och att detta medförde att ”svartväxling” förekom, dvs. spelaren sålde sitt värdebevis till någon person på spelstället och erhöll därvid en viss lägre summa kontant. Restaurangägarna framhöll att systemet med värdebevis och presentkort var omständligt. Från spelanordnaren, AB Svenska Spel, anfördes att det har varit svårt

att få värdeautomaterna utplacerade på restauranger. Värdeautomaterna har inte haft tillräcklig attraktionskraft i konkurrens med bl.a. varuspelsautomaterna. Detta medförde kritik också från folkrörelsernas sida; de belopp som utlovats till barn- och ungdomsverksamheten har inte erhållits.

Utredningen behandlade dessa problem i delbetänkandet (s. 34 f.f.). Utredningen konstaterade att det var uppenbart att värdeautomaterna från det allmännas synpunkt hade stora fördelar jämfört med andra automatspel, bl.a. gick överskottet från verksamheten till ett allmännyttigt ändamål och det allmänna hade en fullständig ekonomisk kontroll över verksamheten. Utredningen anförde att många skäl talade för att tillåta ett högre kontantbelopp än 100 kr men att en ändring till ett högre kontantbelopp skulle medföra att spelandet på värdeautomaterna skulle öka och därmed också risken för att några spelare skulle åsamkas större förluster än enligt då gällande ordning. En sådan utveckling stred, enligt utredningen, mot de principer för automatspel som gällt sedan förbudet mot de enarmade banditerna infördes år 1979.

Utredningen påpekade dock att det finns vissa skillnader mellan de s.k. enarmade banditerna och en ordning med värdeautomater som skulle medge en kontantutbetalning om t.ex. 500 kr mot nuvarande 100 kr. Dessa skillnader är bl.a. att de s.k. enarmade banditerna gav utdelning i pengar direkt från automaten, medan värdeautomaterna ger utdelning i form av ett värdebevis som kan lösas in mot pengar upp till visst belopp, att spel på värdeautomater – till skillnad från vad som gällde för spel på enarmade banditer – kan anordnas endast i samband med restaurangrörelse, att det för spel på värdeautomater gäller – också till skillnad mot vad som gällde för de enarmade banditerna – en åldersgräns på 18 år samt att överskottet av spelet på värdeautomaterna går till allmännyttiga ändamål med en i princip fullständig kontroll över verksamheten från det allmännas sida.

Utredningen föreslog mot denna bakgrund att värdet av högsta vinsten skulle bestämmas till 500 kr och att hela detta belopp skulle kunna växlas in mot kontanter, varvid hanteringen av presentkort skulle försvinna.

I förtydligande syfte föreslog utredningen att det uttryckligen i lagtexten skulle anges att vinsterna skall betalas ut i form av värdebevis.

Utredningen föreslog vidare att spel på värdeautomater skulle få bedrivas i bingohallar under förutsättning att spelet skedde i samband med bingospelet.

Slutligen föreslog utredningen, som en följd av att värdet av högsta vinsten skulle uppgå till 500 kr, att insatsen skulle få uppgå till högst 1/7 000 basbelopp (ca 5 kr) och värdet av högsta vinsten till högst 100 gånger insatsen.

Samtliga av utredningens förslag i fråga om spel på värdeautomater genomfördes så när som på förslaget att det särskilt i lagtexten skulle anges att vinster skall betalas ut i form av värdebevis. Detta kommenterades inte särskilt i regeringens förslag men föranleddes möjligen av att den föreslagna regleringen inte ansågs stå i överensstämmelse med definitionen av värdeautomat i 6 § första stycket 3 lotterilagen. Där anges bl.a. att en värdeautomat är en spelautomat som betalar ut vinst bara i form av värdebevis, spelpolletter eller liknande.

De lagändringar som genomfördes beträffande värdeautomaterna trädde i kraft något senare än övrig lagstiftning om automatspel, nämligen den 1 oktober 1999, men utan övergångsbestämmelser. Detta beror på att AB Svenska Spel under remissbehandlingen uppgav att det av tekniska skäl skulle vara förenat med stora svårigheter att under en övergångstid arbeta med dubbla system för vinstens storlek.

Under remissbehandlingen och även därefter har diskussionen beträffande hanteringen av värdeautomaterna fortsatt. Vad som sålunda förekommit föranleder emellertid inte utredningen att föreslå ytterligare lagändringar.

10.4. Förströelseautomater

Reglerna om s.k. förströelseautomater finns i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. Lagen tillämpas på sådana spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater som anordnas för allmänheten eller som i annat fall anordnas i förvärvssyfte och som inte ger vinst eller ger vinst endast i form av frispel på automaten. Lagen tillämpas också på uppställning av sådana automater i lokaler eller på platser till vilka allmänheten har tillträde. Däremot gäller lagen inte uppställning av spelautomat eller anordnande av spel på fartyg i reguljär trafik (1 §).

Tillstånd krävs för att anordna automatspel eller att ställa upp en spelautomat i annat fall än vid offentlig tillställning av tillfällig karaktär. Frågor om tillstånd prövas av socialnämnden i den kommun där spelverksamheten skall anordnas eller där spelautomaten är avsedd att ställas upp. Tillstånd får inte meddelas utan att polismyndigheten hörts i ärendet (3 §).

När det gäller kraven för tillstånd föreskrivs bl.a. att den som anordnar automatspel skall svara för att spelautomaten inte används för annat ändamål än den är avsedd för, att god ordning råder inom den lokal eller på den plats där spelet bedrivs samt att barn och ungdom inte otillbörligen lockas att delta i spelet (2 §). Vid prövning av tillståndsansökan skall socialnämnden bedöma risken för att en spel-

automat kommer att användas för annat ändamål än som avses med ansökan eller för att verksamheten kan komma att äga rum i strid mot 2 § eller bedrivas i en miljö som är olämplig för barn eller ungdom. Vid prövningen skall särskilt beaktas sökandens lämplighet, antalet spelautomater för vilka tillstånd söks, spelens beskaffenhet samt lokalens eller platsens ändamålsenlighet och belägenhet (4 §). Tillstånd att anordna automatspel får förenas med föreskrifter om lägsta ålder för tillträde och tider när spelverksamheten får bedrivas samt andra föreskrifter som behövs för att motverka att spelverksamheten förorsakar bristande ordning eller bedrivs i en miljö som är olämplig för barn eller ungdom (5 § 1 st.). Det är socialnämnden som utövar tillsyn över efterlevnaden av lagen och meddelade föreskrifter (7 §). Om det efter tillståndsbeslutet uppkommer missförhållanden till följd av spelverksamheten får socialnämnden meddela nya eller ändrade föreskrifter (5 § 2 st.). Vidare får socialnämnden återkalla ett tillstånd om automatspel har anordnats i strid mot 2 § eller mot meddelade föreskrifter, om spelautomaten använts för annat ändamål än tillståndet avser eller om annars förutsättningar för tillstånd inte längre föreligger (6 §). Socialnämnden har rätt att få tillträde till de lokaler och platser där automatspel anordnas eller spelautomater annars finns uppställda samt att infordra upplysningar från den som anordnar spelet eller låtit ställa upp automaten (7 § 2 st.). För att få tillträde till lokaler och platser samt för att få upplysningar får socialnämnden förelägga vite samt, för att bereda sig tillträde, anlita biträde av polisen (8 §). Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anordnar automatspel eller låter ställa upp en spelautomat i strid mot 3 § eller bryter mot meddelade föreskrifter döms, om gärningen inte är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader (9 §).

För den här typen av automatspel har kritiken gällt främst att det förekommer olagligt spel och att spel förekommer i olämpliga miljöer. Det olagliga spelet består bl.a. i spel om pengar på s.k. pokermaskiner och fruktmaskiner. Spelanordnaren och spelaren kommer då överens om att penningvinster skall utgå vid erhållandet av vissa kombinationer eller poäng. Det förekommer också att spelautomater ställs upp utan att tillstånd sökts och att spelanordnaren hävdar att tillstånd inte krävs vare sig enligt automatspelslagen, eftersom vinst inte utbetalas av automaten utan endast i anslutning till spelen, eller enligt lotterilagen, eftersom spelen innehåller skicklighetsmoment och således inte utgör lotteri utan tävling.

Som framgår av lagtexten är automatspelslagen en social skyddslagstiftning som har till syfte att motverka uppkomsten av olämpliga miljöer för barn och ungdomar. Av utredningens undersökningar framgår att förströelsespelen utgör ett växande problem, främst i storstads-

regionerna. Det beror främst på att det i stor utsträckning förekommer spel om pengar på förströelseautomaterna. Många ungdomar förstör sin ekonomi och riskerar därmed att dras in i kriminalitet.

Såsom påtalats i delbetänkandet (s. 39 f.) är det naturligtvis praktiskt omöjligt att helt förhindra att spelare och spelanordnare avtalar om penningutbetalning i anslutning till spelen. Däremot anser utredningen att man i stor utsträckning kan eliminera risken för dylikt illegalt spel genom att förhindra att tillstånd ges för automater av den typ som pokermaskiner representerar, dvs. automater där spelförloppet till huvudsaklig del är beroende av slumpen.

Ett förslag härom lades fram i delbetänkandet, men genomfördes inte. Enligt regeringens mening fanns det skäl att avvakta utredningens slutbetänkande som, enligt regeringen, bedömdes skulle komma att innehålla förslag om en samlad reglering av alla former av automatspel (prop. 1998/99:80 s. 44). Utredningen anser att förslaget nu bör genomföras. Härigenom skulle till exempel de spel som inte till någon eller mycket liten del kan påverkas av spelarens skicklighet och som i huvudsak används vid illegalt spel, främst de s.k. pokermaskinerna, försvinna. Detta skulle, som också framhölls i delbetänkandet, kunna åstadkommas inom ramen för ett förfarande med typgodkännande, där varje automattyp skall godkännas genom den centrala tillsynsmyndighetens försorg eventuellt med hjälp av Statens Kriminaltekniska Laboratorium (SKL). När det gäller den närmare utformningen av reglerna om typgodkännande hänvisas till avsnitt 10.6.

Frågor om tillståndsgivning, tillsyn och kontroll behandlas närmare i avsnitt 16. Som framgår av det avsnittet föreslår utredningen att tillståndsgivningen vad gäller förströelseautomater flyttas från kommunerna till Lotteriinspektionen.

I delbetänkandet förordade utredningen att lotterilagen och automatspelslagen skulle sammanföras i en gemensam lag men lade inte fram något förslag härom. Utredningen föreslår nu att bestämmelserna i automatspelslagen förs in i lotterilagen.

Förslagen rörande förströelseautomater föranleder dels en ny paragraf, 27 a §, dels ändringar i bl.a. 6 (i utredningens förslag 4 §), 14 och 43 §§.

10.5. Lottförsäljningsautomater

Lottförsäljningsautomater räknas sedan gammalt inte till automatspelen av den anledningen att något spel i vedertagen mening på dessa automater inte varit möjligt. En lottförsäljningsautomat utgör enligt lotterilagen ett s.k. egentligt lotteri. Den skall förse deltagaren med en

lottsedel som antingen är en vinstlott eller en nitlott. I nu gällande lotterilag är elektroniska lottförsäljningsautomater inte tillåtna. I 4 § andra stycket lotterilagen anges nämligen – förutom att automaten skall förse deltagaren med en lottsedel – att lottförsäljningsautomaten inte får vara utrustad med en slumpvalsgenerator eller ett elektroniskt minne. Skälet till bestämmelsen var, enligt vad som uttalades i prop. 1993/94:182 s. 23, ”att lottförsäljningsautomater med sådan utrustning till förväxling liknar” de värdeautomater som infördes.

Från folkrörelsernas sida har det framförts önskemål om att få bedriva försäljning av lotter genom elektroniska lottförsäljningsautomater. Man har anfört att den automat man avser, Oasis-automaten, som distribuerar elektroniska skraplotter inte påverkas av slumpval eller minne och att det minne som finns i automaten endast används för att hålla reda på sålda och osålda lotter.

Såsom angavs i delbetänkandet liknar den här typen av lottförsäljningsautomat till det yttre en värdeautomat. Skillnaden ligger i att det inte går att spela på Oasis-automaten på samma sätt som på en värdeautomat; kunden kan inte alls påverka utfallet vid lottköpet. I en värdeautomat finns däremot ett program i själva spelautomaten och spelaren kan i viss mån påverka spelet genom att t.ex. stoppa spelet eller välja storlek på sin insats genom att t.ex. dubbla denna. Något sådant ”spelmoment” finns alltså inte i lottförsäljningsautomaten. För lottköparen/spelaren måste dock skillnaden mellan de olika automaternas funktioner framstå som förhållandevis liten; man gör sin insats och erhåller vid vinst ett värdebevis.

Såsom utredningen påpekat i delbetänkandet är det tveksamt om man bör ge klartecken till en ny typ av automat som till det yttre liknar värdeautomaten samtidigt som inskränkningar görs i fråga om andra automattyper i syfte att minska de negativa konsekvenserna av automatspel.

I sammanhanget bör uppmärksammas att den tidigare nämnda nya Spel- och lotteriutredningen under våren 2000 har lagt fram ett förslag som innebär att föreningslivet får möjlighet att införa en typ av elektroniska lottförsäljningsautomater. Mot denna bakgrund stannar utredningen för att inte vidare behandla frågan om lottförsäljningsautomater.

10.6. Tekniska specifikationer – typgodkännande

Utredningen har i det föregående lagt fram förslag om typgodkännande av varuspelsautomater och förströelseautomater. Enligt förslaget skall det i lagtexten (14 § första stycket lotterilagen) uttryckligen anges att sådana automater skall vara av godkänd typ och att typgodkännande inte skall ske om det på grund av beskaffenheten av automaterna eller, såvitt gäller varuspelsautomater, de varor som används som vinster finns en inte obetydlig risk att automaterna kommer att användas för spel, direkt eller indirekt, om pengar. Kravet på typgodkännande är inte helt nytt utan bygger i viss mån på de regler som Lotteriinspektionen redan i dag tillämpar vid tillståndsgivning för varuspelsautomater. I inspektionens föreskrifter anges att både spelautomat och vara skall vara av godkänd typ. I den föreslagna lagtexten (14 § andra stycket lotterilagen) anges också att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall meddela närmare föreskrifter om typgodkännande av varuspelsautomater och förströelseautomater. Även reglerna i 25 § och den nya 27 a § lotterilagen om förutsättningarna för att anordna spel på automaterna berörs av den föreslagna ordningen om typgodkännande i så måtto att en av förutsättningarna föreslås vara att spelautomaten är typgodkänd.

Det är av stor vikt att förfarandet med typgodkännande blir lätt att tillämpa för tillverkare, spelanordnare och andra som berörs av förfarandet liksom för de inblandade myndigheterna. Varje enskild automat skall givetvis inte sändas in för godkännande utan det skall ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utfärda generella föreskrifter där de olika typerna av automater klassificeras.

Även i övrigt bör den närmare utformningen av regelverket ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Här bör nämnas att liknande lagstiftning, som framgår nedan, genomförts bl.a. i Spanien och Österrike.

När det gäller frågor om typgodkännande eller tekniska specifikationer finns det gemenskapsrättsliga föreskrifter som anger hur medlemsländerna skall förfara i fråga om bl.a. ny lagstiftning för att säkerställa att den inre marknaden skall fungera smidigt och effektivt.

I detta sammanhang bör följande sägas om detta. Inom EU finns fortfarande många områden som inte är reglerade på gemenskapsnivå. Det finns således stort utrymme för medlemsländerna att utforma egna nationella regler. För att dessa nationella regler inte skall hindra den fria rörligheten finns ett särskilt förfarande som syftar till att i tid

upptäcka och stoppa regler som utgör hinder för den fria rörligheten (direktiv 83/189/EEG och 98/34/EG samt beslut 95/3052/EG; jfr regeringskansliets cirkulär nr 8). Detta förfarande, som i dagsläget endast gäller den fria rörligheten för varor, innebär att alla nya regler som kan utgöra handelshinder skall anmälas (notifiering) till den Europeiska kommissionen och samtliga medlemsländer. Medlemsländerna och kommissionen får under en tremånadersperiod möjlighet att granska och reagera på regelförslaget. I Sverige är det Kommerskollegium som är den centrala myndigheten (kontaktpunkten) på området. All korrespondens sker via Kommerskollegium. Det kan här anmärkas att det inte är utredningen utan Regeringskansliet som skall ombesörja att denna beredning sker. Detta sker vanligen i samband med remissbehandlingen. Däremot är det självklart angeläget att utredningen redan i sitt förslag beaktar gemenskapsrätten i detta avseende.

När det gäller ny lagstiftning med krav på typgodkännande och märkning av spelautomater bör, enligt utredningens mening, det anmälningsförfarande som nyss nämnts genomföras. Det bör nämnas att Kommerskollegium, på Lotterilagsutredningens begäran, tagit del av de förslag som utredningen lämnade i delbetänkandet om typgodkännande och märkning, varefter kollegiet inkommit med ett yttrande (bilaga 3). Av yttrandet framgår att anmälningsförfarandet bör genomföras i enlighet med direktivet 98/34/EG.

Det kan också nämnas att anmälningsförfarandet beträffande spelautomater inte är något nytt. Enligt Kommerskollegium har det förekommit ett flertal notifieringar på området. De anmälande länderna är bl.a. Belgien, Spanien och Österrike. I bilaga 4 ges en kort beskrivning av vissa av dessa. Översättningarna till svenska har gjorts av kommissionen.

Handelshinder är förbjudna enligt artikel 28 (f.d. artikel 30) i EGfördraget om de inte kan rättfärdigas enligt artikel 30 (f.d. artikel 36). Under normala omständigheter skall ömsesidighetsprincipen gälla, dvs. en vara som är lagligen tillverkad och marknadsförd i ett medlemsland skall också få säljas i ett annat medlemsland.

I svenska regelverk finns ett flertal regler om ömsesidigt erkännande. Här följer några exempel där också det ovan beskrivna anmälningsförfarandet genomförts.

1. Post- och telestyrelsens föreskrifter angående terminalutrustning (PTSFS 1996:1), 11 §:

”Teleterminalutrustning som inte omfattas av bestämmelserna i 5 § och som är avsedda att anslutas till ett allmänt telenät och som i annat EES-land godkänts för att släppas ut på marknaden i det landet får efter Post- och telestyrelsens godkännande släppas ut på marknaden i Sverige. Ett sådant godkännande skall grundas på en bedömning av om teleterminal-

utrustningen är provad enligt bestämmelser likvärdiga med bestämmelser i denna förordning.”

2. Vägverkets föreskrift (1997:3) om ändring i föreskrifterna (VVFS 1994:5) om bilar samt släp- och efterfordon som dras av bilar:

”För ett fordon som tillverkats och marknadsförs i en annan medlemsstat inom EU kan ett godkännande vid registrerings- eller typbesiktning lämnas under förutsättning att fordonet uppfyller de nationella föreskrifterna i medlemsstaten och att Vägverket kan fastställa att dessa föreskrifter, vad gäller krav på utrustningen och kontroll av denna, erbjuder en säkerhetsnivå som är likvärdig med kraven i dessa föreskrifter.”

3. Sjöfartsverkets kungörelse med föreskrifter om tillämpningen av 1995 års ändringar till 1974 års internationella konvention om säkerhet för människors liv till sjöss:

”...Fartyg som omfattas av dessa föreskrifter och som är godkända enligt regelverk i andra medlemsstater inom Europeiska unionen och Europeiska samarbetsområde jämställs med fartyg som uppfyller kraven i dessa föreskrifter, under förutsättning att en likvärdig säkerhetsnivå uppnås genom dessa regelverk.”

Av det anförda framgår att förfarandet för typgodkännande bör utformas så att ett godkännande i princip kan ske också i annat EU-land. Regleringen bör ske på förordningsnivå. I lotterilagen måste dock 46 § ändras så att en sådan reglering möjliggörs.

11. Restaurangkasinospel

Utredningens förslag: Tillståndsmyndigheten (Lotteriinspektionen) skall inhämta yttrande från kommunen vid prövning av en ansökan om att anordna restaurangkasinospel.

Inledning

Till restaurangkasinospelen hör roulett-, kort- och tärningsspel. Dessa spel introducerades i Sverige under 1950- och 1960-talen. Insatser och vinster var starkt begränsade och vinster fick utgå endast i polletter som kunde användas som betalningsmedel inom det område där tillställningen anordnades. Det rådde länge ovisshet om under vilka former roulettspel kunde bedrivas utan att s.k. äventyrligt spel – vilket var brottsligt enligt brottsbalken – ansågs föreligga. Högsta domstolen uttalade i ett avgörande, NJA 1967 s. 615, att det var uppenbart att roulettspel genom begränsningar av insatser och vinstbelopp samt i spelsätt kunde ges en så förändrad karaktär att det enligt allmän uppfattning inte längre kunde betraktas som äventyrligt spel.

Frågor om tillstånd att anordna restaurangkasinospel prövas enligt 43 § lotterilagen av Lotteriinspektionen. Förutsättningarna för tillstånd till roulettspel och tärningsspel anges i 32 och 33 §§lotterilagen. Följande rekvisit uppställs. – Spelet skall anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning

inom en nöjespark eller liknande anläggning eller i samband med hotell- och restaurangverksamhet om serveringstillstånd finns eller om det ändå kan antas att spelet utan olägenhet kan anordnas i samband med verksamheten eller i samband med trafik på fartyg i internationell trafik, – värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet får uppgå

till högst 1/6 000 basbelopp (för närvarande 6 kr), – värdet av högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet får uppgå

till högst 1/200 basbelopp (för närvarande 182 kr), och

– den som söker tillstånd skall bedömas vara lämplig att driva verk-

samheten.

Vid lämplighetsprövningen skall tillståndsmyndigheten beakta sökandens erfarenheter på området, ekonomiska förhållanden, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt samt andra omständigheter av betydelse. Bestämmelsen skall också tillämpas på i lagen närmare angivna företrädare för juridiska personer.

Tillstånd till kortspel får, enligt 34 § lotterilagen, ges om – spelet anordnas i ett sådant sammanhang som avses i 32 §

(offentlig nöjestillställning etc.), – värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet uppgår

till högst 1/600 basbelopp (för närvarande 60 kr), – värdet av högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet uppgår till

högst 1/400 basbelopp (för närvarande 90 kr), och – den som söker tillstånd uppfyller samma lämplighetskrav som

beträffande roulett- och tärningsspel.

Det kan anmärkas att det alltså är spelanordnaren och inte ägaren till restaurangen etc. som erhåller tillstånd till restaurangkasinospel. Det finns ca 180 bolag som anordnar restaurangkasinospel i Sverige. De flesta är förhållandevis små men det finns ett antal större företag, varav kan nämnas Cherryföretagen AB och Knutssonbolagen. De två sistnämnda företagen har omkring 30 procent av restaurangkasinospelen, sett till antalet speltillstånd.

Problem

Från kommunernas sida har framförts kritik främst vad gäller tillståndsgivningen för restaurangkasinospelen. Man anser att tillståndsgivaren, Lotteriinspektionen, inte har tillräckligt underlag vid sitt beslutsfattande och att detta medför att tillstånd beviljas oseriösa bolag med i många fall kriminellt belastade personer i ledande positioner, samt att lämplighetskravet i 10 § lotterilagen inte efterföljs bl.a. vad avser antalet spelbord per spelställe och spelbordens placering i förhållande till den övriga verksamheten; spelborden avskiljs från restaurangdelen och utgör således inte endast ett komplement till restaurangverksamheten utan det blir snarare fråga om en regelrätt spelinrättning. Vidare har det på vissa håll blivit så att antalet tillstånd till restaurangkasinospel som beviljats är förhållandevis stort inom ett begränsat område, vilket har medfört sociala problem och hög kriminalitet.

Från de spelbolag som anordnar restaurangkasinospel har framförts önskemål om att högsta insatserna för restaurangkasinospelen höjs. Detta önskemål har enligt spelbolagen numera särskild tyngd mot bakgrund av att riksdagen under 1999 har beslutat att införa kasinon med internationella regler i Sverige där både insatser och vinster vida överstiger vad som gäller för restaurangkasinospelet. Enligt spelbolagen kommer detta att medföra en drastisk minskning av spelet på restaurangkasinon på de orter där kasinon med internationella regler etableras. Störst farhågor har man i detta avseende beträffande Stockholm och Göteborg, där det mesta restaurangkasinospelet sker och där det kommer att etableras kasinon med internationella regler.

Överväganden och förslag

I likhet med vad utredningen tidigare anfört beträffande förströelsespelen är det av vikt att man vid tillståndsgivningen beaktar vad kommunerna har att anföra i fråga om spelens anordnande. Utredningen föreslår att det blir obligatoriskt för tillståndsmyndigheten att inhämta yttrande från respektive kommun vid prövning av en ansökan om att anordna restaurangkasinospel. Det kan naturligtvis också vara lämpligt att yttrande inhämtas från polismyndigheten (jfr 3 § tredje stycket automatspelslagen) men detta bör inte vara obligatoriskt. En lagändring bör i enlighet härmed göras i 43 §.

Mot bakgrund av kravet i direktiven att utredningens förslag i princip inte skall ändra förutsättningarna för aktörerna på spelmarknaden lägger utredningen inte fram något förslag om höjning av värdet av högsta insatser och vinster.

12 ”Stimulanslotterier” – vinsttak

Utredningens förslag: Nuvarande vinsttak – vinsternas värde får i regel motsvara högst 50 procent av insatsernas värde – ändras inte för s.k. stimulanslotterier, dvs. lotterier som har till syfte att stimulera människor att delta i en viss aktivitet (t.ex. motion).

Inledning

Enligt lotterilagen skall värdet av vinsterna i ett s.k. egentligt lotteri (dvs. lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfarande, förutom vadhållning i samband med hästtävling och i samband med idrottstävling som bedrivs i mer än en kommun, samt marknads- och tivolinöjen) motsvara minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde (16 § första stycket 3, 17 § första stycket 5, 19 § första stycket 5 och 20 § första stycket 7). Dessa krav är uppställda för att lotteriverksamheten skall kunna ge skälig avkastning och för att minska utrymmet att konkurrera med höga vinstandelar.

Beträffande spel på värdeautomater skall värdet av vinsterna i spelet motsvara minst 85 procent av insatsernas värde (27 § första stycket 6 lotterilagen). För övrigt automatspel samt för bingospel och restaurangkasinospel (roulett-, tärnings- och kortspel) saknas regler om högsta vinstandel.

Direktiven m.m.

Det kan i vissa fall finnas andra syften än ekonomiska med en lotteriverksamhet. Genom att koppla samman en aktivitet med ett lotteri kan man stimulera människor att delta i aktiviteten. Motion är exempel på denna typ av aktivitet där aktiviteten kan vara viktigare än själva förvärvssyftet. Det kan då finnas behov av att dela ut hela insatsbeloppet i vinster för att främja aktiviteten.

Enligt direktiven skall utredaren bedöma om det finns behov av att i särskilda fall kunna göra undantag från reglerna om högsta vinsttak för att stimulera vissa typer av lotterier.

Utöver vad som anges i direktiven beträffande stimulanslotterier och högsta vinsttak bör beaktas att utredningen erhållit del av en skrivelse från Lotteriinspektionen till regeringen den 28 augusti 1999 om statistiskt beräknade vinstplaner. I denna skrivelse anför inspektionen bl.a. följande. Lotteriinspektionen tillämpar i sin tillståndsgivning principen att en vinstandel i ett lotteri beräknas på ett teoretiskt utfall vid en 100-procentig försäljning av det antal lotter som angivits i ansökan. Lotteriinspektionen godtar således inte sannolikhetsberäkningar av ett statistiskt utfall baserat på olika handlingsalternativ för deltagare i ett lotteri då det med en sådan beräkning inte kan fastställas någon exakt vinstandel i förhållande till den beräknade omslutningen. Vad gäller de statliga spelen förekommer lotterier med variabla högvinster där vinstplanen har en vinstandel överstigande 50 procent vid ett maximalt utfall av högvinster. De statliga spelen omfattas inte av Lotteriinspektionens tillståndsgivning utan har tillstånd enligt koncession från regeringen. Regeringen har tidigare i beslut den 9 oktober 1997 tillsatt en utredning för att göra en översyn av lotterilagen. Ett tilläggsdirektiv till utredningen att beakta denna fråga skulle snabbt kunna leda till att folkrörelserna får samma rätt till variabla vinstplaner som det statliga bolaget. Enklast skulle den matematiska begränsningen att vinsterna ska utgöra 35-50 procent av insatsernas värde kunna tas bort i de berörda lagrummen (16, 17, 19 och 20 §§). Om en sådan ändring kunde vidtas omgående skulle det motverka att balansen mellan de statliga lotterierna och folkrörelselotterierna ytterligare väger över till folkrörelsernas nackdel.

Historik

I 1939 års lotteriförordning fanns det inte några bestämmelser avseende vinstandelen i lotterier, dvs. förhållandet mellan insatsernas och vinsternas värde. I allmänhet återgick dock minst hälften av insatsernas värde till lottköparna i form av vinster. Denna grundprincip hade slagits fast i tillstånden till rikslotterier. Om vinsterna tillställdes vinnarna gratis (portokostnader m.m. betalades av anordnaren) fick 45 procent av omslutningen utgöras av vinster. Även när det gällde avkastningen av lotterier saknade lotteriförordningen regler. Lotterinämnden utfärdade dock 1979 anvisningar som gällde bl.a. nettobehållningen i sådana lotterier som såldes från fasta försäljningsställen och där anordnaren biträddes av serviceföretag (KFS 1979:22, LN:2). Enligt

dessa anvisningar skulle nettobehållningen uppgå till minst 25 procent av intäkterna från försålda lotter, vid automatlotteri till minst 30 procent.

I 1982 års lotterilag lagfästes principen att värdet av vinsterna i ett lotteri skulle motsvara minst hälften av insatsernas värde.

Vid tillkomsten av 1994 års lotterilag fördes också en diskussion om vinstandelens värde. I förarbetena angavs (prop. 1993/94:182 s. 22-23) bl.a. följande. Bestämmelser om att en viss minsta andel av insatsernas värde skall utgöra vinst bör ges i lag. Vinstandelens värde bör anges på lottsedeln eller bingobrickan eller anslås i lokal där lotterier bedrivs. En rimlig minsta vinstandel bedömer regeringen vara 35 procent. Det innebär inte att alla lotterier kommer att hamna på denna låga vinstandelsnivå. Vissa lotterier är sådana att marknaden helt enkelt kräver högre vinstandel. En rimlig bedömning är därför att flertalet lotterier, trots minimiregeln, kommer att ha en vinstandel på 50 procent. Det kan diskuteras om det bör föreskrivas ett tak för den högsta tillåtna andelen vinster av insatsernas värde. Om ett lotteri använder en mycket hög andel av insatsernas värde som vinst kan det innebära att vissa lotterianordnare får försteg på marknaden framför andra. Om högre vinstutdelning används som konkurrensmedel minskar lönsamheten och risk uppkommer att överskottet blir mindre trots större försäljning. För att förhindra en sådan utveckling anser regeringen att en bestämmelse även om högsta tillåtna vinstandel bör införas. En rimlig högsta andel bedömer regeringen vara 55 procent.

I 1994 års lotterilag infördes i enlighet härmed en allmän bestämmelse om högsta vinstandel om 55 procent. Bestämmelsen gällde dock inte beträffande bingospel, eftersom vinstandelen, enligt vad som anfördes av regeringen, i det spelet genomsnittligt uppgick till 60 procent utan att det påverkade marknaden för andra lotterier (prop. 1993/94:182 s. 25).

Genom lagändring 1996 (SFS 1996:1168) sänktes högsta vinstandel för egentliga lotterier från 55 till 50 procent. Som skäl härför angavs i prop. 1996/97:7 s. 22 bl.a. följande. Situationen på spelmarknaden har försämrats. Konkurrensen har hårdnat och flera folkrörelselotterier har haft problem att uppnå förväntat resultat. Regeringen har i olika sammanhang uttalat avsikten att vidta åtgärder för att dämpa konkurrensen på spel- och lotterimarknaden. Som ett led i arbetet att minska konkurrenstrycket har riksdagen beslutat att de statsägda bolagen Svenska Penninglotteriet AB och AB Tipstjänst slås samman. För att motverka att höjda vinstandelar används som ett konkurrensmedel bör vinstandelstaket för egentligt lotteri sänkas från nuvarande 55 till 50 procent.

Överväganden

När det gäller den skrivelse som Lotteriinspektionen gett in till regeringen beträffande statistiskt beräknade vinstplaner konstaterar utredningen att denna skrivelse i huvudsak rör folkrörelsernas ställning på spelmarknaden. Utredningen om föreningslivets ställning på den svenska spel- och lotterimarknaden (Den nya Spel- och lotteriutredningen, dir. 1999:52) har i sitt betänkande, SOU 2000:9, behandlat frågan och lagt fram förslag till lagändringar i syfte att de stora lotteriarrangörerna på folkrörelsesidan skall kunna tillämpa principen om en beräknad vinstandel på ett statistiskt utfall. Mot denna bakgrund finner Lotterilagsutredningen att Lotteriinspektionens skrivelse inte bör föranleda något särskilt ställningstagande från Lotterilagsutredningens sida.

Beträffande s.k. stimulanslotterier vill utredningen anföra följande. En möjlighet för de tillståndsgivande organen att medge undantag från reglerna om högsta vinstandel för vissa typer av lotterier skulle medföra att dessa lotterier kunde göras mer attraktiva för lottköparen. Genom att koppla lotteriet till en viss aktivitet skulle aktiviteten, som det anges i direktiven, ”stimuleras”. Detta är i och för sig vällovligt om aktiviteten är av allmännyttig karaktär.

En möjlighet till höjning av högsta vinstandelen i ett lotteri skulle medföra att seriösa spelanordnare kunde bidra till att förverkliga goda ändamål i samhället. Redan i dag förhåller det sig dock på det sättet. I de allmänna kraven för att få anordna ett egentligt lotteri anges nämligen att tillståndshavaren skall vara en ideell förening som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål och som bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål (15 § lotterilagen).

Enligt utredningen skulle en möjlighet att medge undantag från reglerna om högsta vinstandel i och för sig vara positiv med tanke på de aktiviteter som skulle kunna främjas. Utredningen anser dock att det inte är möjligt att på ett godtagbart sätt skilja ut vilka aktiviteter som skulle utgöra grund för att medge undantag från nuvarande regler om högsta vinstvärde. Med hänsyn härtill och med beaktande av det trots allt begränsade behovet av åtgärder för s.k. stimulanslotterier, stannar utredningen för att inte föreslå några åtgärder beträffande högsta vinstandelar i egentliga lotterier.

13. Internationellt poolspel

Utredningens förslag: I syfte att underlätta internationellt s.k. poolspel vid hästtävlingar ges regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer rätt att medge undantag från förbudet att främja deltagande i utländskt lotteri. Vidare ändras skattereglerna bl.a. så att svenska deltagare i ett i utlandet anordnat poolspel slipper betala inkomstskatt på eventuella vinster. I stället betalar den svenska medarrangören lotteriskatt.

Inledning

På lotteriområdet har det tidigare inte funnits någon internationell marknad. I en stor del av världen och framför allt i Europa har nationsgränserna respekterats på detta område. Det har inneburit att man inom varje land erbjudit spel endast inom det egna landets gränser. Undantag har dock förekommit, främst i form av samarbete mellan närliggande länder.

I Sverige har det statliga spelbolaget AB Svenska Spel sedan 1993 ett samarbete med de övriga nordiska länderna i det gemensamma lotteriet Viking Lotto. Numera deltar också Estland. Vidare har AB Trav och Galopp (ATG) sedan 1997 bedrivit vadhållning i samband med hästtävlingar i samarbete med trav- och galoppsportens centrala organisationer i de övriga nordiska länderna. ATG har nu hos regeringen ansökt om att få bedriva vadhållning även i samarbete med andra länder i Europa.

Viking Lotto

Genom beslut den 12 oktober 1992 meddelade regeringen dåvarande AB Tipstjänst tillstånd att i samarbete med tipsbolagen i Danmark, Finland, Island och Norge anordna ett nordiskt Lotto, kallat Viking Lotto. Beslutet meddelades med stöd av dåvarande 4 § lotterilagen

(numera 45 § lotterilagen). Sedan mars 2000 deltar också Estland i Viking Lotto.

Som namnet antyder är Viking Lotto ett nummerspel som motsvarar det ”vanliga” Lottospelet. Spelaren väljer dock i Viking Lotto sex av 48 nummer, jämfört med ”vanliga” Lotto där spelaren väljer sju av 35 nummer. Spelet sker helt on-line. Dragning sker en gång per vecka i Norge och sänds i TV. Resultaten distribueras sedan från Norge via Danmark till respektive deltagarland. I Viking Lotto är det endast den översta vinstgruppen (sex rätt) som är internationell. Övriga vinstgrupper är nationella.

Vadhållning i samband med hästtävlingar

Genom beslut den 21 augusti 1997 gav regeringen, med stöd av 45 § lotterilagen, ATG tillstånd att anordna vadhållning i samband med hästtävlingar m.m. i samarbete med trav- och galoppsportens centrala organisationer i de övriga nordiska länderna. Tillståndet gäller under förutsättning att ATG:s samarbetsorganisationer i de andra länderna får motsvarande tillstånd. Hittills har den norska regeringen meddelat det norska spelbolaget Norsk Rikstoto sådant tillstånd. Frågan är fortfarande under beredning i Danmark och Finland.

Premiär för det gemensamma gränsöverskridande nordiska spelet skedde den 1 november 1998 under nordiska travmästerskapen. Norska spelare deltog då i spel på vinnare och plats i de svenska spelpoolerna. Det totala spelet från Norge uppgick till ca 500 000 kr. Gemensamt spel genomfördes också under Olympiatravet på Åby den 10 april 1999.

Enligt uppgift från ATG finns det ett stort intresse från utländska spelorganisationer att kunna spela till svensk pool vid större lopp eller till V75. Det finns också, enligt ATG, intresse från svenska spelare att via ATG kunna delta med spel i utländska totalisatorpooler i samband med större lopp med svenskt intresse. Mot denna bakgrund har ATG under vintern 1998 hos regeringen ansökt om tillstånd att få förmedla spel till hästtävlingar även utanför de nordiska länderna samt ta emot spel från dessa länder till svenska tävlingar. Totalisatorföretag i Frankrike och Storbritannien har nämnts som intressanta samarbetspartners.

Vidare har ATG ansökt hos regeringen om tillstånd att få bedriva spel på Åland genom att ställa ut s.k. totomater där, med syfte att ålänningarna skall kunna spela direkt till ATG.

Regeringen har ännu inte tagit ställning till ATG:s ansökningar om utomnordiskt gränsöverskridande spel.

Det bör också nämnas att den europeiska samarbetsorganisationen AEP/EAP (European Association of Parimutuels) har tagit fram ett europeiskt ramverk för spel över gränserna. I organisationens arbete deltar följande länder: Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Irland, Italien, Marocko, Nederländerna, Norge, Schweiz, Storbritannien, Sverige, Tunisien och Tyskland.

Överväganden och förslag

38 § lotterilagen

Som framgått av bl.a. avsnittet om EG-rätten är det enligt 38 § lotterilagen förbjudet att främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. Sedan den 1 januari 1999 är det dessutom, enligt 54 § lotterilagen, straffbelagt.

Bestämmelsen i 38 § lotterilagen kan utgöra ett hinder för svenskt deltagande i ett utländskt poolspel. Om spelet anses anordnat i det land där tävlingen genomförs – och där också totalisatorn finns och oddsberäkningen görs eller dragningen sker – blir 38 § lotterilagen tillämplig. Såsom denna paragraf nu är utformad är det tveksamt om regeringen, med stöd av 45 § lotterilagen, skulle ha möjlighet att – utan att detta uttryckligen angavs i lagen – genom särskilt tillstånd åstadkomma ett undantag från förbudet i 38 § mot att främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. Utredningen föreslår därför att 38 § ändras så att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får en uttrycklig rätt att medge undantag från främjandeförbudet.

Skatterättsliga konsekvenser

Ytterligare ett problem när det gäller internationellt poolspel är de skatterättsliga konsekvenserna.

Lotteriskatt utgår enligt lagen (1991:1482) om lotteriskatt. Lotteriskatt skall betalas för svenska lotterier med 36 procent på behållningen av sammanlagda insatser med avdrag för sammanlagda utbetalade vinster (1 §). Skattskyldig är den som anordnar lotteriet (2 §).

Den 1 juli 1999 gjordes en ändring i lagen om lotteriskatt. Ändringen innebär bl.a. att insatser och vinster som hänför sig till utländskt speldeltagande vid vadhållning i samband med hästtävlingar i Sverige inte skall beaktas när behållningen bestäms (1 § andra stycket).

Lotterivinst i svenskt lotteri och vinst vid vinstdragning på i Sverige utfärdade premieobligationer utgör inte skattepliktig inkomst för den enskilde enligt 19 § kommunalskattelagen. Däremot är vinst i utländskt

lotteri och vinst vid vinstdragning på utländska premieobligationer skattepliktig inkomst enligt samma bestämmelse, om denna vinst överstiger 100 kr. Den utländska vinsten beskattas då som inkomst av kapital enligt 3 § 1 mom. lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt. Motsvarande regler finns i inkomstskattelagen (1999:1229), 8 kap. 3 § och 42 kap. 25 §, som tillämpas fr.o.m. 2002 års taxering.

Det ligger nära till hands att anse ett lotteri anordnat i det land där tävlingen genomförs och där totalisatorn finns. Detta skulle innebära att det spel som sker från Sverige, vid en hästtävling som genomförs och administreras i t.ex. Norge, och som förmedlas via ATG, inte skulle omfattas av reglerna om lotteriskatt enligt nu gällande lydelse. Spelet skulle inte heller beskattas i Norge, eftersom beskattning enligt norsk skattelagstiftning endast sker av det inhemska spelandet. Däremot skulle de svenska spelarna få betala svensk inkomstskatt för sina lotterivinster. Genom ändring i lagen om lotteriskatt har det spel som sker från utlandet vid vadhållning i samband med hästtävling i Sverige undantagits från reglerna om lotteriskatt från och med den 1 april 1999.

Utredningen anser att en ändring ånyo bör göras i lagen om lotteriskatt så att det omfattar också det spel som sker från Sverige till utlandet. Samtidigt bör spelvinsterna befrias från inkomstskatt.

Förslagen föranleder ändring i 1 och 2 §§ lagen (1991:1482) om lotteriskatt samt 8 kap. 3 § och 42 kap. 25 §inkomstskattelagen (1999:1229).

14. Spelberoende

Utredningens förslag: Utredningen har beaktat frågor om spelberoende bl.a. i fråga om automatspel, åldersgränser och förbud mot kreditgivning vid anordnande av spel. Med hänsyn till direktiven har utredningen inte ansett sig ha anledning att överväga generella begränsningar av lotterier i syfte att minska spelberoendet.

Inledning

Spel- och lotteriverksamhet är för de allra flesta en positiv upplevelse. Man spelar för nöjes skull och i hopp om att vinna. För några utgör dock spel ett problem. Framför allt under de senaste åren har problemet med s.k. spelberoende uppmärksammats i massmedia. Nedan skall i korthet beröras de negativa konsekvenser som spel- och lotteriverksamhet kan leda till för den enskilde spelaren. Utredningen har valt att behandla dessa frågor under rubriken spelberoende, en rubrik som får beteckna olika negativa följder av lotterier och spel.

Det finns många frågor att ställa med anledning av epitetet spelberoende, bl.a. följande. Vilka problem förekommer med anledning av människors spelande? Hur många människor berörs av problemen? Hur väl underbyggda är de uppgifter som förekommer? På vilket sätt kan man genom lagstiftningsåtgärder medverka till en eliminering eller lösning av problemen?

Även om frågor om spelberoende har uppmärksammats sedan en tid tillbaka är tillgången till material med vetenskaplig bakgrund begränsat. Det har gjorts ett antal utredningar på området men det är svårt att fastställa hur sakliga och representativa dessa är.

Merparten av det material som nedan redovisas har erhållits från professor Sten Rönnberg och ingår som underlag i den svenska studie som nu genomförs i fråga om spelberoende (se nedan). Någon värdering av materialet har utredningen inte gjort. Det bör redan här framhållas att utredningens direktiv inte särskilt tar upp frågan om

spelberoende. Det finns emellertid enligt utredningens mening anledning att ändå beröra frågan vid en översyn av ifrågavarande slag.

Bakgrund

Uppmärksamheten kring de problem som ett överdrivet spelande kan leda till för den enskilde är inte någon helt ny företeelse. I betänkandet Vinna eller försvinna – folkrörelsernas lotterier och spel i framtiden (SOU 1992:130) behandlades i ett kapitel forskning om spelberoende (kapitel 7 s. 233–243).

I betänkandet hänvisade lotteriutredningen bl.a. till en då nyligen genomförd undersökning av sociologiska institutionen vid Stockholms universitet där det konstaterats att det fanns ca 16 000 personer som kunde betraktas som storkonsumenter av spel. Dessa personer spelade för mer än 50 000 kr per år (att jämföra med genomsnittssvensken som beräknades bruttoförbruka ca 2 400 kr per år). Vidare refererades till en tysk undersökning som översatt till svenska förhållanden skulle innebära att omkring 23 000 svenskar (0,3 procent av befolkningen) skulle vara i behov av rådgivning och/eller behandling för spelberoende. Enligt en annan beräkning som gjorts av sociologiska institutionen vid Stockholms universitet på grundval av en kartläggning av spelberoende i Stockholms län kunde antalet spelberoende enligt en viss kategorisering uppskattas till 1 900 för hela riket.

Svensk studie

I Sverige pågår sedan en tid tillbaka ett forskningsprojekt i ämnet spelberoende. Forskningsprojektet, eller studien, benämns Swedish

Patologic Gambling Prevalence Study och görs på uppdrag av Socialdepartementet. Ledare för projektet är professor Sten Rönnberg. I projektet ingår dessutom två utländska professorer (Max Abbott och

Rachel Volberg), tre psykologer (Anders Andrén, Jakob Jonsson och Thomas Nilsson) och en socionom (Ove Svensson). Vidare medverkar ett par statistiker.

Studien föregicks av en provundersökning (pilotstudie) som gjordes med hjälp av Statistiska Centralbyrån (SCB) i Örebro och genomfördes under perioden maj-juni 1997. I undersökningen intervjuades ca 3 000 personer i åldrarna 15–74 år som ansågs vara representativa för den svenska befolkningen. Dessa personer fick svara på 45 frågor om spel och problem i samband med spel. Svarsfrekvensen uppgick till mellan 70–80 procent.

På grundval av pilotstudien konstaterades att det skulle vara möjligt att genomföra en planerad studie i Sverige och att acceptabel svarsfrekvens kunde förväntas. Med stöd av pilotstudien bedömde forskargruppen att mellan 1,2–2,0 procent (76 000–127 000 personer) av den svenska befolkningen mellan 25 och 74 år skulle ha eller ha haft problem med spelande.

I augusti 1997 drog forskargruppen upp riktlinjer och lade fast detaljer för genomförandet av huvudstudien. Arbetet planerades att genomföras i tre faser: fas 1 där datainsamling omfattande ca 10 000 personer skulle ske, fas 2 där djupintervjuer med ca 600 personer skulle genomföras, samt fas 3 som skulle fokusera på behandling av problemen.

Undersökningsarbetet, fas 1, inleddes i november 1997 och datainsamlingen – i form av telefonintervjuer och frågeformulär utskickade per post – pågick fram till i februari 1998. Frågelistan innehöll 144 frågor. Svar erhölls från ca 7 100 personer, vilket är en svarsprocent om ca 72 procent. I slutet av 1998 påbörjades, något försenat, arbetet med att analysera de data som samlats in. Resultaten av detta arbete redovisades i maj 1999. Datainsamlingen för fas 2 av studien inleddes under våren 1999 och avslutades i maj 2000. Resultaten av fas 2 beräknas kunna redovisas tidigast under hösten 2000. Fas 3 har planerats men finansieringsfrågan är alltjämt inte löst.

Amerikansk studie

I USA tillsattes för ett par år sedan en kommission för att granska spelproblematiken och ge förslag till politik och åtgärder på området. Kommissionen bestod av nio ledamöter, varav presidenten tillsatte tre, senaten tre och representanthuset tre personer. Den 18 juni 1999 redovisade kommissionen sitt arbete National Gambling Impact Study

Commission Final Report. Rapporten kan sägas vara en kompromiss mellan företrädare för spelindustrin och anti-spelrörelsen i USA.

Rapporten finns att tillgå på Internet under adressen: www.ngisc.gov.

Rapporten rönte viss uppmärksamhet i USA när den presenterades och många medier drog slutsatsen att kommissionen efterlyste ett fullständigt stopp eller ett moratorium för expansionen på spelmarknaden. Företrädare för spelindustrin tolkade däremot rapporten såsom att kommissionen endast önskade en paus i utvecklingen av nya spel och inte något stopp i verksamheten. Ordföranden i kommissionen, Kay James, uttalade dock att kommissionens nio medlemmar var eniga om att ”det är tid för ett moratorium för spel i USA”.

Sedan rapporten lades fram har, enligt uppgift, inga ytterligare åtgärder vidtagits med anledning av den.

Vad är spelberoende?

Att vissa människor får problem med sitt spelande är det nog inte någon som ifrågasätter. Däremot är uttrycket ”spelberoende” troligen mer kontroversiellt. Det man först frågar sig är hur spelberoende definieras.

Den amerikanska psykiatriföreningen tog in spelberoende i sin

Diagnostic and Statistical Manual 1980 (DSM III). Med detta avses att spelberoende, enligt den angiva definitionen, var att klassificera som en psykisk störning. Enligt uppgift finns dock problemet spelmani i psykiatriska sammanhang beskrivet under huvudrubriken impulskontrollstörning, vilket tyder på att spelberoende ses som en ”behavioral excess disorder” som har mycket gemensamt med andra konsumtionsproblematiska beteenden som vanligen inte i första hand klassificeras som missbruk, t.ex. köptvång, arbetsnarkomani, renlighetsiver och sexmissbruk. Sådana beteendeöverskottsstörningar är normala beteenden som utövas i för hög grad i förhållande till omgivningens normer. Man brukar säga att impulskontrollen brister.

DSM revideras efter hand och föregås av ett kvalificerat utredningsarbete. Enligt den senaste versionen av DSM, DSM-IV (American Psychiatric Association 1995) kännetecknas spelberoende eller spelmani av att man: A. Under en längre tid återkommande visat olämpligt spelbeteende som

tagit sig uttryck i minst fem av följande kriterier:

1. Tänker ständigt på spel (t.ex. upptagen av att tänka på tidigare spelupplevelser, av att planera nästa speltillfälle eller av att fundera över hur han eller hon kan skaffa pengar att spela med).

2. Behöver spela med allt större summor för att han eller hon skall uppnå den önskade spänningseffekten.

3. Har flera gånger misslyckats med att kontrollera, begränsa eller sluta upp med sitt spelande.

4. Blir rastlös eller irriterad när han eller hon försöker begränsa sitt spelande eller sluta upp med att spela.

5. Spelar för att slippa tänka på sina problem eller för att söka lättnad från nedstämdhet (t.ex. hjälplöshetskänslor, skuld, ångest och depression).

6. Efter att ha spelat bort pengar återvänder han eller hon ofta en annan dag för att revanschera sig (jagar förluster).

7. Ljuger för anhöriga, terapeuter och andra personer för att dölja vidden av sitt spelande.

8. Har begått brott såsom förfalskning, bedrägeri, stöld eller försingring för att finansiera sitt spelande.

9. Har äventyrat eller förlorat någon viktig personlig relation, anställning. utbildnings- eller karriärmöjlighet på grund av spelandet. 10. Förlitar sig på att andra kan ordna fram pengar för att lösa en finansiell krissituation som uppstått på grund av spelandet. B. Spelbeteendet kan inte förklaras med att spelaren är inne i en manisk episod.

Hur mäter man spelberoende?

Det mest använda ”måttet” för att mäta spelberoende är South Oaks

Gambling Screen (SOGS). SOGS är ett frågeformulär som konstruerats av en professor i sociologi, Henry Leisure, och består av 20 frågor utgående från tidigare nämnda DSM III 1980. Med senare versioner av

DSM har också reviderade upplagor av SOGS utarbetats. En nackdel med de nya versionerna av SOGS är att jämförbarheten med tidigare gjorda undersökningar försvåras. Med SOGS mäter man två former av spelproblem, en lättare som kallas problemspelande och en svårare som kallas patologiskt spelande.

En lätt reviderad version av SOGS är den s.k. SOGS-R som gjordes av de tidigare nämnda professorerna Volberg och Abbott i samband med en stor nya zeeländsk studie 1991–1992. Den innebär att man uppskattar inte bara om spelproblem överhuvudtaget har förekommit utan också om sådana problem förekommit under de senaste tolv månaderna. Man kan också göra uppskattning av storleken på spelproblemen. SOGS-R ger också uppgift om hur mycket pengar man under det senaste året lagt på olika former av spel, vilket spel man föredrar i första och andra hand, spelarens skäl till att spela och vilka positiva effekter spelandet ger. Det kan noteras att man i den svenska studien, utöver frågorna i SOGS-R har ytterligare frågor, tillhopa 144 frågor.

Riskfaktorer för att utveckla spelberoende

Enligt en tysk undersökning uppskattas tiden för att utveckla spelberoende till ca tre och ett halvt år i medeltal. Ett flertal amerikanska undersökningar har dock visat att det inte är ovanligt att det tar ca åtta till tio år innan individen är fast i spelberoende.

I den svenska studien har man definierat olika variabler som tillsammans kan ge en bild av om det föreligger större eller mindre risk för att utveckla spelberoende. Dessa variabler är bl.a. följande: kön, ålder, född utomlands och utbildningsnivå. Därutöver beaktas följande variabler: civilstånd, boende i storstad eller inte, arbetslös eller inte, socialbidrag eller inte. Slutsatsen av detta är enligt studien att spelproblem och spelberoende inte är jämnt fördelade över befolkningen utan förekommer mer frekvent i vissa befolkningsgrupper. Efter fas I har man kunnat konstatera bl.a. följande:

  • spelproblem är vanligare bland män än bland kvinnor,
  • bland ungdomar mellan 15 och 24 år finns en förhöjd frekvens av spelproblem,
  • invandrare drabbas i högre utsträckning av spelproblem än personer födda i Sverige,
  • det är vanligare med spelproblem bland dem som bor i storstäder jämfört med dem som bor på landsbygden,
  • spelproblem är mer vanligt förekommande bland ensamstående än bland gifta eller sammanboende,
  • spelproblem förekommer i större utsträckning bland lågutbildade än bland dem med hög utbildning.

Finns det högriskspel?

När man talar om spelberoende ställer man sig också frågan om det finns några spelformer som är ”farligare” eller mer ”beroendeframkallande” för spelaren än andra. I den svenska studien rör 95 av de 144 frågorna spelarens spelvanor. Frågorna är uppdelade efter 17 olika typer av spel och några frågor handlar om favoritspel. De olika kategorierna är följande: A. Keno, Lotto-Express och/eller skraplotter B. Joker, Lotto, Penninglotter, Tipsbingo eller Viking Lotto C. Andra typer av lotterier och spel för ideella och välgörande ändamål D. Bingo E. Bingolotto F. Oddset, stryktips eller måltips G. Hästspel H. Kasinospel på restaurang, nattklubb eller pub I. Vinstgivande spelautomater J. Kortspel på andra ställen än restaurangkasinon K. Tärningsspel på andra ställen än restaurangkasinon

L. Spelmaskiner som ger poäng som går att växla mot varor eller

pengar M. Vadslagning i samband med skicklighetsspel eller olika slags

händelser N. Satsat pengar eller tippat hos andra än AB Svenska Spels egna

ombud O. Investerat på börsen eller penningmarknaden P. Satsat pengar eller investerat i andra spelformer än ovan i Sverige Q. Satsat pengar på spelformer eller spel utanför Sverige R. Favoritspel

Noteras bör, enligt utredningen, att kategorin under O, investeringar på börsen eller penningmarknaden, endast med tvekan och med stark reservation kan sägas tillhöra gruppen spel. Vidare kan noteras att det inte finns någon kategori P.

Om man svarar ja på frågan om man spelat på något av spelen i varje kategori av spel någon gång i sitt liv följer sedan ytterligare fyra frågor om man spelat detta eller dessa spel det senaste året, hur mycket man spelat för under de senaste 30 dagarna och hur många gånger man spelat under de senaste sju dagarna. När det är flera spel i en kategori av spel frågar man också efter vilket eller vilka av spelen i den gruppen som man föredrar. För vissa spelkategorier frågar man efter vilka spel man föredrar i första, andra respektive tredje hand.

Med ledning av svaren på nyss nämnda frågor kan man få reda på framför allt sex slag av uppgifter, nämligen:

1. Vilka spel man spelar.

2. Vilka spel man föredrar.

3. Vilka spel man har satsat pengar på under det senaste året.

4. Hur många gånger man har satsat pengar på vissa spel under de senaste 30 dagarna.

5. Hur mycket pengar man har satsat under de senaste 30 dagarna.

6. Hur många gånger man har satsat pengar på spelen i fråga under de senaste sju dagarna.

Några slutsatser som dragits av det insamlade materialet är att s.k. högriskspel, dvs. spel som lätt leder till spelberoende, är automatspel, hästspel, skraplotter och Oddset. Det är främst snabbheten i spelen som attraherar spelaren. Att det rör sig om stora vinster, vilket särskilt gäller hästspel, är en annan faktor av betydelse.

Hur många har problem med spel?

Enligt den svenska studien är det ca 125 000 personer i Sverige som har problem med spel. Av dessa är ca en tredjedel s.k. patologiska spelare och resterande del problemspelare, dvs. spelandet påverkar deras arbete, sociala relationer, hälsa och/eller ekonomi. Man kan jämställa sistnämnda grupp med storkonsumenter av alkohol; de behöver hjälp för att komma från sina problem men är ändå inte att betrakta som beroende. Enligt professor Sten Rönnberg är siffran 125 000 personer i underkant och den verkliga siffran betydligt högre.

Finns det några lösningar på problemen?

Som ovan nämnts skall den eventuella tredje fasen av den svenska studien ta upp frågor om behandling av personer med spelproblem.

Det finns i dag endast ett behandlingshem särskilt för spelberoende. Detta behandlingshem ligger i Kolmården och har ett fåtal platser. Det finns också ytterligare några behandlingshem som tar emot personer med spelproblem men dessa vårdinrättningar kan, enligt professor Sten Rönnberg, ej erbjuda kvalificerad behandling, eftersom särskilt utbildad personal saknas.

Utöver den särskilda behandling som kan erbjudas den enskilde som drabbats av problem med anledning av spel finns det även andra åtgärder att vidta.

Sedan budgetåret 1997 har det funnits ett anslag inom Socialdepartementets budgetram på två miljoner kronor för forskning om spelberoende och dess sociala konsekvenser. Det är dessa medel som finansierar den svenska studien som pågår. Riksdagen beslutade också i december 1998 att avsätta ytterligare två miljoner kronor för åtgärder mot överdrivet spelande under budgetåret 1999. Samtidigt vidgades användningsområdet för medlen till att även utveckla former för förebyggande arbete i syfte att hindra att människor fastnar i ett oönskat spelbeteende.

På initiativ av Folkhälsoinstitutet och Lotteriinspektionen har ett oberoende branschråd, OSS – Oberoende Spelsamverkan, bildats. OSS skall verka för en sund utveckling på spelmarknaden och vara ett forum för frågor som rör spelberoende. I rådet ingår, förutom myndighetsföreträdare, de större aktörerna i den svenska spelbranschen. Rådet har utarbetat en informationsstrategi för att rationellt och effektivt beskriva och informera om riskerna med spelande. OSS har också inrättat en telefonjour (ett s.k. 020-nummer) dit personer som har problem med

sitt spelande kan vända sig. Jouren skall bemannas med utbildade psykologer och terapeuter.

Vidare driver Folkhälsoinstitutet ett projekt i syfte att förebygga spelberoende. Projektet kallas Spelandets risker och sorterar under Folkhälsoinstitutets alkohol- och narkotikaprogram. I projektplanen anges bl.a. att särskild uppmärksamhet skall ägnas åt de ungdomar som är i riskzonen för att utveckla ett överdrivet spelande och åt det överdrivna spelandet hos vissa invandrargrupper. Vidare fokuseras insatserna på förbättrade kunskaper om spelandets risker hos allmänheten, de spelberoende och deras anhöriga, hos spelaktörer, myndigheter och massmedia samt på skolor och vårdinrättningar. Det finns också ambitioner om livaktiga lokala stödföreningar för spelberoende och deras anhöriga i större tätorter i landet.

I prop. 1998/99:80 om kasinospel i Sverige m.m. (s. 24) gör regeringen bedömningen att ytterligare insatser bör göras för att förebygga och motverka att personer spelar för mycket. Som exempel på tänkbara användningsområden nämns stöd till behandlingshem och kunskaps- och kompetensutveckling inom socialtjänsten, bidrag till länkrörelser samt ytterligare resurser till forskning om spel i allmänhet och överdrivet spelande i synnerhet.

I syfte att dämpa konkurrensen på spelmarknaden och därigenom minska kostnaderna för marknadsföring, vilket i sin tur kan antas påverka antalet personer som har problem med sitt spelande anser regeringen också att en kartläggning bör ske av omfattningen av marknadsföringen av spel och lotterier i Sverige. Denna kartläggning kan sedan ligga till grund för förslag till hur påträngande former av marknadsföring kan undvikas (prop. 1998/99:80 s. 25). Kartläggningen utförs av Lotteriinspektionen och skall redovisas till regeringen senast den 31 augusti 2000.

Det kan noteras att den nya lagen om kasinospel i Sverige (SFS 1999:355) innehåller dels en bestämmelse om en åldersgräns om 20 år för tillträde till ett kasino (4 §), dels en bestämmelse om förbud mot att lämna kredit för insatser vid kasinospel (9 §). Sistnämnda bestämmelse har sin motsvarighet i 37 § lotterilagen.

I förarbetena till kasinolagen (prop. 1998/99:80 s. 39–40) anges också att den som anordnar kasinospel aktivt bör verka för att förebygga och motverka problem med överdrivet spelande. Som exempel anges det åtgärdsprogram mot spelberoende som antagits av det statliga kasinoföretaget i Holland, Holland Casino. Åtgärdsprogrammet innehåller följande punkter.

1. Broschyrer, som förklarar hur spelberoende kan definieras och vilken hjälp som finns att få, är tillgängliga för alla besökare av kasinot.

2. Marknadsföringen vänder sig inte till unga.

3. De anställda informeras och utbildas löpande.

4. Företaget försöker aktivt identifiera spelare med problem.

5. Personliga avtal sluts mellan spelare med problem och anordnaren av spelet i syfte att begränsa spelarens möjligheter att besöka kasinot. Dessa avtal följs upp med personliga samtal.

6. Målet är att policyn hela tiden skall förfinas och utvecklas.

Lotterilagsutredningen har i sitt arbete beaktat frågor om spelberoende, bl.a. i fråga om automatspel, åldersgränser och förbud mot kreditgivning vid anordnande av spel. I utredningens referensgrupp har också ingått en företrädare för Kamratföreningen Spelberoende.

Utredningen har dock med hänsyn till direktiven inte ansett sig ha haft anledning att överväga generella begränsningar av lotterier i syfte att minska spelberoendet.

15. Svenska statens premieobligationslån

Utredningens förslag: Ingen ändring föreslås av nuvarande ordning enligt vilken premieobligationerna är undantagna från lotterilagens tillämpningsområde.

Inledning

Premieobligationen introducerades 1918. Den ges ut av staten via Riksgäldskontoret. Premieobligationerna ingår som en del i statens låneverksamhet. Den som köper en premieobligation kan sägas låna pengar till staten. Lånet löper på två-tio år och pengarna betalas tillbaka till köparen/långivaren vid lånetidens slut. Försäljning av premieobligationer sker under en viss bestämd tidsperiod. Försäljningspriset på en premieobligation kan variera och fastställs av Riksgäldskontoret ca en vecka före försäljningsstarten. Premieobligationen betraktas som en säker penningplacering för köparen eftersom denne är garanterad att få tillbaka det nominella belopp som står på premieobligationen när tiden för lånet löper ut. Att premieobligationen behandlas i samband med spel och lotterier beror på att avkastningen på obligationen lottas ut genom vinstdragning vid vissa regelbundet återkommande tidpunkter. Vinsten är skattefri.

Enligt 2 § första stycket lotterilagen gäller lagen inte svenska statens premieobligationslån. Anledningen härtill torde från början ha varit av konstitutionell natur. Eftersom verksamheten med premieobligationslån omhänderhades av ett riksdagsorgan, Riksgäldskontoret, skulle det enligt äldre förarbeten (SOU 1938:17 s. 50) vara mindre lämpligt om regeringen (tidigare Kungl. Maj:t) skulle lämna tillstånd till sådan verksamhet.

Vinstdragningarna övervakades tidigare av kontrollanter förordnade av Notarius Publicus som biträddes av Statskontoret. Genom beslut den 16 september 1997 uppdrog dock regeringen åt Lotteriinspektionen att utöva kontroll och tillsyn över den utlottningsverksamhet som Riks-

gäldskontoret anordnar i form av svenska statens premieobligationslån. Uppdraget omfattar hela utlottningsverksamheten, inklusive använd utlottningsutrustning, programvara, rutiner m.m. och själva dragningsförfarandet.

Historik

Som nämnts introducerades premieobligationerna 1918. Några regler om förutsättningarna för utgivande av sådana obligationer synes dock aldrig ha införts. Premieobligationerna har genomgående undantagits från de allmänna lotterireglerna.

I 1939 års lotteriförordning angavs uttryckligen i 1 § att bestämmelserna i förordningen inte ägde tillämpning på svenska statens premieobligationer.

I 1982 års lotterilag infördes i 3 § en bestämmelse om svenska statens premieobligationslån som motsvarade 1 § i 1939 års lotteriförordning.

Bestämmelsen i 1982 års lotterilag överfördes sedermera till 2 § i 1994 års lotterilag.

Några särskilda kommentarer beträffande svenska statens premieobligationslån har inte gjorts i förarbetena till respektive lag sedan 1939 års reglering.

Direktiven

I utredningens direktiv anges att utredaren skall bedöma huruvida den ordning som nu råder, att lotterilagen enligt 2 § lotterilagen inte gäller svenska statens premieobligationslån, bör ändras.

Överväganden

Som framgår av det föregående har undantaget i 2 § första stycket lotterilagen gamla anor. Verksamheten med statens premieobligationer sköttes av Riksgäldskontoret och Notarius Publicus, utan inblandning av de för lotteriverksamhet ansvariga organen. Numera kontrollerar Lotteriinspektionen hela utlottningsförfarandet, trots att verksamheten inte omfattas av lotterilagen.

Utredningen anser att nuvarande ordning är problematisk från principiell utgångspunkt eftersom ett statligt lotteri faller utanför lotteriregleringen. Det ursprungliga skälet till denna ordning – att den upplånande myndigheten var ett riksdagsorgan – har inte heller samma

giltighet i dag. Det är dock alltjämt fråga om en verksamhet som ingår som ett led i den statliga upplåningen och den skiljer sig härigenom från den vanliga lotteriverksamheten. Ser man rent praktiskt på verksamheten fungerar den enligt uppgift tillfredsställande. Mot denna bakgrund anser utredningen att nuvarande ordning bör bestå och föreslår därför inga ändringar i denna del.

16. Tillståndsgivning, tillsyn och kontroll

Utredningens förslag: Lotteriinspektionen skall från kommunerna ta över uppgiften att vara tillståndsmyndighet beträffande förströelseautomater. Inspektionen skall dock i ett tillståndsärende alltid inhämta kommunens yttrande.

Bakgrund

Enligt 1939 års lotteriförordning fick lotteri anordnas efter anmälan hos polismyndigheten eller länsstyrelsen, beroende på vilken typ av lotteri det var fråga om. Polismyndigheten gav tillstånd till dels lotterier med vinster endast i form av varor eller anvisningar, dels förhandsdragna lotterier vari det sammanlagda värdet av insatserna fick uppgå till högst 1 000 kr. Länsstyrelsen gav tillstånd till förhandsdragna lotterier vari det sammanlagda värdet av insatserna fick uppgå till högst 5 000 kr. I övrigt ankom det på Kungl. Maj:t att ge tillstånd till viss yrkesmässig verksamhet beträffande delaktighetsbevis i lotteri samt att, utöver vad som stadgades i förordningen, ge tillstånd till lotteri om ”penningar eller penningars värde” som skulle anordnas för allmänheten.

Efterhand ändrades reglerna i 1939 års förordning och bl.a. infördes bestämmelser om att polismyndigheten skulle ge tillstånd till s.k. restaurangkasinospel (roulett-, kort- och tärningsspel) och visst automatspel, att länsstyrelsen ansvarade för tillståndsgivning till bingospel och i samband därmed anordnat automatspel samt att Kungl. Maj:t hade kvar sin rätt att i särskilda fall ge tillstånd till lotterier om pengar eller pengars värde och till automat-, restaurangkasino- och bingospel som inte anordnades för allmänheten om spelet anordnades i förvärvssyfte. År 1974 inrättades Lotterinämnden, som skulle dels överpröva länsstyrelsernas beslut, dels meddela råd och anvisningar samt verka för en ändamålsenlig kontroll av lotterier och för en enhetlig tillämpning av lotteriförordningen.

Genom 1982 års lotterilag tillskapades en i viss mån ny ordning. Arbetsuppgifterna inom lotteriområdet koncentrerades till länsstyrelserna och Lotterinämnden och polismyndigheternas arbetsuppgifter inskränktes till att avse den s.k. fria sektor som inrättades och som innebar att lokala ideella föreningar fick möjlighet att på ett enklare sätt än tidigare anordna traditionella lotterier. Länsstyrelserna svarade för tillståndsprövning avseende övriga lokala och regionala lotterier, dvs. i första hand traditionella lotterier, restaurangkasinospel, automatspel och bingospel. Lotterinämnden permanentades och svarade för tillståndsprövning avseende huvudsakligen traditionella lotterier som anordnades inom flera län. Tillsynsverksamheten fördelades mellan de myndigheter som meddelade respektive tillstånd, dock att den centrala tillsynen över lagens efterlevnad ankom på Lotterinämnden.

Utöver uppgifterna enligt lotterilagen fick polismyndigheterna också tillstånds- och tillsynsverksamheten beträffande spel på förströelseautomater enligt 1982 års automatspelslag.

Genom lagändring 1988 tog kommunerna över polismyndigheternas arbetsuppgifter avseende lotterier och spel.

Genom 1994 års lotterilag förstärktes Lotterinämnden och myndigheten fick också ett nytt namn, Lotteriinspektionen. Denna myndighet övertog viss tillståndsgivning samt tillsynen över de lotterier och spel som anordnades av de statliga spelbolagen och ATG.

Enligt nu gällande lagstiftning ser tillståndsorganisationen ut som följer:

  • Kommunerna (den kommunala nämnd som kommunen bestämmer) prövar frågor om tillstånd till egentliga lotterier som anordnas av en sammanslutning som är verksam huvudsakligen inom endast en kommun samt ansvarar för registrering av egentliga lotterier som efter sådan åtgärd får anordnas under en treårsperiod av en ideell förening som är verksam huvudsakligen inom en enda kommun. Vidare prövar kommunerna frågor om tillstånd att anordna spel på förströelseautomater.
  • Länsstyrelserna prövar frågor om tillstånd till egentliga lotterier som skall bedrivas i flera kommuner inom ett län och till bingospel som skall bedrivas inom ett län.
  • Lotteriinspektionen prövar frågor om tillstånd till egentliga lotterier som skall bedrivas i flera län eller anordnas i radio eller television, bingospel som skall bedrivas i flera län eller där värdet av högsta vinsten vid bingospelet uppgår till mer än 35 procent av insatsernas värde och bingospel som skall anordnas i radio eller television. Vidare prövar inspektionen frågor om tillstånd att anordna spel på varuspelsautomater, spel på penningautomater, värdeautomater och

skicklighetsautomater på fartyg i internationell trafik samt restaurangkasinospel. Därutöver prövar Lotteriinspektionen frågor om typgodkännande och tillstånd till innehav av penningautomater, värdeautomater och skicklighetsautomater.

  • Regeringen prövar frågor om tillstånd att anordna spel på värdeautomater samt frågor om särskilt tillstånd att anordna lotterier i andra fall och i annan ordning än som anges i lotterilagen.

När det gäller tillsyn är det, som ovan nämnts, Lotteriinspektionen som har den centrala tillsynen över att lotterilagen och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen följs. Lotteriinspektionen utövar också den närmare tillsynen över sådana lotterier som anordnas efter tillstånd av inspektionen och regeringen. Kommuner och länsstyrelser har den närmare tillsynen över lotterier som får anordnas efter tillstånd av eller registrering hos myndigheten. Kontrollanter skall utses i egentliga lotterier av tillståndsmyndigheten respektive registreringsmyndigheten

Överväganden och förslag

Tillståndsgivning

I direktiven till utredningen anges att utredaren skall lämna förslag till hur tillståndsgivning, tillsyn och kontroll skall organiseras samt att utgångspunkten är att verksamheten även fortsättningsvis skall finansieras av avgifter.

Under utredningsarbetet har många synpunkter kommit fram i ämnet. Viss kritik mot rådande system har också framförts. Framför allt har kritiken avsett den centrala tillsynsmyndighetens, Lotteriinspektionen, verksamhet. Kritiken har bl.a. gällt Lotteriinspektionens handläggningsrutiner och kompetens. Utredningen har tagit del av denna kritik och noterat att Lotteriinspektionen från och med den 1 oktober 1998 har en ny organisation. Utredningen förutsätter mot bakgrund härav att Lotteriinspektionen i fortsättningen kommer att fungera väl som central myndighet vad avser lotterier och också tillföras de resurser som är erforderliga för verksamheten.

När det särskilt gäller tillståndsgivning men även vad avser tillsyn och kontroll kan rent generellt sägas att det är av vikt att verksamheten samordnas för att fungera effektivt och rättssäkert.

Som framgått ovan har tillståndsgivningen beträffande lotterier under årens lopp varit utspridd på olika myndigheter. En viss koncentration av verksamheten har skett under senare år och den nuvarande ordningen förefaller i stort fungera bra. Vissa förändringar bör dock genomföras.

När det gäller den kommunala tillståndsgivningen anser utredningen att man skulle göra stora samordningsvinster genom att flytta över tillståndsgivningen beträffande förströelseautomaterna från kommunerna till Lotteriinspektionen. Lotteriinspektionen är redan tillståndsmyndighet beträffande bl.a. varuspelsautomater och restaurangkasinospel och det är i många fall samma företag som arrangerar sådana spel som spel på förströelseautomater. Prövningen är också i huvudsak densamma innefattande bl.a. en bedömning av den tekniska utrustningen och av arrangörens och spelplatsens lämplighet. Till bilden hör vidare att tillståndsgivningen i många kommuner är en mycket liten arbetsuppgift vilket gör att det är svårt att upprätthålla en tillräcklig kompetens i sådana ärenden. Spridningen av beslutanderätten på så många organ som kommunerna utgör medför också en påtaglig risk för en olikformig behandling. Samtidigt är det angeläget att den kommunala förankringen behålls. Kommunerna har värdefull kunskap om de tilltänkta spelplatserna och andra lokala förhållanden av betydelse för tillståndsgivningen. Denna kunskap kan dock tillvaratas genom att Lotteriinspektionen inhämtar yttrande från kommunerna. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att tillståndsgivningen beträffande förströelseautomater i fortsättningen skall handhas av Lotteriinspektionen och att inspektionen skall inhämta yttranden i sådana ärenden från kommunerna. Enligt nuvarande ordning skall kommunerna höra polismyndigheten i tillståndsfrågan. Det kan vara lämpligt även i den föreslagna ordningen att yttrande inhämtas från polismyndigheten men det bör enligt utredningen ankomma på Lotteriinspektionen att bestämma de närmare hanteringsrutinerna. Någon obligatorisk skyldighet i lag att höra polismyndigheten bör alltså inte införas.

I övrigt föreslås i denna del inga ändringar utan kommunerna bör i enlighet med nu gällande ordning pröva frågor om tillstånd till egentliga lotterier som skall bedrivas på lokal nivå, dvs. inom en kommun. Här vill utredningen påpeka att det avgörande kriteriet för att tillståndsgivningen skall ankomma på viss myndighet bör vara enhetligt. Enligt gällande bestämmelser talas i 39 § om var en sammanslutning är verksam och i 40–41 §§ om var lotteriet skall bedrivas. Utredningen anser, som framgått, att det avgörande bör vara var lotteriet skall bedrivas, inte var den sammanslutning som söker tillstånd är verksam.

I enlighet med vad utredningen nyss föreslagit beträffande förströelseautomater föreslår utredningen att kommunernas synpunkter skall inhämtas också vid tillståndsprövning av varuautomatspel och restaurangkasinospel.

Vad länsstyrelserna beträffar konstaterar utredningen att dessa myndigheter efter hand har fått minskad betydelse i tillståndsgiv-

ningens organisation. Nu ansvarar länsstyrelserna endast för tillstånd att anordna egentliga lotterier och bingospel på regional nivå. Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas om inte länsstyrelsernas tillståndsgivning borde överföras till Lotteriinspektionen. Mot detta talar dock bl.a. att det är fråga om en ganska betydande uppgift och att länsstyrelserna sedan lång tid byggt upp både organisation och kompetens för sin tillståndsgivning. Sammantaget anser sig utredningen inte föranledd att i denna del föreslå någon ändring.

Lotteriinspektionen bör, som central tillståndsmyndighet, ha ett brett ansvarsområde. Utredningen har i det föregående föreslagit att

Lotteriinspektionen skall överta uppgiften att vara tillståndsmyndighet beträffande förströelseautomater och att inspektionen när det gäller prövning av tillstånd till automatspel och restaurangkasinospel skall inhämta yttrande från berörda kommuner.

Regeringens ansvar för tillståndsgivning inskränker sig i dag till att meddela särskilda tillstånd att anordna lotterier i andra fall och i annan ordning än som anges i lotterilagen (45 §). Det statliga spelbolagets och

ATG:s koncessioner har meddelats med stöd av denna bestämmelse. Utredningen anser att regeringen alltjämt bör ha en möjlighet att i särskilda fall meddela tillstånd utöver vad som anges i lotterilagen. När det gäller det statliga spelbolagets och ATG:s koncessioner anser utredningen rent allmänt att lämpligheten av att staten – som är ägare i dessa bolag – meddelar bolagen deras tillstånd kan ifrågasättas. Den nya Spel- och lotteriutredningen har i sitt betänkande föreslagit att denna tillståndsprövning i större utsträckning delegeras från regeringen till Lotteriinspektionen. Med hänsyn härtill lägger förevarande utredning inte fram något förslag i ämnet.

Sammanfattningsvis innebär Lotterilagsutredningens förslag ändringar i 43 §.

Tillsyn och kontroll

Lotteriinspektionen bör behålla ansvaret för den centrala tillsynen över lotteriområdet. I enlighet med vad som nu gäller bör länsstyrelserna och kommunerna bistå inspektionen vid tillsynen.

Den närmare tillsynen och kontrollen över de lotterier och spel som anordnats bör, enligt nu gällande ordning, ankomma på den myndighet som meddelat tillståndet till anordnandet av lotteriet eller spelet.

För att tillsyns- och kontrollverksamheten skall fungera och vara effektiv måste respektive myndighet ha möjlighet att på olika sätt ingripa vid överträdelser av lag eller föreskrifter. Utredningen anser att nuvarande ordning med möjligheter att meddela förelägganden och

förbud samt att utdela varning och återkallelse bör bestå. Vidare bör, i enlighet med vad som f.n. föreskrivs i 7 § automatspelslagen, tillsynsmyndigheterna ha rätt att bl.a. få tillträde till lokaler och platser där spel bedrivs på automater och andra spelanordningar. Bestämmelser härom bör tas in i en ny 48 a §.

Omfattningen och effektiviteten av tillsyns- och kontrollverksamheten är ytterst en fråga om resurser. De förslag som utredningen lägger fram, bl.a. vad avser automatspelet, bygger till stor del på att kontroll- och tillsynsverksamheten kan effektiviseras.

Tillsyns- och kontrollverksamheten bör liksom hittills finansieras huvudsakligen av avgifter.

17. Lagteknisk lösning

Utredningens förslag:Lotterilagens nuvarande struktur bibehålls i huvudsak. Alternativet enligt direktiven med en generell ramlag genomförs alltså inte. På vissa områden där utvecklingen är svår att förutse eller där detaljregleringen kan bli omfattande delegeras dock normgivningen till regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

Inledning

I direktiven till utredningen anförs bl.a. att utredaren skall lämna förslag till en teknikoberoende lagstiftning genom att ange hur lotterilagen om möjligt kan omformas till en ramlag i kombination med föreskrifter på en lägre nivå än lag eller se över lotterilagens definitioner, begrepp och tillämpningsområden. Utredaren skall också lämna förslag till hur lotterilagen och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel kan föras samman i lotterilagen samt ge förslag till bestämning och reglering av automatspel. Vidare anges:

Den tekniska utvecklingen och utvecklingen av nya produkter inom spelbranschen gör att det ständigt finns behov av att anpassa lotterilagen till nya spelformer. Lagen är detaljerad och många av lagens definitioner har en relativt snäv innebörd, vilket medför svårigheter för tillsynsmyndigheterna.

Lotterilagen är uppbyggd efter tillämpningsområden, begrepp, krav och definitioner. Den är i flera fall anpassad till den teknik och utrustning som var känd och tillgänglig vid tidpunkten för lagens tillkomst. Den har vidare stor detaljrikedom. Lotterilagen måste i framtiden vara konstruerad så att ansvarig tillsynsmyndighet har möjlighet att möta den snabba tekniska utvecklingen utan att det löpande uppstår behov av justeringar i lagstiftningen. Utredaren skall lämna förslag till hur lotterilagen kan göras teknikoberoende. Mycket talar för att lagen skall utformas som en ramlagstiftning. Alternativt skall utredaren göra en teknisk översyn av definitioner, begrepp och tillämpningsområden med lotterilagens nuvarande struktur, eller föreslå en kombination av dessa möjligheter. En ramlag måste kopplas samman med att föreskrifter meddelas på ett annat sätt. För- respektive nackdelar skall redovisas.

Målet är att den nya lagkonstruktionen skall utformas så att den ger myndigheterna möjlighet att bedriva en effektiv kontroll och tillsyn av spel-

och lotterimarknaden, och att det vid prövningen av ansökningar om tillstånd inte skall råda några tvivel om vad som är lagstiftarens mening.

Vad som formellt sett skiljer en lag från en författning av lägre rang är att den beslutas av riksdagen. En väsentlig skillnad ligger också i det omsorgsfulla förberedelsearbete och den offentlighet som utmärker lagstiftningsförfarandet. Detta förfarande skapar förutsättningar för att ett lagförslag är väl genomtänkt när ärendet tas upp till avgörande i riksdagen.

Förfarandet vid tillkomsten av regeringsförordningar och föreskrifter av förvaltningsmyndigheter är däremot mera summariskt. Det finns dock många skäl som talar för att man i vissa fall bör använda smidigare former för författningsreglering än lagformen. Ett av dessa skäl är att en ändring av en regeringsförordning eller en myndighetsföreskrift kräver färre åtgärder och tar betydligt kortare tid än vad en lagändring gör. Det blir därigenom möjligt att snabbt anpassa regleringen till nya eller ändrade förhållanden, t.ex. med avseende på den tekniska utvecklingen.

I det följande kommer utredningen först att redogöra för de formella förutsättningarna för en konstruktion med ramlagstiftning i kombination med föreskrifter på lägre nivå än lag. Vidare redovisas för- och nackdelar med att omforma lotterilagen till en ramlag respektive att göra en teknisk anpassning av nuvarande lotterilag.

Delegation av normgivningsmakt

Civilrättsliga (privaträttsliga) föreskrifter hör enligt regeringsformen (RF) 8 kap. 2 § till det obligatoriska lagområdet och där saknas utrymme för riksdagen att delegera normgivningsmakten. I 8 kap. 2 § RF anges sålunda att föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes skall meddelas genom lag.

Enligt 8 kap. 3 § första stycket RF skall även föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna – såvitt gäller åligganden för enskilda eller i övrigt ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden – meddelas genom lag. Av 8 kap. 7 och 9 §§ RF framgår emellertid att regleringen av vissa av de i 8 kap. 3 § RF angivna ämnena kan delegeras till regeringen. Det delegeringsbara området gäller bl.a. näringsverksamhet (8 kap. 7 § 3).

När man skall bedöma till vilken kategori en viss grupp regler hör, är det av betydelse om reglerna i första hand är avsedda att åberopas i förhållandet mellan olika enskilda eller i förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Den rättsföljd eller sanktion som är knuten till reg-

lerna har därvid betydelse. Om rättsföljden av en överträdelse av en regel är att ett avtal blir ogiltigt eller skadeståndsskyldighet inträder för en enskild mot en annan enskild, kan regeln åberopas av en enskild mot en annan enskild och den hänförs då i princip till 8 kap. 2 § RF. Om sanktionen däremot endast utgörs av att en tillsynsmyndighet kan ingripa med förbud, förelägganden, återkallelse av tillstånd eller liknande åtgärder, blir regeln att betrakta som offentligrättslig enligt 8 kap. 3 § RF och delegation möjlig inom de ämnesområden som anges i 8 kap. 7 § RF.

Reglerna om lotterier utgör föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Det står vidare klart att regleringen avser näringsverksamhet. Här föreligger således möjlighet att delegera normgivningsmakt från riksdagen till regeringen.

Om riksdagen med stöd av 8 kap. 7 § RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne kan riksdagen enligt 8 kap. 11 § medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet.

I sitt medgivande till subdelegation brukar riksdagen i allmänhet överlämna åt regeringen att bestämma till vilken myndighet subdelegation skall ske. Men det förekommer också att riksdagen utpekar denna myndighet, vilket medför att regeringen endast har att bestämma om och i vilken utsträckning subdelegation skall ske.

RF anger inte hur vidsträckta de bemyndiganden får vara som riksdagen beslutar med stöd av grundlagsreglerna om delegation. Av lagtexten framgår att vissa begränsningar är avsedda. Bemyndiganden som är så allmänt hållna att de föga skiljer sig från grundlagstextens beskrivningar av de delegeringsbara ämnena skulle sålunda enligt motiven stå i uppenbar strid med intentionerna bakom grundlagsreglerna. Hur detaljerade bemyndiganden skall få vara får avgöras från fall till fall. Är det fråga om från medborgarnas synpunkt mindre ingripande föreskrifter bör man kunna ge tämligen vidsträckta bemyndiganden. När det gäller föreskrifter, t.ex. på näringsrättens område, där mera väsentliga medborgarintressen kan komma att beröras av regleringen, bör däremot riksdagen mera preciserat ange de ramar inom vilka regleringen skall få röra sig (prop. 1973:90 s. 209; jfr Håkan Strömberg, Normgivningsmakten, 1989, s. 122 f.f.).

Vid subdelegation är det enligt lagmotiven meningen att i allmänhet endast en del av den normgivningskompetens som regeringen erhållit genom bemyndigandet skall lämnas vidare. En förvaltningsmyndighet bör i allmänhet bara få i uppdrag att besluta föreskrifter som mera i detalj fyller ut vad regeringen har föreskrivit.

Överväganden

Som har framgått av det föregående skall utredningen enligt direktiven lämna förslag till en teknikoberoende lagstiftning antingen genom att omforma lotterilagen till en ramlag i kombination med föreskrifter på en lägre nivå än lag eller genom att anpassa lotterilagens definitioner, begrepp och tillämpningsområden till den nya tekniken.

Alternativet med en ramlagstiftning skall sålunda enligt direktiven kombineras med föreskrifter på lägre nivå än lag, dvs. de detaljföreskrifter som f.n. finns i lotterilagen skall i princip flyttas till förordningar som beslutas av regeringen eller underlydande myndighet (Lotteriinspektionen). Tanken är alltså inte att författningsregleringen i sin helhet skall göras teknikoberoende. En sådan ordning skulle enligt utredningen inte heller vara möjlig att åstadkomma. Den skulle nämligen förutsätta att samtliga bestämmelser kunde tillämpas oavsett om lotteriet bedrevs på vanligt sätt eller med hjälp av ny teknik, t.ex. Internet. Som förutsättning för att få anordna vissa lotterier gäller emellertid f.n. att lotteriet anordnas i samband med en tillställning som sökanden anordnar eller en offentlig nöjestillställning. Någon anledning att ge avkall på dessa och liknande krav och dessutom ge fritt fram för att anordna lotterierna med hjälp av Internet o.d. finns enligt utredningen inte. Man kommer alltså inte heller med detta alternativ ifrån att anpassa lotteriregleringen till den nya tekniken. Skillnaden blir att anpassningen kan göras på förordningsnivå i stället för på lagnivå. Fördelen med detta är att det går fortare och lättare att ändra regleringen om det visar sig att denna inte håller måttet.

Det finns emellertid också nackdelar med en ramlag. Till att börja med bör påpekas att den större flexibilitet för det allmänna som följer med en reglering på lägre nivå än lag medför att rättsläget för den enskilde blir mindre stabilt och att det således blir svårare att planera verksamheter på längre sikt. En uppdelning av regleringen på flera författningar – dvs. på dels en lag, dels förordningar – gör vidare att det blir svårare att överblicka regleringen. En sådan uppdelning vållar självfallet också problem när det gäller att avgöra vad som skall tas in i lagen respektive i förordningar. Uppdelningen måste först och främst stå i överensstämmelse med principerna för delegation av normgivningsmakt enligt regeringsformen. Som har framgått av det tidigare anförda torde i vart fall huvudreglerna för lotteriverksamheten böra anges i lag.

Vad man kan överväga att flytta till en förordning är de närmare villkoren för att anordna olika typer av lotterier och spel, såsom högsta vinstbelopp, högsta insats, vinstandel etc. (jfr 16–27 och 32–34 §§) och därmed också definitionerna av dessa spel och lotterier (jfr 4–7 §§).

Genom en sådan omflyttning skulle man vid tillämpningen av själva lagen komma ifrån mycket av den osäkerhet som nu råder när det gäller att avgöra om de aktuella bestämmelserna gäller också när lotterierna eller spelen anordnas med hjälp av Internet o.d. (jfr avsnitt 6.8). Ett skäl för att slopa dessa lagbestämmelser kan också anses vara att motsvarande bestämmelser i dag saknas när det gäller bl.a. de spel som anordnas av AB Svenska Spel och av AB Trav och Galopp (ATG), dvs. spel som anordnas med tillstånd av regeringen enligt 45 § lotterilagen. Frågan är emellertid om det är politiskt önskvärt och i övrigt lämpligt att flytta över beslutanderätten från riksdagen till regeringen eller underlydande myndighet i de aktuella avseendena. Det är sålunda att märka att bestämmelserna innehåller en hel del kontroversiella frågor. Det gäller t.ex. förutsättningarna för spel på automater, en fråga som diskuterats livligt i riksdagen under årens lopp. Vidare drar bestämmelserna upp ramen för de ideella föreningarnas verksamhet på spel- och lotteriområdet. Bestämmelserna rör alltså fördelningen av spelmarknaden mellan de ideella föreningarna å ena sidan och staten och ATG å den andra sidan. Även denna fråga har rönt stort intresse från riksdagens sida. Regeringen tillsatte också som tidigare nämnts i juni 1999 en särskild utredning med uppdrag att stärka föreningslivets ställning på det aktuella området. Utredningen redovisade sitt betänkande i mars 2000 (Föreningslivet på spel- och lotterimarknaden, SOU 2000:9).

Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas om det är lämpligt att flytta bestämmelserna från lag till förordning och därmed också beslutanderätten från riksdagen till regeringen eller underlydande myndighet. Enligt direktiven anvisas som alternativ att anpassa lotterilagens definitioner, begrepp och tillämpningsområden till den nya tekniken. Som utredningen redan framhållit bör man åtminstone tills vidare särreglera lotterier som bedrivs med hjälp av Internet o.d. Enligt utredningen talar det mesta för att man inte nu bör genomföra tanken på en generell ramlag som innebär en mer allmän överflyttning av bestämmelser från lagen till förordning. Däremot finns det som utredningen tidigare framhållit anledning att på vissa områden – t.ex. där utvecklingen är svår att förutse eller där detaljregleringen kan bli omfattande – införa bestämmelserna i förordning. Utredningen har föreslagit en sådan ordning när det gäller bl.a. förmedling av lotterier med hjälp av elektromagnetiska vågor (Internet, TV m.m.), och typgodkännande av spelautomater.

18. Ikraftträdande

Lagändringarna bör kunna träda i kraft den 1 juli 2001. De nya bestämmelserna med krav på typgodkännande av varuspelsautomater och förströelseautomater bör dock inte genomföras så snart med hänsyn till såväl nuvarande innehavare och tillverkare av sådana automater som de myndigheter som skall genomföra och tillämpa den nya ordningen. En lämplig genomförandetidpunkt i den delen är enligt utredningen den 1 januari 2003.

19. Konsekvenser av utredningens förslag

19.1. Inledning

För utredningens arbete gäller kommittéförordningen (1998:1474) som trätt i kraft den 1 januari 1999. Enligt 1 § kommittéförordningen skall vad som sägs i förordningen om kommittéer och om ordförande i kommittéer gälla också särskilda utredare, om något annat inte framgår av sammanhanget.

I 14 § kommittéeförordningen stadgas följande:

Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén föreslå en finansiering.

I 15 § kommittéförordningen stadgas följande:

Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen.

Utredningen kommer nedan att redovisa de konsekvenser som utredningen bedömer att förslagen i betänkandet kommer att innebära.

19.2. Konsekvenser

19.2.1. Kostnader och intäkter

Inledning

Utredningen bedömer att inga större kostnadskonsekvenser uppkommer av de förslag som utredningen lagt fram. Någon sifferberäkning av dessa konsekvenser anser utredningen inte vara möjlig att göra. Detsamma gäller intäktssidan. Några samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt finns inte att redovisa. Utredningen vill dock göra några påpekanden.

Automatspel

De förslag beträffande varuspelsautomater och förströelseautomater som utredningen lagt fram innebär bl.a. att dessa automater skall typgodkännas. Detta kommer att medföra ett visst merarbete för Lotteriinspektionen som skall behandla ansökningar om tillstånd och ansvara för typgodkännandeförfarandet och registreringen av varuspelsautomater och förströelseautomater. Samtidigt bör man kunna räkna med en minskning av antalet tillståndsansökningar (jfr avsnitt 10.2).

Därutöver kommer Lotteriinspektionen att få en viss ökad arbetsbelastning vad avser arbetet med att ta fram tillämpningsföreskrifter.

Även den allmänna lämplighetsprövningen som föreslagits (34 § lotterilagen) kommer att öka arbetsbördan för Lotteriinspektionen. Eventuella ökade kostnader bör bestridas genom omfördelning av resurser inom utgiftsområdet.

Teknisk utveckling

Utvecklingen vad gäller bl.a. Internetspel kommer troligen att medföra ett ökat antal tillståndsansökningar för anordnande av lotterier med hjälp av tekniska hjälpmedel, däribland Internet. Även detta kommer att öka arbetsbelastningen för Lotteriinspektionen, som är den myndighet som skall hantera dessa ansökningar. Merkostnaderna får bestridas genom omfördelning inom utgiftsområdet.

Arbetstillfällen

Utredningens förslag bedöms inte medföra några större konsekvenser vad avser arbetstillfällen för de berörda organen.

När det gäller kommunernas arbete avseende automatspel, som till viss del föreslås överflyttat till Lotteriinspektionen, har utredningen fått den uppfattningen att det i nuläget finns mycket små resurser avsatta för hanteringen av sådana frågor. I vissa kommuner finns det inte ens någon särskilt ansvarig för automatspelsfrågor. I andra kommuner arbetar en handläggare ca tio procent av sin arbetstid med automatspelsfrågor.

Vad Lotteriinspektionen beträffar anser utredningen som tidigare antytts att de förslag utredningen lagt fram leder till att ytterligare personal måste tillsättas för att klara den ökade arbetsbördan. Kostnaderna härför får till största delen bestridas genom avgifter.

Finansiering

I 53 § lotterilagen stadgas bl.a. följande. Avgifter får tas ut i ärenden om tillstånd, registrering, typgodkännande och tillsyn enligt lagen. I ärenden hos en kommunal nämnd skall avgiften betalas enligt den taxa som fullmäktige bestämmer. I andra fall skall avgift betalas enligt de föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

I lotteriförordningen (1994:1451) stadgas närmare om bl.a. avgifter. Utredningen anser att de berörda organens verksamhet även fortsättningsvis bör finansieras av avgifter i enlighet med vad som nu gäller.

19.2.2. Den kommunala självstyrelsen

Utredningens förslag berör i viss mån den kommunala självstyrelsen. Enligt utredningens förslag skall förströelseautomater numera omfattas av lotterilagens regler och tillståndsprövning samt kontroll och tillsyn överföras till den centrala tillsynsmyndigheten (27 a §, 43 § och 48 § första stycket lotterilagen).

19.2.3. Betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

De ändringar som görs i fråga om automatspel, bl.a. att spel på förströelseautomater numera omfattas av lotterilagen och att varuspelsautomater och förströelseautomater måste vara av godkänd typ, innebär att det straffbara området enligt 54 § lotterilagen om olovligt anordnande av automatspel och olovligt innehav av spelautomat utsträcks något. Det är därför möjligt att denna brottslighet kommer att öka något genom den nya regleringen. Den brottslighet som det kan komma att röra sig om bedöms dock inte vara av någon särskild omfattning. Det kan här poängteras att brottslighet av angivet slag f.n. är av förhållandevis ringa omfattning.

19.2.4. Små företags förutsättningar

Utredningens förslag vad avser varuspelsautomater (se främst delbetänkandet Automatspel, SOU 1998:144) och förströelseautomater berör den del av spelmarknaden där privata intressenter får delta. Många av dessa automatspel anordnas av förhållandevis små företag. De förslag som utredningen lagt fram medför vissa negativa konsekvenser för dessa små företags konkurrensförmåga i förhållande till större företags.

20. Författningskommentar

20.1. Förslaget till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000)

1 §

I paragrafen definieras lotteribegreppet, vilken definition nu finns i 3 §. Till skillnad från nuvarande definition har slumpmomentet lyfts fram och fått en central betydelse i lotteribegreppet. Något krav på en viss grad av slump anges dock inte. Slumprekvisitet konkretiseras i stället genom ett krav på att vinstmöjligheterna ”helt eller delvis” skall bero på slumpen till följd av ”lottning, gissning, vadhållning eller därmed jämförliga förfaranden”. Det är den sistnämnda förutsättningen – att det skall vara fråga om lottning, gissning, vadhållning eller därmed jämförliga förfaranden – som i huvudsak bestämmer slumprekvisitets omfattning. De uppräknade förfarandena karakteriseras av att slumpen är avgörande för utgången; när det gäller lottning är slumpen t.o.m. den enda utslagsgivande faktorn. Sammantaget får exemplifieringen anses innebära att det i regel skall vara fråga om förfaranden där vinstmöjligheterna till övervägande del beror på slumpen. Bestämmelsen motsvarar i allt väsentligt den definition som fanns i 1982 års lotterilag och den praxis som utbildades då bör alltså kunna ligga till grund för bedömningen av en verksamhet. Därvid skall dock även andra meningen beaktas.

Andra meningen, som i nuvarande lag har sin motsvarighet i 3 § tredje stycket, föreskriver att man vid bedömningen av om en verksamhet är ett lotteri skall ta hänsyn också till verksamhetens allmänna karaktär. Bestämmelsen torde få betydelse främst när en verksamhet är av ett slag där, allmänt sett, såväl slumprekvisitet som övriga lotterirekvisit är uppfyllda men där slumpen i det enskilda fallet kommit att avvika från det typiska. Det kan som anförts i den allmänna motiveringen gälla t.ex. en tidningstävling i form av en ordgåta e.d. – som typiskt sett utgör lotteri på grund av att vinnarna utses bland rätta svar genom lottning – men som i det enskilda fallet blivit så svår att endast

ett fåtal löst gåtan och lottning därför inte behöver tillgripas. Det kan också gälla det motsatta fallet, dvs. att en verksamhet av ett slag där resultatet normalt avgörs av deltagarnas prestationer, på grund av speciella omständigheter i det enskilda fallet, kommit att avgöras av slumpen. I sådana fall är det alltså meningen att verksamhetens allmänna karaktär, dvs. det som är typiskt för en verksamhet av det slag som är i fråga, skall tillmätas betydelse vilket kan få till följd att verksamheten bedöms enligt sin allmänna karaktär. Det utslagsgivande blir i sådana fall den karaktär som verksamheten har utåt sett.

Det är inte ovanligt att pristävlingar av olika slag består av såväl slumpmoment som moment av skicklighet eller annan prestation. I sådana fall får bedömningen av om ett lotteri föreligger göras på grundval av en helhetsbedömning. Särskild tyngd torde då få läggas på det avgörande momentet.

Det är alltjämt utan betydelse om insats erläggs för deltagande i lotteriet eller inte. Detta innebär att s.k. reklamlotterier även fortsättningsvis kan komma att omfattas av lotterilagens bestämmelser.

I andra stycket anges att automatspel, tivoli- och marknadsnöjen samt kedjebrevsspel och liknande spel skall räknas som lotteri även om förutsättningarna enligt första stycket inte är uppfyllda. Detta beror bl.a. på att utgången i vissa av dessa spel till övervägande del beror på spelarens skicklighet och till mindre grad beror på slumpen. Vidare är det meningen att spel på s.k. förströelseautomater skall omfattas även om automaterna inte ger vinst.

2 §

De två första styckena motsvarar i sak nuvarande 1 § första och tredje styckena. Paragrafens tredje stycke, som saknar motsvarighet i dag, har införts för att tillämpningsområdet skall korrespondera med 28-31 §§. Fjärde stycket har hämtats från 2 § första och tredje styckena.

3 §

Bestämmelsen finns nu i 1 § andra stycket men har brutits ut till en egen paragraf för att därigenom göra lagens inledande avsnitt mer lättillgängligt. Bestämmelsen syftar till att hindra kringgående av lotterilagens bestämmelser genom att lotterier anordnas i en mindre, sluten krets som inte är att betrakta som allmänhet och som därigenom inte omfattas av lagens tillämpningsområde såsom det är angivet i 2 §.

4 §

Paragrafen, som motsvarar nuvarande 6 §, innehåller definitioner av olika typer av automatspel. Begreppet skicklighetsautomat har utmönstrats ur lagen och en ny automatspelstyp, förströelseautomat, har tillkommit. De olika automattyperna definieras i förhållande till den vinst som kan erhållas från automaten. Den tidigare definitionen utgick dels från vinsttypen, dels från vilken grad av slump eller skicklighet som avgjorde vinstmöjligheterna. Utredningen har ansett att kriterierna slump och skicklighet i definitionerna onödigtvis försvårar tillämpningen av bestämmelsen och att det är tillräckligt att skilja automaterna åt genom att hänvisa till den typ av vinst som betalas ut från automaten.

Begreppet skicklighetsautomat har tagits bort främst av den anledningen att det numera, enligt uppgift från Lotteriinspektionen, inte finns några tillstånd till sådana automater. Det har också varit svårt att av förarbetena utläsa vilka automater som ansetts utgöra skicklighetsautomater. En automat som nämnts har varit den s.k. Pajazzoautomaten. Den har dock av Lotteriinspektionen betraktats som en penningautomat eftersom vinsten utgörs av pengar och den omfattas även med utredningens förslag av begreppet penningautomat.

En varuspelsautomat är en spelautomat som betalar ut vinst bara i form av varor. Av 14 § framgår att sådana automater skall vara av godkänd typ.

En värdeautomat är en spelautomat som betalar ut vinst bara i form av värdebevis. Enligt den tidigare definitionen kunde vinsterna utgöras av spelpolletter eller liknande. Dessa vinsttyper har utmönstrats ur lagen eftersom värdebevis används i dag och denna ordning bör gälla även i framtiden.

En förströelseautomat är en automat som inte ger vinst eller som ger vinst bara i form av rätt till fortsatt spel på automaten. Denna automattyp är ny i lotterilagen och avser de automater som nu omfattas av lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. Sådana automater är t.ex. flipperspel och bilbanespel. Utredningen föreslår att det införs regler om typgodkännande av förströelseautomater. Dessa regler behandlas nedan under 14 och 27 a §§.

5 §

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 7 § och har av redaktionella skäl flyttats till 5 §.

6 §

Bestämmelsen motsvarar i huvudsak nuvarande 5 §. En liten ändring har gjorts genom att ordet ”köper” i punkten 1 ersatts med ordet ”skaffar”. Syftet med ändringen är att inte bara köp av bingobrickor utan även t.ex. hyra, lån eller liknande av bingobrickor, skall omfattas av bestämmelsen.

7 §

I paragrafen definieras egentligt lotteri, en definition som f.n. återfinns i 4 § första stycket. Stadgandet har justerats med hänsyn bl.a. till att lotteridefinitionen ändrats och att nya bestämmelser införts i 11 a §. Syftet har varit att innehållet inte skall förändras. Det bör påpekas att ”liknande förfaranden” inte finns med i första ledet.

8 §

Paragrafen motsvarar nuvarande 8 § med den ändring som föranletts av att basbeloppet numera kan vara av två olika slag, prisbasbelopp eller förhöjt prisbasbelopp. I sak innebär det inte någon förändring i förhållande till vad som nu stadgas.

10 §

I paragrafen har endast den ändringen gjorts att ordet ”bestämmelser” har utgått. Enligt utredningens mening är det onödigt att ange att både föreskrifter och bestämmelser kan meddelas.

11 §

Av redaktionella skäl har sista stycket flyttats och utgör numera första stycket.

11 a §

Paragrafen, som är ny, anger tillämpningsområdet för de särregler som utredningen föreslår i fråga om lotterier som anordnas i samband med sändning i radio eller television eller annars förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor eller liknande. Med uttrycket ”förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor” åsyftas först och främst Internet och andra öppna nätverk men också interna nätverk, Local Area Networks (jfr 1 § yttrandefrihetsgrundlagen). Genom tillägget ”eller liknande” är

det meningen att även andra sätt som i dag kanske varken är tekniskt eller kommersiellt etablerade skall kunna omfattas av stadgandet. Mot denna bakgrund har också regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer erhållit möjlighet att med stöd av 11 c § meddela ytterligare föreskrifter om anordnande av lotterier med hjälp av elektromagnetiska vågor.

Särreglerna gäller enligt den första strecksatsen i fråga om lotterier som ”anordnas i samband med sändning i radio eller television”. Kravet på samband skall givetvis inte tolkas så att anordnandet skall ske i direktsändning; det räcker i princip att lotteriet sänds i radio eller TV. Något krav på att lyssnarna eller tittarna skall kunna delta i lotteriet finns inte heller. Enligt den andra strecksatsen gäller särreglerna också i fråga om lotterier som ”förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor eller liknande”. Det står klart att en viss överlappning finns mellan de två fallen. Kravet på att lotteriet skall ”förmedlas” bör dock anses uppfyllt bara om de elektromagnetiska vågorna utgör en förbindande länk mellan anordnare och spelare. Det innebär dock inte att spelarna skall kunna delta i lotteriet med hjälp av elektromagnetiska vågor.

I paragrafen anges att 11 b-c §§ skall tillämpas på de lotterier som här avses. Dessa regler behandlas nedan. I övrigt gäller bestämmelserna i lotterilagen i tillämpliga delar för denna form av lotterier.

11 b §

Bestämmelsen, som är ny, innehåller de särskilda regler som skall gälla vid lotterier som anordnas på sådant sätt som avses i 11 a §.

I första stycket anges – som huvudregel och som begränsning i förhållande till vad som gäller enligt 9 § – att det krävs tillstånd att anordna sådana lotterier som avses i 11 a §. Undantag från tillståndskravet gäller bara lotterier vilka anges i fjärde stycket.

I andra stycket anges dels vem som får anordna lotterier i de former som avses, dels vilken typ av lotterier som får anordnas i dessa former. Det som anges i punkt 3 innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har möjlighet att, med stöd av bemyndigandet i 11 c §, ange t.ex. att ett spel som är utformat i huvudsak som ett roulettspel, kortspel eller tärningsspel får anordnas i de former som avses.

Tredje stycket innehåller regler om anordnande av lotterier enligt 11 a § i vissa typer av radio och television. Reglerna motsvarar vad som f.n. stadgas i 18 § andra stycket.

I fjärde stycket anges under vilka förhållanden lotterier enligt 11 a § får anordnas utan tillstånd i samband med sändning i radio eller television. Dessa regler återfinns f.n. i 21 §.

11 c §

Även denna bestämmelse är ny och ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela närmare/ytterligare föreskrifter om lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Enligt bestämmelsen kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer t.ex. utöka de typer av lotterier som skall få anordnas på sätt som anges i 11 a § (enligt 11 b § andra stycket 3).

14 §

Syftet med att införa typgodkännande av varuspelsautomater och förströelseautomater är att förhindra att tillstånd ges till sådana automater som kan antas komma att användas för spel om pengar. Vad beträffar automaternas beskaffenhet är av intresse bl.a. i vilken grad vinstmöjligheterna är beroende av slumpen respektive spelarens skicklighet; en hög grad av slump torde tala för en ökad risk för spel om pengar. Det finns också anledning att beakta automaternas utseende så att det i detta avseende upprätthålls en tydlig skillnad i jämförelse med värdeautomaterna. Något särskilt typgodkännande av varorna skall inte ske utan typgodkännandet av en automat får normalt innefatta ett ställningstagande till vilka varor som skall få förekomma som vinster. Det innebär att varuspelsautomater med vinster av sådan beskaffenhet att de kan antas ha mycket litet värde för spelaren, t.ex. en liten plakett med en guldbit på, och där således risken för inväxling är hög, inte bör typgodkännas.

När det gäller förströelseautomater gäller det i första hand att förhindra att tillstånd ges till sådana förströelseautomater som man av erfarenhet vet att spel om pengar förekommer på, t.ex. s.k. pokermaskiner och fruktmaskiner. Denna typ av automater innehåller i princip inget skicklighetsmoment alls utan utgången av spelet beror till mycket hög grad på slumpen. Incitamentet att spela på dessa automater borde i och för sig vara mycket litet, eftersom någon vinst inte får delas ut. Erfarenheten visar dock att spel förekommer i inte ringa omfattning på denna typ av automater och att man då spelar om pengar.

Typgodkännandet bör rent praktiskt hanteras av Statens Kriminaltekniska Laboratorium (SKL) och närmare regler om bedömningsgrunderna bör ges av regeringen eller den centrala tillsynsmyndigheten enligt andra stycket.

18 § (upphävd)

Bestämmelserna i nuvarande 18 § har flyttats till 11 a och b §§ och paragrafen har därför slopats.

21 §

Bestämmelserna om lotterier i samband med sändning i radio eller television har flyttats till 11 b §.

23 § (upphävd)

Paragrafen har slopats med hänsyn till innehållet i 11 a §.

24 a §

I paragrafen har gjorts följdändringar med anledning av de ändringar i fråga om automatspelstyper som gjorts i 6 § (i utredningens förslag 4 §) där begreppet skicklighetsautomat utmönstrats ur lagen och förströelseautomaten tillkommit som ny automattyp.

25 §

Bestämmelsen har ändrats genom att två förutsättningar för att anordna spel på varuspelsautomater har lagts till.

I första stycket punkt 4 anges att spelautomaten skall vara typgodkänd. Denna regel har införts för att motverka förekomsten av varuspelsautomater där spel om pengar förekommer. Typgodkännande regleras i 14 §.

Enligt punkt 8 skall den som söker tillstånd bedömas vara lämplig att driva verksamheten (jfr 27 a §). Det förekommer f.n. en lämplighetsprövning av den som vill anordna spel på s.k. restaurangkasinospel, dvs. roulettspel, tärningsspel och kortspel.

26 §

I paragrafen har följdändringar gjorts med anledning av de ändringar i fråga om automatspelstyper som gjorts i 6 § (i utredningens förslag 4 §) där begreppet skicklighetsautomat utmönstrats ur lagen.

27 a §

Paragrafen, som är ny, innehåller regler om anordnande av spel på förströelseautomater. Förströelseautomat är ett nytt begrepp i lotterilagen, jfr 4 §, och avser de automater som nu omfattas av automatspelslagen. Sådana automater är t.ex. flipperspel och bilbanespel. Dessa automattyper får inte dela ut någon vinst. Den enda vinst som får förekomma är, som framgår av 4 §, rätt till fortsatt spel.

I första stycket punkt 1 anges att spelautomaten skall vara typgodkänd. Motsvarande reglering har införts beträffande varuspelsautomater (25 § första stycket 4). Syftet med att införa typgodkännande av förströelseautomater är att förhindra att tillstånd ges till sådana förströelseautomater där spel om pengar kan antas förekomma, t.ex. s.k. pokermaskiner och fruktmaskiner. I 14 § stadgas att förströelseautomater inte skall typgodkännas om det på grund av beskaffenheten av automaterna finns en inte obetydlig risk att automaterna kommer att användas för spel, direkt eller indirekt, om pengar.

Rekvisiten i punkterna 3-5, att tillstånd att anordna spel på förströelseautomater får lämnas om det kan antas att spelautomaten inte kommer att användas för något annat ändamål än den enligt ansökan är avsedd för, att god ordning kommer att råda inom den lokal eller på den plats där spelet skall bedrivas och att barn inte otillbörligen lockas att delta i spelet, motsvarar vad som f.n. föreskrivs i 2 § automatspelslagen.

Enligt punkt 6 är det en förutsättning för att få anordna spel på förströelseautomater att det kan antas att spelet inte kommer att bedrivas i en miljö som är olämplig för barn och ungdom. En bestämmelse med motsvarande innehåll finns f.n. i 4 § automatspelslagen.

Vidare stadgas i punkt 7 att den som söker tillstånd skall bedömas vara lämplig att driva verksamheten. Detta rekvisit är detsamma som ställs upp i 25 § första stycket 8 om varuspelsautomater och den prövning som skall göras skall motsvara den som f.n. sker för roulettspel, tärningsspel och kortspel enligt 33 §.

I andra stycket har intagits en föreskrift som till viss del motsvarar 25 § andra stycket.

27 b §

I paragrafen har regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer erhållit bemyndigande att meddela från lagen avvikande föreskrifter om begränsningar i fråga om automatspel och liknande spel. En förutsättning härför är att det behövs för att verksamheten skall bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt. Det sistnämnda rekvisitet är

hämtat från 10 §. Avsikten är att föreskrifterna skall motverka att automatspel för med sig skadeverkningar av ekonomisk, social eller personlig natur (jfr prop. 1981/82:170 s. 118 f). Bestämmelsen ger ett förhållandevis brett utrymme för den som erhållit föreskriftsrätt. Föreskrifterna skall dock vara begränsande och inte utvidgande. Vad som är att betrakta som ”ett från allmän synpunkt lämpligt sätt” får avgöras enligt de vid tidpunkten för bedömningen rådande förhållandena. Syftet med bestämmelsen är att ge de tillämpande myndigheterna möjligheter att i takt med den tekniska utvecklingen anpassa regelverket om automatspel.

28-31 §

I paragraferna har ändringar gjorts delvis på grund av ändringarna av automatspelsbegreppen i 6 § (4 § i utredningens förslag). Även förströelseautomater skall omfattas av reglerna om innehav och införsel. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i automatspelslagen, däremot finns i 1 § första stycket och 3 § första stycket regler om uppställning av förströelseautomater. Utredningen anser att även förströelseautomater skall omfattas av reglerna om innehav och införsel, eftersom reglerna i övrigt i lotterilagen om automatspel gäller även för förströelseautomaterna och dessa automater kan användas för illegalt spel om pengar.

33 §

Bestämmelsen som reglerar förutsättningarna för att anordna kortspel återfinns f.n. i 34 § men har av redaktionella skäl flyttats till denna paragraf. I första stycket punkt 4 har införts en bestämmelse om att den som söker tillstånd skall bedömas vara lämplig att driva verksamheten, motsvarande vad som stadgas för roulett- och kortspel i 32 § första stycket punkt 4. Någon förändring i sak är inte avsedd.

34 §

I stadgandet, som motsvarar nuvarande 33 §, regleras den lämplighetsprövning som skall ske beträffande anordnande av restaurangkasinospel, spel på varuspelsautomater och förströelseautomater. Bestämmelsens innehåll har inte förändrats.

35 §

Förbudet mot att låta någon som är under 18 år delta i vissa lotterier har utvidgats till att omfatta vadhållning i samband med hundkapplöpning. Vidare har den ändringen gjorts att från gruppen automatspel undantagits spel på förströelseautomat. Enligt automatspelslagen gäller inte någon åldersgräns. Det finns dock enligt den lagen möjlighet att förena ett tillstånd med villkor om lägsta ålder för tillträde. Motsvarande möjlighet finns också enligt förevarande lag (jfr 10 och 27 b §§).

36 §

I bestämmelsen, som innehåller förbud för anställda och funktionärer att delta i vissa lotterier – däribland automatspel – har undantag gjorts för spel på förströelseautomat. Det innebär att anställda och funktionärer hos den som anordnar spel på förströelseautomater får delta i spelet.

Mot bakgrund av att spel på förströelseautomater inte kan ge någon annan vinst än frispel på automaten, anser utredningen att det inte är nödvändigt att för denna typ av spel föreskriva något förbud för anställda eller funktionärer hos den som anordnar spel på förströelseautomat att delta i spelet.

37 §

Andra meningen är ny.

38 §

Andra stycket, som är nytt, ger regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer rätt att medge undantag från förbudet i första stycket att främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. Bestämmelsen tar i första hand sikte på internationellt poolspel och undantagsmöjligheten har utformats i enlighet härmed.

39 §

I paragrafen har ändring gjorts på så sätt att anpassning skett till övriga bestämmelser som reglerar frågan om tillståndsmyndigheter för egentliga lotterier, nämligen 40 – 41 §§. Det avgörande kriteriet för den kommunala tillståndsgivningen har således ändrats till att avse var

lotteriet skall bedrivas. F.n. är det avgörande var den sammanslutning som skall anordna lotteriet är verksam.

41 §

Paragrafen har justerats med hänsyn till att 18 § slopats och bestämmelserna där flyttats till 11 a-b §§.

42 §

Paragrafen har ändrats med hänsyn till att 23 § slopats.

43 §

I bestämmelsen har följdändringar gjorts i punkt 2 med anledning av ändringarna i 6 § (4 § enligt utredningens förslag) där begreppet skicklighetsautomat utgått. Vidare har Lotteriinspektionens beslutanderätt beträffande förströelseautomater (se avsnitt 16) intagits i punkt 3. Det innebär att nuvarande punkterna 3 och 4 fått numren 4 och 5. Punkt 5 har ändrats med anledning av att kortspel regleras i 33 §.

Andra stycket är nytt.

45 §

I bestämmelsen har en följdändring gjorts med anledning av ändringen i 6 § (4 § enligt utredningens förslag) avseende definitionen av värdeautomat som innebär att en värdeautomat endast kan dela ut vinst i form av värdebevis. ”Spelpolletter eller liknande” får överhuvudtaget inte förekomma som vinster vid automatspel.

46 §

Enligt ett tillägg har regeringen fått rätt att bestämma att annan myndighet än Lotteriinspektionen skall pröva frågor om typgodkännande. Tanken är att ett godkännande skall kunna ske också i annat EU-land.

47 §

I paragrafen har följdändring gjorts med anledning av ändringen i 28 § om innehav av spelautomater som innebär att samtliga automattyper som regleras i lotterilagen skall omfattas av kravet på tillstånd för innehav.

48 a §

Bestämmelserna har i huvudsak hämtats från 7 och 8 §§ lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel.

51 §

Bestämmelsen har ändrats på samma sätt som 10 §, dvs. ordet ”bestämmelser” har utgått.

54 §

Som en följd av att det, enligt 28 §, krävs tillstånd för innehav av samtliga typer av spelautomater bör även kriminaliseringen beträffande olovligt innehav av spelautomater omfatta samtliga automattyper.

Med hänsyn till den ändring som gjorts i 38 §, där ett nytt andra stycke tillkommit, har ordet ”olovligen” lagts till i andra stycket.

20.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1482) om lotteriskatt

20.3. Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

8 kap. 3 § och 42 kap. 25 §

Ändringarna har kommenterats i avsnitt 13.

Litteratur- och rättsfallsförteckning

Litteratur

Beckman m.fl., Brottsbalken I

Bogdan M., Om svensk exekutionsbehörighet, SvJT 1981, s. 401 f.f.

Carlén-Wendels T., Lag och rätt på Internet, 1998

Falck, P., Straffrätt och territorium, 1976

Strömberg H., Normgivningsmakten, 1989

Wennberg m.fl., Yttrandefrihetsgrundlagen, 1999

Offentligt tryck

Prop. 1939:76 med förslag till lotteriförordning

Prop. 1970:57 med förslag till lag om otillbörlig marknadsföring, m.m.

Prop. 1972:98 med förslag till lag om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, m.m.

Prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m.

Prop. 1975/76:34 med förslag till marknadsföringslag, m.m.

Prop. 1978/79:20 om förbud mot automatspel, m.m.

Prop. 1981/82:170 med förslag till lotterilag m.m.

Prop. 1981/82:203 om kontroll över visst automatspel Prop. 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m.

Prop. 1990/91:64 om yttrandefrihetsgrundlag m.m.

Prop. 1993/94:182 Ny lotterilag

Prop. 1994/95:19 Sveriges medlemskap i den europeiska unionen

Prop. 1994/95:123 Ny marknadsföringslag

Prop. 1996/97:7 Vissa spel- och lotterifrågor

Prop. 1997/98:15 Ansvar för elektroniska anslagstavlor

Prop. 1997/98:43Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden – barnpornografifrågan m.m.

Prop. 1997/98:140 Beskattning av elpannor och vissa andra punktskattefrågor

Prop. 1998/99:29 Kriminalisering av främjande av deltagande i lotterier som anordnas utom landet

Prop. 1998/99:80 Kasinospel i Sverige m.m.

Prop. 1998/99:134 Vissa alkoholfrågor, m.m.

SOU 1938:17 Betänkande med förslag till lotteriförordning m.m.

SOU 1970:52 Om lotterier

SOU 1979:29 Lotterier och spel

SOU 1992:130 Vinna eller försvinna - Folkrörelsernas lotterier och spel i framtiden

SOU 1996:40 Elektronisk dokumentbehandling

SOU 1997:49 Grundlagsskydd för nya medier

SOU 1998:144 Automatspel

SOU 1999:55 Konvergens och förändring, Samordning av lagstiftningen för medie- och telesektorerna

SOU 2000:9 Föreningslivet på spel- och lotterimarknaden

Ds Fi (1972:2) Skatt på spel

Ds Fi (1974:7) Kasinoverksamhet i Sverige

Ds H (1975:1) Statligt spelautomatföretag

Ds H (1976:3) Enarmade banditer

Ds 1995:61 De statligt styrda spelbolagens koncessioner och organisation m.m.

Ds 1996:20 Ändringar i lotterilagen

Statskontorets rapport 1997:18 Svenska delen av Internet

Rättsakter

Rådets direktiv 83/189/EEG av den 28 mars 1983 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 27 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter

Rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/36/EG av den 30 juni 1997 om ändring av rådets direktiv 89/552/EEG

Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter

Europaparlamentets och rådets beslut 95/3052/EG av den 13 december 1995 för att fastställa ett förfarande för ömsesidig information om nationella åtgärder som avviker från principen om fri rörlighet för varor inom gemenskapen Official Journal, C 30 Volym 42, 5 februari 1999

Rättsfall

Mål 155/73, Sacchi, REG 1974 s. 409

Mål C-202/88, Frankrike mot Kommissionen, REG 1991 s. I-1223

Mål C-260/89, ERT, REG 1991 s. I-2925

Mål C-320/91, Corbeau, REG 1993 s. I-2533

Mål C-275/92, Schindler, REG 1994 s. I-1039

Mål C-393/92, Almelo, REG 1994 s. I-1477

Mål C-189/95, Franzén, REG 1997 s. I-5909

Mål C-124/97, Läärä, REG 1999 s. I-0000

Mål C-67/98, Zenatti, REG 1999 s. I-0000

NJA 1967 s. 615

RÅ 1991 not. 163

RÅ 1995 ref. 100

RÅ 1997 ref. 58

Svea hovrätts, avd. 4, dom den 17 september 1998 i mål B 2482/97

RK 80 1:29

Karlskoga tingsrätts dom den 1 oktober 1980 i mål B 173/80

Gävle tingsrätts dom den 29 september 1981 i mål B 417/81

Hässleholms tingsrätts dom den 28 december 1984 i mål B 384/84

Övrigt

Promemoria den 11 september 1995 från Lotteriinspektionen till dåvarande Civildepartementet, Synpunkter på vad som bör ses över vid en eventuell teknisk översyn av lotterilagen (1994:1000) och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel

Rapport den 12 februari 1996 från Lotteriinspektionen till regeringen,

Ny teknik på spelmarknaden

Regeringskansliets cirkulär nr 8

National Gambling Impact Study Commission Final Report den 18 juni 1999

Norska prop. Ot prp nr 84/1999

Finska prop. till Riksdagen med förslag till lotterilag samt till vissa lagar som har samband med den (december 1999)

Kommittédirektiv

Översyn av lotterilagstiftningen

Dir 1997:112

Beslut vid regeringssammanträde den 9 oktober 1997

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att göra en översyn av lotterilagen (1994:1000). Utredaren skall i huvudsak lämna förslag till en teknikoberoende lagstiftning genom att ange hur lotterilagen om möjligt kan omformas till en ramlag i kombination med föreskrifter på en lägre nivå än lag eller se över lotterilagens definitioner, begrepp och tillämpningsområden

  • lämna förslag till hur lotterilagen och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel kan föras samman i lotterilagen samt ge förslag tillbestämning och reglering av automatspel
  • utreda om lotterilagen behöver anpassas till EG-rätten
  • analysera utvecklingen av spel över Internet m.m. och bedöma om det är möjligt och om det finns behov av att förhindra spel över Internet m.m. från utlandet. Den grundläggande principen att överskottet från spel- och lotteriverksamhet skall tillfalla det allmänna eller allmännyttiga ändamål ligger fast. Fördelningen mellan och förutsättningarna för staten, hästsporten och folkrörelserna att bedriva spel- och lotteriverksamhet skall inte behandlas. Utredarens uppdrag skall vara slutfört senast den 1 oktober 1998.

Bakgrund och behovet av en ny lotterilag

Den nu gällande lotterilagen (1994:1000) trädde i kraft den 1 januari 1995 (prop. 1993/94:182, bet. 1993/94:KrU32, rskr. 1993/94:415) och ersatte 1982 års lotterilag.

Lotterilagen är i princip en förbudslagstiftning. Utgångspunkten i lagen är att lotteriverksamhet är förbjuden, men det medges mer eller mindre långtgående undantag för olika typer av spel och lotterier.

Vissa ändringar i lotterilagen trädde i kraft den 1 januari 1997 (prop. 1996/97:7, bet. 1996/97:KrU2, rskr. 1996/97:41, SFS 1996:1168). Syftet med dessa ändringar var främst att åtgärda brister i lagen i fråga om begreppen lotteri och automatspel. I propositionen angavs att en övergripande översyn måste göras av lotterilagen, trots att den bara varit i kraft under kort tid.

Den tekniska utvecklingen och utvecklingen av nya produkter inom spelbranschen gör att det ständigt finns behov av att anpassa lotterilagen till nya spelformer. Lagen är detaljerad och många av lagens definitioner har en relativt snäv innebörd, vilket medför svårigheter för tillsynsmyndigheterna.

Utredningsuppdraget

Lagens struktur

Lotterilagen är uppbyggd efter tillämpningsområden, begrepp, krav och definitioner. Den är i flera fall anpassad till den teknik och utrustning som var känd och tillgänglig vid tidpunkten för lagens tillkomst. Den har vidare stor detaljrikedom. Lotterilagen måste i framtiden vara konstruerad så att ansvarig tillsynsmyndighet har möjlighet att möta den snabba tekniska utvecklingen utan att det löpande uppstår behov av justeringar i lagstiftningen. Utredaren skall lämna förslag till hur lotterilagen kan göras teknikoberoende. Mycket talar för att lagen skall utformas som en ramlagstiftning. Alternativt skall utredaren göra en teknisk översyn av definitioner, begrepp och tillämpningsområden med lotterilagens nuvarande struktur, eller föreslå en kombination av dessa möjligheter. En ramlag måste kopplas samman med att föreskrifter meddelas på ett annat sätt. För- respektive nackdelarna skall redovisas.

Målet är att den nya lagkonstruktionen skall utformas så att den ger myndigheterna möjlighet att bedriva en effektiv kontroll och tillsyn av spel- och lotterimarknaden, och att det vid prövningen av ansökningar om tillstånd inte skall råda några tvivel om vad som är lagstiftarens mening.

Automatspel

Enligt 6 § lotterilagen avses med automatspel spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater och enligt 24 a § får tillstånd till automatspel lämnas bara i fråga om varuspelsautomater, penningautomater, värdeautomater och skicklighetsautomater. I 2 § lotterilagen anges att lagen inte tillämpas på automatspel som inte ger vinst eller ger vinst

bara i form av fri- spel. Sådant spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater som anordnas för allmänheten eller i annat fall anordnas i förvärvssyfte regleras i lagen om anordnande av visst automatspel, den s.k. automatspelslagen. Det finns alltså ett antal olika former av spelautomater vars definitioner vilar på olika grunder och regleras i två olika lagar. Den klassificering av spelautomater som görs i 6 § lotterilagen utgår från vilken typ av vinst som betalas ut och vilken nivå av skicklighet respektive slump som finns i spelet. Automatspelslagen är en social skyddslagstiftning som syftar till att skydda barn och ungdomar från olämpliga miljöer. Tillstånd till dessa förströelseautomater lämnas av kommunerna, vilka också ansvarar för tillsynen.

Moderna spelautomater är mycket flexibla och kan relativt enkelt justeras så att de anpassas till olika krav och definitioner. Det är viktigt att tillståndsgivningen är konsekvent och att den övergripande tillsynen av automatmarknaden är effektiv.

Utredaren skall lämna förslag till hur regleringarna i lotterilagen och automatspelslagen kan föras samman i lotterilagen.

Utredaren skall även lämna förslag till hur tillståndsgivning, kontroll och tillsyn skall organiseras. Utgångspunkten är att verksamheten även fortsättningsvis skall finansieras av avgifter.

Utredaren skall i perspektivet av vad som ovan sägs om lotterilagens struktur också se över dess automatbegrepp och definitioner. I arbetet skall bl.a. nedanstående beaktas. Varuspelsautomaten definieras i 6 § som en spelautomat som betalar ut vinst i form av varor och värdeautomaten definieras i samma paragraf som en spelautomat som betalar ut vinst bara i form av värdebevis, spelpoletter eller liknande. Tidigare utgjordes varuvinsterna i varuspelsautomaterna av nallar, klockor, chokladkakor och liknande. Nu utgörs vinsterna ofta av smycken i pollettform. Det förekommer ofta att varuvinsten systematiskt löses in till kontanter eller används som betalningsmedel på spelstället. Detta kan knappast ha varit lagstiftarens intention. Vinsten får i dessa fall karaktären av ett värdebevis och automaten karaktären av en värdeautomat.

Tillstånd att anordna spel på värdeautomater får enligt 27 § bara lämnas till ett spelföretag som ägs av staten. Lotteriinspektionen inkom den 6 maj 1997 med en skrivelse till regeringen i detta ärende. Lotteriinspektionen anser att lagen måste förtydligas så att en klar åtskillnad kan göras mellan varuspelsautomater och värdeautomater. Regeringen delar denna bedömning.

Tillstånd att anordna spel på värdeautomater får enligt 27 § ges om spelet anordnas i samband med hotell- och restaurangverksamhet, om det för denna finns tillstånd till servering av spritdrycker, vin eller starköl enligt alkohollagen (1994:1738). Detta ansågs innebära en viss

garanti för att verksamheten i lokalen bedrivs i ordnade former. Utredaren skall bedöma lämpligheten i att värdeautomatspel även får anordnas i samband med bingospel. Detta skulle kunna ge det lokala föreningslivet ökade inkomstmöjligheter.

Lottförsäljningsautomater

Utöver de automater som nämnts tidigare finns det även lottförsäljningsautomater. Sådana automater betalar inte ut någon vinst, utan förser efter betalning deltagaren med en lottsedel som antingen är en vinstlott eller en nitlott. Enligt definitionen i 4 § lotterilagen avses med en lottförsäljningsautomat en automat som inte är utrustad med slumpvalsgenerator eller elektroniskt minne. Försäljning av lotter i lottförsäljningsautomater regleras i 16 §, i avsnittet om egentliga lotterier. Traditionellt baseras egentliga lotterier på papperslotter. Nu behöver inte längre förhandsdragna lotterier tryckas på papper - på grund av den tekniska utvecklingen kan det göras på elektronisk väg. Denna typ av lottförsäljningsautomat är vid en strikt tolkning av lotterilagens definition inte tillåten, eftersom den innehåller ett elektroniskt minne.

Utredaren skall ge förslag till hur dessa moderna elektroniska lottförsäljningsautomater skall hanteras och regleras. Regleringen skall anpassas till utredningens förslag i övrigt. Det är dock av vikt att det principiella syftet bakom dagens lagstiftning bibehålls utan att för den skull möjligheten att använda ny teknik begränsas.

Spel på kredit

Enligt 37 § lotterilagen är det inte tillåtet för den som anordnar ett lotteri att lämna kredit för insatser i lotteriet. Härigenom kan man undvika att lottköparen sätter sig i skuld till lotterianordnaren. Den tekniska utvecklingen har medfört att spel och lotterier i dag även kan förmedlas via satellit, data-, kabel-TV- och telefonnät m.m. Genom att ringa s.k. betalsamtal är det möjligt att bedriva interaktivt spel, där skuldsättningen för kunden eller spelaren sker gentemot förmedlaren, dvs. i det här fallet teleoperatören. Spelaren kan skuldsätta sig vid denna typ av spel utan att anordnaren bryter mot lagen.

Spel bör inte kunna ske på kredit. Utredaren skall därför bedöma om det är möjligt och lämpligt att i lagen begränsa denna typ av kreditgivning. Även andra frågeställningar kring spel på kredit skall belysas och förslag skall lämnas om hur detta skall regleras.

Åldersgränser

I 35 § lotterilagen föreskrivs sedan den 1 januari 1997 att den som anordnar vadhållning i samband med hästtävling, eller anordnar automatspel, roulettspel, tärningsspel eller kortspel inte får låta någon som är under 18 år delta i lotteriet. Detsamma gäller för den som är ombud för den som anordnar lotteriet. Förbudet är inte straffsanktionerat. I koncessionen till AB Svenska Spel anges att personer under 18 år inte får erbjudas att delta i Oddset-spel. AB Svenska Spel tillämpar dessutom frivilligt en 18-års gräns för spelet Lotto Express. Bingohallar tillämpar sedan länge en 18-årsgräns.

Utredaren skall bedöma om dessa krav bör skärpas och föras samman och återges i lotterilagen.

"Stimulanslotterier"

Lotterilagen slår fast att en förutsättning för ett egentligt lotteri är att värdet av vinsterna i lotteriet motsvarar minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde. Dessa begränsningar är uppställda för att lotteriverksamheten skall kunna ge skälig avkastning och att utrymmet att konkurrera med höga vinstandelar skall vara begränsat.

I vissa fall kan det finnas andra syften än ekonomiska med en lotteriverksamhet. Genom att en aktivitet kopplas samman med ett lotteri kan man stimulera grupper av människor att delta i aktiviteten. Motionsbingo och spridande av konst är exempel på denna typ av aktiviteter. Vinster och vinstandelar är vid dessa arrangemang inte det primära, utan aktiviteten är viktigare än själva förvärvssyftet. Det kan finnas behov av att dela ut hela insatsbeloppet i vinster. Lagen medger dock att högst 50 procent av insatserna delas ut.

Utredaren skall bedöma om det finns behov att i särskilda fall kunna göra undantag från denna reglering för att stimulera vissa typer av lotterier.

Svenska statens premieobligationslån

Premieobligationen ges ut av staten via Riksgäldskontoret. Obligationen har ingen kupongränta. I stället lottas räntan ut 2–3 gånger per år.

Enligt 2 § lotterilagen gäller lagen inte svenska statens premieobligationslån. Utredaren skall bedöma huruvida denna ordning bör ändras.

Teknisk utveckling och internationalisering

Spel- och lotterimarknaden i Sverige är i princip fördelad mellan staten, hästsporten och folkrörelserna. För att kunna bevara denna inhemska ordning är marknaden beroende av ett väl fungerande gränsskydd. Lotterilagen föreskriver att det inte är tillåtet att främja ett utom landet anordnat lotteri. Det är dock inte förbjudet att delta i ett sådant. EG-kommissionen deklarerade år 1992 att den inte har för avsikt att harmonisera medlemsländernas lagstiftningar inom detta område.

EG-domstolen har i mål C-275/92 (det s.k. Schindlerfallet) uttalat att nationella myndigheter måste ha ett tillräckligt utrymme för att avgöra vad som krävs för att skydda spelarna och för att upprätthålla ordningen i samhället, när det gäller sättet på vilket spel bedrivs, storleken på insatserna och användandet av de vinster som genereras. Således får de nationella myndigheterna bedöma om det är nödvändigt att begränsa eller förbjuda spelverksamhet, förutsatt att dessa restriktioner inte är diskriminerande. EG-domstolen räknar upp flera faktorer som berättigar nationella myndigheter att ha ett sådant handlingsutrymme. Först nämner domstolen de moraliska, religiösa och kulturella aspekterna. Vidare betonas den stora risken för bedrägeri och annan illegal verksamhet. Därutöver får hänsyn tas till de skadliga effekter som spelande kan föra med sig för enskilda individer och därtill knutna sociala konsekvenser. Domstolen lägger dessutom vikt vid att lotterier ger betydande bidrag till ideell verksamhet.

Utredaren skall bedöma om den svenska lotterilagstiftningen bör anpassas för att tillmötesgå de EG-rättsliga kraven samtidigt som den svenska marknadsordningen och ett fungerande gränsskydd kan upprätthållas.

Den tekniska utvecklingen inom datakommunikationsområdet går mycket fort. Gränsöverskridande spel och lotterier erbjuds redan i dag, och med största säkerhet i större omfattning i framtiden, via Internet och annan data- och telekommunikation. Det statliga spelbolaget Veikkaus Oy i Finland erbjuder sedan våren 1997 spel över Internet. Spelet vänder sig dock endast till den egna befolkningen och inte till andra länder. Veikkaus och de finska myndigheterna ser Internet som endast ytterligare en försäljningskanal. Ett flertal svenska aktörer förväntas i framtiden vilja ha samma möjlighet att distribuera spel och lotterier, även om det begränsas till den egna befolkningen. Regeringen beslutade i september 1997 att tillåta AB Trav och Galopp bedriva testförsäljning av spel över Internet till personer inom Sverige. Testverksamheten skall utvärderas av Lotteriinspektionen och resultatet användas av utredningen.

Utredaren skall bedöma huruvida det är möjligt och om det finns behov av att via lotterilagstiftningen förhindra spel över Internet och annan data- och telekommunikation, som förmedlas från utlandet. Vidare skall utredaren analysera utvecklingen av spel över Internet m.m. För- och nackdelar med denna nya försäljningskanal skall redovisas. Även ett förslag till hur detta bör regleras skall lämnas.

Grundläggande princip och struktur för lotterilagstiftningen

Den av riksdagen fastställda grundläggande principen att behållningen av lotterier och spel skall tillfalla det allmänna eller allmännyttiga ändamål ligger fast. Spel- och lotterimarknaden skall i allt väsentligt vara förbehållen staten, hästsporten och folkrörelserna. Förutsättningarna för staten och folkrörelserna att bedriva spel- och lotteriverksamhet skall inte behandlas. Tillståndsgivningens grundläggande struktur skall inte förändras.

Övrigt

Utredaren är oförhindrad att, med anledning av sitt uppdrag, ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag han anser motiverade.

Utredningsarbetet

Utredaren bör ta del av tidigare gjorda utredningar inom området. Han bör även hålla sig underrättad om utvecklingen på spel- och lotterimarknaden. Inom ramen för storstadsdelegationen, vilket är en sammanslutning av landets större städer för erfarenhetsutbyte och diskussion av socialpolitiska frågor, diskuteras automatspelsärenden av handläggare av serverings- och automatspelsärenden i landets största kommuner. Deras kunskap kring lotterilagen och automatspelslagen skall inhämtas. I delar som rör användningen av informationsteknologi skall samråd ske med IT-kommissionen (SB 1995:01). Vid analyser och bedömningar av spel över Internet m.m. bör utredaren samråda med Utredningen om samordning av lagstiftning för radio, TV och televerksamhet (Ku 1997:05).

Utredaren avgör om det är möjligt att utreda frågor som rör automatspel med förtur.

Vid de överväganden som utredaren skall göra gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), pröva offentliga åtag-

anden (dir. 1994:23), redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och om att redovisa konsekvenserna för brottsligheten och brottsförebyggande arbete (dir. 1996:49).

Bedömning av spelapparater vid statens provningsanstalt (1936)

Bilagan finns endast i den tryckta upplagan

Yttrande från Kommerskollegium

Bilagan finns endast i den tryckta upplagan

Exempel på anmälningar (notifieringar) i fråga om spelautomater m.m.

Belgien har anmält följande lagförslag. ”Ändringsförslag till förslaget om lag om spel angående hasardspel och rörelser för hasardspel, som inlämnats till senaten den 19 januari 1998”. Förslagets innehåll: ”Det rör sig om automatiska hasardspel vars praktiska bestämmelser fastställs av kungen. Med ”hasardspel” avser detta lagförslag samtliga spel eller vadslagningar med insatser som medför antingen en förlust eller en vinst för spelarna eller organisatörerna och där tillfälligheten är av underordnad betydelse för spelets gång, för att utse vinnaren och för att fastställa vinsten.

Hasardspel och rörelser för hasardspel kan drivas endast med tillfälligt eller villkorligt tillstånd av utskottet för hasardspel som är en organisation för yttrande, beslut och kontroll vid justitiedepartementet. – Licenserna avser tre typer av rörelser för hasardspel: kasinon (klass I), lokaler för automatiska spel (klass II), samt utskänkningsställen (klass III) enligt driftsvillkoren och de olika hasardspelen som kan drivas där.

Licens krävs dessutom för yrkesverksamhet i spellokaler samt för ekonomisk verksamhet och handelsverksamhet som beror på spel, som till exempel försäljning, tillverkning, import osv. Villkoren för genomförande fastställs av kungen. Även en rad säkerhetsåtgärder för spelarna samt straffbestämmelser har fastställts.

Det rör sig om automatiska spelapparater som står under direkt eller indirekt kontroll av avdelningen för (metrologi) vid ministeriet för ekonomiska frågor.”

Remisstiden löpte ut den 7 september 1998. Några kommentarer eller detaljerade utlåtanden inkom inte. Det saknas uppgift om slutligt fastställd lagtext.

Spanien har anmält följande lagförslag.

1. ”Reglemente för nöjesspel och hasardspelsautomater”. Förslagets innehåll: ”Syfte: Reglering av spel med hjälp av nöjesspel och hasardautomater.

Definition, egenskaper och klassificering av automaterna: Typ A, typ B och typ C.

Modellregister. Bestämmelser rörande tillverkning, import och marknadsföring. Bestämmelser för drift: identifiering av automaterna. Drivande företag: definition, register och krav. Drift och installation av automaterna. Lokaler godkända för drift och installation av automater.

Dokumentation av automaterna och regler för deras användning. Straffbestämmelser: Myndighetens befogenheter, tillvägagångssätt och rättigheter.

De förändringar som ständigt pågår inom nöjes- och hasardspelautomatmarknaden och som har sin grund dels i den tekniska utvecklingen, dels i de förändringar av företagens villkor som har att göra med EU-reglerna, gör att ett nytt regelverk bör godkännas för att en bättre juridisk säkerhet skall uppnås.”

Remisstiden löpte ut den 15 maj 1998. Förslaget föranledde en kommentar från kommissionen. En slutligt fastställd lagtext finns att tillgå.

2. ”Förordning om spelapparater för förströelse och hasardspel i den autonoma regionen Murcia”. Förslagets innehåll: ”Spelapparater för förströelse och hasardspel och de spelautomater som startas genom betalning med mynt och som utbyte blott ger en ren förströelse för spelaren eller gör det möjligt för denne att få en vinst.

Apparaterna indelas i följande grupper:

  • för förströelse eller av typ A: de som på grund av spelarens förmåga ger möjlighet att som vinst få en förlängd speltid utan att det ger någon som helst ekonomisk förmån,
  • för förströelse med vinst eller av typ B: de som ger spelaren en tid att bruka apparaten mot en spelavgift och eventuellt en vinst i kontanter,
  • hasardspel eller typ C: de som uteslutande är avsedda för spelkasinon och endast används för hasardspel och som mot insatsen för spelpartiet tillåter dess utnyttjande under en viss tid och eventuellt ger en vinst i kontanter.

Syftet med förordningen om spelautomater och hasardspel är att fastställa föreskrifter för dessa och för de automatiska spelapparater vilka startas med mynt och som genom en avgift endast ger spelaren ett rent nöje eller förströelse eller en vinst, och av konkreta bestämmelser beträffande den ekonomiska verksamheten i förbindelse med dessa spelapparater, bl.a. tillverkning, marknadsföring, installering, exploatering och det offentliga utnyttjandet.

I denna avsikt fastställer kapitel 2 indelningen av spelapparaterna i tre olika typer, med angivande av utmärkande egenskaper, definitioner och allmänna krav för var och en av dessa. Ett register utformas för dessa spelapparaters modeller och man fastställer den bindande särskilda identifikationen för var och en av dessa, vilket sker genom fabriksmärken och tillverkarens intyg, som möjliggör ett ”godkännande för exploatering”.

Kapitel 3 fastställer de utmärkande egenskaperna och villkoren för dessa företags inskrivning i registret samt handläggning, förnyande och annullering av inskrivningarna i detta register, och fastställer den tillämpliga rättsliga föreskriften för tillverkning och marknadsföring.

Kapitel 4 reglerar spelapparaternas installation och exploatering, de lokaler och etablissemang där de kan placeras, de utmärkande egenskaperna hos dessa och den garanti som intressenterna måste lämna för att erhålla det föreskrivna ”godkännande av installation”. Intressenter som skall styrka förutsättningen för ”operativa företag” genom tidigare inskrivning i företagens register i det allmänna spelregistret.

Kapitel 5 fastställer strafföreskrifterna inom detta område.” Remisstiden löpte ut den 24 februari 1999. Det har varken inkommit kommentarer eller detaljerade utlåtanden. Det saknas information om fastställd lagtext. Österrike har anmält följande lagförslag.

1. ”Lagförslag med vilket Karntens tillställningslag av 1997 ändras”. Förslagets innehåll: ”Spelapparater och spelautomater med en maximal insats av ATS 5 och en maximal vinst på ATS 200.

Allmän ordning och säkerhet, ungdomsskydd. Med denna tilläggslag skall kontrollen av identitet mellan en beviljad spelapparat eller en spelautomat och en uppställd spelapparat eller spelautomat som används underlättas. Härigenom skapas möjligheten att Karntens förbundslandsregering enligt bestämmelserna i Karntens ackrediteringsoch tillståndslag för byggnadsmaterial godkänner kontrollinstanser, som så att säga garanterar att de apparater som de kontrollerar bara kan manipuleras om de påsatta vinjetterna eller förseglingarna skadas. Den

godkända kontrollinstansen skall analysera spelförloppet och lämna in ett lagringsmedium till notarius publicus. Den skall klargöra att identiteten mellan den beviljade apparaten och den uppställda apparaten kan jämföras med detta inlämnade lagringsmedium. Den skall sätta på vinjetter på apparaterna så att det går att utesluta att apparaten i fråga manipuleras. Detta skall göras på sådant sätt att vinjetten eller förseglingen inte tar skada.

Spelapparater och spelautomater utan intakt vinjett eller försegling av kontrollinstansen får inte ställas upp och användas.

Ytterligare en inskränkning av spelautomater införs, så att förhållandet mellan summan av de spelade insatserna och summan av de uppnådda vinsterna på grundval av en beräkningsserie på minst 100 000 spel måste uppgå till minst 85 procent.

Apparater måste vara driftsäkra. Det har visat sig att de utlåtanden av lagligen edsvurna experter som krävs på grund av den rådande rättsliga situationen mycket väl kan skildra apparatens skick vid tidpunkten för kontrollen. Det kan emellertid inte uteslutas att någon i efterhand manipulerar apparaterna på sådant sätt att de inte längre uppfyller lagbestämmelserna. Vid det föreliggande förslaget skall därför identitetskontrollen av beviljade och uppställda apparater underlättas.”

Remisstiden löpte ut den 8 juni 1998 och varken kommentarer eller detaljerade utlåtanden avgavs. Den slutligt fastställda lagtexten finns att tillgå.

2. ”Delstatslag genom vilken uppställning och drift av spelapparater och andra underhållningsapparater regleras och Oberösterreichs evenemangslag 1992 ändras (Oberösterreichs lag om spelapparater 1999). Förslagets innehåll: Spelapparater, kägel- och bowlingbanor, åk-/ridapparater för barn, musikautomater, skjutbanor som uteslutande är avsedda för sportändamål, lotterier enligt 4 § 3 och 5 styckena i lagen om hasardspel (gäller vissa varulotterier, tombolalotterier, skämtlotterier, lyckohjul).

Konsumentskydd, brottsbekämpning. Förbud: Uppställning av penningspelautomater, penning- och varulotterier via spelapparater, uppställning av spelapparater i omedelbar närhet av hållplatser för offentliga kommunikationsmedel, hållplatser för skolbussar samt i daghem/förskolor, uppställning av spelapparater eller användning av spelprogram som innebär att dödande eller skadande av människor och djur framställs på ett naturligt sätt och vars spelinnehåll enligt allmänna etiska värderingar grovt kränker människovärdet eller nedvärderar människor på grund av kön, ras etc.

Tillståndsplikt: Uppställning av spelapparater eller användning av spelprogram på offentlig plats.

Anmälningsplikt: Uppställning av kägel- och bowlingbanor, åk-/ridapparater för barn, musikautomater, fotbollsspel av bordstyp, pilkastningsapparater, biljardbord, hockey- och shuffleball-spelapparater och skjutbanor som uteslutande är avsedda för sportändamål samt lotterier enligt 4 § 3 och 5 styckena i lagen om hasardspel på offentlig plats.

Begränsning: för förbjudna och tillståndspliktiga penningspelautomater med inriktning på funktionssätt, manöverutrustning, teknisk utrustning och utseende.

Avsikten är att förhindra en alltför stor skuldsättning genom ”ett lidelsefullt automatspelande” som leder till ekonomisk ruin för spelaren och ofta även för hela familjen och som har blivit ett allvarligt samhällsproblem. Samtidigt skall den kriminalitet som följer i spåren stävjas. Anmälningsplikten syftar till kontroll av uppställningsplats och fastsättning av automater till skydd för konsumenter.”

Remisstiden löpte ut den 29 mars 1999. En slutligt fastställd lagtext finns att tillgå.