SOU 1985:20
Sammanhållen skatteförvaltning
sammt-pinnen ? SKGTTEFORVGLTNING
Betänkande uv skatteförvuItningsutredningen
gm
SGMMGNHGLLEN SKGTTEFO'WGLTNING
Betänkande uv _ skutteförvultningsutrednlngen
& & 1985z20 &? Finansdepartementet
S ammanhållen ' skatteförvaltning
Betänkande av skatteförvaltningsutredningen Stockholm 1985
ISBN 91—38-08906-8 ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för finansdepartementet
Den 7 juni 1984 bemyndigade regeringen chefen för finansde— partementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda skatteförvaltningens organisation och styrfunk— tioner.
Som utredningsman tillkallades riksdagsledamoten Egon
Jacobsson.
Till sakkunniga förordnades den 28 juni 1984 departements— rådet Arne Baekkevold, överdirektören Lennart Grufberg, läns— råden Lars Johanson och Karl-Erik Nord, fögderichefen Stig Lundin, den 1 september 1984 departementsrådet Ulf Henricsson, den 11 oktober 1984 taxeringsinspektören Desiree Stålvant och ombudsmannen Johan Tengblad.
Till experter förordnades den 28 juni 1984 kammarättsfiskalen Ulla Warolén och den 1 september 1984 avdelningsdirektören Per Stenbeck.
Som sekreterare förordnades den 10 augusti 1984 kammarrätte- assessorn Vilhelm Andersson och den 5 september 1984 avdel— ningsdirektören Kerstin Tollerz. Från den 1 januari 1985 har
Stenbeck arbetat i utredningens sekretariat.
Utredningen, som har antagit namnet skatteförvaltningsutred— ningen, får härmed överlämna sitt betänkande Sammanhållen
skatteförvaltning.
Särskilt yttrande har avgetts av den sakkunnige Ulf
Henricsson.
Stockholm i juni 1985
Egon Jacobsson /Vilhelm Andersson
Kerstin Tollerz
INNEHÅLL
FÖRKORTNINGAROOOCOII'I..l..'......O'CDICOCOCOOOOOOOCOOCO 9 SAMMANFATTNINGQOOO...I0.00.00.0000...OIIIOOOOOOOOIOCQOCO 11 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG..................................... 15
I BAKGRUND M.M- 59
UTREDNINGSUPPDRAGET.............................. 59 Utredningsarbetet................................ 60
HIH . ..;
HISTORIK......................................... 61 Inledande synpunkter............................. 61 Skatteförvaltningens organisation................ 61 skattechefsinstitutet............................ 68
NNMN WMF—'
NUVARANDE SKATTEADMINISTRATION I HUVUDDRAG....... 77 Departementstillhörigheten m.m................... 77 Centrala myndigheter............................. 78 Riksskatteverket................................. 78 Länsstyrelsen.................................... 80
Länsstyrelsens skatteavdelning................... 82 Lokala skattemyndigheten......................... 85 Taxeringsnämnden................................. 86
. H
wwwwwwww
OmbthI—J
SKATTEFÖRVALTNINGEN I DANMARK, NORGE OCH FINLAND. 87 Danmark.......................................... 87 Norge............................................ 91 Finland.......................................... 95
hub-bub- wroH
.
U'I VISSA ANDRA MYNDIGHETER MED CENTRALA, REGIONALA OCH LOKALA ORGAN-................................ 101 Aklagarorganisationen............................ 101 Arbetsmarknadsverket............................. 103 Tullverket....................................... 105
U'IU'IU'I . (UNH
. .
H H ORGANISATIONSSTRUKTUR 109
U'! PROBLEM I NUVARANDE ORGANISATION................. 109
mmmmmmmmm
mqmmbwww
III
NDU) W .. le p.:
.1. .l
(»WNH?
. |...
00 009???
.. ww ..
ww
IV
10 10.1 10.2
11 11.1 11.1.1 11.2 11.2.1 11.3 11.3.1 11.4 11.4.1 11.5 11.5.1 11.5.1
FÖRSLAG TILL ORGANISATIONSSTRUKTUR......... Ett enhetligt huvudmannaskap.... ......... ..
Lekmannamedverkan............................
Riksskatteverkets roll och ställning.. Fristående 1änsskattemyndigheter........ Lokala skattemyndighetens ställning....... Länsskattemyndigheten och lokal skattemyndighet.. De lokala skattemyndigheterna... Administrativ styrning i skatteförvaltningen.....
NÄRMARE OM LEKMANNAMEDVERKAN
ALLMÄNT OM MOTIVEN FÖR LEKMANNAMEDVERKAN INOM FÖRVALTNINGEN....... ..... ..........
nu...
....
Allmänt om lekmannastyrelsers kompetens m. m...... Tillkomsten av styrelser på central och regional nivå inom skatteförvaltningen m.m................ l Riksskatteverket.................
Överväganden och förslag.. ........ Behovet av lekmannainflytande inom skatteförvalt— ningen.............................
oo-
.2 Länsstyrelsen............................. Pågående utredning m. m. .........
oo.-
Lekmannamedverkan i riksskatteverket............. Lekmannainflytande inom den regionala skatteför— valtningen.......................................
NÄRMARE OM LEDNING OCH SAMORDNING
ENHETLIG RÄTTSTILLÄMPNING......... Bakgrund......................... Överväganden och förslag..........
LEDNINGEN AV VERKSAMHETEN M.M..... Taxeringsverksamheten.............
Överväganden och förslag........... Uppbördsverksamheten.............. Överväganden och förslag.......... Mervärdebeskattningen............. Överväganden och förslag.......... Kontrollverksamheten.............. Överväganden och förslag........... Processverksamheten............... Processverksamheten på länsnivå... .1 Overväganden och förslag........
en.
11.5.2 Processverksamheten på central nivå.. 11.5.2. 11.6 11.6.1 Överväganden och förslag......................
1 Överväganden och förslag................ ADB—verksamheten..........................
123 123 124 124 126 128 130 131 131
141
141 144
144 145 147 152 159
159 161
164 169
169 169 177
181 182 184 185 189 190 192 193 196 197 198 209 214 218 221 223
v VISSA FRAGOR OM ARBETSFÖRDELNING INOM SKATTEFÖR- VALTNINGEN
12 RIKSSKATTEVERKETS BESKATTNINGSFUNKTIONER. . . . . . . . .
13 ARBETSFÖRDELNINGEN INOM LÄNEN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
v1 KONSEKVENSER AV DEN FÖRESLAGNA ORGANISATIONSPÖR—
ÄNDRINGEN M.M.
14 ORGANISATORISKA KONSEKVENSER .................... 14.1 Riksskatteverket................................. 14.2 Länsskattemyndigheten............................
15 LANSSKATTEMYNDIGHETEN OCH LÄNSSTYRELSEN.......... 15.1 Administrativ samverkan.......................... 15.2 Dataenheten och länsstyrelsen.................... 15.3 Samverkan mellan länstyrelsen och länsskattemyn—
digheten m.m..................................... 15.3.1 Allmänt om samverkan............................. 15.3.2 Vissa ärendegrupper..............................
16 KRONOFOGDEMYNDIGHETEN............................
VII GENOMFÖRANDE OCH KOSTNADER
FÖRFATTNINGSKOMMENTARO..00.00.0000.........OQOOOOOOOOIOI
SÄRSKILT YTTmngonce.|oooo..|ooo...-neooolooloooooeool.
BILAGOR Bilaga 1 Direktiven.................................... Bilaga 2 Studie av vissa administrativa frågor i E—län.
Bilaga 3 Förteckning över författningar som berörs av organisationsförändringen.....................
225
227
229
233 235 235 235 239 239 240 240 241 244 251
257
259 263
267 273
295
FÖRKORTNINGAR
AMS AO AUL
B
CFU DS EKO— kommission
Fi FTL
Arbetsmarknadsstyrelsen Allmänt ombud
Lagen (l982;1006) om avdrags— och uppgiftsskyl— dighet beträffande vissa uppdragsersättningar
Budgetdepartementet
Centrala folkbokförings— och uppbördsnämnden
Departementsserie
Kommissionen mot ekonomisk brottslighet (Ju 1982:05) Finansdepartementet Fastighetstaxeringslagen(1979:1152) Generaltullstyrelsen Justitiekanslern
Justitiedepartementet Kronofogdemyndigheten Kommunalskattelagen (1928z370) Kommundepartementet Konstitutionsutskottet Lokal skattemyndighet Länsstyrelsen
Lagen (1968 430) om mervärdeskatt Förordningen (l968:431) om mervärdeskatt Mellankommunala skatterätten Pensionsgrundande inkomst
Proposition
Redovisningssystem för exekutionsväsendet Regeringsreformen Riksskattenämnden Rationalisering av skatteadministrationen Riksdagsskrivelse Riksskatteverket
Riksåklagaren Statsrådsberedningen Skatteförenklingskommittén (B 1982 03) Svensk författningssamling
Statens offentliga utredningar Taxeringsförordningen (1957:513) Taxeringsintendent
TN TO UBL UBF USAL
USS
ÖBO
Taxeringsnämnd Taxeringsnämndens ordförande Uppbördslagen (1953z272) Uppbördsförordningen (1967:626)
Lagen om uppbörd av sociala avgifter från arbetsgivare (1984:668) Utredning om säkerhetsåtgärder m.m. i skatte— processen (Fi 1973:Ol) Översyn av besvärsorganisationen (RSV rapport juni 1981 Förenkla taxeringsprocessenl)
SAMMANFATTNING
Utredningen lägger i betänkandet fram förslag som syftar till en sammanhållen skatteförvaltning. Målsättningen har varit att skapa en enkel och rak organisation med klara och enhet- liga ansvars— och befogenhetsförhållanden. För utredningen har det också varit väsentligt att förbättra förutsättningar— na för statsmakterna att samlat kunna överblicka och styra förvaltningen. Det demokratiska inflytandet över och insynen i skatteförvaltningen föreslås förstärkas, bland annat i
syfte att få en god medborgerlig förankring av verksamheten.
Utredningen föreslår i organisatoriskt avseende att länssty— relsernas nuvarande skatteavdelningar - i Stockholms län taxeringsavdelningen samt den administrativa avdelningens uppbörds— och dataenheter — bryts ut ur länsstyrelseorgani— sationen och bildar fristående myndigheter, en i varje län. Länsstyrelsens nuvarande uppdrag att vara chefsmyndighet för de lokala skattemyndigheterna i länet överflyttas på läns— skattemyndigheten. Genom förslaget blir det möjligt att lägga hela skatteförvaltningen inom finansdepartementets ansvarsom— råde.
I den nya organisationen bör RSV ges ledningsrollen. Utred— ningen föreslår att detta uppdrag läggs fast i verkets inst— ruktion och i de lagar som styr förvaltningens verksamhet. I ledningsuppdraget ligger att leda, planera, samordna och följa upp verksamheten. Under RSV föreslås länsskattemyndig— heterna få motsvarande uppdrag inom sina verksamhetsområden.
Enligt utredningens mening bör de administrativa befogenhe— terna fördelas med utgångspunkt i fördelningen av lednings— ansvaret. Vidare är det av vikt att statsmakterna tillhanda— hålls en samlad bild av resursernas omfattning och använd— ning. Utredningen föreslår bl.a. att RSV får till uppdrag att avge anslagsframställning för hela skatteförvaltningen. Läns— skattemyndigheten föreslås lämna förslag till egen utgifts— stat och utgiftsstat för länets lokala skattemyndigheter till RSV. I fråga om tjänstetillsättningar föreslår utredningen i huvudsak att RSV — efter delegation från regeringen — får till uppgift att tillsätta tjänster som enhetschef vid läns— skattemyndighet och fögderichef. RSV föreslås lämna förslag till regeringen på tjänst som chef för länsskattemyndighet.
Mot bakgrund av denna grundläggande organisationsstruktur och befogenhetsfördelning har utredningen övervägt frågan om ett förstärkt medborgerligt inflytande över skatteförvaltningen. Utredningen har därvid samarbetat med verksledningskommittén. Utredningen föreslår att RSV:s styrelse ges ansvaret för verkets hela verksamhet. Undantagna blir endast de ärenden som prövas i särskild ordning, dvs ärenden som avgörs av nämnden för rättsärenden, sjömansskattenämnden och forskar— skattenämnden. Förslaget innebär att verkschefens ansvar flyttas till styrelsen. Generaldirektören och överdirektören bör dock ex officio ingå i styrelsen som ledamöter. Utred— ningen föreslår vidare att den nya länsskattemyndigheten för- ses med en styrelse. Länsskattemyndighetens styrelse föreslås bestå av sju ledamöter som utses av regeringen. Länsskatte- myndighetens chef bör ingå i styrelsen. En av ledamöterna skall vara ordförande. Denne bör äga sakområdeskunnande. Styrelsen föreslås få uppgifter av traditionellt slag, såsom att handha viktigare författningsfrågor, viktigare frågor om organisation och arbetsformer, anslagsfrågor m.m. Ansvaret för länsskattemyndighetens verksamhet skall i första hand
åvila myndighetschefen.
Kravet på likformighet och rättvisa vid taxering är grundläg— gande. För att säkerställa ett mera enhetligt uppträdande från förvaltningens sida föreslår utredningen att de rekom— mendationer i tolknings— och tillämpningsfrågor som skatte— cheferna nu självständigt lämnar granskare och taxeringsnämn— der (i de s.k. skattechefsmeddelandena) skall fastställas av RSV.
Verksamheten i länets skatteförvaltning skall, som tidigare angetts, ledas av länsskattemyndigheten. Det nuvarande skat— techefsinstitutet föreslås upphöra och de särskilda skatte— chefsuppgifterna övertas av länsskattemyndigheten inom ramen för ett normalt myndighetsansvar. De lokala skattemyndighe— terna får oförändrade arbetsuppgifter inom sitt verksamhets— område. Nuvarande oklarheter — särskilt vad gäller ansvar och befogenheter — i förhållandet till chefsmyndigheten
undanröjs.
För att möjliggöra en effektiv ledning och samordning av kontroll— och processverksamheten inom länsskattemyndigheten föreslår utredningen att länsskattemyndigheten övertar skat— techefens uppgift att bevaka det allmännas rätt i taxerings— frågor. I processhänseende betonas de starka sambanden mellan processföringen och andra delar av beskattningsverksamheten, inte minst kontrollverksamheten, samt RSV:s planerande cen
samordnande roll.
De lämnade förslagen innebär att såväl RSV som länsskattemyn— digheten i viss mån måste anpassa sin inre organisation till den nya lednings— och samordningsfunktionen. Utredningen föreslår inte någon förändring av arbetsuppgifternas fördel— ning inom skatteförvaltningen eller av organisationen utöver skiljandet av skatteavdelningen från länsstyrelsen.
Bildandet av länsskattemyndigheter medför emellertid att frågan om länsskattemyndighetens internadministration måste
övervägas. Enligt utredningens mening bör en utgångspunkt
*vara att skatteförvaltningen skall ha en helt egen - från länsstyrelsen avskild — internadministration. Vid ett genom— förande får detta effekter bl.a. på länsstyrelsens administ— rativa enhet. Möjligheter till administrativ samverkan bör tas till vara när det framstår som ändamålsenligt och ratio— nellt. Dessa och andra frågor av genomförandekaraktär måste studeras län för län Utredningen föreslår därför att rege— ringen snarast tillsätter en organisationskommitté med upp—
gift att lämna detaljförslag i dessa hänseenden.
Genomförande föreslås ske den 1 januari 1987. Enligt utred— ningen ryms kostnaderna för förslaget inom nuvarande medels—
tilldelning.
FÖRFATTNINGSFÖRSLAG
1 Förslag till Lag om ändring i taxeringslagen(1956 623)
Härigenom föreskrivs i fråga om taxeringslagen (l956:623)1
dels att 18 5 skall upphöra att gälla,
dels att i 6—10, 12 OCh 13 55, 16 6 4 mom 35 5, 37 5 2 mom. 50 & 2 mom., 61 5 1 mom 72 a 5 och 129 5 2—3 mom. ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form,
dels att i 15 och 26 Så, 31 5 3 mom., 33 $, 37 $ 2 mom., 42 5 1 och 4 mom., 46 $, 56 5 3 mom., 109 och 124 åå ordet "skattechef" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form,
dels att i 74 och 96 55, 101 5 1—3 mom., 102, 115, 116 m, 116 n och 116 o åå ordet "taxeringsintendent" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form,
dels att 3 och 14 åå, 43 5 5 mom., 51, 53 och 57 56, 61 ä
2 mom., 67, 76 och 106 55 samt 129 5 5 mom. skall ha nedan
angivna lydelse
1 Lagen omtryckt 197lz399. Senaste lydelse av lagens rubrik l974:773.
Nuvarande lydelse
Med skattechef avses i denna lag chefen för länssty— relsens skatteavdelning el— ler, i Stockholms län, chefen för länsstyrelsens taxerings— avdelning, samt, såvitt avser mål som skall prövas av den mellankommunala skatterätten, allmänna ombudet för mellan— kommunala mål. Under benäm— ningen taxeringsintendent inbegrips, förutom nämnda tjänstemän samt chef för besvärsenhet och taxeringsin— tendent, även den, åt vilken uppdragits att i sin tjänst utföra göromål som ankommer på taxeringsintendent eller på allmänna ombudet för mel— lankommunala mål.
Om icke annat föreskrivs, får skattechefen uppdraga åt chef för taxeringsenhet, revisionsenhet eller besvärs— enhet att fullgöra uppgift som ankommer på honom enligt denna lag. I Stockholms län får skattechefen även lämna
sådant uppdrag åt sin ställ—
2 Senaste lydelse l978:316.
Föreslagen lydelse 52
Länsskattemyndigheten får lämna kvalificerad tjänsteman vid lokal skattemyndighet i uppdrag att meddela beslut om taxeringsrevision.
Chef för länsskattemyndig—
het samt chef för taxerings— enhet, revisionsenhet och besvärsenhet är i sin tjänst granskningsledare enligt
bevissäkringslagen (1975: 1027) för skatte— och av—
giftsprocessen. Annan kvali— ficerad tjänsteman vid läns—
skattemyndighet eller lokal skattemyndighet kan av läns— skattemyndigheten särskilt förordnas till granskningsle— dare. Med chef för taxerings—
enhet revisionsenhet eller besvärsenhet likställs enligt denna lag chef för sektion vid sådan enhet i Stockholms län, Malmöhus län samt Göte— borgs och Bohus län.
Allmänna ombudet för mel— lankommunala mål har, såvitt avser mål som skall prövas av
den mellankommunla skatte—
Nuvarande lydelse
företrädare. Uppdrag att meddela beslut om taxerings- revision får lämnas även åt annan kvalificerad tjänsteman vid länsstyrelsens skatteav— delning eller hos lokal skat— temyndighet. Sådan tjänsteman är dock granskningsledare enligt bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen endast om skattechefen särskilt har förordnat honom därtill. Med chef för taxeringsenhet, revisionsenhet eller besvärs— enhet likställs enligt denna lag chef för sektion vid sådan enhet i Stockholms län, Malmöhus län samt Göteborgs och Bohus län.
Bestämmelse om länsstyrelse skall såvitt angår den mel— lankommunala skatterätten gälla riksskatteverket.
Regeringen får förordna tjänsteman hos riksskattever— ket att såsom taxeringsinten— dent föra talan 1 Visst mål eller viss grupp av mål en— ligt denna lag.
Tjänsteman hos riksskatte— verket har, i den mån verket
så förordnar, samma befogen—
Föreslagen lydelse
rätten, samma befogenheter
och skyldigheter som läns—
skattemyndighet.
Bestämmelse om länsskatte—
myndighet skall, såvitt angår den mellankommunala skatterätten gälla riksskat- teverket.
Regeringen får förordna tjänsteman hos riksskattever— ket att föra talan i visst mål eller viss grupp av mål enligt denna lag.
Tjänsteman hos riksskatte— verket har, i den mån verket så förordnat, samma befogen— heter och skyldigheter som länsskattemyndighet enligt 14 5 andra och tredje styckena, 46, 51 och 53 55, 56 5 3 mom., 61 5 2 mom., 67, 109 och 124 55.
Nuvarande lydelse
het och skyldighet som skat-
techef eller taxeringsinten—
dent enligt 14, 46, 51 och 53 56. 56 5 3 mom 57 5, 61 5 2 mom., 67, 109 och 124 åå.
14
Skattechefen skall bevaka det allmännas rätt i taxe— ringsfrågor och verka för att taxeringarna blir likformiga och rättvisa. Han leder och ansvarar för deklarations— granskningen och annan kontroll vid taxeringen. Han skall även ansvara för att taxeringarna granskas i er— forderlig omfattning, varvid särskilt skall uppmärksammas ojämnheter mellan olika taxe—
ringsdistrikt.
3 Senaste lydelse 1978z316.
Föreslagen lydelse
53
Skatteförvaltningens verk— samhet enligt denna lag leds
av riksskatteverket. Riksskatteverket skall
genom råd och rekommendatio— ner främja en riktig och enhetlig tillämpning av denna lag och av de skatteförfatt— ningar enligt vilka taxering verkställes på sätt i denna lag sägs. Länsskattemyndigheten leder verksamheten i länet. Myndig— heten bevakar det allmännas rätt i taxeringsfrågor och verkar för att taxeringarna blir likformiga och rättvi—
sa.
Nuvarande lydelse
Skattechefen får anlita sakkunnig för utredning av taxeringsfråga, som kräver särskild sakkunskap
Om det behövs, får skatte— chefen kalla ordförande eller annan ledamot av taxerings— nämnd i länet för att av
denne erhålla upplysningar.
18
Riksskatteverket skall genom råd och anvisningar främja en riktig och enhetlig tillämpning av denna lag och av de skatteförfattningar, enligt vilka taxering verk— ställes på sättt i denna lag
sägs.
4 Senaste lydelse l970:9l3.
Föreslagen lydelse
Länsskattemyndigheten får anlita sakkunnig för utred— ning av taxeringsfråga som kräver särskild sakkunskap.
Om det behövs, får läns—
skattemyndigheten kalla ord—
förande eller annan ledamot
av taxeringsnämnd i länet för att av denne erhålla upplys—
ningar
54
Nuvarande lydelse
43
5 mom.5 Chef för taxerings— enhet, revisionsenhet eller lokal skattemyndighet samt taxeringsintendent eller, efter hans förordnande, honom underställd tjänsteman är berättigad att hos den, som har mottagit uppgifter som i 1 mom. sägs, för taxerings— kontroll taga del av dessa uppgifter. Den hos vilken uppgifterna förvaras är där— vid skyldig att lämna det biträde som erfordras för
kontrollens genomförande. 51
Anmaning som avses i 22 5
2 mom., 24 5 2 mom., 31 5 2 mom., 33 och 36 95: 39 5 1 mom. samt 45 5 får utfärdas
av chef för taxeringsenhet, revisionsenhet eller lokal skattemyndighet, taxerings- nämnd, taxeringsintendent samt tjänsteman som biträder
taxeringsnämnden. Samma rätt
5 Senaste lydelse 1978:316. 6 Senaste lydelse 1983:1045.
Föreslagen lydelse
i
5 mom. Länsskattemyndighet eller lokal skattemyndighet är berättigade att hos den, som har mottagit uppgifter
som i 1 mom. sägs, för taxeringskontroll taga del av dessa uppgifter. Den hos vilken uppgifterna förvaras är därvid skyldig att lämna det biträde som erfordras
för kontrollens genomföran—
de.
Anmaning som avses i 22 $ 24 5 2 mom., 31 $
33 och 36 55, 39 $
1 mom. samt 45 5 får utfärdas
av länsskattemyndighet, lokal
skattemyndighet eller taxe— 2 mom., 2 mom.,
ringsnämnd samt tjänsteman som biträder taxeringsnämn den. Samma rätt tillkommer
den som verkställer taxe-
Nuvarande lydelse
tillkommer den, som verkstäl- ler taxeringsrevision, dock att han icke får anmana någon att avlämna självdeklara— tion.
Anmaning som avses i 39 5 2 mom. utfärdas av skatteche— fen i det län, där den upp— giftsskyldige är bosatt el— ler, efter skattechefens förordnande, av annan tjänsteman.
I de fall som avses i 39 9 3 mom., 41 5 samt 42 5 2 mom får anmaning utfärdas av chef för taxeringsenhet, revi— sionsenhet eller lokal skat— temyndighet, taxeringsinten— dent samt den som får meddela
beslut om taxeringsrevision.
Föreslagen lydelse
ringsrevision, dock att han icke får anmana någon att avlämna självdeklaration.
Anmaning som avses i 39 5 2 mom. utfärdas av länsskat- temyndigheten i det län där den uppgiftsskyldige är bo- satt.
I de fall som avses i 39 5 3 mom., 41 5, 42 9 2 mom. samt 42 5 3 mom. andra stycket får anmaning utfärdas
av länsskattemyndighet och lokal skattemyndighet
53 87
I anmaning, som utfärdas av chef för taxeringsenhet, revisionsenhet eller lokal skattemyndighet, taxerings— nämnd eller taxeringsinten— dent, får, utom i fall som i 31 S 2 mom. andra stycket sägs, vite föreläggas.
7 Senaste lydelse 1978z316.
I anmaning som utfärdas av
länsskattemyndighet, lokal skattemyndighet och
taxeringsnämnd får, utom i fall som i 31 5 2 mom. andra stycket sägs, vite föreläg—
gas.
Nuvarande lydelse
57
Beslut om taxeringsrevision meddelas av skattechefen eller tjänsteman som har erhållit uppdrag enligt 3 5 andra stycket. Finner skatte— chefen taxeringsrevision böra verkställas i annat län, skall han framställa begäran därom hos skattechefen i det länet.
Finner taxeringsnämnd taxe— ringsrevision vara erforder— lig, har nämnden att göra framställning därom till den som får meddela beslut om taxeringsrevision
Taxeringsrevision skall verkställas av tjänsteman, som den, som får meddela beslut om revision, därtill förordnar. Taxeringsrevision får även uppdragas åt annan i bokföring och taxering sak- kunnig person, som därtill har godkänts av länsstyrel- sen.
Tjänsteman vid länsstyrelse
8 Senaste lydelse 1978z316.
Föreslagen lydelse
58
Beslut om taxeringsrevision
meddelas av riksskatteverket,
länsskattemyndighet eller tjänsteman som har erhållit uppdrag enligt 3 5 första stycket. Finner länsskatte— myndigheten taxeringsrevision böra verkställas i annat län,
skall begäran härom framstäl- las hos länsskattemyndigheten i det länet.
Finner taxeringsnämnd taxe— ringsrevision vara erforder— lig har nämnden att göra framställning därom till den som får meddela beslut om taxeringsrevision.
Beslut om taxeringsrevision skall innehålla förordnande för viss tjänsteman att verk- ställa revisionen. Taxerings— revision får även uppdragas åt annan i bokföring och taxering sakkunnig person, som därtill har godkänts av länsskattemyndigheten.
Tjänsteman vid länsskatte- myndighet eller lokal skatte- myndighet, som i taxerings—
Nuvarande lydelse
eller lokal skattemyndighet, som i taxeringsnämnd har deltagit i slutlig handlägg— ning av taxering, får utan hinder av 4 5 första stycket 3 förvaltningslagen(l971:290) utföra taxerings—
revision rörande taxeringen
om särskilda skäl föreligger.
Detsamma gäller sådan tjänsteman som aVSes i 13 &. Mot beslut om taxeringsre-
vision får talan ej föras.
Föreslagen lydelse
nämnd har deltagit i slutlig handläggning av taxering får utan hinder av 4 & första stycket 3 förvaltningslagen(1971:1290) utföra taxerings— revision rörande taxeringen om särskilda skäl föreligger. Detsamma gäller sådan tjäns— teman som avses i 13 5.
Mot beslut om taxeringsre—
vision får talan ej föras.
61 59
2 mom. Sammanträde med taxeringsnämnd skall hållas inom
stängda dörrar.
Föredragande tjänsteman och suppleant som ej har trätt i ledamots ställe får deltaga i nämndens överläggningar men ej
i dess beslut.
Är den som har verkställt taxeringsrevision ej tillika
föredragande får han företräda inför nämnden för att lämna
upplysningar i ärende.
Skattechefen eller tjänste-
man, som han har beordrat, får närvara vid sammanträde med taxeringsnämnd, dock ej
vid nämndens överläggningar.
Tjänsteman vid länsskatte- myndigheten får närvara vid sammanträde med taxerings— nämnd, dock ej vid nämndens överläggningar.
9 Senaste lydelse av 2 mom. l978:316.
Nuvarande lydelse
67 510
Omräkning av inkomst på kommu- nalskattelagen (1928:370) eller taxering till kommunal grund av 43 Ö 1 mom.
inkomstskatt på grund av 57 5 3 mom. samma lag får inte verkställas av taxerings— nämnd. Anser nämnden att sådan åtgärd bör vidtas skall skriftlig anmälan härom göras till skattechefen. Denne får göra framställning hos läns— rätten. I förekommande fall skan han överlämna anmälan till allmänna ombudet för mellankommunala mål för fram- ställning hos den mellankom— munala skatterätten och sam— tidigt underrätta skatteche- fen i annat län, där den skattskyldige taxerats till
kommunal inkomstskatt. Vad nu sagts gäller också i fråga om tillämpning av lagen (1980:865) mot skatteflykt.
IOSensste lydelse 1980:867.
SOU Föreslagen lydelse Omräkning av inkomst på grund av 43 5 1 mom. kommu—
nalskattelagen (1928z370) eller taxering till kommunal inkomstskatt på grund av 57 $ 3 mom. samma lag får inte verkställas av taxerings— nämnd. Anser nämnden att sådan åtgärd bör vidtas skall
skriftlig anmälan härom göras
till länsskattemyndigheten. Länsskattemyndigheten får
göra framställning hos läns— I förekommande fall
skall länsskattemyndigheten
överlämna anmälan till all— rätten.
männa ombudet för mellankom- munala mål för framställning hos den mellankommunala skat— terätten och samtidigt under- rätta länskattem ndi heten i
annat län där den skattskyl— dige taxerats till kommunal
inkomstskatt. Vad nu sagts gäller också i fråga om
tillämpning av lagen (l980:865) mot skatteflykt.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Om handläggning av framställning enligt första stycket och
om fullföljd av talan mot beslut i sådan fråga skall i
tillämpliga delar gälla vad som är stadgat om besvär rörande
taxering.
76 511
Besvär av skattskyldig skall ha inkommit före utgången av februari månad året efter taxeringsåret.
Kommuns besvär skall ha inkommit före utgången av maj månad
året efter taxeringsåret.
Besvär av taxeringsinten— dent skall ha inkommit före utgången av juni månad året efter taxeringsåret. Han skall inom samma tid ha an— givit yrkanden och grunder för besvärstalan, om ej med hänsyn till utredningens vidlyftighet eller andra synnerliga skäl länsrätten medgiver anstånd, dock längst intill utgången av september månad samma år.
Inkommer skattskyldigs besvär efter den i första
stycket angivna tiden men
llsenaste lydelse 1979 : 175.
Besvär av länsskattemyndig
het skall ha inkommit före utgången av juni månad året efter taxeringsåret. Myndig—
heten skall inom samma tid ha
angivit yrkanden och grunder för besvärstalan, om ej med hänsyn till utredningens vidlyftighet eller andra synnerliga skäl länsrätten medgiver anstånd, dock längst intill utgången av september månad samma år.
Inkommer skattskyldigs besvär efter den i första
stycket angivna tiden får
Nuvarande lydelse
före utgången av juni månad året efter taxeringsåret, får länsrätten pröva besvären om taxeringsintendenten helt eller delvis biträder besvä—
ren i sak.
Föreslagen lydelse
länsrätten pröva besvären om
länsskattemyndigheten helt
eller delvis biträder besvä—
ren i sak.
Har länsrätten avgjort besvär över viss skattskyldigs taxering får besvär ej anföras hos länsrätten rörande samma
taxering.
106 512
Taxeringsintendent får inom den för honom gällande besvärstiden anföra besvär till den skattskyldiges för- mån. Därvid har han samma behörighet som den skattskyl— dige.
12Senaste lydelse l97l:399.
Länsskattemyndigheten får inom den för myndigheten
gällande besvärstiden anföra besvär till den skattskyldi— ges förmån. Därvid har myg— digheten samma behörighet som den skattskyldige.
;OU 1985:20 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 129 5 5 mom.13 De ordförande och 5 mom.1 De ordförande och andra ledamöter i taxerings- andra ledamöter i taxerings— nämnd som har inställt sig nämnd som har inställt sig efter kallelse av skatteche— efter kallelse av länsskatte— fen eller länsstyrelsen för myndigheten för att lämna att lämna upplysningar eller upplysningar eller för över- för överläggningar rörande läggningar rörande taxerings— taxeringsarbetet har rätt att arbetet har rätt att för för inställelsen få ersätt— inställelsen få ersättning av ning av statsmedel enligt statsmedel enligt bestämmel— bestämmelser som meddelas av ser som meddelas av rege— regeringen. ringen.
Denna lag träder i kraft den
13Senaste lydelse 1979=49o.
2 Förslag till
Förordning om ändring i taxeringsförordningen (1957z513)l
Härigenom föreskrivs i fråga om taxeringsförordningen (1957:513)
dels att 6 5, 15 5 och 57 5 2 mom. skall upphöra att gälla
dels att i 3 och 3 a 55, 4 $ 1—3 mom., 6, 7, 8, 8 a, 10 och 11 55, 34 5 2 mom., 51 5 1 och 3 mom., 57 & 1 mom. och 58 5 1 mom. ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form,
dels att i 17, 32 och 43 55 ordet "skattechef" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form,
dels att 9, 14 och 16 55 skall ha nedan angivna lydelse
1 Senaste lydelsen av rubriken 1984z918.
Nuvarande lydelse
Länsstyrelsen skall i den mån det inte ankommer på annan, meddela de föreskrif— ter som behöve angående lokal skattemyndighets medverkan i taxeringsarbetet i första
instans.
Föreslagen lydelse
6 52
9 53
Handlingar som har tillhan— dahållits av en myndighet enligt 46 & tredje stycket taxeringslagen(1956:623) får granskas endast av skatteche— fen eller av den tjänsteman som har fått hans uppdrag. Skattechefen skall tillse att tjänstemannen väl lämpar sig för uppdraget och erinra honom om vikten av att före- skriven tystnadsplikt iakt-
tas.
2 Senaste lydelse 1979:45. 3 Senaste lydelse l981:146.
Handlingar som har tillhan— dahållits av en myndighet enligt 46 9 tredje stycket taxeringslagen(1956:623) får granskas endast av chefen för länsskattemyndigheten eller av den tjänsteman som har fått hans uppdrag. Därvid skall han tillse att tjänste— mannen väl lämpar sig för uppdraget och erinra honom om vikten av att föreskriven tystnadsplikt iakttas.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
14 54
Skattechefen skall verka för samordning av revisioner och andra kontrollåtgärder som rör skatt, tull eller
avgift.
Den som förordnar någon att utföra taxeringsrevision skall tillse att denne väl lämpar sig för uppdraget. Förordnandet skall vara skriftligt.
Den som skall utföra, bi— Den som skall utföra, bi— träda vid eller övervaka träda vid eller övervaka taxeringsrevision skall, taxeringsrevision skall, innan han första gången utför innan han första gången utför sådant arbete, av skatteche- sådant arbete, av länsskatte— fen avfordras skriftlig för- myndigheten avfordras skrift- säkran att han noggrant skall lig försäkran att han nog— iakttaga stadgad tystnads- grant skall iakttaga stadgad plikt. Skattechefen skall, i tystnadsplikt. Myndigheten den utsträckning anledning skall, i den utsträckning finns till det, erinra honom anledning finns till det, om denna skyldighet. erinra honom om denna skyl—
dighet.
4 Senaste lydelse l979z45.
Nuvarande lydelse
Kassainventering får före— tagas av skattechefen eller efter dennes särskilda medgi- vande. Riksskatteverket får förordna tjänsteman hos ver— ket att företaga kassainven—
tering.
Föreslagen lydelse
Kassainventering får före— tagas av länsskattemyndighe— tens chef eller efter dennes särskilda medgivande. Riks— skatteverket får förordna tjänsteman hos verket att företaga kassainventering.
15 55
Riksskatteverket må, då så finnes lämpligt, till möte för överläggningar rörande taxeringsarbetet kalla skat- techef eller annan tjänsteman vid länsstyrelsens skatteav— delning eller vid taxerings— avdelningen hos länsstyrelsen
i Stockholms län.
16
Skattechefen skall senast den 15 oktober varje år till riksskatteverket lämna för— slag till anvisningar för följande års taxering. Verket skall utfärda sådana anvis—
5 Senaste lydelse l97lz471. 6 Senaste lydelse l979:45.
56
Länsskattemyndigheten skall
senast den 15 oktober varje år till riksskatteverket lämna förslag till riktlinjer för följande års taxering i
länet. Verket skall
Nuvarande lydelse
ningar senast den 15 novem—
Skattechefen skall
senast den 15 januari under ber. taxeringsåret tillställa taxeringsnämnderna de anvis— ningar som har utfärdats för
länet.
Föreslagen lydelse
utfärda sådana riktlinjer
senast den 15 november.
Länsskattemyndigheten skall
senast den 15 januari under taxeringsåret tillställa taxeringsnämnderna de riktlinjer som har utfärdats för länet.
57 57
Skattechefen skall föra statistik för varje
2 mom.
taxeringsdistrikt över antal fall, i vilka anmälan gjorts enligt 43 5 första och andra styckena. Sammandrag av denna statistik skall upprättas på sätt riksskatteverket närmare
föreskriver och för varje kalenderår senast den 1 mars
påföljande år tillställas
verket.
7 Senaste lydelse av 57 5 2 mom. 1976:801.
Nuvarande lydelse
Skattechefen skall tillika i enlighet med de särskilda föreskrifter riksskatteverket äger meddela, dels fortlöpan- de giva verket del av resul— tatet och fortgången av sådan taxeringskontrollverksamhet, som kommit till stånd på initiativ av verket, dels för varje kalendermånad insända redogörelse för taxeringsre-
visionsarbetet inom länet.
Denna lag träder i kraft den
Föreslagen lydelse
3 Förslag till Lag om ändring i fastighetstaxeringslagen(1979:1152)
Härigenom föreskrivs i fråga om fastighetstaxeringslagen(1979:1152)
dels att 17 kap. 1 5 skall upphöra att gälla
dels att i 17 kap. 6, 8, 9, 11, 13—15 och 22 åå, 18 kap. 9 och 10 Så, 19 kap. 1 $, 25 kap. 4, 6 och 7 95, 26 kap. 1 g och 28 kap. 12 5 ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer
skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form
dels att i 17 kap. 17, 20 och 21 åå, 18 kap. 28 5 19 kap. 5 och 6 95 samt 20 kap. l 5 ordet "skattechef" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i
motsvarande form
dels att i 21 kap. 6 $, 22 kap. 3 5 och 24 kap. 2 & ordet "taxeringsintendent" i olika böjningsformer skall bytas ut
mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form
dels att 17 kap. 19 och 24 Så, 18 kap. 22 och 24 59, 20 kap. 4 5, 21 kap. 5 5 och 29 kap. 2 5 skall ha nedan angivna lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
17 kap. 1 &
Med skattechef avses i denna lag chefen för länssty— relsens skatteavdelning el— ler, i Stockholms län, chefen för länsstyrelsens taxerings— avdelning.
Under benämningen taxe— ringsintendent inbegrips, förutom nämnda tjänstemän samt chef för besvärsenhet och taxeringsintendent, även den, åt vilken uppdragits att i sin tjänst utföra göromål som ankommer på taxeringsin— tendent.
Om inte annat föreskrivs, får skattechefen uppdra åt chef för taxeringsenhet eller besvärsenhet att fullgöra uppgift som ankommer på honom enligt denna lag. I Stock— holms län får skattechefen även lämna sådant uppdrag åt sin ställföreträdare.
Med chef för taxeringsenhet eller besvärsenhet jämställs enligt denna lag chef för sektion vid sådan enhet i Stockholms län, Malmöhus samt
Göteborgs och Bohus län.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
17 kap. 19 5
Skattechefen skall bevaka det allmännas rätt i fastig— hetstaxeringsfrågor och verka för att taxeringarna blir likformiga och rättvisa. Han leder och ansvarar för dekla— rationsgranskningen och annan kontroll vid fastighetstaxe— ringen. Han skall även ansva— ra för att taxeringarna granskas i den omfattning som behövs, varvid särskilt skall uppmärksammas ojämnheter mellan olika fastighetstaxe— ringsdistrikt.
Skatteförvaltningens verk— samhet enligt denna lag leds
av riksskatteverket. Läns—
skattemyndigheten leder verk- samheten i länet. Länsskattemyndigheten beva— kar det allmännas rätt i fastighetstaxeringsfrågor och verkar för att taxeringarna blir likformiga och rättvisa.
17 kap. 24 5
som skattechefen kallat med stöd av 20 5 samt
som kallats till instruktionssammanträde, som
Person,
person,
anordnats av riksskattever- ket, eller länsstyrelse får för
inställelsen betalt av stats- medel enligt bestämmelser som
statens lantmäteriverk
meddelas av regeringen eller myndighet regeringen bestäm- mer.
Person, som kallats med stöd av 20 5 samt person, som kallats till instruktionssam- manträde, som anordnats av riksskatteverket, statens lantmäteriverk eller läns-
skattemyndighet får för in—
ställelsen betalt av stats-
medel enligt bestämmelser som meddelas av regeringen eller myndighet regeringen bestäm—
mer.
Nuvarande lydelse
18 kap.
Anmaning får utfärdas av chef för taxeringsenhet eller lokal skattemyndighet, fas— tighetstaxeringsnämnd, taxe— ringsintendent samt tjänste- man eller konsulent för fas— tighetstaxering som biträder fastighetstaxeringsnämnden. Konsulent för fastighetstaxe— ring får dock ej anmana någon att lämna allmän fastighets-
deklaration.
Föreslagen lydelse
22 &
Anmaning får utfärdas av länsskattemyndighet, lokal skattemyndighet eller fas- tighetstaxeringsnämnd samt tjänsteman eller konsulent för fastighetstaxering som biträder fastighetstaxerings- nämnden. Konsulent för fas— tighetstaxering får dock ej anmana någon att lämna allmän
fastighetsdeklaration.
18 kap. 24 5
I anmaning, som utfärdas av chef för taxeringsenhet eller lokal skattemyndighet, fastighetstaxeringsnämnd eller taxeringsintendent, får vite föreläggas utom i fall
som sägs i 7 5.
I anmaning, som utfärdas av länsskattegyndighet, lokal skattemyndighet eller fastig- hetstaxeringsnämnd får vite föreläggas utom i fall som sägs i 7 9.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
20 kap. 4 &
Sammanträde med fastighetstaxeringsnämnd skall hållas inom stängda dörrar.
Föredragande tjänsteman och konsulent för
fastighetstaxering samt suppleant som inte har trätt i ledamots ställe får delta i nämndens överläggningar men ej i dess beslut.
Sakkunnig samt tjänsteman som av statens lantmäteriverk har beordrats biträda arbets— grupp enligt 19 kap. 2 5, får företräda inför nämnden för att lämna upplysningar. Skat— techefen eller tjänsteman, som denne har beordrat, får närvara vid sammanträde med fastighetstaxeringsnämnd men har rätt att närvara vid nämndens överläggningar endast om nämnden beslutar det.
Sakkunnig samt tjänsteman som av statens lantmäteriverk har beordrats biträda arbetsgrupp enligt 19 kap. 2 9, får före— träda inför nämnden för att lämna upplysningar. Tjänste— man vid länsskattemyndigheten får närvara vid sammanträde med fastighetstaxeringsnämnd, men har rätt att närvara vid nämndens överläggningar endast om nämnden beslutar det.
1985:20 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 21 kap. 5 &
Taxeringsintendent har rätt Länsskattemyndighet har att anföra besvär intill rätt att anföra besvär intill utgången av november månad utgången av november månad under taxeringsåret. Han under taxeringsåret. Myndig— skall inom samma tid ange heten skall inom samma tid yrkanden och grunder för ange yrkanden och grunder för besvärstalan, om inte med besvärstalan, om inte med hänsyn till utredningens hänsyn till utredningens vidlyftighet eller andra vidlyftighet eller andra synnerliga skäl länsrätten synnerliga skäl länsrätten medger anstånd. medger anstånd.
29 kap. 2 52
Besvär av ägare av fastighet skall ha kommit in senast den 30 november under taxeringsåret. Kommuns besvär skall ha kommit in före den 15 januari året
efter taxeringsåret.
2 Senaste lydelse 1981:1119
Nuvarande lydelse
Besvär av taxeringsinten— dent skall ha kommit in se— nast den 15 maj året efter taxeringsåret. Han skall inom samma tid ha angivit yrkanden och grunden för besvärstalan om ej med hänsyn till utred— ningens vidlyftighet eller andra synnerliga skäl läns- rätten medger anstånd dock längst intill utgången av september månad samma år.
Kommer besvär från ägare in efter den i första stycket angivna tiden men före den 15 maj året efter taxeringsåret, får länsrätten pröva besvären om taxeringsintendenten helt eller delvis biträder besvä—
ren i sak.
Denna lag träder i kraft den
Föreslagen lydelse
Besvär av länsskattemyndig— hgg skall ha kommit in senast den 15 maj året efter taxe— ringsåret. Myndigheten skall inom samma tid ha angivit yrkanden och grunden för besvärstalan, om ej med hän— syn till utredningens vidlyf— tighet eller andra synnerliga skäl länsrätten medger anstånd, dock längst intill utgången av september månad samma år.
Kommer besvär från ägare in efter den i första stycket angivna tiden men före den 15 maj året efter taxeringsåret, får länsrätten pröva besvären om länsskattemyndigheten helt eller delvis biträder besvä—
ren i sak.
4 Förslag till Lag om ändring i fastighetstaxeringsförordningen (1979:193)
Härigenom föreskrivs i fråga om
fastighetstaxeringsförordningen (1979:1193)
dels att i 2 kap. 1—5 55, 3 kap. 1, 3, 4 och 6 åå, 4 kap. 1,4, 6—7, 9-14 och 18 åå, 5 kap. 8 och 11 65, 6 kap. 2—4 och 6 55, 7 kap. 2 5, 8 kap. 1 5, 9 kap. 2 och 5 55, 10 kap. 1—3 åå, 11 kap. l 5, 12 kap. 1, 4—5 och 7-8 55, 13 kap. 5 och 7 Så, 14 kap. 3—4 och 6 55 samt 17 kap. 2 & ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot
"länsskattemyndighet" i motsvarande form
dels att i 4 kap. 4—5 och 8 55, 5 kap. 1 och 4 åå, 6 kap. 7 5, 7 kap. 4 5, 9 kap. 1 5, 12 kap. 2 och 6 55, 15 kap. 2 å och 17 kap. 1 & ordet "skattechef" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form
dels att 3 kap. 2 5, 5 kap. 3 5 och 13 kap. 2 5 skall ha
nedan angivna lydelse
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
3 kap. 2 51
Handlingar som har tillhan— dahållits av en myndighet enligt 18 kap. 13 å fastig- hetstaxeringslagen (1979:1152) och som avses i 46 & tredje stycket taxe— ringslagen (1956:623) får granskas endast av skatteche— fen eller av den tjänsteman som har fått hans uppdrag. Skattechefen skall tillse att en sådan tjänsteman väl läm— par sig för uppdraget och erinra honom om vikten av att föreskriven tystnadsplikt iakttas.
1 Senaste lydelse 1981:189
Handlingar som har tillhan— dahållits av en myndighet enligt 18 kap. 13 å fastig— hetstaxeringslagen (1979:1152) och som avses i 46 & tredje stycket taxe— ringslagen (1956:623) får granskas endast av chefen för länsskattemyndigheten eller av den tjänsteman som har fått hans uppdrag.
Därvid skall han tillse att en sådan tjänsteman väl läm- par sig för uppdraget och erinra honom om vikten av att föreskriven tystnadsplikt iakttas.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
5 kap. 3 52
Ordföranden skall tillse att protokoll förs vid varje
sammanträde. Han får uppdra åt annan ledamot av
fastighetstaxeringsnämnden eller åt föredragande tjänsteman
att handha protokollföringen.
I protokoll skall följande särskilt antecknas:
1. Vilka ledamöter som varit närvarande
2. Om konsulent för fastig— hetstaxering, tjänsteman som har utsetts av statens lant— mäteriverk att biträda arbetsgrupp enligt 19 kap. 2 & fastighetstaxeringslagen(1979:1152), sakkunnig, skat— techefen eller av honom
beordrad tjänsteman har varit
närvarande.
2. Om konsulent för fastig— hetstaxering, tjänsteman som har utsetts av statens lant— mäteriverk att biträda arbetsgrupp enligt 19 kap.
2 5 fastighetstaxeringslagen(1979:1152), sakkunnig, eller tjänsteman vid länsskattemyn— digheten har varit närvaran-
de.
3. Vem som har varit föredragande i nämnden.
4. I vilka särskilda fall person som har angetts vid punkt 1 eller 2, på grund av jäv inte har deltagit i behandlingen
av ärende.
5. I vilka fall besiktning enligt 18 kap. 8 eller 29 5 eller personlig inställelse enligt 20 kap. 5 5
fastighetstaxeringslagen har ägt rum.
6. I vilka fall skiljaktig mening har anförts och yttrande
med särskild mening har avgetts.
I protokollet för det första sammanträdet skal antecknas
huruvida föreskrifter i 1 kap.
har iakttagits.
Protokollet skall justeras av två ledamöter.
2 Senaste lydelse 1981z283.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 kap. 2 53
Ordföranden skall tillse att protokoll förs vid varje sammanträde. Han får uppdra åt annan ledamot av den särskilda fastighetstaxeringsnämnden eller åt föredragande tjänsteman att handha protokollföringen.
I protokollet skall följande Särskilt antecknas.
1. Vilka ledamöter och suppleanter som har varit närvarande. 2. Om konsulent för fastig- 2. Om konsulent för fastig— hetstaxering, sakkunnig, hetstaxering, sakkunnig eller skattechefen eller av honom tjänsteman vid länsskattemyn— beordrad tjänsteman har varit digheten har varit närvaran- närvarande. de.
3. Vem som har varit föredragande i nämnden. 4. I vilka särskilda fall person, som har angetts vid punkt 1 eller 2, på grund av jäv inte har deltagit i behandlingen av ärende.
5. I vilka fall besiktning enligt 26 kap 3 5 eller ägares personliga inställelse enligt 28 kap. 1 & fastighetstaxeringslagen(1979:1152) har ägt rum.
6. I vilka fall skiljaktig mening har anförts och yttrande med särskild mening har avgetts.
I protokollet för det första sammanträdet skall antecknas
huruvida föreskriften i 1 kap. 2 5 fastighetstaxeringslagen har iakttagits.
Protokollet skall justeras av två ledamöter.
3 Senaste lydelse 1981:1121.
5 Förslag till Lag om ändring i uppbördslagen (1953:272)
Härigenom föreskrivs i fråga om uppbördslagen ( 1953:272 )l
dels att i 22 5, 27 $ 4 mom., 40 5 3 mom., 44 5, 45 5 1 mom., 49 $ 2 mom., 52 5, 53 9 1-2 mom., 54 5 1—3 mom., 55 & 1—2 mom., 57 5, 58 5 2 mom., 61 $ 1 mom., 62 och 67 55, 68 Ö 1—4 mom. och 6 mom., 69 a 5, 70 $ 2 mom., 74 och 75 a åå, 78 5 1—2 mom., 83 5, 85 6 1—2 mom., 86 S 1 mom. och 88 5 samt punkt 1 av anvisningarna till 45 å ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet"
i motsvarande form,
dels att i 49 5 1 mom. och punkt 1 av anvisningarna till 49 & ordet "taxeringsintendent" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form,
dels att 72 och 87 55 skall ha nedan angivna lydelse
1 Lagen omtryckt 1972z75. Senaste lydelse av lagens rubrik 1974z77l.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
72 52
Riksskatteverket skall handlägga centrala uppgifter inom och utöva tillsyn över uppbördsväsendet i riket såvitt avser debitering och uppbörd av skatt enligt be— stämmelserna i denna lag och arbetsgivaravgifter som upp— bärs enligt lagen (l984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare.
Det åligger verket att efter framställning från lokal skatte—
arbetsgivare eller
länsstyrelse, myndighet, när anledning därtill eljest uppkommer meddela bindande förklaring beträffande frågor om sättet för uttagande av preliminär skatt samt om verkställande av skatteav— drag.
Ärenden enligt andra stycket skall avgöras inom riksskatteverket av den sär— skilda nämnd som avses i 19 & taxeringslagen .
Talan får ej föras mot beslut som avser bindande
förklaring.
2 Senaste lydelse l984:669.
Skatteförvaltningens verk— samhet enligt denna lag och lagen (l984:668) om uppbörd av socialavgifter från ar— betsgivare leds av riksskat— teverket. Länsskattemyndighe-
ten 1eder verksamheten i länet.
Det åligger verket att efter framställning från länsskattemyndighet, lokal skattemyndighet, arbetsgivare eller när anledning därtill eljest uppkommer meddela bindande förklaring beträf— fande frågor om sättet för uttagande av preliminär skatt samt om verkställande av skatteavdrag.
Ärenden enligt andra stycket skall avgöras inom riksskatteverket av den sär— skilda nämnd som avses i 19 & taxeringslagen.
Talan får ej föras mot beslut som avser bindande
förklaring.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
87 93
Besvär över beslut enligt denna lag eller över taxering
inverkar icke på skyldigheten att erlägga den skatt, som
besvären rör.
Åtgärd enligt denna lag skall verkställas oavsett att det beslut eller utslag som föranleder åtgärden icke vunnit laga kraft. Motsvaran- de gäller vid verkställighet enligt utsökningsbalken . Beslut eller utslag i taxe— ringsmål, där taxeringen fastställts till lägre belopp än taxeringsintendenten yrkat eller medgivit, får dock icke föranleda restitution om taxeringsintendenten anmält hinder härför. I sistnämnda fall får länsstyrelsen på ansökan medge restitution, varvid bestämmelserna i 49 5 2 mom. sista stycket om stäl— lande av säkerhet tillämpas.
Bestämmelserna i andra stycket om restitution äga motsvarande tillämpning i mål där allmänt ombud har
besvärsrätt samt i mål om
1 Senaste lydelse 1981:839.
Åtgärd enligt denna lag skall verkställas oaVSett att det beslut eller utslag som föranleder åtgärden icke vunnit laga kraft. Motsvaran— de gäller vid verkställighet enligt utsökningsbalken . Beslut eller utslag i taxe— ringsmål, där taxeringen fastställts till lägre belopp
än länsskattemyndigheten yrkat eller medgivit skall, om hinder föreligger inte föranleda restitution. I sistnämnda fall får dock länsskattemyndigheten på ansökan medge restitution, varvid bestämmelserna i 49 5 2 mom. sista stycket om stäl— lande av säkerhet tillämpas.
Bestämmelserna i andra
stycket om restitution äger motsvarande tillämpning i mål om skattetillägg och förse— ningsavgift enligt taxerings—
Nuvarande lydelse
skattetillägg eller förseningsavgift enligt taxeringslagen .
Denna lag träder i kraft den
Föreslagen lydelse
lagen samt i mål där allmänt
ombud har besvärsrätt. Har allmänt ombud anmält hinder
får restitution inte medges.
6 Förslag till Förordning om ändring i uppbördsförordningen (l967:626).
Härigenom föreskrive i fråga om uppbördsförordningen
(1967:626)1 att i 10, 11, 17, 22, 27—29, 37, 41—44, 47, 49, 50, 57,
58, 64 och 66 åå ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form
Denna lag träder i kraft den
1 Omtryckt 1949z494. Senaste lydelse av förordningens rubrik l984:9l9.
Förslag till Lag om ändring i lagen (l968z430) om mervärdeskatt.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (l968:430)1 om
mervärdeskatt
dels att i 2, 3, 5, 5 a, 6, 10, 19, 20, 22, 23, 25, 28, 29, 33 37, 39—41 43, 45, 46, 49, 51, 64 a, 64 g och 69 Gå samt anvisningarna till 2, 16 och 22 55 ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot
"länsskattemyndighet" i motsvarande form
dels att i 57 & ordet "taxeringsintendent" skall bytas ut mot "länsskattemyndighet"
dels att 61 & skall ha nedan angivna lydelse
1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1974z885.
Nuvarande lydelse
61
Riksskatteverket skall genom råd och anvisningar främja en riktig och enhetlig
tillämpning av denna lag.
Denna lag träder i kraft den
2 Senaste lydelse l970:917.
Föreslagen lydelse
52
Skatteförvaltningens
verksamhet enligt denna lag leds av riksskatteverket.
Riksskatteverket skall genom råd och rekommendatio— ner främja en riktig och
enhetlig tillämpning av denna
lag.
8. Förslag till
Förordning om ändring i förordningen (1968:431) om mervärdeskatt
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen ( 1968:431 )1
om mervärdeskatt
dels att 6 5 skall upphöra att gälla
dels att i 5 5, 18 S, 27 $, 30 och 31 55 ordet
"länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot
"länsskattemyndighet" i motsvarande form.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 5
Riksskatteverket får anordna möte för överläggning med tjänstemän vid länssty- relserna om tillämpningen av lagen om mervärdeskatt. Läns- styrelsen beslutar om tjänstemans deltagande i sådant möte.
Denna lag träder i kraft den
1 Omtryckt l983z915. Senaste lydelse för förordningens rubrik
1982:1163.
9 Förslag till Lag om ändring i skatteregisterlagen (1980:343)
Härigenom föreskrivs i (1980:343)1
att i 4 och 10 55 ordet
böjni ngs former skal l bytas
motsvarande form.
Denna lag träder i kraft den
1 Lagen omtryckt 1983=143.
fråga om skatteregisterlagen
ut mot
"länsstyrelse" i olika
" läns skattemyndi ghet " i
10 Förslag till Lag om ändring i lagen om statlig inkomstskatt (1947:576)1
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen om statlig
inkomstskatt (1947:576) att 7 5 5 mom. skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
75
5 mom2 Ideella föreningar som uppfyller i fjärde stycket angivna villkor frikallas från skattskyldighet för all annan inkomst än inkomst av fastighet och rörelse. Sådana förening— ar är också frikallade från skattskyldighet för inkomst av fastighet som tillhör föreningen och som har använts på sätt anges i 3 kap. 4 5 fastighetstaxeringslagen(1979:1152) och för sådan inkomst av fastighet och av rörelse som till huvud— saklig del härrör från verksamhet som har naturlig anknytning till föreningens allmännyttiga ändamål eller av hävd utnytt- jas som finansieringskäla för ideellt arbete. övriga inkoms— ! ter av fastighet, utom inkomster som avses i 7 mom., och av rörelse utgör således i sin helhet skattepliktig inkomst för föreningen.
Inkomst som direkt härrör från föreningens ideella verk— samhet, t ex. hyror som en samlingslokalägande förening upp— bär på grund av upplåtelse av lokaler för allmännyttigt ända— mål, entréavgifter till idrotts— och kulturevenemang o.d., skall anses ha naturligt anknytning till föreningens ändamål. Detsamma gäller inkomst av verksamhet som utgör ett direkt led i det ideella arbetet, t.ex. om en naturskyddsförening säljer affischer, märken och böcker för att öka intresset för
föreningens verksamhet eller om en förening säljer varor
1 Senaste lydelse av lagens rubrik l974z770. 2 Senaste lydelse l984:1061.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
avsedda för handikappade personer. Kravet på naturlig anknytning skall också anses uppfyllt om en förenings kommersiella verksamhet har karaktär av service till medlemmarna och andra som deltar i den ideella verksamheten. Detta får exempelvis anses vara fallet om en idrottsförening i mindre skala säljer förfriskningar eller idrottsartiklar i sina klubblokaler. Inkomst av verksamhet som inte har annat samband med det ideella arbetet än att den skall finansiera detta, skall däremot anses sakna naturlig anknytning till en förenings allmännyttiga ändamål.
Till verksamhet som av hävd utnyttjas för att finansiera ideellt arbete räknas anordnande av bingo och andra lotterier, fester, basarer, försäljnings— och insamlingskampanjer samt sådan biografrörelse som bedrivs av nykterhetsförening eller förening med huvudsakligt ändamål att tillhandahålla allmänna samlingslokaler. Detsamma gäller verksamhet som består i att en förening upplåter reklamutrymme på klubbdräkter eller i föreningens samlingslokaler e.d.
En ideell förening är skattebefriad enligt första stycket om
a) föreningen har till huvudsakligt syfte att —— utan begränsning till viss familjs, vissa familjers föreningens medlemmars eller andra bestämda personers ekonomiska intressen —— främja ändamål som anges i 6 mom. eller andra allmännyttiga ändamål, såsom religiösa, välgörande, sociala, politiska, konstnärliga idrottsliga eller därmed jämförliga kulturella ändamål,
b) föreningen i sin verksamhet uteslutande eller så gott som uteslutande tillgodoser ändamål som anges under a,
c) föreningen inte vägrar någon inträde som medlem, om inte med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller föreningens syfte eller annan orsak
särskilda skäl motiverar det, samt
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
d) föreningen bedriver en verksamhet som skäligen svarar mot
avkastningen av föreningens tillgångar.
Skattechefen eller tjäns— teman, som skattechefen förordnar, kan efter ansökan medge att förening som avser att anskaffa fastighet eller annan anläggning avsedd för den ideella verksamheten, skall kunna anses hänförlig under detta moment utan hin— der av att föreningen inte uppfyller under fjärde stycket d angivet villkor. Medgivande av detta slag får avse högst fem beskattningsår i följd och kan förenas med villkor om ställande av säkerhet e.d. för den inomst— eller förmögenhetsskatt som enligt sjunde stycket kan komma att påföras föreningen på grund av taxering för det eller de beskattningsår med- Beslut i
andledning av sådan ansökan givandet avser.
får överklagas genom besvär till riksskatteverket. Besvä— ren skall ha kommit in till riksskatteverket inom en månad från det föreningen
fick del av det överklagade
Länsskattemyndigheten kan efter ansökan medge att före— ning, som avser att anskaffa fastighet eller annan anlägg— ning avsedd för den ideella verksamheten, skall kunna anses hänförlig under detta moment utan hinder av att föreningen inte uppfyller under fjärde stycket d angi— vet villkor. Medgivande av detta slag får avse högst fem beskattningsår i följd och kan förenas med villkor om ställande av säkerhet e.d. för den inomst- eller förmö— genhetsskatt som enligt sjun— de stycket kan komma att påföras föreningen på grund av taxering för det eller de beskattningsår medgivandet avser. Beslut i andledning av sådan ansökan får överklagas genom besvär till riksskatte— verket. Besvären skall ha kommit in till riksskattever— ket inom en månad från det föreningen fick del av det överklagade beslutet. Beslut
av riksskatteverket i fråga
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse beslutet. Beslut av riksskat— som avses här får inte över— teverket i fråga som avses klagas.
här får inte överklagas.
Medgivande enligt föregående stycke får lämnas även då en förening avser att genomföra omfattande byggnads—, repara- tions— eller anläggningsarbeten på en fastighet som brukas av föreningen.
Har förening inte inom föreskriven tid genomfört den investering för vilken medgivande enligt femte eller sjätte stycket lämnats eller har föreningen underlåtit att iaktta annat i sådant beslut angivet villkor, skall föreningen taxe— ras för de beskattningsår som medgivandet avsett efter de regler som skulle ha gällt om något medgivande inte hade lämnats. I fråga om sådan taxering gäller bestämmelserna i 115 och 116 Så taxeringslagen(1956:623) i tillämpliga delar.
Det förhållandet, att en ekonomisk förening med stöd av 4 5 1 mom. lagen (1951:309) angående införande av nya lagen om ekonomiska föreningar fått bestå som registrerad förening, utgör inte hinder mot att föreningen vid tillämpning av denna lag behandlas såsom ideell förening.
Riksskatteverket får, om särskilda skäl föreligger, efter ansökan förklara att förening, som har till huvudsakligt ändamål att främja nordiskt samarbete, i fråga om skattskyl— dighet eller eljest vid tillämpning av denna lag skall anses jämställd med förening som avses i första stycket. sådant beslut får, när omständigheterna ger anledning till det, av riksskatteverket återkallas. Beslut, som riksskatteverket
meddelat enligt detta stycke får inte överklagas.
Denna lag träder i kraft den
'i
vi er, ';';.mr ('.-nä
I BAKGRUND H.M.
l UTREDNINGSUPPDRAGET
I direktiven konstateras inledningsvis att utvecklingen på skatteområdet de senaste årtiondena har kännetecknats av en allt snabbare takt i ändringarna av det materiella regelsys— temet. Detta har i sin tur medfört att skattesystemet blivit allt mer invecklat och svårtillgängligt. Som en följd härav har granskningsresurserna till stor del låsts fast vid de— taljfrågor i stället för att inriktas mot det väsentliga skatteundandragandet. Mot denna bakgrund behövs därför åtgär— der för att effektivisera skatteförvaltningen. Utöver förenk— lingar i beskattningsreglerna och förändringar av förfarandet krävs även förbättringar i fråga om ledning och styrning av skatteförvaltningen. För att målsättningen att skapa klara och effektiva ledningsfunktioner skall kunna uppnås måste skatteavdelningarnas organisatoriska samband med länsstyrel- serna upphöra och dessa avdelningar knytas samman med den
övriga skatteförvaltningen.
Utredningsuppdraget består i att lämna förslag till en ny organisation av skatteförvaltningen och till effektivare former för styrning och samordning av verksamheten. En ut— gångspunkt är att det skall finnas en från länsstyrelsen fristående länsskattemyndighet. Vidare skall övervägas i vad mån det finns behov av skattechefsinstitutet. Även den lokala Skatteförvaltningens ställning i förhållande till länsskatte-
myndigheten skall övervägas.
Direktiven bifogas som bilaga 1 till betänkandet.
1.1 Utredningsarbetet
Utredningen har eftersträvat breda kontaktytor framför allt med skatteförvaltningen för att fortlöpande erhålla synpunk— ter. Vid besök hos länsstyrelsen och lokala skattemyndigheter har utredningen sammanträffat med landshövdingar, skatteche— fer, fögderichefer och annan personal. Information om utred— ningsarbetet har bl.a. lämnats vid RSV:s överläggningar med skattechefer, taxeringsdirektörer och förste taxeringsinten—
denter.
Samråd och kontakter har förevarit med statskontoret, skatte- förenklingskommittén (B 1982:O3), verkledningskommittén (C l983:04), utredningen om säkerhetsåtgärder m.m. i skattepro- cessen (Fi l973:01), deklarationskontrollutredningen (B 1982: 06) samt med ordföranden i EKG-kommissionen.
Genom en enkät till landshövdingarna har synpunkter inhämtats beträffande lekmannamedverkan i en från länsstyrelsen fristå— ende länsskattemyndighet.
Ett besök har företagits hos den finska skatteförvaltningen för att få del av erfarenher rörande ledning och samordning. Därvid besöktes finansministeriet skattestyrelsen, ett läns— skatteverk och en skattebyrå. Även den danska skatteförvalt— ningens centralmyndighet, statsskattedirektoratet, har be—
sökts.
Statskontorets delrapport (1985zl2). Fristående skatteför— valtning-Norrbottenprojektet, har genom regeringsbeslut över- lämnats till utredningen.
2 HISTORIK
2.1 Inledande synpunkter
För skatteförvaltningens del har de fortlöpande reformsträ— vandena under efterkrigstiden väsentligen innefattat tre utvecklingstendenser. Dels en strävan att samordna ledningen av beskattningsväsendet, vilket bland annat lett till riks— skatteverkets bildande, dels en strävan att skilja fiskala och förvaltande uppgifter från de dömande uppgifterna på länsnivån, vilket lett till länsrättsreformen och dels slut— ligen en strävan hos olika utredningar att skapa en friståen—
de regional skatteförvaltning.
För länsstyrelsens del har utvecklingen också inneburit många tillkommande arbetsuppgifter med avseende på samhällsplane— ring och på insatser för länets utveckling och framtid. Dessa arbetsuppgifter har kommit att bli alltmer dominerande för landshövdingen och länsstyrelsen. En följd av detta är att skatteverksamheten inte längre är en huvuduppgift för lands— hövdingen och länsstyrelsen. Detta har i sin tur bidragit till att dagens skattechefsinstitut vuxit fram.
2.2. Skatteförvaltningens organisation
Genom 1634 års regeringsform tillskapades vad som är dagens länsstyrelser, dvs. en statlig förvaltning med länet som förvaltningsområde under landshövdingens ledning. Skatteför—
valtningens organisatoriska anknytning till länsstyrelsen härrör från den tiden.
Under senare decennier har såväl länsstyrelseorganisationen som skatteförvaltningen varit föremål för åtskilliga utred— ningar och därpå följande omorganisationer. Frågan om en brytning av det organisatoriska sambandet mellan länsstyrelse och skatteförvaltning berördes av 1933 års skattekontrollsak— kunniga, 1948 års länsstyrelseutredning, 1950 års skattelags— sakkunniga och av 1955 års taxeringssakkunniga. En etapp 1 utredningsarbete om länsstyrelseorganisationen avslutades i
slutet av 1960—talet då flera utredningar lade sina förslag.
Länsförvaltningsutredningen, (SOU 1967:20—21), föreslog en omorganisation av den statliga länsförvaltningen för att den översiktliga samhällsplaneringen skulle kunna samordnas på bättre sätt. Utredningen ansåg att skatteadministrationen hade så ringa samband med och behov av samverkan med den övriga länsstyrelsen att en särskild utredning om utbrytning av skatteadministrationen från länsstyrelsen borde göras.
Landskontorsutredningen
Landskontorsutredningen ,(SOU 1967:22), som initierades av länsförvaltningsutredningen, grundade sitt förslag till fri— stående regionala skatteverk på ett antal principiellt bety— delsefulla tankegångar. Enligt utredningen borde en länssty— relseorganisation skapas som i sig inneslöt eller handlägg— ningsmässigt kontrollerade den regionala förvaltningsverksam— het, som förutsätter samordning och samverkan för sin ratio— nella drift. I en sådan organisation skulle taxerings—, upp— börds— och folkbokföringsväsendet bilda ett främmande element och utgöra en organisatorisk belastning, eftersom dessa verk— samhetsområden saknade eller hade ringa samband med länsför- valtningen i övrigt. För dem var i stället kontakter och samverkan med centrala organ, främst inom områdena taxerings— kontroll och dataverksamhet, mera väsentliga. Genom dessa
verksamhetsområdens tyngd, inte minst i personalhänseende, inom en länsstyrelseorganistion skulle vidare landshövdingens möjligheter att mera odelat ägna sig åt frågor av samord— nings— och planeringskaraktär komma att begränsas. Enligt utredningen var det också otillfredsställande att en organi— sation inneslöt sakområden på vilka verkschefen skulle komma att sakna reellt inflytande. Vedertagna organisatoriska prin- ciper talade därför för en utbrytning. Utredningens förslag innehöll att taxeringssektion och datakontor bröts ut ur länsstyrelsen till fristående regionala skatteverk, ett i varje län. Även hanteringen av arVS— och gåvobeskattningen ansåg utredningen böra föras till skatteverken (från tings— rätt respektive länsstyrelse). Beträffande de lokala skatte— myndigheternas ställning anförde utredningen att det saknades anledning att vid en utbrytning behålla länsstyrelsen som chefsmyndighet och att det i stället var naturligt att det
regionala skatteverket övertog denna funktion.
För landskontorsutredningen var en annan viktig huvudlinje att skilja dömande och fiskala uppgifter åt. Utredningen avvisade därför bestämt tanken att låta dåvarande prövnings— nämnden och dess kansli ingå i ett skatteverk. Utredningen övervägde därefter om en skattedomstol, skapad av prövnings— nämnden och dess kansli, skulle ingå i länsstyrelsen eller ej. Utredningen föreslog att en fristående regional skatte— domstol, länsskatterätten, skulle inrättas.
En väsentlig uppgift för landskontorsutredningen var också att förbättra samordningen 'och effektivisera ledningen av skatte—, uppbörds— och folkbokföringsförvaltningen i landet. Utredningen föreslog inrättandet av ett central ämbetsverk, riksskattestyrelsen, som huvudsakligen skulle byggas upp genom sammanslagning och omorganisation av vissa centrala organ, främst riksskattenämndens kansli, centrala folkbok— förings— och uppbördsnämnden (CFU) och kontrollstyrelsen.
Landskontorsutredningens förslag om en central förvaltnings— myndighet ledde till att riksskatteverket bildades den 1 januari 1971 (prop. 1969:127 samt prop. 1970:55).
1971 års länsförvaltningsreform
Den partiella omorganisationen av den statliga länsförvalt— ningen 197l,(prop. 1970:103), som grundades på länsförvalt— ningsutredningens och landskontorsutredningens betänkanden, innebar för den regionala skatteförvaltningens del att de fiskala verksamheterna och de dömande funktionerna skildes åt och fördes till var sin ny huvudenhet vid länsstyrelsen, skatteavdelningen och förvaltningsavdelningen. Frågan om fristående skatteverk och skattedomstolar på länsplanet ansåg departementschefen vara av den arten att den borde hänskjutas till den beredning (länsberedningen) som hade att överväga den regionala samhällsförvaltningens organisation på längre sikt.
Den nya skatteavdelningen indelades i fem enheter, taxerings- enheten, revisionsenheten, mervärdeskatteenheten, uppbörds— enheten och dataenheten. Avdelningschefen gavs en markerad särställning inom länsstyrelsen genom införandet av det s.k. skattechefsinstitutet, som här endast kortfattat berörs. I egenskap av skattechef tillades chefen för skatteavdelningen det materiella ansvaret för taxerings— och kontrollverksamhe- ten m.m. enligt skatte— och taxeringsförfattningarna. Endast i vissa administrativa och formella avseenden lades besluts- befogenheter även fortsättningsvis på länsstyrelsen. Det kan noteras att något motsvarande institut inte infördes inom mervärdeskattelagens, uppbördslagens eller avgiftslagens områden. Ärenden rörande gåvoskatt fördes till skatteavdel— ningen, men utredningens förslag beträffande arvsbeskatt— ningen genomfördes inte.
Till den nya förvaltningsavdelningen fördes länsskatterättens kanslifunktioner och till administrativa enheten knöts läns—
styrelsens personal— och ekonomifunktioner.
För Stockholms län valdes en annan organisation av skatteav— delningen. Taxerings—, revisions— och mervärdesskatteenheter- na sammanfördes till en taxeringsavdelning. Uppbörds— och
dataenheterna fördes till den administrativa avdelningen.
För länsstyrelseorganisationen i övrigt innebar den partiella reformen bl.a. att planeringsavdelningen inrättades, och att länsstyrelsen fick en förtroendemannastyrelse för att ge ett
medborgerligt inflytande vid behandlingen av samhällsfrågor.
Länsberedningen
En ny utredning, länsberedningen (SOU l974:84), fick till uppgift att sammanfatta och komplettera de förslag som läns— förvaltningsutredningen, landskontorsutredningen, länsindel—
ningsutredningen och länsdemokratiutredningen hade lämnat.
Länsberedningen konstaterade i sitt betänkande "Stat och kommun i samverkan" (SOU 1974:84) att några egentliga funk- tionella samband inte fanns mellan skatteförvaltningen och länsstyrelsens övriga verksamhet. Beredningen fann att skat- teavdelningens behov av kontakt och samverkan med enheterna inom planerings— och förvaltningsavdelningarna var mycket begränsat och i princip inte av annan art än vad som förekom olika myndigheter emellan. Skatteavdelningens kontaktmönster löpte främst vertikalt — uppåt mot RSV och nedåt mot LSM. Dessa kontakter var mycket omfattande och de funktionella sambanden var starka. Beredningen konstaterade också att någon egentlig styrning av skatteförvaltningen från länsled— ningens sida inte förekom, eftersom de viktigaste uppgifterna på skatteavdelningen var undandragna landshövdingens och styrelsens inflytande. Skatteavdelningen, som vid den tiden
omfattade ca 40 % av länsstyrelsens totala personalkader,
kunde därför sägas leva sitt eget liv inom länsstyrelseorga— nisationen. Slutsatsen blev enligt länsberedningens mening att det inte fanns några bärande skäl av organisatorisk eller funktionell art eller något behov av samverkan som motiverade att skatteförvaltningen var inordnad i länsstyrelseorganisa— tionen. De synpunkter som kunde anföras som skäl för att be— hålla skatteförvaltningen inom länsstyrelsen vägde enligt länsberedningen lätt mot de fördelar av organisatorisk art som en utbrytning skulle medföra. Beredningen föreslog därför att skatteförvaltningen skulle brytas ut från länsstyrelsen till ett fristående skatteverk. Enligt beredningen låg det därvid i sakens natur att riksskatteverket borde bli chefs— myndighet för de regionala skatteverken under vilka i sin tur de lokala skattemyndigheterna borde sortera. Detta skulle också innebära att hela skatteförvaltningen skulle komma att
redovisas under finansdepartementets huvudtitel.
Emellertid anförde departementschefen (prop. 1975/76:168) att länsberedningen inte nog hade beaktat att det även förelåg betydande fördelar med den organisation som fanns. En sådan fördel var att det ekonomiska kunnandet inom skatteavdelning— en kunde utnyttjas inom länsstyrelsen i övrigt. Samtidigt fick tjänstemännen på skatteavdelningen genom sitt samarbete med övriga delar av länsstyrelsen större kännedom om sam— hällsplaneringen och samhällsekonomin i länet. Andra fördelar var att personalen kunde utnyttjas bättre och att utbyggnaden av dataenheterna skulle kunna tillgodose behovet av samarbete med länsstyrelsen i övrigt. Utbrytningen skulle också kunna medföra ökade kostnader för staten genom att den skulle göra en viss dubblering av ekonomiska—administrativa resurser nödvändig. Departementschefen fann att fördelarna med den befintliga organisationen övervägde nackdelarna och ansåg därför att skatteavdelningen även i fortsättningen borde ingå
i länsstyrelsen.
Länsberedningens förslag om utbrytning av den regionala och
lokala skatteförvaltningen ur länsstyrelsen ledde inte till
någon förändring bl.a. på grund av att frågan kom att bli
partiskiljande.
1979 års länsrättsreform
Länsdomstolskommittén fann i sitt betänkande "Länsdomstolar— na" (SOU l977:80) sammanfattningsvis att starka principiella skäl talade för en organisation med fristående länsdomstolar som integrerades med den allmänna förvaltningsdomstolsorgani—
sationen.
En sådan reform skulle inte bara ansluta till vad som gällde för domstolsväsendet i övrigt och ta till vara allmänna sä— kerhetssynpunkter som kommittén fann angelägna. I här aktuel— la avseenden anförde kommittén vidare att RS—reformen skulle komma att kompletteras genom att taxeringsförfarandet i andra instans —— skatterättsskipningen på länsnivå —— förstärktes. De strävanden att stärka medborgarnas förtroende för myndig— heterna som kommit till uttryck på flera sätt skulle full- följas genom att förvaltning och rättsskipning särskildes på
länsnivå.
Statsmakterna följde kommitténs förslag. De nya länsrätterna, vari infogades länsskatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt, började sin verksamhet 1 juli 1979. Länsrätterna
knöts administrativt till domstolsverket. RS—reformen
RS—reformen medförde för skatteförvaltningens del en omfatt- ande utbyggnad och omorganisation. Länsstyrelsernas skatteav— delningar kompletterades med ett kansli, nya taxeringsenheter tillskapades och besvärsverksamheten överfördes till nybilda— de besvärsenheter. Också de lokala skattemyndigheterna omor— ganiserades. Reformen var fullt genomförd vid 1979 års taxe—
ring.
En följd av reformen blev att skatteadministrationen ytterli- gare fjärmades från övrig länsstyrelse och att skattechefens
ledningsfunktion förstärktes.
Fögderiutredningen
Frågan om de lokala skattemyndigheternas inlemmande i läns— styrelseorganisationen har vid flera tillfällen aktualise— rats. 1975 fattade riksdagen ett principbeslut att ett sam— manförande skulle ske och fögderiutredningen fick i uppdrag att utreda en sådan sammanföring. I sitt betänkande (Ds Kn l979:4) lämnade fögderiutredningen visserligen —— i enlighet med sina direktiv —— ett förslag till gemensam organisation för länsstyrelsens skatteavdelning och länets lokala skatte— myndigheter, men anförde samtidigt att man inte funnit det föreligga tillräckligt bärkraftiga motiv för en sammanslag- ning. Utredningen var inte enig. Tre experter lämnade avvi— kande mening. Vid den efterföljande remissbehandlingen tog bl.a. flertalet länsstyrelser, skattecheferna, statskontoret och riksskatteverket ställning för en sammanslagning. Den övervägande delen av de lokala skattemyndigheterna var nega— tiva till ett inlemmande och riksrevisionsverket ansåg inte att det fanns något behov av att påskynda sammanslagningen.
Någon sammanföring kom inte till stånd. 2.3 Skattechefsinstitutet
Tiden före 1928
Vid mitten av 1700—talet gällde att landshövdingen dels upp— trädde som beslutsfattare i första instans, dels som bevakare av det allmännas rätt och beslutsfattare i andra instans. Genom ett kungligt brev 1693 anbefalldes landshövdingarna att "noga granska taxeringslängderna för att efterse huruvida bevillningsförordningen blivit efterföljd samt att, därest så erfordrades, rätta och ändra dem, så att ingen orätt förtyd—
ning eller förklaring mot förordningens rätta förstånd och
mening till kronans inkomsters oskäliga minskning och undan- dragande finge på något sätt tillåtas".
Sedermera infördes ordningen att landskontoret i länsstyrels— en samt chefen för landskontoret, landskamreraren, i förord— ning tillades särskilda uppgifter i samband med taxerings— verksamheten, i synnerhet den verksamhet som ägde rum efter
taxeringen i första instans.
1928 års taxeringsförordning
I 1928 års taxeringsförordning fördelades ansvaret för taxe— ringsverksamheten på följande sätt. Det egentliga taxerings— arbetet utfördes i taxeringsnämnden såsom en bisyssla och ofta av personer som saknade särskild utbildning för ändamål— et. Länsstyrelsen hade till uppgift att vaka över att taxe- ringsarbetet ordnades och bedrevs på ett ändamålsenligt sätt, att verkställa indelning i taxeringsdistrikt samt att utse ordförande och kronoombud i taxeringsnämnd. Kronoombudets huvuduppgift var att bevaka det allmännas rätt i första in— stans. Länsstyrelsen hade befogenhet att kalla till förbered- ande överläggningar med ledamöter i taxeringsnämnd. Dessa överläggningar skulle hållas inför länsstyrelsen eller lands— kamreraren och vid dem skulle uppmärksamhet ägnas åt åtgärder
för befordrande av en likformig och rättvis taxering.
Det ålades landskamreraren att, vid sidan av sina arbetsupp- gifter som chef för landskontoret, antingen själv ge TN stöd i form av bokföringsgranskning eller också utse annan person att utföra sådan granskning. Vidare ålades det explicit landskamreraren att efter taxeringsarbetet i första instans eftergranska alla taxeringar för att undersöka om de var i överensstämmelse med skatteförfattningarna. Om landskamrera- ren fann anledning till anmärkning skulle detta anmälas till dåvarande andra instans, prövningsnämnden (PN). I PN hade landskamreraren skyldighet att närvara vid samtliga samman—
träden och där bevaka det allmännas rätt. Ordförande i pröv—
ningsnämnden var landshövdingen. PN hade skyldighet att pröva samtliga taxeringar, alltså inte bara sådana där landskamre— raren hade framfört anmärkning eller där besvär hade an— förts. Denna ordning blev i allt väsentligt bestående fram till 1944.
1944 års förändringar
Under åren växte behovet att tillhandahålla sakkunniga tjäns— temän åt taxeringsnämnderna för deklarationsgranskning m.m. Vidare ökade kraven på en fastare organisation och starkare processledning i andra instans, PN. Som en följd av förslag från beskattningssakkunniga i betänkandet (SOU l942:49) Änd— rad organisation av beskattningsnämnderna och förstärkning av landskontorens arbetskraft m.m. blev landskamreraren ordfö—
rande i PN. Härom anförde beskattningssakkunniga bl.a. (s. 151 och 179).
Landshövdingens ordförandeskap torde regelrätt bestå däri, att han öppnar prövningsnämndens första samman— träde och att han är närvarande vid ett slutsammanträde; med prövningsnämndens egentliga arbete tager han icke någon befattning och om någon processledning från hans sida under denna viktiga arbetsperiod kan det således icke vara tal....
Det ordförandeskap till namnet, som f n tillkommer landshövdingen, synes därvid böra avskaffas. Lands- hövdingarna äga ju som regel, naturligt nog, icke någon föregående erfarenhet av skattelagarnas bestämmelser och deras tillämpning, och de kunna därför icke utöva någon ledning av taxeringsprocessen vid prövningsnämnderna. Landshövdingarnas av andra göromål upptagna tid lärer ej heller medgiva ett mera ingående deltagande i prövnings— nämndsarbetet från deras sida.... En ändring av nu an- givet slag vore för övrigt endast det sista ledet i en följdriktig utveckling. Allt ansvar för skatteväsendet vilade en gång på landshövdingen. Därefter har undan för undan en förskjutning ägt rum i det att det närmaste ansvaret alltmera överflyttats å landskamreraren.
Till följd av att landskamreraren nu blev ordförande och domare i PN ansågs det olämpligt att han behöll sina uppgift— er av fiskalisk natur, emedan han då skulle ha kommit att
fungera både som domare och part i taxeringsprocessen. För att undvika detta lades landskamrerarens fiskaliska uppgifter på den nyinrättade befattningen taxeringsintendenten, tillika chef för den inom landskontoret nyinrättade taxeringssektio- nen. Sektionens personal fick till uppgift att biträda inten— denten med de uppgifter som ålades honom enligt taxeringsför—
ordningen.
I förordningen gjordes i princip samma ansvarsfördelning mellan intendenten och länsstyrelsen som tidigare rått mellan
landskamreraren och länsstyrelsen.
1956 års taxeringsförordning
Inte förrän 1956 ägde någon väsentlig ändring rum ifråga om taxeringsintendentens ställning. PN blev då en renodlad be— svärsinstans utan skyldighet att pröva samtliga taxeringar. Intendenten jämställdes med de skattskyldiga som part i taxe— ringsprocessen. Hans arbetsbörda lättades därigenom att han erhöll utökade möjligheter att delegera sin partsfunktion till tjänstemän. Denna utökade delegationsrätt gav upphov till den ännu bestående formuleringen i 3 & TL "Under benäm— ningen taxeringsintendent inbegrips ... den åt vilken upp— dragits att i sin tjänst utföra på TI ankommande göromål".
Intendentsfunktionerna fördelades mellan å ena sidan förste intendenten (taxeringsintendenten i länet) och å andra sidan övriga intendenter på följande sätt. Förste intendenten fick i uppdrag att övervaka nämndernas arbete samt att vid behov lämna dem råd och upplysningar och annat bistånd. Vidare att utfärda vissa anmaningar, att besluta om taxeringsrevision samt att göra åtalsanmälningar. Dessutom infördes bestämmel— sen "taxeringsintendenten i länet skall, med iakttagande av bestämmelserna i denna förordning bevaka det allmännas rätt i taxeringsfrågor samt verka för att taxeringarna blir rättvisa och likformiga. Han skall därvid i erforderlig omfattning granska verkställda taxeringar samt särskilt uppmärksamma
ojämnheter mellan taxeringarna i olika distrikt". Övriga intendenter hade i uppdrag att anföra besvär över taxeringar, att göra framställningar om eftertaxering samt att yttra sig över besvär av skattskyldiga eller kommun.
Varken landshövdingen eller landskamreraren hade befogenhet att ta befattning med de uppgifter som ankom på förste taxe— ringsintendenten som det allmännas företrädare i taxerings— mål. Dock behöll länsstyrelsen uppgiften att vaka över taxe—
ringsarbetet i första instans.
1971 års länsförvaltningsreform
Vid 1971 års partiella omorganisation av den statliga läns— förvaltningen bildades skatteavdelningarna och begreppet skattechef infördes. Beträffande skatteavdelningarnas verk- samhet och begreppet skattechef anförde föredragande departe— mentschef följande (prop. l97l:60, s. 70 f).
I den nya länsstyrelseorganisationen kommer skatteav- delningen att överta bl.a. de arbetsuppgifter som nu utförs inom taxeringssektionen. Vidare är det meningen att vissa arbetsuppgifter skall föras över från nu- varande kameralsektionen till denna avdelning, bl.a. ärenden rörande taxeringsorganisationen, såsom indelning i taxeringsdistrikt, förordnande av taxeringsfunktio— närer och ersättningar till dessa. De uppgifter som enligt taxeringsförordningen ankommer på landskamreraren och som inte avser dömandet i skattemål och vad därmed sammanhänger överförs också till skatteavdelningen. Detta gäller sammanträden med taxeringsfunktionärer och förberedelser för taxeringsarbetet, t.ex. arbetet med de s.k. länsanvisningarna.
Den nuvarande uppgiftsfördelningen mellan länsstyrelse och taxeringsintendent torde i princip böra bibehållas. Länsstyrelsen som sådan bör nämligen ej agera som part i taxeringsprocessen eller ha uppgifter som anknyter till taxeringskontrollen.
I den nya organisationen bör chefen för skatteavdelning— en i princip överta de uppgifter som nu åvilar förste taxeringsintendenten ..... Av praktiska skäl bör avdel— ningschefernas befogenheter inte knytas till deras tjänstetitel. Jag förordar i stället benämningen skatte- chef att användas för att beteckna såväl chef för
skatteavdelning som chefen för taxeringsavdelningen i Stockholms län.
Länsstyrelsen bibehöll uppgiften att vaka över taxeringsarbe— tet. Härom anförde departementschefen:"Det ligger i sakens natur att i den nya organisationen ansvaret för övervakningen av taxeringsnämndernas arbete i realiteten kommer att ligga på skattechefen. Övervakningen bör emellertid som hittills,
vara en uppgift som ankommer på länsstyrelsen".
En ny uppgift för skattechefen blev att "verka för att taxe- ringsrevisionsverksamheten samordnades med annan av statlig myndighet eller tjänsteman bedriven verksamhet, som avsåg granskning av deklarations— eller uppgiftsskyldigs räkenska- per och anteckningar". Bestämmelsen var föregångare till 14 å TF, som ger skattechefen en samordnande uppgift i fråga om kontroll rörande skatt, tull eller avgift.
RS-reformen
RS-reformen, som genomfördes i slutet av 1970—talet, innebar bl.a. att såväl länsstyrelsernas skatteavdelningar /i Stock- holms län taxeringsavdelningen/ som de lokala skattemyndig- heterna förstärktes med personal, som skulle biträda taxe— ringsnämnderna med deklarationsgranskning och annan kontroll. Reformen medförde att skattechefens verksamhetsansvar beträf— fande taxeringen i första instans förstärktes och att läns— styrelsens uppgift att "vaka över att taxeringsarbetet i första instans inom länet ordnas och bedrives ändamålsenligt"
upphörde.
Beträffande skattechefens ställning och länsstyrelsens upp— gifter anförde departementschefen i prop. 1977/78:181 Ny
taxeringsorganisation i första instans m.m. (s. 204 ff).
Principbeslutet står alltså fast att den materiella och formella styrningen av såväl det regionala som det lokala taxeringsarbetet skall vila på skattechefen ..... Som jag tidigare framhållit måste skattechefen för att
kunna utöva sin ledande funktion kunna ge anvisningar för lokal skattemyndighets medverkan i taxeringsarbetet både till den del som gäller själva deklarationsgransk— ningen och den del som avser revisioner eller annan kontrollverksamhet.
Det åvilar sedan gammalt länsstyrelsen att utöva tillsyn över beskattningsväsendet. Emellertid gäller också sedan lång tid att vissa uppgifter av fiskal natur såsom taxe— ringskontroll och processföring ligger på skattechefen (tidigare förste taxeringsintendenten), som därvid är undantagen länsstyrelsens inflytande. Det följer bl.a. av föreskriften i 17 9 om att skattechefen skall bevaka det allmännas rätt och verka för riktiga taxeringar, bl.a. genom att granska taxeringsnämndernas beslut och i förekommande fall anföra besvär. Härtill kommer att flertalet uppgifter i fråga om taxeringsarbetet som f.n. formellt ankommer på länsstyrelsen i praktiken är dele— gerade på avdelningschefen genom normalarbetsordningen" för länsstyrelserna.
Utredningen förordar att länsstyrelsen skall ha kvar an— svaret för de arbetsuppgifter som är av allmän admini— strativ natur. Jag delar denna uppfattning och anser i likhet med utredningen att man inte bör göra någon änd- ring beträffande länsstyrelsens ansvar för distriktsin— delningen och förordnande av ordförande..... Jag förut— sätter vidare att dessa uppgifter liksom f.n. kommer att delegeras till chefen för skatteavdelningen genom ar- betsordningen. I enlighet med det anförda föreslår jag att det i 14 & anges att skattechefen leder och ansvarar för deklarationsgranskningen och annan kontroll vid taxeringen.
Skattechefens ansvar och befogenheter reglerades formellt så att han i 14 & TL tillades uppgiften att leda och ansvara för deklarationsgranskning och annan kontroll vid taxeringen. En ny bestämmelse i 6 & TF gav länsstyrelsen rätt att meddela föreskrifter för lokal skattemyndighets medverkan i taxe— ringsarbetet. Samtidigt föreskrevs i länsstyrelseinstruk— tionen att chefen för skatteavdelningen skulle meddela dessa föreskrifter. Slutligen övertog skattechefen länsstyrelsens tidigare uppgifter att till RSV lämna förslag till länsanvis— ningar samt befogenheten att kalla taxeringsnämndsordförande och ledamöter för förberedande överläggningar om taxerings—
arbetet.
i i ( 1 l ,
Innebörden av dagens skattechefsinstitut är att det sakliga ansvaret för skatteförvaltningens verksamhet med taxerings— kontroll och taxeringsprocess vilar på skattecheferna. Läns— styrelserna saknar följaktligen verksamhetsansvar på dessa områden. Däremot ansvarar de ytterst för de delar av skatte— avdelningarnas verksamhet som avser andra sakområden, t.ex. mervärdeskatt och uppbörd, och har ansvaret i administrativt avseende för hela länsstyrelsen och därmed hela skatteavdel— ningen. Genom 14 å TF har länsstyrelserna dock fråntagits
ansvar för samordning av olika kontrollåtgärder.
Den oenhetliga ansvarsstrukturen uppmärksammades av RS—utred—
ningen, som anförde.
Utredningen ser det som önskvärt att söka åstadkomma en ökad klarhet och renodling i ansvarsfördelningen inom länet beträffande även övriga delar inom beskattningsom— rådet. En enhetlig och gemensam ansvarsstruktur skulle enligt utredningen öka förutsättningarna för en effektiv skatteadministration. En fullständig renodling såväl sakområdesmässigt som administrativt finner utredningen emellertid svår att genomföra inom ramen för nuvarande länsstyrelseorganisation.
3 NUVARANDE SKATTEADMINISTRATION I HUVUDDRAG
Organisationen för skatte— och avgiftssystemet omfattar eller berör ett stort antal myndigheter och organ. I det följande behandlas främst själva kärnan i förvaltningen på central, regional och lokal nivå nämligen RSV länsstyrelsernas skat- teavdelningar och de lokala skattemyndigheterna. För att ge en utgångsspunkt anges kortfattat något om skatte- och av— giftssystemets anknytning till departementen. Vissa andra
myndigheter berörs kortfattat. 3.1 Departementstillhörigheten m.m.
Det departementala ansvaret för skatteförvaltningen är split- trat. Finansdepartementet är huvudman för RSV och, sedan den 1 januari 1983, för de lokala skattemyndigheterna, som då övertogs från civildepartementets (kommundepartementets) ansvarsområde. Även KFM sorterar under finansdepartementet. Civildepartementet är fackdepartement för länsstyrelserna (inkl. länsstyrelsernas skatteavdelningar). Vidare kan nämnas att socialdepartementet ansvarar för riksförsäkringsverket (RFV) och att landets domstolar, däribland de för skatterätt- skipningen ansvariga länsrätterna (samt mellankommunala skat- terätten), kammarrätterna och regeringsrätten ligger under justitiedepartementets huvudtitel.
3.2 Centrala myndigheter
Den centrala myndighet som i första hand är verksam inom skatteområdet är naturligtvis RSV i egenskap av central för— valtningsmyndighet i fråga om beskattning m.m. Riksförsäk— ringsverket såsom förvaltningsmyndighet för den allmänna försäkringen ingår också bland de centrala myndigheterna vad gäller avgiftssidan m.m. Även länsstyrelsernas organisations— nämnd (LON) såsom rationaliserings— och samordningsorgan för länsstyrelserna i administrativt avseende kan nämnas i sam- manhanget. Det finns också vissa verksamhetssamband mellan skatteförvaltningen och tullverket, trafiksäkerhetsverket och lantmäteriverket när det gäller tullar, mervärdeskatt, punkt— skatter, vägtrafikskatt samt beträffande fastighetstaxerings— förfarandet. Skatteförvaltningen i vid mening bildar alltså
ett komplex av myndigheter även på central nivå.
3.3 Riksskatteverket
RSV har ett brett verksamhetsområde. Det saknas anledning att här uttömmande beskriva detta. Framställningen begränsas till de huvudsakliga uppgifterna och ansvarsområdena och till att
beskriva verkets organisation i stort.
RSV är central förvaltningsmyndighet i fråga om beskattning, uppbörd av skatt och socialavgifter samt folkbokföring och val. Som beskattningsmyndighet har verket till uppgift att debitera, uppbära, kontrollera och redovisa punktskatter m.m. samt sjömansskatt och kupongskatt. Dessutom är verket cent—
ralmyndighet för administration av exekutionsväsendet.
Uppgifterna innebär bl.a. att verket har uppdraget att vara
— tillsynsmyndighet på den direkta skattens, mervärdeskat— tens och vägtrafikbeskattningens område med uppgift att utfärda föreskrifter, anvisningar, råd och instruktioner
till ledning för en riktig och enhetlig tillämpning av
lagstiftningen samt att planera och samordna skattekont— rollen
— tillsynsmyndighet för folkbokföring — tillsynsmyndighet för ADB—system inom folkbokföring, beskattning och uppbörd med uppgift att utforma arbets— rutiner och ADB—system samt program för maskinella bear- betningar och därjämte handha driften av den centrala ADB—anläggning som finns för folkbokföring och beskatt— ning, AFB—systemet.
RSV planerar, samordnar, genomför och följer kontrollaktio— ner, såväl egna som hos fältmyndigheterna, som gäller både direkt och indirekt skatt samt avgifter, utarbetar metoder för och genomför taxerings— och skatterevisioner. Vid verkets fyra distriktskontor utförs bl.a. skatterevisioner och kont— roll av punktskatter och vägtrafikskatt samt metodutveck—
lingsarbete.
Verket har dessutom det för centrala myndigheter i allmänhet gällande uppdraget att följa arbetet hos myndigheterna inom verksamhetsområdet och att verka för en ändamålsenlig utform— ning av organisation och arbetsformer. Det ankommer också på RSV att utarbeta och fastställa blanketter samt att planlägga och anordna utbildning av personal i samverkan med berörda
myndigheter.
RSV avger årligen yttrande till regeringen över länsstyrel— sernas förslag till anslagsframställningar i de delar som avser verksamhetsområdet, länsstyrelsernas skatteavdelningar, de lokala skattemyndigheterna och KFM samt beträffande väg—
trafikskattekontrollen hos länsstyrelserna.
Vad gäller tillsättning av tjänster inom skatteförvaltningen på regional nivå skall RSV numera enligt länsstyrelseinstruk— tionen höras innan länsstyrelsen avger förslag till regering— en beträffande tjänst som avdelningschef eller enhetschef vid
skatteavdelningen. Därigenom har RSV getts viss — om än
begränsad - möjlighet att påverka tillsättningar av sådana
tjänster.
RSV leds av en styrelse. Generaldirektören är ordförande med överdirektören som vice ordförande. De övriga ledamöterna
utses av regeringen.
I verksledningen ingår generaldirektören och överdirektören. Generaldirektören beslutar i ärenden av större vikt, som ej avgörs av styrelsen. Verksledningen har ett sekretariat till
sitt förfogande.
Linjeorganisationen är indelad i åtta huvudenheter — administrativa avdelningen — rättsavdelningen — avdelningen för direkt skatt — avdelningen för indirekt skatt — kontrollavdelningen — avdelningen för administration av exekutionsväsen- det — avdelningen för folkbokföring och val
— drifttekniska avdelningen.
3.4 Länsstyrelsen
Länsstyrelsen svarar för den statliga förvaltningen i länet såvitt inte särskild förvaltningsuppgift har tillagts någon annan myndighet. Länsstyrelsen skall bl.a. främja länets utveckling och befolkningens bästa samt verka för att stat— lig kommunal och landstingskommunal verksamhet i länet sam— ordnas och anpassas efter de regionalpolitiska mål och de riktlinjer för hushållning med mark och vatten som har upp— ställts för länet. Det åligger länsstyrelsen bl.a. att sär- skilt ta befattning med — beskattningsväsendet
— uppbördsväsendet
— exekutionsväsendet — folkbokföringen
— de allmänna valen. Länsstyrelsen är vidare länets högsta polismyndighet.
Länsstyrelsen är chefsmyndighet för lokal skattemyndighet och tillsynsmyndighet för KFM i länet.
Länsstyrelsen leds av en styrelse. Landshövdingen är ordfö—
rande i styrelsen och länsstyrelsens chef.
Länsstyrelserna indelas normalt i två avdelningar, planering— savdelningen och skatteavdelningen, som var och en leds av ett länsråd. Direkt under landshövdingen finns dessutom en
allmän enhet och en administrativ enhet.
Inom planeringsavdelningen finns enheter för bl.a. regional— ekonomisk planering plan— och byggnadsfrågor, naturvård och
miljöskydd samt civilt totalförsvar.
Allmänna enheten handhar bil— och körkortsregistret och an— svarar för vägtrafikskattekontroll. Inom enheten handläggs ärenden enligt socialtjänstlagen . Enheten har vidare uppgift— er i samband med de allmänna valen. Här förs också handels-
och föreningsregistret (HFR).
Administrativa enheten svarar bl.a. för länsstyrelsens per— sonal— och ekonomiadministration samt för övriga administra— tiva stödfunktioner. Enheten har liknande uppgifter även beträffande lokal skattemyndighet och KFM.
Totalt uppgår antalet tjänster vid länsstyrelserna till ca 9 500. Vad gäller fördelningen av personalen mellan avdel— ningarna kan konstateras att drygt hälften är verksamma inom skatteavdelningarna. För budgetåret 1984/85 avser 51,5 % av
löneanslaget personalen inom dessa avdelningar.
3.4.1. Länsstyrelsens skatteavdelning
Länsstyrelsens verksamhet med beskattning och uppbörd m m drivs inom skatteavdelningen. Verksamheten leds av avdel— ningschefen, tillika skattechefen. Till skatteavdelningen hör ett kansli för arbetsuppgifter såsom bl.a samordning och medverkan i enheternas och de lokala skattemyndigheternas planering och uppföljning, åtalsärenden, budgetfrågor och
personalrekrytering.
Skatteavdelningen består normalt av sex enheter nämligen taxerings—, revisions—, besvärs—, mervärdeskatte—, uppbörds— och dataenheten. Stockholms och Gotlands län har en avvikande organisation. Med skatteavdelning avses i detta betänkande såvitt gäller Stockholms län taxeringsavdelningen samt den administrativa avdelningens data— och uppbördsenheter.
Skatteavdelningens uppgifter och ansvarsområden fördelade på enheterna kan i korthet beskrivas enligt följande. Härvid görs ingen skillnad mellan uppgifter som formellt åligger skattechefen eller länsstyrelsen. Redogörelsen berör inte den omfattande serviceverksamhet som Skatteavdelningens enheter numera svarar för gentemot enskilda, revisionsbyråer, organi—
sationer och myndigheter.
Taxeringsenhetens huvudsakliga arbetsuppgifter gäller taxer— ingsverksamheten i länet. Uppgifterna omfattar bl.a. att
— svara för planering, samordning och uppföljning av den årliga inkomst— och förmögenhetstaxeringen i länet — meddela föreskrifter rörande lokal skattemyndighets medverkan i granskningsarbetet — handlägga ärenden rörande indelning i taxeringsdistrikt och förordnanden av taxeringsfunktionärer
- meddela anvisningar och råd rörande taxeringsarbetet
- svara för granskning, TN—revisioner och taxeringsbesök beträffande skattskyldiga som är juridiska personer delägare i fåmansföretag eller fysiska personer med
särskilt komplicerade inkomst— och förmögenhetsförhåll— anden — svara för genomförandet av allmän och särskild fastig—
hetstaxering.
Revisionsenheten är en renodlad utredningsenhet och har bl.a.
till uppgift att
— genomföra revisioner i taxerings—, mervärdeskatte—, källskatte— och avgiftshänseende (integrerade revisio— ner), revisioner som omfattar flera beskattningsår och andra tyngre kontrollåtgärder.
— svara för samordningen av revisionsverksamheten inom
länet.
Besvärsenhetens funktioner är i huvudsak att föra det allmän— nas talan vid förvaltningsdomstol. Bl.a. uppträder enhetens personal som
— intendenter i taxerings— och fastighetstaxeringsmål
— allmänna ombud i mervärdeskattemål
— allmänna ombud i uppbörds— och avgiftsmål
— allmänna ombud i betalningssäkringsmål.
Det bör framhållas att allmänna ombudsfunktioner också kan vara tillagd befattningshavare vid annan enhet. Gåvoskatte—
funktionen är ofta placerad vid besvärsenheten.
Mervärdeskatteenhetens arbetsuppgifter är helt koncentrerade
till mervärdebeskattningen. I uppgifterna ligger att
— svara för beskattningen
— svara för registerföringen av skattskyldiga till mer- värdeskatt
— svara för uppbörden av mervärdeskatt
— svara för kontrollen av mervärdeskatt i den mån den inte
genomförs av revisionsenheten.
Uppbördsenheten ansvarar i länet för uppbörden av annan skatt än mervärdeskatt samt avgifter. Arbetsuppgifterna omfattar
bl.a.
- handha uppbörden av inkomst och förmögenhetsskatt
— handha uppbörden av socialavgifter — handha uppbörden av arvs— och gåvoskatt
- vara besvärsinstans beträffande vissa beslut av LSM
— föra arbetsgivarregistret
— svara för åtalsanmälningar och s.k. ställföreträdar- ansvarstalan
— svara för kontrollåtgärder beträffande källskatter och avgifter
— besluta i konkurs— och ackordsärenden
— besluta i vissa anståndsärenden.
Dataenhetens uppgifter innefattar att
— handha driften av den regionala ADB—anläggningen
— svara för registrering, registerföring och uttag ur register inom folkbokförings- och beskattningsområdet
— svara för beredning och kontrollarbete
— svara för efterbehandling och distribution beträffande framställda produkter, såsom längder av olika slag, förtryckta deklarationsblanketter, skattsedlar m.m.
— svara för viss serviceverksamhet såväl gentemot allmän— heten som gentemot användare inom och utom länsstyrel—
sen.
Länsstyrelsen avger till regeringen förutom förslag till egen anslagsframställning även ett förslag till anslagsfram— ställning för bl.a. de lokala skattemyndigheterna i länet. Dessa uppgifter handläggs i första hand av länsstyrelsens administrativa enhet. Beslut tas normalt i länsstyrelsens styrelse. Enheten har också till uppgift att svara för rekry— teringen av personal till länsstyrelsen (inklusive skatteav— delningen) och till de lokala skattemyndigheterna med vissa smärre undantag. När det gäller tillsättningar av avdelnings—
och enhetschefer på skatteavdelningen skall, som påpekats,
samråd äga rum med RSV.
3.5 Lokala skattemyndigheten
I landet finns 120 lokala skattemyndigheter. Chefen för myn— digheten är en fögderichef. Beroende på myndighetens storlek har de organiserats på två olika sätt. De 72 mindre myndighe- terna består av en gransknings— och en serviceenhet. De stör— re myndigheterna har en administrativ enhet, två Skatteen- heter och en arbetsgivarenhet. Skatteenheterna är normalt indelade i en gransknings— och en servicefunktion. De tre största myndigheterna Stockholm, Göteborg och Malmö, har en viss ytterligare indelning. Myndigheten i Stockholm har dess—
utom en folkbokföringsenhet.
De lokala skattemyndigheterna har under senare tid byggts ut såväl i fråga om arbetsuppgifter som personellt. Tillskott av personal har framför allt skett på handläggarsidan. Myndighe— terna har ett mycket stort antal arbetsuppgifter. De volym—
mässigt största omfattar
— granskning av deklarationer, beräkning av pensionsgrund— ande inkomst och fastställande av sanktionsavgifter
— service innefattande information till allmänhet och myndigheter expeditionella göromål såsom upplysningar ur längder m m., utfärdande av olika bevis, utdrag och manuella debetsedlar, jämkningar och kolumnändringar m.m. samt arbete med mantalsskrivning, val m.m.
— källskatte— och avgiftskontroll
— A—skatt och B-skatt, preliminärdebitering m.m.
— omdebiteringar
— beredande uppgifter i fråga om fastighetstaxering
— förande av J—aviregister
—— registreringsåtgärden
Länsstyrelsens ställning som chefsmyndighet för lokal skatte— myndighet innebär att myndigheten inte upprättar och avger egen anslagsframställning utan i princip endast ett utkast till utgiftsstat. Dessa sammanställs av länsstyrelsen för samtliga lokala skattemyndigheter i länet till en gemensam
anslagsframställning, uppställd fögderivis.
Tjänst som fögderichef tillsätts av regeringen efter förslag från länsstyrelsen. Samrådsförfarande med RSV krävs inte i detta fall. övriga tjänster utom vissa lägre tillsätts av länsstyrelsen. Länsstyrelsen har i flera väsentliga avseenden arbetsgivaransvar för den lokala skattemyndigheten. Länssty—
relsen fastställer vidare arbetsordningen för myndigheten.
3.6. Taxeringsnämnden
Taxeringsnämnden beslutar om taxering i första instans. Ord— föranden förordnas av länsstyrelsen. Ledamöter och supplean- ter väljs av kommunfullmäktige eller landstinget. Antalet valda ledamöter i taxeringsnämnd skall vara minst fem och högst åtta. För närvarande finns det i hela landet ca 3 300 taxeringsnämnder med omkring 25 000 valda lekmannaledamöter.
4 SKATTEFÖRVALTNINGEN I DANMARK, NORGE OCH FINLAND
4.1 Danmark
SKATTE DEPARTEMENYET
STATSKATTE- DI R E KTORATET
LIGNINGSRÅDE?
AMYSSKATTE' INSPEKTORAT (Nl
KOMMUNALA SKATTEKONTOR (175)
LIGNINGS- KOMMISSIONEN (275)
Li nin srådet och statsskattedirektoratet
Statsskattedirektoratet och ligningsrådet svarar gemensamt på central nivå under skattedepartementet för att verksamheten i skatteförvaltningen bedrivs på ett effektivt, rättvist och
likformigt sätt. Rådet drar upp riktlinjer och direktoratet är verkställande organ.
Ligningsrådet består av femton ledamöter. Sex väljs av folke— tinget och åtta utses av ministern för skatter och avgifter. Rådets ordförande är tillika chef för statsskattedirektoratet
och utnämns av Drottningen.
Statsskattedirektoratet har 750 anställda och är organiserat i följande huvudenheter
— administrativ avdelning
— planläggningssekretariat
— intern revision
— kontrollavdelning
— förhandsbeskedsavdelning
— uppbördsavdelning
— avdelning för värdering av fast egendom
— kulbrintebeskattningsavdelning
På central nivå utvecklas system för deklarationskontroll på maskinell väg och statsskattedirektoratet tillhandahåller maskinellt framställt underlag för ligningsbeslut (taxerings— beslut). I dag företas ca 1.5 miljoner ligningar "automa— tiskt". Man räknar med att inom några år skall närmare 3 miljoner ligningar kunna baseras på ADB—framställt material. Direktoratet bedriver egen revisionsverksamhet samt leder kontrollverksamheten i den statliga skatteförvaltningen. Statsskattedirektoratet avger årligen en av ligningsrådet godkänd plan över hur ligningen (taxeringen) skall ske. I planen anges generella riktlinjer för verksamheten. Där kan t.ex. anges vilka kategorier av deklarationer eller vilka punkter i deklarationer som skall ägnas särskild uppmärksam— het. Vidare efter vilka kriterier ADB—mässig kontroll kan ske. Direktoratet avger årligen dessutom en av ligningsrådets godkänd plan över efter vilka riktlinjer direktoratets till—
syn över verksamheten skall ske.
Amtsskatteinspektorat
Amtsskatteinspektoraten fungerar i viss mån som koordinator mellan centralmyndigheterna och den kommunala skatteförvalt— ningen. Där anpassas de generella lignings— och tillsynspla— nerna från statsskattedirektoratet och ligningsrådet till regionen i samverkan med den kommunala skatteförvaltningen. Man utövar tillsyn över verksamheteten i ligningskommissio— nerna (taxeringsnämnderna), dels genom att närvara vid dess sammanträden och dels genom att Stickprovsvis gå igenom be— handlade deklarationer och initiera rättelser när så erford—
ras.
Man utför egna revisioner och verkar för att koordinera landsomfattande och regionala aktioner med den revisionsverk— samhet som företas i den kommunala skatteförvaltningen, samt bistår kommunerna i deras revisionsverksamhet. Man följer upp verksamheten på regional och lokal nivå och avrapporterar till statsskattedirektoratet utfallet i relation till plan—
erna. Skattekontor
I landet finns 275 kommunala skattekontor, som bl.a. har till
uppgift att granska deklarationer, som utvalts maskinellt för kontroll, utarbeta förslag till taxeringsbeslut och fungera
som sekretariat åt ligningskommissionerna. Skattekontoren
handhar även skatteuppbörd och arbetsgivarkontroll.
Ligningskommissioner
I de 275 ligningskommissionerna fattas taxeringsbesluten. Kommissionerna består av minst 5 och högst 15 ledamöter, som väljs av "kommunbestyrelsen". Kommissionerna utser ordförande inom sig. En representant från skatteförvaltningen skall vara
med vid dess sammanträden.
Anslagsframställning
Statsskattedirektoratet avger en gemensam anslagframställning för sig och amtsskatteinspektoraten. Enligt uppgift styrs amtsskatteinspektoraten mycket stramt. Statsskattedirekto- ratet och amtsskatteinspektoraten har inget inflytande vad gäller de kommunala skattekontorens anslagsframställningar.
Tjänstetillsättningar m.m.
Chefen för skattedirektoratet samt dess avdelnings— och kon— torschefer, cheferna för amtskatteinspektoraten samt vissa andra tjänstemän utnämns av Drottningen. Andra högre tjänste— män utnämns av ndnistern för skatter och avgifter. övriga tjänstemän i statsskattedirektoratet och amtskatteinspektora— ten utses av statsskattedirektören.
Förseelser som medför böter, sänkt lön eller avsked handhas av ministern för skatter och avgifter.
Anvisningsverksamhet m.m.
Statsskattedirektoratet får enligt författning utfärda anvis— ningar som är bindande för ligningskommissionerna. Dessa anvisningar kan även avse tolkning och tillämpning av lag. Innan någon bindande anvisning beträffande tolkning av lag utfärdas skall direktoratet försäkra sig om att skattedepar— tementet delar direktoratets uppfattning i fråga om tolk— ningen. Direktoratet och rådet kan även meddela anvisning om att en praxis, som befunnits olämplig, skall ändras.
Tillsynsverksamhet
Det åligger direktoratet utöva tillsyn över att taxeringen sker på behörigt och likformigt sätt i hela landet och att kontrollera ligningskommissionernas beslut blivit riktiga.
Tjänstemän från direktoratet har — utan rösträtt — rätt att
närvara vid sammanträden i ligningskommissionerna och amts— ligningsråden. Direktoratet kan vidare när som helst ta ut självdeklarationer för kontroll av att besluten blivit rikti- ga. Påträffas oriktigheter kan direktoratet anmana vdb lig- ningskommission att företa rättelse. Sådan rättelse företas dock endast om ligningskommissionen är enig.
Enligt författning gäller att "i det omfang det bestemmes av statsskattedirektoratet varetager amtsskatteinspektoratene de oppgaver, der er pålagt direktoratet". Direktoratets till- synsverksamhet har till stor del delegerats till amtsskatte— inspektoraten, vars tjänstemän får delta utan rösträtt i lig— ningskommissionernas sammanträden och ta ut deklarationer för
kontroll.
Amtsskatteinspektoratet tar även initiativ till att felaktiga
beslut ändras.
4.2 Norge
FINANSOEPARTEMENTET
SKATTE- DIREKTORATET
FVLKEäKAWE- KONTOR (19)
LI GNINGSIFOLKBOK FORINGSKONTOR (ca 450)
LIGNINGSNÅMNDEH (Drygt 450)
OSLO FOLKlOK- FORINGSKONTOR EE EGEN FOLKBOK- FORINGSKONTOR
OSLO LIGNINOS- KONTOR
? i & Skattedirektoratet (
Skattedirektoratet är organisatoriskt uppdelat i
— skatteavdelning ( — avgiftsavdelning — kontrollavdelning
— administrativ avdelning
— databehandlingsavdelning
Vid centralmyndigheten arbetar cirka 300 personer. Direkto— ratet bär det centrala ansvaret för att skattebördan fördelas så riktigt och rättvist som möjligt och för att arbetet på alla plan i skatteförvaltningen utförs på ett effektivt sätt och till rimlig kostnad. Därifrån leds, planeras och över— vakas verksamheten i skatteförvaltningen. Skattedirektoratet bedriver också i egen regi offensiv kontrollverksamhet. Bl.a. utförs revisioner med särskild inriktning på utlandstransak— tioner.
Fylkesskattekontor
Fylkesskattekontoren är beskattningsmyndighet för mervärde— skatt och investeringsavgift. Myndigheten utför även revisio- ner avseende inkomstskattekontroll och övervakar skattelig— ningen (taxeringen) i fylket. Därutöver sköter man personal— och ekonomiförvaltningen rörande fylkets ligningskontor. De
flesta av landets 19 fylkesskattekontor har mellan 45—65 anställda.
Lignings— och folkbokföringskontor
Vid kontoren granskas deklarationer och ges förslag till beslut i ligningsnämnderna. Där fastställs även pensionsgrun— dande inkomst.
Ligningsnämnder
I ligningsnämnden (sammanlagt 454) fattas "ligningsbesluten". Nämnden består av fyra ledamöter, som väljs av kommunstyret, samt av chefen för ligningskontoret. Kommunstyret utser ord—
förande bland de valda ledamöterna.
Anslagsframställning m.m.
Skattedirektoratet avger en samlad anslagsframställning för skatteförvaltningen uppdelad på direktoratet, fylkesskatte—
kontoren och ligningskontoren.
Fylkesskattekontoren har en central ställning vad gäller personal— och ekonomiförvaltningen i fylkets lignings-/folk— bokföringskontor (i fortsättningen benämnda kontor). Antalet kontor per fylke varierar från 22 till 45. Kontoren varierar i storleksordning från en deltidsanställd till — i Oslo — 560 anställda. Ett "normalkontor" har fem anställda.
Varje kontor lämnar årligen ett budgetförslag till fylkes— skattekontoret, som sammanställer de olika förslagen och avger ett samlat budgetförslag för kontoren till skattedirek— toratet. Direktoratet tilldelar fylkesskattekontoret de medel som är avsedda för kontoren. Fylkesskattekontoret fördelar medlen men reserverar ofta pengar för vissa utgiftsposter t.ex. för tillfälligt anställda, övertidsarbete och kontors— utrustning. Fylkesskattekontoren handhar dessutom i stort sett all personaladministration avseende kontoren.
Tjänstetillsättningar
I skattedirektoratet tillsätts skattedirektören (chefen för skattedirektoratet) avdelningsdirektörer och underdirektörer av Kungen. De högre tjänstemännen tillsätts av finansdeparte— mentet. Övriga tjänstemän tillsätts av skattedirektoratet.
I fylkesskattekontoren tillsätts chefen av Kungen. De högre tjänstemännen tillsätts av ett centralt tillsättningsråd vari ingår chefen för skattedirektoratet (ordförande), en repre— sentant för finansministeriet samt en representant för de anställda i skatteförvaltningen.
I lignings/folkbokföringskontoren tillsätts ligningscheferna i Oslo och Bergen av Kungen. Övriga ligningschefer och högre tjänstemän utnämns av det centrala tillsättningsrådet (se ovan). Övriga tjänstemän utnämns av respektive fylkes till— sättningsråd. I fylkets råd ingår chefen för fylkesskattekon— toret (ordförande), vdb ligningschef, en representant som utses av "fylkesutvalget" samt eventuellt en personalrepre—
sentant .
Disciplinstraff kan bestå av skriftlig anmärkning, avstäng— ning från tjänsten 1 månad — 2 år, nedflyttning till lägre tjänst eller i allvarligare fall, avsked. Disciplinärenden sköts av respektive tillsättningsmyndighet.
Anvisningsverksamhet m.m.
Skattedirektoratet lämnar anvisningar om hur lag skall tol— kas. I de fall osäkerhet råder beträffande tolkning rådgör direktoratet med finansdepartementet innan anvisning medde— las. Dessa anvisningar uppges uppfattas som bindande för tjänstemännen i skatteförvaltningen men inte för lignings— nämnderna.
4.2 Finland
FINANSMINISTERIET SKATTESTYRE LSEN
LÅNSS)(ATTEVERK (H)
LÅNSSKAYTE- NÄMNDE! (12)
SKATTEBVRÅER (214) i ! SKATYENAMNDER , (46!)
Finansministeriet
OMSÅTTNINGS- SKATTEBYRÅER (7)
Vid finansministeriet, som är organiserat på sju avdelningar, finns i allmänhet två ministrar. Arbetsfördelningen dem emel— lan överenskoms vid regeringsbildningen. F.n. finns en bud- getminister och en skatte— och löneminister. Budgetministern
är ministeriets chef.
Vid skatteavdelningen arbetar ett 30—tal personer. Ingen av dem är f.n. domstolsjurist och flera har rekryterats från skatteförvaltningen. Skatteförvaltningen delegerar bfta ar- betsuppgifter till skattestyrelsen eller uppdrar åt den att
ta fram underlag inför beslut.
Skattestyrelsen
Skattestyrelsen har inte någon beskattningsfunktion och dess huvuduppgift att leda och övervaka verksamheten i de under— ställda länsskatteverken, omsättningsskattebyråerna och skat— tebyråerna fastslås såväl i lag som i förordning om skatte— styrelsen. Enligt förordning åligger det också skattestyrel— sen att genom råd och anvisningar till skattemyndigheterna och genom information till de skattskyldiga främja en riktig och enhetlig beskattning.
Antalet anställda uppgår till ca 350 personer. Av dem arbetar ungefär 190 vid den tekniska avdelningens ADB-byrå. Trots verksamhetens koncentration på ledning, samordning och över- vakning av skatteförvaltningen bedrivs på central nivå kvali— ficerade skatte—, avgifts— och skattebrottsutredningar. Skat—
testyrelsen är organiserad i följande avdelningar
— administrativa avdelningen
— avdelningen för direkt beskattning - avdelningen för indirekt beskattning — inspektionsavdelningen
— skatteuppbördsavdelningen
— tekniska avdelningen
Länsskatteverk
I de elva länsskatteverken arbetar ca 1 500 personer. Antalet anställda vid ett länsskatteverk varierar från 50 personer till 400 personer.
Länsskatteverken handhar uppbörd och indrivning av skatter och avgifter inklusive omsättningsskatt. De utför även revi— sioner hos medelstora företag.
Liksom i Sverige, Danmark och Norge fattas taxeringsbesluten i från skatteförvaltningen fristående nämnder. Till länsskat—
teverken är knutna länsnämnder, där sådana skattskyldiga som skall beskattas i mer än tre kommuner taxeras. Nämnderna består av tolv ledamöter, som förordnas av skattestyrelsen efter föreslag av kommunernas centralorganisationer. Läns- Skatteverken granskar de 'mellankommunala' deklarationerna och tillhandahåller föredraganden i länsnämnderna. Slutligen har länsskatteverken till uppgift att under skattestyrelsen leda och övervaka verksamheten i de underställda skatteby—
råerna och handha deras personal— och ekonomiförvaltning.
Den regionala skatteförvaltningen ingick tidigare i länssty— relserna, men bröts ut från dem i slutet av 1950—talet och bildade fristående myndigheter under skattestyrelsen. Upp- börds— och indrivningsfunktionerna kom att ligga kvar hos länsstyrelserna till 1976, när de överfördes till länsskatte—
verken.
Skattebyråer
Skattebyråerna har sammanlagt 5 000 anställda. De granskar bl.a. deklarationer, sköter skattedebitering och utför revis—
ioner hos mindre företag.
Skattenämnder
Taxeringsbesluten fattas av fristående Skattenämnder. Chefen för skattebyrån, skattedirektören, är ordförande i skatte— nämnd. Övriga ledamöter väljs av kommunfullmäktige. Det finns sammanlagt 461 skattenämnder, vilket innebär att en skattbyrå
betjänar i genomsnitt i två skattnämnder.
Tjänstetillsättningar m.m.
I skattestyrelsen tillsätts generaldirektören och överdirek— tören av presidenten på framställning av statsrådet. Avdel-
ningscheferna tillsätts av presidenten sedan skattestyrelsen
uppgjort tjänsteförslag. Övriga högre tjänstemän tillsätts av skattestyrelsen.
I länsskatteverket tillsätts länsskattedirektören av statsrå— det sedan skattestyrelsen uppgjort tjänsteförslag. Avdel— ningscheferna tillsätts av finansministeriet sedan skattesty— relsen gjort framställning. Övriga högre tjänstemän tillsätts av skattestyrelsen sedan länsskatteverket gjort framställ— ning. Övriga tillsätts av länsskatteverket.
I skattebyrån tillsätts skattedirektören av skattestyrelsen sedan de till distriktet hörande kommunernas styrelser hörts. Högre tjänstemän tillsätts av skattestyrelsen sedan länsskat— teverket gjort framställning. Övriga tjänstemän tillsätts av länsskatteverket. Skattestyrelsen kan delegera befogenhet till skattedirektören (chefen för skattebyrån) att tillsätta innehavare av byråbiträdes—, maskinskrivar—, vaktmästar— och
telefonistbefattningar.
Om tjänsteman vid skattestyrelsen (ej GD, ÖD, avdelningschef och biträdande avdelningschef), vid länsskatteverk eller vid skattebyrå gjort sig skyldig till fel i tjänsten eller till försummelse av tjänsteplikt, som inte är av den art att han därför bör åtalas, eller har han visat olämpligt uppförande, kan skattestyrelsen straffa honom i disciplinär väg med var— ning, böter eller skiljande från tjänsten för en tid av högst sex månader.
Länsskatteverk är enligt förordning skyldigt att utföra upp- gifter som skattestyrelsen ålägger länsskatteverk. På läns— skatteverk avkommande uppgifter kan genom förordning överfö— ras till skattebyrå.
Skattestyrelsens arbetsordning fastställs av finansministe— riet. Skattestyrelsen fastställer arbetsordningar för läns— skatteverken och skattebyråerna.
Anvisningsverksamhet m.m.
Regeringen eller myndighet som är underställd regeringen får med bindande verkan komplettera lag endast om i lagen sär— skilt anges att så får ske. Sådan föreskriftsrätt förekommer
sparsamt i finsk skattelag.
Enligt lag och förordning ankommer det på skattestyrelsen att främja en riktig och enhetlig beskattning genom råd och an— visningar till skattemyndigheterna. Länsskatteverk och skat— tebyråer har inte i lag eller förordning tillagts uppgiften att främja enhetlig rättstillämpning. Skattestyrelsen medde— lar anvisningar till skattemyndigheterna. Dessa anvisningar 'är inte bindande för de nämnder som fattar taxeringsbesluten, men genomslagskraften uppges vara förhållandevis god. Läns— skatteverk skall övervaka att anvisningarna följs och rappor- tera avvikelser till skattestyrelsen.
Verksamhetsplanering och ekonomi
Skattestyrelsen arbetar löpande med tre verksamhets— och ekonomiplaner. En avser mer än fem år, den andra avser fem år och den tredje är en ettårsplan. Femårsplanen bildar grund— valen för länsskatteverkens planering av verksamheten i lä- nen. Skattestyrelsen följer löpande upp verksamheten i skat- teförvaltningen genom avrapporteringssystem och analyserar utfall i relation till plan och målsättning.
Skattestyrelsen utarbetar en för skatteförvaltningen gemensam anslagsframställning på grundval av underlag från distrikts- förvaltningen och de egna avdelningarna. Efter vederbörlig behandling av statsmakterna tilldelas skattestyrelsen medel för skatteförvaltningen. Medlen ställs till skattestyrelsens disposition och är i tilldelningsbeslutet inte fördelade på myndigheter utan i stället uppdelade i huvudposter för olika slag av utgifter. Skattestyrelsen gör därefter en specialbud—
get som faställs av finansministeriet och medel fördelas ut
på omsättningsskattebyråerna och länsskatteverken. Det kan även nämnas att i skattestyrelsens uppgifter ingår att utöva tillsyn över medelsförbrukningen i skatteförvaltningen. Skat—
testyrelsen inspekterar och reviderar länsskatteverken minst en gång per år.
Länsskatteverken och skattebyråerna
Skattebyråerna gör årligen verksamhetsplanering där förvänta— de arbetsuppgifter och personalresurser anges och där resurs— utnyttjandet och arbetsuppgifternas utförande även fördelas i tid. Vid sin verksamhetsplanering skall skattebyråerna beakta de direktiv som länsskatteverket lämnat beträffande verksam—
heten och resursutnyttjandet.
Skattebyråns verksamhetsplanering sänds till länsskattever— ket, som fastställer den och sammanfattar skattebyråernas verksamhetsplaner. Sammanfattningen sänds till skattestyrel— sen. Skattebyråernas verksamhet — utfall i förhållande.till plan, avrapporteras löpande till länsskatteverket och där— ifrån vidare till skattestyrelsen. Beträffande viss verksam— het, t.ex. deklarationsgranskning, sker avrapporteringen månadsvis. För annan verksamhet sker avrapporteringen med längre tidsintervaller.
Länsskatteverkets handhavande av skattebyråernas ekonomiför— valtning sker så att länsskatteverket, efter att ha tillde— lats medel av skattestyrelsen, ger varje skattebyrå en bud— get. Pengarna förvaltas av länsskatteverket, som granskar skattebyråernas räkningar och utanordnar medel. Länsskatte- verket sköter dessutom praktiskt taget all personaladminist— ration åt skattebyråerna.
5 VISSA ANDRA MYNDIGHETER MED CENTRALA, REGIONALA OCH LOKALA ORGAN
5.1 Åklagarorganisationen
Åklagarorganisationen består av riksåklagaren, regionåklagar- myndigheter och distriktsåklagarmyndigheter. En organisation med en central myndighet samt regionala och lokala myndighe— ter. På regional nivå har nyligen en omorganisation ägt rum.
Numera har länsåklagarmyndigheterna ersatts av tretton re— gionåklagarmyndigheter. Därtill kommer en särkild statsåkla— garmyndighet i Stockholm för speciella mål. Riksåklagaren
Riksåklagaren (RÅ) är högste åklagare och har i denna egen— skap ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet i riket, 7 kap 2 & rättegångsbalken. Enligt 7 kap 5 & rättegångsbalken får han överta uppgifter som tillkommer lägre åklagare.
Vid sidan av bestämmelserna i rättegångsbalken innehåller åklagarinstruktionen (1974:910) bestämmelser om fördelning av arbetsuppgifter inom åklagarorganisationen. Enligt 4 5 instruktionen skall RÅ utöva tillsyn över åklagarnas verksam— het. Genom inspektioner och andra åtgärder skall han hålla sig underrättad om åklagarväsendets tillstånd och behov samt om de förhållanden i övrigt som tillhör området för hans tjänsteutövning. Han bör ägna särskild uppmärksamhet åt tillämpningen av gällande bestämmelser om beslut att ej tala
å brott och om straff föreläggande. RÅ bistår också åklagarna med råd och upplysningar samt meddelar dem anvisningar för deras tjänsteutövning. RÅ utfärdar även arbetsordningar för de regionala och lokala åklagarmyndigheterna.
RÅ upprättar och avger anslagsframställning för hela åklagar— organisationen. Till grund härför ligger bl.a. förslag till anslagsframställning från varje regional myndighet. Tjänster som chef för regional eller lokal myndighet tillsätts av regeringen efter förslag från RÅ Lägre åklagartjänster till— sätts av RÅ.
Såsom närmare beskrivs i kapitlet om lekmannainflytande har hos RÅ inrättats en rådgivande nämnd.
Det bör framhållas att bestämmelserna i åklagarinstruktionen är föremål för översyn på grund av den nyligen bestämda för— ändringen av de regionala åklagarmyndigheterna.
Regionala åklagarmyndigheter
Åklagarväsendet är enligt förordningen (l984:1l37) indelat i tretton regioner. Inom varje region finns en regionåklagar— myndighet. I Stockholm finns dessutom en statsåklagarmyndig— het för speciella mål. Chefen för den regionala myndigheten har under RÅ ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet inom sitt verksamhetsområde, 7 kap 2 & rättegångsbalken.
Chefen för den regionala myndigheten leder och utövar tillsyn över åklagarverksamheten inom myndighetens verksamhetsområde, 17 5 instruktionen. Han skall tillse att åklagarna i åklagar— distrikten fullgör sina skyldigheter samt bistå dem med råd och upplysningar i deras verksamhet. När så begärs kan han överpröva distriktsåklagarens beslut och han kan även överta
handläggningen av visst mål.
Lokala åklagarmyndigheter
Chefen för den lokala åklagarmyndigheten är en distriktsåkla- gare, chefsåklagaren. Han skall fördela göromålen vid myndig— heten mellan sig och övriga åklagare enligt grunder som fast— ställts i arbetsordningen. Chefsåklagaren bör handlägga de mål där åklagaruppgiften är mer krävande eller av annat skäl bör fullgöras av honom. Han skall också bistå åklagaren med
råd och upplysningar i deras verksamhet. 5.2 Arbetsmarknadsverket
Arbetsmarknadsverket är den sammanfattande benämningen på arbetsmarknadsstyrelsen, länsarbetsnämnder och arbetsförmed— lingar. Arbetsmarknadsverkets organisation och huvudsakliga arbetsuppgifter framgår av förordningen (1965:667) med in-
struktion för verket.
Arbetsmarknadsstyrelsen
Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) är en central förvaltningsmyn— dighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor. Styrelsen är chefs- myndighet för länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingen.
Enligt 3 5 instruktionen åligger det AMS att bl.a. planlägga, leda och utöva tillsyn över verkets arbetsområde.
I egenskap av central förvaltningsmyndighet är det AMS som avger anslagsframställning avseende hela arbetsmarknadsver— ket. Bortsett från de högsta tjänsterna inom verket som till— sätts av regeringen är det överlämnat till AMS att tillsätta samtliga tjänster. Länsarbetsnämnd kan efter beslut av AMS ges rätt att tillsätta vissa tjänster.
Enlig l & instruktionen jämte bestämmelserna i allmänna verksstadgan ankommer det också på AMS att fastställa arbets—
ordningen och meddela bestämmelser i övrigt för myndigheterna
inom verket.
AMS leds av en styrelse bestående av generaldirektören, över—
direktören och elva andra av regeringen särskilt utsedda ledamöter. Ledamöterna utses efter förslag från de fackliga
organisationerna. Styrelseärenderna består i huvudsak av
ärendetyper av liknande karaktär som anges i länsstyrelse—
instruktionen nämligen
— viktigare frågor om samhällsplanering m m
- viktigare frågor om organisationer, arbetsordning och tjänsteföreskrifter
— frågor om anslagsframställningar m.m.
- tillsättning av tjänster över viss lönegrad
- frågor om diciplinansvar, avskedande m.m.
— ärenden enligt lagen (1974 13) om vissa anställnings— främjande åtgärder
— andra frågor som generaldirektören hänskjuter till sty—
relsen. Länsarbetsnämnden
Länsarbetsnämnden är länsmyndighet för allmänna arbetsmark— nadsfrågor och för arbetsförmedlingen. Länsarbetsnämnden skall bl.a. följa utvecklingen på arbetsmarknaden samt plan— lägga och vidtaga de åtgärder som betingas av utvecklingen. Nämnden skall göra de framställningar och förslag hos AMS till vilka läget på arbetsmarknaden ger anledning. Ärende som rör frågor av principiell betydelse eller större vikt skall
överlämnas till AMS avgörande.
Länsarbetsnämnden består av ordförande och nio andra ledamö— ter. En av ledamöterna är vice ordförande. Länsarbetsdirek— tören är självskriven ledamot. Regeringen utser ordförande och vice ordförande efter förslag från generaldirektören. Övriga ledamöter och suppleanter utses av AMS.
Under nämnden leds arbetet av länsarbetsdirektören.
Arbetsförmedlingen
Arbetsförmedlingen är den lokala myndigheten för allmänna ar- betsmarknadsfrågor. Arbetsförmedlingen skall inom sitt område utöva den offentliga arbetsförmedlingsverksamheten inklusive
yrkesvägledning och arbetsvård.
Arbetet i distriktet leds av chefen för distriktskontoret. I varje distrikt finns med vissa undantag en distriktsarbets— nämnd. Nämnden består av ordförande och nio ledamöter. Chefen för distriktskontoret är själVSkriven ledamot och ordförande
i nämnden. Övriga ledamöter utses av länsarbetsnämnden.
5.3 Tullverket
Tullverket har till uppgift att påföra, uppbära och redovisa tull samt vissa skatter och andra avgifter. Verket övervakar efterlevnaden av särskilda bestämmelser mn införsel och utförsel av varor och utövar i övrigt uppsikt över trafiken till och från utlandet och fullgöra kontrolluppgifter som sammanhänger därmed och vissa övervakningsuppgifter.
Tullverket omfattar generaltullstyrelsen samt en regional och lokal organisation, 1 & förordningen ( 1984:988 ) med instruk—
tion för tullverket.
Generaltullstyrelsen
Generaltullstyrelsen (GTS) har särkilt i uppgift att uppbära och redovisa tull och vissa andra skatter samt avgifter. GTS skall vidare övervaka uppbörden och redovisningen vid de regionala och lokala tullmyndigheterna m.m. samt ge råd till ledning för tolkning och tillämpning av bestämmelserna i lagen (l977:975) med tulltaxa. Även i övrigt skall GTS ut- färda allmänna råd inom tullverkets verksamhetsområde.
GTS upprättar och avger förslag till anslagsframställning för tullverket samt faställer arbetsordningen och de allmänna
bestämmelserna i övrigt som fordras för arbetet inom verket.
Generaltulldirektören är chef för hela tullverket och alltså även för GTS. Han beslutar själv i ärenden han deltar i. Vissa frågor angående skiljande från anställning m m. avgörs av en nämnd vari generaltulldirektören och tjänstemän inom
GTS ingår.
Regionala tullmyndigheter
Närmast under GTS leder och övervakar tulldirektionen verk— samheten inom sina tullområden. Motsvarande gäller gänstull— kammare.
Enligt 10 & instruktionen för tullverket får genom arbetsord— ningen, tjänstgöringsreglemente eller genom särskilda beslut överlåtas åt chefen eller annan tjänsteman vid regional och lokal tullmyndighet att avgöra ärenden som rör myndighetens
verksamhetsområde.
Enligt arbetsordningen åligger det tulldirektören att leda och övervaka verksamheten inom regionen och svara för hur dess uppgifter fullgörs. Han beslutar för tulldirektionen i
ärende i vars prövning han deltar.
Arbetsordningen anger vidare särskilda ansvarsområden för cheferna för enheterna inom regionkontoret. Bl.a. kan nämnas att chefen för taxekontoret har att utöva en övergripande tillsyn över tulltaxeringsarbetet inom regionen. Han skall därvid ägna sig åt att vid behov samordna kontrollinsatser och att tillse att tullmyndigheterna inom regionen upprättar planer för kontrollbesök och annan kontroll— och gransknings— verksamhet. Han ska vidare övervaka att tulldeklaration
granskas och att beslut meddelas inom föreskriven tid samt
vid behov vidtaga erforderliga åtgärder för att förhindra
uppkomsten av balanser inom tulltaxeringsarbetet.
Lokala myndigheter
Lokala myndigheter inom tullverket är bl.a. distriktstullkam— mare. Enligt arbetsordningen har distriktstullkammare i hu— vudsak arbetsuppgifter som avser klarering av transportmedel
och varor jämte bevakningsverksamhet.
Chefen för distriktstullkammare har att under tulldirektionen leda och ansvara för verksamheten, inom tulldistriktet. Det åligger honom bl.a att ägna särskild uppmärksamhet åt kont— roll— och granskningsverksamheten inom tulltaxeringsområdet. Han svarar vidare för att tulldeklarationer granskas och
redovisas inom föreskriven tid.
11 ORGANISATIONSSTRUKTUR
______________.___.——-—_———_——————_
6 PROBLEM I NUVARANDE ORGANISATION
I detta avsnitt ges en översiktlig beskrivning av problem i % materiellt och administrativt avseende som dagens organisa— tion av skatteförvaltningen för med sig för verksamheten. ( Probleminventeringen begränsas till frågor av betydelse från (
lednings— och samordningssynpunkt. Allmänt
Den svenska skatteförvaltningen är starkt splittrad i orga—
nisatoriskt och administrativt avseende. Trots de vertikala
verksamhetssambanden saknas klara styrlinjer mellan myndig— 1 hetsnivåerna. Ansvarsförhållandena och befogenheterna är oklara eller oreglerade. Samtidigt är skattesystemet både materiellt och förfarandemässigt så komplicerat att det är mycket svårt att skapa överblick eller att formulera en klar målsättning för hela verksamheten. Det är inte förvånande att verksamheten inom förvaltningens många myndigheter bedrivs på ett oenhetligt sätt i fråga om verksamhetsinriktning, priori— teringar och resursavvägningar, ambitionsnivåer m.m. Detta förhållande har belysts av ett stort antal utredningar. PLAN— projektet (RSV rapport l983:l) drog bl.a. den sammanfattande slutsatsen att skatteadministrationens organisation inte anpassats till de krav ett modernt samhälle och skattesystem ställer, vilket fört med sig stora problem i samordnings— och
effektivitetshänseende.
Politisk styrning och återkoppling
Skattesystemet i stort berör på olika sätt ett flertal dep— artement inom regeringskansliet. Detta medför svårigheter att få en god och sammanhållen återkoppling till regering och riksdag av erfarenheter som görs i skatteförvaltningen av skattelagstiftningens funktionssätt och effekter i skilda hänseenden. Det gör det också svårt att skapa överblick över skatte— och avgiftslagarnas inbördes samband såväl mate—
riellt som i fråga om deras administration.
Enligt nu gällande ordning avger varje länsstyrelse en an— slagsframställning till finansdepartementet för länets lokala skattemyndigheter. RSV sammanställer och yttrar sig över dessa anslagsframställningar. Länsstyrelsernas egna anslags— framställningar inges däremot till Civildepartementet och remitteras därifrån till RSV för yttrande vad gäller frågor inom RSV:s verksamhetsområde.
Inom regeringskansliet är följaktligen budgetarbetet beträf—
fande skatteförvaltningen uppdelat på två departement. Detta minskar möjligheterna till en samlad resursbedömning där (
skatteförvaltningens medelsbehov vägs mot behoven inom andra samhällssektorer. Beslutsprocessen kompliceras. Det får bl.a. till följd att minst två riksdagsutskott (i första hand bo— stads— och skatteutskotten) skall behandla skatteförvalt— ningens resursfrågor. Riksdagen får därmed inte någon samlad diskussion i dessa frågor.
Eftersom RSV, skatteavdelningarna och de lokala skattemyndig— heterna funktionellt hör samman berör de flesta frågor som sammanhänger med den övergripande styrningen av verksamheten såväl civil— som finansdepartementen. Detta ger mindre goda förutsättningar för en effektiv styrning, samordning och ! uppföljning av skatteförvaltningen även från regeringens
sida.
Central ledning
RSV är central förvaltningsmyndighet för skatteförvaltningen men saknar i väsentliga hänseenden de formella befogenheter
som behövs för att effektivt leda och samordna verksamheten.
I materiellt avseende har RSV i vissa i lag särskilt regle— rade fall till uppgift att lämna bindande föreskrifter. Inom t.ex. taxeringsområdet skall verket vidare främja en riktig och enhetlig rättstillämpning. Ansvaret för att verka för att taxeringarna blir likformiga och rättvisa vilar emellertid exklusivt på skattecheferna, som självständigt, var och en i sitt län, lämnar rekommendationer i tolkningsfrågor till granskare och taxeringsnämnder. Detta problemområde behandlar
utredningen i avsnitt IV.10.
RSV har vidare enligt åtskilliga författningar att utfärda verkställighetsföreskrifter av olika slag (se bl.a. 60 5 a TF). Verkställighetsföreskrifterna är ofta av teknisk karak— tär och syftar till att vara hjälpmedel i verksamheten. Deras värde som styrmedel vad gäller inriktningen av verksamheten,
planering, prioritering etc. är begränsat.
Instruktionen för RSV innehåller inte någon bestämmelse som anger att verket har till uppgift att leda verksamheten. Ledningen och planeringen av den operativa verksamheten ankommer på skattecheferna. Exempelvis beträffande skatte— och avgiftskontrollen ges RSV till uppgift att planera och samordna verksamheten. Den centrala instansen saknar alltså formellt mandat att se till att denna viktiga verksamhet
bedrivs på ett enhetligt sätt i riket. Den gemensamma plane—
ringen sker i ett samrådsförfarande mellan skattecheferna och
RSV som rådgivande organ.
I administrativt avseende kan noteras att RSV inte inger en för skatteförvaltningen samlad anslagsframställning. RSV
sammanställer och yttrar sig över färdiga produkter, som i
regel är beslutade i länsstyrelsernas styrelser och där av— vägningar och prioriteringar företagits mellan å ena sidan skatteförvaltningens behov och å andra sidan de behov som föreligger beträffande den del av länsstyrelsens verksamhet som avser länets utveckling och framtid. När det gäller till— sättning av tjänst som chef för skatteavdelning eller enhets- chef skall länsstyrelsen, före beslut om förslag till reg— eringen, inhämta yttrande från RSV. Länsstyrelsen är inte bunden av yttrandets innehåll. Den centrala instansen saknar alltså ett reellt ansvar i tillsättningsärenden inom skatte— förvaltningen på länsnivå. Det saknas m.a o. formella förut— sättningar för en effektiv och samlad resurshushållning och ett enhetligt personalpolitiskt uppträdande inom skatteför—
valtningen.
Skatteförvaltningen på länsnivå
I samband med 1971 års länsförvaltningsreform fastslogs (prop. l970:103) att en huvuduppgift för den nya länsstyrel— sen och dess styrelse skulle vara att leda och samordna den
samhällsplanering som bedrivs inom den statliga länsförvalt— ningen. I det sammanhanget är verksamheten i skatteförvalt— ningen av föga intresse. Detta i förening med skattechefs— institutet har medfört att länsstyrelsernas styrelser i liten omfattning ägnar sig åt skatteavdelningarnas verksamhet. Detta förhållande belyses av en undersökning företagen av verksledningkommittén. Av undersökningen framgår att av de sammanlagt 2 370 ärenden som behandlades i länsstyrelsernas styrelser under 1983 var 80 ärenden eller 3,4 % skatte— och taxeringsärenden, varav nästan alla var remisser. Styrelserna behandlade 209 länsstyrelseinterna ärenden (anslagsframställ— ningar, ekonomi, intern organisation, disciplinfrågor och tillsättning av interna tjänster). Hur många av dessa ärenden som avsåg skatteavdelningarna framgår inte av undersökningen. Ledningen av den sakliga verksamheten inom skatteavdelningen är alltså undantagen från alla former av lekmannainflytande.
Genom skattechefsinstitutet, delegeringen i 22 5 länsstyrel— seinstruktionen jämte andra delegeringar i arbetsordningen för länsstyrelsen är landshövdingen som myndighetschef i praktiken fråntagen så gott som allt ansvar för verksamheten inom länets skatteförvaltning. De befogenheter och uppgifter som kvarligger hos länsstyrelsen och landshövdingen inom några av skatteavdelningens sakområden är närmast av formell karaktär. I administrativt avseende har naturligtvis lands— hövdingen och länsledningen ansvaret för ekonomi— och person— aladministration m.m. för skatteförvaltningen på länsnivå. Den genom bl a. Skattechefsinstitutet kluvna ansvarsbilden visar hur svårt det är att passa in skatteförvaltningen i
länsstyrelseorganisationen.
Chefen för skatteavdelningen/skattechefen å sin sida framstår som den i realiteten ansvarige för skatteavdelningens verk— samhet. Han saknar emellertid de administrativa befogenheter
som normalt kopplas till chefsansvaret.
Den nuvarande ordningen medför en risk för spänningar och konflikter mellan skatteavdelningen och övrig länsstyrelse i ekonomi— och personaladministrativa frågor. Flera skatteche- fer upplever sig ägna oproportionerligt mycket tid och kraft åt att inom länsstyrelserna vinna gehör för sin avdelnings behov i dessa avseenden och för att erhålla adekvat service från de administrativa enheterna. Övrig länsstyrelse har vi— dare under senare år drabbats av nedskärningar av anslagen, medan skatteavdelningen i stort sett undantagits från bespa— ringar. Det har ofta förekommit att den övriga länsstyrelsen under löpande budgetår överskridit sitt anslag och därvid hämtat medel för kostnadstäckning från det anslag som beräk— nats för skatteavdelningen. För att förhindra sådana omför— delningar av resurser har regeringen angett lönekostnadsan— slaget för skatteavdelningen separat i regleringsbrevet för 1984/85. Detta är en väsentligt hårdare styrning än tidigare. Eftersom länsstyrelsen har arbetsgivaransvar är det emeller—
tid möjligt och i vissa situationer en skyldighet för läns—
styrelsen att göra personaldispositioner exempelvis mellan övrig länsstyrelse och skatteavdelningen. I samband med över— talighetsproblem inom övrig länsstyrelse kan personal ompla— ceras till skatteavdelningen. Detta kan medföra att högt specialiserad personal på kvalificerad handläggarnivå över— förs från övrig länsstyrelse till tjänster vid skatteavdel— ningen. Så har också skett i vissa län, där personal som haft lång erfarenhet av och utbildning för andra delar av länssty— relsens verksamhetsområde blivit placerade inom skatteavdel— ningen. På detta sätt kan regeringens intentioner med resurs— tilldelningen och de särskilda bestämmelserna i reglerings—
brevet motverkas.
Beträffande de lokala skattemyndigheterna kan konstateras att verksamhetssambanden mellan dem och länets skatteavdelning är mycket starka. Verksamhetssambanden mellan lokal skattemyn—
dighet och övrig länsstyrelse är däremot obetydliga. Länssty—
relsen är chefsmyndighet för länets lokala skattemyndigheter och fullgör därvid främst uppgifter inom de ekonomi— och personaladministrativa områdena. Länsstyrelsen fördelar t.ex. de lokala skattemyndigheternas anslag. Funktionen som chefs— myndighet utövas därför (under länsledningen) i praktiken av den administrativa enheten. Omfattningen av samverkan med
chefen för skatteavdelningen varierar mellan länen.
Skatteavdelningen utövar viss tillsyn över lokal skattemyn— dighet i materiellt hänseende. Enligt 74 å uppbördslagen skall länsstyrelsen (uppbördsenheten) utöva tillsyn över lokal skattemyndighets handläggning av ärenden angående upp— börd av skatt och av sociala avgifter. Chefen för skatteav— delningen har därutöver via Skattechefsinstitutet tillagts uppgiften att leda och ansvara för lokal skattemyndighets verksamhet med avseende på deklarationsgranskning och annan kontroll i samband med taxeringen. Hans administrativa befog— enheter i detta sammanhang är inte närmare reglerade. I prop. l977/78:181 anförde departementschefen i detta sammanhang (sid. 24).
Skattechefens ledningsfunktion i fråga om de lokala skattemyndigheternas granskningspersonal kan emellertid inte utövas på samma sätt som i förhållande till perso— nalen på länsstyrelsen. Skattechefens planläggning av arbetet och fördelning av resurserna måste självfallet ske i samråd med de lokala skattemyndigheterna. Jag anser i likhet med flera remissinstanser att det sam— rådsförfarande inom ramen för ett särskilt samrådsorgan som utredningen har förordat kan vara en lämplig form för planläggningen och utformningen av taxeringsarbe— tet.
Till följd av den splittrade ansvarsbilden uppstår situatio— ner där skattechefen som sakområdesansvarig för taxerings— verksamheten i länet och fögderichefen som linjeansvarig för lokal skattemyndighets verksamhet kommer till olika uppfatt— ningar i frågor som rör prioriteringar och personaldisposi— tioner vid myndigheten. Det har då visat sig att dessa sam— rådsorgan ofta fungerat mindre väl och att samförståndslös— ningar varit svåra att nå.
På länsnivån saknas ett odelat och uttalat verksamhetsansvar och de styrmedel som följer med detta gentemot de lokala skattemyndigheterna. De formella befogenheter som behövs för att effektivt leda och samordna verksamheten i länets skatte—
förvaltning finns sålunda inte. Vissa förhållanden i Stockholms län
Länsstyrelsen i Stockholms län är organiserad på fyra avdel— ningar, planeringsavdelningen, taxeringsavdelningen, förvalt— ningsavdelningen och den administrativa avdelningen. Taxe— ringsavdelningen består av taxeringsenhet, revisionsenhet, besvärsenhet och mervärdeskatteenhet. Uppbörds— och dataenhe- terna ingår i den administrativa avdelningen, som även ansva— rar för personal— och ekonomiadministration, anslagsfram— ställning, verksamhetsplanering och administrativ rationali—
sering för hela länsstyrelsen.
Mot bakgrund av den starka koncentrationen till länet av stora företag och andra skattskyldiga med på olika sätt komp— licerade skatteförhållanden m.m. ställs särskilt stora krav på verksamheten i Stockholms län. De organisatoriska förut- sättningarna för en effektiv ledning och samordning av verk— samheten är emellertid sämre än i övriga län. För skatteför- valtningen i Stockholms län gäller nämligen inte bara de problem i fråga om ledningen av verksamheten på länsnivå som redovisats i det föregående. Till dessa kommer de problem som orsakas av att lednings— och samordningsfunktionen på sakom— rådet är delad mellan två avdelningschefer.
Arbetsordningen för länsstyrelsen i Stockholms län innehåller beträffande ärenden som handläggs inom uppbörds- och dataen- heterna inte några föreskrifter om samråd med taxeringsavdel— ningen. Inte heller beträffande ärenden som handläggs inom taxeringsavdelningen anges något samråd med uppbörds- och dataenheterna utöver vad som anges i normalarbetsordningen.
Chefen för taxeringsavdelningen har inte något ansvar eller någon befogenhet i fråga om verksamheten på uppbörds— och dataenheterna. Detta medför att han har ett mer begränsat
ansvar och mer inskränkta befogenheter än övriga skatteavdel— ningschefer i fråga om lokal skattemyndighets verksamhet.
Hans möjligheter att samordna, prioritera och göra resursav—
vägningar samt att i övrigt leda verksamheten i länets skat- teförvaltning på såväl regional som lokal nivå är följaktli— gen avsevärt beskurna. Detta försvårar en rationell hantering
av arbetsuppgifterna.
7 KRAV PÅ EN NY ORGANISATION
I detta avsnitt lämnas ett kort redogörelse för krav på skat— teförvaltningen som är av intresse från organisationssyn— punkt. Det är naturligt att kraven på en väl fungerande skat- teförvaltning kan te sig olika beroende på om det är den enskilde eller statsmakterna som ställer dem. Utredningen vill emellertid betona att de övergripande kraven på skatte- förvaltningen i allt väsentligt torde vara gemensamma för
allmänheten och statsmakterna.
Likformig beskattning
För att det grundläggande kravet på en likformig beskattning skall kunna tillgodoses måste vissa förutsättningar även av administrativ och organisatorisk art föreligga.
För det första måste det för den enskilde te sig egendomligt att det kan förekomma att RSV:s rekommendationer i viktiga beskattningsfrågor tolkas och tillämpas på olika sätt i olika län. Den riksbekanta s.k. bilavdragsdebatten vid 1983 års taxering är ett exempel på detta. Enligt utredningens mening följs emellertid de rekommendationer som RSV lämnar i stor utsträckning av de tillämpade myndigheterna på fältet. Erfa- renheten visar dock att en klarare markering av RSV:s led— ningsroll inom skatteadministrationen är nödvändig.
För det andra ligger i kravet på likformighet och rättvisa att skattebördan skall fördelas på avsett sätt. Skatteundan—
dragandet leder till icke avsedda övervältningseffekter och upplevs också som stötande. Skattekontrollen bör därför be— drivas likformigt över landet och ges administrativa och organisatoriska förutsättningar för detta. I kontrollsamman— hang krävs att skattemyndigheterna inte ägnar sig åt "småtte— rier". Den fördjupade kontrollen bör därför primärt styras mot de områden där möjligheterna till och riskerna för vä— sentligt skatteundandragande är störst. En enhetlig uppfatt— ning i policyfrågor och en fast ledning och styrning på ope— rativ nivå av de enskilda tjänstemännens agerande är därför
nödvändig.
Koncerntanken
I budgetpropositionen 1984 uttalade finansministern.
Det är angeläget att effektivisera skatte— och indriv— ningsväsendet genom att samordnat kunna bedömma resur— sernas omfattning och användning och de regler som styr skattemyndigheternas och övriga hithörande myndigheters verksamhet. Som ett led i en sådan samordningsprocess överfördes ansvaret för lokala skattmyndigheterna och kronofogdemyndigheterna den 1 januari 1983 till finans— departementet. Det är viktigt att organisationen an- ordnas så att lednings— och styrfunktionerna blir så effektiva som möjligt. Målsättningen måste vara att hela skatteförvaltningen skall framstå och kunna fungera som en sammanhållen enhet — en koncern — med riksskatte— verket i ledningen (prop. l983/84:100, s. 15).
Uttrycket "koncern" i det här sammanhanget torde inte avse ett koncernbegrepp i någon associationsrättslig mening utan får ses som en illustration till kravet att skatteförvalt- ningens olika delar administrativt skall knytas samman under en enhetlig ledning.
Enligt utredningen får uttalandet att skatteförvaltningen skall framstå som en sammanhållen enhet anses innebära att allmänheten, företag och organisationer skall uppleva att skatteförvaltningen i grunden är en enhetlig organisation med
ett samordnat uppträdande i sin myndighetsutövning och sin
övriga verksamhet.
Med uttalandet att skatteförvaltningen skall fungera_ågm_gn sammanhållen enhet torde främst avses att förvaltningen skall arbeta med en gemensam inriktning och en enhetlig prio— ritering samt ett likformigt och samlat uppträdande i alla väsentliga materiella frågor. Detta ställer krav på en stark ledning med ansvar för resursbedömmning, planering och upp— följning. RSV bör naturligen tilldelas ledningsrollen. Skat— teförvaltningen i övrigt består idag av 24 regionala enheter och 120 lokala enheter. Enligt utredningen är det uppenbart att RSV inte på ett effektivt sätt kan utöva sin ledningsroll genom detaljstyrning av 144 myndigheter. Kontrollspannet blir orimligt stort. Det krävs därför också att de regionala enhe— terna ges ansvaret för den operativa verksamheten inom regio—
nerna.
Kravet att skatteförvaltningen skall fungera som en "koncern" kan också ses ur ett något annorlunda perspektiv. Den mycket höga förändringstakten inom skattesystemet och dess stora betydelse för samhällslivet gör att statsmakterna måste stäl— la kravet att hela skatteförvaltningen snabbt skall kunna anpassa sig till ändrade förutsättningar för verksamheten. Statsmakterna måste ges större möjligheter att påverka för- valtningen. Även ur detta perspektiv är det nödvändigt med en starkare central ledning, som kan ansvara inför statsmakterna
för att de på politisk nivå fastlagda intentionerna följs.
Flexibel organisation
En strävan bör vara att ett företags organisation skall vara flexibel, dvs. snabbt kunna ändras med hänsyn till ändrade förutsättningar på marknaden etc. Olika aktiviteter inom ett företag kan därför i viss utsträckning organiseras "ad hoc", i projektform eller liknande. Syftet med sådana arrangemang är att motverka stelhet i organisationen — byråkratiseringen
med dess bindning till fastställda hierarkiska mönster — ett problem som alltså är aktuellt även hos företag.
Statsmakterna är medvetna om problematiken kring myndigheter— nas i allmänhet stela organisationsstruktur och försöker på olika sätt komma till rätta med den. Tidigare tilldelades myndigheter resurser hårt knutna till olika kostnadsslag (löner expenser, resor etc.). Lönemedel anvisades i förhål— lande till tjänster i personalplan och nya personalresurser tillfördes i form av nya tjänster. I dag sker resurstillskot— ten i regel på ett friare sätt. En myndighet kan t.ex. till— delas visst belopp för att lösa en arbetsuppgift. Vissa myn— digheter tilldelas medel uttryckligen avsedda för projekt— verksamhet. Myndigheternas organisationsstruktur, arbetsupp— gifter och organisation rätt långt ner i detalj är dock ofta fastlagda genom statsmaktsbeslut.
Skatteförvaltningen är en stor förvaltningssektor, som vuxit mycket starkt på senare år och genomgått betydande organisa— tionsförändringar, där dock ansvars— och befogenhetsproblema— tiken inte lösts fullt ut. Organisationen uppvisar en typisk myndighetsuppbyggnad med avdelningar, enheter och grupper med avgränsade arbetsuppgifter. Organisationen har vuxit fram successivt mot bakgrund av den detaljerade lagstiftningens krav och starka tillväxt och uppvisar en blandning av sakom— rådes— och funktionsindelning. Att förorda en mera flexibel organisation i den meningen att det skulle överlämnas åt förvaltningens myndigheter att själva utforma sin inre orga— nisation bedömer utredningen som olämpligt främst med hänsyn till kraven på rättssäkerhet och likformighet i beskattnings— verksamheten och på ett enhetligt uppträdande från förvalt— ningens sida. Förändringar i skatteförvaltningens organisa— tion av mer betydande omfattning bör förbehållas regering och
riksdag.
Flexibilitet i organisationen kan emellertid även åstadkommas
genom att man arbetar med succesiva och begränsade organisa—
tionsförändringar. Resultatet av större organisationsreformer har ofta visat sig bli sämre än väntat bl a. på grund av långa genomförandetider. Större organisationsförändringar är dessutom betydligt lättare att genomföra i ett expansivt skede. Skall sådana förändringar genomföras med snäva resurs— ramar kan effekten förväntas bli allvarliga störningar i organisationen. Utredningen har stannat vid att lägga begrän— sade förslag med avseende på skatteförvaltningens inre orga— nisation m.m. Härigenom ges möjlighet till ett snabbt genom— förande. Organisationslösningen är flexibel på så sätt att det är möjligt att därefter gå vidare med de förändringar av olika slag som kan föranledas av skatteförenklingskommitténs och andra utredningars arbete. Om t.ex. standardiserade rä— kenskapsutdrag införs kan förutsättningarna för gransknings—
och kontrollverksamheten komma att ändras radikalt.
Centralisering och decentralisering
Den "koncernmodell" som finansministern antytt i det tidigare återgivna uttalandet kan i viss mån sägas innefatta en cent— ralisering. RSV:s ledningsroll förstärks genom att övergri— pande beslut förs upp till "koncernledningen". Härigenom öpp— nas möjligheter att samtidigt från regeringskansliet delegera ned visst ansvar till RSV. "Koncernmodellen" har emellertid också en decentraliseringsdimension. Den förutsätter att operativ verksamhet skall tryckas nedåt och utåt i organisa— tionen och en vittgående beslutsdelegering.
Det kan här påpekas att RSV och skatteförvaltningen i övrigt uppvisar en starkt decentraliserad struktur. Vissa delar av RSV:s verksamhet är förlagda utanför centralförvaltningen i Solna. Tre av RSV:s fyra distriktskontor är belägna i Göte— borg, Malmö respektive Sundsvall. Sjömansskattekontoret med sjömansskattenämnden ligger i Göteborg. På den regionala nivån har delar av skatteavdelningens verksamhet i vissa län utlokaliserats från residensstaden till andra orter inom
länet. Så t.ex. har skatteavdelningen i östergötlands län
granskningspersonal utlokaliserad från Linköping till Norr— köping. Skatteavdelningen i Malmöhus län har betydande gransknings— och revisionsresurser i Helsingborg och en sta— tionering i Lund. Ytterligare exempel finns. Syftet med dessa och liknande utstationeringar är givetvis att bringa förvalt- ningen i närmare kontakt med avnämarna, allmänhet, företag etc. Riket är indelat i 120 fögderier. Regionalpolitiska motiv och serviceaspekter har vägts in i en samlad bedömning vid statsmakternas beslut om rikets indelning i fögderier. Det kan påpekas att det inte är utredningens uppgift att
pröva fögderiindelningen.
Samhällsutvecklingen under senare år har visat att statsmak— terna strävar efter att så långt möjligt decentralisera verk- samheten i statsförvaltningen. För utredningen är det därför en angelägen uppgift att bevara och om möjligt förstärka ;
skatteförvaltningens decentraliserade struktur. Service
Allmänheten kräver en i vid mening god service av skatteför— valtningen. I servicebegreppet kan intolkas bl.a. en rättsä—
ker och snabb ärendehandläggning samt ett vänligt och korrekt bemötande av den rättsssökande allmänheten. Det är inte ut— redningens uppgift att utforma en servicepolicy för skatte— förvaltningen. En organisatorisk aspekt att notera i samman- hanget är dock att en splittrad och illa samordnad organisa- tion medför att enskilda och företag kan drabbas av onödigt
många kontaktytor mot skattemyndigheterna.
8 FÖRSLAG TILL ORGANISATIONSSTRUKTUR I. detta avsnitt redogör utredningen - mot bakgrund av den tidigare skisserade problem— och kravbilden — för sitt för—
slag till organisationsstruktur för skatteförvaltningen. Principiellt innebär förslaget att skatteförvaltningen bildar en fristående förvaltningssektor där lednings- och samord— ningsfunktionerna på central och regional nivå förstärks i förhållande till nuläget. Framställningen koncentreras till organisatoriska och administrativa frågor. 8.1 Ett enhetligt huvudmannaskap
Som tidigare beskrivits åvilar det fackdepartementala ansva— ret för riksskatteverket, de lokala skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna finansdepartementet, medan civilde—
partementet har ansvaret för länsstyrelserna inklusive skat—
teavdelningarna. Utredningen — som i detta avseende inte har att lämna form— liga förslag - noterar att utbrytningen av skatteavdelningen
till en fristående länsskattemyndighet, som föreslås i av— snitt 8.4, öppnar möjligheter till en samlad och förstärkt styrning från regeringens sida av skatteförvaltningen och dess verksamhet i flera aVSeenden. Det synes naturligt att huvudmannaskapet för länsskattemyndigheten läggs på finans— departementet. Arbetet inom regeringskansliet sammanförs därmed till det departement, som har sakansvaret för i stort
sett hela verksamheten. Fördelarna härmed är uppenbara.
Bildandet av länsskattemyndigheter medger att RSV:s lednings— roll kan klargöras på ett mer markerat sätt än som är möjligt så länge skatteavdelningen organisatoriskt tillhör länstyrel— sen. Detta möjliggör i sin tur enligt utredningens uppfatt— ning en delegation från finansdepartementet till RSV av ar— betsuppgifter som ur regeringens synpunkt är av rutinkaraktär och en motsvarande koncentration till frågor av övergripande slag. Därmed kan en reell förstärkning ske av det politiska inflytandet över skatteförvaltningens verksamhetsinriktning. I samband med organisationsförändringen bör närmare övervä— gas hur styrningen av och arbetet med skatte- och indriv— ningsväsendet skall organiseras inom finansdepartementet.
8.2 Lekmannamedverkan
Alla former av insyn i den offentliga förvaltningsverksam— heten är av stor demokratisk betydelse. Detta gäller också skatteförvaltningen. Lekmannainflytandet i skattemyndigheter— nas högsta ledningsorgan bör förbättras i den nya organisa— tionen. Utredningen lämnar i kapitel III förslag om formen
för en sådan medverkan.
8.3 Riksskatteverkets roll och ställning
Skatteförvaltningens verksamhet kännetecknas av att regional— politiska överväganden inte förekommer. Däremot är kravet på över riket enhetliga bedömningar och ett även i övrigt enhet— ligt uppträdande från skatteförvaltningens sida grundläggan— de. RSV borde därför ha en ledande roll i den stora förvalt— ningssektor som skatteförvaltningen utgör. Som antytts i det föregående är emellertid skatteavdelningens organisatoriska anknytning till länsstyrelsen ett hinder mot att ge verket en sådan roll. RSV kan nämligen inte gärna ges ställning av chefsmyndighet i olika avseenden över en stor del av länsty— relseorganisationen. Länsstyrelsens roll och ställning som en i förhållande till olika centrala ämbetsverk fristående och
sjäIVStändig förvaltning skulle då generellt kunna sättas i
fråga. Det finns därför enligt utredningens uppfattning en koppling mellan frågan om bildandet av fristående länsskatte— myndigheter och frågan hur — och i vilken utsträckning — RSV:s ställning som ledningsorgan inom skatteförvaltningen kan förstärkas. En utbrytning av skatteavdelningen öppnar helt andra möjligheter i detta avseende än ett fasthållande
vid nuvarande organisationsstruktur.
De följande förslagen förutsätter att fristående länSSkatte—
myndigheter bildas.
Landskontorsutredningen (och sedermera även länsberedningen) föreslog att RSV skulle få ställning av chefsmyndighet för de regionala skatteverken under vilka i sin tur de lokala skat—
temyndigheterna borde sortera.
Med begreppet chefsmyndighet avses i allmänhet att den över— ordnade insatsen har rätt att lämna föreskrifter beträffande
den underordnade myndighetens verksamhet och att avge an— slagsframställning för den underställda myndigheten, utöva arbetsgivaransvaret i vissa avseenden, t.ex. tillsätta vissa tjänster hos denna m.fl. befogenheter. För att närmare kunna ange vad som i enskilda fall innefattas i chefsmyndighetsbe— greppet torde man behöva studera de berörda myndigheternas instruktioner, arbetsordningar och förfarandelagstiftningen inom förvaltningsområdet, samt dessutom arbetsrättslig lag—
stiftning, avtal m.m.
Denna utredning syftar med sina förslag — i likhet med nämnda utredningar — till en ordning där RSV ges den övergripande ledningen över skatteförvaltningen i landet och där läns— skattemyndigheten ges ledningen på den länsvisa nivån. För— hållandet mellan förvaltningens olika nivåer bör emellertid uttryckas på ett något annorlunda sätt än dessa utredningar föreslog. I instruktionen för RSV bör anges att verket ansva— rar för ledningen av skatteförvaltningen i landet. Detta utryckssätt svarar enligt utredningens mening mot den befo—
genhetsfördelning som föreslås i skilda konkreta avseenden. I instruktionen för länsskattemyndigheten bör däremot anges att länsskattemyndigheten är chefsmyndighet för de lokala skatte—
myndigheterna i länet.
Med den föreslagna organisationsstrukturen är det naturligt
att RSV ges direktivrätt beträffande inriktningen av den operativa verksamheten hos fältmyndigheterna. Ledningen skall i huvudsak ske genom att verket lägger fast gemensamma prin- ciper, riktlinjer och ramar för verksamheten. Den gemensamma planeringen skall — liksom i dag — ske i samarbete med länen. Det måste givetvis få ankomma på länsskattemyndigheterna att sköta planeringen på länsnivå. I RSV:s övergripande lednings— roll bör också ligga att verket svarar för t.ex. utveckling av urvals— och kontrollmetoder samt planerings— och uppfölj— ningssystenl. I kapitel IV lämnar utredningen förslag till ändringar i bl a taxeringslagen som syftar till konkreti—
sering av RSV:s ledningsroll.
8.4 Fristående länsskattemyndigheter
Enligt direktiven skall en utgångspunkt för utredningsarbetet vara att det skall finnas en fristående länsskattemyndighet. De problem som skatteavdelningens nuvarande anknytning till länsstyrelsen medför har tidigare berörts. Det hinder för en effektivare ledning och samordning som anknytningen utgör har belysts. Utredningen föreslår att skatteavdelningarna vid länsstyrelserna (i Stockholms län taxeringsavdelningen jämte administrativa avdelningens uppbörds— och dataenheter) bryts
ut till fristående länsskattemyndigheter, en i varje län.
Länskattemyndighetens omfattning
Enligt utredningen skall utbrytningen omfatta hela skatteav— delningen. Att låta utbrytningen omfatta endast vissa enheter inom skatteavdelningen medan andra skulle bli kvar inom läns-
styrelsen bedömer utredningen som verklighetsfrämmande mot
bakgrund av de verksamhetssamband som föreligger mellan skat— teavdelningens olika enheter. Vid 1971 års partiella omorga— nisation av länsstyrelserna sammanfördes för övrigt beskatt— ningsfunktionerna med uppbörds— och dataverksamheten av detta skäl i den nya skatteavdelningen. Sambanden har sedan dess stärkts ytterligare. Det pågående arbetet inom andra utred— ningar med vilka denna utredning har samarbetat ger inte heller något underlag för att låta utbrytningen omfatta bara
en del av skatteavdelningen.
Utredningen har konstaterat att skatteförvaltningen i Stock— holms län uppvisar en särskilt splittrad bild. lednings— och samordningsproblemen inom skatteförvaltningen i Stockholms & län är därför än större än i övriga landet. En sådan ordning får inte bestå. I Stockholms län måste taxeringsavdelningen och administrativa avdelningens uppbörds— och dataenheter föras samman till en länsskattemyndighet med samma grundläg—
gande uppbyggnad som i övriga landet.
Verksamheten — en myndighetsuppgift
Enligt direktiven skall utredningen överväga i vad mån det finns behov av ett skattechefsintitut om man stannar för
alternativet med en fristående länsskattemyndighet.
Skattechefsinstitutets innebörd kan kortfattat sägas vara att landshövdingen och länsledningen är befriade från det sakliga ansvaret för stora delar av beskattningsverksamheten.
En förutsättning för att skapa en effektivare organisation är att — så långt möjligt - samla ansvaret i sakligt och admi— nistrativt hänseende för verksamheter som har funktionella samband. Endast härigenom kan en effektiv planering priori— tering och resursanvändning med hänsyn till myndigheternas totala situation åstadkommas. Detta synsätt kommer till ut— tryck i allmänna verksstadgan. Det är också utredningens
grundsyn.
En viktig konsekvens av bildandet av länsskattemyndigheter är att förhållandet med skattechefen som "en myndighet i myndig— heten" kan upphöra, eftersom något behov av en sådan kons— truktion då inte längre föreligger. Skattechefens exklusiva befogenheter idag läggs i huvudsak, liksom ansvaret för verk— samheten i övrigt, på länsskattemyndigheten inom ramen för ett normalt myndighetsansvar. I följande kapitel prövar ut— redningen närmare vissa frågor som rör befogenhetsfördel— ningen mellan RSV och den nya länsskattemyndigheten samt frågor om lekmannamedverkan. 8.5 Lokala skattemyndighetens ställning
Enligt direktiven skall den lokala skatteförvaltningens ställning i förhållande till länsskattemyndigheten övervägas. Utredningen har prövat följande tre alternativ.
1. Lokal skattemyndighet bildar stommen till ett lokalkon- tor inom länsskattemyndigheten. Därvid görs en översyn av såväl länsskattemyndighetens som lokal skattemyndighets inre organisation med avseende på indelning i enheter, arbetsupp- gifternas fördelning, ledningsfrågor m.m. Instansordnings— problemen löses.
2. Lokal skattemyndighet bildar en enhet inom länsskatte— myndigheten. Länsskattemyndigheten övertar skatteavdelningens nuvarande organisation. Lokal skattemyndighets inre organisa- tionen förändras inte heller. Instansordningsproblemen lö—
SGS-
3. Lokal skattemyndighet kvarstår som egen myndighet.
Med instansordningsproblemen avses att länsstyrelsen idag är besvärsinstans beträffande vissa beslut av lokal skattemyn— dighet. Ett infogande av lokal skattemyndighet i länsskatte- myndigheten förutsätter att exempelvis länsrätten görs till besvärsinstans även beträffande dessa beslut.
Bland de fördelar som kan anföras beträffande alternativ 1 kan följande nämnas. Klar ansvars- och befogenhetsfördelning, enklare ledning och samordning inom regionen, bättre resurs— utnyttjande och enhetligare prioriteringar i verksamheten m.m. Alt. 1 är emellertid även förenat med allvarliga nackde— lar från utredningens synpunkt. För det första har utred— ningstiden inte medgett att alternativet kunnat utredas på ett tillfredsställande sätt. För det andra är stora organisa— tionsförändringar erfarenhetsmässigt förenade med konflikt— risker inom organisationen och, som tidigare framhållits, med långa genomförandetider. För det tredje begränsar direktiven i viss mån möjligheterna att föreslå omfördelningar av arbetsuppgifter och förutsätter att de nuvarande regionala och lokala enheterna inte skall ändras till antalet eller i fråga om lokalisering. För det fjärde kommer SFKzs m.fl. utredningars förslag att när de genomförs medföra stora ef— fekter på skatteförvaltningens verksamhet. Ändringar av skat- teförvaltningens inre organisation bör därför i allt väsent— ligt anstå. Slutligen är KFM:s framtida ställning oklar.
Alt. 2 för med sig flera av det första alternativets nack— delar. Alt. 2 ger vidare enligt utredningens uppfattning en i organisatorisk bemärkelse mindre god organisationslösning med bl. a. funktionsdubbleringar inom gransknings- och uppbörds— verksamheten. Ur lednings— och samordningssynpunkt skulle därför organisationen bli mycket otymplig snarare än att ge
några påtagliga fördelar.
Alt. 3 som innebär att lokal skattemyndighet kvarstår som egen myndighet med länsskattemyndigheten som chefsmyndighet medger att den regionala och lokala skatteförvaltningens
decentraliserade struktur bibehålls. Organisationslösningen är flexibel och kan lätt anpassas till kommande förändrings- behov. Lösningen är dessutom genomförbar genast. Den medför inga risker för störningar i verksamheten eller personalkon— flikter. Enligt utredningens mening medger även detta alter— nativ en avsevärt förbättrad ledning och samordning på regio—
nal nivå, varför skillnaden mellan alternativen 1 och 3 i detta hänseende inte bör tillmätas någon nämnvärd betydelse. Utredningen har främst av dessa skäl stannat vid alter—
nativ 3. 8.6 Länsskattemyndigheten och lokal skattemyndighet
Verksamhetssambanden mellan skatteavdelningen och lokal skat— temyndighet är uppenbara och omfattar i stort sett alla ären— detyper som förekommer vid lokal skattemyndighet och det står alldeles klart att skapandet av en från länsstyrelsen fri—
stående länsskattemyndighet medför att funktionen som chefs—
myndighet för de lokala skattemyndigheterna i länet måste överflyttas från länsstyrelsen till länsskattemyndigheten. Länsskattemyndigheten förutsätts därvid få samma arbetsgivar—
ansvar för skatteförvaltningen i länet som länsstyrelsen har
i dag.
Som nyss berörts medför utbrytningen att länsskattemyndig— hetens chef får ett administrativt ansvar som svarar mot hans verksamhetsansvar. Redan härigenom ökar hans möjligheter att leda de lokala skattemyndigheternas verksamhet. Länsstyrel—
sens chefsmyndighetsfunktioner visavi lokal skattemyndighet
är ju idag delade mellan administrativa enheten och chefen för skatteavdelningen/skattechefen.
Länsskattemyndigheten bör som närmare utvecklas i avsnitt 8.8 tilldelas resursansvaret och ges vissa väsentliga personal—
administrativa befogenheter inom länet.
Inom länet bör länsskattemyndigheten också ges det samlade
planeringsansvaret. Detta innebär att länsskattemyndighetens ledning — på basis av den ramplanering som ankommer på RSV — har att ansvara för verksamhetsplaneringen för de lokala skattemyndigheternas hela verksamhet. Det är självklart att verksamhetsplaneringen utförs i nära samarbete med fögderi—
chefer och enhetschefer vid länsskattemyndigheten.
8.7 De lokala skattemyndigheterna
Den föreslagna organisationsförändringen medför inga större förändringar för lokal skattemyndighet. Sett ur personalens perspektiv torde skillnaden bli mycket liten. Fögderichefen får genom myndighetens starkare koppling till länsskattemyn— digheten en ställning som påminner om den en enhetschef vid länsskattemyndigheten får. Anvaret är dock såtillvida större att lokal skattemyndighet fortfarande som egen myndighet fattar åtskilliga beslut för vilka fögderichefen i första hand är ansvarig. Fögderichefen har att ansvara för den de— taljplanering av verksamheten SOHI behövs och att i övrigt
leda arbetet inom fögderiet.
8.8 Administrativ styrning i skatteförvaltningen
Anslagsframställningar m.m.
Enligt finansministerns tidigare citerade uttalande är det angeläget att effektivisera skatte— och indrivningsväsendet genom att skapa en ordning som gör det möjligt att samordnat kunna bedöma resursernas användning och omfattning.
Frågan om det ekonomiska ansvarets fördelning är naturligtvis av central betydelse för organisationsstrukturen inom skatte— förvaltningen. Med den i avsnitt 8.3 föreslagna regleringen har RSV:s roll i fråga om den övergripande ledningen av verk— samheten markerats. Det är då följdriktigt att RSV också ges påtagliga befogenheter i administrativt avseende. Utredningen föreslår därför att RSV ges uppgiften att avge anslagsfram— ställning för hela skatteförvaltningen. Anslagsframställning— en bör — för länsförvaltningen — baseras på länsvisa förslag till utgiftsstater som sammanställts hos respektive länsskat—
temyndighet.
En samlad anslagsframställning och över huvud taget en sam—
manhållen resursstyrning inom skatteförvaltningen är inte
bara nödvändig från ledningssynpunkt. Den medger också att såväl allmänheten som statsmakterna tillhandahålls en samlad bild av resursernas omfattning och användning. Detta är av vikt när satsningarna inom denna sektor skall vägas mot in— satser inom andra samhällssektorer. Det gäller inte minst i fråga om riksdagens möjligheter att göra en samlad resursav— vägning. Utvecklingen har för övrigt redan gått i denna rikt— ning. I budgetarbetet inom regeringskansliet har RSV:s ytt— rande över länens anslagsframställningar (rörande skattesi— dan) på senare år givits en allt större tyngd och det torde utgöra det dokument som i praktiken läggs till grund för
Övervägandena.
I RSV:s instruktion bör anges att RSV skall inge anslagsfram- ställning för länsskattemyndigheter och lokala skattemyndig— heter senast den 1 september årligen. I länsskattemyndighe— tens instruktion bör anges att länsskattemyndigheten skall avge förslag till egen utgiftsstat samt förslag till utgifts— stat för de lokala skattemyndigheterna i länet till RSV. Förslagen bör inges till RSV senast den 1 juni årligen. Av länsskattemyndighetens instruktion bör också framgå att fög- derichef skall delta i den slutliga handläggningen av ärende som rör förslag till utgiftsstat för lokal skattemyndighet. Det får ankomma på RSV att utfärda närmare direktiv för arbe— tet med förslagen till utgiftsstater, bl.a. i fråga om vilket material som skall upprättas som underlag för förslagen samt vilka uppgifter i övrigt som kan behövas för arbetet med
anslagsframställningen.
Vid genomförandet av utredningens förslag, som är av princip— karaktär, måste en rad detaljfrågor lösas. Utredningen lämnar
här några utgångspunkter för detta arbete.
Den gemensamma anslagsframställningen kan ställas upp på olika sätt bland annat i fråga om anslagsposterna. Enligt utredningen är det av största vikt att anslagsframställningen
ger en samlad bild av medelsbehovet i hela skatteförvalt—
ningen. Det är därvid RSV:s uppgift att göra prioriteringar mellan regionerna. Samtidigt är det naturligtvis angeläget att de avvägningar som RSV gör redovisas på ett tydligt sätt
för statsmakterna.
Länsskattemyndigheternas arbete med utgiftsstaterna bör ske under RSV:s ledning. Härvid krävs nära kontakter och ett omfattande samarbete mellan RSV och länsskattemyndigheterna. Alla möjligheter att förenkla och rationalisera arbetet för länsskattemyndigheterna måste tillvaratas.
Efter regeringsbeslut genom regleringsbrev fördelar RSV till- delade medel på länsskattemyndigheterna, med undantag för de anslag för särskilda ändamål som RSV kan fördela successivt under budgetåret i mån av uppkommande behov etc. Budgetansva- ret för fördelade medel bör delegeras till länsskattemyndig— heterna. Härigenom får länsskattemyndigheterna en fast grund för sin budget— och verksamhetsplanering på länsnivå.
Länsskattemyndigheten ansvarar för internbudgeteringen inom länet. Därvid görs budgetkalkyler med fördelning på de lokala skattemyndigheterna i länet. För avdelade medel ansvarar fögderichefen. Det skall ankomma på länsskattemyndighetens ledning, som en viktig del i chefsuppgiften, att när så krävs på grund av ändrade förutsättningar — i form av uppkommande vakanser eller variationer i arbetsbelastningen m.m. — göra en ny samlad resursanalys och vid behov omprioritera.
Länsskattemyndigheten bör ges till uppgift att upprätta eget bokslut samt bokslut för länets lokala skattemyndigheter. Bokslutet tjänar då för länsskattemyndighetens ledning som ett uppföljningsinstrument för de dispositioner som vidtagits med tilldelade medel. Boksluten bör tillställas RSV. På RSV bör ankomma att sammanställa boksluten på ett sätt som ger en klar bild av hela skatteförvaltningens medelsanvändning. Sammanställningen jämte boksluten bör därefter tillställas
revisionskontoret till grund för dess bedömningar och åtgär—
der.
Effektiva former för styrning och samordning kräver att ut- fallet av verksamheten redovisas på ett sådant sätt att en enhetlig och sammanhållen uppföljning är möjlig. När det gäller den ekonomiska redovisningen kräver detta bl.a. viss enhetlighet i fråga om bokslutens utformning, kontoplaner
etc. I RSV:s instruktion bör anges uppgiften att svara även
för den ekonomiska uppföljningen av verksamheten.
Ytterligare detaljfrågor som kontoplanens utformning, dispo— sitionsbestämmelser, redovisningssystem m.m. tas inte upp
här.
Personalpolitik
Det är av stor betydelse från ledningssynpunkt att RSV ges ett inflytande över personalpolitiken i vid bemärkelse inom
hela skatteförvaltningen. Detta är speciellt angeläget mot
bakgrund av vissa särskilda förhållanden. Vissa grupper av anställda är utsatta för ett hårt marknadstryck. Skatteför— valtningen, främst i storstadslänen och i angränsande län, lider av mycket besvärande avgångar av högkvalificerad perso— nal. Vidare ställer den mycket höga förändringstakten på beskattningsområdet stora krav på tjänstemännens kompetens och på deras vilja att lära nytt. Frågor soul lönepolitik, rekryteringspolicy och personalutveckling måste därför ägnas stor uppmärksamhet. Genom att RSV ges den övergripande led— ningen får verket möjligheter att - i samarbete med läns— skattemyndigheterna — utforma en för hela skatteförvaltningen gemensam personalpolitik med utgångspunkt i förvaltningens
specifika behov.
Personalpolitiken ges genom tillsättningsbesluten ett viktigt
konkret innehåll. Inom en fristående skatteförvaltning kan
rätten att tillsätta tjänster fördelas på olika sätt. Ett är
att RSV tillsätter alla tjänster inom regional och lokal nivå utom de som regeringen tillsätter. Detta alternativ skulle strida mot de allmänna delegeringssträvandena och snarare belasta än förstärka RSV:s ledningsroll. Ett annat är att RSV lämnar förslag till regeringen beträffande tjänst som chef för länsskattemyndighet och att länsskattemyndigheten till— sätter tjänster inom regionen med befogenhet för lokal skat— temyndighet att själv tillsätta tjänster upp till viss nivå. I detta alternativ tillsätts enhetschefstjänster och fögderi— chefstjänster av regeringen på förslag av länsskattemyndighe— ten. Alternativet ger emellertid inte RSV något nämnvärt inflytande. Utredningen kan därför inte förorda en så långt
gående delegering.
Ett tredje alternativ är att RSV lämnar förslag till rege— ringen beträffande tjänster som chef för länsskattemyndighet, enhetschef och fögderichef, dvs. de tjänster som idag regeringen tillsätter på förslag av länsstyrelsen. Beträffan— de dessa tjänster bör länsskattemyndigheten lämna förslag till RSV. Länsskattemyndigheten tillsätter övriga tjänster inom regionen med befogenhet för lokal skattemyndighet att själv tillsätta tjänster upp till viss nivå. Detta alternativ markerar RSV:s ledningsroll och det ger möjlighet till en för skatteförvaltningen samordnad chefsrekrytering. RSV torde också ha de största möjligheterna att motverka tendenser till en överdriven internrekrytering till de viktiga chefsposterna på mellannivå. Alternativet begränsar RSV:s inflytande i tillsättningsfrågor till tjänster av intresse ur ledningssyn— punkt och balanserar på så sätt intresset av en likformig tillsättningspolicy mot det allmänna intresset av att delege— ra tillsättningsbefogenheter nedåt i organisationen. Utred— ningen föreslår detta alternativ.
Inom regeringskansliet övervägs möjligheterna att delegera tillsättningsrätten beträffande tjänster som regeringen till- sätter mot bakgrund av betänkandet Ds SB l983:1, Det fortsat— ta delegeringsarbetet inom regeringskansliet. I samband med
organisationsförändringen finns det enligt utredningens me— ning anledning att överväga att delegera tillsättningsrätten beträffande vissa av de aktuella chefstjänsterna från rege— ringen till RSV. Utredningen föreslår att tjänster som en— hetschef vid länsskattemyndighet och tjänster som chef för lokal skattemyndighet skall tillsättas av RSV. I detta sam— manhang vill utredningen också föreslå att regeringen dele— gerar prövningen av besvär i tillsättningsärenden — beträf— fande tjänster som tillsätts på regional resp. lokal nivå — till RSV.
I fråga om tjänstetillsättningar bör länsskattemyndigheten ges det huvudsakliga ansvaret inom länet. Personalsambanden mellan lokal skattemyndighet och länsskattemyndigheten torde bli starka. Personalpolitiken bör bedrivas samordnat varför huvuddelen av handläggartjänsterna vid de lokala skattemyn— digheterna bör tillsättas av länsskattemyndigheten på förslag av lokal skattemyndighet. Fögderichefen bör delta i den slut— liga handläggningen av tillsättningsärende. De lokala skatte— myndigheterna i riket är sinsemellan mycket olika i fråga om storlek. Omfattningen av lokal skattemyndighets egna befogen- heter att tillsätta tjänster bör därför tillåtas variera i betydligt större utsträckning än i dag. Detta kan, utöver vad som instruktionsregleras, lösas genom delegation från läns— skattemyndigheten. Det är också angeläget att enhetscheferna vid länsskattemyndigheten tar aktiv del i de tillsättnings— ärenden som rör dem. De bör normalt vara så att en enhetschef lämnar förslag på tjänst inom enheten. Av arbetsordningen bör framgå att enhetschef deltar i den slutliga handläggningen av
tillsättningsärende vid enheten.
I fråga om rekrytering ger utredningens förslag RSV ett sty— rande inflytande på chefsnivåerna. Särskilt beträffande tjänst som chef för länsskattemyndighet finns det anledning att noga formulera kravbilden. Detta bör åvila RSV. Chefs— tjänsten får ett Vidare innehåll vad gäller det administrati—
va ansvaret och ledningsrollen för hela länets skatteförvalt—
ning jämfört med dagens befattningar som chef för skatteav— delning. När det gäller rekrytering på handläggarnivå får RSV genom förslagen en samordnande roll. Det är här av vikt med en enhetlig syn på de krav som skall ställas vid bottenrekry— tering av handläggare men också betydelsefullt att RSV tar fram gemensamma kravbilder exempelvis beträffande kvalifice- rade revisors— eller intendentstjänster.
En annan väsentlig personalpolitisk fråga är utbildning och personalutveckling. RSV har redan nu enligt sin instruktion till uppgift att planlägga och anordna utbildning av personal inom verksamhetsområdet och betydande resurser nedläggs inom detta område. Den snabba förändringstakten och det alltmer komplicerade regelsystemet gör det angeläget att vid sidan av grundutbildning ha en omfattande fortbildning, såväl internt som externt. Utredningen har erfarit att RSV i samarbete med länen påbörjat en ökad satsning på dessa frågor.
Lönesättningen är ett medel för arbetsgivaren att premiera förtjänta medarbetare på alla nivåer. Med den roll RSV till— lagts i övrigt är det för utredningen naturligt att RSV ges ett starkare inflytande i fråga om de s.k. F-25—förhand— lingarna. Hur detta skall lösas är emellertid inte en fråga för utredningen utan för parterna. När det gäller L—ATF—för— handlingarna konstaterar utredningen att de, som en följd av förslagen, på länsnivå kommer att drivas av länsskattemyndig—
heten som arbetsgivarpart.
Vissa personaldispositioner
Enligt 53 & länsstyrelseinstruktionen får länsstyrelsen för— ordna tjänstemän vid länsstyrelsen att tjänstgöra vid lokal skattemyndighet eller kronofogdemyndighet.
Det är att märka att tjänstemän vid lokal skattemyndighet inte på motsvarande sätt kan förordnas tjänstgöra vid läns—
styrelse.
Att länsstyrelsen förordnar tjänstemän att tjänstgöra vid lokal skattemyndighet och därvid rent fysiskt byta arbets— ställe är en ovanlig åtgärd. Däremot förordnas regelmässigt tjänstemän vid taxeringsenheterna att utföra arbetsuppgifter som ankommer på lokal skattemyndighet i fråga om skattetill— lägg och förseningsavgifter samt bestämmande av pensionsgrun—
dande inkomst.
Utredningen föreslår att länsskattemyndigheten ges formella möjligheter att förordna tjänsteman vid länsskattemyndighet eller lokal skattemyndighet att tjänstgöra vid annan myndig— het inom skatteförvaltningen i länet. Det ligger i sakens natur att det är fråga om undantagsföreteelser, som syftar till att lösa akuta arbetsmässiga problem av rent tillfällig art. I de enskilda fallen är det också fråga om beslut som kan bli föremål för förhandling med berörd facklig organisa— tion.
I länsskattemyndighetens instruktion bör anges att länsskat— temyndigheten får förordna tjänstemän vid länsskattemyndighe— ten att tjänstgöra vid lokal skattemyndighet och tjänstemän ! vid lokal skattemyndighet att tjänstgöra vid länsskattemyn—
digheten eller vid annan lokal skattemyndighet i länet.
Arbetsordningar m.m.
RSV bör ges till uppgift att fastställa arbetsordningar för länsskattemyndigheter och lokala skattemyndigheter. Man kan
säga att RSV härigenom får en tillsynsfunktion. Det är vä— sentligt att verksamheten bedrivs på ett enhetligt sätt i
riket. Arbetsordningarna bör återspegla detta förhållande. Det bör enligt instruktionen ankomma på RSV att utarbeta s.k
normalarbetsordningar och att på förslag av länsskattemyndig—
heten fastställa arbetsordning för denna och för länets loka— la skattemyndigheter. Man bör däremot ha stor frihet att på regional och lokal nivå närmare reglera den inre arbetsför—
delningen. Handläggningsordningar inom länsskattemyndigheten
bör normalt utarbetas på enhetsnivå och fastställas av läns— skattemyndigheten. Handläggningsordning för lokal skattemyn—
dighet bör fastställas av vederbörande fögderichef.
III NÄRMARE OM LEKMANNAMEDVERKAN
____________________________________________________________
9 ALLMÄNT OM MOTIVEN FÖR LEKMANNAMEDVERKAN
Motiven för lekmannainflytandet i ledningen av statliga myn- digheter, såsom de angetts i offentligt tryck, är i regel angivna i vaga ordalag. Det är inte ovanligt med formulering— ar som att lekmannainflytande anses "lämpligt" eller "välmot— iverat". Förvaltningsutredningen konstaterar i betänkandet (SOU l983:39) Politisk styrning — administrativ självstän— dighet att motiven, i de fall en mera utförlig argumentation förekommit, dessa i huvudsak utgått från några sedan länge gängse motiv. I kort sammanfattning, anför förvaltningsutred— ningen vidare, är dessa att myndigheten tillförs sakkunskap som breddar och förstärker dess kompetens, att partsrepresen- tanter bör beredas utrymme och att det allmänna medborgerliga omdömet bör tas i anspråk — medborgerlig insyn, kontroll och beslutsmedverkan anses värdefull. Det framhålls också ofta att ett lekmannainflytande kan bidra till att skapa förståel— se och förtroende hos allmänhet och organisationer för myn- dighetens beslut och agerande — verksamheten kan få en annan samhällsförankring.
Angående det medborgerliga omdömet som motiv för ett lekman—
nainflytande anför förvaltningsutredningen.
Ett förstärkt allmänt medborgarinflytande och en med— borgarkontroll av förvaltningen anges ofta som grund— läggande motiv för att inrätta lekmannastyrelser. Det "allmänna medborgerliga omdömet", "lekmannaförnuftet" eller "det praktiska lekmannaförståndet" måste få på-
verka myndigheternas beslut. Allmänna medborgarrepresen— tanter skall tillsammans med parti— och organisations— företrädare genom sin bakgrund utgöra ett folkligt värn mot byråkratisk formalism och tjänstemannavälde.
Motiv av denna karaktär har särskilt betonats i fråga om politiskt och demokratiskt känsliga områden. Det åberop— as också vid diskussioner om utformningen av statliga regionala eller lokala beslutsorgan och i fråga om nämndmyndigheter över huvud taget. I dessa myndigheters uppgifter ingår ofta löpande ärendehantering med inslag av myndighetsutövning. Besluten kan rymma inslag av skönsmässiga bedömningar eller lagtillämpning huvudsak— ligen med utgångspunkt i lagens syften. Sådana övervä— ganden har ansetts ofta kräva personlig mognad och livs— erfarenhet lika väl som juridisk skolning och har där— igenom ansetts väl lämpa sig för medborgarinflytande. Andra argument för medborgarrepresentation har varit att man bör ta hänsyn till den allmänna opinionen, att det finns ett behov av att stödja myndigheternas auktoritet eller att man bör hos allmänheten skapa en känsla för att av statsmakterna beslutade åtgärder är en hela fol— kets sak, i vars utformning folket självt får deltaga.
Motiven för lekmannainflytande i statliga regionala myndig— heter har behandlats av flera utredningar. I länsdemokratiut— redningens betänkande (SOU l968:47), Förvaltning och folk— styre, har lämnats en redogörelse över hur lekmannainflytan— det har tagits upp av föregående utredningar. Länsdemokrati— utredningen summerade skälen för lekmannainflytandet på föl—
jande sätt, bet. s. 77—78.
Sammanfattningsvis kan man efter denna genomgång av motiven bakom införandet av lekmannanämnder i den stat— liga länsförvaltningen konstaterar, att dessa utgjort två olika grupper. Utifrån den första motivgruppen ville man med lekmannamedverkan bidraga till att öka statsor— ganets kompetens, genom att bredda dess erfarenhetsun— derlag och sakkännedom. Samtidigt ansågs en lekmannamed— verkan av detta slag bidraga till att sprida kännedom om och popularisera myndigheternas åtgärder. I det andra fallet var syftet att tillförsäkra medborgarna ett di— rekt inflytande, motiverat av önskvärdheten av en utvid— gad insyn och kontroll speciellt i de frågor där "sköns— avgöranden intaga en betydande plats". Det var alltså då fråga om ett direkt krav på demokratisk medbestämmande— rätt. Den relativa betydelsen av dessa två motivkretsar för lekmannainflytande har förändrats genom åren. I början var syftet, efter förebilder från affärsverken, att bredda kompetensen och minska stelheten i myndighe— ternas bedömningar. Så småningom har motivkretsen för—
ändrats, via krav på partsrepresentation, till att syfta till en reell medbestämmanderätt av mera allmänt demok— ratiskt slag. Denna utveckling har också uttryckts i de olika nämndernas konstruktion där landstingen, som be— dömts utgöra den lämpligaste valkorporationen med regio— nal bas, har fått allt större betydelse. Det kan t.ex. noteras att i de tre nämnder, som inrättats eller omor— ganiserats under 1960—talet, nämligen länsskolnämnden, planeringsrådet och lantbruksnämnden, landstinget utser minst hälften av ledamöterna.
Länsförvaltningsutredningen anförde i betänkandena (SOU
1967: 20, s. 145), Den statliga länsförvaltningen, som skäl
för lekmannainflytande i länsstyrelsen bl.a.
Utredningen ansluter sig till de skäl för en lekmanna— medverkan i länsstyrelsen som anförts i de officiella förslag och i den allmänna debatten, nämligen bl.a. att länsstyrelsen tillförts värdefull orts- och personal— kännedom men också särskild fackkunskap, att ett mera allmänt medborgerligt omdöme blir representerat i läns— styrelsen och att allmänheten får insyn i länsstyrelsens verksamhet vilket ökar förtroendet för länsstyrelsens avgöranden. De betänkligheter som uttalats mot lekmän i länsstyrelsen — bl.a. att ärendena skulle fördröjas genom en tungrodd och omständlig handläggning och merar— bete uppkomma för tjänstemännen — torde, framhåller utredningen, ta sikte på nuvarande förhållanden med länsstyrelsens begränsade möjligheter att leda de stat— liga länsmyndigheternas arbete för samhällsbyggandet. Betänkligheterna torde också, anför utredningen, bygga på missuppfattningen att medborgarrepresentanter skulle delta i detaljärenden eller frågor av formell natur.
Departementschefen anförde i propositionen 1970:103, 3. 136,
i samband med att länsstyrelsen föreslogs få ökade beslutsbe—
fogenheter bl.a. följande angående lekmannamedverkan.
Omfördelningen innebär nämligen att viktiga beslutsfunk— tioner flyttas över från lekmannanämnder till länssty— relsen. Om lekmannainflytandet i dessa ärenden inte skall minska måste lekmännen i länsstyrelsen få en annan ställning än den som tillkommer planeringsrådet. De kan inte ha en enbart rådgivande funktion, utan deras med— verkan måste ta sig uttryck i att de deltar i besluten och har del i ansvaret för dessa. En sådan förändring bör emellertid enligt min mening inte ses bara som en formell anpassning till den omfördelning av beslutande— rätten som jag nyss nämnde. En lekmannamedverkan i be— slutsfattandet ligger i linje med utvecklingen mot en alltmer planeringsinriktad länsförvaltning och är en
naturlig konsekvens av den ställning, som länsstyrelsen delvis redan har fått som regionalpolitiskt samordnande organ i en integrerad länsorganisation för samhällspla— nering. — Medborgarrepresentanternas medverkan bör beg— ränsas till sådana frågor där deras insatser kan antas bli av verklig betydelse. — — — Frågor av övervägande juridisk, teknisk eller expeditionell natur bör emeller— tid — — — avgöras på tjänstemannaplanet.
9.1 Allmänt om lekmannastyrelsers kompetens m.m.
Instruktionerna för myndigheter med lekmannastyrelser anger i regel tämligen likartat vilka ärenden som skall avgöras av styrelsen. De olika ärendetyperna överensstämmer ofta med de som anges i statsrådsberedningens förebild för myndighetsin— struktioner (PM l982:l).
Utöver styrelseärenden anges i de flesta instruktionerna att myndigheten leds av styrelsen. Detta gäller både länsstyrels— en och RSV. Innebörden av detta begrepp är inte klart. Det kan möjligen kopplas ihop med uppräkningen av vilka ärenden som styrelsen skall avgöra och att begreppet härigenom preci—
seras .
Vad gäller den andra sidan av befogenheterna, ansvaret, finns
det angivet för myndighetschefen. I 5 5 allmänna verksstadgan (1965z600) anges myndighetens chef såsom i första hand ansva— rig för fullgörandet av myndighetens uppgifter. Lekmannasty—
relsens eller ledamöternas ansvar finns inte reglerat.
Sammanfattningsvis gäller för styrelsen att den skall leda verksamheten hos myndigheten medan myndighetschefen har an-
svaret .
9.1.1 Tillkomsten av styrelserna på central och
regional nivå inom skatteförvaltningen m.m.
9.l.l.l Riksskatteverket
Riksskatteverket inrättades den 1 januari 1971 efter förslag från landskontorsutredningen. Verket ersatte riksskattenämn- den, centrala folkbokförings— och uppbördsnämnden samt kont— rollstyrelsen. Till verket fördes även uppgifter som tidigare ankommit på kupongskattekontoret, Sjömansskattekontoret och det allmänna ombudet hos den mellankommunala prövningsnämn-
den. Verket blev dessutom central valmyndighet.
Landskontorsutredningens förslag innebar att det skulle bil— das en central myndighet, riksskattestyrelsen. Utredningen anförde bl.a. att de fiskala uppgifterna i fråga om taxering, uppbörd m.m. skulle sammanföras i den nya myndigheten medan riksskattenämnden skulle bibehållas för de dömande uppgifter— na, förhandsbesked m.m. Angående organisationen anfördes endast att riksskattestyrelsen borde stå under ledning av en generaldirektör som verkschef. Någon form av "styrelse" dis—
kuterades inte.
Av de i prop. 1969:127 redovisade remissvaren framgår emel— lertid att styrelsefrågan observerats. Följande har noterats
i propositionen (s. 32-33).
Några remissinstanser anser att den centrala organisa— tionen bör ha en annan utformning än utredningen tänkt sig. Man menar bl.a. att den centrala myndigheten bör ha en verksstyrelse. Sålunda finner statskontoret flera skäl tala för att den högsta ledningen av riksskatte- styrelsen bör utövas av en verksstyrelse med lekmanna- inslag. Med hänsyn till den stora betydelse som beskatt— ningsväsendet har inom samhället med därav följande behov av kontakter med åtskilliga andra sektorer inom såväl den allmänna som den enskilda verksamhetssfären skulle det, anför statskontoret, otvivelaktigt vara till en fördel om sådana kontakter skulle kunna tillgodoses och främjas även genom en sådan verksstyrelse. Därigenom skapar man också förutsättningar för en mer allsidig bedömning av viktiga frågor inom riksskattestyrelsens omfattande verksamhetsfält. Statskontoret framhåller också att den koncentration av ansvar och befogenheter på skatteväsendets område, som inrättandet av en riks— skattestyrelse är ett uttryck för och som statskontoret finner vara av väsentlig betydelse för att nå eftersträ—
vad effektivitet i beskattningen, talar för att man har en verksstyrelse med bred förankring.
CFU håller för visst att riksskattestyrelsen i hög grad kommer att anlitas som utrednings— och remissinstans inom sitt verksamhetsområde. Styrelsen kommer att fort— löpande meddela många och omfattande anvisningar av olika slag. För dessa uppgifter måste det enligt CFU:s mening vara betydelsefullt för chefen att vid sin sida ha en styrelse med representanter för arbetsmarknadens parter och sakkunniga inom de ämnesområden där styrelsen skall vara verksam.
Presidenten i Göta hovrätt anser att centralorganet i likhet med andra på senare tid tillkomna eller reorga— niserade myndigheter bör ha en verksstyrelse. Detta synes här kanske mer påkallat än eljest, eftersom skat— teväsendet av många rent instinktivt omfattas med miss— troende.
En verksstyrelse med lekmän förordas också av riks— revisionsverket samt länsstyrelserna i Södermanlands, Orebro och Jämtlands län.
Föredragande departementschefen anförde bl.a. att centralor— ganets uppgifter av judiciell eller fiskalisk karaktär inte borde överbetonas utan att dess väsentligaste uppgift, näm— ligen att sörja för att verksamheten hos de olika skattemyn— digheterna blir effektiv och att beskattningen blir riktig och likformig i stället borde framhållas. Han föreslog att ärenden rörande förhandsbesked, bindande förklaringar m.m.
skulle avgöras inom verket av en särskild nämnd.
Angående verksledningen anslöt sig departementschefen till de remissinstanser som förordat en styrelse med lekmän som före— träder olika intressen. Dessa ledamöter borde inte samtidigt
kunna ingå i den särskilda nämnden.
Omorganisationen av den centrala skatteförvaltningen förbe— reddes ytterligare av en organisationskommitté (RSV— kommit— tén). I kommitténs betänkande, Ds Fi l970:3, redovisades huvudlinjerna till en organisation av RSV. I den efterföl— jande propositionen 1970:55 berördes styrelsefrågan inte
närmare.
Enligt instruktionen för RSV (l970:752) leds verket av en styrelse med generaldirektören som ordförande. Styrelsen skall bestå av minst sex ledamöter utsedda av regeringen. För närvarande är antalet ledamöter tretton. Bland ledamöterna finns såväl politiker som företrädare för olika intresseorga- nisationer. Styrelseärendena överensstämmer med de som anges i den av statsrådsberedningen framtagna förebilden för myn— dighetsinstruktioner (SB PM l982:l). Styrelseärendena utgörs bl.a. av viktigare frågor om författningar, organisation och ekonomi samt frågor som av generaldirektören hänskjuts till styrelsen. Det gäller bl.a. frågor om föreskrifter och anvis—
ningar samt planeringen av skattekontrollen.
9.1.l.2 Länsstyrelsen
Länsstyrelsens befattning med beskattningsväsendet har känne- tecknats av genomgripande organisatoriska förändringar vä— sentligen föranledda av nya eller ändrade arbetsuppgifter. En
redogörelse för denna utveckling lämnas 1 kap. 1.
Fråga om lekmannamedverkan vid avgörandet av ärenden inom länsstyrelsen väcktes tidigt. Vid 1905 års riksdag ifrågasat— tes i en motion om inte länsstyrelsen borde ha en uppsättning som motsvarade nämnden i häradsrätterna. Motionären erinrade om den sakkännedom om ortens förhållanden samt den i allmän- het goda karaktär och rättrådighet, som kännetecknat allmoge— mannens deltagande i domarkallet vid häradsrätten och som, rätt använda, säkert skulle komma även den administrativa
lagskipningen till gagn.
Frågan om lekmannamedverkan i länsstyrelsen aktualiserades 1930—1931 i samband med förslag till lag om bl.a. frihets— berövande (vanartslag). Socialvårdskommittén föreslog i be— tänkande angående socialvårdens organisation m.m. (SOU 1942: 56) att utrymme skulle beredas för lekmannainflytande inom socialvårdens länsorganisation. Enahanda synpunkter framför— des också i propositionen 1947z243 angående ålderdomshemsvår-
den. I betänkandet (SOU 1948z23) med förslag till lag om nykterhetsvård föreslogs vid handläggningen av tvångsbehand— lingsärenden att särskilda ledamöter skulle delta.
Behovet av lekmannamedverkan i länsstyrelsen behandlades utförligt av 1948 års länsstyrelseutredning i betänkandet (SOU 1950z28), Länsstyrelsernas organisation och ställning inom länsförvaltningen. Utredningen anförde bl.a. (bet. s. 107 f).
Den allmänna grunden för lekmannamedverkan i länsstyrel— sen är enligt utredningens mening att möjligheter till samråd och samarbete vidgas och att samrådet blir obli- gatoriskt och därmed mera likformigt. Detta samråd har i och för sig stor betydelse för belysningen av förekom— mande problem och bör skapa bättre förutsättningar för objektivt riktiga respektive ur skälighetssynpunkt rätt— visa avgöranden. Samtidigt kan det emellertid otvivelak— tigt bidraga till att befästa ett allmännare förtroende för länsstyrelsen och dess beslut.
Behovet av att det mera allmänna medborgerliga omdömet genom lekmän får representeras i länsstyrelsen kan före— ligga jämsides med behov av talesmän för särskilda fack— och intresseområden. Men även i frågor där behov av sistnämnda slag icke förefinnes, kan med hänsyn till önskemålet att skapa bättre förutsättningar för ett allmännare förtroende en lekmannamedverkan böra konsti— tueras. Dylika önskemål kunna hänföras icke blott till ärenden, som angå enskilda parter, utan också i lika hög grad till mera allmänna frågor. Lekmannamedverkan av förevarande art är särskilt ägnad att tillgodose önske— målen om insyn och kontroll samt att bevara den goodwill som länsstyrelsen otvivelaktigt besitter.
Ur denna synpunkt torde lekmannamedverkan böra ses som ett led i strävandena efter att hos allmänheten bibe— hålla förtroendet för länsstyrelsen. Detta förtroende är särskilt betydelsefullt med avseende på sådana områden, där skönsavgörandena intaga en betydande plats. Icke minst i dylika fall framstår det med hänsyn till läns— styrelsens ställning och viktiga uppgifter som angeläget att man skapar verksamma garantier mot obefogade an— grepp.
Med ett allmänt förtroende för länsstyrelsens åtgärder bör också kunna följa vidgad förståelse för de strävand— en, som det på olika områden ankommer på länsstyrelsen att fullfölja. Det är enligt utredningens mening av
vikt, att man på allt sätt söker understryka och även hos allmänheten skapa känsla för att av statsmakterna beslutade åtgärder äro en hela folkets sak, i vars ut— formning folket själv får deltaga. Över huvud kan väl sägas, att en organiserad lekmannamedverkan i länssty— relsen bör innebära att former skapas för ett ordnat samarbete mellan länsstyrelsen och för dess uppgifter intresserade lekmän. Lekmannamedverkan bör därför - om den ordnas och begagnas på ett ändamålsenligt sätt — komma att utgöra ett värdefullt stöd för länsstyrelsen i dess verksamhet. Genom att deltaga i och vinna förtro— genhet med länsstyrelsearbetet kunna lekmännen bidraga till att utåt sprida större förståelse för detsamma och att inom länsstyrelsen ställa mindre lämplig praxis eller handläggningsordning under diskussion.
Angående formen för lekmannamedverkan anförde länsstyrelseut— redningen bl.a. (s. 113).
Lekmannamedverkan i länsstyrelsen kan tänkas i såväl rådgivande som medbeslutande form. Och den rådgivande medverkan kan i sin tur konstrueras som obligatorisk eller fakultativ. En endast rådgivande medverkan skulle föga skilja sig från nuvarande ordning. Redan nu torde många länsstyrelser använda sig därav vid olika till— fällen och för skilda ändamål. Det står givetvis varje länsstyrelse fritt att på det sätt den finner mest lämp— ligt inhämta erforderliga råd och upplysningar. Därest man vid länsstyrelsens sida skulle ställa ett antal lekmannakollegier med uppgift att vid behov lämna råd och upplysningar, torde visserligen kunna förväntas att vederbörande beslutande befattningshavare i länsstyrel— sen skulle känna sig förpliktad att i största utsträck- ning taga hänsyn till åsikterna inom dessa kollegier. Det kan dock befaras, att lekmannakollegierna skulle anlitas i mycket olika omfattning av skilda länsstyrel— ser. Mången gång skulle lekmännens medverkan säkerligen komma att påkallas allenast i form av enstaka under— handssamråd. I vart fall är det knappast sannolikt att lekmännens inflytande skulle få avgörande betydelse.
Ett något starkare inflytande skulle beredas lekmännen, om deras rådgivande medverkan gjordes obligatorisk. Emellertid torde det förhålla sig så, att syftena med lekmannamedverkan skulle bli mindre väl tillgodosedda vid en allenast rådgivande lekmannamedverkan. Bland annat kan det befaras, att lekmännens insats icke skulle bli helhjärtad eller så ansvarsmedveten som önskvärt vore. Det torde också i längden bli svårt att på dylika villkor förvärva tillräckligt kvalificerade lekmän.
Utredningen är för sin del av den bestämda uppfatt— ningen, att lekmannamedverkan i länsstyrelsen bör inne— bära att lekmännen deltaga i besluten. Det kan enligt utredningens mening i vart fall icke ifrågakomma, att den medverkan av lekmän, som nu äger rum i de fristående länsorgan, vilka av utredningen föreslås inordnade i länsstyrelsen, därmed skulle få förändrad karaktär. Under sådana omständigheter saknas anledning att på de övriga områden, där medverkan av lekmän erfordras, ge lekmännen en annan ställning. Det bör då icke heller ifrågakomma att införa annan beslutsordning än enligt majoritetsprincipen med utslagsröst för ordföranden. Någon motsvarighet till den för allmän underrätt gällan— de ordningen, enligt vilken ordförandens mening blir gällande, därest icke minst visst antal lekmän ena sig om annan mening, synes icke böra ifrågakomma beträffande länsstyrelsen.
I behörighetshänseende ansåg utredningen att vissa begräns— ningar borde göras. I det utkast till länsstyrelseinstruktion
m.m. som lämnades begränsades lekmännens medverkan till föl—
jande ärenden
— arbetsmarknadsfrågor
— frågor angående bostadsförsörjnings— och bostadsförbätt— ringsverksamheten
— socialvård, nykterhetsvård, m.m.
— bebyggelseplanering och därmed sammanhängande frågor - frågor angående vägväsendet och trafikväsendet.
Att just dessa ärendegrupper valdes berodde bl.a. på det förslag till ett införlivande av bl.a. länsarbetsnämnden och länsbostadsnämnden i länsstyrelsen. Det kan noteras att frå—
gor som rörde beskattningsväsendet inte ingick i förslaget.
Ledamöterna skulle enligt länsstyrelseutredningen utses av Konungen efter förslag av vissa intresseorganisationer, bl.a. SAF, LO och TCO.
Frågan om lekmannastyrelser i länsförvaltningen behandlades på nytt av länsförvaltningsutredningen i betänkandet (SOU 1967:20) Den statliga länsförvaltningen 1. Som riktlinjer för
en länsförvaltningsreform anförde utredningen bl.a. att läns—
styrelsen skulle leda och samordna den översiktliga plane— ringen inom länet och äga härför nödvändiga beslutsbefogen— heter. Sådana arbetsuppgifter som i xnindre mån eller inte alls krävde samordning med annan verksamhet inom eller utom myndigheten föreslogs skola avskiljas. Härmed avsågs bl.a. taxerings— och uppbördssektionerna inom länsstyrelsen.
Den sålunda föreslagna utformningen av länsstyrelsen skulle även förses med en styrelse vari ingick lekmän. Utredningen ansåg det vara en oundgänglig förutsättning för lösande av de nya uppgifterna att representanter för länets befolkning fanns inom länsstyrelsen. Härigenom fick man inflytande över och ansvar för länsstyrelsens verksamhet. Länsförvaltningsut— redningens förslag berördes även av länsdemokratiutredningen i betänkandet (SOU l968:47) Förvaltning och folkstyre.
På grund av sistnämnda betänkanden beslöts 1970 (prop. 1970: 103, KU 34, rskr 248, SU 132, rskr 308) om riktlinjer för en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen. Principbeslutet innebar bl.a. att länsstyrelsen fick en lek— mannastyrelse. Föredragande departementschefen anförde bl.a. att styrelsen inte borde betungas med annat än frågor av principiell betydelse eller av annan anledning av större vikt. Den dominerande uppgiften för styrelsen var att behand— la för länets utveckling betydelsefulla samhällsplanerings— frågor. Förändringen genomfördes 1971 (prop. l97lzl, bil. 14).
De ärenden som länsstyrelsens instruktion anger som styrelse— ärenden är förutom viktigare frågor om samhällsplaneringen inom länet sådana frågor som anges i den av statsrådsbered— ningen framtagna normalinstruktionen för myndigheter med lekmannastyrelser. Det gäller alltså frågor om författningar. organisation, ekonomi, tillsättning av vissa tjänster, skil- jande från anställning samt frågor som landshövdingen hän—
skjuter till styrelsen.
Styrelsens formella förutsättningar att ta befattning med frågor som rör skatteavdelningens verksamhet är också begrän— sad på annat sätt. Genom bestämmelserna om skattechefens uppgifter och ansvar har ledningen av taxerings—, kontroll— och processverksamheten i stort tagits undan från länsstyrel— sens ansvarsområde. Som skäl för denna åtskillnad har bl.a. anförts att länsstyrelsen inte bör agera som part i tax— eringsprocessen eller ha uppgifter som anknyter till taxe— ringskontrollen (prop. l97l:60, s. 70). Motsvarande undantag har inte gjorts vad gäller mervärdebeskattningen och upp— bördsverksamheten. I dessa fall beslutar befattningshavare inom respektive enhet på länsstyrelsens vägnar med stöd av länsstyrelseinstruktionen och arbetsordningen.
En följd av ansvarsfördelningen är att styrelsens insyn i den verksamhet som drivs inom skatteavdelningarna blivit begrän— sad. I praktiken kan sägas att styrelsen, även om mervärdebe— skattningen och uppbördsverksamheten formellt tillhör läns— styrelsens ansvarsområde, inte alls ägnar sig åt skatteavdel—
ningens verksamhet. Detta framgår av den undersökning som verksledningskommittén gjort angående Styrelseärendena, jfr avsnitt 6. Även om således frågor som rör skatteavdelningens materiella verksamhet i regel inte förekommer i styrelsen så bör ändå framhållas anslags— och tjänstetillsättningsfrågorna m.m. som också berör skatteavdelningen.
Vad som sagts beträffande styrelsen och skatteavdelningen gäller också förhållandet styrelsen och den lokala skattemyn— digheten.
9.2 Pågående utredning m.m.
Verksledningskommittén
Frågan om ledningen av statliga myndigheter utreds f.n. av verksledningskommittén (C l983:04). Enligt kommitténs direk—
tiv (1983z48) bör utredningen avse hela ledningsfunktionen vid förvaltningsmyndigheter under regeringen. Tyngdpunkten i utredningen bör ligga på frågorna hur ledningen för myndig— heterna bör utformas för att garantera dessas effektivitet och en god samhällsservice samt möjliggöra medborgerlig insyn och påverkan. Utredningen bör avse såväl centrala som regio— nala och lokala myndigheter även om intresset främst bör
inriktas på de centrala ämbetsverken.
I direktiven för verksledningskommittén anges särskilt att lekmannastyrelsernas ställning, beslutsområde, arbetsformer och ansvar skall belysas. Bl.a. anförs att lekmannastyrelser- nas allmänna ställning f.n. är - frånsett vad som framgår av verksinstruktionerna och av förarbetena vid myndigheternas inrättande — till övervägande delen oreglerad. Utredningen skall klarlägga de krav som ställs på styrelser i olika slags verksamhet samt vilket ansvar som styrelsen skall ha för ledningen av verksamheten. Bl.a. skall det inte råda någon oklarhet om var ansvarsgränserna går för styrelserna hos de många myndigheter som driver verksamhet både på central, regional och lokal nivå.
Kommittén skall vidare överväga alternativa styrformer av myndigheter. Bl.a. skall undersökas förutsättningar för att bilda någon form av "verksråd". Ett sådant skulle utgöra ett rådgivande, lekmannarekryterat organ, som med nära insyn i verksamheten skulle ges yttrande- och förslagsmöjligheter i fråga om myndigheternas verksamhet. Kommittén beräknar att
slutföra sitt arbete under 1985.
Utredningen har haft fortlöpande underhandskontakter med verksledningskommitténs ordförande och sekretariat. Följande redogörelse grundas på vad som kommit fram vid dessa kontak—
ter .
Verksledningskommittén har inriktat sitt arbete på de cent- rala statliga myndigheternas ledningsorgan. Beträffande myn—
digheternas ledningsfunktioner har kommittén gjort den all- männa bedömningen att statliga myndigheter på central nivå i dag bedriver en delvis annan sorts verksamhet än de gjorde förr t.ex. vid tiden för andra världskrigets slut. Borta är i stor utsträckning myndighetsutövningen och tillämpningen av detaljerade föreskrifter. Det är i dag på central myndighets- nivå i stället i första hand fråga om olika former av utveck— lingsinsatser, fördelning av penningresurser, tillämpning av föreskrifter som i stället för detaljer anger riktlinjer (mål), eller ramar. Myndigheterna måste därför i dag och i framtiden styras på ett sätt som delvis skiljer sig från det traditionella sättet, ett sätt som är effektivt både med tanke på statsförvaltningens storlek och komplexitet och med tanke på regeringens politiska ansvar för förvaltningens verksamhet. Nyckelorden för en effektiv styrning och en för- valtning i överensstämmelse med medborgarnas behov är rikt— ? nings— och målformuleringar i kombination med beslutsdele— gering, externt inflytande, ansvar, uppföljning och kont—
roll.
I sin analys av styrelsernas nuvarande befogenheter m.m. har verksledningskommittén bl.a. konstaterat att dagens lekmanna— styrelser inte kan anses ha något egentligt ansvar för myn— digheternas verksamhet, inget ansvar för att målen nås eller att uppgifterna följs. Inte heller har styrelserna något ekonomiskt verksamhetsansvar. Verksamhetsansvaret har verks- chefen ensam. De enskilda styrelseledamöterna kan inte heller anses ha något egentligt uppdragsansvar gentemot regeringen eftersom regeringen inte preciserar vari ledamöternas uppdrag består eller vad regeringen förväntar sig av dem. Vidare konstaterar kommittén att de flesta av dagens lekmannastyrel— ser inte i första hand ägnar sig åt sådana arbetsuppgifter som bör ankomma på ett högsta ledningsorgan. De ägnar i stäl- let en stor del av sin tid åt rena verkställighetsärenden. F.ö. väljer inte dagens lekmannastyrelser flertalet av sina
arbetsuppgifter. Det gör verkschefen.
Verksledningskommittén redovisar två organisatoriska modeller för en myndighets ledningsfunktion. Den ena innebär att myn— digheten leds av en styrelse med totalt ansvar, en styrelse i egentlig mening. Den andra innebär att myndigheten leds av en myndighetschef med hela ansvaret inför regeringen. Till stöd för myndighetschefen bör då normalt finnas någon form av rådgivande organ.
Till vissa myndigheter kan enligt verksledningskommittén vid behov knytas olika partssammansatta organ. Sådana bör ligga
vid sidan av ledningsfunktionen.
Verksledningskommittén gör också den bedömningen att alla verkschefer, oavsett modellen för ledningsfunktionen bör samla sina närmast underlydande chefer i en direktion. Denna bör ha en informell status och en rådgivande funktion och behöver inte vara reglerad utan utformad enligt verkschefens bedömning. I vissa typer av ärenden bör direktionen fatta kollektiva beslut, t.ex. disciplinärenden. I dessa fall krävs
dock reglering av direktionen och dess beslutsbefogenheter.
Vad gäller styrelsernas uppdrag och sammansättning anger kommittén bl.a. följande huvuddrag
— att regeringen ger styrelsen hela ansvaret för verksam— heten, dvs. ansvar både för att uppgifterna fullgörs och det ekonomiska resultatansvaret. Av instruktionen bör framgå att styrelsen ansvarar för myndighetens verksamhet och organisa-
tion,
— att styrelsen i första hand ägnar sig åt strategiska frågor dvs. på ett övergripande och långsiktigt sätt ägnar sig åt budgetfrågor, interna organisationsfrågor inkl. chefs— utnämningsärenden, servicefrågor och förenklingar samt vid behov verkställighetsfrågor av strategisk betydelse för fram-
tiden,
— att regeringen till ledamöter utser personer som kan anses ge styrelsen den önskade avvägningen mellan sakkunskap
och medborgerligt omdöme,
— att regeringen till styrelseordförande utser högt kvali— ficerade personer med regeringens förtroende som har kunskap- er och erfarenheter som ger dem förutsättningar att lösa
uppgiften,
- att styrelseordföranden och verkschefen normalt inte
skall vara samma person i en och samma myndighet, * - att verkschefen ex officio är styrelseledamot.
Vad gäller genomförandet av förslaget gör verksledningskom— mittén den bedömningen att det bör ske successivt när det gäller andra centrala myndigheter än bl.a. affärsverken och vissa stabsmyndigheter (RRV, statskontoret och SIPU). Denna
successiva övergång bör föregås av en försöksverksamhet. | Kommittén föreslår att dess förslag om styrelse prövas i vissa myndigheter, däribland riksskatteverket. För övriga centrala myndigheter bör enligt kommittén gälla att dessa får behålla sin nuvarande ledningsfunktion till dess utvärdering skett.
De överväganden utredningen gör beträffande formerna för lekmannamedverkan i ledningen av RSV och länsskattemyndig— heterna grundar sig till stor del på verksledningskommitténs arbete.
Medborgarinflytande inom polisorganisationen
Polisorganisationen har nyligen varit föremål för ett omfat— tande utredningsarbete. Bl.a. har frågan om ett förstärkt medborgarinflytande på regional och lokal nivå behandlats. Bestämmelser om polisorganisationen finns bl.a. i polislagen (l984:387) och polisförordningen (l984:730).
Vad gäller det regionala förtroendemannaorganet, länsstyrel- sen, framhöll departementschefen i prop. l980/81:l3, s. 102, att medborgarinflytande över polisväsendet bör stärkas även på regional nivå. De viktigaste uppgifterna för förtroende- männen anges i prop. 1984/85:81 vara att besluta om de regio— nala polisenheternas dimensionering utöver basorganisationen och att bestämma om de allmänna riktlinjer som skall gälla för denna verksamhet. Detta innefattar bl.a. ansvaret för att de beslut om prioritering av vissa verksamhetsgrenar som statsmakterna kan ha fattat omsätts och anpassas till länets och distriktens förhållanden. Vad gäller den egentliga polis— verksamheten ankommer det, enligt propositionen för förtroen- demannastyrelsen att besluta i ärenden som avser allmänna riktlinjer, t ex. allmänna principer för polisförstärkning
och samverkan både inom och över länsgränserna.
Vad gäller den lokala polismyndighetens förtroendemannaorgan anför departementschefen i prop. 1980/81:13 s. 60 att den förtroendevalda lokala polisstyrelsen bör förvandlas från ett i huvudsak rådgivande organ till ett i egentlig mening sty— rande organ för polisen. Polisstyrelsen bör handlägga bl.a. viktigare frågor om organisation och verksamhetsplanering. Beslut i enskilda fall bör däremot höra till polischefens
kompetensområde.
I prop. 1983/84:89 anför departementschefen vidare beträffan- de polisstyrelserna bl.a. (s. 19).
Utöver de befogenheter som polisstyrelserna har i dag bör de i fortsättningen ha till uppgift att besluta i viktigare frågor rörande planeringen och inriktningen av verksamheten i distriktet. Likaså bör viktigare frågor om distriktets organisation höra till de valda ledamö— ternas kompetensområde. Det är naturligt att polissty— relsens medverkan i planeringsprocessen aVSer mera vä- sentliga frågor och frågor som gäller verksamheten över en längre period, t.ex. ett budgetår. Genom att de för- troendevalda tar del i sådana beslut kan önskemål från allmänheten, kommunala organ och andra berörda intresse— grupper om inriktningen av verksamheten uppmärksammas.
Detta torde enligt min uppfattning också innebära att allmänhetens förtroende för polisväsendet ökar.
Rådgivande nämnd hos riksåklagaren
I budgetpropositionen 1984/85:100 har beslutats att en rådgi— vande nämnd skall inrättas hos riksåklagaren. I den departe— mentspromemoria som låg till grund för beslutet, (Ds Ju l983zl9), Riksåklagaren och hans kansli, föreslogs att nämnden för att säkra ett medborgarinflytande skulle ha
följande kompetensområde.
- administration, såsom viktiga frågor om organistion och ekonomi
— anvisningsverksamheten
- tillsynsverksamheten
— urvalet av mål som förs till prövning i högsta domsto—
len.
Nämnden föreslogs bestå av fem personer med parlamentarisk anknytning. Rörande nämndens arbetsformer m.m. anfördes i
promemorian s. 114 bl.a. följande.
RÅ bör själv inte vara ledamot i nämnden. RÅ kallar nämnden till sammanträden. Han leder nämndens samman— träden och svarar för föredragningen av ärenden som behandlas inom nämnden. RÅ bör själv under överlägg— ningar med nämnden i en fråga ge sin mening till känna och skall vara närvarande och delta i nämndens överlägg— ningar. Föredragningen inför nämnden kan utföras av en tjänsteman från RÅ:s kansli. Detta ansvarar också för kanslifunktionerna för nämnden. De närmare formerna för ett samarbete mellan RÅ och nämnden får bero av överens— kommelser mellan RÅ och nämnden. Regeringen får i en instruktion föreskriva att RÅ innan ett beslut fattas som rör nämndens kompetensområde först måste inhämta ett yttrande från nämnden. Innehållet i ett yttrande från nämnden har givetvis en stor betydelse för den slutliga handläggningen av den fråga yttrandet avser. I instruk— tionen bör det föreskrivas att RÅ:s skyldighet att in— hämta yttrande från nämnden gäller frågor av större och allmän betydelse inom de angivna områdena.
Departementschefen delade de synpunkter som anfördes i prome- morian samt anförde för egen del bl.a. följande.
För egen del ser jag det som angeläget att den centrala nivån inom åklagarväsendet tillförs ett medborgarinfly- tande. Beträffande formerna för medborgarinflytande vill jag anföra följande. Jag delar utredningens och remiss— instansernas uppfattning att en lekmannamedverkan i arbetet i riksåklagarens kansli måste begränsas till vissa frågor. Skälet för detta är att åklagarverksam— heten i det enskilda fallet inte lämpar sig, lika lite som polisverksamheten i motsvarande situationer, för en lekmannamedverkan. Genom att riksåklagarens arbete till stor del har karaktär av processföring eller andra åkla- garuppgifter faller därför betydande delar av verksamhe— ten utanför vad som bör omfattas av en lekmannamedver— kan. För övriga delar av verksamheten är däremot som jag ser det ett medborgarinflytande av värde. Med hänsyn till verksamhetens karaktär kan det vara lämpligt att, som utredningen föreslår, ge medborgarinflytandet den formen att en rådgivande nämnd inrättas. Jag godtar utredningens förslag om storleken av nämnden och hur den bör rekryteras.
I fråga om den närmare avgränsningen av nämndens kompe— tensområde delar jag utredningens uppfattning att admi- nistrationen av åklagarväsendet och riksåklagarens verk— samhet när det gäller att utfärda föreskrifter och all— männa råd bör höra dit. Även tillsynsverksamheten i övrigt, i den mån den ligger utanför den egentliga åkla- garfuntionen, bör höra till verksamhetsområdet. Jag delar också utredningens uppfattning att nämnden bara bör ta befattning med frågor av större vikt eller av principiell betydelse. Nämnden eller någon ledamot av denna bör själv kunna ta upp en principiell fråga i nämnden. 9.3 överväganden och förslag 9.3.1 Behovet av lekmannainflytande inom skatteförvalt- ningen
Skatter och avgifter finansierar de kostnader samhället har för undervisning, sjukvård, allmän pensionering, försvar, kommunikationer _m.m. Skatte— och avgiftssystemet används dessutom som ett fördelnings- och konjunkturpolitiskt styr—
medel. Det har också syftet att befrämja stabilitet och till—
växt av företagsamheten och därmed också sysselsättningen. Ett väl fungerande skatte— och avgiftssystem är därför en angelägenhet för alla.
Skattelagstiftningen innehåller detaljerade bestämmelser om enskildas skyldigheter att lämna deklaration eller annan uppgift, att erlägga skatt på visst sätt och inom viss tid m.m. Vidare finns bestämmelser som ger myndigheterna rätt att vidta olika kontrollåtgärder. Kraven på att skatteförvalt— ningen uppträder på avsett sätt är mot denna bakgrund mycket starka från såväl den enskildes som samhällets synpunkt. På senare tid har åtgärder skatteförvaltningen vidtagit för kontroll av lämnade uppgifter ifrågasatts allt oftare. Det har i den allmänna debatten anförts att myndigheterna ägnar sig åt smådetaljer i alltför hög utsträckning och att det väsentliga skatteundandraget får fortgå utan mera kraftfulla ingripanden. I andra fall har riktats kritik mot att myndig- heterna tillämpar alltför ingående kontrollmetoder.
Med tanke på dessa krav och denna kritik är det enligt utred— ningens mening uppenbart att en ökad insyn i verksamheten skulle medföra en större förståelse för de ansträngningar skatteförvaltningen gör för att uppfylla de ökade kraven på effektivitet m.m. Genom att dessutom kunna kanalisera den kritik som ibland riktas mot förvaltningen skulle hela verk— samheten kunna vinna en bredare samhällsförankring och en större förståelse hos allmänheten. Den föreslagna länsskatte- myndigheten bör därför förses med ett ledningsorgan vari lekmän ingår. Som ett ytterligare stöd för utredningens ställningstagande i denna fråga kan framhållas att flertalet landshövdingar i sina svar på den av utredningen gjorda en- käten också framhållit behovet av ett lekmannaorgan av något
slag i länsskattemyndigheten.
Bedömningen av den form under vilken lekmannainflytandet i länsskattemyndigheten skall utövas måste emellertid enligt
utredningens mening göras mot bakgrund av övervägandena om
RSV:s styrelses framtida roll.
9 . 3 . 2 Lekmannamedverkan i riksskatteverket
Allmänna överväganden
Utredningens förslag till organisationsstruktur innebär att RSV:s ledningsroll inom skatteförvaltningen markeras i såväl materiellt som administrativt hänseende. Verket får enligt förslaget uppdraget att leda verksamheten inom sitt område. Ledningsuppgiften innebär att svara för den långsiktiga plan- eringen, policyfrågor, anslagsfrågor etc. för skat- teförvaltningen i dess helhet. Den roll som RSV kommer att få i den nya skatteförvaltningen ställer mycket stora krav på verkets ledningsfunktion, styrelsen. De åtgärder av beskrivet slag som RSV beslutar om kommer att på ett annat sätt än nu få genomslagskraft i hela förvaltningen och påverka såväl länsskattemyndigheternas som de lokala skattemyndigheternas
verksamhet.
I förhållande till regeringen är det av stor betydelse att RSV med den ledningsroll verket föreslås få också blir styrbart. Visserligen regleras skatteförvaltningens verksamhet till stor del genom tämligen detaljerade författningar men inriktningen och användningen av bl.a. förvaltningens gransknings— och kontrollresurser medger ändå ett inte oväsentligt mått av styrning. Från statsmakternas sida har det vid ett flertal tillfällen framförts krav på att skatteförvaltningen inriktar sitt arbete mot det väsentliga skatteundandragandet, skatteflyktsåtgärder, ekonomisk brottslighet m.m. Samtidigt har skatteförvaltningen tilldelats resurser för att kunna uppfylla de framställda kraven. För att de intentioner som statsmakterna gett uttryck för skall slå igenom i skatteförvaltningens verksamhet är det viktigt att myndighetens ledningsorgan också arbetar enligt
dessa intentioner. Ledningsfunktionen måste alltså medge en effektiv styrning från regeringens sida.
De krav som i den nya organisationen i framtiden kommer att ställas på RSV:s styrelse från både skatteförvaltningen i övrigt och från regeringen är så starka att det inte rimligen bör vara verkschefen som ensam skall ansvara för verksamhe— ten. Ansvaret måste i högre grad än nu enligt utredningens mening ligga på ledningsorganet, styrelsen. Härigenom vinner
man också den fördelen att insynen i centralmyndighetens verksamhet blir befäst. Denna bedömning har utredningen också fått stöd för vid de överläggningar som ägt rum med verksled-
ningskommittén.
Styrelsens ansvarsområde m.m.
En utvidgning av ansvarsområdet för styrelsen innebär att de nuvarande styrelseuppgifterna enligt RSV:s instruktion behö— ver utvidgas. Antingen genom att denna uppräkning komplette— ras med vissa ytterligare ärendegrupper eller genom att sty— relsen görs helt ansvarig för myndigheternas verksamhet.
Av grundläggande betydelse i detta sammanhang är den led- ningsroll RSV föreslås få i den nya skatteförvaltningen och de uppgifter som är förenade med denna. Ledningen innebär att verket lägger fast gemensamma riktlinjer, principer m.m. för verksamheten samt följer och utvärderar denna. Verket får med andra ord en mer uttalad strategisk uppgift än tidigare. Det är främst i detta hänseende som det finns anledning att utöka styrelsens ansvarsområde. Ledningen av skatteförvaltningen i landet bör enligt utredningens mening ytterst ligga hos RSV:s styrelse.
När det gäller att närmare definiera styrelsens ansvarsområde bör vissa ärendegrupper beröras särskilt.
Nämnden för rättsärenden, sjömansskattenämnden och forskar- skattenämnden prövar ärenden angående förhandsbesked, sjö- mansskatt respektive beskattning av utländska forskare vid tillfälligt arbete i Sverige. Prövningen av dessa ärenden sker enligt särskilda författningar och är därför undantagna från styrelsen. Någon anledning att ändra denna ordning finns
inte enligt utredningens bedömning.
Av andra ärendegrupper vars handläggning inte Specialregle- rats på liknande sätt kan nämnas ärenden om punktskatter och kupongskatter, besvärsärenden angående mervärdeskatt och stämpelskatt samt dispensärenden. Därtill kommer verkets uppdrag att besluta om och genomföra kontroll av skatter och avgifter. Gemensamt för dessa ärendegrupper är att de direkt berör enskilda skattskyldiga vilket i sin tur skulle kunna tas som intäkt för att besluten inte borde fattas av en på politiska grunder tillsatt styrelse utan av tjänstemän inom verket. Invändningar av denna art är enligt utredningens mening inte bärande. Bl.a. kan nämnas att taxeringsnämndernas ledamöter, utom ordföranden, är politiskt valda. När läns- rätten avgör taxeringsmål och andra mål om beskattning deltar 'också politiskt valda nämndledamöter i besluten. Några skäl för att undanta vissa ärenden från att kunna bli föremål för bedömning av styrelsen finns därför inte av dessa skäl. Här- till kommer att en styrelse med befogenhet att också besluta i sådana löpande ärenden bl.a. på grund av ärendenas mångfald inte skulle få tid för att fullgöra sin huvuduppgift, led— ningsfrågor. Beslut i löpande ärenden tillhör de verkstäl- lande uppgifterna och bör liksom nu fattas av tjänstemänen inom verket med stöd av den arbetsfördelning styrelsen beslu-
tar genom arbetsordningen.
Det anförda innebär enligt utredningens bedömning att det inte går att på ett meningsfullt sätt definiera styrelsens uppdrag genom en uppräkning av olika ärendegrupper i verkets instruktion. Detta står i stället i första hand att finna i
den formulering i instruktionen där själva kärnpunkten i
RSV:s uppdrag anges, dvs. att verket leder skatteförvalt- ningen i landet, jfr. avsnitt 8.3. Härav följer att det bör vara styrelsen som leder och ansvarar för RSV:s verksamhet
utan någon särskild uppräkning av vissa ärendegrupper.
Utredningen föreslår att RSV:s styrelse med nyss angivna be- gränsningar skall ansvara för verkets hela verksamhet. En följd härav blir att verkschefen blir ansvarig inför styrel- sen. Hans uppdrag blir att driva den löpande verksamheten
enligt de riktlinjer som styrelsen meddelar.
Styrelsens sammansättning m.m.
Ledamöterna i styrelsen skall utses av regeringen. Vad gäller valet av ledamöter och ordförande finns därför ingen anled- . ning att lämna något formligt förslag. Utredningen vill dock framhålla det väsentliga i att det medborgerliga omdömet, samhällsintresset och medborgarintresset blir väl represente— rat i styrelsen. Vidare innebär utredningens förslag att det ställs stora krav på styrelseordförandens kunskaper om skat-
teförvaltningen. Vad gäller styrelsens sammansättning i öv—
rigt kan framhållas att RSV:s verkställande ledning bör vara representerad i styrelsen. Generaldirektören och överdirektö— ren bör alltså ex officio ingå i styrelsen som ledamöter.
Styrelsen bör bestå av minst nio ordinarie ledamöter.
9.3.3 Lekmannainflytande inom den regionala skatteför-
valtningen
Lekmannainflytandet över ledningen av länsskattemyndigheten är av väsentlig betydelse. Detta gäller även om RSV:s styrel— se får utökade befogenheter och ansvar. Frågan är under vilka former detta inflytande skall utövas. Ett alternativ är att organisera länsskattemyndigheten som en nämndmyndighet. Ett annat är att knyta ett rådgivande organ till myndigheten. En ytterligare möjlighet är att förse myndigheten med en styrel—
se.
Länsskattemyndigheten skulle kunna organiseras som en nämnd— myndighet på samma sätt som länsarbetsnämnden, lantbruksnämn— den m.fl. Även dessa nämnder har överordnade centrala myndig—
heter ledda av styrelser, arbetsmarknadsstyrelsen och lant-
brukstyrelsen etc.
Kännetecknande för en nämndmyndighet är att den i regel har ett begränsat kompetens— eller arbetsområde. Oftast har en nämnd till uppgift att tillämpa ett relativt avgränsat regel— komplex. I en nämndmyndighet är det nämnden som utgör myndig— heten och själv fattar alla beslut såvida beslutsrätten inte delegerats till kanslichef eller motsvarande. Nämndens kans- li, servicefunktion, är i regel av relativt blygsam omfatt—
ning.
Förutsättningar att organisera en länsskattemyndighet som en nämndmyndighet liknande de som finns inom länet idag torde inte föreligga. De flesta besluten skulle inte komma att av— göras av nämnden utan av tjänstemän vid myndigheten beroende på det stora antalet ärenden och deras inbördes olikheter. Nämnden skulle i princip få utöva en roll med inslag av led—
ningskaraktär.
Genom att till länsskattemyndighetens ledningsfunktion knyta ett rådgivande organ skulle behovet av bl.a. insyn i myndig— hetens verksamhet kunna säkras. Några beslutsfunktioner skul— le inte finnas hos rådet utan det skulle enbart vara tillför- säkrat rätten att få erforderlig information om verksamheten. Rådets främsta uppgift skulle bli att yttra Sig i frågor av ledningskaraktär. Det område som kan tänkas komma i fråga är sådana som rör myndighetens utåtriktade verksamhet, förhål- lande till enskilda och andra myndigheter, servicefrågor
m.m.
Förslaget till den nya organisationen innebär att RSV kommer att besluta i de grundläggande ledningsfrågorna vad gäller verksamhetsinriktning, ekonomifrågor m.m. medan länsskatte—
myndigheten får rollen som en operativ ledningsmyndighet i länet. Länsskattemyndighetens ledningsuppgifter kommer att vara av stor betydelse. Den ledning RSV kommer att utöva kan rimligen inte vara av detaljkaraktär utan det kommer att finnas ett relativt stort utrymme för länsskattemyndighetens egna bedömningar. Detta framgår också av de förslag utred— ningen lämnat beträffande ledningsfunktionerna. Utredningen är därför av den uppfattningen att ett rådgivande organ utan några som helst beslutsbefogenheter inte är tillfyllest. Här kan också framhållas den bedömning länsberedningen gjorde när det gällde valet mellan ett rådgivande och beslutande organ. Syftena med en lekmannamedverkan kan bli mindre väl tillgodo— sedda vid en endast rådgivande medverkan. Bland annat kan det befaras att lekmännens insats inte blir helhjärtad eller så ansvarsmedveten_ som önskvärt vore. I längden kan det bli svårt att på dessa villkor förvärva tillräckligt kvalificera— de lekmän.
Med den ställning länsskattemyndigheten får i den nya skatte— förvaltningen krävs det ett ledningsorgan vari ingår intres— serade och ansvarsmedvetna lekmän. Utredningen anser därför, i likhet med vad som redan 1948 års länsstyrelseutredningen kunde konstatera, att lekmän bör medverka genom att delta i beslut och inte endast genom att lämna råd.
Det tredje alternativet med en styrelse är den lösning som enligt utredningens mening är den mest realistiska. Den ställning som länsskattemyndigheten har i den nya organisa- tionen, såsom ansvarig för den operativa verksamheten m.m. i länet, ställer stora krav på myndighetens ledningsfunktion. Det är därför också väsentligt att lekmannainflytandet säker— ställs genom en styrelse som har beslutanderätten i åtminsto— ne de väsentliga frågorna som rör verksamheten. Att en sty— relse samtidigt kan fungera som ett rådgivande organ till myndighetens ledning i andra frågor är självklart.
Som framgått av redogörelsen för verksledningskommitténs arbete har detta begränsats till de centrala myndigheternas ledningsfunktioner. Kommittén avser dessutom att föreslå att en försöksverksamhet inleds innan dess förslag genomförs i stort. Utredningen anser inte att det nu finns anledning att i avvaktan på resultat av kommitténs fortsatta arbete även för länsskattemyndigheten föreslå en styrelse med motsvarande befogenheter och ansvar som föreslagits beträffande RSV. Styrelsen på länsnivån bör åtminstone tills vidare vara av traditionell art. Detta innebär att länsskattemyndighetens styrelse skall besluta i ärenden angående — viktigare författningsfrågor — viktigare frågor om organisation och arbetsfor— mer — anslagsfrågor och andra väsentliga frågor av ekonomisk art — frågor i samband med tillsättning av de högre tjänsterna hos länsskattemyndigheten eller den lokala skattemyndigheten - frågor om skiljande från anställning m.m. — andra frågor som myndighetschefen hänskjuter till
styrelsen.
Styrelsens huvuduppgift blir att i likhet med vad som bl.a. också gäller för RSV:s styrelse att säkerställa ett medbor— gerligt inflytande i skatteförvaltningen. Det är därför na— turligt att styrelseledamöterna hämtas från de folkvalda i länet. Ledamöterna bör utses av regeringen. Chefen för myn— digheten skall ingå i styrelsen. Antalet ledamöter bör inte överstiga sju. En av styrelseledamöterna skall vara ordföran— de. Denne bör äga sakområdeskunnande. Ansvaret för verksamhe—
ten skall i första hand åvila myndighetschefen.
Förslaget innebär att det blir styrelser både på central och regional nivå där styrelsernas formella uppdrag är olika. Några hinder mot en sådan lösning föreligger inte. Den får
också ses mot bakgrunden av det arbete som pågår med reforme—
ringen av statliga myndigheters ledningsfunktioner.
Genom rollen som överordnad myndighet till de lokala skatte— myndigheterna kommer länsskattemyndigheten att leda deras verksamhet. Såsom företrädare för länsskattemyndigheten kommer styrelsen också att ta befattning med ärenden av mot- svarande slag som avser dessa myndigheter.
IV NÄRMARE OM LEDNING OCH SAMORDNING 10 Enhetlig rättstillämpning 10.1 Bakgrund
Styrning genom föreskrifter och råd
I kapitlet behandlas lednings- och styrningsfrågor i en skat— teförvaltning med den organisatoriska uppbyggnad som föresla— gits i kapitel II. Inledningsvis diskuteras förutsättningarna för styrningen av rättstillämpningen i förvaltningen, den materiella styrningen. De följande avsnitten behandlar frågor om ledningen utfrån de författningar som styr förfarandet, den formella styrningen. Förslagen som lämnas syftar till att ge bättre förutsättningar för ledning och samordning av verk— samhetens allmänna inriktning och ett mera enhetligt uppträ-
dande från förvaltningens sida.
Den offentliga makten utövas under de av riksdagen beslutade lagarna. I 8 kap. 2, 3 och 5 55 RF anges närmare det område där kompetensen att meddela föreskrifter i första hand skall ligga hos riksdagen och utövas genom lagstiftning, det primä— ra lagområdet. Till detta område hör föreskrifter som rör enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes, den civilrättsliga normgiv- ningen. Det primära lagområdet omfattar vidare bl.a. före- skrifter som rör förhållandet mellan enskilda och det all—
männa som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Härmed avses bl.a. den statliga beskattningen och straffrät— ten. Även grunderna för den kommunala beskattningen skall bestämmas genom lag, 8 kap. 5 & RF.
Genom bestämmelserna i 8 kap. 7 och 8 Gå RF har riksdagen möjlighet att delegera en del av sin kompetens till rege— ringen. Delegationsmöjligheten omfattar inte skatt.
När riksdagen inom det delegeringsbara området lämnar rege— ringen uppdrag att meddela föreskrifter i visst ämne kan riksdagen också medge att regeringen överlåter åt förvalt— ningsmyndighet att meddela bestämmelser i ämnet, 8 kap. 11 & RF.
Det område inom vilket regeringen utan något bemyndigande från riksdagens sida har en normgivningskompetens anges i 8 kap. 13 å RF Detta område avser dels föreskrifter om verk— ställighet av lag dels annan normgivning som faller utanför det primära lagområdet, den s.k. restkompetensen. Till rest— kompetensen hör sådana föreskrifter som inte rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna - t.ex. föreskrifter om de statliga myndigheternas organisation, arbetsuppgifter och inre verksamhetsformer — samt sådana föreskrifter som vis— serligen rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna men som inte är betungande för den enskilde Regeringen har även inom dessa områden rätt att överlåta åt underordnad myndighet att meddela bestämmelser i ämnet. Rätten att medde— la verkställighetsföreskrifter omfattar alla slag av lagar.
Beträffande innebörden i begreppet verkställighetsföreskrif— ter anförde departementschefen i grundlagpropositionen (l973:90, s. 211) bl.a. följande.
En fråga som förtjänar särskild uppmärksamhet gäller regeringens behörighet att besluta föreskrifter om verk— ställighet av lag. Enligt (grundlag) beredningen är
Någo
verk
gränsen flytande mellan sådant som bör avhandlas i själ— va lagen och sådant som bör betraktas som verkställig— hetsföreskrifter. Det är, fortsätter beredningen, klart att huvudreglerna alltid måste tas upp i själva lagen. Hur långt lagen skall gå i detaljer måste däremot vara riksdagens sak att bedöma. Ju mera detaljbetonad lagen blir, desto mindre blir utrymmet för reglering genom verkställighetsföreskrifter.
Det har under remissbehandlingen påpekats att det, om man accepterar beredningens nu angivna synsätt, blir möjligt att få till stånd en långtgående faktisk delega- tion av normgivning till regeringen vid sidan av den i grundlagen förutsatta och därmed sätta hela dennas kom— petensfördelning ur kraft. Det skulle vara tillräckligt att riksdagen begränsade sig att besluta mycket allmänt hållna lagregler vilka sedan fylldes ut av regeringen med "verkställighetsföreskrifter". Jag delar de kritiskt inställda instansernas uppfattning att någon sådan möj- lighet självfallet inte bör finnas. Med föreskrifter om verkställighet av lag bör enligt min mening i första hand förstås tillämpningsföreskrifter av rent administ— rativ karaktär. I viss utsträckning torde det emellertid vara ofrånkomligt att tillåta, att regeringen med stöd av sin behörighet att besluta att verkställighetsföre- skrifter i materiellt hänseende "fyller ut" en lag, även om lagen i och för sig skulle befinna sig inom det obli— gatoriska lagområdet. En förutsättning för att rege— ringen skall få göra detta måste emellertid vara att den lagbestämmelse som skall kompletteras är så detalje- rad att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt genom den av regeringen beslutade föreskriften. I verk— ställighetsföreskriftens form får således inte beslutas onx något som kan upplevas SOHI ett nytt åliggande för enskilda eller om något som kan betraktas som ett tidi— gare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Jag anser exempelvis att regeringen inte på grund av sin behörighet att besluta föreskrifter om verkställighet av lag bör kunna utfärda sådana föreskrifter om tystnadsplikt som beredningen nämner.
t särskilt bemyndigande från riksdagen att besluta om ställighetsföreskrifter behöver regeringen inte. Det har
dock emellanåt ansetts önskvärt att genom en bestämmelse som
har formen av ett bemyndigande klargöra att lagregeln inte är
avsedd att tillämpas direkt utan kräver utfyllnad av rege—
ring såda
25,
en eller, om regeringen så bestämmer, av en myndighet. I nt fall brukar man tala om kvasidelegation (KU 1980/81. 5. 126).
Utförligare redogörelser angående föreskriftsmakten lämnas i konstitutionsutskottets betänkanden 1979/80:50 och l980/81:25 med bilagor samt i förvaltningsutredningens betänkanden (SOU
l983z39) Politisk styrning - administrativ självständighet.
Vad gäller skatteförvaltningens verksamhetsområde kan kompe— tensområdena anges på följande sätt.
Föreskrifter om skatt beslutas av riksdagen genom lag. Till
föreskrifter om skatt räknas bl.a. regler om skattskyldighet, hur skatten skall utgå och om skattens storlek. Till sådana föreskrifter hör även grunderna för taxerings— och uppbörds— förfarandet. Till begreppet skatt räknas också bl.a. arbets- givaravgifter. Dessa föreskrifter tillhör det primära lagom—
rådet och är inte delegeringsbara.
För regeringen finns möjlighet att meddela verkställighets— föreskrifter också när det gäller skatter. Dessa föreskrifter skall vara av främst administrativ karaktär. I den mån det förekommer inslag av utfyllnad av själva lagbestämmelsen får detta inte medföra att något väsentligt nytt tillförs genom föreskriften. Regeringen kan uppdra åt förvaltningsmyndighet
att meddela verkställighetsföreskrifter rörande skatt.
RSV:s ställning som central förvaltningsmyndighet i fråga om beskattning och uppbörd av skatt har utnyttjats för att ge
verket i uppdrag att meddela verkställighetsföreskrifter. Sålunda har i 60 a å TF och 67 & UBF verket erhållit ett om—
fattande uppdrag att meddela de ytterligare verkställighets—
föreskrifter som behövs för de i respektive författningar
ang i vna lagarna .
Enligt bestämmelserna i 18 & TL har RSV dessutom fått i upp— drag att genom råd och anvisningar främja en enhetlig til— lämpning av taxeringslagen och lagarna om kommunal och stat-
lig inkomstskatt samt statlig förmögenhetsskatt. Enligt 61 å
ML har verket motsvarande uppdrag vad gäller nervärdeskat—
ten.
För länen utfärdas de s.k. länsanvisningarna, 16 & TF. Dessa fastställs och utfärdas av RSV efter förslag från skattechef— en. Såsom ansvarig för det årliga taxeringsarbetet i länet, 14 5 TL, utfärdar skattechefen dessutom omfattande meddelan- den för taxeringen. Dessa meddelanden riktas till skillnad mot länsanvisningarna inte till allmänheten utan enbart till granskningspersonal och taxeringsnämnder. De innehåller bl.a.informationer om ny lagstiftning och tillämpningen av denna samt arbetstekniska beskrivningar.
Till grund för meddelandena ligger ett modellförslag som utarbetas av en arbetsgrupp med företrädare för skattechefer— na och RSV. Modellförslaget är inte bindande för skattechefen utan han kan göra de ändringar han bedömer nödvändiga. Medde— landena fastställs alltså på länsnivå självständigt av res—
pektive skattechef.
Styrning genom överprövning o.d.
Regeringens möjligheter att styra de centrala ämbetsverken. begränsas av 11 kap. 7 & RF. Enligt denna bestämmelse får ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommunens beslut— ande organ, bestämma hur förvaltningsmyndighet skall i sär— skilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Angående denna inskränkning anförde departementschefen i prop. l973:90 s. 397 f.
Det av beredningen använda begreppet är ganska obestämt. Enligt mångas uppfattning innefattar begreppet bl.a. administrativa bestämmelser om förvaltningsmyndigheter— nas interna förhållanden och om förhållandet mellan olika statliga myndigheter inbördes. Det är vidare att observera att förvaltningsmyndigheterna inte bara hand- lägger ärenden utan också utövar faktisk verksamhet av olika slag. Denna faktiska verksamhet kan vara reglerad genom bestämmelser som är att betrakta som rättsregler.
Enligt min mening bör i enlighet med vad som uttalats av vissa remissinstanser RF:s förbud mot direktiv till förvaltningsmyndighet för särskilda fall ges en större konkretion och fasthet än vad grundlagberedningens för- slag i ämnet har. Förbudet bör begränsas till att omfat— ta förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden, medan myndigheternas faktiska handlande lämnas utanför. Vidare bör förbudet i första hand ta sikte på sådana ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild. Med myndighetsutövning mot enskild avser jag härvid i an— slutning till vad jag nyss uttalade rörande det generel— la begreppet myndighetsutövning, utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldig— het, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Det är framför allt när det är fråga an ärenden av denna typ som det är ett starkt rättssäker— hetsintresse att förvaltningsmyndigheterna är fullt självständiga i förhållande till överordnade organ. Förbudet mot direktiv i särskilda fall torde emellertid böra omfatta också myndighetsutövning mot kommun. För kommunerna är det av betydelse att ingen myndighet och inte heller riksdagen kan bestämma hur förvaltningsmyn— dighet skall besluta i ett ärende som rör en mot kommun riktad myndighetsutövning. Förbudet mot direktiv i sär— skilda fall torde också böra omfatta en del ärenden som har annan karaktär än som förut sagts. Övervägande skäl synes nämligen tala för att förbudet bör omfatta alla ärenden som rör tillämpning av lag. Härvid avses inte bara ärenden i vilka viss av riksdagen beslutad lag tillämpas utan även ärenden i vilka fråga är an tillämp- ning av verkställighetsföreskrifter till lagen som reg— eringen kan ha utfärdat med stöd av 8 kap. 13 å i depar— tementsförslaget.
Konstitutionsutskottet anförde bl.a. följande beträffande begreppet rättsregel och tillämpning av lag KU l973:26 71.
Begreppet rättsregel torde innefatta alla administrativa bestämmelser om förvaltningsmyndigheternas interna för- hållanden och om förhållandet mellan olika statliga myndigheter inbördes. När det gäller ärenden om tillämp— ning av sådana bestämmelser bör överordnad myndighet ha rätt att bestämma hur den underordnade myndigheten skall besluta i särskilt fall. Förbudet mot direktiv i sär- skilda fall i fråga om ärenden som rör tillämpning av lag har det särskilda motivet att regeringen eller annan överordnad myndighet inte bör få ingripa i enskilda fall såvitt angår ämnen där den grundläggande normen beslu— tats av riksdagen. När det gäller myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun garanterar paragrafen dock att den beslutande förvaltningsmyndigheten är självständig och oberoende även i ärenden som rör tillämpning av
regeringsförordningar eller andra författningar i lägre valör än lag och av sedvanerätt.
Förvaltningsmyndigheternas förhållande till regeringen med de begränsningar som anges i 11 kap. 6 och 7 åå RF sammanfattas i Petrén—Ragnemalm: Sveriges grundlagar enligt följande.
Vad som återstår av den i 6 5 1 st. föreskrivna lydnadsplikten visavi regeringen är sålunda att regeringen förutom inom hela fältet för generellt inriktad verksamhet såsom planering och budgetarbete kan ge direktiv om förvaltningsmyndighets faktiska handlande i särskilt fall och om handläggning av konkreta ärenden i den mån dessa varken avser lagtillämpning eller myndighetsutövning.
Förvaltningsutredningen utvecklar detta på följande sätt, bet. s. 45 f.
Förvaltningsmyndigheternas grundlagsskyddade frihet att ; bestämma efter eget omdöme syftar primärt till att ga— ! rantera rättssäkerheten vid förvaltningsmyndighets myn— 3 dighetsutövning eller tillämpning av lag med de precise— * ringar som framgår av citerade regler och motiv. Det bör ) uppmärksammas att bestämmelserna i RF ll:7 inte syftar till att begränsa regeringens rätt att utfärda generella föreskrifter enligt reglerna i regeringsformens kapitel 8 utan syftar till att garantera förvaltningsmyndighets oberoende vid beslut i vissa enskilda ärenden.
Till det fredade området kan däremot inte föras organi— satoriska och administrativa förhållanden såvida de inte regleras i lag vilket är mindre vanligt. Det finns således inget i regeringsformens ordalag eller motiv som förbjuder eller påbjuder viss organisation av förvalt- ningsmyndighet, vissa beslutsformer, viss förvaltnings— ledning eller intern administration eller som reglerar förhållandet mellan olika förvaltningsmyndigheter inbör— des t.ex. i fråga om samverkan. Frågor om administrativ effektivitet, rationaliseringar, hushållning med tillde- lade meldel behandlas inte heller. Nu nämnda frågor faller således normalt inom området för regeringens direktivrätt enligt RF ll:6.
Regeringsformens bestämmelse om förvaltningsmyndigheter— nas ställning avser som nämnts att ge garantier för myndigheternas oberoende vid handläggningen av vissa ärenden och uttrycker rättssäkerhetskrav. Regeringsfor- men innehåller däremot inte några bestämmelser som ger en principiell grund för eller uttrycker krav på för—
valtningsmyndigheternas självständighet och oberoende i fråga om initiativverksamhet eller aktiviteter som syf— tar till att snabbt och effektivt söka förverkliga statsmakternas direktiv och intentioner att aktivt ta itu med missförhållanden som uppdagas inom myndighetens sakområde, att bedriva utvecklingsarbete eller finna vägar till omprövning av befintlig verksamhet. Nu nämnda uppgifter faller således inom ramen för regeringens direktivrätt enligt RF 11: 6. Till skillnad från rättssä— kerhetskraven är de krav som kan ställas på ändamålsen— liga, rationella och utvecklingsinriktade myndigheter — dvs. i stort vad som brukar avses med effektiva myndig— heter — inte grundlagfästa. Sådana krav kommer i stället till uttryck i lagar, utgiftsbeslut, förordningar och regeringsdirektiv.
Sammanfattningsvis kan, med de redovisade begränsningarna, regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna genom före— skrifter eller på annat sätt avse allt allmänt inriktat arbe— te inom myndigheterna såsom planering, prioritering och ut— redningsverksamhet. Vidare kan styrningen avse det hela admi— nistrativa området såsom beslutsorgan, organisation, rationa- liseringar och tjänstetillsättningar.
Regeringens styrning framgår bl a. av de nwndighetsinstruk- tioner som den utfärdar. I dessa anges myndighetens uppgift och kompetens samt ansvarsfördelning mellan verksstyrelse och verksledning m.m. Instruktionerna är i regel allmänt utforma— de och anknyter ofta till den av statsrådsberedningen utfär— dade normalinstruktionen. Materiella bestämmelser ges i det för myndigheten speciella arbetsområdet genom lagar och till—
lämpningsförordningar.
Genom hänvisningar i myndighetsinstruktionerna görs också reglerna i allmänna verkstadgan (l965:600) tillämplig på flertalet myndigheter.
Regeringen styr också förvaltningsmyndigheternas resursan— vändning, prioritering och framtida verksamhetsinriktning m.m. vid prövningen av myndigheternas årliga anslagsfram—
ställningar.
Förbudet i 11 kap. 7 & RF innebär för såväl RSV som den nya länsskattemyndigheten att dessa i egenskap av överordnade myndigheter inte kan bestämma hur den underordnade myndighe- ten skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndig— hetsutövning mot enskild m.m. På motsvarande sätt som angetts för regeringen innebär detta ingen inskränkning i den centra— la myndighetens uppdrag i instruktion m.m. att genom direk— tiv, riktlinjer och andra administrativa åtgärder av verk— ställighetskaraktär styra de underordnade myndigheternas s.k. faktiska handlande. Verkställighetsföreskrifter som en över- ordnad myndighet fått i uppdrag att utfärda är naturligtvis bindande för den underordnade myndigheten.
Förhållandet mellan överordnad — underordnad myndighet är naturligtvis annorlunda om den överordnade har rätt att om— pröva den underordnades beslut, jfr. överprövningsrätten inom åklagarväsendet. En sådan rätt innebär även möjligheter att styra underordnad myndighets rättstillämpning i det enskilda fallet. Det bör emellertid redan här framhållas att utred— ningen inte har för avsikt att föreslå något "överprövnings— institut" för skatteförvaltningen.
10.2 Överväganden och förslag
Kravet på att skatteförvaltningen skall framstå som en sam— manhållen enhet innebär att de i förvaltningen ingående myn- digheterna iakttar ett så enhetligt uppträdande som möjligt i myndighetsutövningen och sin övriga verksamhet. I detta lig— ger att rättstillämpningen sker på ett enhetligt sätt i lan— det.
Av redogörelsen för RF s bestämmelser framgår att RSV har att verka inom ett formellt begränsat område när det gäller att med hjälp av föreskrifter åstadkomma enhetlighet i rättstill— lämpningen inom skatteförvaltningen. I fråga om innehållet i dessa verkställighetsföreskrifter gäller som nämnts den all- männa begränsningen att de inte får tillföra lagregeln något
väsentligt nytt. Detta torde till att börja med förutsätta att lagregeln är så pass preciserad att man kan utläsa någon princip eller annan påtaglig grund som kan vara vägledande när man utformar verkställighetsföreskrifter. Det är emeller— tid svårt att närmare ange den grad av precision som måste finnas hos en lagregel för att man skall fylla ut den med verkställighetsföreskrifter (jfr. Håkan Strömberg Normgiv— ningsmakten enligt 1974 års regeringsform; s. 124). Ett exem— pel på ett ganska obestämt uttryck som man ansett sig kunna precisera genom verkställighetsföreskrifter är uttrycket "skäligt" (Strömberg s. 154 ff). Detta talar för att det teoretiska utrymmet för verkställighetsföreskrifter i frågor som rör tillämpningen av materiella bestämmelser i själva I verket inte är obetydligt.
Nästa fråga blir då om det är lämpligt att RSV meddelar verk— ställighetsföreskrifter i tillämpningsfrågor av nyss angivet slag i andra fall än där detta är uttryckligen förutsatt i den lagregel som det gäller eller i förarbetena till denna. Formella förutsättningar för detta finns som nämnts i 60 a % TF. En sådan ordning är dock inte invändningsfri (jfr KU l980/81 25, s. 15). Enligt utredningen måste huvudprincipen vara att det skall ankomma på domstolarna att med ledning av lagtext och förarbeten precisera innebörden av olika uttryck i lagtexten. Endast om det är påkallat av särskilda skäl bör RSV ingripa med föreskrifter i nu avsedda fall. I stället är det enligt utredningen lämpligt att RSV normalt försöker främja en enhetlig rättstillämpning inom skatteförvaltningen genom att utfärda råd och rekommendationer. Sådana uttalanden är inte formellt bindande men har ändå väsentlig betydelse. Det måste anses ligga i sakens natur att ett rådgivande utta— lande av RSV följs av skattemyndigheterna. Behovet av att verket tillser att likformighetskravet upprätthålles har nyligen även framhållits av skatteförenklingskommittén i
betänkandet (SOU l984:21) Förenklad självdeklaration s. 291.
I detta sammanhang bör länsanvisningarna och skattechefens
meddelande beröras.
Länsanvisningarna som fastställs av RSV efter förslag av skattechefen, riktas till såväl de skattskyldiga som till granskare och taxeringsnämnder. Anvisningarna innehåller redogörelser i bl.a. tillämpnings- och uppskattningsfrågor. Självklart kommer denna uppgift att efter omorganisationen övertas av länsskattemyndigheten. Med hänsyn till att termen anvisningar inte längre bör användas (prop. 1983/84:119) kan länsanvisningarna i fortsättningen lämpligen nämnas länsskat— temyndighetens riktlinjer. De skall fastställas av RSV på motsvarande sätt som i dag. Den omständigheten att anvis— ningarna i fortsättningen benämns riktlinjer medför inte, såsom redan anförts, att värdet av dem minskar.
Skattechefsmeddelandena innehåller bl.a uttalanden i tolk- ningsfrågor av olika slag. RSV har ingen formell möjlighet att påverka innehållet i dem. Ett exempel på behovet av en förändring härvidlag utgör den redogörelse som JO lämnade i sitt beslut den 10 oktober 1983, dnr 2612-1983, angående frågan "regelmässig användning av bil i tjänsten". JO konsta— terade att i ett av RSV.s arbetsgrupp utarbetat modellförslag till skattechefsmeddelande hade begreppet regelmässighet angetts till visst lägsta antal dagar av året. Efter att ha konstaterat att det i massmedia förekommit uppgifter om att skattecheferna i ett antal län i sina meddelanden till taxe- ringsnämnderna angett ett annat antal dagar anför JO bl.a.
följande.
Vi har idag en ordning där en informell arbetsgrupp gör en mall som skattecheferna kan använda helt, delvis eller inte alls, och där skattechefernas meddelanden i realiteten innehåller bestämda ställningstaganden till många rättsfrågor (som senare kan visa sig inte hålla). Den ordningen ger varken en klar ansvarsfördelning eller garantier för en enhetlig och likformig bedömning länen emellan. Det innebär bara ett konstaterande av faktum att säga att skattecheferna i sina meddelanden i dag tar på sig en normgivning på taxeringsområdet som egentligen tillkommer andra organ att ge.
Det säger sig självt att detta inte är tillfredsställan- de. Ett klargörande av RSV:s och skattechefernas rela— tioner — inbegripet ett bestämmande av deras respektive kompetensområden — krävs för att vi skall få garantier för den likformighet i tillämpningen som lagen kräver ock som är en förutsättning för allmänhetens förtroende för både lagstiftningen och myndigheterna.
JO konstaterar i samma beslut att problemet med olikheter mellan skilda skattechefsmeddelanden även uppkommit när det gäller behandlingen av avdrag för ökade levnadskostnader. Här hade samtliga skattechefer utom en godtagit den av RSV:s arbetsgrupp framtagna mallen beträffande lämplig avdragsnivå. I det till J0:s beslut fogade yttrandet anförde vederbörande skattechef bl.a. att hans rekommendation ledde till ett mate- »
riellt sett rimligare resultat än det centralt utarbetade
förslaget, som fick anses alltför generöst.
De olikheter som JO pekat på och kritiserat bör givetvis inte få kvarstå. Syftet med den nya skatteförvaltningen är bl.a. ett enhetligt uppträdande gentemot de skattskyldiga oavsett , var de är bosatta i landet. RSV måste därför ta ansvaret för
innehållet i länsskattemyndighetens meddelanden (motsv skat-
techefsmeddelandena) till de delar som dessa meddelanden innefattar generella uttalanden av tolkningskaraktär e.d. I dessa delar bör de fastställas av RSV på förslag av länsskat- temyndighet. På detta sätt kan, enligt utredningens mening, olikheter av sådant slag JO kritiserat undvikas. RSV:s upp— drag att fastställa sådana meddelanden får anses framgå av de av utredningen föreslagna bestämmelserna i 14 & TL.
Länsskattemyndigheten skall självklart fortsättningsvis kunna utfärda direktiv och rekommendationer i för länet specifika frågor av hanteringskaraktär utan krav på fastställelse av RSV. Det bör dock liksom nu åligga verket att fortlöpande
bevaka rutiner, arbetsformer m.m.
11 LEDNINGEN AV VERKSAMHETEN M.M.
Med uttrycket ledning avses här arbetsuppgifter såsom plane— ring, samordning prioritering och uppföljning samt frågor om rutiner, ärendehantering m.m. I detta avsnitt inriktas fram— ställningen på de bestämmelser i formellt aVSeende som regle— rar ansvarsfördelningen härvidlag, främst i TL, ML och UBL,
men även i förordningar och instruktioner för myndigheterna.
En sådan framställning kan struktureras på olika sätt. Utred— ningen har ansett det mest överskådligt att låta dispositio— nen utgå från skatteavdelningens indelning i organisatoriska enheter och därvid först behandla taxerings—, mervärdeskatte— och uppbördsverksamheten. Därefter följer kontrollverksam— heten och processverksamheten. ADB—verksamheten ges slutligen ett eget avsnitt. För att den följande framställningen rätt skall kunna förstås redogör utredningen här inledningsvis för några generella utgångspunkter och överväganden.
En första utgångspunkt är att RSV skall ges en ledningsroll beträffande verksamheten i riket. Länsskattemyndigheten skall leda verksamheten i länet och tillsammans med lokal skatte— myndighet ha en operativ roll. Det förtjänar påpekas att detta inte i sig medför någon son: helst förändring av de operativa arbetsuppgifternas fördelning inom eller mellan myndigheterna i skatteförvaltningen och därmed inte heller påverkar personalens situation. RSV har redan i dag i prakti— ken en ledningsroll i många avseenden och det finns i allt
väsentligt en uppslutning inom förvaltningen kring behovet av
ett samordnat och enhetligt uppträdande. I och med att skat— teförvaltningen föreslås bilda en fristående förvaltningssek— tor är det emellertid oundgängligt att klargöra och formali— sera ansvarsförhållandena.
En annan utgångspunkt för utredningen är att ledningsuppdra- gen principiellt bör utformas på samma sätt inom de olika sakområdena. Kontrollverksamheten som funktion skär igenom alla sakområden och uppvisar en ur ansvarssynpunkt särskilt splittrad bild. Av utredningens utgångspunkt följer emeller— tid logiskt att även kontrollansvaret kan utformas på ett likartat sätt inom taxerings—, mervärdeskatte—, uppbörds- och avgiftsområdena. Med hänsyn bl.a. till den ökade satsningen på integrerad kontroll är vinsterna med en sådan på enhetligt sätt uppbyggd ledningsfunktion uppenbara. Detta gäller såväl i enskilda kontrollärenden som vid planeringen av kontroll—
verksamheten i stort.
En klargjord och samordnad ansvarsbild är ägnad att öka ef— fektiviteten i verksamheten. Men ett fastlagt ledningsansvar är också - och inte minst - av betydelse för skattskyldiga som utsätts för kontrollåtgärder eller eljest är i kontakt
med skattemyndigheterna.
Ur statsmakternas övergripande ledningsperspektiv är det självfallet av stort värde att centralmyndigheten inför dem har det yttersta ansvaret för ledningen av verksamheten i en
betydande förvaltningssektor. 11.1 Taxeringsverksamheten
Arbetet med den årliga taxeringen intar en central ställning i skatteförvaltningens verksamhet och är en resurskrävande arbetsuppgift. Verksamheten berör samtliga nivåer. RSV fram— ställer bl a. deklarationsblanketter, utvecklar arbetsmetoder
och ADB—program samt tillhandahåller granskningshandböcker, handledningar för taxering, fältrutiner, upplysningsbroschy—
rer samt information om nyheter på skatteområdet. Skatteav— delningen ansvarar för länets ADB-verksamhet och sköter granskningen av de mest komplicerade deklarationerna. Lokal skattemyndighet tar emot deklarationer, ombesörjer bl.a. sortering och deltar i ADB-registrering, granskar deklaratio—
ner m.m.
Nuvarande ledningsfunktioner
RSV skall enligt sin instruktion planera och samordna skatte— och avgiftskontrollen, följa arbetet hos myndigheterna inom verksamhetsområdet och verka för en ändamålsenlig utformning av organisation och arbetsformer samt i samverkan med berörda myndigheter planlägga och anordna utbildning av personal inom verksamhetsområdet. Verket skall genom råd och anvisningar främja en riktig och enhetlig rättstillämpning, 18 & TL samt instruktionen, och har befogenhet att meddela verkställig- hetsföreskrifter till bestämmelserna i TL enligt 60 a & TF. RSV ges vidare i 15 & TF befogenhet att hålla överläggningar om taxeringsarbetet med personal vid länsstyrelserna. Perso- nal vid lokal skattmyndighet är enligt myndigheternas in— struktion skyldiga att på kallelse infinna sig hos RSV för överläggningar. Verket har också rätt att erhålla viss sta— tistik från skattecheferna, 57 5 2 mom. TF.
skattecheferna leder och ansvarar för taxeringsverksamheten i landet, 14 & TL. Det s.k Skattechefsinstitutet ger chefen för länsstyrelsens skatteavdelning - i Stockholms län chefen för taxeringsavdelningen - särskilda befogenheter med avseen- de på taxeringsarbetet. Chefen för skatteavdelningen meddelar föreskrifter för lokal skattemyndighets medverkan i taxe— ringsarbetet, 6 G TF jämte 22 å länsstyrelseinstruktionen. Skattechefens ledningsfunktion utövas avskilt från och utan medverkan av landshövdingen och länsstyrelsens styrelse. Bakgrunden till detta avskilda ledningsuppdrag har redovisats under avsnitt 2.3, Efter RS—reformen kvarstår hos länsstyrel-
sen endast ansvar för vissa arbetsuppgifter av allmän admi—
nistrativ karaktär, såsom indelning i taxeringsdistrikt, förordnande av ordförande i taxeringsnämnd och beslut om de särskilda nämndernas verksamhetsområden. Dessa arbetsuppgif— ter är i regel delegerade till skatteavdelningen.
Lokal skattemyndighet tar enligt sin instruktion befattning med taxeringsarbete enligt lag eller annan författning eller länsstyrelsens föreskrifter. Ansvaret för att arbetsuppgif— terna fullgörs på avsett sätt och i enlighet med de före— skrifter chefen för skatteavdelningen meddelat ligger i förs— ta hand på fögderichefen.
I sammanhanget förtjänar påpekas att de ca 3 300 taxerings— nämnderna ansvarar för taxeringsbesluten. Taxeringsnämndens ordförande har till uppgift att planera och leda nämndens arbete. De tjänstemän som tillhandagår nämnderna med gransk— ning, utredning och föredragning får inte delta i nämndernas beslut.
11.1.1. Överväganden och förslag
En för landet samlande ledningsfunktion beträffande taxe- ringsverksamheten saknas. Skattecheferna leder och ansvarar för taxeringsarbetet, var och en inom sitt län. RSV har i
formellt hänseende inget ledningsuppdrag utan en i första hand rådgivande och stödjande funktion. Den rådande ordningen gör det svårt att åstadkomma enhetlighet i verksamheten.
Utredningen föreslår att RSV ges ett formellt uppdrag att leda taxeringsarbetet i landet och att detta läggs fast i TL. Med ledningsuppdraget följer även uppgifter som planering, samordning och uppföljning. Bestämmelser som ger RSV befogen— het att hålla överläggningar med personal i skatteförvalt— ningen och att erhålla statistik behöver därför inte tynga TF
och bör utgå.
Utredningen föreslår vidare att länsskattemyndigheten ges
uppdraget att - under RSV - leda taxeringsverksamheten i länet. Det har redan tidigare föreslagits (avsnitt 8.4) att skattechefsinstitutet avskaffas. Skattechefens uppgifter blir i princip uppgifter för länsskattemyndigheten. Även länsskat— temyndighetens ledningsuppdrag bör bli fastlagt i TL och skall också innefatta uppgifter som planering, samordning och uppföljning av verksamheten i länet. Det är en naturlig följd av ledningsuppdraget att länsskattemyndigheten har befogenhet att lämna föreskrifter och andra direktiv som kan behövas för
de lokala skattemyndigheternas medverkan i taxeringsarbetet.
Ledningen av fastighetstaxeringsverksamheten är i dag regle— rad efter mönster av vad som gäller för taxeringsverksamhe— ten. Utredningen föreslår att ledningen av fastighetstaxe- ringsarbetet regleras på ett sätt som ansluter till vad som föreslagits beträffande taxeringsverksamheten.
Författningsmässigt bör i 14 & TF och i 17 kap. 19 & FTL ledningsuppdragen anges så att RSV leder verksamheten i lan— det och att länsskattemyndigheten leder verksamheten i länet. Befogenheten att lämna föreskrifter för lokal skattemyndig— hets medverkan i taxeringsarbetet innefattas enligt utred- ningens mening i ledningsuppdraget. Någon särskild bestämmel— se av sådan innebörd behövs inte, varför 6 $ TF bör utgå.
Det kan påpekas att de lämnade förslagen inte innebär att taxeringsnämndernas ställning förändras. De kommer liksom i dag att vara självständiga i sin myndighetsutövning. 11.2 Uppbördsverksamheten
Uppbörden av direkt skatt sker enligt bestämmelserna i upp- bördslagen. Genom lagen (l984:668) om uppbörd av socialavgif- ter från arbetsgivare (USAL) har uppbörden av dessa avgifter samordnats med uppbörden av källskatten. Detta innebär bl.a.
att redovisning och betalning av källskatter och arbetsgivar— avgifter sker samtidigt.
Uppbördsverksamheten berör samtliga nivåer inom skatteför— valtningen. RSV skall handlägga de centrala uppgifterna och utöva tillsyn m.m. Länsstyrelsens uppbördsenhet och dataenhet sköter uppbörd och registrering. Länsstyrelsen har också en tillsynsfunktion. De lokala skattemyndigheterna har de hand— läggande och beslutande funktionerna.
Utöver detta vertikala samband finns också ett horisontellt, dvs. med de andra verksamheterna inom respektive myndighet. Beröringspunkterna är störst med den direkta beskattningen. Som exempel kan framhållas beräkningen av preliminär skatt. Beräkningen syftar till att preliminärt erlagd skatt skall uppgå till den slutliga skatt som blir resultatet av taxe— ringen och beräkningen sker enligt samma grunder som den slutliga debiteringen på grund av taxeringen. Tidsmässigt drivs uppbördsverksamheten såväl före som under och efter respektive års taxeringsverksamhet.
Andra beröringspunkter finns av samma skäl med, bl.a. kont— rollverksamheten och serviceverksamheten.
Det nära sambandet mellan uppbörds— och taxeringsverksamheten har betonats av bl.a. landskontorsutredningen, SOU 1967:22 5.120 f och av Eko—kommissionen, SOU l983:75, s. 27 f.
Riksskatteverkets lednings— och samordningsfunktion
Enligt 72 5 UBL åligger det RSV att handlägga de centrala uppgifterna inom och utöva tillsyn över uppbördsväsendet i riket såvitt avser debitering och uppbörd av skatter och socialavgifter. RSV:s åligganden såvitt gäller socialavgif— terna tillkom i samband med att uppbörden av källskatter och socialavgifter samordnades. Uppdraget avseende den övriga uppbördsverksamheten övertog RSV från den centrala folkbok—
förings— och uppbördsnämnden (CFU). Bestämmelsen ingick i
instruktionen för CFU.
Till de centrala uppgifterna får bl.a. räknas det generella bemyndigande verket har enligt 67 & UBF att meddela erforder— liga verkställighetsföreskrifter för tillämpning av UBL och USAL. RSV har också uppdraget att fastställa vissa förmåns— värden enligt 8 & UBL samt att meddela föreskrifter angående värdering av viss annan förmån m.m. enligt 63 a & UBF.
Egenskaper av tillsynsmyndighet kan sägas framgå av bestäm- melserna i 68 ä 2 mom. och 70 ä 2 mom. UBL. Av lagrummen framgår att RSV skall granska verkställda debiteringar och vid felaktigheter underrätta länsstyrelsen härom. Länsstyrel— sen har skyldighet att utreda ärendet och se till att rättel— se görs. RSV har liksom länsstyrelsen och den lokala skatte— myndigheten rätt att besluta om och genomföra revision, 78 & UBL.
I vissa speciella frågor har RSV tillagts beslutanderätt. Det gäller bl.a. ärenden om skatteavdrag i vissa fall, p. 5 av anvisningarna till 39 5 UBL samt 55 5 2 mom. UBL.
RSV skall dessutom meddela bindande förklaring angående sät— tet för uttagande av preliminär skatt m.m. enligt 72 & UBL. Sådana förklaringar skall dock meddelas av rättsnämnden inom RSV. Verket skall slutligen meddela de ytterligare föreskrif- ter som behövs för verkställigheten av UBL och USAL. Verket upprättar planer för arbetsgivarkontrollen i länen.
Länsstyrelsen
Uppbördsverksamheten i länet vad gäller debitering, indriv— ning och redovisning av skatter och avgifter står under till- syn av länsstyrelsen. Underlåter lokal skattemyndighet eller kronofogdemyndighet att inom föreskriven tid fullgöra sina åligganden enligt UBL och USAL, skall länsstyrelsen, när det
blivit känt omedelbart vidta de åtgärder som förhållandena kunna föranleda, 74 & UBL.
Enligt 44 & UBL och 26 5 USAL skall länsstyrelsen övervaka att arbetsgivare behörigen fullgör sina skyldigheter att göra skatteavdrag för betalning av preliminär A-skatt och arbets— givaravgifter. Vid fullgörandet av övervakningen skall LSM biträda länsstyrelsen. Länsstyrelsen initierar utredningen av felaktigheter. Den närmare utredningen utförs av lokal skat- temyndighet. Både länsstyrelsen och den lokala skattemyndig— heten kan besluta om djupare kontroll genom revision.
för att restlängd upprättas och överlämnas till kronofogde—
Såsom uppbördsmyndighet har länsstyrelsen även att ansvara | myndigheten för indrivning. Länsstyrelsen beslutar också om :
avkortning och avskrivning av skatter och avgifter, 67 5 UBL och 28 & USAL. Länsstyrelsen kan också förordna kronofogde- myndighet att begära gäldenär i konkurs. Vidare har länssty— relse rätt att under angivna förutsättningar antaga ackords— förslag, 62 & UBL och 28 5 USAL.
Länsstyrelsen är besvärsmyndighet vad gäller vissa LSM—beslut angående preliminär taxering, sättet för uttagande av preli— minär skatt m.m. 85 $ 1 mom. UBL. Vissa beslut rörande upp— börden av socialavgifterna kan också omprövas av länsstyrel— sen, 50 & USAL.
Lokala skattemyndigheten
Huvuddelen av de handläggande och beslutande funktionerna vad gäller uppbörd av skatter och avgifter finns inom den lokala skattemyndigheten. Enligt instruktionen åligger det myndighe- ten att ta befattning med bl.a. debitering och uppbörd av skatt och sociala avgifter m.m. enligt lag eller annan för- fattning eller länsstyrelsens föreskrifter. Bland de uppgif— ter som enligt UBL och USAL ankommer på nwndigheten kan näm—
nas.
— att besluta om beräkning av preliminär A—skatt debite— ring av preliminär B-skatt samt slutlig kvarstående och tillkommande skatt,
— att kontrollera att arbetsgivare följer bestämmelserna om skatteavdrag, revision,
- att besluta om jämkning av preliminär skatt,
— att besluta om anstånd med inbetalning av skatt,
— att besluta om arbetsgivaransvar,
— att fastställa månads- och årsavgiften
— att kontrollera att arbetssgivare fullgör sina skyldig-
heter enligt USAL. 11.2.1 Överväganden och förslag
De återgivna bestämmelserna om uppbörd av skatter och social- avgifter ur styrnings— och ledningssynpunkt återspeglar skat— teförvaltningens organisatoriska splittring. Medan RSV skall handlägga de centrala uppgifterna inom och utöva tillsyn över uppbördsverksamheten är det länsstyrelserna, uppbördsenheter— na, som skall se till att verksamheten faktiskt fungerar inom länet. Såsom central förvaltningsmyndighet har RSV, enligt utredningens uppfattning, alltför begränsade formella möjlig- heter att effektivt kunna leda uppbördsverksamheten inom
landet.
Utredningen har påpekat de starka sambanden med de övriga enheterna inom skatteavdelningen och i förhållande till de lokala skattemyndigheterna. Uppbördsenheten skall därför ingå i länsskattemyndigheten. För Stockholms län innebär det att uppbördsenheten inom den administrativa avdelningen skall ingå i den nybildade länsskattemyndigheten för Stockholms
län.
I och med den föreslagna organisationsförändringen kommer alla länsstyrelsens nuvarande arbetsuppgifter med uppbörd av
skatt m.m. att övertas av länsskattemyndigheten. Denna för—
ändring underlättar då både ett klarläggande av RSV:s led—
ningsroll i landet och länsskattemyndighetens i länet på motsvarande sätt som föreslagits beträffande taxeringsverk—
samheten.
Utredningen föreslår att RSV:s nuvarande uppdrag att handläg— ga centrala uppgifter inom och utöva tillsyn över uppbördsvä- sendet förändras till en aktiv roll inom denna verksamhet på samma sätt som gäller för arbetet med den direkta beskatt— ningen. RSV skall alltså leda uppbördsverksamheten i landet. » Detta innebär inte att några arbetsuppgifter skall föras från den lokala skattemyndigheten eller länsskattemyndigheten. Det är alltså inte fråga om centralisering utan om att skapa en fast och uttalad verksamhetsledning för hela landet. RSV:s ansvar för ledningen av verksamheten innebär att verket även inom detta område får till uppgift att genomföra den övergri— pande planeringen av denna verksamhet på samma sätt som inom
taxeringsområdet.
Verksamheten inom länet kommer i den nya organisationen att drivas under länsskattemyndighetens ledning. Det som inled— ningsvis anfördes om sambandet mellan taxering och uppbörd talar också för att länsskattemyndigheten även i uppbördshän— seende får en lika klart markerad ledningsuppgift,dvs. att länsskattemyndigheten skall leda uppbördsverksamheten i lä—
net.
Bestämmelsen i 72 & UBL bör därför kompletteras enligt det anförda. I och med att länsskattemyndigheten övertar länssty- relsens uppgifter i uppbördshänseende skall dessutom övriga berörda bestämmelser i uppbördsförfattningarna ändras i en— lighet härmed. ll.3 Mervärdebeskattningen
Mervärdebeskattningen handhas så gott som uteslutande av
mervärdeskatteenheterna inom länsstyrelsens skatteavdelning/
motsvarande.
RSV:s uppgifter vad gäller mervärdeskatten består bl.a. i att genom råd och anvisningar främja en enhetlig tillämpning av lagen om mervärdeskatt, 61 & ML. Det ankommer vidare på RSV att meddela åtskilliga föreskrifter av verkställighetskarak—
tär.
I vissa frågor angående mervärdeskatt är RSV besvärsmyndig— het. Det gäller bl.a. frågor om beslut om redovisningsperio- der och redovisningsmetoder. Vidare kan verket besluta om och genomföra skatterevisioner. Den av verket upprättade kont— rollplanen för landet omfattar även kontrollen av mervärde- skatt. Till stöd för beskattningsmyndigheternas verksamhet såväl vad gäller debiteringen som uppbörden och kontrollen har genom RSV:s försorg utvecklats ett särskilt ADB—system. Detta ingår som delar i det centrala och de regionala skatte—
registren.
I övrigt fullgörs, med undantag för tullverkets uppgifter vid införsel av skattepliktig vara, samtliga funktioner rörande mervärdeskatten av mervärdeskatteenheten inom skatteavdel— ningen. Det gäller såväl registrering, fastställande och uppbörd av skatt samt granskningsverksamheten i samband här— med. Endast den djupare kontrollen genom skatterevision före— kommer även på annan enhet inom skatteavdelningen, revisions-
enheten.
Klara anknytningar finns på olika sätt till såväl taxerings— som uppbördsverksamheten. Skattskyldighet till mervärdeskatt uppkommer när någon i yrkesmässig verksamhet omsätter skatte— pliktig vara eller tjänst. Verksamheten anses yrkesmässig om inkomsten utgör skattepliktig intäkt av jordbruksfastighet, annan fastighet eller rörelse. Bedömningen grundas på kommu- nalskattelagens förvärvskällebegrepp. Skattskyldighet för
mervärdeskatt föreligger även vid annan verksamhet som be—
drivs i rörelseliknande former.
Redovisningsskyldigheten till mervärdeskatt innebär så gott som alltid bokföringsskyldighet. Såväl mervärdeskattedeklara- tionerna som inkomstskattedeklarationerna skall grundas på det gemensamma underlag som bokföringen utgör.
Samband mellan mervärdebeskattningen och uppbördsverksamheten finns bl.a. när det gäller skattskyldigheten till mervärde— skatt och skyldigheten att erlägga preliminär B—skatt. I
lagen (l982:1006) om avdrags— och uppgiftsskyldighet beträf— fande vissa uppdragsersättningar har skyldigheten att göra skatteavdrag samt inbetalning och redovisning av innehållet belOpp gjorts beroende av om det uppdrag ersättningen avser är skattepliktig tjänst enligt bestämmelse i lagen om mervär— deskatt. Avdragsskyldigheten har också 1 Visst fall gjorts beroende av om uppdragstagare är registrerad till mervärde— skatt. Av intresse är också det tidsmässiga samband som finns mellan uppbörden av preliminär skatt och redovisningen av mervärdeskatt i det fall redovisningsperioderna är korta, en till två månader. 11.3.1 överväganden och förslag
Den nya organisationen av skatteförvaltningen innebär att länsstyrelsens uppgifter med mervärdebeskattningen övertas av
länsskattemyndigheten. På samma sätt som föreslagits i taxe— rings— och uppbördshänseende bör då RSV:s ledningsroll klar— göras. Utredningen föreslår därför att RSV:s ansvarsområde också skall avse ledningen av verksamheten såvitt avser mer— värdeskatt. Den nu föreslagna ändringen innebär att RSV får samma ledningsuppdrag som föreslagits beträffande taxerings— och uppbördsverksamheten. 61 & ML bör därför kompletteras i enlighet med vad som föreslagits, I och med att länsskatte— myndigheten övertar länsstyrelsens uppgifter i mervärdeskat— tehänseende skall dessutom övriga berörda bestämmelser i
författningarna om mervärdeskatt ändras i enlighet härmed.
11.
Som tidigare angetts skär kontrollverksamheten genom samtliga sakområden. Kontroll i någon form utövas inom de flesta enhe-
4 Kontrollverksamheten
ter i skatteavdelningen och i de lokala skattemyndigheterna.
För att närmare beskriva verksamhetens spridning i
ningen och den splittrade ledningsfunktionen redovisas nedan
oli
momentet samt vem som utför kontrollen.
ang
kon
ka kontrollformer. I den vänstra kolumnen anges kontroll-
es var ledningen ligger.
trollmoment
mer LST
arb LSM
ADB
Skr
värdeskatteregistrering
etsgivarregistrering
—mässig avstämning
ivbordsgranskning av
lämnade redovisningar
bes
mervärdeskattedeklarationer LST preliminära självdeklarationer LSM
självdeklarationer
LSM, LST, fritidsfunktionärer uppbördsdeklarationer LST ök
taxeringsbesök
LST, LSM, fritidsfunktionärer momsbesök LST
revision
taxeringsrevision
RSV, LST, LSM mervärdeskatterevision RSV, LST avgifts- och källskatterevision RSV, LST, LSM integrerade revisioner RSV, LST
LST
LSM
I den högra kolumnen
ledningsansvar
RSV (LST, LSM)
LST
LSM
skattechefen (TO)
LST
skattechefen (TO)
LST
RSV, RSV, RSV,
RSV,
skattechefen LST LST LSM
LST/skattechefen
förvalt-
Antalet enheter som utför revisioner är ca 300. Under 1983 utfördes drygt 16 000 revisioner, ca 11 000 av LST, 4 500 av LSM och 600 av RSV.
RSV:s kontrollavdelning, vari ingår distriktskontoren i Stockholm, Göteborg, Malmö och Sundsvall, bedriver offensiv verksamhet genom att utföra revisioner som bl.a. avser punkt— skatter, EKO—brottslighet och stora företag. Kontrollen inom revisionssektionen avser också transaktioner med internatio— nell anknytning. Avdelningen svarar också för samordning av kontrollaktioner över länsgränser, för utveckling av urvals- och kontrollmetoder och för kartläggningsarbete.
I det s.k. Planprojektet (RSV:s rapport l983:l, Skatter och skattekontroll, förutsättningar för en effektiv kontrollverk— samhet) gjordes en probleminventering och analyser av möjlig— heterna att bedriva skattekontroll. Åtgärder för att åstad— komma en effektivare skattekontroll diskuterades. Bl.a. denna rapport och den kontrollplan som RSV numera årligen utarbetar i samarbete med övrig skatteförvaltning har bidragit till att skapa en mer enhetlig syn på mål och metoder i kontrollverk— samheten. Kontrollplanen anger bl.a. riktlinjer och rekommen— dationer samt antalsmål och ligger till grund för den mer detaljerade planeringen av kontrollverksamheten i länen.
Länsstyrelsernas revisionsenheter är kvalificerade utred— ningsenheter, som utför integrerade revisioner, dvs. revisio— ner som avser flera skatter samt avgifter. Ofta aVSer dessa revisioner mer än ett beskattningsår. Kontrollverksamheten vid revisionsenheten riktas mot det väsentliga skatteundan— dragandet, där inslag av avancerad ekonomisk brottslighet och komplicerade skatteflyktsåtgärder m.m. ofta förekommer. Taxe— ringsenheterna, mervärdeskatteenheterna och uppbördsenheterna utför revisioner och annan kontroll inom sina respektive sakområden. Dessa revisioner är endast undantagsvis integre-
rade eller avseende mer än ett år.
Lokal skattemyndighet utför revisioner och annan kontroll dels i samband med den årliga taxeringen och dels beträffande
arbetsgivares redovisning och betalning av källskatter och
avgifter.
Nuvarande ledningsfunktioner
Enligt instruktionen skall RSV bl.a. planera och samordna skatte- och avgiftskontrollen. De formella befogenheterna inskränker sig till rätten att hålla överläggningar med per- sonal vid länsstyrelserna och de lokala skattemyndigheterna samt att erhålla viss statistik för uppföljning. Överläggning med länsstyrelsepersonal får enligt författning gälla taxe-
ringsarbetet och tillämpning av lagen om mervärdeskatt.
Som framgått tidigare leder och ansvarar skattechefen för all kontroll i samband med den årliga taxeringen. Vad gäller mervärdeskattekontrollen och arbetsgivarkontrollen har Jhan formellt inget motsvarande ledningsansvar. I dessa avseenden är han som chef för skatteavdelningen ansvarig under lands- hövdingen. I avsikt att bl.a. överbrygga skillnaderna i verk— samhetsansvaret har skattechefen enligt 14 & TF tillagts uppgiften att verka för samordning av revisioner och andra kontrollåtgärder som rör skatt, tull eller avgift. Ansvaret för ledningen av länsstyrelsens kontrollverksamhet är oenhet- ligt. I vissa fall är skattechefen den i länet ytterst ansva— rige medan han i andra sammanhang i egenskap av chef för skatteavdelningen är ansvarig under landshövdingen. I Stock— holms län är förhållandet mer komplicerat eftersom uppbörds- enheten ingår i den administrativa avdelningen. Den administ— rativa chefen är under landshövdingen ansvarig för den kont— rollverksamhet som företas vid uppbördsenheten. Skattechefen i Stockholms län har följaktligen mindre goda möjligheter än
andra skattechefer att samordna kontrollverksamheten.
Även beträffande lokal skattemyndighets kontrollverksamhet är
ansvarsbilden splittrad. Skattechefen leder och ansvarar för
LSM:s taxeringskontroll. Vad gäller övrig kontrollverksamhet vid lokal skattemyndighet saknar han formellt verksamhetsan- svar. Länsstyrelsen är visserligen chefsmyndighet och skall också utöva tillsyn över lokal skattemyndighets sätt att fullgöra sina åligganden enligt UBL och USAL. Enligt länssty— relsens normalarbetsordning sköter uppbördsenheten denna tillsyn. Vare sig skattechefens uppgift att verka för samord— ning av revisioner och andra kontrollåtgärder som rör skatt, tull eller avgift eller länsstyrelsens tillsynsfunktion torde medföra något formellt ansvar på länsnivå för LSM:s arbetsgi- varkontroll.
11.4.1 överväganden och förslag
Även beträffande kontrollverksamheten saknas i formellt hän- seende en samlande ledningsfunktion. RSV har en stödjande och rådgivande funktion. Länsstyrelserna och de lokala skattemyn— digheterna är i princip självständiga i sin kontrollverksam— het. Inom länet leder skattechefen en del av kontrollverksam— heten och verkar i övrigt för samordning. De splittrade led— ningsfunktionerna minskar möjligheterna till samordning och till att åstadkomma enhetlighet i verksamheten.
Utredningen har i de föregående avsnitten föreslagit att RSV skall leda taxerings-, uppbörds— och mervärdebeskattnings- verksamheten i landet. Länsskattemyndigheten har föreslagits leda dessa verksamheter i länet. Detta innebär att RSV kan utöva ledningen av kontrollverksamheten inom samtliga dessa verksamhetsområden. Motsvarande gäller för länsskattemyndig— heten inom länet, inklusive den kontrollverksamhet som före- kommer vid lokal skattemyndighet. Ledningsfunktionerna även för kontrollverksamheten blir härigenom klargjorda. Någon särskild författningsreglering som anger att kontrollverksam- heten inom respektive sakområde skall samordnas med annan kontroll behövs inte utan får anses ingå i ledningsuppdraget. Bestämmelsen i 14 $ första stycket TF kan därför utgå.
RSV har i dag befogenhet att besluta om revision enligt UBL, USAL och ML. När det gäller taxeringsrevision har tjänsteman vid verket, i den mån verket så förordnar, samma befogenhet att besluta om revision som skattechefen har i dag, 3 $ TL. Utredningen har tidigare föreslagit att skattechefsuppgifter— na inklusive befogenheten att besluta om revision enligt TL, blir uppgifter för länsskattemyndigheten. Något skäl till varför en annan formell ordning skall gälla beträffande de revisioner enligt TL som utförs av RSV finns inte. Utred- ningen föreslår därför att RSV i 57 5 TL ges befogenhet att
besluta om taxeringsrevision.
Förslagen innebär att det skapas förutsättningar för en ef- fektiv och samlad ledning av kontrollverksamheten i länet. Utredningen har noterat att lokal skattemyndighet inte kan besluta om taxeringsrevision såvida inte skattechefen, eller efter omorganisationen länsskattemyndigheten, delegerar sådan beslutanderätt. Lokal skattemyndighet har heller inte båfo- genhet att utföra skatterevisioner. Dessa omständigheter medför att myndigheten inte utan vidare kan utföra integrera- de revisioner. Frågan om utvidgad befogenhet för lokal skat- temyndighet i dessa avseenden får dock lösas i annat samman-
hang.
11.5 Processverksamheten
Inledning
Direktiven innefattar bl.a. att behovet av skattechefsinsti— tutet skall övervägas och att RSVs lednings— och samordnings- roll skall förstärkas. En viktig målsättning för utredningen är att skapa en enkel, rak och lättöverskådlig organisation. Väsentligt är att organisationen ges en sådan utformning att ett effektivt och flexibelt resursutnyttjande underlättas och att samordnade prioriteringsinsatser kan göras. Härför krävs enligt utredningens mening att ansvaret för olika funktioner
samlas inom ramen för ett myndighetsansvar. En på detta sätt klargjord ansvarsbild ökar också möjligheterna att åstadkomma ett samordnat uppträdande från förvaltningens sida vid kon- takterna med de skattskyldiga.
Utredningens överväganden och förslag i detta avsnitt skall ses mot den ovan skisserade principiella bakgrunden. Analysen av processverksamheten inom skatteförvaltningen görs alltså ur ett övergripande organisatoriskt perspektiv. Det faller utanför utredningens uppdrag att gå in på materiella frågor eller djupare in på förfarandeföreskrifter än som är betingat av uppgiften att skapa bättre förutsättningar för ledning, styrning och samordning.
Skatteförenklingskommittén (SFK) har till uppgift att utreda det grundläggande taxeringsförfarandet och att se över det allmännas processföring i skattemål. USS-utredningens arbete innefattar också frågor som har anknytning till processverk— samheten. Utredningens förslag ger — med de givna förutsätt- ningarna - den enligt utredningens uppfattning lämpligaste organisationslösningen i fråga om processverksamheten. För- slagen är så avpassade att de kan bedömas och genomföras utan att andra utredningars kommande förslag behöver avvaktas.
11.5.1. Processverksamheten på länsnivå
I 14 & taxeringslagen fastslås skattechefens grundläggande ansvar i taxeringsprocessen. Det är därför naturligt att först behandla processverksamheten på länsnivå och därefter gå vidare till den centrala nivån. Det kan inte här bli fråga om en fullständig genomgång. Framställningen är begränsad till att ge en bild av förhållanden som är av särskilt in-
tresse ur organisations— och ansvarssynpunkt.
Besvärsenheten
I samband med RS-reformen tillskapades besvärsenheten genom att uppgifter av främst processkaraktär överfördes från den dåvarande taxeringsenheten till den nya enheten. Med RS—orga- nisationen blev besvärsenheten en renodlad processenhet medan taxeringsenheten fick uppgiften att leda och medverka i arbe- tet med årlig taxering. Chefen för besvärsenheten fick tjäns- tetiteln förste taxeringsintendent,vilket understryker enhe—
tens inriktning på taxeringsprocessen.
Taxeringsprocessen omfattar mål och ärenden rörande taxering för inkomst och förmögenhet, skattetillägg och förseningsav- gifter samt fastighetstaxering. Förfarandet regleras i första hand genom bestämmelser i förvaltningsprocesslagen, taxe- ringslagen och fastighetstaxeringslagen. Förfarandet är i huvudsak skriftligt. Enligt RSV:s rapport Förenkla taxerings- processenl (det s.k. ÖBO—projektet) är den handläggande per- sonalen till omkring 75 % engagerad i processföringsverksam— het. Även biträdespersonalen har arbetsuppgifter som i allt väsentligt har samband med processföringsverksamheten. Det kan nämnas att av 111 000 under år 1984 till länsrätterna
inkomna skattemål rörde över 90 % taxering.
Bland övriga arbetsuppgifter kan nämnas TI:s yttrande 1 an— ståndsärenden enligt 49 5 UBL, åtalsanmälningar, yttranden i förhandsbeskedsärenden, handläggning (i vissa fall) av remis— ser från RSV i vissa dispensärenden m.m. Vid de flesta skat- teavdelningar handläggs ärenden rörande gåvoskatt vid be— svärsenheten men det förekommer också att gåvoskattefunktio— nen i sin helhet förlagts till uppbördsenheten. Handläggande personal vid enheten samverkar med personal vid andra enheter
och myndigheter.
I storstadslänen (AB—. M— och O—län) är besvärsenheten inde- lad på sektioner. Enheter och sektioner är i allmänhet inde- lade i informella grupper. Gruppindelningsgrunderna och de
former grupperna arbetar under varierar från län till län med hänsyn till förhållandena.
Den tidigare nämnda rapporten från RSV visar att bemannings— situationen och ärendebalanserna varierar kraftigt mellan olika län. Även produktiviteten varierar avsevärt. Processfö— ringen sker på ett påfallande oenhetligt sätt — t.o.m. inom samma län — eftersom fasta normer och direktiv saknas. Under de senaste åren har det allvarliga problemet uppstått att vissa besvärsenheter fått vidkännas onormalt stora avgångar av högkvalificerad personal vilket ytterligare försämrat möjligheterna att driva tung offensiv processverksamhet. Bilden av besvärsenheterna är sammanfattningsvis i hög grad
splittrad. Besvärsenhetens sambandsmönster _________________________________
Med hänsyn till det starka funktionella samband som finns inom taxeringsområdet i arbetskedjan årlig taxering - för— djupad kontroll — taxeringsprocess, är det naturligt att besvärsenheten har betydande verksamhetssamband med taxe- ringsenheten, revisionsenheten och med de lokala skattemyn- digheterna inom länets skatteförvaltning. Dessa samband be— rörs ytterligare i det följande. Samband föreligger också, om än i mindre omfattning, med övriga enheter inom skatteför— valtningen. Verksamhetssambanden är också starka med länsrät- ten. I skattebrottsutredningar, åtalsfrågor m.m. föreligger samband med åklagarmyndighet och i viss mån polisen. Däremot kan det noteras att något egentligt verksamhetssamband mellan besvärsenheten och RSV i stort sett saknas. Kopplingen mellan den processföring som bedrivs av de s.k. riksintendenterna eller de allmänna ombuden vid RSV och processföringsverksam— heten på länsnivå är svag. Kontakterna mellan RSV och be- svärsenheterna kan i huvudsak sägas vara inriktade på infor-
mationsutbyte.
Besvärsenhetens samband med taxeringsenheten och lokal skat— temyndighet rör bl.a. diskussioner kring materiella frågor som uppkommer i samband med årlig taxering. Särskilt taxe— ringsintendenter som är specialister på_vissa områden funge— rar ofta i det praktiska arbetet som rådgivare åt gransk— ningspersonalen. Ett exempel på detta är diskussioner och erfarenhetsutbyte i frågor rörande sanktionsavgifter. Be— svärsenheten kan också i den utsträckning skattechefen be— stämmer tillhandahålla information om aktuell rättspraxis, den inställning TI intagit i principiellt viktiga mål m.m.
till ledning för granskare och TN.
Under tiden mellan två taxeringsperioder kan eftergranskning ske av material som bedömts böra ytterligare utredas. Det förekommer därvid att personal vid taxeringsenheten — och också lokal skattemyndighet — ges förordnande att som TI föra talan i vissa mål. Det förekommer vidare att TI från besvärs- enheten besöker lokal skattemyndighet under den tid då an— ståndsärendena är som mest frekventa. TI kan då — förutom att lämna råd till personalen vid myndigheten — ofta direkt ta ställning i enklare besvärsfrågor som den skattskyldige ini—
tierat vid personligt besök.
Besvärsenhetens samband med revisionsenheten är starkt fram- trädande och grundas på det funktionella sambandet mellan utredning och process. Tidigare var det vanligt att reviso- rerna i stor utsträckning togs i anspråk för revisionsverk— samhet i direkt samband med processföringen. Besvärsenheten (eller dess föregångare "gamla" taxeringsenheten) begärde — ofta i anledning av skattskyldigbesvär - att utredningen i vissa mål skulle kompletteras genom revision, s.k besvärsre- vision. Numera har tyngdpunkten i revisionsenhetens verksam- het starkt förskjutits mot tung offensiv kontrollverksamhet. TI:s och revisorns roller i detta sammanhang behandlas i ett senare avsnitt. Här förtjänar emellertid att påpekas det behov av planeringssamarbete mellan revisions- och besvärsen—
heterna som en bred satsning på offensiv kontroll medför,
eftersom utredningarna ofta leder till att fastställd taxe- ring bör ändras och TI därför agera genom besvär eller ansö- kan om eftertaxering. Resursinsatserna vid de båda enheterna
måste följaktligen samordnas.
TI:s ställning
Redan före 1956 års taxeringsreform hade taxeringsintendenten i länet en i förhållande till landshövdingen som myndighets- chef helt självständig roll som det allmännas företrädare i taxeringsprocessen. Taxeringsintendenten i länet — det fanns endast en TI i varje län - kunde delegera sina uppgifter i processen till biträdande TI.
Vid 1971 års partiella omorganisation övertog skattechefen dåvarande l:e TI:s roll som ansvarig för processverksamheten. Skattechefens uppgift att bevaka det allmännas rätt i taxe— ringsfrågor och att verka för att taxeringarna blir likformi— ga och rättvisa fastslås numera i 14 9 TL. Skattechefen kan delegera de flesta av sina uppgifter som skattechef, däri- bland uppgiften enligt 14 5 TL, till bl.a. chef för besvärs— enhet. Enligt 3 5 TL har skattechefen vidare samma befogenhe-
ter som tillkommer TI.
TI:s nuvarande behörighet i processavseende framgår av bl.a. 74 & TL. TI tilläggs där behörighet att föra det allmännas talan. TI har emellertid inte den uppgift som enligt ordaly— delsen av 14 & TL förbehålls skattechefen, nämligen att beva— ka det allmännas rätt i taxeringsfrågor och att verka för att taxeringarna blir likformiga och rättvisa. Att TI ändå har att iaktta att taxeringarna blir likformiga och rättvisa torde följa redan av portalstadgandet i 1 $ TL. TI skall med sina egna besvär liksom yttranden över skattskyldigs besvär verka för att taxeringen blir korrekt. Detta under— stryks av att TI enligt 106 5 TL får anföra besvär till för- mån för den skattskyldige.
Av det anförda framgår att TI:s behörighet som det allmännas representant i skatteprocessen vilar direkt. på uttryckliga bestämmelser i TL. TI intar därmed en oberoende ställning i ett enskilt ärende som tilldelats honom. Skattechefen kan inte föreskriva att TI i ett enskilt mål skall inta viss ståndpunkt. Skattechefen kan emellertid med stöd av det till— synsansvar som anses innefattas i 14 & TL överta målet från TI och själv driva det i sin egenskap av TI (jfr. Hermansson m.fl., Taxeringshandbok, 1981, s. 37).
Det ankommer på TI att i princip självständigt avgöra om han skall överklaga dom eller beslut som gått honom emot. Någon underställningsplikt föreligger inte. Detta gäller även vid
besvär till regeringsrätten.
Chefen för besvärsenheten (i AB-, M-, O—län sektionschefen) har att som enhetschef leda och fördela arbetet inom enheten. Detta ledningsansvar är av administrativ art. Chefen för besvärsenheten saknar formell behörighet enligt TL att före— skriva vilken ståndpunkt TI vid enheten skall inta i visst mål. Det bör dock anmärkas att skattechefen jämlikt 3 5 andra stycket TL kan uppdra åt chefen för besvärsenheten att full- göra uppgiften enligt 14 å TL att bevaka det allmännas rätt i taxeringsfrågor. Genom ett sådant uppdrag ges l:e TI även den materiella och processuella ledningen av processverksamheten
i länet.
TI och revisorn
Sambandet mellan TI som det allmännas representant i skatte— mål och revisorn som utredare är som tidigare nämnts både starkt och naturligt. Revisionsverksamheten har successivt växt fram till dagens stora omfattning och betydelse inom skatteförvaltningen från att ursprungligen ha varit en TI tillgänglig utredningsresurs. Därmed har också synsättet på TI:s och revisorns roller och samarbete kommit att i viss mån
förskjutas. Detta kan illustreras på följande sätt.
1955 års taxeringssakkunniga anför (SOU l955:51, s. 139)
Man bör hålla i minnet att vad taxeringsrevisionen skall utföra är ett viktigt led i TI:s arbetsuppgifter. Det är TI:s uppgift att verkställa utredning i skattemål och undersöka, huruvida åsatta taxeringar överensstämmer med Skattelagstiftningen.
Ur PLAN—projektet kan utläsas (RSV Rapport l983zl, s. 557— 558)
Revisorn, granskningsmannen, har i viss mån en dubbel— roll. Han är en objektiv sakkunnig och skall lämna un— derlag som kan ge olika lösningar, men också en repre— sentant för skattemyndigheterna. Detta förstår den skattskyldige och revisorn är accepterad i den rollen.
Taxeringsintendenten å sin sida, vilken intar ställning av motpart till den skattskyldige i processen, skall även han belysa och beakta omständigheter som är till den skattskyldiges förmån. Taxeringsintendenten måste dock vara på sin vakt såtillvida att hans yrkanden läggs på ett sådant sätt att det blir domstolen och inte_han själv som fattar det avgörande beslutet angående den skattskyldiges taxeringar.
Man bör hålla i minnet att TI i det första citatet i dag motsvaras av skattechefen. TI:s uppgifter var emellertid då starkt fokuserade till rollen som det allmännas företrädare i processen. I det andra citatet betonas skillnaderna i revi— sorns och TI:s roller hårt och TI:s partsroll framhävs. En- ligt utredningens mening bör man som utgångspunkt ha det som måste vara en gemensam målsättning för dem, nämligen att genom sina yrkesinsatser bidra till en korrekt beskattning. Inte minst med hänsyn till de skattskyldiga krävs ett nära samarbete dem emellan. Därvid är det — i princip - revisorns uppgift att i revisionspromemorian redovisa sin analys av sakförhållanden och TI:s uppgift att inför domstolen presen— tera sina yrkanden och sin argumentation i rättsliga och processuella frågor.
I de tunga kontrollärendena krävs i dag integrerade insatser, inte bara på så sätt att utredningen bedrivs som s.k. integ— rerad revision där representanter för olika enheter och myn—
digheter kan vara inblandade. Med hänsyn till den komplicera— de materiella lagstiftningen på skatteområdet måste ofta juridiska frågor tas upp redan på utredningsstadiet, dvs. många gånger långt innan process aktualiserats. Även process- ekonomiska skäl kan därvid behöva vägas in under utredningen. TI som processförare är i behov av sakkunnig ekonomisk assis— tans i de stora offensiva målen. Revisor och TI är följaktli-
gen ömsesidigt beroende.
les och revisorns samspel har utvecklats från att revisorn hade rollen som utredare åt TI till att revisorn i dag intar en självständig roll som utredningsman och sakkunnig vid
sidan av TI som processförare.
Skattechefens roll
Skattechefen bär som tidigare nämnts ansvaret för process— verksamheten i länet. Genom 14 5 TL har han tillagts ett tillsynsansvar och han har att verka för enhetlighet i upp- trädandet från fiskal sida i processen. Han kan själv uppträ—
da som TI.
Skattechefen har också ansvaret för skattekontrollen inom länet. Genom det allt starkare sambandet mellan kontroll och offensiv process har hans roll som samordnare av dessa verk—
samheter accentuerats.
Allmänna ombud
På länsnivå uppträder allmänna ombud (AO) inom skatteavdel- ningen enligt ML, UBL, USAL och betalningssäkringslagen. Utanför skatteavdelningens verksamhetsområde uppträder AO enligt vägtrafikskattelagen och körkortslagen . Dessa tas inte upp i den följande framställningen. Gemensamt för AO—funktio- nerna är att AO förordnas av länsstyrelsen, vilket framgår av respektive förordning. Till AO förordnas person som är an-
ställd vid länsstyrelsen. A0 har att helt självständigt från
länsstyrelsen ta ställning i sina ärenden. Med uppdrag som AO är förenat ett mindre arvode. AD:s huvuduppgift är att före— träda det allmänna i process enligt respektive lag.
En väsentlig grund för införandet av AO—funktioner är att man ansett det lämpligt att beslutsfunktioner och partsfunktioner åtskiljs. AO skall stå fri i förhållande till beslutsmyndig- heten i sin ämbetsutövning. Däremot har man sett fördelar i att till AO välja personer som i sin tjänst är knutna till beslutsmyndigheten. I uppbördsutredningen (SOU 1965:23 s. 62) anfördes härom följande.
Om ett allmänt ombud utses för varje län, bör handhavan— det av det allmänna ombudets uppgifter i regel kunna anförtros en tjänsteman utan att denne därför skall behöva frigöras från honom eljest åvilande arbetsuppgif— ter. En sådan lösning medför även den fördelen att det allmänna ombudet därigenom lättare erhåller kontakt med vederbörande lokala skattemyndighet eller länsstyrelse och därmed på ett enklare och snabbare sätt kan_ bli insatt i förekommande mål.
Såsom tidigare omtalats skall det allmännas talan i mål och ärenden enligt förordningen om förfarandet vid viss konsumtionsbeskattning föras av ett särskilt ombud. Det ankommer på Kungl. Maj:t att uppdraga åt tjänsteman hos kontrollstyrelsen att fungera som sådant ombud. Det har härvid endast förutsatts (prop. l959:3 s. 97) att upp- draget inte skall lämnas tjänstemän, som på kontrollsty- relsens vägnar avgör skatteärenden. Som exempel på lämp- lig tjänsteman för uppdraget har i propositionen nämnts kontrollstyrelsens byrådirektör för skattejuridiska frågor. Denne har också i verkligheten kommit att för— ordnas som allmänt ombud.
Såvitt vi erfarit har det inte varit förenat med några nackdelar att på detta sätt uppdraga åt en tjänsteman att föra det allmännas talan även i fråga om beslut av den myndighet till vilken tjänstemannen är knuten. Det förhållandet, att ombudet inte förutsatts skola utöva en formlig kontroll över fattade beslut, utan närmast har att granska och överväga fullföljd beträffande avgöranden, som föranlett tvekan hos be— skattningsmyndigheten eller som kan tänkas ha prejudi— katintresse, har vidare bidragit till att uppdraget utan svårighet kunna anknytas till tjänstemannens ordinarie
arbetsuppgifter.
Vid val av den tjänsteman som skall ha att föra det allmännas talan i uppbördsmål inom länet, bör man därför
enligt vår mening med fördel kunna välja en befattnings— havare vid länsstyrelsen. Landskamrerare torde därvid i enlighet med riksdagsrevisorernas uttalanden inte böra fungera som allmänt ombud. Även i övrigt synes böra gälla att tjänstemän, som på myndighetens vägnar avgör uppbördsärende eller såsom föredragande deltar i hand- läggningen av sådant ärende, inte skall ifrågakomma som företrädare för det allmänna.
A0 i uppbördsfrågor äger hos lokal skattemyndighet yrka att arbetsgivare ålägges ansvarighet för arbetstagares skatt. Han har rätt överklaga LSM:s beslut i sådant ärende till länsrät— ten. I övrigt får AO inte besvära sig över LSM:s beslut en- ligt UBL. AG:s huvuduppgift är dock att föra det allmännas talan i mål enligt UBL där beslut fattas av länsstyrelsen. AO får anföra besvär till arbetsgivares eller skattskyldigs förmån. AO enligt USAL har likartade arbetsuppgifter. AO—funktionen enligt USAL har kopplats till AO i uppbördsfrå—
gor.
A0 i mervärdeskattefrågor för det allmännas talan i mål en— ligt ML. I den ordinära processen har han samma behörighet som den skattskyldige i fråga om beslut enligt 51 & ML. I den extraordinära processen får AO föra talan till den skattskyl- diges förmån och har då samma behörighet som den skattskyldi— ge. AO får undantagsvis anföra besvär i särskild ordning till den skattskyldiges nackdel, om beslut om beskattning på grund av felräkning, misskrivning eller annat uppenbart förbiseende
blivit oriktigt.
Gemensamt för A0 i uppbörds— och mervärdeskattefrågor är att arbetsuppgifterna i praktiken är av i huvudsak defensiv ka— raktär. Den samlade resursinsatsen i riket är liten. öBO—pro— jektet beräknade insatsen 1978/79 till omkring 10 årsarbets— krafter. I allmänhet har TI vid besvärsenheten förordnats
till AO.
AO i betalningssäkringsfrågor har till huvuduppgift att hos
länsrätten göra framställning om betalningssäkring. I allmän—
het sker detta i samband med tung offensiv kontrollverksam— het, men även i samband med TI—besvär eller s.k. ställföre— trädaransvarsmål kan betalningssäkring aktualiseras. AD:s uppgift är uteslutande av offensiv karaktär. Eftersom det är fråga om mot enskild ingripande tvångsåtgärder har lagstifta— ren ansett att beslutanderätten skall ligga hos domstol. Beträffande skälen till att det allmännas talan skall föras av AO anförde departementschefen (prop. l978/79z28, s. 121).
Till följd av att beslutsbehörigheten läggs på domstol bör i varje län förordnas ett eller flera allmänna ombud med uppgift att föra det allmännas talan i mål angående betalningssäkring. Den befattningshavare som bör komma i fråga för förordnande som allmänt ombud bör i regel tjänstgöra på länsstyrelse och ha väl dokumenterad revi— sions— och processerfarenhet.
Departementschefen ansåg det inte lämpligt att knyta förord— nandet till någon särskild tjänst på länsstyrelsen. Det fick från fall till fall ankomma på vederbörande myndighet att förordna den tjänsteman som var bäst lämpad för uppgiften. Förordnandet borde normalt aVSe alla mål inom länet. Hinder borde dock inte föreligga att i ett komplicerat ärende an— gående betalningssäkring förordna allmänt ombud särskilt för detta fall.
När det gäller AO i betalningssäkring är grunden för institu— tet som framgått inte att besluts— och partsfunktioner bör vara åtskilda — såsom är fallet beträffande AO i uppbörds— eller mervärdeskattefrågor — utan att man velat säkerställa kompetens hos dem som inom myndigheten har att ta befattning med dessa mål.
Enligt 16 & betalningssäkringslagen kan granskningsledare under vissa omständigheter ta egendom, som kan bli föremål för betalningssäkring, i förvar. Åtgärden skall genast anmä— las till AO för prövning. Av förarbetena framgår att lagstif— taren även i detta fall avsett att säkerställa kompetens hos de tjänstemän som beslutar i dylika ärenden. Beträffande
granskningsledare gäller emellertid - till skillnad mot vad som gäller AO — att vissa tjänstemän på grund av sin tjänst anses behöriga. Till denna kategori hör chefen för skatteav—
delningen, enhetschef, m.fl.
Ombudet i ställföreträdarmål
Enligt 77 a & UBL, 48 a 5 ML och 21 9 USAL (l984:668) kan juridisk persons ställföreträdare under vissa angivna omstän— digheter åläggas ett med den juridiska personen solidariskt betalningsansvar för skatte— eller avgiftsbelopp som den juridiska personen innehållit men underlåtit att inbetala. Staten kan föra talan härom — ställföreträdaransvarstalan — även i civil ordning. Länsstyrelsen förordnar ombud att föra statens talan, 9 & länsstyrelseinstruktionen. Som ombud i ifrågavarande mål förordnas i allmänhet kronofogde eller
tjänsteman vid skatteavdelningen.
Till skillnad från vad som gäller samtliga tidigare behandla— de AO, som är helt självständiga, är detta ombud i sin pro— cessföring underställd sin huvudman. Ombudet har med andra ord behörighet att företräda huvudmannen men hans befogenhet kan vara inskränkt, t.ex. vad gäller att ingå i förlikning
eller förlikningens omfattning.
11.5.l.l Överväganden och förslag
De arbetsuppgifter som åvilar besvärsenheten och de starka funktionella samband som föreligger med länets skatteförvalt— ning i övrigt visar enligt utredningens mening entydigt att besvärsenheten har sin rätta plats inom länsskattemyndighe— ten. Den skall därför inordnas i den föreslagna länsskatte—
myndigheten.
Utredningen har haft att pröva behovet av skattechefsinstitu— tet. Därvid har konstaterats att utbrytningen av skatteavdel—
ningen till en fristående myndighet medför att behovet av ett
skattechefsinstitut bortfaller och att skattechefsuppgifterna kan överföras till den nya myndigheten inom ramen för ett normalt myndighetsansvar. Av den föregående genomgången av
processfunktionerna vid skatteavdelningen har emellertid
.framgått att behörigheten att föra det allmännas talan till—
kommer olika mer eller mindre självständiga funktionärer, såsom TI och AO, och att ansvarsbilden är splittrad. Det förekommer att enskilda TI försetts med ombudsförordnanden i samtliga avseenden. Detta belyser hur irrationellt systemet är. Utredningen måste därför — med utgångspunkt i det som anförts i inledningen till detta avsnitt — närmare pröva
processfunktionernas ställning i en länsskattemyndighet.
Med hänsyn till taxeringsprocessens helt dominerande omfatt— ning i jämförelse med övrig processverksamhet bör övervägan- dena utgå från den.
Inledningsvis bör hållas i minnet att de grundläggande taxe- ringsbesluten i dag fattas av en från skatteförvaltningen fristående beskattningsmyndighet, taxeringsnämnden. Länsskat— temyndigheten har ställning som utredningsmyndighet. Myndig— heten har också ett visst tillsynsansvar. Det kan erinras om att SFK har till uppgift att utreda det grundläggande taxe—
ringsförfarandet.
Taxeringsprocessen är sedan länge en tvåpartsprocess, där TI företräder det allmänna. Utvecklingen under senare år visar att statsmakterna strävat efter att också på andra områden utforma förvaltningsprocessen som en tvåpartsprocess. AO— funktioner har införts. Motivet har bl.a. varit att skapa ett förbättrat rättsskydd för de enskilda. Besvärssakkunniga framhöll i sitt betänkande (SOU l957:50), Förfarandet vid konsumtionsbeskattning, att AO borde inta en oavhängig ställ— ning till såväl beskattningsmyndigheten som de dömande in- stanserna, men man menade dock att ombudet organisatoriskt
borde kunna knytas till beskattningsmyndigheten.
Enligt utredningens uppfattning saknas skäl att ifrågasätta principerna att taxeringsprocessen skall vara en tvåpartspro— cess eller att det allmännas processföring skall handhas av en i förhållande till beskattningsmyndigheten — taxerings— nämnden — själVStändig funktion. Det finns däremot inte något hinder av principiellt slag för att låta länsskattemyndighe— ten som sådan ha ansvar för såväl den processverksamhet som bedrivs inom myndigheten som utredningsverksamheten. Skatte— chefen har för övrigt i dag ett dylikt ansvar inom taxerings— området. Tvärtom talar sambandet mellan utredning och process för en ökad samordning och integration av dessa viktiga funk—
tioner.
Mot denna bakgrund står det enligt utredningens uppfattning klart att behörigheten att föra det allmännas talan enligt TL bör läggas på länsskattemyndigheten som en myndighetsuppgift. Att myndigheten såsom sådan får en partsfunktion, i stället för enskilda tjänstemän som är anställda vid myndigheten, är inte skäl häremot. Syftet med det allmännas process — att verka för korrekt taxering — är oförändrat. Snarare torde rättstryggheten öka. Utredningen föreslår därför, som närmare framgår av författningsförslaget, att begreppet TI utmönstras ur TL m.fl. lagar och ersätts av ordet länsskattemyndigheten. Tjänsten och tjänstetiteln taxeringsintendent bör dock behål— las. I instruktionen för länsskattemyndigheten bör anges att l:e TI och TI samt annan tjänsteman som särskilt förordnats av myndigheten får utföra länsskattemyndighetens talan (1 AB—, M-, O—län även byråchefen vid besvärsenheten.).
Genom TL:s utformning har l:e TI en i avseende på den mate— riella ledningen och tillsynen av processen oklar ställning. Skattechefsinstitutets aVSkaffande och den nyss föreslagna instruktionsregleringen medför att l:e TI:s roll som den som leder processverksamheten bör få ett konkret uttryck. I in— struktionen för länsskattemyndigheten bör därför anges att l:e TI (samt vdb. byråchefer) får överta mål från TI när skäl
är därtill.
Att chefen för länsskattemyndigheten som chef ytterst ansva— rar för processföringen även i materiellt och processuellt avseende följer av att taxeringsprocessen görs till en myn—
dighetsuppgift och behöver inte särskilt regleras.
Tidigare har belysts det nära sambandet mellan kontroll- och processverksamheten och betydelsen av ett nära samarbete mellan TI och revisorn i offensiva kontrollärenden. Genom förslaget säkerställs en gemensam ledning av dessa funktioner och en samordnad planering, prioritering och resursdimensio— nering möjliggörs. Ansvaret för processen klargörs. Därigenom minskar riskerna för ett oenhetligt uppträdande från fiskal sida i processen, vilket ytterst gagnar rättssäkerheten för de skattskyldiga. Genom att i instruktionen för länsskatte— myndigheten ange vilka tjänstemän som har befogenhet att företräda myndigheten i taxeringsprocessen skapas en garanti för att de viktiga arbetsuppgifterna utförs av kunniga och
erfarna tjänstemän.
När det gäller AO enligt UBL, ML och USAL är de tidigare återgivna skälen för att införa AO—funktioner gällande. Be— slutsmyndigheter enligt de nämnda författningarna blir läns— skattemyndigheten och LSM. Utredningen anser därför att AO— funktionerna i fråga i princip bör lämnas oförändrade. En viss splittring av processfunktionen kommer att kvarstå. Med hänsyn till uppgifternas ringa omfattning är olägenheterna begränsade. Utredningen erinrar om SFK:s uppdrag att se över
det allmännas processföring i stort.
Beträffande AO i betalningssäkringsfrågor är situationen annorlunda. Enligt utredningens uppfattning saknas bärande motiv för detta AO—institut. AO:s behörighet skulle kunna överflyttas på länsskattemyndigheten. En sådan åtgärd skulle leda till att även granskningsledarinstitutet enligt betal— nings— och bevissäkringslagarna måste ses över. Med hänsyn
till USS—utredningens arbete med en utredningslag för skatte—
området och SFK:s uppdrag avstår utredningen från att lägga
något förslag i denna del.
Utredningen vill dock återigen i detta sammanhang understryka sin grundsyn att den verksamhet som skall bedrivas inom en myndighet också skall vara myndighetens uppgift. Därest man önskar inskärpa kravet på att vissa arbetsuppgifter utförs av särskilt skickade tjänstemän bör detta lösas i myndigheternas instruktioner eller arbetsordningar. Ansvaret skall dock
slutligen åvila myndigheten, inte personer.
Regeringens uppdrag till länsstyrelsen att förordna AO resp. ombud i ställföreträdarmål bör överflyttas på länsskattemyn—
digheten.
Utredningen belyser i det följande kortfattat några av de konsekvenser förslaget får. I övrigt hänvisas till författ—
ningsförslaget.
Enligt 87 å UBL får länsstyrelsen inte medge restitution om taxeringsintendenten anmält hinder och säkerhet enligt 49 ä 2 mom. UBL ej ställts. Uppbördslagen förutsätter här en sam— verkan mellan taxeringsintendenten och länsstyrelsen (upp— bördsenheten). Genom organisationsförändringen bortfaller behovet av denna lagreglering eftersom kontakterna mellan process— och uppbördsfunktionerna blir av myndighetsintern karaktär. De bör därför regleras i länsskattemyndighetens
arbetsordning på lämpligt sätt.
Länsskattemyndigheten och lokal skattemyndighet blir besluts— myndigheter enligt 72 a & TL. Talan mot sådant beslut får endast föras genom besvär över den taxering som rättelsebe- slutet avser. Genom att rättelsebeslutet inte kan överklagas särskilt uppstår inte situationen att länsskattemyndigheten
får en dubbelroll som både beslutande och part i processen.
Särskilda avgifter enligt 116 5 TL beslutas av lokal skatte— myndighet. Frågan kan mot bakgrund härav ställas om det är lämpligt att länsskattemyndigheten kan föra talan över en underställd myndighets beslut. Utredningen erinrar om att lokal skattemyndighet vid beslut om särskild avgift har att självetändigt göra sin bedömning i ärendet och därefter an— svara för beslutet. Länsskattemyndigheten kan inte föreskriva hur lokal skattemyndighet skall besluta i enskilda fall (jfr. 11 kap. 7 & RF). Det kan tilläggas att länsskattemyndighetens processfunktion ligger klart organisatoriskt åtskild från länsskattemyndighetens övriga funktioner och att behörigheten att utföra myndighetens talan bör instruktionsregleras. En— ligt utredningens mening ger detta garantier för en själv— ständig prövning hos såväl lokal skattemyndighet som beslu- tande och länsskattemyndigheten som part i processen. Med hänsyn till de särskilda avgifternas karaktär av sanktioner anser utredningen det angeläget att genom det anförda under— stryka att den enskildes rättstrygghet i processhänseende inte påverkas — vare sig i dessa ärenden eller andra — av den lokala skattemyndighetens koppling till länsskattemyndigheten som chefsmyndighet. Den klarare ansvarsbilden inom länsskat— temyndigheten är, som utredningen tidigare anfört, ägnad att öka den enskildes trygghet.
11.5.2. Processverksamheten på central nivå
Processverksamheten på central nivå kännetecknas av att RSV som myndighet inte tillagts någon processfunktion inom taxe— ringsområdet. Administrativt knutna till RSV är de allmänna ombuden samt de s.k. riksintendenterna (riks TI). Den följan— de framställningen är begränsad till väsentliga organisa— tions— och ansvarsfrågor.
De allmänna ombuden
Vid RSV finns en enhet för allmänna ombud, AO. Chefen för
enheten har tjänstetiteln allmänt ombud och är AO för mellan—
kommunala mål. AO—funktioner finns också beträffande kupong— skatt, sjömansskatt och sådana punktskatter för vilka RSV är
beskattningsmyndighet.
AO för mellankommunala mål jämställs enligt 3 9 l stycket TL med skattechef inom sitt ansvarsområde, som utgörs av ärenden som rör mellankommunala taxeringar och mål angående taxering som prövas av mellankommunala skatterätten, MKSR. AO ansvarar som skattechef för eftergranskningen av mellankommunala taxe— ringar, som handhas vid enheten och för enhetens processverk— samhet i mellankommunala mål. I sin egenskap av TI för AO själv talan i MKSR. RSV kan uppdra åt tjänsteman vid enheten att utföra göromål som ankommer på AO. Genom ett sådant göro— målsförordnande får tjänstemannen ställning som TI i mellan— kommunala mål, men ej som skattechef. Ansvarsbilden är klar så till vida att AO kan överta mål från tillförordnad AO för mellankommunala mål på samma sätt som skattechefen kan överta
mål från TI.
AD:s verksamhet i vad avser taxeringsfrågor, främst de stora koncernbolagens taxeringar, har samband med den revisions— verksamhet som bedrivs inom RSV och på länen. AO kan lämna förslag till objekt för taxeringsrevision till RSV:s kont— rollavdelning. Det förekommer ett visst samarbete redan på utredningsstadiet mellan AO och RSV:s och länens revisorer. Sambandet mellan A0 och länens besvärsenheter är relativt svagt utvecklat och inskränker sig till informationsutbyte och medverkan vid utbildning. Formella kopplingar saknas. På taxeringssidan har AO samband med taxeringsenheterna och LSM, som tillhandahåller AO deklarationer m.m. som rör mellankom— munala skattskyldiga, 44 & TF. AO som specialist fungerar som rådgivare åt granskningspersonal ute på länen, bl.a. vid
gemensamma möten.
AO har även till uppgift att avge yttranden i vissa ärenden rörande förhandsbesked till RSV:s nämnd för rättsärenden
AO enligt lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter, där RSV är beskattningsmyndighet, har en ställning som liknarTI s. Föredragande departementschef (prop. l959:3, s. 97) framhöll emellertid att AO inte skulle delta i skattekontrollen. AO kan anföra besvär till den skattskyldiges förmån. A0 är administrativt knutet till enheten för AO.
Riksintendenterna
RiksTI—funktionen tillskapades 1973. Kontroller av vinstbo— lagstransaktioner medförde att påföljande taxeringsprocesser måste handhas av TI vid skilda länsstyrelser. En erforderlig enhetlighet och likformighet vid bedömningen skulle underlät— tas om tjänsteman hos RSV kunde förordnas att föra talan vid
alla skattedomstolar i landet (jfr. prop. l973:127).
RiksTI förordnas av regeringen och uppträder helt självstän— digt i processen. RiksTI har ett nära samarbete redan på utredningsstadiet med RSV:s och länens revisorer. Verksamhe— ten i dag rör internationell beskattning. Mot bakgrund av den komplicerade materiella lagstiftningen på det internationella beskattningsområdet och de svåra processuella frågorna — särskilt beträffande bevisvärderingen — samt att skatteut— redningarna ofta är extremt resurskrävande har de processeko— nomiska aspekterna en särskilt stor betydelse i dessa ären— den. Samarbetet mellan riksTI och revisorerna är inte for—
mellt reglerat.
RSV och besvärsenheterna
Som framgått ovan saknar RSV som myndighet processuell behö— righet i taxeringsmål. RSV har i sin egenskap av central förvaltningsmyndighet i sin instruktion inte tillagts något särskilt uppdrag som samordnare av processverksamheten ute på
länen, som fallet är beträffande kontrollverksamheten.
RSV har inte utformat några centrala anvisningar för verksam— hetens bedrivande på besvärsenheterna eller uttalat sig be- träffande ambitionsnivåer eller i fråga om prioriteringar i processarbetet. RSV har inte på något systematiskt sätt följt upp besvärsenheternas verksamhet. RSV har inte heller ställt några krav beträffande produktiviteten vid besvärsenheterna. ÖBO—projektet visade att det härvidlag förekom stora skillna— der mellan länen. Inom RSV finns inte någon organisatorisk enhet som har till uppgift att särskilt befatta sig med be- svärsenheterna. Numera fungerar dock AO vid RSV som en repli— punkt för besvärsenheterna. De kontakter som RSV har med besvärsenheterna sker nästan uteslutande genom de allmänna ombuden, som de senaste åren har inlett en satsning på infor— mationsutbyte m.m. med besvärsenheterna. Härmed läggs en
grund för vidare samordningssträvanden.
Tidigare överväganden
Landskontorsutredningen föreslog på sin tid att riksskatte— styrelsen som myndighet skulle överta allmänna ombudets vid mellankommunala prövningsnämnden processförande uppgifter. Vid det nya verket borde därför inrättas en mellankommunal byrå — inom den föreslagna taxeringsavdelningen — som skulle eftergranska deklarationer, göra utredningar i taxeringsmål och föra process inom det mellankommunala området.
För landskontorsutredningen var det en bärande princip, att dömande och fiskaliska uppgifter inom skatteområdet om möj— ligt borde skiljas åt. Utredningen föreslog därför att riks— skattenämnden (RN) skulle vara fristående från verket. Utred— ningen ansåg att RN:s dåvarande uppgifter av judiciell natur i vidsträckt mening, dVS. förhandsbesked och bindande förkla— ringar samt dispenser och anvisningar rörande den materiella tillämpningen av skatteförfattningarna skulle läggas på RN medan anvisningar av praktisk och formell natur skulle läggas på verket. Verket skulle också överta dåvarande RN:s uppgif—
ter av fiskalisk och administrativ natur.
Utvecklingen kom emellertid inte att gå i denna riktning. I prop. 1969:127 5. 43—44 anförde departementschefen i huvudsak följande.
Jag har tidigare förklarat att man vinner mest genom att så långt som möjligt koncentrera de centrala skattefunk— tionerna. Man bör enligt min mening inte överbetona uppgifternas mer eller mindre framträdande judiciella eller fiskaliska karaktär utan i stället se till vad som bör vara centralorganets viktigaste uppgift, nämligen att sörja för att verksamheten hos de olika skattemyn— digheterna blir effektiv och att beskattningen blir riktig och likformig. Detta underlättas knappast om man skapar två från varandra skilda centralorgan. — — — Överväganden skäl talar för att verket skall meddela alla anvisningar, alltså inte bara anvisningar av for— mell och teknisk natur utan också sådana som gäller tolkningen av författningsbestämmelser. Denna uppgift kan nämligen inte gärna uppfattas som dömande, även om begreppet tas i vidsträckt mening. — — Jag föreslår att ärenden rörande förhandsbesked, bindande förkla— ringar och vissa dispenser avgörs inom verket av en särskild nämnd.
Lagstiftningen följde dessa linjer. Däremot är det inte sär— skilt kommenterat i förarbetena, vare sig i prop. 1969:127, RSV—kommitténs betänkande Ds Fi l970:3 eller prop. 1970:55 varför AO—funktionerna lades i en särskild enhet med själv— ständig behörighet i processhänseende. Rättssäkerhetssynpunk— ter kan ha spelat en roll. Vidare torde den aspekten ha vägts in att förtroendet för RSV skulle skadas om verket, vid sidan av funktionen som anvisningsmyndighet och den domstolsliknan— de funktionen hos nämnden för rättsärenden, också skulle
tilläggas en ren partsfuktion i process. ll.5.2.l Överväganden och förslag
Utredningen har - mot bakgrund av den föreslagna lösningen angående processföringen på länsnivå — som ett alternativ övervägt föreslå att RSV ges behörighet föra talan enligt TL i de mål som handlägges hos riksTI och AO för mellankommunala
mål.
Alternativet ligger i linje med utredningens grundsyn att verksamheten så långt möjligt skall vara en myndighetens uppgift och skulle ge en för hela taxeringsområdet homogen lösning. Ansvarsbilden skulle klarläggas Samordningen av utredningen och processförandet skulle underlättas. Man kan enligt utredningens uppfattning med visst fog ställa frågan om det är rimligt att de största skatteprocesserna i riket skall drivas helt självständigt och på eget ansvar av ett fåtal personer som för sin utredning disponerar RSV:s skick— ligaste taxeringsrevisorer utan att RSV har något inflytande över processföremålen. Utredningen ifrågasätter därmed inte de berörda tjänstemännens kompetens eller vilja till oväld.
Som redan torde ha framgått kan det emellertid resas invänd— ningar mot en lösning av skisserat slag. Så t.ex. torde det vara nödvändigt att då lyfta ut nämnden för rättsärenden ur RSV. Härmed skulle en ordning med två centralorgan på skatte— området uppkomma. Med tanke på det utförliga övervägande i denna fråga som görs av departementschefen i prop. 1969:127 och som endast delvis återgetts måste en sådan förändring betraktas som genomgripande och kräva ingående överväganden. Även om man bortser från denna särskilda problematik kvarstår ändå att tanken att ge RSV som myndighet funktionen som part i taxeringsprocessen skulle kunna uppfattas som en mycket vä—
sentlig utvidgning av RSV:s mandat.
En lösning efter angivna linjer skulle också — om den skulle bli meningsfull - kräva en rad ytterligare ställningstaganden t.ex. beträffande förfarande—, forum— och fullföljdsfrågor. Utredningen har inte av tidsskäl kunnat penetrera dessa frå—
gor.
Utredningen har också att beakta att SFK har till uppgift att överväga det allmännas processföring i sin helhet och att därvid särskilt uppmärksamma RSV:s roll i processen. Vidare övervägs, enligt vad utredningen erfarit, MKSR:s framtida ställning i regeringskansliet. I samband därmed övervägs
också vissa frågor som rör AO vid RSV. Övervägandena samman— hänger med att den kommunala taxeringen av juridiska personer
slopats.
Utredningen är mot bakgrund av det anförda inte beredd att ta ställning för en ordning där RSV ges mandat att som myndighet föra vissa taxeringsmål. Frågan får lösas i ett vidare sam—
manhang.
Enligt utredningens uppfattning ger nu gällande reglering i 18 $ TL RSV möjligheter att agera som samordnare av process— verksamheten. Innehållet i 18 å TL är inte begränsat till att avse frågor rörande kontroll och årlig taxering. Vidare utta— lade departementschefen (prop. 1969:127, s. 47) följande beträffande processföringen på länsnivå.
Enligt min mening bör man tills vidare liksom nu avgöra dessa frågor självständigt på länsplanet. Självständig— heten när det gäller att avgöra om och hur talan skall föras i enskilda fall hindrar givetvis inte att riks— skatteverket undersöker hur den processuella verksamhe— ten bedrivs och lämnar anvisningar på området.
RSV har vidare som central förvaltningsmyndighet en allmän uppgift att svara för samordning av verksamheten inom för—
valtningsområdet.
Det är självfallet att planeringen inom skatteförvaltningen skall ske utifrån en samlad syn på alla verksamhetsgrenar. Processverksamheten, med de samband den har med övrig verk— samhet, kan då inte lämnas utanför i planeringen. Priorite— ringar, resursdimensioneringar och ambitionsnivåer inom kont- rollområdet inbegripet den årliga taxeringen ger en direkt återverkan på besvärsenheternas arbetssituation i olika av— seenden, såsom balanssituation, fördelningen mellan offensiva mål och skattskyldigbesvär, antalet eftertaxeringar m.m. En större kontrolluppgiftsrevision kan medföra att en stor mängd offensiva ärenden måste drivas vid besvärsenheten, en tung revision kan låsa en kvalificerad TI för lång tid etc. Den
ramplanering som RSV utarbetar bör ta sådana faktorer i beak— tande. Vidare bör RSV verka för ett enhetligt uppträdande från fiskal sida exempelvis i processer som förs i många län samtidigt på viss fråga och därigenom verka för en ökad rättssäkerhet för de skattskyldiga. Detta kan ske genom att RSV i samarbete med länsskattemyndigheterna utarbetar mallar,
för yttrande till stöd för processförarna m.m.
Enligt utredningens uppfattning finns det anledning att kla— rare markera RSV:s roll som samordnare av processverksamheten i nu berörda avseenden. Det bör därför särskilt anges i RSV:s instruktion att verket har till uppgift att planera och sam— ordna processverksamheten. Det får ankomma på RSV att övervä— ga hur en ökad satsning på samordning av processverksamheten
skall organiseras inom verket.
11.6 ADB—verksamheten
skatteförvaltningen har i allt ökande omfattning använt auto— matisk databehandling som hjälpmedel vid beskattningen och folkbokföringen. Det nuvarande ADB—systemet har successivt byggts ut och används i dag inom de flesta områden av skat—
teförvaltningens verksamhet.
Bestämmelser för ADB-registren inom skatteförvaltningen finns i skatteregisterlagen (1980:343) och skatteregisterförord— ningen ( 1980:556 ) samt i folkbokföringskungörelsen (l967z495) och kungörelsen om vissa register hos folkbokföringsmyndighet över fastigheter och skattskyldiga m.fl. ( 1967:497 ). Härtill kommer de särskilda tillstånd som kan ha meddelats för andra register än sådana som är direkt lagreglerade. I instruktio— nen för verket anges att RSV skall biträda länsstyrelserna med anskaffning av maskinell utrustning samt att meddela anvisningar om driften och underhållet av utrustningen och registren. Verket skall också ha i uppgift att meddela be—
stämmelser om ersättning för ADB—bearbetningar m.m.
Registeransvaret för ADB—systemet är på grund av systemets uppbyggnad uppdelat beroende på förfoganderätten. Ansvaret för det centrala skatteregistret delas av RSV, länsstyrelser— na och LSM. Registeransvaret för de regionala skatteregistren samt för folkbokföringsregistren och fastighetsregistren ligger hos länsstyrelsen.
RSV:s ADB—verksamhet omfattar bl.a. underhåll, utveckling och drift av de centrala ADB—systemen. Det innebär att verket bl.a. ansvarar för den långsiktiga planeringen av ADB inom verksamhetsområdet och uppföljning av den tekniska utveckling inom ADB—området. Verket utarbetar system och rutiner samt svarar för programmering. Ansvaret för datordriften innefat— tar bl.a. driftplanering, efterbehandling och registrerings— instruktioner. Denna verksamhet drivs hos RSV inom en sär—
skild avdelning, drifttekniska avdelningen.
Länsstyrelsernas ADB—verksamhet drivs inom dataenheterna, som ingår i skatteavdelningarna. I Stockholms län ingår dataenhe— ten i den administrativa avdelningen. Dataenheterna ansvarar i huvudsak för driften av ADB—systemet inom länet. Enhetens arbetsuppgifter består bl.a. av registrering, registerföring och uttag ur register inom folkbokförings— och beskattnings—
området.
LSM har inga egna datorer men är genom registreringsutrust- ning, skrivare och bildskärmsterminaler, anslutna till RSV:s
och länsstyrelsens datorer.
Inom länet ligger ansvaret för granskningen och beredningen av materialet som skall föras in i ADB—systemet på såväl skatteavdelningen som de lokala skattemyndigheterna. Detta innebär bl.a. att det förekommer täta kontakter mellan data— enheten och övriga enheter inom avdelningen samt lokal skat- temyndighet för planering av leverans av underlag, datorbear—
betningar m.m.
Dataenheten svarar också för viss service till andra avdel— ningar inom länsstyrelsen och till utomstående intressenter, kommuner och landsting m.fl. Denna verksamhet är dock i för— hållande till användningen för beskattningsändamålen ytter—
ligt begränsad.
ll.6.1 Överväganden och förslag
ADB—systemet är anskaffat och uppbyggt uteslutande för skat— teförvaltningens behov. I den nya organistionen kommer ansva— ret för ADB—verksamheten på länsnivån att ligga på den nybil— dade länsskattemyndigheten. Dataenheterna inom skatteavdel— ningarna och i Stockholms län dataenheten i den administrati- va avdelningen skall därför ingå i de nybildade länsskatte—
myndigheterna.
Styrningen och samordningen av ADB—verksamheten vad gäller användningen av mediet är angivna genom bestämmelser i för— fattning och fordrar enligt utredningens mening ingen vidare kommentar än att de uppgifter som i dag ankommer på länssty—
relsen skall ändras till att avse länsskattemyndigheten.
Av väsentlig betydelse är emellertid att RSV:s uppgifter i fråga om anskaffning av ADB—utrustning, system— och program— utveckling samt olika rutiner m.m. uttrycks på ett klart sätt. Det bör i RSV:s instruktion anges att det åligger ver— ket att ansvara för samordningen av all anskaffning av ADB- utrustning inom verksamhetsområdet, att ansvara för utveck— lingen av system och program samt att meddela föreskrifter för driften och underhållet av utrustningen. Denna förändring av RSV:s uppgifter innebär i stort endast ett klarläggande av
verkets nuvarande roll.
Förslaget vad gäller ADB bör enligt utredningens mening ut— nyttjas i syfte att integrera även länsskattemyndigheterna i utvecklingsarbetet. Genom att skatteförvaltningen bildar en enhetlig organisation skapas möjligheter för RSV att utnyttja
ADB—resurserna effektivt inom hela organisationen. Tillfälli— ga överkapaciteter inom länsskattemyndigheternas dataenheter kan tas i anspråk för utvecklings— och programmeringsarbeten
m.m. Förutsättningar skapas alltså för att decentralisera verksamheten med ADB.
V VISSA FRÅGOR OM ARBETSFÖRDELNINGEN INOM SKATTEFÖR— VALTNINGEN
Skatteförvaltningens framtida organisation är bl.a. beroende av hur arbetsuppgifterna fördelas mellan myndigheterna. Ut— redningen är härvidlag oförhindrad att föreslå sådana omför- delningar av arbetsuppgifter som behövs för att uppnå en ändamålsenlig organisation i den mån dessa i huvudsak ligger
i linje med nuvarande fördelningsprinciper.
Utredningen har, som framgår av avsnitt 8, föreslagit en organisation där länsskattemyndigheten skall bildas av den nuvarande skatteavdelningen och tillsammans med de lokala skattemyndigheterna och RSV bilda en förvaltningsorganisa— tion. Förslaget utgår från den nuvarande fördelningen av arbetsuppgifterna och innebär i sig ingen förändring i detta
avseende.
Utredningens förslag till ny organisation medför att RSV:s ledande uppdrag betonas. Detta synsätt innebär allmänt att den Operativa verksamheten fortsättningSVis, liksom i dag, främst skall bedrivas inom länsskattemyndigheterna och de lokala skattemyndigheterna. Detta ligger också i linje med de koncerntankar utredningen tidigare redovisat. I det följande berörs vissa frågor om arbetsfördelningen mellan myndigheter—
na.
12 RIKSSKATTEVERKETS BESKATTNINGSFUNKTIONER
RSV är beskattningsmyndighet för ett 25—tal olika punktskat— ter såsom energiskatt, dryckesskatt, reklamskatt m.fl. Verket är också beskattningsmyndighet vad gäller sjömansskatten och
kupongskatten.
Punktskatterna handläggs inom RSV av verkets två punktskatte— sektioner och kupongskatten av kupongskattesektionen. Samman- lagt är ett 70—tal anställda verksamma inom dessa sektioner. Den djupare kontrollen av punktskatterna genom revision ut—
förs av verkets fyra distriktskontor.
Funktionen som beskattningsmyndighet för sjömansskatten är i sin helhet utlokaliserad. Ärenden angående sjömansskatt be— handlas av Sjömansskattekontoret eller av den särskilt för— ordnade sjömansskattenämnden båda förlagda till Göteborg.
RSV:s funktion som beskattningsmyndighet för punktskatterna berördes av riksdagens revisorer i deras rapport 1983/84z4 och i förslaget 1983/84:24. I rapporten anförde revisorerna att punktskatterna borde handläggas på lokal nivå medan de i sitt förslag framförde att dessa skatter åtminstone borde föras till regional nivå. RSV:s befattning med punktskatterna har även berörts i samband med det decentraliseringsarbete
som driVS inom Civildepartementet.
Overväganden
Uppgifterna med punktskatterna och kupongskatten berör ca 73 anställda på RSV. Dessa handlägger olika punktskatter för vilka antalet skattskyldiga starkt varierar. Flera punktskat— ter berör mindre än ett 100—tal skattskyldiga. Att fördela uppgifterna med handläggningen av punktskatterna till landets LSM eller länsskattemyndigheter skulle innebära att RSV:s nuvarande funktion skulle splittras i mycket små enheter. Den uppbyggda kompetensen skulle då förloras. Med hänsyn till det starkt varierande antalet skattskyldige skulle dessutom ar- betsuppgifterna bli olika mellan beskattningsmyndigheterna. Dessutom skulle en sådan organisation också påverka dist— riktskontorens organisatoriska samband med RSV.
Ett alternativ vore att flytta hela punktskattefunktionen till en annan ort i landet. En utlokalisering av en del av RSV:s verksamhet på samma sätt som man förfarit med sjömans— beskattningen. Detta alternativ kan emellertid vara förenat med vissa personalproblem. Under en övergångsperiod skulle effektivitetsproblem kunna uppstå. Kostnadsökningar skulle kunna komma i fråga. Tidigare utlokalisering av statlig för— valtning och verksamhet har emellertid visat att dylika far- hågor oftast varit överdrivna. Då det enligt utredningens mening inte ingått i uppdraget att lämna förslag om utlokali- sering av hela funktioner bör frågan bli föremål för prövning i annat sammanhang.
13 ARBETSFÖRDELNINGEN INOM LÄNEN
Verksamheten med den årliga taxeringen leds för närvarande av skatteförvaltningen på länsplanet, se 14 & TL. Denna ordning tillämpas fr.o.m. 1979 års taxering. Den föregicks av ett omfattande utredningsarbete, den s.k. RS—reformen. I samband med denna reform behandlades frågan om fördelningen av ar betsuppgifter utförligt, med undantag för processverksamhe
ten.
Frågan om fördelningen av arbetsuppgifter är åter föremål för överväganden. Skatteförenklingskommittén (B l982:03) har i delbetänkandet (SOU l984:21) Förenklad självdeklaration läm nat förslag som kommer att avsevärt förändra deklarationsvo lymen och då också fördelningen av arbetsuppgifterna. Skatte- förenklingskommittén har också i uppdrag att se över det grundläggande taxeringsförfarandet i första instans samt reglerna för skatteprocessen och det allmännas processföring. I anslutning till skatteförenklingskommittén behandlar dekla- rationskontrollutredningen (B 1982:06) också förändringar av arbetsuppgifter bl.a. fördelning av deklarationsmaterialet och granskningsresurserna på regional och lokal nivå samt en integrering av taxeringsarbetet och processverksamheten. Varken skatteförenklingskommittén eller deklarationskontroll— utredningen förväntas komma med slutliga förslag före ut gången av 1985.
Förslag som berör fördelningen av arbetsuppgifter både när
det gäller inkomsttaxeringen, mervärdebeskattningen och upp
bördsverksamheten har lämnats av kommissionen mot ekonomisk brottslighet i betänkandet (SOU 1983:75) Företagens uppgifts— lämnande för beskattningsändamål. Förslaget i kommissionens betänkande innebär att företagen dels skall lämna uppgifter både till ledning för taxeringen och ytterligare uppgifter som ger en möjlighet att bedöma mervärdeskatt, källskatter och avgifter som redovisats och erlagts under inkomståret. Förslaget medför om det genomförs att en genomgripande omor— ganisation måste ske. Kommissionen anför i betänkandet (sid. 194) bl.a. att det krävs att likartad verksamhet samlas i klart avgränsade funktioner dvs. att granskning och kontroll av företagens i deklarationerna lämnade uppgifter kräver en integrerad organisation, företagsbeskattningsenheter. Försla— get innebär vidare att dessa enheter skall förfoga över per— sonal för taxering och mervärdebeskattning samt för bedömning av uppbörds— och avgiftsfrågor. Den nuvarande sakområdesin— delningen på länsnivå kan då inte kvarstå. I prop. 1984/85:32 om riktlinjer för det framtida arbetet mot ekonomisk brotts— lighet anförde departementschefen att han var positiv till kommissionens förslag samt fortsatte (s. 75).
De riktlinjer som dragits upp i betänkandet bör enligt min mening kunna ligga till grund för utformningen av skattekontrollen i framtiden. Kommissionens förslag har karaktär av principförslag och dess genomförande förut sätter en hel del ytterligare utredningsarbete, utform— ning av lagförslag samt viss lagstiftning på närliggande områden. Jag avser att senare föreslå regeringen att ge riksskatteverket uppdrag att utforma ett nytt kontroll system på grundval av kommissionens förslag.
Överväganden
Som framgått pågår det ett omfattande utredningsarbete som direkt påverkar fördelningen av arbetsuppgifter och därmed den inre organisationen av myndigheterna. Därtill kommer de redan lämnade förslagen som också har en sådan effekt. Av de senare bör särskilt förändringen av företagens uppgiftsläm— nande beaktas. Förslaget medför om det genomförs bl.a. att den nuvarande indelningen i sakområden, eller motsvarande,
berörs. Det gäller såväl på regional som på lokal nivå. Inte bara förändringar inom respektive myndighet utan också mellan myndigheterna i länet vad gäller fördelningen av arbetsupp- gifter blir aktuella.
Ett område som direkt berörs är ADB-verksamheten. Denna funk- tion kan förväntas komma att förändras. Granskningsverksamhe— ten och den djupare kontrollen genom revision föreslås i ökad omfattning riktas mot företag både som självständiga skatte- subjekt och som arbetsgivare och uppbördsmän. Detta innebär att den skattemyndighet där denna granskning utförs nödvän— digtvis måste besitta kompetens inom alla dessa områden och att den kan utnyttjas rationellt. Verksamheten inom myndighe- ten måste koncentreras på annat sätt än som nu sker genom en annan funktionsindelning. Dessutom framhålls i betänkandet att serviceaspekterna gentemot de skattskyldiga skall ges stor vikt. Detta skall bl.a. ske genom att antalet kontaktvä— gar mellan företagen och skatteförvaltningen reduceras. Också en sådan åtgärd innebär omfördelning av arbetsuppgifterna.
Skatteförenklingskommitténs förslag till förenklingar av löntagarbeskattningen ligger i linje med de tankegångar som
kommissionens angivna betänkande ger uttryck för.
De lämnade förslagen innebär, om de genomförs, genomgripande förändringar av arbetsfördelningen inom länen. Det skulle enligt utredningens mening kunna innebära en komplikation att nu föreslå någon förändring i detta hänseende. Såsom även anförts i avsnitt 7 finns enligt utredningens uppfattning därför anledning att ur flexibilitetssynpunkt inte lämna förslag till lösning av myndigheternas inre organisation. Utredningen anser således att den nya skatteförvaltningen i länen lämpligen tills vidare bör ha den organisatoriska ut- formning som den nuvarande arbetsfördelningen medför. Efter det att länsskattemyndigheten bildats kan den inre organisa— tionen av myndigheterna förändras i takt med framlagda för— slag.
VI KONSEKVENSER AV DEN FÖRESLAGNA ORGANISATIONSFÖRÄND- RINGEN H.M.
__________________——————————
I det föregående har utredningen lämnat förslag till den organisatoriska uppbyggnaden av en sammanhållen skatteför- valtning. I detta kapitel behandlar utredningen vissa frågor som följer av de ställningstaganden som gjorts. Det gäller dels de organisatoriska konsekvenserna av förslagen, dels vissa följdfrågor som sammanhänger med utbrytningen av skat— teavdelningen från länsstyrelsen och slutligen effekter för
kronofogdemyndigheterna.
14 ORGANISATORISKA KONSEKVENSER
14.1 Riksskatteverket
Utredningens förslag innebär att RSV får en klarare lednings— roll i fråga om verksamheten än i dag. Vidare ges verket i viss omfattning ökade administrativa beslutsbefogenheter. Enligt utredningens mening påverkar förslagen inte verket i så hög grad att det är påkallat för utredningen att närmare överväga förändringar i verkets inre organisation. Det kan överlämnas till verkets ledning att dra de slutsatser som utredningens förslag ger anledning till. 14.2 Länsskattemyndigheten
Utredningens förslag innehåller i organisatoriskt avseende i princip endast att de nuvarande skatteavdelningarna bildar egna myndigheter. Några förändringar i den nuvarande inre organisationen av beskattningsverksamheten föreslås inte. Länsskattemyndigheten bör bestå av sex enheter, taxerings—, besvärs—, revisions—, mervärdeskatte—, uppbörds— och dataen— heterna samt därjämte ett kansli åt länsskattemyndighetens ledning och - som föreslås nedan — en administrativ funk—
tion.
Länsskattemyndigheten får det övergripande ansvaret för verk— samheten i länets skatteförvaltning. Detta medför att samord—
ningsuppgifterna blir av central betydelse. Ledningsfunktio-
nen tilläggs också ett administrativt beslutsansvar. Led— ningsuppgifterna blir m.a.o. krävande.
Det är väsentligt att skapa förutsättningar för en effektiv lednings— och samordningsfunktion i länsskattemyndighetens ledning. Enligt utredningens uppfattning är det naturligt att kansliet byggs ut med kvalificerade resurser. Kansliet skall stödja den verkställande ledningen men också tjäna som kans— lifunktion åt länsskattemyndighetens styrelse. Kansliet får i huvudsak beredande uppgifter åt ledningen i frågor om verk— samhetsplanering, ekonomi- och personaladministrativ plane- ring, remisshantering osv. Även kvalificerad administrativ kompetens bör därför finnas inom kansliet.
Länsskattemyndigheten får, som föreslagits i avsnitt 8, uppgifter inom ekonomi— och personaladministration. I dag handläggs motsvarande uppgifter inom administrativa enheten. Utredningens förslag medför därför att länsskattemyndigheten måste tillföras administrativa resurser. På utredningens uppdrag har organisationssektionen vid RSV gjort en studie i Östergötlands län av därvid uppkommande frågor. Studien bifo- gas detta betänkande som bilaga 2. Utredningen tar inte ställning till studiens resultat. Studien ger emellertid exempel på de omfattande överväganden i detalj som måste göras i fråga om resursdimensionering m.m. för den administ— rativa funktionen vid länsskattemyndigheten. Bildandet av länsskattemyndigheten påverkar också den administrativa enhe— ten vid länsstyrelsen. Det har inte varit möjligt för utred- ningen att med den korta tid som stått till buds närmare pröva den administrativa funktionens omfattning och ställning i länsskattemyndigheten och effekterna i olika län på den administrativa enheten. Frågan får för övrigt bedömas närmast vara av genomförandekaraktär. Utredningen föreslår att rege— ringen snarast tillsätter en organisationskommitté som bör ges i uppdrag att - län för län - närmare utreda och lämna förslag beträffande de administrativa funktionerna vid läns—
skattemyndigheten (jfr. avsnitt 8.8) jämte övriga frågor som har samband med genomförandet av utredningens förslag.
Lokal skattemyndighet
Beträffande konsekvenserna för lokal skattemyndighet hänvisas
till avsnitt 8.7.
15 LÄNSSKATTEMYNDIGHETEN OCH LÄNSSTYRELSEN
15.1 Administrativ samverkan
Statskontoret har i sin rapport (l985:12), Fristående skatte- förvaltning, föreslagit att den administrativa enheten skall ge länsskattemyndigheten administrativ service inom områdena ekonomiadministration, personaladministration och kontors— drift medan länsskattemyndigheten själv skulle överta funk-
tioner av styrande eller policyskapande karaktär.
För utredningen är det självklart att länsskattemyndigheten själv skall ha besluts— och föredragandefunktioner i ekonomi— och personaladministrativa frågor. Vidare måste beaktas att internadministrationen inom skatteförvaltningen skall byggas upp på ett rationellt sätt. I administrativt avseende får länsskattemyndigheten starka kopplingar till RSV och till länets lokala skattemyndigheter. En vettig fördelning av administrativa uppgifter och resurser inom skatteförvalt— ningen måste i första hand eftersträvas. Därvid är det vä— sentligt att kunna decentralisera internadministrationen. I varje län blir länsskattemyndigheten jämte de lokala skatte— myndigheterna större än länsstyrelseorganisationen. Det an— förda talar för att en utgångspunkt måste vara att skatteför— valtningen skall ha en helt egen — från länsstyrelsen aVSkild — internadministration. Emellertid bör man i varje län stude— ra och tillvarata de möjligheter till administrativ samverkan mellan länsstyrelsen och länsskattemyndigheten som betingas
exempelvis av lokalsamband m.m. Möjligheterna torde vara
störst inom kontorsdriftsområdet. Det får ankomma på den förenämnda organisationskommittén att även beakta frågor som
rör administrativ samverkan. 15.2 Dataenheten och länsstyrelsen
Statskontoret anför i sin rapport att det är angeläget att länsstyrelsernas arbete med ADB—planeringen inte försvåras om skatteavdelningarna bryts ut från länsstyrelserna. Under en övergångstid om t.ex. tre år bör därför nuvarande samarbets— former bibehållas. Överenskommelse mellan länsstyrelserna och länsskattemyndigheterna bör lämpligen ske. Statskontoret föreslår att reglering av den närmare utformningen sker i regleringsbreven. Innebörden bör enligt statskontoret vara att länsskattemyndigheten i mån av resurser biträder länssty— relsen i frågor om ADB-utvecklingen inom länsstyrelsen.
Enligt utredningens mening är en reglering av sådan innebörd inte nödvändig. Det ligger i sakens natur att dataenheten kommer att hjälpa länsstyrelsen i berört avseende inom ramen
för sedvanligt myndighetssamarbete.
Statskontoret anför vidare att länsstyrelsens utnyttjande av dataenhetens register avgiftsbeläggs på samma sätt som gäller för andra myndigheter. Utredningen har intet att erinra mot detta.
15.3 Samverkan mellan länsstyrelsen och länsskattemyn—
digheten m.m.
Verksamheten med beskattning, uppbörd m.m. är inom länssty— relsen koncentrerad till skatteavdelningen/motsvarande avdel— ning. Skatteavdelningens behov av kontakter och samverkan med övriga delar av länsstyrelsen är jämförelsevis mycket begrän— sade och i princip inte av annan art än vad som förekommer i mellan skatteavdelningen och andra myndigheter såsom krono— fogdemyndigheter, polis— och åklagarmyndigheter, tullen,
domstolarna, försäkringskassor m.fl. Den samverkan som före— kommer består företrädesvis av informationsutbyte. Åtgärden att bilda en länsskattemyndighet genom att avskilja skatteav— delningen från länsstyrelsen medför därför inte någon föränd- ring när det gäller verksamheten i stort inom respektive myndighet. Vissa frågor bör dock närmare beröras. Det gäller dels den allmänna frågan om samverkan mellan länsstyrelsen och länsskattemyndigheten, dels frågor rörande vissa ärende— gruppers organisatoriska tillhörighet efter utbrytningen och slutligen lämpliga former för reglering av samarbetet mellan
myndigheterna i vissa ärendegrupper.
Som framgår av det följande har frågorna behandlats med statskontorets rapport som utgångspunkt.
15.3.1 Allmänt om samverkan
Av rapporten framgår att det är ett mycket begränsat antal ärenden som handläggs inom skatteavdelningen där beslutande- rätten enligt normalarbetsordningen inte delegerats till befattningshavare inom avdelningen. Även i det fåtal ärende— typer där beslut ankommer på landshövdingen, såsom ärenden om taxeringsorganisationen, sker regelmässigt delegation till chefen för skatteavdelningen. Vidare anförs att planeringsav- delningen samt de allmänna och administrativa enheterna bara i begränsad omfattning deltar i beslut i ärenden som hand— läggs inom skatteavdelningen såvitt framgår av normalarbets-
ordningen.
I rapporten anges olika slag av kontakter och informationsut— byten mellan länsstyrelsens avdelningar/enheter, t.ex. infor- mation som skatteavdelningen kan hämta från handels— och föreningsregistret, ur allmänna enhetens ärenden angående utskänkningstillstånd och juridiska enhetens ärenden om tra— fiktillstånd. Det informationsutbyte som kan äga rum i ackordsärenden och vissa regionalpolitiska ärenden, omnämns
också.
I statskontorets rapport görs en jämförelse mellan en läns— skattemyndighet och andra s.k. länsorgan. Enligt rapporten kan man inte utan vidare direkt jämställa en utbruten skatte— avdelning med länsorganen när det gäller behovet av samarbete med den nya länsstyrelsen. Frågor som handläggs inom skatte— administrationen kan antas bara i begränsad utsträckning ha betydelse för länets utveckling och framtid. Det finns dock sådana frågor. I avsikt att tillförsäkra länsstyrelsen till— gång till länsskattemyndighetens kompetens och resurser före— slås i rapporten på grund därav att 35 å länsstyrelseinstruk— tionen ändras så att den även omfattar länsskattemyndigheten, dVS. att tjänsteman vid länsskattemyndigheten skall åläggas att som föredragande eller på annat sätt delta i handlägg— ningen i vissa ärenden eller i övrigt biträda länsstyrelsen. Ändringen förutsätter att en bestämmelse om denna skyldighet att biträda länsstyrelsen tas in i länsskattemyndighetens instruktion (s. 99). Det anförs vidare att det i länsstyrel— sens arbetsordning formellt bör regleras i vilka ärendegrup— per samarbete med länsskattemyndigheten bör ske. Det kan här anmärkas att länsstyrelsen beslutar sin egen arbetsordning.
Överväganden
Såsom belysts i rapporten förekommer samverkan och informa— tionsutbyte mellan skatteavdelningen och övriga länsstyrel- sen. Dessa samband är dock — bortsett från sambanden i in— ternadministrativa frågor — svaga och inte av organisations— grundande karaktär. Det är självfallet angeläget att samarbe— tet mellan myndigheterna utvecklas. När det gäller den for— mella regleringen av samarbetet mellan länsstyrelsen och länsskattemyndigheten som föreslås i rapporten finns det
emellertid anledning göra några ytterligare kommentarer.
I 1809 års RF, 47 &, angavs att förvaltningsmyndigheterna skulle "lyda konungens bud och befallningar och räcka varand— ra handen till fullgörande därav och av allt vad rikets
tjänst utav dem fordrar". Bestämmelsen togs inte in i nu
gällande RF eftersom denna skyldighet inte ansågs behöva fastslås i grundlag. Däremot infördes i 4 5 allmänna verks— stadgan att en myndighet på begäran skall tillhandagå andra myndigheter med de upplysningar och det biträde som den kan lämna. Av andra myndigheter äger den erhålla de upplysningar och det biträde som fordras för dess verksamhet och kunna lämnas av myndigheterna. Denna bestämmelse ändrades 1980 i samband med att sekretesslagen (l980:100) infördes. Regeln om skyldigheten för myndigheterna att lämna varandra upplys— ningar överfördes då till 15 kap. 5 & sekretesslagen.
Någon bestämmelse som allmänt anger att myndigheterna skall samarbeta finns numera inte. Det självklara i att samverkan ändå sker framgår bl.a. av följande departementschefsuttalan— de i motiven till sekretesslagen (prop. 1979/80:2, del A, 5. 89).
För egen del vill jag till en början erinra om den i och för sig självklara principen att alla myndigheter är skyldiga att samarbeta med och bistå varandra i den utsträckning som kan ske. Utbyte och information mellan myndigheterna är ett utomordentligt viktigt led i detta samarbete. Motsvarande kan sägas om kontakterna mellan olika verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet.
Bestämmelsen i länsstyrelseinstruktionen att tjänstemän vid länsarbetsnämnden, länsbostadsnämnden m.fl. nämnder skall delta i handläggningen av vissa ärenden hos länsstyrelsen infördes 1971 i samband med den partiella omorganisationen av den statliga länsförvaltningen. Denna genomfördes genom prOp. l970:103 efter de riktlinjer, som länsförvaltningsutredningen angett i betänkandet (SOU 1967:20) Den statliga länsförvalt— ningen. I propositionen, s. 134 f, betonade departementsche— fen det angelägna i att alla de åtgärder vidtas som behövs för att den statliga länsförvaltningen skall få ett samlat grepp över de olika delarna i den regionalpolitiska verksam— heten och anförde dessutom följande.
Jag vill av denna anledning förorda att alla väsentliga beslutsfunktioner inom den statliga länsförvaltningen i frågor om översiktlig planering som är av större regio-
nalpolitisk betydelse samlas hos en myndighet. Någon annan myndighet än länsstyrelsen kan knappast komma i fråga. Länsstyrelsen svarar redan nu för en stor del av dessa beslut på länsplanet. Med beslut aVSer jag i detta sammanhang också ställningstaganden i form av t.ex. yttrande till annan myndighet.
Departementschefen angav därefter tolv olika ärendegrupper av sådan särskild betydelse. Bland dessa ingick inte skattefrå— gor av något slag. Jfr. länsförvaltningsutredningens bet. s. 146 och 176. Redogörelser för bakgrunden till den nuvaran— de ordningen för handläggning av vissa länsnämndsärenden har dessutom lämnats i länsberedningens betänkande (SOU l974:84) Stat och kommun i samverkan, s. 148 f, samt i länsdemokrati— kommitténs slutbetänkande (SOU l982:24) Vidgad länsdemokrati, s. 92 f och 220 f.
Med tanke på att den övergripande regionala samhällsplane- ringen inte berör skatteförvaltningen (jfr. länsberedningen s. 135) och den ovan skildrade bakgrunden till handläggningen av vissa länsnämndsärenden och tillkomsten av 35 & länssty— relseinstruktionen kan invändningar av snarast formell art riktas mot rapportens förslag att göra bestämmelsen tillämp- lig även på länsskattemyndigheten. Enligt utredningens mening finns det goda möjligheter att driva ett samarbete mellan länsstyrelsen och länsskattemyndigheten redan inom ramen för ett sedvanligt myndighetssamarbete. Någon särskild reglering är därför inte påkallad.
15.3.2. Vissa ärendegrupper
Allmänna val
RSV är central förvaltningsmyndighet bl.a. i fråga om de allmänna valen. Med stöd av bemyndigandet i 1 kap. 2 $ valla— gen (l972:620) och i 2 5 lagen ( 1972:704 ) om kyrkofullmäkti— geval har regeringen förordnat att RSV skall vara central valmyndighet, kungörelsen (l972:707) om central valmyndighet. I denna egenskap har RSV bl.a. i uppdrag att meddela före—
skrifter för verkställigheten av vallagarna, förordningen (l975:6) med bemyndigande för centrala valmyndigheten att
meddela vissa föreskrifter.
På regional nivå är länsstyrelsen ansvarig myndighet. Inom länsstyrelsen är det allmänna enheten och dataenheten som fullgör länsstyrelsens arbetsuppgifter.
Allmänna enheten beslutar bl.a. om indelning i valdistrikt och valkretsar samt antalet fasta valkretsmandat i varje kommunal valkrets. Allmänna enheten ansvarar för den slutliga röstsammanräkningen och mandatfördelningen. Dataenheten till— handahåller stommar till allmänna röstlängder samt upprättar röstkort för väljare som upptagits i röstlängderna. Den loka- la skattemyndigheten upprättar bl.a. röstlängder med stöd av de stommar dataenheten tillhandahållit. En utförligare redo— görelse för de olika handläggningsmomenten lämnas i statskon—
torets rapport 5. 103 f.
I rapporten förutsätts att länsstyrelsen även i framtiden skall ha det regionala ansvaret för de allmänna valen. För att länsstyrelsen skall kunna klara denna arbetsuppgift krävs därför enligt förslaget att länsstyrelsens behov av stöd från dataenheten tillförsäkras. Detta bör enligt rapporten ske genom att länsskattemyndighetens instruktion innehåller be—
stämmelser härom.
Overväganden och förslag
Samtliga myndigheter inom skatteförvaltningen har i dag ar— betsuppgifter som rör de allmänna valen. RSV, skatteavdel— ningens dataenhet och lokal skattemyndighet. Utanför skatte- förvaltningen är det främst länsstyrelsens allmänna enhet som bör framhållas såsom sammanhållande ansvarig för arbetet med
valen i länet.
Utredningen anser att det sätt på vilket arbetsuppgifterna med de allmänna valen fördelats inom länen även skall tilläm— pas fortsättningsvis. Någon rimlig anledning att på grund av organisationsförändringen ändra på de rutiner som nu tilläm— pas finns inte. Ansvaret för de allmänna valen i länen bör därför även efter omorganisationen av skatteförvaltningen ligga hos länsstyrelsen (allmänna enheten).
De allmänna valen är av grundläggande betydelse för hela samhället. Handläggningen av ärenden eller utförandet av andra arbetsuppgifter i samband med valen får inte äventyras av den föreslagna omorganisationen. Även om RSV och länsskat— temyndigheten kommer att delta i valarbetet på samma sätt som sker i nuvarande organisation bör därför samarbetet mellan länsstyrelsen och länsskattemyndigheten säkerställas genom en formell reglering. Utredningen föreslår därför, såsom stats— kontoret betonat, att det i instruktionen för länsskattemyn— digheten särskilt anges att myndigheten har skyldighet att biträda länsstyrelsen i samband med allmänna val. När det gäller hur detta samarbete rent praktiskt skall ske bör RSV:s roll som central valmyndighet med det övergripande ansvaret för valen beaktas. Verket får i den nya skatteförvaltningen en överordnad ställning i förhållande till länsskattemyndig— heten. Detta ger verket ansvaret för att erforderlig ADB-ka- pacitet m.m. ställs till länsstyrelsens förfogande. RSV bör i samråd med länsskattemyndigheterna och länsstyrelserna utfor— ma närmare föreskrifter om hur det praktiska samarbetet skall
gå till.
Beslut angående taxerings— och fastighetstaxeringsdistrikt
m.m.
Länsstyrelsen fattar vissa beslut enligt taxeringsförfatt— nigarna som är av närmast administrativ karaktär. Det gäller indelning i taxerings— och fastighetstaxeringsdistrikt, för— ordnande av taxeringsfunktionärer och ersättning till dessa.
I rapporten föreslås att avgörandet av dessa ärenden bör
anförtros länsskattemyndigheten.
Overväganden och förslag
Utredningen har tidigare föreslagit att länsskattemyndigheten skall leda bl.a. taxeringsverksamheten i länet. Beslutande— rätten i ärenden angående taxeringsdistrikt ingår då som en
naturlig del i detta uppdrag.
Vägtrafikbeskattningen m.m.
Länsstyrelsen är beskattningsmyndighet i fråga om vägtrafik— skatten och saluvagnsskatt. Länsstyrelsen beslutar även om vissa avgifter som har samband med vägtrafikbeskattningen. RSV är central förvaltningsmyndighet i dessa avseenden.
Ärenden angående vägtrafikbeskattningen m.m. handläggs inom länsstyrelsens allmänna enhet bl.a. därför att enheten även ansvarar för fordonsregistreringen och då har tillgång till trafiksäkerhetsverkets bilregister. Trafiksäkerhetsverket deltar för övrigt i debiterings- och uppbördsförfarandet. I statskontorets rapport, 5. 103, anges att uppbördsenheterna vid flertalet länsstyrelser handhar ärenden om befrielse från eller nedsättning av restavgifter på vägtrafikskatt. Vid åtminstone fyra länsstyrelser handläggs dock dessa ärenden
enligt rapporten av den allmänna enheten.
Overväganden och förslag
Utredningen vill till en början framhålla att vägtrafikbe- skattningen i princip borde ingå bland länsskattemyndighetens arbetsuppgifter. Med hänsyn till debiterings— och uppbörds— förfarandets samband med fordonsregistreringen avstår utred— ningen från att lämna förslag i fråga om beskattningsmyndig— het. Utredningen har därför inget att erinra mot förslaget
att ärendena angående nedsättning av restavgift m.m. skall handläggas av länsstyrelsen.
Övriga ärendegrupper
Statskontoret har i rapporten även tagit upp en del andra ärendegrupper och lämnat synpunkter på den framtida organisa— toriska placeringen av dessa.
I rapporten, s. 109 f, behandlas frågan angående beslutande myndighet i konkurs— och ackordsärenden. Därvid föreslås att beslutsbefogenheterna i dessa ärenden överförs till länsskat— temyndigheterna.
Ärenden om lönegaranti handläggs i dag vid den administrativa enheten hos länsstyrelsen. I rapporten föreslås att bevak— ningen av fordringar på grund av utbetalade garantibelopp skall fullgöras av länsskattemyndigheten. I övrigt föreslås ingen ändring gentemot den nuvarande ordningen.
Uppföljningen av beviljat statligt stöd enligt förordningen därom (l982:680) föreslås kompletterad på så sätt att även länsskattemyndigheten bör ingå i samrådsförfarandet. Vidare tas också upp frågor angående regionalt utvecklingsarbete.
Ärenden angående lån och säkerhet enligt 11 $ 3 stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. handläggs inom skatteavdelningen. Allmänna enheten deltar i dessa be— slut på grund av att de handlägger frågor angående tillsynen över stiftelser enligt lagen (1929:116). I ärenden enligt tillsynslagen deltar skatteavdelningen när det gäller bildan- de av pensions— eller personalstiftelse. För att säkerställa länsstyrelsens framtida behov av skatteexpertis föreslår norrbottenprojektet att föreskrifter om samråd tas in i läns— styrelsens arbetsordning.
överväganden
Beträffande dessa ärendegrupper kan till en början konstate— ras att någon anledning att låta beslutsbefogenheterna i konkurs— och ackordsärenden kvarstanna på länsstyrelsen inte finns. De skall liksom nu ingå i uppbördsverksamheten och alltså föras över till länsskattemyndigheten. Att tjänstemän vid länsskattemyndigheten också kan ingå i obeståndsgrupper eller liknande, som omnämns i rapporten, är naturligtvis självklart. Samrådsförfarande med länsskattemyndigheten i ärenden om uppföljning av beviljat statligt stöd såsom före—
slagits i rapporten bör naturligtvis ske.
Vad gäller lönegarantiärenden finns utöver vad som föresla— gits i rapporten inget annat att tillägga än att den framtida hanteringen av dessa ärenden är föremål för överväganden inom
lönegarantiutredningen (A l982:04).
I fråga om bl.a. remisser anför statskontoret i sin rapport att länsstyrelsen i framtiden kan komma att behöva tillgång till länsskattemyndighetens kompetens och att detta behov bör kunna tillgodoses genom det ovan behandlade förslaget till reglering i 35 & länsstyrelseinstruktionen. Enligt utred- ningens mening bör man beakta att länsskattemyndigheten — och inte länsstyrelsen — i. det stora flertalet remisser i be- skattningsfrågor kommer att bli remissinstans. Sker remiss undantagsvis till länsstyrelsen torde det vara för att inhäm- ta synpunkter av regionalpolitisk karaktär. Därvid kan läns— styrelsen, om någon skatteteknisk fråga behöver belysas, genom underremiss eller på annat lämpligt sätt, få stöd av länsskattemyndigheten. Någon särskild reglering är inte nöd—
vändig.
Vad gäller de övriga ärendegrupperna har utredningen inget annat att tillägga än att det behov av samarbete som finns kan tillgodoses inom ramen för de möjligheter myndigheter i
allmänhet har. I denna del hänvisar utredningen därför till
vad som anfördes rörande de allmänna förutsättningarna för samverkan.
16 KRONOFOGDEMYNDIGHETEN
Frågan om hur skatteförvaltningen skall organiseras på regio— nal och lokal nivå är, som direktiven anger, beroende av hur arbetsuppgifterna fördelas mellan myndigheterna. Synpunkter på fördelningen av den fiskala verksamheten har bla. fram— förts av riksdagens revisorer i deras förslag 1983/84:24 angående vissa åtgärder på beskattnings— och indrivningsområ— det.
I en lämplig organisation för beskattningsområdet bör ingå endast ett departement med fullständigt ansvar för all verksamhet på skatte— och avgiftsområdet, dvs. med ansvar för såväl taxering, debitering och uppbörd som indrivning av skatter och avgifter, och med departemen— tet underställda myndigheter på central, regional och lokal nivå.
På regeringsnivå bör finansdepartementet ha huvudansva— ret. På central nivå svarar riksskatteverket för admi— nistrationen av skatter och avgifter. Länsstyresernas nuvarande skatteavdelningar och de lokala skattemyndig— heterna bildar tillsammans regionala skatteverk med de lokala skattemyndigheterna som lokalt arbetande organ.
Förslaget innebär alltså att KFM skulle organisatoriskt ingå som en del i en regional/lokal skatteförvaltning.
Revisorernas förslag har remissbehandlats. Skatteutskottet påpekade i betänkandet 1984/85:3 bl.a. olägenheterna med den splittrade organisationen som f.n. råder på skatte— och in— drivningsområdet. Utskottet delade revisorernas uppfattning
att skatte— och indrivningsväsendet borde förbättras och effektiviseras. Med hänsyn till bl.a. det utredningsarbete som pågick hemställde emellertid utskottet att riksdagen skulle lämna revisorernas förslag utan åtgärd i denna del. Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr. 1984/85:32).
Någon förändring av KFM:s organisatoriska ställning i-enlig- het med det förslag som riksdagens revisorer fört fram skall enligt direktiven inte tas upp av utredningen. Bildandet av länsskattemyndigheter har emellertid vissa effekter av kon— sekvenskaraktär på KFM som inte kan förbises. De frågor som berörs i det följande har sin grund i det verksamhetssamband som finns och innebär alltså ingen förändring av KFM:s nuva— rande organisatoriska ställning som sådan.
Centralmyndighet m.m.
KFM tillhör liksom RSV och de lokala skattemyndigheterna finansdepartementets ansvarsområde. RSV är central myndighet för exekutionsväsendets administration. Inom verket finns en
) särskild avdelning för detta ändamål. 1
Till RSV s uppgifter hör att följa arbetet hos KFM och verka för en ändamålsenlig utformning av organisation och arbets— former, 3 5 instruktionen. I olika författningar har uppdra- gits åt RSV att meddela föreskrifter om olika förfaranden i KFM:s verksamhet t.ex. redovisningsförfarandet i det ADB—sys— tem som används för indrivningsändamål. Verket har också
ansvaret för driften av ADB-systemet.
Vidare kan framhållas RSV:s uppdrag att sammanställa och avge yttrande över länsstyrelsens anslagsframställningar för KFM, att fatta beslut eller avge förord vid tillsättning av tjäns- ter inom kronofogde— och kronoassistentkarriärerna och att svara för utbildningsverksamheten. Därtill kommer också upp- draget att sammanställa statistik över indrivningsverksamhe-
ten m.m.
Länsstyrelsen —- kronofogdemyndigheten
Huvudbestämmelserna om indrivning av skatter m.m., allmänna mål, finns i uppbördslagen. I denna anges att det åligger KFM att driva in skatt och att verkställighet enligt utsök— ningsbalken får äga rum, 59 & UBL. Det meddelas vidare be— stämmelser om avkortning och avskrivning av skatt, konkurs, ackord, m.m. Genom hänvisningar i respektive författningar har dessa bestämmelser gjorts tillämpliga på bl.a. mervärde—
skatten och uppbörden av socialavgifterna.
Bland bestämmelserna i UBL som är av intresse i sammanhanget kan nämnas 74 5. Med stöd av denna bestämmelse kan länssty- relsen, om KFM underlåter att inom föreskriven tid fullgöra sina åligganen enligt UBL, omedelbart vidta de åtgärder som förhållandena kan föranleda. Länsstyrelsen har alltså en allmän uppgift att tillse att verksamheten vid KFM drivs på ett riktigt och effektivt sätt. Detta uppdrag får ses mot bakgrunden av länsstyrelsens åligganden enligt länsstyrelse- instruktionen, nämligen att särskilt ta befattning med exeku— tionsväsendet. Länsstyrelsen har också i uppdrag att årligen inventera KFM i den ordning RSV föreskriver, 10 & kungörelsen
(l964:886) om medelsförvaltningen i länen.
Till länsstyrelsens uppdrag att ta befattning med exekutions— väsendet hör också skyldigheten att biträda KFM med revi— sionskunnig personal, 54 & länsstyrelseinstruktionen. Det kan anmärkas att KFM på senare år tillförts ett antal ekonom—
tjänster för kvalificerad utredningsverksamhet.
De administrativa uppgifterna är delade mellan länsstyrelsen och KFM. Länsstyrelsen avger anslagsframställning för KFM i länet. Anslagna medel tilldelas länsstyrelsen som i sin tur fördelar dem mellan KFM i länet. Länsstyrelsen sköter också löneredovisningen för KFM:s personal samt tillsätter vissa tjänster och hörs vid tillsättning av tjänster inom kronofog—
dekarriären.
Förhållandet mellan en framtida länsskattemyndighet och KFM har också avhandlats av statskontoret i rapporten Fristående skatteförvaltning. Statskontorets utgångspunkt är att KFM:s organisatoriska ställning formellt skall vara så oförändrad som möjligt efter det att skatteförvaltningen har brutits ut ur länsstyrelsen. KFM:s anknytning till länsstyrelsen skall enligt statskontoret i princip bibehållas. Länsstyrelsens uppgifter visavi KFM enligt bestämmelserna i uppbördslagen m.fl. författningar om skatter överförs till den nya läns—
skattemyndigheten.
Overväganden
Indrivning av skatter och avgifter utgör den sista länken i kedjan av åtgärder som vidtagits av myndigheter inom skatte— förvaltningen. För exekutionsväsendets del ställer detta krav på en nära samverkan med debiterings— och uppbördsmyndighe— terna, dvs. skatteförvaltningen i länet.
Utredningen har föreslagit att uppgifterna som nu åvilar länsstyrelsen enligt UBL skall överföras till den nybildade länsskattemyndigheten. Detta gäller såväl själva uppbörds— verksamheten som de arbetsuppgifter som avser tillsyn m.m. av KFM:s verksamhet, samt att lämna biträde med revisionskunnig personal. Statskontoret har i sin rapport gett uttryck för en liknande uppfattning. Vad gäller det administrativa sambandet länsstyrelsen — kronofogdemyndigheten efter det att skatte— förvaltningen brutits ut finns dock anledning att göra vissa kommentarer.
RSV är central förvaltningsmyndighet för exekutionsväsendet i administrativt hänseende med betydande uppgifter inom bl.a. ADB—verksamheten och inom det ekonomiska och personaladmi- nistrativa området. Verket är dessutom centralmyndighet för den myndighetsorganisation som är KFM:s i särklass störste uppdragsgivare. Mot bakgrund av de effekter som bildandet av
den nya länsskattemyndigheten medför måste därför utredningen
ifrågasätta det administrativa sambandet mellan länsstyrelsen (administrativa enheten) och KFM. Särskilt med tanke på RSV:s uppdrag som centralmyndighet ter det sig något främmande att låta en del administrativa uppgifter utföras av en i framti— den helt utomstående myndighet. Även om lösningen av denna fråga inte på något sätt utgör en förutsättning för den före- slagna organisationsförändringen finns det ändå anledning att
uppmärksamma den.
Det finns flera lösningar på detta problem. RSV kan ta över samtliga länsstyrelsens arbetsuppgifter, länsskattemyndighe— ten kan göra det eller så kan varje KFM själv svara för sina administrativa göromål. Det finns också mellanalternativ, vissa arbetsuppgifter som länsstyrelsen haft förs till RSV
och andra till KFM etc.
Med tanke på att det f.n. finns 81 KFM med ungefär 2 800 anställda är frågan om fördelningen av de administrativa uppgifterna i sig en stor fråga. Med hänsyn till riksdagens revisorers synpunkter och till utredningens direktiv i denna del saknas anledning att nu komma med förslag. Utredningen vill dock framhålla vikten av att en definitiv lösning sna—
rast kommer till stånd.
VII GENOMFÖRANDE OCH KOSTNADER
Genomförande
Med hänsyn till den tid som torde åtgå före remissförfarande och riksdagsbehandling m.m. kan ett genomförande ske tidigast den 1 juli 1986.
Utredningen vill framhålla det angelägna i att en reform efter de riktlinjer som föreslagits kommer till stånd så snart som möjligt. Emellertid måste vissa omständigheter beaktas. Betänkandet är av principkaraktär. I samband med genomförandet måste bl.a. de frågor som sammanhänger med administrationen av en länsskattemyndighet lösas. Utredningen har föreslagit att en organisationskommitté tillsätts för att lösa dessa frågor. Kommittén bör inleda sitt arbete snarast. Utredandet av internadministrativa frågor får emellertid inte fördröja genomförandet av en organisatorisk reform som utgör en förutsättning för en effektivisering av verksamheten och en sammanhållen skatteförvaltning. Det finns inte heller enligt utredningens mening några bärande skäl att låta genom— förandet anstå i avvaktan på annan pågående utredningsverk— samhet inom skatteområdet eller med hänsyn till försöksverk—
samheter som aVSer andra delar av länsförvaltningen.
Utredningen föreslår att genomförande sker den 1 januari 1987, dvs. vid inledningen av skatteförvaltningens kalender— årsvisa verksamhetscykel 1987. Detta är enligt utredningen
att föredra framför att binda genomförandetidpunkten till ett
budgetårsskifte. Olägenheterna med att upprätta halvårsbok— slut etc. är också begränsade.
Kostnader
Statskontoret beräknar i sin rapport merkostnaderna — resurs— tillskotten — om en länsskattemyndighet bildas i Norrbottens län till mellan 2 och 3 årsarbetskrafter. RSV:s organisa— tionssektion anför i sin studie (bilaga 2) att det framräkna— de resursbehovet för länsskattemyndighetens administrativa
funktioner i E—län torde kunna täckas dels med utgångspunkt i
de administrativa resurser som i dag finns inom skatteavdel—
ningen och dels genom en överföring av resurser från länssty—
relsens administrativa enhet, motsvarande den insats enheten
i dag gör för skatteförvaltningen.
Utredningens förslag leder till en sammanhållen och effekti- vare skatteförvaltning. Genom förslagen ökar möjligheterna att utnyttja befintliga resurser på ett mer rationellt sätt. Utredningen anser därför att den föreslagna organisationen — med ovan angivna resursöverföring från de administrativa enheterna — kostnadsmässigt kan rymmas inom nuvarande medels-
tilldelning för skatteförvaltningen i dess helhet.
FÖRFATTNINGSKOMMENTAR
Utredningen har valt att lämna förslag till författningsför- ändringar beträffande de centrala författningarna som berör skatteförvaltningen (dvs. RSV, länsskattemyndigheterna och de lokala skattemyndigheterna). Härutöver kommer ytterligare författningar att behöva justeras, främst genom att ordet länsstyrelse byts ut mot länsskattemyndighet. I bilaga 3 anges sådana författningar. Utredningen har inte närmare övervägt utformningen av de olika bemyndiganden RSV har att meddela föreskrifter, anvisningar m.m. utöver bestämmelserna i 18 & TL och 61 & ML. Bestämmelser härom förekommer på ett flertal ställen i bl.a. skatte- och taxeringsförfattningarna. Dels har verket i uppdrag att meddela föreskrifter i särskil— da fall, dels generella uppdrag att utfärda föreskrifter, jfr. 60 a & TF och dels ett allmänt uppdrag enligt 3 5 in— struktionen att meddela råd och anvisningar. Utformningen av dessa bestämmelser bör, enligt utredningens mening, ske efter
en samlad översyn i ett annat sammanhang.
Även utredningens författningsförslag innehåller i mycket att vissa begrepp byts ut. Skattechefs- och taxeringsintendents- uppgifterna blir uppgifter för länsskattemyndigheten. Denna myndighet övertar också de nuvarande länsstyrelseuppgifterna inom skatteavdelningen. I det följande kommenteras vissa av
författningsförslagen ytterligare.
Taxeringslagen: I 3 & föreslås att definitionerna av skatte— chefs— och taxeringsintendentsbegreppen skall utgå eftersom
dessa befattningshavares arbetsuppgifter blir länsskattemyn— dighetens. Vem som inom myndigheten har till uppgift att föra talan i taxeringsmål skall framgå av myndighetens instruk- tion. Denna formella förändring får inte medföra att de krav som ställs på den som skall föra myndighetens talan skall förändras gentemot nuläget. Uppdraget bör även i fortsätt— ningen ges till taxeringsintendenterna inom länsskattemyndig- hetens besvärsenhet.
Förslaget innebär vidare att också besluten om taxeringsrevi— sion blir myndighetsbeslut. Rätten att på myndighetens vägnar fatta sådana beslut bör även framdeles ges till tjänstemän på chefsnivå eller annan kvalificerad tjänsteman. Det bör i myndighetens arbetsordning framgå vem som har rätt att beslu— ta i dessa frågor.
Utredningen har i samband med sina överväganden beträffande processverksamheten med hänsyn till USS—utredningens arbete med en utredningslag och SFK:s uppdrag avstått från att före— slå någon förändring av granskningsledarinstitutet enligt bevissäkringslagen (l975le27) för skatte— och avgiftsproces— sen. Till följd av att skattechefsbegreppet tas bort måste därför definitionen av vem som i sin tjänst är granskningsle— dare anges på annat sätt än som nu görs. Förslaget anger vem som har denna behörighet och ansluter till nuvarande ordning, jfr. prop. 1975/76:11, s. 124 och prop. 1977/78:181, s. 259.
Den möjlighet som RSV nu har att förordna tjänsteman vid verket att besluta om taxeringsrevision föreslås ändras på så sätt att i 57 5 direkt anges att verket kan besluta om revi— sion. Vem som beslutar på verkets vägnar bör framgå av dess
arbetsordning.
Förslaget i 14 5 innebär att RSV:s ledande roll i fråga om skatteförvaltningens verksamhet fastläggs. Länsskattemyndig— heterna får motsvarande uppdrag inom länet. Dessutom övertar
länsskattemyndigheten skattechefens nuvarande uppgift att
föra det allmännas talan i taxeringsmål. Ledningen av pro— cessverksamheten läggs alltså på länsnivå medan RSV får en
samordnande roll i detta avseende, jfr. avsnitt 11.5.
Ledningsuppdraget innebär att RSV får till uppgift att, från- sett processverksamheten, leda skatteförvaltningens verksam- het i samband med taxering. I detta uppdrag ingår bl.a. att leda, planera, samordna och följa upp skatteförvaltningens verksamhet. Verket får genom sin ledningsroll en direktivrätt gentemot skatteförvaltningen i övrigt. Förslaget är inte avsett att ge RSV några ytterligare operativa uppgifter utan att ge verket till uppgift att fatta de för skatteförvalt— ningen övergripande besluten angående verksamheten. Innehål— let i 18 & flyttas till 14 &.
Länsskattemyndighetens ledningsuppdrag innebär ett motsvaran- de åliggande att leda verksamheten i länet i enlighet med de
av RSV givna riktlinjerna.
Taxeringsförordningen: Bestämmelserna i 6 5 föreslås kunna upphöra eftersom dessa befogenheter får anses ingå i myndig- hetens ledningsuppdrag enligt 14 & TL.
I 9 & föreslås att den tidigare skattechefsuppgiften med hänsyn till handlingarnas karaktär även i framtiden läggs på chefsnivå. Motsvarande föreslås gälla uppdraget att företa
kassainventering enligt 14 5.
Uppdraget att verka för samordning av revisionsverksamheten i 14 5 första stycket föreslås utgå. Med hänsyn till de led- ningsuppdrag som RSV respektive länsskattemyndigheten före— slås få inom taxerings—, uppbörds— och mervärdeskatteområdena får det anses uppenbart att de olika kontrollåtgärderna sam—
ordnas utan att någon särskild bestämmelse behövs härom.
Bestämmelserna i 15 å och 57 5 2 mom. föreslås upphöra efter— som de avser åtgärder som kan anses självklara i den nya organisationen.
Fastighetstaxeringslagen m.m. Förslagen ansluter till de som lämnats beträffande taxeringslagen och taxeringsförord—
ningen.
Uppbördslagen och mervärdeskattelagen m.m. Förslagen innebär att RSV:s och länsskattemyndighetens ledningsuppdrag fast— ställs på motsvarande sätt som för taxeringsverksamheten. Förslaget till ändring av 87 5 UBL är en följd av att inten— dentsfunktionen blir en myndighetsuppgift till skillnad från AO—uppdraget.
SÄRSKILT YTTRANDE
Särskilt yttrande av Ulf Henricsson.
Utredningen har med beaktande av förhållandena inom skattead— ministrationen föreslagit att den nya fristående skatteför- valtningen skall organiseras fr.o.m. den 1 januari 1987. En utbrytning av skatteförvaltningen kan dock inte genomföras utan hänsyn till reformarbetet i övrigt vad gäller den stat— liga regionala förvaltningen. Detta framgår av direktiven till utredningen, i vilka bl.a. sägs att "Genomförandet av åtgärder som berör den statliga förvaltningen på länsplanet bör genomföras i ett sammanhang". Utredningen har inte analy— serat dessa frågor. Innan en utbrytning kan genomföras er— fordras därför ytterligare överväganden. Mot den bakgrunden kan jag inte för närvarande biträda förslaget att den nya
organisationen skall genomföras den 1 januari 1987.
BILAGOR
BILAGA 1
UTREDNINGENS DIREKTIV
Utredning om skatteförvaltningens organisation och
styrfunktioner
Dir l984:22
Beslut vid regeringssammanträde 1984—06—07
Chefen för finansdepartementet, statsrådet Feldt, anför
Nödvändigt med enklare regler och effektivare skatteför— valtning
Utvecklingen på skatteområdet de senaste årtiondena har kän— netecknats av en allt snabbare takt i ändringarna av det materiella regelsystemet. Syftet har varit att anpassa syste- met till förändringar i det ekonomiska livet eller av samhäl— lets värderingar. Anpassningsarbetet har emellertid försvå- rats av den komplicerade utvecklingen på olika samhällsområ— den och de inte sällan motstridiga kraven från myndigheter, organisationer och skattebetalare. Vid de olika delreformerna har det inte heller alltid varit möjligt att se till helheten i systemet. Detta har medfört att skattesystemet blivit allt mer invecklat och svårtillgängligt, vilket i sin tur lett till att granskningsresurserna till stor del låsts fast vid formella frågor och detaljfrågor i stället för att inriktas mot det väsentliga skatteundandragandet.
Mot denna bakgrund har kraven på en nyordning vuxit sig allt starkare. Kravet har gällt enklare beskattningsregler, ett effektivare beskattningsförfarande samt en bättre styrning,
samordning och organisation av skatteförvaltningen. Det är dock först på senare år som dessa krav har resulterat i någon mer genomgripande reform. Jag tänker på den s.k. RS-reformen som ju innebar en påtaglig rationalisering av beskattnings— förfarandet —— bl.a. genom ett ökat ADB—stöd —— och dessutom en kraftig resursförstärkning. Men man kan numera konstatera att de rationaliseringsvinster som RS—reformen innebar till stor del har konsumerats av den fortsatta utbyggnaden av det materiella regelsystemet och det ständigt ökande antalet deklarationer.
Det behövs därför ytterligare åtgärder för att effektivisera skatteförvaltningen. Arbete pågår också på flera håll för att finna former för ett enklare och effektivare beskattningsför— farande. Jag tänker i första hand på skatteförenklingskommit— tén (B 1982: 03) som har i uppdrag att utreda bl. a. ett för— enklat system för löntagarbeskattningen och i samband därmed förenklingar av de materiella beskattningsreglerna. En för— enklingsreform på grundval av kommitténs redan avlämnade betänkande (SOU 1984:21) Förenklad självdeklaration och dess kommande förslag bör kunna åstadkomma väsentliga förbätt- ringar.
Ökat behov av samordning i förvaltningens arbete
Men det går inte att nöja sig med reformer av själva taxe— ringsförfarandet. Det är lika viktigt att man genom förbätt— ringar i fråga om ledning och styrning av skatteförvaltningen och genom organisatoriska förändringar försöker uppnå en större effektivitet och samordning i förvaltningens arbete.
Erfarenheterna från senare år" har visat att det finns ett ökat behov av samordning av verksamheten på hela skatteområ— det. Det gäller bl.a. i fråga om tillämpningen av de mate— riella beskattningsreglerna. Men det gäller också utform— ningen och inriktningen av skattekontrollen samt rutinerna och förfarandet i beskattningssystemet i övrigt. Det är såle— des en angelägen uppgift att försöka anordna lednings— och styrfunktionerna så att dessa blir så effektiva och rätlinji— ga som möjligt.
Skatteorganisationen är f.n. administrativt splittrad på ett sätt som försvårar samarbete och samordning. Vid övervägande— na om en effektivare styrning och samordning måste man därför komma in på organisatoriska frågor.
En möjlighet är då att försöka skapa en effektivare ordning inom ramen för nuvarande myndighetsstruktur. Det skulle inne— bära att man byggde ut och förstärkte de styrmedel och led— ningsfunktioner som f.n. finns. Enligt detta alternativ skul— le man således bl.a. stärka direktivrätten för riksskattever— ket (RSV) och vidare bygga ut skattechefsinstitutet —— dvs. de särskilda myndighetsbefogenheter som chefen för länssty— relsens skatteavdelning har enligt taxeringslagen(1956: 723) -— så att detta kom att gälla inte bara för taxeringsarbetet
utan också för övriga delar av verksamheten på skatteområ— det.
Det kan emellertid konstateras att en lösning efter de nu angivna riktlinjerna inte är tillräcklig eller ändamålsenlig om man vill skapa effektiva medel för styrning och samord— ning. För detta behövs en enkel och enhetlig organisation.
Det anförda leder fram till att en ändamålsenlig reform av skatteförvaltningen inte kan genomföras inom ramen för nuva— rande myndighetsstruktur om man vill uppnå målsättningen att hela Skatteorganisationen skall framstå och kunna fungera som en sammanhållen enhet. Om man vill skapa en sådan ordning kan man inte längre ha kvar skatteavdelningarnas organisatoriska anknytning till länsstyrelserna utan skatteavdelningarna måste knytas samman med den övriga skatteförvaltningen.
Statskontorets studie av skatteförvaltningen i Norrbotten
Regeringen har uppdragit åt statskontoret att på grundval av en studie i Norrbottens län utforma ett förslag till samord— nad statlig länsförvaltning och en från länsstyrelsen fri— stående skatteförvaltning. Statskontoret skall vid sin över— syn av skatteförvaltningen särskilt studera
—— olika former för ledning av en länsskattemyndighet, —— det administrativa förhållandet mellan riksskatteverket och en länsskattemyndighet vad gäller dess beröring med samarbetet med länsstyrelsen, —— administrativa synpunkter på omfattningen av en länsskat— temyndighet, —— former för administrativ samverkan mellan länsstyrelsen och en länsskattemyndighet, —— former för samverkan mellan en länsskattemyndighet och den övriga länsförvaltningen i frågor som rör uppföljning av olika stöd till näringslivet, ekonomisk brottslighet m.m., —— former för länsstyrelsens utnyttjande av eventuell över— kapacitet hos länsdatorn.
En särskilt utredare bör tillsättas
Mot bakgrund av de synpunkter jag nyss har redovisat om ut— vecklingen på skatteområdet anser jag att en särskild utreda— re bör få i uppdrag att utreda frågan om hur en effektiv styrning och samordning av skatteförvaltningen skall utfor- mas. I uppdraget bör ingå att utreda hur man —— med utgångs— punkt i att det skall finnas en fristående länsskattemyndig— het —— lämpligen bör organisera skatteförvaltningen för att få en så effektiv styrning och samordning som möjligt. Jag föreslår således att en särskild utredare tillkallas för att utreda dessa frågor.
Förslag om effektivare styrning och samordning
Utredarens huvuduppgift är att lägga fram förslag till effek— tivare former för styrning och samordning samt att föreslå de eventuella ändringar av den regionala och lokala skatteför— valtningens nuvarande organisatoriska ställning i länen som kan följa därav. Utredaren skall därvid bl.a. överväga i vad mån det finns behov av skattechefsinstitutet om man stan— nar för alternativet med en fristående länsskattemyndighet I det sammanhanget måste också övervägas den lokala skatteför— valtningens ställning i förhållande till länsskattemyndighe— ten. Utredaren skall också belysa olika möjligheter att för— stärka RSV:s ledningsroll inom skatteförvaltningen i såväl materiellt som administrativt avseende.
Frågan om hur man bör organisera skatteförvaltningen på re— gional och lokal nivå är givetvis beroende av hur man förde— lar arbetsuppgifterna mellan olika organ som ingår i förvalt— ningen. Fördelningen av den fiskala verksamheten mellan olika myndigheter och på olika enheter inom myndigheterna har på senare tid diskuterats i flera olika sammanhang. Synpunkter och förslag i ämnet har framförts av bl.a. kommissionen mot ekonomisk brottslighet (Ju l982:05) i betänkandet (SOU 1983: 75) Företagens uppgiftslämnande för beskattningsändamål och av riksdagens revisorer i deras förslag (1983/84:24) angående vissa åtgärder på beskattnings— och indrivningsområdet. Frå— gan har också diskuterats i riksdagen med anledning av motio— ner (se bl.a. SkU 1982/83:30 och BoU 1983/83:26).
Det pågår också utredningsarbete rörande fördelningen av arbetsuppgifterna inom skatteförvaltningen. En särskild utre— dare (B 1982:06) behandlar sålunda —— i samarbete med skatte— förenklingskommittén -— frågan om vilka principer som bör gälla för fördelning av deklarationsmaterialet och kontroll— resurserna mellan regional och lokal nivå. Utredaren skall även lämna förslag om möjliga riktlinjer för att överföra delar av den processförande verksamheten inom taxeringsområ— det till lokal nivå. Vidare kommer riksskatteverket inom kort att få regeringens uppdrag att utarbeta en översiktlig de— centraliseringsplan. Uppdraget skall redovisas till rege— ringen före utgången av december 1984.
Den särskilda utredare som jag föreslår skall tillsättas nu, bör överväga de synpunkter som framförts av kommissionen mot ekonomisk brottslighet och riksdagens revisorer. Det finns dock enligt min mening inte anledning att i detta sammanhang ta upp de organisatoriska aspekter rörande kronofogdemyndig— heterna som revisorerna har fört fram.
Utredaren bör vidare noga följa det nyss angivna utrednings— arbetet rörande fördelningen av arbetsupgifterna inom skatte— förvaltningen. Utredningsarbetet inom ramen för skatteförenk— lingskommittén kommer sannolikt att ta längre tid i anspråk än den utredning som jag föreslår i detta ärende. Utredaren bör därför samråda med skatteförenklingskommittén och så
långt möjligt utforma sina förslag så att de kan anpassas till kommitténs kommande förslag. Utredaren bör för egen del vara oförhindrad att föreslå sådana omfördelningar av arbets— uppgifterna som behövs för att uppnå en ändamålsenlig organi— sation i den mån dessa i huvudsak ligger i linje med nuvaran— de fördelningsprinciper. En utgångspunkt för övervägandena i dessa delar skall dock vara att de nuvarande regionala och lokala enheterna inte skall ändras till antalet eller i fråga om lokalisering.
Utredningsuppdraget har många beröringspunkter med den studie som statskontoret skall bedriva i Norrbottens län. Genomfö— randet av åtgärder som berör den statliga förvaltningen på länsplanet bör genomföras i ett sammanhang. Utredaren bör därför samråda med statskontoret och från statskontorets studie dra de generella slutsatser som bör gälla för skatte— förvaltningen i stort. Det gäller bl.a. frågan om formerna för ledning av en länsskattemyndighet.
Ramar för utredningsarbetet m.m.
Utredningsarbetet skall bedrivas skyndsamt och vara avslutat senast den 1 juli 1985.
För utredaren gäller regeringens direktiv (Dir l984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utred— ningsförslagens inriktning.
Utredaren bör vid arbetets påbörjande samt vidare under arbe— tets gång informera berörda huvudorganisationer och i före— kommande fall andra berörda centrala arbetstagarorganisatio— ner med vilka staten har eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor samt bereda dem tillfälle att fram— föra synpunkter.
Det bör påpekas att en reform enligt de nu angivna riktlin— jerna med nödvändighet tar tid att genomföra. Det är därför viktigt att arbetet på att effektivisera skatteförvaltningens organisation inte avstannar i avvaktan på resultatet av det nu föreslagna utredningsarbetet. Vissa åtgärder av mindre ingripande art bör sålunda kunna vidtas under mellantiden. De av mig nyss beskrivna åtgärderna inom ramen för nuvarande myndighetsstruktur kan enligt min mening vara lämpliga som led i en övergångslösning. Jag återkommer till denna fråga i ett senare sammanhang.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda skatte— förvaltningens organisation och styrfunktioner,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns kommittéanslag.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.
BILAGA 2
RII(SSI(A1?TEXIERI(ET PM Organisationssektionen 1985—04—29
ADMINISTRATIONEN I EN FRISTÅENDE LÄNSSKATTEMYNDIGHET; EN STUDIE I E—LAN ____________________________________—____________________
1. Bakgrund 1 . 1 Uppdrag
Från skatteförvaltningsutredningen (SFU) har framställts önskemål om att organisationssektionen lämnar synpunkter i fråga om administrationen inom en från länsstyrelsen fri— stående länsskattemyndighet (LSKM). Den tid som stått till förfogande för arbetet har varit perioden 2 april - 2 maj 1986. Arbetet har begränsats till en kartläggning och be— skrivning av normalt förekommande administrativa uppgifter samt en bedömning av hur stora resurser de beräknas kräva. Kontorsservicen berörs kortfattat.
Efter överläggning med SFUs sekretariat har förslaget grun— dats på en studie av förhållandena inom ett "normallän". Det län som har studerats är östergötlands län. Härutöver har erfarenheter från RSVs interna administration mm beaktats. De slutsatser som dras beträffande arbets/ansvarsfördelning i administrativa frågor mellan administrativa funktioner och verksamhetsenheter (sakenheter) gäller i första hand E- -län, men kan tjäna som en mall även för andra län med jämförbara förutsättningar. Detta gäller i än högre grad för bemannings— beräkningen.
1.2 Personalläget i E—län
Totala antalet anställda vid länsstyrelsen (LST) är ca 550 inkl lokalvårdsorganisationen. Av dessa arbetar ca 220 eller 40 % vid skatteavdelningen. Vid de fyra lokala skattemyndig— heterna (LSM) i länet arbetar ca 215 personer. Skatteavdel— ningen och LSM utgör tillsammans m a o mer än hälften av antalet anställda. En närmare redovisning av personalen med fördelning på enheter ges i bilaga 1.
1.3 Allmänna synpunkter på administrativa frågor
Norrbottenprojektet föreslår en centralisering av länsför— valtningens administration till regionala förvaltningskontor. Basen för dessa är nuvarande administrativa enheten vid LST.
Att samla administrationen på ett ställe i länet kan givetvis i en del-avseenden ge stordriftsfördelar och bättre utnytt— jande av resurserna genom specialisering. Det kan vidare antas vara förenat med en del problem att skapa bärkraftiga administrativa funktioner för de allra minsta LSKM.
I E-län består dock skatteförvaltningen av 450 personer och torde vara stor nog att ha egen administration som är ett medel för att leda och samordna verksamheten (sakområdet). Redan idag utförs uppgifter i vad avser ekonomi och personal på skatteavdelningen, både för egen och LSMs verksamhet. Exempelvis bereds tjänstetillsättningarna i betydande omfatt- ning på skattechefens kansli och sakenheterna. Skattechefen är dessutom beslutande i flertalet tillsättningar inom skat— teadministrationen.
1.4 Sammanfattning av förslaget
Organisationssektionen har utifrån en studie i Östergötlands län gjor en studie av de administrativa uppgifterna inom en länsskattemyndighet i ett normalstort län.
De administrativa områden som redovisas är ekonomiadministra- tion, personaladministration och kontorsservice. Intendentur— frågor behandlas inte separat utan ingår i ekonomiadministra- tionen resp kontorsservicen i tillämpliga delar.
Följande redovisning innefattar även en bedömning av resurs- behovet för de administrativa uppgifterna.
Ekonomiadministrationen Årsarbetskraft
— planering, internbudget, anslagsfram— ställning o d 1
— redovisning, (bokslut, in— och utbe— talningar, reseräkningar, faktura— hantering o d) 3
— upphandling, ek utredningar, expeditions— och skrivgöromål
O Ul » m
Personaladministrationen Årsarbetskraft
— personalplanering, personalrörlighet, personalutveckling, personalsociala frågor mm 1 — lönearbete _3_ 3 Kontorsservice (LSKM) 1 Summa 8,5
Beräkningen visar ett sammanlagt behov av 8,5 årsarbetskraf— ter för att administrera skatteförvaltningen i E—län. I be— räkningen innefattas 1 årsarbetskraft för ledning av de admi— nistrativa funktionerna inom LSKM. Behovet torde kunna täckas dels med utgångspunkt i de administrativa resurser som idag finns inom skatteavdelningen och dels genom en överföring av resurser från LSTs administrativa enhet, motsvarande den insats som idag avsatts för skatteförvaltningen. Skulle inte detta kunna genomföras fullt ut, bör en omfördelning och omprioritering av uppgifter inom verksamhetsområdet kunna ske utan att annan verksamhet blir eftersatt i väsentlig mån.
2. Ekonomiadministrationen 2.1 Inledning
Bemanningen av den blivande ekonomiadministrativa funktionen i de nya länsskattemyndigheterna är beroende av en rad fakto— rer. Naturligtvis är myndighetens storlek, transaktionsvoly— mer, etc av betydelse och därför måste en slutlig beräkning göras för varje enskild myndighet. Av betydelse är också i vilken form man väljer att organisera ekonomiarbetet, t ex om viss del av arbetet skall ligga kvar på LST eller på ett nybildat förvaltningskontor.
I det fortsatta resonemanget måste man bestämma sig för ett önskvärt alternativ. Framställningen bygger därför på att varje länsskattemyndighet bemannas för att vara ekonomiadmi— nistrativt självförsörjande och att ekonomiadministrationen omfattar länsskattemyndigheten och de lokala skattemyndighe— terna. (Här bortses från de resurser som krävs initialt för att åstadkomma detta i form av TEMOS— införande m m).
I ekonomiadministrationen ingår funktioner för
Verksamhetsplanering Budgetering Ekonomisk uppföljning/kalkylering Underlag till anslagsframställning Redovisning/Bokslut
Kassa
Reseräkningar Upphandling/avtal
Övrigt
De arbetsuppgifter som ryms under respektive funktion preci— seras närmare nedan.
Verksamheten inom EA—området styrs i stor utsträckning av särskilda lagar och regler och kräver därför särskild kompe- tens.
Följande bestämmelser kan nämnas:
— myndighetsinstruktioner etc — budgethandboken
— regeringens årliga anvisningar för myndigheternas anslagsframställningar — förordningen med föreskrifter om statliga myndigheters bokföring (SBF) samt RRVs anvisningar - föreskrifter för redovisningar i redovisningsgrupp (FRG) — system S anvisningar från RRV
— upphandlingsförordningen — allmänt reseavtal (ARA) — utlandsresereglementet (Urr) — samt ett 90—tal andra författningar som finns samlade i RRVs skrift EA, Ekonomiadminsitrativa bestämmelser för statlig verksamhet.
2.3. Bemanningsförutsättningar
För att göra en mer exakt bemanningsberäkning måste arbets— förhållandena vid resp länsstyrelse studeras, dels med av— seende på hela ekonomiadministrationen, dels med avseende på vad som är hänförligt till skatteadministrationen. För verk— samheten utanför skattesidan administrerar ekonomifunktionen en rad specialanslag, varav somliga är unika för vissa län. Å andra sidan belastas skattesidan av bestyret med uppbördsre— dovisningen i system S. Arbetsuppgifternas fördelning mellan administrativa enheten och uppbördsenheten kan emellertid även här skilja sig mellan länen.
Av dessa anledningar kan en exakt bemanningsberäkning inte grunda sig på en ren proportionering av den befintliga ekono— mipersonalen med utgångspunkt i antalet anställda vid resp avdelning inom länsstyrelsen. I stora drag bör dock andelen
ekonomiadministrativa resurser för skattesidan vara ungefär densamma i varje län. För att bestämma denna andel måste arbetsvolymerna beräknas för nedanstående funktioner i den nya länsskattemyndighetens EA—funktion. Vissa av uppgifterna kan kvantifieras i antal såsom granskade reseräkningar, kon— tanta utbetalningar, utbetalningar med L—anvisning och check, antal hanterade fakturor, antal övriga verifikationer etc. Resursåtgången för exempelvis planering och uppföljning får bestämmas erfarenhetsmässigt, med utgångspunkt i ambitionsni— vån eller på annat sätt.
I detta sammanhang kan också noteras att en viss grundbeman— ning alltid är nödvändig för vissa funktioner och att reser— ver måste alltid finnas för semestrar och sjukdom då vissa delar av EA—arbetet inte får bli liggande.
Av statskontorets utredning rörande en fristående skatteför— valtning i Norrbottens län framgår att länsstyrelsen där disponerar 9 personer eller 7,7 årsarbetskrafter för sin EA—funktion. I rapporten anförs att av dessa resurser används 1,3 årsarbetskrafter för kameral service åt skatteförvalt— ningen och 0,6 årsarbetskraft för anslagsframställning, bud— getering, bokslutsarbete och redovisning med avseende på skatteförvaltningen, sammanlagt knappt 2 årsarbetskrafter. I rapporten anförs också att om arbetet skall föras över till LSKM behövs ytterligare ca 0,5 års—arbetskrafter.
En tänkt EA—funktion vid LSKM i E-län skulle komma att betjä— na en organisation på ca 450 anställda, varav ca hälften i fögderiorganisationen. Den befintliga EA-funktionen i detta län sysselsätter 11 personer och betjänar en organisation på totalt ungefär 760 anställda + KFM.
2.4 Ekonomiarbetets omfattning 2.4.1 Förslag till utgiftsstat (anslagsframställning)
EA—funktionen kommer att ha den sammanhållande uppgiften när det gäller att ta fram LSKMs förslag till utgiftsstat för LSKM och LSM. Detta innebär att man har kontakter med RSV, gör tidplan, utarbetar eventuella interna anvisningar, tar in och sammanställer underlag från enheter/LSM, upprättar för- slag till utgiftsstat inkl text och tabeller, informerar och sköter MBL—verksamheten.
2.4.2. Verksamhetsplanering och internbudget
I verksamhetsplanerings- och internbudgetarbetet som i stort sker integrerat med framtagningen av förslag till utgiftsstat ingår att beakta RSVs utgångspunkter för planering, budget— propositionen och regleringsbrev, tidsplanera arbetet och upprätta interna anvisningar med riktlinjer för arbetet, föra budgetdiskussoner med enheterna, ta in och sammanställa enhe- ternas budgetförslag och verksamhetsplaner och upprätta för— slag till internbudget.
Arbetet med verksamhetsplanering, internbudget och upprättan— det av förslag till utgiftsstat pågår i princip från jan— sept. När det gäller anslagsframställningsärenden kan sådana förekomma under löpande år.
2.4.3. Ekonomisk uppföljning
Inom EA— funktionen kommer att finnas ett övergripande ansvar för att inte anvisade medel överskrids och att internbudgeten håller. För att fullgöra denna uppgift måste EA— funktionen se till att budgeten upprättas i termer som går att följa upp och att redovisningssystem, utdatarapporter och kontoplaner är anpassade till detta (RSV kommer troligen att upprätta normalkontoplaner).
Uppföljningen sker genom rapporter från redovisningssystemet, men också genom att följa bemanningsutvecklingen och beslut om anskaffningar etc.
För att möjliggöra korrigeringar i en ogynnsam kostnadsut- veckling måste utfallsrapporter etc kompletteras med budget— prognoser.
I arbetet ingår att distribuera utfallsmaterial och prognoser samt att förklara innebörden av dem. I arbetet kan också ingå att lämna förslag till åtgärder.
2.4.5. Redovisning/Bokslut
Huvuddelen av redovisningsarbetet är förlagt till EA—funktio— nen. Dataregistreringen av bokföringsmaterialet sker dock på dataenheten. Vissa —— för grupper av myndigheter gemensamma -— uppgifter utförs av redovisningscentralen (RC). RC kan också efter överenskommelse med resp myndighet lämna annan ekonomiadministrativ service. LSKM kommer att sköta redovis— ningsarbetet även för LSM.
Det kan tänkas att LSKM upprättar bokslut för LSKM och LSM. Dessa sammanställs sedan hos RSV. Arbetet förbereds normalt under våren och särskild utbildning/information lämnas från RC. Boksluten skall vara klara i början av september. Myndig— hetsboksluten, som är omfattande, utgörs av följande delar:
1. Balansräkning
2. Anslagsredovisning
3. Ekonomisk verksamhetsredovisning
4. Förteckning över inkomstrester
5. Förteckning över utgiftsrester
6. Förteckning över utestående förskott
7. Förteckning över övriga tillgångar och skulder
8. Förteckning över tillkommande fordringar och skulder 9. Inventeringsförordnande 10. Inventeringsprotokoll 11. Avstämningsdokument för L—konto och kontantkassa 12. Utskrift av myndighetsregistret
13. Externkontolista, myndighet 14. Bokföring, myndighet, budgetår 15. Kompletteringsblankett 16. Dispositionstablå —1 17. Kontoförteckning (KR 1) 18. Resultatlista
En stor del av detta material måste tas fram manuellt.
Redovisningsrutinerna omfattar många moment. Arbetets omfatt— ning påverkas emellertid också av bokföringsmaterialets om— fattning (volymer) och komplexitet. Länsstyrelsen administre— rar i dag ett stort antal anslag för olika ändamål. Förutom de egna förvaltningskostnaderna får EA—funktionen ta hand om utbetalningen av ett antal bidrag, redovisning av donations— fonder och deponerade medel, lönegarantiärenden och andra fondärenden såsom jaktvårdsfonden och viltskadefonden. Läns- styrelsen förskotterar också medel för andra myndigheters räkning. Hanteringen av postförskott för utdrag ur handelsre— gistret är en annan typ av betungande arbete som inte kommer att drabba LSKM i samma omfattning. För* LSKMs del kommer administrationen att omfatta nuvarande förvaltningskostnads— anslag för skatteavdelningarna och LSM (t ex löner, resor, lokaler, expenser), det nuvarande RSV/LST anslaget för ut- bildning, kostnaderna för årlig taxering (arvodena till taxe— ringstjänstemän etc) och medel för skatteutjämningsbidrag till kommuner. Till detta kommer hanteringar av vissa inkoms— ter, såsom inkomster från serviceuppdrag vid dataenheterna samt det bestyr med skatteuppbörden som i dag sker på LSTs administrativa enhet och som omfattar
— uppbörd av direkt skatt och arbetsgivaravgifter — uppbörd av mervärdeskatt — utbetalning av kommunalskatt — utbetalning av församlingsskatt och avräkning med kyrko— fonden.
En första förutsättning för att redovisningen skall fungera är att redovisningsregler och principer följs och att redo- visningssystemet underhålls. Således måste kontoregister underhållas och uppkomna fel rättas. Konton och rapportbe- ställningar måste anpassas varefter behov uppkommer. Likaså måste exempelvis förteckningar över vem som äger rätt att teckna utbetalningsbesked, attest av fakturor etc hållas aktuella.
I princip kan den kamerala verksamheten grupperas i följande tre grupper
— utbetalningar — inbetalningar — omföringar
Dessa generar sedan olika aktiviteter.
Omföringarna karaktäriseras av att de resulterar i en bokfö— ringstransaktion utan att medföra någon in— eller utbetal— ning.
Utbetalningar kan grunda sig på t ex fakturor för inköp, arvoden, räkningar, reseräkningar, löner etc. Betalningen kan ske i förskott eller efterskott.
In— och utbetalningar kan ske på olika sätt, vilka vart och ett medför olika rutiner
— kontant
— över postgiro — med L—anvisning - med statsverkscheck
- via'likvidsrutinen
— över bankgiro (endast inbetalning) — med affärsbankscheck (endast inbetalning)
Utbetalningen av löner sker i särskild ordning via SLÖR—sys— temet. För arvoden finns särskilda rutiner.
För att belysa de vanligaste arbetsmomenten vid EA—funktionen beskrivs nedan hanteringen av en faktura som normalt genere— rar följande arbete vid utbetalning via postgiro:
- fakturan ankomststämplas — registreras och sänds ut för attest — återkommer attesterad och/ev delvis konterad — siffergranskas och konteras — kopieras om så erfordras — utbetalningsbesked tecknas av behörig person — sammanförs med övrigt verifikationsmaterial och verifika— tionsnumreras — reversal upprättas — materialet distribueras för stansning hos dataenheten
Från registrering går materialet vidare för maskinell bokfö— ring och utbetalning.
Den åsatta konteringsbilden genererar en viss bokföring på olika konton. Denna bokföring visar sig i ett antal redovis— ningsrapporter och utdatalistor. Dessa måste kontrolleras och eventuella fel rättas. Vissa rapporter distribueras till de olika enheterna andra arkiveras. Utbetalningen genererar rörelse på postgirokontot. Kontoutdrag kommer från postgirot. Postgirokontot måste stämmas av och eventuella felaktigheter rättas, ofta i samråd med postgirot. Bokförda verifikationer återkommer från registreringen och arkiveras enligt särskilda rutiner. Det kan i detta sammanhang noteras att även inkoms— ter genereras av fakturor, t ex fakturor som LSKM utställer för serviceuppdrag vid dataenheterna. Resurser för fakturaut— skrifter måste därför finnas vid EA—funktionen.
Vissa in— och utbetalningar görs kontant. Detta innebär att myndigheten måste han en kontantkassa. Denna skall normalt innehålla ett begränsat belopp och måste därför återfyllas då och då. En särskild person ansvarar för kontantkassan och stämmer av denna. L—anvisningar och statsverkscheckar är andra värdehandlingar för vilka särskilda avstämningar görs och för vilkas förvaltning gäller särskilda regler. För en myndighets kassakontor gäller vissa expeditionstider. Bland förekommande kontanta utbetalningar eller utbetalningar med L—anvisning kan nämnas reseförskott och brådskande utbetal— ningar.
2.4.6 Skatteuppbörden
Bokföringen av skatteuppbörden sker i två parallella system. Dels i AFB—systemets uppbördsdel, dels i system S. In— och utbetalningar av uppbördsmedel registreras fortlöpande i båda systemen. Systemen avstäms månadsvis, som en viktig del i kontrollen av att redovisningen är riktig.
För hantering av in— och utbetalningar disponerar länsstyrel— serna flera postgirokonton.
Uppbördsredovisningen innehåller arbetsmoment som antingen kan utföras av EA—funktionen eller uppbördsenheten. Hante— ringen kan därför variera något mellan länsstyrelserna. Hu— vuduppdelningen är dock att EA—funktionen ansvarar för redo— visningen i system S och avstämningar av postgirokontona (det senare sker dagligen) och uppbördsenheten för redovisningen i AFB—systemet.
I korthet fungerar uppbördsredovisningen av direkt skatt så att länsstyrelsen dagligen erhåller kontoutdrag från de tre skattepostgirokontona över dagens samlade inbetalningar. Dessa överlämnas först till uppbördsenheten för registrering i uppbördssystemet. Därefter bokförs de i systenl S på ett "uppsamlingskonto" under löpande månad. (Undantag gäller artistskatt och bevillningsavgifter.)
Varje enskild inbetalning registreras samtidigt i uppbörds— systemet. I regel kan dessa omedelbart tillgodoföras inbeta— laren. Man säger då att medlen "krediteras". Alla krediterade medel skall månatligen omföras från "uppsamlingskontot" i system S och fördelas på inkomsttitlar i riksredovisningen. Detta görs med hjälp av en lista som framställs ur uppbörds— systemet, benämnd månadsrapport.
Inbetalningar som inte kan identifieras registreras i ett särskilt "balansregister" i uppbördssystemet. Balansregistret och "uppsamlingskontot" i system S avstäms mot varandra med hänsyn till vad som omförts enligt månadsrapporten.
Återbetalningar av skatt görs också löpande under året. Det kan göras t ex p g a omräkning, förtida utbetalning av ö- skatt eller i december då den stora utbetalningen av ö—skatt
äger rum. Besluten om utbetalning fattas av uppbördsenheten. Besluten listas genom uppbördssystemet. Listorna utgör veri— fikation till den utbetalning som görs i system S av EA—funk— tionen. Utbetalning i system S kan ske på två sätt; som en normal utbetalning eller via det särskilda postgirokontot för brådskande utbetalningar (s k snabbpostgirot). I det förra fallet fylls ett bokföringsunderlag/stansunderlag i för varje betalningsmottagare. I det senare fallet måste utbetalnings— kort och postgirolista skrivas ut rörande varje betalnings— mottagare medan endast ett bokföringsunderlag behöver fyllas i för alla utbetalningar som görs samtidigt.
Vid mängdutbetalningar framställs magnetband som sänds till posten. Särskilda och mer omfattande rutiner finns för utbe— talningar till utlandet.
Även när det gäller MOMS—systemet är EA—funktionens roll att sköta bokföring av in— och utbetalningar och att göra avstäm— ningar. För EA—funktionen påminner rutinerna om de för den direkta skatten.
2.4.7 Reseräkningar
Granskningen av reseräkningar är en uppgift som ligger på EA—funktionen. Arbetet styrs av de tämligen omfattande reg— lerna i ARA (allmänt reseavtal) och Urr (utlandsresereglemen— tet). Runt reseräkningshanteringen förs normalt viss statis— tik, bl a för att bevaka ersättningsgränser för bilersättning m m. Regelverket på detta område är omfattande och i vissa stycken svårtolkat. Ofta kompletteras de generella reglerna med lokalt anpassade sådana. Detta innebär att reseräknings— granskaren/funktionen belastas med en relativt omfattande rådgivningsverksamhet. Till reseverksamheten hör också admi— nistrationen av eventuella rabattkort, 100—biljetter, rabatt— avtal med SJ och billeasingföretag. Reseräkningsfunktionen upplyser också i vissa fall om lämplig hotellstandard etc. 3—4000 reseräkningar per år kan betraktas som ett normalt pensum för en person om även mer komplicerade reseförhållan— den förekommer, t ex utlandsresor och omstationeringsan— stånd.
2.4.8 Upphandlingar och avtal
Den nya länsskattemyndigheten kommer med all sannolikhet att få visst administrativt stöd från den nuvarande länsadminist— rationen, där sådan samordning är rationell. Det gäller exem— pelvis lokalvård, telefonväxel, reprografi och viss kontors— service. Inköp och anskaffningar (leasing etc) av mer omfat— tande utrustning och arbetsredskap behöver dock handläggas inom den egna myndigheten. Som exempel kan nämnas utvärdering och anskaffning av kopieringsmaskiner, ordbehandlingsmaskiner och kontordatorer eller tillbehör till sådan utrustning. Myndigheten sluter också avtal i olika situationer, t ex när det gäller service av utrustning, leasing av utrustning eller avtal med exempelvis länsstyrelsen om administrativt stöd
etc. Dessa avtal samt överblicken över förekommande centrala avropsavtal bör samlas i EA—funktionen.
2.4.9 Övrigt
Ovan har beskrivits de rent ekonomiadministrativa uppgifter som kommer att falla på EA—funktionen i den nya länsskatte— myndigheten. Härutöver finns vissa allmänna uppgifter för vilka viss resurs också måste reserveras. Dessa kan samman— fattas i följande korta punkter
— arbets— och personalledning inom gruppen — utbildning och information — expeditions— och skrivgöromål — ekonomiska utredningar
2.5 Den befintliga bemanningen av EA—funktionen i E—län Den EA—funktion som fn betjänar hela länsstyrelsen i E—län sysselsätter 11 personer eller 9,4 arbetskrafter. Arbetsupp— gifterna fördelar sig i grova drag enligt följande
Antal Tj.grad Uppgifter l chef 100 % Anslagsframställning, budget 1 handläggare 100 % Arbetsledning, utbildning,
utbetalningsbesked, anslags— uppföljning för LST
1 handläggare 100 % Anslagsuppföljning LSM, KFM registervård, prognoser till RSV
1 handläggare 50 % Lönegarantiärenden*
1 övrig 100 % Lönegarantiärenden*
l övrig 100 % Bank-, fond- och nedsätt—
ningsärenden*, förskottskrav, arvoden för ej anställda (taxeringsarvoden m m) sammanställning av verifika— tionsmaterial, reversal
1 övrig 80 % inkomster, snabbutbetalningar
l övrig 50 % kommunal— och församlings— skatt, reserv
l övrig 80 % Utgifter, konteringar, upp— följning, förskott krav
1 övrig 80 % kassa, reseräkningar l övrig 100 % Postförskott, stämpelbelägg— ning*
Expeditionsgöromål
11 anställda 9,4 årsarbetskrafter
* U pgifterna berör inte till någon del skatteförvaltningen P
Vissa uppgifter av ekonomikaraktär utförs vid servicefunktio— nen, varför resurser för dessa inte ingår ovan. Detta gäller viss hantering av leverantörsfakturor och skrivgöromål. Dess— utom utförs vissa delar av planeringsarbetet för skatteför— valtningen inom skattechefens kansli.
2.6 Sammanfattning och bemanningsövervägande för LSKM i E—län
Med utgångspunkt i ovanstående beskrivning av det ekonomiad— ministrativa arbetet vid en länsskattemyndighet kan följande konkreta funktioner ställas upp till ledning för en beman- ningsberäkning. Eftersom några exakta volymuppgifter inte kunnat tas fram på den korta tid som stått till förfogande bygger resursberäkningen på en allmän uppskattning gjord på erfarenhetsgrund. Resursberäkningen avser att spegla det totala resursbehovet (inkl det som f n finns för planering etc i skattechefens kansli) för en LSKM av E—läns storlek.
Antal års arbetskrafter 1,0
0,75
1,5
0,5
0,25
0,25
0,25
Funktion
Ledning och planering verksamhetsplanering internbudget anslagsframställning budgetuppföljning budgetprognoser utbildning och info i planeringsfrågor
Redovisning
bokslut
arbetsledning
underhåll av redovisningssystemet o kontoplan och redovisningsstruktur 0 b 0 k f ö r i n g 5 r u t i n e r 0 k 0 Il t o u p p l ä 9 9 n i n g 0 övergripande ansvar för redovisningens riktighet utbetalnings— och omföringsbesked utbildning och info i redovisningsfrågor
in— och utbetalningar, förskott
0 k a s s a , L — k Ollt o , clie c k a r
o iordningställande av verifikationer (verifikationsnumrering och reversal) o kontering o kontroll av utdata från redovisningen, felrättning
avstämning av postgirokonton avstämning av kontantkassa och L—konto
t e l e f o n f ö r f r ä 9 n i n g a r bevaka utestående förskott
OOOO
granskning av reseräkningar (lSOO/år)
o tolkning av ARA och Urr o fö ra vj_ss r es es ta ti st ik o rådgivning och rabattservice
fakturahantering (leverantörsfakturor m m)
0 a n k 0 m 3 t r e 9 i s t r e r i n g 0 ombesörja utsändning för attest o siffergranskning
Expedition och skrivgöromål fakturautskrifter och andra skrivgöromål rörande exempelvis planeringsarbetet arkivering av räkenskapsmaterial (verifikationer och utdatalistor) distribution av utfallsrapporter
Övrigt upphandling/avtal
— ekonomiska utredningar
En sammanfattande uppskattning visar ett
4,5 personalbehov av circa 4,5 årsarbetskrafter. 3. Personaladministration 3.1 Inledning
Personaladministrationen (PA) kan definieras som alla de insatser som görs i en organisation för att planera, genomfö— ra och följa upp personalarbetet. I offentlig verksamhet kan PA delas upp i följande huvudområden
A. Planering; åtgärder för att täcka in ett beräknat perso— nalbehov, såväl till antal som kompetens; samordning av personalfrågorna med verksamhetsplanering; åtgärder för att utveckla de anställda m m.
B. Åtgärder; tjänstetillsättning, omplacering och avveck— ling av personal (personalrörlighet), personalsocial verksamhet, personalutveckling (introduktion och utbild— ning), förhandlingar om löner (L—ATF) och medbestämmande (MBL och MBA-S ) .
C. Normering; tolkning och tillämpning av lagar och avtal pa personalområdet samt att fastställa rekryterings— och lönepolitik m m.
D. Löneadministration: TTK—placering, personalregistrering, personalstatistik, personal— och bemanningsförteck— ningar, matrikelföring etc.
PA är emellertid inte en verksamhet i sig utan ett medel för att leda och ge stöd till den verksamhet som är myndighetens ansvarsområde (sakområdet). Syftet är att ge verksamheten förutsättningar för att fungera effektivt och lösa problem.
Utgångspunkten för modernt synsätt på PA är
- att ansvaret för underställd personal ingår odelat i verk— samhetsansvaret för varje chef på varje nivå
— att personalfrågorna bereds och beslutas så nära berörd verksamhet som möjligt
— att kraven på en enhetlig tillämpning av lagar, avtal och policies på personalområdet inom skatteadministrationen, skall komma in som en naturligt del i beredningen av perso— nalfrågorna.
En organisationslösning efter dessa linjer innebär en strävan att föra ut det löpande personalarbetet till verksamhetsenhe— terna (sakenheterna) med ett klart ansvar för resp linjechef d v s decentralisering. Som stöd till linjechefen i dennes
personalarbete behövs en specialistfunktion (personalfunk— tion), som skall lämna råd och information om tillämpning av lagar, avtal och policies samt lämna metodstöd och service inom PA—området i övrigt.
I direktiven till skatteförvaltningsutredningen har starkt framhållits behovet av en kraftfull ledning och samordning av skatteadministrationen i landet. Verksamheten skall bedrivas i koncernliknande former med ansvar fördelat centralt, regio— nalt och lokalt och förvaltningen skall uppträda enhetligt i viktiga frågor. Löne— och rekryteringspolitik är styrmedel för koncernledningen d v s riksskatteverket i detta avseende och i nästa led för LSKM.
Med PA som en integrerad del av verksamheten (skatteadminist— rationen) och ett instrument för ledning av denna genom rikt— linjer (personalpolitik) inom viktiga områden, blir slutsat— sen den att på länsnivå behöver LSKM egna PA—resurser. Dessa inriktas dels för LSKMs egen verksamhet, dels för länets LSM i allmänhet och särskilt för de LSM som saknar egna administ— rativa resurser. Till de LSM i länet som har egen administra— tiv enhet och som själva sköter största delen av beredningen av personalfrågorna (bl a tjänstetillsättningar), kommer stödet att i första hand gälla tolkning och tillämpning av den arbetsrättsliga lagstiftningen, avtalen och personalpoli— tiken för skatteadminsitrationen. På detta sätt kommer ansva— ret för den övergripande personalplaneringen i länet att samlas under den som samtidigt har det övergripande ansvaret för skatteadministrtionen i länet, nämligen chefen för LSKM.
När det sedan gäller löneadministrationen kan man resonera på något olika sätt. Lönearbetet är både ett rent tekniskt arbe— te i förhållande till SLÖR—rutiner men innehåller också nor— mativa delar i form av tolkning och tillämpning av löne— och anställningsvillkor. Ansvaret kan sägas vara delat med saken— heterna som i allmänhet fattar beslut om ledigheter enligt lag och avtal. Lönefunktionen gör sedan en formaliagranskning och beslutar t ex om vilket avdrag som skall göras.
Sannolikt är det lönefunktionen som har mest kontakt med de anställda och genom detta får en god personkännedom som är till nytta även inom andra PA—områden. Många problem upptäcks och åtgärder initieras genom att den lön som betalats ut ifrågasätts. Flera andra PA—områden som personalrörlighet, disciplinärenden och förhandlingsverksamheten överhuvudtaget, är lönepåverkande eller har starka samband med lönearbetet. Därför är det viktigt att lönefunktionen och övriga PA—funk— tioner finns nära varandra och knyts till verksamheten. Trots eventuella stordriftsfördelar överväger fördelarna med att skatteadministrationens lönearbete sköts av LSKM med perso— nalredogörare på LSM.
3.2 Personalfunktion på LSKM
Mot den bakgrund som tidigare anförts finns skäl att inrätta en personalfunktion på LSKM. Dess arbetsområde och arbetssätt framgår av nedanstående bild. I detta sammanhang tas inte ställning till hur personalfunktionen organisatoriskt skall inplaceras i LSKM.
LSKM
Purscnllrörlighe!
Förhandling
Rådgivning, inlo
Utveckling
Lönar
För att göra en bemanningsbedömning måste arbets/ansvarsför— delningen mellan personalfunktionen och sakenheten översikt- ligt beskrivas.
Eersenalelansrins
Personalfunktionen arbetar fram underlag för sakenheternas planering som framförallt bör inriktas på kompetensplanering utifrån verksamhetens utveckling och ersättarplanering för ledningsuppgifter på olika nivåer.
Eerssnslrörlighes
LSKMs sakenheter arbetar fram arbetskravsanalyser. Personal— funktionen sköter sedan ledigförklarande, registrerar ansök- ningarna, upprättar meritsammanställningar och prövar löne- placeringen. Urvalsarbetet (intervjuer o s v) sker sedan i princip på sakenheten som lämnar förord. Förhandlings— och samrådsverksamheten sköts sedan av personalfunktionen till— sammans med övrig formaliahantering. Beredningen av LSMs tillsättningar sker huvudsakligen på LSM med stöd från perso—
nalfunktionen vid behov. Fögderichefen bör medverka i be— slutsprocessen.
Vid bottenrekrytering av handläggare tar personalfunktionen en mer aktiv del i urvalsarbetet.
Råggivgigg_ogh_igfgrmagign
Personalfunktionen lämnar råd och anvisningar om tillämpning av lagar och avtal. Disciplinfrågor och i synnerhet uppsäg— ning och avsked skall beredas av personalfunktionen. Detsamma gäller besvär över tjänstetillsättningar.
Eörhenslinsar
Personalfunktionen svarar för genomförandet av L—ATF förhand— lingar och tecknar kollektivavtal om medbestämmande (MBA—S). I övrigt sker MBL—förhandlingar i anslutning till beslutsni— vån, d v s i huvudsak på resp sakenhet.
Zezsenalsosiala frågar
I första hand sker denna verksamhet genom kontakter med Statshälsan. Personalfunktionen har en rådgivande roll t ex vid omplaceringar.
Eersenalstxesklisg
Personalfunktionen administrerar och samordnar utbildnings— verksamheten.
aöseadsisistraiisn
Personalfunktionen svara för personalregistrering, inrappor— tering och avstämning i SLOR, matrikelföring m m. Sakenheter— na har personalredogörare.
3.3 Bemanningsöverväganden
Tiden har inte medgivit någon djupare kartläggning och analys av arbetsmängder för enskilda arbetsuppgifter eller arbetsmo- ment. Som bemanningsgrund har använts antalet anställda en— ligt anslagsframställningen (AF) 85/86. Dessutom har angivits antalet anställda omräknat i heltid, d v s årsarbetskrafter, för att bl a få en uppfattning om storleksordningen på par— tiella deltider och annat. En proportionell fördelning av nuvarande administrativa resurser på LSTs administrativa enhet med hänsyn till skatteförvaltningens andel av antalet anställda, torde ge alltför stor osäkerhet. Dimensioneringen har därför gjorts som en erfarenhetsmässig uppskattning av resursåtgång inom PAs huvudområden med utgångspunkt från antalet anställda och antalet tillsättningar.
Vid resursbedömningen har följande förutsättningar och fakto- rer innefattats
— att skatteadministrationen har en lokal organisation med geografiskt utspridda, självständiga myndigheter (LSM) som arbetar under eget myndighetsansvar och som fattar beslut i bl a vissa tillsättningar. Detta betyder att beredning och beslut till stor del sker ute på resp LSM, vilket minskar arbetsinsatsen på LSKM, d v 5 den rent handläggande insatsen
- att samma arbetsgivarbegrepp tillämpas betr LSKM i förhål— lande till LSM som idag gäller LST mot LSM, vilket påverkar ansvaret för genomförande av L—ATF, bevakning av företrädes— rätt enligt 1agen om anställningsskydd, för arbetsmiljö en— ligt AML och AMLA m m
— att skatteadministrationen har en relativt homogen perso— nalsammansättning och inte många typer av personalkategorier med olika avtal och specialbestämmelser. Detta innebär ett mer enhetligt PA—regelverk och inte så stor spännvidd i han— teringen.
Antalet anställda och antalet årsarbetskrafter utom sk ung— domslag och beredskapsarbetare i E—län enligt AF 85/86 (av— rundat) framgår av nedanstående tabell. (procent av totala summan)
LSM Antal Skatteavdelningen Norrköping + Motala + Total Linköping Mjölby Anställda 215 (50 %) 158 (37 %) 57 (13 %) 430 Årsarbetare 184 (49 %) 142 (38 %) 48 (13 %) 374
Vid bedömningen av resursåtgång för personalrörlighet används antalet tjänstetillsättningar under 1984. Siffrorna gäller de tillsättningar i vilka LST har fattat beslut. Till detta kommer ett antal tillsättningar där LSM har beslutanderät— ten.
För skatteavdelningen var antalet tillsättningar under 1984 38 st varav 11 avsåg "rekryteringstjänster". Antalet till— sättningar på LSM var 35 st. Totalt för skatteadministratio— nen var antalet 73 vilket med en "normaltid" av 210 arbetsda— gar per heltidsanställd och år ger ungefär en tillsättning var tredje arbetsdag.
I ungefär hälften av tillsättningarna d 1! s dem som avser LSKMs egen verksamhet, bereder personalfunktionen ärendet genom ledigförklarande, meritsammanställning och samråds— och förhandlingsverksamheten. Mot LSM arbetar personalfunktionen mer i "konsultroll". I tillsättningar av tjänster i handläg— garkarriären tar personalfunktionen en mer aktiv del i ur— valsarbete, intervjuer, personbedömning o s v.
Sammantaget för personalrörlighet med omplacerings— och av— vecklingsfrågor uppskattas resursbehovet till 0.5 årsarbets— krafter.
För ersonal lanerin s— och förhandlin sverksamheten uppskat— tas resursatgangen till ca 0.25 årsarbetskrafter. Till detta kommer också uppgifter av policykaraktär och samordning med övriga administrativa uppgifter framförallt ekonomisidan. Det är då fråga om uppgifter som lämpligen läggs på en chefs- tjänst för samtliga administrativa funktioner.
För råd ivnin och information i PA-frå or, ersonalsociala frå or samt för ersonalutvecklin beräknas resurserna till ca 0.25 arsarbetskrafter.
Vid bedömningen har tagits hänsyn till att LSM i länet har uppgivit att man för PA i mycket vid bemärkelse använder i storleksordningen 3 årsarbetskrafter. I detta ligger emeller— tid också personalrapportering och en del andra administrati- va uppgifter som gäller sk varje—dags—planering och som i allmänhet inte brukar räknas till PA—uppgifter. I alla hän— delser kommer LSKMs personalfunktion att avlastas många lö— pande frågor som kan klaras ute på LSM och får utrymme för mer arbete med personalplanering och utveckling inom PA—områ— det.
För löneadministration brukar man räkna med en bemanningsnorm om 350 anställda per löneassistent. I fallet E-län blir detta rent matematiskt ett behov av 1.3 årsarbetskrafter för skat— teadministrationens ca 430 anställda. För att inte göra löne— administrationen alltför sårbar är det dock motiverat att räkna med 2 årsarbetare, vilket ger utrymme för att dessutom stötta övriga PA—uppgifter. Det kan gälla t ex personalrör— lighet med hjälp i beredningen genom att göra meritsamman— ställningar samt att arbeta fram underlag för planering och förhandling i form av personalstatistik. På så sätt ges möj- lighet till en breddning av personalfunktionens sammantagna kunskap vilket ger bättre service till verksamhetsenheterna.
Under en chef för samtliga administrativa funktioner som leder och planerar arbetet och som redovisats i avsnitt 2.6, får en PA—funktion sammanfattningsvis följande bemanning.
Antal årsarbetskrafter Funktion
l kvalificerad handläggare — personalplanering - personalrörlighet - förliand lirigar — rådgivning, info — personalutveckling - personalsoc. frågor
2 löneassistenter — lönearbete - medverkan i allm PA—arbete
4 Kontorsservice
Tidigare i punkt 2.5 har berörts uppgifter som hör till kon— torsservice. Det kan finnas skäl att överväga en samordning av exempelvis telefonväxel, distribution, tryckeri och repro, och lokalvård. Lämpligt är att detta görs under nuvarande länsadministration.
Vad som ställer till problem är hur de olika enheterna geo— grafiskt är lokaliserade. I E-län är skatteavdelningens olika enheter utspridda på 5 ställen i Linköping. Just nu syns inga möjligheter till samlokalisering, varför även en LSKM sprids ut på motsvarande sätt. För att klara distribution och viss annan kontorsservice i mindre omfattning, bör till LSKM till- föras l årsarbetskraft som vaktmästare.
Bilaga 1
Sammanställning av antal tjänster, antal anställda och antal årsarbetskrafter i E-län i nuläget (AF 85/86)
Myndighet och Antal tjänster Antal anställda Antal års- enhet arbetskrafter % % %
Länsst relsen 582 100 546 100 474,6 100
(LST)
Skatteavdeln. 217 37 215 39 184,3 39 chef+kansli 3 3 2,8 taxering 48 49 40,2 revision 50 48 42,9 besvär 30 30 26,3 moms 36 35 29,5 uppbörd 21 22 19,0 data 29 28 23,6
administrat. 47 41 35,1 allmänna 51 48 40,7 planering 108 97 86,9 övriga 159 145 127,6
Summa 365 63 331 61 290,3 61
Lokala skatte— myndigheterna
Linköping 73 74 64,8 Mjölby 24,75 25 20,6 Motala 35 32 27,5 Norrköping 89 84 76,5 Summa 221,75 215 189,4
LST + LSM 803,75 100 761 100 664,0 100 "skatteför—
valtningens
tot" 438,75 55 430 57 373,7 56
___—___—
BILAGA 3
Sammanställning av författningar som skall ändras på grund av utredningens förslag till ny organistion m.m.
Utredningen har redovisat förslag till författningsändringar vad gäller de inom respektive sakområde mest centrala för— fattningarna. Härutöver krävs ändringar i ett stort antal författningar. Ändringarna är huvudsakligen av redaktionell art såsom att ändra orden länsstyrelse, skattechef och taxe— ringsintendent till länsskattemyndighet. Bilagan innehåller huvuddelen av berörda författningar. Förordningar om tillämp— ning av dubbelbeskattningsavtal har inte tagits med. Ej hel— ler innehåller bilagan sådana författningar som för att om- fatta även länsskattemyndigheten behöver kompletteras, exem— pelvis avskrivningskungörelsen (1965:921) och bilagan till delgivningsförordningen (1979:101).
1. Lagen (l908:128) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter
2. Lagen (l933:395) om ersättningsskatt
3. Lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt
4. Lagen (l951:442) om förhandsbesked i taxeringsfrågor
5. Lagen (l951:763) om beräkning av statlig inkomstskatt för ackumulerad inkomst
6. Lagen (1954:40) om särskild fartygsfond 7. Lagen (1958:295) om sjömansskatt 8. Lagen (1958:575) om avskrivning å vissa oljelagringsan—
läggningar m.m.
9. Lagen (l960:63) om förlustavdrag 10. Lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan myndighets utdebitering av skatt m.m. ll. Lagen (l967:96) om särskild nyanskaffningsfond 12. Lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. 13. Lagen (l967z752) om avdrag vid inkomsttaxeringen för
avsättning till fond för återanskaffning av fastighet 14. Lagen (l969:738) om rätt att vid inkomsttaxering erhål—
la avdrag för belopp som tillförts Stiftelsen Petro— leuminstitutets Beredskapsfond m.m.
15. 16.
17. 18. 19.
20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27.
28. 29.
30.
31.
32.
33. 34.
35.
36.
37.
38.
39.
40. 41. 42.
Kupongskattelagen(1970:624) Lagen (1971:l71) om särskilt uppskattningsvärde på fastighet Datalagen (1973z289) Tullagen(1973:670) Lagen (l979z990) om den skattemässiga behandlingen med anledning av övergång från aktiebolag till annan före— tagsform, m.m. Bokföringslagen(1976:125) Lagen (1978:401) om exportkreditstöd Lagen (1978:951) om statligt investeringsbidrag för vissa byggnadsarbeten
Lagen (1978:970) om uppskov med beskattning av realisa— tionsvinst
Jordbruksbokföringslagen (1979:141) Lagen (l979:609) om allmän investeringsfond Lagen (l979:610) om allmän investeringsreserv Lagen (1980:456) om insättning på tillfälligt vinstkon— to Lagen (1980:296) om eldsvådefonder Lagen (1981:1099) om investeringsavdrag vid redovis— ningen av mervärdeskatt Lagen (l982:1006) om avdrags— och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar
Lagen (1982:1185) om inbetalning på särskilt investe— ringskonto Lagen (l984:151) om punktskatter och prisregleringsav- gifter Lagen (1984:533) om arbetsställenummer Lagen (l984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare Lagen (l984:1090) om inbetalning på förnyelsekonto
Kungörelsen (1913:380) om rätt för den som är bosatt i utlandet att giva eller medverka i offentlig föreställ— ning m.m. i Sverige Cirkuläret (1952z753) till länsstyrelserna angående upprättande av kortregister i och för tillämpning av förordningen den 27 juni 1927 (nr 321) om skatt vid utskiftning av aktiebolags tillgångar Kungörelsen (l954:144) med vissa föreskrifter angående tillämpningen av förordningen den 27 mars 1954 (nr 142) om taxering för inkomst av medel, som insatts å skogs- konto Kungörelsen (1955:671) om skyldighet i vissa fall att avlämna kontrolluppgifter för inkomsttaxeringen Sjömansskattekungörelsen (1958:30l) Arvs— och gåvoskatteförordningen (1958z563) Förordningen (1963:587) om inkomstbeskattning av fidei— kommissbo, m.m.
43. 44.
45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55.
56.
57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64.
65.
66.
Kungörelsen (1964:886) om medelsförvaltningen i länen Kungörelsen (1965:862) om jämkning av den i 43 5 1 mom. taxeringslagen den 23 november 1956 (nr 623) föreskrivna skyldigheten att lämna uppgift om utdelning och räntor Folkbokföringsförordningen (1967 198) Folkbokföringskungörelsen (1967:495) Kungörelsen (l967z497) om vissa register hos folkbok— föringsmyndighet över fastigheter och skattskyldiga Kungörelsen (1967:643) om uppgifter till den årliga inkomst— och förmögenhetsstatistiken Kungörelsen (1967:721) om förfarandet rörande eftergift av arvsskatt eller gåvoskatt vid dubbelbeskattning Kungörelsen (1968:720) om allmänt ombud och ersättare för denne i mål och ärenden rörande mervärdeskatt Kungörelsen (1969:5) om skatteavdrag i vissa fall från artistersättning Kungörelsen (1973:452) om tillämpningen av lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag Fastighetsregisterkungörelsen (1974:1059) Upphandlingsförordningen (1973:600) Riksskatteverkets kungörelse (l977z32) om fastställelse av tabeller för beräkning av sjömansskatt Förordningen (1978:724) om tillämpning av avtal mellan Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge om hand— räckning i skatteärenden Förordningen (1978:881) om betalningssäkring för skat— ter, tullar och avgifter
Konkursförordningen (1979:801)
Förordningen (l979z824) om allmänt investeringskonto Återlåneförordningen (1979:1116) Sekretessförordningen (1980:657) Förordningen (l981:4) om det statliga person— och adressregistret Förordningen (1981:1223) om blanketter för gåvodeklara— tioner m.m. Förordningen (l982:24) om anstånd att lämna deklaration för mervärdeskatt Förordningen (l983:1056) om nedsättning av socialavgif— ter och allmän löneavgift i Norrbottens län
Förordningen (l984:28) om anstånd med betalning av viss mervärdeskatt
Kronologisk förteckning
18.
19. 20. 21 . 22. 23. 24. 25. 26. 27.
sssemapwr
Församlingar i samverkan. C. Livsmedeisforskning II. Jo. Leva som äldre. S. Rättshjälp. J. Barn genom befruktning utanför kroppen m.m. J. Förköp av bostadsrätter. B. Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde A. Beredskapsarbete i AMS-regi. A. Kulturarbetsförmedling. A. Pantsättning av patent. J. . Ny räntelag. J. . Skolbarnsomsorgen. S. . Fornlämningar och exploatering. U. . Den barn» och ungdomspsykiatriska verksamheten. 5.
Handel med aikoholdrycker. 5. Den svenska psalmboken. Texter och melodier. Volym 1. C. . Den svenska psalmboken. Historik, principenmotiveringar.
Volym 2. C. Den svenska psalmboken. Text och musikkommentarer. Volym 3. C. Den svenska psalmboken. Ackompanjemang. Volym 4. C. Sammanhållen skatteförvaltning. F. Ökat fönroendemanneinflytand ei försäkringskassome. S. Förskola — skola. U. Svensk säkerhetspolitik inför 90-talet. Fö. Ordnings|eg m.m. J. Kunskap för kemikaliekontroll. JO. JO-ämbetet. R. Gripen anhållen häktad. J.
Systematisk förteckning
Riksdagen JO-ämbetet. [26]
Justitiedepertementet
Rättshjälp. [4] Barn genom befruktning utanför kroppen m.m. [5] Pantsättning av patent. [10] Ny räntelag. [11] Ordningslag m.m. [24] Gripen anhållen häktad. [27]
Försvarsdepartementet Svensk säkerhetspolitik inför 90—talet. [23]
Socialdepartementet
Leva som äldre. [3] Skolbarnsomsorgen. [12] Den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten [14] Handel med alkoholdrycker [15] Ökat förtroendemannainflytande i försäkringskassorna. [21]
Finansdepartementet Sammanhållen skatteförvaltning [20]
Utbildningsdepartementet Fornlämningar och exploatering [13] Förskola — skola [22]
Jordbruksdepartementet Livsmedelsforskning II. [2] Kunskap för kemikaliekontroll [25]
Civildepartementet
Församlingar i samverkan. [1] Den svenska psalmboken. Texter och melodier. Volym 1. [16] Den svenska psalmboken. Historik, principer, motiveirngar. Volym 2. [17] Den svenska psalmboken. Text och musikkommentarer. Volym 3. [18] Den svenska psalmboken. Ackompanjemang. Volym 4. [19]
Arbetsmarknadsdepartementet
Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde. [7] Beredskapsarbete i AMS-regi. [8] Kulturarbetsförmedling. [9]
Bostadsdepartementet Förköp ev bostadsrätter. [6]
Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarna: nummer | den kronologiska förteckningen.
i'u. ”hur ”U
lllll'
. [tv'vllll .
. ';]:h- lf . .I
_, l-I'. .u n ”li-'
ll'l ( [J rh —
