SOU 2001:4
Kemikalieinspektionen - Översyn av verksamhet, resurser och finansiering
Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet
Genom beslut vid regeringssammanträdet den 15 oktober 1998 bemyndigade regeringen chefen för Miljödepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken (Dir. 1998:91).
Med stöd av bemyndigandet den 15 oktober 1998 förordnades f.d. generaldirektören Arne Kardell den 18 december 1998 som särskild utredare.
Som huvudsekreterare förordnades departementssekreteraren Mona Blomdin Persson (fr.o.m. den 8 februari 1999).
Utredningen har antagit namnet Kemikalieutredningen (M1998:09).
Utredningens första uppdrag redovisades i juni 2000 i betänkandet Varor utan faror, SOU 2000:53.
Genom beslut vid regeringssammanträdet den 18 maj 2000 beslutades genom tilläggsdirektiv om ett nytt uppdrag till Kemikalieutredningen. Tilläggsuppdraget innebar bl.a. att se över Kemikalieinspektionens verksamhet, inriktning och finansiering.
Följande experter har biträtt utredningen i arbetet med tilläggsuppdraget: direktören Richard Almgren (fr.o.m. den 1 juli 2000), enhetschefen Magnus Blomqvist (fr.o.m. den 7 november), miljöingenjören Ann-Sofie Eriksson (fr.o.m. den 1 juli 2000), professorn Sven Ove Hansson (fr.o.m. den 26 april 1999), utredaren Lasse Henricson (fr.o.m. den 1 juli 2000), vice ordföranden Mikael Karlsson (fr.o.m. den 15 juni 1999), ställföreträdande generaldirektören Nils Gunnar Lindquist (fr.o.m.
den 1 juli 2000), direktören Bernt Nilsson (fr.o.m. den 18 maj 2000 t.o.m. den 7 november 2000), vice verkställande direktören Anita Ringström (fr.o.m. den 19 mars 1999), miljöskyddsdirektören Ulrika Samuelsson (fr.o.m. den 1 juli 2000), ämnesrådet Eva Sandberg (fr.o.m. den 19 mars 1999), departementssekreteraren Anna Sanell (fr.o.m. den 1 juli 2000), departementssekreteraren Maria Sandqvist (fr.o.m. den 1 november 1999), direktören Eva Smith (fr.o.m. den 1 juli 2000) och departementssekreteraren Gia Wickbom (fr.o.m. den 19 april 1999).
I arbetet med detta betänkande har även praktikanten från Uppsala universitet Helen Janelöv samt assistenten Marika Kallio-Göthlin deltagit.
Vi överlämnar härmed vårt betänkande ”Kemikalieinspektionen – Översyn av verksamhet, resurser och finansiering”.
Uppdraget är härmed avslutat.
Stockholm i december 2000
Arne Kardell
/Mona Blomdin Persson
5
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ 11
Författningsförslag ............................................................. 23
1 Uppdrag, avgränsningar och genomförande ................... 37
1.1 Uppdraget och bakgrunden.....................................................37 1.2 Definitioner ..............................................................................39
1.3 Avgränsningar ..........................................................................40 1.4 Genomförande och metoder ...................................................41
2 Kemikaliekontrollen växer fram.................................... 45
2.1 År 1663–1985: Från apotekare och kryddkrämare till Produktkontrollnämnd............................................................45 2.2 Perioden 1986–1998: Lagen om kemiska produkter, Kemikalieinspektionen och EU-medlemskap........................52
3 Synpunkter från intervjuer och utredningar ................... 57
3.1 Synpunkter från våra intervjuer och möten med olika intressenter ...............................................................................57
3.2 Företagens syn på Kemikalieinspektionen – Kemikontorets enkätundersökning ........................................62 3.3 En omvärldsanalys....................................................................66
3.4 Tillsynen ...................................................................................69
Innehåll SOU 2001:4
6
3.4.1 En ESO-rapport om den kommunala miljötillsynen................................................................ 69 3.4.2 Svenska kommunförbundets uppföljning av miljötillsynen................................................................ 73 3.4.3 Naturvårdsverkets rapport om den kommunala tillsynsorganisationen beträffande miljöfarlig verksamhet.................................................................... 76
4 Giftfri miljömålet – vad och vem? .................................77
4.1 Giftfri miljömålet – en kraftig ambitionshöjning för kemikaliekontrollen ................................................................ 77 4.1.1 Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö................................. 77 4.1.2 De nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken ............. 78 4.1.3 Miljömålskommitténs förslag till etappmål för
Giftfri miljömålet ......................................................... 79
4.1.4 Vår bedömning ............................................................. 80
4.2 Ökat varuperspektiv – vad och vem? ..................................... 81 4.3 Naturvårdsverket, Arbetarskyddsstyrelsen och Kemikalieinspektionen............................................................ 85
4.4 Myndigheternas ansvar för Giftfri miljömålet ...................... 88 4.5 Vilken roll har företagen? ....................................................... 90
5 EU är den viktigaste arenan .........................................93
5.1 EU-arbetet och övrigt internationellt arbete är avgörande för att uppnå miljömålet Giftfri miljö.................. 93 5.2 Sex år i EU – några slutsatser om Kemikalieinspektionens arbete i framtiden ........................... 96
5.3 Gemensam svensk handlingsplan för internationellt kemikaliearbete bör tas fram ................................................ 100 5.4 Tillsynen inom EU över kemikaliereglerna......................... 101
5.5 En gemensam kemikaliemyndighet i EU?........................... 102
Innehåll
7
6 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras .................................................... 107
6.1 Kemiska produkter och varor i miljöbalken.........................107 6.1.1 Miljöbalkens bakgrund, mål och
tillämpningsområde ....................................................108
6.1.2 De allmänna hänsynsreglerna.....................................108 6.1.3 Miljökvalitetsnormer (5 kap.)....................................113 6.1.4 Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (9 kap.) ......114 6.1.5 Särskilda bestämmelser om kemiska produkter (14 kap.).......................................................................116 6.2 Tillsynen över kemiska produkter ........................................119 6.2.1 Allmänt om tillsynen..................................................119 6.2.2 Vad menas med hanteringen av kemiska
produkter?...................................................................121
6.2.3 EG-kommissionens granskning av Sveriges tillsyn över regler på bekämpningsmedelsområdet......................................121 6.2.4 Dagens ansvar för tillsyn över kemiska produkter...122 6.2.5 Tillsyns- och föreskriftsrådet vid Naturvårdsverket ........................................................126 6.3 Överväganden och förslag om tillsynen ...............................128 6.3.1 Operativ tillsyn över tillverkare och importörer
av kemiska produkter .................................................131
6.3.2 Operativ tillsyn över återförsäljare och yrkesmässiga användare av kemiska produkter ........136 6.3.3 Annan operativ tillsyn över kemiska produkter – Livsmedelsverket och Läkemedelsverket ..................139 6.3.4 Krav på tillsynsutredning och tillsynsplan................142 6.3.5 Tillsynsvägledning ......................................................145 6.3.6 Fortsatt utbildning, vägledning, information och utvärdering behövs......................................................147 6.3.7 Tillsynen enligt miljöbalken bör utvärderas .............149
7 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov ............................................................. 153
7.1 Kemikalieinspektionen i dag – en sammanfattning .............153 7.1.1 Dagens uppgifter enligt instruktionen ......................153 7.1.2 Toxikologiska rådet ....................................................154 7.1.3 Dagens mål, regler och verksamhet...........................154
Innehåll SOU 2001:4
8
7.1.4 Organisation och verksamhetsområden ................... 158 7.1.5 Personal- och kompetensfrågor ................................ 159 7.2 Kemikalieinspektionen i framtiden – förslag till övergripande mål och verksamhet........................................ 160 7.2.1 Huvudansvarig myndighet för miljömålet Giftfri
miljö ............................................................................ 160
7.2.2 Kemikalieinspektionen måste verka internationellt – främst inom ramen för Sveriges EU-medlemskap......................................................... 165 7.2.3 Riskbedömning – allmänkemikalier och bekämpningsmedel..................................................... 167 7.2.4 Riskhantering/riskbegränsning ................................. 186 7.2.5 Bekämpningsmedel .................................................... 194 7.2.6 Kemikalieinspektionens framtida tillsynsverksamhet...................................................... 206 7.2.7 Forskning och miljöövervakning .............................. 211 7.2.8 Ny instruktion för Kemikalieinspektionen.............. 212
8 Kemikalieinspektionens budget och finansiering..........215
8.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 215 8.2 Kemikalieinspektionens förslag i UFP ................................ 215
8.3 Sammanfattning av våra förslag till resurser för åren 2001–2003 .............................................................................. 217 8.4 Förslag till finansiering av Kemikalieinspektionen ............. 223 8.4.1 Principer för fördelning mellan skattefinansierad
verksamhet och avgiftsfinansierad verksamhet........ 225
8.4.2 Hur mycket kan och bör avgiftsfinansieras av Kemikalieinspektionens verksamhet?....................... 227 8.4.3 Kemikalieavgifterna – avgiftskonstruktionen .......... 233 8.4.4 Finns risk för dubbla avgifter? .................................. 235 8.4.5 Tjänsteexport.............................................................. 235
9 Övriga konsekvenser av utredningens förslag ...............237
9.1 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten m.m. ............................................................... 237
9.2 Ekonomiska konsekvenser ................................................... 237
Innehåll
9
Litteraturförteckning ........................................................ 243
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv..............................................................247 Bilaga 2 Kemikalieinspektionens underlag för fördjupad
prövning............................................................................253
Bilaga 3 Avgiftsbelagd statlig verksamhet – underlag till
Kemikalieutredningen ......................................................313
Bilaga 4 Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete .............355
Bilaga 5 Tabeller över våra förslag till budget och finansiering
av Kemikalieinspektionen år 2001-2003..........................453
Bilaga 6 Särskilda yttranden............................................................465
11
Sammanfattning
Utredningens bakgrund och uppdrag
Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö
Regeringen föreslog i propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145) femton miljökvalitetsmål som bör nås inom en generation, dvs. till omkring år 2020. Riksdagen godkände dessa mål i april 1999 (1998/99:MJU6). Ett av miljökvalitetsmålen kallas Giftfri miljö och är formulerat enligt följande:
”Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Miljökvalitetsmålet innebär att:
halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna,
halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll.”
Nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken
För att uppnå miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö beslutade regeringen bl.a. om följande nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken (prop. 1997/98:145):
”Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak fria från:
av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara samt ämnen som ger upphov till dessa ämnen, av människan framställda ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande – inklusive fortplantningsstörande,
Sammanfattning SOU 2001:4
12
kvicksilver, kadmium, bly och deras föreningar.
Metaller används i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada.
Av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara förekommer i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa eller miljö inte kommer till skada. Tillstånd och villkor enligt miljöbalken är utformade så att denna riktlinje kan säkerställas.”
Kemikalieutredningens första uppdrag...
Kemikalieutredningen (M1998:09) tillsattes för att föreslå hur de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken skall genomföras (se dir. 1998:91). Dessa förslag presenterade vi den 5 juni 2000 i betänkandet Varor utan faror – Förslag till genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken (SOU 2000:53). Betänkandet har remissbehandlats och regeringens ställningstaganden förväntas i början av år 2001.
....och detta uppdrag
Den 18 maj 2000 beslutade regeringen om ett nytt uppdrag till Kemikalieutredningen (dir. 2000:41 – se bilaga 1). Detta tilläggsuppdrag innebär sammanfattningsvis att vi ges i uppdrag att göra en översyn av och lämna förslag om Kemikalieinspektionens framtida inriktning, verksamhet, resurser och finansiering.
I direktiven anges att arbetet skall ske med utgångspunkt i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, Kemikalieutredningens förslag i SOU 2000:53, utvecklingen på kemikalieområdet inom EU och internationellt, miljöbalkens regler samt Kemikalieinspektionens underlag till regeringen inför fördjupad prövning (UFP). Dessutom ingår i uppdraget att översiktligt belysa de centrala, regionala och lokala tillsynsmyndigheternas samt företagens roll inom kemikaliekontrollen.
SOU 2001:4 Sammanfattning
13
Giftfri miljömålet innebär en kraftig ambitionshöjning för kemikaliekontrollen (kapitel 4)
Enligt vår bedömning innebär miljökvalitetsmålet Giftfri miljö en kraftig ambitionshöjning och en viktig konkretisering och tidsangivande av målen för kemikaliekontrollen.
Vi framhåller att kemikalierelaterade hälso- och miljörisker som är kopplade till andra varor än kemiska produkter bör uppmärksammas i större utsträckning. Kemikalieinspektionen bör i samråd med Naturvårdsverket ta fram en plan för kemikaliearbetet i ett varuperspektiv som inkluderar handlingsplan, prioriteringar och arbetsfördelning.
EU-arbetet och övrigt internationellt arbete är avgörande för att uppnå Giftfri miljömålet (kapitel 5)
Enligt vår uppfattning kommer den kemikaliestrategi som EU håller på att ta fram, att spela en avgörande roll för möjligheterna att uppnå det svenska miljömålet Giftfri miljö. EU:s utveckling på detta område kommer att påverka den svenska kemikaliekontrollen och Kemikalieinspektionens arbete i framtiden. Vi anser därför att Sverige bör utnyttja varje möjlighet att påverka utformningen och genomförandet av EU:s kommande kemikaliestrategi.
EU:s kommande kemikaliestrategi kommer sannolikt att innebära en höjd ambitionsnivå inom EU för kemikaliefrågorna. En utveckling av nya regler kan förutses liksom en eventuell gemensam kemikaliemyndighet.
Sverige bör aktivt delta och påverka utformning och tillämpning av nya och befintliga regler inom EU. EU-arbetet och det internationella arbetet behöver enligt vår uppfattning en kraftig förstärkning om Sverige vill vara med och påverka den konkreta utformningen samt genomförandet av den nya kemikaliestrategin.
Under de sex år Sverige har varit medlem i EU har Kemikalieinspektionens EU-arbete till stor del präglats av att försvara de undantag på kemikalieområdet som Sverige fick i samband med medlemskapsförhandlingarna.
Sammanfattning SOU 2001:4
14
De närmaste året/åren framöver är på många sätt avgörande för vilken inriktning EU:s, och därmed Sveriges, kemikaliesäkerhetsarbete kommer att få. Dels kommer en kemikaliestrategi att antas och närmare utformas inom EU, dels står en rad konkreta beslut för dörren som gäller riskbedömning och riskhantering – både avseende s.k. allmänkemikalier och bekämpningsmedel (växtskyddsmedel och biocider).
Vi föreslår att en gemensam svensk handlingsplan för internationellt kemikaliearbete bör tas fram. Kemikalieinspektionen bör ges i uppdrag att i samarbete med Naturvårdsverket, Arbetarskyddsstyrelsen och övriga berörda myndigheter ta fram en svensk handlingsplan för vårt internationella kemikaliearbete, inklusive EUarbetet.
En gemensam kemikaliemyndighet i EU
Vi föreslår att Sverige driver frågan om att inrätta en gemensam kemikaliemyndighet inom EU. En sådan myndighet bör kunna effektivisera kemikaliearbetet, framför allt när det gäller riskbedömningar. EU:s läkemedelsmyndighet bör kunna tjäna som modell vid utformningen av en gemensam kemikaliemyndighet.
En gemensam kemikaliemyndighet i EU bör bl.a. ansvara för
administrativ samordning av riskbedömning och strategi för riskhantering på kemikalieområdet, både avseende allmänkemikalier och bekämpningsmedel, administrativt ansvar för den omfattande dokumentationen, databaser m.m., informationsspridning och riskkommunikation.
Tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken behöver förbättras (kapitel 6)
Vår bedömning är att tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken över tillverkare och importörer (primärleverantörer) av kemiska produkter är en grundläggande förutsättning för att övrig kemikalietillsyn och övrigt kemikaliesäkerhetsarbete (bl.a. användningen av kemikalier) skall fungera effektivt.
SOU 2001:4 Sammanfattning
15
Vi har noterat en rad brister i nuvarande tillsyn enligt 14 kap. i miljöbalken. Bristerna hänger samman med brist på resurser och prioritering av denna tillsyn samt oklarheter och dubbleringar beträffande ansvarsfördelningen.
Vi föreslår att Kemikalieinspektionen ensam bör ansvara för det operativa tillsynsansvaret över tillverkare och importörer (primärleverantörer) av kemiska produkter. Det innebär att kommunernas ansvar tas bort på detta område. Kommunernas tillsynsansvar bör i stället koncentreras till att gälla återförsäljare (sekundärleverantörer) och yrkesmässiga användare av kemiska produkter.
Vi föreslår i likhet med ovanstående princip att enbart staten bör ansvara för bl.a. tillsynen över tillverkare och importörer av kosmetiska och hygieniska produkter (Läkemedelsverket) samt material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel (Livsmedelsverket). Också i dessa fall kommer kommunernas tillsynsansvar att gälla hanteringen i leden efter primärleverantörerna.
Författningsförslag med ändring i miljöbalken (1998:808) och i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken lämnas.
Vi anser vidare att de centrala myndigheternas stöd till de lokala och regionala tillsynsmyndigheterna när det gäller 14 kap. miljöbalken behöver förbättras.
Vi föreslår att tillsynen enligt miljöbalken bör utvärderas i sin helhet. Viktiga frågor i en sådan utvärdering bör bl.a. vara frågor om ansvaret mellan stat och kommun, tillsynens metoder, kvalitet, resurser och omfattning, tillsynens inriktning och prioriteringar samt möjligheten och lämpligheten av en ny regional statlig tillsynsorganisation.
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov (kapitel 7)
Kemikalieinspektionens övergripande mål skall även i fortsättningen vara att arbeta för att förebygga skador på människor och
Sammanfattning SOU 2001:4
16
miljö från kemiska produkter och biotekniska organismer. Detta övergripande mål bör framgå av myndighetens instruktion.
Kemikalieinspektionen bör ha huvudansvar för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. I ansvaret för Giftfri miljömålet bör bl.a. ingå att driva på, följa upp och utvärdera olika aktörers arbete samt att utveckla och föra en dialog om framtida insatser. Detta huvudansvar samt vissa preciseringar och ändringar i myndighetens inriktning och uppgifter bör framgå av myndighetens instruktion.
Vi föreslår att Kemikalieinspektionens huvudinriktning bör vara att verka för att EU:s kemikaliekontrollarbete och övrigt internationellt kemikaliearbete får en inriktning som gör att målet Giftfri miljö kan uppnås. Dessutom föreslår vi att ambitionsnivån för den nationella tillsynen över tillverkare och importörer av kemiska produkter höjs.
Vi föreslår betydande förstärkningar av Kemikalieinspektionen de närmaste tre åren. Förstärkningarna avser främst:
det EU-inriktade riskbedömnings- samt riskbegränsningsarbetet, för allmän kemikalier och för bekämpningsmedel, tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken, arbete med anledning av huvudansvaret för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
Kemikalieinspektionens arbete har förändrat karaktär genom Sveriges medlemskap i EU. Myndighetens arbete består i dag till stor del av att delta i EU-arbete. Delvis handlar detta om att utföra Sveriges andel av den arbetsbörda som fördelas mellan medlemsländerna, men till största delen består den i att företräda svensk kemikaliepolitik i riskbedömnings- och riskbegränsningsarbetet.
Följande tre utgångspunkter för medlemsländernas medverkan i EU:s arbete bör enligt vår uppfattning ligga till grund för bedömningar av arten och graden av Sveriges insatser inom kemikalieområdet (se avsnitt 7.2.3 och bilaga 4).
1. Kemikalieregleringen är totalharmoniserad inom EU. Här skiljer sig kemikalieområdet från de flesta andra områden inom miljöpolitiken, liksom arbetsmiljön, vilka hanteras genom minimidirektiv. Detta innebär att inom kemikalieområdet är det i stort sett enda sättet att påverka det regelverk för
SOU 2001:4 Sammanfattning
17
kemikalier som skall gälla i Sverige att påverka de regler som gäller generellt i EU. Den riskbedömning som exempelvis görs inom EU är den riskbedömning som kommer att ligga till grund för det regelverk som ska tillämpas i Sverige.
2. Kemikalieregleringens utformning inom EU avgörs i praktiken av en stor mängd tekniska beslut, dels om hur enskilda kemikalier skall bedömas, dels om testmetoder, testkrav och bedömningsprinciper. Dessa beslut bygger på arbetet i ett stort antal tekniska kommittéer där medlemsländerna deltar.
3. Kemikaliearbetet inom EU är i allt väsenligt medlemsdrivet. Det praktiska arbetet med att skriva underlagsmaterial och förslag till beslut fördelas mellan medlemsländerna, och texterna justeras sedan i förhandlingar mellan länderna. Ett lands inflytande står i proportion till resursinsatserna.
Riskbedömning
Kemikalieinspektionen bör de närmaste åren prioritera arbetet med att påverka utformandet och genomförandet av en ny kemikaliestrategi inom EU samt att aktivt delta i riskbedömningsarbetet vad gäller särskilt hälso- och miljöskadliga ämnen. Utgångspunkt för arbetet bör vara de etappmål som kommer att beslutas inom ramen för Giftfri miljömålet samt de förslag som lämnas i Varor utan faror (SOU 2000:53). Kemikalieinspektionen bör sträva efter att påverka EU i syfte att få gehör för ett effektivare riskbedömningssystem inom EU. Kemikalieinspektionen bör bl.a. särskilt verka för att:
regler införs om att alla kemiska ämnen på marknaden skall vara undersökta med avseende på hälso- och miljöfarlighet, testmetoder vidareutvecklas inom områdena nedbrytning och hormonell påverkan, förenklade riskbedömningar och mer generella angreppssätt (inkl. generella utfasningskriterier för bl.a. PB+CMR) införs, skapa effektivare beslutsprocesser inom riskbedömnings- och riskhanteringsarbetet, varuperspektivet får ett ökat genomslag i riskbedömnings- och riskhanteringsarbetet,
Sammanfattning SOU 2001:4
18
utveckla samarbetet med högskolor och öka samverkan med andra myndigheter i syfte att effektivare utnyttja den riskbedömningskompetens som finns i Sverige.
Resurserna för Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete bör förstärkas.
Riskhantering/riskbegränsning
Vår bedömning är att riskbegränsningsarbetet i dag bör utökas såväl inom EU som i det svenska arbetet. Kemikalieinspektionen har i dag inte tillräckliga resurser för att klara av att vara pådrivande i EU. De nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen och Giftfri miljömålets etappmål om särskilt farliga ämnen innebär en konkretisering och kraftig ambitionshöjning för arbetet med riskhantering/riskbegränsning.
EU-arbetet bör prioriteras. Förslagen i Varor utan faror (SOU 2000:53) bör tjäna som vägledning för närmare prioriteringar inom området. Vi betonar särskilt:
Utfasning av särskilt skadliga ämnen, framför allt PB+CMRH. Förstärkning av riskhanteringsarbetet inom ramen för EU:s riskbedömningsprogram. Utveckling av begränsningsdirektivet, inkl. direktivets roll i riskbedömningsarbetet. Skadliga kemikalier i varor
Resurserna för Kemikalieinspektionens EU-inriktade riskhanteringsarbete och det övriga internationella riskbegränsningsarbetet bör förstärkas.
Inom området riskbegränsning är ett varuinriktat angreppssätt en ny uppgift för Kemikalieinspektionen inom ramen för Giftfri miljömålsansvaret. Verksamheten bör vidareutvecklas de närmaste åren. Informationsspridning och dialog med näringslivet om skadliga kemikalier i varor är särskilt angelägna uppgifter.
SOU 2001:4 Sammanfattning
19
Bekämpningsmedel
Sverige har redan vidtagit kraftfulla åtgärder för at begränsa riskerna med bekämpningsmedel. Dagens ambition för bekämpningsmedelsarbetet bör gälla även fortsättningsvis. Därvid bör Kemikalieinspektionen vara aktiv och pådrivande i riskbegränsningsarbetet avseende bekämpningsmedel såväl nationellt, inom EU som internationellt. Förstärkningar av bekämpningsmedelsarbetet föreslås.
Prioriterade uppgifter för Kemikalieinspektionens bekämpningsmedelsarbete de närmaste åren bör bl.a. vara att:
aktivt delta i EU:s arbete med att utveckla och tillämpa regler för att uppnå en hög skyddsnivå, verka för att den nationella prövningen av bekämpningsmedel sker på en hög skyddsnivå och med kortast möjliga handläggningstid.
Kemikalieinspektionens tillsyn enligt 14 kap. miljöbalken
Tillsynen över tillverkare och importörer är av central betydelse för kemikaliekontrollen. Denna tillsyn behöver förbättras. Vi föreslår i kapitel 6 att Kemikalieinspektionen ensam bör ansvara för det operativa tillsynsansvaret över tillverkare och importörer (primärleverantörer) av kemiska produkter. Det innebär att kommunernas ansvar tas bort på detta område. Kommunernas tillsynsansvar bör i stället koncentreras till att gälla återförsäljare och yrkesmässiga användare av kemiska produkter.
Det finns i dag omkring 3500 tillverkare och importörer av kemiska produkter. Kemikalieinspektionen utför i dag mellan 100– 150 inspektioner per år. Mätt i andelen tillsynsobjekt innebär detta att i genomsnitt enbart 5 procent av företagen nås varje år. Relativt många mindre företag har aldrig fått något inspektionsbesök av Kemikalieinspektionen. Vi menar att ambitionerna rörande tillsynen måste höjas väsentligt. Vi anser att företagen i genomsnitt skall ha ett inspektionsbesök åtminstone vart femte år.
Vi anser också att stödet till de lokala och regionala tillsynsmyndigheterna behöver förbättras.
Med stöd av övervägandena ovan föreslår vi resursförstärkningar av Kemikalieinspektionens tillsyn.
Sammanfattning SOU 2001:4
20
Sammanfattning av Kemikalieinspektionens resursbehov och finansiering (kapitel 8)
I nedanstående tabell redovisas sammanfattningsvis de förstärkningar (i antal årsarbetskrafter) som vi ser behov av under perioden 2001–2003.
Verksamheter som bör förstärkas Förstärkningar år 2001
Förstärkningar år 2002
Förstärkningar år 2003
Riskbedömning EU och internationellt (riskbedömningsprogr.,
kemikaliepolicyn, nya ämnen m.m.
+5
+5
+2
Riskbegränsning EU och internationellt, riskhantering i
riskbedömningsprogr., begränsningsdirektivet och andra direktiv samt internationella konventioner
+5
+5
+2
Bekämpningsmedel EU och övrigt internationellt (riskbedömning och
riskhantering för växtskyddsmedel och biocider)
+2
+2
+1
Övrigt arbete p.g.a. huvudansvaret för Giftfri miljömålet (inkl
forskningssamverkan, strategiarbete, pådrivande, uppföljande och samordnande arbete.
+2
+1
0
Varuinriktat arbete nationella projekt
om kem.prod. och andra varor, branschdialoger, handlingsplan/strategi
+2
0
0
Operativ tillsyn och tillsynsvägledning enl. miljöbalken
14 kap.
+5
+5
+1
SUMMA
+21
+18
+6
Vi anser att Kemikalieinspektionen också i framtiden bör finansieras med skattemedel samt med avgifter från företagen. Kemikalieinspektionens alla verksamheter kan enligt vår bedömning inte finansieras med avgifter eftersom sambandet mellan vissa verksamheter och de företag som betalar avgifterna är för svagt.
SOU 2001:4 Sammanfattning
21
Det är svårt att fastställa en exakt och tydlig gräns för hur mycket av Kemikalieinspektionens verksamhet som kan och bör finansieras med avgifter respektive skatter. Vi har tillsammans med Ekonomistyrningsverket, Kemikalieinspektionen och representanter från de berörda branschorganisationerna som betalar kemikalieavgifterna gjort en genomgång av Kemikalieinspektionens olika verksamhetsgrenar utifrån vår bedömning av vad som bör finansieras via avgifter. Enligt Kemikalieutredningens uppfattning var de deltagande parterna i allt väsentligt överens om hur stor andel av olika verksamheter som bör avgiftsfinansieras.
Den fördelning mellan skatter och avgifter som vi i allt väsentligt kom överens om har vi tillämpat för de förslag till Kemikalieinspektionens resurser och finansiering som vi lämnar för budgetåren 2001–2003.
Vi anser att frågor om fördelningen mellan skatter och avgifter enligt miljöbalken samt andra frågor kring avgifterna på kemikalieområdet bör ses över med sikte på tiden efter år 2003. Vi har erfarit att Miljöbalkskommittén (M 1999:03) avser att göra en översyn av bl.a. miljöbalkens regler om avgifter. Vi välkomnar denna översyn.
Sammanfattning av våra budget och finansieringsförslag
Utgiftsområde 20 (Allmän miljö- och naturvård), anslaget A6 Kemikalieinspektionen (ramanslag).
1000-tals kronor
Finansiering
År 2000 År 2001 År 2002 År 2003
Kemikalieavgifter
56 800
39 886
46 286
48 561
Bekämpningsmedelsavgifter
18 200
19 931
21 446
22 581
Skattemedel
8 600
38 104
42 721
45 579
SUMMA
83 600
97 921 111 721 116 721
23
Författningsförslag
Förslag till Lag om ändring i miljöbalken (1998:808)
Utfärdad den
Härigenom föreskrivs att 26 kap. 3 § miljöbalken(1998:808) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
26 kap.
3 §1
Tillsynen utövas av Naturvårdsverket, generalläkaren, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommunerna (tillsynsmyndigheter), i enlighet med vad regeringen bestämmer.
Bestämmelser om tillsyn finns också i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.
1 Senaste lydelse 1999:385
Författningsförslag SOU 2001:4
24
Varje kommun utövar genom den eller de nämnder som fullmäktige bestämmer tillsyn inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap., med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd, över hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap. och över avfallshanteringen enligt 15 kap.
Varje kommun utövar genom den eller de nämnder som fullmäktige bestämmer tillsyn inom kommunen över
1. miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap., med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd,
2. avfallshanteringen enligt 15 kap.
Regeringen får föreskriva att den tillsynsmyndighet regeringen bestämmer får överlåta åt en kommun att i ett visst avseende utöva sådan tillsyn som annars skulle skötas av en statlig tillsynsmyndighet, om kommunen har gjort framställning om det. Detta gäller inte verksamhet som utövas av Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt.
Denna lag träder i kraft den
SOU 2001:4 Författningsförslag
25
Förslag till Förordning om ändring i förordningen ( 1998:900 ) om tillsyn enligt miljöbalken
Utfärdad den
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken
dels att 4, 13 §§ och bilagan till förordningen skall ha följande lydelse,
dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 11 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §2
Av 26 kap. 3 § miljöbalken framgår att inom kommunen utövar den kommunala nämnden tillsyn över
1. miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap., med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd,
2. hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap. miljöbalken, och
3. avfallshanteringen enligt 15 kap.
Den kommunala nämnden utövar inom kommunen därutöver tillsynen över hanteringen av biotekniska organismer enligt 14 kap. miljöbalken.
Av 26 kap. 3 § miljöbalken framgår att inom kommunen utövar den kommunala nämnden tillsyn över
1. miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap., med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd, och
2. avfallshanteringen enligt 15 kap.
Den kommunala nämnden utövar inom kommunen därutöver sådan tillsyn över hanteringen enligt 14 kap. miljöbalken av kemiska produkter, varor och biotekniska organismer där tillsynsansvaret inte ligger på en statlig myndighet.
2 Senaste lydelse 1998:1589
Författningsförslag SOU 2001:4
26
Statliga myndigheter och de kommunala nämnderna utövar därutöver den operativa tillsynen rörande miljöbalkens tillämpning enligt den närmare fördelning som framgår av bilagan till denna förordning.
Regeringen kan, om det finns särskilda skäl, efter framställning från en myndighet med centralt samordningsansvar enligt 13 § eller från länsstyrelsen, i enskilda fall besluta att det operativa tillsynsansvaret skall fördelas på annat sätt än som framgår av bilagan.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
11 a §
Kemikalieinspektionen får överlåta åt en kommunal nämnd att utöva den operativa tillsyn som åligger inspektionen enligt D1 i bilagan till denna förordning, om kommunfullmäktige har gjort framställning om det. En sådan överlåtelse skall avse tillsyn av vissa angivna tillsynsobjekt inom kommunen.
Vid prövningen av en överlåtelse enligt första stycket skall Kemikalieinspektionen beakta vad som sägs i 11 § första stycket 2–4.
Kemikalieinspektionen skall ersätta nämnden för utförd tillsyn med belopp som motsvarar vad som enligt kommunfullmäktiges föreskrifter tas ut för tillsyn över kemikaliehantering.
SOU 2001:4 Författningsförslag
27
13 §3
Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen vad gäller miljöbalkens tillämpning, om inte annat följer av andra stycket.
Nedanstående myndigheter har det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen vad gäller miljöbalkens tillämpning inom angivna ansvarsområden
Myndighet Ansvarsområde
Statens jordbruksverk
Frågor som rör verksamheter, inklusive miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. miljöbalken, inom jordbruks- och trädgårdsområdet eller som rör djurhållande verksamhet. Frågor som rör miljöhänsyn i jordbruket enligt 12 kap. miljöbalken. Genteknikfrågor enligt 13 kap. miljöbalken inom det område som anges i bilagan. Vad avser 14 kap. miljöbalken, frågor som verket beslutat om enligt förordningen (1998:947) om bekämpningsmedel. Frågor enligt 15 kap. miljöbalken enligt den närmare fördelning som framgår av förordningen (1996:971) om farligt avfall.
3 Senaste lydelse 2000:341
Författningsförslag SOU 2001:4
28
Kemikalieinspektionen
Genteknikfrågor enligt 13 kap. miljöbalken inom det område som anges i bilagan. Frågor enligt 14 kap. miljöbalken som rör tillverkning, införsel, utförsel eller annat utsläppande på marknaden av kemiska produkter, varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt samt biotekniska organismer, utom i fråga om drivmedel och bränslen, ämnen som bryter ner ozonskiktet, HFC och batterier. Allmänhetens hantering av sådana produkter eller varor som anges i föregående mening. Skydd mot effekter i den yttre miljön vid spridning eller annan användning av kemiska eller biologiska bekämpningsmedel.
Genteknikfrågor enligt 13 kap. miljöbalken inom det område som anges i bilagan. Frågor enligt 14 kap. miljöbalken som rör tillverkning, införsel, utförsel, försäljning eller annat utsläppande på marknaden av kemiska produkter, varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt samt biotekniska organismer, utom i fråga om drivmedel och bränslen, ämnen som bryter ner ozonskiktet, HFC och batterier. Allmänhetens hantering av sådana produkter eller varor som anges i föregående mening. Skydd mot effekter i den yttre miljön vid spridning eller annan användning av kemiska eller biologiska bekämpningsmedel.
Livsmedelsverket
Genteknikfrågor enligt 13 kap. miljöbalken inom det område som anges i bilagan. Frågor enligt 14 kap. miljöbalken som rör material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel, samt nappar.
Denna förordning träder i kraft den
SOU 2001:4 Författningsförslag
29
Bilaga 4
Fördelning av ansvar för den operativa tillsynen
Nuvarande lydelse
Nedan anges områden inom vilka, förutom den kommunala nämnden, även statlig myndighet har ansvar för den operativa tillsynen.
Om två myndigheter har operativt tillsynsansvar, får överenskommelse träffas mellan myndigheterna om hur ansvaret normalt skall fördelas. Båda är dock alltid operativa om så krävs.
D. Kemiska produkter och biotekniska organismer
Tillsynsområde Ansvarig myndighet
4 Senaste lydelse 2000:341
Författningsförslag SOU 2001:4
30
D1
D2
D3
D4
D5
D6
Tillverkare och andra primärleverantörer, som släpper ut kemiska produkter, varor och biotekniska organismer på marknaden med avseende på deras produkter och varor utom i fråga om varor (material) och produkter enligt D3 och D4, drivmedel och bränslen, ämnen som bryter ned ozonskiktet, bl.a. HFC, och batterier Frågor om skydd av den yttre miljön vid hantering av kemiska produkter, varor och biotekniska organismer i miljöfarliga verksamheter enligt B1 utom ifråga om vad som anges i D1 Tillverkare och andra primärleverantörer av kosmetiska och hygieniska produkter Material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel, samt nappar Anläggningar och anordningar i fartyg vad gäller ämnen som bryter ned ozonskiktet, bl.a. HFC, utom där generalläkaren har ansvar för den operativa tillsynen Tillsyn i fråga om sådana tillstånd att använda bekämpningsmedel som krävs enligt förordningen (1998:947) om bekämpningsmedel eller förordningen (2000:338) om biocidprodukter, i de fall då tillståndsfrågan skall prövas av Arbetarskyddsstyrelsen
Kemikalieinspektionen
Länsstyrelsen
Läkemedelsverket
Livsmedelsverket
Sjöfartsverket
Yrkesinspektionen
SOU 2001:4 Författningsförslag
31
Föreslagen lydelse
D. Kemiska produkter och biotekniska organismer
Tillsynsområde Ansvarig myndighet
D1 Tillverkare och andra primärleverantörer, som släpper ut kemiska produkter, varor och biotekniska organismer på marknaden med avseende på deras produkter och varor utom i fråga om varor (material) och produkter enligt D3 och D4, drivmedel och bränslen, ämnen som bryter ned ozonskiktet, bl.a. HFC, och batterier
Kemikalieinspektionen
D2 Frågor om hantering av kemiska produkter, varor och biotekniska organismer i miljöfarliga verksamheter enligt B1 utom ifråga om vad som anges i D1
Länsstyrelsen
D3 Tillverkare och andra primärleverantörer av kosmetiska och hygieniska produkter
Läkemedelsverket
D4 Tillverkare och andra primärleverantörer av material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel, samt nappar
Livsmedelsverket
Författningsförslag SOU 2001:4
32
D5 Anläggningar och anordningar i fartyg vad gäller ämnen som bryter ned ozonskiktet, bl.a. HFC, utom där generalläkaren har ansvar för den operativa tillsynen
Sjöfartsverket
D6 Tillsyn i fråga om sådana tillstånd att använda bekämpningsmedel som krävs enligt förordningen (1998:947) om bekämpningsmedel eller förordningen (2000:338) om biocidprodukter, i de fall då tillståndsfrågan skall prövas av Arbetarskyddsstyrelsen
Yrkesinspektionen
SOU 2001:4 Författningsförslag
33
Förslag till Förordning om ändring i förordningen ( 1988:525 ) med instruktion för Kemikalieinspektionen
Utfärdad den
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1988:525) med instruktion för Kemikalieinspektionen
dels att 1, 2 §§ och rubriken före 1 § skall ha följande lydelse,
dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 1 a §, samt två nya rubriker före 1 a § och 2 § av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Uppgifter Inledande bestämmelser
1 §5
Kemikalieinspektionen är central förvaltningsmyndighet för ärenden om hälso och miljörisker med kemiska produkter och biotekniska organismer, i den mån inte någon annan myndighet har detta till uppgift.
Kemikalieinspektionen är central förvaltningsmyndighet för ärenden om hälso och miljörisker med kemiska produkter, varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt samt biotekniska organismer, i den mån inte någon annan myndighet har detta till uppgift.
Verksamhetens mål
1a §
Kemikalieinspektionen skall arbeta för att förebygga skador på människor och miljö från kemiska produkter och biotekniska organismer.
5 Senaste lydelse 1998:921
Författningsförslag SOU 2001:4
34
Uppgifter
2 §6
6 Senaste lydelse 1998:921
SOU 2001:4 Författningsförslag
35
Inspektionen skall särskilt
1. uppmärksamt följa utvecklingen i fråga om förekomsten av kemiska produkter och biotekniska organismer och de risker användningen av dessa kan medföra,
2. utöva tillsyn enligt miljöbalken i enlighet med vad som framgår av förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken, 3. pröva frågor om godkännande av bekämpningsmedel och svara för annan förhandsgranskning av kemiska produkter och biotekniska organismer,
4. föra och utveckla register över kemiska produkter och biotekniska organismer,
5. utreda, sammanställa och dokumentera verksamheten avseende kemiska produkter och biotekniska organismer och de hälso- och miljörisker sådana produkter och organismer kan medföra,
6. lämna information inom området för kontroll av kemikalier och biotekniska organismer,
7. stödja regionala och lokala tillsynsmyndigheter inom området för kontroll av kemikalier och biotekniska organismer,
8. medverka i det internationella samarbetet inom området för kontroll av kemikalier och biotekniska organismer,
9. ansvara för officiell statistik enligt förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken,
Kemikalieinspektionen är huvudansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och skall därvid särskilt
1. vara pådrivande i frågor om kemikaliekontroll nationellt, i EU-samarbetet och i övrigt internationellt samarbete,
2. verka för att reglerna i 14 kap. miljöbalken (1998:808) om kemiska produkter, varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt samt biotekniska organismer efterlevs och därvid utöva operativ tillsyn och tillsynsvägledning i enlighet med vad som framgår av balken och dess förordningar,
3. samverka med myndigheter, kommuner och företag inom näringslivet i syfte att uppnå miljökvalitetsmålet,
4. vid behov föreslå nya styrmedel eller andra kompletterande insatser för att miljökvalitetsmålet skall nås,
5. följa upp, utvärdera och redovisa hur genomförandet av miljökvalitetsmålet sker,
6. utarbeta föreskrifter och allmänna råd om kemiska produkter och biotekniska organismer i enlighet med vad som framgår av miljöbalken och dess förordningar,
7. pröva frågor om godkännande av bekämpningsmedel och svara för annan förhandsgranskning av kemiska produkter och biotekniska organismer,
8. föra och utveckla register över kemiska produkter och biotekniska organismer,
9. utreda, sammanställa och dokumentera hälso- och miljörisker hos särskilt prioriterade kemiska produkter och biotekniska organismer, 10. ansvara för officiell statistik enligt förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken, 11. verka för att forsknings- och utvecklingsarbete av särskild betydelse för att kunna uppnå miljökvalitetsmålet genomförs.
Författningsförslag SOU 2001:4
36
Dennna förordning träder i kraft den
37
1 Uppdrag, avgränsningar och genomförande
1.1 Uppdraget och bakgrunden
I detta avsnitt finns en kort bakgrund och en sammanfattning av regeringens tilläggsuppdrag till Kemikalieutredningen. Regeringens tilläggsdirektiv (Dir 2000:41) till utredningen återfinns i sin helhet i Bilaga 1.
Kemikalieutredningens bakgrund
Regeringen föreslog år 1998 femton övergripande miljökvalitetsmål för det framtida miljöarbetet och riksdagen beslöt i april 1999 att godkänna dessa mål (prop. 1997/98:145, 1998/99:MJU6). Ett av de femton målen handlar om att åstadkomma en giftfri miljö, vilket innebär att miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Målet skall nås till omkring år 2020. För att målet om en giftfri miljö skall kunna nås bedömde regeringen att kemikaliepolitiken skulle kompletteras med nya riktlinjer. De nya riktlinjerna handlar bl.a. om ett mer generellt angreppssätt inom kemikaliepolitiken som exempelvis innebär att nyproducerade varor skall vara fria från vissa ämnen som har vissa inneboende egenskaper.
Genom beslut vid regeringssammanträde den 15 oktober 1998 bemyndigade regeringen chefen för Miljödepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till genomförande av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken (Dir. 1998:91). Utredningen antog namnet Kemikalieutredningen. I juni 2000 överlämnade utredningen betänkandet Varor utan faror – Genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken (SOU 2000:53) till regeringen.
Uppdrag, avgränsningar och genomförande SOU 2001:4
38
Kemikalieinspektionens underlag för fördjupad prövning (UFP)
Kemikalieinspektionen bedömer i sitt underlag för fördjupad prövning (UFP) att det krävs kraftfulla insatser för att det skall vara möjligt att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. För perioden 2001– 2003 bedömer Kemikalieinspektionen att ett resurstillskott till Kemikalieinspektionen behövs som motsvarar 55 personer (33 miljoner kronor) samt 12,6 miljoner kronor för övriga kostnader, dvs. totalt cirka 45 miljoner kronor. Det innebär en resursförstärkning med cirka 55 procent. Kemikalieinspektionen bedömer också att det även efter år 2003 krävs ett kraftigt resurstillskott som successivt planar ut. I UFP föreslår Kemikalieinspektionen att en större andel än i dag av de framtida kostnaderna bör finansieras via skattemedel.
Tilläggsdirektiv till Kemikalieutredningen
Vid regeringssammanträdet den 18 maj 2000 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till Kemikalieutredningen (Dir. 2000:41). Detta direktiv återfinns i sin helhet i Bilaga 1.
Tilläggsdirektivet innebär sammanfattningsvis att Kemikalieutredningen ges i uppdrag att göra en översyn av och lämna förslag om Kemikalieinspektionens framtida inriktning, verksamhet, resurser och finansiering. Det anges att arbetet skall ske med utgångspunkt i bl.a.:
Miljöbalkens regler, Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, Kemikalieutredningens förslag i Varor utan faror (SOU 2000:53) Utvecklingen på kemikalieområdet inom EU och internationellt Kemikalieinspektionens underlag till regeringen inför fördjupad prövning (UFP).
I vårt uppdrag ingår också att översiktligt belysa företagens samt de centrala, regionala och lokala tillsynsmyndigheternas framtida roll inom kemikaliekontrollen.
Tilläggsuppdraget skall redovisas till regeringen senast den 31 december 2000.
SOU 2001:4 Uppdrag, avgränsningar och genomförande
39
1.2 Definitioner
Kemikaliekontroll, kemikalietillsyn, produktkontroll
När man allmänt talar om kemikalietillsyn eller kemikaliekontroll finns en risk att man lägger olika innebörd i begreppet. Med kemikalietillsyn avser vi sådan tillsyn och kontroll som avses i 14 kapitlet i miljöbalken. Fokus är således på de kemiska ämnena och produkterna (se definitioner nedan) och i vissa fall även varornas innehåll av kemiska produkter. Det kan exempelvis handla om regler för klassificering och märkning, varuinformationsblad, tillståndsprövning samt begränsningar eller förbud av farliga ämnen. Vi avser däremot inte t.ex. tillsyn av utsläpp av kemikalier från en industrianläggning – sådana utsläpp regleras genom 9 kap. miljöbalken.
Begreppen kemikaliekontroll och kemikaliearbete används i detta betänkande i ett vidare sammanhang än bara tillsynen över gällande regler. Det inkluderar t.ex. arbetet med utveckling av riskbedömning, riskhantering och regler för kemiska ämnen och produkter.
Kemiska ämnen, kemiska produkter och varor
Grundläggande begrepp inom kemikaliekontrollen är kemiska ämnen, kemiska produkter och varor.
Med kemiska ämnen avses här grundämnen och deras föreningar, t.ex. organiska ämnen, metaller och metallföreningar.
Med kemiska produkter menar vi kemiska ämnen och kemiska beredningar, där beredningar är blandningar eller lösningar som består av två eller flera ämnen. En kemisk produkt kan t.ex. vara målarfärg, lim eller tvätt- och rengöringsmedel.
Med varor avser vi såväl kemiska produkter som övriga varor såsom exempelvis bilar, kläder, datorer och byggmaterial.
Det är värt att notera att i internationella sammanhang, framför allt i EU:s lagstiftning, skiljer man på kemiska ämnen (substances) och preparat (preparations). Med preparat avses då det som i svensk lagstiftning benämns beredningar. Med produkter (products) avser EU vanligen vad vi kallar varor.
Uppdrag, avgränsningar och genomförande SOU 2001:4
40
1.3 Avgränsningar
Avgränsningar i tiden
Vi har sett som en av våra huvuduppgifter att utifrån dagens mål, erfarenheter och förutsättningar blicka framåt och lämna förslag till Kemikalieinspektionens framtida verksamhetsinriktning. När det gäller verksamhetens inriktning har vi inte funnit det lämpligt och meningsfullt att gå längre än omkring fyra till fem år framåt i tiden. Viktiga avgöranden, bl.a. inom EU väntas inom de närmaste åren och det kan därför finnas skäl att vid decenniets mitt göra en ny översyn av kemikaliekontrollens och Kemikalieinspektionens verksamhet och inriktning.
När det gäller våra förslag till resurser gäller förslagen år 2001– 2003, dvs. samma period som Kemikalieinspektionens underlag till regeringen inför en fördjupad prövning (UFP).
Bioteknik
Bioteknikkommittén (U 1998:01) tillsattes år 1998 och har bl.a. haft i uppdrag att se över tillsynsorganisationen över biotekniska produkter. Kommittén överlämnade betänkandet Att spränga gränser. Bioteknikens möjligheter och risker (SOU 2000:103) till regeringen den 1 december 2000. Bioteknikkommittén lämnar bl.a. förslag om hur samhällets kontroll av biotekniken skall ske. Kommittén föreslår bl.a. att två nya myndigheter inrättas – en Bioteknikinspektion och ett Teknologiråd. Bioteknikinspektionen föreslås bildas genom en omorganisation av Gentekniknämnden och föreslås ansvara för en samlad samhällskontroll över nya tillämpningar.
Mot bakgrund av Bioteknikkommitténs arbete har vi inte haft anledning att närmare behandla Kemikalieinspektionens ansvar och uppgifter beträffande biotekniska organismer.
SOU 2001:4 Uppdrag, avgränsningar och genomförande
41
Oavsiktligt bildade kemiska ämnen
I avsnitt 1.2 definierade vi vad som avses med kemiska ämnen och kemiska produkter. Det är i första hand kemiska ämnen och kemiska produkter som tillverkas, importeras, marknadsförs och används som vi behandlar i denna utredning. Oavsiktligt bildade kemiska ämnen och/eller utsläpp från exempelvis förbränning, industriella processer eller avfallshantering behandlas inte i utredningen.
1.4 Genomförande och metoder
Arbetet med tilläggsuppdraget till Kemikalieutredningen påbörjades i augusti 2000 och skall avrapporteras i slutet av december 2000.
Till förfogande har Kemikalieutredningen haft följande experter:
Richard Almgren, Sveriges Industriförbund Ann-Sofie Eriksson, Svenska Kommunförbundet Sven Ove Hansson, Kungliga Tekniska Högskolan Lasse Henricson, Ekonomistyrningsverket Mikael Karlsson, Svenska Naturskyddsföreningen Nils Gunnar Lindquist, Kemikalieinspektionen Bernt Nilsson och Magnus Blomkvist, Arbetarskyddsstyrelsen Anita Ringström, Kemikontoret Ulrika Samuelsson, Länsstyrelsen i Västra Götaland Eva Sandberg, Miljödepartementet Maria Sandqvist, Näringsdepartementet Anna Sanell, Miljödepartementet Eva Smith, Naturvårdsverket Gia Wickbom, Finansdepartementet
Inom ramen för arbetet har också annan expertis anlitats, bl.a. har Ekonomistyrningsverket (ESV) genomfört en beskrivning och analys av Kemikalieinspektionens finansiering på uppdrag av utredningen. Uppdraget har utförts av Lasse Henricson vid ESV och presenteras i form av en underlagsrapport. Underlagsrapporten återfinns i sin helhet som Bilaga 3 i detta betänkande.
Uppdrag, avgränsningar och genomförande SOU 2001:4
42
Dessutom har vi gett en särskild arbetsgrupp i uppdrag att utvärdera Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete. Syftet har varit att få ett underlag inför utredningens ställningstaganden om framtida inriktning och omfattning av riskbedömningsarbetet vid Kemikalieinspektionen. Arbetsgruppen har letts av Sven Ove Hansson, professor vid Kungliga Tekniska Högskolan. I arbetsgruppen har också ingått Ingvar Brandt, professor vid Uppsala universitet, och Peter Sundin, docent vid Sveriges lantbruksuniversitet. Peter Sundin har varit gruppens sekreterare. Arbetsgruppens rapport återfinns i sin helhet som Bilaga 4 i detta betänkande.
Vårt huvudsyfte i detta tilläggsuppdrag har varit att ta reda på vilken inriktning, omfattning och finansiering Kemikalieinspektionen skall ha i framtiden. Mot bakgrund av den knappa utredningstiden har vi valt att skapa oss en bild av kemikaliekontrollen och Kemikalieinspektionen huvudsakligen utifrån befintligt material och genom egna intervjuer. Bland annat följande ligger som underlag för våra överväganden och förslag.
Kemikalieinspektionens egen dokumentation och beskrivningar av verksamheten, bl.a. inspektionens underlag inför en fördjupad prövning av verksamheten som överlämnades till regeringen den 15 januari 2000.
Befintliga utredningar, omvärldsanalyser, forskningsrapporter m.m.
Intervjuer med Kemikalieinspektionens styrelseledamöter.
Möten och intervjuer med personer från Kemikalieinspektionen, andra berörda myndigheter, näringslivets branschorganisationer, Naturskyddsföreningen, Svenska kommunförbundet samt representant för länsstyrelserna.
SOU 2001:4 Uppdrag, avgränsningar och genomförande
43
Ekonomistyrningsverkets underlagsrapport till Kemikalieutredningen angående finansieringen av Kemikalieinspektionen (Bilaga 3).
Underlagsrapport till Kemikalieutredningen om Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete (Bilaga 4).
Under utredningens gång har också Kemikalieinspektionens arbetstagarorganisationer givits tillfälle att framföra synpunkter på våra förslag.
45
2 Kemikaliekontrollen växer fram
I detta kapitel ges en beskrivning av kemikaliekontrollens utveckling i Sverige fram till idag. Vårt syfte är inte en heltäckande beskrivning, utan att beskriva huvuddragen i kemikaliekontrollens utveckling för att ge en förståelse för varför dagens kemikaliekontroll ser ut som den gör – såväl ur regleringssynpunkt som ur organisatorisk synpunkt.
2.1 År 1663–1985: Från apotekare och kryddkrämare till Produktkontrollnämnd
I Kemikommissionens huvudbetänkande Kemikaliekontroll (SOU 1984:77), finns en utförlig genomgång av kemikaliekontrollens framväxt. Där konstateras bl.a. att den svenska kemikaliekontrollen kan följas ända från 1600-talet, då de första bestämmelserna om gifter meddelades. Då var det mest frågan om att mota undan kvacksalvarna. De apotek som då fanns tillhandahöll läkemedel, men läkemedel såldes även av de s.k. kryddkrämarna. Nedan följer en sammanfattning av bl.a. Kemikommissionens genomgång.
1663 års privilegiebrev och första medicinalordningen
År 1663 bildade fyra stockholmsläkare Collegium Medicorum för att reglera läkarnas verksamhet och avgränsa den från kvacksalveriet. Dessutom ville man få kontrollen över handeln med gifter. Kungl. Maj:t utfärdar ett privilegiebrev som innehåller de första föreskrifterna om utövandet av läkar- och apotekaryrkena. Av privilegiebrevet framgår bl.a. att gifter och farliga läkemedel kunde förorsaka stora olägenheter om de inte hanterades med behörig varsamhet. Dessa varor skulle därför förvaras med särskild omsorg
Kemikaliekontrollen växer fram SOU 2001:4
46
och fick bara lämnas ut till personer som kunde förete särskilda attester. Kryddkrämarna fick i fortsättningen inte sälja sådant som betraktades som läkemedel.
1688 års medicinalordningar
Gifthandeln skulle skötas av apotekarna, men något allmänt förbud för kryddkrämare eller andra att sälja gifter föreskrevs inte.
1734 års lag
Flera bestämmelser om gifter infördes, bl.a. bötesstraff för envar som sålde gift till icke trovärdig person.
1756 års kungörelse av Collegium medicum
Collegium medicum ombildades år 1813 till Kongl. sundhetskollegium som i sin tur år 1878 fick benämningen Kungliga medicinalstyrelsen. Denna gick i sin tur år 1968 upp i Socialstyrelsen. I Collegium medicums kungörelse år 1756 infördes begränsningar i rätten för kryddkrämare och handlande att sälja gifter. Till kungörelsen fogades två listor där gifterna på lista 1 bara fick lämnas ut av apotek mot läkarrecept. På lista 2 fanns gifter som var avsedda för färgeri, bekämpning av ohyra och liknande ändamål. Försäljningen av dessa gifter var i första hand förbehållen apoteken. Önskemålet att begränsa åtkomligheten till gifter motiverades då främst av att kriminella förgiftningar i möjligaste mån skulle förhindras.
År 1813
Kongliga Sundhetskollegium bildas.
1876 års arsenikförordning
Förordningen innehöll bl.a. bestämmelser om import och tillverkning av arseniksyrlighet. Andra gifter än arseniksyrlighet skulle enligt denna förordning av sundhetskollegium delas in i två avdelningar. Den första avsåg ämnen eller grupper av ämnen framställda
SOU 2001:4 Kemikaliekontrollen växer fram
47
”medelst kemisk åtgärd”. Den andra avdelningen avsåg gifter som användes för allmänt förekommande tekniska ändamål eller hushållsbehov. Tillverkning av andra gifter än arseniksyrlighet fick bedrivas av apoteksföreståndare samt av den som hade anmält vilka gifter han tänkte tillverka och hade intyg om skicklighet att förestå tillverkningen. Försäljning av de till första avdelningen hörande gifterna fick bedrivas av apoteksföreståndare och av fabrikant som hade tillverkat giftet. De gifter som allmänt användes för tekniskt ändamål eller till hushållsbruk fick säljas även av handelsidkare som hade anmält vilka gifter han tänkte saluhålla. Vid sådan handel skulle bl.a. iakttas att varorna förvarades i särskilt rum skilda från andra handelsvaror och att utlämnandet skedde i ändamålsenligt emballage försett med tydlig och lätt i ögonen fallande påskrift. Barnleksaker med giftiga färger fick inte saluhållas. Det var också förbjudet att sälja tapeter, gardiner, tyger, lampskärmar, lack, oblat eller ljus som var löst belagda med eller innehöll giftiga ämnen. Detta förbud ersattes senare med föreskrifter om maximihalt av arsenik.
1906 års giftstadga
I stadgan hänfördes gifterna till två klasser, nämligen gifter av första klassen och gifter av andra klassen. Dessa gifter angavs i två till stadgan fogade förteckningar som nära överensstämde med varuförteckningarna från år 1876. Arsenik och arsenikföreningar intog inte längre någon särställning utan dessa behandlades som övriga gifter av första klassen. Även märkningskrav ställdes. Arsenikfärger skulle vid utlämnandet vara försett med bl.a. följande påskrift: ”Arsenikfärg. Häftigt gift. Användes endast till förgörande av skadliga trädgårdsinsekter”. Exempel på andra märkningskrav var att vissa av andra klassens gifter skulle förses med varningstexten ”Farligt att förtära”. I 1906 års giftstadga fanns också detaljföreskrifter om högsta tillåtna arsenikhalt i t.ex. papper, vävnader, färg på barnleksaker och garn. Motsvarande bestämmelser fanns om tapeter eller målning med vattenfärg i boningsrum samt i samlings- och arbetslokaler. Även till skydd mot blyförgiftning fanns vissa bestämmelser, bl.a. om förbud mot saluhållande av kosmetiskt medel eller annat toalettmedel innehållande blyförening eller giftig färg. Även vissa bestämmelser om livsmedel fanns i giftstadgan, bl.a. angavs vilka färgämnen som var lämpliga för konditorivaror m.m.
Kemikaliekontrollen växer fram SOU 2001:4
48
1913–1919 Arsenikkommissionen
Dåvarande civildepartementet tillkallade en kommitté – Arsenikkommissionen – med uppgift att biträda vid utredning i fråga om de åtgärder som från det allmännas sida borde vidtagas för att i möjligaste mån upptäcka, förebygga och motverka faran av kronisk arsenikförgiftning. Hittills hade kemikaliekontrollen varit inriktad på akutgiftiga varor. I början av 1900-talet började således även mera långsiktiga effekter uppmärksammas. Arsenikkommissionen ledde bl.a. till föreskrifter om högsta tillåtna arsenikhalt i vissa varor och till en officiellt fastställd undersökningsmetod för arsenikanalyser.
År 1921
Medicinalstyrelsen hade fått bemyndiganden att förklara vissa varor som gifter av första eller andra klassen. År 1921 hade styrelsen fått rätt att förklara medel mot skadeinsekter vid trädgårdsskötsel och andra bekämpningsmedel som gifter av andra klassen.
1938 års arbetarskyddskommitté
Bestämmelser som riktade sig till försäljare och tillverkare av farliga ämnen och material föreslogs. Den som tillverkade eller sålde eldfarligt, explosivt, giftigt eller eljest farligt ämne eller material skulle se till dels att detta vid avlämnandet åtföljdes av skyddsföreskrifter, dels att det var på lämpligt sätt försett med föreskriven märkning eller påskrift.
För giftigt eller hälsofarligt ämne föreslog kommittén att tillverkaren eller försäljaren skulle lämna tydlig uppgift om ämnets sammansättning. Vid remissbehandlingen av kommitténs förslag avstyrktes detta dock från flera håll och förslaget ledde i denna del inte till någon lagstiftning. Under 1950-talet behandlade riksdagen flera motioner om skyldighet för tillverkare att deklarera ingående ämnen i produkterna. År 1960 föreslog arbetarskyddsstyrelsen att deklarationsplikt skulle föreskrivas i arbetarskyddslagen eller i en omarbetad giftstadga.
SOU 2001:4 Kemikaliekontrollen växer fram
49
1943 års Giftstadga
Legala former för grosshandel med gifter infördes bl.a. i stadgan.
År 1953
Registreringsplikt införs för växtskyddsmedel.
År 1962 Giftförordning och Giftnämnd
Tillämpningsområdet i 1962 års Giftförordning bestämdes genom en allmän beskrivning som kompletterades med vägledande förteckningar. Enligt förordningen skulle benämningen ”gift” i huvudsak användas för sådana ämnen som tidigare hade kallats ”gifter av första klassen”. För sådana ämnen som tidigare hade hänförts till ”gifter av andra klassen” infördes benämningen ”vådliga ämnen”.
Vid utlämnande av hälsofarlig vara från tillverkningsställe och försäljningsställe skulle enligt giftförordningen förpackningen vara märkt på sådant sätt at riskerna för förgiftning eller annan skada genom varan i möjligaste mån begränsades. Av märkningen skulle också framgå vilket eller vilka ämnen som gav varan dess hälsofarliga egenskaper. Bestämmelsen om deklarationsplikt fick således sin plats i giftlagstiftningen.
Samtidigt med giftförordningen infördes nya författningar för läkemedel, för bekämpningsmedel och för narkotika. Den tidigare splittrade lagstiftningen ersattes således av fyra förordningar.
Registreringsplikten för växtskyddsmedel utvidgas till att gälla för samtliga bekämpningsmedel. Dessutom infördes villkor för registrering så att registreringen förutsatte en prövning av medlet från myndighetens sida.
Ärenden om hälsofarliga varor och bekämpningsmedel skulle enligt 1962 års giftförordning handläggas av en självständigt beslutande nämnd – Giftnämnden – som organisatoriskt anknöts till dåvarande medicinalstyrelsen. I Giftnämnden fanns sakkunskap om arbetarskydd, farmakologi, hygien, teknisk kemi, toxikologi, veterinärmedicin samt växtskydd.
Kemikaliekontrollen växer fram SOU 2001:4
50
År 1969 Miljöskyddslagen
Miljöskyddslagen trädde i kraft, men kunde inte användas för att lösa en rad miljöproblem som t.ex. svavel i olja, bly i bensin och fosfat i tvättmedel.
År 1969–1972 Miljökontrollutredningen
Det fanns ett behov att minska den allt större spridningen av kemiska ämnen med skadlig, okänd eller svårbedömd långsiktig inverkan på den yttre miljön. Man hade funnit allt högre halter av bl.a. tungmetaller som bly och kadmium i omgivningen och man hade också konstaterat att de vitt spridda föroreningarna i naturen inte bara härrörde från olika industrier utan också till stor del kom från en rad vanliga handelsprodukter som användes av allmänheten. Miljökontrollutredningen lämnade mot denna bakgrund förslag till en ny lagstiftning.
År 1971 PCB-lagen
En ämnesgrupp som visade sig ha stor beständighet i naturen och som dessutom anrikades i näringskedjorna var PCB. PCB begränsades genom egen författning år 1971, den s.k. PCB-lagen.
År 1973 Lagen om hälso- och miljöfarliga varor och Produktkontrollnämnden
I linje med Miljökontrollutredningens förslag ersattes giftförordningen, bekämpningsmedelsförordningen och PCB-lagen av lagen om hälso- och miljöfarliga varor (LHMV). Den nya lagen var en ramlagstiftning som innehöll grundläggande bestämmelser om tillverkning, försäljning, annan hantering och import av hälso- och miljöfarliga varor, samt bemyndigande för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att ingripa mot olika kemiska varor. Även totalförbud mot hantering eller import av hälso- eller miljöfarlig vara kunde meddelas. En grundregel i LHMV var att den som hanterar hälso- och miljöfarliga varor skulle vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka att varorna får skadliga verkningar. Detta innebär en långtgående undersökningsskyldighet. Tillverkare och importörer
SOU 2001:4 Kemikaliekontrollen växer fram
51
behöver vidta aktiva åtgärder för att förvissa sig om sammansättningen av sina varor och att de klarlägger riskerna för eventuell skada på människor eller i miljön. LHMV föreskrev också en långtgående skyldighet för den som hanterar eller importerar kemiska produkter att lämna uppgifter om produkterna till myndighet.
För prövning av frågor om hälso- och miljöfarliga varor enligt LHMV inrättades produktkontrollnämnden som blev självständigt beslutande i fråga om tillämpningen av lagstiftningen. Nämnden bestod bl.a. av cheferna för Naturvårdsverket, Socialstyrelsen, Arbetarskyddsstyrelsen, Livsmedelsverket, Konsumentverket och Lantbruksstyrelsen. Nämnden hade inget eget verkställande organ utan var knuten till Naturvårdsverket vars Produktkontrollbyrå tjänstgjorde som nämndens kansli. År 1984 fanns ca 50 tjänster knutna till Produktkontrollbyrån. Genom tillkomsten av Produktkontrollnämnden upphörde Giftnämnden.
Tillsynen av efterlevnaden av LHMV åvilade Naturvårdsverket/Produktkontrollbyrån och Arbetarskyddsstyrelsen på central nivå. Under Arbetarskyddsstyrelsen utövades den närmare tillsynen av Yrkesinspektionen. Den regionala och lokala tillsynen utövades i övrigt av länsstyrelserna respektive av miljö- och hälsoskyddsnämnderna.
Produktkontrollnämnden var bl.a. avsedd att vara ett samordningsorgan mellan de centrala myndigheter som verkade inom kemikaliekontrollen. Produktkontrollbyrån samarbetade exempelvis med andra kemikaliekontrollerande myndigheter vid utarbetande av författningar. Produktkontrollnämnden deltog också i arbetet i flera internationella organisationer, varav särskilt OECD, IPCS och IRPTC och Nordiska ministerrådet kan nämnas.
År 1977 Arbetsmiljölagen
Syftet med den nya lagen var att skydda arbetstagare från ohälsa och olycksfall. Huvudansvaret för att produkter som används i arbetslivet inte medför risker för ohälsa och olycksfall åvilar arbetsgivaren. Men lagen lade skyddsansvaret även på leverantörerna av kemikalier, bl.a. infördes krav på produktinformation från leverantörer.
Kemikaliekontrollen växer fram SOU 2001:4
52
År 1978–1980 Utredning om produktkontrollens organisation
I utredningen om produktkontrollens organisation (Ds Jo 1980:4) konstateras stora brister i kontrollen över hälso- och miljöfarliga varor. Den grundläggande orsaken angavs vara arbetsuppgifternas storlek, men även organisationsformen bedömdes ha bidragit. Utredningen föreslog att ett fristående produktkontrollverk skulle inrättas. Vid remissbehandlingen visade svaren en splittrad bild. Utredningens förslag ledde inte till någon åtgärd från regeringen.
År 1983–1984 Kemikommissionen
Regeringen tillsatte Kemikommissionen för att se över frågor om kontrollen över användningen av kemiska ämnen och produkter. Kommissionen skulle också göra en samlad översyn av de problem för hälsa och miljö som den ökade kemikalieanvändningen medfört. Samhällets kontroll över utvecklingen inom kemikalieområdet och av kemikalieanvändningen skulle effektiviseras och samordnas bättre. Kommissionen föreslog att en ny självständig kemikaliemyndighet skulle överta Produktkontrollnämndens uppgifter och dessutom få nya uppgifter. Lagen om hälso- och miljöfarliga varor (LHMV) föreslogs förändras och ges namnet Lagen om kemiska produkter.
2.2 Perioden 1986–1998: Lagen om kemiska produkter, Kemikalieinspektionen och EUmedlemskap
År 1986 Lagen om kemiska produkter och Kemikalieinspektionen
Den 1 januari 1986 träder en ny lagstiftning, i form av lagen (1985:426) om kemiska produkter, i kraft och en ny självständig myndighet för kemikaliekontroll inrättas. Myndigheten får namnet Kemikalieinspektionen.
Syftet med lagen (1985:426) om kemiska produkter var enligt regeringen och riksdagen (prop. 1984/85:118, bet. 1984/85:JoU30, rskr. 340) framför allt att förebygga att skador på människors hälsa eller i miljön förorsakades av kemiska ämnens inneboende egenskaper. Lagen angav också att skadliga ämnen och produkter så långt som möjligt skulle ersättas med mindre skadliga och helt
SOU 2001:4 Kemikaliekontrollen växer fram
53
ofarliga. För att målen skulle nås poängterades också att det var viktigt att alla kemiska produkter som hanterades var utredda med avseende på sina effekter på hälsa och miljö. De som hanterar kemiska produkter skulle vara tillräckligt informerade om skaderisker och förebyggande åtgärder för att kunna hantera produkterna på ett säkert sätt. Vidare skulle ansvaret i första hand ligga hos de företag som tillverkar, importerar, överlåter eller använder kemiska produkter. Det angavs också att myndigheternas huvuduppgift skulle vara att se till att företagen gör vad som behövs för att undanröja och förebygga hälso- och miljörisker. Myndigheternas kontroll av att företagen följer gällande bestämmelser skulle vara effektiv. Ett nära samarbete mellan myndigheter med uppgifter i kemikaliekontrollen betonades också.
Viktiga mål för kemikaliekontrollen sammanfattades i följande punkter:
Kunskapsmålet, dvs. att kemiska ämnen och produkter skall vara väl utredda med avseende på deras effekter på hälsa och miljö. Informationsmålet, dvs. att kunskap skall föras vidare till bl.a. dem som använder de kemiska ämnena och produkterna. Produktmålet, dvs. att så ofarliga produkter som möjligt skall väljas och att skadliga ämnen så långt möjligt skall ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana. Hanteringsmålet, dvs. att hälso- och miljörisker skall undanröjas genom säker hantering av kemiska ämnen och produkter.
År 1988 och 1990 Halveringsprogram för användning av bekämpningsmedel
Först skulle användningen av bekämpningsmedel inom jordbruket halveras till år 1990 jämfört med den genomsnittliga årliga användningen under perioden 1981–1985 (prop.1987/88:128, bet. 1987/88:JoU24, rskr. 1987/88:374). Målet uppnåddes år 1990. Då beslutades att en ytterligare halvering skulle ske till strax efter mitten av 1990-talet jämfört med användningen år 1989 (prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25, rskr 1989/90:327).
Kemikaliekontrollen växer fram SOU 2001:4
54
År 1988 Utredning om nya arbetsformer inom kemikaliekontrollen
Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppdrag att utvärdera arbetsformerna inom kemikaliekontrollen. I utredningens betänkande Kontroll av kemiska produkter och varor (SOU 1988:44) föreslås bl.a. att lagen om kemiska produkter på ett mer generellt sätt utvidgas till att också omfatta vissa varor, att Kemikalieinspektionen bör se som en av sina huvuduppgifter att ha en systemgranskande och systemuppföljande roll när det gäller systemet för kemikaliekontrollen som helhet, att viss tillståndsgivning hos länsstyrelserna flyttas till kommunerna, att Kemikalieinspektionens resurser ökar med cirka 35 nya tjänster och att en sådan expansion av förutsätter en ny finansieringsform med ett betydande inslag av anslagsfinansiering.
År 1989–1990
Ytterligare medel beräknades för Kemikalieinspektionens informationsverksamhet.
Ett förtydligande av substitutionsprincipen i lagen om kemiska produkter beslutas (prop.1989/90:100, bil.16, bet.1989/90:JoU16, rskr.1989/90:241). Frågor om avfall, producentansvar och farliga ämnen i slam beslutas också.
1990-års miljöproposition – avvecklingsplaner för farliga ämnen
Regeringens och riksdagens beslut om propositionen En god livsmiljö (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr, 1990/91:338) innebar bl.a. att beslut fattades om begränsningar eller successiv avveckling av cirka 15 olika ämnen eller ämnesgrupper, bl.a. kvicksilver, kadmium, bly, arsenik- och kromföreningar, klorerade organiska lösningsmedel, organiska tennföreningar, ftalater, bromerade flamskyddsmedel, klorparaffiner och nonylfenoletoxylater. Avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen skulle också utvidgas.
SOU 2001:4 Kemikaliekontrollen växer fram
55
År 1992 FN:s konferens om miljö och utveckling
Deklarationen Agenda 21 antas. I den behandlas kemikaliefrågorna framförallt i kapitel 19. Detta omfattande handlingsprogram för den globala kemikaliekontrollen sammanfattas i sex programområden. De övergripande målen är bl.a.:
att utöka och påskynda den internationella riskbedömningen av kemikalier att harmonisera klassificering och märkning av kemikalier att öka informationsutbytet om farliga kemikalier och kemiska risker att upprätta riskreduktionsprogram att stärka den nationella kompetensen och kapaciteten för kemikaliehantering att förhindra illegal handel med giftiga och farliga produkter.
År 1991–1995 Förhandlingar om EES-avtal och medlemskap i EU
De svenska medlemskapsförhandlingarna med EU innebär att Sverige får vissa undantag på kemikalieområdet. Sverige blir medlem i EU 1 januari 1995.
1993 års kretsloppsproposition
I propositionen (prop.1992/93:180) ”Riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling” angavs att flödena och användningen av hälso- och miljöskadliga ämnen skulle minska. De flöden som ändå innehåller skadliga kemikalier borde i möjligaste mån slutas. Det betonades att en systematisk riskhantering av kemikalier behöver utvecklas ytterligare och att användningen av de mest skadliga ämnena bör avvecklas. Planer för riskbegränsning skulle tas fram för ett antal ämnen. Vidare konstaterades att substitutionsprincipen bör hävdas internationellt och att tillämpningen i Sverige bör utvecklas. Arbetet med att öka kunskaperna om och begränsa riskerna med hälso- och miljöskadliga ämnen borde intensifieras. Ett sådant arbete skulle i princip bekostas och bedrivas av industrin. Dessutom poängterades att kemikaliekontrollen så långt det är möjligt skulle genomföras i internationellt samarbete i vilket Sverige bör vara pådrivande. Regeringen föreslog
Kemikaliekontrollen växer fram SOU 2001:4
56
också att principerna för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling borde gälla även för kemikaliekontrollen och att nya produktgrupper och varuområden successivt skulle anges för producentansvar.
1994 års proposition med riktlinjer för en fortsatt kretsloppsanpassning
Propositionen innehöll riktlinjer för den fortsatta inriktningen av kemikaliekontrollen och förslag till den fortsatta inriktningen av Kemikalieinspektionens verksamhet. Det slogs bl.a. fast att kemikaliekontrollen ingår i arbetet mot en långsiktigt hållbar utveckling. Kvicksilver, bl.a. användningen av amalgam behandlades, liksom frågan om vissa ämnen i tvätt- och rengöringsmedel.
År 1995 Den fjärde Nordsjökonferensen: Esbjergdeklarationen
Nordsjöländernas miljöministrar och EU enas om att alla utsläpp av farliga ämnen skall avvecklas inom en generation (25 år) så att nivåerna i miljön därefter är nära noll.
År 1998 Miljökvalitetsmål
Under senare delen av 1990-talet har arbetet med nationella miljökvalitetsmål påbörjats. I regeringens proposition ”Svenska miljömål” (prop.1997/98:145, MJU6) presenterades 15 nationella miljökvalitetsmål som riksdagen ställde sig bakom. Ett av miljökvalitetsmålen handlar om att åstadkomma en giftfri miljö. För en närmare presentation och bedömning av Giftfri miljömålet och de nya riktlinjerna – se kapitel 4.
För att målet om en giftfri miljö skall kunna nås bedömde regeringen i propositionen ”Svenska miljömål” (prop.1997/98:145) att kemikaliepolitiken också behövde kompletteras med nya riktlinjer. För att kunna genomföra de nya riktlinjerna behövde de nya riklinjerna definieras och genomförandet analyseras. Det var det som var grunden till Kemikalieutredningens uppdrag. Våra förslag till genomförande av de nya riktlinjerna redovisades i betänkandet Varor utan faror (SOU 200:53). De nya riktlinjerna tar sikte på bl.a. farliga ämnen i varor.
SOU 2001:4 Synpunkter från intervjuer och utredningar
57
3 Synpunkter från intervjuer och utredningar
I detta kapitel redovisas hur kemikaliekontrollen och kemikalieinspektionen fungerar i dag utifrån de synpunkter och erfarenheter som vi funnit via intervjuer och i olika studier och rapporter.
3.1 Synpunkter från våra intervjuer och möten med olika intressenter
Sammanfattning:
Synpunkter på Kemikalieinspektionen: De intervjuade fram-
för både positiva och negativa åsikter om myndigheten. Överlag ger de Kemikalieinspektionen ett gott betyg. På den positiva sidan utpekas den höga trovärdigheten och specialistkompetensen. På den negativa sidan framhålls att Kemikalieinspektionen har ”djup” men saknar ”bredd”, myndigheten brister bl.a. i att informera och föra dialog med sina intressenter.
Synpunkter på kemikaliekontrollen: Flera av de intervjuade
framför kritik mot tillsynsmyndigheternas kemikalietillsyn, både vad gäller omfattningen (för lite tillsyn) och kvaliteten (brist på kemikaliekompetens hos kommunerna). Flera framför också att Kemikalieinspektionens samarbete med andra centrala myndigheter borde utvecklas.
Synpunkter på framtiden: I stort sett alla intervjuade lyfter
fram betydelsen av att satsa på EU-arbetet och det internationella arbetet.
För att bilda oss en uppfattning av olika intressenters syn på Kemikalieinspektionen och kemikaliekontrollen i dag och de närmaste åren framöver har vi haft en rad kontakter. Vi har dels genomfört ett antal individuella intervjuer, dels haft ett antal möten där flera
Synpunkter från intervjuer och utredningar SOU 2001:4
58
personer har deltagit. Vi har haft kontakter med Naturvårdsverket, näringslivets branschorganisationer, Svenska kommunförbundet, Miljödepartementet, Svenska Naturskyddsföreningen samt enskilda forskare. Dessutom har vi också haft en rad kontakter med Kemikalieinspektionen, såväl chefer som nuvarande och tidigare medarbetare på Kemikalieinspektionen samt ledamöterna i Kemikalieinspektionens styrelse.
Intervjuerna och mötena har övergripande handlat om Kemikalieinspektionens och kemikaliekontrollens inriktning i dag och de behov man ser de närmaste åren framöver. Allmänna frågor har gällt Kemikalieinspektionen och kemikaliekontrollen i ljuset av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, miljöbalken och EU-arbetet på kemikalieområdet. Andra frågor har mer specifikt handlat om Kemikalieinspektionens arbete med riskbedömning, riskhantering, information, prövning och tillsyn samt myndighetens omfattning och finansiering. Även frågor om kommunernas, länsstyrelsernas samt de övriga centrala myndigheternas arbete i dag och framöver på kemikalieområdet har omfattats.
Nedan följer våra sammanfattande slutsatser utifrån dessa intervjuer och möten.
Synpunkter på Kemikalieinspektionen i dag
I stort sett samtliga intervjuade ger Kemikalieinspektionen ett gott betyg när det gäller verksamheten generellt sett. Det goda betyget gäller särskilt myndighetens trovärdighet och specialistkompetens som av många anges som hög eller mycket hög. Många lyfter exempelvis fram att Kemikalieinspektionen anses ha en hög sakkunskap och en hög trovärdighet internationellt och inom EU som har lett till att Sverige har fått gehör för mer än vårt lands storlek skulle motivera. Någon uttrycker det som att ”Sverige och KemI har ett grundmurat gott rykte internationellt – det måste vi utnyttja.” Den ”spetskompetens” som Kemikalieinspektionen besitter anges av flertalet som mycket viktig.
Myndighetens satsning på EU-inriktat och internationellt arbete bedöms också som positivt och helt nödvändigt av majoriteten.
SOU 2001:4 Synpunkter från intervjuer och utredningar
59
På den negativa sidan har flera angett att myndigheten måste ha både ”djup” och ”bredd” och att ”bredden” saknas i dag. Flera anger att Kemikalieinspektionen brister i arbetet med att vara en drivkraft i kemikaliearbetet nationellt genom att i för liten utsträckning satsa på att t.ex. informera, föra dialog och kommunicera med näringslivet och övriga intressenter. Sakkunskapen på det toxikologiska och kemiska området är hög, men flera påtalar att myndigheten saknar tillräcklig kompetens att förstå hur ”företagsvärlden” fungerar och att kommunicera kemikaliefrågorna med ”icke-kemister”.
Ett område som flertalet pekat på allvarligare brister är att Kemikalieinspektionen ägnar sig för lite åt operativ tillsyn, dvs. inspektionsverksamhet. Både näringslivsföreträdare och övriga verkar ha en likartad uppfattning i detta avseende.
En särskild fråga som det har framförts kritik mot – främst från näringslivsföreträdarna – är Kemikalieinspektionens nuvarande finansiering. Det hänger ihop med den kritik som förs fram från några beträffande den ökade ”politisering” av verksamheten som man tycks ha sett under de senaste åren. Det kan belysas genom uttalanden som ”om myndigheten skall driva vissa politiska frågor i EU åt regeringen skall åtminstone inte den svenska kemiindustrin behöva betala detta arbete med kemikalieavgifterna som ju är avsedda för tillsyn” eller ”myndigheten skall ägna sig åt den neutrala sakargumentationen, politiken måste Miljödepartementet driva”.
När det gäller dimensioneringen av Kemikalieinspektionen varierar synpunkterna, framför allt när det gäller inspektionens bedömning av resursbehovet i sitt underlag till regeringen inför en fördjupad prövning av verksamheten (som bl.a. inkluderar 55 nya tjänster till Kemikalieinspektionen). Flertalet anger att det är svårt att bedöma huruvida Kemikalieinspektionens bedömning av resursbehovet är riktig eller ej. Några anser att resurskraven på 55 nya tjänster är orimliga, andra att de kanske är rimliga, någon att det kanske är för litet.
Flertalet ser positivt på att myndigheten ses över. Några betonar vikten av att se över myndigheten för att hitta möjligheter till effektivisering. Områden som nämns i detta sammanhang är framför allt riskbedömningsarbetet, men även bekämpningsmedelsarbetet nämns.
Synpunkter från intervjuer och utredningar SOU 2001:4
60
Vissa av de intervjuade anser att det läggs för mycket resurser på bekämpningsmedel i dag jämfört med de resurser som läggs på allmänkemikalier. Andra anser däremot att handläggningstiderna är för långa när det gäller prövning av bekämpningsmedel och att det därför skulle behövas mer resurser till detta område.
Några anger att Kemikalieinspektionens inre omorganisation i mitten av nittiotalet ledde till viss turbulens, men de konstaterar att det nu verkar ”ha rättat till sig”.
Synpunkter på kemikaliekontrollen i stort – kommunernas, länsstyrelsernas och de övriga centrala myndigheternas roll
De allra flesta är tveksamma till kommunernas kemikalietillsyn. Att tillsynen varierar allt för mycket mellan olika kommuner framförs av de flesta. Kritiken gäller framför allt att flertalet kommuner inte klarar av att upprätthålla kompetens och resurser kemikalieområdet. Särskilt tillsyn över de regler som gäller tillverkare och importörer av kemiska produkter anges som särskilt kompetenskrävande och viktig att den fungerar väl. Men även tillsynen över användare av kemiska produkter måste förbättras, enligt många.
Några betonar att kommunerna behöver och vill ha ett ökat stöd från Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket i kemikaliefrågorna. Detta gäller särskilt de mindre kommunerna.
När det gäller Kemikalieinspektionens samarbete och ansvarsfördelning gentemot andra centrala aktörer nämnde många att samarbetet med framför allt Naturvårdsverket borde utvecklas, men även samarbetet med Arbetarskyddsstyrelsen, Konsumentverket, Livsmedelsverket, Läkemedelsverket, forskningen och Miljödepartementet ansågs av några behöva utvecklas eller tydliggöras.
Några för fram att det i dag saknas helhetssyn, målstyrning och en sammanhållen nationell kemikaliestrategi.
Bland de som hade uppfattningar om det centrala samarbetet har flera betonat behovet av att myndigheterna ”talar med en tunga” gentemot kommuner, länsstyrelser och företagen. Ingen har däremot tyckt att Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket skulle
SOU 2001:4 Synpunkter från intervjuer och utredningar
61
slås samman. Många menar att det finns ett stort värde med två myndigheter och att kemikaliefrågorna förmodligen skulle drunkna och tappa i kompetenshänseende om det skulle bli en enda stor myndighet. Några har dock nämnt möjligheten att renodla tillsynsfunktionen genom att t.ex. skapa regionala, statliga tillsynsmyndigheter, eventuellt i tillsammans med tillsynen på arbetarskyddsområdet. Andra har nämnt möjligheten att slå samman de delar som gäller industrifrågor, avfall, kemikalier, varor.
Vikten av att kemikaliekontrollen fungerar väl även i andra länder angavs av några. Det ökade varuperspektivet accentuerar bl.a. behovet av kemikaliekontroll i utvecklingsländerna.
Synpunkter och förslag om framtiden
Flera framför att det allmänt återstår oerhört mycket att göra i kemikaliesäkerhetsarbetet. Någon uttrycker det som att ”vi står i dag mycket långt från miljökvalitetsmålet och att 20 år är egentligen inte så lång tid i dessa sammanhang”. En annan uttrycker det som ”om miljömålet skall gälla och om Sverige skall ha en framskjuten plats internationellt och i EU behövs betydligt mer resurser än i dag”.
Det är oerhört viktigt enligt i stort sett samtliga att satsa på EUarbetet och det internationella arbetet. Detta arbete är visserligen resurskrävande, men man konstaterar att det finns mycket att vinna ur såväl miljösynpunkt som ur företagens synpunkt.
Flera personer har nämnt att Kemikalieinspektionen måste bredda sin roll. I dag är det en expertmyndighet men i framtiden bör komplettering ske med mer allmän kompetens att kommunicera, driva, utveckla och följa upp kemikaliearbetet. Några har efterlyst en helt ny roll för myndigheten och ansett att myndigheten måste bli ”mycket mer samhällsinriktad” i sin verksamhet där huvudfrågan för myndigheten bör vara ”hur skall kemikaliesäkerhetsarbetet styras på effektivaste sätt?”.
Ett par av de intervjuade ifrågasätter om inte en del av Kemikalieinspektionens mer vetenskapligt inriktade arbete (utvärdering av ämnen m.m.) kan läggas ut som uppdrag till forskningen och till konsulter. Huvudfrågan för myndigheten i framtiden uttrycks av
Synpunkter från intervjuer och utredningar SOU 2001:4
62
någon som ”Kemikalieinspektionen måste hitta styrmedel att få företagen att göra rätt” och av en annan som att styrningen av myndigheten bör inriktas mot ”mer av tydlig målstyrning från regeringen och mindre detaljstyrning och uppdrag”.
Bland framför allt näringslivsföreträdarna, men även bland några andra lyftes de marknadsdrivna verktygens möjligheter fram.
Kemikalieinspektionen borde vara mer pådrivande i kemikaliearbetet. ”Företagen har det grundläggande ansvaret, myndigheten måste driva på.” Några nämner att nya styrmedel behöver utvecklas.
Flertalet, från såväl näringslivssidan som övriga, betonar att tillsynen måste förbättras och förstärkas. Några har också föreslagit organisationsförändringar när det gäller tillsynen. Att renodla den operativa kemikalietillsynen till några regionala organ nämns som ett förslag. Flera föreslog att den kommunala tillsynen på området skulle tas bort, t.ex. framfördes synpunkter som ”området är alldeles för komplicerat för kommunal tillsyn”.
Några betonar att Kemikalieinspektionen måste arbeta mer med att få ut sin kunskap till företagen genom information och rådgivning. Någon uttrycker detta som att ”företagen måste få tillgång till Kemikalieinspektionens kunskap”. Mer stöd till små företag behövs enligt många.
Kemikalieinspektionen bör föra mer dialog med industrin.
Flera betonar att ett förbättrat samarbete mellan framför allt de centrala myndigheterna behövs i framtiden om målet om en giftfri miljö skall kunna uppnås.
3.2 Företagens syn på Kemikalieinspektionen – Kemikontorets enkätundersökning
Sammanfattning:
De svarande företagen har delade åsikter om Kemikalieinspektionen och dess verksamhet.
SOU 2001:4 Synpunkter från intervjuer och utredningar
63
Kemikalieinspektionen gjorde under hösten år 1998 en förfrågan till Kemikontoret om de kunde göra en enkät bland sina medlemsföretag angående vilka synpunkter de har på Kemikalieinspektionen och dess verksamhet. Kemikontoret utarbetade ett första förslag till enkät som kommenterades och kompletterades av Kemikalieinspektionen. Parterna var överens om den slutliga utformningen av enkäten. Kemikontoret skickade ut enkäten till 163 medlemsföretag. Totalt fick man in 76 svar från cirka 70 företag. Några företag lämnade flera svar från olika personer med olika befattning. Svarsfrekvensen var således cirka 40 procent.
Resultaten av enkäten redovisas i Kemikontorets rapport ”Kemikalieinspektionen är…” daterad den 16 juni 1999.
Nedan följer en sammanfattning av resultaten av enkäten – baserad på Kemikontorets rapport.
Kemikalieinspektionens tillsyn
46 procent av de svarande företagen hade haft tillsynsbesök eller annan kontakt med Kemikalieinspektionen under de senaste tre åren. 53 procent hade inte haft något tillsynsbesök de senaste tre åren. Av de som inte hade haft besök svarade 89 procent att de inte önskade ett tillsynsbesök.
Ärenden hos Kemikalieinspektionen
38 procent av företagen hade haft ett skriftligt ärende (t.ex. angående produktregistret, avgifter, märkning, dispens eller liknande) insänt till Kemikalieinspektionen. Av dessa ansågs ärendet alltid ha behandlats på tillräckligt snabb tid.
24 procent hade däremot haft ett prövningsärende (bekämpningsmedel). För dessa ansåg 70 procent att de inte hade hanterats inom rimlig tidsram. De som ansåg att prövningsärenden hade behandlats inom rimlig tid gällde framför allt omregistreringsärenden.
Majoriteten av de svarande hade sökt Kemikalieinspektionen för råd och anvisningar i enskilda ärenden. 55 svar av 76 hade haft
Synpunkter från intervjuer och utredningar SOU 2001:4
64
kontaktat per telefon. Även E-post, brev och personliga besök användes av vissa (mellan 11 och 17 svar).
Deltagande i utbildning m.m. där Kemikalieinspektionen medverkat
39 procent hade deltagit i någon utbildning där Kemikalieinspektionen hade medverkat. Av dessa angavs att cirka 30 procent var utbildning eller seminarier som anordnats av Kemikontoret eller IVT. 61 procent hade inte deltagit i någon utbildning där Kemikalieinspektionen medverkat.
Kemikalieinspektionens kompetens
53 svar av 76 ansåg att Kemikalieinspektionens kompetens var hög. 5 svar ansåg att kompetensen var mycket hög och 5 svar att den var låg.
Service
12 procent ansåg att servicegraden var mycket bra. 68 procent ansåg att servicegraden var tillfredsställande och 12 procent ansåg att den var dålig.
Verksamhetens inriktning m.m.
62 procent ansåg att Kemikalieinspektionen arbetar på rätt sätt och med rätt saker. Dessutom ställdes en rad öppna frågor (utan fasta svarsalternativ) som har bäring på Kemikalieinspektionens verksamhet, inriktning, framtid, attityder, arbetssätt m.m. På frågan vad Kemikalieinspektionen borde börja med eller öka omfattningen av nämndes bl.a. flexibelt tänkande, stöd till småföretag, mer fokus på riskreduktion än faroreduktion, mer kontakt med företag för information och dialog, öka framtagningen av olika ”allmänna råd”, informera om sig själva och vad vilken nytta Kemikalieinspektionen kan innebära, inspektion och tillsyn, harmonisering med EU, förbättrat samarbete med branschorgan.
På frågan vad Kemikalieinspektionen borde sluta med eller minska omfattningen av nämndes bl.a. produktregistret (tidsödande pro-
SOU 2001:4 Synpunkter från intervjuer och utredningar
65
duktanmälningar samt att avgifterna upplevdes som en skatt), arbetet med EU-undantagen, detaljarbete, OBS-listan.
På frågan om Kemikalieinspektionens verksamhet och regelverk har ökat företagets skydds- och säkerhetsmedvetande var svaren delade. En del svarade att det var regler självklart var viktiga, att ingen myndighet har så bra detaljreglerande föreskrifter och att verksamheten hade lett till ökad kunskap. Andra företag ansåg att företagets interna regelverk baserades på företagets egen kunskap inte på myndighetsdirektiv.
På frågan om vilka förbättringar inom miljöarbetet man kan se under den senaste 5-årsperioden där Kemikalieinspektionens verksamhet bidragit handlade svaren om höjt riskmedvetande, att lagstiftningen hade blivit mer harmoniserad med EU, att vissa farliga ämnen hade begränsats eller fasats ut, att Kemikalieinspektionen bidragit till att begränsa olika ”kemikalielistor” till enbart OBSoch begränsningslistan. Andra ansåg att Kemikalieinspektionen inte hade bidragit med någonting.
Även på frågan vad företaget behöver av Kemikalieinspektionen för att utveckla och förbättra företagets arbete med att minska miljö- och hälsoriskerna var svaren delade. En del ansåg att Kemikalieinspektionen borde utveckla servicekänslan, ha enklare regler, aktivare inspektionsarbete, mer rådgivning och mindre pekpinnar, att svensk lagstiftning skulle vara exakt anpassad till övriga Europa och att inspektionen skulle ha en bra kontaktperson att ringa. Andra ansåg att inget behövde utvecklas eller att de skulle fortsätta som de gjort.
På frågan vad som sågs som de mest troliga förändringarna hos aktörerna när det gäller kemikaliekontrollarbetet inom den kommande 5-årsperioden nämndes riskbedömning och riskgradering av kemikalier och grupper, product stewardship, mindre detaljer och mer systemrevision, ökad harmonisering, ökad internkontroll, ökad fokusering på produkterna i stället för enskilda ämnen. Andra pekade på att byråkratin skulle öka och därmed att fler okunniga skulle få jobb. Ytterligare andra såg framför sig ett ökat inflytande från politiker och massmedia som ledde till att beslut fattades med hänvisning till försiktighetsprincipen.
Synpunkter från intervjuer och utredningar SOU 2001:4
66
På frågan där man med fem ord skulle ange vad som bäst beskriver Kemikalieinspektionen gavs olika svar. En del angav följande omdömen: omständlig, byråkratisk, politikerstyrd, ser risken men aldrig nyttan, enkelspårig, ointresserad av dialog, långt från verkligheten, anonym, paragrafer och register. Andra angav följande omdömen om Kemikalieinspektionen: mycket kunskap om kemikalier, samarbetsvillig, kompetent, bra föreskrifter, resursfattiga, korrekt bemötande och lyssnar.
Bland övriga kommentarer kan nämnas att en del ansåg att myndigheten borde vara finansierad över budgeten, att Kemikalieinspektionen skulle vara mer flexibel, att Kemikalieinspektionens hemsida var mycket bra, att det är en myndighet som man respekterar och kan samarbeta med i de flesta fall, att Kemikalieinspektionen borde ha en klarare organisation och att de borde öka sitt deltagande i informationsutbyte med industrin. Även ett antal kommentarer om OBS-listan nämndes.
3.3 En omvärldsanalys
Sammanfattning:
Synen på miljöfrågor i vid mening och på kemikaliefrågor skiljer sig åt. Kemikaliefrågor betraktas i allmänhet som mer komplexa.
På uppdrag av Kemikalieinspektionen har Bo Thunberg tagit fram en rapport om Kemikalieinspektionens omvärlds syn på miljöfrågorna. Rapporten publicerades av Kemikalieinspektionen år 1999 (PM nr 4/99 ”Underlag till omvärldsanalys år 1999 för Kemikalieinspektionen”). Rapporten utgjorde underlag till Kemikalieinspektionens underlag till regeringen inför en fördjupad prövning av myndigheten. I detta avsnitt gör vi en sammanfattning av slutsatserna i rapporten.
Thunberg tolkar Kemikalieinspektionens omvärld i vid betydelse, dvs. inte endast aktörer som av tradition berörs, och definierar den som:
aktörer som formellt påverkar myndighetens verksamhet (politiker, andra myndigheter) aktörer som påverkas av myndighetens arbete (företag, branschorganisationer, kommuner, länsstyrelser, landsting)
SOU 2001:4 Synpunkter från intervjuer och utredningar
67
aktörer som påverkar myndighetens samlade omvärld och/eller skapar opinion (NGO:s, media) aktörer som stöder och utvecklar myndighetens arbete innehållsmässigt (medarbetare, forskare).
Ur dessa skilda kategorier genomfördes anonyma djupintervjuer med 80 strategiska nyckelpersoner. De intervjuade fick utifrån en lista med bestämda ”stomfrågor” resonera förhållandevis fritt.
Vägskälsfrågor och miljöfrågornas position i dag
De intervjuade anser att miljöfrågorna har integrerats och blivit mer vardagliga. Miljö uppfattas inte längre som en särfråga. Den allmänna medvetenhet som i övrigt anses råda på miljöområdet gäller emellertid inte för kemikaliefrågor. Angående just kemikalier finns det brist på kunskap på flera nivåer. Flertalet små, vardagliga, återkommande händelser bedöms ha haft större inverkan på miljöutvecklingen än s.k. vägskälsfrågor eller ”critical incidents”.
Framtidstendenser
En övervägande majoritet av de intervjuade pekar ut kemikaliefrågorna som sannolika att i framtiden få en framträdande plats debattmässigt och i det reella åtgärdsarbetet. Kemikaliefrågorna beskrivs som ”viktiga” och ”heta” i det framtida arbetet med miljön.
Betydelsefulla aktörer och deras drivkrafter
Företagen ses som de aktörer med potential att starkast driva på utvecklingen. Politikers och miljöorganisationers roll tros däremot komma att hamna i skymundan, likadant gäller för statliga myndigheter. Företagens miljöarbete drivs fram av kommersiella möjligheter och säkerhetstänkande (man önskar skydda det egna varumärket). Politikernas och myndigheternas påverkansmöjligheter anses begränsade men likväl framhävs betydelsen av tydliga och definierbara politiska riktlinjer och beslut. En övervägande majoritet av de intervjuade hyser stor tilltro till vad som på sikt kan åstadkommas med miljö- och kemikaliearbetet inom EU.
Synpunkter från intervjuer och utredningar SOU 2001:4
68
Synen på Kemikalieinspektionen
Helhetsintrycket som framkommer i intervjuerna är förhållandevis positivt. De flesta anser att Kemikalieinspektionens anställda är mycket kunniga ur ett områdes- och sakmässigt perspektiv. Kompetensen vad gäller kommunikation och ”dialogförståelse” är det däremot sämre ställt med. Flera intervjuade menar att de anställda har dålig förståelse för villkoren för näringslivets aktörer och att kunskaperna om hur företag arbetar är inskränkta. Flera uttrycker också kritik mot informationen från myndigheten. Ett ganska stort antal personer uppfattar myndigheten som lättillgänglig och berömmer dess hemsida.
Thunbergs slutsatser
En av Thunbergs slutsatser är att miljöfrågorna under de senaste tio åren har integrerats, i den politiska sfären, i företagens arbete och hos enskilda medborgare/konsumenter. Miljöfrågorna har blivit en del av vardagen, de utgör inget särintresse utan finns levande i samhället. Synen på miljöfrågor i vid mening och kemikaliefrågor skiljer sig dock. Kemikaliefrågorna anses vara mer ”obearbetade” och komplexa. Förhållningssättet till kemikaliefrågor är annorlunda och det finns en utbredd uppfattning att de kan komma att plötsligt hamna överst på agendan. Thunberg hävdar också att miljöarbetet i dag förefaller befinna sig i ett slags ”väntläge” då stora insatser gjorts under senare år. Aktörerna avvaktar hur miljöfrågorna kommer att utvecklas och vilka initiativ som tas. Dessutom menar han att miljöfrågorna har ändrat karaktär/dimension. Det tidigare så starka mediala fokus som funnits på hot och katastrofer har tonats ned och lämnat plats för ett mer lågmält och ”vardagsgrått” förhållningssätt. Slutligen är tilltron till näringslivets egna system för miljöarbete mycket utbredd. Införandet av miljöledningssystem, värderingsförskjutningar inom företagen och socialt tryck på näringslivets ledare kan komma att generera förbättringar.
SOU 2001:4 Synpunkter från intervjuer och utredningar
69
3.4 Tillsynen
3.4.1 En ESO-rapport om den kommunala miljötillsynen
Sammanfattning:
Ett flertal olika och allvarliga problem med den kommunala miljötillsynen konstateras. Många kommuner anser sig t.ex. inte ha tillräckliga resurser för tillsynen enligt miljöbalken. Det är också svårt att inom en kommun hålla hög kompetens inom alla tillsynsområden.
Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) tillsattes år 1981 och är en kommitté under Finansdepartementet. ESO:s huvuduppgift är att bredda och fördjupa underlaget för budgetpolitiska och samhällsekonomiska avgöranden. En särskild uppgift är att belysa frågor om den offentliga sektorns effektivitet och produktivitet. ESO arbetar främst genom att lämna uppdrag till myndigheter, institutioner och enskilda forskare.
ESO har låtit forskarna Mikael Johannesson och Jens Johansson studera kommunernas miljötillsyn. Resultaten redovisades nyligen i rapporten Att granska sig själv – en ESO-rapport om den kommunala miljötillsynen (Ds 2000:67).
Med miljötillsyn avses i ESO-rapporten tillsynen enligt miljöbalken, livsmedelslagen och djurskyddslagen. Rapporten bygger på 15 detaljerade intervjuer med tjänstemän som arbetar med tillsynsfrågor på kommuner och på centrala myndigheter (varav fem chefer för kommunala miljöförvaltningar, fem kommunala inspektörer och fem personer med ledande befattningar på centrala myndigheter). Rapporten bygger också på ett enkätmaterial som skickats till kommunerna. En första enkät med både fasta svarsalternativ och öppna frågor, skickades till samtliga kommuner. Ena hälften gick till chefer för miljöförvaltningar och andra hälften till inspektörer. Andelen svarande uppgick till 45 procent. Därefter skickades ytterligare en enkät till den grupp som inte inkommit med svar. I denna hade ca en tredjedel av de fasta frågorna från den första enkäten valts ut. Svarsandelen för den andra enkäten blev 87 procent. Svarsandelen för dessa 11 frågor uppgick således till över 90 procent.
Synpunkter från intervjuer och utredningar SOU 2001:4
70
Huvuddelen av de viktigaste resultaten samt utredarnas bedömningar och förslag sammanfattas nedan.
De kommunala och centrala myndigheternas tillsynsresurser
En överväldigande majoritet av de svarande i intervjuerna och enkäten menar att arbetsbelastningen har ökat sedan miljöbalken införts. Resurserna däremot har överlag inte ökat i motsvarande grad. Cirka 80 procent av de som besvarat enkäten och nästan samtliga av de intervjuade anser sig inte ha tillräckliga resurser för miljötillsynen. I enkäten råder i denna fråga inte stora skillnader mellan små och stora kommuner, av samtliga svarande i större kommuner anser cirka 70 procent att resurserna inte räcker till. Enligt utredarna krävs ökade resurser på samtliga nivåer inom miljötillsynen för att verksamheten skall kunna fungera bättre.
De centrala myndigheternas samordning av tillsynen
Undersökningen visar att det finns brister i samordningen mellan de tillsynsvägledande myndigheterna. Från centralt håll ges i dag inte ett enhetligt budskap till kommunerna. En komplicerande faktor är att det saknas en gemensam definition av begreppet tillsyn. De centrala myndigheterna behöver ta fram en gemensam definition av relevanta begrepp och även en gemensam syn på vad som bör prioriteras inom miljötillsynen.
De centrala myndigheternas stöd till den kommunala tillsynen
Kemikalieinspektionens stöd till kommunerna uppges enligt enkätsvaren fungera relativt tillfredsställande, ungefär 50 procent menar att det fungerar bra eller mycket bra. De centrala myndigheterna bör regelbundet utvärdera hur deras tillsynsvägledning fungerar, framhäver utredarna. Utvärderingen bör helst ske av oberoende aktörer. Dessutom bör de vägledande myndigheterna utbyta erfarenheter med varandra.
SOU 2001:4 Synpunkter från intervjuer och utredningar
71
Länsstyrelsernas roll i den kommunala tillsynen
Relationen mellan kommunerna och länsstyrelserna förefaller god. Ungefär 75 procent av de svarande i enkäten uppger att samarbetet med länsstyrelserna fungerar bra eller mycket bra, men flera tillägger att det inte är omfattande. Flera av de intervjuade anser att länsstyrelserna är passiva i tillsynsfrågor. Om ansvaret för tillsynen på regional nivå skall ligga kvar på länsstyrelserna, krävs att de prioriterar miljötillsynen i högre grad än som görs i dag, anser utredarna.
Den svagaste länken i tillsynskedjan
När det gäller regelefterlevnad framkommer det i undersökningen att det råder olika uppfattningar om var i kedjan; miljöbalken, tillsynsmyndigheterna, polis och åklagare det finns störst brister. Utredarna anser att tillsynsmyndigheterna och polisen utgör de svagaste länkarna, och det är därmed också dessa som är i störst behov av åtgärder.
Den kommunala nämnd- och förvaltningsorganisationen
En separat miljöförvaltning och nämnd finns i dag i ungefär en tredjedel av landets kommuner. Enligt utredarna bör förbudet mot tillsyn över egen verksamhet utsträckas till att även gälla på förvaltningsnivå. Mycket talar för att det tidigare kravet på en specialreglerad nämnd med egen förvaltning bör återinföras.
Prioritering mellan regelefterlevnadskontroll och information/rådgivning
De centrala myndigheterna har divergerande uppfattningar om huruvida regelefterlevnadskontrollen eller andra uppgifter som information och rådgivning, skall prioriteras i tillsynsarbetet. Överlag anses dock kontrollen viktigast. På kommunal nivå anses uppgifterna vara lika betydelsefulla. Eftersom kontrollen av regelefterlevnaden är en myndighetsspecifik uppgift och inte gärna kan utföras av andra aktörer, görs bedömningen att detta bör prioriteras i tillsynen. Det är därmed viktigt att de centrala myndigheterna kommer överens om att så skall vara fallet.
Synpunkter från intervjuer och utredningar SOU 2001:4
72
Kommunala rättsliga åtgärder
Andelen inspektioner vilka följs av skriftliga krav, vitesförelägganden eller polisanmälningar varierar mycket mellan kommunerna. De stora skillnaderna antas framför allt bero på att kommunerna har olika sätt att hantera regelöverträdelser och inte att andelen regelöverträdelser skiljer sig åt mellan kommunerna. Att arbeta för att kommunernas hantering av de rättsliga åtgärderna blir mer likartad, bör bli en uppgift för de tillsynsvägledande och rättsvårdande myndigheterna.
Otillbörlig politisk påverkan
Politiska hänsyn påverkar tillsynen i cirka en tredjedel av kommunerna. Särskilt i kommuner med sammanslagen nämnd eller förvaltning är det vanligt att politisk påverkan förekommer, t.ex. i form av att politikerna undviker att besluta om miljösanktionsavgifter.
Tillsynens kvalitet och omfattning
Medan cirka 60 procent i de största kommunerna anser att tillsynen fungerar bra eller mycket bra, är motsvarande siffra för de minsta kommunerna cirka 30 procent. Miljötillsynen förefaller alltså fungera bäst i de största kommunerna. När det gäller kompetensen, anser de svarande i intervjuerna och enkäten att inom en kommun är det svårt att hålla hög kompetens inom alla tillsynsområden. Av de som besvarat enkäten anser cirka 70 procent att detta är ett problem. Konstant fortbildning samt mer resurser till kommuner med få inspektörer och/eller samarbete/sammanslagning mellan olika kommuners miljöförvaltningar, är nödvändigt för att kunna hålla hög och bred kompetens menar utredarna.
Skillnader inom den kommunala tillsynen
I undersökningen konstateras att den kommunala miljötillsynen varierar kraftigt avseende kvalitet, omfattning, inriktning och utförande. Detta anses vara ett problem i sig eftersom det bl.a. påverkar konkurrensen mellan företag. Det kan också innebära att skyddet för innevånarnas hälsa och miljö skiljer sig åt mellan olika kommu-
SOU 2001:4 Synpunkter från intervjuer och utredningar
73
ner. Möjliga åtgärder som nämns för att erhålla en mer likformig tillsyn är: samverkan mellan kommuner, tydligare samordning inklusive krav från centralt håll, samt borttagande av ansvaret från kommunerna beträffande den del av tillsynen som avser regelefterlevnadskontroll.
Huvudmannaskapet för den operativa tillsynen
Medan cirka var tredje av de som besvarat enkäten ser positivt på en avkommunalisering av tillsynen, är cirka 60 procent negativa. De som är negativa för oftast fram betydelsen av lokalkännedom som argument för att låta kommunerna behålla tillsynsansvaret. Utredarna påpekar dock att även en tillsyn med statligt huvudmannaskap kan vara organiserad på ett sådant sätt att den lokala kännedomen bevaras. Utredarna anser att eftersom så många olika och allvarliga problem konstaterats inom miljötillsynen är det rimligt att ifrågasätta om den lokala tillsynen är organiserad på bästa sätt. De föreslår att en förutsättningslös utredning angående den lokala miljötillsynens organisation bör göras. I denna bör även länsstyrelsernas och de centrala myndigheternas roll behandlas. Möjligheten att samordna den operativa tillsynen inom arbetsmiljön och den yttre miljön bör studeras.
3.4.2 Svenska kommunförbundets uppföljning av miljötillsynen
Sammanfattning:
Den ökning i arbetsvolymen som miljöbalken har medfört för kommunerna, har inte åtföljts av motsvarande personalförstärkningar. Totalt har kommunerna fått ytterligare 100 tjänster, vilket i genomsnitt motsvarar 0,35 årsarbetskrafter per kommun. Kommunerna har svårigheter att ta ut avgifter för sin tillsynsverksamhet.
Svenska kommunförbundet gjorde år 1996 en enkätundersökning om kommunernas verksamhet på miljö- och hälsoskyddsområdet. Studien publicerades i en rapport ett år senare. I Miljö- och hälsoskydd i kommunerna – en enkätundersökning 2000, presenteras Kommunförbundets första uppföljning av studien. Denna uppfölj-
Synpunkter från intervjuer och utredningar SOU 2001:4
74
ning bygger på en enkät som i början av år 2000 skickades ut till samtliga kommuners miljöchefer. Svarsfrekvensen blev 91 procent, vilket innebär att 264 kommuner besvarade frågorna.
Tillsynen
Av undersökningen framgår att det totala antalet tillsynsobjekt som kommunerna har ansvar för enligt miljöbalken har ökat markant sedan 1996. Antalet tillsynsobjekt har ökat från 500 000 till 900 000. Av dessa finns det 53 000 objekt (där kommunerna har återkommande tillsyn) som rör kemisk och bioteknisk produktion. Beträffande det i författning ställda kravet på tillsynsutredning, visar det sig att 22 procent av kommunerna inte haft tid eller resurser att göra sådan utredning före mars år 2000.
Kostnader
I takt med att kommunerna fått utökat tillsynsansvar, avsätts mer resurser till tillsynen och mindre till annan slags verksamhet som långsiktigt miljöarbete, Agenda 21 och klimatfrågor. I dag läggs 65 procent av kommunernas resurser på de formella uppgifter som åvilar kommunen i egenskap av lokal myndighet medan 35 procent ägnas åt det långsiktiga miljöarbete m.m. som inte är statligt styrt. De totala bruttokostnaderna för miljö- och hälsoskyddsnämndernas verksamhet år 1999 var cirka 1,6 miljarder kronor. Jämfört med 1996 är det en ökning med cirka 550 miljoner. Miljö- och hälsoskyddsnämndernas kostnader för själva tillsynen var emellertid tämligen konstanta (1350 miljoner år 1996 respektive 1300 miljoner år 1999). (Sistnämnda uppgift baseras på en fördjupad analys i 28 kommuner).
Personal
Den ökning i arbetsvolymen som miljöbalken har medfört, har inte åtföljts av motsvarande nyanställningar. I förhållande till år 1996 har kommunerna fått 100 nya tjänster, vilket i genomsnitt motsvarar 0,35 årsarbetskrafter per kommun. Flertalet kommuner uppger att man i medeltal behöver drygt två årsarbetskrafter ytterligare. Cirka 1800 inspektörer har i genomsnitt att ansvara för 500 tillsynsobjekt vardera. I var tionde kommun finns det färre än två
SOU 2001:4 Synpunkter från intervjuer och utredningar
75
handläggare för hela miljöområdet. Sett områdesvis, används mest resurser inom miljöskydd/kemikalier (miljöfarlig verksamhet, kemikaliefrågor m.m.), men antalet årsarbetskrafter inom detta område har inte förändrats jämfört med år 1996. Allt mer personalresurser läggs på administration.
Avgifter
Vidare pekar Kommunförbundets resultat på att kommunerna har svårigheter att debitera avgifter. Som anledningar till detta nämns att kommunerna ibland saknar kunskap om vilka kostnader som ska räknas in i avgifterna och att det förekommer viss försiktighet med att ta ut ersättning för all den tid som går åt. Timtaxans belopp varierar kraftigt mellan kommunerna. Timtaxan är i genomsnitt 530 kronor, vilket kan jämföras med länsstyrelsens som ligger på 800 kronor. Den lägsta timtaxan inom miljöskyddet uppgår till 250 kronor medan den högsta är 800 kronor. Kostnadstäckningen skiljer sig åt mellan verksamhetsområden. Störst kostnadstäckning förekommer inom livsmedelsområdet där den uppgår till 71 procent. Inom miljöskyddet har kostnadstäckningen ökat och är i dag 42 procent (32 procent tidigare).
Samverkan
Drygt en tredjedel av kommunerna samverkar med grannkommuner i någon form. När samverkan sker, görs det oftast i form av nätverk och mellankommunalt samarbete. Mindre förekommande är delegering av uppgifter till en tjänsteman i en annan kommun, kommunalförbund och gemensam nämnd eller kontor. Av de som samverkar anser nio av tio att det fungerar bra, ingen har uppfattningen att det fungerar dåligt.
Synpunkter från intervjuer och utredningar SOU 2001:4
76
3.4.3 Naturvårdsverkets rapport om den kommunala tillsynsorganisationen beträffande miljöfarlig verksamhet
Sammanfattning:
Utredningen berör och lämnar förslag till lösning på problemet med jäv vid kommunal tillsyn. Naturvårdsverket aviserar att det kan finnas skäl att utreda hela miljöbalkens tillsyn.
Naturvårdsverket fick i november 1999 ett regeringsuppdrag att utreda den kommunala organisationen för tillsynen över miljöfarlig verksamhet. Arbetet redovisas i rapporten ”Kommunernas organisation för tillsyn över miljöfarlig verksamhet”, nr 5127, oktober 2000. I rapporten sätts jävsfrågor avseende kommunens tillsyn över egen verksamhet i fokus. Förslag lämnas till hur den nuvarande kommunala tillsynsorganisationen och länsstyrelsens roll som tillsynsvägledande myndighet på olika sätt kan stärkas.
Naturvårdsverket framhäver dessutom behovet av en statlig samordnad utvärdering av det utredningsarbete som pågår inom tillsynssektorn. Verket anser att ett flertal faktorer talar för en lokalt förankrad operativ tillsyn inom miljö- och hälsoskydd, kemikalie-, livsmedels-, och djurskyddsområdet. Eftersom det förekommer flera utredningar som berör frågan och nyligen har avslutats eller kommer att avslutas inom kort, menar verket att det kan finnas anledning att utvärdera dessa i ett enda sammanhang. En bedömning av om frågan om annat huvudmannaskap skall diskuteras, är möjlig först efter detta. I så fall anser verket att det krävs en grundlig och förutsättningslös statlig utredning som gör en samlad analys av hela tillsynsområdet.
77
4 Giftfri miljömålet – vad och vem?
4.1 Giftfri miljömålet – en kraftig ambitionshöjning för kemikaliekontrollen
Vår bedömning:
Målet om en giftfri miljö – inkl. de föreslagna etappmålen samt de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken – innebär en kraftig ambitionshöjning och en viktig konkretisering av målen för kemikaliekontrollen.
4.1.1 Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö
Under senare delen av 1990-talet har arbetet med nationella miljökvalitetsmål påbörjats. Regeringen föreslog i propositionen ”Svenska miljömål” (prop. 1997/98:145) 15 miljökvalitetsmål som bör nås inom en generation, dvs. till omkring år 2020. Riksdagen godkände dessa mål i april 1999 (1998/99:MJU6). Följande 15 miljökvalitetsmål är nu beslutade av statsmakterna.
Frisk luft Grundvatten av god kvalitet Levande sjöar och vattendrag Myllrande våtmarker Hav i balans, levande kust och skärgård Ingen övergödning Bara naturlig försurning Levande skogar Ett rikt odlingslandskap Storslagen fjällmiljö God bebyggd miljö Giftfri miljö Säker strålmiljö
Giftfri miljömålet – vad och vem? SOU 2001:4
78
Skyddande ozonskikt Begränsad klimatpåverkan
Ett av miljökvalitetsmålen handlar om att uppnå en giftfri miljö och är formulerat enligt följande:
Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden.
Miljökvalitetsmålet innebär att:
halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna, halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll.
4.1.2 De nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken
För att uppnå miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö beslutade regeringen bl.a. om följande nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken:
Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak fria från:
av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara samt ämnen som ger upphov till dessa ämnen, av människan framställda ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande – inklusive fortplantningsstörande, kvicksilver, kadmium, bly och deras föreningar.
Metaller används i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada.
Av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara förekommer i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa eller miljö inte kommer till skada. Tillstånd och villkor enligt miljöbalken är utformade så att denna riktlinje kan säkerställas.
Enligt regeringen bör ovanstående riktlinjer vara vägledande för företagens produktutveckling och tjäna som mål för deras kemika-
SOU 2001:4 Giftfri miljömålet – vad och vem?
79
liestrategier. De skall också vara ett stöd för myndigheternas arbete och för tillämpningen av miljöbalken. Regeringen avser att verka för att riktlinjerna skall vara genomförda inom 10–15 år (2008– 2013).
Vi har tidigare haft i uppdrag att föreslå hur de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken skall genomföras. I uppdraget ingick bl.a. att definiera de ämnen som bör omfattas av de nya riktlinjerna samt att föreslå vilka ytterligare åtgärder och styrmedel som behövs för att kunna genomföra riktlinjerna. Vi redovisade våra förslag i betänkandet ”Varor utan faror – förslag till genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken” (SOU 2000:53). Parallellt med det arbetet hade Miljömålskommittén i uppdrag att arbeta vidare med bl.a. etappmål för de olika miljökvalitetsmålen, bl.a. målet om en giftfri miljö. Kemikalieutredningen och Miljömålskommittén hade ett nära samarbete vad gäller miljökvalitetsmålet giftfri miljö. Miljömålskommitténs förslag till precisering av miljökvalitetsmålet och förslag till etappmål redovisas nedan. Etappmål 1 och 3 har tagits fram i samarbete med Kemikalieutredningen.
4.1.3 Miljömålskommitténs förslag till etappmål för Giftfri miljömålet
Miljömålskommittén har i samråd med Kemikalieutredningen preciserat Giftfri miljömålet. Förslagen till preciseringar och etappmål m.m. presenteras i Framtidens miljö – allas vårt ansvar (SOU 2000:52). Regeringens ställningstagande till förslagen väntas i början av år 2001. Nedan sammanfattas de förslag till preciseringar av miljömålet samt förslag till etappmål som Miljömålskommittén lämnat. Etappmål 1 och 3 bygger i huvudsak på Kemikalieutredningens förslag i Varor utan faror (SOU 2000:53).
Preciseringar av miljömålet:
Den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö är för särskilt farliga ämnen nära noll och för övriga kemiska ämnen inte skadlig för människor. Förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade.
Giftfri miljömålet – vad och vem? SOU 2001:4
80
Etappmål:
1. År 2010 har alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden data motsvarande de krav som ställs på nya ämnen. För ämnen som hanteras i höga respektive medelhöga volymer bör data finnas redan år 2005 respektive år 2009.
2. År 2010 är varor försedda med hälso- och miljöinformation.
3. Nyproducerade varor är i huvudsak fria från; cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen senast år 2007, mycket långlivade och mycket bioackumulerande ämnen senast år 2010, långlivade och bioackumulerande ämnen senast år 2015, kvicksilver senast år 2003 samt kadmium och bly senast år 2010. Sådana ämnen används inte heller i produktionsprocesser på ett sådant sätt att hälsa och miljö kan komma till skada.
4. Hälso- och miljöriskerna med användningen av kemiska ämnen har minskat fortlöpande fram till år 2010 enligt indikatorer/nyckeltal som fastställts av berörda myndigheter, liksom förekomst och användning av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material.
5. För minst 100 utvalda kemiska ämnen, som inte omfattas av etappmål 3, finns år 2010 riktvärden fastlagda av berörda myndigheter.
6. Förorenade områden är identifierade samt undersökta och minst 30 procent av områdena av riskklass mycket stor och stor är åtgärdade senast år 2010.
4.1.4 Vår bedömning
Vi konstaterar att arbetet med miljökvalitetsmålen har inneburit en viktig utveckling av det svenska miljöarbetet, inte minst arbetet med målet om en giftfri miljö. Många har varit engagerade i arbetet med att ta fram och precisera målet. Själva arbetet med att uppnå
SOU 2001:4 Giftfri miljömålet – vad och vem?
81
en giftfri miljö återstår dock. Många bedömer just detta mål som särskilt svårt att uppnå och att vi i dag står väldigt långt ifrån målet.
Vår bedömning är att målet om en giftfri miljö, inkl. de föreslagna etappmålen samt de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken, innebär en kraftig ambitionshöjning och en viktig konkretisering av ambitionsnivån för kemikaliekontrollen. Liknande bedömningar gör Kemikalieinspektionen i sitt underlag till regeringen inför en fördjupad prövning samt Miljömålskommittén i sitt betänkande ”Miljön – allas vårt ansvar” (SOU 2000:52).
För flera av de svenska miljömålen gäller att de kan uppnås endast om miljöbelastningen från andra länder minskar. Att nå framgång i EU:s och övrigt internationellt miljöarbete är därför en nödvändighet för att klara miljömålen, inte minst målet om en giftfri miljö. Det behövs stora förändringar av EU:s kemikaliepolitik om vi skall kunna uppnå Giftfri miljömålet, men också i övrigt internationellt kemikalie- och miljöarbete. Möjligheterna att uppnå målet om en giftfri miljö är knutet till såväl de diffusa utsläppen från de kemikalier och andra varor som vi importerar, som de direkta utsläppen i andra länder av t.ex. svårnedbrytbara ämnen som transporteras via vindar till bl.a. Sverige.
4.2 Ökat varuperspektiv – vad och vem?
Våra bedömningar och förslag:
Kemikalierelaterade hälso- och miljörisker som är kopplade till andra varor än kemiska produkter bör uppmärksammas i större utsträckning. Samspelet mellan olika berörda aktörer behöver öka.
En plan för kemikaliearbetet i ett varuperspektiv som inkluderar handlingsplan, prioriteringar och arbetsfördelning bör tas fram.
Planen bör ta sin utgångspunkt i bl.a. Giftfri miljömålet och dess etappmål, miljöbalken, de nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen, arbetet med integrerad produktpolicy samt det pågående arbetet inom EU och i andra internationella organ.
Kemikalieinspektionen bör i samråd med Naturvårdsverket ta fram en sådan plan.
Giftfri miljömålet – vad och vem? SOU 2001:4
82
I arbetet med miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken läggs ökat fokus på varor. Etappmål 2 (se ovan) handlar om hälso- och miljöinformation på varor, dvs. även andra varor än kemiska produkter. Etappmål 3 handlar om att särskilt hälso- och miljöfarliga ämnen inte skall finnas i varor efter vissa årtal. Även här tar man sikte på även andra varor än bara kemiska produkter.
Dagens kemikalieanvändning är komplex och omfattande. Det finns ett stort antal kemiska ämnen som ingår i ett ännu större antal kemiska produkter som i sin tur ingår i ett mycket stort antal varor. Enligt Kemikalieinspektionens produktregister finns det i dag cirka 60 000 kemiska produkter som tillverkas i eller importeras till Sverige. Det totala antalet ämnen i dessa produkter är cirka 11 400. Ingen vet dock säkert hur många ämnen som finns på den svenska marknaden om man även inkluderar de kemiska ämnen som finns i olika varor som inte är kemiska produkter. En vanlig bedömning brukar dock vara att det totalt kan röra sig om cirka 20 000 kemiska ämnen.
De flesta varor är sammansatta av flera material, samt innehåller olika sorters kemikalier som komponenter och tillsatser för att ge varan olika önskvärda egenskaper såsom t.ex. hållbarhet, mjukhet och flamskydd.
Under de senaste åren har insikten vuxit om att många miljöproblem inte i första hand är relaterade till framställningen eller användningen av det rena ämnet eller den kemiska produkten utan till varor som innehåller eller har behandlats med kemikalier. Även om risken för exponering vid kontakt med varan kan vara liten, innebär det stora antalet varor i samhället en potentiell risk såväl under användningen som när vara är förbrukad och blir till avfall. Vissa varugrupper som innehåller problematiska kemikalier har också ökat i användning under senare år, t.ex. datorer. Att varumängderna generellt sett har ökat de senaste decennierna har alltså inneburit en ökande tillförsel av kemikalier till samhället, inkl skadliga kemikalier.
EG-kommissionen planerar att lämna ett förslag till en s.k. grönbok om en miljöorienterad produktpolicy inom kort. Vi föreslog i vårt tidigare betänkande Varor utan faror (SOU2000:53) vad en sådan policy bör innehålla.
SOU 2001:4 Giftfri miljömålet – vad och vem?
83
Den svenska regeringen beslutade i maj 2000 om en skrivelse till riksdagen om en miljöorienterad produktpolitik (regeringens skrivelse 1999/2000:114). I skrivelsen presenteras den fortsatta strategin med att formulera en miljöorienterad produktpolicy på nationell bas och EU-nivå. En miljöanpassad produktpolitik syftar till att förebygga och minska produkters negativa påverkan på människors hälsa eller på miljön under produktens hela livscykel. Alla aktörer har ett ansvar och såväl administrativa, ekonomiska och marknadsdrivna styrmedel som näringslivets och andra aktörers egna initiativ behövs. Företag som producerar varor bör arbeta aktivt för att de varor de sätter ut på marknaden inte skadar människors hälsa eller miljön.
Syftet med produktarbetet inom EU är att säkerställa en miljöorienterad produktpolicy som skapar förutsättningar för en effektiv inre marknad med ett starkt skydd för människors hälsa och för miljön.
Enligt vår uppfattning bör den förändrade problembilden, från punktutsläpp till diffusa utsläpp från varor, innebära att också kemikaliearbetet behöver utvecklas. Arbetet måste i högre grad riktas in mot att förebygga och minska varors negativa påverkan på människors hälsa eller på miljön. Detta gäller under varans hela livscykel och kräver en helhetssyn. En viktig förutsättning är i de flesta fall att åtgärder vidtas så nära källan som möjligt. Alla aktörer har ett ansvar och olika former av styrmedel behövs. Eftersom den stora mängden varor importeras måste perspektivet vara internationellt.
Många kemiska ämnen som används i varor kan ge upphov till exponering under alla stadier i varornas livscykel och därvid ge upphov till effekter på människan och miljön. I jämförelse med kemiska produkter produceras övriga varor generellt I mer komplexa produktionskedjor, ofta med tillverkning av delkomponenter. Detta medför att många aktörer kan påverka varornas produktutveckling. För kemiska produkter sker oftast den huvudsakliga exponeringen under användningen av dessa, medan exponeringsmönstret för varor oftare kännetecknas av exponeringen under tillverkning och avfallshantering. Vidare finns generellt sett sämre kunskap om kemikalieinnehållet i varor i jämförelse med kemiska produkter. Kraven på information om riskerna vid hanteringen saknas ofta eller är mindre preciserade.
Giftfri miljömålet – vad och vem? SOU 2001:4
84
Även i ett varuinriktat perspektiv bör utgångspunkten vara att byta ut och minska användningen av farliga kemikalier som tillsätts i kemiska produkter och i andra varor. Farliga ämnen bör inte heller bildas vid användningen av varan eller när den har blivit till avfall. Ett ökat samspel mellan och en integrering i bedömningen av exempelvis kemikalie-, avfalls- och utsläppsfrågor bör underlättas av ett varuinriktat arbetssätt. Kontrollen över kemiska produkter är en särskilt viktig del i detta arbete eftersom det är angeläget att åtgärder för att förebygga skada vidtas så tidigt som möjligt i varans livscykel, dvs. redan innan tillverkningen av den färdiga varan. Särskilt höga krav måste därför ställas på tillverkare och importörer av kemiska produkter och av andra varor.
En avgörande förutsättning för en miljöorienterad produktpolitik måste vara att kunskapsnivån är tillräcklig i kemikaliehanteringens alla led och att det finns en strategi för att få bort de skadligaste ämnena. Flertalet av de kemikalier som i dag används saknar information om de hälso- och miljöegenskaper de har. På grund av den stora kunskapsbristen kan vi i dag vare sig identifiera alla ämnen som är hälso- eller miljöfarliga, göra riskbedömningar eller vidta riskbegränsningsåtgärder i tillräcklig omfattning. Vi lämnade i betänkandet ”Varor utan faror – förslag till genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliekontrollen” (SOU 2000:53) förslag på bl.a. hur kunskapskravet bör uppnås och hur ett mer generellt angreppssätt kan tillämpas mot de mest hälso- och miljöskadligaste ämnena. Mot bakgrund av varuperspektivet ansåg vi det vara helt nödvändigt med åtgärder på internationell nivå, i ett första steg inom EU.
Enligt vår bedömning bör arbetet med en svensk varustrategi fortsätta och konkretiseras och också inkludera en handlingsplan med prioriteringar och arbetsfördelning mellan olika aktörer. En samordning mellan myndigheterna är nödvändig. En viktig del i arbetet med att miljöanpassa varorna är kemikaliefrågorna, som bör ägnas särskild uppmärksamhet och utvecklas i en plan för kemikaliearbetet i ett varuperspektiv. Denna arbetsplan bör ta sin utgångspunkt i bl.a. Giftfri miljömålet och dess etappmål, de nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen, arbetet med miljöanpassad produktpolitik samt det pågående arbetet inom EU och i andra internationella organ. Vi föreslår att Kemikalieinspektionen i samråd med Naturvårdsverket bör ta fram en sådan plan för kemikaliearbetet i ett varuperspektiv.
SOU 2001:4 Giftfri miljömålet – vad och vem?
85
4.3 Naturvårdsverket, Arbetarskyddsstyrelsen och Kemikalieinspektionen
Våra bedömningar och förslag:
Samarbetet mellan Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen och Arbetarskyddsstyrelsen bör vidareutvecklas. En tydlig ansvarsfördelning och arbetsfördelning samt ett fördjupat samarbete är en förutsättning för att kunna möta den höjda ambitionsnivån inom kemikaliekontrollen i syfte att uppnå målet om en Giftfri miljö. Samverkansgrupper kring olika kemikalie- och varufrågor bör finnas.
Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket bör vidareutveckla och fördjupa samarbetet i frågor av gemensamt intresse. Sådana frågor är:
Strategifrågor, planeringsfrågor och andra principiella frågor som gäller genomförande och uppföljning av Giftfri miljömålet. Viktiga områden är t.ex. handlingsplan för kemikalier i varor, internationell handlingsplan och informationsfrågor, Internationellt arbete, främst EU-arbete och internationellt konventionsarbete, Tillsynsvägledning, bl.a. inom ramen för Tillsyns- och föreskriftsrådet, Forskningsfrågor för att uppnå Giftfri miljömålet.
För att kunna nå målet om en giftfri miljö krävs att en rad aktörer är aktiva i arbetet mot målet. Inte minst behöver de centrala myndigheterna med ansvar inom kemikaliekontrollen vara samordnade och ha en gemensam syn på genomförandet av miljömålsarbetet. Särskilt Kemikalieinspektionen, Arbetarskyddsstyrelsen och Naturvårdsverket är viktiga i detta sammanhang.
I arbetet med att minska riskerna för hälsa och miljö från kemiska produkter krävs en rad åtgärder av olika slag i olika hanteringsled – från tillverkning och import, till distribution, användning och återvinning och avfallshantering. Alla aktörer behöver ta sitt ansvar. Flera centrala myndigheter har olika, men kompletterande ansvarsområden och uppgifter inom kemikaliekontrollen. Vi kan konstatera att, förutom Kemikalieinspektionen, har också Arbetarskyddsstyrelsen och Naturvårdsverket mycket viktiga roller. Dessa tre
Giftfri miljömålet – vad och vem? SOU 2001:4
86
myndigheter har också kontinuerligt utvecklat samarbetet för att effektivisera kontrollen av kemikalier.
År 1992 tog Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och Arbetarskyddsstyrelsen fram en gemensam strategi för kemikalieområdet (KemI, 1992). I samband med strategin träffades en överenskommelse mellan de dåvarande generaldirektörerna för de tre myndigheterna om principer för ansvars- och arbetsfördelningen mellan myndigheterna.
Ansvarsfördelningen enligt dåvarande lagstiftning innebar att Kemikalieinspektionen gavs huvudansvar för åtgärder som riktade sig mot leverantörsledet, dvs., marknadsföringen av kemikalier. Det var också i första hand Kemikalieinspektionen som skulle meddela tillämpningsföreskrifter till lagen om kemiska produkter som avsåg överlåtarnas ansvar. Naturvårdsverket hade bemyndigande att reglera sådan användning och liknande hantering av kemiska produkter som innebär risk för skada på den yttre miljön.
När det gällde åtgärder för att begränsa risker innebar överenskommelsen att huvudansvaret för sådana riskbegränsande åtgärder som syftar till att styra leverantörers utredningar och information och till att begränsa flödet av kemiska ämnen ut på marknaden låg på Kemikalieinspektionen. Kemikalieinspektionen hade också ansvaret för åtgärder gällande den allmänna konsumentanvändningen av kemiska produkter.
Det konstaterades i överenskommelsen att huvudansvaret för förebyggande åtgärder mot och begränsning av den yrkesmässiga användningen och hanteringen av produkter och varor (inkl avfall) för att begränsa exponeringen i arbetsmiljön och i den yttre miljön ligger på Arbetarskyddsstyrelsen respektive på Naturvårdsverket.
I överenskommelsen uttalades också att de berörda myndigheterna i enskilda fall skulle kunna tillämpa en annan ansvars- och arbetsfördelning samt att myndigheterna i tillsynen skulle bevaka att substitutionsprincipen tillämpas. Det betonades att det var viktigt att myndigheterna samråder och samarbetar dels om principer för riskbegränsning dels om vilka ämnen som bör prioriteras inklusive underlag för beslut samt om åtgärder för att få till stånd begränsning.
SOU 2001:4 Giftfri miljömålet – vad och vem?
87
När det gällde vägledning till regionala och lokala tillsynsmyndigheter skulle det också följa ovanstående arbets- och ansvarsfördelning.
Slutligen konstateras i överenskommelsen att myndigheterna generellt bör utveckla samarbetet i verksamhetsplaneringen och att samråd bör ske så tidigt som möjligt i planeringsprocessen. Beslutade verksamhetsplaner skulle delges respektive myndighet.
År 1995 vidareutvecklades arbetet med en gemensam strategi mellan myndigheterna som fokuserades på det internationella arbetet. Det dokumenterades i skriften Gemensam strategi för det internationella kemikaliearbetet (KemI, 1995). Det konstaterades att det för att få ett enhetligt svenskt agerande internationella kemikaliefrågor skall det finnas en gemensam strategi för Kemikalieinspektionen, Arbetarskyddsstyrelsen och Naturvårdsverket. Denna strategi skall baseras på kemikaliekontrollens grundsyfte att minska riskerna för skador på människor och miljö av kemiska ämnen, kemiska produkter och varor.
Enligt vår bedömning behövs nu en vidareutveckling av samarbetet mellan myndigheterna. En tydlig ansvarsfördelning och arbetsfördelning samt ett fördjupat samarbete är viktiga förutsättningar för att kunna möta den ökande ambitionsnivån och utvecklingen inom kemikaliekontrollen och därmed uppnå målet om en Giftfri miljö.
De överenskommelser som finns bör i sina huvuddrag gälla också framöver. Vi vill ändå särskilt framhålla att Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket bör samråda och samarbeta i alla frågor av gemensamt intresse. Frågor som vi anser är särskilt viktiga i detta avseende är strategifrågor och andra principiella frågor, t.ex. genomförande och uppföljning av Giftfri miljömålet, informationsstrategier och varustrategi. Den konkreta planen för en myndighets verksamhet läggs ofta i samband med verksamhetsplaneringen. Ett nära samarbete i denna del beträffande kemikalieoch varufrågor borde därför vara en självklarhet. Även det internationella arbetet kräver koordinering och nära samverkan mellan myndigheterna (se avsnitt 5.3). Ytterligare ett område där myndigheterna bör kunna samarbeta gäller tillsynsvägledningen på kemikalieområdet. Det finns skäl att överväga att ha en gemensam tillsynsvägledningsstrategi gentemot övriga centrala myndigheter
Giftfri miljömålet – vad och vem? SOU 2001:4
88
samt länsstyrelserna och kommunerna i syfte att stödja, stärka och följa upp den operativa tillsynen på kemikalieområdet i högre grad. Även ett nära samarbete kring forskningsbehov och forskningsfinansiering som är av vikt för att uppnå Giftfri miljömålet bör betonas. Ett effektivt sätt tror vi är att ha en eller flera samverkansgrupper kring olika kemikalie- och varufrågor.
Våra överväganden och förslag beträffande inriktningen av Kemikalieinspektionens fortsatta verksamhet redovisas vidare i kapitel 7.
4.4 Myndigheternas ansvar för Giftfri miljömålet
Vår bedömning:
Samhällets alla sektorer måste låta hänsyn till hälsa och miljö genomsyra sin verksamhet. På kemikalieområdet bör detta innebära att alla sektorer och sektorsmyndigheter måste bidra till att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
Viktiga centrala miljömålsmyndigheter är Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Socialstyrelsen, Sveriges geologiska undersökningar och Boverket. Viktiga sektorsmyndigheter är Arbetarskyddsstyrelsen, Statens Jordbruksverk, Skogsstyrelsen, Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket, Livsmedelsverket, Läkemedelsverket, Konsumentverket och Sida.
Miljömålsmyndigheterna bör bl.a., inom ramen för sina bemyndiganden, verka för att
miljöbalkens regler i 14 kapitlet om kemiska produkter och varor efterlevs, ytterligare åtgärder och styrmedel initieras/föreslås, arbetet mot miljömålet Giftfri miljö genomsyrar myndigheternas internationella arbete.
Sektorsmyndigheternas uppgift är bl.a. att utveckla sektorsmål och åtgärdsstrategier för att uppnå miljömålen.
Myndigheter som deltar i standardiseringsarbete bör ta ett större ansvar för miljö- och hälsofrågor, och därmed kemikaliefrågor, vid utformningen av nya harmoniserade produktstandarder.
SOU 2001:4 Giftfri miljömålet – vad och vem?
89
Kemikalieinspektionen har ett särskilt ansvar för att utveckla målet Giftfri miljö, föreslå styrmedel och informera, samt att följa upp och utvärdera sektorernas arbete.
Till nästa generation skall vi kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Det innebär att vår påverkan på miljön om ett par decennier inte får vara större än vad som är långsiktigt hållbart. Skall vi lyckas med detta behövs en grundläggande omställning av samhället. I arbetet med miljökvalitetsmålen är därför en bärande princip att samhällets alla sektorer skall låta hänsyn till miljön genomsyra sin verksamhet.
I Miljömålskommitténs betänkande (SOU 2000:52) har nio myndigheter pekats ut som särskilt ansvariga för hela eller delar av de olika 15 miljökvalitetsmålen. Dessa miljömålsmyndigheter behöver samordna sina insatser och samarbeta om bl.a. information. Miljömålskommittén föreslog därför att ett särskilt miljömålsråd skulle inrättas för att svara för denna samordning. Regeringen har ännu inte tagit ställning till Miljömålskommitténs förslag.
Vi anser att sektorsansvaret bör innebära att sektorsmyndighetens eget beslutsansvar inriktas mot att nå bl.a. målet om en giftfri miljö samt att sektorsmyndigheterna i övrigt bör följa upp, utvärdera samt ge förslag till åtgärder som syftar till att nå målen. Att arbetet mot att nå miljömålen genomsyras i sektorsmyndighetens internationella arbete är också av vikt.
Kemikalieinspektionen är också beroende av den särskilda kunskap som sektorsmyndigheterna har för att kunna driva arbetet mot giftfri miljömålet och att driva den mest effektiva tillämpningen av miljöbalkens regler liksom för att kunna följa upp hur arbetet mot målet fortskrider. Ett effektivt arbete för att uppnå miljökvalitetsmålet förutsätter därför ett ömsesidigt utbyte av kunskaper mellan de centrala miljömyndigheterna och sektorsmyndigheterna.
Kemikaliekontrollen omfattar många kemikalier inom många skilda sektorer och områden, bl.a. jordbruk, industrier, kommunikationer, handel, försvaret, arbetarskyddet, yttre miljöområdet m.m. Detta gör att området är svårt att överblicka, och därmed också att följa upp, utvärdera och vidareutveckla. De myndigheter som har tillsynsansvar har också många andra uppgifter. Kemikalieinspektionen har därför en viktig roll och bör
Giftfri miljömålet – vad och vem? SOU 2001:4
90
ges en tydlig uppgift att samlat följa och redovisa det svenska kemikaliekontrollarbetet. Vi föreslår att Kemikalieinspektionen ges en sådan uppgift och roll (se kapitel 7).
4.5 Vilken roll har företagen?
Våra bedömningar:
Olika former av styrmedel kommer att behövas för att uppnå Giftfri miljömålet – såväl lagstiftning som olika former av marknadsdrivna styrmedel.
Företagen har ansvaret för de kemiska produkter och varor de tillverkar, importerar och använder. Företagen håller successivt på att bli mer aktiva i sitt kemikaliesäkerhetsarbete. I takt med att företagens engagemang ökar kommer kraven sannolikt att öka på Kemikalieinspektionen att på olika sätt stödja företagen – inte minste de små och medelstora – i deras kemikaliesäkerhetsarbete.
En god kemikaliekontroll förutsätter god kunskap. De kemikalier som skall användas måste bedömas ur ett hälso- och miljöperspektiv. Tyvärr är kunskaperna om såväl hälso- och miljöegenskaper hos många ämnen bristfällig eller saknas helt (se beskrivningar och förslag i Varor utan faror, SOU 2000:53). Men trots – och kanske just på grund av – bristerna är det nödvändigt att företag arbetar med kemikaliefrågorna på ett systematiskt sätt. Kemikalieanvändande företag måste exempelvis ställa krav på tillverkare och importörer om kunskap om kemikaliernas hälso- och miljöegenskaper och risker betydligt större utsträckning än hittills.
Att arbeta med miljöfrågor har blivit allt vanligare hos näringslivet under framför allt det senaste decenniet. Många företag har i dag en miljöpolicy och en del är också direkt miljöprofilerade genom att de säljer sina varor och sig själv med miljöargument. Men långt ifrån alla företag har insikt, vilja, kompetens eller någon drivkraft från marknaden att bedriva ett systematiskt miljöarbete. Samtidigt finns det naturligtvis många företag som ligger mycket långt framme i sitt miljö- och kemikaliearbete. Bilden av företagens arbete med kemikaliefrågor är alltså mycket skiftande.
Kemikalieinspektionen förväntas vara en relativt liten myndighet eftersom huvudansvaret för kemikaliesäkerhetsarbetet enligt miljö-
SOU 2001:4 Giftfri miljömålet – vad och vem?
91
balken ligger på företagen. Men om företagen inte tar sitt ansvar tvingas myndigheten till ytterligare arbetsuppgifter. Inte minst innebär arbetet med att delta och försöka påverka EU i utvecklingen av regelverket på kemikalieområdet att Kemikalieinspektionen i dag behöver betydligt mer resurser än om de själva skulle kunna utfärda nationella regler.
Vår bedömning är att det effektivaste sättet att uppnå miljömålet Giftfri miljö är regleringar inom ramen för samarbetet inom EU. På nationell nivå behövs dessutom en väl fungerande tillsyn samt användning och utveckling av mjukare styrmedel, bl.a. information och stöd till företagen i deras kemikaliesäkerhetsarbete. Inte minst gäller detta företag vars kemikalieverksamhet är av mindre omfattning, och som därför endast har liten egen kompetens inom området.
Kemikalieinspektionen har enligt vår bedömning varit ganska osynlig för företagen, inte minste de senaste åren som har inriktats allt mer mot EU-arbete och som på grund av resursbrist därför inte tillräckligt har kunnat prioritera varken den viktiga nationella tillsynen eller dialogen med företagen och deras branschorganisationer.
I vårt tidigare betänkande Varor utan faror (SOU 2000:53) konstaterade vi att det behövs en väsentligt förstärkt lagstiftning inom EU på kemikalieområdet för att vi skall kunna uppnå målet om en Giftfri miljö. Inte minst finns ett behov av lagstiftningskrav på kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper samt behov av att reglera de skadligaste kemikalierna. Men vi konstaterade också att regleringar knappast kommer att räcka till för att lösa alla kemikalieproblem som vi har eller kan få i framtiden. Därför behöver vi också använda en rad mjukare och frivilliga åtgärder och marknadsdrivna styrmedel såsom t.ex. miljömärkning, miljövarudeklarationer, upphandling och inköp, produktstandarder, miljöledningssystem m.m. I vårt tidigare betänkande lämnade vi också förslag till utveckling av dessa styrmedel.
Ett viktigt frivilligt initiativ och åtagande från den kemiska industrin är arbetet inom ramen för ”Responsible Care” som innebär ett frivilligt åtagande från de anslutna företagens sida att arbeta med ständiga förbättringar inom säkerhet, hälsa och miljö. De företag som ansluter sig till ”Responsible Care” åtar sig att
Giftfri miljömålet – vad och vem? SOU 2001:4
92
arbeta med ständiga förbättringar inom säkerhet, hälsa och miljö samt att öppet informera om sin verksamhet och de framsteg som görs. I Sverige infördes Responsible Care år 1991 under namnet Ansvar och Omsorg. I arbetet ingår bl.a. frågor om ”product stewardship”, dvs. att den kemiska industrin tar ett ansvar för sin produkt även i fortsatta hanteringsled.
Sammanfattningsvis anser vi att arbetet med att nå det övergripande målet om en giftfri miljö är komplext och måste huvudsakligen ske såväl genom lagstiftning inom EU och hos de som tillverkar, importerar och använder kemiska produkter. Företagens kunnande och marknadskrafterna bör utnyttjas. Därigenom förbättras förutsättningarna att nå målet på ett kostnadseffektivt sätt.
SOU 2001:4 EU är den viktigaste arenan
93
5 EU är den viktigaste arenan
5.1 EU-arbetet och övrigt internationellt arbete är avgörande för att uppnå miljömålet Giftfri miljö
Våra bedömningar och förslag:
Den kemikaliestrategi som EU håller på att ta fram kommer att spela en avgörande roll för möjligheterna att uppnå det svenska miljömålet Giftfri miljö. EU:s utveckling på detta område kommer att påverka den svenska kemikaliekontrollen och Kemikalieinspektionens arbete i framtiden. Sverige bör därför utnyttja varje möjlighet att påverka utformningen och genomförandet av EU:s kommande kemikaliestrategi.
EU:s kommande kemikaliestrategi kommer sannolikt att innebära en höjd ambitionsnivå inom EU för kemikaliefrågorna. En utveckling av nya regler kan förutses liksom en eventuell gemensam kemikaliemyndighet. Dessutom förväntas den nya kemikaliestrategin medföra nya arbetsuppgifter, av vilka en stor andel kommer att åläggas industrin.
Sverige bör aktivt delta och påverka utformning och tillämpning av de nya reglerna. EU-arbetet och det internationella arbetet behöver därför en kraftig förstärkning om Sverige vill vara med och påverka den konkreta utformningen och genomförandet av den nya kemikaliestrategin.
I vårt tidigare betänkande Varor utan faror (SOU 2000:53) redovisade vi utförligt arbetet inom EU och vilka åtgärder som skulle behöva vidtas inom EU för att lösa väsentliga problem. Vi gör alltså ingen sådan genomgång här, utan hänvisar till de ställningstaganden och förslag som vi lämnade i vårt tidigare betänkande. I detta kapitel finns våra överväganden och förslag om
EU är den viktigaste arenan SOU 2001:4
94
det nationella arbetet, framför allt Kemikalieinspektionens arbete, med anledning av EU.
En allmän utgångspunkt för våra bedömningar är att internationella åtgärder är nödvändiga för att komma till rätta med många av de problem som är förknippade med kemikalier. Inte minst är möjligheterna att uppnå Giftfri miljömålet avhängigt av det internationella arbetet, framför allt inom EU.
Handeln med kemikalier och andra varor är global och skadliga ämnen sprids därför via handeln. Många långlivade organiska miljögifter och andra skadliga ämnen kan dessutom transporteras via vindar till platser långt från tillverkning och användning. Det står därför klart att problemen inte kan lösas på nationell nivå, utan strategin måste vara att på nationell nivå bidra till och försöka påverka det internationella kemikaliesäkerhetsarbetet. Särskilt viktigt är arbetet inom ramen för vårt medlemskap i EU.
Vi kan konstatera att den svenska kemikaliepolitiken påverkas starkt av vårt EU-medlemskap. EU har sedan länge en omfattande lagstiftning på området, och denna lagstiftning har tillkommit mot bakgrund av att man vill underlätta handeln med varor och kemiska produkter mellan medlemsstaterna. Detta har skett genom harmoniering av medlemsstaternas krav på exempelvis klassificering, märkning och begränsningar av farliga kemikalier. Gemenskapen har haft flera miljöhandlingsprogram, men först genom den europeiska enhetsakten (som trädde i kraft 1987) införlivades för miljön viktiga principer i den övergripande lagstiftningen – EGfördraget.
Den europeiska enhetsakten innebar bl.a. att gemenskapens miljömål fick en tydlig formulering (tidigare artikel 130r, nu artikel 174), där det uttalades att gemenskapens åtgärder i fråga om miljön skall bevara, skydda och förbättra miljön, bidra till skyddet av människors hälsa samt säkerställa ett varsamt och rationellt utnyttjande av naturresurserna. Genom den europeiska enhetsakten införlivades också fyra principer i EEG-fördraget som handlar om att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring bör hejdas vid källan, att den som förorenar/skadar miljön skall betala och att miljöskyddskraven skall ingå som en del av gemenskapens övriga politik.
SOU 2001:4 EU är den viktigaste arenan
95
Genom Maastrichtfördraget (som trädde i kraft 1993) har miljöaspekterna ytterligare tydliggjorts. Bland annat skall gemenskapen, utöver de tidigare miljösyftena, verka för att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa de regionala eller globala miljöproblemen. Vidare infördes försiktighetsprincipen i EG-fördraget.
Kemikaliepolitiken inom EU består dels av den nationella politiken, dels av besluten på gemenskapsnivå. Lagstiftning på gemenskapsnivå kan utgöras av s.k. harmoniserade regler. Harmoniserade regler lämnar litet utrymme för nationella särregler. Det är en viktig utgångspunkt att kemikalieområdet till största delen regleras av harmoniserad lagstiftning.
I betänkande Varor utan faror (SOU 2000:53) förespråkade vi att EU borde anta en gemensam kemikaliestrategi som innebär betydliga skärpningar av EU:s politik och regler på kemikalieområdet. Det gäller framför allt krav på kunskap om kemiska ämnens hälsooch miljöegenskaper samt åtgärder mot de mest skadliga ämnena. Vi föreslog ett gemensamt system inom EU som bl.a. innebär att det för alla kemiska ämnen skall finnas kunskap om ämnenas hälsooch miljöegenskaper om ämnena skall ut på marknaden. Vi föreslog att huvudansvaret för att ta fram sådan kunskap skall ligga på industrin. Ju snabbare och effektivare ett sådant system införs, desto snabbare kan nödvändiga åtgärder identifieras, prioriteras och vidtas.
Vi kan också konstatera att den kemikalieistrategi som EU håller på att ta fram kommer att få stor betydelse för kemikaliekontrollen och Kemikalieinspektionens arbete i framtiden. Möjligheterna att uppnå miljömålet om En giftfri miljö bedömer vi som starkt beroende av hur den kommande EU-strategin och genomförandet av densamma kommer att ske. Sverige och Kemikalieinspektionen bör därför utnyttja varje möjlighet att påverka utformningen och genomförandet av EU:s kommande kemikaliestrategi.
Den kommande kemikaliestrategin i EU kommer sannolikt att innebära en ökad ambitionsnivå inom EU för kemikaliefrågorna som förhoppningsvis innebär en utveckling av EU:s lagstiftning på området. Det är då särskilt viktigt att Sverige på flera nivåer deltar och påverkar utformning och tillämpning av de nya reglerna. EUarbetet och det internationella arbetet behöver därför även fortsättningsvis vara prioriterat, och dessutom öka för Sveriges del, om vi
EU är den viktigaste arenan SOU 2001:4
96
vill vara med och påverka den konkreta utformningen och genomförandet av den nya kemikaliestrategin.
5.2 Sex år i EU – några slutsatser om Kemikalieinspektionens arbete i framtiden
Våra bedömningar och förslag:
Under de sex år Sverige har varit medlem i EU har Kemikalieinspektionens EU-arbete till stor del präglats av att försvara svenska positioner bl.a. de undantag på kemikalieområdet som Sverige fick i samband med medlemskapsförhandlingarna.
Det närmaste året/åren framöver är på många sätt avgörande för vilken inriktning EU:s, och därmed Sveriges, kemikaliesäkerhetsarbete kommer att få. Dels kommer en kemikaliestrategi att antas och närmare utformas inom EU, dels står en rad konkreta beslut för dörren som gäller riskbedömning och riskhantering – både avseende s.k. allmänkemikalier och bekämpningsmedel (växtskyddsmedel och biocider).
Kemikalieinspektionen bör de närmaste åren framöver i högre utsträckning än tidigare arbeta med inriktningen att bli en stark kraft inom EU:s kemikaliekontrollarbete. I samverkan med regeringen och övriga medlemsländer bör Kemikalieinspektionen aktivt verka för att skapa en väl fungerande kemikaliekontroll med hög skyddsnivå inom hela EU. Tidiga initiativ i kommissionsarbetet kommer att vara viktigt. Kemikalieinspektionen bör vara engagerad i utformningen och genomförandet av en ny EU-strategi på kemikalieområdet samt vara aktiv i påverkandet av de konkreta beslut i övrigt som kommer att fattas på kemikalieområdet.
Kemikalieinspektionens EU-arbete bör vara prioriterat och ges resursförstärkningar fr.o.m. år 2001. (I kapitel 7 behandlas Kemikalieinspektionens inriktning och resurser närmare.)
Vi kan konstatera att under de sex år som Sverige har varit medlem i EU har Kemikalieinspektionens arbete på kemikalieområdet till betydande del inneburit att försvara svenska positioner och beslut. Detta arbete har berört flera olika delar av EU:s verksamhetsområden, t.ex. inom miljö, jordbruk, näringsliv samt hälsa och konsu-
SOU 2001:4 EU är den viktigaste arenan
97
mentskydd. En stor del av detta arbete har handlat om att försvara våra undantag på kemikalieområdet som vi fick i samband med medlemskapsförhandlingarna. Tanken har varit att få med oss övriga medlemsländer för att få en högre skyddsnivå inte bara i Sverige utan inom hela EU. Så här i efterhand kan slutsatsen dras att arbetet med våra undantag till stor del lyckades. Samtidigt kan vi i efterhand konstatera att denna inriktning av arbetet delvis gjordes på bekostnad av att Kemikalieinspektionen inte fullt ut kunde ta tillfället i akt och etablera sig som en offensiv EU-inriktad kemikaliemyndighet. Kemikalieinspektionens resurser för EU-arbetet har visserligen gradvis utökats under de sex år vi har varit medlemmar, men under de första åren av vårt EU-medlemskap gick en stor del av resurserna till att försvara de svenska undantagen. Samtidigt har Kemikalieinspektionen nedprioriterat arbetet i andra internationella fora.
Enligt vår bedömning – och våra förslag i Varor utan faror (SOU 2000:53) – är ett av de huvudsakliga problemen på kemikalieområdet den stora kunskapsbristen, dvs. frånvaron av testdata om ämnens inneboende hälso- och miljöegenskaper. Sådana data krävs för att kunna bedöma faror och risker samt för att kunna vidta nödvändiga riskbegränsande åtgärder. Det andra stora problemet som vi pekade på i Varor utan faror är frånvaron av gemensam syn inom EU på vad som är oacceptabelt i fråga om faror och risker samt frånvaro av gemensam syn på hur faror och risker skall åtgärdas. Vi föreslog i Varor utan faror att krav på data för alla existerande ämnen skulle införas samt att EU:s riskbedömningsarbete skulle snabbas upp och kompletteras med ett mer generellt angreppssätt för att kunna fasa ut särskilt oönskade ämnen på grundval av ämnenas inneboende egenskaper (t.ex. generella utfasningskriterier för bioackumulerande och persistenta ämnen samt för cancerframkallande, arvsmassepåverkande och reproduktionsstörande ämnen).
Inför framtiden ser vi det som angeläget att Kemikalieinspektionen är engagerad i utformningen och genomförandet av en ny EUstrategi på kemikalieområdet och att det finns tillräckliga resurser hos myndigheten för dessa uppgifter. I samverkan med regeringen och övriga medlemsländer bör man kraftfullt verka för att skapa en väl fungerande kemikaliekontroll med hög skyddsnivå inom hela EU. Tidiga initiativ i kommissionsarbetet påverkar hur frågorna
EU är den viktigaste arenan SOU 2001:4
98
formuleras och kan påverka hur arbetet med regelverk m.m. utformas.
Med anledning av pågående omformning av EU:s arbete är det enligt vår bedömning bråttom att Kemikalieinspektionen i högre utsträckning arbetar med inriktningen att bli en stark kraft inom EU:s kemikaliekontrollarbete. Redan innan EU:s kemikaliepolicy är antagen pågår många viktiga arbeten inom EU.
För närvarande diskuteras många viktiga problem och beslut väntas inom de närmaste året/åren, t.ex. när det gäller:
synen på persistenta, bioackumulerande och toxiska ämnen, cancerframkallande, arvsmassepåverkande och reproduktionsstörande ämnen, synen och konkretiseringen av principer och skyddsnivå för bekämpningsmedel (växtskyddsmedel och biocider), bedömningen av ett antal enskilda bekämpningsmedel som vi inte tillåter i Sverige längre, synen på risker med reproduktionsstörande ämnen, särskilt sådana som verkar genom hormonell effekt, omfattningen av de testdata som erfordras för att få kunskap om faror och risker, kvaliteten av industrins egna bedömningar, principer för riskhantering inom existerande ämnesprogrammet, kopplingen mellan existerande ämnesprogrammet och begränsningsdirektivet,
Vår förhoppning är att grunden för framtidens kemikaliesäkerhetsarbete kommer att läggas i den kommande EU-strategin. Vi vill dock peka på att många konkreta beslut som sannolikt kommer att fattas de närmaste året/åren kan komma att ligga utanför strategin. EU-strategin kan således ge en bra grund för de framtida beslut som tas vid uppdateringar av förordningar och direktiv. Men för de ovan nämnda områdena kan beslut väntas ”före” själva införandet och genomförandet av den nya kemikaliestrategin.
Mot denna bakgrund är det bl.a. viktigt att Kemikalieinspektionen får resursförstärkning för arbetet med riskhantering och riskbedömning inom EU redan under år 2001. Vi återkommer till detta i kapitel 7.
SOU 2001:4 EU är den viktigaste arenan
99
Hur sker arbetet?
Grundprincipen i det svenska arbetet i EU är att myndigheterna står för arbetet i kommissionen och regeringskansliet för rådsarbetet. Det finns i allmänhet en mer politisk dimension i rådsarbetet och en mer teknisk dimension i kommissionens arbete. Det har därför blivit naturligt att myndighetsexperter arbetar i kommissionens arbetsgrupper med utarbetande av förslag och genomförande medan regeringskansliet står för de politiska bedömningarna och förhandlingarna i rådet. Vi kan konstatera att denna gränsdragning och ansvarsfördelning inte är lika tydlig på kemikalieområdet jämfört med andra politikområden. Många myndighetsuppgifter inom kemikalieområdet är mycket politiknära. Kemikalieinspektionens expertkunskap är många gånger avgörande för framgången i rådsarbetsförhandlingarna liksom den politiska dimensionen också kan bli väl så påtaglig i kommissionens och olika vetenskapliga arbetsgruppers arbete. Gränsdragningen mellan tekniska och politiska frågor är därför svår att dra på kemikalieområdet. Ofta har den specifika sakfrågan eller förhandlingstillfällets behov av kompetens och sakkunskap varit avgörande för vilka som deltar i olika EU-arbeten. I avsnitt 7.2.3 om Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete inom EU redovisas ytterligare aspekter på EU.
EU:s utvidgning
EU:s förestående utvidgning kommer med stor sannolikhet också att påverka kemikaliearbetet inom unionen. För samtliga ansökarländer har miljöområdet pekats ut som särskilt problematiskt. Att anpassa EU:s miljöregler till respektive lands lagstiftning och tillämpa dem kommer att kräva stora insatser. Utvidgningen innebär dock en stor möjlighet att förbättra miljön i Europa.
Om EU:s pågående regeringskonferens leder till ändrad röststyrka och fler majoritetsbeslut får troligen Sverige formellt mindre inflytande över besluten. Behovet av att arbeta via nationella experter i kommissionen kan då vara lämpligt. Det blir än mer viktigt för Sverige att vara med i inledningsskedet då olika frågor tas upp i kommissionen för att kunna påverka.
EU är den viktigaste arenan SOU 2001:4
100
5.3 Gemensam svensk handlingsplan för internationellt kemikaliearbete bör tas fram
Våra bedömningar och förslag:
Kemikalieinspektionen bör ges i uppdrag att i samarbete med Naturvårdsverket, Arbetarskyddsstyrelsen och övriga berörda myndigheter ta fram ett förslag till en svensk handlingsplan för vårt internationella kemikaliearbete, inklusive EU-arbetet.
För att kunna uppnå målet om en giftfri miljö krävs en samlad internationell handlingsplan för Sverige på kemikalie- och varuområdet. Syftet bör vara, att utifrån statsmakternas mål och etappmål för att uppnå en giftfri miljö, ta fram en samlad handlingsplan för det internationella kemikaliearbetet där prioriteringar av olika åtgärder i olika fora utgör en viktig del. Sverige behöver en sådan plan för arbetet såväl inom EU som i det övriga internationella arbetet för att kemikaliearbetet skall blir effektivt. Det är viktigt att de prioriterade svenska frågorna kommer in i ett tidigt skede i såväl forskningsarbete, i sjätte miljöhandlingsprogrammet, i arbetet med sektorintegrering, i arbetet med olika direktiv inom EU, i konventionsarbetet m.m.
Det är också viktigt att de svenska synpunkterna och frågorna är väl koordinerade såväl inom olika arbetsgrupper inom EU som inom det övriga internationella arbetet, t.ex. inom konventionsarbetet, inom FN, OECD och Forum för kemikaliesäkerhet (IFCS). I Varor utan faror (SOU 2000:53) konstaterade vi att det viktigaste organet för att globalt föra ut en sammanhållen svensk kemikaliepolitik är det mellanstatliga organet Forum för kemikaliesäkerhet (IFCS). Även inom OECD bedrivs sedan länge ett viktigt arbete inom flera olika delar av kemikaliekontrollen som utmynnar i gemensamma överenskommelser. Dessa överenskommelser ligger sedan till grund för regler, t.ex. inom EU. I vårt förra betänkande lämnade vi en rad förslag till prioriteringar av olika frågor som Sverige bör driva inom olika internationella organ, konventioner etc. (se kapitel 8 i SOU 2000:53).
Att konkretisera vilka mål Sverige skall verka för inom EU samt i det övriga internationella arbetet är en angelägen uppgift för att vi skall kunna fokusera och prioritera rätt i syfte att uppnå miljökvalitetsmålen. En gemensam handlingsplan behövs för att säkerställa samordning av internationella aktiviteter. Det finns således
SOU 2001:4 EU är den viktigaste arenan
101
ett behov av att stärka arbetet med strategiska frågor och genomförandefrågor i kemikaliearbetet. En gemensam handlingsplan bör också utgöra underlag för samarbete och samordning mellan myndigheter och mellan myndigheter och regeringskansliet.
Handlingsplanen bör baseras på bl.a. de slutsatser och förslag som finns i Miljömålskommitténs betänkande om Giftfri miljö (SOU 2000:52) inkl de etappmål som anges samt i Kemikalieutredningens betänkande om genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliekontrollen (SOU 2000:53). Planen bör gälla såväl EU-arbetet som övrigt internationellt arbete. I planen bör exempelvis finnas en beskrivning av pågående aktiviteter samt planer och prioriteringar i det samlade internationella kemikaliearbetet. Handlingsplanen bör uppdateras årligen och vara väl känd för medarbetare inom de berörda myndigheterna och inom regeringskansliet.
Vi föreslår att regeringen ger Kemikalieinspektionen i uppdrag att i samarbete med Naturvårdsverket, Arbetarskyddsstyrelsen och andra berörda myndigheter ta fram ett förslag till en sådan svensk handlingsplan för det internationella kemikaliearbetet. Vid utformningen och genomförandet av handlingsplanen vill vi också peka på att den svenska industrin ges möjlighet att vara delaktig i arbetet.
5.4 Tillsynen inom EU över kemikaliereglerna
När det gäller tillsynen kan vi konstatera att det totalt i EU:s medlemsländer finns en mycket stor kemikalietillverkning. En samordnad tillsyn gentemot tillverkarledet inom EU skulle kunna innebära en potential till goda miljövinster. Det förutsätter dock en god överblick över de produkter som tillverkas och importeras samt att en effektiv tillsyn gentemot tillverkarna verkligen sker. I dag finns enligt vår erfarenhet dock en stor tveksamhet till tillsyn på gemenskapsnivå, både i Sverige och i övriga EU-länder. Tillsyn över efterlevnaden av regler är därför i dag en nationell angelägenhet. Det har dock uppmärksammats inom EU att stora skillnader mellan länderna vad gäller resurser och prioriteringar inom tillsynen kan ge negativa effekter. Bland annat av detta skäl startade år 1995 ett frivilligt baserat projekt om EU-samordnad tillsyn på kemikalieområdet. Arbetet har bl.a. varit inriktat på kontroll av reglerna om förhandsanmälan av nya ämnen. Syftet med var framför allt
EU är den viktigaste arenan SOU 2001:4
102
att åstadkomma bättre regelefterlevnad bland företagen att ta fram och pröva en manual för tillsynsmetodik på regelområdet att skapa ett nätverk mellan tillsynsmyndigheterna i medlemsländerna.
Ytterligare några liknande projekt kring vissa regler på kemikalieområdet har avslutats eller pågår.
Vi framhöll i vårt betänkande Varor utan faror (SOU 2000:53) att medlemsstaternas tillsyn är en viktig del av riskbegränsningsarbetet och en förutsättning för trovärdigheten i EU:s regelverk. Frågor om tillsyn och regelefterlevnad måste därför uppmärksammas i högre utsträckning och förstärkas i den politiska diskussionen om en ny kemikaliestrategi. Vi föreslog bl.a. att vägledningsdokument, förslagsvis i form av en rekommendation från rådet, med minimikrav på tillsyn och regelefterlevnad av kemikaliereglerna bör tas fram.
5.5 En gemensam kemikaliemyndighet i EU?
Våra bedömningar och förslag:
Sverige bör driva frågan om att inrätta en gemensam kemikaliemyndighet inom EU. En sådan myndighet bör kunna effektivisera kemikaliearbetet, framför allt när det gäller riskbedömningar. EU:s läkemedelsmyndighet bör kunna tjäna som modell vid utformningen av en gemensam kemikaliemyndighet.
En gemensam kemikaliemyndighet i EU bör bl.a. ansvara för
administrativ samordning av riskbedömning och strategi för riskhantering på kemikalieområdet, både avseende allmänkemikalier och bekämpningsmedel, administrativt ansvar för den omfattande dokumentationen, databaser m.m., informationsspridning och riskkommunikation.
Vi lämnar i detta avsnitt förslag till tänkbara uppgifter för en sådan myndighet.
SOU 2001:4 EU är den viktigaste arenan
103
Det pågående arbetet inom EU att ta fram en ny kemikaliestrategi kan komma att innebära att kommissionen lämnar ett förslag om att inrätta en gemensam kemikaliemyndighet inom EU. Vi ställer oss positiva till att inrätta en sådan myndighet och föreslår att Sverige bör driva denna fråga.
I dag saknas ännu data för många kemiska ämnen. Vi har tidigare föreslagit (Varor utan faror, SOU 2000:53) att data om ämnenas inneboende hälso- och miljöegenskaper skall finnas före vissa bestämda tidpunkter. Vi vet ännu inte om den kommande kemikaliestrategin i EU kommer att innehålla liknande krav, men det är vår förhoppning. Detta kommer att innebära att en mycket stor mängd data måste tas om hand på ett effektivt sätt.
En gemensam kemikaliemyndighet skulle också genom en effektivare administration kunna effektivisera det omfattande och tidskrävande arbetet med bl.a. riskbedömningar av tusentals ämnen som kan bli aktuella för riskbedömning.
Dessutom skulle en sådan myndighet ytterligare kunna sätta fokus på kemikaliefrågorna och ge värdefull draghjälp åt arbetet att nå vårt svenska mål Giftfri miljö.
EU har i dag en liten kemikaliebyrå som framför allt sköter visst administrativt arbetet inom ramen för EG:s förordning om existerande ämnen. Byrån heter European Chemicals Bureau, ECB, och dess resurser är enligt vår bedömning redan i dag otillräckliga för att det tekniska arbetet kopplat till gällande regelsystem ska fungera effektivt.
EU:s kommande kemikaliestrategi kommer förhoppningsvis och med stor sannolikhet att innebära en höjning av ambitionsnivån när det gäller hälso- och miljöaspekter beträffande kemikalier. Detta medför att det är viktigt att det finns tillräckligt med resurser på EU-nivå för att möta ambitionshöjningen. Vi har tidigare konstaterat att det miljömålet Giftfri miljö innebär en kraftig ambitionshöjning i Sverige när det gäller kemikaliekontrollen.
De förslag som tidigare har lämnats av oss i Varor utan faror (SOU 2000:53) och i Miljömålskommitténs betänkande (SOU 2000:52) handlar till stor del om viktiga förändringar i EU:s harmoniserade
EU är den viktigaste arenan SOU 2001:4
104
direktiv. Det innebär att för Sverige och andra länder med hög ambitionsnivå är det viktigt att det finns kapacitet på central EUnivå för att möta de ökade kraven på tekniskt och administrativt stöd. Antalet ärenden och frågeställningar som ska behandlas kommer troligtvis att öka markant.
Mot ovanstående bakgrund föreslår vi att Sverige aktivt bör driva frågan om att EU bör inrätta en gemensam kemikaliemyndighet.
Enligt vår uppfattning bör en sådan myndighet i första hand ha en samordnande och administrativ roll. Den skulle exempelvis kunna lägga ut riskbedömningar på medlemsländerna i likhet med EU:s läkemedelsmyndighet. Detta bör vara effektivt både av resursskäl och utifrån möjligheten att få acceptans (”mutual recognition”) från medlemsländerna. Myndigheten skulle kunna vara knutpunkten i ett nätverk av de nationella myndigheterna och de vetenskapliga kommittéerna. Vi anser inte att beslut bör fattas av myndigheten utan att den nuvarande beslutsstrukturen bör följas.
Enligt vår uppfattning bör myndighetens ansvar begränsas till de harmoniserade direktiven inom kemikaliekontrollen.
Exempel på viktiga arbetsuppgifter för en gemensam kemikaliemyndighet inom EU är att
vara tekniskt samordningssekretariat, på samma sätt som EU:s läkemedelsmyndighet, dvs. planera och samordna arbetet med medlemsländernas riskbedömnings- och riskhanteringsrapporter samt föreslå prioriteringar.
vara stöd till gemenskapens institutioner och beslutsprocess (t.ex. kommissionen, vetenskapliga kommittéer, rådet).
ansvara för att hålla nödvändiga register, t.ex. utveckla en uppdaterat EINECS lista som ger en bättre bild över vilka ämnen som faktiskt finns på marknaden, ytterligare utveckla IUCLID (International Uniform Chemicals Information Database) vad det gäller information om kemiska risker. Samordna industrins aktiviteter för att publicera (eller ev. föra register över) effektdata för alla ämnen på marknaden.
SOU 2001:4 EU är den viktigaste arenan
105
utveckla EUSES (European Union System for Evaluation of Substances) för att effektivare utföra exponerings- och effektbedömningar.
initiera arbete som syftar till att vidareutveckla ”guidelines”, t.ex. ”Technical Guidance Document”, inom riskbedömningsoch riskhanteringsområdet.
ge vägledning till industrin i deras arbete med riskbedömningar och riskbegränsningsstrategier. Punkterna 2, 3 och 4 är exempel på arbete som är viktigt för att underlätta för industrin att ta sitt ansvar. Ett annat exempel är att ge vägledning till industrin vad det gäller vilka tester som ska utföras för att uppfylla ev. kommande regler om testkrav för alla ämnen på marknaden.
informera. Enskilda medborgare och myndigheter m.m. bör kunna vända sig till myndigheten för att få information om det arbete som gjorts, planering av kommande utvärderingar, beställning av publikationer m.m. Internet bör kunna utnyttjas och myndighetens webbsida bör bli en naturlig plats att söka den senaste informationen.
För att få ett fördjupat underlag inför en svensk uppfattning i denna fråga anser vi att Kemikalieinspektionen bör ta fram ett underlag om vad en gemensam kemikaliemyndighet närmare bör ha för roll, uppgifter, befogenheter och omfattning.
En tänkbar lokalisering av myndigheten kan vara i Sverige.
Slutligen anser vi att det är viktigt att myndigheten kan börja fungera så snart som möjligt.
107
6 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
I detta kapitel redovisas först (avsnitt 6.1) miljöbalkens regler som gäller kemiska produkter och varor. Därefter (i avsnitt 6.2) redogör vi för fördelningen av tillsynsansvaret i dag och vad tillsynsansvaret innebär. Slutligen (i avsnitt 6.3) lämnar vi våra överväganden och förslag om tillsynen.
6.1 Kemiska produkter och varor i miljöbalken
Den 1 januari 1999 trädde miljöbalken (SFS 1998:808) i kraft. I denna balk har reglerna från 15 lagar arbetats samman, t.ex. lagen om kemiska produkter, miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen. Miljöbalken är en omfattande lagstiftning med 33 kapitel och sammanlagt närmare 500 paragrafer. Dessutom tillkommer mer detaljerade bestämmelser i en rad olika förordningar.
Syftet med en samlad miljöbalk är att minska svåröverskådligheten med den tidigare miljölagstiftningen, att förstärka reglerna för de områden som hade en bristfällig reglering och att reglera all verksamhet som kan förorsaka en dålig miljö. I och med sammanslagningen av de 15 tidigare lagarna har en rad likartade regler ersatts med gemensamma regler.
Nedan finns en översiktlig genomgång av de bestämmelser i miljöbalken och dess förordningar som i första hand berör Kemikaliekontrollen.
Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4
108
6.1.1 Miljöbalkens bakgrund, mål och tillämpningsområde
Enligt 1 kap. 1 § i miljöbalken syftar bestämmelserna i balken till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling skall bygga på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Det anges också vad som skall gälla för att miljöbalkens mål skall uppnås. Det anges exempelvis att miljöbalken skall tillämpas så att:
människors hälsa och miljö skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, den biologiska mångfalden bevaras, mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.
Miljöbalkens tillämpningsområde är alltså mycket vidsträckt. Reglerna kan tillämpas för all verksamhet och alla åtgärder som påverkar miljön – från stora industriprojekt till små enstaka åtgärder av privatpersoner.
6.1.2 De allmänna hänsynsreglerna
I miljöbalkens 2 kap. finns allmänna hänsynsregler som gäller vid alla åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Detta är en viktig nyhet jämfört med tidigare lagstiftning. För kemikaliereglerna fanns dock redan i tidigare lagstiftning allmänna hänsynsregler.
Omvända bevisbördan (2 kap. 1 §)
Enligt miljöbalken är verksamhetsutövaren vid exempelvis tillståndsprövning och tillsyn skyldig att visa att miljöbalkens allmänna hänsynsregler följs. Bevisbördan är alltså omvänd. Det ankommer på den som söker tillstånd enligt miljöbalken att genom utredningar och i övrigt visa att verksamheten kan bedrivas på ett
SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
109
godtagbart sätt i förhållande till hänsynsreglerna. Det ankommer också på en verksamhetsutövare att kunna visa för tillsynsmyndigheten att den verksamhet som bedrivs eller den åtgärd som vidtas inte medför effekter eller på annat sätt motverkar miljöbalkens mål på ett sätt som inte kunnat begränsas eller medför olägenheter för människors hälsa eller miljön i sådan grad att det inte kan accepteras.
Kunskap (2 kap. 2 §)
En grundläggande förutsättning för allt hälso- och miljöskyddsarbete är kunskap om vilka problem som finns och såvitt möjligt också om hur de kan lösas. Det är exempelvis rimligt att den som skall påbörja en verksamhet först skaffar sig den kunskap som behövs för att avgöra vilka miljöeffekter som kan uppkomma.
Vid tillämpningen är det den eventuella effekten av en åtgärd som skall vara avgörande för vilken kunskap som behövs. Enligt regeringen (prop.1997/98:45, Miljöbalk, del 2, sid. 14):
...begränsar sig kraven i det dagliga livet till att den information som förmedlas genom innehållsförteckningar etc. på varuförpackningar och i övrigt lättillgänglig information från t.ex. kommunen eller statliga myndigheter kan inhämtas. Av den som bedriver en industriell verksamhet kan däremot krävas att den kunskap av relevans som finns inom och utom landet inhämtas samt att, om tidigare erfarenheter inte har gjorts, egna utredningar och undersökningar genomförs så snart det finns skäl att anta att verksamheten inte saknar betydelse för hälsa och miljö. Vid myndighetsutövning där balken skall tillämpas kan mycket omfattande krav på kunskap om beslutets hälso- och miljökonsekvenser ställas.
Redan enligt lagen om kemiska produkter ankom det på tillverkare och importörer av kemiska produkter att genom egna undersökningar eller på annat sätt skaffa sig relevant kunskap för bedömning av vilka hälso- eller miljöskador som produkterna kan orsaka. Det fanns också ett krav på tillgång till kemisk och toxikologisk kunskap.
Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4
110
De mer konkreta kraven på kunskap finns också i balkens tillsynskapitel (26 kap. 19 §).
Kunskapskravet är enligt balken också tillämpligt på varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Detta är nytt i förhållande till tidigare lagstiftning.
Försiktighetsmått (2 kap. 3 §)
Den grundläggande hänsynsregeln i miljöbalken innebär att alla som skall vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att åtgärden inte skall skada hälsan eller miljön.
Skada eller olägenhet för människors hälsa eller för miljön skall enligt regeln om försiktighetsmått förebyggas, hindras eller motverkas.
Såväl fysisk som psykisk skada på människors hälsa omfattas. Uttrycket ”olägenhet för människors hälsa” definieras i 9 kap. 3 § som en störning som enligt en medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig. Enligt regeringen (prop.1997/98:45, sid. 15) skall hänsyn också tas till personer som är något känsligare än normalt, exempelvis allergiker.
Vid yrkesmässig verksamhet skall bästa möjliga teknik användas för att undvika skador. Tekniken skall från teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom branschen i fråga. Det innebär att den skall vara tillgänglig och inte bara förekomma på experimentstadiet. Tekniken behöver dock inte finnas i Sverige.
Vid bedömningen av vilka försiktighetsmått som skall vidtas skall en avvägning göras enligt vad som sägs enligt skälighetsregeln i 2 kap. 7 § (se nedan).
Regeln om försiktighetsmått kan sägas vara en naturlig följd av den princip som utarbetades inom OECD i början av 1970-talet – principen att förorenaren skall betala (polluter pays principle), som också kommer till uttryck i skyldigheten att avhjälpa skador enligt 2 kap. 8 § miljöbalken.
SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
111
Skyldigheten att vidta försiktighetsmått hänger också nära samman med den internationellt vedertagna försiktighetsprincipen. Försiktighetsprincipen uttrycks i 2 kap. 3 § genom att försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en åtgärd kan skada människors hälsa eller miljön. Verksamhetsutövaren kan inte ursäkta sig med att det saknas full vetenskaplig bevisning om att skada uppkommer.
Produktvalsprincipen (2 kap. 6 §)
Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika att använda eller sälja kemiska produkter som kan skada människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter som kan antas vara mindre farliga. Motsvarande krav gäller också i fråga om varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. I tidigare lagstiftning kallades produktvalsprincipen för substitutionsprincipen.
Enligt regeringen (prop.1997/98:45, del 2, sid. 21–24) måste en bedömning göras i varje enskilt fall. Generella förbud mot användning eller försäljning kan aldrig meddelas för en produkt eller en vara enbart med stöd av produktvalsprincipen i 2 kap. miljöbalken. Generella förbud kan däremot ske med stöd av bestämmelserna i miljöbalkens 14 kap. 24 och 25 §§.
Produktvalsprincipen innebär vidare att skadliga ämnen och beredningar som i och för sig är tillåtna, skall undvikas eller, om användaren ändå uppnår ändamålet med användningen, ersättas med sådana som är mindre riskabla eller helt ofarliga. Alla som använder en kemisk produkt skall bedöma om de kan nå samma resultat med en annan kemisk produkt som är mindre farlig eller helt ofarlig.
Ofta är det betydligt lättare för den som saluhåller en sådan produkt än för köparen att avgöra om det finns mindre farliga alternativ för en särskild användning. Förutsättningen är då att försäljaren vet eller kan förutse hur köparen avser att använda varan. Genom att ge kunderna information om vikten av att produktvalsprincipen följs, kombinerat med information om olika kemiska produkters och varors hälso- och miljöegenskaper, kan säljaren aktivt påverka produktvalet till miljöns och hälsans fördel.
Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4
112
Enligt principen om försiktighetsmått kan det också komma i fråga att ersätta användningen av en kemisk produkt med en annan metod som innebär att någon användning av kemiska produkter över huvud taget inte behövs.
Ett miljömässigt bra produktval förutsätter att varorna märks på ett sådant sätt att användaren får en rättvisande information om varans miljöegenskaper. Detta regleras i miljöbalkens 14 kap.
I regeringens proposition om miljöbalken (prop. 1997/98:45) står också att skälighetsregeln i 2 kap. 7 § skall tillämpas vid tillämpningen av produktvalsprincipen, liksom vid tillämpningen av övriga hänsynsregler. En avvägning måste därvid göras med hänsyn till vad som kan anses vara rimligt avseende vedertaget godtagbart beteende och andra intressen än miljöintressen. Som exempel nämns personlig integritet och valfrihet.
Vidare kan produktvalsprincipen vid yrkesmässig verksamhet läggas till grund för villkor för verksamheten och på så sätt närmare preciseras i det enskilda fallet. En viktig ståndpunkt som regeringen (prop. 1997/98:45) förde fram var att det ofta inte är tillräckligt att en enskild verksamhetsutövare gör en skälighetsbedömning enbart med hänsyn till att effekterna av hans egen begränsade användning är små i förhållande till kostnaderna för honom att ersätta en kemisk produkt eller en vara. Detta gäller t.ex. vid användning av kemiska produkter eller varor om de negativa effekterna är summan av användningen i ett mycket stort antal verksamheter. Detta är ju i praktiken en mycket vanlig situation, inte minst på kemikalie- och varuområdet.
Produktvalsprincipen börjar få ett visst stöd i EG-rätten. Det gäller till att börja med IPPC-direktivet (96/61/EG) där det anges att när bästa tillgängliga teknik skall fastställas skall särskilt beaktas bl.a. användning av ämnen som är mindre farliga.
Hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen (2 kap. 5 §)
Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. I första hand skall förnybara energikällor användas. Bestämmelsen ger uttryck för hushållnings- och kretsloppsprinciperna.
SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
113
Beträffande båda principerna gäller att de bästa effekterna nås i samband med konstruktion och tillverkning. Bestämmelsen skall tillämpas bland annat vid prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Det innebär en utvidgad prövning jämfört med tidigare lagstiftning.
Skälighetsregeln (2 kap. 7 §)
Enligt 2 kap. 7 § skall kraven på hänsyn enligt 2–6 §§ gälla i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid bedömningen skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Den avvägningen får inte medföra att en miljökvalitetsnorm åsidosätts.
Ytterligare allmänna hänsynsregler m.m.
Utöver ovan nämnda principer och regler finns ytterligare allmänna regler införda i 2 kap. miljöbalken. Det är lokaliseringsprincipen (4 §), ansvar för avhjälpande av skador (8 §) vilken liksom reglerna om försiktighetsmått är ett uttryck för principen att förorenaren skall betala, samt stoppregeln (9 §).
6.1.3 Miljökvalitetsnormer (5 kap.)
I 5 kap. miljöbalken finns bestämmelser om miljökvalitetsnormer. Möjligheten att införa miljökvalitetsnormer är en viktig nyhet i lagstiftningen och den innebär att regeringen får meddela föreskrifter för vissa geografiska områden eller för hela landet om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador. Dessa miljökvalitetsnormer är ett helt nytt verktyg i svensk miljölagstiftning.
Miljökvalitetsnormer skall ange de högsta föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Miljökvalitetsnormernas nivåer får inte överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt och de kan t.ex. ange högsta halt av förekomst i mark, vatten eller luft av kemikalier.
Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4
114
Till skillnad från gränsvärden och riktvärden skall miljökvalitetsnormer alltså enbart ta fasta på vad människan och naturen tål – utan hänsyn till ekonomiska eller tekniska förhållanden.
Om en miljökvalitetsnorm meddelats skall statliga myndigheter och kommuner iaktta att normen uppfylls när myndigheterna och kommunerna planerar och planlägger, prövar tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden, utövar tillsyn och meddelar föreskrifter. Tillstånd skall inte beviljas för verksamheter som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Tillstånd och villkor får omprövas om en verksamhet med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm inte uppfylls.
Vidare skall åtgärdsplaner upprättas av regeringen eller andra myndigheter om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas.
Idag finns miljökvalitetsnormer beslutade för kvävedioxid, svaveldioxid och bly i luft. Det finns också ett antal EG-direktiv som innehåller t.ex. gränsvärden för miljökvalitet.
6.1.4 Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (9 kap.)
I 9 kap. miljöbalken finns särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. För miljöfarlig verksamhet och för andra åtgärder som kan påverka hälsoskyddet gäller också miljöbalkens gemensamma regler, t.ex. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.
Med miljöfarlig verksamhet avses all användning av mark, byggnader eller fasta anläggningar som innebär utsläpp till mark, luft eller vatten. För att anses utgöra miljöfarlig verksamhet behöver inte verksamheten vara miljöfarlig i det enskilda fallet. Inte heller skall ordet verksamhet övertolkas. Begreppet användning skall ses i ett långt tidsperspektiv, vilket medför att exempelvis en soptipp som inte längre tillförs något avfall omfattas så länge den kan leda till en förorening. Det är verkningarna av verksamheten och inte den faktiska driften som är avgörande.
Med stöd av miljöbalken ställer regeringen i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, krav på till-
SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
115
stånd eller anmälan för miljöfarlig verksamhet. I en bilaga till förordningen förtecknas sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd vid miljödomstol, som skall tillståndsprövas av länsstyrelserna respektive miljöfarlig verksamhet som skall anmälas till länsstyrelsen eller kommunen.
Även ändringar av pågående verksamheter kan vara tillståndspliktiga. I sådana fall skall en samlad prövning ske av hela verksamheten.
Tidigare omfattade tillståndsprövningen av en miljöfarlig verksamhet i princip bara utsläppen från verksamheten. Enligt miljöbalken kommer en bredare prövning att ske. Även frågor om resurshushållning och kemikalieanvändning skall prövas utifrån balkens hänsynsregler och omfattas av villkor. Det innebär att såväl försiktighetsprincipen och produktvalsprincipen måste uppmärksammas vid prövningen.
Enligt regeringen (prop. 1997/98:45, del 1, sid. 347) har det tidigare varit en brist att tillståndsmyndigheten, vid prövning enligt miljöskyddslagen, inte i större utsträckning på ett mera självständigt sätt har kunnat pröva kemikalieanvändningen vid miljöfarlig verksamhet. Endast i den mån kemikalierna har haft betydelse för utsläpp till omgivningen har kemikalieanvändningen prövats, och därför har det varit utsläppsmängderna som till helt övervägande del varit styrande för denna prövning. Ett sådant synsätt är enligt regeringen alltför statiskt och bygger på en föråldrad syn på vad en prövning bör innebära. Därför ankommer det, enligt regeringen, på tillståndsmyndigheten att vid prövningen av en miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken, överväga användningen av kemikalier och att genom villkor fastställa regler om kemikaliehanteringen. Den kemikaliehantering som det gäller är den som kan leda till att förhållandena i den yttre miljön påverkas negativt, t.ex. genom varornas miljöpåverkan.
Enligt regeringen bör det betonas att det är fråga om en prövning enligt produktvalsprincipen och inte för att avgöra huruvida den framställda varan får marknadsföras eller inte. För sådana avgöranden skall de särskilda föreskrifterna om kemiska produkter i 14 kap. miljöbalken tillämpas. Villkoren bör därför utformas så att de inte omöjliggör för verksamhetsutövaren att själv tillämpa produktvalsprincipen när verksamheten utövas. Tilläggas kan att
Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4
116
produktvalsprincipen fortlöpande skall tillämpas av alla verksamhetsutövare, oavsett om de har tillstånd eller inte och oavsett om kemikaliefrågorna har prövats.
Ytterligare hänsynsregler som skall tillämpas vid prövning av miljöfarlig verksamhet är kretsloppsprincipen och principen om hushållning med råvaror och energi. Möjligheterna att återvinna och återanvända material samt frågor om avfallshanteringen bör enligt regeringen särskilt uppmärksammas. Inte heller här skall man bedöma huruvida den producerade varan bör få föras ut på marknaden eller inte.
Den ovan redovisade tillämpningen av hänsynsreglerna har stöd även i EG-rätten. I direktivet (96/61/EG) om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) anges det i definitionerna i artikel 2 att punkterna i bilaga 4 särskilt bör beaktas när det skall fastställas vad som är bästa tillgängliga teknik. De viktigaste punkterna är användning av avfallssnål teknik, användning av ämnen som är mindre farliga, främjande av återvinning och återanvändning av utsläppta ämnen som används i processen, hushållning med råvaror och energieffektivitet samt tekniska framsteg och utvecklingen av vetenskapliga kunskaper.
6.1.5 Särskilda bestämmelser om kemiska produkter (14 kap.)
Miljöbalkens regler om kemiska produkter innebär inga stora förändringar i förhållande till den tidigare lagen om kemiska produkter.
För hantering och andra åtgärder med kemiska produkter gäller de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Av särskild betydelse är som vi tidigare har nämnt kraven på kunskap, försiktighetsmått och produktval. I 14 kap. miljöbalken finns dessutom särskilda bestämmelser om just kemiska produkter. Dessa regler kan utvidgas till att även omfatta varor (se vidare nedan).
Förordningar som utfärdats om kemiska produkter och varor är bland annat:
Förordningen (1985:837) om PCB m.m.
SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
117
Förordningen (1998:941) om kemiska produkter och biotekniska organismer Förordningen (1998:947) om bekämpningsmedel Förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter.
Även varor kan omfattas
Med kemiska produkter avses enligt miljöbalken kemiska ämnen och beredningar av kemiska ämnen. Regeringen får även föreskriva att bestämmelserna om kemiska produkter skall tillämpas på varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Exempel på sådana varor som redan regleras är träskyddsbehandlat virke, varor som innehåller asbest och kvicksilverhaltiga varor.
Krav på miljö- och hälsoutredning
Den som tillverkar eller importerar en kemisk produkt skall se till att det finns en tillfredsställande miljö- och hälsoutredning. Utredningsskyldigheten gäller oavsett om det finns några konkreta farhågor och är fortlöpande. Den upphör således inte då produkten släpps ut på marknaden.
Krav på produktinformation
Den som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller överlåter en kemisk produkt skall genom märkning eller på annat sätt lämna de uppgifter som behövs till skydd för människors hälsa eller miljön. Regeringen har föreskrivit att kravet också gäller för varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt och på grund av sina egenskaper kan befaras medföra skador på människor eller miljön. Enligt Kemikalieinspektionens föreskrifter skall hälsooch miljöfarliga kemiska produkter märkas. Vid överlåtelse till yrkesmässig användare skall även varuinformationsblad lämnas. När krav på märkning inte finns kan produktinformation lämnas på annat sätt, t.ex. genom att ett informationsblad bifogas den kemiska produkten.
Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4
118
Produktregister
Kemiska produkter som yrkesmässigt tillverkas i Sverige eller importeras hit skall registreras i ett produktregister i den utsträckning regeringen och Kemikalieinspektionen har föreskrivit det.
Regler om förhandsanmälan, tillstånd och godkännande
Krav på förhandsanmälan kan införas för tillverkning och import av kemiska produkter som inte tidigare varit i bruk i landet. Dessutom kan tillstånd krävas för import av särskilt farliga kemiska produkter från länder som inte är medlemmar i EU och vid yrkesmässig överlåtelse och annan hantering av särskilt farliga produkter.
För kemiska bekämpningsmedel gäller särskilda krav. Sådana får inte importeras från länder utanför EU, släppas ut på marknaden eller användas utan att vara godkända. Kemiska produkter som inte har godkänts, eller som omfattas av ett undantag från kravet på godkännande, får användas för bekämpning endast om det är uppenbart att användningen inte medför risker för människors hälsa eller miljön.
Skyldighet att underrätta om skadliga verkningar
Den som tillverkar eller släpper ut en kemisk produkt på marknaden skall omedelbart underrätta behörig myndighet om det kommer fram nya uppgifter om att produkten kan vara skadlig.
Förbud
Om det är av särskild betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt får kemiska produkter generellt förbjudas. Detta kan bli aktuellt även för produkter vars befarade skadeverkningar i det enskilda fallet inte behöver vara av allvarligt slag, men som genom den utbredda användningen kan leda till skadeverkningar.
I förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter finns idag förbud som gäller bl.a.:
kadmium (ytbehandling, stabilisator eller som färgämne),
SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
119
vissa klorerade lösningsmedel, kvicksilver i bl.a. vissa varor (termometrar, viss utrustning, mätinstrument m.m.), metaller (kvicksilver, bly, kadmium, sexvärt krom) över vissa värden i förpackningsmaterial.
Det finns även förbud som gäller vissa andra hälso- och miljöfarliga produkter och varor.
6.2 Tillsynen över kemiska produkter
6.2.1 Allmänt om tillsynen
Med tillsyn på kemikalieområdet avses här myndigheternas tillsyn över kemiska produkter och biotekniska organismer enligt 14 kapitlet i miljöbalken (område D i bilagan till förordning (1998: 900) om tillsyn enligt miljöbalken), över hanteringen av kemikalier inom försvarets verksamheter (område C i förordningens bilaga) och myndigheternas tillsyn enligt vissa EG-förordningar som rör kemikalier (område G i förordningens bilaga).
Kemikalieinspektionen har ett visst tillsynsansvar över genteknikfrågor enligt 13 kap. miljöbalken. Vi behandlar dock inte denna tillsyn här. Här behandlas inte heller tillsynen över hanteringen av kemiska produkter och biotekniska organismer till skydd mot ohälsa och olycksfall i arbetsmiljön, eftersom arbetsmiljöfrågor enligt 1 kap. 3 § andra stycket miljöbalken, i huvudsak faller utanför balkens tillämpningsområde (ansvaret åvilar Arbetarskyddsstyrelsen och Yrkesinspektionen).
Bestämmelser om tillsyn finns huvudsakligen i 26 kap. miljöbalken och i förordning (1998: 900) om tillsyn enligt miljöbalken. I 26 kap. miljöbalken beskrivs bl.a. vilka uppgifter som ingår i tillsynen, vilka rättigheter och skyldigheter myndigheterna har samt vilka som är tillsynsmyndigheter. Miljöbalksutredningen ansåg (SOU 1996: 103 del 1 s. 542) beträffande själva definitionen av tillsynsbegreppet, att med tillsyn skulle förstås myndighetsutövande verksamhet (myndigheternas kontroll, uppsikt och åtgärder för att vidta rättelse vid regelöverträdelser, med befogenhet att ingripa med tvångsåtgärder mot enskilda rättssubjekt). Myndigheterna skulle därutöver även syssla med annan verksamhet av stödjande
Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4
120
och främjande karaktär t.ex. information och rådgivning men dessa uppgifter skulle inte vara ett led i själva tillsynen. Regeringen föreslog dock i miljöbalkspropositionen (prop. 1997/98: 45 del 1 s. 493, bet. 1997/98: JoU20, rskr. 1997/98: 278) en vid definition av tillsynsbegreppet där båda slagen av verksamheter inkluderades. Riksdagen antog denna definition. Vad tillsynen innebär föreskrivs i 26 kap. 1 § miljöbalken.
Tillsynen skall säkerställa syftet med miljöbalken och föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Tillsynsmyndigheterna skall för detta ändamål i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Tillsynsmyndigheten skall dessutom, genom rådgivning, information och liknande verksamhet, skapa förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses.
Om det finns misstanke om brott, är myndigheterna skyldiga att till polis- eller åklagarmyndigheterna anmäla överträdelser av balkens regler eller av andra regler som utfärdats med stöd av balken (26 kap. 2 §). Regeringen menade i miljöbalkspropositionen att en anmälan skall göras så snart en straffbar överträdelse konstaterats, myndigheterna bör inte avvakta anmälan genom att försöka bedöma brottets allvarlighetsgrad eller om en fällande dom är trolig.
De myndigheter som bedriver tillsyn har rätt att meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att balken och tillhörande regler efterlevs (26 kap. 9 §).
Förelägganden eller förbud kan bl.a. utfärdas med stöd av de allmänna hänsynsreglerna som stadgas i balkens 2 kap. De allmänna hänsynsreglerna har generell giltighet för hela miljöbalken och är rättsligt bindande. Dessa bestämmelser uppställer olika krav på kunskap, försiktighetsmått, val av produkter m.m. som den som utövar en verksamhet har att ta hänsyn till. De är tillämpliga på alla typer av åtgärder, inte endast åtgärder som förekommer i näringsverksamhet. Deras tillämpning begränsas dock till att omfatta åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet.
SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
121
För att uppnå en så god tillsyn som möjligt stadgas i 26 kap. 6 § att tillsynsmyndigheterna skall samarbeta med varandra och med andra statliga och kommunala organ som inte är tillsynsmyndigheter men som fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten. Enligt 26 kap. 7 § ges kommunen rätt att avtala med en annan kommun om att den senare skall sköta kommunens tillsynsuppgifter. Uppgifter som kan överlåtas är inspektioner, mätningar och dylikt, dock inte befogenhet att meddela beslut.
6.2.2 Vad menas med hanteringen av kemiska produkter?
Med hantering av kemikalier åsyftas en rad olika slags verksamheter och åtgärder. Under begreppet hantering inryms tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, transport, användning, saluförande, överlåtelse etc. av kemiska produkter (14 kap. 4 §). Tillsynen över hanteringen sker i flera led och bedrivs av olika myndigheter. Fördelningen av tillsynsansvaret på kemikalieområdet bygger bl.a. på hanteringsled men är också geografiskt betingad. I Kemikalieinspektionens rapport, Kemikalietillsyn i leverantörsledet 4/94, beskrivs att hanteringskedjan består av primärleverantörer, återförsäljare och yrkesmässiga användare. Det första ledet utgörs alltså av primärleverantörer, med vilka menas tillverkare och importörer som sätter ut kemikalier på marknaden. Dessa är ofta större företag med internationell koppling vars verksamhetsområde omfattar hela eller stora delar av landet. Det andra ledet utgörs av återförsäljare. Hit räknas grossister och detaljister vilka främst finns lokalt och regionalt. Yrkesmässiga användare t.ex. tillverkare av varor som innehåller eller har behandlats med kemikalier, utgör det tredje ledet. Kemikalier hanteras även i ett ytterligare led, hos allmänheten.
6.2.3 EG-kommissionens granskning av Sveriges tillsyn över regler på bekämpningsmedelsområdet
I september år 2000 företog generaldirektoratet för hälsa och konsumentskydd (DG SANCO) en studie av de svenska kontrollsystemen för utsläppande på marknaden och användning av växtskyddsmedel (inom ramen för Rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991). Studien ingick som en del i ett uppdrag att undersöka medlemsstaternas kontrollsystem för bekämpningsmedelsrester i
Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4
122
och på produkter av vegetabiliskt ursprung. Resultaten publicerades i Europeiska kommissionens utkast till rapport med referensnummer DG (SANCO)/1189/2000-MR (draft).1
Kommissionen fann vissa brister i det svenska kontrollsystemet. Bristerna bestod bl.a. i att det inte finns någon central organisering eller planering av kommunernas tillsynsaktiviteter. Den kommunala tillsynen kan variera i hög grad och kommunerna har ingen laglig skyldighet att rapportera påträffade överträdelser till Kemikalieinspektionen. De tre senaste åren har Kemikalieinspektionen inte lämnat den årliga rapport till kommissionen som krävs enligt artikel 17 direktiv 91/414/EEG. Skälet är bl.a. att det på central nivå inte har funnits sådan data tillgänglig som belyser kommunernas tillsynsaktiviteter på området. Kommissionen ansåg vidare att tillsynssystemet har visat begränsad effektivitet då tillsynsmetoder och tillvägagångssätt är oklart definierade, inspektörerna använder sig inte alltid av ”check-listor”. Dessutom görs provtagningar sällan. Kommissionen påpekade också att det inte krävs särskild utbildning eller övning för de personer som saluför växtskyddsmedel samt att Sverige inte har utfört någon laboratorieanalys av innehållet i produkterna sedan 1991.
6.2.4 Dagens ansvar för tillsyn över kemiska produkter
De myndigheter som har ansvar för tillsynen är enligt 26 kap. 3 § Naturvårdsverket, generalläkaren, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommunerna. Myndigheternas respektive ansvarsområden utpekas inte i balken. Regeringen bemyndigas enligt 3 § första stycket att bestämma fördelningen av tillsynsansvaret, dock stadgas i andra stycket vilket ansvar som åvilar kommunerna.
Varje kommun utövar genom den eller de nämnder som fullmäktige bestämmer tillsyn inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap., med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd, över hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap., och över avfallshanteringen enligt 15 kap.
1 Draft report of a mission carried out in Sweden from 18 september to 22 september 2000 in the field of control systems for the placing on the market and uses of plant protection products and for residues in foodstuffs of plant origin.
SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
123
Enligt bestämmelsen har kommunerna ett ansvar för hanteringen av kemikalier i alla hanteringsled, vilket avser allt ifrån tillverkning till användning av kemiska produkter. Kommunerna har även ett helhetsansvar för hanteringen av biotekniska organismer enligt 14 kap., vilket följer av 4 § förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken.
I och med miljöbalkens tillkomst, delades myndigheternas ansvar upp på operativ tillsyn och tillsynsvägledning. Denna åtskillnad existerade inte enligt lagen om kemiska produkter. Operativ tillsyn är enligt förordningens 3 § sådan tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Tillsynen kan utövas centralt, regionalt och lokalt. Med tillsynsvägledning avses däremot utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna. Vägledningsansvaret ligger centralt och regionalt.
6.2.4.1 Operativ tillsyn
Vilket ansvar för den operativa tillsynen som åvilar myndigheterna föreskrivs i bilagan till förordningen (1998: 900) om tillsyn enligt miljöbalken. Den operativa tillsynen enligt miljöbalken ankommer i regel endast på en myndighet men när det gäller kemiska produkter och biotekniska organismer samt avfall och producentansvar (kategorierna D och E i bilagan), finns ett dubbelt ansvar. För varje tillsynsområde ligger alltså det operativa tillsynsansvaret enligt 14 kap. miljöbalken både hos kommunerna och en statlig myndighet (totalt sju statliga myndigheter). Av bilagan till förordningen framgår vidare att om två myndigheter har operativt tillsynsansvar, får de träffa överenskommelse om hur ansvaret skall fördelas.
Nedan anges hur den operativa tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken är spridd mellan de statliga myndigheterna och kommunerna.
Kemikalieinspektionen: Tillverkare och andra primärleverantörer, som släpper ut kemiska produkter, varor och biotekniska organismer på marknaden, utom där den operativa tillsynen utövas av
Läkemedelsverket och Livsmedelsverket och då det gäller drivmedel och bränslen, ämnen som bryter ned ozonskiktet, bl.a. HFC, och batterier.
Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4
124
Läkemedelsverket: Tillverkare och andra primärleverantörer av kosmetiska och hygieniska produkter.
Livsmedelsverket: Material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel, samt nappar.
Sjöfartsverket: Anläggningar och anordningar i fartyg vad gäller ämnen som bryter ned ozonskiktet, bl.a. HFC, utom där generalläkaren har ansvar för den operativa tillsynen.
Yrkesinspektionen: Tillsyn i fråga om sådana tillstånd att använda bekämpningsmedel som krävs enligt förordningen (1998: 947) om bekämpningsmedel eller förordningen om biocidprodukter, i de fall då tillståndsfrågan skall prövas av Arbetarskyddsstyrelsen.
Länsstyrelsen: Frågor om skydd av den yttre miljön vid hanteringen av kemiska produkter, varor och biotekniska organismer i de fall det rör tillståndspliktiga verksamheter vilka länsstyrelsen utövar tillsyn över enligt reglerna om miljöfarlig verksamhet och då tillsynen inte utövas av Kemikalieinspektionen.
Generalläkaren: Speciella omständigheter föreligger beträffande tillsynsansvaret för frågor om kemikalier inom försvarssektorn.
Med försvarssektorn avses Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk samt Försvarets radioanstalt. Ansvaret för den operativa tillsynen ligger då hos generalläkaren med vissa undantag. Tillsynsansvaret delas dock med kommunerna för de områden som regleras i kategori D i tillsynsförordningens bilaga.
Generalläkaren har inte operativ tillsyn beträffande försvarssektorns tillverkning samt in- och utförsel av kemiska produkter, varor eller biotekniska organismer, detta ansvarar istället Kemikalieinspektionen och kommunerna för. Tillverkningen samt in- och utförsel av drivmedel och bränslen, ämnen som bryter ned ozonskiktet, bl.a. HFC, och batterier ligger inte heller hos generalläkaren, utan hos kommunerna. Undantaget är också försvarssektorns tillverkning samt in- och utförsel av kosmetiska och hygieniska produkter, och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel, samt nappar, som delas av Läkemedelsverket och kommunerna respektive Livsmedelsverket och kommunerna.
SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
125
Operativ tillsyn över kemikaliehanteringen utövas vidare enligt vissa EG-förordningar. Här bedriver Kemikalieinspektionen tillsyn över efterlevnaden av bestämmelser om tillverkare och importörers skyldigheter enligt rådets förordning (EEG) nr 793/93 av den 23 mars 1993 om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen samt efterlevnaden av rådets förordning (EEG) nr 2455/92 av den 23 juli 1992 om export och import av vissa farliga kemikalier.
De myndigheter som har tilldelats operativt tillsynsansvar måste enligt 7 § i förordningen avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn och ha personal med tillräcklig kompetens för tillsynsarbetet. Det åligger dem också att göra en utredning om tillsynsbehovet som uppdateras varje år, föra register över verksamheter som kräver återkommande tillsyn, för varje verksamhetsår upprätta en plan för hur tillsynen skall bedrivas samt regelbundet följa upp och utvärdera tillsynen.
6.2.4.2 Tillsynsvägledning
När det gäller ansvaret för tillsynsvägledning, regleras detta i förordningens 13–14 §§. Totalt nio statliga myndigheter utövar tillsynsvägledning enligt 14 kap. miljöbalken. Hur ansvaret fördelas mellan dessa anges nedan.
Kemikalieinspektionen: Tillverkning, införsel, utförsel eller annat utsläppande på marknaden av kemiska produkter, varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt samt biotekniska organismer, utom i fråga om drivmedel och bränslen, ämnen som bryter ned ozonskiktet, HFC och batterier. Allmänhetens hantering av sådana produkter eller varor som anges i föregående mening. Skydd mot effekter i den yttre miljön vid spridning eller annan användning av kemiska eller biologiska bekämpningsmedel.
Läkemedelsverket: Frågor enligt förordningen (1977: 994) om försäljning och förvaring av vissa flyktiga lösningsmedel m.m. samt enligt förordningen (1993: 1283) om kosmetiska och hygieniska produkter.
Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4
126
Livsmedelsverket: Material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel, samt nappar.
Arbetarskyddsstyrelsen: Frågor om tillstånd att använda bekämpningsmedel enligt förordningen (1998: 947) om bekämpningsmedel eller förordningen (2000: 338) om biocidprodukter i de fall då tillståndsfrågan skall prövas av Arbetarskyddsstyrelsen.
Boverket: Frågor som verket har reglerat med stöd av förordningen (1998: 941) om kemiska produkter och biotekniska organismer.
Statens jordbruksverk: Frågor som verket beslutat om enligt förordningen (1998: 947) om bekämpningsmedel.
Socialstyrelsen: Frågor som Socialstyrelsen beslutat om enligt förordningen (1998: 947) om bekämpningsmedel eller förordningen (2000: 338) om biocidprodukter.
Naturvårdsverket: Enligt 13 § första stycket har verket ett centralt ansvar för tillsynsvägledning vad gäller hela miljöbalkens tillämpning. Verket har alltså ansvar för alla de områden som inte ligger på andra myndigheter.
Länsstyrelsen: Enligt 14 § svarar länsstyrelsen för tillsynsvägledningen i länet med undantag för den tillsyn som utövas av generalläkaren eller skogsvårdsstyrelsen.
6.2.5 Tillsyns- och föreskriftsrådet vid Naturvårdsverket
I och med miljöbalken inrättades Tillsyns- och föreskriftsrådet vid Naturvårdsverket. Enligt förordning (1988:518) med instruktion för Naturvårdsverket hör det till rådets uppgifter att vara ett samrådsorgan för myndigheternas arbete med tillsyns- och föreskriftsfrågor enligt miljöbalken. Rådet skall föra ett register över samtliga förordningar och föreskrifter som är utfärdade med stöd av balken samt över de allmänna råd som utfärdats inom miljöbalksområdet. I registret skall även ingå berörda EG-förordningar och direktiv. Enligt instruktionen skall rådet också varje år lämna en skriftlig rapport till regeringen om sin verksamhet.
SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
127
Regeringen uttalade i miljöbalkspropositionen (prop. 1997/98: 45 del 1 s. 579), att syftet med rådets verksamhet är att uppnå ett effektivt miljöarbete bl.a. genom att skapa överblick över regelsystemet, stärka tillsynen och öka samordningen mellan olika myndigheter. Regeringen pekade på att rådet skulle kunna utgöra ett forum för allmänt erfarenhetsutbyte mellan lokala, regionala och centrala tillsynsmyndigheter och näringslivet. Det skulle också ha möjlighet att initiera uppföljningar och utvärderingar av myndigheternas regler.
Tillsyns- och föreskriftsrådets ledamöter utgörs av representanter från Naturvårdsverket, Socialstyrelsen, Boverket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Läkemedelsverket, Arbetarskyddsstyrelsen, Fiskeriverket, Kemikalieinspektionen, Skogsstyrelsen, Riksantikvarieämbetet, Generalläkaren, länsstyrelserna och Svenska Kommunförbundet. Ordförande är Mats Olsson vid Naturvårdsverket. Näringslivet har inga företrädare i rådet. Till sitt förfogande har rådet ett särskilt kansli som uppgår till cirka tre årsarbetskrafter.
För att fullgöra sina uppgifter har rådet i nuläget tillsatt följande arbetsgrupper.
Arbetsgrupp för uppföljning och utvärdering av operativ tillsyn. Ett gemensamt uppföljningssystem för den operativa tillsynen skall tas fram. Vid årsskiftet 2000/2001 planeras ett försök att testa systemet i praktiken, frågor kommer då att ställas till samtliga operativa tillsynsmyndigheter via rådets webbplats. Försöket syftar bl.a. till att följa upp hur 7 § förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken efterlevs. Arbetsgrupp för utbildning.
Arbetsgrupp för register. Gruppen arbetar med inrättandet av rådets register och frågor om samordning av föreskriftsarbete m.m.
Arbetsgrupp för samordnad informationsspridning inom miljöbalksområdet. Gruppen började arbeta i september år 2000 och skall inledningsvis upprätta en samlad webbinformation om balken till de operativa tillsynsmyndigheterna.
Arbetsgrupp för allmänna råd/tillsynsvägledning. Även denna grupp startade i september år 2000 och har bl.a. till uppgift att försöka skapa en ökad samsyn mellan myndigheterna.
Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4
128
6.3 Överväganden och förslag om tillsynen
En effektivare tillsyn var ett av målen med miljöbalken. Tillsynsreglerna finns samlade i en och samma lagstiftning och tillsynsbegreppet har definierats tydligare än som var fallet tidigare.
En av vår utrednings frågeställningar har gällt att översiktligt bedöma hur tillsynen över miljöbalkens bestämmelser om kemiska produkter enligt 14 kap. miljöbalken fungerar. Vi lämnar i detta avsnitt våra bedömningar om de brister och oklarheter som vi har funnit när det gäller tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken samt våra förslag som syftar till att förstärka och förtydliga denna tillsyn. Se även våra författningsförslag.
Vi har tidigare (i avsnitt 6.2) beskrivit vad tillsynen enligt miljöbalken allmänt innebär och hur ansvaret för tillsynen enligt 14 kapitlet fördelas mellan tillsynsmyndigheterna. I tabellen nedan sammanfattas vår tolkning av dagens fördelning av tillsynsansvaret enligt 14 kap. miljöbalken. Tabellen bygger på vad som framkommer i tillsynsförordningen (ändringar som trädde i kraft 2000-07-01 har tagits med). Sorterat efter ansvarsområde beskrivs vilka myndigheter som bedriver operativ tillsyn samt vägledning. Vi har i denna tabell inte tagit med generalläkarens tillsynsansvar. Vi vill erinra om att kommunerna generellt har ett ansvar för all operativ tillsyn enligt 14 kap. miljöbalken. För en rad särskilt utpekade områden finns utöver den kommunala operativa tillsynen också en central statlig myndighet med operativt tillsynsansvar. I de fall ett ansvarsområde inte särskilt utpekas så ansvarar alltså kommunerna ensamma för det operativa tillsynsansvaret enligt 26 kap. 3 § miljöbalken (4 § tillsynsförordningen). Naturvårdsverket har, enligt 13 § tillsynsförordningen, ansvaret för tillsynsvägledningen när det gäller sådana områden som inte är särskilt utpekade. I kolumnen benämnd ”operativ tillsynsmyndighet” återfinns både den kommunala nämnden och en statlig myndighet eftersom de har ett dubbelt ansvar. Den centrala tillsynsvägledningen har skiljts från den regionala. I kolumnen benämnd ”regional vägledande tillsynsmyndighet” anges länsstyrelsen för varje ansvarsområde, då myndigheten är ansvarig för all hantering inom länets gränser.
SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
129
Ansvarsområde
Operativ tillsynsmyndighet
Central vägledande myndigh.
Regional vägledandemyndigh .
1. Tillverkare och andra primärleverantörer som släpper ut kemiska produkter, varor eller biotekniska organismer på marknaden, med avseende på deras produkter och varor, utom där Läkemedelsverket och Livsmedelsverket har ansvaret för den operativa tillsynen, drivmedel och bränslen, ämnen som bryter ned ozonskiktet samt batterier.
KemI + Kommunal nämnd
KemI
Lst
2. Frågor om skydd av den yttre miljön vid hantering av kemiska produkter, varor och biotekniska organismer i miljöfarliga verksamheter vilka är tillståndspliktiga, utom där KemI har ansvaret för den operativa tillsynen.
Lst (om ansv. inte överlåtits) + Kommunal nämnd (oberoende om ansvaret överlåtits)
NV
Lst
3. Tillverkare och andra primärleverantörer av kosmetiska och hygieniska produkter
LV + Kommunal nämnd
LV
Lst
4. Material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel, samt nappar
SLV + Kommunal nämnd
SLV
Lst
5. Anläggningar och anordningar i fartyg vad gäller ämnen som bryter ned ozonskiktet, bl.a. HFC, utom där generalläkaren har ansvaret för den operativa tillsynen
SjöV + Kommunal nämnd (inkl där generalläkaren har tillsyns-ansvar).
NV
Lst
6. Tillsyn i fråga om tillstånd för bekämpningsmedel enligt förordningen (1998: 947) om bekämpningsmedel eller förordningen (2000: 338) om biocidprodukter, i de fall då tillstånd prövas av Arbetarskyddsstyrelsen
YI + Kommunal nämnd
ASS
Lst
Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4
130
7. Frågor som Boverket har reglerat med stöd av förordningen (1998: 941) om kemiska produkter och biotekniska organismer
Kommunal nämnd
Boverket Lst
8. Frågor som Jordbruksverket beslutat om enligt förordningen (1998: 947) om bekämpningsmedel
Kommunal nämnd
SJV
Lst
9. Frågor som Socialstyrelsen beslutat om enligt förordningen (1998: 947) om bekämpningsmedel eller förordningen (2000: 338) om biocidprodukter
Kommunal nämnd
SoS Lst
10. Frågor enligt förordningen (1977: 994) om försäljning och förvaring av vissa flyktiga lösningsmedel m.m.
Kommunal nämnd
LV
Lst
11. Frågor enligt förordningen (1993:1283) om kosmetiska och hygieniska produkter.
LV + Kommunal nämnd
LV
Lst
12. Skydd mot effekter i den yttre miljön vid spridning eller annan användning av kemiska och biologiska bekämpningsmedel
Kommunal nämnd
KemI
Lst
13. Allmänhetens hantering av kemiska produkter, varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt samt biotekniska organismer.
Kommunal nämnd
KemI
Lst
14. Övriga frågor om kem. produkter, varor och biotekniska organismer enligt 14 kap. miljöbalken, bl.a. drivmedel och bränslen, ämnen som bryter ned ozonskiktet samt batterier.
Kommunal nämnd
NV
Lst
Tabell 6.1 Tabell över ansvariga myndigheter för den operativa tillsynen respektive tillsynsvägledningen enligt 14 kapitlet i miljöbalken. Indelning efter ansvarsområde. Följande förkortningar används i tabellen:
ASS= Arbetarskyddsstyrelsen KemI= Kemikalieinspektionen Lst= Länsstyrelsen
LV= Läkemedelsverket
NV= Naturvårdsverket SJV= Statens jordbruksverk
SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
131
SjöV= Sjöfartsverket SLV= Statens livsmedelsverk SoS= Socialstyrelsen YI= Yrkesinspektionen.
6.3.1 Operativ tillsyn över tillverkare och importörer av kemiska produkter
Våra bedömningar och förslag:
Tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken över tillverkare och importörer (primärleverantörer) av kemiska produkter är en grundläggande förutsättning för att övrig kemikalietillsyn (bl.a. över användningen av kemikalier) skall verka på ett effektivt sätt.
En rad brister i nuvarande tillsyn enligt 14 kap. i miljöbalken kan noteras. Bristerna hänger samman med brist på resurser och prioritering av denna tillsyn samt oklarheter och dubbleringar beträffande ansvarsfördelningen.
Tillsynen (enligt 14 kap. miljöbalken) över tillverkare och importörer (primärleverantörer) av kemiska produkter behöver förstärkas och förtydligas. Det gäller bl.a. miljöbalkens krav på klassificering och märkning med avseende på hälso- och miljöfarlighet samt när det gäller varuinformationsblad.
Tillsynen över tillverkare och importörer av kemiska produkter är grundläggande och kräver specialistkompetens inom områdena toxikologi, ekotoxikologi, kemi samt den omfattande lagstiftning som gäller för tillverkare och importörer. Vår bedömning är att denna specialistkompetens vanligen saknas hos kommunerna.
Vi föreslår att Kemikalieinspektionen ensam bör ansvara för det operativa tillsynsansvaret över tillverkare och importörer (primärleverantörer) av kemiska produkter. Det innebär att kommunernas ansvar tas bort på detta område. Kommunernas tillsynsansvar bör i stället koncentreras till att gälla återförsäljare och yrkesmässiga användare av kemiska produkter (se avsnitt 6.3.2). Vi föreslår dock att Kemikalieinspektionen får möjlighet
Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4
132
att överlåta åt en kommunal nämnd att utöva den operativa tillsynen om kommunen önskar det.
Författningsförslag med ändring i miljöbalken (1998:808) och i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken lämnas.
Tillsynen över att tillverkare och importörer tar sitt ansvar är grunden för övrigt kemikaliesäkerhetsarbete
Vi vill särskilt framhålla att miljöbalkens krav på tillverkare och importörer av kemiska produkter är en grundläggande förutsättning för övrigt arbete med att minska hälso- och miljöriskerna med kemiska produkter. Att just denna tillsyn fungerar och håller en hög kvalitet är därför av särskild vikt för övrig kemikalietillsyn (t.ex. tillsyn över yrkesmässiga användare av kemiska produkter) och inte minst för att de företag som använder kemiska produkter skall kunna bidra till att minska riskerna med kemikalieanvändningen.
Vad innebär tillsynen över tillverkare och importörer?
I tillsynen över tillverkare och importörer, dvs. primärleverantörerna, enligt 14 kap. miljöbalken ingår bl.a. att kontrollera de kemiska produkternas klassificering och märkning och att de är försedda med korrekta varuinformationsblad. Det handlar om systemtillsyn där företagens ansvar och egenkontroll tydliggörs samt mer traditionella inspektioner av regelefterlevnaden. Syftet är bl.a. att företagen skall lämna bättre information om hälso- och miljörisker samt behov av skyddsåtgärder för kemiska produkter.
När det gäller varuinformationsbladen har en del synpunkter förts fram som pekar på stora brister i dagens varuinformationsblad. Vi vill poängtera vikten av varuinformationsbladens roll i kemikaliehanteringen. Vi har erfarit att Kemikalieinspektionen, Arbetarskyddsstyrelsen, Naturvårdsverket och Sprängämnesinspektionen nyligen har startat ett arbete som syftar till att varuinformationsbladen för kemiska produkter skall bli bättre. Varuinformationsbladen berör såväl användare som leverantörer av kemiska produkter. Vi bedömer att det finns stora och viktiga behov av att förbättra varuinformationsbladens innehåll och utformning. Goda
SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
133
förutsättningar för detta bör kunna ges genom det påbörjade samarbetet mellan de ovan nämnda myndigheterna och genom en bättre dialog mellan leverantörer och användare.
Hanteringskedjan
Bland företag och verksamheter som närmast berörs av kemikaliekontrollen finns kemikalieleverantörer, kemikalieanvändare och behandlare av kemikalieavfall. Leverantörerna kan grovt indelas i primära leverantörer, dvs. tillverkare eller importörer, respektive återförsäljare, dvs. grossister och detaljister. Stora inhemska tillverkare och dotterbolag till stora utländska kemiföretag särskiljer sig bland mängden leverantörer. De står för huvuddelen av de kemikalier som sätts ut på marknaden. Bland återförsäljarna märks de stora dagligvarukedjorna och detaljhandelskedjorna.
Den största användningen av kemikalier sker yrkesmässigt. Mellan 80- och 90 procent av den totala användningen i antal produkter räknat sker i olika yrkesmässiga verksamheter. Förhållandet är likartat om man jämför hanterade volymer.2
Figur 6.1 nedan visar de viktigaste leden i kemikaliekontrollen.
Figur 6.1: De viktigaste leden i hanteringen av kemiska produkter.
I dag har kommunerna och staten (främst Kemikalieinspektionen) ett delat ansvar för tillsynen över primärleverantörerna. Vi föreslår att detta delade ansvar tas bort.
Ansvaret för tillsynen över tillverkare och importörer
Kommunerna och Kemikalieinspektionen har i dag ett parallellt ansvar för tillsynen över tillverkare och importörer (primärleve-
2 Se rapport ”Kemikalietillsyn i leverantörsledet”, Kemikalieinspektionen, nr 4/94.
Primär- Åter- Yrkesmässiga Allmänheten leverantörer försäljare användare
(tillverkare (grossister och och importörer) detaljister)
Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4
134
rantörer) av kemiska produkter. Kommunerna har också ansvar för all övrig tillsyn över hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap. miljöbalken, dvs. även över återförsäljare och yrkesmässiga användare av kemiska produkter.
Inspektioner utgör grunden i den offentliga kemikalietillsynen. Vi har noterat brister i dagens tillsyn enligt miljöbalken över kemiska produkter. Varken kommunerna eller Kemikalieinspektionen har enligt vår uppfattning bedrivit en tillräckligt omfattande tillsyn över miljöbalkens regler om kemiska produkter.
Svenska kommunförbundet har nyligen följt upp kommunernas miljö- och hälsoskyddsarbete (Svenska Kommunförbundet, 2000.). Där konstateras att kommunerna till följd av miljöbalken har fått en resursförstärkning med i medeltal 0,35 årsarbetare. Det innebär sammanlagt cirka 100 ytterligare tjänster hos kommunerna. Det totala antalet anställda inom miljönämnderna har därför ökat till cirka 2 200. Omkring 25 procent, dvs. cirka 550 tjänster, av nämndernas totala resurser gick år 1999 till tillsyn av miljöskydd och kemikalier enligt miljöbalken.
Vi kan vidare konstatera att merparten av landets kommuner är små. Av landets 289 kommuner har, enligt Svenska kommunförbundet, cirka 30 bara en miljö- och hälsoskyddsinspektör, 80–90 två till fyra inspektörer och 170–180 kommuner har mer än fyra inspektörer. Dessa inspektörer skall ansvara för tillsyn över hela miljöbalkens område samt i de flesta fall även tillsyn över djurskyddslagstiftning och livsmedelslagstiftning. Vi anser att det inte kan vara skäligt att kräva att små och även medelsstora kommuner, förutom all annan nödvändig kunskap som skall finnas i en miljöoch hälsoskyddsförvaltning, också måste ha särskild kompetens inom det komplexa kemikalieområdet. Det samarbete mellan kommuner som miljöbalken ger möjlighet till anser vi inte är tillfyllest för att lätta på arbetsbördan. Till viss del kan kommunen köpa in kompetens eller dela på kompetens med annan kommun på detta område, men vi vill ändå betona att tillsynen över de kemiska produkter som tillverkas och importeras är av sådan art att det krävs mycket specialistbetonad kunskap för att kunna bedriva sådan tillsyn.
I Sverige finns totalt 3500 tillverkare och importörer av kemiska produkter. Hur många tillsynsobjekt det finns totalt i Sverige
SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
135
enligt 14 kapitlet miljöbalken är svårt att bedöma. Det torde röra sig om tiotusentals yrkesmässiga användare samt grossister, detaljister och andra återförsäljare. Kemikalieinspektionen ansvarar i dag parallellt med kommunerna för tillsynen över de 3500 tillverkarna och importörerna. Kommunerna har ensamt ansvar för resterande tillsynsobjekt (återförsäljare och yrkesmässiga användare).
I kapitel 7 redovisas våra överväganden och förslag om Kemikalieinspektionens tillsynsverksamhet och resurs- behov. Vi vill också allmänt ifrågasätta det lämpliga i att dubblera tillsynsansvaret mellan kommunerna och Kemikalieinspektionen och vissa övriga centrala myndigheter.
Dubbleringen av tillsynsansvaret i fråga om primärleverantörerna innebär bl.a. att Kemikalieinsinspektionen och kommunerna inte kan planera och följa upp tillsynsverksamheten på ett effektivt sätt. Tillsynsförordningens regel om att tillsynsmyndigheten skall avsätta tillräckliga resurser samt ha kompetens är svår att uppfylla, eftersom det finns en osäkerhet om vilka tillsynsobjekt man egentligen ansvarar för. Det är också möjligt att Kemikalieinspektionen och kommunerna underlåter att bedriva tillsyn gentemot en del tillsynsobjekt p.g.a. att ansvaret ”faller mellan stolarna”, men det finns också en viss risk för att tillsynen riktas gentemot samma företag. En konsekvens av det sistnämnda är att ett företag skulle kunna få betala tillsynsavgifter både till staten och kommunen. En annan konsekvens kan vara, åtminstone teoretiskt, att två operativa tillsynsmyndigheter kommer fram till olika beslut beträffande samma företag. Enligt vad vi har erfarit tar dock Kemikalieinspektionen vanligen kontakt med aktuell länsstyrelse eller kommun innan en inspektion sker.
Enligt vår uppfattning är det nödvändigt att skapa ordning och reda i fråga om tillsynsansvaret för tillverkare och importörer. I syfte att få en mer effektiv tillsyn över primärleverantörerna föreslår vi därför att det operativa tillsynsansvaret bör åvila Kemikalieinspektionen ensam. Vi föreslår dock att Kemikalieinspektionen får överlåta åt en kommunal nämnd att utöva den operativa tillsynen om kommunfullmäktigt har gjort en framställning därom. En sådan överlåtelse skall avse tillsyn av visst eller vissa företag inom kommunen. Vi anser också att överlåtelsen inte bör få omfatta verksamhet som kommunen själv bedriver. När det gäller finansieringen av denna tillsyn föreslår vi att Kemikalie-
Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4
136
inspektionen skall ersätta den kommunala nämnden för utförd tillsyn med belopp som motsvarar vad som enligt kommunfullmäktiges föreskrifter tas ut för tillsyn över kemikaliehantering.
Vi lämnar ett förslag om ändring i miljöbalken och i förordningen om tillsyn enligt miljöbalken.
Kommunerna har även det operativa tillsynsansvaret över förordning (1985:838) om motorbränslen, förordning (1995:555) om HFC samt förordning (1995:636) om ämnen som bryter ned ozonskiktet samt förordningen (1997:645) om batterier. Enligt vår uppfattning bör det ifrågasättas om inte det operativa tillsynsansvaret bör ligga på Kemikalieinspektionen i stället för hos kommunerna när det gäller tillverkare och importörer av drivmedel och bränslen samt tillverkare och importörer av ämnen som bryter ned ozonskiktet. Vi har inom ramen för vårt uppdrag inte tillräckligt ingående hunnit utreda denna fråga för att kunna lämna ett färdigt förslag. Vi förespråkar därför att myndigheterna, i första hand Naturvårdsverket, närmare analyserar och vid behov föreslår ändringar i fråga om fördelningen av tillsynsansvaret över dessa förordningar.
6.3.2 Operativ tillsyn över återförsäljare och yrkesmässiga användare av kemiska produkter
Våra överväganden och förslag:
Tillsynen över återförsäljare och yrkesmässiga användare av kemiska produkter behöver öka i kvalitet och omfattning.
Vi har föreslagit att Kemikalieinspektionen, och i vissa fall annan statlig myndighet, ensam bör ansvara för den operativa tillsynen över tillverkare och importörer (primärleverantörer) av kemiska produkter (se 6.3.1 och 6.3.3). Det innebär att kommunernas ansvar tas bort på detta område. Kommunernas tillsynsansvar bör i stället koncentreras till att gälla grossister, återförsäljare och yrkesmässiga användare (sekundärleverantörer) av kemiska produkter.
SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
137
Vad innebär tillsynen över återförsäljare och yrkesmässiga användare?
När det gäller tillsynen över detaljister, grossister, andra återförsäljare samt framför allt de yrkesmässiga användarna bör bl.a. kontroll ske av:
förpackning och förvaring, tillståndskrav, distribution av varuinformationsblad, kunskapen om vad klassificeringen och märkningen innebär, ev. användning av begränsade farliga ämnen, tillämpningen av substitutionsprincipen, att de bekämpningsmedel som används är godkända.
Tillsynen över återförsäljare och de yrkesmässiga användarna behöver stärkas
Vi har tidigare konstaterat att tillsynen över primärleverantörerna behöver förstärkas och förtydligas. Enligt vår bedömning behöver även den operativa tillsynen över sekundärleverantörerna och över de yrkesmässiga användarna förstärkas. En effektiv tillsyn i användarledet (yrkesmässiga användare av kemiska produkter) bör kunna leda till att de företag som använder kemiska produkter ställer högre krav på leverantörerna. Det kan gälla t.ex. ökade krav på information om hälso- och miljöegenskaper, information om risker och hantering samt krav på kemiska produkter som är miljöoch hälsomässigt bättre alternativ.
I dag och i framtiden kommer troligtvis inte allmänhetens användning av kemiska produkter vara det största problemet med kemikalieanvändningen, utan det är framför allt varorna och deras kemikalieinnehåll som utgör ett hot som vi sannolikt bara anar toppen på isberget av. Därför behöver vi fokusera på källorna till kemikalieproblematiken, dvs. förutom tillverkare och importörer även de yrkesmässiga användarna av kemikalier. De yrkesmässiga användarna anser vi är en nyckelgrupp eftersom de tillverkar de varor som innehåller eller har behandlats med kemiska produkter. De använder dessutom ofta kemiska produkter även på annat sätt i produktionsprocessen.
Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4
138
Länsstyrelsens operativa tillsynsansvar
Länsstyrelsens operativa ansvar begränsas i dag till frågor om ”skydd av den yttre miljön” i miljöfarlig verksamhet. Enligt vad vi uppfattat härrör denna skrivning från tidigare lagstiftning. Vi anser att länsstyrelsens tillsyn till ”skydd för den yttre miljön” onödigt inskränker länsstyrelsernas tillsynsansvar. 14 kap. miljöbalken handlar i stor utsträckning om regler om kemiska produkter som direkt syftar till att skydda hälsan och inte primärt – eller enbart till skydd för den yttre miljön. Vi föreslår därför att denna begränsning tas bort.
Vi vill också nämna att det i länsstyrelsernas årliga resultatredovisningar framgår att flera länsstyrelser bedriver olika former av kemikaliearbete. Sju länsstyrelser (C, D, E, S, T, Z och BD) anger att kemikaliehantering är ett prioriterat område. Bland annat har D, E, U, T-län gemensamt med kommuner genomfört projektet ”Kemikalielyftet”. Z-län har bedrivit flera projekt bl.a. mot detaljhandeln för att sprida kunskap om kemikalier.
Kommunerna bör ha ansvar för yrkesmässig användning och återförsäljare
Våra förslag till förändringar i ansvarsfördelningen innebär att kommunernas ansvar begränsas till tillsynen i andra led i hanteringen av kemiska produkter än tillverkare och importörer av kemiska produkter. De fortsätter således att ha tillsyn över återförsäljare (detaljister, grossister) och yrkesmässiga användare. En betydande ambitionshöjning behöver enligt vår uppfattning ske på detta område. Om Kemikalieinspektionen tar över allt ansvar över tillverkare och importörer av kemiska produkter bör kommunernas tillsynsresurser på detta område kunna koncentreras till övriga hanteringsled.
Enligt vad vi har erfarit försummar många kommuner i dag tillsynen över återförsäljare och yrkesmässiga användare av kemiska produkter och har kanske inte heller tillräcklig kompetens för att bedriva sådan tillsyn. För att uppnå effektivitet och likvärdighet i hela landet har det framförts förslag om att man bör överväga om kemikalietillsynen i sin helhet bör föras över till staten. Vi finner
SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
139
dock att vi saknar tillräckligt underlag för att kunna ta ställning i denna fråga.
6.3.3 Annan operativ tillsyn över kemiska produkter – Livsmedelsverket och Läkemedelsverket
Våra bedömningar och förslag:
Bestämmelsen om Livsmedelsverkets tillsyn enligt 14 kap. miljöbalken (material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel, samt nappar) kan, i enlighet med Livsmedelsverkets förslag (Livsmedelsverket, 2000) tas bort från miljöbalken och i stället föras in i livsmedelslagen. Om detta inte kommer att kunna genomföras föreslår vi att Livsmedelsverket ensamt behåller tillsynsansvaret för primärleverantörer, medan kommunernas ansvar begränsas till övriga hanteringsled.
Ansvaret för den operativa tillsynen över kosmetiska och hygieniska produkter bör tydliggöras. Läkemedelsverket bör ensam ansvara för den operativa tillsynen över tillverkare och andra primärleverantörer av kosmetiska och hygieniska produkter. Den operativa tillsynen över tillverkare och importörer måste fungera effektivt. Läkemedelsverkets operativa tillsynsansvar över kosmetiska och hygieniska produkter enligt 14 kap. miljöbalken bör bl.a. av det skälet inte vara parallellt med kommunernas ansvar, vilket är fallet i dag. Se vidare avsnitt 6.3.1. Kommunerna bör ansvara för tillsynen över sekundärleverantörerna (detaljister, återförsäljare) samt de yrkesmässiga användarna av kosmetiska och hygieniska produkter.
Frågor om miljöeffekter av bl.a. kosmetiska och hygieniska produkter bör utredas, liksom tillsynen enligt miljöbalken över dessa produkter. Det finns också ett behov av att förstärka EU:s lagstiftning på detta område.
Vi har tidigare i detta avsnitt redovisat ansvarsfördelningen för övriga tillsynsområden vad gäller 14 kap. miljöbalken.
Av samma skäl och principer som vi förde fram i avsnitt 6.3.1 anser vi att ansvarsfördelningen måste renodlas och tydliggöras. Staten bör således ha det operativa tillsynsansvaret över tillverkare och
Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4
140
importörer för de områden som pekas ut i bilaga D i miljöbalkens tillsynsförordning. Kommunerna bör således ansvara för tillsynen över övriga hanteringsled.
Livsmedelsverkets tillsyn - material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel, samt nappar
Som framkommer tidigare i avsnitt 6.3 faller hanteringen av material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel, samt nappar, under Livsmedelsverkets och kommunernas operativa tillsynsansvar enligt bilagan till förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken.
Livsmedelsverket fick i juli 1999 ett regeringsuppdrag att beskriva de ekonomiska konsekvenserna av förslagen i betänkandet Livsmedelstillsyn i Sverige (SOU 1998:61). I synnerhet förslaget till nytt avgiftssystem skulle analyseras. Verket ombads även lämna alternativa förslag. Livsmedelsverkets redovisning av arbetet presenteras i rapporten ”Effektivare livsmedelstillsyn” (rapport nr 9, 2000), vilken för närvarande bereds inom Regeringskansliet.
I rapporten uppmärksammas att regler om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel, förekommer både i livsmedelslagstiftningen och miljöbalken och dess följdförfattningar. Reglerna i livsmedelslagstiftningen avser yrkesmässig hantering av material och produkter i samband med hantering av livsmedel, medan miljöförfattningarna avser hantering av material och produkter i övriga fall utan samband med hantering av livsmedel. Verket identifierar flera tillämpningsproblem med miljöbalken. Dessa innebär bl.a. att det är otydligt vilken lagstiftning som skall användas vid en eventuell åtgärd från myndigheten. Fördelningen av tillsynsansvaret mellan Livsmedelsverket och kommunerna är olika i lagarna, dessutom anger lagarna olika principer för finansieringen av tillsynen. Livsmedelsverket föreslår därför att bestämmelserna lyfts ut ur miljöbalken och införs i livsmedelslagstiftningen. De föreslår att livsmedelslagen ändras till att även omfatta hantering av material och produkter avsedda för livsmedel, men ännu inte hanterade tillsammans med livsmedel.
Om Livsmedelsverkets förslag inte genomförs föreslår vi att Livsmedelsverket ensamt behåller sitt tillsynsansvar enligt miljöbalken
SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
141
över primärleverantörer, medan kommunernas ansvar begränsas till övriga hanteringsled.
Läkemedelsverket - kosmetiska och hygieniska produkter
Ansvaret för den operativa tillsynen över tillverkare och andra primärleverantörer av kosmetiska och hygieniska produkter åvilar Läkemedelsverket och kommunerna. För dessa produkter har en särskild förordning utfärdats med stöd av 14 kap. miljöbalken. Kosmetiska och hygieniska produkter är i stor utsträckning undantagna från de bestämmelser som i övrigt gäller för kontrollen av kemikalier. Enligt förordning (1993:1283) om kosmetiska och hygieniska produkter får Läkemedelsverket meddela föreskrifter om bl.a. försiktighetsmått, produktval, miljö- och hälsoutredning och produktinformation. Något tillstånd eller någon förhandsgranskning krävs inte för att saluföra produkterna. Alla tillverkare och importörer är dock skyldiga att anmäla sin verksamhet till Läkemedelsverket som för ett register över de kosmetiska och hygieniska produkter som tillverkarna och importörerna har anmält.
Läkemedelsverket uppskattar att cirka 550 företag kommer att ingå i det register som verket skall upprätta över objekt vilka kräver återkommande tillsyn. Verket bedömer också att varje företag bör kontrolleras i genomsnitt vart femte år.
Tillverkares och importörers skyldighet att skaffa kunskap om sina produkters hälso- och miljöegenskaper är central i miljöbalkens regler om kemiska produkter. Det är därför särskilt angeläget att den operativa tillsynen över just tillverkare och importörer fungerar effektivt. I dag har både kommunerna och Läkemedelsverket det operativa tillsynsansvaret i denna del. Vi föreslår att Läkemedelsverket ensamt bör ansvara för den operativa tillsynen över tillverkare och importörer och kommunerna ensamma ansvara för övrig tillsyn såsom sekundärleverantörer (återförsäljare och detaljister) samt användare. Detta är i överensstämmelse med de förslag om den operativa tillsynen i övrigt beträffande kemiska produkter (se avsnitt 6.3.1). Detta är också innebörden i det författningsförslag som vi lämnar.
Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4
142
Slutligen vill vi lyfta fram att frågor om miljöeffekter av bl.a. kosmetiska och hygieniska produkter kan behöva utredas särskilt, liksom tillsynen enligt miljöbalken över dessa produkter. Det finns också ett behov av att förstärka EU:s lagstiftning på detta område. I Läkemedelsverkets remissvar till regeringen på betänkandet Varor utan faror (SOU 2000:53) framhåller verket, beträffande tillsynsfrågor, att det i princip inte föreligger något hinder att de föreslagna åtgärderna i betänkandet (de nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen) skall gälla även för kosmetiska och hygieniska produkter. Läkemedelsverket understryker dock att området styrs av EG-rättsakter och att utan stöd i EG-lagstiftning begränsas verkets möjligheter att agera i dessa avseenden. För att föreslagna handlingsvägar skall få genomslagskraft anser Läkemedelsverket därför att en utökad samordning av de svenska insatserna inom EU bör komma till stånd.
6.3.4 Krav på tillsynsutredning och tillsynsplan
Våra bedömningar och förslag:
I syfte att säkra den operativa tillsynen och att möjliggöra en uppföljning av den, bör en gemensam syn utarbetas på form och innehåll i de tillsynsutredningar resp. tillsynsplaner som krävs enligt 7 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. Vi föreslår att Tillsyns- och föreskriftsrådet vid Naturvårdsverket tar initiativ till ett sådant arbete.
De krav som ställs på de operativa tillsynsmyndigheterna i 7 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken efterlevs i dag i varierande utsträckning när det gäller tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken.
I 7 § förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken föreskrivs följande:
En myndighet som har tilldelats operativa tillsynsuppgifter skall för tillsynsarbetet avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig kompetens för tillsynsarbetet.
SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
143
Myndigheten skall
1. senast den 30 juni 1999 ha gjort en utredning om tillsynsbehovet inom sina ansvarsområden och därefter varje år uppdatera utredningen med hänsyn till de förutsättningar som kan ha ändrats,
2. föra ett register över de verksamheter som fordrar återkommande tillsyn,
3. för varje verksamhetsår upprätta en plan, baserad på utredningen enligt 1 och verksamhetsregistret enligt 2, för hur tillsynsarbetet skall bedrivas, samt
4. regelbundet följa upp och utvärdera tillsynsverksamheten.
Enligt tillsynsförordningen finns det alltså ett krav på att de operativa myndigheterna skulle ha gjort en utredning om behovet av tillsyn senast 30 juni 1999 för att därmed kunna avsätta tillräckliga resurser till verksamheten. Utifrån utredningen och ett register över objekt vilka kräver återkommande tillsyn, skall myndigheterna också ha upprättat en plan.
För att ta reda på om utredningar och planer enligt tillsynsförordningens 7 § har tagits fram av myndigheterna för tillsynen enligt miljöbalkens 14 kapitel, har vi varit i kontakt med de myndigheter som har ett operativt ansvar. Vi har dock inte gjort någon djupgående studie av innehållet i utredningarna, utan har främst varit intresserade av om det finns en tillsynsplan/utredning för det aktuella området eller inte. Efter våra kontakter kan vi notera att sådana planer/utredningar som avses i förordningen till stor del saknas. De flesta länsstyrelser har dock tillsynsutredningar/planer. Bland kommunerna har cirka 225 kommuner (av 289 kommuner) tillsynsutredningar/planer klara i år.3 När det gäller de centrala myndigheterna med operativt tillsynsansvar ser det sämre ut. Kemikalieinspektionen har visserligen en intern verksamhetsplan för tillsynen samt en beslutad generell tillsynsstrategi, men någon av myndigheten beslutad årlig tillsynsplan saknas dock. Läkemedelsverket, Livsmedelsverket, Sjöfartsverket, Yrkesinspektionen och generalläkaren har såvitt vi kan bedöma, inte heller uppfyllt bestämmelsens krav. Läkemedelverket håller dock på att ta fram en utredning om tillsynen enligt miljöbalken. Flera av de sistnämnda
3 Enligt Svenska Kommunförbundets enkätundersökning ”Miljö- och hälsoskydd i kommunerna”, 2000, s 10.
Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4
144
myndigheterna, vars uppgifter huvudsakligen styrs av annan lagstiftning, säger sig dock beakta tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken i den interna verksamhetsplaneringen. Icke desto mindre är det av betydelse att särskilda utredningar och planer görs för respektive myndighet enligt kraven i tillsynsförordningens 7 §. Tillsynsarbetet bör utföras som en kontinuerlig process, med utredning om behovet, översyn av resurser och kompetens, planering, genomförande och utvärdering.
Enligt vår mening, borde utredningarna/planerna inte enbart ha karaktären av internt verksamhetsplaneringsdokument för den enskilda myndigheten, utan även vara beslutade av myndigheten och offentliga. På så sätt kan de göras tillgängliga och finnas till hands för exempelvis berörda myndigheter och organisationer.
Enligt tillsynsförordningen skall en myndighet som har tilldelats operativa tillsynsuppgifter för tillsynsarbetet avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig kompetens för tillsynsarbetet. Mot bakgrund av att tillsynsutredningar och planer saknas för många myndigheter, är det svårt att bedöma om tillräckliga resurser avsätts för tillsynen, om tillsynen sker i tillräcklig omfattning, vilka prioriteringar tillsynsmyndigheterna gör etc. För Kemikalieinspektionens del behandlar vi vår bedömning av deras resurser för tillsyn separat i avsnitt 7.2.6. När det gäller övriga myndigheter med tillsynsansvar enligt 14 kap. har vi fått uppfattningen att tillräckliga resurser inte avsätts för tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken. Inte heller följs tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken upp tillräckligt av de myndigheter som har vägledningsansvar.
Det är också av betydelse att utredningarna och planerna inte ser alltför olika ut. De vägledande myndigheternas ansvar för uppföljning och utvärdering av tillsynen underlättas också av om tillsynsutredningarna/planerna innehåller samma minimikrav på uppgifter och gärna är utformade på ett likartat sätt. Vi föreslår därför att Tillsyns- och föreskriftsrådet vid Naturvårdsverket tar initiativ till att utarbeta en gemensam syn på vad en tillsynsutredning och plan enligt 7 § förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken bör innehålla.
SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
145
6.3.5 Tillsynsvägledning
Våra bedömningar och förslag:
Stödet till de operativa tillsynsmyndigheterna från de centrala myndigheter som har vägledningsansvar när det gäller 14 kap. miljöbalken, behöver generellt sett förstärkas.
Uppföljning och fördjupad utvärdering av tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken bör ske regelbundet, förslagsvis vart tredje år med start år 2001. Kemikalieinspektionen bör initiera ett sådant arbete i samråd med Tillsyns- och föreskriftsrådet.
Det bör klargöras i tillsynsförordningen att ansvaret för vägledning till de operativa tillsynsmyndigheterna (främst kommunerna) när det gäller tillsyn över sekundärleverantörer av kemiska produkter (dvs. grossister, detaljister och andra återförsäljare) ligger på Kemikalieinspektionen. Vi lämnar ett författningsförslag.
Länsstyrelsens regionala vägledande ansvar bör framför allt inriktas mot samordning inom länet när det gäller den operativa tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken. Detta bör ske i samråd och samarbete med kommunerna och de centrala vägledande myndigheterna.
Vad ingår i ansvaret som vägledande myndighet?
I och med miljöbalkens tillkomst, delades myndigheternas ansvar upp på operativ tillsyn och tillsynsvägledning. Denna åtskillnad existerade inte enligt lagen om kemiska produkter. Operativ tillsyn är enligt tillsynsförordningens 3 § sådan tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Med tillsynsvägledning avses däremot utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna.
Som framgår av vår beskrivning av tillsynsansvaret i avsnitt 6.2 är många myndigheter inblandade när det gäller såväl den operativa tillsynen, men även tillsynsvägledningen. Flera myndigheter har
Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4
146
ålagts ett väl definierat och avgränsat ansvar medan andras ansvar är mer otydligt.
Med nuvarande utformning av Kemikalieinspektionens ansvarsområde för tillsynsvägledning enligt 13 § tillsynsförordningen är det oklart huruvida Kemikalieinspektionen har ansvar för sådan vägledning i fråga om detaljister och andra återförsäljare av kemiska produkter. Enligt vår uppfattning är det självklart att detta ansvar skall ligga på Kemikalieinspektionen. Vi förordar därför ett förtydligande om detta i enlighet med vårt författningsförslag.
När det gäller länsstyrelsens ansvar för tillsynsvägledning anges i 14 § att länsstyrelsen har ansvar för tillsynsvägledningen i länet med undantag för den tillsyn som utövas av generalläkaren eller skogsvårdsstyrelsen. Vi anser att länsstyrelsernas regionala vägledande ansvar framför allt bör inriktas mot samordning inom länet när det gäller den operativa tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken. Detta bör ske i samråd och samarbete med kommunerna och de centrala vägledande myndigheterna.
När det gäller Naturvårdsverkets vägledningsansvar anges i 13 § första stycket att de har ett centralt ansvar för tillsynsvägledning vad gäller hela miljöbalkens tillämpning. De områden som inte täcks av andra myndigheters tillsynsansvar enligt 14 kap miljöbalken ligger alltså på Naturvårdsverket. Vi har försökt att ta reda på vilka dessa övriga frågor är och har kommit fram till följande områden:
Tillverkare och andra primärleverantörer av drivmedel och bränslen, ämnen som bryter ned ozonskiktet, bl.a. HFC, och batterier. Frågor om yrkesmässig användning av kemiska produkter.
Naturvårdsverket bör förstärka sitt vägledande ansvar när det gäller de operativa myndigheternas tillsyn över yrkesmässiga användare av kemiska produkter.
Stödet till de operativa tillsynsmyndigheterna från de centrala myndigheter som har vägledningsansvar när det gäller 14 kap. miljöbalken, behöver generellt sett förstärkas.
SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
147
Avslutningsvis bör uppföljning och fördjupad utvärdering av tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken ske regelbundet, förslagsvis vart tredje år med start år 2001. Kemikalieinspektionen bör initiera ett sådant arbete i samråd med Tillsyns- och föreskriftsrådet.
6.3.6 Fortsatt utbildning, vägledning, information och utvärdering behövs
Det är svårt att uttala sig med säkerhet hur tillsynen enligt miljöbalken fungerar i sin helhet förrän balken har varit ikraft ytterligare en tid. Vi anser i stället att det är angeläget att miljöbalkens olika tillsynsområden följs upp löpande, samt att hela miljöbalkens tillsyn utvärderas om något eller några år. Den uppföljning som vi har erfarit att Tillsyns- och föreskriftsrådet vid Naturvårdsverket planerar att utföra år 2001 bör kunna utgöra ett värdefullt underlag inför en grundlig och heltäckande utvärdering av hur genomförandet av tillsynen enligt miljöbalken har skett. Tillsyns- och föreskriftsrådets planerade arbete att i samarbete med berörda myndigheter utveckla och löpande följa upp tillsynen ser vi som angeläget.
Miljöbalkens tillkomst innebar en stor förändring på miljöområdet. Förutom att den ersatte 15 lagar innebar den en skärpning och breddning av miljölagstiftningen. Många myndigheter fick också nya arbetsuppgifter. Vi redogjorde i avsnitt 6.1 för miljöbalkens regler som berör kemikalier och varor. Vi konstaterar att reglerna i den tidigare lagen om kemiska produkter också återfinns i miljöbalken.
Vid en så betydande förändring som miljöbalken innebar blir behovet av utbildning och information extra tydligt. Myndigheter som skall tillämpa miljöbalken, dess förordningar och föreskrifter måste självfallet känna till dessa. Detsamma gäller för polis, åklagare och domstolar för att kunna hantera sanktioner. Företag, politiker, organisationer och allmänhet som berörs av miljöbalken måste känna till bestämmelserna för att veta vad de har att rätta sig efter. För att möta det stora behovet av utbildning i miljöbalken tillsatte regeringen år 1997 en kommitté med uppgiften att initiera och samordna utbildningsinsatser om miljöbalken. Kommittén tog bl.a. fram ett omfattande kursmaterial och har sett till att de mest berörda aktörerna har fått genomgå en utbildning. Dessutom fanns
Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4
148
en populär ”frågelåda” på kommitténs hemsida på Internet. Kommitténs utbildningsinsatser skedde främst i samband med ikraftträdandet av miljöbalken. Sammanlagt har cirka 20 000 personer genomgått undervisning under sammanlagt 38 000 kursdagar inom ramen för Miljöbalksutbildningens kursverksamhet. Kommitténs arbete avslutades i samband med en utvärdering av utbildningsarbetet i december 1999.
Vi vill peka på vikten av att ansvariga myndigheter och andra aktörer fortsätter att utbilda, informera och vidareutbilda om miljöbalken. Det finns fortfarande behov av fortsatt grundutbildning, vidareutbildning, information och diskussion om miljöbalken, inte minst om hur kemikaliekontrollen enligt miljöbalken skall ske, hur olika tillsynsmyndigheter skall samverka och hur exempelvis kemikaliereglerna i 14 kapitlet i miljöbalken samverkar med prövningen av miljöfarlig verksamhet enligt 9 kapitlet. Vi anser att det är av stor vikt att respektive myndighet, organisation och företag tar ansvar för detta fortlöpande informations-, utbildnings- och utvecklingsarbete. Det krävs också löpande informationsinsatser riktade mot olika målgrupper. Vi noterar även här att Tillsyns- och föreskriftsrådet vid Naturvårdsverket har en viktig samrådsfunktion innan t.ex. föreskrifter, allmänna råd och informationsoch utbildningsmaterial som rör miljöbalkens tillsyn och föreskrifter ges ut.
I förarbetena till miljöbalken förutsätts också ett samspel mellan balken och miljömålen. Det saknas dock tydliga kopplingar i lagstiftningen mellan balken och miljömålen som visar på detta samspel. Giftfri miljömålet kan komma in i tillämpningen av balken i flera sammanhang. Miljökvalitetsmålet och dess preciseringar och etappmål kan exempelvis underlätta tillämpningen av de generella hänsynsreglerna.
Ett annat exempel är att tillsynsmyndigheternas årliga tillsynsplan. Då tillsynsmyndigheten gör sina prioriteringar utifrån knappa resurser bör rimligen detta ske med bl.a. miljömålen som bedömningsgrund. Enligt vad vi har erfarit utreds frågan om hur miljömålen och miljöbalken kan kopplas samman av Miljöbalkskommittén (M1999:03).
SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
149
6.3.7 Tillsynen enligt miljöbalken bör utvärderas
Vårt förslag:
Tillsynen enligt miljöbalken bör utvärderas i sin helhet. Viktiga frågor i en sådan utvärdering bör bl.a. vara:
frågor om ansvaret mellan stat och kommun, tillsynens metoder, kvalitet, resurser och omfattning, tillsynens inriktning och prioriteringar, möjligheten och lämpligheten av en ny regional statlig tillsynsorganisation.
Vi har noterat att flera utredningar under året har lämnat förslag som berör tillsynen enligt miljöbalken (se vår redovisning i kapitel 3).
I rapporten Att granska sig själv – en ESO-rapport om den kommunala tillsynen (Ds 2000:67) uppmärksammas ett flertal olika problem med den kommunala miljötillsynen. Många kommuner och andra tillsynsmyndigheter anser sig inte ha tillräckliga resurser för tillsynen enligt miljöbalken. Det är framför allt svårt att inom en kommun hålla hög kompetens inom alla tillsynsområden. Särskilt stort är problemet för de mindre kommunerna. I rapporten föreslås ökade resurser på samtliga nivåer inom miljötillsynen för att verksamheten skall kunna fungera bättre. ESO-rapporten pekar också på vissa brister i samordningen mellan de tillsynsvägledande myndigheterna. De centrala myndigheterna behöver enligt rapporten ta fram en gemensam definition av relevanta begrepp och även en gemensam syn på vad som bör prioriteras inom tillsynen.
ESO-rapporten pekar också på att andelen inspektioner vilka följs av skriftliga krav, vitesförelägganden eller polisanmälningar varierar mycket mellan kommunerna. Att arbeta för att kommunernas hantering av de rättsliga åtgärderna blir mer likartad, bör bli en uppgift för de tillsynsvägledande och rättsvårdande myndigheterna enligt rapporten.
I ESO-rapporten konstaterar sammanfattningsvis att den kommunala miljötillsynen varierar kraftigt avseende kvalitet, omfattning, inriktning och utförande, vilket är ett problem i sig eftersom det bl.a. påverkar konkurrensen mellan företag. För att minska skillnaderna föreslås åtgärder som samverkan mellan kommuner,
Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4
150
tydligare samordning inklusive krav från centralt håll, samt borttagande av ansvaret från kommunerna beträffande den del av tillsynen som avser regelefterlevnadskontroll.
ESO-rapporten anser slutligen att eftersom så många olika och allvarliga problem konstaterats inom miljötillsynen är det rimligt att ifrågasätta om den lokala tillsynen är organiserad på bästa sätt. De föreslår att en förutsättningslös utredning angående den lokala miljötillsynens organisation bör göras. I denna bör även länsstyrelsernas och de centrala myndigheternas roll behandlas. Hänsyn bör tas till möjligheten att samordna den operativa tillsynen inom arbetsmiljön och den yttre miljön.
Även statistik från Svenska kommunförbundet (Svenska Kommunförbundet, 2000) pekar bl.a. på att den ökning i arbetsvolymen som miljöbalken medfört för kommunerna, inte har åtföljts av motsvarande personalförstärkningar.
Naturvårdsverket har också utrett den kommunala tillsynsorganisationen när det gäller 9 kap. miljöbalken, dvs. om miljöfarlig verksamhet. I rapporten ”Kommunernas organisation för tillsyn över miljöfarlig verksamhet (nr 5127)” sätts bl.a. jävsfrågor avseende kommunens tillsyn över egen verksamhet i fokus. Förslag lämnas bl.a. till hur den nuvarande kommunala tillsynsorganisationen och länsstyrelsens roll som tillsynsvägledande myndighet på olika sätt kan stärkas. Verket anser att ett flertal faktorer talar för en lokalt förankrad operativ tillsyn inom miljö- och hälsoskydd, kemikalie-, livsmedels-, och djurskyddsområdet. Verket framhåller att en bedömning av om frågan om annat huvudmannaskap behöver utredas i en grundlig och förutsättningslös statlig utredning som gör en samlad analys av hela tillsynsområdet.
Även Livsmedelsverket har utrett tillsynen på kommunal nivå. I rapporten ”Effektivare livsmedelstillsyn” (Livsmedelsverket, 2000) pekar verket på brister i den kommunala livsmedelstillsynen. Livsmedelsverket föreslår därför att staten bör ansvara för livsmedelstillsynen.
Mot ovanstående bakgrund anser vi att det finns flera skäl som pekar på att tillsynen enligt miljöbalken bör utvärderas generellt. Vi stödjer därför de förslag som lämnats i bl.a. Naturvårdsverkets rapport och i ESO-rapporten. Viktiga frågor i en sådan utvärdering
SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras
151
bör bl.a. vara frågor om ansvaret mellan stat och kommun, tillsynens metoder, kvalitet, resurser och omfattning, tillsynens inriktning och prioriteringar samt möjligheten och lämpligheten av en ny regional statlig tillsynsorganisation. Det är bl.a. angeläget att en sådan utvärdering tar sikte på utveckling och utvärdering av effektiva metoder för tillsynsarbetet.
153
7 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
7.1 Kemikalieinspektionen i dag – en sammanfattning
I detta avsnitt (avsnitt 7.1) redovisas Kemikalieinspektionens verksamhet i dag på ett sammanfattande sätt. Våra överväganden och förslag om Kemikalieinspektionens framtida roll, verksamhet redovisas i avsnitt 7.2.
Kemikalieinspektionens egen bedömning av verksamhetens inriktning och resursbehov återfinns i myndighetens underlag till fördjupad prövning, UFP (se Bilaga 2).
7.1.1 Dagens uppgifter enligt instruktionen
De uppgifter som Kemikalieinspektionen har enligt förordningen (1988:525) med instruktion för Kemikalieinspektionen är följande.
Av 1 § framgår att Kemikalieinspektionen är central förvaltningsmyndighet för ärenden om hälso- och miljörisker med kemiska produkter och biotekniska organismer, i den mån inte någon annan myndighet har detta till uppgift.
I 2 § anges att Kemikalieinspektionen särskilt skall
uppmärksamt följa utvecklingen i fråga om förekomsten av kemiska produkter och biotekniska organismer och de risker användningen av dessa kan medföra, utöva tillsyn enligt miljöbalken i enlighet med vad som framgår av förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken, pröva frågor om godkännande av bekämpningsmedel och svara för annan förhandsgranskning av kemiska produkter och biotekniska organismer,
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
154
föra och utveckla register över kemiska produkter och biotekniska organismer, utreda, sammanställa och dokumentera verksamheten avseende kemiska produkter och biotekniska organismer och de hälsooch miljörisker sådana produkter och organismer kan medföra, lämna information inom området för kontroll av kemikalier och biotekniska organismer, stödja regionala och lokala tillsynsmyndigheter inom området för kontroll av kemikalier och biotekniska organismer, medverka i det internationella samarbetet inom området för kontroll av kemikalier och biotekniska organismer, ansvara för officiell statistik enligt förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken.
7.1.2 Toxikologiska rådet
I förordningen (1985:525) med instruktion för Kemikalieinspektionen framgår också att det skall finnas ett toxikologiskt råd knutet till inspektionen. Rådet är ett expertorgan för rådgivning och samråd i toxikologiska frågor. Till toxikologiska rådets uppgifter hör:
att verka för en hög vetenskaplig standard i myndigheternas analyser av risker med kemiska ämnen, att ge myndigheterna vägledning i deras arbete med kriterier och principer för vetenskapliga tolkningsfrågor, att medverka till en sådan samordning att myndigheterna kan göra grundläggande delar av riskanalysen på ett så enhetligt sätt som möjligt.
Toxikologiska rådet består av inspektionens generaldirektör, som är rådets ordförande, och representanter för myndigheter samt enskilda forskare. Ledamöterna förordnas av regeringen.
7.1.3 Dagens mål, regler och verksamhet
Vi har i kapitel 2, 4 och 5 redovisat utvecklingen av kemikaliekontrollen, de nyligen påbörjade arbetet med miljökvalitetsmålet Giftfri miljö samt arbetet inom EU. I detta avsnitt sammanfattas några av de viktiga utgångspunkter som gäller för Kemikalie-
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
155
inspektionens arbete och som ligger till grund för våra bedömningar.
Utredningen konstaterar att femton år har gått sedan lagen (1985:426) om kemiska produkter trädde i kraft, och att drygt ett år har gått sedan den ersattes med miljöbalken (1998:808). Det övergripande syftet med svensk kemikaliepolitik under dessa båda lagstiftningar har varit och är att förebygga skador på människors hälsa eller miljön av kemiska ämnen, kemiska produkter och varor.
En viktig utgångspunkt är att tillverkare och importörer har huvudansvar för de kemiska ämnen och produkter som de levererar. Myndigheterna uppgift är att se till att företagen gör vad som behövs för att minska och undanröja miljö- och hälsorisker.
En vedertagen princip, som har funnits länge i Sverige och som också finns i miljöbalken, är försiktighetsprincipen, vilken bl.a. innebär att den som hanterar eller importerar en kemisk produkt skall vidta de åtgärder och försiktighetsmått som behövs för att hindra skada på människa eller miljö redan vid en välgrundad misstanke om att sådana skador kan uppkomma.
En annan viktig princip i svensk kemikaliekontroll är den s.k. produktvalsprincipen (substitutionsprincipen) som också finns i miljöbalken. Denna princip innebär att sådana kemiska produkter som kan ersättas med mindre farliga produkter skall undvikas.
Giftfri miljömålet och etappmål
Giftfri miljömålet och de föreslagna etappmålen (se kapitel 4) är de viktigaste målen i dag för Kemikalieinspektionens verksamhet. Tidigare mål handlar dock om i grunden samma sak som de nya etappmålen, men med den viktiga skillnaden att etappmålen inom ramen för Giftfri miljömålet är tidsatt och mer preciserat. De tidigare målen som bl.a. har legat till grund för Kemikalieinspektionens arbete och den tidigare lagen om kemiska produkter, var följande:
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
156
Kunskapsmålet, dvs. att kemiska ämnen och produkter skall vara väl utredda med avseende på deras effekter på hälsa och miljö. Informationsmålet, dvs. att kunskap skall föras vidare till bl.a. dem som använder de kemiska ämnena och produkterna. Produktmålet, dvs. att så ofarliga produkter som möjligt skall väljas och att skadliga ämnen så långt möjligt skall ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana. Hanteringsmålet, dvs. att hälso- och miljörisker skall undanröjas genom säker hantering av kemiska ämnen och produkter.
Miljömålskommitténs förslag (SOU 2000:52) till preciseringar och etappmål till Giftfri miljömålet är ännu inte beslutade av regering och riksdag. Miljömålskommitténs förslag till etappmål bygger bl.a. på Kemikalieinspektionens förslag i regeringsuppdraget om miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Etappmålen 1 och 3 (nedan) bygger på Kemikalieutredningens förslag i Varor utan faror (SOU 2000:53). Regeringen väntas ta ställning till Miljömålskommitténs och Kemikalieutredningens förslag i början av år 2001. Miljömålskommitténs föreslår följande preciseringar och följande etappmål.
Preciseringar av miljömålet:
Den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö är för särskilt farliga ämnen nära noll och för övriga kemiska ämnen inte skadlig för människor. Förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade.
Etappmål:
1. År 2010 har alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden data motsvarande de krav som ställs på nya ämnen. För ämnen som hanteras i höga respektive medelhöga volymer bör data finnas redan år 2005 respektive år 2009.
2. År 2010 är varor försedda med hälso- och miljöinformation.
3. Nyproducerade varor är i huvudsak fria från;
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
157
cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen senast år 2007, mycket långlivade och mycket bioackumulerande ämnen senast år 2010, långlivade och bioackumulerande ämnen senast år 2015, kvicksilver senast år 2003 samt kadmium och bly senast år 2010.
Sådana ämnen används inte heller i produktionsprocesser på ett sådant sätt att hälsa och miljö kan komma till skada.
4. Hälso- och miljöriskerna med användningen av kemiska ämnen har minskat fortlöpande fram till 2010 enligt indikatorer/ nyckeltal som fastställts av berörda myndigheter, liksom förekomst och användning av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material.
5. För minst 100 utvalda kemiska ämnen, som inte omfattas av etappmål 3, finns år 2010 riktvärden fastlagda av berörda myndigheter.
6. Förorenade områden är identifierade samt undersökta och minst 30 procent av områdena av riskklass mycket stor och stor är åtgärdade senast år 2010.
Enligt vår bedömning berörs Kemikalieinspektionen av samtliga etappmål, utom det sista (förorenade områden). Kemikalieinspektionen bör ha ett särskilt pådrivande ansvar för
etappmålet 1, (dvs. kunskaper om kemiska ämnen), etappmålet 3 (dvs. om särskilt farliga ämnen) etappmålet 4 (systematiskt riskminskningsarbete).
EU-medlemskapet
I kapitel 5 behandlade vi frågor och förslag om kemikaliekontrollen i ett EU-perspektiv. I våra överväganden om Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resurser i detta kapitel behandlas frågor om hur EU-medlemskapet påverkar inriktningen av Kemikalieinspektionens olika verksamhetsgrenar. Övergripande kan vi konstatera att den svenska kemikaliepolitiken mycket starkt påverkas av vårt EU-medlemskap.
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
158
EU har sedan länge en omfattande lagstiftning på området, och denna lagstiftning tillkom från början främst mot bakgrund av att man vill underlätta handeln med varor och kemiska produkter mellan medlemsstaterna. Detta har skett genom harmoniering av medlemsstaternas krav på exempelvis klassificering, märkning och begränsningar av farliga kemikalier. Successivt har gemensamma skyddskrav också varit allt viktigare skäl för regleringar.
Kemikaliepolitiken inom EU består dels av den nationella politiken, dels av besluten på gemenskapsnivå. Lagstiftning på gemenskapsnivå kan utgöras av s.k. harmoniserade regler. Harmoniserade regler lämnar litet utrymme för nationella särregler. Kemikalieområdet regleras i stora delar av just harmoniserad lagstiftning.
7.1.4 Organisation och verksamhetsområden
Kemikalieinspektionen är i dag organisatoriskt indelat i fyra verksamhetsområden, nämligen riskbedömning, riskbegränsning, bekämpningsmedel och administration. Nedan återges sammanfattningsvis de viktigaste verksamheterna inom respektive område.
Riskbedömning
Klassificering och märkning av kemiska produkter inom EU Regler om produktinformation EU-programmet för bedömning och kontroll av existerande ämnen Kriterier för farlighet Förhandsanmälan av nya ämnen Metoder för testning och prövning av kemikalier
Riskbegränsning
Operativ tillsyn och tillsynsvägledning Produktregister Begränsning av riskerna med kemiska produkter och varor Statistik över förekomst, användning och flöden av kemiska ämnen Begränsning av riskerna med särskilt farliga ämnen Begränsningar och förbud inom EU i hanteringen av kemiska ämnen Föreskrifter
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
159
Bekämpningsmedel
Förhandsprövning av växtskyddsmedel och biocider Riskbegränsning Riskbedömning (utvärdering av nya ämnen samt EU:s omregistreringsprogram) Register Biotekniska organismer Föreskrifter
Administration
Ekonomi, IT Juridik Personalfrågor Registratur
Information
Bibliotek Information
7.1.5 Personal- och kompetensfrågor
Hur många arbetar vid Kemikalieinspektionen?
När Kemikalieinspektionen nyligen hade bildats, år 1986, fanns cirka 65 årsarbetskrafter. År 2000 arbetar sammanlagt drygt 140 personer vid Kemikalieinspektionen, motsvarande cirka 125 årsarbetskrafter. Myndigheten har grovt sett dubblerats under de femton år den har funnits.
Personalens kompetens och utbildningsnivå?
Utbildningsnivån hos Kemikalieinspektionens anställda kan betraktas som mycket hög. Omkring 85 procent har en akademisk examen och 20 procent av dessa har disputerat.
Bland de med akademisk examen är inriktningen hos de flesta naturvetenskaplig, framförallt med toxikologisk, ekotoxikologisk och kemisk inriktning. Tre jurister arbetar på myndigheten. Få eller inga samhällsvetare, företagsekonomer, nationalekonomer, beteendevetare eller informatörer/kommunikatörer arbetar på Kemikalieinspektionen i dag.
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
160
7.2 Kemikalieinspektionen i framtiden – förslag till övergripande mål och verksamhet
Våra bedömningar och förslag:
Kemikalieinspektionens övergripande mål skall vara att arbeta för att förebygga skador på människor och miljö från kemiska produkter och biotekniska organismer samt från varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Detta övergripande mål bör framgå av myndighetens instruktion.
Kemikalieinspektionen bör ha huvudansvar för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Detta huvudansvar bör framgå av myndighetens instruktion.
I ansvaret för målet bör bl.a. ingå att driva på, följa upp och utvärdera olika aktörers arbete samt att utveckla och föra en dialog om framtida insatser.
En huvudinriktning för Kemikalieinspektionen bör vara att verka för att EU:s kemikaliekontrollarbete och övrigt internationellt kemikaliearbete får en inriktning som gör att målet Giftfri miljö och dess etappmål kan nås. Kemikalieinspektionen behöver därför kraftigt öka sina insatser, främst vad gäller det EU-inriktade riskbedömnings- och riskbegränsningsarbetet.
Ambitionsnivån för den nationella operativa tillsynen över tillverkare och importörer av kemiska produkter behöver förstärkas. Vi föreslår bl.a. att Kemikalieinspektionen i fortsättningen ensam bör ansvara för denna tillsyn (se avsnitt 6.3.1), vilket innebär att kommunernas ansvar i motsvarande grad minskas.
7.2.1 Huvudansvarig myndighet för miljömålet Giftfri miljö
Vi har i kapitel 4 redovisat våra överväganden och förslag om Giftfri miljömålet och vad det innebär för myndigheter, varuperspektivet och företagen. Vi konstaterar att Miljömålskommittén i sitt betänkande (SOU 2000:52, kapitel 20) föreslår bl.a. att Kemikalieinspektionen får huvudansvaret för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Vi instämmer i Miljömålskommitténs förslag.
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
161
Vad innebär då att en myndighet har ett huvudansvar för ett miljökvalitetsmål? Miljömålskommittén anger bl.a. att det innebär att samordna arbetet gentemot länsstyrelser och kommuner, att följa upp och utvärdera olika aktörers arbete samt att utveckla och föra en dialog om framtida insatser.
Vi instämmer i Miljömålskommitténs uppfattning och betonar att Kemikalieinspektionen skall följa upp hur arbetet mot miljökvalitetsmålet sker, driva på, vid behov samordna arbetet mot målet samt föreslå åtgärder som krävs för att målet skall kunna uppnås. Med uppföljning menar vi kontinuerlig efterhandsbedömning av genomförande, prestationer och effekter för att nå Giftfri miljömålet. Med utvärdering menar vi en mer omfattande insats samt kvalificerad analys och efterhandsbedömning av genomförande, prestationer och effekter där även orsaksförhållanden kan tas upp.
Myndighetens huvudansvar för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö bör innebära att myndigheten skall vara pådrivande i frågor om kemikaliekontroll nationellt, i EU-samarbetet och i övrigt internationellt samarbete. Detta innebär också en ökad inriktning på varor andra än kemiska produkter.
Huvudansvaret för Giftfri miljömålet innebär att Kemikalieinspektionen bör initiera dialog, samverkan och strävan efter samsyn mellan olika intressenter (bl.a. centrala, regionala och lokala myndigheter, näringslivet och forskarsamhället) i syfte att uppnå miljökvalitetsmålet. Samverkan bör ske så att alla parter kan dra nytta av arbetet. Kostnadseffektiviteten och samhällsekonomiska konsekvenser av olika åtgärder att uppnå miljömålet och olika etappmål bör också analyseras. Kemikalieinspektionen bör ge regeringen beslutsunderlag i form av information om hur arbetet mot etappmålen och miljökvalitetsmålet fortlöper samt vid behov lämna förslag till ytterligare åtgärder och prioriteringar.
Kemikalieinspektionen bör också tydligt verka för att reglerna om kemiska produkter i miljöbalken efterlevs och därvid utöva operativ tillsyn och tillsynsvägledning i enlighet med vad som framgår av balken och dess förordningar. I anslutning till miljöbalken skall myndigheten också utarbeta föreskrifter och allmänna råd om kemiska produkter i enlighet med balken och dess förordningar. I detta sammanhang är det viktigt att Kemikalieinspektionen sam-
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
162
verkar med övriga myndigheter som har ett vägledande ansvar enligt miljöbalken.
Vidare bedömer vi det också som angeläget att i högre grad samverka med andra myndigheter, kommuner och företag i syfte att uppnå miljökvalitetsmålet. I detta sammanhang bör Kemikalieinspektionen också vid behov föreslå nya styrmedel eller andra kompletterande insatser för att miljökvalitetsmålet skall nås.
I arbetet med miljökvalitetsmålet bör också betonas vikten av att följa upp, utvärdera och redovisa hur genomförandet av miljökvalitetsmålet sker.
Dessutom bör Kemikalieinspektionen verka för att forskningsoch utvecklingsarbete av särskild betydelse för att kunna uppnå miljökvalitetsmålet genomförs.
Den nya rollen innebär såväl nya uppgifter som ett förändrat arbetssätt.
Nya uppgifter
övergripande ansvar för att nå miljömålet Giftfri miljö (bl.a. pådrivande arbete, strategiarbete, samordning och överblick) varuinriktat arbete (dvs. kemikalier även i andra varor än kemiska produkter) uppföljning och utvärdering av olika aktörers arbete ökad samverkan med andra myndigheter ökad dialog med företag och branscher utveckling av styrmedel för att nå Giftfri miljömålet
Utveckling och förstärkning av befintliga uppgifter
förstärkning av den operativa tillsynen och tillsynsvägledningen, ökat arbete i EU och vissa internationella fora, ökad rådgivnings- och informationsverksamhet, ökat samarbete med forskning som behövs för att nå Giftfri miljömålet
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
163
Behov av ytterligare kompetens
viss breddning av kompetensen
Våra överväganden och förslag om resursbehov
Vi kan konstatera att skillnaden mellan beräknade behov för andra miljömål och befintliga resurser finns också uppskattade för några andra myndigheter. Exempel på ökade resursbehov (som bedömts av myndigheten själv eller av Miljömålskommittén i SOU 200:52) är följande: 23 miljoner kronor för Statens strålskyddsinstitut, 30 miljoner kronor för Fiskeriverket, 140 miljoner kronor (exkl. engångskostnader) för Länsstyrelserna, 6 miljoner kronor för Riksantikvarieämbetet (inkl 5 miljoner för kulturmiljöövervakning men exkl. 20 miljoner kronor per år för länsstyrelsernas kulturmiljöarbete) och 52 miljoner kronor för Skogsstyrelsen (främst för regionalisering av målen samt rådgivning och information). Naturvårdsverket anger en engångssumma på 25 miljoner kronor för att få igång och utveckla arbetet med vissa indikatorer för att följa upp målen samt en kostnad för ett Miljömålsråd knutet till verket på ca 5 miljoner kronor per år.
I relation till bedömningen av ökade kostnader för myndigheterna bör ställas de direkta och indirekta kostnader som kan vara förknippade med olika miljö- och hälsoproblem i dag och i framtiden (inkl olika välfärdsförluster) som orsakas av kemikalier. I begreppet hälsa ingår exempelvis att söka undvika direkta effekter på hälsan i form av sjukdomar eller andra olägenheter, men vi bör också nämnda kopplingen till välbefinnande, exempelvis i form av att ha tillgång till en rik natur och kulturmiljö, biologisk mångfald m.m.
Riksdagens mål om en giftfri miljö innebär, som vi tidigare har konstaterat (se kapitel 4), en kraftig ambitionshöjning och precisering av målen för kemikaliekontrollen. Målet är en stor utmaning och ett uttryck för en stark och tydlig viljeinriktning. Målet skall vara uppnått inom en generation, dvs. till omkring år 2020, och en rad konkreta etappmål skall enligt framlagda förslag vara uppnådda år 2010. Aktiva insatser kommer sannolikt att behövas under hela perioden fram till år 2020.
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
164
Vi vill framhålla att det gäller att arbeta förebyggande, dvs. se till att de kemikalier vi i dag och i framtiden använder inte riskerar att skada människa och miljö.
Stort behov av uppföljning och utvärdering
Vi måste i betydligt högre utsträckning börja titta på vilka effekter som uppnås inom miljöpolitiken, inte minst inom kemikaliepolitiken. Ofta har avsikterna varit i fokus och inte effekterna. Detta fordrar en löpande uppföljning av såväl tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken som arbetet mot miljökvalitetsmålet. Med jämna mellanrum krävs också en fördjupad utvärdering av arbetet. Enligt vår bedömning lägger Kemikalieinspektionen ytterst lite tid till uppföljning och granskning av hur strategier och regler har genomförts eller utfallit, dvs. vilka effekter de har fått.
Uppföljningar och utvärderingar av kemikaliepolitiken behövs alltså i betydligt högre utsträckning som en lärandeprocess och som underlag för dialog mellan olika intressenter. En sådan dialog bör löpande föras såväl internt som externt (regeringskansliet, näringslivet, andra myndigheter). Den kan handla om uppföljning och konkretiseringar av mål, verksamhet och strategier/styrmedel/åtgärder att nå målen. Inte minst kräver en ökad målstyrningen, avseende Giftfri miljömålet, en ökad tonvikt på uppföljning och utvärdering samt kommunikation och diskussion om dessas resultat.
Förslag till förstärkningar för pådrivande, samordnande och uppföljande arbete på grund av huvudansvaret för miljömålet Giftfri miljö
Vi anser sammanfattningsvis att Kemikalieinspektionen i dag inte har resurser att fylla en ny roll som nationellt pådrivande, samordnande, uppföljande och utvärderande inom ramen för arbetet mot Giftfri miljömålet. Vi bedömer att ytterligare 1 årsarbetskraft för år 2001 samt ytterligare 1 årsarbetskraft för år 2002 bör tillföras Kemikalieinspektionen på grund av huvudansvaret för Giftfri miljömålet (dvs. exkl. riskbedömnings- och riskbegränsningsarbete).
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
165
7.2.2 Kemikalieinspektionen måste verka internationellt – främst inom ramen för Sveriges EU-medlemskap
Våra bedömningar och förslag:
Kemikalieinspektionen bör i sitt internationella arbete:
följa och aktivt medverka i den internationella utvecklingen av insatser inom kemikalieområdet på regeringens uppdrag representera Sverige i internationella sammanhang ge regeringen underlag för internationellt samarbete
Utgångspunkten för EU-arbetet bör vara att påverka den kemikaliepolitik som skall tillämpas i hela EU, snarare än att försöka få till stånd svenska undantag.
Vi har i kapitel 5 redovisat vår syn på hur utvecklingen inom EU påverkar kemikaliekontrollen i Sverige. För att kunna uppnå miljömålet Giftfri miljö måste Kemikalieinspektionen prioritera internationellt samarbete, inte minst inom EU. Att arbeta med begränsningar av skadliga ämnen måste ske i internationell samverkan på grund av. handeln med kemiska produkter och andra varor samt att vissa skadliga ämnen också kan spridas mycket långa vägar via vindar, t.ex. vissa långlivade (persistenta) ämnen. De kunskaper som behövs för att identifiera skadliga ämnen måste dessutom av såväl kostnads- som tidsskäl tas fram i internationell samverkan.
Riskhantering och riskbegränsning av kemiska ämnen i produkter/varor är i EU ett totalharmoniserat område (enligt artikel 95 i Amsterdamfördraget) vad avser regler som påverkar den fria rörligheten för produkter/varor. Så är fallet för regler om begränsning/förbud mot användningen av ett ämne.
Ett stort antal beslutsnivåer måste passeras – särskilt för ett tidigare oreglerat ämne – innan en reglering i form av ett användningsförbud eller annan riskbegränsning kan realiseras.
Ett ämne som riskbedöms inom ramen för existerande ämnesprogrammet genomgår bl.a. följande beslutsprocess.
1. Medlemsländerna röstar om slutsatser från riskbedömning och riskhanteringsstrategi i en s.k. verkställighetskommitté.
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
166
2. Kommissionen beslutar om en rekommendation som publiceras i EGT (Europeiska gemenskapens tidning).
3. Kommissionens generaldirektorat för företagspolitik lägger fram förslag till tillägg till eller ändring av det s.k. begränsningsdirektivet, oftast efter hörande av den vetenskapliga kommittén för miljö, ekotoxikologi och toxikologi. Sedvanlig avstämning sker med andra generaldirektorat om förslaget.
4. Om ämnet omfattas av bestämmelser för första gången beslutar kommissionen att lägga ett förslag om tillägg till begränsningsdirektivet som skall behandlas av både rådet och europaparlamentet. Direktivförslaget har som regel först diskuterats i kommissionens arbetsgrupp för direktivet.
5. Om ämnet tidigare är reglerat i begränsningsdirektivet sker det genom en ändring av direktivet. Ändringen diskuteras med medlemsländerna i arbetsgruppen och därefter röstar de i en verkställighetskommitté. Med vägledning av omröstningen beslutar sedan kommissionen om ändringen.
6. I de fall rådet och parlamentet skall besluta gemensamt (se punkt 5 ovan) överlämnas direktivförslagen till dessa institutioner. i rådet diskuteras förslaget i rådsarbetsgrupp och det antas en s.k. gemensam ståndpunkt av ett ministerråd. Ändringar i förslaget kan ske under denna behandling.
7. Parlamentet diskuterar ofta parallellt med behandlingen i rådet. De antar förslaget med eller utan ändringar. Om inga ändringar eller om man är överens med rådet kan direktivet antas vid denna första läsning.
8. Om de tre institutionerna inte är överens sker en andra läsning av förslaget, vilket kan ta ytterligare ett år.
9. Om rådet och parlamentet blir överens i denna andra läsning kan rättsakten antas av rådet.
10.
Om rådet och parlamentet inte är överens måste en förlikning ske. Denna måste äga rum inom 6 veckor efter det att den påbörjats.
Denna omständliga beslutsprocess inom EU påverkar naturligtvis i hög grad den mängd arbete Sverige totalt måste lägga ned, för att kunna driva på riskhanteringen för ett eller många ämnen hela vägen fram till slutligt beslut.
Innan beslut fattas inom EU om en åtgärd i syfte att begränsa riskerna, görs alltid en omfattande utredning av konsekvenser av eventuella åtgärder. Detta är krävs för att det över huvud taget skall bli möjligt att diskutera åtgärder. Därutöver krävs omfattande dis-
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
167
kussioner/förhandlingar. I detta sammanhang är det viktigt att försiktighetsprincipen tillämpas.
I de följande avsnitten – där vi tar ställning till Kemikalieinspektionens verksamhetsområden riskbegräsning, riskbedömning och bekämpningsmedel – är därför EU-arbetet en viktig utgångspunkt.
7.2.3 Riskbedömning – allmänkemikalier och bekämpningsmedel
Sammanfattning av våra bedömningar och förslag:
Kemikalieinspektionen bör de närmaste åren prioritera arbetet med att påverka utformandet och genomförandet av en ny kemikaliestrategi inom EU samt att aktivt delta i riskbedömningsarbetet vad gäller särskilt hälso- och miljöskadliga ämnen. Utgångspunkt för arbetet bör vara de kommande beslut om etappmål inom ramen för Giftfri miljömålet samt de kommande ställningstaganden till de förslag som lämnas i Varor utan faror (SOU 2000:53). Viktigt härvid är att systemet för riskbedömning effektiviseras. Kemikalieinspektionen bör bl.a. särskilt verka för att:
regler införs om att alla kemiska ämnen på marknaden skall vara undersökta med avseende på hälso- och miljöfarlighet, testmetoder och alternativa testmetoder utvecklas (bl.a. är områdena nedbrytning och hormonell påverkan angelägna utvecklingsområden), förenklade riskbedömningar införs, ett generellt angreppssätt införs som inkluderar generella utfasningskriterier (för bl.a. ämnen med PB+CMR-egenskaper), skapa effektivare beslutsprocesser inom riskbedömnings- och riskhanteringsarbetet, varuperspektivet får ett ökat genomslag i riskbedömnings- och riskhanteringsarbetet, utveckla samarbetet med högskolor och öka samverkan med andra myndigheter i syfte att effektivare utnyttja den riskbedömningskompetens som finns i Sverige.
Resurserna för Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete bör sammanlagt förstärkas med följande resurser (se även 7.2.5):
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
168
För år 2001: ytterligare 5 årsarbetskrafter för allmänkemikalier och ytterligare 2 årsarbetskrafter för bekämpningsmedelsarbetet avseende både riskbedömning (totalt + 4,2 Mkr) För år 2002: ytterligare 5 årsarbetskrafter för allmänkemikalier och ytterligare 2 årsarbetskrafter för bekämpningsmedel (totalt + 4,2 Mkr) För år 2003: ytterligare 2 årsarbetskrafter för allmänkemikalier och ytterligare 1 årsarbetskraft för bekämpningsmedel (totalt + 1,8 Mkr)
Dessutom föreslås att Kemikalieinspektionen ges ytterligare 1 miljon kronor/år för att inom riskbedömningsområdet i högre grad än i dag anlita konsulter/forskningsinstitut för vissa arbeten.
7.2.3.1 Vad är riskbedömning?
Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete sker i dag såväl inom verksamhetsområdet Riskbedömning som inom området Bekämpningsmedel. Sammanlagt finns i dag cirka 28 personår inom området Riskbedömning. Dessa arbetar inom följande verksamhetsgrenar.
Existerande ämnen (cirka 11 personår) Klassificering EU (cirka 10 personår) Förhandsanmälan nya ämnen (cirka 2 personår) Testmetoder och kriterier (cirka 2 personår) Klassificering nationellt (cirka 3 personår)
Ovanstående verksamhetsgrenar innefattar dessutom annat myndighetsarbete, t.ex. regeringsuppdrag, expertarbeten med internationella konventioner, deltagande i utredningar, telefonjour och ärendehantering.
För framför allt de tre första områdena (dvs. existerande ämnen, klassificering och förhandsanmälan) föreslås förstärkningar av verksamheten med anledning av Giftfri miljömålet och de pågående strategiska förändringarna inom EU:s kemikaliearbete (policy, regelverk m.m.).
När det gäller bekämpningsmedel är det svårt att exakt ange hur många som arbetar med riskbedömning respektive riskhantering. På grund av arbetets art går dessa två områden i varandra i ännu
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
169
större utsträckning än för allmänkemikaliearbetet. Totalt på området Bekämpningsmedel finns i dag cirka 20 personår, varav vi uppskattar att cirka 10 personår ägnas åt riskbedömning. Därtill kommer att Kemikalieinspektionen för år 2000 har fått 3 Mkr i extra resurser (engångsbelopp) för att hantera en stor mängd inneliggande ärenden. Bekämpningsmedel behandlas såväl i detta avsnitt som i avsnitt 7.2.5.
Risk och riskbedömning
Risk är något som i vardagslag associeras med risk för skada av något slag, även om också risk kan innebära möjligheter att vinna mer om man satsar mer. Vår användning av kemiska produkter i olika sammanhang innebär risker, men också vinster/nytta. Den ökade användningen av kemikalier innebär att någon måste göra en bedömning av hur stora risker vi kan ta med vår kemikalieanvändning, vilka ämnen och användningsområden är riskabla, vilka gränser finns för oacceptabla risker etc. Bedömning och beslut om sådana risker handlar i praktiken om olika bedömningar, dels experternas/forskarnas eller företagens riskidentifiering och riskbedömning, dels de beslut om riskbedömning och riskhantering som sker i samhällets namn, dvs. beslut av statsmakterna, av Kemikalieinspektionen eller – som framför allt gäller kemiska riskbedömningar i dag – av EU.
Farlighet och risk
Man skiljer i allmänhet på kemikaliers inneboende farlighet och deras risk. Ett ämnes farlighet handlar om de inneboende möjligheter ämnet har att framkalla skador på hälsa och miljö. Det grundar sig i huvudsak på en bedömning av ämnets biologiska, kemiska och fysikaliska egenskaper. Dessa egenskaper styr dels ämnens inneboende förmåga att orsaka skador på människa och miljö, dels ämnens inneboende förutsättningar till exponering. Farligheten kan indelas i hälsofarlighet och miljöfarlighet.
Det finns stora skillnader i farlighet mellan olika ämnen. Ämnen kan vara irriterande för ögon och hud, andra ämnen kan redan vid låga exponeringsnivåer orsaka t.ex. lever- eller njurskador. Vissa ämnen är cancerframkallande, fortplantningsstörande, arvsmasse-
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
170
påverkande eller allergiframkallande. Vissa ämnen har hög giftighet för fisk, andra ämnen anrikas i näringskedjorna och kan på grund av detta orsaka svåra skador i naturen.
Ett ämnes risk innebär att ämnets farlighet vägs samman med ytterligare information med syftet att bedöma sannolikheten för att skada skall uppkomma samt att bedöma skadans möjliga omfattning. För att kunna bedöma risken med ett ämne behövs alltså en exponeringsanalys för det aktuella ämnet. I exponeringsanalysen krävs kännedom om hur och för vilka halter som människor och miljö exponeras.
7.2.3.2 Bristen på grundläggande kunskap är stor
Inom EU finns dels ett gemensamt regelverk för hur ämnen och produkter som skall farlighetsklassificeras och märkas. EU:s regelverk för riskbedömning och riskhantering fungerar enligt vår bedömning inte effektivt. Bristen på kunskap om ämnens inneboende hälso- och miljöegenskaper är ett huvudproblem. Dagens EU-lagstiftning förmår inte generera den information om bl.a. ämnens inneboende hälso- och miljöfarlighet, som krävs för att kunna göra riskbedömningar och vidta lämpliga åtgärder. Tre exempel på kunskapsbristen – som alltså är grundläggande för att kunna göra riskbedömningar och vidta riskbegränsande åtgärder – redovisas i figuren nedan (se vidare SOU 2000:53).
1. EU-rapport (ECB) med studie av 2500 högvolymämnen i IUCLID (EU-databas för existerande ämnen) visar att enbart 14 % av ämnena har basdata, 65 % har vissa data och 21 % av ämnena har inga data alls.
2. Studie i USA (US/EPA) visar att enbart 7 % av 3000 högvolymämnen har data som motsvarar OECD:s minimidatakrav.
3. Nordiska substansdatabasen visar att enbart 2000 ämnen av databasens 18000 ämnen har data om ämnets persistens och bioackumulering.
Figur 7.1 Exempel på dagens kunskapsbrist om kemiska ämnens inneboende hälso- och miljöegenskaper
Arbete med riskbedömning och bedömning av riskhanteringsåtgärder blir naturligtvis svåra att göra med denna stora grundläggande okunskap.
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
171
Mot bakgrund av bl.a. ovanstående förhållande lämnade vi i betänkandet Varor utan faror (SOU 2000:53) förslag till vad en ny kemikaliestrategi i EU borde innebära. En sådan strategi måste baseras på försiktighetsprincipen, företagens ansvar, substitutionsprincipen och principen att förorenaren skall betala. Vi föreslog vidare att strategin bör innebära förändringar i EU:s lagstiftning som bl.a. innebär att samma dokumentationskrav ställs på existerande ämnen som nya ämnen och att de i dag ineffektiva och tidsödande riskbedömningarna borde kompletteras med ett mer generellt angreppssätt (generella utfasningskriterier baserade på inneboende egenskaper) beträffande vissa särskilt riskabla egenskaper hos ämnen såsom persistens och bioackumulerbarhet samt cancerframkallande, arvsmassepåverkande och reproduktionsstörande förmåga.
Företagens ansvar och samhällets ansvar
På många områden som innebär risker, har samhället ingripit och tagit på sig ansvaret för riskbedömning. Det gäller även kemikalieområdet även om det enligt miljöbalken läggs ett stort ansvar på företagen som hanterar kemiska produkter att ha tillräcklig kunskap och att värdera riskerna vid hanteringen av kemiska produkter och myndigheterna snarast skall se till att företagen tar sitt ansvar.
Kemikaliereglerna i miljöbalken är i stora delar generell och inte detaljerad. Enbart för särskilt farliga ämnen som innebär oacceptabla risker, har lagstiftaren valt att reglera kemikalieanvändningen, t.ex. genom regler för förhandsprövning av bekämpningsmedel samt klassificering och märkning samt begränsningar av vissa särskilt farliga ämnen.
Riskbedömning och riskhantering bygger alltså i svensk kemikaliekontroll på att tillverkaren och importören av kemikalien skall ha kunskap om kemikaliens hälso- och miljöegenskaper och att de vid behov hälso- eller miljöfarlighetsklassificerar och märker den kemiska produkten så att den som använder den kan bedöma ytterligare risker och möjligheter att använda mindre skadliga kemikalier i sitt användningsområde. Men denna princip har inte fungerat särskilt effektivt, trots att den finns i svensk lagstiftning sedan femton år tillbaka. Ännu saknas mycket grundläggande kunskap om de flesta kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
172
som vi använder. Kemikaliekontrollen brister alltså i denna del. Enligt vår uppfattning är det inte möjligt – varken resursmässigt, praktiskt eller principiellt – att låta Kemikalieinspektionen i stället för företagen ansvara för att ta fram data m.m. Vi föreslog därför i Varor utan faror (SOU 2000:53) att företagen måste ges ett betydligt större och tydligare ansvar för såväl dataframtagning och riskbedömning. Det finns i dag gissningsvis över 20 000 ämnen på den europeiska marknaden. Det är enligt vår uppfattning inte möjligt och lämpligt att myndigheterna inom EU skall ta ansvar för att göra omfattande riskbedömningar av varje ämne och dess exponering i olika användningsområden. Detta ansvar måste tydligt åvila de företag som tillverkar och importerar kemiska ämnen och produkter. Detta ansvar måste också utkrävas av företagen, framför allt genom förstärkt tillsyn samt genom att regelverket efter ett visst datum inte tillåter tillverkning eller import av kemikalier som saknar grundläggande information om hälso- och miljöfarliga egenskaper. Hur ett sådant system konkret skulle se ut presenteras i vårt tidigare betänkande Varor utan faror (SOU 2000:53).
I detta sammanhang är det också viktigt att betona kan också noteras att myndigheterna inte i tillräcklig utsträckning har varit pådrivande och fört en tillräcklig dialog med industrin om vilket ansvar som egentligen vilar på dem. Det går naturligtvis att åstadkomma riskbegränsningsarbete redan med befintliga kunskaper. Företagen måste således både ta fram ny kunskap samt utnyttja den redan befintliga kunskapen betydligt bättre.
De ovanstående beskrivningarna av nuvarande problem och möjliga lösningar är således viktiga utgångspunkter för de bedömningar vi gör av vilken roll och vilken verksamhet Kemikalieinspektionen bör ägna sig åt de närmaste tre åren samt vilka resurser som krävs för detta arbete.
7.2.3.3 Utvärdering av Kemikalieinspektionens arbete med riskbedömning
Vi har givit en arbetsgrupp i uppdrag att utvärdera Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete. Syftet med uppdraget var att presentera en underlagsrapport som skall kunna utgöra ett underlag för våra förslag om Kemikalieinspektionens framtida
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
173
inriktning av och behov av resurser för riskbedömningsarbetet. Arbetsgruppen har bestått av Sven-Ove Hansson, professor vid KTH (uppdragsledare), Ingvar Brandt, professor vid Uppsala universitet (rådgivare) och Peter Sundin, docent vid Sveriges lantbruksuniversitet (sekreterare). Underlagsrapporten redovisas i sin helhet som Bilaga 4.
Sammanfattningsvis lämnar arbetsgruppen nedanstående bedömningar och förslag.
Arbetsgruppen konstaterar att Kemikalieinspektionens arbete med riskbedömning hör till de statliga verksamheter som helt har förändrat karaktär genom Sveriges medlemskap i EU. Strax före Sveriges inträde i unionen pågick stora egna riskbedömningsarbeten inom myndigheten. Efter EU-inträdet har denna verksamhet till största delen upphört. Myndighetens riskbedömningsarbete består numera väsentligen i att delta i EU-arbete och internationellt arbete. Delvis handlar detta om att utföra Sveriges andel av den arbetsbörda som fördelas mellan länderna, men till största delen består den i att företräda svensk kemikaliepolitik i riskbedömningsarbetet.
Arbetsgruppen framför också att industrin i dag satsar stora resurser på att aktivt medverka i arbetet i de olika arbetsgrupperna i EU och OECD. Det gäller både arbetet med klassificering och riskbedömningen inom ramen för EU:s program för existerande ämnen. Industrin bidrar med nödvändigt underlag i form av data om ämnens inneboende egenskaper. Under senare år har även insikten om testmetodernas strategiska betydelse ökat, vilket medfört att vissa sådana möten har dominerats numerärt av industrirepresentanter. På grund av olika syn hos medlemsstaterna och industrins omfattande engagemang tar varje fråga som har stor ekonomisk betydelse lång tid att behandla. Stora skillnader inom EU och mellan olika aktörer i syn på mål och ambitionsnivå är sannolikt ett klart viktigare skäl till ”långbänkar” än den tekniska utformningen av riskbedömnings- och riskbegränsningsrapporter.
Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete innebär ett mycket aktivt deltagande i de internationella programmen därför att totalt cirka 75 internationella möten per år kräver deltagande. De resurser som åtgår till deltagande på dessa möten är relativt omfattande och behöver inkludera förberedelse- och efterarbete.
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
174
Till detta kommer dessutom det viktiga och tidskrävande arbetet med att utarbeta kriterieförslag, klassificeringsförslag, skriftliga kommentarer till andras riskbedömningar och/eller regelförslag.
Cirka 50 av dessa cirka 75 möten är reguljära möten som i stort sett alla medlemsstater alltid deltar i. Undantaget är Luxemburg samt Grekland och Portugal som inte fullt ut deltar på alla reguljära möten, men ändå i huvuddelen. Detta innebär att för vissa länder utgör själva mötestiden, restiden m.m. säkerligen en stor del av deras resursinsats i EU-arbetet.
Förutom de reguljära mötena finns ytterligare möten. Det är bland dessa möten Kemikalieinspektionen ser möjligheter att göra prioriteringar. Det gäller särskilda arbetsgrupper som tillsätts för att lösa olika frågeställningar, internationell harmonisering av klassificering/märkning (medelprioriterat), t.ex. TGD-revideringen (låg-medelprioriterat), OECD-möten av olika slag (högvolymprogrammet, testmetoder m.m.; bortprioriterat-lågprioriterat), möten anordnade av FN-organisationer, möten om hormonstörande ämnen (medelprioriterat), vetenskapligt inriktade möten (lågprioriterat).
Bland de icke-reguljära mötena varierar deltagandet starkt mellan medlemsländerna. Länder som Storbritannien och Nederländerna deltar i stort sett i allt. Sverige ligger klart efter Storbritannien och Nederländerna men ligger dock över ”medelmedlemslandet” i aktivitet. Länder som Grekland och Portugal deltar enbart i vissa möten. Många av de beslut som tas i dessa möten har stark direkt eller indirekt inverkan på EU-arbetet.
På området förhandsanmälan av nya ämnen är det enligt arbetsgruppen mycket angeläget att vara med och med kraft bidra till att driva utvecklingen. De kommersiella värden som står på spel i fråga om nya ämnen är långt ifrån så stora som för de existerande ämnena, och därför finns här möjlighet att ”gå före”. Det är här som nya principer kan föras in och det är här som den framtida ribban kan sättas.
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
175
Tre viktiga förutsättningar
Arbetsgruppen framhåller tre viktiga grundförutsättningar för medlemsländernas medverkan i unionens riskbedömningsarbete. Dessa bör ligga till grund för bedömningar av arten och graden av Sveriges insatser inom området.
1. Kemikalieregleringen är harmoniserad inom EU. Här skiljer sig området från flertalet andra områden inom miljöpolitiken, liksom arbetsmiljön, vilka hanteras genom minimidirektiv. Detta innebär att inom kemikalieområdet är det i stort sett enda sättet att påverka det regelverk för kemikalier som ska gälla i Sverige att påverka de regler som gäller generellt i EU. Den riskbedömning som görs inom EU är den riskbedömning som kommer att ligga till grund för det regelverk som ska tillämpas i Sverige.
2. Kemikalieregleringens utformning inom EU avgörs i praktiken av en stor mängd tekniska beslut, dels om hur enskilda kemikalier ska bedömas, dels om testmetoder, testkrav och bedömningsprinciper. Dessa beslut bygger på arbetet i ett stort antal tekniska kommittéer där medlemsländerna deltar.
Idealt skulle man kanske vilja föreställa sig att de avgörande besluten om skyddsnivån fattades på policynivå, och att den tekniska nivåns arbete bestod i en relativt okontroversiell implementering av policybeslut. Denna idealbild stämmer inte alls med verkligheten. De avgörande besluten om hur olika kemikalier skall bedömas (och därmed om hur de ska regleras och hanteras) fattas i tekniska kommittéer där man avhandlar t.ex. testmetoder (som kan skilja sig åt avsevärt i känslighet och tillförlitlighet), om tolkningen av testresultat och andra undersökningar, om modellering och säkerhetsmarginaler. Det finns ofta stora skillnader i hur sträng olika EU-länder önskar att kemikaliekontrollen ska vara i olika avseenden. Dessa skillnader får fullt genomslag i deras ställningstaganden i de tekniska frågorna. Policyfrågor diskuteras därför till största delen i teknisk-naturvetenskapliga termer. I stället för att t.ex. diskutera hur man policymässigt skall hantera ett genuint svårtolkat försöksresultat för man en debatt mellan olika vetenskapliga tolkningar. Detta sätt att föra debatten har i ett annat sammanhang kallats ”vetenskapscharaden” (”the science charade”, se Wagner, 1995). Man kan beklaga att diskussionen förs på detta sätt, men systemet är inte lätt att ändra. Som det nu är består ett
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
176
medlemslands möjligheter att påverka kemikalieregleringen till stor del i att argumentera i en mycket stor mängd tekniska detaljfrågor.
3. Kemikaliearbetet inom EU är i allt väsenligt medlemsdrivet. Det praktiska arbetet med att skriva underlagsmaterial och förslag till beslut fördelas mellan medlemsländerna, och texterna justeras sedan i förhandlingar mellan länderna. Kommissionens arbete inom detta område är alltså mera administrativt. En stor del av detta medlemsdrivna arbete består av riskbedömningar.
Arbetet inom EU går visserligen långsamt i varje enskild fråga, men det är ett mycket stort antal frågor som samtidigt rör sig långsamt framåt i ett stort antal arbetsgrupper och kommittéer. Det medför att arbetet blir betydligt mer effektivt än vad som är möjligt på nationell nivå. De stora programmen är inte heller möjliga att genomföra på nationell nivå för någon medlemsstat. Det är bara några få länder som deltar i alla arbetsgrupper. Flertalet länder, däribland Sverige, uteblir av resursskäl från många arbetsgrupper. Det gäller framför allt arbetsgrupper med korta tidsmandat för att lösa särskilda frågor, t.ex. uppdatering av principer för riskbedömning. Ett lands inflytande i en arbetsgrupp beror till största delen på dess aktivitetsnivå. Deltar man inte, har man inget inflytande. Om man deltar, får man mer inflytande ju mer man genom egna åtaganden och arbetsinsatser bidrar till att föra arbetsgruppens insatser framåt.
Kombinationen av dessa tre faktorer, nämligen att processen är harmoniserad, teknikaliserad och medlemsdriven, leder till att ländernas inflytande inom detta område av EU:s verksamhet i praktiken fördelas efter en princip som inte är förutsedd i fördragstexterna: Inflytandet står i proportion till resursinsatserna.
Sveriges position i EU:s riskbedömningsarbete
Arbetsgruppen bedömer att Sverige generellt befinner sig på en mellanposition i fråga om inflytande i EU:s kemikaliearbete.
I ett av programmen, det för klassificering och märkning, tillhör Sverige den lilla tätgrupp av länder som genom kriteriearbete och genom kommentarer till andra länders farobedömningar driver programmet framåt och som därmed också har stort inflytande.
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
177
För att behålla inflytande på sikt är det nödvändigt att också bidra med egna farobedömningar.
I andra program är Sveriges inflytande mindre. Särskilt lågt är deltagandet och därmed inflytandet i arbetet med testmetoder, förhandsgranskning av nya ämnen och vägledningsdokument (technical guidance documents, TGDs).
I programmet för existerande ämnen är Sverige ett av de deltagande länderna, men tillhör inte den grupp av länder som bär upp programmet. Med tanke på att den nu pågående revisionen av TGD ur svensk synpunkt är mycket viktig för miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö framstår det, enligt arbetsgruppen, som olyckligt att Kemikalieinspektionen inte anser sig kunna lägga tillräckligt med resurser på arbetet med existerande ämnen. TGD styr bl.a. vilka ämnesområden som är aktuella att beakta, och det vore för Sveriges del ytterst väsentligt att arbeta för att bl.a. varuperspektivet skall föras in. Nästa revision av TGD inleds om kanske sju år, och då har redan vissa tidsgränser passerats som föreslagits av Miljömålskommittèn (SOU 2000:52) och Kemikalieutredningen (SOU 2000:53).
De länder som deltar aktivt i alla EU:s delprogram inom kemikaliekontrollen har ett starkt övertag över länder som i likhet med Sverige inte mäktar med detta. Det framstår tydligt att konkret närvaro i det sammanhanget där man vill utöva inflytande är av stor betydelse. För att kunna påverka dessa diskussioner krävs ett kraftfullt engagemang, och helst att man ”håller i pennan”. Detta är inte minst viktigt med tanke på den syn som Sverige vill föra ut, att PBegenskaper (där kunskap om T endast erfordras för de ämnen vars egenskaper inte uppfyller de föreslagna kriterierna) ska kunna vara avgörande för åtgärder mot kemikalier (se SOU 2000:53). Argumentationen ligger vanligtvis på en hög, teknisk nivå, vilket förutsätter motsvarande höga kunskapsnivå, även om ofta policyöverväganden finns i bakgrunden.
EU:s kemikaliestrategi och riskbedömningsarbetet
Enligt arbetsgruppens bedömning kommer många av de tekniska/policy diskussioner som blir ett resultat av EU:s kemikaliestrategi att föras inom ramen för programmet för Existerande
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
178
ämnen. Det gäller t.ex. diskussioner som knyter an till krav på testning och kriterier för utfasning av PBT-ämnen. För att kunna ha någon möjlighet att påverka inriktning och ambitionsnivå i tillämpningen av en ny kemikaliestrategi är det därför viktigt att aktivt delta i kommissionens arbete med att utveckla existerande ämnesprogrammet. Inom arbetsgrupperna för miljöeffekter och inom flera arbetsgrupper på hälsosidan, t.ex. reproduktionstoxikologi och mutagenicitet, har Kemikalieinspektionen emellertid tvingats hålla en mycket låg ambitionsnivå eller har ingen aktivitet alls, enligt arbetsgruppen.
Det som sker i de olika programmen hänger ofta samman, och ett beslut t.ex. i klassificeringsarbetet kan komma ”neutraliseras” genom förändringar i testmetoderna, som beslutas i en annan grupp. Prioriteringen av klassificeringsarbetet framstår som välmotiverad mot bakgrund av den stora betydelsen för hantering och faktiska risker av de riskbedömningar som görs i arbetet med klassificering och märkning. (följdregleringar, ”downstream regulations”)
Sveriges goda förutsättningar ger möjligheter till inflytande
Arbetsgruppen bedömer att Sveriges möjligheter att öka sitt inflytande i EU:s riskbedömningsprocess ändå är goda, av bl.a. följande tre skäl:
Tillgången till komptenta forskare inom toxikologi, ekotoxikologi och miljökemi är god i Sverige. Den statliga svenska organisationen inom kemikalieområdet är mera samlad än i flertalet andra länder, genom att samma myndighet har ansvar för både hälsa och miljö, både bekämpningsmedel och allmänkemikalier. Den svenska industrin och dess organisationer har en tradition av konstruktivt samarbete med myndigheterna.
Arbetsgruppen poängterar dock att ett ökat inflytande också kräver en ökad resursinsats. Insatser enbart på övergripande policynivå har begränsad räckvidd. Policybeslut inom kemikalieområdet lämnar med nödvändighet ett mycket stort utrymme för olika tekniska tolkningar. Dessa tolkningar blir i praktiken avgörande för de faktiska effekterna på hälsa och miljö, liksom för kostnaderna för medlemsländer och industriföretag. En viktig
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
179
osäkerhetsfaktor är att andra länders resursinsatser förväntas öka, men det är oklart hur stor ökningen blir.
Övrigt internationellt arbete inom riskbedömningsområdet
Enligt arbetsgruppen har Sverige tappat en stark ställning efter EU-inträdet. På grund av handelns globalisering och stora kostnader kopplade till ökad ambitionsnivå, t.ex. vad beträffar kostnader för testning, är även EU på sikt ”litet”. Detta gäller särskilt miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö etappmål 1, 2 och 3. Här är även OECD-arbetet viktigt i form av utarbetande av testmetoder och testkrav (etappmål 1). Global harmonisering av hälso- och miljöinformation, borde även gälla för information om varor (etappmål 2).
Resursförslag från arbetsgruppen
Arbetsgruppen anger tre ambitionsnivåer i fråga om den del av arbetet för miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö som består av riskbedömningsarbete inom EU, och vad man kan förväntas uppnå med resurstilldelning på dessa tre nivåer. Ambitionsnivåerna anges med utgångspunkt från den förstärkning – räknat som personår – myndigheten behöver för riskbedömningsverksamheten. Därutöver medför nysatsningar naturligtvis ytterligare behov av expensmedel, både för aktivitet på internationella möten och för uppdrag till experter, samt en utvidgad dimensionering på stora delar av den övriga verksamheten, inte minst på riskbegränsningssidan
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
180
Område
Nuvarande
nivå
Mellannivå Hög nivå
Riskbedömning
25
+20
+30
Bekämpningsmedel
21,5
+9
+18
Tabell 7. Arbetsgruppens bedömning av resurser (se bilaga 3).
Antal personår inom Kemikalieinspektionens områden Riskbedömning och Bekämpningsmedel vid nuvarande nivå, samt det tillskott av personår som behöver ägnas åt riskbedömningsaktiviteter, i förhållande till nuvarande nivå, för att miljömålsarbetet ska kunna drivas på en godtagbar (= ”mellannivå”, ungefär motsvarande 2000 års underlag till fördjupad prövning) respektive heltäckande nivå (= ”hög nivå”).
Enligt arbetsgruppens bedömning kan miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö inte uppnås som planerat med en låg ambitionsnivå på riskbedömningsverksamheten. Den lägsta ambitionsnivån innebär att myndigheten inte driver riskbedömningsverksamheten av vikt för miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö av egen kraft, utan nöjer sig med att genomföra målen i den mån andra länder med kapacitet att driva frågorna tar likartade initiativ. Det egna svenska riskbedömningsarbetet kan då inskränkas i huvudsak till de för Sverige specifika frågorna, dvs. i huvudsak frågor som avser särskilt känsliga svenska naturmiljöer. Denna ambitionsnivå bör kunna genomföras med Kemikalieinspektionens nuvarande resursinsats.
Med resurser motsvarande 2000 års UFP kan de krav som miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö medför drivas i viss omfattning enligt arbetsgruppen. En del förutsättningar har förändrats sedan Kemikalieinspektionens UFP skrevs i början av år 2000. De strängare krav på bl.a. PBT och CMR som föreslås i SOU 2000:53 var exempelvis inte kända då. Skall vi ha någon chans att få gehör för dessa i bekämpningsmedelsarbetet är kraftfulla insatser i EU nödvändiga, både i riskbedömningsarbetet och i strategidiskussioner. Det är enligt arbetsgruppen bråttom inom bekämpningsmedelsarbetet att få gehör för denna stränga syn, för att motverka att ämnen med klart persistenta egenskaper tas upp på Annex I.
Biocidarbetet i EU har haft liten omfattning fram till nu, men kommer att expandera mycket under de närmaste åren. I dag får
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
181
Kemikalieinspektionen inom bekämpningsmedelsområdet in cirka 16–20 EU-monografier per år för läsning och kommentarer. När andra etappens monografier kommer ungefär sommaren 2003 så blir det ca 70 EU-monografier/år. Dessa omständigheter gör att det skulle behövas samma resurser som 1997 för EU-arbetet dvs. ett tillskott på 5 personer att kunna täcka en rimlig del av de uppgifter som krävs. I UFP beräknades ett totalt tillskott till bekämpningsmedelsområdet på 9 personår, 2003 främst inom biocider och nationellt. Orsaken var att själva miljömålen inte ställde mycket större krav på bekämpningsmedelsområdet, eftersom det redan i dag finns rimligt god dokumentation, ett riskminskningsprogram o.dyl. och att det är svårt att expandera mycket under kort tid.
Med en hög ambitionsnivå har Sverige de bästa möjligheterna att driva de förändringar som krävs i EU för att målet om en giftfri miljö ska nås enligt arbetsgruppen. Den högsta ambitionsnivån består i att Sverige skaffar sig bästa möjligheter att driva etappmålen inom miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö inom EU:s riskbedömningsarbete. Detta kräver att Sverige gör substantiella insatser i alla EU:s delprogram för kemikaliekontrollen, och därmed skaffar sig positionen som ett av de mest inflytelserika länderna inom detta område. Det är då av strategisk betydelse för de centrala målsättningarna inom miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö att snarast öka insatserna inom området existerande ämnen. På något längre sikt är det också angeläget att bli en stark kraft inom delprogrammen för testmetoder och nya ämnen, eftersom de framtida kraven för existerande ämnen är starkt beroende av utvecklingen där.
Frågan är hur stort tillskott varje verksamhetsområde/delområde skulle behöva i förhållande till dagens nivå för att det internationella arbetet skulle kunna utföras till ”100 %”? Och hur stort tillskott skulle behövas för att därutöver utföra det ”extra arbete” som etappmålen i miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö beräknas medföra med avseende på riskbegränsningsverksamhet? Vad det handlar om är att kunna vara ungefär lika aktiva (pålästa och ge förslag i samma omfattning som Storbritannien och Nederländerna). Det innebär enligt arbetsgruppen ett tillskott om cirka 30 personer.
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
182
När det gäller bekämpningsmedel har arbetet inom ramen för biociddirektivet just påbörjats medan det pågått under flera år för växtskyddsmedel. I och med de beslut som nu tas för växtskyddsmedel sätts ”acceptansnivåerna” nu. Dessa blir sedan normgivande också för andra typer av kemikalier. Om ett bekämpningsmedel med persistenta, bioackumulerande egenskaper är acceptabelt i EU kan även en allmänkemikalie bedömas kunna vara det.
För att granska och kommentera alla monografier och på EUmöten argumentera effektivt för Sveriges ståndpunkt skulle det behövas ca 3 personår för den omfattning detta arbete har i dag, dvs. 16–20 EU-monografier per år. År 2003 när andra etappens monografier börjar komma ökar antalet till ca 70 (täcks ej av UPF)
Kemikalieinspektionens kompetens inom riskbedömningsområdet
Arbetsgruppens allmänna intryck är att den vetenskapliga nivån hos Kemikalieinspektionen är hög. Myndighetens insatser för kompetensutveckling framstår som ändamålsenliga och välbefogade. Dock finns några sakområden där en förstärkning är angelägen. Arbetsgruppen nämner särskilt tre sådana områden:
Myndighetens specialisttillgång inom området reproduktionstoxikologi är kvantitativt otillräcklig mot bakgrund av detta områdes snabbt ökande betydelse. Myndigheten avsaknad av egen kompetens inom patologi. Sådan kompetens behövs för att göra en egen bedömning av hur fynden vid djurförsök ska tolkas. Myndigheten avsaknad av egen kompetens inom biostatistik. Detta behövs bl.a. för att bedöma den praktiska relevansen av negativa testutfall. Dessutom behövs matematisk-statistisk kompetens för att delta i internationellt arbete med QSAR (Quantitative Structure-Activity Relationship, dvs. strukturaktivitetsmodeller) och probabilistisk (sannolikhetsbaserad) riskbedömning.
Som ett led i en kompetensförstärkning föreslår arbetsgruppen att myndighetens samarbete med högskolor bör utvecklas. Möjligheten att anlita svenska forskare som representanter i internationellt arbete borde t.ex. kunna utnyttjas bättre, särskilt i de mera tekniska frågorna om t.ex. testmetoder.
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
183
För myndighetens långsiktiga kompetensutveckling är styrkan hos svensk toxikologisk, ekotoxikologisk och miljökemisk forskning av stor betydelse. Det är för närvarande oklart hur denna forskning kommer att kunna hävda sig i den nya svenska organisationen för forskningsfinansiering. Arbetsgruppen föreslår att Kemikalieinspektionen ges i uppdrag att bevaka denna fråga.
7.2.3.4 Våra överväganden och förslag
Några utgångspunkter
Vi kan konstatera att man med begreppet ”riskbedömning” kan avse olika saker. I Kemikalieinspektionens verksamhet används begreppet riskbedömning:
i teknisk/vetenskaplig bemärkelse för att beteckna omfattande, kvantitativa riskuppskattningar, allmänt och vardagligt för att beteckna bedömningar av kemiska risker och faror.
I våra överväganden i detta avsnitt om Kemikalieinspektionens framtida inriktning och omfattning av riskbedömningsarbetet avser vi båda dessa ovanstående betydelser, dvs. vi inbegriper såväl noggranna kvantitativa riskuppskattningar till mer översiktliga risk- och farobedömningar. Vi avser också såväl riskbedömningsarbete avseende allmänkemikalier som bekämpningsmedel. Ytterligare bedömningar av bekämpningsmedel (utöver riskbedömning) finns i avsnitt 7.2.5. De resursförstärkningar vi föreslår i detta avsnitt avser bekämpningsmedelsarbetet totalt, dvs. både riskbedömning och riskbegränsning, eftersom dessa verksamheter är svåra att särskilja på bekämpningsmedelsområdet.
De EU-regler som berör större delen av området kemiska produkter, t.ex. riskbedömningar och begränsningar av farliga ämnen är harmoniserad lagstiftning, dvs. Sverige har inga, eller små, möjligheter att tillämpa strängare bestämmelser.
Vi delar i allt väsentligt arbetsgruppens beskrivning av EU-arbetet och dess betydelse för att nå Giftfri miljömålet.
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
184
EU-arbetet är resurs- och tidskrävande
Såsom arbetsgruppen framhållit ger ökade resurser på deltagandet i EU-arbetet ett större inflytande över resultatet. Den reella makten i EU-arbetet ligger i att konkret vara med och aktivt driva arbetet genom att ta på sig uppdrag och att ta initiativ. Ett aktivt deltagande i det övriga internationella arbetet är också betydelsefullt. Det är även viktigt att Kemikalieinspektionen har goda kontakter med myndigheter i enskilda länder.
Som systemet nu ser ut består ett enskilt medlemslands möjligheter att påverka kemikalieregleringen till stor del i att argumentera i en mycket stor mängd tekniska detaljfrågor.
Giftfri miljömålet – nya och utökade krav på riskbedömningsarbetet
De svenska miljömålen ställer, som vi har konstaterat flera gånger tidigare, nya och utökade krav på det svenska EU-arbetet i förhållande till övriga medlemsländer. Flera av de föreslagna etappmålen i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö bygger nästintill helt på att den svenska synen på kemikaliepolitiken får genomslag i EU, men också i övriga internationella organ, t.ex. OECD och FN. För flera av etappmålen har nationella åtgärder enbart en begränsad betydelse för om målen skall kunna uppnås.
Helheten är viktig för att nå framgång – riskbedömning och riskhantering hänger nära samman
Vi vill framhålla att resursåtgången för Sveriges deltagande i EUarbetet och det internationella arbetet är starkt beroende av ambitionsnivån i arbetet. Det är också såsom arbetsgruppen framfört viktigt att se EU-arbetet som en helhet, där den svagaste länken styr hur framgångsrika vi kan vara. Det innebär att vinster i en arbetsgrupp kan förvandlas till en förlust i en annan arbetsgrupp. Allt hänger ihop från testmetoder, kriterier, klassificering av ämnen, och riskbedömningar till riskbegränsningar. Riskbedömnings- och riskhanteringsfrågorna hänger alltså nära samman. I den mån man väljer att satsa på ökat svenskt deltagande i EU:s riskbedömningsarbete bör detta, för att ge avsedd effekt, åtföljas av ett motsvarande engagemang i EU:s riskhanteringsarbete.
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
185
Resursförstärkningar behövs för att kunna driva viktiga frågor
Vi instämmer generellt i de bedömningar som arbetsgruppens utvärdering av Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete gör. När det gäller resursfrågan ser vi behovet av att förstärka riskbedömningsarbetet – såväl på bekämpningsmedelssidan som för allmänkemikalier. Att i dagsläget förstärka myndigheten med 30 nya tjänster på tre år enbart för riskbedömning ser vi dock inte som möjligt eller lämpligt. Dels är det svårt för en relativt liten myndighet att på så kort tid rekrytera och inlemma så många nyanställda. Det bör vidare ställas höga krav på de personer som anställs. Det är mycket väl kvalificerade och erfarna personer som myndigheten behöver komplettera med för denna verksamhet.
Även om det är helt riktigt att satsningarna bör göras nu – och de närmaste åren framöver – finns ändå viss osäkerhetsfaktor i och med att vi ännu inte känner till hur EU:s kommande kemikaliepolicy kommer att se ut ens i grova drag. Det kan därför vara olyckligt att anställa alltför många personer som – om t.ex. en gemensam EU-myndighet skulle bildas – kan komma att påverka inriktningen på Kemikalieinspektionens verksamhet och/eller omfattning. Vi föreslår mot denna bakgrund sammanfattningsvis följande resursförstärkningar för riskbedömningsarbetet och bekämpningsmedelsarbetet:
Tabell 7.2 Våra förslag till förstärkningar av riskbedömningsarbetet och bekämpningsmedelsarbetet (årsarbetskrafter).
År 2001
År 2002
År 2003
Riskbedömning
+5
+5
+2
Bekämpningsmedel
+2
+2
+1
Vi föreslår dessutom att ytterligare 1 miljon kronor/år används till att utnyttja konsulter och vetenskapliga institutioner. Vissa experttjänster som kräver viss typ av vetenskaplig och annan specialistkompetens bör därmed i ökad utsträckning kunna användas utan att de behöver anställas av Kemikalieinspektionen.
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
186
7.2.4 Riskhantering/riskbegränsning
Våra bedömningar och förslag:
Vår bedömning är att riskbegränsningsarbetet i dag är en svag länk såväl inom EU som i det svenska arbetet. Kemikalieinspektionen har i dag inte tillräckliga resurser för att klara av att vara pådrivande i EU. De nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen och Giftfri miljömålets etappmål om särskilt farliga ämnen innebär en konkretisering och kraftig ambitionshöjning för arbetet med riskhantering/riskbegränsning.
EU-arbetet måste prioriteras. Förslagen i Varor utan faror (SOU 2000:53) bör tjäna som vägledning för närmare prioriteringar inom området. Nämnas bör bl.a.:
Utfasning av särskilt skadliga ämnen, framför allt PB+CMRH. Förstärkning av riskhanteringsarbetet inom ramen för EU:s riskbedömningsprogram. Utveckling av begränsningsdirektivet, inkl. direktivets roll i riskbedömningsarbetet. Skadliga kemikalier i varor
Resurserna för Kemikalieinspektionens EU-inriktade riskhanteringsarbete och det övriga internationella riskbegränsningsarbetet bör sammanlagt förstärkas med följande resurser:
För år 2001: ytterligare 5 årsarbetskrafter (+3,0 Mkr) För år 2002: ytterligare 5 årsarbetskrafter (+3,0 Mkr) För år 2003: ytterligare 2 årsarbetskrafter (+1,2 Mkr)
Dessutom föreslås att Kemikalieinspektionen ges ytterligare 1 miljon kronor/år för att inom riskhanteringsområdet i högre grad än i dag anlita konsulter/forskningsinstitut för vissa arbeten.
Inom området riskbegränsning är ett varuinriktat angreppssätt en ny uppgift inom ramen för Kemikalieinspektionens pådrivande roll inom ramen för Giftfri miljömålsansvaret. Vår bedömning är att detta arbete är ett resurseffektivt arbete som kan ge effekter relativt snabbt. Verksamheten bör därför utvecklas och förstärkas de närmaste åren. Arbetet med informationsspridning och dialog med näringslivet (bl.a. branschvis) om skadliga kemikalier i varor är särskilt angeläget, liksom utveckling av statistik. Vi föreslår resurser motsvarande 2 ytterligare årsarbetskrafter fr.o.m. år 2001.
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
187
7.2.4.1 Våra överväganden och förslag
Riskhantering återfinns i dag inom såväl Kemikalieinspektionens verksamhetsområde Riskhantering och inom verksamhetsområdet Bekämpningsmedel. Detta avsnitt behandlar inte riskhantering av bekämpningsmedel. Det behandlar vi i avsnitt 7.2.5.
Sammanlagt finns i dag cirka 27 personår som arbetar inom Kemikalieinspektionens verksamhetsområde Riskbegränsning. Inom ramen för Kemikalieinspektionens riskbegränsningsarbete återfinns i dag följande verksamheter:
Riskhantering och begränsningar av farliga ämnen (ca 8 personår) Riskhantering av farliga ämnen i kemiska produkter och andra varor (ca 3 personår) Produktregistret (ca 8 personår) Statistik och materialflöden (ca 2,5 personår) Tillsyn och vägledning enligt miljöbalken (ca 5 personår)
För de två första områdena föreslås förstärkningar av verksamheten med anledning av Giftfri miljömålet, miljöbalken samt de pågående förändringarna inom EU. Även tillsynen föreslås förstärkas, men vi behandlar inte tillsynen i detta avsnitt, utan senare, i avsnitt 7.2.6
När det gäller produktregistret bör noteras att detta arbete framför allt handlar om kunskapsuppbyggnad och inte primärt riskbegränsning. I Kemikalieinspektionens organisation hör dock produktregistret till området Riskbegränsning.
Riskhantering och begränsningar av särskilt farliga ämnen
En central del i Kemikalieinspektionens arbete framöver kommer att vara att inom EU söka driva fram ett mer generellt angreppssätt för en stor del av ämnena, i enlighet med förslagen i vårt betänkande Varor utan Faror (SOU 2000:53).
Samtidigt kan det gamla angreppssättet förväntas leva kvar i EUarbetet under ganska lång tid. Det ställer krav på oss att parallellt med att verka för det nya angreppssättet, fortsätta arbeta enligt det
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
188
gamla för de ämnen som kommer upp på dagordningen. Annars missas möjligheterna verka för en för Sverige acceptabel skyddsnivå för dessa ämnen.
Nedan finns överväganden om dels arbetet inom ramen för EU:s existerande ämnesprogram vad gäller riskbegränsning, dels begränsningsdirektivet.
Arbetet inom programmet för Existerande ämnen är i huvudsak inriktat på ämnen med särskilt farliga egenskaper. Ett medlemsland utses till rapportör för ett eller flera ämnen. Rapportören utarbetar förslag till riskhantering för de riskbedömda ämnena i de fall där slutsatsen är att riskbegränsande åtgärder behöver vidtas. Detta arbete har kommit att fördröjas, beroende på både interna problem i kommissionen och svårigheter för rapportörerna. Hittills har rekommenderad riskhanteringsstrategi antagits för fyra ämnen. Arbetet utvecklas emellertid snabbt för närvarande och programmets betydelse för EU-arbetet med riskhantering ökar mycket starkt. Under år 2000 har sex förslag till riskhantering bearbetats.
I arbetet med riskhanteringsförslag från andra rapportörer/länder innebär arbetet för Kemikalieinspektionen att:
Återförsäkra med riskbedömningen att alla viktiga användningsscenarier och detaljer däromkring beaktats. Gå igenom valet av styrmedel, bedöma i vad mån de kan leda till den riskminskning som krävs. Detta förutsätter god kompetens i olika styrmedels effektivitet i olika situationer på EU-nivå. Gå igenom utredningen av konsekvenser av föreslagna åtgärder, granska använd metodik, bedöma resultatets rimlighet. Detta förutsätter god kompetens i bl.a. samhällsekonomiska bedömningar. Inhämta nationella synpunkter och bereda en svensk position. Detta kan i vissa fall inbegripa att bidra med beskrivningar av alternativa tekniska möjligheter och beskrivningar av alternativa konsekvenser. Lämna skriftliga kommentarer till rapportörernas underlagsrapporter. Argumentera i diskussioner på flera olika beslutsnivåer inom programmet. Återförsäkra kopplingen till arbetet inom andra regelverk inom EU som ska genomföra den beslutade riskhanteringsstrategin.
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
189
När det gäller egna riskhanteringsstrategier är Sverige för närvarande rapportör för fyra ämnen. För ftalaten DEHP är riskbedömningen näst intill klar och den pekar på behov av ett antal åtgärder. Riskhanteringsstrategin bedöms i detta fall kräva en stor arbetsinsats den närmaste tiden (cirka 1 personår) mot bakgrund både av att DEHP är ett ”stort” och komplext ämne och viljan att avveckla är begränsad på EU-nivå. Riskhanteringsstrategin blir också den första vi tar fram – vilket innebär behov utveckla metodik, kompetens etc.
Begränsningsdirektivet är det viktigaste direktivet för utfasning av skadliga ämnen. Det är tillämpbart både på användning i kemiska produkter och i varor. Just nu står på dagordningen ändringsdirektiv rörande ämnen som klorparaffiner, pentaPBDE, azofärger, vissa CMR-ämnen, kreosot, arsenik. Dessutom väntas riskbedömningar av många ämnen som är av stort svenskt intresse, bl.a. nonylfenoletoxilater, kvicksilver, kadmium, trikloretylen och metylenklorid. För dessa ämnen har vi i de flesta fall svenska regler på hög skyddsnivå att försvara.
Konkret innebär arbetet att reagera på de direktivförslag och de riskbedömningar och konsekvensanalyser (ofta konsultrapporter) som EG-kommissionen lägger fram. Kemikalieinspektionens arbete innebär att
Kritiskt granska underlag för och slutsatser om risker och riskhantering samt att formulera synpunkter. I vissa fall behöver kompletterande underlagsmaterial tas fram, utan stöd från expertis på ekonomiska konsekvensanalyser (finns ännu inte på Kemikalieinspektionen) bedöma om det finns brister i underlag för och slutsatser om konsekvenser, inhämta kunskap om när svenska företag redan hittat alternativ/lyckats med utfasning, formulera synpunkter och i vissa fall ta fram kompletterande underlagsmaterial, granska själva direktivtexten, ta fram svenska positioner angående behov av ändringar i kommissionens förslag.
Ett enda ämne kan kräva arbetsinsatser i storleksordningen upp till 1 personår samt konsultmedel. I dag använder Kemikalieinspektionen sällan mer än totalt någon/några få personmånader på ett enskilt ämne.
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
190
Totalt satsas cirka 1 personår/år på detta arbete. Enligt Kemikalieinspektionen förutsätter en rimlig absolut miniminivå ett tillskott om cirka 1,5 personår/år. Detta kan även jämföras med arbetet på grund av de svenska undantagen, som för 4 ämnen när arbetet var som tyngst krävde 6 personår/år samt konsultinsatser om upp mot 2 mkr. Det handlar enligt Kemikalieinspektionen alltså i nuläget om att försöka uppnå en mycket blygsam ambitionsnivå jämfört med i undantagsarbetet, som utgör exempel på vilka resurser som kan krävas för att åtminstone inte behöva backa från nuvarande skyddsnivå.
Vilka resurser behövs då sammanlagt för det EU-inriktade och internationella riskbegränsningsarbetet, dvs. både inom ramen för existerande ämnesprogrammet och begränsningsdirektivet? När det gäller tillkommande uppgifter, behov och effekt på resurs/ kompetensbehov för arbetet med begränsningsdirektivet väntas, enligt Kemialieinspektionens UFP, att antalet ämnen som kommer upp till diskussion ökar främst genom att ämnen ”blir klara” i existerande ämnesprogrammet (riskbedömning) och behövliga utfasningar av användningen då behöver tas om hand i begränsningsdirektivet.
I flera fall gäller det ämnen där Sverige har särskilda intressen att bevaka. Redan under perioden 2001–2002 väntas nivån avgöras på EU-regler för ämnen som bl.a. kvicksilver, kadmium, trikloretylen där Sverige redan har skarpa regler och mål.
Arbetet med att inom EU få gehör för ett generellt angreppssätt på den skyddsnivå som regeringens nya riktlinjer inom kemikaliekontrollen innebär (och som preciseras i Varor utan faror, SOU 2000:53) kommer att kräva ytterligare resurser.
Vidare gäller att vi vårt tidigare betänkande Varor utan faror (SOU 2000:53) föreslår ett stort antal mycket omfattande förändringar av begränsningsdirektivet för att nå de generella utfasningsmålen för persistenta och bioackumulerande samt cancerframkallande, arvsmassepåverkande och reproduktionsstörande ämnen, bl.a.:
förbud 2005 för nya PB-ämnen i kemiska produkter och i varor,
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
191
förbud 2007 för CMR-ämnen även i konsumenttillgängliga varor (senare även förbud mot yrkesanvändning i produkter och varor), förbud 2010 för de värsta PB-ämnena, förbud 2015 för alla PB-ämnen.
Härtill kommer bl.a. regeringens och riksdagens mål att nyproducerade varor i huvudsak ska vara fria från kvicksilver, kadmium, och bly inom 10–15 år.
Dessa behov att åstadkomma synnerligen genomgripande förändringar jämfört med nuläget bör jämföras med den arbetsmängd som i dag krävs för att kunna få igenom oftast bara delförbud för ett mycket blygsamt antal ämnen. Därav framgår att mycket betydande tillskott av resurser med hög kompetens erfordras för att kunna driva på mot uppsatta mål.
Till arbetet inom ramen för EU tillkommer arbetet med begränsningar av särskilt farliga ämnen i olika internationella konventioner, framför allt:
OSPAR POP CLRTAP
Dessutom pekar vi i vårt betänkande Varor utan faror (2000:53) på behovet av nationella åtgärder mot metaller i användningar som ger stor spridning, innan åtgärder på EU-nivå kan åstadkommas.
Sammanfattningsvis innebär de nya uppgifterna minst ett behov av ytterligare 5 personår fr.o.m. år 2001, ytterligare 5 personår år 2002 samt ytterligare 2 personår 2003.
De personer som behöver rekryteras på detta område bör vara ”breda”, erfarna personer, med god förmåga utreda, analysera, tänka strategiskt, argumentera, helst redan med förhandlingsvana inom EU och internationellt. Flera bör ha samhällsvetenskaplig, juridisk, nationalekonomisk utbildning i botten, andra bör vara naturvetare. Kunskap om näringslivets villkor är också önskvärt.
Utöver tillskotten av personal behövs även tillskott av expensmedel på förslagsvis 1 miljon kronor/år för att kunna anlita
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
192
extern expertis/konsulter i samband med bl.a. diskussioner om visst ämne inom ramen för begränsningsdirektivet.
Produktregistret
Arbetet med produktregistret har under de senaste åren utvecklats ur teknisk synpunkt, bl.a. har förutsättningarna för att kunna följa och skaffa överblick av kemikalieanvändningen förbättrats. Statistiken i produktregistret har gjorts mer tillgänglig och användarvänlig. Det underlag som produktregistret kan ge är viktig när det gäller att följa upp import, tillverkning och användning av olika skadliga ämnen.
Varuinriktat angreppssätt och dialog med näringslivet
I kapitel 4 konstaterade vi att kemikalierelaterade hälso- och miljörisker som är kopplade till andra varor än kemiska produkter bör uppmärksammas i större utsträckning och att samspelet mellan olika aktörer också bör öka på detta område. Vi föreslår också (i avsnitt 4.2.) att en plan för kemikaliearbetet i ett varuperspektiv bör tas fram av Kemikalieinspektionen i samråd med Naturvårdsverket. En sådan plan bör ta sin utgångspunkt i bl.a. Giftfri miljömålet och dess etappmål, miljöbalken, de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken, arbetet med s.k. integrerad produktpolicy samt det pågående arbetet inom EU och i andra internationella organ.
En viktig förutsättning i kemikaliekontrollen är att producenter och övriga hanteringsled lämnar riktig och relevant information om t.ex. produkternas innehåll av sådana kemiska ämnen som kan ge upphov till risker för människor och miljö under något av produktens hanteringsled, så att användarna får nödvändig kunskap för säker hantering och möjlighet att ställa krav på mindre miljöbelastande produkter.
När det gäller arbetet med att begränsa skadliga kemikalier i kemiska produkter och andra varor sker detta inom Kemikalieinspektionens verksamhetsområde ”Renare Produkter”.
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
193
För systematisk riskbegränsning av kemikalierelaterade hälso- och miljörisker är det en fördel att, parallellt med ämnesinriktad riskbegränsning, också utgå från produkttyp alternativt tillverkareller importbransch. Då kan kemikalier bedömas i ett sammanhang där både funktion och alternativa ämnen eller produktutvecklingen kan beaktas. Strategier för riskbegränsningen bör beakta produkternas miljöbelastning över hela livscykeln, vilket förutsätter en helhetssyn med god kännedom om olika drivkrafter och hinder som påverkar företagens kemikaliekontrollarbete.
Det är företagens ansvar att se till att de produkter de sätter ut på marknaden inte innebär oacceptabla risker. Genom dialog kring risker och produktutveckling kan företagens eget riskbegränsningsarbete stimuleras. Att sprida kunskap om ämnens farliga egenskaper kan initiera företagens eget kemikaliekontrollarbete.
Kemikalieinspektionen har under de senaste åren fört dialoger kring kemikalierelaterade risker med några branscher/företag som marknadsför produkter med stora volymer och som har betydande spridning i samhället. Det gäller exempelvis målarfärger, tvätt- och rengöringsmedel, textilier, byggvaror och elektronik. I vissa fall har detta arbete skett parallellt med Naturvårdsverkets branscharbete. En bättre samordning bör därför ske mellan myndigheterna. Det bör underlättas av den plan för det varuinriktade arbetet som vi föreslår i avsnitt 4.2.
Vi anser generellt att dialog med näringslivet är ett viktigt komplement till andra styrmedel för att ge en effektiv riskbegränsning, inte minst på varuområdet och att Kemikalieinspektionen i högre utsträckning än hittills bör ägna sig åt detta.
Resursbehov
Kemikalieinspektionen har för år 2000 cirka 3 årsarbetskrafter för det varuinriktade (kemiska produkter och andra varor) angreppssättet inom sin verksamhetsgren ”Renare produkter”.
Enligt vår uppfattning är detta ett av de nyare områden som Kemikalieinspektionen bör utveckla mot bakgrund av Giftfri miljömålet. Arbetsuppgifterna och möjligheterna inom varuinriktad riskbegränsning bedöms som i det närmaste obegränsade och det
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
194
är svårt att ange nivåer vad ett resurstillskott exakt kan räcka till. Vi har därför, som tidigare nämnts, i avsnitt 4.2 föreslagit att Kemikalieinspektionen i samarbete med Naturvårdsverket tar fram en handlingsplan för det varuinriktade kemikaliearbetet.
Vår bedömning är att det varuinriktade riskhanteringsarbetet som bl.a. inkluderar dialog med branscher, bör stärkas. Vi föreslår ytterligare 2 årsarbetskraft fr.o.m. år 2001. Dessa utökade resurser bör framför allt användas till att utveckla fler dialoger kring kemikalierisker med fler branscher som marknadsför volymmässigt stora produktgrupper med stor spridning i samhället.
När handlingsplanen (se avsnitt 4.2) för det varuinriktade kemikaliearbetet är klar får ställning tas till vilka ytterligare resurser som kan behöva tillföras till detta arbetsområde.
Vilken kompetens behövs?
Arbetet med riskhantering ställer – liksom riskbedömningsarbetet – krav på hög kompetens, men av annat slag och i högre grad dominerad av lång och bred erfarenhet än av djup vetenskaplig kompetens. Bland annat kan nämnas behov av kompetens och kunskap om styrmedel, samhällsekonomiska bedömningar, branschkännedom, kunskap om EU:s lagstiftning och internationell förhandlingsvana.
7.2.5 Bekämpningsmedel
Våra bedömningar och förslag:
Sverige har sedan tidigare höga ambitioner relativt andra medlemsländer i EU genom våra tidigare riskbegränsningar av bekämpningsmedel. Dagens målsättning för bekämpningsmedelsarbetet bör gälla även fortsättningsvis, dvs. målet är att minska riskerna för hälsa och miljö som uppstår i samband med användningen av växtskyddsmedel, biocider och biotekniska organismer och att därvid ha en aktivt deltagande och pådrivande roll i riskbegränsningsarbetet såväl nationellt, inom EU som internationellt. Giftfri miljömålet innebär därutöver en ambitionshöjning och konkretisering av målet.
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
195
Prioriterade uppgifter för Kemikalieinspektionens bekämpningsmedelsarbete de närmaste åren bör bl.a. vara att:
aktivt delta i EU:s arbete med att utveckla och tillämpa regler för att uppnå en hög skyddsnivå, verka för att den nationella prövningen av bekämpningsmedel sker på en hög skyddsnivå och med kortast möjliga handläggningstid.
Vi föreslår att arbetet med riskbedömning och riskbegränsning av bekämpningsmedel behöver förstärkningar med följande resurser(se även 7.2.3):
År 2001: Ytterligare 2 årsarbetskrafter (totalt 1,2 Mkr) År 2002: Ytterligare 2 årsarbetskrafter (totalt 1,2 Mkr) År 2003: Ytterligare 1 årsarbetskraft (totalt 0,6 Mkr)
Området Bekämpningsmedel är indelat i tre delområden. Antal årsarbetskrafter anger år 2000, (dvs. då Kemikalieinspektionen hade ett extra engångsbelopp på 3 Mkr för bekämpningsmedelsarbetet)
Bekämpningsmedelskansliet (ca 5 årsarbetskrafter), Riskbedömning av bekämpningsmedel (ca 10 årsarbetskrafter), Förprövning och riskminskning (ca 9 årsarbetskrafter).
Målsättningen i dag för Kemikalieinspektionens bekämpningsmedelsarbete är att minska riskerna för hälsa och miljö som uppstår i samband med användningen av växtskyddsmedel, biocider och biotekniska organismer och att därvid ha en aktivt deltagande och pådrivande roll i riskbegränsningsarbetet såväl nationellt, inom EU som internationellt.
Viktiga uppgifter är att:
delta i det svenska handlingsprogrammet för bekämpningsmedel i jordbruket och i trädgårdsnäringen, delta i EU:s arbete med att utveckla och tillämpa regler för att nå en god skyddsnivå och en kostnadseffektiv riskbegränsning, och att verka för att den nationella prövningen av bekämpningsmedel sker på en god skyddsnivå och med kortast möjliga handläggningstid.
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
196
Nedan följer en genomgång av Kemikalieinspektionens arbete uppdelat på delområden och olika aspekter på EU-arbetet. Underlaget kommer dels från arbetsgruppens rapport (Bilaga 4), dels från Kemikalieinspektionen. allmänna slutsatser och bedömningar om bekämpningsmedelsarbetets resurser m.m. återfinns också i avsnittet om riskbedömning (avsnitt 7.2.3).
Delområdet Bekämpningsmedelskansliet
Kansliets uppgift är att där samla huvuddelen av de administrativa arbetsuppgifterna i syfte att ge goda förutsättningar för ökad effektivitet och kvalitet. En enhetlig bedömning av inkommande ärenden möjliggörs, vilket underlättar de kraftiga prioriteringar av arbetsinsatserna som krävs. Handläggningen styrs av riskminskningspotentialen i ärendena, såtillvida att ärenden som bedöms ha hög riskminskningspotential prioriteras högt. För de prioriterade områdena har policydokument utarbetats för att underlätta enhetlig handläggning.
Delområdet Riskbedömning för bekämpningsmedel
Syftet med verksamheten är att samla faro- och riskbedömningar av nya verksamma ämnen och organismer, samt andra ärenden och bedömningar i ärenden som bedöms ha hög riskminskningspotential, och koordinera detta med motsvarande arbete i EU-sammanhanget för att utveckla enhetliga bedömningar och minska risken för dubbelarbete. Djupet i riskbedömningen anpassas till dels möjligheterna att kunna påverka internationellt, och dels riskminskningspotentialen, där ärenden som bedöms ha hög riskminskningspotential ägnas fördjupad riskbedömning.
I den svenska bevakningen av EU:s genomgång av aktiva substanser i bekämpningsmedel utgörs det huvudsakliga arbetet av granskning av och kommentarer till andra medlemsländers rapporter. Kemikalieinspektionen gör en egen grundlig toxikologisk och ekotoxikologisk bedömning endast när Sverige är rapportörsland, dvs. ansvarigt för utvärdering av ämne inför Annex I-listning.
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
197
Delområdet Förprövning och riskminskning av bekämpningsmedel
Syftet med verksamheten är att:
göra risk/nytta-bedömningar och behovsprövningar och svara för utveckling av policyfrågor i samband med beslut, driva implementeringen av det nyligen i kraft trädda biociddirektivet samt annan regelutveckling, att samla det utåtriktade riskminskningsarbetet för att tydliggöra detta, handlingsprogram för användning av bekämpningsmedel i jordbruk och trädgårdsnäring.
EU:s lagstiftning och regler på bekämpningsmedelsområdet
Inom EU görs en uppdelning av bekämpningsmedel mellan växtskyddsmedel och biocider. Växtskyddsmedel behandlas i direktiv 91/414/EEG (under DG SANCO) om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden, och biocider behandlas i direktiv 98/8/EG (under DG ENV) om utsläppande av biocidprodukter på marknaden. Direktiv 98/8/EG reglerar andra bekämpningsmedel än växtskyddsmedel – exempelvis slembekämpningsmedel, råttgift, desinfektionsmedel, träskyddsmedel och antifoulingprodukter (båtbottenfärger). Direktivet om växtskyddsmedel är utformat så att medlemsstaterna skall godkänna produkter som motsvarar direktivets kravregler förutsatt att produktens verksamma ämne är uppsatt på bilaga I, den s.k. positiv-listan. Detta avgörande sker i enlighet med direktivets regler i artikel 5. Regleringen rörande godkännande av själva produkten/bekämpningsmedlet finns i artikel 4 och är ytterligare preciserad i bilaga VI till direktivet, om gemensamma principer (uniform principles) rörande godkännandet, där också anges hur riskbedömningen ska gå till. Biociddirektivet är uppbyggt på ett liknande sätt. Det är obligatoriskt att följa och implementera regelverken.
Ansökningar om godkännande som lämnas till myndigheten måste behandlas, enligt detaljerade gemensamma bestämmelser även för riskbedömningen (Se ”uniform principles”, i annex VI till 91/414). Beslut om enskilda ämnen som får ingå i bekämpningsmedel tas på EU-nivå och förs till positivlista, Annex I.
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
198
Konsekvenser av EU-medlemskapet för arbetet med bekämpningsmedel
För bekämpningsmedelsarbetet har EU-inträdet inneburit en betydande ökning i komplexitet av de i Sverige gällande reglerna. En relativt enkel nationell förordning om bekämpningsmedel har ersatts av två långa förordningar om växtskyddsmedel respektive biocider, och de mycket detaljerade direktiven implementeras direkt in i svensk författning.
Inom bekämpningsmedelsarbetet EU är den grundläggande nivån för riskbedömningar relativt harmoniserad. Några riktlinjer har tagits fram och flera är på gång. Sverige bidrar i viss utsträckning i utformningen av de riktlinjer som anses ha störst strategisk betydelse i riskminskningsarbetet. De inledande beräkningarna speglar vanligen ett ”worst case”-scenario med förenklade presumtioner. Dessa bedömningar är vanligen översiktliga. I de fall risker identifierats i de inledande beräkningarna måste i regel en mer förfinad analys och fältstudier göras. Här saknas i stor utsträckning vägledning och bedömning görs från fall till fall. I dessa sammanhang spelar ”policy” och acceptans av risker en stor roll i argumentationen. En stor del av de svenska insatserna handlar om den typen av bedömningar.
I det nationella bekämpningsmedelsarbetet övertas således riktlinjer från EU-arbetet i växande utsträckning. I vissa fall kan bedömningarna som gjorts för EU användas för svenska beslut om växtskyddsmedel men bedömningen är att allt fler riskbedömningar med nationella scenarier behöver göras, i takt med att ämnen upptas på Annex I.
Sveriges engagemang i EU:s arbete på bekämpningsmedelsområdet
Verksamheten på området Bekämpningsmedel har sedan det svenska EU-inträdet i stor omfattning handlat om att förhindra att tidigare förbjudna och strängt begränsade ämnen, samt ämnen med motsvarande egenskaper, åter får tillträde till den svenska marknaden. Några särskilda undantag gjordes ej för bekämpningsmedel i de svenska övergångsavtalen.
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
199
Bekämpningsmedelsområdet regleras av de två direktiven om växtskyddsmedel respektive om biocider. Inom båda dessa direktiv ska de tidigare godkända aktiva substanserna omregistreras. Detta omregistreringsprogram har inletts för växtskyddsmedel och är i startfasen för biocider.
För att kunna påverka EU i riktning mot att anta det svenska synsättet när det gäller kriterier för bekämpningsmedel är det ytterst viktigt att redan i dag arbetar kraftfullt för att påverka processen. Om detta inte lyckas, och ämnen som tidigare förbjudits i Sverige sätts upp på Annex I, kommer möjligheten att behålla förbud på nationell nivå att minska betydligt, och resurserna måste i stället läggas på utförandet av riskbedömningar som visar att användningen i Sverige är oacceptabel.
Arbete med växtskyddsmedel
I alla medlemsstater utom Sverige och Danmark sorterar växtskyddsmedel under jordbruksministerierna. I Sverige är Miljödepartementet ansvarigt på detta område.
Det nu pågående omregistreringsprogramet omfattar totalt ca 300 tidigare godkända substanser, och i dag är ca 75 monografier under arbete och ett 30-tal ämnen klara för bedömning. Kommissionen fördelar ämnen för bedömning efter respektive medlemsstats röstetal, dvs. storlek. Sverige har i första etappen ansvarat för fyra gamla ämnen och ett nytt.
I den andra etappen har Sverige tilldelats fem ämnen, men arbetet med dessa ämnen görs med full kostnadstäckning från tillverkaren (upp till max 3,25 miljoner kronor per ämne, vilket är dyrare än de flesta andra medlemsländer). Arbetet beräknas ta fyra personår i anspråk.
Samtliga medlemsstater inbjuds att granska och kommentera de monografier som färdigställs. Vid specialistmötena (European Commission Coordination, ECCO) deltar de länder som är rapportörländer och 5–7 ämnen behandlas vid varje möte. De specialistområden som omfattas är bl.a. fysikalisk/ kemisk utvärdering, toxikologi, resthalter och ekotoxikologi.
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
200
Representanter för Kemikalieinspektionen åker allt mer sällan på de specialistmöten där de ”egna” ämnena inte kommer upp, och har bara resurser att se över och kommentera ca en tredjedel av de monografier som cirkuleras. Därefter diskuteras riskbedömningen vidare på möten i Evaluatron Working Group (EWG) dit samtliga medlemsländer inbjuds. Här följer Sverige upp tidigare kommentarer och försöker så långt möjligt se till att riskerna dels blir ordentligt utredda och dels blir tydligt formulerade.
Monografin, tillsammans med alla kommentarer från medlemsstaterna m.fl. går först vidare till den vetenskapliga kommittén för växter, som avger ett utlåtande, sedan till den ständiga kommittén för växtskydd för omröstning. Det krävs kvalificerad majoritet (2/3 av rösterna) för att kommissionen ska kunna ta ett beslut. Om kvalificerad majoritet inte uppnås går frågan till rådet, som har tre månader på sig att besluta. Utfallet blir antingen att ett ämne accepteras för upptag på Annex I (dvs. att det godkänns för fortsatt användning), eller att det nekas upptag.
Av de 87 ”omregistreringsämnen” som finns på den första listan är 24 tidigare förbjudna samt 8 starkt begränsade i Sverige på grund av. hälso- eller miljörisker.
Inom de närmsta åren ska ytterligare 67 ämnen riskbedömas för sedan följas av ytterligare ca 140 ämnen. Dessa innefattar flera problematiska och/eller förbjudna ämnen som enligt Kemikalieinspektionens bedömning inte är önskvärda på den svenska marknaden.
Arbete med biocider
Biociddirektivet som nyligen trätt i kraft kommer att innebära att Sverige ska ta sin del av arbetsbördan på ett liknande sätt som för växtskyddsmedel. Arbetet har just påbörjats, och ett omregistreringsprogram liknande det för växtskyddsmedel är skisserat. Viktiga dokument för riskbedömning arbetas för närvarande fram, och man räknar på Kemikalieinspektionen med att praxis kommer att sättas under de närmsta fem åren.
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
201
Svenskt inflytande på området bekämpningsmedel
Från Kemikalieinspektionens sida upplever man att det svenska inflytande ökat avsevärt sedan Sverige blev medlem i EU. Såsom tidigare har betonats anser man på myndigheten att det är mer resurseffektivt att ”stämma i bäcken än i ån”, dvs. man bör försöka påverka EU till att anta en bedömningsstrategi som innebär att så få oönskade ämnen som möjligt kommer upp på Annex I och därmed i största möjliga utsträckning undvika omfattande riskbedömning och riskbegränsning på det nationella planet Arbete med kriteriedokument blir därför allt mer avgörande. En viktig punkt är följaktligen fortsatt argumentering inför varje beslut av enskilda ämnen inför Annex I som förväntas sätta normer för riskbedömning av viktiga egenskaper.
För varken växtskyddsmedel eller biocider finns det stöd i direktiven för att tillämpa risk/nytto-bedömning. Beslut baseras endast på riskbedömningar. Nationellt finns emellertid fortfarande i lagstiftningen att behov måste finnas för att bekämpningsmedel ska godkännas. Praxis har under åren utvecklats på området, bl.a. genom omfattande remissomgångar och kontakter med rådgivare, SLU och Jordbruksverket. Agronomerna på Kemikalieinspektionen gör här ett betydelsefullt arbete. Med nya användningsområden måste nya behovsutredningar göras.
Om aktiva substanser som bedöms vara oönskade trots detta hamnar på Annex I ser Kemikalieinspektionen en risk för att insatser inte kan göras för alla ämnen, eftersom det kräver mycket resurser att bevisa skäligheten i de svenska ståndpunkterna. Detta beror på att arbetet alltmer drivs från faro- till detaljerade riskbedömningar, därför att den svenska argumentationen handlar om att påvisa orealistiska presumptioner i de ursprungliga bedömningarna, som kan innebära att minsta felanvändning leder till skador på hälsa eller miljö.
När det gäller biociddirektivet har endast Sverige och sju andra länder erfarenhet av bedömning av biocider. De andra länderna har inte tidigare haft någon lagstiftning på området. Möjligheterna för Sverige att påverka är därmed i princip stora på grund av. den erfarenhet som finns i landet. De resurser som finns tillgängliga de närmaste åren medger dock inte att den ökning av arbetet på biocidområdet inom EU som kan förväntas mötas med en motsva-
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
202
rande satsning inom Området bekämpningsmedel. När det gäller att få in substitutionsprincipen i ändringarna av växtskyddsmedelsdirektivet, något som är både politiskt och riskminskningsmässigt prioriterat, så kan endast mycket begränsade resurser avsättas, och det är tveksamt om målet här kan nås.
Det finns en politisk målsättning att Sverige på bekämpningsmedelsområdet skall bibehålla den skyddsnivå som uppnåtts i dag. I dag finns möjlighet att kommentera endast en mindre del av de monografier som rör ämnen som tidigare förbjudits i Sverige. Det finns en miniminivå för hur ytligt man kan läsa och kommentera EU-dokument och ändå ha kvar en påverkansmöjlighet. I många fall är den nivån nådd och i andra fall underskriden, dvs. Sveriges inflytande minskar.
Arbetsgruppen (bilaga 4) betonar att det krävs ett betydande arbete för att förhindra att tidigare förbjudna bekämpningsmedel åter måste tillåtas.
På bekämpningsmedelssidan, liksom på övriga områden, är möjligheterna att förenkla och effektivisera riskbedömningsarbetet störst om man har resurser som tillåter att man i så stor utsträckning som möjligt själv håller i pennan i arbetet inom EU.
I bilaga 4 redovisar arbetsgruppen ett antal omständigheter som kan försvåra för Sverige att upprätthålla vår höga skyddsnivå.
Den rättsliga grunden för rådsdirektiv 91/414/EEG är artikel 43 i fördraget (jfr Biociddirektivet, art. 100a). Huvudsyftet med 91/414/EEG är alltså inte främst att reglera riskerna med växtskyddsmedel utan bygger i stället på genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken, speciellt gemensamma villkor för handeln med dessa medel.
I 13 av EU:s 15 medlemsländer ligger ansvaret för reglering av växtskyddsmedel under jordbruksministeriet. Det finns en tydlig intressekonflikt mellan jordbruks- och miljö/hälsa-sidan i denna fråga.
I frågan om den huvudsakliga riskbedömningen ska ske på EUnivå eller nationell nivå finns en tydlig skillnad mellan små och större länder. Små länder med mindre resurser såsom Sverige,
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
203
Portugal, Danmark och Grekland vill att bedömningen så långt möjligt kan ske på EU-nivå. I kraft av de stora länderna är trenden dock en förskjutning av arbetsbördan mot medlemslandsnivå.
Erfarenheter av registrerings- och riskminskningsarbete inom bekämpningsmedelsområdet skiljer sig kraftigt åt mellan medlemsländerna. Sverige är t.ex. det enda medlemsland som redan omprövat godkännandet för alla gamla bekämpningsmedel. Det gemensamma omprövningsarbete som nu pågår inom EU har blottlagt stora skillnader mellan ländernas tidigare erfarenheter och riskacceptans. Det pågående arbetet kan beskrivas som en stor kompromissprocess där de länder som avviker mest också är de som drabbas mest i slutändan. Till dessa länder kan räknas Sverige och Danmark. De skillnader som gör sig allt mer tydliga kan enligt arbetsgruppen grovt hänföras till två policyinriktningar, en mer aktiv och en mer passiv till karaktären. Sverige står för den mer passiva medan flertalet andra länder står för en mer aktiv (se bilaga 2)
Behovet och användningen av bekämpningsmedel i Sverige skiljer sig på några väsentliga punkter från den gängse i de centrala och södra delarna av Europa. I Sverige dominerar t.ex. ogräsmedlen framför insekts- och svampmedlen. En stor del av svampbekämpningen sker genom betning av utsäde i Sverige medan behandling i växande gröda dominerar i övriga Europa. I Sverige förekommer ingen jorddesinfektion eller behandling efter skörd i frukt, vilket däremot är en mycket stor användning i Mellan- och Sydeuropa. Att dessa skillnader innebär merarbete för Sverige kan åskådliggöras med exemplet tiabendazol. Ämnet ingår för närvarande endast i betningsmedel i Sverige, en användning som Sverige bedömt som acceptabel med hänsyn till medlets persistenta egenskaper. Det föreligger nu ett förslag att inkludera ämnet i Annex I till 91/414, men endast för behandling efter skörd i frukt och potatis vilket är den stora användningen i EU. För att möjliggöra en fortsatt användning för betning krävs att Sverige gör en nationell riskbedömning. Samtidigt kan vi få en ansökan om att utvidga godkännandet till att även omfatta behandling efter skörd i frukt och potatis. För att behålla vår höga skyddsnivå krävs en riskbedömning som visar att den senare användningen inte är acceptabel utifrån svenska förhållanden. Sammanfattningsvis
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
204
innebära detta två resurskrävande riskbedömningar för svensk del, enbart för att bibehålla den nivå som vi tidigare fastställt genom nationellt beslut för ämnet.
Reglerna om ”ömsesidigt erkännande av godkännanden” (art. 10 i 91/414) begränsar ländernas handlingsfrihet. Det finns goda skäl att tro att detta kan bli den dominerande ansökningsformen av det enkla skälet att regeln har tillkommit för att harmonisera godkännandeproceduren, förenkla för sökanden (företagen) och undvika onödig upprepning av tester, etc. Artikel 10 öppnar vissa möjligheter för undantag. Ett land kan vägra godkännande av en produkt som redan finns godkänd i ett annat medlemsland om de yttre förhållandena skiljer sig åt på ett avgörande sätt. Denna möjlighet blir förmodligen endast aktuell i fråga om risker för miljön. Huvuddelen av de ämnen som Sverige nekat godkännande för har emellertid skett på grund av. risker för hälsan.
Sverige begärde inget undantag i medlemsskapsfördraget från reglerna i 91/414. Anledningen var att det vid det tillfället inte kunde avgöras om den svenska prövningen var strängare än den kommande inom EU.
Riskhantering
Systemet med förprövning innebär stora fördelar för riskhanteringsarbetet med bekämpningsmedel. Riskhantering har också spelat en dominerande roll i Kemikalieinspektionens arbete med bekämpningsmedel. Som ett av få länder i världen har Sverige omprövat godkännandet för samtliga existerande medel. Periodiskt återkommande genomgångar av medel med samma användningsområden har möjliggjort en effektiv riskbegränsning där kriterier för godkännande (”stupstockar”) och våra svenska ”principer” (försiktighets- och substitutionsprincipen) varit viktiga inslag. Förutom reglering av godkännanden präglas riskhanteringsarbetet i allt högre grad också av de speciella insatser som görs i samverkan med andra aktörer (myndigheter, företag, odlarorganisationer etc.), t.ex. för att begränsa riskerna med träskyddsmedel, båtbottenfärger och s.k. växtskyddsmedel. Arbetet med att begränsa riskerna med bekämpningsmedel inom jordbruk och trädgård (växtskyddsmedel) har i en mer formaliserad form tagit
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
205
sig uttryck i de handlingsprogram som pågått sedan 1987, där KemI tillsammans med Jordbruksverket varit drivande.
Till skillnad från vår tidigare lagstiftning innehåller växtskyddsmedelsdirektivet (91/414/EEG) inga regler om tillämpning av substitutionsprincipen vid prövning om godkännande. Denna skillnad innebär att Sverige för närvarande saknar ett mycket effektivt verktyg i riskhanteringsarbetet. Det betyder att riskhanteringsarbetet i högre grad än tidigare måste förlita sig på de frivilliga initiativen från näringen i riktning mot säkrare produkter och användningar. Avsaknaden av substitution som ett myndighetsverktyg medför att betydande resurser i stället behöver läggas på samverkansprojekt av den typ som ”Säkert Växtskydd” representerar för att fortsättningsvis kunna bibehålla den tidigare höga skyddsnivån på bekämpningsmedelsområdet.
När det gäller biociddirektivet kommer Sveriges arbete in i en ny fas. Nu finns biociddirektivet genomfört i svensk lag. Ett betydande arbete är på gång inom EU med riktlinjedokument och att dra upp den administrativa processen för hur arbetet ska gå till. Här kan och bör vi dra lärdom från växtskyddsarbetet. Eftersom vi i Sverige har en och samma myndighet för dessa regelverk/områden underlättas arbetet och vi bör därför ha goda möjligheter att påverka detta arbete. Dels skall viktiga vägledningsdokument diskuteras, varav ett är ett förslag till kriterier för upptag på Annex 1 och det är utarbetat av Sverige på uppdrag av EG-kommissionen. Motståndet mot att använda ”cut off” kriterier är stort bland medlemsländerna i EU men Sverige har givetvis en fördel av att ha utarbetat förslaget. Det fordras dock stor förhandlingsskicklighet och resurser för att kunna sälja det till de andra länderna, så inte förslaget urvattnas till att bli betydligt mindre strikt. Under de närmsta åren tas alltså redskapen fram för det fortsatta biocidarbetet som blir än mer intensivt 2003–2004 då EU-monografierna börjar produceras av medlemsländerna. Sverige kan uppskattas behöva producera ca 6 biocidmonografier/år under ca 6 år framåt efter 2004. För själva monografiskrivandet tar Kemikalieinspektionen dock in full kostnadstäckning från tillverkaren. Följande är viktigt att påbörja så snart som möjligt i syfte att kunskapen skall finnas när monografiarbetet startar.
Av de 23 produkttyper som omfattas av biociddirektivet prövar Sverige i dag en dryg tredjedel. För övriga har vi inte kunskap
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
206
för att göra ingående riskbedömningar. Vi behöver tillsammans med de andra medlemsstaterna lära oss de olika användarscenarierna och utsläppsscenarierna för alla produktgrupper, för att kunna riskbedöma. Kunskapsuppbyggnad avseende hur man kan riskhantera inom de för Sverige nya produktområdena. Analysera konsekvenser av olika styrmedel vid riskhantering och då inhämta kunskap bl.a. från industrin om tekniska alternativa möjligheter Ta fram förslag till svenska positioner Beredskap att ta fram egna riskbedömningar, konsekvensanalyser vid riskhantering eller annat underlag för att kunna gå emot, i de fall vi inte kan stödja EU-positioner
7.2.6 Kemikalieinspektionens framtida tillsynsverksamhet
Våra bedömningar och förslag:
Tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken över tillverkare och importörer (primärleverantörer) av kemiska produkter är en grundläggande förutsättning för att övrig kemikalietillsyn (bl.a. över användningen av kemikalier) skall verka på ett effektivt sätt.
En rad brister och oklarheter i nuvarande tillsyn enligt 14 kap. miljöbalken har noterats. Vi lämnar därför förslag till förtydliganden i bl.a. ansvarsfördelningen mellan myndigheterna (se kapitel 6).
Kemikalieinspektionens tillsyn över tillverkare och importörer av kemiska produkter föreslås förstärkas med medel motsvarande följande resurser:
År 2001: ytterligare 5 personår År 2002: ytterligare 5 personår År 2003: ytterligare 1 personår.
Av dessa totalt 11 personår räknar vi med att ytterligare 1 personår bör ägnas åt tillsynsvägledning.
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
207
Tillsyn och vägledning enligt miljöbalken
För operativ tillsyn föreslås sammanfattningsvis en kraftig ambitionshöjning med sammanlagt ytterligare 10 personår samt 1 personår för tillsynsvägledning.
När det gäller resursbehovet för operativ tillsyn grundar det sig på bl.a. de bedömningar om brister samt förslag till förändrad ansvarsfördelning som vi redovisar i kapitel 6.
Miljöbalkens krav på tillverkare och importörer av kemiska produkter är en grundläggande förutsättning för övrigt arbete med att minska hälso- och miljöriskerna med kemiska produkter. Vi har utförligare beskrivit detta i kapitel 6. Att just denna tillsyn fungerar och håller en hög kvalitet är av särskild vikt för övrig kemikalietillsyn (t.ex. tillsyn över yrkesmässiga användare av kemiska produkter) och inte minst för att de företag som använder kemiska produkter skall kunna ta sitt ansvar och bidra till att minska riskerna med kemikalieanvändningen.
Våra utgångspunkter/förutsättningar i bedömningarna av ambitionsnivåer är följande:
Antalet företag (tillverkare och importörer) i Kemikalieinspektionens produktregister är i dag cirka 3500.
För den operativa tillsynen beräknas tidsåtgång per företag till cirka 3,5 dagar. Detta är en siffra som bygger på uppgift från Kemikalieinspektionen och deras erfarenheter från regionala inspektionsprojekt. Tidsåtgången inkluderar alla moment från planering, genomförande, uppföljning till slutrapportering. Kemikalieinspektionen påpekar att tidigare har tiden per företag varit något under 3 dagar per företag, men att tidsåtgången nu är något längre på grund av. att miljösanktionsavgifter infördes i miljöbalken. Kemikalieinspektionen har således uppskattat att det medför en ökning av ca 0,5 dag per företag.
Antal dagar för operativt arbete per inspektör och år är enligt Kemikalieinspektionen 170 persondagar (ett personår).
När det gäller tillsynen bedömer vi att det behövs resursförstärkningar både avseende den operativa tillsynen och tillsynsvägledningen. Den operativa tillsynen hos Kemikalieinspektionen uppgår
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
208
år 2000 till cirka fyra personår. Vi har gjort några resursberäkningar för att belysa vilka konsekvenser olika resursförstärkningar av den operativa tillsynen innebär. Utgångspunkterna är redovisade i punkterna ovan.
Även om det ger en förenklad bild att enbart titta på tidsintervall mellan inspektionerna (antal inspektioner per tillverkare och importör) och inte heller tar hänsyn till att det finns ”större” respektive ”mindre” tillsynsobjekt, så ger det ändå en uppfattning om i vilken storleksordning resursförstärkningar behövs och vilka konsekvenser olika ambitionsnivåer får. Om varje tillverkare och importör får ett tillsynsbesök (inspektionsinsats) av Kemikalieinspektionen vart annat, vart tredje, vart femte respektive vart sjunde år får det följande resursmässiga konsekvenser.
Tabell 7.3 Olika ambitionsnivåer av Kemikalieinspektionens operativa tillsyn mätt i tidsintervall mellan inspektioner av tillverkare/ importörer av kemiska produkter.
Tidsintervall mellan inspektioner
Kostnad i personår
Kostnad i kronor1
Ökning i personår (jfrt med år 2000)
Ökning i kronor (jfrt med år 2000)
2 år
36 21 600 000 +32 +19 200 000
3 år
24 14 400 000 +20 +12 000 000
5 år
14 8 400 000 +10 + 6 000 000
7 år
10,3 6 180 000 +6,3 + 3 780 000
Inspektionsinsatserna från Kemikalieinspektionens sida uppgår i dag till omkring 100–150 inspektioner per år. Det finns i dag totalt omkring 3500 tillsynsobjekt. Det innebär att det går många år mellan inspektionerna – i genomsnitt över 25 år mellan inspektionerna av tillsynsobjekten (tillverkare eller importör). Mätt i antal tillsynsobjekt innebär det att inte ens 5 procent av företagen nås varje år. Detta innebär – och är ett särskilt problem – att det finns företag (gissningsvis mindre företag) som aldrig har fått ett inspektionsbesök under de femton år som Kemikalieinspektionen har funnits.
1 Kostnaden per personår är beräknad till 600 000 kronor inkl lönekostnadspåslag
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
209
Om man jämför med exempelvis Livsmedelsverket framgår av rapporten ”Effektivare livsmedelstillsyn” (Livsmedelsverkets rapport nr 9, 2000) att nästan 90% av objekten får ett tillsynsbesök per år.
Vi vill också peka på att man i andra sammanhang när det gäller miljöbalkens tillsyn brukar anse att en återkommande tillsyn bör innebära en tillsyn över ett företag vart tredje år. När det gäller Läkemedelsverkets pågående arbete med tillsynsutredning enligt miljöbalkens 14 kapitel, har vi erfarit att ambitionen framöver kommer att vara ett besök vart femte år hos tillverkare och importörer av kosmetiska och hygieniska produkter.
Vi vill dock betona att tillsynen på kemikalieområdet givetvis inte enbart kan mätas genom antal tillsynsbesök per objekt och år. Måttet ger enbart en uppfattning om kvantiteten av tillsynsarbetet. Ett annat mått på kvantiteten i tillsynsarbetet är exempelvis att titta på antalet kemiska produkter eller övrigt riskbegränsande arbete som Kemikalieinspektionen arbetar med. Inom kemikaliekontrollen står dessutom ett förhållandevis litet antal företag för en majoritet av antalet kemiska produkter som släpps ut på marknaden. Bland dessa företag är tillsynsbesöken betydligt tätare. Vi har tagit hänsyn till detta i våra slutsatser om behovet av förstärkningar på tillsynsområdet. Även om vi ser på antalet produkter som blir föremål för tillsyn måste alltså ambitionsnivån höjas väsentligt. Bakom vår bedömning står värderingen att tillsyn är ett viktigt medel i arbetet mot att uppnå miljöbalkens intentioner och i arbetet mot Giftfri miljömålet.
Ytterligare ett skäl för en förstärkning av tillsynen ger EG-kommissionens nyligen utförda granskning av tillsynen när det gäller reglerna om bekämpningsmedel. Kemikalieinspektionen är ansvarig för tillsynen när det gäller reglerna för att släppa ut bekämpningsmedel på marknaden (the placing on the market and uses of plant protection products). I september år 2000 företog generaldirektoratet för hälsa och konsumentskydd (DG SANCO) en studie av de svenska kontrollsystemen för utsläppande på marknaden och användning av växtskyddsmedel (inom ramen för Rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991). Studien ingick som en del i ett uppdrag att undersöka medlemsstaternas kontrollsystem för bekämpningsmedelsrester i och på produkter av vegetabiliskt ursprung. Resultaten publicerades i Europeiska
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
210
kommissionens utkast till rapport med referensnummer DG(SANCO)/1189/2000-MR (draft) 2.
Kommissionen fann vissa brister i det svenska kontrollsystemet. Bristerna bestod bl.a. i att det inte finns någon central organisering eller planering av kommunernas tillsynsaktiviteter. Den kommunala tillsynen kan variera i hög grad och kommunerna har ingen laglig skyldighet att rapportera påträffade överträdelser till KemI. De tre senaste åren har Kemikalieinspektionen inte lämnat den årliga rapport till kommissionen som krävs enligt artikel 17 direktiv 91/414/EEG. Skälet är bl.a. att det på central nivå inte har funnits sådan data tillgänglig som belyser kommunernas tillsynsaktiviteter på området. Kommissionen ansåg vidare att tillsynssystemet har visat begränsad effektivitet då tillsynsmetoder och tillvägagångssätt är oklart definierade, inspektörerna använder sig inte alltid av ”checklistor”. Dessutom görs provtagningar sällan. Kommissionen påpekade också att det inte krävs särskild utbildning eller övning för de personer som saluför växtskyddsmedel samt att Sverige inte har utfört någon analys av innehållet i produkterna sedan 1991.
Med hänsyn till de redovisade omständigheter och till arten av den verksamhet som skall inspekteras anser vi det viktigt med ett inspektionsbesök vart femte år från Kemikalieinspektionens sida.
Vi har också i kapitel 6 bedömt att Kemikalieinspektionens tillsynsvägledning, dvs. stöd, uppföljning och utvärdering av kommunernas, länsstyrelsernas och övriga centrala myndigheters operativa tillsyn enligt 14 kap. miljöbalken, också behöver vissa förstärkningar. I dag (år 2000) avsätter Kemikalieinspektionen omkring 2 personår för vägledningsarbetet. Vi bedömer att en viss förstärkning behövs även här, särskilt inledningsvis under ett par år. Vi bedömer att omkring 3 personår för tillsynsvägledning skulle vara en rimlig nivå. Detta innebär en förstärkning med 1 personår för vägledningsarbetet.
Sammanfattningsvis föreslår vi således att Kemikalieinspektionens operativa tillsyn och tillsynsvägledning sammanlagt bör förstärkas med 11 årsarbetskrafter så att det år 2003 finns totalt 16 års-
2 Draft report of a mission carried out in Sweden from 18 september to 22 september 2000 in the field of control systems for the placing on the market and uses of plant protection products and for residues in foddstuffs of plant origin.
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
211
arbetskrafter för Kemikalieisnpektionens tillsyn och tillsynsvägledning enligt 14 kap. miljöbalken.
7.2.7 Forskning och miljöövervakning
Våra bedömningar och förslag:
Kemikalieinspektionen bör ges möjlighet att påverka inriktningen på den statligt finansierade forskningen samt miljöövervakningen som är av betydelse för att uppnå Giftfri miljömålet.
Utifrån sitt expertkunnande och sitt kommande huvudansvar för Giftfri miljömålet bör Kemikalieinspektionen ha stor kännedom om brister och problem som kräver forskningsinsatser för att åtgärdas. Syftet är att identifiera forskningsinsatser som krävs för att uppnå etappmålen inom ramen för Giftfri miljömålet.
Vi föreslår en förstärkning med 1 årsarbetskraft för att möjliggöra för Kemikalieinspektionen att i högre utsträckning än i dag fullgöra uppgiften att följa och påverka forskning och miljöövervakning.
Vi konstaterade i betänkandet Varor utan faror (SOU 2000:53) att arbetet mot en Giftfri miljö kräver en utvidgning av miljöforskningen. Vi presenterade också en rad förslag om forskning, miljöövervakning och uppföljning av betydelse för att genomföra de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken och uppnå miljökvalitetsmålet, bl.a. konstaterade vi att en kraftfull nationell satsning på grundläggande miljökemisk, ekotoxikologisk och toxikologisk forskning liksom vidareutveckling av testmetoder m.m. är viktigt för att Sverige skall kunna driva kemikaliefrågorna i internationella fora på ett välgrundat sätt. Även miljöövervakningen framhölls som ett viktigt uppföljningsinstrument och en källa till information som kan utgöra underlag för beslut om kompletterande åtgärder för att nå Giftfri miljömålet.
Naturvårdsverket ansvarar för miljöövervakningen i Sverige. Kemikalieinspektionens roll bör enligt vår uppfattning vara att identifiera behovet av och föreslå miljöövervakningsinsatser av särskild betydelse för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Det bör exempelvis handla om behovet att följa flera av de utfasningsämnen som inte i dag är föremål för miljöövervakning samt att fokusera på över-
Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4
212
vakning närmare källan (se vidare i betänkandet Varor utan faror, SOU 2000:53, kapitel 9).
När det gäller forskning har inte Kemikalieinspektionen några egna forskningsmedel för att prioritera forskning av särskild betydelse för kemikaliekontrollen. Vi ser inga skäl i nuläget att ändra detta utan vi anser att Kemikalieinspektionen i stället övergripande skall identifiera och bedöma de forskningsbehov som krävs för att uppnå miljökvalitetsmålet. Därvid bör myndigheten exempelvis samverka med de statliga forskningsfinansiärerna.
Vi föreslår att Kemikalieinspektionen ges möjligheter att i högre grad påverka inriktningen på den statligt finansierade forskningen. Vi föreslår att myndigheten ges medel motsvarande ytterligare 1 årsarbetskraft för detta arbete.
7.2.8 Ny instruktion för Kemikalieinspektionen
Våra bedömningar och förslag:
Kemikalieinspektionens instruktion bör ändras. Ett författningsförslag med ändringar i förordningen (1988:525) med instruktion för Kemikalieinspektionen lämnas. Förslagen till ändringar i Kemikalieinspektionens instruktion innebär att Kemikalieinspektionens övergripande mål och föreslagna nya verksamhetsinriktning framgår av instruktionen samt att inspektionens uppgifter tydligare framgår av instruktionen.
Vi anser att det övergripande syftet och målet med Kemikalieinspektionen bör framgå av förordningen (1988:525) med instruktion för Kemikalieinspektionen. Verksamhetens mål föreslås vara att arbeta för att förebygga skador på människor och miljö från kemiska produkter och biotekniska organismer.
Vi anser också att det i instruktionen för myndigheten bör framgå vilken inriktning verksamheten bör ha. Den nya rollen och de förändringar som skett i omvärlden de senaste åren innebär att vi ser ett behov av att förändra och förnya instruktionen. Vi föreslår därför att det framgår av instruktionen att Kemikalieinspektionens
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov
213
bör vara huvudansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och att myndigheten därvid särskilt skall:
vara pådrivande i frågor om kemikaliekontroll nationellt och företräda Sverige i EU-samarbetet och i övrigt internationellt samarbete i dessa frågor, verka för att reglerna i 14 kap. miljöbalken ( 1998:808) om kemiska produkter och biotekniska organismer samt varor som innehåller eller har behandlats med kemiska produkter, efterlevs och därvid utöva operativ tillsyn och tillsynsvägledning i enlighet med vad som framgår av balken och dess förordningar, samverka med myndigheter, kommuner och företag inom näringslivet i syfte att uppnå miljökvalitetsmålet, vid behov föreslå nya styrmedel eller andra kompletterande insatser för att miljökvalitetsmålet skall nås, följa upp, utvärdera och redovisa hur genomförandet av miljökvalitetsmålet sker, utarbeta föreskrifter och allmänna råd om kemiska produkter och biotekniska organismer i enlighet med vad som framgår av miljöbalken (1998:808) och dess förordningar, pröva frågor om godkännande av bekämpningsmedel och svara för annan förhandsgranskning av kemiska produkter och biotekniska organismer, föra och utveckla register över kemiska produkter och biotekniska organismer, utreda, sammanställa och dokumentera hälso- och miljörisker hos särskilt prioriterade kemiska produkter och biotekniska organismer, ansvara för officiell statistik enligt förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken, verka för att forsknings- och utvecklingsarbete av särskild betydelse för att kunna uppnå miljökvalitetsmålet genomförs.
De ovanstående uppgifterna bör framgå av Kemikalieinspektionens instruktion. Vi lämnar ett författningsförslag.
215
8 Kemikalieinspektionens budget och finansiering
8.1 Vårt uppdrag
I direktiven anges särskilt att vi skall utvärdera verksamhetens nuvarande finansiering och bedöma de långsiktiga budgeteffekter som föreslagna förändringar och prioriteringar kan ge för inspektionens verksamhet. Utifrån slutsatserna av vår översyn skall förslag lämnas om hur Kemikalieinspektionens verksamhet skall finansieras. Dessutom anges att vi skall analysera vilka konsekvenser förslaget om finansiering kan få för olika sektorer i deras användning av kemiska produkter. Möjliga omprioriteringar inom miljöpolitikens område bör också belysas.
8.2 Kemikalieinspektionens förslag i UFP
I regleringsbrevet för år 1999 gav regeringen Kemikalieinspektionen i uppdrag att senast den 15 januari år 2000 redovisa ett underlag för fördjupad prövning av myndighetens verksamhet. Underlaget skulle avse hela verksamheten och belysa de förändringar i inspektionens verksamhet som följer av EU-medlemskapet, miljöbalken, miljökvalitetsmålen samt de ytterligare riktlinjer för miljöarbetet som framgår av miljöpropositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145). I uppdraget ingick också att redovisa möjliga rationaliseringar och effektiviseringar samt eventuella behov av förstärkningar av myndighetens verksamhet. Kemikalieinspektionen skulle också bedöma de långsiktiga budgeteffekterna av dessa förändringar och prioriteringar för inspektionens verksamhet. Även förslag till hur finansieringen av verksamheten borde utformas för att bättre tillgodose kraven på flexibilitet när det gäller tillgången på och användningen av resurser som förändringarna kan leda till, skulle lämnas.
Kemikalieinspektionens budget och finansiering SOU 2001:4
216
Kemikalieinspektionen redovisade uppdraget till regeringen den 10 januari 2000 i form av ett underlag för en fördjupad prövning av verksamheten (UFP). Kemikalieinspektionens UFP återfinns i sin helhet som Bilaga 2 till detta betänkande.
UFP innehåller bl.a. förslag om att verksamheten bör vidgas och omfatta nya arbetsuppgifter. Enligt Kemikalieinspektionen bör ambitionsnivån höjas kraftigt i arbetet på såväl EU-nivå som på den internationella och nationella arenan. Kemikalieinspektionen har föreslagit en förändring i avgiftssystemet som innebär att en större del av verksamheten finansieras över statsbudgeten.
Kemikalieinspektionens sammanfattande bedömning i UFP var att det för perioden 2001–2003 krävs resurstillskott dels med 33 miljoner kronor för 55 nya årsarbetskrafter, dels med 12,6 miljoner kronor för ytterligare kostnader. Det innebär totalt drygt 45 miljoner kronor i resursförstärkning.
Reservationer och särskilt yttrande till UFP
Beslut om UFP fattades av Kemikalieinspektionens styrelse. Två ledamöter reserverade sig mot beslutet och en ledamot lämnade ett särskilt yttrande.
Sammanfattning av reservationen
De två ledamöterna som reserverade sig framförde invändningar dels mot omfattningen av de föreslagna resurstillskotten, dels mot förslaget till finansiering av verksamheten. I reservationen framhålls bl.a. att man inte motsätter sig ambitionen att inspektionens resurser avsätts på föreslagna sätt för insatser i EU och internationellt arbete, men att en sådan verksamhet inte skall finansieras via avgifter, eftersom det då inte finns något samband mellan avgift och motprestation för den delen av verksamheten.
Enligt reservationen är en rimlig utgångspunkt i fråga om avgiftsfinansieringen att hälften avgiftsfinansieras och hälften skattefinansieras. I reservationen framförs också att verksamheten måste delas upp på undergrupper för att få en mera preciserad bedömning av vad som å ena sidan ”innebär att fullgöra politiska ambitioner i
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens budget och finansiering
217
det internationella arbetet och å andra sidan att fullgöra de inspektioner, tillståndsprövningar m.m. som är en följd av svensk lagstiftning”.
Sammanfattning av det särskilda yttrandet
Enligt det särskilda yttrandet kommer en mycket stor del av Kemikalieinspektionens arbetsuppgifter att präglas av miljömålet Giftfri miljö utan att några ekonomiska konsekvensanalyser gjorts av regeringen eller att resurser har avsatts för detta åtagande. Detta arbete bör finansieras via statsbudgeten. En framtida fördelning av Kemikalieinspektionens intäkter bör enligt yttrandet snarare ligga runt 50 procent från avgifter och 50 procent från statsbudgeten.
8.3 Sammanfattning av våra förslag till resurser för åren 2001–2003
I detta avsnitt presenterar vi vårt sammanfattande förslag till budget för Kemikalieinspektionen år 2001–2003. Våra förslag och överväganden kring enskilda verksamheter har vi redovisat i kapitel
7. Förslag till finansiering av verksamheten lämnas i avsnitt 8.4.
Sammanfattning av våra förslag:
År 2001 föreslås en total budget på 97,9 miljoner kronor. År 2002 föreslås en total budget på 111,7 miljoner kronor. År 2003 föreslås en total budget på 116,7 miljoner kronor.
Budgetförslagen ovan innebär:
förstärkningar motsvarande totalt följande antal årsarbetskrafter per år: – År 2001: Ytterligare 21 årsarbetskrafter – År 2002: Ytterligare 18 årsarbetskrafter – År 2003: Ytterligare 6 årsarbetskrafter
totalt 8 miljoner kronor ytterligare under treårsperioden 2001– 2003 för framför allt konsultkostnader, resekostnader samt informationsändamål.
Kemikalieinspektionens budget och finansiering SOU 2001:4
218
Resurserna avser förstärkningar av följande verksamheter:
EU-inriktat riskbedömnings- samt riskbegränsningsarbete, Arbetet som huvudansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö (arbete med strategi, etappmål och handlingsplan samt övrigt pådrivande, samordnande, uppföljande och utvärderande arbete), EU-inriktat arbete med bekämpningsmedel. Operativ tillsyn enligt miljöbalkens 14 kapitel,
I dag arbetar cirka 140 personer vid Kemikalieinspektionen. Det motsvarar sammanlagt cirka 125 årsarbetskrafter. När Kemikalieinspektionen var nybildad år 1986 fanns 65 tjänster. Myndigheten har alltså fördubblats sedan de bildades för femton år sedan. Den totala budgeten omfattar i dag (år 2000) cirka 89 miljoner kronor.
En ny fördjupad prövning behövs i mitten av decenniet
Vi har konstaterat att det i dagsläget finns flera osäkra faktorer som spelar in i bedömningen av den framtida verksamheten på kemikaliekontrollens område. Inte minst EU:s framtida utveckling på kemikalieområdet med en ny kemikaliestrategi, en eventuell kemikaliemyndighet samt arbetet med en miljöorienterad produktpolitik kan få konsekvenser för vilken väg det nationella arbetet bör gå och vilka resurser det kommer att kräva. Även uppläggningen av det faktiska arbetet mot miljökvalitetsmålen kommer att få konsekvenser för Kemikalieinspektionens omfattning och inriktning. Vi har därför i denna utredning haft ett tidsperspektiv på verksamhetens inriktning, omfattning, budget och finansiering som omfattar omkring tre år, dvs. åren 2001–2003. Kemikalieinspektionen, eller en särskild utredning, bör ges i uppdrag i mitten av decenniet att göra en ny fördjupad prövning av kemikaliekontrollen och Kemikalieinspektionen. En sådan prövning bör ske mot bakgrund av, dels de ovan nämnda osäkerhetsfaktorerna inom EU, dels de närmaste årens utveckling i förhållande till de etappmål som sätts till Giftfri miljömålet.
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens budget och finansiering
219
Kemikalieinspektionen behöver förstärkas
Vi har frågat oss om det går att omdisponera medel inom Kemikalieinspektionen. Enligt vår bedömning innebär den kraftiga ambitionshöjning av kemikaliekontrollen i och med Giftfri miljömålet och de nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen samt det resurskrävande EU-arbetet, att de flesta verksamheter behöver förstärkningar. Vi har inte funnit någon verksamhet som kan skäras ned för att på så vis frigöra de resurser som skulle behövas för att täcka de förhållandevis stora behov som pekats ut i kapitel 7. Dessutom handlar det enligt vår bedömning om behov av att snabbt förstärka Kemikalieinspektionen på strategiskt viktiga områden, inte minst med anledning av den påbörjade reformering av EU:s kemikaliearbete. Dessutom bedömer vi att viss kompetens i dag saknas eller behöver byggas ut genom nyanställningar, t.ex. nationalekonomer, jurister, andra samhällsvetare samt personer med erfarenhet från näringslivets miljöarbete, men också erfarna riskhanterare. Mot denna bakgrund återstår i huvudsak tillskott av resurser som möjliggör nyanställningar av personer med lämplig kompetens.
Kan EU:s pågående förändringar inom kemikaliekontrollen innebära resursbesparingar?
Vi har konstaterat att utvecklingen inom EU på kemikaliesäkerhetsområdet innebär en osäkerhet. Vi vet ännu inte hur den kommande nya kemikaliestrategin kommer att ha för inriktning eller hur den så småningom kommer att genomföras. Inte heller vet vi om det kommer att bli någon gemensam kemikaliemyndighet i EU.
Den allmänt ökande omfattningen av miljöarbete inom EU:s medlemsstater och särskilt det arbete som pågår med att utveckla en ny kemikaliestrategi inom EU, ger anledning att förvänta sig att också andra medlemsstaters resursinsatser för att förbättra kemikaliearbetet kommer att öka. Även näringslivets ökande medvetenhet om vikten av god kemikaliekontroll och deras insatser på området bidrar till möjligheten att uppnå miljökvalitetsmålet. Vi föreslog dessutom i Varor utan faror (SOU 2000:53) att tillverkarna och importörerna själva måste ges ansvar för dataframtagning och preliminära riskbedömningar.
Kemikalieinspektionens budget och finansiering SOU 2001:4
220
Det är dock viktigt att betona att ambitionsnivån som anges i det svenska miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är betydligt högre än den som finns i andra länders kemikaliestrategier. De förslag som vi lämnar om företagens utökade ansvar är alltså en förutsättning, men långtifrån tillräckligt för att kunna uppnå Giftfri miljömålet.
Våra förslag till resursförstärkningar för perioden 2001–2003 handlar om att Kemikalieinspektionen skall verka för att EU:s kemikaliekontrollarbete och övrigt internationellt kemikaliearbete får en inriktning som gör att målet Giftfri miljö och dess etappmål kan nås.
Om beslut fattas om att inrätta en gemensam kemikaliemyndighet inom EU (se avsnitt 5.5) bör det på sikt kunna innebära att medlemsländernas arbete med bl.a. riskbedömningar kan effektiviseras. På kortare sikt, dvs. under den period vi har att bedöma, kan vi dock inte se att ett sådant beslut får någon inverkan på Kemikalieinspektionens arbete och resursbehov.
Det tar tid att inrätta en myndighet. Sannolikt kommer den nya kemikaliestrategin att innebära en förhöjd ambitionsnivå på kemikaliekontrollen inom EU. Detta kommer sannolikt att innebära ökade resursbehov hos medlemsländerna under ett antal år då den nya kemikaliestrategin skall utformas och genomföras. Några resursbesparingar för den nationella kemikaliekontrollen kan vi därför inte se den närmaste femårsperioden. Däremot bedömer vi att en offensiv EU-gemensam kemikaliepolitik, som också inkluderar en arbetsfördelning mellan medlemsländerna och en eventuell gemensam myndighet, är en förutsättning för att vi överhuvudtaget skall kunna uppnå miljömålet Giftfri miljö till år 2020.
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens budget och finansiering
221
Vilka verksamheter föreslås förstärkas?
Vi har i kapitel 7 beskrivit de olika verksamheterna samt lämnat våra överväganden och förslag till vilken ambitionsnivå som behövs under perioden 2001–2003 för respektive verksamhet. Sammanfattningsvis föreslås förstärkningar av följande områden:
Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö (etappmål, handlingsplan, pådrivande, samordning, uppföljning, utvärdering, varor) Tillsyn enligt miljöbalkens 14 kap. Riskbedömning Riskbegränsning Bekämpningsmedel
I nedanstående tabell redovisas de förstärkningar (i antal årsarbetskrafter) som vi föreslår bör ske under perioden 2001–2003.
Kemikalieinspektionens budget och finansiering SOU 2001:4
222
Förslag till verksamheter som bör förstärkas
Befintliga resurser år 2001
Förslag till förstärkn år 2001
Förslag till förstärkn år 2002
Förslag till förstärkn år 2003
Riskbedömning EU och internationellt riskbedömningsprogr. kemikaliepolicyn, nya ämnen m.m.
Ca 28 för hela riskbedömningsområdet
+5 +5
+2
Riskbegränsning EU och internationellt, riskhantering i riskbedömningsprogr. begränsningsdirektivet och andra direktiv samt internationella konventioner
Ca 27 för hela riskbegränsningsområdet
+5 +5
+2
Bekämpningsmedel EU och övrigt internationellt (riskbedömning och riskhantering för växtskyddsmedel och biocider)
Ca 24 för hela bekämpningsmedelsomr.
+2 +2
+1
Övrigt arbete p.g.a. huvudansvaret för Giftfri miljömålet, strategiarbete, pådrivande, uppföljande och samordnande arb. samt forskningssamverkan
2
+2 +1
0
Varuinriktat arbete nationella projekt om kem.prod. och andra varor, branschdialoger, handlingsplan/strategi
3
+2 0
0
Operativ tillsyn och tillsynsvägledning enl. miljöbalken 14 kap.
5
+5 +5
+1
SUMMA
+21 +18
+6
Tabell 8.1 Vårt förslag till resursförstärkningar (i årsarbetskrafter) för olika verksamheter.
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens budget och finansiering
223
Till de ovanstående förslagen till förstärkningar i årsarbetskrafter tillkommer vårt förslag på 8 miljoner kronor totalt under perioden 2001–2003 för övriga kostnader. Dessa övriga kostnader inkluderar kostnader för resor, imformationsinsatser och konsulter (se kapitel 7).
Sammanfattningsvis föreslås en total budget på 97,9 miljoner kronor för år 2001. År 2002 föreslås en total budget på 111,7 miljoner kronor och år 2003 föreslås en total budget på 116,7 miljoner kronor.
8.4 Förslag till finansiering av Kemikalieinspektionen
Våra bedömningar och förslag:
Kemikalieinspektionen bör finansieras med skattemedel och med avgifter från företagen. Kemikalieinspektionens alla verksamheter kan inte finansieras med avgifter eftersom sambandet mellan vissa verksamheter och de företag som betalar avgifterna är för svagt.
Det är svårt att fastställa en exakt och tydlig gräns för hur mycket av Kemikalieinspektionens verksamhet som kan och bör finansieras med avgifter respektive skatter. Vi ser sammanfattningsvis svårigheter i att, i någon större utsträckning, utöka avgiftsuttaget för nuvarande betalare. De resursförstärkningar som vi föreslår bör därför huvudsakligen ske med skattemedel.
Förslag till principer för hur mycket av de olika verksamheterna som kan och bör avgiftsfinansieras lämnas.
Från och med budgetåret 1997 finansieras Kemikalieinspektionens verksamhet huvudsakligen via ett ramanslag. Det innebär att medel anvisas över statsbudgeten. Kemikalieinspektionen skall dock ta in avgifter som motsvarar större delen av ramanslaget. Dessa avgiftsintäkter redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Kemikalieinspektionens ramanslag motsvaras i dag till cirka 90 procent av avgifter och till cirka 10 procent av budgetmedel.
Kemikalieinspektionens budget och finansiering SOU 2001:4
224
De avgifter som i dag tas ut för att finansiera Kemikalieinspektionen gäller för prövning och tillsyn. Avgifterna anges i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken, förordningen (1999:942) om kemikalieavgifter m.m. samt Kemikalieinspektionens föreskrifter om kemiska produkter och biotekniska organismer (KIFS 1998:8). Intäkterna från den avgiftsbelagda verksamheten redovisas till inkomsttitel. Vissa inkomster från prövningsverksamhet enligt EG-direktiv eller uppdrag inom EU får disponeras av myndigheten. I dessa ingår inkomster för sådana prövningsuppgifter m.m. som fördelas mellan EU:s medlemsländer.
Kemikalieinspektionen har i UFP föreslagit att en större andel än i dag av verksamheten finansieras med skattemedel. Skälet för detta är enligt Kemikalieinspektionen att en betydande del av den volymökning som föreslås innebär arbete med kemikalier i andra varor än kemiska produkter. Kemikalieinspektionen ifrågasätter därför om det nuvarande avgiftskollektivet – dvs. främst tillverkare och importörer av kemiska produkter – då är rätt avgiftskollektiv. Kemikalieinspektionen framför att sambandet mellan förorenaransvaret och avgiftsskyldigheten är i väsentlig utsträckning så uttunnat eller obefintligt att annan finansiering bör väljas för sådan verksamhet. Särskilt markant blir detta när det gäller kemikalier i importerade varor. Kemikalieinspektionen anför också skäl att för sådant arbete som följer av att Sverige skall ha en tätposition i EUarbetet och i annat internationellt arbete, bör finansiering ske med skattemedel. Kemikalieinspektionen anser vidare att avgiftsfinansiering av andra verksamheter också kan diskuteras, exempelvis arbetet med miljömålsuppdraget och vissa regeringsuppdrag.
Kemikalieinspektionen förslag till finansiering framgår av Bilaga 2. Sammanfattningsvis föreslås att 35 procent av de totala kostnaderna för verksamheten år 2003 finansieras med skattemedel och 65 procent med olika typer av avgiftsmedel. Av de totalt föreslagna tillskotten finansieras cirka 60 procent med skattemedel och 40 procent med avgifter. För år 2001 föreslår Kemikalieinspektionen att drygt 25 procent finansieras med budgetmedel och knappt 75 procent med avgifter.
För att få ytterligare underlag inför våra ställningstaganden om finansieringen av Kemikalieinspektionen har vi givit Ekonomistyrningsverket (ESV) ett uppdrag. ESV har redovisat uppdraget i
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens budget och finansiering
225
form av en underlagsrapport som behandlar regler och riktlinjer för avgiftsbelagd verksamhet, gränsdragningen mellan skatt och avgift, avgiftskonstruktioner, tillsynsverksamheters avgiftskontruktion samt analys av finansieringen av Kemikalieinspektionens verksamhet. ESV:s underlagsrapport till utredningen återfinns i sin helhet som Bilaga 3 i detta betänkande.
Som ytterligare ett underlag för våra ställningstaganden har vi haft diskussioner om finansieringen med framför allt den kemiska industrins branschorganisationer, dvs. företrädare för de företag som betalar avgifterna. Vid diskussionerna har företrädare från Kemikontoret, Plast- och Kemibranscherna, Kemisk-tekniska leverantörsförbundet samt Sveriges Industriförbund deltagit.
8.4.1 Principer för fördelning mellan skattefinansierad verksamhet och avgiftsfinansierad verksamhet
Offentliga inkomster består huvudsakligen av skatter och avgifter. Skillnaden mellan skatter och avgifter är enligt regeringsformen samt förarbetena, att skatt är tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan en avgift däremot motsvaras av en direkt motprestation från statens sida. Det är riksdagen som fattar beslut om skatter. Riksdagen kan inte delegera beslut om skatter. Beslut om offentligrättsliga avgifter kan däremot delegeras till regeringen eller en myndighet.
Vid tillsynsverksamhet finns enligt ESV inte alltid ett direkt samband mellan avgiften och den prestation som staten svarar för. I dessa fall finns däremot ett samband mellan den statliga verksamheten och den grupp företag som genom avgifter finansierar verksamheten. Kollektivet svarar för sambandet, inte de enskilda företagen. När verksamheten riktar sig till ett litet antal lätt identifierbara tillsynsobjekt finns ett klart samband mellan avgift och prestation. Vid stigande antal tillsynsobjekt blir sambandet svagare för att i vissa fall upplösas.
Tillsynsavgifter betraktas enligt ESV vanligen som avgifter och har ofta karaktären av ”kollektiva avgifter”, men steget till punktskatt är inte långt. För att avgöra vad som kan anses vara skatt eller avgift måste en bedömning göras i varje enskilt fall. Vägledning finns i förarbetena till regeringsformen och i praxis.
Kemikalieinspektionens budget och finansiering SOU 2001:4
226
Gränsdragningen har ofta aktualiserats vid tillfällen då myndigheter ska finansiera tillsynsverksamhet med avgifter. I ESV:s underlagsrapport finns redovisat ett antal fall som varit föremål för prövning (se Bilaga 3). I ett fallen, år 1991, har Regeringsrätten vid lagprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen bedömt frågan om en kemikalieavgift för finansiering av Kemikalieinspektionens verksamhet var att anse som en skatt eller en avgift. Regeringsrätten betraktade sammanfattningsvis kemikalieavgiften som en allmän produktavgift utan direkt anknytning till någon motprestation från Kemikalieinspektionens sida. Kemikalieavgiften uppfyllde således inte avgiftskriteriet om motprestation. Regeringsrätten hänvisade dock till att gränsen mellan skatt och avgift är flytande och att ett visst utrymme för en vidare bestämning av det statsrättsliga avgiftsbegreppet inte kunde uteslutas. Regeringsrätten kom därför fram till att författningsregleringen inte var uppenbart felaktig.
För att vara säker på att avgiften verkligen är en avgift måste, enligt ESV:s bedömning, motprestationen riktas direkt mot den betalande genom t.ex. prövning, faktisk tillsyn eller dylikt.
ESV framhåller att avgiftskriteriet sannolikt också uppfylls om avgiftskollektivet kan definieras väl och att rimligt samband föreligger mellan den prestation som myndigheten utför och summan av de avgifter som avgiftskollektivet erlägger.
ESV konstaterar att lagreglerade avgiftsuttag teoretiskt kan vara konstruerade på många olika sätt utan att avgiftsuttaget strider mot lag eller grundlag. Däremot kan avgiftsuttaget vara mindre lämpligt även om det till nöds uppfyller de formella kraven. Erfarenhetsmässigt bör därför avgiftssystemet konstrueras så att tydligt samband erhålls mellan avgift och motprestation. I annat fall ökar enligt ESV risken för att avgiftssystemet ifrågasätts från såväl avgiftskollektivet som rättsvårdande instanser.
I ESV:s underlagsrapport (Bilaga 3) redovisas också frågor om själva avgiftskonstruktionen, t.ex. fast avgift, rörlig avgift, och omsättningsavgift m.m. I ESV:s underlagsrapport redovisas också exempel på hur olika statliga tillsynsverksamheter finansieras med avgifter. Slutsatsen är att avgiftskonstruktionerna varierar mycket. Den praxis som gäller, i form av befintliga avgiftskonstruktioner, kan alltså ge utrymme för många olika konstruktioner.
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens budget och finansiering
227
I ESV:s underlagsrapport redovisas vilka kostnader som normalt bör täckas i den avgiftsbelagda verksamheten. Att kostnader som är direkt förenade med den avgiftsbelagda verksamheten skall tas med i kostnadsunderlaget för att beräkna avgiftsnivån betraktas som givet. Vilka indirekta kostnader som ska avgiftsfinansieras är däremot inte alltid självklart. Exempel på gemensamma kostnader som i regel skall belasta både den anslagsfinansierade och den avgiftsfinansierade verksamhet är: ledning, administrativt stöd, bibliotek, lokaler, IT-tjänster, avskrivningar, räntor samt personalvård. Avgifter inom ett specifikt avgiftsområde ska beräknas så att de täcker en rättvisande andel av dessa kostnader.
När det gäller kostnader som i vissa fall bör täckas av den avgiftsbelagda verksamheten anger ESV sådana kostnader som kan utgöra en andel av myndighetens kostnader för allmän metodutveckling, forskning, historiskt utvecklingsarbete, EU-arbete, arbete med föreskrifter och allmänna råd.
Vägledning för om kostnaderna skall ingå är hur stark kopplingen är till den motprestation som erhålls. Av betydelse är även bemyndigandet som ger myndigheten rätt att ta ut avgifter. Formuleringen att myndigheten skall finansiera prövning och tillsyn med avgifter är exempelvis en snävare avgränsning av kostnadsmassan än om myndigheten ska finansiera verksamheten med avgifter.
När det gäller sådana kostnader som sällan skall tas med vid beräkning av avgifterna anger ESV kostnader för överklaganden, remisser samt rådgivning och information som följer av den avgiftsfria serviceskyldighet som gäller enligt förvaltningslagen (1986:223).
8.4.2 Hur mycket kan och bör avgiftsfinansieras av Kemikalieinspektionens verksamhet?
Vi kan konstatera att för år 2000 finansieras inspektionen med olika avgifter respektive skatt enligt följande prognos som upprättats till underlaget för fördjupad prövning. Med avgifter avses här samtliga avgiftsintäkter oavsett hur de redovisas. Avgiftsintäkterna redovisas här inklusive övriga inkomster men exklusive vissa avgiftsintäkter enligt EU-direktiv.
Kemikalieinspektionens budget och finansiering SOU 2001:4
228
Avgifter
Skatt
Totalt
Allmänkemikalier
56,7
Bekämpningsmedel
18,2
3,0
Andra avgiftsinkomster
2,0
Övriga inkomster
2,0
Vissa myndighetsuppgifter
-
5,6
Summa
79
8,6
88
Tabell 8.2 Kemikalieinspektionens intäkter år 2000 (miljoner kronor).
För år 2000 beräknas verksamheten således finansieras till omkring 90 procent genom avgifter.
Enligt den planering som genomfördes av Kemikalieinspektionen vid tidpunkten för upprättandet av UFP beräknades skattefinansieringen uppgå till drygt en fjärdedel av verksamheten år 2001. Den skattefinansierade andelen och den totala resursårgången beräknas öka till år 2003.
Nedanstående resursuppgifter inkluderar såväl befintliga som tillkommande resurser för åren 2001–2003 enligt UFP.
Verkssamhet
År 2001
År 2002
År 2003
Mkr % Mkr % Mkr %
Skattefinansierad 26 27% 33 30% 40 33% Avgiftsfinansierad 71 73% 76 70% 82 67% Totalt 96 100% 109 100
%
122 100%
Tabell 8.3 Resurser för perioden 2001–2003 enligt Kemikalieinspektionens UFP
Det ovan angivna beloppet för inspektionens totala verksamhet, 96 miljoner kronor år 2001, inkluderar följande sju verksamhetsgrenars personella kostnader på 79 miljoner kronor. Dessa
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens budget och finansiering
229
omfattar lönekostnader inklusive myndighetsgemensamma resurser. Övriga kostnader på 17 miljoner kronor, som avser t.ex. kostnader för vissa informationsinsatser, konsulter och resor, beaktas inte i nedanstående sammanställning.
Verksamhetsgrenar
Kostnader Varav skattefinansierat
Mkr
Antal
tjänster Mkr
%
Strategier, uppföljning och utvärdering
12,8
15,6
4,3 34%
Kemiska ämnens egenskaper
6,1
7,7
0,6 10%
Forskningsstyrning
1,5
2,0
1,5 100%
Operativ tillsyn
6,7
8,7
1,2 18%
Hälso- och miljöinformation
8,2
10,2
1,2 15%
Systematisk riskminskningsarbete
24,9
31,2
8,6 35%
Särskilt farliga egenskaper 18,3
22,3
3,2 17%
SUMMA
78,5
97,8
20,6 26%
Tabell 8.4 Kemikalieinspektionens kostnader och finansiering av olika verksamhetsgrenar. Baserat på Kemikalieinspektionens förslag i UFP för år 2001.
Som framgår av sammanställningen beräknas andelen som skattefinansieras variera mellan 10 och 100 procent för de olika verksamhetsgrenarna enligt underlaget för fördjupad prövning.
Av beskrivningen av Kemikalieinspektionens förslag framgår att verksamhetens omfattning ökar och att huvuddelen av ökningen avses finansieras med skattemedel. Vi kan med stöd av ESV:s underlagsrapport dra slutsatsen att alla verksamheter inte är möjliga - eller i vart fall inte lämpliga - att finansiera med avgifter. De verksamheter som ESV betraktar som tveksamma att finansiera med avgifter som tas ut av tillverkare och importörer av kemiska produkter redovisas i följande punkter.
Verksamhet där avgifter inte kan tas ut med stöd av bemyndigandet i miljöbalken. Bemyndigandet ger stöd för att ta ut
Kemikalieinspektionens budget och finansiering SOU 2001:4
230
avgifter för myndigheters kostnader för prövning eller tillsyn enligt balken eller dess föreskrifter samt med stöd av EG:s förordningar inom balkens tillämpningsområde (27 kap. 1 §).
Varuinriktade åtgärder där avgiftskollektivet inte kan definieras tillräckligt väl.
Internationellt arbete som har svagt samband med prövning och tillsyn i det företagskollektiv som ska finansiera verksamheten.
Vissa uppdrag från regeringen samt uppdrag från offentliga utredningar och andra.
Definitionen av prövning och tillsyn enligt miljöbalkens bemyndigande har även implikationer på andra myndigheters verksamhet enligt miljöbalken. Kemikalieinspektionens bedömning av vad som ryms inom bemyndigandet framgår i Bilaga 3. Enligt ESV är det sannolikt att definitionen skiljer sig mellan olika myndigheter som bedriver avgiftsbelagd verksamhet inom miljöbalkens område.
När det gäller den fördelning av finansieringen på avgifter respektive skatter som Kemikalieinspektionen gjort i underlaget för fördjupad prövning förefaller den enligt ESV att vara rimlig mot bakgrund av att gränsen mellan skatt och avgift är ganska flytande. ESV poängterar dock att det är mycket svårt att fastställa en tydlig gräns för hur mycket som ska finansieras med avgift eller med skatt för den aktuella verksamheten. ESV pekar på att de svårigheter som är förbundna med att utöka avgiftsuttaget för nuvarande betalare, eller att finna nya betalare, huvudsakligen kan härledas till att sambandet mellan verksamheten och enskilda företag är svagt.
Detta innebär att även annan fördelning än den inspektionen föreslagit, avseende finansieringens fördelning på avgifter och skatter, kan vara rimlig enligt ESV. Ur ett statsrättsligt perspektiv kan verksamheten helt finansieras med skatt genom att verksamhet flyttas från avgifts- till skattefinansierad verksamhet. Enligt ESV kan det motsatta, att flytta verksamhet från den skattefinansierade till den avgiftsfinansierade delen, endast ske i mindre omfattning.
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens budget och finansiering
231
Branschorganisationerna
I finansieringsfrågan har Kemikontoret Plast- och kemibranscherna och Kemiska – Tekniska Leverantörförbundet låtit jur.dr. Börje Leidhammar utarbeta en PM 2000-09-25 om gränsdragningen mellan skatt och avgift inom Kemikalieinspektionens verksamhetsområde. I denna PM görs en utförlig redovisning av rättsläget i den aktuella frågan. Därvid görs en särskild granskning av Kemikalieinspektionens underlag för fördjupad prövning (UFP). Leidhammars slutsats är att en avgiftsfinansiering av de i UFP:en begärda resurstillskotten till arbete med internationella frågor inte är konstitutionellt tillåten.
Våra bedömningar och förslag
ESV har analyserat UFP utifrån den nya indelning som Kemikalieinspektionen föreslår av verksamheten. För att kunna se vilka konkreta verksamheter som innefattas i Kemikalieinspektionens olika verksamhetsområden har vi gått igenom verksamheten indelad efter nuvarande verksamhetsgrenar. Den indelningen använder vi fortsättningsvis när det gäller våra bedömningar och förslag om finansieringen. I bilaga 5 har vi tagit fram tabeller där såväl nuvarande verksamhetsindelning som UFP:ens indelning framgår.
Vi har, som tidigare nämnts, tillsammans med ESV, Kemikalieinspektionen och representanter från de berörda branschorganisationerna gjort en genomgång av Kemikalieinspektionens olika verksamheter i ljuset av de principer och resonemang som redovisats ovan i detta avsnitt. Resultatet av denna genomgång sammanfattas i tabellen nedan. Enligt Kemikalieutredningens uppfattning var de deltagande parterna i allt väsentligt överens om hur stor andel av olika verksamheter som bör avgiftsfinansieras.
Kemikalieinspektionens budget och finansiering SOU 2001:4
232
Verksamhetsgrenar Vårt förslag till andel av verksamsamheten som bör avgiftsfinansieras Riskbedömning
Existerande ämnen
60%
Klassificeringsarbete EU
60%
Klassificeringsarbete nationellt
100%
Förhandsanmälan av nya ämnen
60%
Testmetoder och kriterier
0%
Riskbegränsning
Tillsyn,tillsynsvägledning
100%
Prioriterade ämnen, riskbegränsning av särskilt farliga ämnen nationellt, EU och internationellt
25%
Renare produkter (kemiska produkter + varor, dialog+info näringslivet)
0%
Produktregistret
100%
Statistik och flöden
100%
Bekämpningsmedel
Kansliet
100%
GMO
100%
Riskbedömning
75%
Förprövning och riskminskning
75%
Information
Jourer
50%
Övrig verksamhet
Toxikologiska rådet
0%
Miljömålsarbete
0%
Forskningssamverkan
0%
Överklaganden
0%
Internationella bidrag
0%
Stöd till andra länder
0%
Tabell 8.5 Vårt förslag till andel av olika verksamhetsgrenar som bör avgiftsfinansieras
Den fördelning mellan skatter och avgifter som framgår av tabellen har utredningen tillämpat i fråga om de förslag till Kemikaliein-
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens budget och finansiering
233
spektionens resurser och finansiering för budgetåren 2001–2003 som utredningen har föreslagit. Vi anser att frågor om fördelningen mellan skatter och avgifter enligt miljöbalken samt andra frågor kring avgifterna på kemikalieområdet bör ses över med sikte på tiden efter år 2003.
Vi har erfarit att Miljöbalkskommittén (M 1999:03) avser att göra en översyn av bl.a. miljöbalkens regler om avgifter. Vi välkomnar denna översyn. Vi förutsätter att våra överväganden och det underlag vi har tagit fram i dessa frågor kan vara av värde för Miljöbalkskommitténs arbete.
8.4.2.1 Sammanfattning av vårt förslag till Kemikalieinspektionens budget och finansiering perioden 2001–2003
Utgiftsområde 20 (Allmän miljö- och naturvård), anslag A6 Kemikalieinspektionen (ramanslag).
1000-tals kronor
Finansiering
År 2000 År 2001 År 2002 År 2003
Kemikalieavgifter
56 800
39 886
46 286 48 561
Bekämpningsmedelsavgifter 18 200
19 931
21 446 22 581
Skattemedel
8 600
38 104
42 721 45 579
SUMMA
83 600
97 921 111 721 116 721
Tabell 8.6 Vårt förslag till resurser och finansiering av Kemikalieinspektionen år 2001–2003 (utförliga tabeller se bilaga 5)
8.4.3 Kemikalieavgifterna – avgiftskonstruktionen
När det gäller kemikalieavgifterna och själva avgiftskonstruktionen tas kemikalieavgifter ut som årsavgift och produktavgift. Årsavgiften tas ut för den sammanlagda mängden anmälningspliktiga kemiska produkter. Produktavgiften skall fastställas till ett genomsnittsvärde som beror på antalet anmälningspliktiga produkter. Avgifterna skall betalas årligen av den som tillverkar eller im-
Kemikalieinspektionens budget och finansiering SOU 2001:4
234
porterar sammanlagt minst ett ton av sådana kemiska produkter som enligt förordningen (1998:941) om kemiska produkter och biotekniska organismer skall vara anmälda till produktregistret.
Dessa omsättningsavgifter baseras primärt på företagens storlek, mätt som hanterad mängd och antal registrerade kemiska produkter, dvs. inte myndighetens kostnader för arbetsinsatser gentemot det enskilda företaget. Det innebär enligt ESV att viss grund finns för att ifrågasätta avgifterna. Om det finns särskilda skäl, får inspektionen i det enskilda fallet besluta att avgift skall sättas ned.
Ett skäl för att tillämpa omsättningsavgifter är att avgifterna i annat fall skulle ge oacceptabla styreffekter som t.ex. att avgifterna blir oproportionerligt stora i förhållande till företagets storlek. Omsättningsavgifter innebär, till skillnad mot genomsnittlig fast avgift eller t.ex. tidtaxa för de enskilda insatserna, att mindre och medelstora företag i princip betalar i proportion till sin storlek. De minsta företagen behöver överhuvudtaget inte betala kemikalieavgifter. En kemikalieavgift som framstår som hög i förhållande till kostnaden för tillverkning eller import för ett enskilt företag kan också utgöra en grund för att avgiften kan sättas ned.
Om man tittar på statistik avseende antalet ansökningar om nedsättning av avgift och antalet överklaganden som företag riktat mot kemikalieavgifterna finner man att antalet ansökningar om nedsättning av kemikalieavgifterna har minskat de senaste åren. I ESV:s underlagsrapport (Bilaga 3) framgår bl.a. att beträffande den preliminära avgiften 1997 ansökte 50–60 företag om nedsättning. Beträffande den slutliga avgiften för 1997 och den preliminära avgiften för 1998 ansökte 12 företag om nedsättning. Slutligen vad avser den slutliga avgiften för 1998 och den preliminära avgiften för 1999 ansökte nio företag om nedsättning. Vid vart och ett av dessa tillfällen beviljades ett företag nedsättning av avgiftens storlek. I vissa fall överklagades inspektionens beslut att inte sätta ned avgiften.
Med anledning av att några specifika frågor har väckt inom utredningen avseende mer avgiftstekniska frågor föreslår vi att Kemikalieinspektionen gör en översyn av de olika avgiftssystemen, framför allt från tekniska utgångspunkter. För kemikalieavgifterna gäller det att över tiden säkerställa balans mellan budgeterat och reellt avgiftsuttag. På bekämpningsmedelssidan måste beaktas
SOU 2001:4 Kemikalieinspektionens budget och finansiering
235
effekterna bl.a. för de nuvarande årsavgifterna av avgiftsbeläggningen i EU-systemet av såväl prövning av nya aktiva substanser som av omprövning av existerande.
I detta sammanhang bör även avgifter för utvärdering av verksamma ämnen i växtskyddsmedel och i biocider ses över.
Vi har dessutom fått en skrivelse från Kemikontoret1 om principer för nedsättning av kemikalieavgifterna. Vi anser att även denna fråga bör ingå i Kemikalieinspektionens översyn av avgiftssystemet.
8.4.4 Finns risk för dubbla avgifter?
I miljöbalken (27 Kap. 1 §) har även kommunerna fått möjlighet att ta ut avgifter för tillsyn som täcker deras kostnader enligt den kommunala självkostnadsprincipen. Om gränsdragningen mellan Kemikalieinspektionens och kommunernas tillsynsområde inte är klargjord, riskerar ett tillsynsobjekt i form av en tillverkare/importör med dagens lagstiftning att bli föremål för tillsyn från såväl kommunen som inspektionen. Därmed kan föreligga en risk att avgift för tillsyn måste betalas till både kommunen och staten.
Med vårt förslag i kapitel 6 till ändring av ansvarsfördelningen mellan Kemikalieinspektionen och kommunerna undviker vi sådana risker för dubbla avgifter.
8.4.5 Tjänsteexport
Genom export av vårt kunnande kan vi bidra till att utveckla kemikaliekontrollen i andra länder och samtidigt bygga upp värdefulla kontakter mellan svenska myndigheter och deras motsvarigheter utomlands. För Kemikalieinspektionen kan tjänsteexport även ge personalen möjlighet att utveckla sin kompetens i olika avseenden. Det är dock viktigt att tjänsteexportverksamheten bär sig ekonomiskt genom intäkter. Det bör vara en full kostnadstäckning som gäller för sådan verksamhet.
1 Kemikalieutredningens (M1998:09) Dnr 2000:121.
237
9 Övriga konsekvenser av utredningens förslag
9.1 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten m.m.
I kommittéförordningen (1998:1474) föreskrivs vad samtliga kommittéer har att beakta vid en konsekvensanalys. Om kommitténs förslag har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen (15 §).
Vi bedömer att våra förslag är av den arten att de inte medför inverkan på den kommunala självstyrelsen eller brottsligheten. Inte heller berörs sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet, jämställdheten eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
När det gäller villkoren för små företag gör vi bedömningen att våra förslag inte får några negativa konsekvenser för de små företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt, jämfört med i dag.
9.2 Ekonomiska konsekvenser
Enligt kommittéförordningen skall kommittén beräkna och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag, i de fall förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner,
Övriga konsekvenser av utredningens förslag SOU 2001:4
238
landsting, företag eller andra enskilda. Förslag som innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall också redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén föreslå en finansiering (14 §).
Utredningens direktiv anger att utredningen skall redovisa möjliga effektivitets- och kvalitetsförbättringar samt kostnadsbesparingar utifrån förslagen om Kemikalieinspektionens inriktning, verksamhet och resursfördelning. Utredningen skall också analysera vilka konsekvenser förslaget om Kemikalieinspektionens finansiering kan få för olika sektorer i deras användning av kemiska produkter. Utredningen bör även belysa möjliga omprioriteringar inom miljöpolitikens område.
Kemikalieinspektionen
År 2000 har Kemikalieinspektionen en budget på total 89 miljoner kronor. Vi föreslår att Kemikalieinspektionen förstärks och lämnar förslag till följande budget för åren 2001–2003.
År 2001 föreslås en total budget på 97,9 miljoner kronor. År 2002 föreslås en total budget på 111,7 miljoner kronor. År 2003 föreslås en total budget på 16,7 miljoner kronor.
Vi föreslår (se avsnitt 8.4) att förstärkningarna av myndigheten huvudsakligen finansieras med skattemedel. Förstärkningarna föreslås mot bakgrund av den betydande höjningen av ambitionsnivån för kemikaliekontrollen genom Giftfri miljömålet och de nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen. Vi förespråkar därför åtgärder som krävs för att kunna finansiera miljömålsarbetet i sin helhet även bör finansiera Kemikalieinspektionens förstärkningar.
Ett annat tänkbart alternativ är att en viss del av de medel som kommer att anslås de närmaste åren för att finansiera sanering och återställning av förorenade områden bör kunna användas för finansiering av Kemikalieinspektionens förstärkningar. Om en del av dessa medel ges till Kemikalieinspektionen i stället räknar vi med att spridningen av ett stort antal skadliga ämnen kan minska på sikt och att vi får betydligt bättre förutsättningar att kunna uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
SOU 2001:4 Övriga konsekvenser av utredningens förslag
239
I budgetpropositionen för år 2001 uttalar regeringen att efter tio års systematisk uppbyggnadsarbete, befinner sig efterbehandlingsverksamheten nu i ett expansivt skede. Föroreningar förekommer i mark, grundvatten, sediment, byggnader och anläggningar. Från bl.a. gruvavfall och en del deponier förekommer påtagliga läckage. Buffertmekanismer, fastläggning m.m. medför att läckaget från andra områden i dag ofta är begränsat. De återhållande krafterna kommer dock att försvagas med tiden och läckagen från de förorenade områdena beräknas därmed öka. Med anledning härav beräknade regeringen i 2000 års budgetproposition följande resurser för sanering och återställning av förorenade områden.
År 2001: 151 755 000 kronor, År 2002: 312 283 000 kronor, År 2003: 408 778 000 kronor.
Samhällsekonomisk bedömning
De samhällsekonomiska konsekvenserna av en bristfällig kemikaliekontroll är avsevärda.
Ett exempel är kostnaderna för sanering och återställning av förorenade områden, ett annat är kostnaderna för företagen för att sanera t ex PCB i fogmassor, ett tredje exempel är kostnaderna för staten och andra aktörer för att samla in kvicksilver.
Vår bedömning är att arbetet med sanering och återställning av förorenade områden är angeläget. En möjlighet kan dock vara att skjuta vissa av dessa åtgärder längre fram i tiden till förmån för ett systematiskt förebyggande riskminskningsarbete av Kemikalieinspektionen. Ett sådant förebyggande arbete är enligt vår uppfattning resurseffektivt och bör på sikt vara samhällsekonomiskt lönsamt. Att spåra, samla in och förstöra eller slutförvara farliga ämnen som hunnit få spridning i samhället är oftast mycket kostnadskrävande. PCB är ett exempel på ett skadligt ämne som har fått en vid spridning i olika produkter, bl.a. byggmaterial, och där saneringen är mycket kostsam. Byggsektorns kretsloppsråd har grovt uppskattat att det krävs 2000 årsarbeten för att sanera PCB i fogmassor. Därutöver tillkommer kostnader bl.a. för att förstöra det insamlade materialet. PCB finns också spritt i andra varor, som
Övriga konsekvenser av utredningens förslag SOU 2001:4
240
t.ex. små kondensatorer till bl.a. lysrörsarmaturer och viss typ av plastgolv1.
Ett annat exempel på höga kostnader för samhället när ett skadligt ämne har blivit spritt via många olika produkter, är kvicksilver. Naturvårdsverket bedömde år 1993 att cirka 100 ton kvicksilver fanns i omlopp i samhället. Ett särskilt åtgärdsprogram på 18 miljoner kronor har inneburit att 6–7 ton har samlats in.2Naturvårdsverket bedömer dessutom att kostnaderna för att slutförvara kvicksilver i ett djupt bergförvar totalt uppgår till storleksordningen 260+/- 80 miljoner kronor3.
Till dessa kostnader kommer dessutom kostnader för de skador som de farliga ämnena förorsakar hälsa och miljö, men som är mycket svåra att uppskatta i kronor och ören.
Finns möjligheter till omprioriteringar inom myndigheten?
Mot bakgrund av den kraftigt höjda ambitionsnivån inom kemikaliekontrollen (Giftfri miljömålet, de föreslagna etappmålen och de beslutade nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen) samt de ökade resurskrav som EU-medlemskapet innebär på kemikalieområdet kan vi inte se några möjligheter till neddragningar eller omprioriteringar inom myndigheten. Vi har utförligt behandlat och motiverat detta i kapitel 7 och 8.
Kostnader för övriga myndigheter
Vårt förslag att lyfta bort den nuvarande dubbleringen i det operativa tillsynsansvaret kan få betydelse för de statliga myndigheterna. För dessa har vi i nuläget inget underlag för hur mycket resurser som avsätts, bl.a. p.g.a. bristande tillsynsplaner för miljöbalkens tillsyn eller svårigheter att urskilja tillsynen över reglerna i miljöbalken kap. 14 från övrig tillsyn enligt miljöbalken. Vi föreslår också att arbetet generellt med tillsynsvägledning (stöd till de operativa tillsynsmyndigheterna och uppföljning av den operativa tillsynen) bör stärkas hos de centrala myndigheterna.
1 Kemikalieinspektionen, 1999, ”Miljökvalitetsmål 12, Giftfri miljö”2 Naturvårdsverket, Åtgärdsprogram för insamling av kvicksilver, rapport 50303 Naturvårdsverket, 1997, Slutförvar av kvicksilver, rapport 4752
SOU 2001:4 Övriga konsekvenser av utredningens förslag
241
Vår bedömning är dock att de justeringar och klargöranden vi föreslår i det operativa tillsynsansvaret endast får marginella konsekvenser eftersom myndigheterna redan har detta ansvar i dag. Skillnaden består i att de nu ensamma bär ett ansvar för vissa delar av den operativa tillsynen. Tillsammans med de förstärkningar av ansvaret för tillsynsvägledning kan det dock bli fråga om något ökade kostnader för de centrala myndigheterna. Denna ökning handlar enligt vår bedömning om mindre än en årsarbetskraft per myndighet och berör främst Läkemedelsverket (i viss mån även Livsmedelsverket och Sjöfartsverket). Detta bör i de flesta fall kunna genomföras genom omprioriteringar inom myndigheterna.
Kommunerna
Förslaget om ändrad ansvarsfördelning för endast den operativa tillsynen, får vissa konsekvenser för kommunerna. Kommunerna föreslås endast ha ansvaret för den operativa tillsynen när ansvaret inte ligger på en statlig myndighet. Eftersom underlag i dag saknas om hur mycket tillsyn kommunerna idag bedriver över 14 kap. miljöbalken är det svårt att bedöma de exakta konsekvenserna. Å ena sidan tas vissa tillsynsområden bort från kommunernas operativa ansvar, vilket bör innebära mindre kostnader för kommunernas del. Å andra sidan föreslår vi en ambitionshöjning beträffande de tillsynsområden som ligger kvar på kommunal nivå (tillsyn över återförsäljare och yrkesmässiga användare), vilket bör innebära att vissa kommuner t.ex. de som har många kemikalieanvändande industrier/branscher/företag, kan behöva lägga ned något mer resurser.
Näringslivet
Vi föreslår inga förändrade krav på företagens kemikaliearbete i detta betänkande. I stället föreslås förändringar av tillsynsansvaret samt förstärkningar av tillsynen som innebär att Kemikalieinspektionen ensam ges ansvar för tillsynen över tillverkare och importörer av kemiska produkter. Förstärkningen av tillsynen samt förändringen av ansvarsfördelningen bör vara till fördel för företagen. Det ökar troligen konkurrensneutraliteten om tillsynen är central och därmed lika över hela landet. Dessutom får företagen som
Övriga konsekvenser av utredningens förslag SOU 2001:4
242
betalar tillsynsavgifterna (kemikalieavgifterna) en tydligare ”motprestation” från statens sida. Utöver dessa förändringar berör vårt förslag om Kemikalieinspektionens finansiering tillverkare och importörer av kemiska produkter m.m. Vi föreslår att en ökad del av Kemikalieinspektionens verksamhet i framtiden finansieras via skatter. Vi redogör utförligt för våra överväganden och förslag om finansieringen i avsnitt 8.4.
243
Litteraturförteckning
Regeringens propositioner och skrivelser
Regeringens proposition 1984/85:118. Kemikaliekontroll.
Regeringens proposition 1997/98:45. Miljöbalk.
Regeringens proposition 1997/98:145. Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige.
Regeringens proposition 2000/01:1. Budgetpropositionen för 2001.
Regeringens skrivelse 1999/2000:114. En miljöorienterad produktpolitik.
Statens offentliga utredningar (SOU) och Departementsserien (Ds)
SOU 1984:77. Kemikaliekontroll. Betänkande av Kemikommissionen.
SOU 1988:44. Kontroll av kemiska produkter och varor. Betänkande av utredningen om de nya arbetsformerna inom kemikaliekontrollen.
SOU 1996:103. Miljöbalken. En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Huvudbetänkande av Miljöbalksutredningen.
SOU 1997:84. En hållbar kemikaliepolitik. Betänkande av Kemikommittén.
Litteraturförteckning SOU 2001:4
244
SOU 2000:52. Framtidens miljö – allas vårt ansvar! Betänkande från Miljömålskommittén.
SOU 2000:53. Varor utan faror – Genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken. Betänkande av Kemikalieutredningen.
SOU 2000:103. Att spränga gränser. Bioteknikens möjligheter och risker. Betänkande från Bioteknikkommittén.
Ds 1998:22. Tillsyn enligt miljöbalken. Rapport från Arbetsgruppen om miljöbalkens tillsyn och tillämpning.
Ds 2000:1. Kommittéhandboken. Statsrådsberedningen.
Ds 2000:27. Vad kostar det att regera? – En studie av Regeringskansliets dimensionering nu – och i framtiden.
Ds 2000:67. Att granska sig själv – en ESO-rapport om den kommunala miljötillsynen. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO).
Övriga källor
Allanou, R., Hansen, B.G. & van der Bilt, Y. (1999) Public availability of data on EU high production volume chemicals. European Commission Joint Research centre, Institute for Health and Consumer Protection, Chemical Bureau, I-21020 Ispra (VA), Italy, EUR 18996 EN.
EPA (1998) Chemical hazard data availability study. What do we really know about the safety of high production volume chemicals? Prepared by EPA´s Office of Pollution Prevention and Toxics. April 1998.
European Commission DG(SANCO) (2000) Draft report of a mission carried out in Sweden from 18 september to 22 september 2000 in the field of control systems for the placing on the market and uses of plant protection products and for residues in foodstuffs of plant origin. Ref. nr. DG (SANCO)/1189/2000 – MR Draft.
SOU 2001:4 Litteraturförteckning
245
Hillborg I., Från Collegium Medicorum till Socialstyrelsen, artikel i Socialnytts petitanummer år 1981.
Kemikalieinspektionen (1992) Gemensam strategi för kemikalieområdet, Arbetarskyddsstyrelsen, Naturvårdsverket.
Kemikalieinspektionen (1994) Kemikalietillsyn i leverantörsledet. Rapport 4/94.
Kemikalieinspektionen (1995) Gemensam strategi för det internationella kemikaliearbetet för Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och Arbetarskyddsstyrelsen.
Kemikalieinspektionen (1999) Marknadsdrivet kemikaliearbete. Rapport nr 3/99.
Kemikalieinspektionen (1999) Miljökvalitetsmål 12, Giftfri miljö. Redovisning av ett regeringsuppdrag om miljömål, best. nr. 360 673.
Kemikalieinspektionen (1999) Underlag till Omvärldsanalys 1999 för Kemikalieinspektionen, av Bo Thunberg. PM nr 4/99.
Kemikalieinspektionen (2000) Budskap och verksamhet, januari 2000.
Kemikalieinspektionen (2000) Skrivelse till regeringen; Underlag för fördjupad prövning (UFP). KemI:s Dnr 220-23-00, den 10 januari 2000.
Kemikontoret (1999) Kemikalieinspektionen är… Rapport, 16 juni, 1999.
Kemikontoret (2000) Skrivelse till Kemikalieutredningen, Dnr 2000:121.
Livsmedelsverket (2000) Effektivare livsmedelstillsyn – förslag till arbetssätt, organisation och finansiering. Rapport nr 9, 2000.
Naturvårdsverket (1997) Slutförvar av kvicksilver. Rapport nr 4752.
Litteraturförteckning SOU 2001:4
246
Naturvårdsverket (1999) Åtgärdsprogram för insamling av kvicksilver. Rapport nr 5030.
Naturvårdsverket (2000) Kommunernas organisation för tillsyn över miljöfarlig verksamhet. Rapport nr 5127, oktober 2000.
Svenska Kommunförbundet (2000) Miljö- och hälsoskydd i kommunerna en enkätundersökning 2000.
255
Innehåll
Sammanfattning .............................................................. 257
1. Uppdraget, rapportens uppläggning m.m. ................... 259
2. Förslag till inriktning och finansiering ........................ 260
2.1 KemIs roll ...............................................................................260 2.2 Verksamhetens inriktning, övergripande .............................261 2.2.1 EU och internationellt................................................262 2.2.2 Strategiskt arbete, uppföljning och utvärdering .......263 2.2.3 Tillsyn och vägledning................................................264 2.2.4 Riskbedömning m.m. .................................................265 2.2.5 Riskbegränsning..........................................................266 2.3 Mål och verksamhetsgrenar...................................................268 2.4 Resursanalys och finansiering ...............................................269 2.4.1 Nuvarande resurser och kompetens ..........................270 2.4.2 Huvudförslag ..............................................................271 2.4.3 Nollalternativ ..............................................................272 2.4.4 Finansiering.................................................................273
3. Utgångspunkter........................................................ 275
3.1 Resultatanalys.........................................................................276 3.1.1 Inledning .....................................................................276 3.1.2 EU allmänt ..................................................................278 3.1.3 Internationellt .............................................................280 3.1.4 Särskilda frågor ...........................................................281
Innehåll SOU 2001:4
256
3.2 Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och riktlinjerna i miljöpropositionen 1997/98:145 .......................................... 286 3.2.1 Delmål 1 - Kunskap om kemiska ämnens
egenskaper .................................................................. 287
3.2.2 Delmål 2 - Varor......................................................... 288 3.2.3 Delmål 3 - Riskminskning ......................................... 290 3.2.4 Delmål 4 - Särskilt farliga egenskaper....................... 290 3.2.5 Delmål 5 - Riktvärden för miljökvalitet ................... 291 3.3 Miljöbalken ............................................................................ 291 3.3.1 Miljöbalkens mål och allmänna hänsynsregler ......... 291 3.3.2 14 kap. Kemiska produkter och biotekniska
organismer .................................................................. 293
3.3.3 13 kap. Genteknik ...................................................... 294 3.3.4 26 kap. Tillsyn och tillsynsförordningen.................. 294 3.3.5 Andra bestämmelser i MB ......................................... 297
3.4 Omvärldsanalys – nationellt ................................................. 297
3.5 Omvärldsanalys - EU och internationellt............................ 300 3.5.1 Kemikaliestrategi m.m. .............................................. 300 3.5.2 Bekämpningsmedel .................................................... 301 3.5.3 Krav på att ta fram data, klassificering av ämnen
och produkter............................................................. 303
3.5.4 Existerande ämnesprogrammet ................................. 304 3.5.5 Begränsningsdirektivet m.m...................................... 304 3.5.6 EU:s östutvidgning .................................................... 306 3.5.7 EU-ordförandeskapet ................................................ 306 3.5.8 Arbete i FN-organ, OECD, m.m. ........................... 306 3.5.9 Global handel, WTO, m.m. ....................................... 308
257
Sammanfattning
Kemikalieinspektionens (KemIs) verksamhet bör vidgas och innefatta nya arbetsuppgifter. De verksamheter som KemI i dag bedriver är relevanta för det fortsatta arbetet. I vissa fall bör en omorientering göras i den nuvarande verksamheten. En kraftig ambitionsnivåhöjning bör göras i arbetet på såväl EU-nivå som på den internationella och nationella arenan.
Utgångspunkt för denna bedömning av KemIs verksamhetsinriktning och resursbehov är analysen av resultaten från de senaste fem årens arbete, miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, miljöbalkens krav samt analysen av förändringar i vår omvärld såväl i EU och internationellt som i Sverige.
De senaste åren har KemIs förutsättningar och arbetssätt förändrats påtagligt på grund av EU-medlemskapet. Från hälso- och miljösynpunkt har flera goda resultat uppnåtts i EU arbetet. Sveriges skyddsnivå har kunnat behållas i gemenskapens översyn med anledning av övergångsbestämmelserna för de nya medlemsländerna. Erfarenheterna visar att stora arbetsinsatser, med gediget underlag, strategiska kontakter och politiskt engagemang, krävs för att uppnå bra resultat i EU. En mer övergripande och strukturerad satsning behövs framöver för att få genomslag i viktiga principiella frågor. Samtidigt har arbetet i EU medfört att nationellt arbete som tillsyn- och vägledning, prövning av bekämpningsmedel och uppföljning av avvecklingsplaner för farliga ämnen har fått stå tillbaka.
Det är enligt vår bedömning miljökvalitetsmålet Giftfri miljö som framförallt påverkar inriktningen av KemIs verksamhet framöver. För att målet ska kunna nås krävs bl.a. att ett stort antal frågeställningar måste lösas på EU-nivå och internationellt. Miljöbalken
Bilaga 2 SOU 2001:4
258
med dess mål om en hållbar utveckling och allmänna hänsynsregler är en av de viktigaste grunderna för det svenska agerandet vid förhandlingar om nya och ändrade regler på kemikalieområdet i EU. För att miljöbalkens mål ska kunna nås behöver tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen skärpas.
Arbetet som nu påbörjats med att ta fram en övergripande strategi i EU kan få stor betydelse för möjligheterna att framgångsrikt driva kemikaliefrågorna framöver. Avsevärda förändringar kan också förutses i det EU-gemensamma arbetet med kemikalier till följd av genomförandet av bl.a. Esbjergdeklarationen och ett nytt biociddirektiv. Vår bedömning är att arbetet kommer att öka väsentligt i omfattning till följd av dessa förändringar. Globaliseringen av handeln väntas leda till ökat behov av internationellt arbete.
I Sverige fortsätter miljöfrågorna att alltmer integreras i det dagliga arbetet. Många insatser har gjorts för att förbättra hälsan och miljön. I ett bredare perspektiv har dock åtgärdsarbetet bara börjat och mycket återstår att göra för att nå en hållbar utveckling. Det finns en skillnad i stora och små företags miljöarbete som riskerar att öka om inte rejäla insatser görs. Vi bedömer att såväl yrkesmässiga som privatkonsumenters krav kommer att vara viktiga drivkrafter i kemikaliesäkerhetsarbetet.
En tyngdpunkt i KemIs arbete under den kommande perioden är arbetet i EU som behöver såväl vidgas som förstärkas. Insatserna i fora utanför EU t.ex. i FN-organ behöver dessutom breddas.
En annan tyngdpunkt ligger i att brett i samhället påverka och stimulera till insatser från aktörernas sida samt att utöka den operativa tillsynen. En långsiktig och bred informationsstrategi behövs för att skapa en positiv beslutsmiljö såväl nationellt som i samverkan med internationella nyckelaktörer och stater. På flera områden krävs stora forskningsinsatser för att möjliggöra den utveckling som är nödvändig för att nå miljökvalitetsmålet. Forskningsstyrningen är därför viktig.
En tredje tyngdpunkt ligger i rollen som ansvarig för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Det innebär enligt vår bedömning bl.a. arbete med övergripande strategiska frågeställningar, ansvar att följa upp och utvärdera KemIs och andra myndigheters samt övriga
Bilaga 2
259
aktörers arbete samt att föra en dialog om behov av framtida insatser.
Under den kommande perioden behöver varor som innehåller eller har behandlats med kemiska ämnen ytterligare uppmärksammas.
För att det ska vara möjligt att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö inom en generations tid krävs kraftfulla insatser. Det gäller inte bara för KemI utan även för andra myndigheter och organisationer liksom för näringslivet i stort.
Vår bedömning är att det för perioden 2001–2003 krävs ett resurstillskott till KemI motsvarande 55 personer (33 mkr) samt 12,6 mkr för ytterligare kostnader. Även efter 2003 kommer kraftiga resurstillskott att behövas. En avstämning av det fortsatta resursbehovet bör göras i början av 2003. KemIs verksamhet bör även fortsättningsvis till stor del finansieras med avgifter men en större andel än i dag bör finansieras direkt över statsbudgeten.
1 Uppdraget, rapportens uppläggning m.m.
Regeringen har i regleringsbrevet för 1999 uppdragit åt Kemikalieinspektionen (KemI) att senast den 15 januari år 2000 redovisa ett underlag för fördjupad prövning. Underlaget ska avse hela verksamheten och belysa de förändringar i inspektionens verksamhet som följer av EU-medlemskapet, miljöbalken, miljökvalitetsmålen samt de ytterligare riktlinjer för miljöarbetet som framgår av miljöpropositionen 1997/98:145 Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige.
I uppdraget ingår också att belysa behov av förändringar vad gäller mål och inriktning samt prioriteringar i inspektionens verksamhet p.g.a. dessa förändringar. Dessutom ska möjliga rationaliseringar och effektiviseringar samt eventuella behov av förstärkningar i myndighetens verksamhet redovisas. KemI ska bedöma de långsiktiga budgeteffekterna av dessa förändringar och prioriteringar för inspektionens verksamhet bl.a. till följd av den EU-gemensamma prövningen av bekämpningsmedel. Inspektionen ska också föreslå hur finansieringen av verksamheten bör utformas för att
Bilaga 2 SOU 2001:4
260
bättre tillgodose kraven på flexibilitet när det gäller tillgången på och användningen av resurser som förändringarna kan leda till.
I denna rapport redovisar KemI sitt underlag för regeringens fördjupade prövning av inspektionens verksamhet. Underlaget avser perioden 2001–2003 med utblick mot 2005. Rapporten redovisar en sammanfattande genomgång av KemIs hela verksamhet med analyser och förslag till framtida inriktning samt finansiering.
I rapporten hänvisas till KemIs agerande i EU, internationellt och nationellt. Arbetet med kemikaliesäkerhet bedrivs på flera arenor, ofta samtidigt. Ofta finns inte någon gräns mellan agerandet på skilda arenor utan arbetet är integrerat. När det i det följande talas om olika arenor menas därför den arena där tyngdpunkten i arbetet ligger.
2 Förslag till inriktning och finansiering
2.1 KemIs roll
KemI har getts huvudansvar för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Regeringens instruktion för Kemikalieinspektionen bör redovisa inspektionens ansvar för detta.
Enligt regeringens instruktion, förordningen (1988:525) med instruktion för Kemikalieinspektionen, är KemI central förvaltningsmyndighet för ärenden om hälso- och miljörisker med kemiska produkter och biotekniska organismer, i den mån inte någon annan myndighet har detta uppdrag.
KemI har getts en vidgad roll genom det ansvar som regeringen lagt på inspektionen när det gäller miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
Den vidgade rollen beskrivs i Naturvårdsverkets skrivelse 1999-03-24 som utarbetats i samråd med KemI m.fl. myndigheter. Den omfattar bl.a. att följa upp och utvärdera hur miljökvalitetsmålet uppnås samt vilka effekter vidtagna åtgärder har på miljön, samt att samordna arbetet mellan myndigheter och andra aktörer som är berörda av miljökvalitetsmålet.
Bilaga 2
261
Detta synsätt bör tydligt komma till uttryck i regeringens instruktion för Kemikalieinspektionen. Vi föreslår därför att följande mening läggs till i 1 § instruktionen:
Inspektionen har huvudansvaret för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och skall samordna, följa upp och utvärdera de insatser som görs av myndigheter och enskilda för att nå detta.
2.2 Verksamhetens inriktning, övergripande
KemIs verksamhet bör vidgas och innefatta nya arbetsuppgifter. De verksamheter som idag bedrivs är relevanta för det fortsatta arbetet. I vissa fall bör en omorientering göras i den nuvarande verksamheten. En kraftig ambitionsnivåhöjning bör göras på såväl EU-nivå som den internationella och nationella arenan.
Agerandet i EU och internationellt bör ges ökad tyngd. Varor som innehåller eller har behandlats med kemiska ämnen bör ägnas ökade insatser. På den nationella arenan behöver den operativa tillsynen förstärkas. Dessutom behöver ökad tyngd läggas på att brett i samhället påverka och stimulera till insatser från aktörernas sida bl.a. genom att ta fram verktyg och genom att även på hög nivå inom företagen föra en dialog. Informationstjänsten på webbsidorna bör bl.a. utvecklas vidare för att göra fakta lätt tillgängliga för leverantörer och användare. Aktörskretsen som KemI vänder sig till bör breddas och fördjupas. Det gäller såväl tillverkare, importörer och användare av kemiska produkter och varor som fackföreningsrörelsen, miljöorganisationer, forskningsorgan och myndigheter.
En långsiktig och bred informationsstrategi behövs för att skapa en positiv beslutsmiljö såväl nationell som i samverkan med internationella nyckelaktörer och stater.
Det är framför allt arbetet med miljökvalitetsmålet Giftfri miljö som är styrande för bedömningen av den framtida inriktningen. Analysen av resultaten från den senaste femårsperioden samt omvärldsförändringar i EU m.m. förstärker de slutsatser som kan dras från målarbetet. Vi har i vår bedömning utgått från KemIs förslag
Bilaga 2 SOU 2001:4
262
som lämnats till regeringen hösten 1999, väl medvetna om att förändringar kan komma i den fortsatta beredningen.
I det följande behandlas översiktligt inriktningen av verksamheten inom vissa områden. Arbetet i EU och på den internationella arenan återfinns inom flera av områdena. Vissa övergripande inriktningar redovisas dock under avsnittet 2.2.1 EU och internationellt.
2.2.1 EU och internationellt
Vår bedömning är att arbetet i EU behöver såväl vidgas som förstärkas. Det är också viktigt att ytterligare bredda insatserna i fora utanför EU t.ex. i FN-organ. Den allt mer ökande globaliseringen av handeln med kemiska produkter och varor som innehåller eller har behandlats med kemiska ämnen innebär att det blir allt svårare att även med EU gemensamma åtgärder i väsentlig grad nå resultat.
Arbete med att i EU driva de frågor som är nödvändiga för att nå generationsmålet är centrala under den kommande perioden. Exempel på en sådan fråga är varor som innehåller eller har behandlats med kemiska ämnen. Satsningar behöver göras på viktiga principiella frågor som substitutions- och försiktighetsprincipen. Det svenska ordförandeskapet kommer självfallet också under en begränsad period att vara mycket viktigt för arbetet.
Under senaste åren har arbetet i EU på kemikaliekontrollområdet främst gällt övergångslösningarna. Det här har inte bara rört Sverige utan också andra medlemsländer. Nu när arbetet gått in i en mer löpande verksamhet bör arbetet också inriktas på att tillsammans med andra medlemsländer påverka programmen så att de blir så effektiva och administrativt lätthanterliga som möjligt. Arbetet bör också ta sikte på att skapa förståelse och genomslag för principer och tänkande som finns i miljöbalken. Det här förväntas bl.a. komma att ske inom ramen för den översyn av direktiven som bör bli en följd av arbetet med en kemikaliestrategi i EU.
Arbetet med att stödja och bistå de nya medlemsländerna i Östeuropa är också viktigt, bl.a. med anledning av att bristande kemikaliekontroll i dessa länder indirekt kan få effekter på tillståndet i Sverige liksom för att långsiktigt skapa förutsättningar för bra samverkan i EU.
Bilaga 2
263
Av resultatanalysen framgår ett flertal slutsatser som bör ligga till grund för agerandet i EU. Det gäller bl.a. behovet av alliansbyggande. KemI kommer därför att arbeta för en ökad utbytestjänstgöring med andra länder samt för att strategiskt placera nationella experter inom EU:s institutioner. En annan sådan slutsats är att koncentrera agerandet till vissa frågor som sedan drivs genomgående i aktuella program. En tredje slutsats är att det kommer att bli nödvändigt att delta aktivt i dessa program som helhet för att skapa förutsättningar för att få genomslag för ”svenska frågor”.
Arbetet i olika FN-organ och med globala konventioner bör ägnas ökad insats. Former för bilateralt samarbete med länder t.ex. i Asien bör utvecklas och utvärderas. Även regionala konventioner som kan förväntas få stor genomslagskraft på kemikaliekontrollområdet bör prioriteras ex. OSPAR. När det gäller OECD bör KemIs insatser även fortsättningsvis framför allt inriktas på arbetet med testmetoder, kriterier och bekämpningsmedelssamarbete.
Det nordiska samarbetet bör även fortsättningsvis nyttjas för arbetsdelning och för att koordinera agerande framförallt i EU men även internationellt.
Vår bedömning är att det inte bara i EU är angeläget att driva en viss fråga med samma prioritet över hela den svenska linjen. I många fall är det nödvändigt att utnyttja flera fora för att få genomslag för en ståndpunkt. Det innebär att arbetet med att koordinera agerandet liksom att ta fram en strategi bör ges större uppmärksamhet. Det här gäller såväl inom myndigheten som myndigheter emellan och med regeringskansliet.
2.2.2 Strategiskt arbete, uppföljning och utvärdering
Som ansvarig för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö tillkommer nya arbetsuppgifter för KemI. Vår syn är att rollen bör utvecklas i samverkan med övriga myndigheter och andra aktörer. Det är därför inte möjligt att i detalj nu precisera vad rollen kommer att innebära utan arbetsuppgifterna bör successivt växa fram. De övergripande former för uppföljning av miljökvalitetsmålen som vi utgår från att regeringen kan komma att slå fast, kommer naturligtvis också att påverka inriktningen.
Bilaga 2 SOU 2001:4
264
Arbetet med miljömålet bör vidareutvecklas. Strategierna och styrmedlen för att nå delmålen behöver i flera fall fördjupas t.ex. att ta fram förslag till stimulansåtgärder för att öka substitutionsarbetet och att ta fram riskminskningsindex för olika branscher. Samarbetet med andra myndigheter som exempelvis NUTEK behöver utvecklas vidare och öka i insats bl.a. i syfte att stödja små- och medelstora företag. Informationsinsatser kommer också att krävas. Kemikalie- och varustatistik bör utvecklas och produceras. Detta torde medföra ett ökat behov av kvalitetssäkring av vissa uppgifter i produktregistret. Tillståndet och utvecklingen i stort i omvärlden bör följas och sammanställas samt värderas. KemIs och andra myndigheters samt övriga aktörers arbete för att nå en giftfri miljö bör följas upp och utvärderas. Ett viktigt underlag i uppföljningen är resultaten från miljöövervakningen. Den miljöövervakning som finns i dag behöver utvidgas till att bl.a. omfatta fler ämnen än de traditionella miljögifterna. Behov finns också av systematiska mätningar av bekämpningsmedel i yt- och grundvatten. Dialog bör löpande föras med aktörerna om behov av ytterligare åtgärdsinsatser. Kemikaliestrategin i EU och en utveckling av kemikaliestatistik på EU-nivå kan också komma att innebära behov av uppföljningsinsatser.
2.2.3 Tillsyn och vägledning
För att uppfylla miljöbalkens intentioner om en skärpt tillsyn behöver tillsynen på kemikalieområdet öka. Den löpande operativa tillsynen över efterlevnaden av regler behöver ha en sådan nivå såväl kvalitativt som kvantitativt att den är trovärdig. Det finns också behov av att utveckla metodik och innehåll i fråga om tillsynen över varuleverantörernas efterlevnad av miljöbalkens allmänna hänsynsregler och de för varor tillämpliga bestämmelserna i MB. Detta görs bäst genom att KemI genomför egna tillsynsprojekt. Vidare talar ett ökat behov av EU-samordnad tillsyn över framför allt varuleverantörer för en förstärkning av den centrala operativa kemikalietillsynen. Det behöver också skapas mer utrymme för tillsyn över leverantörerna av bekämpningsmedel. Egna erfarenheter av operativ tillsyn är en förutsättning för att en myndighet skall kunna ge tillsynsvägledning av hög kvalitet. Operativ tillsyn på central nivå genererar också en ökning av kommunala tillsynsaktiviteter som i sin tur leder till en större efterfrågan på tillsynsvägledning.
Bilaga 2
265
Satsningen på den regionala tillväxten i Sverige, exempelvis genom de regionala tillväxtavtalen, kommer säkerligen påverka Kemikalieinspektionens vägledande roll, liksom sektorsansvaret för en hållbar utveckling.
2.2.4 Riskbedömning m.m.
Kunskap om ämnens inneboende egenskaper är en grundförutsättning för kemikaliesäkerhetsarbetet liksom arbetet med testmetoder. En viktig uppgift är därför att under perioden aktivt verka för att få till stånd ett EU-system som kräver att alla ämnen som finns på marknaden har vissa basdata. Det här kommer inte bara att medföra insatser inom EU utan KemI kommer också att behöva öka insatserna inom OECDs program för existerande kemikalier där bl.a. den internationella industrins åtagande att ta fram data på framförallt högvolymämnen behandlas. På flera områden är utvecklingen av testmetoder kritisk för det fortsatta arbetet. Därför bör arbetet inom OECD stödjas ytterligare.
Riskbedömningen av ett ämne är normalt grundstenen för att bedöma behovet av åtgärder. I bl.a. EU har trenden varit att ökade krav har ställts på djup och omfattning. En viktig uppgift är därför att arbeta för förenklade riskbedömningar där så är motiverat och som ger tillräckligt underlag för att ta ställning till behovet av åtgärder. En viktig del i arbetet i EU bör också vara att öka industrins insatser och ansvarstagande och att detta görs utan att därmed binda upp myndigheters resurser i form av granskning m.m.
Det program för omregistrering av växtskyddsmedel som pågår inom EU kommer att kräva omfattande insatser. KemI kommer dock att erhålla full kostnadstäckning från de europeiska tillverkarna för det antal aktiva substanser som Sverige får i uppgift att utvärdera. Även arbetet med riskbedömning av ämnen inom biociddirektivet kommer att finansieras av industrin.
En ny uppgift blir att tillsammans med andra myndigheter ta fram riktvärden för hälsa och miljö. Med riktvärden menas den halt av ett kemiskt ämne under vilket ämnet sannolikt inte ger upphov till skada.
Bilaga 2 SOU 2001:4
266
Under den kommande perioden bör forskningsstyrning ges ökad tyngd i KemIs arbete. På flera områden krävs stora forskningsinsatser för att möjliggöra den utveckling som är nödvändig för att nå miljökvalitetsmålet. Exempel på sådana områden är alternativa testmetoder, lågdosexponeringens betydelse, beteendeförändringar hos konsumenter m.m.
2.2.5 Riskbegränsning
KemI bör ta en större roll i att driva riskbegränsningsfrågor på den internationella arenan.
Arbetet med klassificering och märkning är centralt i kemikaliesäkerhetsarbetet. Det innebär att dessa uppgifter även framledes bör ges stor tyngd i EUarbetet. En viktig fråga för KemI är sättet att hantera den ökade mängd data som genereras inom olika EUprogram o.dyl. Det harmoniseringsarbete som nu bedrivs på global nivå är viktigt att även fortsättningsvis verka för. Samtidigt bör arbetet inriktas på att inom gemenskapen fortsätta att utveckla arbetet och att skapa förståelse i länder utanför EU. Det här bör ske framför allt genom att i EU verka i de återkommande diskussioner som förs mellan EU och USA samt genom arbetet i OECD.
Insatser för att driva på riskbegränsningsarbetet så att ämnen med särskilt farliga egenskaper fasas ut måste ges ökad tyngd. Arbetet med att förekomstbegränsa sådana ämnen bör i första hand ske inom EU eller i internationella organ. Sannolikt kommer det dock att vara svårt att där nå resultat fullt ut. Därför bör redan under den kommande perioden andra insatser göras som bl.a. tar sikte på att opinionsmässigt påverka användarna i Sverige att välja bort sådana ämnen. Ökade resurser bör bl.a. därför läggas på att bistå i arbetet med positiv miljömärkning. KemI bör också genom opinionsbildning agera för att påverka användarna i andra länder för att därigenom få till stånd en förändring som indirekt kan underlätta förhandlingarna internationellt. Det här är ett arbete på lång sikt som är angeläget att påbörja redan nu.
Genom att besluten att godkänna bekämpningsmedelsubstanser inklusive mikroorganismer efter en övergångsperiod helt kommer att ske på gemenskapsnivå är det mycket viktigt att även för den här gruppen av ämnen lägga stor tyngd i EU-arbetet. Om inte
Bilaga 2
267
kraftfulla insatser görs finns stor risk för ett flertal beslut som innebär att ämnen som tidigare varit föremål för förbud i Sverige får användas på nytt. Även om stora insatser görs så torde ämnen komma att godkännas inom gemenskapen som inte längre tillåts i Sverige. KemI bör i sådana situationer hitta former för information till användarna så att ett tidigare förbjudet ämne inte introduceras igen. KemI bör också inrikta arbetet på att följa förekomst av bekämpningsmedel i grundvattnet.
Den ökande marknaden för biologiska bekämpningsmedel liksom för övrig användning av biotekniska organismer inklusive GMO (Genetiskt Modifierade Organismer), kommer att kräva god beredskap och kompetens på området.
KemI bör också inrikta verksamheten mot det arbete som innebär att påverka det systematiska riskhanteringsarbetet hos aktörerna. Dialogen med näringslivet behöver därför öka och insatserna inriktas mot att ta fram stimulans- och stödinsatser. Det finns ett påtagligt behov av lättillgänglig och bearbetad miljöinformation. De små och medelstora företagens kompetens och situation måste beaktas i arbetet. KemI behöver därför utveckla samarbetet med NUTEK för att kunna ge speciellt stöd till denna grupp, eftersom företagens storlek ofta har betydelse för hur kemikaliefrågorna drivs. Det är också viktigt att ytterligare driva på det löpande substitutionsarbetet hos företagen. KemI bör därför fortsätta att, utgående från produkt- eller varugrupper, föra en dialog om substitution och produktutveckling.
Kemikaliefrågorna i standardiseringsarbetet t.ex. när det gäller miljöledning men också annat miljöarbete behöver ytterligare lyftas fram. Dock bör KemI även fortsättningsvis avstå från att delta i produktstandardiseringsarbete.
KemIs arbete bör i ökad utsträckning ta sikte på varor som innehåller eller har behandlats med kemiska ämnen. Användande företag blir därigenom i ökad utsträckning en viktig aktör för inspektionen. Bl.a. IPP (Integrerad Produkt Policy) arbetet bör kunna ge en bra grund för agerande i EU när det gäller varor som innehåller eller har behandlats med kemiska ämnen. Detta förutsätter dock att kemikaliefrågorna ges större utrymme i det arbetet. KemI bör ha en viktig roll i IPP arbetet och bör därför öka insatserna på detta område.
Bilaga 2 SOU 2001:4
268
2.3 Mål och verksamhetsgrenar
Mål och verksamhetsgrenar bör utgå från delmålen i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Flera av verksamheterna bör påbörjas omgående utan att invänta den fortsatta beredningen av KemIs förslag till delmål. De bör därför ändras redan inför verksamhetsåret 2001. KemI avser att under sommaren 2000 återkomma till regeringen med konkreta förslag till verksamhetsmål.
Med anledning av den verksamhetsinriktning som föreslås bör verksamhetsmål och verksamhetsgrenar ses över.
En viktig utgångspunkt när det gäller målstrukturen är att målen ska fungera som bra styrinstrument vilket bl.a. innebär att de ska vara uppföljningsbara. Vi menar att KemIs liksom andra myndigheters arbete kommer framöver att styras av miljökvalitetsmålen. Delmålen är viktiga steg mot att nå generationsmålet och i ett bredare perspektiv hållbar utveckling. Därför bör KemIs verksamhetsmål utgå från delmålen.
Flera av de verksamheter som föreslås med anledning av arbetet för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö bör påbörjas omgående utan att invänta den fortsatta beredningen av KemIs förslag till delmål m.m. Därför bör verksamhetsmålen ändras redan inför verksamhetsåret 2001. KemI avser att under sommaren 2000 och i särskild ordning återkomma till regeringen med konkreta förslag till verksamhetsmål. Vår bedömning är att det är angeläget att så långt möjligt avvakta den fortsatta beredningen av miljömålen under första halvåret 2000 innan förslag presenteras för att därmed göra det möjligt att minska behovet av modifieringar när verksamhetsmål för år 2002 fastställs.
Verksamhetsgrenarna bör på samma sätt som målen också de utgå från delmålen. Utgående från det förslag till delmål som KemI har presenterat för regeringen bör följande verksamhetsgrenar gälla för år 2001:
Strategier, uppföljning och utvärdering. Kemiska ämnens egenskaper (delmål 1) Hälso- och miljöinformation (delmål 2) Systematiskt riskminskningsarbete (delmål 3)
Bilaga 2
269
Särskilt farliga egenskaper (delmål 4) Riktvärden för miljökvalitet (delmål 5)
Under Strategier, uppföljning och utvärdering bör bl.a. redovisas övergripande strategiskt arbete, arbetet med att utveckla uppföljningssystem, arbetet med produktregistret, kemikaliestatistik och flödesarbete.
Under Kemiska ämnens egenskaper bör bl.a. redovisas arbetet med att på olika arenor driva frågan om ett system för datagenerering av kemiska ämnens egenskaper, notifiering av nya ämnen och viss forskningsstyrning.
Under Hälso- och miljöinformation bör bl.a. redovisas arbetet med klassificering- och märkning och varuinformationsblad samt arbetet med att få tillstånd ett system i EU för hälso- och miljöinformation för varor.
Under Systematiskt riskminskningsarbete bör bl.a. redovisas inspektions- och vägledningsarbetet, arbetet med att ta fram verktyg, insatser för att driva på ett ökat substitutionsarbete, delar av förhandsprövningen av bekämpningsmedel och EU:s program för existerande ämnen.
Under Särskilt farliga egenskaper bör bl.a. redovisas arbetet med Esbjergdeklarationen och EU:s begränsningsdirektiv. Under Riktvärden för miljökvalitet bör redovisas arbetet med att ta fram metodik samt produktion av riktvärden.
Även när det gäller verksamhetsgrenar bör den kommande beredningen av KemIs förslag till delmål under år 2000 kunna komma att påverka den slutgiltiga utformningen av verksamhetsgrenarna, varför KemI återkommer under sommaren 2000 med eventuella modifieringar.
2.4 Resursanalys och finansiering
För att det ska vara möjligt att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö inom en generations tid krävs kraftfulla insatser. För perioden 2001–2003 krävs ett resurstillskott till KemI motsvarande 55 personer (33 mkr) samt 12,6 mkr för övriga kostnader. Även efter
Bilaga 2 SOU 2001:4
270
2003 krävs ett kraftigt resurstillskott som successivt planar ut. En avstämning av det fortsatta resursbehovet bör göras i början av 2003. En större andel än i dag av de framtida kostnaderna bör finansieras direkt över statsbudgeten.
2.4.1 Nuvarande resurser och kompetens
KemI har ca 140 anställda och ett budgeterat ekonomiskt utrymme på 89 milj. kr. (avser verksamhetsåret 2000). Utbildningsnivån är mycket hög, drygt 85 % av medarbetarna har akademisk examen. Ca 20 % därav har disputerat. Generellt sett är det huvudsakligen fråga om naturvetenskaplig utbildning, i betydande grad med toxikologisk, ekotoxikologisk och kemiinriktning. Majoriteten av medarbetarna har en tämligen omfattande erfarenhet av myndighetsarbete i KemI. Många har lång erfarenhet av arbete såväl i EUsammanhang som av internationellt samarbete i övrigt. En omfattande kompetensutveckling har också fortlöpande skett.
Allt sammantaget ger grund för uppfattningen att KemI i dag besitter en tämligen adekvat kompetens för dagens uppgifter. Samtidigt kan dock ändå konstateras att vissa kompetensbrister föreligger såväl till innehåll som kvantitet. Detta beror av flera olika saker. Utvecklingen inom vår verksamhet ger bl.a. ett ökande behov av medarbetare med erfarenhet av och förmåga till bred utredningsverksamhet, inte minst i ett brett samhällsperspektiv. Informations-påverkarkompetens är ett annat utvecklingsområde.
KemI genomförde 1996 en tämligen omfattande omorganisation. Genom att också utveckla vårt arbetssätt och vår organisation, skulle KemI bli än bättre på att möta kommande förändringar och nya uppgifter. Flexibilitet, effektivitet, långtgående delegation av ansvar och befogenheter, kostnadsmedvetenhet och säkerställd kort och långsiktig kompetens- och metodutveckling var grundbultar i detta utvecklingsarbete.
Under 1999 har utvecklingsarbetet utvärderats. Slutsatserna härav blev bl.a. att stora och viktiga steg tagits när det gäller att utveckla KemIs arbete och arbetsformer, både vad gäller verksamhet, insikter och tankesätt. Här bör särskilt nämnas arbetet med att delegera ansvar och befogenheter långt ut i organisationen, kostnadsmedvetenheten och kompetensutvecklingen. I vissa delar befanns dock
Bilaga 2
271
ytterligare utveckling böra ske. Detta gäller framför allt tydlighet i ledning och styrning, hantering av bemanning och interna kostnader. I det fortsatta utvecklingsarbetet har KemI sökt ta till vara de uppnådda vinsterna av hittillsvarande utvecklingsarbetet och också dra lärdomar inom de områden där erfarenheterna gjort utvecklingsbehoven tydliga.
Den organisation KemI nu har fr.o.m. den 1 oktober 1999 har enligt KemIs mening goda förutsättningar för att vara en effektiv bas för KemIs fortsatta verksamhet. Här, liksom på alla andra områden, krävs naturligtvis ett fortgående lärande och en kontinuerlig utveckling.
2.4.2 Huvudförslag
Utgångspunkten för huvudförslaget är att vi aktivt ska verka för att det ska vara möjligt att nå miljökvalitetsmålet inom en generations tid. Samtidigt bör betonas att flera andra myndigheters och organisationers insatser behövs för att driva på utvecklingen. Vårt förslag är begränsat till KemIs behov av resurser.
Möjligheten att nå miljökvalitetsmålet i Sverige är i stor utsträckning avhängig viljan i andra länder, i och utanför Europa, att vidta långtgående åtgärder. Det innebär att behovet av resurser kan komma att öka ytterligare om Sverige inte får tillräcklig draghjälp av andra länder i arbetet på EU-nivå och på den internationella arenan. Kemikalieutredningens kommande slutsatser när det gäller preciseringen av regeringens riktlinjer för den nya kemikaliepolitiken kommer också att vara dimensionerande för arbetet med att fasa ut ämnen med särskilt farliga egenskaper.
Mot bakgrund av detta är det viktigt att se det resursbehov som här redovisas som ett minimum för att arbetet ska kunna drivas på med tillräcklig kraft.
Kraftfulla insatser behövs redan inledningsvis bl.a. för att skapa förutsättningar för kommande åtgärder för näringslivet. Exempel på sådana insatser är arbete med ett EUsystem för datagenerering respektive hälso- och miljöinformation för varor. Vår bedömning är att det även efter 2003 krävs ett kraftigt resurstillskott som successivt planar ut. Med hänvisning till svårigheten att för en längre
Bilaga 2 SOU 2001:4
272
period överblicka vad som kommer att hända i EU m.m. bör en avstämning av det fortsatta resursbehovet göras i början av 2003.
Vår bedömning är att det under perioden 2001–2003 behövs ett resurstillskott på 55 personer, vilket motsvarar en kostnad på ca 33 mkr samt ytterligare cirka 12,6 mkr för övriga kostnader: informationsinsatser, olika typer av konsultinsatser samt kostnader för resor m.m. Tillskottet bör periodiseras och finansieras i enlighet med vad som framgår av sammanställningen Resurser/tillskott/ finansiering.
Resurstillskottet som helhet bedöms till stor del behövas för att förstärka befintlig verksamhet med den ambitionsnivå höjning som framgår av förslag till verksamhetsinriktning. Till viss del krävs tillskott för helt nya arbetsuppgifter. Till vilka uppgifter resurstillskottet behövs framgår av sammanställningen (se sid. 35).
2.4.3 Nollalternativ
Nollalternativet innebär att KemI bedriver kemikaliesäkerhetsarbetet på nuvarande ambitionsnivå. Ett nollalternativ innebär att det är uteslutet att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ska kunna nås inom en generations tid.
Nollalternativet innebär enligt vår bedömning bl.a. att kunskap om kemiska ämnens egenskaper och effekter inte kommer att finnas framme i tid för att göra det möjligt att vidta övriga åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet inom en generations tid. Varor bedöms inte komma att vara försedda med hälso- och miljöinformation i den omfattning som är nödvändig för att nå målet. Ämnen med särskilt farliga egenskaper har heller inte begränsats i den omfattning som behövs för att förebygga att nya skador uppstår som är svåra att bromsa och kostsamma att åtgärda. Skillnaden i kemikaliesäkerhetsarbetet har ökat mellan stora och små företag. De svenska importörerna har även fortsättningsvis svårigheter att få information från sina utländska varuproducenter och leverantörer.
En förutsättning för att målet ska kunna nås är att betydligt större insatser sätts av för arbete i EU och internationellt än vad som är fallet idag. En förutsättning för att kunna driva och få acceptans för ”nya” frågor i EU är enligt vår bedömning att svenska insatser
Bilaga 2
273
också görs inom programmen som helhet. Med ett nollalternativ är därför vår bedömning att utrymmet för svenska initiativ kommer att vara begränsat.
Den verksamhetsinriktning som föreslås innebär att vissa nya arbetsuppgifter tillkommer. Dessutom finns behov av viss omorientering av nuvarande verksamhet. En omfördelning av KemIs resurser motsvarande storleksordningen 10 % bör därför ske.
Med tanke på omfattningen av inspektionens externt styrda verksamhet gör vi bedömningen att det inte är möjligt att omfördela resurser annat än genom att dra ner på ambitionsnivån på vissa områden, framför allt inom verksamheter som inte är beroende av arbetet i EU liksom den operativa tillsynen. Viss rationalisering och effektivisering av arbetet bör också vara möjlig att nå och därmed frigöra resurser motsvarande storleksordningen några procent. Vår bedömning är att redan en omfördelning av resurser motsvarande den storleksordning som är aktuell i nollalternativet är mycket smärtsam för verksamheten och kan komma att medföra behov av att på vissa områden ändra regelverket som anger ambitionsnivån.
2.4.4 Finansiering
Utgångspunkter
Finansieringsförslaget utgår från de nuvarande finansieringssystemen och försöker framför allt se vad de förslag KemI lämnar om verksamhetens framtida inriktning föranleder för förändringar, justeringar eller utbyggnad. Framför allt vad gäller förhållandet avgift-budgetfinansiering. Frågan om att hitta ett finansieringssystem på en annan nivå, såsom en för alla miljömålen gemensam miljömålsskattavgift eller via punktskatter, behandlas inte här. Den skulle kunna bli föremål för en framtida bredare finansieringsutredning el. dyl.
Nuvarande finansiering
KemI anvisas sedan 1997 medel över ett ramanslag, dvs. anvisas alla sina medel över statsbudgeten. KemI skall emellertid ta in avgiftsmedel, kemikalie- och bekämpningsmedelsavgifter, motsvarande
Bilaga 2 SOU 2001:4
274
större delen av ramanslaget. Dessa avgiftsintäkter redovisas mot inkomsttitel. KemI uppbär dem alltså men använder dem inte i verksamheten.
KemIs ramanslag motsvaras idag till ca 90 % av kemikalie- och bekämpningsmedelsavgifter och till ca 10 % av budgetmedel m.m.
Framtida finansiering
KemIs förslag till inriktning av verksamheten innebär en kraftig ambitionsökning, en volymökning, inom ramen för det vi nu gör. Emellertid får också en betydande del av denna volymökning en tyngdpunkt i arbetet med varors påverkan. I och för sig kan varuinriktade åtgärder låta sig avgiftsfinansieras. KemI ifrågasätter dock om det nuvarande avgiftskollektivet, framför allt avseende kemikalieavgifter, tillverkare och importörer av kemiska produkter, då är ”rätt” kollektiv. Sambandet mellan förorenaransvaret (PPP) och avgiftsskyldighet är i väsentlig utsträckning så uttunnat eller t.o.m. obefintligt att annan finansiering bör väljas. Särskilt markant blir detta när det gäller importerade varor. Det kan också finnas skäl att överväga annan finansiering mot bakgrund av de negativa effekter för en likvärdig konkurrens som kan bli följden av att sambandet avgifter - förorenaransvar inte upprätthålls.
Även för sådant arbete som följer av viljan att Sverige skall ha en tätposition i EU-arbetet och även i annat internationellt arbete, bör finansiering ske med budgetmedel. Som exempel kan nämnas arbete för att föra vidare en hög svensk skyddsnivå till andra länder. Det innebär i princip att företagen i Sverige, vilka betalat för att en hög skyddsnivå har kunnat uppnås här, också skall betala för att ”förorenare” på andra håll, skall, av Sverige, drivas till att ta sitt ansvar enligt PPP. Detta skulle också kunna innebära att verksamheter med hög skyddsnivå flyttar från Sverige och anpassar sig till en lägre på annat håll och därmed förstärker en dålig tingens ordning där. Det är alltså här fråga om bedömningar av vad som ytterst bör anses som rätt avgiftskollektiv avseende KemIs olika verksamheter.
Det finns också vissa myndighetsuppgifter av s.a.s. gemensam karaktär där finansieringen kan diskuteras. Som några exempel kan nämnas KemIs arbete med miljömåluppdraget och underlaget för
Bilaga 2
275
den fördjupade prövningen av verksamheten liksom med andra regeringsuppdrag.
Det sagda innebär, enligt KemIs mening, att en betydande del av kostnaderna för tillkommande arbete, bl.a. varuinriktat sådant, bör finansieras med budgetmedel i stället för inom de nuvarande avgiftssystemen. En ny genomgång har också gjorts av vår nuvarande verksamhet i perspektivet verksamheter - finansiering miljöbalkens prövnings- och tillsynsrekvisit - rätt avgiftskollektiv. Av de skäl som ovan redovisats bör också i denna del en något större del av KemIs verksamhet fortsättningsvis finansieras med budgetmedel (innebärande en ökning av den budgetfinansierade delen av kostnaderna från ca 10 % till ca 20 %).
KemIs förslag till framtida finansieringen av verksamheten framgår närmare av sammanställningen Resurser/tillskott/finansiering nedan (se sid. 35). Sammanfattningsvis innebär KemIs förslag att för 2003 finansieras ca 35 % av KemIs totala kostnader med budgetmedel och 65 % med olika typer av avgiftsmedel. Av de totalt
föreslagna tillskotten finansieras ca 60 % med budgetmedel och
40 % av avgifter. För år 2001 skulle, med de av KemI förslagna resursförstärkningarna, kostnaderna för verksamheten i princip finansieras med drygt 25 % budgetmedel och knappt 75 % avgiftsmedel.
KemI avser återkomma med de förslag till förändringar i avgiftssystem m.m. som kan följa dels av vunna erfarenheter av hur de nuvarande systemen fungerar (förslag under våren år 2000), dels av de förslag KemI nu lagt och statsmakternas ställningstagande till desamma.
3 Utgångspunkter
I det följande redovisas utgångspunkterna för vår bedömning av KemIs verksamhetsinriktning samt behov av resurstillskott för perioden 2001–2003. Utgångspunkterna är dels miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och riktlinjerna i miljöpropositionen 1997/98:145 dels miljöbalken liksom en omvärldsanalys i så väl ett nationellt som i ett EU- och internationellt perspektiv.
Bilaga 2 SOU 2001:4
276
3.1 Resultatanalys
KemIs förutsättningar och arbetssätt har förändrats i och med EU-medlemskapet. Arbetet i EU har medfört att nationellt arbete som tillsyn- och vägledning, prövning av bekämpningsmedel och uppföljning av avvecklingsplaner för farliga ämnen har fått stå tillbaka.
I EU-arbetet har från hälso- och miljösynpunkt flera goda resultat uppnåtts och Sveriges skyddsnivå har kunnat bibehållas i gemenskapens översyn med anledning av övergångsbestämmelserna för de nya medlemsländerna. Erfarenheterna visar att stora arbetsinsatser, med gediget underlag, strategiska kontakter och politiskt engagemang, krävs för uppnå bra resultat i EU. En mer övergripande och strukturerad satsning behövs för att få genomslag i viktiga principiella frågor.
Utveckling av samverkan och dialog har varit viktig både i det nationella och internationella arbetet. Informationstekniken har utnyttjats till att göra KemIs information mer öppen och tillgänglig, ett verktyg för andra aktörer.
I det följande redovisas en sammanfattande analys av arbetet under perioden 1995–1999 samt en redovisning av aktörernas uppfattning av KemIs arbete.
3.1.1 Inledning
Det är främst EU-medlemskapet 1995 som mycket påtagligt har förändrat KemIs förutsättningar och arbetssätt de senaste åren. Stora delar av regelarbetet på kemikalieområdet sker t.ex. nu i EU.
I och med inträdet har stora delar av inspektionens resurser avsatts för insatser i EU och sådant arbete som genereras av beslut inom unionen t.ex. genomförande av EG-direktiv. Över hälften av KemIs personal deltar nu, i varierande utsträckning, i möten i EU och internationellt. Budgetåret 1993/94 uppgick kostnaderna för internationellt arbete till nära 25 % av KemIs totala budget. För år 1999 beräknas motsvarande kostnader som också inkluderar EUarbete uppgå till nära 50 %.
Bilaga 2
277
Arbetet i EU har medfört att arbetet på nationell bas har fått stå tillbaka. De verksamheter som framför allt har berörts är tillsynsoch vägledningsarbetet, förhandsprövningen av bekämpningsmedel och arbetet med att driva på och följa upp av regeringen fastställda avvecklingsplaner.
För tillsynsarbetet har detta medfört bl.a. att kontrollen av produktinformationen för kemiska produkter har blivit eftersatt liksom att kontrollen av kemiska ämnen i varor inte har kunnat utvecklas i önskvärd omfattning och att efterlevnaden av regler om farliga ämnen i varor inte har kunnat följas upp. Om denna utveckling fortsätter innebär det att risken för skada för hälsa och miljö vid hanteringen av kemiska ämnen i kemiska produkter och övriga varor kan komma att öka.
För bekämpningsmedel har resurserna för nationell handläggning minskat kraftigt eftersom de gemensamma EU-programmen kräver allt större arbetsinsats. Detta har bl.a. medfört långa handläggningstider i samband med godkännande av bekämpningsmedel.
För arbetet med att driva på och följa upp av regeringen fastställda avvecklingsplaner har resurssituationen inneburit att avvecklingstakten sannolikt avtagit för vissa farliga ämnen. Kunskapen om hur avvecklingen fortskrider har inte kunnat hållas aktuell, i synnerhet inte för ämnen som främst används i varor.
Arbetet med övergripande strategiska frågeställningar samt att följa upp och utvärdera inspektionens verksamhet har i stor utsträckning fått stå tillbaka till följd av omfördelningen av resurser mot EU-arbetet. Det arbete som har lagts ner har framför allt varit att driva på EU:s arbete med att ta fram en kemikaliestrategi. Substitutionsprincipen har förts fram många plan och har blivit införd i biociddirektivet. Förutom att kunna användas i prövningen har den också åberopats som exempel på införande av principer i ett EU-direktiv. Arbetet med att föra fram substitutionsprincipen har annars, med undantag för biociddirektivet, tillsammans med bl.a. försiktighetsprincipen och kemikaliefrågorna i femte miljöhandlingsprogrammet fått stå tillbaka. För att få genomslag för viktiga principiella frågor i EU behövs en större, mer strukturerad och övergripande satsning.
Bilaga 2 SOU 2001:4
278
KemI har under perioden satsat mer resurser än tidigare på att stödja, påverka och följa forskning inom för myndigheten angelägna områden. Bl.a. har Miljöstrategiska fonden (MISTRA), utgående från ett underlag från Kemikalieinspektionen, startat ett brett forskningsprogram ”Ny strategi för riskbedömning av kemikalier”. En stark svensk forskning inom KemIs område är en god grund för myndighetens möjlighet att påverka det internationella kemikaliekontrollarbetet. En uppgift som ännu inte lösts tillfredsställande är att engagera fler svenska experter i kommissionens arbete som deltagare i vetenskapliga kommittéer, subkommittéer och i undergrupper.
Utvecklingen av informationstekniken har inneburit en större möjlighet att göra KemIs information mer öppen och tillgänglig. KemIs hemsida ger nu tillgång till t.ex. lagstiftning, kemikaliestatistik samt register över klassificerade ämnen och bekämpningsmedel. Det medför att allmänhet, företag, regionala tillsynsmyndigheter m.fl. snabbt kan få tillgång till efterfrågade uppgifter.
KemIs nationella verksamhet riktar sig framför allt till företag som tillverkar eller importerar kemiska produkter. En branschorganisation, Kemikontoret, gjorde 1998 en enkät till sina medlemsföretag. Dessa anser med enstaka undantag att KemI bidragit till ökat skydds- och säkerhetsmedvetande i företaget men många är kritiska till olika delar av KemIs verksamhet. I en småföretagarenkät gjord av Temo och NUTEK 1999 bedöms KemI bl.a. med positiv övervikt för informations- och IT-tjänster och negativ övervikt för kunskap om de villkor företagen arbetar med och handläggningstider och annan service.
3.1.2 EU allmänt
EU-arbetet har på flera områden genererat från hälso- och miljösynpunkt goda resultat som med stor sannolikt inte skulle kunnat nås genom enbart arbete på nationell bas. Exempel på detta är arbetet med att klassificera ämnen från hälso- och miljöskyddssynpunkt och arbetet med förhandsanmälan av nya ämnen. I det senare fallet har vinster för hälsa och miljö kunnat nås med mycket begränsade insatser från KemIs sida.
Bilaga 2
279
Arbetet med de svenska övergångsbestämmelserna har under de senaste åren legat i fokus för arbetet inom EU. Gemenskapens översyn av kemikaliereglerna har slutförts. Sverige har kunnat bibehålla skyddsnivån för samtliga undantagsämnen; arsenik, pentaklorfenol, organiska tennföreningar och kadmium. För klassificering och märkning har resultatet också varit mycket framgångsrikt. Huvuddelen av arbetet är avklarat. De beslutade ändringarna av direktiven innebär i många fall inte bara en klar skärpning av EU:s bestämmelser, utan även av gällande svenska bestämmelser.
Strängare nationella regler har kunnat bibehållas även för kreosot. Sverige anmälde med hänvisning till artikel 95.4 (f.d. 100a.4) i EGfördraget sina strängare regler när EU beslutade införa regler om begränsning av kreosot. Kommissionen har nu beslutat godta de svenska reglerna och undersöker även möjligheten att höja skyddsnivån i EG-direktivet. En erfarenhet från arbetet med övergångsbestämmelserna är att en förutsättning för framgång ofta är ett omfattande vetenskapligt material som underbygger argumenten. På områden där handelspolitiska och andra politiska överväganden ges stor betydelse räcker detta dock inte. I sådana men även i andra fall kan det vara nödvändigt med ett politiskt engagemang på såväl råds- som parlaments nivå för att få genomslag. Detta pekar bl.a. på att det är angeläget att fortsätta att utveckla samverkan mellan KemI och regeringskansliet. Former för brobyggande bör utvecklas ytterligare t.ex. i form av utbytestjänstgöring. Arbetet med övergångsbestämmelserna visar också att det är synnerligen angeläget att ha bilaterala kontakter med de medlemsländer som är av särskild betydelse för möjligheten att nå en lösning på expertnivå men även i vissa fall på politisk nivå.
En annan erfarenhet är att det inte är möjligt att enbart prioritera för Sverige angelägna områden. För att det ska vara möjligt att få genomslag för av Sverige prioriterade frågeställningar krävs också att insatser görs för att påverka utvecklingen av respektive program. Det här gäller t.ex. i arbetet med programmen för växtskyddsmedel, biocider och existerande ämnen. Om en sänkt ambitionsnivå av respektive program är nödvändig av resursskäl medför detta att det är nödvändigt att också göra en neddragning av ambitionen att driva särskilda för Sverige prioriterade frågeställningar.
Bilaga 2 SOU 2001:4
280
Erfarenheterna visar också att om Sverige vill driva en fråga i EU så måste den drivas i samtliga EU-program där den behandlas samt på motsvarande sätt i andra fora.
KemI har i några fall bidragit med resurser i form av personal i EGkommissionens arbete. Insatserna har hittills varit mycket värdefulla för att därmed bidra till ett högt skyddstänkande i EU och det internationella kemikaliesäkerhetsarbetet.
En entydig slutsats av ovanstående erfarenheter är också att för att uppnå ett bra resultat inom ett särskilt område eller i en särskild fråga inom EU krävs stora arbetsinsatser.
3.1.3 Internationellt
I och med EU-medlemskapet har KemIs samarbete med andra länder de senaste åren till stor del skett inom ramen för EU-arbetet. Det arbete som har skett inom andra organisationer har varit av mindre omfattning. I flera fall har dock arbetet inneburit en viktig indirekt påverkan på arbetet i EU.
KemI har under perioden deltagit brett inom OECDs kemikalieprogram. Harmonisering av kriterier för klassificering har varit framgångsrikt. Bra resultat har också nåtts inom testmetodprogrammet. Hittillsvarande arbete i OECD visar att möjligheterna att nå resultat på förekomstbegränsningsområdet dock är begränsat.
För arbetet med bekämpningsmedel har utbyte av utvärderingar mellan OECD-länderna fortsatt att öka. Därmed minskas dubbelarbetet när det gäller utvärderingar. Möjligheterna att hitta harmoniserade lösningar t.ex. dokumentationskrav ökar. Ett riskminskningsarbete för bekämpningsmedel inom jordbruket har också startat. Modellen är samarbete mellan olika parter, i detta fall jordbruk, miljö och näring.
Generellt har KemIs insatser i konventionsarbetet varit små. Det huvudsakliga arbetet har skett inom OSPAR och har hittills gett begränsat resultat när det gäller kemikaliekontrollarbetet. Det nu pågående arbetet med att genomföra Esbjerg-deklarationen kan
Bilaga 2
281
dock komma att få stora konsekvenser för kemikaliesäkerhetsarbetet.
Som ett led i förberedelsearbetet för en POP-konvention har KemI deltagit i subregionala POP’s seminarier. Deltagandet har väckt stort intresse för Sveriges ståndpunkter och regleringar samt lett till fortsatta kontakter. KemIs arbete med kapacitetsuppbyggnad har främst rört de baltiska länderna. Det svenska stödet har varit uppskattat och lett till efterfrågan om fortsatt stöd.
Det nordiska arbetet har haft en viktig roll att fylla för att möjliggöra arbetsdelning men kanske framförallt för att möjliggöra koordinering och samordning av agerandet i EU och andra organ.
3.1.4 Särskilda frågor
Tillsyn och vägledning
Inspektionsverksamheten har bedrivits som kontroll av företagens kemikaliekontroll, s.k. systemtillsyn, jämte granskning av efterlevnaden av detaljregler, särskilt produktinformation och begränsningsregler för särskilt farliga ämnen. Den löpande inspektionsverksamheten har bedrivits i samverkan med den lokala tillsynen i kommunen. Erfarenheterna från den typen av samverkan är mycket goda. Arbetssättet är också resurseffektivt eftersom det samtidigt är en tillsynsvägledning. Inspektionens stödinsatser har också bidragit till utvecklingen av lokala tillsynsprojekt. Det är angeläget att fortsätta utveckla samverkan med lokala tillsynsmyndigheter. Enligt vår bedömning sker tillsynsvägledningen bäst och effektivast i kombination med egen operativ tillsynsverksamhet.
Flera EU-gemensamma projekt har genomförts i syfte att bl.a. utveckla tillsynsarbetet i EU. Samarbetet ökar förutsättningarna för att höja kvaliteten i tillsynen genom att erfarenhet överförs mellan länderna. Mycket talar för att kontrollinsatser i flera medlemsländer samtidigt, påverkar industrins motivation till ökad regelefterlevnad. Samverkansprojekten inom EU bör på sikt komma att medföra en mer samordnad och likartad kemikaliekontroll i hela EU. Mot den bakgrunden är det angeläget att fortsätta att delta och utveckla det gemensamma arbetet.
Bilaga 2 SOU 2001:4
282
Förekomstanalys, statistik och flöden, produktregister
Arbetet med produktregistret har utvecklats innehållsmässigt men framför allt tekniskt. Förutsättningarna för att kunna följa och skaffa överblick av kemikalieanvändningen har därmed förbättrats. Flera statistiska produkter har utvecklats och gjorts mer tillgängliga under perioden bl.a. statistik om miljö- och hälsofarliga kemikalier, överblick över kemiska produkter samt flödesanalyser över enskilda ämnen. Därigenom har det skapats en möjlighet för övriga aktörer i samhället att genom kontinuerlig tillgång till information i produktregistret följa/bevaka utvecklingen för kemiska produkter och ämnen.
Det underlag som registret kan ge är av ovärderlig betydelse i kemikaliekontrollarbetet t.ex. i samband med att följa upp larm om farliga ämnen. Uttagen från registret har blivit större och mer komplexa och det finns önskemål att göra data mer användbara internationellt. Intresse och efterfrågan från olika aktörer när det gäller uppgifter från registret ökar och efterfrågan kommer även från aktörer utanför Sverige. Sedan 1998 förser KemI Giftinformationscentralen med information ur registret som underlag för frågor om akuta förgiftningar. Därmed begränsas dubbelarbetet och en förenkling för uppgiftslämnande företag har skett.
Kvaliteten på uppgifterna har de senaste åren både ökat tack vare att mer information lämnas direkt från utländska företag och minskat p.g.a. att kvalitetssäkringen vid inmatningen har minskat. En sådan kvalitetsminskning är enligt vår bedömning inte godtagbar i längden med tanke på behovet av uppföljning av bl.a. miljömålen. Registret har mer begränsad användning för ämnen som främst finns i varor, särskilt importerade. Metodik behövs här för att koppla produktregisterstatistik till andra informationskällor om varor.
Klassificering och märkning
Klassificering och märkning av ämnen i EU med avseende på hälso- och miljöfarlighet har haft och kommer enligt vår
Bilaga 2
283
bedömning att ha en viktig roll i kemikaliekontrollarbetet. EGdirektivet som rör klassificering och märkning har en central roll i EU:s regelverk om kemikaliekontroll. Det finns ca 30 andra direktiv som alla hänvisar tillbaka till detta. Bl.a. är klassificering en viktig del av underlaget för bedömningar av bekämpningsmedel inom det gemensamma omregistreringsarbetet.
Klassificering och märkning har i flera fall direkt inverkan på andra aktörers arbete med riskbegränsning. Det gäller bl.a. skyddet av konsumenter och arbetstagare. Exempelvis blir ämnen som klassificeras som cancerframkallande, mutagena eller fortplantningsskadliga inte tillgängliga för konsumenter.
Erfarenheterna från arbetet med övergångsbestämmelserna visar på ett ökat behov av strategiska diskussioner. Ett sätt att utveckla arbetet i EU när det gäller klassificering och märkning skulle kunna vara att verka för att införa en policynivå, typ ”Competent Authority-nivå”, för att skilja på de tekniska arbetsgrupperna och de strategiska diskussionerna.
De senaste årens omfattande förändringar i EU-reglerna för klassificering och märkning har inneburit att stora ändringar även gjorts i de svenska föreskrifterna. KemI har genomfört ett antal informationsinsatser för att ge stöd och ökad kunskap om reglerna.
Riskbegränsning
KemI har på den nationella arenan utnyttjat olika angreppssätt i riskbegränsningsarbetet. Ett angreppssätt har varit att utgående från ett visst farligt ämne driva på utbyte i kemiska produkter och varor. Arbetet har framför allt inriktats mot ämnen med särskilt farliga egenskaper där ställningstagande finns om avveckling. Såväl hårda som mjuka styrmedel har utnyttjats. Ett annat angreppssätt har varit att utgående från en produkt- eller varugrupp t.ex. textilier, färgprodukter och byggvaror agera mot ett flertal farliga ämnen samtidigt. Arbetet har bl.a. inneburit att stimulera till produktutveckling där farliga ämnen byts ut mot mindre farliga och till att förbättra produktinformationen. Inspektioner har spelat en viktig roll i det arbetet liksom information och dialog.
Bilaga 2 SOU 2001:4
284
Båda angreppssätten har givit erfarenheter om hur KemI kan samverka med en komplex aktörssamling för att förbättra kemikaliesäkerheten. I många fall har arbetet inneburit att stimulera branscher till egenaktiviteter. Intresset har också varit stort från de olika branschernas sida. Det här gäller framför allt i de fall arbetet syftat till ett allmänt substitutionsarbete och där ingången varit produkt- eller varugrupper. Effekter som också har blivit tydliga i varuprojekten är en ökad medvetenhet hos företag om farliga ämnen i varor, vilket i sin tur har medfört ett större behov av information och ett större krav på leverantörerna.
Erfarenheterna från avvecklingsarbetet visar att en förutsättning för att kunna bedriva ett effektivt begränsningsarbete med mjuka styrmedel är att staten och näringslivet har en gemensam syn på problembilden och behovet av åtgärder. Det här innebär bl.a. behov av en tillräckligt omfattande dialog i anslutning till att avvecklingsmål m.m. fastställs. En annan erfarenhet är att avvecklingsarbete med mjuka styrmedel underlättas om motsvarande utveckling finns internationellt, fungerande alternativ finns, användningen är lätt att identifiera för aktörerna, intresseorganisationer finns som kan företräda merparten av aktörerna m.m.
I arbetet med begränsningsdirektivet i EU har KemI förutom insatser för enskilda farliga ämnen också drivit frågor om bl.a. hållbar utveckling, försiktighetsprincipen och öppenhet. Sverige har hittills endast i ytterst begränsad utsträckning valt att på områden där harmoniserade regler saknas anmäla införandet av en nationell regel. Vår bedömning är att det är viktigt att överväga när en nationell särregel bör införas. Samtidigt är det viktigt att utnyttja instrumentet för att påskynda EU-gemensamma regler. Vår bedömning är att sådana notifieringar kan vara viktiga för ”ribbläggningen” av skyddsnivån i harmoniseringsarbetet.
En lista (OBS-listan) med förteckning över ett antal ämnen som kan medföra stora hälso- och/eller miljörisker och som därför kräver särskild uppmärksamhet togs fram första gången 1995 och har sedan dess fungerat som ett användbart verktyg för olika aktörer i det nationella begränsningsarbetet. Listan har också fungerat som ett underlag för andra aktörer, inom olika branscher, i deras arbete med att ta fram branschspecifika förteckningar över farliga ämnen som särskilt bör uppmärksammas.
Bilaga 2
285
Existerande ämnen
I EU:s program för existerande ämnen, har KemIs arbete varit inriktat på att utvärdera de tre ämnen som Sverige är rapportörsland för. En annan viktig insats har varit att bidra med kunskap till andra länders riskbedömningsarbete för att påverka slutsatserna för ämnen som KemI prioriterat för begränsningsåtgärder. Det arbete som gjorts visar på genomslag i andra länders utvärderingar.
En viktig del har varit att delta i arbetet med att utveckla programmet. Former för samarbete har diskuterats, hur samverkan ska ske för att uppnå mer målinriktat arbete mot riskhantering. KemI har också varit med och påverkat utformningen av ett vägledningsdokument för en riskhanteringsstrategi.
Programmet som helhet är mycket omfattande. En för EU gemensam och klarare bild av syftet med programmet behöver göras tydlig. Utgående från tydligare mål bör mer kostnadseffektiva metoder och program tas fram. Vi utgår från att arbetet med kemikaliestrategin kan komma att generera ett sådant arbete.
Bekämpningsmedel
För bekämpningsmedelsarbetet har EU-inträdet inneburit att handläggningstiderna för prövningen av bekämpningsmedel blivit betydligt längre. En kvalitetssänkning av arbetet med förhandsprövningen av bekämpningsmedel har också skett liksom att arbetet med det tredje handlingsprogrammet för riskminskning av växtskyddsmedel successivt lagts åt sidan. Det här innebär sammantaget en ökad risk för skada på hälsa och miljö vid hanteringen av de bekämpningsmedel som släpps ut på marknaden och en urholkning av erfarenhetsbasen vilken är särskilt problematisk i EU-arbetet.
Under den senaste tioårsperioden har två halveringsprogram för bekämpningsmedel genomförts. Dessa har varit framgångsrika i huvudsak beroende på god aktörssamverkan samt att programmen fått extra resurser. Trots detta läcker fortfarande bekämpningsmedel till grundvattnet. Systematiska mätningar i yt- och grundvatten skulle kunna ge en form av återkoppling vad gäller riskminskningsarbetet. Här finns ett stort utvecklingsbehov.
Bilaga 2 SOU 2001:4
286
Användningsområdet för biologiska produkter har utökats. Hittillsvarande resultat tyder på att den biologiska bekämpningen är ett mindre skadligt alternativ till kemisk bekämpning.
KemI har lagt stora resurser i EU:s omregistreringsprogram för växtskyddsmedel. Inspektionen har ofta blivit inbjuden att delta i principiellt viktiga arbetsgrupper. Genom KemIs gedigna erfarenhet av svenskt omregistreringsarbete har vi stor påverkan på processer, på att nå en hög skyddsnivå och kostnadseffektiva rutiner. Genom svenska förhandlingsframgångar har substitutionsprincipen och förenklad handläggning införts i biociddirektivet. Nationella erfarenheter är en förutsättning för framgång i förhandlingar och det gäller också det tekniska vägledningsdokument som Sverige utarbetat åt Kommissionen.
Förprövning av biocider har dominerats av beslut om riskminskning för antifoulingprodukter. Tät och resurskrävande aktörssamverkan har gjort att den första negativa opinionen bland båtägare och färgtillverkare har ändrats till en vilja att samarbeta. På sikt förväntas betydande riskminskning för den marina miljön, speciellt i Östersjön.
Hallandsås
Spridningen av akrylamid i samband med tunnelbygget genom Hallandsåsen medförde stora stödinsatser i form av kunskapsöverföring från KemI. Utvärdering av insatserna visar att KemI var tillgänglig för att ge kompetent service och stöd vilket bekräftades i Tunnelkommissionens rapport.
3.2 Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och riktlinjerna i miljöpropositionen 1997/98:145
Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö kräver att ett stort antal frågeställningar måste lösas på EU-nivå och internationellt. En omfattande mängd data om kemiska ämnen behöver tas fram av industrin vilket i sin tur leder till ett ökat antal tester. Alternativa testmetoder måste utvecklas för att minska antalet försöksdjur. En gemensam EG-lagstiftning som hindrar marknads-
Bilaga 2
287
föring av ämnen som saknar erforderliga minimidata samt EUgemensamma system för miljövarudeklarationer kommer att krävas.
Nationellt krävs ett systematiskt agerande i alla samhällssektorer där bl.a. småföretagen behöver ökat stöd för att klara detta. Både lagstiftning och andra hårda styrmedel liksom mjuka sådana är nödvändiga för att fasa ut ett större antal ämnen med särskilt farliga egenskaper. För övriga ämnen kan i vissa fall verktyg behövas i form av t.ex. riktvärden för hälsa och miljö. För att säkerställa en långsiktig hållbar utveckling krävs kontinuerlig uppföljning och utvärdering av såväl vidtagna åtgärder som av tillståndet i miljön.
Målet Giftfri miljö innebär att arbetet i EU och internationellt måste intensifieras och att samverkan med olika aktörer i Sverige i vissa fall behöver fördjupas och i andra fall påbörjas. Denna aktörssamverkan kan i sin tur även påverka den internationella utvecklingen. För att följa utvecklingen av målet krävs också en omfattande uppföljning och utvärdering.
3.2.1 Delmål 1 – Kunskap om kemiska ämnens egenskaper
Delmål 1 pekar på behovet av ökad kunskap om kemiska ämnens egenskaper och effekter. Denna kunskap är grunden för allt arbete som syftar till att begränsa riskerna med kemiska ämnen. Detta berör flera av de stora programmen inom EU, såsom Klassificering och märkning, Existerande ämnen, Begränsningsdirektivet osv.
För s.k. högvolymämnen pågår f.n. flera internationella initiativ för att ta fram data. Det berör upp till tre fyra tusen ämnen av de ca 20 000 ämnen som finns på marknaden idag i några betydande volymer. I USA är tidsplanen att slutet av år 2004 ha tagit fram data för ca 2800 ämnen. Uppgifterna ska publiceras på Internet.
Enligt ett initiativ från den globala kemiindustrin ska senast år 2004 data för ca 1000 ämnen ha rapporterats till OECD. Europeisk industri ska stå för data om 500 av dessa ämnen. Industrin vill att stater/myndigheter involveras i arbetet med faroanalyser genom ett konsultationsförfarande.
Bilaga 2 SOU 2001:4
288
Eftersom allt fler ämnen kan väntas komma upp till diskussion innebär den ökande datatillgången ett tryck på att satsa mer arbete inom ramen för aktuella EU-program samt att programmen effektiviseras.
Framtagande av stora mängder nya data leder till att behovet att utföra tester ökar högst väsentligt i omfattning. Därmed ökar behovet av arbete med att ta fram alternativa testmetoder som begränsar behovet av försöksdjur. Både EU och OECD driver på här. En grundläggande förutsättning för att delmålet ska nås till år 2010 är att det finns data för alla existerande ämnen. De internationella initiativ som har tagits gällande högvolymämnen omfattar endast en delmängd av de kemiska ämnen som finns på marknaden. Delmålet innebär att EG-lagstiftningen måste ändras så att de ämnen som saknar data inte får marknadsföras. Detta skulle troligen i sin tur leda till en radikal minskning av antalet ämnen på marknaden. Mycket arbete kommer dock att fordras från svensk sida för att få denna acceptans inom EU.
3.2.2 Delmål 2 – Varor
Exponeringsmönstret har ändrat karaktär från stora punktutsläpp till diffus spridning av ett stort antal kemiska ämnen bl.a. via varuflödet. Handeln med kemiska produkter och varor som innehåller kemiska produkter har blivit alltmer globaliserad. Varuströmmarna blir därmed svårare att överblicka. Varorna har ofta genomgått flera produktionsled i olika länder, med skilda regelverk, innan de når slutanvändaren. Den globala handeln minskar möjligheten att överblicka kemikalieanvändningen vid tillverkning av delkomponenter till den slutliga varan om dessa tillverkas i flera olika länder. Den hårda konkurrensen på världsmarknaden gör dessutom företagen mindre benägna att uppge vilka kemiska ämnen som deras varor innehåller. Varor direktimporteras dessutom ofta, t.ex. till detaljhandeln. Detta försvårar kontroll och övervakning. Vissa varor har dessutom kort livslängd beroende på den snabba utvecklingen t.ex. inom elektronikområdet.
I Sverige finns ett system för certifierade miljövarudeklarationer (MVD). Systemet innebär att miljövarudeklarationerna granskas av ett certifieringsorgan och registreras hos Svenska miljöstyrnings-
Bilaga 2
289
rådet. Innan MVD utarbetas fastställs produktspecifika regler för den aktuella produktgruppen. För närvarande finns drygt en handfull certifierade MVD inom området el, sågade trävaror, blandare till tvättställ etc. En viktig anledning till att inte fler miljövarudeklarationer har blivit certifierade är bl.a. att de är mycket resurskrävande. Kostnaderna som är förknippade med en certifiering motverkar sannolikt att mindre företag kommer att utarbeta MVD. I synnerhet om företaget har flera produkter som de skulle vilja certifiera. En lösning, som diskuteras, är att flera produkter inom samma varugrupp skulle kunna gruppcertifieras.
Flera branschorganisationer har utarbetat s.k. egendeklarationer. Dessa är inte granskade och certifierade av en tredje part utan bygger på tillverkarnas egna uttalanden. Till stöd för uttalandena finns dock en ISO-standard som ställer krav på att miljöutlåtanden ska kunna verifieras. Myndigheterna har en roll i detta arbete för att stödja andra aktörer i deras arbete. Exempel på insatser är branschanpassad information, dialog och genom tillsynsaktiviteter följa upp miljöpositiv produktutveckling.
Aktiva medborgare/konsumenter kan vara en stark påtryckargrupp. Positiva miljömärkningssystem underlättar för konsumenterna i deras produktval. De positiva miljömärkningssystemen har också fått störst genomslagskraft i konsumentledet. Även för yrkesmässiga användare finns dock sådana system som fått stor genomslagskraft, t.ex. TCO-märkningen på bildskärmar. Information om innehåll av kemiska ämnen i varor har också stor betydelse vid offentlig upphandling. Denna utgör framöver en stor potential för att minska riskerna i och med den stora volymen.
Flera svenska företag och branscher har visserligen kommit långt i sitt arbete med att utarbeta miljövarudeklarationer men delmålets genomförande försvåras av att så många varor tillverkas i andra länder. Ett system för miljövarudeklarationer måste utarbetas åtminstone i ett europeiskt perspektiv. En början till ett sådant samarbete är arbetet med en Miljövarupolicy på EU-nivå (IPP). Ett aktivt arbete behövs för att utveckla miljövarudeklarationer som ett av verktygen inom programmet.
Bilaga 2 SOU 2001:4
290
3.2.3 Delmål 3 – Riskminskning
Det krävs ett systematiskt agerande i alla samhällssektorer för att nå ett tillstånd där hälso- och miljöriskerna med kemiska ämnen är minimerade. Idag varierar kunskap och kompetens vad gäller kemikaliefrågor bland företagen. De företag som tillverkar eller importerar rena kemiska produkter har i allmänhet bättre kompetens vad gäller kemikaliefrågor än de företag som levererar varor.
Flera verktyg som tolkningsdokument, tillämpningsguider och branschspecifika råd behövs för att utveckla företagens arbete med kemikaliefrågor. Olika system och standarder som t.ex. miljöledningssystem behöver utvecklas till att omfatta hantering av kemiska ämnen och deras hantering.
Svenska företag har internationellt sett en framskriden position vad gäller integrering av miljöfrågor och utveckling av miljöteknik. Främst gäller det de större företagen som också har infört miljöledningssystem eller motsvarande. Däremot kan de mindre företagen ha svårt att av ekonomiska skäl och/eller bristande kunskap hänga med i den utvecklingen. Avgörande för att få generellt genomslag för ett riskminskningstänkande är bl.a. hur väl de mindre företagen kan klara detta. Här måste stödet öka och större insatser från såväl myndigheter som näringslivet.
3.2.4 Delmål 4 - Särskilt farliga egenskaper
De riktlinjer som regeringen har föreslagit i miljöpropositionen och som Kemikalieutredningen har fått i uppdrag att precisera kommer att vara styrande. Men även det arbete som pågår inom OSPAR för att implementera Esbjergdeklarationen kommer att påverka arbetet med delmålet.
Antalet ämnen som berörs av delmålet kan bli stort. Vilka åtgärder som blir aktuella är avhängigt Kemikalieutredningens slutsatser samt arbetet inom OSPAR. Utfasning av ämnen vare sig det sker via lagstiftning eller med hjälp av mjuka styrmedel kräver mycket arbete i form av kontroll av reglers efterlevnad, uppföljning och informationsaktiviteter. Åtgärderna måste genomföras via EU men även andra internationella organ.
Bilaga 2
291
3.2.5 Delmål 5 - Riktvärden för miljökvalitet
Förutom de ämnen som kommer att omfattas av Kemikalieutredningens kriterier finns ett stort antal ämnen som har egenskaper som kan medföra risker för människors hälsa eller för den yttre miljön om de hanteras olämpligt. Det behövs verktyg för att följa upp och säkerställa att exponeringen ligger under en nivå där negativa effekter kan förväntas.
System för riktvärden i den bemärkelse som delmålet avser finns inte idag. Arbete måste läggas ner på att utforma prioriteringssystem men även samordning mellan berörda myndigheter. Även forskningsinsatser behövs.
3.3 Miljöbalken
Miljöbalken med dess mål om en hållbar utveckling och allmänna hänsynsregler utgör en av de viktigaste grunderna för det svenska agerandet vid förhandlingar om nya och ändrade regler på kemikalieområdet inom EU. EG-rätten begränsar emellertid utrymmet för svenska särregler. Tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen behöver skärpas i syfte att miljöbalkens mål skall kunna nås. KemI har bl.a. ett centralt ansvar för den operativa tillsynen över tillverkare och andra primärleverantörer av kemiska produkter.
3.3.1 Miljöbalkens mål och allmänna hänsynsregler
Miljöbalken utgör basen för KemIs verksamhet. Balkens regelverk utgör också en ram inom vilken KemIs verksamhet i fråga om regelgivning och annan prövning och tillsyn måste hålla sig. Därutöver är KemI givetvis bunden av annan lagstiftning, t.ex. förvaltningslagen, som emellertid inte är aktuell att behandla här. Om miljöbalken utgör en yttre ram för KemIs verksamhet, kan EGrätten sägas vara en inre ram inom vilken KemI har att hålla sig inom vad gäller regelgivning och prövning.
Enligt 1 kap. 1 § miljöbalken (MB) syftar bestämmelserna i balken till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. I
Bilaga 2 SOU 2001:4
292
målparagrafens andra stycke, punkterna 1–5, anges vad som skall gälla för att målet skall uppnås. I punkterna behandlas människors hälsa och miljön, värdefulla natur- och kulturmiljöer, biologisk mångfald, resurshushållning och kretslopp. Syftet med lagen (1985:426, LKP) om kemiska produkter var enligt 1 § LKP att förebygga att skador på människors hälsa eller i miljön förorsakades av kemiska ämnens inneboende egenskaper. Miljöbalkens mål är alltså betydligt vidare än syftet med LKP. Detsamma gäller för annan lagstiftning som KemI tidigare tillämpade.
De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB ställer krav i fråga om kunskap, försiktighetsmått, tillämpning av försiktighetsprincipen, bästa möjliga teknik, platsval, hushållning med råvaror och energi, utnyttjande av återanvändning och återvinning samt produktval. Flera av hänsynsreglerna har tillämpats tidigare på kemikalieområdet, medan några är nya.
EG-rätten innebär bl.a. att Sverige är skyldigt att genomföra EGdirektiv i den svenska lagstiftningen och att reglerna så långt som möjligt skall tolkas i enlighet med de tillämpliga EG-reglernas innehåll och syfte. Under vissa förutsättningar kan det också innebära en myndighet vid sin tillämpning är skyldig att sätta de svenska reglerna åt sidan för att de är oförenliga med EG:s lagstiftning.
På kemikalieområdet kan svenska bestämmelser i miljöbalken och i föreskrifter meddelade med stöd av miljöbalken framför allt komma i konflikt reglerna om fri rörlighet av varor och i synnerhet då med artikel 28 (f.d. 30) i EG-fördraget. Artikeln förbjuder kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna. Undantag från artikel 28 kan tillåtas med stöd av artikel 30 (f.d. 36) i EG-fördraget för bl.a. skydd för människors och djurs hälsa och liv. Även miljöskyddet har i praxis erkänts som ett intresse som kan tillåta undantag. En förutsättning är att de nationella reglerna uppfyller kraven på nödvändighet, proportionalitet och icke-diskriminering och att det inte är fråga om ett förtäckt handelshinder.
I fall där EU antagit harmoniserande regler är utrymmet för nationella undantag än mer begränsat. Kemikalieområdet har i stora delar harmoniserats. Åtgärder på området beslutas i regel med artikel 95 (f.d. 100a) i EG-fördraget som rättslig grund. Även i sådana fall finns det ett visst utrymme för undantag, som dock är ännu
Bilaga 2
293
mindre än för nationella regler som inte faller under harmoniserade områden. EG-kommissionen har i sin praxis före de ändringar som gjordes i Amsterdamfördraget bl.a. krävt att det råder för medlemsstaten specifika förhållanden som motiverar särregler. Amsterdamfördraget har genom ändringar i artikel 95 bl.a. klargjort att undantag kan göras både för regler som fanns vid beslutet om EG-lagstiftning och för nya regler efter beslutet. Kriterierna för det sist nämnda är dock mycket snäva.
En tillämpning fullt ut av miljöbalkens mål och allmänna hänsynsregler på kemikalieområdet skulle innebära ett helt nytt och mycket bredare angreppssätt i syfte att främja en ekologiskt hållbar utveckling. Kemikaliereglerna skulle inte enbart handla om miljöoch hälsoaspekter i snäv bemärkelse. Biologisk mångfald, resurshushållning och kretslopp m.m. skulle ingå som viktiga hänsyn vid utformandet av regler och vid tillämpningen av lagstiftningen. Som framgår ovan ställer emellertid EG-rätten hinder i vägen för en sådan tillämpning. Möjligheter till avvikelser från EG-reglerna finns men är begränsade. Att de nationella reglerna inte uppfyller kravet på proportionalitet och att underlaget (riskbedömning och konsekvensanalys) inte är tillräckligt syns vara vanliga invändningar.
En slutsats som skulle kunna dras av detta är att miljöbalken inte främst är ett instrument för införande av svenska särregleringar på kemikalieområdet. Miljöbalken har däremot stor betydelse som en av de viktigaste grunderna för det svenska agerandet inom EU vid förhandlingar om den nya kemikaliepolitiken och om ny och ändrad EG-lagstiftning på området.
3.3.2 14 kap. Kemiska produkter och biotekniska organismer
Den största förändringen på KemI:s område är bestämmelserna om biotekniska organismer. De specifika kemikaliereglerna i miljöbalken medför i sig inga förändringar för KemI:s verksamhet. Möjligen kan de nya bestämmelserna i 14 kap. 17 § MB ge ett bättre utrymme för att vidta åtgärder vid användning av allmänkemikalier som bekämpningsmedel.
Även på förordningsnivå är reglerna om biotekniska organismer den största förändringen. KemI har också fått utökade bemyn-
Bilaga 2 SOU 2001:4
294
diganden för varor och kan med stöd av dessa meddela föreskrifter om utredning och uppgiftsskyldighet för varor. KemI:s möjligheter att besluta om föreskrifter begränsas dock av EG-rätten.
3.3.3 13 kap. Genteknik
Bestämmelserna i 13 kap. miljöbalken om genteknik och de ändringar som gjorts i förordningen (1994:901) om genetiskt modifierade organismer har – med något undantag – inte inneburit ändringar i sak. Bestämmelserna i lagstiftningen genomför i stora delar EG-direktiv. Det område inom vilket KemI har uppgifter får anses harmoniserat inom EU. Bestämmelserna om genetiskt modifierade organismer bedöms inte medföra förändringar i reglerna som berör KemIs verksamhet.
3.3.4 26 kap. Tillsyn och tillsynsförordningen
Utgångspunkter
Miljöbalkens tillsynsbestämmelser finns i 26 kap. MB. I 26 kap.1 § MB anges att tillsynen skall säkerställa syftet med balken och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Tillsynsmyndigheten skall för detta ändamål i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Tillsynsmyndigheten skall dessutom genom rådgivning, information och liknande verksamhet, skapa förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses. Enligt 26 kap. 2 § MB finns en skyldighet för tillsynsmyndigheten att anmäla misstänkta brott.
I miljöbalkspropositionen (1997/98:45, del 1, s. 491) betonade regeringen att det är angeläget att tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen inte bara samordnas utan också skärps i syfte att miljöbalkens mål skall kunna nås. Enligt 7 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken (tillsynsförordningen) skall en myndighet som har tilldelats operativa tillsynsuppgifter för tillsynsarbetet avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig kompetens för tillsynsarbetet. Myndigheten skall också bl.a. upprätta en plan för
Bilaga 2
295
tillsynsverksamheten och regelbundet göra uppföljningar och utvärderingar.
Sanktionsmöjligheterna har förändrats i och med att miljösanktionsavgifter införts i miljöbalken. Några nya straffbestämmelser har också införts och straffskalan har höjts för vissa brott.
Fördelning av ansvaret
KemIs tillsynsansvar i fråga om tillverkare och andra primärleverantörer av kemiska produkter har inte förändrats. KemI har också samma ansvar som tidigare i fråga om vissa genetiskt modifierade organismer och vissa EG-förordningar. Nytt är att KemI också har tillsynsansvar för biotekniska organismer. Vidare har KemI inte längre någon operativ tillsyn över återförsäljare och yrkesmässiga användare. Nytt är också att KemIs ansvar för tillsynsvägledning också omfattar skydd mot effekter i den yttre miljön vid användning av bekämpningsmedel. Vilket ansvar kommunerna har för den operativa tillsynen är något oklart. Av regeringens uttalande (prop. 1997/98:45, del 2, s. 268) kan dock dras slutsatsen att tillsynen omfattar detsamma som enligt tidigare kemikalielagstiftning. Kommunernas tillsynsansvar omfattar därmed bl.a. både kemiska produkter och varor samt primärleverantörer inom kommunen. Nytt är att kommunerna är ensamt ansvariga för de operativa tillsynen över återförsäljare och användare. Vad avser länsstyrelserna har den operativa kemikalietillsynen inskränkts till frågor till skydd av den yttre miljön i de fall länsstyrelsen har tillsyn enligt reglerna om miljöfarlig verksamhet och då tillsynsansvaret inte ligger hos KemI.
Enligt regeringens bedömning (prop. 1997/98:45, del 2, s. 511) finns det skäl att närmare se på möjligheterna att längre fram, när ytterligare erfarenheter vunnits, föra över även delar av tillsynen över tillverkare, importörer och andra leverantörer från KemI till kommunerna.
KemIs och kommunernas tillsynsverksamhet
Inspektioner är en av KemI:s huvuduppgifter och utgör en viktig del av myndighetens övergripande riskbegränsningsarbete. Inspek-
Bilaga 2 SOU 2001:4
296
tioner skall genomföras inom alla verksamhetsområden. Det är viktigt att eftersträva bredd och variation och att utnyttja den allmänpreventiva effekten. En verksamhet som innebär att företagen inte i förväg kan räkna ut vilka som skall inspekteras gynnar det allmänpreventiva syftet. Ett litet antal företagsinspektioner tillsammans med information kan i vissa fall ge stor effekt. Vår bedömning är att detta angreppssätt ger en effektivare tillsyn än en verksamhet med målet att inspektera samtliga företag.
I KemIs rapport Effektivare tillsyn av leverantörer (1997-10-31) behandlades bl.a. utvecklingen av kommunernas kemikalietillsyn. De enskilda kommunernas ambitioner och möjligheter att utveckla kemikalietillsynen ansågs variera beroende bl.a. på resurser och kompetens samt antalet kemikaliehanterande företag i kommunen. Ett problem som kommunerna uppgav var att det saknades möjligheter att finansiera verksamheten. Detta har nu lösts genom att kommunerna kan ta ut tillsynsavgifter enligt miljöbalken.
Den kommunala tillsynen bedömdes öka. Enligt KemIs uppskattning vad det i första hand fråga om ett 20-tal av de större och företagstäta kommunerna som skulle utveckla tillsyn över kemikalieleverantörerna. KemI gjorde bedömningen att kommunerna efter några år skulle kunna ha det huvudsakliga tillsynsansvaret för ca hälften av de företag som anmält produkter till produktregistret.
Enligt rapporten skulle KemI även fortsättningsvis utöva central tillsyn över tillverkare och importörer och borde i första hand behålla det huvudsakliga tillsynsansvaret över råvaruleverantörer med stark internationell koppling (Ciba, ICI, Bayer, m.fl.) samt över efterlevnaden av regler som kräver speciell kemikompetens. KemI skulle även genomföra inspektioner inom större riskbegränsningsprojekt. För att upprätthålla kompetens, metodik och rutiner för inspektionsverksamhet ansågs krävas att KemI har en kärna av löpande inspektioner.
Erfarenheterna har också visat att det bästa sättet att ge tillsynsvägledning är att genom egen operativ tillsyn vara en förebild för kommunerna och sprida informationen till dem. Sådana projekt genererar tillsynsaktiviteter på lokal nivå och ökar den breda kemikalietillsynen i landet. Det genererar i sin tur efterfrågan av tillsynsvägledning från KemI. Miljöbalken har medfört ett ökat antal anmälningar till polis och åklagare av misstänkta brott. Hittills
Bilaga 2
297
har också mer än 650 beslut om miljösanktionsavgifter meddelats i landet. Hur stor del av anmälningarna och miljösanktionsavgifterna som härrör från kommunernas tillsyn på kemikalieområdet finns det dock inte någon uppgift om. Vi har inte gjort någon uppföljning som visar om kommunernas tillsyn utvecklats på det sätt som förutsågs i rapporten. Mycket tyder dock på att utvecklingen ännu inte nått så långt.
3.3.5 Andra bestämmelser i MB
Miljökvalitetsnormer
De miljökvalitetsnormer som finns i dag har ingen direkt betydelse för KemIs verksamhet. På sikt skulle det eventuellt kunna införas miljökvalitetsnormer som t.ex. innebär gränsvärden för vissa bekämpningsmedel i mark och vatten i hela landet. Sådana miljökvalitetsnormer kan få betydelse för KemI:s godkännanden av bekämpningsmedel. När normer övervägs måste givetvis EG-rätten beaktas.
Samråd och yttranden
I fråga om miljökonsekvensbeskrivningen (MKB) gäller att sökanden skall samråda med bl.a. de statliga myndigheter som kan antas bli berörda om verksamheten bedöms kunna medföra betydande miljöpåverkan (6 kap. 5 § MB). Vidare skall miljödomstolen enligt 22 kap. 4 § MB skicka kungörelser i ansökningsmål till bl.a. statliga myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan. KemI har fått remisser om MKB och ansökningar om miljöfarlig verksamhet. Det framtida behovet av resurser till detta kan antas öka. Resursåtgången torde dock bli måttlig. Det är angeläget att KemI inte utför arbete som är sökandens ansvar.
3.4 Omvärldsanalys – nationellt
Miljöarbetet integreras i allt högre grad i det dagliga arbetet tillsammans med frågor om etik och socialt ansvarstagande. Marknadskrav och förväntade konkurrensfördelar består som viktiga drivkrafter för att införa miljöledningssystem. Skillnaden mellan stora och små företags miljöarbete riskerar
Bilaga 2 SOU 2001:4
298
emellertid att öka om inte rejäla insatser görs. Utvecklingen mot ett ökat tempo i samhället och krav på snabb produktutveckling kan leda till att en långsiktig hållbar utveckling får stå tillbaka. Dagligvaruhandeln kommer att vara viktig för utvecklingen av miljöfrågorna.
En omvärldsanalys med de nationella aktörerna som utgångspunkt gjordes under våren 1999. Den genomfördes genom att ett stort antal personer i nyckelpositioner i det svenska samhället intervjuades angående deras syn på miljöarbete m.m. Undersökningen belyste miljöproblemen i vid bemärkelse där kemikaliefrågorna ingick som en del. Synen hos de intervjuade personerna framstod som mycket enhetlig och sammanfaller i stort sett även med en undersökning av hur företagen hanterar kemikaliefrågorna utifrån marknadens krav.
Miljöfrågorna fortsätter att alltmer integreras i det dagliga arbetet inom politiken, hos myndigheter, företagen och enskilda konsumenter. Mycket av det praktiska åtgärds- och insatsarbetet är dock bara påbörjat och mycket återstår att göra för att nå de långsiktiga målen för en hållbar utveckling. Dagligvaruhandeln, med sin möjlighet att påverka kundens val, bedöms som mycket viktig för utvecklingen.
Från att varit fokuserat på hot, katastrofer och missförhållanden tenderar miljöarbetet att bli mera lågmält och vardagsbetonat och ses mera som en viktig del i helheten. Miljö, etik och socialt ansvarstagande sammanvävs i högre utsträckning än förut. Möjligen kan fokus komma att riktas mer mot rena etikfrågor på bekostnad av miljöaspekter.
För dagens och sannolikt även morgondagens unga konkurrerar miljöfrågor med IT och krav på rörlighet och snabba förändringar där individuell kortsiktig tillfredställelse framhålls viktigare än en långsiktig hållbar utveckling i ett samhällsperspektiv. Tempot i samhället fortsätter att öka. Inom t.ex. IT-branschen där tiderna från idé till produkt är mycket korta riskerar miljöfrågorna att komma i andra hand. I någon mån talar människors rädsla för den diffusa spridningen av kemikalier som kan påverka deras eget och kommande generationers liv mot detta förhållande. I de fall rädslan tar sig konkreta uttryck lutar det snarare mot att det blir enskilda kemikalier eller produkter som kommer i fokus. Det mer samlade
Bilaga 2
299
angreppssättet som har varit ledstjärna i de traditionella miljörörelsernas arbete tros förskjutas mot enskilda frågor. Däremot lämnas en dörr öppen för ”dark horses” – oförutsebara händelser och hotsom ställer krav på snabba och omfattande insatser från alla samhällssektorer.
Marknadskrav och förväntade konkurrensfördelar förväntas bestå som drivkrafter för att införa miljöledningssystem. Många menar att miljöledningssystem och liknande kommer att vara ett kraftfullt verktyg för att hantera miljörelaterade kemikaliefrågor och tilltron till näringslivets egna system för att införa dem är stor. Däremot kommer skillnaderna mellan branscherna, i synen på vilka kemikalier som ska integreras i miljöledningssystemen, att bestå eller t.o.m. förstärkas. Fokus kan variera från ämnen med farliga egenskaper till ämnen som hanteras i stora volymer. Införandet av miljöledningssystem innebär en form av långsiktig strategi som generellt leder till att företaget vidtar fler konkreta åtgärder. Åtgärder som i sin tur ofta leder till vinster i form av minskade kostnader för bl.a. hanteringen av avfall. Det finns dessutom studier som visar att miljökrav hittills inte har medfört att något svenskt företag har tvingats att upphöra med sin verksamhet. De stora företagens krav via kravspecifikationer fortsätter att medverka till att underleverantörerna anpassar sin produktion och produktsortiment till mindre farliga alternativ. Det också sker en värdeförskjutning i företaget som visar på ett tydligt koncern- och ledningsintresse för miljöfrågor.
Den positiva bilden behöver dock nyanseras vad gäller småföretagens situation. Skillnaden mellan stora och små företags miljöarbete har ökat under 90-talet och riskerar att öka ännu mer om inte rejäla insatser görs. Tempot i småföretagens miljöarbete men även kunskapen om miljörelaterade frågor behöver öka. Behovet av stöd till småföretagen lyfts också fram i Kemikontorets enkät till sina medlemsföretag.
Kundernas – både yrkesmässiga användares och privatkonsumenters – krav visar att det finns en stor marknadspotential för såväl renodlad miljöteknik som miljöanpassade produkter och tillverkningsprocesser. Mycket talar för att miljömarknaden kan bli en av tillväxtmotorerna för svensk ekonomi som kan ge miljödrivet svenskt näringsliv konkurrensfördelar internationellt.
Bilaga 2 SOU 2001:4
300
En samhällssektor där miljö- och kemikaliefrågor kan komma att få större tyngd är de finansiella institutionerna. Varken svenska eller internationella miljöprogram har hittills haft någon större påverkan på den finansiella sektorns arbete. Miljöfonderna står endast för någon enstaka procent av det totala värdet på börsen. I takt med att intresset för miljöfonder ökar kan dessa förhållanden emellertid komma att ändras. De miljökrav som ställs i de ekonomiska värderingarna av företagen innebär i stort sett att de ska följa lagstiftningen på området. Detta gör lagkraven till den egentliga drivkraften. Däremot finns det inga regler som hindrar genomförande av miljö- och kemikaliefrågorna. De egentliga hindren utgörs snarare av den låga kompetensen hos både kunder och finansinstitut. Finansiärerna ser kundföretagen som den naturliga informationskällan och att myndigheternas arbete främst ska riktas mot företagen.
3.5 Omvärldsanalys – EU och internationellt
Den kemikaliestrategi för EU som håller på att tas fram kan få stor betydelse för det framtida kemikaliesäkerhetsarbetet. Genomförandet av Esbjergdeklarationen samt pågående arbete med att ta fram data inom ramen för olika initiativ väntas leda till avsevärda förändringar i det EU-gemensamma arbetet med kemikalier. Ändringar i växtskyddsdirektivet och ett nytt biociddirektiv leder till att arbetet med bekämpningsmedel allt mer blir ett EU-gemensamt arbete. Arbetet kommer att väsentligt öka i omfattning till följd av dessa förändringar. Globaliseringen av handeln väntas leda till ökat behov av internationellt arbete och avtal, bl.a. i FN-regi om riskbegränsning av kemiska ämnen.
3.5.1 Kemikaliestrategi m.m.
Det arbete som påbörjats med en övergripande EU-kemikaliestrategi kan få stor betydelse för möjligheterna att framgångsrikt driva på i kemikaliefrågor framöver. Strategin väntas leda till översyn av ett antal förordningar och direktiv. Vilken betydelse strategin kommer att få avgörs bl.a. av vilken form och status den kommer att få. Viktigt blir även om/hur vissa frågor, bl.a. försiktighetsprincipen, substitutionsprincipen, företagens ansvar, hänsynsregler, tillämpningen av kemikalieregler på varor, snabbspår
Bilaga 2
301
för riskbedömning/riskhantering kommer att hanteras i strategin och i de förordningar och direktiv som ses över. Vilka krav på kunskaper om kemiska ämnens egenskaper som kommer ställas är även en central fråga. Både i samband med framtagandet av strategin och i översynen av olika förordningar/direktiv kommer insatser från medlemsstaterna att vara mycket viktiga för framtiden.
Framtagandet av en Miljövarupolicy (IPP/Integrated Product Policy) kan komma att ha stor inverkan på miljöarbetet, inklusive kemikaliekontrollen bl.a. som ett verktyg för att motverka konflikten mellan miljöhänsyn och den fria rörligheten av varor. Kopplingen till EU:s kommande kemikaliestrategi är viktig för att kemikaliefrågorna ska beaktas i tillräcklig utsträckning.
Offentlig upphandling är reglerad med ett EU-direktiv. Inköpskrav för upphandling baserad på frånvaro av hälso- och miljörisker (s.k. ”Green Procurement”) kan förväntas komma att införas och kan då bidra bl.a. till användningsbegränsning av särskilt farliga ämnen.
Vad avser internationella miljöavtal har EU-kommissionen i en del fall s.k. exklusiv kompetens att ingå internationella miljöavtal för medlemsstaterna räkning, i andra fall är kompetensen delad. EUkommissionen söker i ökande utsträckning hävda exklusiv kompetens, vilket kan leda till ökande svårigheter för medlemsländerna att utnyttja alternativa och ibland mer framgångsrika vägar för att få till stånd beslut och/eller överenskommelser om riskbegränsning. Samtidigt gäller att EU:s betydelse för oss som inkörsport till att kunna påverka i FN och WTO torde öka väsentligt mot bakgrund av globaliseringen av handeln och den därmed ökande vikten av en bra hantering av kemikaliefrågorna i organ som FN och WTO.
3.5.2 Bekämpningsmedel
Tills nyligen har både ingående verksamma ämnen och färdiga (sammansatta) bekämpningsmedel godkänts nationellt. Stora förändringar har dock skett eller är på väg att ske.
Bilaga 2 SOU 2001:4
302
Det nya växtskyddsmedelsdirektivet innebär att sedan en tid godkänns verksamma ämnen genom beslut på EU-nivå, samt sätts upp på en ”positivlista”. Enligt en ny förordning ska utvärdering av ämnen som industrin vill få upp på listan fördelas på medlemsländerna, mot ersättning som företagen får stå för. Från år 2001 ska Sverige årligen ta på sig att utvärdera 4–6 ämnen och samtidigt erhålla ca 6–9 mkr i EU-medel för detta.
Färdiga växtskyddsmedel godkänns även fortsättningsvis på nationell nivå. Under en övergångstid fungerar detta godkännande som förut. Efter övergångstidens slut tillämpas regler om ömsesidigt godkännande. Är medlet redan godkänt i ett annat medlemsland ska godkännande ges om inte klimatologiska eller andra förhållanden (såsom jordbruks- och växtskyddsförhållanden) skiljer sig åt så att det påverkar risken.
Regler till följd av det nya biociddirektivet ska vara i kraft i medlemsländerna senast år 2000. Detta innebär att jämfört med dagens situation i Sverige kommer antalet produktgrupper som omfattas av krav på godkännande att tredubblas. Under en övergångstid på 10 år får gällande regler tillämpas. Under den tiden ska ett stort antal existerande verksamma ämnen utvärderas, samt om de accepteras listas i en bilaga. Utvärderingarna fördelas på medlemsländerna, mot ersättning som företagen får stå för. Perioden 2003/2004–2010 förväntas Sverige årligen ta på sig att utvärdera ca 4 ämnen mot en ersättning om ca 6 mkr. Under perioden 2001– 2006 behöver dessutom vägledningen utvecklas ytterligare för godkännande av verksamma ämnen inom gemenskapen. Sverige har redan, inom ramen för uppdrag från kommissionen, bidragit väsentligt till den vägledning som nu finns.
Både för växtskydds- och biociddirektivet väntas de närmsta årens arbete med att ”lägga ribban” genom fastställande av policys och principer få avgörande betydelse för framtiden. Det påverkar både arbetsvolymen samt den skyddsnivå som kan uppnås i kommande arbete med godkännanden. Betydande insatser görs från svensk sida för att söka förhindra att verksamma ämnen vi inte anser acceptabla blir EU-godkända och sätts upp på positivlista. Trots ansträngningarna kommer sannolikt ett antal av de ämnen som förs in i positivlistorna att vara ämnen vi sedan länge inte accepterat i bekämpningsmedel, eller i övrigt inte anser acceptabla. Detta leder i sin tur till att vi, genom det s.k.
Bilaga 2
303
”ömsediga godkännandet” av bekämpningsmedel sannolikt måste godkänna växtskyddsmedel och biocider vi inte hade godkänt enligt den gamla ordningen.
En utveckling pågår mot ökad användning av biologiska bekämpningsmedel. Här finns stor utvecklingspotential. Utvecklingen inom området GMO (genmodifierade organismer), är mer osäker på grund av motstånd hos användarna och osäkerhet i riskbedömningen. EU-arbetet med bägge produktgrupperna ökar dock troligen i omfattning och därmed behovet av specialkompetens.
Det ansvar som följer av att regeringen utser en myndighet till s.k. ”competent authority” för en förordning eller ett direktiv innebär att allt arbete som krävs enligt förordningen/direktivet faller på myndigheten. Om inspektionen utses till competent authority för det kommande biociddirektivet medför det väsentligt ökade arbetsuppgifter för KemI.
3.5.3 Krav på att ta fram data, klassificering av ämnen och produkter
I ”substansdirektivet” (67/548/EEG) finns krav på att ta fram vissa grundläggande data för nya ämnen inför den s.k. notifieringen. Motsvarande krav saknas f.n. för existerande ämnen. Som nämnts redan i avsnitt 3.2.1 pågår dock för s.k. högvolymämnen flera initiativ för att ta fram grundläggande s.k. SIDS-data. Den ökande datavolymen väntas få till följd ett ökat arbete inom ett flertal EUprogram och direktiv med att utnyttja data för bedömningar och åtgärder.
Klassificering av enskilda ämnen enligt ”substansdirektivet” (67/548/EEG) medför för allt fler ämnen att regler om viss användningsbegränsning automatiskt faller ut. Det gäller framför allt konsumentanvändning men även viss yrkesmässig användning. Det finns f.n. ca 30 direktiv som i olika omfattning hänvisar till substansdirektivet. Att konsekvenserna av en klassificering ökar gör att flera aktörer i ökad utsträckning lägger fokus på arbetet. Utvecklingen gör klassificeringsarbetet viktigare och samtidigt mer resurskrävande. Härtill kommer att den ökade tillgången till data genom olika initiativ torde medföra ett tryck på att klassificera fler ämnen.
Bilaga 2 SOU 2001:4
304
Klassificeringsarbetet i EU för enskilda ämnen kan under perioden börja påverkas av de ”globala” kriterier som tagits fram inom OECD. Det är dock för tidigt avgöra om detta kommer att innebära påverkan på skyddsnivån. Först då även märkningen, i form av riskfraser och skyddsfraser, har harmoniserats kan några större konsekvenser förväntas.
Klassificering av sammansatta produkter enligt preparatdirektivet (88/379/EEG) utgår från klassificeringen av ämnen enligt substansdirektivet. Att det nya preparatdirektivet täcker även bekämpningsmedel sätter ökat tryck på att få fram både testmetoder och kriterier för terrester miljö. Krav på varuinformationsblad ingår i direktivet. Starka krav på bättre varuinformationsblad drivs f.n. från flera håll.
3.5.4 Existerande ämnesprogrammet
Den ökande tillgången till data om allt fler ämnen genom olika initiativ väntas leda till ett tryck på att riskbedöma fler ämnen/öka den takt i vilken ämnen slussas genom programmet. Ett ökande antal ämnen under riskbedömning ger ett tryck på snabbare/enklare bedömningar, med fokus på kritiska effekter. Samtidigt är det så att manualen för riskbedömning ännu inte är utvecklad för att fungera bra bl.a. på ämnen som främst används i varor/artiklar. Arbete har nu initierats för att utveckla manualen som därmed kan bli än mer omfattande, eventuellt med mer omfattande riskbedömningar som följd. Det är därför svårt att bedöma i vad mån riskbedömningarna med den inriktning programmet f.n. har verkligen i praktiken kommer att kunna göras snabbare. Det förväntas dock att arbetet med en EU-gemensam kemikaliestrategi kommer att leda till en översyn av programmet, se även avsnitt 3.1.4.
3.5.5 Begränsningsdirektivet m.m.
Hittills har enskilda ämnen kommit upp för diskussion om användningsbegränsning genom det s.k. begränsningsdirektivet (76/769/EEG) nästan uteslutande genom att enskilda medlemsländer ”notifierat” förslag till nationella förbud.
Bilaga 2
305
Antalet ämnen som kommer upp på dagordningen för diskussion om användningsbegränsning väntas dock öka av flera skäl. Efter flera års riskbedömande av ganska många ämnen i existerande ämnesprogrammet börjar nu alltfler av dem nå det stadium där diskussioner om behov av riskhantering blir aktuell – man kan tala om en ”ketchupeffekt”. Under perioden kan därför ämnen i ökande takt väntas bli föremål för behandling inom ramen för begränsningsdirektivet. I ett längre tidsperspektiv kan även den ökade tillgången till data genom olika initiativ ge upphov till ökat tryck på att åstadkomma användningsbegränsningar.
I ett kortsiktigt perspektiv finns det dock faktorer som talar emot att beslut om användningsbegränsningar kan komma att tas i ökad takt. Det gäller dels kommissionens nuvarande resurser för arbete med koppling till direktivet. En annan faktor är de allt högre krav som ställs på underlag som riskbedömningar och konsekvensanalyser.
Det finns flera andra direktiv vars utveckling kan få konsekvenser för arbetet med användningsbegränsning. Exempelvis kan det kommande ramdirektivet för vatten, med uppsättande av ett mycket stort antal ämnen på en svart och en grå lista medföra stora konsekvenser. Andra direktiv som kan inverka är bl.a. det nyligen antagna s.k. VOC-direktivet om begränsning av exponeringen för organiska lösningsmedel och det s.k. IPPC-direktivet (96/61/EG) om bl.a. utsläppsbegränsningar och branschvisa gränser för utsläpp. Osäkerhet råder om i vilken grad de allt fler direktiven om CEmärkning av varor, samt de om typgodkännande, inverkar negativt på medlemsstaternas möjligheter driva fram användningsbegränsningar.
Utvecklingen av andra medlemsländers agerande framöver liksom övriga aktörers medverkan är en annan förändringsfaktor som i hög grad kan påverka förutsättningarna för att få till stånd begränsningar och som kan påverka den skyddsnivå som kan uppnås.
Genomförandet av Esbjergdeklarationen är en annan viktig faktor som väntas öka trycket på att åstadkomma användningsbegränsningar. Mycket talar för att åtminstone dessa delar av arbetet kommer att ske inom ramen för EU-samarbetet.
Bilaga 2 SOU 2001:4
306
Det är troligt att en ökande del av arbetet med riskbegränsning inom ramen för EU-samarbetet, inte minst vad gäller användningsbegränsningar, i framtiden kommer att avse ansträngningar att i internationella fora där EU som sådant deltar (FN-organ, konventioner, etc.) nå fram till internationella/globala begränsningar.
3.5.6 EU:s östutvidgning
Flera av de blivande nya medlemsländerna bedöms inte ha praktiska möjligheter att leva upp till de kemikalieregler som finns i EU på många år än. Behovet av bistånd för uppbyggnad av en fungerande kemikaliekontroll är betydande. Om fri rörlighet för varor från de nya medlemsländerna skulle tillämpas innan kemikaliekontrollen där fungerar bra i praktiken, finns det en risk för en betydande cirkulation i EU av kemiska produkter och varor som inte uppfyller EU:s regler. Att då försöka hindra cirkulationen skulle sannolikt kräva stora insatser i övriga medlemsländer i form av tillsyn över kemikalie- och varuflödena.
3.5.7 EU-ordförandeskapet
Vår bedömning är att ordförandeskapet för KemI medför behov av hög beredskap för tillfälliga omprioriteringar i arbetet för att bl.a. kunna bistå med EU-samordning vid arbete med internationella konventioner. Vidare ställer ordförandeskapet särskilda krav på anordnande av vissa möten för competent authority m.m.
3.5.8 Arbete i FN-organ, OECD, m.m.
Kemikaliekontroll har de senaste åren fått en väsentligt större plats i FN-arbetet bl.a. genom Forum (IFCS/ Intergovernmental Forum on Chemical Safety) och IOMC (Inter-Organization Programme for the Sound Management of Chemicals).
IOMC koordinerar bl.a. en global harmonisering av klassificerings- och märkningssystem för kemiska ämnen och produkter. Systemet ska sedan tas om hand av en omstrukturerad version av FN:s expertkommitté för transport av farligt gods. Utvecklingen innebär att tyngdpunkten förskjuts från EU till FN.
Bilaga 2
307
Något beslut i EU om implementering där av ett FN-system finns dock inte i nuläget.
Det finns ett etablerat arbete med utveckling av och harmonisering av testmetoder i OECD. EU hänvisar i substansdirektivet till OECD-metoderna för framtagande av data som underlag för klassificering av ämnen. OECD bistår vidare FN i den globala harmoniseringen av klassificerings- och märkningssystem genom att ansvara för framtagandet av harmoniserade kriterier för klassificering med avseende på hälso- och miljöeffekter. Det är även möjligt att kriterierna kommer att börja utnyttjas inom ramen för OECD-samarbetet för faroanalyser av högvolymämnen. Detta kan i praktiken komma att leda till en viss förskjutning av tyngdpunkten från EU till OECD.
Beträffande riskbegränsning av kemiska ämnen i FN-regi pågår utveckling av ett globalt POP-protokoll (Persistant Organic Pollutants). Vidare finns ett metallprotokoll, framtaget inom ramen för arbetet med LRTAP (Long Range Transported Air Pollutants). Arbetet med riskhantering i OECD har mycket begränsad omfattning och bedöms främst kunna få betydelse genom viss metodutveckling och informationsutbyte.
Globalt finns jämfört med i EU en större bredd i uppfattningar, principer som tillämpas, sätt att arbeta, m.m. Exempelvis har försiktighetsprincipen inte samma ställning i länder som USA, Canada, Australien jämfört med i EU och i synnerhet i Sverige. Detta medför en annan vägning av risk mot nytta. När beslut väl har fattats på global nivå kan de å andra sidan ha stor räckvidd. Så förväntas t.ex. POP-protokollet även sätta tryck på länder med ingen eller bristfällig kemikaliekontroll att införa sådan verksamhet.
En mycket viktig faktor för framtiden är Esbjergdeklarationen som antogs 1995 av merparten av de stater som deltog i den 4:e Nordsjökonferensen. Arbete pågår f.n. inom OSPAR för att genomföra intentionerna i deklarationen. Som framgått av avsnitt 3.5.5 talar mycket för att åtminstone vissa delar av åtgärdsinsatserna kommer att ske inom ramen för EU-samarbetet.
Utvecklingen av HELCOMs arbete på kemikalieområdet är osäker. Flera nuvarande medlemsländer använder efter inträde i
Bilaga 2 SOU 2001:4
308
EU sannolikt hellre sina begränsade resurser för kemikaliekontroll till EU-arbete. De åtaganden på ministernivå som finns för Östersjön talar dock för fortsatt betydelse för Östersjösamarbetet, kanske inom ramen för EU-samarbetet.
3.5.9 Global handel, WTO, m.m.
Utvecklingen mot en allt mer global handel med delkomponenter och färdiga varor som allt oftare är tillverkade i fjärran länder medför att riskbegränsande åtgärder i ökande utsträckning kan behöva avtalas om på internationell eller global nivå för att få tillräcklig genomslagskraft. Den större bredd i uppfattningar som då måste sammanjämkas gör samtidigt att det finns risk för att det framöver kan bli svårare att få till stånd riskbegränsande åtgärder som t.ex. förbud mot användning av ett viss kemiskt ämne. Även WTO:s globala handelsregler kan inverka menligt. Inte minst styrinstrument såsom miljömärkning och miljöcertifiering, som kan komma att påverka produktionen i ett annat land, har ifrågasatts och utpekats som tekniska handelshinder.
309
310
Bilaga 2 SOU 2001:4
311
Kommentarer till tabellen:
Beräknad kostnad per årsarbetskraft i extern verksamhet
Schabloniserad kostnad
Befintliga resurser Nya resurser
Genomsnittlig lönenivå 25000
300 000
300 000
Sociala avg. m m. (ca 50 %)
150 000
inkl komp utv.
25 000
25 000
Lokaler, service och basutrustning
75 000
50 000
Påslag för overhead-kostnader
255 000
50 000
Övriga gemensamma kostnader
50 000
25 000
Kostnad per personår
855 000
600 000
För befintliga resurser har påslag för overhead-kostnader beräknats efter faktiska förhållanden.
Overheaden utgör kostnader för ledning, information och administration.
För tillkommande resurser beräknas i det avseendet ett betydligt lägre påslag.
Bilaga 3
Avgiftsbelagd statlig verksamhet – underlag till Kemikalieutredningen
(av Ekonomistyrningsverket)
315
Innehåll
1 Regler och riktlinjer för avgiftsbelagd verksamhet............. 317
1.1 Normgivningsmakten ...............................................................317
1.2 När får avgifter tas ut? ..............................................................318 1.3 Vem får besluta om avgiftens storlek?.....................................319
1.4 Ekonomiska mål ........................................................................319 1.5 Samråd med Ekonomistyrningsverket.....................................320
1.6 Disposition av inkomster..........................................................321 1.7 Disposition av överskott...........................................................322
1.8 Redovisning och budgetunderlag .............................................322 1.9 Konkurrenslagen .......................................................................322
2 Gränsdragningar mellan skatt och avgift .......................... 324
3 För- och nackdelar med avgiftsbeläggning ....................... 328
3.1 Argument för en avgiftsbeläggning..........................................328
3.2 Argument mot avgiftsfinansiering ...........................................329
4 Avgiftskonstruktioner..................................................... 330
4.1 Fast avgift...................................................................................330
4.2 Rörlig avgift - tidtaxa ................................................................330 4.3 Fast och rörlig avgift .................................................................332
4.4 Omsättningsavgift.....................................................................332
Innehåll SOU 2001:4
316
5 Tillsynsverksamheters avgiftskonstruktion ........................333
6 Kemikalieinspektionens verksamhet ................................334
6.1 Vilka verksamheter bör avgiftsfinansieras .............................. 334 6.1.1 Allmän vägledning........................................................ 334 6.1.2 Kemikalieinspektionens verksamhet........................... 335 6.1.3 ESV:s kommentarer...................................................... 337
6.2 Kemikalieavgifterna .................................................................. 339 6.3 Risk för dubbla avgifter............................................................ 341
Bilaga 1 Statliga myndigheters avgiftsfinansiering av tillsyn .343
Bilaga 2 RÅ 1991 Ref 87, rättslig prövning av kemikalieavgifterna ..........................................................345
Bilaga 3 Kemikalieinspektionens redovisning av regeringsuppdrag..............................................................350
317
1 Regler och riktlinjer för avgiftsbelagd verksamhet
Generella regler som gäller statliga myndigheters avgiftsbelagda verksamhet finns främst i avgiftsförordningen (1992:191), kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) och förordningen (2000:605) om myndigheters årsredovisning och budgetunderlag. Dessa förordningar utgör regeringsbeslut medan tillhörande föreskrifter och allmänna råd utgör myndighetsbeslut. Vad gäller dessa förordningar har Ekonomistyrningsverket (ESV) rätt att utfärda föreskrifter och allmänna råd.
Därutöver ska myndigheter som bedriver avgiftsbelagd verksamhet beakta relevant lagstiftning som t.ex. konkurrenslagen (1993:20). Även regeringsformen (1974:152) med förarbeten samt praxis utgör en viktig del av de regler och riktlinjer som tillämpas för avgiftsbelagd verksamhet.
Offentligrättslig verksamhet, som t.ex. kemikalietillsyn, regleras dessutom i särskilda författningar från riksdag och regering. Regeringen kan även i enskilda myndigheters instruktioner och regleringsbrev ange villkor och riktlinjer för myndighetens avgiftsbelagda verksamhet.
1.1 Normgivningsmakten
Regeringsformen innehåller bland annat bestämmelser om den s.k. normgivningsmakten, dvs. fördelningen av beslutskompetensen mellan riksdagen och regeringen.
Enligt regeringsformen är det riksdagen som ska fatta beslut om att införa såväl skatter som sådana avgifter som innebär ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. Dessa avgifter kallas ofta offentligrättsliga eller tvingande. Riksdagen kan delegera rätten att
Bilaga 3 SOU 2001:4
318
bestämma storleken på offentligrättsliga avgifter till regeringen eller till kommunerna. Denna befogenhet har också utnyttjats i stor utsträckning. Bara om riksdagen medgivit det kan regeringen överlåta åt en myndighet att bestämma nivån på en offentligrättslig avgift. Det finns några fall där ett sådant s.k. medgivande till subdelegering skett, t.ex. Lantmäteriverket som beslutar om avgifter för lantmäteriförrättningar och Livsmedelsverket som bestämmer köttbesiktningstaxan.
Att besluta om att införa avgift för prestationer som efterfrågas frivilligt (uppdragsverksamhet) hör till regeringens kompetensområde. Regeringen kan också bestämma att en myndighet ska ta ut ersättning av andra myndigheter för en viss prestation oavsett om efterfrågan är frivillig eller tvingande. Regeringen har i regel delegerat rätten att bestämma storleken på avgifter inom sitt kompetensområde till den myndighet som bedriver uppdragsverksamheten.
1.2 När får avgifter tas ut?
En statlig myndighet har bara rätt att ta ut avgifter om det finns ett bemyndigande från regeringen. Om det rör sig om avgifter i uppdragsverksamhet krävs enbart ett regeringsbemyndigande. Om det däremot rör sig om offentligrättsliga, s.k. tvingande avgifter ska riksdagen dessförinnan ha beslutat att verksamheten ska bedrivas och att den ska vara avgiftsbelagd. En avgift betraktas som offentligrättslig om den innebär ett ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. Verksamheten styrs av bestämmelser i lag och förordning. Man kan säga att en offentligrättslig avgift i regel tas ut för en verksamhet som en myndighet bedriver med ensamrätt inom landet.
Det finns ett generellt bemyndigande i 4 § avgiftsförordningen som innebär att myndigheten själv får besluta om att ta ut avgift för sådana varor och tjänster som räknas upp i paragrafen. Det rör sig här om publikationer, konferenser, kurser, uthyrning av lokaler och utrustning, offentlig inköps- och resurssamordning, uppgifter som lämnas ut på annat lagringsmedium än papper, tjänsteexport m.m. Verksamheten ska vara av mindre omfattning eller av tillfällig natur.
Bilaga 3
319
1.3 Vem får besluta om avgiftens storlek?
En myndighet måste ha regeringens bemyndigande för att myndigheten ska få besluta om storleken på avgiften. Likaså måste regeringen ha ett bemyndigande från riksdagen för att kunna besluta om storleken på en offentligrättslig avgift. Om inte den rätten delegerats till regeringen är det i ett sådant fall riksdagen som fattar beslut om avgiftsnivån. Riksdagen kan ge regeringen rätt att i sin tur bemyndiga en myndighet att bestämma storleken på en offentligrättslig avgift.
En myndighet som använder sig av det generella bemyndigandet i 4 § avgiftsförordningen får bestämma avgifternas storlek.
1.4 Ekonomiskt mål
Genom att ställa upp ett ekonomiskt mål för verksamheten bestämmer statsmakterna hur stor andel av kostnaderna som avgifterna ska täcka. Regeringen har bestämt att full kostnadstäckning normalt ska gälla som ekonomiskt mål för avgiftsbelagd verksamhet (5 § avgiftsförordningen). Om det behöver göras undantag från den bestämmelsen ska regeringen besluta särskilt om det.
För att få full kostnadstäckning i verksamheten ska myndigheten beräkna avgifterna så att intäkterna täcker samtliga kostnader – både de direkta kostnader som verksamheten orsakar och en rättvisande andel av de gemensamma kostnader som verksamheten indirekt för med sig. Det är viktigt att tänka på att det ekonomiska målet oftast måste ses på några års sikt.
Varje avgift som myndigheten tar ut för en vara eller en tjänst behöver inte vara beräknad så att självkostnaden för varan eller tjänsten täcks. Det betyder att avgiften för en prestation kan sättas så att den innebär ett överuttag i förhållande till självkostnaden under förutsättning att avgiften för en annan prestation, som hör till samma avgiftsområde, beräknas lämna motsvarande underuttag. Det är t.ex. naturligt att avgifterna av praktiska skäl ofta baseras på någon form av genomsnittligt beräknad kostnad. Den tid som går åt för att producera en viss typ av tjänst eller den timkostnad som beräknats på direkt lön med pålägg för att täcka andelen gemen-
Bilaga 3 SOU 2001:4
320
samma kostnader är exempel på en genomsnittligt beräknad kostnad.
Det ekonomiska målet gäller för ett avgiftsområde. Hur verksamheten ska vara indelad bestäms bl.a. av den indelning som finns i budgeten i myndighetens regleringsbrev. Avgörande för indelningen är statsmakternas behov av information om hur det ekonomiska målet uppfylls för en viss verksamhet. Men det kan också finnas andra anledningar till att statsmakterna kräver att en viss verksamhet särredovisas. Det kan t.ex. vara ett politiskt intressant område som regeringen särskilt vill följa. Offentligrättslig verksamhet och uppdragsverksamhet ska exempelvis alltid redovisas åtskilda. När det gäller offentligrättslig verksamhet ger lag och förordning vägledning vid indelningen. Om och i så fall hur uppdragsverksamhet ska indelas beror på om det är fråga om olika slags verksamhet eller olika marknadsförutsättningar. Oavsett om det rör sig om offentligrättslig verksamhet eller uppdragsverksamhet bör verksamheter med olika ekonomiska mål åtskiljas.
I kalkylsammanhang och för myndighetens interna styrning och uppföljning är det oftast nödvändigt att beräkna och följa upp intäkter och kostnader på en mer detaljerad nivå, t.ex. för enskilda tjänster.
När det gäller avgifter som tas ut enligt 4 § avgiftsförordningen får myndigheten normalt själv bestämma om avgiften ska täcka hela kostnaden eller kanske bara särkostnaden – om syftet med verksamheten annars skulle motverkas. För tjänstexport gäller dock krav på full kostnadstäckning. Det ekonomiska målet kan också avvika från det som vanligtvis gäller genom att kravet ställs lägre än full kostnadstäckning, utan att det är fråga om avgifter enligt 4 § avgiftsförordningen. Exempel på sådan verksamhet är bl.a. museernas verksamhet och ungdoms- och missbrukarvård inom Statens institutionsstyrelse. De kostnader som inte täcks av avgifter finansieras i dessa fall med anslag.
1.5 Samråd med Ekonomistyrningsverket
Alla myndigheter som tar ut avgifter ska varje år samråda med ESV om avgifterna. Det föreskriver regeringen i 7 §
Bilaga 3
321
avgiftsförordningen. Därefter fattar myndigheten beslut om avgiften eller lämnar ett förslag till regeringen. Samråd ska ske årligen oavsett om det är regeringen eller myndigheten som bestämmer avgiftens storlek. Detta gäller även om myndigheten inte avser att ändra avgifterna eller lämna ett avgiftsförslag till regeringen.
Av ESV:s föreskrifter till 7 § förordningen framgår hur myndighetens samrådsunderlag bör vara utformat. För varje avgiftsbelagd verksamhet med full kostnadstäckning som ekonomiskt mål ska bl.a. redovisas utfallet av intäkter och kostnader för senast avslutad resultatperiod, balanserat resultat samt budgeterade intäkter och kostnader. Principer eller metoder för fördelning av de för myndigheten gemensamma kostnaderna ska också redovisas.
1.6 Disposition av inkomster
För att en myndighet ska få disponera inkomsterna i den avgiftsbelagda verksamheten krävs att statsmakterna har medgivit det.
Offentligrättsliga avgifter disponeras i regel inte av myndigheten, utan tillförs statskassan och redovisas mot en inkomsttitel. Myndigheten får då anslag för förvaltningskostnader enligt samma regler som gäller för skattefinansierad verksamhet. Detta gäller t.ex. för större delen av Kemikalieinspektionens verksamhet. Det kan göras undantag från denna huvudprincip om det är så svårt att i förväg bedöma verksamhetens omfattning att det inte är ändamålsenligt att finansiera den över anslag. Myndigheten kan i så fall få rätt att använda inkomsterna för att finansiera den avgiftsbelagda verksamheten. Detta framgår av budgetpropositionen 1992, Bilaga
1. Denna princip har inte förändrats genom tillkomsten av budgetlagen (1996:1059).
Avgifter som tas ut för frivilligt efterfrågade varor och tjänster disponeras normalt av myndigheten. Denna rätt ska dock framgå av regeringsbeslut som t.ex. regleringsbrev.
I avgiftsförordningen ges myndigheter ett generellt bemyndigande att disponera avgifter enligt 4 § avgiftsförordningen. Detsamma gäller de avgifter myndigheten tar ut för kopior, bevis, registerutdrag m.m. enligt 15 § avgiftsförordningen.
Bilaga 3 SOU 2001:4
322
1.7 Disposition av överskott
Det ekonomiska målet full kostnadstäckning ska ses på några års sikt. Regeringen har därför i 23 § kapitalförsörjningsförordningen gett myndigheter rätt att under vissa förutsättningar disponera överskott i den avgiftsbelagda verksamheten.
En myndighet som disponerar inkomsterna i sin avgiftsbelagda verksamhet får således balansera räkenskapsårets resultat i ny räkning förutsatt att det ackumulerade överskottet uppgår till högst 10 procent av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning under räkenskapsåret. Om årets resultat tillsammans med balanserat resultat innebär ett större överskott ska myndigheten föreslå regeringen hur hela det ackumulerade överskottet ska disponeras. Likaså beslutar regeringen efter förslag från myndigheten hur ett underskott ska täckas som inte täcks av balanserat resultat. Observera att just den här bestämmelsen gäller för den avgiftsbelagda verksamheten sammantaget, oavsett hur den avgiftsbelagda verksamheten är indelad, men bara i den mån myndigheten har rätt att disponera avgiftsinkomsterna i verksamheten.
1.8 Redovisning och budgetunderlag
Myndigheter ska årligen upprätta och till regeringen lämna bl.a. årsredovisning och budgetunderlag enligt förordningen (2000:605) om myndigheters årsredovisning och budgetunderlag. Av förordningen framgår hur avgiftsbelagd verksamhet ska redovisas. Denna del av regelverket för avgiftsbelagd verksamhet behandlas inte i denna rapport. I budgetunderlaget ska myndigheten redogöra för bl.a. verksamhet som finansieras med avgifter.
1.9 Konkurrenslagen
Myndigheter som bedriver konkurrensutsatt verksamhet måste även beakta bestämmelserna i konkurrenslagen (1993:20).
Konkurrenslagen baseras på förbudsprincipen. Lagen anknyter materiellt till EG:s konkurrensregler och innehåller två principiella förbud mot:
Bilaga 3
323
konkurrensbegränsande samarbete, och missbruk av dominerande ställning.
Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete riktar sig mot avtal eller överenskommelser mellan företag eller beslut av sammanslutningar av företag som syftar till att begränsa konkurrensen eller som får sådana verkningar. Om samarbetet ändå har positiva effekter för konkurrensen kan, om vissa villkor är uppfyllda, undantag från förbudet efter ansökan i enskilda fall ges av Konkurrensverket. Vissa kategorier av avtal har också undantagits av regeringen genom s.k. gruppundantag i förordningsform.
Stat, landsting och kommuner torde anses vara företag i konkurrenslagens mening då de bedriver verksamhet av ekonomisk art som har viss omfattning och en viss grad av varaktighet.
Förbudet mot missbruk av dominerande ställning gäller beteenden som innebär ett utnyttjande av dominerande ställning på ett sätt som skadar konkurrensen. Som exempel på beteenden som är särskilt allvarliga för konkurrensen nämns i lagen bl.a. att begränsa produktion och marknader. Det finns inte möjlighet till undantag från detta förbud.
Bilaga 3 SOU 2001:4
324
2 Gränsdragningen mellan skatt och avgift
Offentliga inkomster består huvudsakligen av skatter och avgifter. Skillnaden mellan skatter och avgifter är enligt regeringsformen med förarbeten att skatt är tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan en avgift däremot motsvaras av en direkt motprestation från statens sida.
Riksdagen fattar beslut om skatter. Beslut om skatter kan inte delegeras. Beslut om offentligrättsliga avgifter kan däremot delegeras till regeringen eller myndigheten, eller fattas av regeringen vad gäller frivilliga avgifter.
Vid tillsynsverksamhet finns inte alltid ett direkt samband mellan avgiften och den prestation som staten svarar för. I dessa fall finns däremot ett samband mellan den statliga verksamheten och den grupp företag som genom avgifter finansierar verksamheten. Kollektivet svarar för sambandet, inte de enskilda företagen. När verksamheten riktar sig till ett litet antal lätt identifierbara tillsynsobjekt finns ett klart samband mellan avgift och prestation. Vid stigande antal tillsynsobjekt blir sambandet svagare för att i vissa fall upplösas.
Tillsynsavgifter betraktas vanligen som avgifter och har ofta karaktären av ”kollektiva avgifter”, men steget till punktskatt är inte långt.
Regler om skatt och offentligrättsliga avgifter tillhör lagområdet enligt huvudregeln 8 kap 3 § regeringsformen.1 Enligt 8 kap 9 § kan regeringen efter riksdagens bemyndigande meddela föreskrifter om offentligrättsliga avgifter.2 Behörighet att besluta om offentligrättsliga avgifter kan subdelegeras till myndighet enligt 11 §.3 Andra
1 3 §Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekomoniska förhållanden, meddelas genom lag2 9 § Regeringen eller kommun kan efter riksdagens bemyndigande meddela sådana föreskrifter om avgifter, som på grund av 3 § annars skall meddelas av riksdagen.3 11 § Bemyndigar riksdagen enligt detta kapitel regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne, kan riksdagen därvid medgiva att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet.
Bilaga 3
325
avgifter än offentligrättsliga, dvs. huvudsakligen frivilliga, tillhör regeringens restkompetens enligt 8 kap. 13 §.
För att avgöra vad som kan anses vara skatt eller avgift måste en bedömning göras i varje enskilt fall. Vägledning finns i förarbetena till regeringsformen och i praxis. Vägledningen är dock inte alltid tydlig utan ibland t.o.m. motsägelsefull till följd av t.ex. tidsandan eller Lagrådets sammansättning.
Gränsdragningen har ofta aktualiserats vid tillfällen då myndigheter ska finansiera tillsynsverksamhet med avgifter. Nedan följer ett antal fall som varit föremål för prövning.
I det första fallet har Regeringsrätten vid lagprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen bedömt frågan om en kemikalieavgift för finansiering av Kemikalieinspektionens verksamhet var att anse som en skatt eller en avgift Regeringsrättens utlåtande redovisas i
BILAGA 2, RÅ 1991 ref 87. 11 Kap.14 § har följande lydelse.
14 § Finner domstol eller annat offentligt organ att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart.
Regeringsrätten betraktade kemikalieavgiften som en allmän produktavgift utan direkt anknytning till någon motprestation från Kemikalieinspektionens sida. Kemikalieavgiften uppfyllde således inte avgiftskriteriet om motprestation. Regeringsrätten hänvisade dock till att gränsen mellan skatt och avgift är flytande och ett visst utrymme för en vidare bestämning av det statsrättsliga avgiftsbegreppet inte kunde uteslutas. Regeringsrätten kom fram till att författningsregleringen inte var uppenbart felaktig.
Det andra fallet handlar om Lagrådets syn på avgifter för tillsyn av genetiskt modifierade organismer (prop.1993/94:198).
Lagrådet fann vid behandling av förslaget till lag om genetiskt modifierade organismer att avgiftskriterierna torde vara uppfyllda i den mån avgiften utgör vederlag för en myndighets kostnader i samband med myndighetsutövning som är riktad direkt mot den
Bilaga 3 SOU 2001:4
326
avgiftsskyldige. Detta gäller t.ex. avgifter som tas ut för kostnader för handläggning av en ansökan eller anmälan eller för provtagning eller inspektion. Föreslagen delegationsbestämmelse ger emellertid möjlighet att föreskriva en generell avgift för företag som bedriver verksamhet som avses i lagen, dvs. en avgift som utgår även om företaget inte varit föremål för någon direkt åtgärd från myndigheternas sida. En sådan avgift får anses ha karaktären av skatt. Delegationsbestämmelsen som föreslogs stod enligt lagrådet därmed i strid med regeringsformen. Ska sådan avgift tas ut måste den lagregleras, i vart fall så att grunderna för avgiftsuttaget anges.
Det tredje fallet som refereras här avser Lagrådets syn på Bankinspektionens avgifter för tillsynsverksamhet (prop. 1978/79:170, s. 131). En majoritet i Lagrådet ansåg att avgifter som grundas på finansinstitutens balansomslutning utgjorde avgifter. En ledamot ansåg däremot att avgifterna borde betraktas som skatt.
Det fjärde fallet gäller Lagrådets uppfattning om en allmän fiskevårdsavgift (prop. 1994/95:231). Fiskevårdsavgiften kunde enligt
Lagrådet – trots att den enskilde inte erhöll en direkt motprestation- betraktas som en avgift i och med att betalarna erhöll en kollektiv motprestation.
Det femte fallet rör en avgift för kameraövervakning (prop. 1997/98:64). I detta fall ansåg Lagrådet att en generell avgift som tas ut för att finansiera länsstyrelsernas arbete med tillsyn m.m. har karaktären av skatt. Det innebär enligt Lagrådet att delegationsbestämmelsen i lagförslaget stod i strid med regeringsformen.
Grunderna för finansieringen borde därför regleras i lagen.
I det sjätte fallet, som avser avgifter för en myndighets verksamhet enligt livsmedelslagen, kommer Lagrådet till i stort sett samma slutsats som i det femte fallet (prop. 1997/98:48).
I det sjunde fallet fann Högsta domstolen att avgifter enligt läkemedelsförordningen (1962:701) för finansiering av den statliga läkemedelskontrollen (NJA 1980 s. 718) skulle betraktas som avgifter.
Beskrivningen av fallen gör inte anspråk på att vara fullständiga. För en fullständig beskrivning hänvisas till de angivna dokumenten. Syftet är enbart att visa att den vägledning som
Bilaga 3
327
praxis, i form av lagrådsyttranden angående förslag till avgifter och rättsfall avseende befintliga avgifter, inte är entydig.
Slutsats
För att vara säker på att avgiften verkligen är en avgift måste motprestationen riktas direkt mot den betalande genom t.ex. prövning, faktisk tillsyn eller dylikt.
Sannolikt uppfylls avgiftskriteriet också om avgiftskollektivet kan definieras väl och att rimligt samband föreligger mellan den prestation som myndigheten utför och summan av de avgifter som avgiftskollektivet erlägger. I vissa fall har som framgått lagrådet haft en annan uppfattning. Om det råder osäkerhet om en pålaga ska betraktas som en avgift eller skatt bör pålagan regleras i lag, i vart fall grunderna för avgiftsuttaget. En lagreglering innebär dock inte att det avgjorts om det är fråga om en skatt eller avgift. För att avgöra detta måste rättslig prövning ske i det enskilda fallet.
Sammanfattningsvis kan lagreglerade avgiftsuttag teoretiskt vara konstruerade på många olika sätt utan att avgiftsuttaget strider mot lag eller grundlag. Däremot kan avgiftsuttaget vara mindre lämpligt även om det till nöds uppfyller de formella kraven. Erfarenhetsmässigt bör därför avgiftssystemet konstrueras så att tydligt samband erhålls mellan avgift och motprestation. I annat fall ökar risken för att avgiftssystemet ifrågasätts från såväl avgiftskollektivet som rättsvårdande instanser.
Bilaga 3 SOU 2001:4
328
3 För- och nackdelar med avgiftsbeläggning
I avsnittet redovisas generella för- och nackdelar med en avgiftsbeläggning jämfört med om verksamheten skattefinansieras. Argumenten för eller emot är inte giltiga på samma sätt i alla slag av verksamheter. Argumenten kan även ha olika innebörd beroende på om det är staten, enskilda eller någon annan enhet som gynnas respektive drabbas av nedanstående för- och nackdelar.
3.1 Argument för en avgiftsbeläggning
Det kan hävdas att det är rimligt att den som utnyttjar tjänsten också betalar för den. Detta förutsätter att såväl den statliga tjänsten som målgruppen kan identifieras. Målgruppen ska inte vara identisk med skattekollektivet.
Vid tillsyn utgör ”den statliga tjänsten” de kostnader som tillsynsobjekten orsakar staten till följd av sin verksamhet. Kostnaderna finansieras med avgifter som senare tas ut av företagens kunder.
Statsmakterna kan vilja frigöra resurser genom att öka avgiftsfinansieringen. Det enda sättet (i praktiken) att få verksamheten till stånd.
I vissa fall kan avgifter tas ut för att reglera (minska) efterfrågan på tillhandahållen prestation. Detta gäller dock inte vid t.ex. tillsyn.
Avgiftsbeläggning kan öka kostnadsmedvetandet och produktiviteten i myndigheten.
I vissa verksamheter etableras ett klarare kund - leverantörsförhållande som kan vara utvecklande för tjänstens kvalitetsoch servicegrad. Detta gäller främst uppdragsverksamhet men kan även i en offentligrättslig verksamhet leda till en för verksamheten fruktsam dialog.
Vid tillfällig överkapacitet i en myndighets uppdragsverksamhet kan den utnyttjas genom försäljning av tjänster.
Bilaga 3
329
3.2 Argument mot avgiftsfinansiering
Avgiftsbeläggning leder till oacceptabla fördelningspolitiska effekter.
Avgifter kan motverka syftet med verksamheten genom att de hämmar av samhället önskvärd efterfrågan på tjänster. Detta gäller dock inte tillsyn, men ibland prövning.
De administrativa kostnaderna för att ta ut avgifter blir orimligt höga.
Om inga identifierbara kunder eller definierat avgiftskollektiv finns kan verksamheten inte avgiftsbeläggas.
Även om ett avgiftskollektiv kan urskiljas kan detta vara för diffust för att avgiftsbeläggning ska vara rimligt ”rättvist”. Kollektivet kan också vara fördelningspolitiskt omöjligt t.ex. p.g.a. svag betalningsförmåga.
Vid avgiftsbeläggning av tillsyn kan hävdas att det inte är de enskilda betalarna utan det allmänna som erhåller motprestationen i form av t.ex. säkrare banksystem eller renare miljö. Verksamheten riktar sig mot kollektivet av medborgare, inte mot enskilda individer eller företag.
Bilaga 3 SOU 2001:4
330
4 Avgiftskonstruktioner
4.1 Fast avgift
Fasta avgifter används företrädesvis när produkterna som tillhandahålls är rutinartade. Om kostnaden för att tillhandahålla en produkt varierar kraftigt kan flera olika höga fasta priser tillämpas (prisdifferentiering).
Fast avgift bör även användas då verksamheten är offentligrättslig. Det beror framför allt på önskemålet att avgiften ska vara enkel och överskådlig för den enskilde som i detta fall är mer eller mindre tvingad att utnyttja tjänsten och betala för den. En fast avgift är också rättvis på så sätt att alla medborgare får betala lika mycket för samma tjänst, t.ex. ett pass eller ett körkortsprov, oavsett var man bor i landet.
Den största fördelen med en fast avgift är att den som behöver ta myndighetens tjänst i anspråk i förväg får veta hur mycket det kommer att kosta. En annan viktig fördel är att en fast avgift oftast är enkel att administrera och följa upp.
4.2 Rörlig avgift – Tidtaxa
En tidtaxa kan utformas på olika sätt. Den kan vara indelad i kategorier eller löneintervall på så sätt att timpriset speglar den genomsnittliga kostnaden i respektive intervall. Ofta har tjänsterna som erbjuds till olika timpriser olika innehåll. Det finns också tidtaxor som är individuella och utformade med den direkta lönekostnaden som bas och med ett omkostnadspålägg som ska täcka övriga kostnader. Om myndigheten bara i enstaka fall har användning för en tidtaxa kan det vara praktiskt att debitera efter en genomsnittligt beräknad timkostnad för hela eller en del av myndigheten.
Oavsett hur myndigheten väljer att utforma sin tidtaxa kan det vara bra att bestämma ett lägsta belopp som tas ut. De administrativa kostnaderna för att ta ut avgiften skulle annars kunna bli högre än själva avgiftsuttaget.
Bilaga 3
331
Löpande räkning
Kunden debiteras ett belopp som motsvarar timkostnaden multiplicerat med det antal timmar som myndigheten lagt ner på uppdraget. Fördelen med detta är att kunden får ersätta ”sina kostnader”. Vissa hävdar att denna typ avgift är mer rättvis än en fast avgift eftersom var och en betalar för sig.
Högstpris
Om kunden inte kan precisera sina önskemål eller om det av andra skäl är svårt att i förväg beräkna kostnaden för uppdraget kan myndigheten och kunden komma överens om ett tak för avgiftsuttaget. Större uppdrag bör i så fall genomföras med etappvisa anbudsförfaranden där en ram eller ett högsta belopp fastställs för varje etapp. Det säger sig självt att risken är stor för att det ska uppstå underskott i verksamhet där uppdrag regelmässigt offereras till ett högsta pris. Om kostnaden för att genomföra uppdraget blir lägre än högstpriset ska kunden bara betala det pris som motsvarar kostnaden. Då blir det ju aldrig några överuttag som skulle kunna användas till att kompensera underuttag för de uppdrag som inte är slutförda när taket nåtts.
Fast offert
Debitering enligt fast offert innebär samma fördel som en fast avgift på så sätt att kunden i förväg vet hur mycket han behöver betala. Konstruktionen används främst i uppdragsverksamhet.
Den största svårigheten ligger i att beräkna kostnaderna för uppdraget och bedöma hur stor risken är för att kostnaderna har underskattats. Om myndigheten i stället överskattat kostnaderna finns risk för att anbudet inte antas. Det är naturligt att ju angelägnare myndigheten är om att få uppdraget, desto lägre säkerhetsmarginal kalkylerar den med. Man får heller inte glömma att det ofta går åt avsevärd tid att förhandla med kunden om uppdragets innehåll, ersättningens storlek och övriga leveransvillkor.
Debitering enligt ett avtalat fast pris är i regel att föredra framför t.ex. debitering enligt löpande räkning, i varje fall när det går att göra en realistisk kostnadskalkyl.
Bilaga 3 SOU 2001:4
332
4.3 Fast och rörlig avgift
Avgifter för tjänster kan delas upp i två eller flera led. En myndighet kan t.ex. ta ut en fast grundavgift för ett besök som kompletteras med en rörlig avgift för ytterligare timmar utöver standardtid. Även andra kombinationer av fasta och rörliga avgifter kan tillämpas.
4.4 Omsättningsavgift
En omsättningsavgift är en typ av rörlig avgift som är konstruerad så att ett företag som t.ex. är föremål för en myndighets tillsyn betalar en avgift som är baserad på omsättningen, tillverkad eller såld volym, balansomslutning eller någon annan variabel hos företaget.
Avgifter som tas ut för tillsyn kan även täcka kostnaderna för övergripande tillsyn. Statsmakterna har därför i några fall valt en avgiftskonstruktion med omsättningsavgifter som ett sätt att uppnå en rimlig fördelning av de totala kostnaderna för tillsyn, bl.a. genom att ta hänsyn till betalningsförmågan hos respektive tillsynsobjekt.
Omsättningsavgifter bör emellertid inte användas om det skulle innebära alltför stora skillnader, sett över en flerårsperiod, mellan avgiftens storlek och kostnaderna för myndighetens tillsyn av det enskilda företaget, inklusive en andel av kostnaderna för övergripande tillsyn. Orsaken är att avgiften annars skulle kunna få karaktär av en punktskatt och då är det ju riksdagen som ska besluta om nivån.
Då omsättningsavgifter föreslås bör riksdagen ges möjlighet att ta ställning till förslaget, samt delegera till regeringen att besluta om avgifternas storlek. Regeringen bör emellertid inte delegera till myndigheten att besluta om denna typ av avgifter.
Normalt bör också bruttoredovisning tillämpas, vilket innebär att avgiftsintäkterna redovisas mot inkomsttitel och myndigheten tilldelas ramanslag för verksamheten.
Bilaga 3
333
5 Tillsynsverksamheters avgiftskonstruktion
I förteckningen i Bilaga 1 redovisas exempel på hur olika statliga tillsynsverksamheter finansieras med avgifter. Förteckningen är inte heltäckande och inte alltid uppdaterad, men grunden för avgiftskonstruktionen torde framgå, om än i mycket kort form.
Avgiftskonstruktionerna varierar mycket. Den praxis som gäller, i form av befintliga avgiftskonstruktioner, kan därmed hävdas ge utrymme för många olika konstruktioner.
Dessa exempel på avgiftskonstruktioner för tillsynsverksamhet tyder på att omkring hälften av myndigheterna har tillsynsavgifter som är beroende av tillsynsobjektens storlek eller storleken på den verksamheten som står under tillsyn. Andelen sådana avgifter skulle vara betydande också om andelen mäts i värde i stället för antal myndigheter. I vissa fall, men inte alltid, kan man anta att kostnaderna för tillsynen står i proportion till företagens storlek.
Flera av avgiftskonstruktionerna är också konstruerade med en hög ambition vad gäller avgifternas kostnads - prestationssamband. Det gäller t.ex. för timtaxor samt förmodligen avgiftskonstruktioner med grundavgifter som kombineras med tilläggsavgifter.
Bilaga 3 SOU 2001:4
334
6 Kemikalieinspektionens verksamhet
De avgifter som behandlas i avsnitt 6 syftar enbart till att finansiera inspektionens verksamhet och är huvudsakligen inriktad på de avgifter som inspektionen tar ut av kemiföretag.
I avsnitt 6.1.1 redogörs för allmänna utgångspunkter för överväganden om vilka aktiviteter som kan avgiftsfinansieras. I avsnitt 6.1.2 redovisas vissa finansieringsaspekter avseende inspektionens verksamhet. I avsnitt 6.1.3 lämnas kommentarer på finansieringen av verksamheten.
6.1 Vilka verksamheter bör avgiftsfinansieras
6.1.1 Allmän vägledning
Här redovisas mer generellt, vilka kostnader som kan hänföras till den avgiftsbelagda verksamheten i de fall en myndighet bedriver både avgiftsbelagd och skattefinansierad verksamhet.
Kostnader som normalt bör täckas i den avgiftsbelagda verksamheten
Att kostnader som är direkt förenade med den avgiftsbelagda verksamheten ska tas med i kostnadsunderlaget för att beräkna avgiftsnivån är givet. Vilka indirekta kostnader som ska avgiftsfinansieras är däremot inte alltid självklart. Exempel på gemensamma kostnader som i regel ska belasta både den anslagsfinansierade och den avgiftsfinansierade verksamhet är: ledning, administrativt stöd, bibliotek, lokaler, IT-tjänster, avskrivningar, räntor samt personalvård. Avgifter inom ett specifikt avgiftsområde ska beräknas så att de täcker en rättvisande andel av dessa kostnader.
Bilaga 3
335
Kostnader som i vissa fall bör täckas av den avgiftsbelagda verksamheten
Kostnader som kan ingå i avgiftsunderlaget är exempelvis en andel av myndighetens kostnader för
allmän metodutveckling forskning historiskt utvecklingsarbete EU-arbete arbete med föreskrifter och allmänna råd
Vägledning för om kostnaderna ska ingå är hur stark kopplingen är till den motprestation som erhålls. Av betydelse är även bemyndigandet som ger myndigheten rätt att ta ut avgifter. Formuleringen att myndigheten ska finansiera prövning och tillsyn med avgifter är exempelvis en snävare avgränsning av kostnadsmassan än om myndigheten ska finansiera verksamheten med avgifter.
Kostnader som sällan ska tas med vid beräkning av avgifterna
Exempel på kostnader som sällan tas med vid beräkningen av avgifterna är kostnader för överklaganden, remisser samt rådgivning och information som följer av den avgiftsfria serviceskyldighet som gäller enligt förvaltningslagen (1986:223).
6.1.2 Kemikalieinspektionens verksamhet
I avsnittet 6.1.2 beskrivs inspektionens verksamhet enligt uppgifter som hämtats ur underlaget för fördjupad prövning. I nästa avsnitt 6.1.3 lämnar ESV vissa kommentarer till finansieringen.
För år 2000 finansieras inspektionen med olika avgifter respektive skatt enligt följande prognos som upprättats till underlaget för fördjupad prövning. Med avgifter avses här samtliga avgiftsintäkter oavsett hur de redovisas. Avgiftsintäkterna redovisas här inklusive övriga inkomster men exklusive vissa avgiftsintäkter enligt EUdirektiv. Skatt avser det som enbart finansieras med anslag.
Bilaga 3 SOU 2001:4
336
Miljoner kronor
Avgifter Skatt Totalt
Allmänkemikalier
57
Bekämpningsmedel
21
Andra avgiftsinkomster
2
Övriga inkomster
2
Vissa myndighetsuppgifter
6
Summa
82
6
88
För år 2000 beräknas verksamheten finansieras till omkring 90 procent genom avgifter.
Enligt den planering som genomfördes av inspektionen vid tidpunkten för upprättandet av underlaget för fördjupad prövning beräknades skattefinansieringen uppgå till drygt en fjärdedel av verksamheten år 2001. Den skattefinansierade andelen och den totala resursårgången beräknas öka till år 2003.
Nedanstående resursuppgifterna inkluderar såväl befintliga som tillkommande resurser för åren 2001–2003 enligt underlaget för fördjupad prövning.
Verksamhet
År 2001
År 2002
År 2003
Mkr Procent Mkr Procent Mkr Procent
Skattefinansiering 26 27 % 33 30 % 40 33 % Avgiftsfinansierad 71 73 % 76 70 % 82 67 % Totalt 96 100 % 109 100 % 122 100 %
Det ovan angivna beloppet för inspektionens totala verksamhet, 96 miljoner kronor år 2001, inkluderar följande sju verksamhetsgrenars personella kostnader på 79 miljoner kronor. Dessa omfattar lönekostnader inklusive myndighetsgemensamma resurser. Övriga kostnader på 17 miljoner kronor, som avser t.ex. kostnader för vissa informationsinsatser, konsulter och resor, beaktas inte i nedanstående sammanställning.
Bilaga 3
337
Beräknat för år 2001
Kostnader Varav skattefinansierat
Verksamhetsgrenar4
milj.kr
antal tjänster milj. kr
1 Strategier, uppföljning och utvärdering
12,8
15,6 4,3 34 %
2 Kemiska ämnens egenskaper
6,1
7,7 0,6 10 %
3 Forskningsstyrning
1,5
2,0 1,5 100 %
4 Operativ tillsyn
6,7
8,7 1,2 18 %
5 Hälso- och miljöinformation
8,2
10,2 1,2 15 %
6 Systematisk riskminimeringsarbete 24,9
31,2 8,6 35 %
7 Särskilt farliga egenskaper
18,3
22,3 3,2 17 %
Summa
78,5
97,8 20,6 26 %
Som framgår av sammanställningen beräknas andelen som skattefinansieras variera mellan 10 och 100 procent för de olika verksamhetsgrenarna enligt underlaget för fördjupad prövning.
6.1.3 ESV:s kommentarer
I avsnittet lämnar ESV viss bedömningar och kommentarer avseende Kemikalieinspektionens verksamhet så som den kortfattat beskrivits i föregående avsnitt 6.1.2. Av beskrivningen framgår att verksamhetens omfattning ökar kraftigt och att huvuddelen av ökningen avses finansieras med skattemedel. ESV har inga synpunkter på verksamhetens omfattning. Däremot lämnas nedanstående synpunkter på fördelningen av finansieringen på avgifter respektive skattemedel.
Hela inspektionens verksamhet är ur ett statsrättsligt perspektiv möjlig att finansiera med allmänna skattemedel eller punktskatter. Däremot är inte alla verksamheter möjliga - eller i vart fall lämpliga - att finansiera med avgifter. De verksamheter som ESV betraktar som tveksamma att finansiera med avgifter som tas ut av kemiföretag redovisas i följande punkter.
Verksamhet som inte kan tas ut med stöd av bemyndi-
gandet i miljöbalken. Bemyndigandet ger stöd för att ta ut avgifter för myndigheters kostnader för prövning eller tillsyn enligt balken
4 Beskrivning av verksamhetsgrenarna finns I underlag för fördjupad prövning.
Bilaga 3 SOU 2001:4
338
eller dess föreskrifter samt med stöd av EG:s förordningar inom balkens tillämpningsområde (1 § 27 kap.).
Varuinriktade åtgärder där avgiftskollektivet inte kan defi-
nieras tillräckligt väl.
Internationellt arbete som har svagt samband med
prövning och tillsyn i det företagskollektiv som ska finansiera verksamheten.
Vissa uppdrag från regeringen samt uppdrag från offentliga
utredningar och andra.
Definitionen av prövning och tillsyn enligt miljöbalkens bemyndigande har även implikationer på andra myndigheters verksamhet enligt miljöbalken. Kemikalieinspektionens bedömning av vad som ryms inom bemyndigandet framgår av BILAGA 3. Enligt ESV är det sannolikt att definitionen skiljer sig mellan olika myndigheter som bedriver avgiftsbelagd verksamhet inom miljöbalkens område.
När det gäller den fördelning av finansieringen på avgifter respektive skatter som Kemikalieinspektionen gjort i underlaget för fördjupad prövning förefaller den enligt ESV att vara rimlig. Som tidigare framgått av rapporten är gränsen mellan skatt och avgift flytande. Det är således mycket svårt att fastställa en tydlig gräns för hur mycket som ska finansieras med avgift eller med skatt för den aktuella verksamheten. Det gäller framförallt tillsynsverksamheten. De svårigheter som är förbundna med att utöka avgiftsuttaget för nuvarande betalare, eller att finna nya betalare, kan huvudsakligen härledas till att sambandet mellan verksamheten och enskilda företag är svagt.
Detta innebär att även annan fördelning än den inspektionen föreslagit, avseende finansieringens fördelning på avgifter och skatter, kan vara rimlig enligt ESV. Ur ett statsrättsligt perspektiv kan verksamheten helt finansieras med skatt genom att verksamhet flyttas från avgifts- till skattefinansierad verksamhet. Enligt ESV kan det motsatta, att flytta verksamhet från den skattefinansierade till den avgiftsfinansierade delen, endast ske i mindre omfattning. En sådan verksamhet är dock enligt ESV den operativa tillsynen som kan anses vara mer företagsanknuten tillsyn än mer allmänt tillsynsarbete.
Bilaga 3
339
Sammanfattningsvis anser ESV att inspektionens gjort en rimlig bedömning av fördelningen. Finansieringen kan emellertid i hög grad utökas avseende den skattefinansierade delen men antagligen endast marginellt vad gäller den avgiftsfinansierade delen av verksamheten.
6.2 Kemikalieavgifterna
Avgiftskonstruktionen
Kemikalieavgifter tas ut som årsavgift och produktavgift. Årsavgiften tas ut för den sammanlagda mängden anmälningspliktiga kemiska produkter: Produktavgiften skall fastställas till ett genomsnittsvärde som beror på antalet anmälningspliktiga produkter. Avgifterna skall betalas årligen av den som tillverkar eller importerar sammanlagt minst ett ton av sådana kemiska produkter som enligt förordningen (1998:941) om kemiska produkter och biotekniska organismer skall vara anmälda till produktregistret.
Dessa omsättningsavgifter baseras primärt på företagens storlek, mätt som hanterad mängd och antal registrerade kemiska produkter, dvs. inte myndighetens kostnader för arbetsinsatser gentemot det enskilda företaget. Det innebär att viss grund finns för att ifrågasätta avgifterna. Om det finns särskilda skäl, får inspektionen i det enskilda fallet besluta att avgift skall sättas ned.
Ett skäl för att tillämpa omsättningsavgifter är att avgifterna i annat fall skulle ge oacceptabla styreffekter som t.ex. att avgifterna blir oproportionerligt stora i förhållande till företagets storlek. Omsättningsavgifter innebär, till skillnad mot genomsnittlig fast avgift eller t.ex. tidtaxa för de enskilda insatserna, att mindre och medelstora företag i princip betalar i proportion till sin storlek. De ”minsta företagen” behöver överhuvudtaget inte betala kemikalieavgifter. En kemikalieavgift som framstår som hög i förhållande till kostnaden för tillverkning eller import för ett enskilt företag kan också utgöra en grund för att avgiften kan sättas ned.
Bilaga 3 SOU 2001:4
340
Ärendetatistik
I det följande redovisas statistik avseende antalet ansökningar om nedsättning och antalet överklaganden som företag riktat mot kemikalieavgifterna.
Antalet ansökningar om nedsättning av kemikalieavgifterna har minskat kraftigt de senaste åren. Vad beträffar den preliminära avgiften 1997 ansökte 50–60 företag om nedsättning. Beträffande den slutliga avgiften för 1997 och den preliminära avgiften för 1998 ansökte 12 företag om nedsättning. Slutligen vad avser den slutliga avgiften för 1998 och den preliminära avgiften för 1999 ansökte nio företag om nedsättning Vid vart och ett av dessa tillfällen beviljades endast ett företag nedsättning av avgiftens storlek. I vissa fall överklagades inspektionens beslut att inte sätta ned avgiften.
Antalet företag som respektive år överklagat Kemikalieinspektionens beslut avseende företagets kemikalieavgift framgår av följande sammanställning. Omkring 2 000 företag ingår i produktregistret varje år.
Överklagande inkom år Kemikalieavgifter
1987
41
1988
12
1989
13
1990
133
1991
40
1992
30
1993
3
1994
27
1995
30
1996
12
1997
24
1998
7
1999
11
2000 (ej helt år)
2 385
Under dessa 14 år har 385 företag överklagat inspektionens beslut om kemikalieavgift. Vissa företag har dock överklagat flera år, vilket innebär att det inte är 385 olika företag som avses. Om överklagandena avseende kemikalieavgifter under hela perioden sätts i
Bilaga 3
341
relation till antalet avgiftsbeslut utgör andelen endast omkring en procent.
6.3 Risk för dubbla avgifter
Den centrala miljölagstiftningen finns sedan den 1 januari 1999 samlad i en miljöbalk (1998:808). I miljöbalken (27 kap. 1 §) har även kommunerna fått möjlighet att ta ut avgifter för tillsyn som täcker deras kostnader enligt den kommunala självkostnadsprincipen. Detta kan innebära att det finns risk för att ett tillsynsobjekt inom kemikalieområdet tvingas betala dubbla avgifter för tillsyn.
Om gränsdragningen mellan Kemikalieinspektionens och kommunernas tillsynsområde inte är klargjord riskerar ett tillsynsobjekt i form av en tillverkare/importör att bli föremål för tillsyn från såväl kommunen som inspektionen. Därmed föreligger även risk att avgift för tillsyn måste betalas till både kommunen och staten.
För närvarande kanske problemets omfattning inte är betydande, men förhållandet lyfts ändå fram eftersom enskilda företag kan drabbas av att regelverken inte är samordnade. Bristande samordning av avgiftsadministration inom den offentliga sektorn bör undvikas. Dubblerade avgifter förekommer sannolikt även inom andra delar av miljöbalkens tillämpningsområde.
Kemikalieinspektionen har uppgett att i det praktiska tillsynsarbetet har inspektionen inriktat sin tillsyn på tillverkare och importörer medan kommunernas tillsyn huvudsakligen avser detaljister och användare av kemiska produkter. Dessutom brukar inspektionen kontakta kommunen om tillsynsbesök är aktuellt.
Bilaga 3 SOU 2001:4
342
Bilaga 3
343
Bilaga 1: Statliga myndigheters avgiftsfinansiering av tillsyn
Alkoholinspektionen: Grundavgift samt tillägg per 1000 liter
alkoholdryck.
Fastighetsmäklarnämnden: Årlig avgift per mäklare.
Finansinspektionen: Årlig avgift som grundas på promille av
balansomslutningen närmast föregående räkenskapsår hos finansieringsinstituten. Vissa högsta och lägsta avgifter inom avgiftssystemet.
Inspektionen för strategiska produkter: Avgift om viss procent
på det fakturerade värdet av tillverkarens sålda produkter per år. Undre gräns för avgiftsuttag.
Lotteriinspektionen: Olika varianter beroende på spelform. Kasi-
nospel: 500 kronor per månad och spelställe. AB Svenska spel och ATG: Avgift faktureras enligt budgeterade kostnader hos Lotteriinspektionen. Justering sker vid behov när kostnadsutfallet är känt.
Vissa rikslotterier: Arvoden till kontrollanter, resor, logi och eventuellt övriga kontrollkostnader direkt hänförliga till lotteriet samt en administrationskostnad motsvarande två timmars arbete. RGK,
Vinnarkonto m.fl.: Timtaxa plus resor, logi och eventuellt vissa övriga kontrollkostnader direkt hänförliga till lotteriet.
Läkemedelsverket: Flera olika varianter. Årsavgift, i vissa fall per
artikel godkänd i mindre än 5 år resp. äldre, i andra fall grundavgift plus tillägg för t.ex. tillkommande läkemedelsform eller styrka.
Länsstyrelserna/Naturvårdsverket: Avgift för miljöfarlig verksam-
het: Årlig avgift omfattande såväl prövning som tillsyn. Särskild förteckning, bl.a. storleksberoende avgift. Täktavgift: Årlig avgift som omfattar både prövning och tillsyn, baserad på tillståndsgiven mängd i ton.
Post- och telestyrelsen: Tele/tillståndpliktig verksamhet: Årlig
avgift som uppgår till högst 1,9 promille av den senaste årsomsättningen. Minimiavgift. Tele/anmälningspliktig verksamhet: Årlig avgift beroende på årsomsättning. Radio: Årlig högsta avgift beroende på kategori. Post: Årlig avgift baserad på antalet förmedlade
Bilaga 3 SOU 2001:4
344
brevförsändelser. Högsta avgift per försändelse. Årlig minimiavgift.
Sprängämnesinspektionen: Grundavgift samt mängdavgift. Pro-
jektavgift per vecka för stöd och inspektioner när anläggningar uppförs.
Statens jordbruksverk: Några axplock avseende tillsynsliknande
verksamheter. Vissa investeringar: 5000 kr per kontrollbesök som varar mindre än 4 timmar, därefter ytterligare 2000 kr per påbörjad 4 timmars period. Äggproduktion: Årlig grundavgift per stall 1300 kr, 350 kr per ytterligare stall. Efterbesiktning 650 kr per besök.
Sågverk: Årlig grundavgift på 3000 kr. Inspektionsavgift enligt timtaxa. GMO: Timtaxa för objekt som blir föremål för tillsyn.
Även tid för för- och efterarbeten debiteras.
Statens livsmedelsverk: Kontroll av småskaliga slakterier: I princip
faktiska kostnader. Viss exportkontroll: Grundavgift och särskild avgift för löpande tillsyn. Viss tillsyn: Timtaxa.
Statens utsädeskontroll: Tillsyn av certifieringssystemet: Belopp per
100 kg certifierad vara. Tillsyn över vissa förpackningar: Belopp per förpackning.
Statens kärnkraftinspektion: Fast belopp per kärnreaktor och år.
Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll: Kontroll av
vågar och bränslemätdon: Avgift per kontrollerad produkt.
Bilaga 4
Kemikalieinspektionens
riskbedömningsarbete
(av Sven Ove Hansson, Ingvar Brandt
och Peter Sundin)
357
Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete
Sven Ove Hansson
Filosofienheten, Institutionen för infrastruktur och samhällsplanering, Kungl. Tekniska Högskolan, 100 44 Stockholm
Ingvar Brandt
Ekotoxikologi, Institutionen för evolutionsbiologi, Evolutionsbiologiskt Centrum, Uppsala Universitet, Norbyvägen 18 A, 752 36 Uppsala
Peter Sundin
Sektionen för organisk miljökemi, Institutionen för miljöanalys, Sveriges lantbruksuniversitet, Box 7050, 750 07 Uppsala
Sammanfattning
På uppdrag av Kemikalieutredningen (M1998:09) presenteras här en rapport som avses kunna utgöra ett underlag för Kemikalieutredningens förslag om Kemikalieinspektionens framtida inriktning av och behov av resurser för riskbedömningsarbetet. Rapporten har inriktats på Kemikalieinspektionens riskbedömning i vid bemärkelse.
Eftersom Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete idag i allt väsentligt utgör ett led i Sveriges deltagande i EU-arbetet har vi sett det som vår huvuduppgift att ta fram bedömningsunderlag för resursåtgången för Sveriges deltagande i EU-arbetet och det internationella arbetet inom riskbedömningsområdet. De EU-direktiv som reglerar verksamheten på området är helharmoniserade, vilket innebär att Sverige på det nationella planet inte får tillämpa strängare bestämmelser. Den självklara utgångspunkten för EU-arbetet bör vara att den framgångsrika linjen är att påverka den kemikalie-
358
politik som ska tillämpas i hela EU, snarare än att försöka få till stånd svenska undantag.
Arbetet med riskbedömning kräver kompetens inom såväl berörda sakområden som i förhandlingsteknik samt även god kunskap om övergripande mål i kemikaliepolitiken. En stor del av arbetet på den tekniska nivån (kommissionsnivån) är i praktiken förhandlingar med klara politiska inslag. Kommissionen och olika medlemsländer presenterar tekniska förslag som baseras på deras politiska vilja på kemikalieområdet. På samma sätt är det tekniska inslaget mycket starkt på Rådsnivån. Det finns dock ingen renodlat teknisk respektive politisk nivå i EU-arbetet, utan de olika nivåerna går kraftigt in i varandra, och meningsutbytena har ofta karaktär av policydiskussion med vetenskapliga argument.
Samtidigt som Sverige verkar så effektivt som möjligt inom ramarna för det nu fungerande systemet med dess starka inslag av policy på den tekniska nivån, bör alla möjligheter tas till vara att så långt möjligt åstadkomma en mera ändamålsenlig uppdelning mellan policybeslut och det tekniska riskbedömningsarbetet. Det är bl.a. angeläget att dessa frågor reses i det pågående arbetet med EU:s kommande kemikaliepolicy.
Genomförande av giftfri miljömålet kräver framgång i EUarbetet
Flera av etappmålen i miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö (SOU 2000:52) bygger näst intill helt på att den svenska synen på kemikaliepolitiken får ett kraftigt genomslag i både EU och OECD. Arbetet för att genomföra dessa måste i EU-arbetet drivas främst inom ramen för befintliga program.
Inom programmet för existerande ämnen genomförs omfattande riskbedömningar för prioriterade ämnen. Kommentarer lämnas dessutom på andra länders riskbedömningar. Utvärderingen av det ”svenska ämnet” dietylhexylftalat (DEHP) har dragit mycket resurser bl.a. p.g.a. ambitionen att med utgångspunkt från detta ämne etablera en diskussion om varuproblematiken i programmet för existerande ämnen.
359
Inom programmet för förhandsanmälan av nya ämnen sker huvudsakligen farobedömning. Kemikalieinspektionens aktivitet på området har de senaste åren nedprioriterats. Det är emellertid här som nya principer lättast kan föras in, eftersom relativt blygsamma kommersiella värden står på spel, exempelvis i förhållande till existerande ämnesprogrammet. Det är också här som nya kriterier kan introduceras och den framtida ribban kan sättas.
Inom ramen för programmet för klassificering utförs farobedömningar. Myndigheten har inte utfört några egna sådana bedömningar de senaste två åren, men har däremot lämnat kommentarer på andra länders och på industrins farobedömningar. För prioriterade ämnen kan kommentarerna vara omfattande.
Bekämpningsområdet styrs dels av direktivet för växtskyddsmedel och dels av direktivet för biocider. På båda områdena är omregistreringsprogram aktuella. Det förefaller här vara angeläget att försöka påverka EU till att anta en bedömningsstrategi som innebär att så få oönskade ämnen som möjligt godkänns i omregistreringsprocessen, och därmed i största möjliga utsträckning undvika omfattande riskbedömning och riskbegränsning på det nationella planet. Dessutom kan godkännanden av ämnen i omregistreringen uppfattas som prejudicerande, när det gäller exempelvis deras egenskaper med avseende på hur långlivade och bioackumulerande de är.
Det finns behov av att förstärka Kemikalieinspektionens kompetens
Kemikalieinspektionens sakkompetens bör förstärkas, särskilt på områdena reproduktionstoxikologi, patologi och biostatistik. Dessutom bör myndighetens samarbete med andra myndigheter samt med universitet och högskolor vidareutvecklas. Mycket tyder på att det vore effektivt att i ökad utsträckning organisera Kemikalieinspektionens arbete inom den internationella kemikaliekontrollen så att extern kompetens, särskilt från universitetsvärlden, används i kraftigt ökad utsträckning. När det gäller samarbete med andra myndigheter kunde gemensamma externa expertgrupper övervägas. En utökad roll för Toxikologiska Rådet kan här diskuteras.
360
Kemikalieinspektionen bör även ges i uppdrag att bevaka utvecklingen av forskningen i Sverige, särskilt på det toxikologiska, ekotoxikologiska och miljökemiska området och därvid ta de initiativ som bedöms lämpliga gentemot forskningsfinansierande organ.
Stort inflytande över EU:s kemikaliearbete kräver aktivt deltagande
På EU-nivån är det ofta tekniska beslut som har störst inflytande på skyddsnivån. Arbetet drivs av medlemsstaterna och deras närvaro och aktivitet har ett avgörande inflytande på beslutens karaktär; inflytandet står i proportion till resursinsatsen. När det gäller Kemikalieinspektionens framtida resurstilldelning på riskbedömningssidan har vi med denna utgångspunkt identifierat tre ambitionsnivåer:
Oförändrade resurser, vilket innebär att myndigheten i EUarbetet inte av egen kraft kan driva riskbedömningsverksamheten av vikt för miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö. Resurser i nivå med 2000 års underlag för fördjupad prövning (UFP), vilket skulle stärka Sveriges position i det internationella kemikaliearbetet, men inte medge att etappmålen inom miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö kan drivas fullt ut i EUarbetet. Resurser motsvarande ungefär en dubblering av det tillskottsbehov som beskrivs i UFP, vilket bedöms kunna ge Sverige goda möjligheter att inom EU:s riskbedömningsarbete driva etappmålen inom miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö. Detta sker genom att Sverige skaffar sig positionen som ett av de mest inflytelserika länderna inom kemikaliekontrollens område.
Såvitt nu kan bedömas kommer en eventuell framtida kemikaliemyndighet inom EU inte att avsevärt minska behovet av arbetsinsatser från medlemsländerna. Det finns i vart fall ingen anledning att nu planera med utgångspunkt från någon sådan minskning av behoven.
361
Innehåll
1 Uppdrag och terminologi........................................... 365
2 Allmänna krav och förutsättningar för riskbedömning ... 366
3 Organisation, verksamhet och resurser vid Kemikalieinspektionen.............................................. 374
3.1 Dagens organisation av riskbedömningsarbetet ..................375
3.2 Området Riskbedömning - resurser .....................................376 3.3 Området Riskbedömning – verksamhet...............................379 3.3.1 Verksamhetsområdet Existerande ämnen –
riskbedömning ............................................................379
3.3.2 Verksamhetsområdet Existerande ämnen – riskhantering ...............................................................383 3.3.3 Verksamhetsområdet Förhandsanmälan av nya ämnen...........................................................................384 3.3.4 Verksamhetsområdet Klassificering - EU.................386 3.3.5 Verksamhetsområdet Klassificering - nationellt ......391 3.3.6 Verksamhetsområdet Testmetoder ...........................391 3.3.7 Övriga områdesresurser .............................................394 3.4 Området Bekämpningsmedel - resurser...............................395
3.5 Området Bekämpningsmedel - verksamhet .........................398 3.5.1 EUs lagstiftning och regler på
bekämpningsmedelsområdet......................................400
3.5.2 Sveriges engagemang i EUs arbete på bekämpningsmedelsområdet......................................403 3.6 Kort översikt av riskbedömningsverksamheten ..................412
Bilaga 4 SOU 2001:4
362
3.7 Kort översikt av nationella och internationella drivkrafter i riskbedömningsverksamheten ......................... 414
4 Kompetens och kompetensuppbyggnad.......................416
4.1 Kompetensutveckling............................................................ 419 4.2 Risken för kompetensflykt ................................................... 420
4.3 Vad läggs ut, och vad skulle kunna läggas ut, till externa konsulter, t.ex. inom högskolevärlden................................. 421 4.4 Vad betyder den nya forskningsrådsorganisationen för Kemikalieinspektionens högskolekontakter?...................... 423
5 Samordning med andra myndigheter...........................423
6 En europeisk kemikaliemyndighet? .............................426
7 Miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö medför nya krav på det internationellt inriktade arbetet .................427
7.1 Etappmål 1, om datakrav....................................................... 427
7.2 Etappmål 2, om information på varor .................................. 428 7.3 Etappmål 3, om särskilt farliga ämnen ................................. 428
7.4 Etappmål 4, om hälso- och miljörisker ................................ 428 7.5 Etappmål 5, om riktvärden ................................................... 429
7.6 Etappmål 6, om förorenade områden................................... 429
8 Resurser som avsätts för kemikaliekontrollen i andra länder......................................................................429
8.1 Bekämpningsmedel................................................................ 430 8.2 Allmänkemikalier .................................................................. 431
8.3 Arbetsfördelningen mellan myndigheter och företag......... 432
9 Överväganden och förslag ..........................................433
9.1 Förutsättningarna för riskbedömningsarbetet inom EU ... 435
Bilaga 4
363
9.2 Sveriges ställning i EU-arbetet..............................................437
9.3 Sveriges ställning i övrigt internationellt arbete ..................441 9.4 Vad krävs av riskbedömningen för att miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö ska kunna uppnås? ...................................................................................441 9.4.1 Miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö uppnås
inte som planerat med en låg ambitionsnivå på riskbedömningsverksamheten ...................................443
9.4.2 Med resurser motsvarande 2000 års UFP kan det arbete som miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö kräver drivas i viss omfattning .........................444 9.4.3 Med en hög ambitionsnivå har Sverige de bästa möjligheterna att driva de förändringar som krävs i EU för att målet om en giftfri miljö ska nås ................................................................................445 9.5 Myndighetens kompetens inom riskbedömningsarbetet....446
10 Referenser ............................................................... 450
Bilaga 4 SOU 2001:4
364
1 Uppdrag och terminologi
På uppdrag av Kemikalieutredningen (M1998:09) har en grupp bestående av professor Sven Ove Hansson (ordförande), professor Ingvar Brandt och docent Peter Sundin (sekreterare) fått uppgiften att utvärdera Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete. Syftet med uppdraget är att presentera en rapport som skall kunna utgöra ett underlag för Kemikalieutredningens förslag om Kemikalieinspektionens framtida inriktning av och behov av resurser för riskbedömningsarbetet.
Ordet ”riskbedömning” används ofta i teknisk bemärkelse för att beteckna omfattande, kvantitativa riskuppskattningar, men ordet används också allmänt för att beteckna bedömningar av risk och fara mera i allmänhet. Vi uppfattar begreppet ”riskbedömning” i dess vida, mera vardagliga bemärkelse, dvs. vi ser över hela fältet, från noggranna kvantitativa riskuppskattningar till mycket översiktliga farobedömningar. I myndighetens verksamhet förekommer arbete på hela detta fält.
Eftersom Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete idag i allt väsentligt utgör ett led i Sveriges deltagande i arbetet inom Europeiska unionen (EU) har vi sett det som vår huvuduppgift att ta fram bedömningsunderlag för resursåtgången för Sveriges deltagande i EU-arbetet och det internationella arbetet inom riskbedömningsområdet. Resursåtgången blir, som kommer att framgå, starkt beroende av ambitionsnivån i arbetet. På den korta tid som stått till vårt förfogande har vi inte kunnat genomföra det mycket omfattande arbete som skulle krävas för att på ett allsidigt sätt granska den vetenskapliga kvaliteten i Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete. Däremot har vi sökt belysa Kemikalieinspektionens kompetens för riskbedömningsarbetet och hur denna kan förstärkas.
Det ligger utanför vårt uppdrag att utvärdera det arbete som ofta blir ett resultat av riskbedömningen, nämligen riskbegränsning (i det följande även benämnt riskhantering). Riskbegränsningsområdet är dock i många avseenden nära förbundet med riskbedömningsområdet, och på vissa punkter kommer vi i det följande även – när vi anser så vara påkallat – att i viss mån belysa arbetet med riskbegränsning/riskhantering.
Bilaga 4
365
Uppdraget inleddes med ett möte på Kemikalieinspektionen (2000-10-18), där arbetsgruppen gjorde en genomgång av Kemikalieinspektionens verksamhet på riskbedömningsområdet tillsammans med följande representanter för myndigheten: Vibeke Bernsson, Sten Flodström, Jan Hammar, Nils Gunnar Lindquist, Alf Lundgren, Gunilla Prideaux och Sten-Åke Stensson. Efter detta har vi fortsatt arbetet genom att begära och analysera skriftlig dokumentation och svar på olika frågor som vi har ställt till myndigheten.
2 Allmänna krav och förutsättningar för riskbedömning
Avsnittet avser klargöra bl.a. vilka krav EU-medlemskapet ställer på kvalitet och detaljeringsgrad i vetenskapliga bedömningar om hur myndigheten ska kunna påverka EU i enlighet med statsmakternas riktlinjer.
De direktiv som Kemikalieinspektionen är ansvarig myndighet för grundar sig på artikel 94 (f.d. artikel 100) i Romdirektivet om tillnärmning av lagstiftning och/eller på en gemensam jordbrukspolitik. De aktuella direktiven är helharmoniserade, vilket innebär att Sverige på det nationella planet inte får tillämpa strängare bestämmelser.
Även riskbegränsning av kemiska ämnen i produkter/varor är i EU ett totalharmoniserat område (enligt artikel 95 i Amsterdamfördraget), vad avser regler som påverkar den fria rörligheten för produkter/varor. Så är fallet exempelvis för regler om begränsning av eller förbud mot användningen av ett ämne.
Bilaga 4 SOU 2001:4
366
Modeller för kvantitativ riskbedömning
Den kvantitativa riskbedömningsprocessen kan delas in i några viktiga moment (KemI, 1995):
I en faroanalys beskrivs ämnets möjliga skadliga effekter på hälsa och miljö (faroidentifiering) och dess exponeringsrelaterade egenskaper. I faroanalysen ingår en s.k. dos-responsanalys där förhållanden mellan dos/exponering och effekter utreds. För många typer av effekter finns kriterier för klassificering. Genom kriterierna kan slutsatser från faroanalysen tillämpas för klassificering av ämnen. I faroanalysen ingår också ofta en allmän beskrivning av andra faktorer som påverkar exponeringsförhållanden, såsom t.ex. använda volymer/mängder, användningsområden/förekomst, användningssätt och spridning.
Denna faroanalys tillsammans med en mer detaljerad exponeringsanalys utgör underlaget för en riskkarakterisering som sammanfattar slutsatserna av riskbedömningen. En exponeringsanalys för ett ämne i miljön syftar till att uppskatta exponeringen i form av förväntade koncentrationer av ämnet i olika delar av miljön (Predicted Environmental Concentration, PEC). Detta görs genom att ta hänsyn till användning, t.ex. använd mängd, användningsmönster (sluten användning/allmän användning) och eventuella utsläpp (diffust eller från punktkällor), ämnets egenskaper, såsom flyktighet, rörlighet i jord, nedbrytbarhet och bioackumulerbarhet och miljöns beskaffenhet, dvs. dess betydelse för spridning och ackumulering (t.ex. vid utsläpp till luft, vatten eller jord). För bedömning av miljöeffekter används t.ex.:
punktuppskattningar av exponerings- och effektkoncentrationer (kvotmetod PEC/PNEC1) statistiska fördelningar av exponerings- och effektkoncentrationer, eller simuleringsmodeller för exponering och effekter.
Den första typen av bedömning kan grundas på kvoter mellan exponeringsanalysens beräknade förväntade miljökoncentration av ämnet i fråga (PEC) och effektanalysens högsta koncentration där inga effekter förväntas i miljön (PNEC). PNEC erhålles vanligen från NOEC2 i faroanalysens identifiering av den känsligaste
1 PNEC= Predicted No Effect Concentration2 NOEC= No Observed Effect Concentration
Bilaga 4
367
organismen/ekosystemet genom omräkning med en faktor (osäkerhetsfaktor, ”assessment factor”). På motsvarande vis används ofta kvoten mellan en uppskattad human exponeringsnivå och NOEC-värdet dividerat med en säkerhetsfaktor som mått på hälsorisk för ämnen med tröskeldoser för effekt.
En kvot större än 1 antyder här minskade säkerhetsmarginaler och att känsliga populationer kan utsättas för en risk som inte kan kvantifieras närmare. En kvot mindre än 1 tolkas som att risken är negligerbar-obetydlig. I andra fall utgår man från kvoten mellan human exponering och ett okorrigerat NOEC-värde och bedömer om säkerhetsmarginalen (”margin of exposure”/”margin of safety”) är tillräckligt stor. Det senare förfarandet kräver dock en expertbedömning där underlaget analyseras med avseende på osäkerhet på ett liknande sätt som vid bestämning av säkerhetsfaktorer. Det är viktigt att inte övertolka denna typ av enkla bedömningar som bara tar hänsyn till några av de aspekter som är viktiga i riskbedömningen.
Riskbedömning kräver hög teknisk och vetenskaplig kompetens, samt god förhandlingsförmåga
Arbetet med riskbedömning kräver kompetens inom såväl berörda sakområden som i förhandlingsteknik samt även god kunskap om övergripande mål i kemikaliepolitiken. En stor del av arbetet på den tekniska nivån (kommissionsnivån) är i praktiken förhandlingar med klara politiska inslag. Kommissionens och olika medlemsländer presenterar tekniska förslag som baseras på deras politiska vilja på kemikalieområdet. På samma sätt är det tekniska inslaget mycket starkt på Rådsnivån. Det finns ingen renodlat teknisk respektive politisk nivå i EU-arbetet, utan de olika nivåerna går kraftigt in i varandra.
Om ett medlemsland prioriterar en fråga måste landet för att få genomslag i denna fråga normalt agera i samtliga sammanhang där frågan tas upp. En ”vinst” i en arbetsgrupp kan snabbt förvandlas till en ”förlust” i en annan arbetsgrupp. Ett misslyckande att få till stånd en klassificering av ett ämne som cancerframkallande kan t.ex. innebära att möjligheten att få till stånd förekomstbegränsningar faller. På samma sätt kan möjligheten att begränsa förekomst av persistenta och bioackumulerande ämnen starkt påverkas
Bilaga 4 SOU 2001:4
368
av hur testmetoderna utformas (OECD3), hur kriterierna utformas (OECD och EU) samt hur bedömningen av de enskilda ämnenas persistens och bioackumulerande förmåga faller ut (EU). Å andra sidan är det inte heller verkningsfullt att satsa på testmetoder, kriterier m.m. om det inte följs av en motsvarande satsning i riskbegränsningssteget. Möjligheten att kunna påverka riktningen i EU och det internationella arbetet bygger på ”orken” att närvara på de ställen där beslut tas som är viktiga för om målet ska nås eller inte.
Inom EU beslutas om vilka ämnen som behöver riskbedömas utifrån olika förslag som medlemsländerna tar fram utifrån egna kriterier på prioriterade ämnen. Medlemslandet motiverar på ett tekniskt möte varför man prioriterat dessa ämnen. Därefter fortsätter arbetet i följande steg:
medlemsländerna röstar i kommitté på kommissionsnivå om vilka ämnen som ska upp på prioriteringslistan rapportörsland utses för varje prioriterat ämne rapportörlandet genomför riskbedömningen, som utmynnar i en riskbedömningsrapport med slutsatser om vilka risker som bör åtgärdas. rapportörlandets riskbedömningsrapport diskuteras på tekniska möten (varje ämne kommer normalt upp på flera sådana möten) beslut om riskbedömningsrapportens slutsatser tas i kommitté på kommissionsnivå.
Riskbedömning leder till riskbegränsning som kan få återverkningar i många direktiv
Ofta leder resultatet av en riskbedömning direkt till riskbegränsande åtgärder, exempelvis i de fall riskbedömningen av ämnet leder till en strängare klassificering, som direkt får återverkan på ett antal direktiv som hänvisar tillbaka till klassificeringen (s.k. ”down-stream regulation”).
En framlagd riskbedömning om hälso- och/eller miljörisker leder i sig dock inte alltid till riskbegränsning, eftersom nästan alltid stora ekonomiska krafter ligger i den andra vågskålen. Därför förutsätts regelmässigt på EU-nivå att först en – under senare tid alltmer omfattande - utredning av konsekvenser av eventuella åtgärder
3 OECD= Organisation for Economic Co-operation and Development (http://www.oecd.org/)
Bilaga 4
369
görs, för att det alls ska bli möjligt diskutera åtgärder, såsom en strängare klassificering. Därutöver krävs omfattande diskussioner/förhandlingar, ofta under lång tid och i flera fora.
Innan en reglering i form av ett användningsförbud kan realiseras – särskilt för ett tidigare oreglerat ämne – måste ett stort antal beslutsnivåer passeras. För ett i EU oreglerat ämne som först riskbedöms inom ramen för existerande ämnesprogrammet kan det handla om i grova drag följande nivåer:
medlemsstaterna röstar om slutsatser från riskbedömningen i kommitté (på kommissionsnivå), medlemsstaterna röstar om riskhanteringsstrategi i kommitté (på kommissionsnivå), DG Environment lämnar över till DG Enterprise, DG Enterprise beslutar lägga fram direktivförslag, förankrar först med andra direktorat, medlemsstaterna diskuterar och röstar om direktivet i kommitté (på kommissionsnivå), kommissionen lämnar över till rådet, tas upp i rådsarbetsgrupp rådsprocess med 2 ”läsningar” i parlamentet, med resulterande position, samt motsvarande diskussioner mellan medlemsstaterna i rådsarbetsgruppen, med resulterande gemensam position, medlemsstaterna röstar om förslaget i rådsarbetsgruppen, beslut av coreper,4beslut av ministerrådet.
Detta påverkar naturligtvis i hög grad den mängd arbete Sverige totalt måste lägga ned, för att kunna driva på riskhanteringen för ett eller många ämnen hela vägen fram till slutligt beslut.
Industrin satsar stora resurser på att aktivt medverka i arbetet i de olika arbetsgrupperna i EU och OECD. Det gäller både klassificering och existerande ämnen. Industrin bidrar bl.a. med en viktig del av underlaget för riskbedömning, nämligen data om förekomst och användning av kemiska produkter. Under senare år har även insikten om testmetodernas strategiska betydelse ökat, vilket medfört att vissa sådana möten numera domineras numerärt av
4 Coreper – Ständiga representanternas kommitté – är beslutsnivå närmast under ministerrådet I den coreper som ansvarar för kemikaliefrågorna sitter de biträdande ambassadörerna i Bryssel. De bereder färdigt allt från en mängd rådsarbetsgrupper som ska upp på ett antal olika ministerråd för beslut.
Bilaga 4 SOU 2001:4
370
industrirepresentanter. Normalt möts varje förslag om strängare kriterier, strängare klassificering m.m. med omfattande dokumentation från industrins sida i syfte att underbygga förslag på mindre stränga bedömningar, regler osv. På grund av olika syn hos medlemsländerna och industrins omfattande engagemang tar varje fråga som har ekonomisk betydelse lång tid att behandla. Stora skillnader i syn på mål och ambitionsnivå är sannolikt ett klart viktigare skäl till ”långbänkar” än den tekniska utformningen av riskbedömnings- och riskhanteringsrapporter.
Trots att många viktiga frågor tar lång tid att behandla i EU-systemet är summan av åtgärder ändå större och mer effektiv än vad som skulle kunna göras på nationell nivå. Detta beror dels på att antalet frågor som behandlas samtidigt är stort, dels på att många åtgärder skulle ha mycket begränsad effekt om de genomfördes på nationell nivå.
Hur skiljer man mellan vetenskap och policy?
Skiljelinjerna mellan vetenskapliga och policybetingade bedömningar har tidigare debatterats mycket på myndigheten, men man har i allt högre grad insett svårigheten att hålla i sär dessa infallsvinklar. Man är dock mycket medveten om detta och försöker identifiera vad som är vad. Det uppfattas som mycket viktigt att hålla på den vetenskapliga integriteten och inte ”vrida vetenskapen till sin fördel”, även om detta inte alltid är lätt att undvika.
Inom EU har meningsutbytena ofta karaktär av policydiskussion med vetenskapliga argument. Inom myndigheten försöker man undvika den formen av argumentation.
Kemikalieinspektionen förväntas driva fram ett mer generellt angreppssätt
En central del i Kemikalieinspektionens arbete framöver kommer att vara att söka driva fram ett mer generellt angreppssätt för en stor del av ämnena, i enlighet med förslagen i Giftfri miljö (KemI, 1999), Miljömålskommitténs betänkande Framtidens miljö – allas vårt ansvar (SOU2000:52), samt Kemikalieutredningens betänkande Varor utan faror (SOU2000:53). Dvs. att arbeta för att lång-
Bilaga 4
371
livade (persistenta) och bioackumulerbara ämnen (s.k. PB-ämnen) fasas ut, liksom metallerna kvicksilver, kadmium och bly, samt att användningen av cancerframkallande, mutagena och reproduktionsstörande ämnen (s.k. CMR-ämnen) begränsas mer än vad som är fallet idag.
Samtidigt kan det gamla angreppssättet förväntas leva kvar i EUarbetet i betydande omfattning under ganska lång tid. Inslaget av rena toxikologiska bedömningar är betydande särskilt i längre riskbedömningar. Detta gäller i synnerhet för bekämpningsmedel.
Det ställer stora krav på myndigheten att parallellt med att verka för det nya angreppssättet, fortsätta arbeta enligt det gamla för de ämnen som kommer upp på dagordningen. Annars missas möjligheterna att verka för en för Sverige acceptabel skyddsnivå för dessa ämnen och att i samband med det arbetet i enskilda fall verka för ökande acceptans för ”PB/CMR-tänkandet”.
Riskbedömning är en skyldighet för medlemsstaterna
Medlemsstater i EU har således skyldigheter att utföra riskbedömningar. Sådana skyldigheter återfinns i programmet för existerande ämnen och i programmet för förhandsanmälan av nya ämnen, samt i växtskyddsmedels- och biociddirektiven (se avsnitt 3.5.1). Metodiken för riskbedömningen styrs till stor del av överenskommelser mellan medlemsstaterna. Dels finns allmänna sådana i form av skrivna riktlinjer (t.ex. Technical Guidance Document; TGD,1996; se avsnitt 3.3.1), dels i form av vad majoriteten länder vill när olika frågor diskuteras för enskilda ämnen. För att få genomslag för sina synpunkter är det viktigt att arbeta efter de överenskomna riktlinjerna. En ökad samsyn på det internationella planet vad det gäller metodfrågor har under de senaste två åren bidragit till en ökad effektivitet i riskbedömningsarbetet.
För allmänkemikalier dominerar helt de riskbedömningar som utförs enligt de skyldigheter Sverige har i EU-programmen. Den mest omfattande riskbedömningen för allmänkemikalier görs inom ramen för programmet för existerande ämnen. En betydligt förenklad riskbedömning görs inom systemet för förhandsanmälan. Klassificering baseras enbart på inneboende farliga egenskaper, vilket underlättar bedömningen. Underlaget till klassificeringen
Bilaga 4 SOU 2001:4
372
rapporteras i en ”blankett” som i och för sig kan vara relativt omfattande men ändå inte kan jämföras med de omfattande utvärderingar som sker inom ramen för existerande ämnes-programmet.
Enligt Kemikalieinspektionens uppfattning borde det för vissa effektområden, särskilt persistens och bioackumulering, vara möjligt att i högre grad än vad som är fallet idag tona ned ”exponeringssidan” i riskbedömningsprocessen till förmån för överväganden baserade på inneboende egenskaper (farobedömning). Effektiviseringsvinsten med en sådan nedtoning kan dock till vissa delar vara skenbar, menar man på myndigheten, eftersom kunskap om exponeringssituationen också är en viktig komponent i den efterföljande riskhanteringen. Tanken att i ökad omfattning basera förekomstbegränsningar på inneboende egenskaper kan därför snarast ses som ett sätt att öka skyddsnivån än att effektivisera arbetet. Att i ökad omfattning göra riktade riskbedömningar kan däremot till viss del öka effektiviteten. I programmet för existerande ämnen görs fullständiga riskbedömningar, dvs. bedömningarna behandlar alla områden, t.ex. arbetsmiljö, konsumentmiljö, yttre miljö, indirekt exponering av människa via yttre miljö m.m. En riktad riskbedömning kan fokuseras på det område som betraktas som en dominerande risk för ett enskilt ämne, t.ex. konsumentanvändningen. En riskbedömning kan även vara riktad på effektsidan, t.ex. genom att fokusera på möjligheten för skador på fortplantningen om det bedöms vara den klart största risken.
Att delta aktivt i det inom EU nu pågående arbetet med revidering av TGD (1996), som styr riskbedömningsarbetet inom både programmen för existerande och för nya ämnen samt för biocider, ger möjligheter dels att medverka till att få genomslag för effektiviseringsåtgärder, dels att påverka skyddsnivån i riskbedömningarna.
Bilaga 4
373
3 Organisation, verksamhet och resurser vid Kemikalieinspektionen
Avsnittet beskriver Kemikalieinspektionens organisation av riskbedömningsarbetet, verksamhetens förutsättningar och dess omfattning och betydelse i arbetet i EU och på andra internationella arenor, samt nationellt.
Riskbedömningsarbetet ändrar karaktär
Kemikalieinspektionens arbete med riskbedömning hör till de statliga verksamheter som helt har ändrat karaktär genom Sveriges medlemskap i Europeiska Unionen. Strax före Sveriges inträde i unionen pågick stora egna riskbedömningsarbeten inom myndigheten. Efter EU-inträdet har denna verksamhet till största delen upphört. Myndighetens riskbedömningsarbete består numera väsentligen i att delta i EU-arbete och internationellt arbete. Till en del handlar detta om att utföra Sveriges andel av den arbetsbörda som fördelas mellan länderna, men till största delen består den i att företräda svensk kemikaliepolitik i riskbedömningsarbetet.
Innan medlemskapet i EU hade Kemikalieinspektionen en särskild utredningsenhet omfattande 35–40 personår, som näst intill uteslutande bedrev riskbedömning i vid bemärkelse (såsom faro- och riskbedömningar, samt kriterier för klassificering och testmetoder). OECD var den viktigaste internationella arenan. En viktig del av arbetet gällde bekämpningsmedel.
Utredningsenheten utförde riskbedömningar på uppdrag av andra delar av myndigheten (gällde både allmänkemikalier och bekämpningsmedel), i OECD:s högvolymprogram och i FN-program (Health Criteria Documents). ”FN-utvärderingarna” gjordes för att bidra till att målen i Agenda 21 skulle nås om att ett visst antal ämnen skulle vara utvärderade år 2000. Riskbedömningsarbetet i vid bemärkelse svarade för ca 30 % av myndighetens kostnader. Av dessa 30 % gick ungefär hälften till bekämpningsmedel. Idag görs inte längre sådana nationella kunskapssammanställningar och utvärderingar som gjordes under början av 90-talet. Inga OECD-
Bilaga 4 SOU 2001:4
374
utvärderingar görs av Kemikalieinspektionen i högvolymprogrammet. Myndigheten gör inte heller några utvärderingar för att bidra till att målet i Agenda 21 ska uppnås. Sammantaget läggs idag cirka hälften så stora resurser som i början på 1990-talet på eget riskbedömningsarbete. Istället koncentreras resursinsatserna framför allt på att utföra sådana riskbedömningar som enligt EGdirektiven åligger Sverige.
Efter medlemskapet (och omorganisationer av Kemikalieinspektionens verksamhet) har arbetsuppgifterna således kraftigt förändrats. Utredningsenheten och dess organisatoriska efterföljare har ansvaret för hela EU-program och även för implementeringen av vissa tunga EU-regler i det svenska regelsystemet (främst klassificering men även reglerna om förhandsanmälan). I EU-programmen är dessutom ofta regelskrivning på EU-nivå en viktig komponent. Det kan t.ex. handla om hur varningssymboler ska se ut, vilka skyddsfraser som ska finnas i märkningen, kraven på varuinformationsblad m.m. Vidare ingår även det internationella riskbegränsningsarbetet i programmet för existerande ämnen på området Riskbedömning.
För år 2001 har myndigheten fått en resurstilldelning som innebär en minskning med 10 % på omkostnadssidan i förhållande till år 2000. Den omedelbara effekten av detta resursbortfall är att ytterligare bortprioriteringar kommer att göras i förhållande till de aktiviteter som beskrivs i föreliggande rapport och som avser situationen år 2000.
3.1 Dagens organisation av riskbedömningsarbetet
Kemikalieinspektionen är idag organisatoriskt indelad i fyra områden, varav tre är Riskbedömning, Riskbegränsning och Bekämpningsmedel (figur 1). Det resterande området utgörs av administrationen. (För information om Toxikologiska rådet, se avsnitt 5).
Bilaga 4
375
Figur 1. Kemikalieinspektionens organisation. (Källa: http://www.kemi.se)
Riskbedömningsarbete är en betydande del av verksamheten inom området Riskbedömning, men det ingår där även element av exempelvis riskbegränsning. Gränsdragningen mellan områdena Riskbedömning och Riskbegränsning är alltså inte helt tydlig. Även i området Bekämpningsmedel utförs riskbedömning. Denna verksamhet är således fördelad över myndighetens samtliga tre sakområden.
3.2 Området Riskbedömning – resurser
Av Kemikalieinspektionens mer än 145 anställda är ett 40-tal placerade på området Riskbedömning. Detta är indelat i sex verksamhetsområden (tabell 1): 1) Existerande ämnen – riskbedömning, 2) Existerande ämnen – riskhantering, 3) Förhandsanmälan av nya ämnen, 4) Klassificering – EU, 5) Klassificering nationellt och 6) Testmetoder. Sammantaget har området Riskbedömning personalresurser motsvarande ca 25 personår till de verksamheter som området ansvarar för (se tabell 1). Utöver personalkostnaderna har området en resurstilldelning på drygt tre miljoner kronor för övriga kostnader, såsom resor, konsulttjänster, expertstöd, och
S tyrels e
G en era ld irek tö r
In form a tio n
G D -sek reta ria t
A d m in istra tio n
B ek ä m p n in g s m ed el
R isk b e g rä n sn in g
R isk b ed ö m n in g
T o xik o lo g isk a
råd et
S tyrels e
G en era ld irek tö r
In form a tio n
G D -sek reta ria t
A d m in istra tio n
B ek ä m p n in g s m ed el
R isk b e g rä n sn in g
R isk b ed ö m n in g
T o xik o lo g isk a
råd et
Bilaga 4 SOU 2001:4
376
administrativa omkostnader. Resor utgör en betydande del av dessa kostnader.
Tabell 1. Resurser vid området Riskbedömning under år 2000
Verksamhetsområde
Personår Andel av tid, % Omkostnader, kkr.
Exist. ämnen – riskbedömning 6
24
700
Exist. ämnen – riskhantering
1
4
100
Förhandsanm. av nya ämnen
2
8
130
Klassificering – EU
7
28
980
Klassificering – nationellt
2
8
400
Testmetoder
1
4
350
Övriga områdesresurser
6
24
500
totalt
25
100
3160
Ungefär 40 % av tiden ägnas åt riskbedömningsaktiviteter i vid bemärkelse (tabell 2). Detta omfattar arbete med testmetoder, kriterier, egna fullständiga riskbedömningar, kommentarer till andra länders faro- och riskbedömningar, utarbetande och behandling av förslag inom internationella konventioner, samt resor och deltagande i internationella förhandlingar. Tre till fyra personår går till fullständiga faro- och riskbedömningar inom områdets verksamhetsansvar. I stort sett allt detta arbete gäller sådant som det åligger Sverige att göra enligt gällande EG-bestämmelser. Undantaget är mindre riskbedömningar i samband med regeringsuppdrag. Riskhanteringen avser främst arbete med riskhanteringsstrategier inom EU:s existerande ämnesprogram (se avsnitt 3.3.1).
Tabell 2. Arbetsfördelningen mellan olika aktiviteter vid området
Riskbedömning under år 2000.
Aktivitet
Personår Andel av tid, %
Riskbedömningsarbete
9,5 33
Riskhantering, konsekvensanalys
1
4
Resor, internationella förhandlingar
5
19
Direktivtext, regler, information, m.m.
5
19
Tfn. jour, remisser, dok.hantering, adm., m.m.
6,5 25
totalt
26
100
Övrig tid åtgår till arbete med direktivtext, regelskrivning (föreskrifter och allmänna råd), information om regler, arbete med OBS-listan, remisser, telefonjour, föreläsningar, dokumenthantering inom EU-programmen, samt administration. En tredje-
Bilaga 4
377
del av området Riskbedömnings personalresurser arbetar inom andra delar av Kemikalieinspektionen, främst bekämpningsmedelsområdet. Också dessa resurser används framför allt i EU-arbetet. Kompetensen på riskbedömningsområdet är dock viktig även för övrigt arbete som området har ansvar för, t.ex. förhandlingsarbetet på teknisk nivå i EU och i utarbetandet av det tekniskt komplicerade regelverket.
För området Riskbedömning innebär fullt deltagande i de internationella programmen medverkan i totalt ca 75 internationella möten per år, på verksamhetsnivå och på områdesnivå. De resurser som åtgår till deltagande i dessa möten är relativt stort. Detta antal möten per år med snitt 3 dagars varaktighet och med i snitt 2–3 personer som deltar, inkluderat restid, mötestid, samt någon dags direkt förberedelsearbete och någon dags efterarbete, innebär sammanlagt ca 5 personår. I förberedelsen/efterarbetet ingår givetvis enbart det direkta arbetet kopplat till mötet, t.ex. kontakter med människor på andra myndigheter, internationella kontakter, hantering av för mötet aktuella handlingar m.m. Att utarbeta direkta kriterieförslag, klassificeringsförslag, skriftliga kommentarer till andras riskbedömningar eller regelförslag ingår givetvis inte, utan får hänföras till riskbedömningsaktiviteter i vid bemärkelse.
Ca 50 av dessa ca 75 möten är reguljära möten som i stort sett alla medlemsstater alltid deltar i. Undantaget är Luxemburg och att Grekland och Portugal inte fullt ut deltar på alla av reguljära möten, men ändå i huvuddelen. Detta innebär att för vissa länder utgör själva mötestiden, restiden m.m. säkerligen en stor del av deras resursinsats i EU-arbetet.
Förutom de reguljära mötena finns ytterligare möten. Det är bland dessa möten prioriteringen främst sker. (Kemikalieinspektionens prioriteringar anges i resterande del av stycket inom parenteser). Det gäller särskilda arbetsgrupper som tillsätts för att lösa olika frågeställningar, internationell harmonisering av klassificering/märkning (medelprioriterat), t.ex. TGD-revideringen (låg/medelprioriterat), OECD-möten av olika slag (högvolymprogrammet, testmetoder m.m.; bortprioriterat/lågprioriterat), möten anordnade av FN-organisationer (t.ex. IPCS5 ; bortprioriterat),
5 The International Programme on Chemical Safety (http://www.who.int/pcs/)
Bilaga 4 SOU 2001:4
378
möten om hormonstörande ämnen (medelprioriterat), vetenskapligt inriktade möten (kompetensutveckling; lågprioriterat). Bland de icke-reguljära mötena varierar deltagandet starkt mellan medlemsländer. Länder som Storbritannien och Nederländerna deltar i stort sett allt. Sverige ligger klart efter Storbritannien och Nederländerna men ligger dock över ”medelmedlemslandet” i aktivitet. Länder som Grekland och Portugal deltar enbart i vissa möten. Många av de beslut som tas i dessa möten har stark direkt eller indirekt inverkan på EU-arbetet.
3.3 Området Riskbedömning – verksamhet
Samtliga verksamhetsområden är starkt inriktade på EU-arbete och internationellt arbete. Om bekämpningsmedel undantas står området Riskbedömning för ca 80 % av Kemikalieinspektionens EUarbete.
3.3.1 Verksamhetsområdet Existerande ämnen – riskbedömning
EU:s program för existerande ämnen tar sin utgångspunkt i de 100 195 kemiska ämnen som bedömts finnas på marknaden mellan 1971-01-01 och 1981-09-18, och som finns listade i EINECS6(CEC, 1990). Även OECD har ett program för undersökning av existerande ämnen7, vilket dock främst är inriktat på s.k. högvolymämnen, dvs. de som produceras i mängder överstigande 1000 ton per år i åtminstone något av OECD:s medlemsländer. På detta område är spelplanerna följaktligen EU och OECD, där EU idag har störst betydelse. OECD:s betydelse ökar dock allt mer, mycket beroende på OECD:s inriktning på högvolymämnena. En annan minst lika viktig orsak är globaliseringen av handeln. För att kemikaliekontrollen ska fungera effektivt krävs i allt större utsträckning lösningar som är globalt inriktade. Stränga ”särregler” inom EU medför att europeisk industri får konkurrensnackdelar jämfört med utomeuropeisk industri.
Kritik har riktats mot effektiviteten i programmet för existerande ämnen. En anledning till att processtiden för de ämnen som
6 EINECS = European Inventory of Existing Commercial Chemical Substances7 Co-operating on the Investigation of Existing Chemicals (http://www.oecd.org//ehs/hpv.htm)
Bilaga 4
379
utvärderats har varit lång är att metodiken har utarbetats parallellt med riskbedömningen av ämnena. En annan viktig orsak är att det är högvolymämnen som har stor ekonomisk betydelse som hanteras i programmet. På grund av ökad samsyn i metodfrågorna har dock situationen under de senaste två åren klart förbättras. Medlemsländerna (rapportörerna) har redovisat riskbedömningsrapporter för 71 ämnen. De vetenskapliga och tekniska diskussionerna är klara på gemensamhetsnivå för 40 rapporter. I 32 fall är slutsatsen att riskbegränsande åtgärder är nödvändiga.
EU:s lagstiftning och regler för riskbedömning av existerande ämnen
Artikel 10 i Rådets förordning (EEG) nr 793/93 om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen, samt Kommissionens förordning (EG) nr 1488/94, definierar medlemsstaternas skyldigheter vad det gäller ansvar för riskbedömningen, samt, när så erfordras, behov av kompletterande information från tillverkare m.m. Ansvarigt generaldirektorat är DG (ENV)8. Bestämmelserna innehåller regler om procedurer, tidsramar och ansvarsfördelning. I dessa bestämmelser fastställs även att för varje kemiskt ämne på programmets prioriteringslistor ska en medlemsstat utses som ansvarig för bedömningen av ämnet. Medlemsstaten ska utse en behörig myndighet som rapportör. I Sverige är Kemikalieinspektionen behörig myndighet. Efter diskussion och justeringar på teknisk nivå överlämnas riskbedömning och rekommenderad riskbegränsningsstrategi till kommissionen. Beslut tas genom röstning enligt kommittéförfarande (se även avsnitt 2).
För att få ökad acceptans hos medlemsstaterna utförs riskbedömningarna enligt särskilda riktlinjer beskrivna i ”Technical Guidance Document for Risk Assessment” (TGD, 1996). Dessa riktlinjer gäller både för existerande och nya ämnen. Riktlinjerna har beslutats på teknisk nivå i båda programmen.
8 DG(ENV) = Generaldirektoratet för miljö
Bilaga 4 SOU 2001:4
380
Sveriges engagemang i EU:s riskbedömning av existerande ämnen
Sverige har som rapportörland hittills tagit ansvar för fyra av de 141 ämnen som i fyra omgångar valts ut för riskbedömning. Dessa är antimontrioxid, DEHP9, HBCD10 och piperazin.
Kemikalieinspektionen har i sitt arbete särskilt prioriterat riskbedömningen av DEHP. Utvärderingen av DEHP är omfattande på grund av stor spridning ifrån varor till miljön. De diskussioner som äger rum på teknisk nivå i EU om DEHP är principiellt viktiga, eftersom de lägger en grund för hur spridning från varor framöver ska behandlas från exponeringssynpunkt. Arbetet med det fjärde ämnet (antimontrioxid) har inte startat ännu.
En annan prioritering gäller de ämnen inom programmet för vilka Sverige har övergångsbestämmelser i anslutningsfördraget eller andra särskilda intressen, t.ex. bromerade flamskyddsmedel, trikloretylen och kadmium.
Vilka principer och procedurer som skrivs in eller inte skrivs in i TGD är inom existerande ämnesprogrammet avgörande för slutliga ställningstaganden om ämnens hälso- och miljörisker. Arbetet med uppdateringen av TGD bedrivs i ett 15-tal arbetsgrupper som spänner över hela riskbedömningsområdet, dvs. effekter och exponering för både hälsa och miljö. Sverige står dock utanför stora och väsentliga delar av detta arbete. Kemikalieinspektionen har nämligen av bl.a. av resursskäl inte deltagit i arbetet i den omfattning som man själv anser skulle krävas för att ligga i linje med miljömålen och förslagen från miljömålskommittén (SOU 2000:52) och kemikalieutredningen (SOU 2000:53). Detta innebär att Sverige här har små möjligheter att påverka.
En av de fåtal arbetsgrupper som Kemikalieinspektionen deltar aktivt i är ”Marine Environment Risk Assessement”, vars syfte är att väva in hänsyn till den marina miljön i vägledningsdokumentet. För svensk del är särskilt hänsyn till Östersjömiljön en angelägen fråga, men trots att denna fråga är prioriterad av Kemikalieinspektionen har endast begränsade resurser kunnat avsättas. Möjligheten att uppnå en högre skyddsnivå på området bedöms öka när så små-
9 Dietylhexylftalat10 Hexabromcyklododekan
Bilaga 4
381
ningom de baltiska staterna får fullvärdiga medlemskap i EU. Angelägna och aktuella frågor omfattar här ”antifouling”-substanser och biocider, samt metallers effektnivåer. Idag förs principiellt viktiga diskussioner om kriterier för ”öppen sjö”-scenariot med utgångspunkt i ämnens PBT-egenskaper11 snarare än i fullständig riskbedömning. Det finns en direkt koppling mellan diskussionerna om den marina miljön i TGD-sammanhang och i OSPAR-arbetet.12
Existerande ämnesprogrammet bedöms vara navet i EU:s framtida strategi för riskbedömning av allmänkemikalier. Sannolikt kommer många av de tekniska/policy diskussioner som blir ett resultat av EU:s kemikaliestrategi att föras inom ramen för programmet för Existerande ämnen. Inom EU hålls årligen ett 10-tal möten inom programmet.
Nordiskt samarbete på området riskbedömning av existerande ämnen
Under de senaste åren har ett nordiskt samarbete startat där ”utomnordiska” länders riskbedömningar fördelas mellan länderna för granskning. Detta är möjligt därför att de nordiska länderna har relativt lika syn i viktiga principfrågor på riskbedömningsområdet exempelvis vad det gäller osäkerhetsfaktorer.13 På grund av resursbrist bl.a. i Sverige har dock vissa av de ämnen som fördelats inte granskats.
Sveriges engagemang i OECD:s arbete med existerande ämnen
Innan Sverige blev medlemsstat i EU prioriterade Kemikalieinspektionen OECD-arbetet. Detta medförde att det svenska inflytande blev stort i flera OECD-program. Kemikalieinspektionen har under de senaste åren näst intill inte lagt ner några resurser alls i OECD:s motsvarighet till EU:s program för existerande ämnen.
11 PBT = Persistens (dvs. motståndskraft mot nedbrytning), Bioackumulerbarhet och Toxicitet (se vidare SOU 2000:53)12 OSPAR – Oslo-Pariskonventionen om skydd av den marina miljön i Nordostatlanten (se t.ex. SOU 2000:53)13 en ”osäkerhetsfaktor” (”assessment factor”) är ett numeriskt värde (ofta exempelvis en faktor 10 eller 100) som förs in i en riskberäkning för att kompensera för en osäkerhet i underliggande data, exempelvis beträffande risk för exponering.
Bilaga 4 SOU 2001:4
382
Inom ramen för det tidigare engagemanget i OECD-arbetet påbörjade Kemikalieinspektionen för ca 5 år sedan två utvärderingar, men dessa slutfördes aldrig. Anledningen är den av resursskäl betingade fokuseringen på EU-arbetet. Inom OECD:s program för existerande ämnen tas redan nu beslut, och kommer i ännu högre grad under de närmaste åren att tas beslut, som är starkt kopplade till etappmål 1 i miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö (se avsnitt 7.1). Initiativet och spelplanen när det gäller krav på testning av kemiska ämnen på marknaden ligger för närvarande mer inom OECD än i EU.
Sveriges inflytande på arbetet med riskbedömning av existerande ämnen
Kemikalieinspektionens bedömning är att Sverige idag har ett medelmåttigt inflytande på utvecklingen av systemet inom EU, medan Sverige idag inte alls har något inflytande på OECD:s arbete på området.
3.3.2 Verksamhetsområdet Existerande ämnen – riskhantering
Även på detta område är spelplanerna EU och OECD, med tyngdpunkt på EU. Här är uppbyggnaden av resurser och kompetens av stor betydelse, särskilt med tanke på att riskbedömningen inom EU:s program för existerande ämnen nu börjar ge som resultat att ämnen pekas ut som kräver riskhantering.
I diskussionerna om riskhantering sker den konkreta förberedelsen av förbud, förekomstbegränsning och andra riskbegränsande åtgärder. Den riskstrategi som beslutas kan innebära att en rad andra direktiv berörs (s.k. ”down-stream regulation”). Det kan t.ex. gälla de direktiv som reglerar förekomstbegränsningar, samt yrkeshygieniska gränsvärden i arbetsmiljön, eller i avfall. Klassificering av ett ämne har direkt följdverkan i flera andra direktiv.
Verkställighetskommittén för existerande ämnen har beslutat om rekommendationer för riskhantering för de 4 första ämnena som riskbedömts inom ramen för existerande ämnesprogrammet. Under innevarande år har ytterligare 6 förslag till risk-
Bilaga 4
383
begränsningar bearbetas. Ett vägledningsdokument för rapportörlandets arbete med strategin för riskbegränsning har utarbetats (”Technical Guidance Document on the Development of Risk Reduction Strategies”, senast reviderat 1997).
I och med att antalet färdigställda riskbedömningar ökar kommer behovet av ökat engagemang på riskhanteringssidan att kraftigt stiga. I diskussionerna om riskhantering sker nämligen den konkreta förberedelsen till riskhanterande åtgärder, vilket regleras i begränsningsdirektivet (EEC/76/769).
För risk/nyttobedömning av existerande ämnen finns ”rudimentära” anvisningar i TGD (1996).
Nordiskt samarbete på området riskhantering av existerande ämnen
Sedan 1999 finns också ett nordiskt projekt som kopplar till riskhanteringsdelen av programmet. I detta projekt betonas metodutveckling, och erfarenheterna därifrån kan komma att användas vid utformningen av Sveriges riskhanteringsförslag inom EU-programmet.
Sveriges inflytande på arbetet med riskhantering av existerande ämnen
Brist på resurser och kompetens på detta verksamhetsområde förväntas bli en flaskhals de närmaste åren, såväl inom EU som nationellt. Kemikalieinspektionen bedömer att de resurser som man förmår lägga på detta område är klart otillräckliga för att ett tillräckligt aktivt agerande på EU-nivå ska kunna upprätthållas.
3.3.3 Verksamhetsområdet Förhandsanmälan av nya ämnen
Även här är arenorna EU och OECD, där EU är den mest betydelsefulla. Inom EU förhandsanmäls ca 300 nya ämnen per år. Totalt har ca 3 000 ämnen förhandsanmälts sedan införandet av reglerna år 1981. Vid införandet av 7:e ändringen av direktivet 1993 tillkom regler för riskbedömning av nya ämnen. Sedan dess har ca 500–700 ämnen riskbedömts inom programmet. Sammanfattningar
Bilaga 4 SOU 2001:4
384
av alla förhandsanmälningar inklusive förslag till klassificering och märkning samt riskbedömningar tillsänds kontinuerligt alla medlemsländer för synpunkter.
System för förhandsanmälan av nya ämnen finns också i USA och i Japan. Det finns dock inget internationellt organ som arbetar med samordning av de olika systemen för förhandsanmälan. Industrin vill dock få till stånd ett internationellt samarbete, främst för att minska skillnaderna i krav mellan EU, USA och Japan. De strängaste kraven finns idag inom EU. Inom OECD finns det ett samarbete för utbyte av information om de olika systemen för förhandsanmälan.
EU:s lagstiftning och regler för riskbedömning av nya ämnen
De bestämmelser på EU-nivå som klargör medlemsländernas och industrins skyldigheter rörande riskbedömning av nya ämnen återfinns i artikel 16 i Direktiv 67/548/EEG (ämnesdirektivet). Dessa bestämmelser har införts i det svenska regelsystemet i form av KIFS14 1998:8, Kapitel 6, Förhandsanmälan av nya ämnen. Ansvarigt generaldirektorat är DG (ENV).
Sveriges engagemang i EU:s riskbedömning av nya ämnen
Kemikalieinspektionens arbete i EU:s system för förhandsanmälan är begränsat till att uppfylla de krav som direktivet ställer på Sverige. Sverige får förhandsanmälningar för 2–3 ämnen per år. Till uppgifterna hör att se till att data finns och att direktivets krav är uppfyllda, samt att utföra riskbedömning och klassificering av de ämnen som förhandsanmäls i landet.
Danmark har initierat ett arbete med att identifiera vilka av de förhandsanmälda ämnena som finns på EU-marknaden, som är persistenta och bioackumulerande. Arbetet som nyligen har startat är sannolikt det första steget för att diskutera PBT-kriterier i samband med förhandsanmälan av nya ämnen. Detta arbete är inte minst viktigt med tanke på etappmål 3 i miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö (SOU 2000:52) och de förslag till kriterier som Kemikalieutredningen tidigare har fört fram (SOU 2000:53).
14 KIFS = Kemikalieinspektionens författningssamling
Bilaga 4
385
Normalt hålls årligen sex internationella möten på området.
Sveriges inflytande på arbetet med förhandsanmälan av nya ämnen
Med nuvarande resursinsats kommer Sverige enbart att ha en passiv roll vad gäller inflytande och arbete med utveckling av systemet. Det finns heller inget särskilt nordiskt samarbete att verka igenom när det gäller förhandsanmälan av nya kemiska ämnen.
De kommersiella värden som står på spel i fråga om nya ämnen är långt ifrån så stora som för de existerande ämnena, och därför finns här möjlighet att ”gå före”. Det är enligt myndigheten här som policyförändringar lättast kan initieras, nya principer kan föras in och den framtida ribban kan sättas.
3.3.4 Verksamhetsområdet Klassificering - EU
Arbetet omfattar utarbetande av kriterier, klassificering av enskilda ämnen, utarbetande av regler om märkning och varuinformationsblad, samt internationell harmonisering av klassificerings- och märkningssystemet.
EU:s lagstiftning och regler rörande klassificering
Bestämmelserna på EU-nivå återfinns i Direktiv 67/548/EG (ämnesdirektivet), Direktiv 1999/45/EG (preparatdirektivet) och Direktiv 91/155/EG (direktivet om varuinformationsblad). Ansvariga generaldirektorat är DG(ENV) och DG(ENTR)15. Dessa bestämmelser har införts i svenska regelsystem i form av KIFS 1994:12.
Ämnesdirektivets bilaga 1 innehåller bestämmelser om klassificering och märkning av kemiska ämnen. Bilagan uppdateras genom kommissionsdirektiv 1–2 gånger per år och omfattar flera tusen ämnen. Varje år beslutas nya eller ändrade klassificeringar för några hundra ämnen.
15 DG(ENTR) = Generaldirektoratet för näringsliv
Bilaga 4 SOU 2001:4
386
Ämnesdirektivets bilaga 6 innehåller kriterier och andra bestämmelser om klassificering och märkning. Bilagan uppdateras genom kommissionsbeslut någon gång per år. Under de senaste åren har det inom EU skett omfattande ändringar av bestämmelserna i ämnesdirektivets bilaga 6. Dessa har t.ex. kompletteras med kriterier för klassificering av ämnen som kan skada fortplantningen och ämnen som kan orsaka kemisk lunginflammation. Kriterierna som har uppdaterats är exempelvis de för klassificering av allergiframkallande ämnen.
Rådets direktiv 88/379 innehåller bestämmelser om klassificering och märkning av kemiska blandningar (preparat). DG(ENTR) är ansvarigt generaldirektorat. Tekniskt inriktade bestämmelser finns i bilagor till direktivet. Dessa uppdateras genom kommissionsbeslut ca vartannat år.
FN-konferensen om miljö och utveckling (UNCED)16 beslutade år 1992 att harmonisering av klassificerings- och märkningsregler ska vara ett av sex aktionsprogram i kapitel 19 av UNCED Agenda 21. ECOSOC17 är det organ där det formella beslutet om införandet av ett globalt harmoniserat klassificerings- och märkningssystem kommer att tas. Harmoniseringen kommer om ett par år sannolikt att leda till ett mycket omfattande regelarbete i EU.
Klassificeringsarbetet inom EU
Systemet för klassificering av kemiska ämnen är ett viktigt område inom EU, inte minst med tanke på att ett 30-tal direktiv hänvisar tillbaka till direktivet om klassificering och märkning (s.k. ”downstream regulation”). Klassificering av ett kemiskt ämne medför därför oftast inte enbart en förändring i märkning utan kan även medföra t.ex. krav på varuinformationsblad, förbud för en viss användning, hanteringsförbud för vissa riskgrupper (minderåriga och gravida), krav på register över exponerade, samt stränga lagringsbestämmelser.
Förekomstbegränsning som en konsekvens av klassificeringen är den klart vanligaste orsaken till förekomstbegränsningar. Endast för ett fåtal av de ämnen som är förekomstbegränsade i bestäm-
16 UNCED = United Nation Conference on Environment and Development17 ECOSOC = UN Economic and Social Council
Bilaga 4
387
melser baseras beslutet på riskbedömning och konsekvensanalyser av de enskilda ämnena. Särskilt för ämnen som klassificeras som cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska (kategori 1 och 2) är konsekvenserna i andra direktiv omfattande. Klassificeringen kan dock i gällande bestämmelser endast medföra ett förbud för konsumentanvändning av ett ämne. Mer omfattande förbud kräver idag riskbedömningar och konsekvensanalyser av det enskilda ämnet. Troligtvis är dessutom den ”kommersiella begränsningen” som följer av en sträng klassificering en lika viktig riskbegränsande faktor som den begränsning som följer av regelsystemet.
Diskussioner kommer, bl.a. på svenskt initiativ, att starta under slutet av år 2000 om att införa särskilda klassificerings- och märkningskriterier för persistenta och bioackumulerande ämnen. Detta knyter direkt an till etappmål 3 i miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö (SOU 2000:52) och till kemikalieutredningens förslag (SOU 2000:53).
Klassificeringsarbetet inom OECD och ILO
Inom OECD, bedrivs expertarbetet med den globala harmoniseringen av klassificeringskriterier (kriterier för hälso- och miljöfarlighet för enskilda ämnen och preparat). OECD har hösten 1998 lämnat ett förslag på harmoniserade kriterier för klassificering av hälso- och miljöfarliga ämnen till IOMC18. Kriterier för preparat beräknas bli klara under våren 2001. Märkning av kemikalier accepteras i alla OECD-länder i stort på grundval av klassificering utförd enbart med utgångspunkt från ämnenas inneboende egenskaper.
I USA baseras emellertid konsumentmärkningen på riskbedömning. Detta har lett till svårigheter i arbetet med den globala harmoniseringen av klassificerings- och märkningssystemet. Industrirepresentanter har också i olika sammanhang framfört åsikten att märkningen i högre grad bör baseras på riskbedömning.
Inom ILO19 inriktas arbetet på global harmonisering av märkning och av varuinformationsblad.
18 IOMC = Inter-Organisation Program for Sound Management of Chemicals (http://www.who.int/iomc/)19 ILO = International Labour Organisation (http://www.ilo.org)
Bilaga 4 SOU 2001:4
388
Nordiskt samarbete på området klassificering
Det nordiska samarbetet sker främst i form av förberedelser inför EU-möten och samarbete i OECD-projekt. Inom det nordiska samarbetet, som sker mot bakgrund av i stort sett gemensamma värderingar, delas uppgifterna upp mellan länderna. Detta leder till att resultatet av arbetet sträcker sig längre än vad de i varje enskilt land tillgängliga resurserna egentligen medger. Det nordiska samarbetet är väl utvecklat framför allt när det gäller farobedömningar, i synnerhet på den tekniska sidan av bedömningsprocessen. Tidigare har det nordiska samarbetet haft en klar inriktning mot utvärdering och klassificering av enskilda ämnen. Under senare år har det skett en förskjutning mot testmetoder, kriterier och policyfrågor. Tre vägledande dokument har utvecklats inom det nordiska samarbetet:
En anvisning för tolkning av kriterier för klassificering (NMR, 1995) En databas med klassificeringsförslag (NMR, 1999) Kapitlen om nedbrytning (persistens) och bioackumulering i ett vägledningsdokument för den globala harmoniseringen av klassificeringssystemet (OECD, 2000)
Det nordiska samarbetet har varit mycket framgångsrikt vad det gäller utvecklandet av nya kriterier, särskilt på miljöfarlighetsområdet. Resultatet av samarbetet har starkt påverkat EG-direktiven. Samarbetet bedrivs framför allt i NKG:s20 olika projektgrupper med projektmedel från Nordiska Ministerrådet. Det nordiska samarbetet kommer under de närmaste åren främst att vara inriktat på samordning inför EU-möten.
I Sverige prioriterade områden för arbetet med klassificering
Kemikalieinspektionen verkar för att det nordiska samarbetet (NKG) huvudsakligen ska bestå av projekt som är direkt inriktade på att nå resultat i EU- och OECD-arbetet. Ett för Kemikalieinspektionen prioriterat nordiskt projekt gäller avsnitt om bioackumulering och nedbrytbarhet i vägledningsdokumentet för akvatisk miljö. Dokumentet håller på att inarbetas som en del av den internationella harmoniseringen av klassificeringskriterier.
20 NKG = Nordiska kemikaliegruppen
Bilaga 4
389
I harmoniseringsarbetet inom OECD prioriterar Kemikalieinspektionen klassificeringskriterier som omfattas av övergångsbestämmelserna i anslutningsfördraget, dvs. kriterier för akut giftighet och cancer. Andra av kemikalieinspektionen prioriterade kriterier gäller sådana som avser skador på fortplantningen. Det förslag på harmoniserade kriterier som OECD har lämnat till IOMC överensstämmer väl med den svenska synen på hur kriterierna ska vara utformade. Kemikalieinspektionen ser det som en viktig uppgift att bevaka att inga försämringar sker av kriterierna under den kommande beslutsprocessen. Detta gäller särskilt för de kriterier som omfattas av övergångsbestämmelserna. I EU-arbetet kommer myndigheten att verka för att resultatet av harmoniseringen införs i form av direktivändringar så snart det finns internationella överenskommelser. Även allmänkemikalier och bekämpningsmedelsubstanser som är förbjudna eller starkt begränsade i Sverige är prioriterade.
Kemikalieinspektionen prioriterar av resursskäl arbetet med den globala harmoniseringen av märkningssystem och varuinformationsblad lägre än kriteriearbetet, med undantag för sådan märkning som omfattas av övergångsbestämmelserna. Även den globala harmoniseringen av kriterier för klassificering av kemiska blandningar (preparat) har låg prioritet.
På området klassificering hålls årligen ett 30-tal internationella möten samt 30–40 telefonmöten.
Sveriges inflytande på arbetet med klassificering
De två senaste åren (1999–2000) har Kemikalieinspektionen inte haft några ”egna ämnen” att ansvara för farobedömningen av. I motsats till programmen för existerande och nya ämnen finns det inga formella krav på att medlemsstater ska utarbeta klassificeringsförslag. Några år tidigare drev Kemikalieinspektionen ett flertal ämnen med anledning av de svenska undantagen i samband med EU-inträdet. Man anser att det i framtiden skulle stärka Sveriges position att åter ha egna ämnen att ansvara för: ”Inflytande kan bara vinnas om man bidrar till systemets utveckling i ett helhetsperspektiv, utöver det egna landets intressen.” Kemikalieinspektionens egen bedömning är att Sverige på detta område ändå tillhör tätgruppen i inflytande, tillsammans
Bilaga 4 SOU 2001:4
390
med framför allt Storbritannien, Nederländerna, Tyskland och Danmark.
3.3.5 Verksamhetsområdet Klassificering – nationellt
Det nationella arbetet på klassificeringsområde står enskilt för det största regelarbetet på Kemikalieinspektionen vad det gäller införande av direktiv i svenska bestämmelser. Verksamheten ansvarar också för utarbetande av informationsmaterial om bestämmelserna. Utveckling och uppdatering av OBS-listan är likaså en viktig del av detta arbete. År 2001 planeras arbetet starta med en uppdatering och utveckling av OBS-listan i linje med de förslag som lämnats av kemikalieutredningen (SOU 2000:53).
3.3.6 Verksamhetsområdet Testmetoder
Arbetet inriktar sig framför allt på utveckling av testmetoder, som kan ligga till grund för kriterier, vilka i sin tur kan utgöra underlag till faro- och riskbedömning. Testmetodernas utformning är viktig eftersom den till stor del styr klassificeringskriteriernas utformning och därigenom även styr vilka ämnen som bedöms ha miljö- och hälsofarliga egenskaper. Standardiserade testmetoder är en viktig förutsättning för produktinformation, för klassificering och för riskbegränsning.
Arbete med testmetoder inom OECD
Nya testmetoder utvecklas framför allt inom OECD:s program för testmetoder. Efter beslut i OECD:s råd publiceras testmetoderna i form av riktlinjer för testning21. Enligt ett bindande beslut i rådet om ömsesidigt accepterande av testdata måste medlemsländerna i OECD acceptera testresultat som är utförda i enlighet med riktlinjerna. Detta gäller under förutsättning att testerna även är utförda enligt GLP22.
Inom OECD program för testmetoder är ofta ett 50-tal projekt på gång samtidigt, och detta kräver god bevakning för att svenska ställningstaganden ska kunna arbetas in. Med nuvarande resurs-
21 OECD Guidelines for Testing of Chemicals (http://www.oecd.org/ehs/test/)22 OECD Principles of Good Laboratory Practice (http://www.oecd.org//ehs/glp.htm)
Bilaga 4
391
tillgång måste emellertid det mesta av arbetet inom dessa projekt lämnas åt sidan. Testmetodernas utformning är viktig, eftersom den till stor del styr klassificeringskriteriernas utformning och därigenom även vilka ämnen som bedöms ha hälso- och miljöfarliga egenskaper. Testmetodernas utformning påverkar därför både produktinformation och annan riskbegränsning.
När en testmetod väl är implementerad krävs det synnerliga skäl för att påbörja en revidering inom de närmaste 5–10 åren.
EU:s bestämmelser om metoder för testning av kemiska ämnen, samt EU:s arbete på området
Bilaga 5 i Rådets direktiv 67/548 (ämnesdirektivet) innehåller bestämmelser om metoder för testning av kemiska ämnens farliga egenskaper (toxikologiska, ekotoxikologiska och kemisk-fysikaliska egenskaper). Bilaga 5 uppdateras genom Kommissionsdirektiv med några års mellanrum. Det sker emellertid nästan inget arbete för att utveckla testmetoder inom EU, utan bilagan uppdateras huvudsakligen med testmetoder som har beslutats i OECD. Ansvarigt generaldirektorat är DG (ENV). Bestämmelserna finns implementerade i svenska KIFS1994:12.
EU är främst engagerat i arbetet med ”alternativa” testmetoder (t.ex. sådana som medger användning av färre försöksdjur) och ”udda” testmetoder (t.ex. för testning av fibrer) som inte omfattas av OECD:s arbete. Detta arbete drivs inom ECB.23
Nordiskt samarbete rörande testmetoder
På den nordiska arenan prioriteras insatser på områdena hormonpåverkan, nedbrytning och metallers miljöfarlighet. Inom ramen för NORD-UTTE24 effektiviseras arbetet med testmetoder (inom framför allt OECD) genom att man cirkulerar yttranden över testmetoder och riskbedömningar mellan medlemmarna.
23 ECB = European Chemicals Bureau (http://ecb.ei.jrc.it)24 Nordic Co-ordination Group for Development of Test Methods in Toxicology and Ecotoxicology (Nordisk arbetsgrupp för utveckling av testmetoder för toxikologi och ekotoxikologi), finansierad av Nordiska kemikaliegruppen (NKG) under Nordiska Ministerrådet.
Bilaga 4 SOU 2001:4
392
Ett viktigt projekt i det nordiska samarbetet är att utveckla ett tvågenerationstest på fisk som ska utformas på ett sådant sätt att det är möjligt att testa ämnens endokrina effekter på fortplantningen. Arbetet riktar sig mot OECD i syfte att bidra till komplettering av organisationens testriktlinjer.
Sveriges arbete med testmetoder
Kemikalieinspektionen hade, liksom i andra OECD-program, en betydligt högre resursinsats innan EU-medlemskapet. Engagemanget har dock minskat kraftigt, vilket har noterats och beklagats från OECD-sekretariatets sida. Ett tiotal internationella möten hålls årligen på området testmetoder.
I Sverige prioriterade områden när det gäller utveckling av testmetoder är främst de som kopplar till etappmål 1 och 3 i miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö (SOU 2000:52; SOU 2000:53), vilket innebär:
utveckling av förbättrade metoder för att bestämma nedbrytbarhet, utveckling av metoder för att bedöma metallers speciering25och effekter under ”svenska pH-förhållanden”, utveckling av flergenerationstest hos fisk för att kunna påvisa hormonstörande effekter, samt ”alternativa” testmetoder (se ”Arbete med testmetoder inom EU”, ovan)
När det gäller testmetoder för nedbrytbarhet, menar man på Kemikalieinspektionen, gör sig industriella intressen i allt större utsträckning gällande. Dessa verkar för att få till stånd en ”uppgradering” av OECD:s ”Ready Biodegradability”-tester (OECD, 1992) i syfte att ”lätta upp” dessa och göra dem ”mindre stringenta”. En viktig utvecklingsväg på området testmetoder är enligt Kemikalieinspektionen istället införandet av s.k. simuleringstester, där nedbrytning studeras under miljömässigt mer realistiska omständigheter än vad som är fallet när det gäller Ready-tester (se t.ex. SOU 2000:53).
25 Metallernas förekomstform, såsom metallisk form, jonform, samt i form av kemiska föreningar såsom oxider, olösliga salter och metallorganiska föreningar
Bilaga 4
393
Internationellt ser Kemikalieinspektionen idag en mindre önskvärd trend mot effektstudier på människor. Argumenten för detta är bl.a. att det minskar behovet av såväl djurförsök som av osäkerhetsfaktorer (”assessment factors”), vilka används för att kompensera brist på kunskap. Kemikalieinspektionen menar att det finns både starka etiska och vetenskapliga skäl att bromsa denna utveckling. Myndigheten har agerat mot denna utveckling på bekämpningsmedelsområdet och inom existerande ämnesprogrammet, samt i samverkan med andra medlemsländer åstadkommit att planerade OECD-riktlinjer för testning rörande hudirriterande effekt på människor stoppats.
Sveriges inflytande på arbetet med testmetoder
På Kemikalieinspektionen har man uppfattningen att myndighetens deltagande i arbetet påverkat diskussionen om att miljömässigt relevanta (dvs. ej orealistiskt höga) halter av testsubstanserna ska användas i OECD:s ”Ready Biodegradability”-tester. Kemikalieinspektionens engagemang har dock minskat sedan början av 1990-talet, samtidigt som den internationella industrins närvaro har öket. Myndighetens egen bedömning är att detta är ett viktigt område som således dessvärre har blivit eftersatt, och att insatserna på detta verksamhetsområde idag är klart för begränsade för att leda till något fortsatt inflytande av betydelse. En optimal bemanning på området uppskattas till att omfatta dubbelt så många personår som kan spenderas idag, samt därtill ytterligare medel för att säkerställa det expertstöd som är nödvändigt.
3.3.7 Övriga områdesresurser
Förutom till ovanstående verksamhetsområden går områdets resurser till ”allmänt” myndighetsarbete, t.ex. remissvar, telefonjour, ärendehantering som inte faller inom verksamhetsområdena, deltagande i utredningar, expertarbeten med internationella konventioner, såsom POPs-konventionen, samt särskilda insatser. Ett exempel på en sådan särskild insats som troligtvis ska göras under år 2001 gäller att i samarbete med Naturvårdsverket utarbeta riktvärden för 114 ämnen i vattenmiljön som en konsekvens av införandet av Direktiv 76/464/EEG (kvalitetsmål för utsläpp av vissa farliga
Bilaga 4 SOU 2001:4
394
ämnen till vattenmiljön). Arbetet kopplar direkt till etappmål i miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö (SOU 2000:52).
På grund av bristande resurser har endast mycket begränsade resurser satsats på arbetet med internationella konventioner. Detta arbete kopplar direkt till det miljömål som gäller särskilt farliga ämnen.
Kompetensutveckling är ett annat viktig arbetsfält som ligger på områdesnivå.
3.4 Området Bekämpningsmedel - resurser
Den minskade resurstilldelningen till området Bekämpningsmedel mellan år 1998 och år 1999 ledde till att 24 % färre personår var tillgängliga under 1999 än under 1998 (tabell 3), samtidigt som omfattningen på arbetsbördan, handläggningstiderna och ärendebalansen efter EU-inträdet påtagligt har ökat. Ärendemängden på detta område bestäms inte av myndigheten själv, utan beror på dem som ansöker om registrering av produkter samt på gemensamt beslutat EU-arbete. Den ökande ärendemängden har lett till en ansamling av obehandlade ärenden. En enskild tilldelning på 3 miljoner för 2000 (tabell 4) vände denna trend, men ytterligare tillskott har inte givits (det hade begärts för tre år).
Den stora förändringen vad beträffar bekämpningsmedelsarbetet kom 1995, i och med EU-inträdet, och under 1996 då EU började med sitt omregistreringsprogram för växtskyddsmedel. Dels hade Kemikalieinspektionen då gått igenom alla medel som var godkända i Sverige, dels påbörjade EU sitt arbete och på myndigheten valde man att koncentrera sig på detta. Det svenska omregistreringsprogrammet drog ca 10 personår/år under åren 90–95, varav ca 80 % var riskbedömningsarbete, resten riskhantering. Det EUarbete som kom igång 1995 och framöver var något helt nytt. På Kemikalieinspektionen anser man att man visserligen har nytta av den erfarenhet som samlats genom det nationella omregistreringsarbetet, men över 2/3 av ämnena hanterade inom EU är sådana som aldrig förekommit i Sverige. Som framgår av tabell 4 fick det nationella arbetet rationaliseras mycket kraftigt. Om de 10 personer som arbetade med omregistreringen dras från de ca 30 personår som 94/95 arbetade med nationellt godkännande så
Bilaga 4
395
kvarstår 20 personår. Dessa har år 1999 och 2001 reducerats till 11 personår.
Resursförbr. Personår Nationellt Internat(inkl. EU) Antal bkm
93/94
** 34
31,3
2,7
**
94/95* 26,2 34
30,3
3,7
101
1996
23,8
31,5 22,2
9,3
91
1997
34,8 29 15
14
80
1998
27,7
26,3 15,3
11
82
1999
22,1 20
11,5
8,5
78
2000
22,8
23,2 13,4
10,1
**
2001
19,2 20 11
9
**
*Halva 1995 saknas eftersom det skedde byte från budgetår till kalenderår 95/96. Alla siffror redovisas för 1 år. **Uppgift saknas.
Tabell 3. Resursförbrukningen (miljoner kronor) inom bekämpningsmedelsverksamheten för åren 1993/94–2001 (enligt årsredovisningarna t.o.m. år 1999, därefter beräknad), samt antalet medarbetare verksamma på området Bekämpningsmedel (personår), hur personåren fördelats mellan nationellt och internationellt (inklusive EU) arbete, och antal prövade bekämpningsmedelsansökningar (antal bkm)
Kemikalieinspektionen har i dag lika många ansökningar och betydligt fler administrativa åtaganden enligt lagstiftningen, t.ex. anmälan av parallellimport, utlämnande av handlingar, kontroll av äganderätten till dokumentation, än före EU-inträdet. Flera av dessa åtaganden kommer genom direktivet 91/414 om växtskyddsmedel. Det nationella arbetet har nått en punkt där myndigheten tvingats dra ner på samarbetet med andra myndigheter och med industrin. Detta är inte rationellt ur riskminskningssynpunkt men en följd av att man på området Bekämpningsmedel måste koncentrera sig på inkommande ärenden. Uppskattningsvis är även idag ca 80 % av EU-arbetet riskbedömning och ca 20 % riskhantering. Detta förhållande kan komma att ändras något framöver i och med att fler ämnen blir färdiga för beslut i EU.
Resurstilldelningen år 2000 täcker 23,2 personår (tabell 4). För 2001 innebär tilldelningen 20 årsarbetskrafter, vilket ska inkludera det ökande arbetet med biotekniska organismer. Tilldelade
Bilaga 4 SOU 2001:4
396
expensmedel, inklusive kompetensutvecklingsmedel, för 2001 är 2,5 miljoner kronor, att jämföra med de totalt 4,5 miljoner kronor som fanns till förfogande år 2000.
Med minskade resurser 2001 är målsättningen att försöka hålla ärendebalansen intakt, men att fortsätta med att minska handläggningstiden för de ärenden som ansamlats under tidigare år bedöms inte vara möjligt.
Tabell 4. Arbetsfördelningen vid området Bekämpningsmedel under år 2000.
Delområde
Personår andel av tid, % Omkostnader,
kkr.
Bekämpningsmedelskansliet
5,0
22
275
Riskbedömning för bekämpningsmedel.
7,6
33
1.425
Förprövning och riskminskning
6,8
29
550
Övriga områdesresurser
2,1
9
750
Extra tilldelning år 2000
1,7
7
1.500
Totalt
23,2
100
4.500
Idag krävs i ökande omfattning riskbedömning även av biologiska bekämpningsmedel samt av genmodifierade organismer, med de ytterligare kunskaper som detta kräver. Detta är ett svårt och viktigt område. Dessa nya aktiviteter beräknas kräva 2 personår, samt att ett nätverk byggs upp och vidmakthålles för att tillförsäkra tillgången på kompletterande kompetens. Den rationalisering av verksamheten som resursminskningen kräver innebär att deltagandet i EU-arbetet i viss utsträckning reduceras till ”pappersarbete” på hemmaplan.
Kemikalieinspektionen har sedan EU-inträdet dragit ned mycket på det nationella arbetet inom detta område, och idag görs de nationella bedömningarna av biocider, växtskyddsmedel och biotekniska organismer med en tredjedel av de resurser som stod till förfogande 1990-1995. Orsakerna står att finna i nedskärningarna och i det ökade EU-arbetet. Ledstjärnan i de prioriteringar som görs är riskminskningspotentialen i ärendena, vilket gäller såväl nationellt som i EU.
Bilaga 4
397
3.5 Området Bekämpningsmedel – verksamhet
Området Bekämpningsmedel är indelat i tre delområden (tabell 4): 1) Bekämpningsmedelskansliet, 2) Riskbedömning av bekämpningsmedel, och 3) Förprövning och Riskminskning.
Målsättningen för området Bekämpningsmedel är enligt regleringsbrevet ”att minska riskerna för hälsa och miljö som uppstår i samband med användningen av växtskyddsmedel, biocider och biotekniska organismer”, och ”att därvid ha en aktivt deltagande och pådrivande roll i riskbegränsningsarbetet såväl nationellt, inom EU som internationellt”.
Viktiga uppgifter är:
att delta i det svenska handlingsprogrammet för bekämpningsmedel i jordbruket och i trädgårdsnäringen, att delta i EU:s arbete med att utveckla och tillämpa regler för att nå en god skyddsnivå och en kostnadseffektiv riskbegränsning, och att verka för att den nationella prövningen av bekämpningsmedel sker på en god skyddsnivå och med kortast möjliga handläggningstid.
Delområdet Bekämpningsmedelskansliet
Kansliets uppgift är att där samla huvuddelen av de administrativa arbetsuppgifterna i syfte att ge goda förutsättningar för ökad effektivitet och kvalitet. En enhetlig bedömning av inkommande ärenden möjliggörs, vilket underlättar de kraftiga prioriteringar av arbetsinsatserna som krävs. Handläggningen styrs av riskminskningspotentialen i ärendena, såtillvida att ärenden som bedöms ha hög riskminskningspotential prioriteras högt. För de prioriterade områdena har policydokument utarbetats för att underlätta enhetlig handläggning.
Delområdet Riskbedömning för bekämpningsmedel
Syftet med verksamheten är att samla faro- och riskbedömningar av nya verksamma ämnen och organismer, samt andra ärenden och bedömningar i ärenden som bedöms ha hög riskminskningspotential, och koordinera detta med motsvarande arbete i
Bilaga 4 SOU 2001:4
398
EU-sammanhanget för att utveckla enhetliga bedömningar och minska risken för dubbelarbete. Djupet i riskbedömningen anpassas till dels möjligheterna att kunna påverka internationellt, och dels riskminskningspotentialen, där ärenden som bedöms ha hög riskminskningspotential ägnas fördjupad riskbedömning.
Arbete med generella riktlinjer har givits företräde framför arbete med enskilda ämnen, och OECD:s system för utbyte av utvärderingar utnyttjas så långt som det är möjligt. Målsättningen är att bibehålla den idag nationellt uppnådda skyddsnivån, och att arbeta för att nivån inom EU:s bekämpningsmedelsprogram närmar sig den svenska nivån.
Delområdet Förprövning och Riskminskning av bekämpningsmedel
Syftet med verksamheten är att:
göra risk/nyttobedömningar och behovsprövningar och svara för utveckling av policyfrågor i samband med beslut driva implementeringen av det nyligen i kraft trädda biociddirektivet samt annan regelutveckling att samla det utåtriktade riskminskningsarbetet för att tydliggöra detta
Ett av målen är, i likhet med vad som är fallet även för delområdet Riskbedömning av bekämpningsmedel, att bibehålla den idag uppnådda skyddsnivån nationellt och att arbeta inom EU:s bekämpningsmedelsprogram för ett närmande till den svenska nivån. Ett annat är att verka för att EU:s biocidprogram på sikt ges en tillämpning som är kostnadseffektiv vad gäller riskreglering. Dessutom ingår i målsättningen att genom punktinsatser stärka skyddet där det idag finns svagheter, exempelvis för yt- och grundvattenskydd. Även här är policydokument utarbetade inom prioriterade områden för att underlätta enhetlig handläggning.
Bilaga 4
399
3.5.1 EU:s lagstiftning och regler på bekämpningsmedelsområdet
Inom EU görs en uppdelning av bekämpningsmedel mellan växtskyddsmedel och biocider. Växtskyddsmedel behandlas i direktiv 91/414/EEG (under DG SANCO26) om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden, och biocider behandlas i direktiv 98/8/EG (under DG ENV) om utsläppande av biocidprodukter på marknaden. Direktiv 98/8/EG reglerar andra bekämpningsmedel än växtskyddsmedel – exempelvis slembekämpningsmedel, råttgift, desinfektionsmedel, träskyddsmedel och antifoulingprodukter (såsom båtbottenfärger).
Beslut om enskilda ämnen som motsvarar kraven i Direktivet om växtskyddsmedel, och får ingå i växtskyddsmedel, leder till att ämnena förs upp på direktivets bilaga 1, den s.k. positivlistan. Detta avgörande sker i enlighet med direktivets regler i artikel 5. Regleringen rörande godkännande av själva produkten/bekämpningsmedlet finns i artikel 4 och är ytterligare preciserad i bilaga 6 till direktivet, om enhetliga principer (”uniform principles”) rörande godkännandet, där också anges hur riskbedömningen ska gå till. Dessa beslut kan, där risk identifierats, innehålla krav på medlemsländerna att särskilt beakta vissa förhållanden vid produktgodkännande, vilket sker nationellt. T.ex. kan det krävas särskild riskbedömning för grundvatten (såsom exempelvis krävdes för det nyligen godkände växtskyddsmedlet triasulfuron). I de fall där ämnet finns i redan godkända produkter, kan bilaga 1-beslut medföra att villkoren i beslutet måste ändras, dvs. den nationella riskbedömningen måste göras om.
Biociddirektivet är uppbyggt på ett liknande sätt. Det är obligatoriskt att följa och implementera regelverken. TGD (1996) för existerande ämnen är tänkt att efter viss revidering användas även för biocider.
26 Generaldirektoratet för hälsa och konsumentskydd
Bilaga 4 SOU 2001:4
400
Konsekvenser av EU-medlemskapet för arbetet med bekämpningsmedel
För bekämpningsmedelsarbetet har EU-inträdet inneburit en betydande ökning i komplexitet av de i Sverige gällande reglerna. En relativt enkel nationell förordning om bekämpningsmedel har ersatts av två långa förordningar om växtskyddsmedel respektive biocider, och de mycket detaljerade direktiven implementeras direkt i svensk författning.
I bekämpningsmedelsarbetet inom EU är den grundläggande nivån för riskbedömningar relativt harmoniserad. Några riktlinjer har tagits fram (t.ex. ”FOCUS groundwater scenarios in the EU plant protection product review process”, april 2000) och flera är på gång (t.ex. om ”dermal absorption”, om bedömning av acceptabel exponering av sprutförare, samt om metodik för bedömning av metaboliter). Sverige bidrar i viss utsträckning i utformningen av de riktlinjer som anses ha störst strategisk betydelse i riskminskningsarbetet. De inledande beräkningarna speglar vanligen ett ”worst case” scenario med förenklade antaganden. Dessa bedömningar är vanligen översiktliga. I de fall risker identifierats i de inledande beräkningarna måste i regel en mer förfinad analys och fältstudier göras. Här saknas i stor utsträckning vägledning och bedömning görs från fall till fall. I dessa sammanhang spelar ”policy” och acceptans av risker en stor roll i argumentationen. En stor del av de svenska insatserna handlar om den typen av bedömningar.
I det nationella bekämpningsmedelsarbetet övertas således riktlinjer från EU-arbetet i växande utsträckning. I vissa fall kan bedömningarna som gjorts för EU användas för svenska beslut om växtskyddsmedel men bedömningen är att allt fler riskbedömningar med nationella scenarier behöver göras, i takt med att ämnen upptas på bilaga 1.
I förhållande till exempelvis Arbetarskyddsstyrelsen har Kemikalieinspektionen en annorlunda ställning, eftersom arbetarskyddet hänför sig till minimidirektiv, medan Kemikalieinspektionens arbete omfattas av harmoniserade regler. Konsekvensen av detta är att om inte Kemikalieinspektionen lyckas hindra godkännandet på EU-nivån av bekämpningsmedel som i Sverige bedöms som olämpliga att alls använda, så återstår för Arbetarskyddsstyrelsen att se till att brukarna utbildas för så säkert handhavande som möjligt.
Bilaga 4
401
Denna hanteringsrutin får således vara strängare i Sverige än i övriga EU.
Ärendehanteringen inom området Bekämpningsmedel
Inom bekämpningsmedelsområdet utgörs underlaget av enskilda studier samt sammanfattningar och riskbedömningar utförda av industrin. Det land som är utsett till rapportörland granskar materialet och skriver en grundlig monografi för ämnet. Eftersom de flesta medlemsländer inte är nöjda med industrins bedömningar görs industriella riskbedömningar i de allra flesta fall om. En sådan monografi innehåller följande avsnitt: Identity, Physical and chemical properties, Data on application and further information, Methods of analysis, Toxicology and metabolism, Residue data, Environmental fate and behaviour, Ecotoxicology, om tillsammans vanligtvis 200–400 textsidor. Därtill kommer delar vari informationen sammanfattas, där förslag till beslut ges, etc. Ofta behöver rapportörlandet göra många förändrade och kompletterande beräkningar innan beslut fattas av EU-kommissionen. I den svenska bevakningen av EU:s genomgång av aktiva substanser i bekämpningsmedel utgörs det huvudsakliga arbetet av granskning av och kommentarer till andra medlemsländers rapporter. Kemikalieinspektionen gör en egen grundlig toxikologisk och ekotoxikologisk bedömning endast när Sverige är rapportörsland, dvs. ansvarigt för utvärdering av ämne inför bilaga 1-listning.
EU ”sätter ribban” med dokument som beskriver i detalj vad som ska tas med i riskbedömningen. Samtidigt har man som medlemsstat möjlighet att påverka genom deltagande. Företaget sätter ihop en dossier och gör även sammanfattningar och riskbedömningar enligt fastlagda ”guidance”-dokument. Dessa riktlinjer innehåller huvudsakligen vad som ska rapporteras och hur, men inte ”science policy”. Det är medlemslandet som står för granskning och bedömning av fara och risk. Science policy utformas sedan i diskussioner mellan medlemsländernas experter på så kallade ECCO27-möten (endast 5–6 medlemsländer avsätter resurser till att delta i dessa expertmöten, vilka länder som deltar varierar) och Evaluation Working Groups (EWG; alla medlemsländerna deltar).
27 ECCO = European Commission Co-ordination for the Evaluation of Active Substances contained in Plant Protection Products under Council Directive 91/414; innebär ”peer review”- diskussioner då faro- och riskbedömning av enskilda ämnen diskuteras samt riskbedömningsmetodiken utvecklas
Bilaga 4 SOU 2001:4
402
All osäkerhet uttyds som att det behövs mer data. I de fall då omregistrering av gamla ämnen avslås i EU sker detta som regel på grund av brist på dokumentation. Detta gäller således även för ämnen som Sverige tidigare har bedömt vara oacceptabla för godkännande på grund av tillräckligt dokumenterade hälso- och eller miljörisker.
3.5.2 Sveriges engagemang i EU:s arbete på bekämpningsmedelsområdet
Verksamheten på området Bekämpningsmedel har sedan det svenska EU-inträdet i stor omfattning handlat om att förhindra att tidigare förbjudna och strängt begränsade ämnen, samt ämnen med motsvarande egenskaper, åter får tillträde till den svenska marknaden. Några särskilda undantag gjordes ej för bekämpningsmedel i övergångsavtalen. Bekämpningsmedelsområdet regleras av de två direktiven om växtskyddsmedel och om biocider. Inom båda dessa direktiv ska de tidigare godkända aktiva substanserna omregistreras. Detta omregistreringsprogram har inletts för växtskyddsmedel och är i startfasen för biocider.
För att kunna påverka EU i riktning mot att anta det svenska synsättet när det gäller kriterier för bekämpningsmedel är det ytterst viktigt att redan i dag arbeta kraftfullt för att påverka processen. Om detta inte lyckas, och ämnen som tidigare förbjudits i Sverige sätts upp på bilaga 1, kommer möjligheten att behålla förbud på nationell nivå att minska betydligt, och resurserna måste i stället läggas på utförandet av riskbedömningar som visar att användningen i Sverige är oacceptabel.
Nyttan av Kemikalieinspektionens insatser inom detta område kan illustreras med att insektsgiftet lindan28 sommaren år 2000 – efter fem års arbete – underkändes för omregistrering inom EU. I Sverige har denna långlivade och redan globalt spridda substans varit förbjuden för användning i tio år. Framgången med restriktioner mot lindan på EU-nivå är ett bra exempel på de mycket goda resultat på bekämpningsmedelsområdet som EUmedlemskapet kan föra med sig när adekvata resurser finns att tillgå.
28 gamma-hexaklorcyklohexan (g-HCH)
Bilaga 4
403
Arbete med växtskyddsmedel
I alla medlemsstater utom Sverige och Danmark sorterar växtskyddsmedel under jordbruksministerierna. I Sverige är Miljödepartementet ansvarigt på detta område.
Det nu pågående omregistreringsprogrammet omfattar totalt ca 300 tidigare godkända substanser, och i dag är ca 75 monografier under arbete och ett 30-tal ämnen klara för bedömning. Kommissionen fördelar ämnen för bedömning efter respektive medlemsstats röstetal, dvs. storlek29. Sverige har i första etappen ansvarat för fyra gamla ämnen och ett nytt. Den beräknade kostnaden för detta arbete, dvs. för de fem ämnena tillsammans, var 4 miljoner kronor, medan den verkliga kostnaden visade sig vara 10–12 miljoner kronor. Från Miljödepartementet erhålls för det beskrivna ändamålet 1 miljon kronor. Det grundläggande arbetet är detsamma för alla ämnen, men den totala kostnaden för utvärderingen kan variera beroende på ambitionsnivån.
I den andra etappen har Sverige tilldelats sex ämnen, men arbetet med dessa ämnen görs med full kostnadsteckning från tillverkare (upp till 3,25 miljoner kronor per ämne). Arbetet beräknas ta fyra personår i anspråk, och det är väsentligt att de konsulter som måste engageras är tillgängliga under hela denna tid. Det krävs här tillgång till en ”kritisk kompetensmassa” som sträcker sig från kemisk/fysikaliska parametrar till resthalter och ekotoxikologiska effekter.
Samtliga medlemsstater inbjuds att granska och kommentera de monografier som färdigställs. Vid specialistmötena (ECCO) deltar de länder som är rapportörländer och 5–7 ämnen behandlas vid varje möte. De specialistområden som omfattas är:
fysikalisk/kemisk utvärdering toxikologi resthalter ekotoxikologi ”environmental fate”, samt därtill översikt, och utarbetande av praxis/policy
29 Nya aktiva substanser riskbedöms av det land som tillverkaren ”vill ha som rapportör”.
Bilaga 4 SOU 2001:4
404
Representanter för Kemikalieinspektionen åker allt mer sällan på de specialistmöten där de ”egna” ämnena inte kommer upp, och har bara resurser att se över och kommentera ca en tredjedel av de monografier som cirkuleras. Därefter diskuteras riskbedömningen vidare på EWG-möten dit samtliga medlemsländer inbjuds. Här följer Sverige upp tidigare kommentarer och försöker så långt möjligt se till att riskerna blir dels ordentligt utredda och dels tydligt formulerade. Varje ämne tas upp på 2–3 möten, beroende på problembilden.
Monografin, tillsammans med alla kommentarer från medlemsstaterna, ECCO och EWG går först vidare till den vetenskapliga kommittén för växter, som avger ett utlåtande, sedan till den ständiga kommittén för växtskydd för omröstning. Det krävs kvalificerad majoritet (2/3 av rösterna) för att kommissionen ska kunna ta ett beslut. Om kvalificerad majoritet inte uppnås går frågan till rådet, som har tre månader på sig att besluta. Utfallet blir antingen att ett ämne accepteras för upptag på bilaga 1 (dvs. att det godkänns för fortsatt användning), eller att det nekas upptag.
Inkorporering av aktiva bekämpningsmedelssubstanser på bilaga 1 är prejudicerande. För ämnen på bilaga 1 kan tillverkare ansöka i alla eller vissa medlemsstater om godkännande för produkter med detta verksamma ämne. Landet ska då göra en riskbedömning av produkten enligt de enhetliga principerna (se avsnitt 3.5.1). Tillverkaren kan också hänvisa till det s.k. ömsesidiga erkännandet, dvs. att ett annat land redan har gjort en riskbedömning som p.g.a. harmoniserade regler bör godkännas också i Sverige. Riskbedömning på nationell nivå måste kunna peka på starkt avvikande förhållanden som medför att risken bedöms vara högre än i andra EUländer för att landet inte ska tvingas godkänna ämnen som tagits upp i bilaga 1. I sådant fall gäller endast full riskbedömning och ”simuleringsmodeller” som både är relevanta för svenska förhållanden och som på klara vetenskapliga grunder kan påvisa riskerna.
De ämnen som kommer att avregistreras under den pågående processen blir så förmodligen främst på grundval av bristande dokumentation i förhållande till registreringskraven. Detta gäller exempelvis det färdigbedömda ämnet dinoseb. Endast ett fåtal länder, däribland Sverige och Danmark, har en tradition av att avslå ansökningar om registrering p.g.a. miljöskäl. Detta innebär att det krävs
Bilaga 4
405
ett mycket kraftfullt agerande på EU-nivå för att hindra att oönskade men väldokumenterade aktiva bekämpningsmedelssubstanser omregistreras och därmed listas på bilaga 1 som godkända.
Av de 87 ”omregistreringsämnen” som finns på den första listan30är 24 tidigare förbjudna samt 8 starkt begränsade i Sverige p.g.a. hälso- eller miljörisker.
Exempel på sådana ämnen är:
flusilazol, som är persistent och klassificerat som reproduktionsstörande i kategori 2; fenarimol, som är persistent och klassificerat som reproduktionsstörande (i kategori 3); vinklozolin, som är klassificerat som reproduktionsstörande i kategori 2; atrazin och simazin, som både utgör en risk vad beträffar spridning till grundvatten; aldikarb, som har stor potential för spridning till grundvatten, samt har en användning som utgör en stor risk för användare och konsumenter, fåglar och vilda däggdjur, quinoxyfen, ett nytt verksamt ämne som är mycket persistent samt bioackumulerande.
Inom de närmsta åren ska ytterligare 67 ämnen riskbedömas för sedan följas av ytterligare ca 140 ämnen. Dessa innefattar flera problematiska och/eller förbjudna ämnen som enligt Kemikalieinspektionens bedömning inte är önskvärda på den svenska marknaden.
Arbete med biocider
Biociddirektivet som nyligen trätt i kraft kommer att innebära att Sverige ska ta sin del av arbetsbördan på ett liknande sätt som för växtskyddsmedel. Arbetet har just påbörjats, och ett omregistreringsprogram liknande det för växtskyddsmedel är skisserat. Viktiga dokument för riskbedömning arbetas för närvarande fram, och man räknar på Kemikalieinspektionen med att praxis kommer att sättas under de närmsta fem åren.
30 dvs. är uttagna för bedömning i den första etappen av programmet
Bilaga 4 SOU 2001:4
406
Nordiskt samarbete på området bekämpningsmedel
Även inom området Bekämpningsmedel sker ett nordiskt samarbete med syfte att där så är möjligt fördela arbetet mellan de Nordiska länderna. Kemikalieinspektionens bedömning är att detta har fungerat bra när det gäller t.ex. exponeringsscenarier för miljön, men det har inte fungerat att dela upp själva ämnesbedömningarna mellan de nordiska länderna, eftersom intressen och inriktningar skiljer sig åt i väsentliga avseenden. I Danmark ägnar man exempelvis ett stort intresse åt bekämpningsmedelsmetaboliter, särskilt med tanke på deras eventuella transport till grundvattnet (se t.ex. Rosberg & Fredricia, 2000), medan man i Sverige mer fokuserar på egenskaper såsom persistens och bioackumulerbarhet (se t.ex. SOU 2000:53). Samarbetet innebär således i liten grad en strukturerad uppdelning utan baserar sig snarare på tillfälliga allianser – vilka är nog så betydelsefulla – när anledning uppkommer.
Svenskt inflytande på området bekämpningsmedel
Från Kemikalieinspektionens sida upplever man att det svenska inflytande ökat avsevärt sedan inträdet. Såsom tidigare har betonats anser man på myndigheten att det är mer resurseffektivt att ”stämma i bäcken än i ån”. Dvs. man bör försöka påverka EU till att anta en bedömningsstrategi som innebär att så få oönskade ämnen som möjligt kommer upp på bilaga 1 och därmed i största möjliga utsträckning undvika omfattande riskbedömning och riskbegränsning på det nationella planet Arbete med kriteriedokument blir därför allt mer avgörande. En viktig punkt är följaktligen ”fortsatt argumentering” inför varje beslut av enskilda ämnen inför bilaga 1 som förväntas sätta normer för riskbedömning av viktiga egenskaper.
För varken växtskyddsmedel eller biocider finns det stöd i direktiven för att tillämpa risk/nyttobedömning. Beslut baseras endast på riskbedömningar. Nationellt anges emellertid fortfarande i lagstiftningen att behov måste finnas för att bekämpningsmedel ska godkännas. Praxis har under åren utvecklats på området, bl.a. genom omfattande remissomgångar och kontakter med rådgivare, SLU och Jordbruksverket. Agronomerna på Kemikalieinspektionen gör här ett betydelsefullt arbete. Med nya
Bilaga 4
407
användningsområden måste nya behovsutredningar göras. Oftast sker detta genom att Kemikalieinspektionen först skriver ett underlag och sedan skickar ut detta till berörda parter på remiss och på så sätt samlar kunskap om behov.
Om aktiva substanser som bedöms vara oönskade trots detta hamnar på bilaga 1 ser Kemikalieinspektionen en risk för att insatser inte kan göras för alla ämnen, eftersom det kräver mycket resurser att bevisa skäligheten i de svenska ståndpunkterna. Detta beror på att arbetet alltmer drivs från faro- till detaljerade riskbedömningar, därför att den svenska argumentationen handlar om att påvisa orealistiska antaganden i de ursprungliga bedömningarna, som kan innebära att minsta felanvändning leder till skador på hälsa och miljö.
När det gäller biociddirektivet har endast Sverige och sju andra länder erfarenhet av bedömning av biocider. De andra länderna har inte tidigare haft någon lagstiftning på området. Möjligheterna för Sverige att påverka är därmed i princip stora p.g.a. den erfarenhet som finns i landet. De resurser som finns tillgängliga de närmaste åren medger dock inte att den ökning av arbetet på biocidområdet inom EU som kan förväntas kan mötas med en motsvarande satsning inom området Bekämpningsmedel. När det gäller att få in substitutionsprincipen i ändringarna av växtskyddsmedelsdirektivet, något som är både politiskt och riskminskningsmässigt prioriterat, så kan endast mycket begränsade resurser avsättas, och det är tveksamt om målet här kan nås.
Insatserna för att inom området Bekämpningsmedel arbeta med TGD (1996; för existerande och nya ämnen), som i stora delar ska gälla även för riskbedömning av biocider och där myndighetens erfarenheter inom växtskyddsmedelsområdet skulle kunna vara en värdefull tillgång, måste starkt begränsas på grund av resursbrist.
Det finns en politisk målsättning att Sverige på bekämpningsmedelsområdet ska bibehålla den skyddsnivå som uppnåtts idag. Idag finns emellertid möjlighet att kommentera endast en mindre del av de monografier som rör ämnen som tidigare förbjudits i Sverige. Det finns en miniminivå för hur ytligt man kan läsa och kommentera EU-dokument och ändå ha kvar en påverkansmöjlighet. I många fall är den nivån nådd och i andra fall underskriden, dvs. Sveriges inflytande minskar.
Bilaga 4 SOU 2001:4
408
Det krävs avsevärt arbete för att förhindra att tidigare förbjudna bekämpningsmedel åter måste tillåtas
På bekämpningsmedelssidan, liksom på övriga områden, är möjligheterna att förenkla och effektivisera riskbedömningsarbetet störst om man har resurser som tillåter att man i så stor utsträckning som möjligt själv håller i pennan i arbetet inom EU. På Kemikalieinspektionen är man av uppfattningen att Sverige har ett mycket gott rykte inom EU i detta sammanhang, vilket är en god utgångspunkt för att arbeta för en förenkling av riskbedömningsprocessen – exempelvis med inriktning mot större tonvikt på ämnens egenskaper. Om ett ämne som tidigare förbjudits i Sverige sätts upp på bilaga 1 kommer möjligheten att behålla förbudet att minska betydligt och kraven blir höga på utförandet av en riskbedömning som visar att användningen i Sverige är oacceptabel. Då de politiska målen är att behålla eller t.o.m. öka skyddsnivån i Sverige (se SOU 2000:53) innebär detta en hög ambition vad gäller riskbedömning även på nationell nivå. Flera omständigheter kan emellertid innebära hinder för Sveriges mål rörande bekämpningsmedel:
Den rättsliga grunden för rådsdirektiv 91/414/EEG om växtskyddsmedel är artikel 43 i fördraget (jfr Biociddirektivet 98/8/EG – art. 100a). Huvudsyftet med 91/414/EEG är alltså inte främst att reglera riskerna med växtskyddsmedel utan bygger istället på genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken, speciellt gemensamma villkor för handeln med dessa medel.
I 13 av EU:s 15 medlemsländer ligger ansvaret för reglering av växtskyddsmedel under jordbruksministeriet. Det finns en tydlig intressekonflikt mellan jordbruks- och miljö/hälsosidan i denna fråga.
I frågan om den huvudsakliga riskbedömningen ska ske på EU-nivå eller nationell nivå finns en tydlig skillnad mellan små och större länder. Små länder med mindre resurser såsom Sverige, Portugal, Danmark och Grekland vill att bedömningen så långt möjligt kan ske på EU-nivå. I kraft av de stora länderna är trenden dock en förskjutning av arbetsbördan mot medlemslandsnivå.
Erfarenheter av registrerings- och riskminskningsarbete inom bekämpningsmedelsområdet skiljer sig kraftigt åt mellan med-
Bilaga 4
409
lemsländerna. Sverige är t.ex. det enda medlemsland som redan omprövat godkännandet för alla gamla bekämpningsmedel. Det gemensamma omprövningsarbete som nu pågår inom EU har blottlagt stora skillnader mellan ländernas tidigare erfarenheter och riskacceptans. Det pågående arbetet kan beskrivas som en stor kompromissprocess där de länder som avviker mest också är de som drabbas mest i slutändan. Till dessa länder kan räknas Sverige och Danmark. De skillnader som gör sig allt mer tydliga kan grovt hänföras till två policyinriktningar, en mer aktiv och en mer passiv till karaktären (tabell 5). Sverige står för ”policyinriktning 1” medan flertalet andra länder står för ”policyinriktning 2”.
Behovet och användningen av bekämpningsmedel i Sverige skiljer sig på några väsentliga punkter från den gängse i de centrala och södra delarna av Europa. I Sverige dominerar t.ex. ogräsmedlen framför insekts- och svampmedlen. En stor del av svampbekämpningen sker genom betning av utsäde i Sverige medan behandling i växande gröda dominerar i övriga Europa. I Sverige förekommer ingen jorddesinfektion eller behandling efter skörd i frukt, vilket däremot är en mycket stor användning i Mellan- och Sydeuropa. Att dessa skillnader innebär merarbete för Sverige kan åskådliggöras med exemplet tiabendazol. Ämnet ingår för närvarande endast i betningsmedel i Sverige, en användning som Sverige bedömt som acceptabel med hänsyn till medlets persistenta egenskaper. Det föreligger nu ett förslag att inkludera ämnet i bilaga 1 till 91/414, men endast för behandling efter skörd i frukt och potatis vilket är den stora användningen i EU. För att möjliggöra en fortsatt användning för betning krävs att Sverige gör en nationell riskbedömning. Samtidigt kan vi få en ansökan om att utvidga godkännandet till att även omfatta behandling efter skörd i frukt och potatis. För att behålla vår höga skyddsnivå krävs en riskbedömning som visar att den senare användningen inte är acceptabel utifrån svenska förhållanden. Sammanfattningsvis innebära detta två resurskrävande riskbedömningar för svensk del, enbart för att bibehålla den nivå som vi tidigare genom nationellt beslut fastställt för ämnet.
Reglerna om ömsesidigt erkännande av godkännanden (artikel 10 i 91/414) begränsar ländernas handlingsfrihet. Det finns goda skäl att tro att detta kan bli den dominerande ansök-
Bilaga 4 SOU 2001:4
410
ningsformen av det enkla skälet att regeln har tillkommit för att harmonisera godkännandeproceduren, förenkla för sökanden (företagen) och undvika onödig upprepning av tester, etc. Artikel 10 öppnar vissa möjligheter för undantag. Ett land kan vägra godkännande av en produkt som redan finns godkänd i ett annat medlemsland om de yttre förhållanden skiljer sig åt på ett avgörande sätt. Denna möjlighet blir förmodligen endast aktuell i fråga om risker för miljön. Huvuddelen av de ämnen som Sverige nekat godkännande för har emellertid skett p.g.a. risker för hälsan.
Sverige begärde inget undantag i medlemskapsfördraget från reglerna i 91/414. Anledningen var att det vid det tillfället inte kunde avgöras om den svenska prövningen var strängare än den kommande inom EU.
Bilaga 4
411
Tabell 5. Konsekvenser av en mer aktiv (”Policyinriktning 1”) och en mer passiv (”Policyinriktning 2”) policy bakom riskbedömning av bekämpningsmedel.
”FRÅGA” ”POLICYINRIKTNING 1” ”POLICYINRIKTNING 2”
Övergripande kemikaliepolitik
Förebyggande, Tillverkaransvar
Betoning på ”post registration monitoring”, Myndighetsansvar
Bedömning Fokuserar på risker och utgår från realistisk användning (dvs. beaktar även viss felanvändning).
Fokuserar på möjlig säker användning och bortser från eller tonar ned felanvändning.
Riskuppfattning Dynamisk betraktelse där all användning innebär risker. Vilka risker som bedöms som acceptabla beror på både inre och yttre omständigheter, varav de senare förändras över tiden.
Två nivåer. Säker eller icke säker användning. Godkänd (säker) användning innebär ingen risk.
Prövningsprocess Process med periodisk omprövning.
Inget behov av omprövning. Medlen har godkänts utan någon begränsning i tiden.
Antal produkter på marknaden
Få
Många
3.6 Kort översikt av riskbedömningsverksamheten
Avsnittet sammanfattar kort de huvudsakliga slagen av risk- och farobedömningar som görs.
Programmet för existerande ämnen
Inom ramen för programmet utförs huvudsakligen omfattande riskbedömningar med stort inslag av exponeringsanalys. Kommentarer lämnas på andra länders riskbedömningar för prioriterade ämnen. Utvärderingen av dietylhexylftalat (DEHP) har dragit betydligt mer resurser än de andra svenska ämnena, p.g.a. den omfattande dokumentationen, särskilt på exponeringssidan och ambi-
Bilaga 4 SOU 2001:4
412
tionen att etablera en diskussion om varuproblematiken i programmet för existerande ämnen.
Programmet för nya ämnen
Inom ramen för programmet utförs huvudsakligen farobedömning. Även riskbedömningar utförs dock i viss utsträckning. Riskbedömningarna är dock betydligt mindre omfattande än de som görs i programmet för existerande ämnen. Kemikalieinspektionens aktivitet på området har de senaste åren nedprioriterats, vilket medfört att Sverige ligger efter med de riskbedömningar som landet är skyldig att genomföra enligt ämnesdirektivet. De kommersiella värden som står på spel i fråga om nya ämnen är långt ifrån så stora som för de existerande ämnena, och därför finns här möjlighet att ”gå före”. Det är enligt myndigheten här som policyförändringar lättast kan initieras, nya principer kan föras in och den framtida ribban kan sättas.
Klassificeringsområdet
Inom ramen för programmet utförs huvudsakligen farobedömning. Kemikalieinspektionen har inte utfört några egna sådana bedömningar de senaste två åren, men däremot lämnas kommentarer på andra länders och på industrins farobedömningar. För prioriterade ämnen kan kommentarerna vara omfattande.
Bekämpningsmedelsområdet
Inom ramen för programmet utförs huvudsakligen omfattande riskbedömningar med stort inslag av exponeringsanalys och toxikologisk utvärdering. Beträffande växtskyddsmedel har Sverige tilldelats rapportörskap i EU-arbetet för fyra ämnen i den första omgången och fem i den andra. På Kemikalieinspektionen anser man att man bör försöka påverka EU till att anta en bedömningsstrategi som innebär att så få oönskade ämnen som möjligt kommer upp på bilaga 1, och därmed i största möjliga utsträckning undvika omfattande riskbedömning och riskbegränsning på det nationella planet
Bilaga 4
413
3.7 Kort översikt av nationella och internationella drivkrafter i riskbedömningsverksamheten
Avsnittet avser kort belysa vem som tar initiativ till och vem som driver de olika slagen av aktiviteter som leder till att riskbedömningar initieras. Närmare bestämt vad som är (1) nationellt respektive (2) internationellt initierat nationellt arbete, samt vad som är (3) nationellt respektive (4) internationellt initierat internationellt arbete.
1. Nationellt initierat nationellt arbete
Det nationella arbete på riskbedömningsområdet som kommer till på nationellt initiativ kan grunda sig på ansökningar om notifiering av nya ämnen eller om registrering av bekämpningsmedel från svenska företag. Det kan också grunda sig på exempelvis handlingsprogram för att minska riskerna med användning av bekämpningsmedel i jordbruket, samt regeringsuppdrag rörande riskbedömning av kemikalier. De flesta regeringsuppdrag som innebär riskbegränsning av ett ämne eller ämnesgrupp innehåller inslag av riskbedömning. Exempel kan vara tennorganiska föreningar och PVC (inkl. tillsatser).
2. Internationellt initierat nationellt arbete
Det nationella arbete på riskbedömningsområdet som kommer till på internationellt initiativ kan ta sin utgångspunkt i Sveriges önskan att leva upp till internationella konventioner på kemikalieområdet. Dessutom innebär skyldigheterna för medlemsstater i förordningen om existerande ämnen, samt i ämnesdirektivet vid förhandsanmälan av nya ämnen, liksom implementering av olika andra direktiv och EU-förordningar ett arbete på det nationella planet som grundar sig på internationella initiativ. Ändring av nationella beslut (produktgodkännanden och villkor för dessa) till följd av bilaga 1-listning av ämne som ingår i bekämpningsmedel är ytterligare ett exempel på internationellt initierat nationellt arbete.
Bilaga 4 SOU 2001:4
414
3. Nationellt initierat internationellt arbete
Det internationella arbete på riskbedömningsområdet som kommer till på nationellt initiativ avser exempelvis nationella undantag på kemikalieområdet. Arbetet med övergångsbestämmelserna visade att detta kräver stora resurser. Ett annat exempel på internationellt arbete med nationell utgångspunkt är sådant som grundar sig på politiska ambitioner, t.ex. att föra in substitutionsprincipen, samt arbetet med att påverka EU:s kemikaliepolicy. Också viljan att förhindra att tidigare i Sverige förbjudna bekämpningsmedel åter tillåts på den svenska marknaden kräver internationella arbetsinsatser med utgångspunkt från ställningstaganden på den nationella nivån.
4. Internationellt initierat internationellt arbete
Sveriges internationella arbete på riskbedömningsområdet som kommer till på internationellt initiativ är exempelvis att som rapportörsland utvärdera tilldelade ämnen enligt EU-förordningar knutna till växtskydds- och biociddirektiven, och att bidra till OECD:s program för högvolymämnen. På det senare området lägger dock Kemikalieinspektionen idag inga resurser.
Kemikalieinspektionens egen bedömning är att möjligheter att lägga ökade resurser på deltagandet i EU-arbetet skulle ge större inflytande över resultatet. Den reella makten i EU-arbetet ligger i att konkret vara med och aktivt driva arbetet genom att ta på sig uppdrag och att ta initiativ. Inte minst beror detta på att i beredningen av de olika frågorna, där varje land har en representant, har Sverige 1 röst av 15, till skillnad från i rådet, där Sverige har 4 röster av 87 (˜1/22). På tekniska möten, där exempelvis förslag till kriterier och testmetoder tas fram, deltar normalt endast ett fåtal länder, och möjligheten att utöva inflytande blir därmed ännu större. Ett aktivt deltagande i det internationella arbetet, t.ex. inom EU och OECD, är således mycket betydelsefullt för graden av inflytande som kan uppnås. Detta är särskilt viktigt när det gäller att få genomslag för det synsätt som etappmålen i miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö representerar (SOU 2000:52).
Bilaga 4
415
4 Kompetens och kompetensuppbyggnad
Avsnittet beskriver kompetensen vid myndigheten på för riskbedömning relevanta områden, behoven av kompetensutveckling samt behoven av samverkan med högskolor
Arbetet med riskbedömning kräver kompetens på såväl de sakområdet som arbetet omfattar som i förhandlingsteknik, samt även god kunskap om övergripande mål i kemikaliepolitiken. Upprätthållande av en hög kompetens kräver en viss ”kritisk massa”, och det är med tanke på myndighetens storlek svårt att upprätthålla hög kompetens på samtliga områden. Placeringen av personal på områdena Riskbedömning, Riskbegränsning och Bekämpningsmedel är i huvudsak baserad på deras kompetensprofil. Vid inplaceringen beaktas dock även enskilda medarbetares önskemål om framtida kompetensutveckling.
På myndigheten är särskilt utsedda personer huvudansvariga för kompetensen på vissa områden. Dels har man myndighetsexperter, som har hög vetenskaplig eller annan kompetens inom ett för Kemikalieinspektionen strategiskt viktigt område. Därutöver skall myndighetsexperterna ha bred erfarenhet av myndighetsarbete och vara väl förtrogna med Kemikalieinspektionens verksamhetsidé, policy och strategier. Dessa experter finns idag på områdena:
faro- och riskanalys med inriktning mot hälsoeffekter faro- och riskanalys med inriktning mot miljöeffekter riskhantering med särskild inriktning på tillsyn, samt internationella frågor
Dels har man sakkunniga, som ansvarar för ett visst effektområde eller ett annat sakområde. Dessa sakkunniga ska bistå med sakkunskap i verksamheten, i första hand genom att vara rådgivare vid svåra bedömningar som fordrar djupare kunskap. Sådana personer finns för områdena:
kemikaliers kemiska egenskaper och tekniska funktioner human exponering riskbedömning av miljöfarliga ämnen allergiska och immunologiska effekter cancerframkallande effekter
Bilaga 4 SOU 2001:4
416
neurotoxicitet/kronisk toxicitet reproduktionsstörande effekter mikroorganismer och virus
Kemikalieinspektionens egen bedömning av styrkor och svagheter i kompetensen på för riskbedömningsarbetet relevanta sakområden pekar ut följande områden:
Hög kompetens
akvatisk ekotoxikologi allergiframkallande egenskaper allmän toxikologi cancerogenicitet neurotoxicitet
Medelhög kompetens
exponeringsbedömning för både hälsa och miljö miljökemi reproduktionstoxicitet terrester ekotoxikologi
Svag/otillräcklig kompetens
biostatistik epidemiologi GLP-frågor (se fotnot 22) metaller patologi probabilistisk riskbedömning QSAR31
31 Quantitative Structure-Activity Relationship; innebär att kemikaliers egenskaper med hjälp av matematiska modeller skattas på grundval av kända eller uppskattade storheter
Bilaga 4
417
Ytterligare exempel på för riskbedömningen nödvändig kompetens är:
beställarkompetens, som behövs när det gäller områden där myndigheten behöver ta in hjälp av externa experter, kompetens att utvärdera bedömningar gjorda av andra
Riskhantering ställer stora krav på erfarenhet
I likhet med riskbedömning ställer också riskhantering stora krav på kompetens, men av annat slag och i väsenligt högre grad dominerad av lång och bred erfarenhet än av djup vetenskaplig kompetens inom viss disciplin. Särskilt bör nämnas kompetens beträffande styrmedel och deras effektivitet, socioekonomiska bedömningar/utredning av konsekvenser, branschkunskap och kunskap om varför och hur ämnen används, EU-rätt, hur olika EU- och internationella fora fungerar, internationell förhandlingsvana, m.m.
Dessa slag av kompetens är i dagsläget i hög grad en bristvara på myndigheten. Mindre än en handfull personer har omfattande erfarenhet av riskhantering i EU (och internationellt) av allmänkemikalier. Räknas även de med viss/någon erfarenhet blir det omkring 10 totalt. Endast ett par tre personer har ekonomisk eller annan samhällsvetenskaplig utbildning på hög nivå. Som ett led i strävandena att söka råda bot på en del av denna brist genomförs för närvarande ett internt kompetensutvecklingsprojekt om riskhantering/konsekvensanalyser.
Den brist som råder i dagsläget får till följd att det riskbedömningsarbete på kvalificerad nivå som utföres inte fullt ut kan leda till behövlig riskminskning. För ett väl fungerande riskminskningsarbete krävs att ingen av länkarna riskbedömning – framdrivning av åtgärder – uppföljning/tillsyn är en svag länk. I dagsläget är båda de senaste länkarna kompetensmässigt svaga.
Det behövs även en förstärkt kompetens på området risk/nyttobedömning, vilket kan uppnås exempelvis genom rekrytering av miljöekonomer eller agronomer. För utveckling av kompetens på detta område är även närvaron i det internationella arbetet av stor betydelse.
Bilaga 4 SOU 2001:4
418
Kvalitetssäkring
Kvalitetssäkringen av riskbedömningar baseras främst på tillgång på personal med relevant kompetens. Förutom utsedda myndighetsexperter och sakkunniga har Kemikalieinspektionen dessutom ett nätverk av externa experter genom Toxikologiska Rådet (se avsnitt 5), samt olika externa expertgrupper och konsulter (se nedan). Vetenskapligt ”svåra” frågor inom områdena reproduktionstoxikologi och cancer tas ofta upp till diskussion i expertgrupper. Inom området allergi har externa experter anlitats i relativt hög utsträckning. Vidare fortsätter givetvis den vetenskapliga diskussionen när riskbedömningar presenteras och olika förslag läggs fram inom arbetsgrupperna på teknisk nivå i EU. Dessutom finns även en rad rådgivande expertgrupper kopplade till Kommissionen, t.ex. s.k. ”specialized experts” (cancer, mutagenicitet och reproduktionstoxikologi) på DG(ENV) och rådgivande vetenskapliga kommittéer på DG(SANCO). Dessa högt kompetenta expertgrupper har fått en klart utökad roll de senaste åren som rådgivare till Kommissionen.
4.1 Kompetensutveckling
Ungefär 10 % av myndighetens resurser avsätts till personalens kompetensutveckling, främst inom områdena toxikologi, ekotoxikologi och miljökemi. En breddning av medarbetarnas kompetens vad gäller omvärldskunskap är också prioriterad. Betydande kompetensuppbyggande erfarenhet tillägnas naturligtvis även inom ramen för det löpande arbetet, i synnerhet i det internationella arbetet. Dessutom ingår där så är möjligt deltagande i internationella kurser av intresse för verksamheten. Resurserna tillgängliga för deltagande i internationella konferenser på områden av intresse är dock mindre idag än tidigare.
Huvuddelen av kompetensutvecklingen organiseras på områdesnivå. Undantag är gemensamma kompetens- och utvecklingsprojekt inom ramen för ”KOMET” (Kompetens- och metodutvecklingsgruppen), gemensamma kompetensutvecklingsinsatser (ledningsutveckling, datakurser, språkkurser) och utvecklingsfora som sorterar under GD-sekretariatet (figur 1). Viss utbildning arrangeras internt t.ex. introduktionskurser m.m. Sakkunniga och andra faddrar lär nybörjare fortlöpande. Vissa kurser köps in,
Bilaga 4
419
oftast sådana av typen personlig utveckling och datakurser (ordnas även internt). Även personliga initiativ är viktiga för kompetensutvecklingen. Deltagande i viktigare fortbildningar och konferenser inom sakområdena eftersträvas, men detta är i viss mån eftersatt p.g.a. hög arbetsbelastning.
4.2 Risken för kompetensflykt
Idag anser man sig inte kunna skönja någon betydande kompetensflykt, men rekryteringen blir allt svårare. Detta yttrar sig exempelvis i att antalet sökande minskar till de tjänster som utlyses (idag några tiotal per tjänst, för tre år sedan 100–150 per tjänst).
Med tanke på den höga kunskapsnivån hos personalen och bredden i den specialistkompetens som behöver upprätthållas innebär emellertid varje person som lämnar myndigheten en förhållandevis stor kunskaps- och erfarenhetsförlust. Detta kompenseras i viss mån av den bredare kunskapsbas som är allt vanligare hos nyrekryterade. Varje nyrekrytering innebär dock normalt en lång inlärningsperiod, eftersom näst intill inga sökande har kombinationen sakkunskap, regel/policykunskap, och vana vid internationella förhandlingar.
Under perioden fram till ca år 1996–1997 ansågs personalomsättningen, som då låg på några få procent, vara ”för låg” ur ett kompetensförsörjningsperspektiv. Fortfarande idag, med en total årlig personalomsättning på 7–8 %, upplevs rekryteringen av unga medarbetare som för liten för att en god återväxt ska kunna säkerställas. Rekrytering av yngre medarbetare medför samtidigt att mer resurser åtgår till upplärning och internutbildning.
Dagens personalsituation är en bidragande orsak till att Kemikalieinspektionen har svårt att säkerställa representation i alla internationella sammanhang som är av betydelse, och har svårigheter t.ex. med att bidra med nationella experter för arbete i kommissionen inom relevanta områden.
Den personal som lämnar Kemikalieinspektionen går främst till andra centrala myndigheter, framför allt andra statliga organ såsom Miljödepartementet och Naturvårdsverket, samt även till regionala
Bilaga 4 SOU 2001:4
420
myndigheters miljö- och hälsokontor, och till företag såsom SIS32, Norsk Veritas, samt till industrin (bygg, läkemedel, kemi). En del blir också konsulter inom miljö- och hälsoområdet.
4.3 Vad läggs ut, och vad skulle kunna läggas ut, till externa konsulter, t.ex. inom högskolevärlden
De nätverk och expertgrupper som Kemikalieinspektionen har utvecklat och har tillgång till idag är betydelsefulla. Inom området Riskbedömning finns två externa expertgrupper, en för cancer och en för reproduktionstoxikologi, samt ett nätverk för mikrobiologi. Användandet av sådana kontakter skulle behöva utvecklas mera och även omfatta discipliner av mera teknisk, ekonomisk och samhällsvetenskaplig karaktär.
Tillgången på externa konsulter har särskilt stor betydelse för de områden där kompetensen anses vara svag eller otillräcklig. Kemikalieinspektionen anser sig dock ha problem med att kunna rekrytera experter som är tillräckligt förtrogna även med myndighetsarbete, och med vad det innebär att agera på de internationella arenorna, för att deras insatser ska vara till maximal nytta. Man utnyttjar idag i stor utsträckning experthjälp från IMM33 på det miljömedicinska området, men hade även i större utsträckning än vad som är fallet idag behövt utnyttja miljökemisk expertis, exempelvis från ITM.34 För att kunna tillgodose Kemikalieinspektionens behov av expertstöd inom de områden som är viktiga för bedömning av exponeringsrisk och metodik såsom QSAR och biostatistik, behöver kontakterna med universitet och högskolor utvecklas och struktureras. Dessa kontakter är idag sporadiska och ad hocartade.
Vid Kemikalieinspektionen finns en öppenhet för deltidstjänstgöring med parallell verksamhet vid universitet och högskolor. I praktiken är dock denna form av kontakt med högskolevärlden begränsad, eftersom sådant dubbelarbete oftast är förhållandevis betungande, och få orkar med. Myndigheten ser det dock som viktigt att försöka upprätthålla och stödja sådana arrangemang.
32 Svensk standardisering33 Institutionen för miljömedicin, Karolinska institutet, Stockholm (http://www.imm.ki.se/)34 Institutet för tillämpad miljöforskning, Stockholms universitet, Stockholm (http://www.itm.su.se)
Bilaga 4
421
För att kunna använda experthjälp i den omfattning som skulle behövas hade resurser behövts även till forskningssatsningar, samt till att utbilda de forskare som engageras i internationell förhandlingsteknik. För att sådana satsningar ska ge så stort utbyte som möjligt krävs en långsiktighet och kontinuitet, både ekonomiskt och på det personliga planet. Det finns ett stort behov av att med forskare och vetenskapsmän befolka relevanta vetenskapliga kommittéer inom EU, vilket i dag sker i alltför begränsad omfattning. Det är i detta sammanhang viktigt att Kemikalieinspektionen även upprätthåller en kompetens att bedöma utvärderingar utförda av externa experter.
Situationen i grannlandet Danmark bedöms vara bättre i dessa avseenden. Där har myndigheterna tillgång på skickliga konsulter som kan myndighetsarbete, ett faktum som i mån av resurser i viss utsträckning utnyttjas även av Kemikalieinspektionen. Ett annat exempel är Nederländerna där expertstödet tillhandahålls av ett särskilt institut (RIVM35) som är kontraktsbundet till ministeriet. RIVM är Nederländernas ”Competent Authority” och ansvarar därmed för Nederländernas riskbedömningsarbete i EU (se vidare avsnitt 8).
Riskbedömningar har i viss utsträckning karaktär av policydokument i vetenskaplig dräkt. Därför är uppdrag till konsulter verksamma vid industrin ofta mindre tillrådligt. Industri och myndighet har skilda intressefokus och skilda roller, vilket leder till skillnad i tolkning av vad som är acceptabel risk och inte. Att riskbedömning även innefattar en granskning och värdering av resultat och studier gör att en sådan skillnad är ofrånkomlig. Det är dessutom möjligt att det kan vara mer resurskrävande att granska ”industriella” riskbedömningar än att utföra riskbedömningar själv.
Samtidigt som Sverige verkar så effektivt som möjligt inom ramarna för det nu fungerande systemet med dess starka inslag av policy på den tekniska nivån, bör alla möjligheter tas tillvara att så långt möjligt åstadkomma en mera ändamålsenlig uppdelning mellan policybeslut och det tekniska riskbedömningsarbetet. Det är bl.a. angeläget att dessa frågor reses i det pågående arbetet med EU:s kommande kemikaliepolicy.
35 RIVM = Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (the National Institute of Public Health and the Environment; http://www.rivm.nl/index_en.html)
Bilaga 4 SOU 2001:4
422
4.4 Vad betyder den nya forskningsrådsorganisationen för Kemikalieinspektionens högskolekontakter?
Kemikalieinspektionen såg sig som tämligen nöjda med utfallet föregående år (1999) vad beträffar den forskningsresurs som tilldelades Naturvårdsverket, eftersom den hade en inriktning som bedömdes ge goda möjligheter att täcka upp myndighetens behov av forskning inom områdena toxikologi, ekotoxikologi, miljökemi och exponering. Efter forskningsfinansieringsorganisationens förändring är osäkerheten emellertid stor rörande vilket stöd som kan erhållas för myndighetens arbete i form av för verksamheten relevanta forskningsprojekt. Det nya forskningsområdet MAS36 har ingen inriktning mot forskning på för Kemikalieinspektionen väsentliga områden. Vad beträffar den av Naturvårdsverket administrerade forskningen är det oklart om Miljöforskningsnämnden37 kommer att vara kvar. I Naturvårdsverkets tidigare forskningsnämnd fanns dessutom en föreskrift om att Kemikalieinspektionens behov av tillämpad forskning skulle tas till vara, men i den nuvarande forskningsnämnden finns ingen motsvarande formulering.
Idag finns Kemikalieinspektionen representerad i Miljöforskningsnämnden och i Naturvårdsverkets forskningskommittéer, men situationen nästa år är oklar eftersom förordnandena går ut vid årsskiftet. Det har tidigare fungerat bra att tillsammans med Naturvårdsverket ha medel till förfogande för att initiera projekt som sedan har kunnat bli självgående (såsom Vemmenhögsprojektet; Kreuger, 2000).
5 Samordning med andra myndigheter
Ett gott samarbete med myndigheter såsom Arbetsskyddsverket, Naturvårdsverket, Livsmedelsverket och Jordbruksverket är viktigt av många skäl, inte minst för att bättre utnyttja tillgängliga resurser och tillgänglig kompetens.
36 Miljö, areella näringar och samhällsbyggande (http://www.forg.nu/)37 Se http://www.environ.se/dokument/omverket/forskn/forsk.html
Bilaga 4
423
Det finns ett samarbete med Jordbruksverket som gäller behovsbedömning av bekämpningsmedel. Alla nya verksamma ämnen skickas till Jordbruksverket som anlitar sina rådgivare för att ge Kemikalieinspektionen fakta för en behovsanalys. Den vägs sedan mot riskerna i en risk/nyttobedömning som avgör om ämnet ska godkännas eller ej. Jordbruksverket gör detta arbete inom ramen för sin egen myndighetsutövning.
Kemikalieinspektionen har också mycket gott samarbetet med Jordbruksverket i regeringsuppdrag som varit riktade till bägge verken och som rört ”Handlingsprogram för att minska riskerna med bekämpningsmedel i jordbruket”. Utredningarna har särskilt rört risker för grundvatten, ytvatten och omgivande icke jordbruksmark. Ett sådant regeringsuppdrag gavs i september i år och ska vara slutfört till 2006.
På miljösidan vore det önskvärt med mer samarbete med Naturvårdsverket än vad som är fallet idag, särskilt med tanke på det framtida arbetet med riktvärden och miljökvalitetsnormer. I programmet för existerande ämnen finns ett behov av ett kraftigt utökat samarbete med Arbetarskyddsstyrelsen och Naturvårdsverket. Detta gäller särskilt information om användning och exponering. Ett fortsatt samarbete med Naturvårdsverket rörande metaller är under utveckling.
Det behövs enligt myndighetens bedömning samarbetsprojekt med en definierad ekonomisk ram. Detta fungerar inte i någon större utsträckning idag, utom i samarbeten med Jordbruksverket. Läkemedelsverket och Livsmedelsverket är andra möjliga samarbetspartners på myndighetssidan. Tjänstedelning med andra myndigheter bedöms från Kemikalieinspektionens sida vara en intressant möjlighet.
Toxikologiska rådet
Toxikologiska rådet38 är ett expertorgan för rådgivning och samråd i toxikologiska frågor. Rådet biträder statliga myndigheter inom miljösektorn. Det fungerar som kunskapsbank, kontaktlänk och informellt remissorgan. En viktig funktion är att snabbt informera om aktuella, väsentliga toxikologiska spörsmål. Sammansättningen
38 Se http://www.kemi.se/toxik/
Bilaga 4 SOU 2001:4
424
bidrar till att förbättra kontakterna mellan forskare och myndigheter. Rådet bildades 1986 och är organisatoriskt knutet till Kemikalieinspektionen.
Toxikologiska rådet verkar för en hög vetenskaplig standard i myndigheternas riskanalyser, ger vägledning i utarbetandet av kriterier och principer för vetenskaplig tolkning, samt verkar för samordning och enhetlighet i riskanalyserna. Toxikologiska rådets arbetsformer innefattar allt från interna möten till seminarier i angelägna toxikologiska frågor. Särskilt viktigt är det att diskutera bedömning och tolkning av toxikologiska data.
Toxikologiska rådets ledamöter kommer, förutom från Kemikalieinspektionen, från Arbetarskyddsstyrelsen, Arbetslivsinstitutet, Läkemedelsverket, Naturvårdsverket, Statens livsmedelsverk, Statens strålskyddsinstitut, Stockholms läns landsting, Karolinska institutet, Lunds, Stockholms och Uppsala Universitet, samt från SLU (Sveriges lantbruksuniversitet).
Toxikologiska rådet spelar enligt Kemikalieinspektionen en viktig roll, och deras seminarier uppfattas som mycket värdefulla. Funktionen skulle emellertid kunna utvecklas. Man skulle t.ex. kunna samla sig om viktiga strategiska frågor och gemensamt bereda synpunkter att förmedla till Miljödepartementet. De konkreta resultaten av hittillsvarande sådana aktiviteter är få, men de informella kontakter som skapats har varit värdefulla.
Miljödepartementet
Samarbetet med Miljödepartementet fungerar bra. Kemikalieinspektionens förhållande till Miljödedepartementet lider dock i viss utsträckning av vad som på myndigheten upplevs som en resursbrist på departementet. Denna yttrar sig som att departementet inte i tillräckligt stor utsträckning förmår möta Kemikalieinspektionens arbete med uppföljande aktiviteter, exempelvis inom det juridiska området, nationellt som internationellt.
Bilaga 4
425
6 En europeisk kemikaliemyndighet?
Hur riskbedömningsarbetet i EU bör organiseras för att bli kostnadseffektivt är en fråga utanför vårt uppdrag. Men detta är ett angeläget område, och ett par aspekter tas upp här.
Den nya kemikaliestrategin som arbetas fram inom EU kan tänkas föra med sig nya uppgifter som motiverar någon slags central myndighet på området. Vilka uppgifter som skulle läggas på en sådan myndighet beror på vilken funktion myndigheten slutligen skulle ha, koordinerande eller utvärderande. Man anser det på Kemikalieinspektionen vara svårt att bedöma i vilken omfattning medlemsländerna skulle vara beredda att lämna ansvar ifrån sig, i den mån detta skulle bli aktuellt. Det idag mest realistiska alternativet är sannolikt att en europeisk kemikaliemyndighet åläggs en koordinerande funktion, som bl.a. innebär att beslut inte bör ligga på myndigheten utan att den nuvarande beslutsstrukturen följs även fortsättningsvis. Ur Kemikalieinspektionens perspektiv kunde det vara bra med en resursstark samarbetspartner i form av ett ”förstärkt ECB”, men inte en stor tung myndighet.
Några av de synpunkter som har framkommit på detta kan lämnas som exempel på viktiga arbetsuppgifter för en central myndighet för att effektivisera EU:s kemikaliekontroll:
1. Vara tekniskt samordningssekretariat, på samma sätt som EU:s läkemedelsmyndighet, dvs. planera och samordna arbetet med medlemsländernas risk bedömnings- och riskhanteringsrapporter.
2. Ansvara för att hålla nödvändiga register, t.ex. utveckla en uppdaterat EINECS-lista som ger en bättre bild över vilka ämnen som faktiskt finns på marknaden, ytterligare utveckla IUCLID39 vad det gäller information om kemiska risker. Samordna industrins aktiviteter för att publicera (eller ev. föra register över) effektdata för alla ämnen på marknaden.
3. Ytterligare utveckla EUSES40 för att med större effektivitet kunna utföra exponerings- och effektbedömningar.
39 IUCLID = International Uniform Chemicals Information Database40 EUSES = European Union System for Evaluation of Substances
Bilaga 4 SOU 2001:4
426
4. Initiera arbete som syftar till att vidareutveckla ”guidelines”, t.ex. ”Technical Guidance Document”, inom riskbedömningsoch riskhanteringsområdet.
5. Ge vägledning till industrin i deras arbete med riskbedömningar och riskbegränsningsstrategier.
Punkterna 2, 3 och 4 är exempel på arbete som är viktigt för att underlätta för industrin att ta sitt ansvar. Ett annat exempel är att ge vägledning till industrin (punkt 5), bl.a. när det gäller vilka tester som ska utföras för att uppfylla eventuella kommande regler om testkrav för alla ämnen på marknaden.
7 Miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö medför nya krav på det internationellt inriktade arbetet
Flera av etappmålen i miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö (SOU 2000:52) bygger näst intill helt på att den svenska synen på kemikaliepolitiken får ett kraftigt genomslag i både EU och OECD. Detta har också särskilt påpekats av både miljömålskommittén (SOU 2000:52) och kemikalieutredningen (SOU 2000:53). Under flertalet mål har nationella åtgärder en mycket begränsad betydelse för om målen ska kunna uppnås.
7.1 Etappmål 1, om datakrav
Etappmålet lyder: ”År 2010 har alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden data motsvarande de krav som ställs på nya ämnen.” För ämnen som hanteras i höga respektive medelhöga volymer bör data finnas redan år 2005 respektive år 2009.”
Genomförandet av detta etappmål baseras helt på framgångar i EU och OECD i programmet för existerande ämnen (EU) och i OECD:s högvolymprogram. Målet kopplar på kemikalieinspektionen särskilt till verksamheten existerande ämnen.
Bilaga 4
427
7.2 Etappmål 2, om information på varor
Etappmålet lyder: ”År 2010 är varor försedda med hälso- och miljöinformation.”
Genomförandet av detta etappmål baseras i första hand på framgångar i EU. Målet är att få till stånd ett EU-system. Målet kopplar på Kemikalieinspektionen till området Riskbedömning (klassificering – EU), området Riskbegränsning och området Bekämpningsmedel.
7.3 Etappmål 3, om särskilt farliga ämnen
Etappmålet lyder: ”Nyproducerade varor är i huvudsak fria från:
cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen senast år 2007, mycket långlivade och mycket bioackumulerande ämnen senast år 2010, långlivade och bioackumulerande ämnen senast år 2015, kvicksilver senast år 2003 samt kadmium och bly senast år 2010.
Sådana ämnen används inte heller i produktionsprocesser på ett sådant sätt att hälsa och miljö kan komma till skada.”
Genomförandet av detta etappmål baseras på framgångar i EU och OECD. Målet kopplar på kemikalieinspektionen särskilt till området Riskbedömning (verksamheterna Testmetoder, Förhandsanmälan, Klassificering-EU, Existerande ämnen - riskbedömning och riskhantering), området Riskbegränsning (verksamheten prioriterade ämnen (bl.a. begränsningsdirektivet) och området Bekämpningsmedel.
7.4 Etappmål 4, om hälso- och miljörisker
Etappmålet lyder: ”Hälso- och miljöriskerna med användningen av kemiska ämnen har minskat fortlöpande fram till 2010 enligt indikatorer/nyckeltal som fastställts av berörda myndigheter, liksom förekomst och användning av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material.”
Bilaga 4 SOU 2001:4
428
Genomförandet av detta etappmål baseras både på nationellt arbete, EU-arbete och internationellt arbete. Målet kopplar på kemikalieinspektionen till hela verksamheten.
7.5 Etappmål 5, om riktvärden
Etappmålet lyder: ”För minst 100 utvalda kemiska ämnen, som inte omfattas av etappmål 3, finns år 2010 riktvärden fastlagda av berörda myndigheter.”
Genomförandet av detta etappmål baseras både på nationellt arbete och EU-arbete. Målet kräver insatser från Naturvårdsverket och från Kemikalieinspektionen inom områdena Riskbedömning och Bekämpningsmedel. Detta gäller framförallt expertstöd vad det gäller farliga egenskaper hos ämnena.
7.6 Etappmål 6, om förorenade områden
Etappmålet lyder: ”Förorenade områden är identifierade samt undersökta och minst 30 procent av områdena av riskklass mycket stor och stor är åtgärdade senast år 2010.”
Genomförandet av detta etappmål baseras på nationellt arbete, främst hos Naturvårdsverket.
8 Resurser som avsätts för kemikaliekontrollen i andra länder
I detta avsnitt försöker vi göra en jämförelse mellan de resurser som avsätts för EU-relaterat arbete med kemikaliekontroll i Sverige och i några andra länder, framför allt Nederländerna. Då det har varit svårt att på den korta tid som vi har haft till förfogande hämta in och sammanställa uppgifter, ett arbete som också försvåras av skillnader mellan olika länder i hur arbetet organiseras, måste vår kvantitativa jämförelse begränsa sig till bekämpningsmedelsområdet.
Bilaga 4
429
Vi anser att en jämförelse framför allt med Nederländerna är av intresse, eftersom detta land trots sin ringa storlek idag tillhör de länder, jämte exempelvis Storbritannien och Tyskland, som har störst inflytande på arbetet med kemikaliekontroll inom EU. Nederländerna är det land som med minst resursinsats skaffat sig positionen som ett av de ledande länderna i EU:s kemikaliearbete
8.1 Bekämpningsmedel.
De uppgifter som vi kan redovisa om resurser som i andra länder avsätts för arbete med kontroll av bekämpningsmedel (omfattande både växtskyddsmedel och biocider) gäller, förutom Sverige, Danmark, Nederländerna och Storbritannien (tabell 6). De tidpunkter som jämförelsen utgår från är år 1996/97 (rapport till Kemikalieinspektionen från BDO Consulting Group), strax efter Sveriges inträde i EU, och år 2000 (uppgifter från Vibeke Bernsson, Kemikalieinspektionen). Den svenska myndigheten har mellan dessa två tidpunkter minskat sin resursinsats med 11 personår, medan det i de två andra länder, där fullständiga uppgifter finns, däremot snarare rör sig om en ökning av resursinsatsen. Denna jämförelse ger således tydliga indikationer på att Sverige har börjat halka efter jämförda medlemsstater vad gäller disponibla resurser för bekämpningsmedelsarbetet (tabell 6).
Tabell 6. Antal personår som Sverige (S), Danmark (DK),
Nederländerna (NL) och Storbritannien (UK) satsar på bekämpningsmedelsarbete.
År
S
DK
NL
UK
1996/97
30
27
55–60
210
2000
23,2
35
60–70
*
*uppgift saknas
Så långt vi har kunnat utröna ingår i de resurser som redovisas för Nederländerna inte något arbete som motsvarar de behovsbedömningar som i Sverige sker vid Jordbruksverket. Möjligen ingår dock 2–3 personår som ägnas åt resthalter i livsmedel, det som i Sverige görs på Livsmedelsverket.
Det ska nämnas att antalet verksamma ämnen som är i omlopp skiljer sig mellan länderna. I Sverige är 650 produkter godkända
Bilaga 4 SOU 2001:4
430
och dessa är baserade på 231 verksamma ämnen. I Danmark är 950 produkter godkända och de innehåller 190 verksamma ämnen. I Nederländerna fanns det 1997 ca 2.000 godkända bekämpningsmedel baserade på ca 400 verksamma ämnen, varav ca 280 för växtskydd, och i Storbritannien ca 4.000 godkända bekämpningsmedel baserade på ca 400 verksamma ämnen. Det är dock bedömningen av de enskilda ämnena som är resurskrävande. Parallellimporten av flera olika preparat baserade på samma ämne kräver mindre tid att behandla. Man bör dessutom vara medveten om att det i ett EUperspektiv i riskbedömningssteget kan kräva mer resurser att arbeta för att begränsa antalet godkända ämnen till att vara så litet som möjligt, än att acceptera ett större antal ämnen på den nationella marknaden. Ett större antal godkända ämnen kan däremot kräva att mera resurser åtgår till riskbegränsande åtgärder. Detta kan ses som ett val mellan en skadeförebyggande strategi och en där man i efterhand försöker minimera skaderisken (”policyinriktning” 1 respektive 2 i tabell 5).
8.2 Allmänkemikalier
Nederländerna har hög närvaro på möten, god täckning av punkterna på dagordningen, lägger många förslag, gör många utvärderingar, m.m. Landet avsätter betydligt mer resurser än i Sverige (åtminstone dubbelt så mycket, så långt vi har kunnat utröna) till EU-arbetet. På departementsnivå arbetar ca 20 personer med frågor som kopplar till de tunga EU-programmen (Existerande ämnen, Förhandsanmälan, Klassificering och Begränsningsdirektivet). Detta gäller frågor om direktiven, nationella regler m.m., dvs. det som på Kemikalieinspektionen ligger på området Riskbedömning. När det gäller det vetenskapliga arbetet med riskbedömningar disponerar man på departementsnivån medel som används för att köpa kontrakterade tjänster från RIVM (fotnot 35). På RIVM finansieras 25–30 tjänster med dessa pengar. Personerna arbetar med existerande ämnen, förhandsanmälan och klassificering och deltar även aktivt i tekniska möten på EU-nivå. På RIVM arbetar totalt ca 400–500 personer med kemikaliefrågor. Förutom de personer som direkt engageras för arbete i de olika programmen får även departementsnivån annat expertstöd rörande områden där det finns aktiva forskare på RIVM, t.ex. exponering, specifika cancerfrågor och annat.
Bilaga 4
431
Jämfört med situationen i Sverige är således Nederländerna även när det gäller allmänkemikalier starkare, både på den administrativa sidan och på riskbedömningssidan. På riskbedömningssidan är Nederländerna mycket starkare grundat på två faktorer: Dels att betydligt mer resurser satsas i det vetenskapliga arbetet, dels finns RIVM med en kunskapsbas som kan utgöra ytterligare expertstöd.
8.3 Arbetsfördelningen mellan myndigheter och företag
Sverige lyfter ofta fram att ansvaret för kemikaliekontrollen tydligare måste läggas på företagen. Det är viktigt att i den kommande diskussionen om kemikaliestrategin vara betydligt mer konkret. Även om det finns skrivningar i det svenska regelsystemet som tydligt pekar ut företagens ansvar är det i praktiken mycket små skillnader mot andra medlemsstater som saknar sådana skrivningar. Detta beror på flera saker t.ex. att bestämmelserna på området är total harmoniserade.
I ett utkast till nationell kemikaliestrategi har Nederländerna pekat på att ansvaret tydligare måste ligga på industrin. Den nationella strategin ska även användas som ett inlägg i diskussionerna om EU:s övergripande kemikaliestrategi. Trots ansvarsförskjutningen innebär den nederländska strategin att medlemsstaternas myndigheter ska öka insatsen i riskbedömningarna. På myndigheterna ansvar bör ligga riskbedömningar för ca 2 500 ämnen. Det gäller framför allt högvolymämnen med stor spridning, samt särskilt farliga ämnen. Företagen måste åta sig ett ansvar att bedöma övriga ca 35 000 ämnen på marknaden. Företagens arbete ska granskas av myndigheterna. En viktig del av det ökade ansvaret på företagen är också att testa farligheten hos de ämnen som de sätter ut på marknaden.
Bilaga 4 SOU 2001:4
432
9 Överväganden och förslag
Arbetsgruppens överväganden och förslag
Kemikalieinspektionens arbete med riskbedömning har helt förändrat karaktär genom Sveriges medlemskap i EU, och handlar idag i störst utsträckning om att företräda svensk kemikaliepolitik i riskbedömningsarbetet. Den självklara utgångspunkten bör vara att den framgångsrika linjen är att påverka den kemikaliepolitik som ska tillämpas i hela EU, snarare än att försöka få till stånd svenska undantag. Inflytandet över kemikaliekontrollen inom EU står i proportion till resursinsatsen, och Sverige bedöms idag ligga i gruppen närmast efter de i kemikaliearbetet starkaste länderna.
Sverige har förlorat mycket inflytande inom OECD:s kemikaliearbete, vilket är olyckligt med tanke på att EU-nivån i visst mått är för begränsad i förhållande till de globala problemställningarna på området.
När det gäller Kemikalieinspektionens framtida resurstilldelning på riskbedömningssidan har vi identifierat tre ambitionsnivåer:
Oförändrade resurser, vilket innebär att myndigheten i EUarbetet inte av egen kraft kan driva riskbedömningsverksamheten av vikt för miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö, Resurser i nivå med 2000 års underlag för fördjupad prövning (UFP), vilket skulle stärka Sveriges position i det internationella kemikaliearbetet, men inte medge att etappmålen inom miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö kan nås inom ramen för EU-arbetet. Resurser motsvarande ungefär en dubblering av det tillskottsbehov som beskrivs i UFP, vilket bedöms kunna ge Sverige goda möjligheter att inom EU:s riskbedömningsarbete driva arbetet för att nå etappmålen inom miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö.
När det gäller vidareutveckling av Kemikalieinspektionens sakkompetens av betydelse för riskbedömningsarbetet bör
Bilaga 4
433
denna förstärkas, särskilt på områdena reproduktionstoxikologi, patologi och biostatistik. samarbetet med högskolor bör vidareutvecklas samverkan med andra myndigheter bör vidareutvecklas.
Kemikalieinspektionens bör dessutom ges i uppdrag att bevaka utvecklingen av forskning i Sverige och ta initiativ som bedöms vara lämpliga, särskilt på de områden som är av betydelse för riskbedömningsarbetet.
Kemikalieinspektionens arbete med riskbedömning hör till de statliga verksamheter som helt har förändrat karaktär genom Sveriges medlemskap i EU. Strax före Sveriges inträde i unionen pågick stora egna riskbedömningsarbeten inom myndigheten. Efter EU-inträdet har denna verksamhet till största delen upphört. Myndighetens riskbedömningsarbete består numera väsentligen i att delta i EU-arbete och internationellt arbete. Delvis handlar detta om att utföra Sveriges andel av den arbetsbörda som fördelas mellan länderna, men till största delen består den i att företräda svensk kemikaliepolitik i riskbedömningsarbetet.
Vi har därför sett det som vår huvuduppgift att ta fram bedömningsunderlag för resursåtgången för Sveriges deltagande i EUarbetet och det internationella arbetet inom riskbedömningsområdet. Resursåtgången blir, som kommer att framgå, starkt beroende av ambitionsnivån i arbetet. På den korta tid som stått till vårt förfogande har vi inte kunnat genomföra det mycket omfattande arbete som skulle krävas för att på ett allsidigt sätt granska den vetenskapliga kvaliteten i Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete. Däremot har vi sökt belysa Kemikalieinspektionens kompetens för riskbedömningsarbetet och hur denna kan förstärkas.
Det är här värt att påpeka att det är viktigt att se EU-arbetet som en helhet, där den svagaste länken styr hur framgångsrika vi kan vara. Det innebär att vinst i en arbetsgrupp kan förvandlas till en förlust i en annan arbetsgrupp. Allt hänger ihop från testmetoder, kriterier, klassificering av ämnen, och riskbedömningar till riskbegränsningar. Det är viktigt att se till att även den sista länken i kedjan, riskbegränsningen, tas om hand och inte hamnar för mycket ur fokus. Riskbedömnings- och riskbegränsningsfrågorna hänger nära samman, och att i den mån man väljer att satsa på ökat
Bilaga 4 SOU 2001:4
434
svenskt deltagande i EU:s riskbedömningsarbete bör detta, för att ge avsedd effekt, åtföljas av ett motsvarande engagemang i EU:s riskbegränsningsarbete.
9.1 Förutsättningarna för riskbedömningsarbetet inom EU
Arbetsgruppens överväganden och slutsatser
En viktig utgångspunkt är att kemikalieregleringen inom EU är helt harmoniserad, dvs. inga länder kan ”gå före” med begränsningar. På EU-nivån är det ofta tekniska beslut som har störst inflytande på skyddsnivån. Arbetet drivs av medlemsstaterna och deras närvaro och aktivitet har ett avgörande inflytande på beslutens karaktär; inflytandet står i proportion till resursinsatsen.
Tre viktiga grundförutsättningar för medlemsländernas medverkan i unionens riskbedömningsarbete bör vara kända då man bedömer arten och graden av Sveriges insatser på området.
1. Kemikalieregleringen är helt harmoniserad inom EU. Här skiljer sig området från flertalet andra områden inom miljöpolitiken, liksom arbetsmiljön, vilka hanteras genom minimidirektiv. Detta innebär att inom kemikalieområdet är i stort sett det enda sättet att påverka det regelverk för kemikalier som ska gälla i Sverige att påverka de regler som gäller generellt i EU. Den riskbedömning som görs inom EU är den riskbedömning som kommer att ligga till grund för det regelverk som ska tillämpas i Sverige.
2. Kemikalieregleringens utformning inom EU avgörs i praktiken av en stor mängd tekniska beslut, dels om hur enskilda kemikalier ska bedömas, dels om testmetoder, testkrav och bedömningsprinciper. Dessa beslut bygger på arbetet i ett stort antal tekniska kommittéer där medlemsländerna deltar.
Idealt skulle man kanske vilja föreställa sig att de avgörande besluten om skyddsnivån fattades på policynivå, och att den tekniska nivåns arbete bestod i en relativt okontroversiell implementering av policybeslut. Denna idealbild stämmer inte alls med verkligheten. De avgörande besluten om hur olika
Bilaga 4
435
kemikalier ska bedömas (och därmed om hur de ska regleras och hanteras) fattas i tekniska kommittéer där man avhandlar t.ex. testmetoder (som kan skilja sig åt avsevärt i känslighet och tillförlitlighet), om tolkningen av experiment och andra undersökningar, om modellering och säkerhetsmarginaler. Det finns ofta stora skillnader i hur sträng olika EU-länder önskar att kemikaliekontrollen ska vara i olika avseenden. Dessa skillnader får fullt genomslag i deras ställningstaganden i de tekniska frågorna. Policyfrågor diskuteras därför till största delen i teknisk-naturvetenskapliga termer. I stället för att t.ex. diskutera hur man policymässigt ska hantera ett genuint svårtolkat försöksresultat för man en debatt mellan olika vetenskapliga tolkningar. Detta sätt att föra debatten har i ett annat sammanhang kallats ”vetenskapscharaden” (”the science charade”, se Wagner, 1995). Man kan beklaga att diskussionen förs på detta sätt, men systemet är inte lätt att ändra. Som det nu är består ett medlemslands möjligheter att påverka kemikalieregleringen till stor del i att argumentera i en mycket stor mängd tekniska detaljfrågor.
3. Kemikaliearbetet inom EU är i allt väsenligt medlemsdrivet. Det praktiska arbetet med att skriva underlagsmaterial och förslag till beslut fördelas mellan medlemsländerna, och texterna justeras sedan i förhandlingar mellan länderna. Kommissionens arbete inom detta område är alltså mera administrativt. En stor del av detta medlemsdrivna arbete består av riskbedömningar.
Arbetet inom EU går visserligen långsamt i varje enskild fråga, men det är ett mycket stort antal frågor som samtidigt rör sig långsamt framåt i ett stort antal arbetsgrupper och kommittéer. Det medför att arbetet blir betydligt mer effektivt än vad som är möjligt på nationell nivå. De stora programmen är inte heller möjliga att genomföra på nationell nivå för någon medlemsstat. Det är bara några få länder som deltar i alla arbetsgrupper. Flertalet länder, däribland Sverige, uteblir av resursskäl från många arbetsgrupper. Det gäller framför allt arbetsgrupper med korta tidsmandat för att lösa särskilda frågor, t.ex. uppdatering av principer för riskbedömning. Ett lands inflytande i en arbetsgrupp beror till största delen på dess aktivitetsnivå. Deltar man inte, har man inget inflytande. Om man deltar, får man mer inflytande ju mer man genom
Bilaga 4 SOU 2001:4
436
egna åtaganden och arbetsinsatser bidrar till att föra arbetsgruppens insatser framåt.
Kombinationen av dessa tre faktorer, nämligen att processen är harmoniserad, teknikaliserad och medlemsdriven, leder till att ländernas inflytande inom detta område av EU:s verksamhet i praktiken fördelas efter en princip som inte är förutsedd i fördragstexterna: Inflytandet står i proportion till resursinsatserna.
Såvitt nu kan bedömas kommer en eventuell framtida kemikaliemyndighet inom EU inte att avsevärt minska behovet av arbetsinsatser från medlemsländerna. Det finns i vart fall ingen anledning att nu planera med utgångspunkt från någon sådan minskning av behoven.
9.2 Sveriges ställning i EU-arbetet
Arbetsgruppens slutsatser
Ett stort inflytande över EU:s kemikaliearbete kräver aktivt deltagande i alla program. Sverige bedöms ha störst möjlighet att införa nya idéer i programmet för nya ämnen. Sverige befinner sig idag totalt sett på en mellanposition i fråga om inflytande i EU:s kemikaliearbete:
Sverige är i tätgruppen i EU:s arbete med klassificering och märkning Sverige är förhållandevis inflytelserikt i EU:s arbete med existerande ämnen Sverige har endast litet inflytandet i arbetet med testmetoder, förhandsgranskning av nya ämnen och vägledningsdokument (TGD). Sverige bevakar en stor del av EU:s bekämpningsmedelsarbete passivt
Sammantaget betyder detta att Sverige ligger i gruppen närmast efter de i kemikaliearbetet starkaste länderna, och framstår som mer inflytelserikt än många andra länder av samma storlek
Bilaga 4
437
Stort inflytande över EU:s kemikaliearbete kräver aktivt deltagande i alla program
De länder som deltar aktivt i alla EU:s delprogram inom kemikaliekontrollen har ett starkt övertag över länder som i likhet med Sverige inte mäktar med detta. Det framstår tydligt att konkret närvaro i de sammanhanget där man vill utöva inflytande är av stor betydelse. För att kunna påverka dessa diskussioner krävs ett kraftfullt engagemang, och helst att man ”håller i pennan”. Detta är inte minst viktigt med tanke på den syn som Sverige vill föra ut, att PB-egenskaper (där kunskap om T endast erfordras för de ämnen vars egenskaper inte uppfyller de föreslagna kriterierna) ska kunna vara avgörande för åtgärder mot kemikalier (SOU 2000:53). Argumentationen ligger vanligtvis på en hög, teknisk nivå, vilket förutsätter motsvarande höga kunskapsnivå, även om policy-överväganden ofta finns i bakgrunden.
Sannolikt kommer många av de tekniska/policy diskussioner som blir ett resultat av EU:s kemikaliestrategi att föras inom ramen för programmet för Existerande ämnen. Det gäller t.ex. diskussioner som knyter an till etappmål 1 i miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö (SOU 2000:52) om krav på testning, och etappmål 3 kriterier för utfasning av PBT-ämnen (pågår redan). För att kunna ha någon möjlighet att påverka inriktning och ambitionsnivå i tillämpningen av en ny kemikaliestrategi är det därför viktigt att aktivt delta i kommissionens arbete med att utveckla existerande ämnes-programmet. Inom arbetsgrupperna för miljöeffekter och inom flera arbetsgrupper på hälsosidan, t.ex. reproduktionstoxikologi och mutagenicitet, har Kemikalieinspektionen emellertid tvingats hålla en mycket låg ambitionsnivå eller har ingen aktivitet alls.
Det som sker i de olika programmen hänger ofta samman, och ett beslut t.ex. i klassificeringsarbetet kan komma ”neutraliseras” genom förändringar i testmetoderna, som beslutas i andra fora, exempelvis inom OECD. Prioriteringen av klassificeringsarbetet framstår som välmotiverad mot bakgrund av den stora betydelsen för hantering och faktiska risker av de riskbedömningar som görs i arbetet med klassificering och märkning. (följdregleringar, ”downstream regulations”)
Sveriges möjligheter att öka sitt inflytande i EU:s riskbedömningsprocess framstår ändå som goda, av bl.a. följande tre skäl:
Bilaga 4 SOU 2001:4
438
Tillgången på kompetenta forskare inom toxikologi, ekotoxikologi och miljökemi är god i Sverige. Den statliga svenska organisationen inom kemikalieområdet är mera samlad än i flertalet andra länder, genom att samma myndighet har ansvar för både hälsa och miljö, både bekämpningsmedel och allmänkemikalier. Den svenska industrin och dess organisationer har en tradition av konstruktivt samarbete med myndigheterna.
Sverige är i tätgruppen i EU:s arbete med klassificering och märkning
I ett av programmen, det för klassificering och märkning, tillhör Sverige den lilla tätgrupp av länder som genom kriteriearbete och genom kommentarer till andra länders farobedömningar driver programmet framåt och som därmed också har störst inflytande. För att behålla inflytande på sikt är det nödvändigt att också bidra med egna farobedömningar.
Sverige är förhållandevis inflytelserikt i EU:s arbete med existerande ämnen
I programmet för existerande ämnen är Sverige ett av de deltagande länderna, men tillhör inte den tätgrupp av länder som bär upp programmet. Med tanke på att den nu pågående revisionen av TGD ur svensk synpunkt är mycket viktig för miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö framstår det emellertid som olyckligt att Kemikalieinspektionen inte anser sig kunna lägga tillräckligt med resurser på arbetet med existerande ämnen. TGD styr bl.a. vilka ämnesområden som är aktuella att beakta, och det vore för Sveriges del ytterst väsentligt att arbeta för att ”varuperspektivet” ska föras in. Nästa revision av TGD inleds om kanske sju år, och då har redan vissa tidsgränser passerats som föreslagits av Miljömålskommittén (SOU 2000:52) och Kemikalieutredningen (SOU 2000:53).
Bilaga 4
439
Möjligheterna är störst att föra in nya idéer i programmet för nya ämnen
I andra program är Sveriges inflytande mindre. Särskilt lågt är deltagandet och därmed inflytandet i arbetet med testmetoder, vägledningsdokument (TGD) och nya ämnen.
På området förhandsanmälan av nya ämnen är det mycket angeläget att vara med och med kraft bidra till att driva utvecklingen. De kommersiella värden som står på spel i fråga om nya ämnen är långt ifrån så stora som för de existerande ämnena, och därför finns här möjlighet att ”gå före”. Det är här som policyförändringar lättast kan initieras, nya principer kan föras in och den framtida ribban kan sättas.
Sverige bevakar en stor del av EU:s bekämpningsmedelsarbete passivt
Inom bekämpningsmedelsarbetet deltar Sverige i relativt hög utsträckning i arbetsgrupper som sysslar med utvecklingen av riktlinjer. Arbetet anses mycket vikigt för det fortsatta arbetet och prioriteras hårt. Även bevakningen av enskilda ämnen prioriteras hårt och Sverige har hittills deltagit i alla möten där samtliga medlemsländer kan delta. Däremot har resurserna endast räckt till att vara pålästa på ca 25 % av de ämnen som avhandlas på dessa möten. I flertalet ärenden om nya bekämpningsmedel avstår Sverige därför från att yttra sig.
Ökat inflytande kräver ökad närvaro på den tekniska nivån
Sammantaget betyder detta att Sverige ligger i gruppen närmast efter de i kemikaliearbetet starkaste länderna, och framstår som mer inflytelserikt än många andra länder av samma storlek. Det nordiska samarbetet på området existerande ämnen innebär därutöver redan idag samordningsvinster som dock bör kunna ökas om ytterligare resurser kan läggas på det detta arbete.
Det bör här framhållas att ett ökat inflytande också kräver en ökad resursinsats. Insatser enbart på övergripande policynivå har begränsad räckvidd. Policybeslut inom kemikalieområdet lämnar nämligen med nödvändighet ett mycket stort utrymme för olika
Bilaga 4 SOU 2001:4
440
tekniska tolkningar. Dessa tolkningar blir i praktiken avgörande för de faktiska effekterna på hälsa och miljö, liksom för kostnaderna för medlemsländer och industriföretag. En viktig osäkerhetsfaktor är att andra länders resursinsatser förväntas öka, men det är oklart hur stor ökningen blir.
9.3 Sveriges ställning i övrigt internationellt arbete
Efter EU-inträdet 1995 har man på Kemikalieinspektionen fokuserat arbetet till EU-nivån. Sverige har därför tappat sin tidigare förhållandevis starka ställning i exempelvis OECD:s kemikaliearbete. Med tanke på grund de konsekvenser som handelns globalisering kan få på kemikalieområdet, inte minst beträffande spridning av kemikalier med varor (SOU 2000:53) är EU-nivån på sikt ett alltför begränsat arbetsområde. Detta gäller även för exempelvis testning av ämnen, där global harmonisering kan leda till stora effektivitetsvinster. Därför är det olyckligt att Kemikalieinspektionen av resursskäl sett sig tvungen att minska sina insatser inom OECD. Detta gäller särskilt etappmålen 1, 2 och 3 inom miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö (avsnitt 7).
9.4 Vad krävs av riskbedömningen för att miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö ska kunna uppnås?
Arbetsgruppens överväganden och förslag:
De etappmål inom miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö som föreslagits år 2000 har förutsättningar att genomföras endast genom en betydlig förstärkning av Sveriges insatser i det harmoniserade riskbedömningsarbetet inom EU. Vi har identifierat tre ambitionsnivåer:
Oförändrade resurser innebär att myndigheten i EUarbetet inte av egen kraft driver riskbedömningsverksamheten av vikt för miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö, utan nöjer sig med att arbeta mot målen enbart i den mån andra länder tar likartade initiativ. Resurser i nivå med 2000 års underlag för fördjupad prövning (UFP) skulle stärka Sveriges position i det internatio-
Bilaga 4
441
nella kemikaliearbetet, men inte medge att etappmålen inom miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö kan nås inom ramen för EU-arbetet. Resurser motsvarande ungefär en dubblering av det behov av tillskott som beskrivs i UFP bedöms kunna ge Sverige goda möjligheter att inom EU:s riskbedömningsarbete driva arbetet för att nå etappmålen inom miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö. Detta sker genom att Sverige skaffar sig positionen som ett av de mest inflytelserika länderna inom kemikaliekontrollens område.
Flera av etappmålen inom miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö kan i praktiken endast genomföras genom harmoniserat riskbedömningsarbete inom EU. Detta ställer nya och utökade krav på det svenska EU-arbetet i förhållande till övriga medlemsländer, dvs. för att i så hög grad som möjligt försäkra sig om möjligheterna att målen uppfylls måste arbetsinsatserna intensifieras åtskilligt på flera områden.
Det finns självfallet inget sätt att genom svenska insatser uppnå garanterade resultat inom EU-arbetet. Däremot påverkas chanserna att så långt möjligt genomföra dessa etappmål inom miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö starkt av storleken och inriktningen på Sveriges insatser i EU:s riskbedömningsarbete.
Allianser med andra länder är självfallet av stor betydelse. Länder med målsättningar närliggande miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö är för närvarande bl.a. Nederländerna och Danmark. Men för att man med hjälp av allianser ska kunna driva sina frågor effektivt krävs att man inte är resursmässigt underlägsen de länder man önskar alliera sig med. Även i detta avseende kan ens framgångar således i stor utsträckning förväntas vara proportionell mot arbetsinsatsen man spenderar.
För tydlighets vinnande vill vi ange tre möjliga ambitionsnivåer, i fråga om den del av arbetet för miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö som består av riskbedömningsarbete inom EU, och vad man kan förväntas uppnå med resurstilldelning på dessa tre nivåer. Ambitionsnivåerna anges med utgångspunkt från den förstärkning – räknat som personår – myndigheten behöver för riskbedömningsverksamheten. Därutöver medför nysatsningar naturligtvis ytterligare behov av expensmedel, både för aktivitet på internatio-
Bilaga 4 SOU 2001:4
442
nella möten och för uppdrag till experter, samt en utvidgad dimensionering på stora delar av den övriga verksamheten, inte minst på riskbegränsningssidan.
9.4.1 Miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö uppnås inte som planerat med en låg ambitionsnivå på riskbedömningsverksamheten
Den lägsta ambitionsnivån innebär att myndigheten inte driver riskbedömningsverksamheten av vikt för miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö av egen kraft, utan nöjer sig med att bidra till att försöka genomföra målen i den mån andra länder med kapacitet att driva frågorna tar likartade initiativ. Det egna svenska riskbedömningsarbetet kan då inskränkas i huvudsak till de för Sverige specifika frågorna, dvs. i huvudsak frågor som avser särskilt känsliga svenska naturmiljöer (både land- och vattenmiljöer, inklusive Östersjön). Denna ambitionsnivå bör kunna genomföras med nuvarande resursinsats (tabell 7). Det måste dock sägas att det för närvarande inte finns några tecken på att andra länder kommer att ta sådana initiativ att miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö kommer att kunna uppnås på detta sätt.
Tabell 7. Antal personår inom Kemikalieinspektionens områden
Riskbedömning och Bekämpningsmedel vid nuvarande nivå (år 2000), samt det tillskott av personår som behöver ägnas åt riskbedömningsaktiviteter, i förhållande till nuvarande nivå, för att miljömålsarbetet ska kunna drivas på en godtagbar (= ”mellannivå”, ungefär motsvarande 2000 års underlag till fördjupad prövning) respektive heltäckande nivå (= ”hög nivå”). Uppgifterna i tabellen gäller expensionen i ett treårsperspektiv, och det bör påpekas att de förhöjda nivåerna illustrerar storleksordningen av de resursförstärkningar som arbetsgruppen anser behövas, inte låsningar vid vissa tal. Dessutom anges här resursförstärkningen enbart i personår, och de ytterligare expensmedel som därutöver krävs redovisas ej, liksom ej heller de resursförstärkningar som kan visa sig vara nödvändiga på andra områden.
Område nuvarande nivå ”mellannivå” ”hög nivå” Riskbedömning
25
+20
+30
Bekämpningsmedel
23,2
+9
+18
Bilaga 4
443
9.4.2 Med resurser motsvarande 2000 års UFP kan det arbete som miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö kräver drivas i viss omfattning
I början av år 2000 presenterade Kemikalieinspektionen på begäran av regeringen sitt underlag för fördjupad prövning (UFP). De behov av resursförstärkningar som däri beskrevs beräknades bl.a. med utgångspunkt från den vidgning av myndighetens verksamhet som man ansåg att arbetet med miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö skulle kräva. Dessutom var utgångspunkten att Sveriges bidrag till EU-arbetet på kemikaliekontrollens område kraftigt skulle behöva förstärkas.
UFP omfattar ett totalt tillskott till området Riskbedömning på ca 20 personår. Bedömningen i UFP av det resurstillskott som behövs grundar sig på en uppskattning av vilken expansion av arbetsuppgifterna är realistisk att genomföra, innefattande en bedömning av hur fort området kan växa på 3 år utan alltför stora effektivitetsförluster. Upplärning m.m. skulle kunna konkurrera med arbetsuppgifterna.
I UFP beräknades ett totalt tillskott till området Bekämpningsmedel på 9 personår fram till 2003, främst inom biocider och nationellt. Orsaken var att själva miljömålet om en giftfri miljö inte i någon stor grad ställde ökade krav på bekämpningsmedelsområdet, eftersom det redan i dag finns rimligt god dokumentation, ett riskminskningsprogram o.dyl., och att det är svårt att expandera mycket under kort tid.
En resursförstärkning motsvarande den som motiveras i UFP skulle stärka Sveriges position i det internationella kemikaliearbetet, men inte i den omfattning att den på EU-nivån motsvarar insatserna hos det land som med minst resursinsatser lyckats skaffa sig en roll som ett av de ledande länderna i EU:s kemikaliearbete, nämligen Nederländerna.
Bilaga 4 SOU 2001:4
444
9.4.3 Med en hög ambitionsnivå har Sverige de bästa möjligheterna att driva de förändringar som krävs i EU för att målet om en giftfri miljö ska nås
Den högsta ambitionsnivån består i att Sverige skaffar sig bästa möjligheter att driva etappmålen inom miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö inom EU:s riskbedömningsarbete. Detta kräver att Sverige gör substantiella insatser i alla EU:s delprogram för kemikaliekontrollen, och därmed skaffar sig positionen som ett av de mest inflytelserika länderna inom detta område. Det är då av strategisk betydelse för de centrala målsättningarna inom miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö att snarast öka insatserna inom områdena existerande och nya ämnen, samt växtskyddsmedel och biocider. Framför allt förefaller det vara effektivt att ”stämma i bäcken” genom att fokusera på kriteriearbetet inom områdena nya ämnen somt på bekämpningsmedelssidan. På något längre sikt är det också angeläget att bli en stark kraft inom delprogrammen för testmetoder och nya ämnen, eftersom de framtida kraven för existerande ämnen är starkt beroende av utvecklingen där.
Efter det att UFP lades fram har en del förutsättningar förändrats. Bl.a. var de kriterier rörande PB och CMR som föreslås i SOU 2000:53 inte kända då. Frågan är hur stort tillskott varje verksamhet inom riskbedömningen skulle behöva i förhållande till dagens nivå för att det internationella arbetet skulle kunna utföras till ”100 %”. Och hur stort tillskott som skulle behövas för att därutöver utföra det ”extra arbete” som etappmålen i miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö kan förväntas innebära. För att kunna vara lika aktiva och pålästa, och ge förslag i samma omfattning som Nederländerna bedömer man på området Riskbedömning att det krävs resursinsatser som motsvarar ett tillskott om ca 30 personer. Reservationen i sammanhanget är att vi inte vet i vilken mån andra länder, såsom Nederländerna, planerar att öka sina resurser på området.
Om Sverige ska ha någon chans att i bekämpningsmedelsarbetet få gehör för de kriterier med avseende på persistens och bioackumulerbarhet som föreslås i etappmål tre behövs ävenledes kraftfulla insatser i EU, både i form av riskbedömningsresurser och i form av strategidiskussioner med involverande såsom Miljödepartementet och andra myndigheter och intressenter. På bekämpningsmedelsområdet ökar dessutom takten i EU i och med att allt fler mono-
Bilaga 4
445
grafier är färdiga för ”peer review” och beslut. Det är bråttom att inom bekämpningsmedelsarbetet få gehör för synen i etappmål tre, för att motverka att ämnen med klart persistenta egenskaper tas upp på bilaga 1. Sådana beslut kan dessvärre bli prejudicerande även för allmänkemikalier, dvs. att persistenta ämnen kan anses kunna användas säkert.
Biocidarbetet i EU har haft liten omfattning fram till nu, men kommer att expandera mycket under de närmaste åren. Detta räknades delvis med i UFP. Förordningen för andra etappen av omregistreringsarbetet i EU fanns dock inte och arbetet kunde därför inte förutses. I dag får området Bekämpningsmedel in ca 16–20 EU-monografier per år att läsa och kommentera. När andra etappens monografier kommer ungefär sommaren 2003 så blir det ca 70 EU-monografier/år. Bara dessa omständigheter gör att det skulle behövas ett tillskott på minst 5 personår för att kunna täcka en rimlig del av de uppgifter som krävs.
Redan idag krävs dessutom i ökande omfattning riskbedömning även av biologiska bekämpningsmedel samt av genmodifierade organismer, med de ytterligare kunskaper som detta kräver. Detta är ett svårt och viktigt område. Bara dessa nya aktiviteter beräknas kräva 2 personår, samt att ett nätverk byggs upp och vidmakthålles för att tillförsäkra tillgången på kompletterande kompetens.
Vad gäller bekämpningsmedel är bedömningen att resurserna på denna ambitionsnivå minst ska motsvara Nederländernas insats. De har idag ca 50 personer verksamma på området (exklusive konsulter).
9.5 Myndighetens kompetens inom riskbedömningsarbetet
Arbetsgruppens överväganden och förslag:
Kemikalieinspektionens sakkompetens bör förstärkas, särskilt på områdena reproduktionstoxikologi, patologi och biostatistik. Kemikalieinspektionens samarbete med högskolor bör vidareutvecklas.
Bilaga 4 SOU 2001:4
446
Kemikalieinspektionens bör ges i uppdrag att bevaka utvecklingen av forskning i Sverige, och därvid ta de initiativ som bedöms lämpliga gentemot forskningsfinansierande organ, särskilt på det toxikologiska, ekotoxikologiska och miljökemiska området. Denna forskning är av stor betydelse också för den framtida kompetensförsörjningen vid myndigheten. Kemikalieinspektionens samverkan med andra myndigheter bör vidareutvecklas. Exempelvis kunde gemensamma externa expertgrupper övervägas. Möjligheten att utvidga det toxikologiska rådets uppgifter bör därvid komma i fråga. Ett effektivt arbetssätt kan vara att i ökad utsträckning anlita externa resurser, särskilt från universiteten, i riskbedömningsarbetet. En utveckling av Toxikologiska Rådets uppgifter vore här möjlig.
Behovet av riskbedömningskompetens är stort i Kemikalieinspektionens arbete. Sådan kompetens behövs i det internationella arbetet med såväl allmänkemikalier som bekämpningsmedel, i tillsynsarbetet samt i utformningen av de svenska regler som implementerar de ofta mycket tekniska besluten inom EU.
Den riskbedömningskompetens som behövs omfattar många områden, däribland miljökemi, exponeringsbedömning, epidemiologi, allmän toxikologi, cancer, genetisk toxikologi, reproduktionstoxikologi, allergi, neurotoxikologi, akvatisk ekotoxikologi, terrester ekotoxikologi, GLP, patologi och biostatistik. Dessutom behövs för andra delar av riskhanteringsverksamheten kompetens inom ekonomi och olika kemitekniska och teknologiska områden. Uppgiften att upprätthålla en spetskompetens inom alla dessa områden är svår för en organisation av Kemikalieinspektionens storlek.
Myndigheten arbetar mycket medvetet med kompetensutvecklingen. De medel som används är bl.a. externa expertgrupper, myndighetsexperter samt adjungering och annan anknytning till universitetsforskningen. I en del fall anlitas svenska forskare som konsulter och som representanter i EU-arbete och internationellt arbete. Inom EU-kommissionens rådgivande vetenskapliga kommittéer fungerar svenska forskare som oberoende ledamöter, där de representerar sitt sakområde men inte representerar Sverige.
Bilaga 4
447
Vårt allmänna intryck är att den vetenskapliga nivån hos myndigheten är hög. Myndighetens insatser för kompetensutveckling framstår som ändamålsenliga och välbefogade. Dock finns några sakområden där en förstärkning är angelägen. Särskilt tre sådana områden bör nämnas.
Myndighetens specialisttillgång inom området reproduktionstoxikologi är kvantitativt otillräcklig mot bakgrund av detta områdes snabbt ökande betydelse. Vi vill framhålla att reproduktionstoxikologi bör ses som en för toxikologi och ekotoxikologi gemensam disciplin. Myndighetens saknar egen kompetens inom patologi. Sådan kompetens behövs för att göra en egen bedömning av hur resultaten från djurförsök ska tolkas. Myndighetens saknar egen kompetens inom biostatistik. Sådan behövs bl.a. för att bedöma den praktiska relevansen av negativa testutfall. Dessutom behövs matematiskstatistisk kompetens för att delta i internationellt arbete med QSAR och probabilistisk riskbedömning.
Mycket tyder på att det vore effektivt att i ökad utsträckning organisera Kemikalieinspektionens arbete inom den internationella kemikaliekontrollen så att extern kompetens, särskilt från universitetsvärlden, används i kraftigt ökad utsträckning. Som ett led i en kompetensförstärkning bör således myndighetens samarbete med högskolor utvecklas. För detta talar bl.a. svårigheterna att upprätthålla den spetskompetens inom många områden som t.ex. behövs för att på ett effektivt sätt kunna verka inom EU-systemet. Om Sverige i ökad utsträckning ska åta sig rent riskbedömande uppgifter inom EU-arbetet, t.ex. med att utarbeta riskbedömningsdokument, uppstår därigenom uppgifter som mycket väl lämpar sig för att utföras utanför myndigheten på dennas uppdrag. Erfarenheterna från Nederländerna visar att detta kan vara ett mycket effektivt arbetssätt. Om samma arbetssätt ska tillämpas i Sverige krävs givetvis en avsevärd ökning av Kemikalieinspektionens i dag mycket begränsade medel för inköp av externa experttjänster.
För myndighetens långsiktiga kompetensförsörjning och kompetensutveckling är styrkan hos svensk toxikologisk, ekotoxikologisk och miljökemisk forskning av stor betydelse. Det är för närvarande oklart hur denna forskning kommer att kunna hävda sig i den nya svenska organisationen för forskningsfinansiering. Vi föreslår att
Bilaga 4 SOU 2001:4
448
Kemikalieinspektionen ges i uppdrag att bevaka denna fråga, och därvid ta de initiativ som bedöms nödvändiga gentemot forskningsfinansierande organ.
Det finns andra myndigheter som i likhet med Kemikalieinspektionen behöver upprätthålla spetskompetens inom ett stort antal områden. Särskilt kan nämnas Livsmedelsverket och Läkemedelsverket, som båda har kompetensbehov som överlappar avsevärt med Kemikalieinspektionens. Vi tror att samarbetet mellan särskilt dessa myndigheter borde utvecklas. En möjlighet kunde vara att myndigheterna hade gemensamma externa expertgrupper för områden som reproduktionstoxikologi och cancerriskbedömning. Möjligheten att utvidga det toxikologiska rådets uppgifter bör därvid övervägas.
Bilaga 4
449
10 Referenser
KemI (1995) Riskbedömning och riskhantering inom kemikaliekontrollen. Rapport från Kemikalieinspektionen, 11/95.
KemI (1999) Giftfri miljö. Kemikalieinspektionen, KEMI’S RAPPORT BEST.NR: 360 673.
Kreuger, J. (2000). Övervakning av bekämpningsmedel i vatten från ett avrinningsområde i Skåne. Årsredovisning för Vemmenhögsprojektet 1998 samt en kortfattad långtidsöversikt. Ekohydrologi Nr 54, SLU Markvetenskap/Vattenvårdslära (http://www.mv.slu.se/Vv/publ/s_ekohy.htm).
NMR (1995) Environmental Hazard Classification. Data collection and interpretation guide (2nd edition). Nordiska Ministerrådet, TemaNord 1995:581.
NMR (1999) The N-CLASS database on environmental hazard classification. Nordiska Ministerrådet, TemaNord 1999:538.
OECD (1992) Guidelines for the testing of chemicals, OECD, Paris. (Se även http://www.oecd.org/ehs/test/degrad.htm)
OECD (2000) Final proposal for a revised draft guidance document on the use of the harmonized system for the classification of chemicals which are hazardous for the aquatic environment. OECD Environmental Health and Safety Publications. Series on Testing and Assessment No. 24. September 2000.
Rosberg, D. & Fredricia, J. (2000) Forskning i pesticider og grundvand. Nyhedsbrev for Det Strategiske Miljøforskningsprogram, Nr. 42, april 2000.
SOU 2000:52, Framtidens miljö – allas vårt ansvar. Betänkande av Miljömålskommittén.
SOU 2000:53, Varor utan faror. Genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken. Betänkande av Kemikalieutredningen.
Bilaga 4 SOU 2001:4
450
TGD (1996) Technical Guidance Document in support of the Commission Directive 93/67/EEC on risk assessment for new substances and Commission Regulation (EC) No 1488/94 on risk assessment for existing substances. ECB, Ispra, Italy.
Wagner, W. E. (1995) The science charade in toxic risk regulation. Columbia Law Review 95:1613–1723.
Bilaga 5
Tabeller över våra förslag till
budget och finansiering av
Kemikalieinspektionen år 2001-2003
Antal tjänster Belopp Övr Summa
Antal tjänster Belopp Övr Summa
Totalsumma
Avg allm kemik
Avg bekämpn medel
Anslag statsbudg
1.
Strategier, uppföljning och utvärdering
Utveckla uppföljningssystem, följa upp och utvärdera myndigheters och andra aktörers arbete, produktregister, kemikaliestatistik och flödesarbete mm.
13,6 11 628 1 350 12 978 1,0 600 200 800 13 778 10 255
0 3 523
3215 Produktregistret
8,5 7 268 450 7 718
7 718 7 718
3216 Statistik och flöden
2,5 2 138 400 2 538
2 538 2 538
3616 Miljömålsarbete
2,6 2 223 500 2 723 1,0 600 200 800 3 523
3 523
2.
Kemiska ämnens egenskaper System för
kunskap om ämnens hälso- och miljöfarliga egenskaper, OECDs högvolym-program, notifiering av nya ämnen mm.
5,7 4 874 750 5 624 2,0 1 200 300 1 500 7 124 1 817
606 4 701
3113 Klassificering EU
2,5 2 138 400 2 538 2,0 1 200 300 1 500 4 038 1 817
606 1 615
3214 Testmetoder o kriterier
3,2 2 736 350 3 086
3 086
3 086
3.
Forskningssamverkan
1,1 941 100 1 041 1,0 600
0 600 1 641
0
0 1 641
3615 Forskningssamverkan
1,1 941 100 1 041 1,0 600
600 1 641
1 641
4
Operativ tillsyn och tillsynsvägledning samt EU
gemensamma inspektionsprojekt
5,7 4 874 750 5 624 6,0 3 600 500 4 100 9 724 9 024
525 175
3212 Inspektion och vägledning
5,7 4 874 750 5 624 5,0 3 000 400 3 400 9 024 9 024
3314 Förprövning och riskminskning (BKM-inspektion)
1,0 600 100 700 700
525 175
5.
Hälso- och miljöinformation
Klassificering och märkning av ämnen och beredningar, varuinformationsblad, varudeklarationer och positiv miljömärkning.
10,6 9 063 1 500 10 563 2,0 1 200 300 1 500 12 063 5 570
1 820 4 674
3113 Klassificering EU
3,5 2 993 500 3 493
3 493 1 572
524 1 397
3114 Klassificering nationellt
2,5 2 138 450 2 588 1,0 600 150 750 3 338 3 338
3413 AK/BK-jour
2,4 2 052 150 2 202
2 202 661
440 1 101
3214 Renare produkter (varuinriktat arbete)
1,1 941 200 1 141 1,0 600 150 750 1 891
1 891
3313 Riskbedömning
1,1 941 200 1 141
1 141
855 285
Sammanställning över Kemikalieutredningens förslag till resurser och finansiering för Kemikalieinspektionen för åren 2001 - 2003
År 2001 befintliga resurser År 2001 tillkommande resurser År 2001 totala resurser/finansiering
Antal tjänster Belopp Övr Summa
Antal tjänster Belopp Övr Summa
Totalsumma
Avg allm kemik
Avg bekämpn medel
Anslag statsbudg
Sammanställning över Kemikalieutredningens förslag till resurser och finansiering för Kemikalieinspektionen för åren 2001 - 2003
År 2001 befintliga resurser År 2001 tillkommande resurser År 2001 totala resurser/finansiering
6.
Systematiskt riskbegränsningsarbete
Styrmedel, insatser för att driva på substitutionsarbetet, varuinriktat arbete, delar av förhandsprövningen av bekämpningsmedel samt EUs program för existerande ämnen mm.
24,2 20 691 2 550 23 241 4,0 2 400 900 3 300 26 541 8 132
7 711 10 698
3112 Existerande ämnen (EU)
10,0 8 550 800 9 350 2,0 1 200 500 1 700 11 050 6 630
4 420
3115 Förhandsanmälan
1,7 1 454 250 1 704 1,0 600 200 800 2 504 1 502
1 001
3214 Renare produkter (varuinriktat arbete)
2,0 1 710 250 1 960 1,0 600 200 800 2 760
2 760
3312 BKM-kansli
2,4 2 052 400 2 452
2 452
2 452
3314 Förprövning och riskminskning
7,5 6 413 600 7 013
7 013
5 259 1 753
3617 Toxrådet
0,6 513 250 763
763
763
7
Särskilt hälso- och miljöfarliga egenskaper
Begränsningsdirektivet, beslutade begränsningsplaner, delar av OSPAR arbetet, POPs arbetet, delar av programmet för existerande ämnen samt förhandsprövning av bekämpningsmedel mm.
19,3 16 502 2 400 18 902 5,0 3 000 1 000 4 000 22 902 3 899
8 315 10 687
3113 Klassificering EU
2,1 1 796 300 2 096 1,0 600 400 1 000 3 096 1 393
464 1 238
3213 Prioriterade ämnen (särskilt farliga ämnen)
8,1 6 926 900 7 826 3,0 1 800 400 2 200 10 026 2 506
7 519
3312 BKM-kansli
2,0 1 710 350 2 060
2 060
2 060
3313 Riskbedömning
7,1 6 071 850 6 921 1,0 600 200 800 7 721
5 790 1 930
Övrigt
3 600 3 750 0,0 0 400 400 4 150 850
850 2 450
Internationella bidrag
600 600
600
600
Informationsinsatser
3 000 3 000
400 400 3 400 850
850 1 700
Överklaganden
150
150
150
Summa kostnader totalt (årsarbetskrafter i extern verksamhet)
80,2 68 571 13 000 81 721 21,0 12 600 3 600 16 200 97 921 39 547 19 826 38 548
1.
Strategier, uppföljning och utvärdering
Utveckla uppföljningssystem, följa upp och utvärdera myndigheters och andra aktörers arbete, produktregister, kemikaliestatistik och flödesarbete mm.
3215 Produktregistret 3216 Statistik och flöden 3616 Miljömålsarbete 2.
Kemiska ämnens egenskaper System för
kunskap om ämnens hälso- och miljöfarliga egenskaper, OECDs högvolym-program, notifiering av nya ämnen mm.
3113 Klassificering EU 3214 Testmetoder o kriterier 3.
Forskningssamverkan
3615 Forskningssamverkan 4
Operativ tillsyn och tillsynsvägledning samt EU
gemensamma inspektionsprojekt
3212 Inspektion och vägledning 3314 Förprövning och riskminskning (BKM-inspektion) 5.
Hälso- och miljöinformation
Klassificering och märkning av ämnen och beredningar, varuinformationsblad, varudeklarationer och positiv miljömärkning.
3113 Klassificering EU 3114 Klassificering nationellt 3413 AK/BK-jour 3214 Renare produkter (varuinriktat arbete) 3313 Riskbedömning
Sammanställning över Kemikalieutredningens förslag till resurser och finansiering för Kemikalieinspektionen för åren 2001 - 2003
Antal tjänster Belopp Övr Summa
Totalsumma
Avg allm kemik
Avg bekämpn medel
Anslag statsbudg
1,0 600 300 900 14 678 10 255
0
4 423
7 718 7 718 2 538 2 538
1,0 600 300 900 4 423
4 423
1,0 600 200 800 7 924 1 817
606
5 501
4 038 1 817
606
1 615
1,0 600 200 800 3 886
3 886
0,0 0 0 0 1 641
0
0
1 641
1 641
1 641
5,0 3 000 400 3 400 13 124 12 424
525
175
5,0 3 000 400 3 400 12 424 12 424
700
525
175
1,0 600 100 700 12 763 5 775
1 689
4 031
1,0 600 100 700 4 193 1 887
283
755
3 338 3 338 2 202 551
551
1 101
1 891
1 891
1 141
855
285
År 2002 totala resurser/finansiering
År 2002 tillkommande resurser
1.
Strategier, uppföljning och utvärdering
Sammanställning över Kemikalieutredningens förslag till resurser och finansiering för Kemikalieinspektionen för åren 2001 - 2003
6.
Systematiskt riskbegränsningsarbete
Styrmedel, insatser för att driva på substitutionsarbetet, varuinriktat arbete, delar av förhandsprövningen av bekämpningsmedel samt EUs program för existerande ämnen mm.
3112 Existerande ämnen (EU) 3115 Förhandsanmälan 3214 Renare produkter (varuinriktat arbete) 3312 BKM-kansli 3314 Förprövning och riskminskning 3617 Toxrådet 7
Särskilt hälso- och miljöfarliga egenskaper
Begränsningsdirektivet, beslutade begränsningsplaner, delar av OSPAR arbetet, POPs arbetet, delar av programmet för existerande ämnen samt förhandsprövning av bekämpningsmedel mm.
3113 Klassificering EU 3213 Prioriterade ämnen (särskilt farliga ämnen) 3312 BKM-kansli 3313 Riskbedömning
Övrigt
Internationella bidrag Informationsinsatser Överklaganden
Summa kostnader totalt (årsarbetskrafter i extern verksamhet)
Antal tjänster Belopp Övr Summa
Totalsumma
Avg allm kemik
Avg bekämpn medel
Anslag statsbudg
År 2002 totala resurser/finansiering
År 2002 tillkommande resurser
3,0 1 800 300 2 100 28 641 8 972
8 236
11 433
2,0 1 200 200 1 400 12 450 7 470
4 980
2 504 1 502
1 001
2 760
2 760
2 452
2 452
1,0 600 100 700 7 713
5 784
1 928
763
763
7,0 4 200 1 300 5 500 28 402 5 509
9 335
13 557
3,0 1 800 500 2 300 5 396 2 428
809
2 158
3,0 1 800 500 2 300 12 326 3 081
9 244
2 060
2 060
1,0 600 300 900 8 621
6 465
2 155
0 0 400 400 4 550 950
950
2 650
600
600
400 400 3 800 950
950
1 900
150
150
18,0 10 800 3 000 13 800 111 721 45 701 21 341
43 411
1.
Strategier, uppföljning och utvärdering
Utveckla uppföljningssystem, följa upp och utvärdera myndigheters och andra aktörers arbete, produktregister, kemikaliestatistik och flödesarbete mm.
3215 Produktregistret 3216 Statistik och flöden 3616 Miljömålsarbete 2.
Kemiska ämnens egenskaper System för
kunskap om ämnens hälso- och miljöfarliga egenskaper, OECDs högvolym-program, notifiering av nya ämnen mm.
3113 Klassificering EU 3214 Testmetoder o kriterier 3.
Forskningssamverkan
3615 Forskningssamverkan 4
Operativ tillsyn och tillsynsvägledning samt EU
gemensamma inspektionsprojekt
3212 Inspektion och vägledning 3314 Förprövning och riskminskning (BKM-inspektion) 5.
Hälso- och miljöinformation
Klassificering och märkning av ämnen och beredningar, varuinformationsblad, varudeklarationer och positiv miljömärkning.
3113 Klassificering EU 3114 Klassificering nationellt 3413 AK/BK-jour 3214 Renare produkter (varuinriktat arbete) 3313 Riskbedömning
Sammanställning över Kemikalieutredningens förslag till resurser och finansiering för Kemikalieinspektionen för åren 2001 - 2003
Antal tjänster Belopp Övr Summa
Totalsumma
Avg allm kemik
Avg bekämpn medel
Anslag statsbudg
0,0 0 0
0 14 678 10 255
0 4 423
7 718 7 718 2 538 2 538 4 423
4 423
1 600 200 800 8 724 2 177
726 5 821
1,0 600 200 800 4 838 2 177
726 1 935
3 886
3 886
0,0 0 0
0 1 641
0
0 1 641
1 641
1 641
1,0 600 200 800 13 924 13 224
525 175
1,0 600 200 800 13 224 13 224
700
525 175
1,0 600 200 800 13 563 6 135
2 155 5 274
1,0 600 200 800 4 993 2 247
749 1 997
3 338 3 338 2 202 551
551 1 101
1 891
1 891
1 141
855 285
År 2003 tillkommande resurser År 2003 totala resurser/finansiering
1.
Strategier, uppföljning och utvärdering
Sammanställning över Kemikalieutredningens förslag till resurser och finansiering för Kemikalieinspektionen för åren 2001 - 2003
6.
Systematiskt riskbegränsningsarbete
Styrmedel, insatser för att driva på substitutionsarbetet, varuinriktat arbete, delar av förhandsprövningen av bekämpningsmedel samt EUs program för existerande ämnen mm.
3112 Existerande ämnen (EU) 3115 Förhandsanmälan 3214 Renare produkter (varuinriktat arbete) 3312 BKM-kansli 3314 Förprövning och riskminskning 3617 Toxrådet 7
Särskilt hälso- och miljöfarliga egenskaper
Begränsningsdirektivet, beslutade begränsningsplaner, delar av OSPAR arbetet, POPs arbetet, delar av programmet för existerande ämnen samt förhandsprövning av bekämpningsmedel mm.
3113 Klassificering EU 3213 Prioriterade ämnen (särskilt farliga ämnen) 3312 BKM-kansli 3313 Riskbedömning
Övrigt
Internationella bidrag Informationsinsatser Överklaganden
Summa kostnader totalt (årsarbetskrafter i extern verksamhet)
Antal tjänster Belopp Övr Summa
Totalsumma
Avg allm kemik
Avg bekämpn medel
Anslag statsbudg
År 2003 tillkommande resurser År 2003 totala resurser/finansiering
1,0 600 200 800 29 441 9 452
8 236 11 753
1,0 600 200 800 13 250 7 950
5 300
2 504 1 502
1 001
2 760
2 760
2 452
2 452
7 713
5 784 1 928
763
763
2,0 1 200 500 1 700 30 102 5 759
9 860 14 482
5 396 2 428
809 2 158
1,0 600 400 1 000 13 326 3 331
9 994
2 060
2 060
1,0 600 100 700 9 321
6 990 2 330
0
0 100 100 4 650 975
975 2 700
600
600
100 100 3 900 975
975 1 950
150
150
6,0 3 600 1 400 5 000 116 721 47 976 22 476 46 268
Bilaga 6
Särskilda yttranden
467
Särskilt yttrande av Ann-Sofie Eriksson
Jag instämmer inte i utredningens förslag att tillsynen enligt miljöbalken bör utredas generellt i en ny utredning för att bl.a. utvärdera möjligheten och lämpligheten av en ny regional statlig organisation.
Ett flertal kommuner har brister i planeringen av verksamheten och behov av mer resurser. Men dessa brister gäller egentligen både den kommunala och statliga tillsynen enligt vad som har framkommit av denna utredning. Jag anser inte att en ny utredning löser problemet. Snarare ger det signaler om att läget är oklart och risk finns att ingen prioriterar området i avvaktan på ytterligare utredning. Nu är det istället viktigt att snarast bygga upp en trovärdighet för hela tillsynskedjan enligt miljöbalken mellan centrala verk, länsstyrelser, kommuner, polis och åklagare.
Bristerna handlar mer om samordning. För kommunerna är en bättre samsyn mellan fyra departement och ett antal statliga myndigheter viktig. Det är viktigt att kunna föra samtal med en enad statsapparat. När vi tar upp samordningsproblemen möts vi ofta av ”Nej tyvärr det är inte vår fråga. Vi kan endast diskutera frågor inom vårt ansvarsområde”.
Helhetssyn är svårt men ett måste inom den svenska miljöpolitiken. För medborgare och näringsidkare är det en fördel att ha en part att vända sig till i alla frågor och nära. Miljö- och hälsoskyddsarbetet bör därför hållas ihop både lokalt och regionalt. Möjligheter till samverkan mellan kommuner måste utvecklas liksom samverkan mellan kommuner och länsstyrelser i tillsynsfrågor.
Bilaga 6 SOU 2001:4
468
Istället för att tillsätta ytterligare en utredning inom tillsynsområdet anser jag att överläggningar behövs mellan berörda departement och myndigheter för samsyn inom miljö- och hälsoskyddsområdet. En stark och samordnad organisation lokalt och regionalt som svarar för all tillsyn är att föredra enligt min mening.
469
Särskilt yttrande av Ulrika Samuelsson
Frivilligt övertagande av tillsyn enligt 14 kap MB över primärleverantörer, Länsstyrelsens roll
Enligt betänkandet skall den operativa tillsynen enligt 14 kapitlet Miljöbalken (MB) över primärleverantörer ligga på Kemikalieinspektionen. Kommunerna skall frivilligt kunna överta tillsynen. Förutsättningarna för ett frivilligt övertagande föreslås bl.a. vara att kommunerna har tillräckliga resurser och kompetens samt att de har möjlighet att ta ut en avgift.
Med primärleverantörer menas importörer och tillverkare av kemiska produkter. Tillverkare av kemiska produkter är tillståndspliktiga enligt 9 kapitlet Miljöbalken och länsstyrelserna har miljötillsynen över dessa, såvida tillsynen inte är delegerad till kommunen. Dessa verksamheter besöks relativt ofta av länsstyrelserna, uppskattningsvis varje eller vartannat år. Med det resurstillskott som föreslås i betänkandet för Kemikalieinspektionens tillsyn beräknas KemI höja ambitionsnivån för tillsyn på primärleverantörer till vart femte år.
Jag anser att det finns klara samordningsvinster ur tillsynssynpunkt om det möjliggörs för länsstyrelserna att frivilligt överta tillsynen enligt 14 kapitlet MB för de verksamheter där länsstyrelsen har tillsynen enligt 9 kapitlet MB. Tillsynsfrekvensen för tillverkare av kemiska produkter skulle därvid kunna öka nämnvärt. Samma förutsättningar för ett frivilligt övertagande av tillsynen (resurser, kompetens och möjlighet att ta ut avgifter) skulle då gälla för länsstyrelserna och kommunerna.
471
Särskilt yttrande av Richard Almgren och Anita Ringström
Utredningen har med utgångspunkt från miljökvalitetsmålet ”Giftfri Miljö” föreslagit betydande resursförstärkningar vid Kemikalieinspektionen. Även om vi principiellt inte har något att invända mot de resurser som föreslås, förutsatt att de överensstämmer med den ambitionsnivå som Sverige politiskt beslutar skall gälla för kemikaliesäkerhetsarbetet i Sverige, inom EU och globalt, så har vi allvarliga invändningar mot att kemisk industri, tillverkare och importörer skall betala kemikalieavgifter för den del av Kemikalieinspektionens verksamhet som inte har något direkt avgifts-prestationssamband med kemiska produkter på den svenska marknaden.
Av utredningen framgår att Kemikalieinspektionens verksamhet kan delas upp på olika områden varav tillsynsområdet är det som inspektionen har inrättats för och det är också det område som tydligast har ett samband mellan avgift och prestation. Där är vi helt eniga med utredningen både om att området bör förstärkas och om att tillsynen över tillverkare och importörer av kemiska produkter bör eller kan finansieras via kemikalieavgifter. För övriga områden är vi huvudsak överens om att den föreslagna fördelningen mellan avgiftsfinansiering och skattefinansiering kan vara acceptabel. Att det på vissa verksamhetsområden finns en relativt stor gråzon där det är svårt att exakt säga vad som bör falla under avgifter respektive skatter framstår som klart, inte minst av Ekonomistyrningsverkets underlagsrapport i frågan.
För att ytterligare belysa frågan om avgifts- respektive skattefinansiering har Kemikontoret, Plast- och Kemibranscherna och Kemisk-Tekniska Leverantörförbundet låtit professor Börje Leidhammar genomföra bilagda utredning om legaliteten i att ta ut avgifter och vilket samband mellan avgiftsuttag och prestation som kan krävas.
Bilaga 6 SOU 2001:4
472
Vi anser att det inte finns ett sådant nödvändigt samband mellan avgift och prestation som ovan nämnda utredningar pekar på, dels när det gäller politiskt beslutade mål och ambitioner i EU-arbetet och annat internationellt arbete, dels det varuinriktade arbetet som drabbar fel avgiftskollektiv.
Utredningen avvisar möjligheterna att inom ramen för befintliga resurser vid Kemikalieinspektionen omprioritera och strukturera verksamheten så att inga eller mindre resursförstärkningar behövs. Vi menar att detta i första hand styrs av de politiska beslut som fattas om etappmålen för ”Giftfri miljö” och hur aktivt Sverige skall agera inom EU. Tidigare ägnade Kemikalieinspektionen stora resurser åt att försvara de svenska undantagen i EU – ett arbete som nu i stort sett är avklarat. Vidare framgår att det förekommer en hel del dubbelarbete på bekämpningsmedelsområdet när industrins eller andra länders riskbedömningar görs om. Detta visar att inspektionen borde ha visst utrymme för att fördela om resurser och arbeta effektivare. Vi har heller inte funnit att de resurser som läggs på produktregistret står i rimlig relation till kostnaderna (8,5 årsarbetskrafter).
Vi vill slutligen framhålla att vi anser att utredningen gjort en mycket ambitiös och förtjänstfull genomgång av Kemikalieinspektionens verksamhet. Särskilt viktigt anser vi det vara att riskbegreppet som grund för kemikaliesäkerhetsarbetet och EU-harmoniseringen fått centrala platser i betänkandet. Även inriktningen på varor och de kemiska ämnen som kan bli tillgängliga via varor är betydelsefulla i den ”nya” kemikaliestrategin. Det är angeläget från vår synpunkt att också peka på att det framtida arbetet med kemikaliekontroll, både i Sverige och inom EU framför allt kommer att lägga större bördor och ansvar på industrin, dels med att ta fram data och öka kunskaperna om de kemiska ämnen och produkter som finns på marknaden, dels genom att industrin får ansvar även för riskbedömningar. Myndigheternas roll blir närmast att ge vägledning och kontrollera det industrin gör. Mycket talar för att företagens eget arbete med frivilliga program som Ansvar & Omsorg, miljölednings- och kvalitetssystem blir viktiga led i kemikaliekontrollen. Det framgår såväl av regeringens proposition om nationella miljömål som av tankarna i EU:s kemikaliestrategi och inte minst av utredningens tidigare avlämnade betänkande ”Varor utan faror”. Vi anser därför att det ger fel signaler och kan uppfattas som ett misstroende mot företagens eget kemikaliekontroll-
Bilaga 6
473
arbete att kraftigt bygga ut den statliga kemikaliekontrollen. Om det ändå av politiska skäl beslutas om förstärkningar är det ett krav från de företag som belastas av kemikalieavgifter idag att kostnaderna härför drabbar rätt avgiftskollektiv, det vill säga att allt varuinriktat arbete och politiskt påverkansarbete i EU och nationellt finansieras med skatter.
Stockholm den 12 december 2000
Bilaga 6A
Gränsdragningen mellan skatt och
avgift inom Kemikalieinspektionens
verksamhetsområde
(av Jur.dr. Börje Liedhammar
Adj. professor i finansrätt, Karlstads universitet)
Bilaga 6
477
1 Inledning
I denna PM skall jag behandla frågan om gränsdragningen mellan skatt och avgift inom Kemikalieinspektionens verksamhetsområde. Mot bakgrund av de rättsliga diskussioner som förts i Sverige i denna fråga görs i promemorian en prövning av den konstitutionella tillåtligheten av avgiftsfinansiering av inspektionens tjänster och resurstillskott såsom dessa kommer till uttryck i myndighetens hemställan 2000-01-10 till regeringen (Underlag för fördjupad prövning), dnr 220-23-00. Med utgångspunkt i regeringsformen lämnas inledningsvis en redogörelse för gränsdragningen mellan skatt och avgift (2). Därefter behandlas principiella uttalanden i olika lagstiftningsärenden där gränsdragningen aktualiserats (3). Här avses prop. 1978/79:170 om förslag till lag om finansbolag m.m., prop. 1993/94:198 om avgifter till ansvariga myndigheter enligt lagen om genetiskt modifierade organismer, prop. 1994/95:231 om allmän fiskevårdsavgift, prop. 1997/98:45 om Miljöbalk, och prop. 1997/98:48 om ändringar i livsmedelslagen. I ett följande avsnitt (4) redogörs för dels NJA 1980 s. 718 avseende avgifter för Socialstyrelsens läkemedelskontroll, dels RÅ 1991 ref. 87 avseende avgifter för Kemikalieinspektionens verksamhet. Dessutom uppmärksammas EG-domstolens domar den 15 februari 2000, mål nr C-34/98 och C-169/98 om socialavgifter och skatt. Uttalanden i doktrinen redovisas i ett särskilt avsnitt (5). En sammanfattning med egna slutsatser beträffande gränsdragningen mellan skatt och avgift ges i avsnitt 6, bl.a. konsekvenserna av att en föreskrift om avgift skulle befinnas strida mot regeringsformen.
I de följande avsnitten behandlar jag specifikt avgifter inom Kemikalieinspektionens verksamhetsområde och deras förenlighet med regeringsformens normgivningsregler i 8 kap. Som inledningsvis nämnts gäller det prövning av den konstitutionella tillåtligheten av avgiftsfinansiering av inspektionens tjänster och resurstillskott såsom dessa kommer till uttryck i myndighetens hemställan 2000-01-10. Vidare behandlar jag rapporter, skrivelser m.m. som gäller avgiftsfinansiering i statlig verksamhet med särskilt beaktande av Kemikalieinspektionens verksamhet. I avsnitt 7 behandlas sålunda Kemikalieinspektionens hemställan 2000-01-10, till regeringen (Underlag för fördjupad prövning), dnr 220-23-00. I avsnitt 8 behandlas skriften Avgifter – Var, När och Hur? Riksrevisionsverkets rapport 1994:24 om avgiftsbeläggning i staten. Vidare behandlas i avsnitt 9 Riksrevisionsverkets rapport Vem ska betala? – Finansieringsmodell för Kemikalieinspektionen, RRV 1994:25. I avsnitt 10 redovisas kort Natur-
Bilaga 6 SOU 2001:4
478
vårdverkets rapport 4790, Avgift för prövning och tillsyn enligt miljöbalken liksom Kemikalieinspektionens rapport, slutredovisning av uppdrag om avgifter enligt Miljöbalken på kemikalieområdet (bilaga 1 respektive bilaga 9 i SOU 1998:35, Förordningar till miljöbalken, bilagor, slutbetänkande av Miljöbalksutredningen). I avsnitt 11 redovisar jag min syn på den konstitutionella tillåtligheten av avgiftsfinansiering av inspektionens tjänster och resurstillskott såsom dessa kommer till uttryck i myndighetens hemställan 2000-01-10 till regeringen. En sammanfattning i punktform i avsnitt 12 innehåller de väsentliga slutsatser som redovisas i promemorian.
2 Regeringsformens gränsdragning mellan skatt och avgift
Enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, jfr 8 kap. 3 §, får riksdagen inte delegera rätten att besluta angående skatter till regeringen eller underlydande myndigheter. Sådan delegation är emellertid tillåten när det gäller avgifter. Regeringsformen innehåller ingen definition av begreppen skatt eller avgift. Gränsdragningen får därför göras med ledning av i första hand uttalanden i förarbetena till grundlagen. I prop. 1973:90 s. 213 sägs att skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation medan med avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Även i vissa andra fall anses en penningpålaga ha karaktären av avgift och inte skatt. Ett sådant fall föreligger enligt förarbetena till regeringsformen (prop. s. 219) när penningprestationen tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler. Kännetecknande för dessa fall är ofta att avgifterna och de däremot svarande utgifterna inte redovisas i statsbudgeten. Departementschefen anför att från sådana utgångspunkter bör man betrakta de avgifter som utgår som led i prisregleringen inom jordbrukets och fiskets område som avgifter i statsrättslig bemärkelse. I vissa fall kan det vara tveksamt om en penningpålaga skall betecknas som skatt eller avgift. Gränsdragningen är enligt departementschefen flytande. Den praktiska betydelsen av en gränsdragning torde enligt honom inskränkas sig till situationer då riksdagen överväger möjligheten att delegera beslutskompetens till regeringen (prop. s. 219). Hur detaljerat ett bemyndigande om avgifter i så fall skall vara får avgöras från fall till fall. När det gäller föreskrifter på näringsrättens område där mera väsentliga medborgarintressen kan komma att beröras av regleringen bör riksdagen mera precist ange de ramar inom vilka regeringen skall få röra sig, prop. 1973:90 s. 209.
Bilaga 6
479
I sammanhanget bör observeras att de avgifter för vilka en direkt motprestation utgår skall vara tvångsavgifter för att omfattas av riksdagens lagområde, låt vara att delegation är möjlig. Den enskilde skall befinna sig i en sådan situation att han rättsligt eller faktiskt kan anses tvingad att erlägga avgiften. Frågan får enligt departementschefen avgöras för varje särskilt fall efter en helhetsbedömning (prop. s. 218). Frivilliga avgifter i motsats till tvångsavgifter faller primärt under regeringens normgivningsområde enligt 8 kap. 13 § regeringsformen (förordning).
Den beteckning som valts för en viss pålaga är självfallet inte avgörande för dess statsrättsliga karaktär, prop. 1973:90 s. 220. Arbetsgivaravgifter är t.ex. att hänföra till skatter fast de betecknas som avgifter. Det är således viktigt att inte ta för stort intryck av den karaktäristik som myndigheterna givit genom själva terminologin. Uppkommer tvekan om en pålagas statsrättsliga karaktär är det enligt grundlagberedningen naturligt att riksdagen avstår från att delegera beslutanderätt, SOU 1972:15 s. 110.
I prop. 1975:8 om följdlagstiftning med anledning av den nya regeringsformens bestämmelser om normgivning, togs bl.a. upp bemyndiganden för regeringen att enligt regeringsformen besluta om avgifter. Departementschefen utgick därvid som självklart från att bidragen till t.ex. bankoch försäkringsinspektionens verksamhet var avgifter i den mening som termen används i 1974 års regeringsform, prop. s. 46 f. Riksdagen anmälde inte någon avvikande mening, KU 1975:10 s.11.
3 Principiella uttalanden i olika lagstiftningsärenden där gränsdragningen aktualiserats
3.1 Prop. 1978/79:170 om med förslag till lag om finansbolag m.m.
I propositionen föreslogs att finansbolagen skulle bidra till kostnaderna för bankinspektionens verksamhet och att avgifterna skulle fastställas på samma sätt som gällde övriga tillsynsobjekt. Avgifterna är som framgår nedan i princip reglerade efter samma mönster som kemikalieavgiften (fastställs av regeringen efter bemyndigande i bankrörelselagen). I sitt yttrande fann en majoritet i Lagrådet att bidragen/avgifterna måste anses utgöra avgifter i regeringsformens mening. En ledamot i Lagrådet ansåg det svårt att betaga bidragen deras skattenatur och förordade att riksdagen skulle meddela de grundläggande reglerna om bidragets beräknande och om dess uttaxering, prop. 1978/79:170 s. 131 ff. Departementschefen
Bilaga 6 SOU 2001:4
480
ansåg i likhet med majoriteten i Lagrådet att bidragen utgjorde en form av avgifter. Frågan hade redan prövats av regering och riksdag, jfr prop. 1975:8 s. 46f. och KU 1975:10, se prop. 1978/79:170 s. 148.
3.2 Prop. 1993/94:198 om avgifter till ansvariga myndigheter enligt lagen om genetiskt modifierade organismer
I rubricerad proposition sägs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för den som bedriver en sådan verksamhet som avses i 1 § första stycket eller ansöker om tillstånd till verksamheten eller gör anmälan om verksamheten (användning och avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer eller när produkter som innehåller eller består av sådana organismer släpps ut på marknaden) att betala avgifter för myndigheters verksamhet enligt denna lag. Propositionen innebär i viss mån ökade kostnader för det allmänna. Kostnadsökningen förutsätts finansieras med avgifter för myndigheternas kontrollverksamhet, t.ex. för tillsynen av lagens efterlevnad. Avgifterna bör bestämmas till sådana belopp att de fullt täcker de ökade kostnaderna för det allmänna, prop. s. 47. Lagrådet fann att avgiftskriterierna torde vara uppfyllda i den mån avgiften utgör vederlag för en myndighets kostnader i samband med myndighetsutövning som är direkt riktad mot den avgiftsskyldige. Detta gäller enligt Lagrådet t.ex. avgifter som tas ut för kostnader för handläggningen av en ansökan eller anmälan eller för provtagning eller inspektion. Delegationsbestämmelsen i 20 § ger enligt Lagrådet emellertid möjlighet att föreskriva generell avgift för företag som bedriver verksamhet som avses i lagen, dvs. en avgift som utgår även om företaget inte varit föremål för någon direkt åtgärd från myndigheternas sida. En sådan avgift får enligt rådet anses ha karaktären av skatt. Det innebär att delegationsbestämmelsen i den delen står i strid med regeringsformen. Lagrådet framhåller slutligen att om avsikten är att en sådan avgift som här är i fråga skall tas ut måste alltså avgiften regleras i lagen i vart fall så att grunderna för avgiftsuttaget anges, prop. 1993/94:198 s. 163.
3.3 Prop. 1994/95:231 om allmän fiskevårdsavgift (återkallad)
För att främja fiskevården föreslog regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer enligt 32 a § fiskelagen (1993:787) meddela före-
Bilaga 6
481
skrifter om skyldighet för den som fiskar inom Sveriges sjöterritorium eller från svenska fartyg utanför territoriet att betala en avgift (allmän fiskevårdsavgift). Regeringen påpekade att fiskevårdsavgiften, som företer stora likheter med jaktvårdsavgiften (41 § jaktlagen 1987:259), har till syfte att finansiera åtgärder för fiskevården. Avgiften skulle erläggas av den fiskande som ett bidrag till statens kostnader på området. Avgiftsmedlens användning skulle komma de fiskande till del i form av åtgärder som på olika sätt befrämjar fiskevården och som därmed skapar goda fiskemöjligheter för den enskilde. Intäkterna från avgiften förutsattes disponeras av Fiskeriverket och avsågs inte avse annat än det avsedda ändamålet. Avgiftsintäkterna skulle inte föras upp på statens budget som ett separat anslag. Fiskeriverket skulle årligen i årsredovisningen redovisa inkomster och avgifter. Regeringen fann med hänsyn till vad som nu sagts att fiskevårdsavgiften var en avgift i lagteknisk mening, prop. 1994/95:231 s. 13 f.
Lagrådet konstaterade att fiskevårdsavgiften inte kunde hänföras till en sådan typ av avgift för vilken det lämnas en direkt motprestation till den enskilde avgiftsbetalande. Det stod emellertid enligt Lagrådet klart att avgiftsbegreppet sedan länge ansetts kunna inbegripa även vissa fall där vederlaget inte är individuellt bestämt utan i stället utgörs av en s.k. kollektiv motprestation. Lagrådet gjorde bedömningen att fiskevårdsavgiften, sådan den beskrivits i propositionen, rättsligt kunde betraktas som en avgift. Yttrandet över fiskevårdsavgiften hade inhämtats av riksdagens jordbruksutskott och finns därför inte redovisat i propositionen. Propositionen återkallades sedermera, jfr prop. 1997/98:45 s. 287.
3.4 Prop. 1997/98:45 om Miljöbalk
I 27 kap. 1 § miljöbalken om avgift för myndigheters verksamhet sägs följande.
Första stycket: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgift för myndigheters kostnader för prövning och tillsyn enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken samt för prövning och tillsyn med anledning av EG:s förordningar inom denna balks tillämpningsområde. Kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om sådana avgifter när det gäller en kommunal myndighets verksamhet.
Bilaga 6 SOU 2001:4
482
Andra stycket: Regeringen får föreskriva att en myndighet får bestämma att dess beslut om påförande av avgift enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken skall gälla omedelbart även om beslutet överklagas.
Regeringen anför att man med stöd av bestämmelsen kan meddela föreskrifter om avgifter för en myndighets kostnader för prövning och tillsyn. Bemyndigandet avser balkens hela tillämpningsområde Till skillnad mot vad som gällt tidigare blir det därför enligt miljöbalken möjligt att införa prövningsavgifter för exempelvis verksamhet och åtgärder i vatten. Bemyndigandet ger också rätt att ta ut avgift för sådana kostnader som föranleds av EG:s förordningar inom miljöbalkens tillämpningsområde, prop. 1997/98:45 s. 286.
Regeringen konstaterar i propositionen till miljöbalken att avgifternas utformning självfallet bör vara sådan att delegering till regering eller underlydande myndigheter stämmer överens med regeringsformen. Regeringen konstaterar att gränsdragningen mellan skatt och avgift är oklar. Avgifterna enligt miljöbalken skall enligt regeringens bedömning omfatta myndigheternas kostnader i samband med prövning och tillsyn och kostnader i anmälningsärenden. Det är enligt regeringen särskilt viktigt att beakta de begränsningar i regeringsformen när det gäller bedömningen av vilka kostnader för verksamhet av förebyggande och stödjande karaktär – t.ex. rådgivning, information och liknande verksamhet – som kan finansieras genom avgifter, dvs. verksamhet som inte kan hänföras till direkt myndighetsutövning. En viss schablonisering vid utformningen av avgiftsförordningen är enligt regeringen nödvändig. Förordningen måste dock utformas så att avgifterna kommer att stå i rimlig proportion till de kostnader som den avgiftsbetalande åsamkar myndigheterna, prop. 1997/98:45 s. 288. Jfr SOU 1998:35 s. 405 där Miljöbalksutredningen gör bedömningen att förslagen i 2 kap. om avgift till miljöfarlig verksamhet m.m. uppfyller kraven för att betraktas som avgifter, se dock särskilt yttrande av Karin Hermaruds. 498 ff., som är tveksam till avgiftsfinansiering av vissa kostnader liksom till den långt drivna schabloniseringen av avgifterna
3.5 Prop. 1997/98:48 om ändringar i livsmedelslagen
I rubricerad proposition diskuterades gränsdragning skatt/avgift med utgångspunkt i förslagets 29 a § om regeringens eller den myndighet regeringen bestämmer behörighet att föreskriva avgifter för en myndig-
Bilaga 6
483
hets eller ett enskilt kontrollorgans verksamhet enligt livsmedelslagen eller vissa andra författningar. Lagrådet framhåller, prop. 1997/98:48 s. 43 f., att det är tveksamt i vad mån en pålaga rättsligt kan betraktas som en avgift i fall då vederlaget inte är individuellt bestämt utan i stället utgörs av en s.k. kollektiv motprestation. Avgifter av detta slag skall kunna betraktas som avgifter i statsrättsligt bemärkelse, nämligen bl.a. avgifter som tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga. Av förarbetena till grundlagen framgår enligt Lagrådet inte i vilka andra fall det kan vara motiverat att frångå huvudprincipen att en avgiftsklassificering förutsätter ett specificerat vederlag. Det är dock enligt Lagrådets mening tydligt att något mer omfattande avsteg från denna princip inte varit avsett bortsett från prisregleringsavgifter o.dyl. Enligt Lagrådet ger delegationsbestämmelsen i förevarande paragraf enligt sin lydelse möjlighet att föreskriva en generell avgift för livsmedelsföretag, dvs. en avgift som utgår även om företaget inte varit föremål för någon direkt åtgärd från myndigheternas sida. En sådan avgift har enligt Lagrådets mening karaktären av skatt. Lagrådet hänvisade till RÅ 1991 ref. 87 och Lagrådets yttrande i prop. 1993/94:198 s. 162 ff.), se ovan avsnitt 3.2. Det anförda innebär att delegationsbestämmelsen i både nuvarande och föreslagen lydelse står i strid med Regeringsformen. Grunderna för finansieringen av myndigheternas verksamhet måste enligt Lagrådets uppfattning preciseras. Jfr också prop. 1997/98:64 om allmän kameraövervakning där Lagrådet framfört som sin mening att en generell avgift som utgår utan att användaren varit föremål för någon direkt åtgärd från länsstyrelsens sida har karaktär av skatt.
4 Rättspraxis
4.1 Socialstyrelsens läkemedelskontroll
I rättsfallet prövades frågan om avgifter enlig 16 § läkemedelsförordningen (1962:701) för finansiering av den statliga läkemedelskontrollen är att hänföra till avgifter som omfattas av 8 kap. 9 § och 9 § 2 st. regeringsformen. Beslut – av riksdagen eller regeringen – om sådana avgifter innefattar enligt Högsta domstolen normgivning som avses i nyssnämnda kap. Höjning av avgifterna för viss period genom sådant beslut har ansetts få verkan oavsett att avgiften för samma period redan debiterats läkemedelsföretag av Socialstyrelsen på grundval av regeringsbeslut. Även tilläggsavgifter är enligt domstolen att hänföra till avgifter.
Bilaga 6 SOU 2001:4
484
Riksdagsbeslutet har ej ett sådant innehåll att regeringsbeslutet om avgifterna enligt Högsta domstolen kan anses gå utöver detsamma. Förbudet mot retroaktivitet prövades i sak inte eftersom bestämmelserna härom i 2 kap. 10 § 2 st. regeringsformen inte trätt i kraft i tiden före de i målet beslutade avgifterna.
4.2 Kemikalieinspektionens verksamhet
Frågan i målet gällde om kemikalieavgift som utgick enligt förordningen (1986:199) om avgifter för finansiering av kemikalieinspektionen vid en konstitutionell prövning var att betrakta som skatt eller avgift. Avgiftsskyldigheten grundade sig på skyldigheten att anmäla produkter till produktregister. Anmälningsplikt förelåg för registrering för de produkter som det var fråga om i målet. Anmälningsskyldighet inträdde då en kemisk produkt tillverkas eller importeras. Förhållandet att bolaget använder produkter som det importerat för att framställa andra produkter påverkar i sig inte anmälningsskyldigheten.
Regeringsrätten konstaterade att kemikalieavgiften utgår huvudsakligen för att bekosta samhällets kemikaliekontroll. Det är uppenbarligen enligt rätten ett starkt allmänt intresse att sådan kontroll upprätthålls men det kan även ligga i de enskilda företagens intresse att så sker. Eftersom kemikalieavgiften utgår som en allmän produktavgift utan direkt anknytning till någon prestation från inspektionens sida kan det dock enligt Regeringsrätten inte anses att ett specificerat vederlag utgår för den erlagda penningprestationen, jfr prop. 1973:90 s. 219 till vilken Regeringsrätten hänvisade. Kemikalieavgiften uppfyller således enligt rätten detta avgiftskriterium. Vid en bedömning med utgångspunkt i de förarbeten till RF som rör frågan om gränsdragningen mellan skatt och avgifter i statsrättslig bemärkelse måste det enligt Regeringsrätten visserligen starkt ifrågasättas om kemikalieavgiften är att betrakta som en avgift. Som rätten också påpekat saknas det emellertid uttryckliga föreskrifter i regeringsformen om skatte- och avgiftsbegreppens innebörd och föredragande departementschefen har framhållit att gränsen mellan instituten är flytande, jfr avsnitt 2. Visst utrymme för en vidare bestämning av det statsrättsliga avgiftsbegreppet kan inte uteslutas.
Regeringsrätten hänvisade till att frågan om kemikalieavgiftens karaktär av avgift eller skatt var uppe till diskussion i förarbetena till lagen och för-
Bilaga 6
485
ordningen om kemiska produkter. I kemikommissionens huvudbetänkande (SOU 1984:77) Kemikaliekontroll, berördes frågan i ett särskilt yttrande av en expert. Enligt experten (betänkandet s. 337 f.) hade den föreslagna avgiften närmast karaktär av skatt. Ett flertal remissinstanser berörde också denna fråga och ansåg att tillsynen borde finansieras med skattemedel. Departementschefen var emellertid av den uppfattningen att det var fråga om en avgift och inte någon skatt, se Regeringsrättens hänvisning till prop. 1984/85:118 s. 32. Regeringsrätten framhöll också att Lagrådet i sitt yttrande inte berörde saken och att det i riksdagen inte anmäldes någon avvikande mening, JoU 1984:85:30 s. 34, nedan avsnitt 6. Regeringsrätten fann att den ifrågavarande författningsregleringen av kemikalieavgiften i vart fall inte var uppenbart felaktig. Förordningen om avgifter för finansiering av kemikalieinspektionens verksamhet skulle därför tillämpas enligt sin lydelse.
4.3 EG-domstolens domar den 15 februari 2000, mål nr C-34/98 och C-169/98 om socialavgifter och skatt
Fråga i målen gällde om Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 48 och 52 i EG-fördraget och artikel 13 i förordning 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet genom att i strid mot nämnda artiklar ta ut socialavgifter på viss inkomst som beskattas i Frankrike. Avsikten med förordningens regler är bl.a. att tillförsäkra att en EU-medborgare som är bosatt i medlemsland men tar arbete i ett annat, alltid kommer att vara omfattad av något lands socialförsäkringssystem och aldrig skall bli tvungen att betala socialavgifter i två länder samtidigt på samma inkomst. Förordningen (artikel 3) uppställer krav på likabehandling av EU-medborgare och även EG-fördraget innehåller regler som förbjuder diskriminering. Huvudprincipen är att en person skall omfattas av lagstiftningen i en och endast en medlemsstat åt gången. 1990 och 1996 införde Frankrike två nya socialavgifter vid sidan av de ”ordinarie” socialavgifterna; dels en avgift kallad CSG, dels en avgift kallad CRDS. Avgifterna skall betalas av alla fysiska personer som är bosatta i Frankrike och uppbär beskattningsbara inkomster. CSG tas ut på förvärvsinkomster och ersättningar som utgår i stället för förvärvsinkomster samt även på förmögenhetsinkomster, spelinkomster och avkastning på investeringar. CRDS tas också ut på förvärvsinkomster samt ersättningar som träder i stället för sådana inkomster, som pensioner, arbetslöshetsersättning och familjebidrag. Och dessutom i vissa speciella fall inkomster som förmögenhetsinkomster och inkomster från försäljning av ädelmetaller m.m. CSG regleras i lagen om social trygghet och går
Bilaga 6 SOU 2001:4
486
till finansieringen av familjebidrag, solidaritetsfonden för äldre och de obligatoriska sjukförsäkringssystemen. CRDS regleras i särskild förordning och intäkterna används till amortering av ett underskott i socialförsäkringen. Bägge avgifterna tas ut även av personer som inte skall vara omfattade av fransk socialförsäkring på grund av arbete i annat medlemsland.
Kommissionen ansåg att ifrågavarande inkomster redan från början belastats med socialavgifter i arbetsstaten och kunde alltså inte bli föremål för uttag av avgifter även i Frankrike. Uttag av dubbla avgifter strider mot såväl fördragets artiklar 48 och 52 som förordningens artikel 13. Kommissionen uppmanade Frankrike att rätta sig efter yttrandet, vilket emellertid inte skedde. Kommissionen väckte därför talan i EG-domstolen.
Frankrike hävdade att CSG och CRDS är att betrakta som skatter och därför faller utanför förordningens tillämpningsområde. Franska regeringen motiverade sin ståndpunkt med att avgifterna var knutna till de personer som har skatterättsligt hemvist i Frankrike, att avgifterna omfattas av Frankrikes bilaterala dubbelbeskattningsavtal och att någon motprestation avseende social trygghet inte utgick för dem som erlagt avgifterna. Vad beträffar CRDS följde uppbörden reglerna för skatt och avgifterna betalades inte in till något organ för social trygghet utan till ett finansiellt organ. Den franska regeringen jämförde med ett likartat system i Danmark och påpekade också att de två avgifterna var föga betungande för den som påförs dem.
Enligt EG-domstolen fanns ett ”direkt och tillräckligt samband” mellan avgiften i fråga och de nationella lagar som rör de grenar av social trygghet som är uppräknade i förordningens artikel 4. Enligt domstolen finns ett sådant samband mellan CSG och CRDS och det franska systemet för social trygghet, att CSG och CRDS är att anse som socialavgifter och därför omfattades av förbudet mot dubbeluttag. Intäkterna från både CSG och CRDS används ”specifikt och direkt” för finansieringen av den sociala tryggheten i Frankrike respektive till att täcka underskott i socialförsäkringen, varför avgifterna är avsedda att finansiera de grenar av social trygghet som räknas upp i artikel 4.
Det faktum att en avgift erläggs till ett finansiellt organ i stället för direkt till socialförsäkringsmyndigheten eller att uppbördsförfarandet följer reglerna för skatteuppbörd påverkar enligt EG-domstolen inte bedömningen. Inte har det någon betydelse om det utgår någon motprestation i
Bilaga 6
487
form av en social förmån. Avgörande är i stället att avgiften har avsatts för ”finansiering av medlemsstats system för social trygghet”.
5 Uttalanden i doktrinen
Litteraturen på området som jag tagit del av utgörs av Ole Westerberg, Skatter och avgifter, Förvaltningsrättslig tidskrift 1982, Håkan Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 regeringsform, Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna 1980, Petrén-Ragnemalm, Sveriges grundlagar 1980 samt Svenströms artikel i Svensk skattetidning nr 2, 2000 s. 201 ff.; En skatt är en skatt är en socialavgift?
Av den genomgångna litteraturen framgår sammanfattningsvis följande.
Samtliga författare hänför sig till förarbetsuttalandena till regeringsformens bestämmelser om normgivning i 8 kap. Westerberg påpekar särskilt s. 10, att då tvekan uppkommer om en pålagas statsrättsliga karaktär, är det naturligt att riksdagen avstår från att delegera beslutanderätt, eftersom delegationen ej får ske rörande skatter. Det synes råda en allmän enighet om att i fråga om kollektiva motprestationer, dvs. avgifter för tillsyn av en viss näringsgren eller en viss verksamhet där det inte utgår någon direkt motprestation, en förutsättning för tillåten normgivning är att avnämarkollektivet kan avgränsas och identifieras helt klart. Ingen i kollektivet skall kunna dra sig undan avgiften. Vid tveksamhet härom kan det ifrågasättas enligt Westerberg och Petrén om t.ex. en tillsyn i näringsgren i princip kan ses som en verksamhet i de kontrollerades intresse, eller om tillsynen icke snarare tillgodoser ett allmänt intresse. Det principiella kravet på en avgift i statsrättslig mening är enligt Westerberg inte uppfyllt. Utgångspunkten enligt honom bär därför vid bedömningen av nyss nämnda kollektiva avgifter därför vara att de i verkligheten utgör skatter.
Föreligger ingen kollektiv motprestation men dock ett kostnadssamband kan frågan ställas om ett sådant samband är tillräckligt för att uppfylla kriterierna för vad som är en avgift enligt 8 kap. regeringsformen. En sådan definition har emellertid inte varit förutsatt vid regeringsformens tillkomst och i doktrinen synes man vara överens om att enbart ett kostnadssamband inte är tillräckligt. Motprestationen måste stå i fokus.
Avgiftens storlek skall utgöra ett rimligt vederlag för motprestationen, se t.ex. Strömberg. När det gäller avgifter under regeringens primärkompetens har särskilt angetts att avgiften inom ett verksamhetsområde får avse
Bilaga 6 SOU 2001:4
488
att bidra till eller helt täcka statens kostnader inom ifrågavarande verksamhetsområde, prop. 1973:90 s. 218, jfr Westerberg s. 30. När det gäller kostnadskalkylering för statligt avgiftsbelagd verksamhet synes förhållandena variera i hög grad. Såväl direkta kostnader som löner, maskiner och materiel som indirekta kostnader för personalens utbildning, efterarbeten, förberedelser, forskning och utvecklingsverksamhet etc. medräknas i underlaget, Westerberg s. 32 ff. Kan inte kostnaderna härledas t.ex. till individuella tillstånd kan enligt honom avgiftsdebiteringen anses få ett skatteinslag.
Svenström framhåller i sin artikel i Svensk skattetidning nr 2, 2000 s. 204 att den allmänna löneavgiften i Sverige betraktas som en skatt trots att den följer samma uppbördsförfarande som arbetsgivaravgifterna och egenavgifterna. Svenström hänvisar till prop. 1994/95:122.
6 Sammanfattande slutsatser
En skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation medan med avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Även i vissa andra fall anses en penningpålaga ha karaktären av avgift och inte skatt, t.ex. när penningprestationen tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler. I vissa fall kan det vara tveksamt om en penningpålaga skall betecknas som skatt eller avgift. Gränsdragningen är flytande. Den praktiska betydelsen av en gränsdragning torde inskränkas sig till situationer då riksdagen överväger möjligheten att delegera beslutskompetens till regeringen. Hur detaljerat ett bemyndigande om avgifter i så fall skall vara får avgöras från fall till fall. När det gäller föreskrifter på näringsrättens område där mera väsentliga medborgarintressen kan komma att beröras av regleringen bör riksdagen mera precist ange de ramar inom vilka regeringen skall få röra sig. Den beteckning som valts för en viss pålaga är självfallet inte avgörande för dess statsrättsliga karaktär. Arbetsgivaravgifter är t.ex. att hänföra till skatter fast de betecknas som avgifter. Det är således viktigt att inte ta för stort intryck av den karaktäristik som myndigheterna givit genom själva terminologin. Uppkommer tvekan om en pålagas statsrättsliga karaktär är det naturligt att riksdagen avstår från att delegera beslutanderätt.
Avgifterna bör bestämmas till sådana belopp att de fullt täcker de ökade kostnaderna för det allmänna. Avgiftskriterierna torde vara uppfyllda i den
Bilaga 6
489
mån avgiften utgör vederlag för en myndighets kostnader i samband med myndighetsutövning som är direkt riktad mot den avgiftsskyldige. Detta gäller t.ex. avgifter som tas ut för kostnader för handläggningen av en ansökan eller anmälan eller för provtagning eller inspektion. Generella avgifter för företag som bedriver verksamhet som avses i lagen, dvs. en avgift som utgår även om företaget inte varit föremål för någon direkt åtgärd från myndigheternas sida är inte förenliga med grundlagen. En sådan avgift får anses ha karaktären av skatt. Grunderna för avgiftsuttaget måste alltid anges.
Det faktum att en avgift erläggs till ett finansiellt organ i stället för direkt till berörd myndighet eller att uppbördsförfarandet följer reglerna för skatteuppbörd påverkar enligt EG-domstolen inte bedömningen när det gäller gränsdragningen mellan skatt och avgift.
Kollektiva motprestationer, dvs. avgifter för tillsyn av en viss näringsgren eller en viss verksamhet där det inte utgår någon direkt motprestation, förutsätter att avnämarkollektivet kan avgränsas och identifieras helt klart. Presumtionen i sådana fall är att fråga är om skatter och inte avgifter.
Föreligger enbart en motprestation men inget kostnadssamband är det tveksamt om kriterierna är uppfyllda för vad som är en avgift enligt 8 kap. regeringsformen.
Avgiftens storlek skall utgöra ett rimligt vederlag för motprestationen. När det kostnadskalkylering för statligt avgiftsbelagd verksamhet synes förhållandena variera i hög grad.
I 11 kap. 14 § regeringsformen föreskrivs att om domstol eller annat offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften inte tillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart. Uppenbarhetskravet innebär att möjligheterna till en reell lagprövning minskar, ju mindre precist den ifrågavarande grundlagsregeln eller den eljest överordnade bestämmelsen är utformad, SOU 1978:34 s. 109. Det anses naturligt att det är riksdagen eller regeringen som i första hand avgör om en tillämpad föreskrift står i överensstämmelse med föreskrifter på högre nivå, prop. 1978/79:195 s. 41, jfr KU 1978/79:39 s. 13.
Bilaga 6 SOU 2001:4
490
Gränsdragningen mellan skatte- och avgiftsbegreppens innebörd är flytande. Uttalanden i förarbeten, rättspraxis och doktrin har som framgått gjorts i olika riktningar. Visst utrymme för en vidare bestämning av det statsrättsliga avgiftsbegreppet kan sålunda inte uteslutas. Det innebär i motsvarande mån att möjligheten att underkänna föreskrifter om avgifter genom lagprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen generellt måste betraktas som osäker. Den ambitionsnivåhöjning som Kemikalieinspektionen redovisar såvitt gäller finansieringen av utökade internationella åtaganden strider emellertid enligt min mening uppenbart mot normgivningsreglerna i 8 kap. regeringsformen. Redan det förhållandet att inspektionen själv synes starkt förorda skattefinansiering talar i denna riktning.
I RÅ 1991 ref. 87 gällde frågan om kemikalieavgift som utgick enligt förordningen (1986:199) om avgifter för finansiering av kemikalieinspektionen vid en konstitutionell prövning var att betrakta som skatt eller avgift. Avgiftsskyldigheten grundade sig på skyldigheten att anmäla produkter till produktregister. Anmälningsplikt förelåg för registrering för de produkter som det var fråga om i målet. Anmälningsskyldighet inträdde då en kemisk produkt tillverkas eller importeras. I jämförelse med de åtaganden som den internationella ambitionsnivåhöjningen medför för Kemikalieinspektionen tolkar jag rättsfallet så att sambandet mellan avgift och prestation var tveksamt men i någon mån kunde försvaras men att det sambandet uppenbart saknas såvitt gäller avgiftsfinansiering av inspektionens internationella arbete. En kommande reglering på området bör utformas så att tvekan inte uppkommer pålagans statsrättsliga karaktär.
7 Kemikalieinspektionens hemställan 2000-01-10, till regeringen (Underlag för fördjupad prövning), dnr 220-23-00
7.1 Allmänt om hemställan
Enligt Kemikalieinspektionen, se hemställan s. 1 f., bör en kraftig ambitionsnivåhöjning göras i arbetet på såväl EU-nivå som på den internationella och nationella arenan. För att nå kvalitetsmålet Giftfri miljö krävs enligt inspektionen bl.a. att ett stort antal frågeställningar måste lösas på EU-nivå och internationellt. En tyngdpunkt i Kemiinspektionens arbete under den kommande perioden är arbetet i EU som behöver vidgas och förstärkas. Insatserna i fora utanför EU t.ex. i FN-organ behöver dessutom breddas. En annan tyngdpunkt ligger enligt inspektionen i att brett i
Bilaga 6
491
samhället påverka och stimulera till insatser från aktörernas sida samt att utöka den operativa tillsynen. En långsiktig och bred informationsstrategi behövs för att skapa en positiv beslutsmiljö såväl nationellt som i samverkan med internationella nyckelaktörer och stater. Forskarinsatser och forskningsstyrning är viktiga. En tredje tyngdpunkt i inspektionens verksamhet ligger i rollen som ansvarig för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Det innebär bl.a. arbete med övergripande strategiska frågeställningar, ansvar att följa upp och utvärdera inspektionens och andra myndigheters samt övriga aktörers arbete samt att föra en dialog om behov av framtida insatser. Jfr om den tilltagande internationaliseringen av miljöarbetet regeringens direktiv 1998:91 och Kemikalieutredningens betänkande, utkast nr 2 (2000-04-25), avsnitt 6 ff. i utredningens betänkande, förslag till ändringar i EG:s rättsakter m.m. s. 35 (artikel 2 b), s. 37, bilaga 5 s. 5 Pågående arbete med utveckling av testmetoder och program för testning, bilaga 5 s. 7 EU-kommissionens strategi för hormonstörande ämnen, bilaga 5 s. 19 Annex 3 s. 19 f. lägesbeskrivning av OECD:s test guidelines program gällande effekter av ECD:s biota, bilaga 6 s. 13 ff. EU:s arbete med riskbedömning och riskbegränsning, OECD:s arbete med klassificering och testmetoder samt FN, avsnitt 2.2.1.1 Regler och överenskommelser i Sverige och EU, jfr avsnitt 2.3.1.1, 2.4.1.1
För perioden 2001–2003 krävs ett resurstillskott till Kemiinspektionen (enligt inspektionens egen bedömning) motsvarande 55 personer (33 mkr) samt 12,6 mkr för ytterligare kostnader. Även efter 2003 kommer enligt inspektionen kraftiga resurstillskott att behövas. En avstämning av det fortsatta resursbehovet bör göras i början av 2003. Kemiinspektionens verksamhet bör enligt inspektionens egen bedömning till stor del finansieras med avgifter men en större andel än i dag bör finansieras direkt över statsbudgeten.
Föreslaget resurstillskott fördelat på finansiärer uppgår för tiden 2001– 2003 till 15 120 mkr avseende avgifter för allmänkemikalier och avgifter för bekämpningsmedel. Resurstillskott avseende myndighetsuppgifter (medel över statsbudgeten) uppgår likaså för motsvarande period enligt inspektionens beräkningar till 24 480 mkr. Sammanlagt resurstillskott kan således beräknas till 39 600 mkr varav närmare 40 % avses ske med ökade avgifter. Över hälften av Kemikalieinspektionens personal deltar nu i varierande utsträckning i möten i EU och internationellt vilket kostnadsmässigt av inspektionens totala budget innebär en fördubbling från 1993/94 fram till år 2000.
Bilaga 6 SOU 2001:4
492
7.2 Kemiinspektionens vidgade och nya arbetsuppgifter
Arbetet i EU och på den internationella arenan återfinns inom flera av de områden inspektionen redovisar i sin hemställan 2000-01-10. Arbetet med att driva frågor i EU gäller varor som innehåller eller har behandlats med kemiska ämnen och satsningar behöver göras på viktiga principiella frågor som substitutions- och försiktighetsprincipen. Arbetet i EU bör skapa förståelse och genomslag för principer och tänkande som finns i miljöbalken. Arbetet med en kemikaliestrategi i EU uppmärksammas. Viktigt enligt inspektionen är också att stödja och bistå de nya medlemsländerna i Östeuropa. Agerandet i EU bör beakta behovet av alliansbyggande genom ökad utbytestjänstgöring med andra länder samt för att strategiskt placera nationella experter inom EU:s institutioner. Agerandet bör koncentreras till vissa frågor som drivs genomgående i aktuella program och att delta aktivt i dessa program som helhet för att skapa förutsättningar för att få genomslag för ”svenska frågor”. Arbetet i olika FN-organ och med globala konventioner bör enligt inspektionen ägnas ökad insats. Former för bilateralt samarbete med länder i Asien bör utvecklas och utvärderas. Regionala konventioner (t.ex. OSPAR) bör prioriteras och arbetet inom OECD bör inriktas på testmetoder, kriterier och bekämpningsmedelsarbete. Det nordiska samarbetet bör bl.a. inriktas på att koordinera agerande framförallt i EU men även internationellt. För att uppnå ett bra resultat inom ett särskilt området eller i en särskild fråga inom EU krävs enligt inspektionen stora arbetsinsatser. Kemiinspektionen har t.ex. i några fall bidragit med resurser i form av personal i EG-kommissionens arbete. Insatserna har hittills varit mycket värdefulla för att därmed bidra till ett högt skyddstänkande i EU och det internationella kemikaliesäkerhetsarbetet. Flera EU-gemensamma projekt har genomförts i syfte att bl.a. utveckla tillsynsarbetet i EU. Klassificering och märkning av ämnen i EU har haft och kommer enligt inspektionen att ha en viktig roll i kemikaliekontrollarbetet. Arbete med begränsningsdirektivet i EU, EU:s program för existerande ämnen, EU:s bekämpningsmedelsprogram och omregistreringsprogram för växtskyddsmedel har tagit och kommer att ta i anspråk inspektionens resurser. Ett arbete har påbörjats med en övergripande EU-kemikaliestrategi. Genomförandet av Esbjergsdeklarationen samt pågående arbete med att ta fram data inom ramen för olika initiativ väntas leda till avsevärda förändringar i det EU-gemensamma arbetet med kemikalier. Ändringar i växtskyddsdirektivet och ett nytt biociddirektiv leder till att arbetet med bekämpningsmedel allt mer blir ett EU-gemensamt arbete. Arbetet kommer enligt inspektionen att väsentligt öka i omfattning till följd av dessa förändringar. Globaliseringen av handeln
Bilaga 6
493
väntas enligt Kemikalieinspektionen leda till ökat behov av internationellt arbete och avtal, bl.a. i FN-regi om begränsning av kemiska ämnen.
Inom OECD har Kemikalieinspektionen brett deltagit för harmonisering av kriterier för klassificering. Insatser sker också i subregionala POP-seminarier i de baltiska staterna och i det nordiska arbetet. När det gäller strategiskt arbete, uppföljning och utvärdering betonas samverkan, uppföljning, informationsinsatser, varustatistik, kvalitetssäkring, omvärldsanalys och systematiska mätningar.
I fråga om tillsyn och vägledning betonas trovärdighet, utveckling av metodik och innehåll, egna tillsynsprojekt, EU-samordnad tillsyn och tillsyn av leverantörer av bekämpningsmedel.
Riksbedömning m.m. gäller bl.a. att under perioden 2001–2003 få till stånd ett EU-system som kräver att alla ämnen som finns på marknaden har vissa basdata. I det sammanhanget är det viktigt enligt inspektionen med ökade insatser inom OECD:s program. En annan viktig del i arbetet i EU bör gälla att öka industrins insatser och ansvarstagande i fråga om riskbedömning. Nya riktvärden för hälsa och miljö bör tas fram och forskningsstyrningen bör ges ökad tyngd.
Kemikalieinspektionen bör ta en större roll i att driva riskbegränsningsfrågor på den internationella arenan. Det gäller t.ex. klassificering och märkning, hantering av ökad mängd data inom olika EU-program o.dyl. liksom att utveckla arbetet och skapa förståelse för arbetet i länder utanför EU. Det bör ske genom att i EU verka i de återkommande diskussioner som förs mellan EU och USA samt genom arbetet i OECD. Arbetet med förekomstbegränsning ämnen med särskilt farliga egenskaper bör i första hand ske inom EU eller i internationella organ. Opinionsmässigt bör användare i Sverige påverkas att välja bort sådana ämnen. Tyngdpunkt i EU-arbetet bör också gälla framtida godkännande av bekämpningsmedelssubstanser inklusive mikroorganismer.
Dialogen med näringslivet bör öka avseende stimulans- och stödinsatser, miljöinformation, löpande substitutionsarbete och bl.a. Integrerad Produkt Policy arbetet bör kunna ge en bra grund för agerandet i EU.
Bilaga 6 SOU 2001:4
494
7.3 Resursanalys och finansiering
När det gäller resursanalys och finansiering inom Kemikalieinspektionen föreligger ett ökande behov av medarbetare med ett brett samhällsperspektiv liksom informationspåverkarkompetens. En ytterligare utveckling bör ske av ledning, styrning, hantering av bemanning och interna kostnader.
I fråga om framtida finansiering uttalar Kemikalieinspektionen att inspektionens förslag till inriktning av verksamheten innebär en kraftig ambitionsökning, en volymökning, inom ramen för det som nu görs. Sambandet mellan förorenaransvaret (PPP) och avgiftsskyldighet är i väsentlig utsträckning så uttunnat eller t.o.m. obefintligt att annan finansiering enligt inspektionen bör väljas. Särskilt gäller detta importerade varor. Det kan också enligt inspektionen finnas skäl att överväga annan finansiering än avgifter mot bakgrund av de negativa effekter för en likvärdig konkurrens som kan bli följden av att sambandet avgifter-förorenaransvar inte upprätthålls.
7.4 Sammanfattande synpunkt
Sammanfattningsvis kommer omvärldsanalys – EU och internationellt att ta allt större resurser i anspråk; EU:s östutvidgning, EU-ordförandeskapet, arbete i FN-organ, OECD, m.m. liksom global handel och WTO:s globala handelsregler. Annan finansiering än avgiftsfinansiering bör enligt inspektionen övervägas.
8 Avgifter – Var, När och Hur? Riksrevisionsverkets skrift 1994:24 om avgiftsbeläggning i staten
8.1 Definitioner och förutsättningar för avgiftsbeläggning
I rubricerad skrift sammanfattar Riksrevisionsverket vad myndigheten bör tänka på inför en avgiftsbeläggning av någon verksamhet och hur avgifterna i så fall skall beräknas. Verket definierar inledningsvis innebörden i avgift och dess förhållande till motprestation, bl.a. avgifter som inte är avgifter eftersom de inte kräver någon direkt motprestation, t.ex. arbetsgivaravgifter och miljöavgifter. Alla myndigheter som tar ut avgifter skall årligen samråda med Riksrevisionsverket om avgifterna. Omprövning av avgifterna skall normalt bygga på en redovisning av varje resultatområde. Principer eller metoder för fördelning av gemensamma kostnader ska
Bilaga 6
495
också redovisas. När det gäller principer för avgiftssättningen skall perspektivet full kostnadstäckning uppnås för resultatområdet. Självkostnaden ska idealt utgöra grunden för avgiftssättningen av varje produkt/produktgrupp. Kvalitet, servicenivå och betalningsvillkor ska beaktas vid avgiftssättningen. Huvudprincipen för avgiftssättningen eller prissättningen är att ersättningen ska motsvara den långsiktiga självkostnaden. När det gäller avgiftskonstruktionen framhåller Riksrevisionsverket att det i huvudsak finns tre olika sätt att ta betalt; ett i förväg fastställt pris, löpande räkning och fast offert. Metoder redovisas för att beräkna avgifternas storlek liksom för uppföljning och utvärdering. Budgetuppföljning, produktivitetsmätningar och annan resultatmätning visar om man enligt verket behöver vidta några åtgärder. Det kan röra sig om förändringar i avgiftsnivån både när det gäller tidtaxor och saktaxor eller i verksamheten, produktsortimentet, avgiftskonstruktionen, marknadsföringen, rabattpolitiken etc. Analyserna kan enligt verket även visa på områden där intäkterna måste öka, där rationaliseringar eller andra kostnadssänkande åtgärder bör vidtas eller områden där investeringar vore önskvärda för att åstadkomma en rationaliseringseffekt.
8.2 Sammanfattande synpunkt
Min sammanfattande synpunkt på Riksrevisionsverkets skrift om avgiftsbeläggning i staten är att den har som en given utgångspunkt att det föreligger ett samband mellan avgift och motprestation. Principer för avgiftssättning, avgiftskonstruktion, avgifternas storlek samt uppföljning och utvärdering har som given utgångspunkt nyss nämnda samband. Saknas ett sådant samband förefaller statliga myndigheter sakna förutsättningar att ange var, när och hur avgiftsbeläggning skall kunna ske i myndighetens verksamhet i enlighet med Riksrevisionsverkets skrift. Jag återkommande i avsnitt 11 till frågan om i vilken utsträckning Kemikalieinspektionens hemställan 2000-01-10 i berörda hänseenden följer de rekommendationer som Riksrevisionsverket anger i sin skrift 1994:24.
9 Vem ska betala? – Finansieringsmodell för Kemikalieinspektionen, RRV 1994:25
9.1 Inledning
Rubricerad rapport har sin utgångspunkt i ett regeringsuppdrag att utreda finansieringsmodell och anslagskonstruktion för Kemikalieinspektionen. Riksrevisionsverket har därvid undersökt om en finansiering baserad på
Bilaga 6 SOU 2001:4
496
avgifter, en finansiering över statsbudgeten eller en kombination av dessa finansieringsformer är mest lämplig. Vidare lämnas förslag till hur inspektionens arbete med anledning av FN:s konvention mot kemiska vapen bör finansieras.
I rapporten anger Riksrevisionsverket inledningsvis innebörden i kemikalieavgifter (årsavgift och produktavgift) och bekämpningsmedelsavgifter (kemiska och biologiska) och hur dessa beräknas. Exempelvis anges kemikalieavgifternas utveckling beroende på årsavgifter per producerad volym mindre eller större än 1 000 kg. I fråga om avgifter för kemiska respektive biologiska bekämpningsmedel anges vilka avgifter som bestämts vid ansökan om godkännande, villkorsändring, fortsatt godkännande och vid ansökan om undantag.
Riksrevisionsverket redovisar den då pågående diskussionen mellan företrädare för kemikalie- och bekämpningsmedelsbranscherna och Kemikalieinspektionen. Näringsliver var kritisk till att inspektionens internationella arbete inkluderades i beräkningsunderlaget för avgifterna. Kemikalieinspektionen ansåg att avgifts-prestationssambandet kan uppfattas om något otydligt men att en harmoniserad klassificering gynnar multinationella företag. En internationell arbetsdelning leder också på sikt till ett bättre resultat per krona än om inspektionen bedrev arbetet i egen regi. Att Sverige ligger i ledningen internationellt sett och är pådrivande kan dock, enligt inspektionen, leda till att Sverige belastas med förhållandevis högre kostnader än andra länder.
9.2 Avgifts- och prestationssamband
När det gäller avgifts-prestationssambandet anser Riksrevisionsverket att den avgiftsfinansierade verksamhet som Kemikalieinspektionen bedriver vid tidpunkten för rapporten RRV 1994:25 uppvisar ett tillräckligt avgiftsprestationssamband även om det i del fall är diffust. Inspektionens då kommande arbete med anledning av FN:s konvention om förbud mot kemiska vapen uppfyller däremot enligt Riksrevisionsverket inte de legala kriterierna för avgiftsfinansiering. Denna verksamhet bör därför enligt verket skattefinansieras. Med en snävare tolkning av kravet på samband skulle inte den merkostnad som följer av att Sverige påtar sig en ledande roll inom delar av det internationella arbetet enligt verket kunna ingå i avgiftsunderlaget.
Bilaga 6
497
Vid t.ex. tillsyns- och kontrollverksamhet finns ofta inte något direkt samband. I dessa fall har det avgörande enligt Riksrevisionsverket varit att det finns ett samband mellan verksamheten och en bestämd målgrupp, dvs. att målgruppen kan identifieras och avgränsas.
9.2 Avgiftsunderlaget
Riksrevisionsverket diskuterar sedan vilka kostnader som skall ingå i avgiftsunderlaget. Beträffande exempelvis provningsverksamhet kan man räkna med att provningsförfarandet krävt metodutvecklingsarbete och kompetensuppbyggnad. För en offentligrättsligt tvingande prövning har utarbetats normer och föreskrifter för provningarna. Detta normeringsoch föreskriftsarbete kan i sin tur ha krävt visst forsknings- och utvecklingsarbete. Även kostnader för data- och informationssystem som kan behövas för att bedriva verksamheten utgör led i att ta fram den prestation som avnämaren erhåller. Vissa verksamheter pågår över flera år och orsakar kostnader under lång tid. Man kan enligt riksrevisionsverket inte generellt bestämma vilka perifera kostnader som skall räknas in i ett avgiftsunderlag. Det går inte ens att säga att det finns någon naturlig gräns för hur långt man tidsmässigt skall gå tillbaka från den slutliga prestationen. En rimlighetsbedömning måste därför enligt Riksrevisionsverket göras i varje enskilt fall.
9.4 Riksrevisionsverkets överväganden
Vissa kostnader uppvisar enligt Riksrevisionsverket ett tydligt samband med motprestation, t.ex. godkännandeförfarandet beträffande bekämpningsmedel liksom själva registreringsarbetet för produktregistret. Andra kostnader uppvisar enlig verket ett mer diffust samband som t.ex. det internationella arbetet, stöd till lokala miljömyndigheter och det kommande arbetet med anledning av FN:s konvention mot kemiska vapen.
Med en extensiv tolkning av avgifts-prestationssambandet som kommit till uttryck i praxis torde det internationella arbetet enligt Riksrevisionsverket kunna rymmas inom begreppet. En stor del av det arbete som kemikalieinspektionen bedriver kommer enligt verket företagen tillgodo eftersom arbetet på sikt bör innefatta att bättre resultat uppnås vid en given kostnad, t.ex. olika former av harmoniseringsarbete samt utbyte av kunskaper och testresultat.
Bilaga 6 SOU 2001:4
498
Med en snäv tillämpning av avgifts-prestationssambandet kan enligt Riksrevisionsverket Kemikalieinspektionens pådrivande roll ifrågasättas, eftersom den enligt verket kan ge upphov till kostnader som inte ger motsvarande utbyte för de svenska företagen. Att identifiera dessa aktiviteter och uppskatta kostnaderna är mycket svårt, eftersom hänsyn bör tas till de alternativkostnader som uppstått om Kemikalieinspektionen bedrev allt arbete inom aktuella områden i egen regi. Tidshorisonten för det internationella arbetet kan enligt verket ge problem för avgifts-prestationssambandet. Arbete som rör t.ex. EU-harmonisering ger kostnader under några få år men kommer företagen tillgodo under betydligt längre tid. Därför kan dessa kostnader enligt verket behöva periodiseras för att inte de nuvarande företagen i produktregistret skall belastas omotiverat mycket. Detta är dock inget problem om omfattningen av EU-arbetet är konstant. De uttalanden som statsmakterna och Kemikalieinspektionen gjort (år 1994, min anmärkning) tyder enligt verket på att EU-arbetet inte kommer att minska den närmaste tidsperioden.
När det gäller att stödja lokala miljömyndigheter går det enligt Riksrevisionsverket inte att identifiera ett direkt avgifts-prestationssamband för inspektionens vägledningsarbete. Sådant arbete torde däremot enligt verket indirekt komma branschen tillgodo.
Arbetet med anledning av FN:s konvention mot kemiska vapen saknar avgifts-prestationssamband och bör därför enligt verket skattefinansieras.
Argument för skattefinansiering, dvs. att Kemikalieinspektionens verksamhet finansieras med skattemedel utan att kemikalieföretagen drabbas av ökat skatteuttag, är enligt verket att en stor del av inspektionens verksamhet har karaktär av kollektiv nyttighet (verksamhet som gynnar få likaväl som många konsumenter för samma totala kostnad). Mot detta kan anligt verket hävdas statsmakternas uttalanden om att den som förorenar skall betala för detta.
Argument för en avgiftsfinansiering är enligt Riksrevisionsverket företagens engagemang i Kemikalieinspektionens verksamhet och den effektivitetspress som detta kan resultera i. Avgiftsfinansiering innebär bl.a. enligt verket att förutsättningar skapas för en bättre dialog om kostnaderna för aktuella prestationer och kan leda till ett större kostnadsmedvetande. Ájourhållningen av produktregistret är betydelsefullt som argument för avgiftsfinansiering.
Bilaga 6
499
Riksrevisionsverket har i sitt ställningstagande utgått från Kemikalieinspektionens nuvarande omfattning (år 1994, min anmärkning). Skulle kostnaderna för kemikaliekontrollen öka markant och risken anses vara stor för en ökning av antalet företag som underlåter att registrera sina produkter, bör det enligt verket övervägas om full kostnadstäckning skall frångås. Annars kan avgifterna enligt verket äventyra syftet med verksamheten.
Vid en samlad bedömning förordar Riksrevisionsverket avgiftsfinansiering. Avgiften bör därvid så nära som möjligt svara mot myndighetens kostnader för den aktuella prestationen. Detta är enligt verket en logisk följd av synsättet att avgifterna skall anknyta till en motprestation. Avgifterna får inte vara diskriminerande gentemot enskilda eller kundgrupper. Avgiftskonstruktionen bör vara enkel och enhetlig samt lättöverskådlig för kunden/nyttjaren. Avgiftsuttaget skall vara lätt att administrera och följa upp. För och efterkalkyler bör kunna upprättas. Avgiftskonstruktionen bör slutligen enligt Riksrevisionsverket vara utformad så att den styr kunden/nyttjaren av den avgiftsbelagda produktionen mot ett optimalt utnyttjande av myndighetens resurser.
I sammanhanget vill jag erinra om att dåvarande Miljö- och naturresursdepartementet i PM 1994-03-30 (Uppdrag att utreda finansieringsmodell för Kemikalieinspektionen) beträffande finansiering särskilt uttalat att problem kan uppstå om kopplingen mellan myndighetens verksamhet och de betalande företagen inte längre är självklar. Avgiftskonstruktionen får enligt departementet inte ändra karaktär till beskattning.
10 Naturvårdverkets rapport 4790, Avgift för prövning och tillsyn enligt miljöbalken, Kemikalieinspektionens rapport, Slutredovisning av uppdrag om avgifter enligt Miljöbalken på kemikalieområdet (Bilaga 1 respektive bilaga 9 i
SOU 1998:35, Förordningar till miljöbalken, Bilagor, Slutbetänkande av Miljöbalksutredningen)
Naturvårdverket nämner som exempel på ”gråzon” för vad som kan anses vara tillsyn, särskilt vägledande tillsyn (och därmed såvitt jag förstår möjlig att avgiftsbelägga), kostnader för att ta fram förslag till tariffer för miljösanktionsavgifter, att ta fram förslag till miljökvalitetsnormer och åtgärdsplan samt att ta fram generella föreskrifter. Verket anser i fråga om
Bilaga 6 SOU 2001:4
500
tillståndsprövning att remisser i tillståndsärenden skall omfattas av begreppet ”kostnader för prövning”. Bland kostnader som kan uppkomma för en ambitionshöjning på miljöområdet nämns Naturvårdsvekets samordnande arbete med uppföljning samt ökad insamling och hantering av information på alla nivåer. När det gäller områden för potentiell avgiftsbeläggning lämnar verket en redovisning av elva områden, t.ex. naturvård – utöver täkter, förbud mot dumpning av avfall, skötsel av jordbruksmark och hushållning med naturresurser. Den ungefärliga omfattningen i miljoner kronor anges för varje potentiellt område. Någon redovisning, analys och konsekvensberäkning av sambandet mellan verkets internationella engagemang och avgifter-prestationer har jag inte kunnat återfinna i Naturvårdverkets rapport.
Till prövning enligt miljöbalken hänför Kemikalieinspektionen framför allt sin hantering av godkännanden och villkorsändringar för bekämpningsmedel, förhandsanmälningar och nya ämnen och dispenser. Vidare anses som prövning enligt inspektionen arbetet med att ta fram föreskrifter och deltagande i lagstiftningsarbetet såväl nationellt som inom EU. Under miljöbalkens tillsynsbegrepp faller i första hand den myndighetsutövning som idag utgör tillsyn enligt kemikalielagstiftningen, dvs. efterlevandekontroll och åtgärder för att åstadkomma rättelse i förekommande fall. Enligt Kemikalieinspektionen tillkommer genom miljöbalkens nya syn på tillsyn även rådgivning, information och liknande verksamhet. Kemikalieinspektionen påpekar i sammanhanget att sådan verksamhet utgör en förhållandevis stor del av inspektionens verksamhet.
11 Är avgiftsfinansiering av inspektionens tjänster och resurstillskott såsom dessa kommer till uttryck i myndighetens hemställan 2000-01-10 till regeringen (Underlag för fördjupad prövning), dnr 220-23-00, konstitutionellt tillåten?
Av sammanfattande synpunkter i avsnitt 6 framgår bl.a. att om tvekan uppkommer om en pålagas statsrättsliga karaktär är det naturligt att riksdagen avstår från att delegera beslutanderätt. En sådan principiell inställning i fråga om riksdagens delegationsmöjligheter enligt regeringsformen har analog juridisk motsvarighet inom t.ex. skatterätten och straffrätten i följande axiomer; ”in dubio contra fiscus” och ”in dubio pro reo”. I tveksamma fall i skatterätten skall den lösning väljas som är till nackdel för det allmänna och i straffrätten skall i tveksamma fall hellre frias än fällas. Min fortsatta bedömning av sambandet mellan avgift-motprestation samt
Bilaga 6
501
kostnadssambandet dem emellan vilar i principiellt hänseende på dessa maximer. Står det inte helt klart att avgifter har en för var och en förnuftig betraktare motsvarigheter i direkta eller indirekta motprestationer och att det föreligger ett kostnadssamband dem emellan bör således skattefinansiering väljas. Som jag ser bör detta gälla generellt i författningsarbetet oaktat lagprövningen i 11 kap. 11 § regeringsformen avser lagar och förordningar som endast uppenbart strider mot författning av högre valör. Det är således riksdagen eller regeringen som i första hand avgör om en tillämpad föreskrift står i överensstämmelse med föreskrifter på högre nivå. Som jag framhållit anser jag att en avgiftsfinansiering av Kemikalieinspektionens internationella ambitionsnivåhöjning uppenbart strider mot normgivningsreglerna i 8 kap. regeringsformen. Det saknas uppenbart ett samband mellan avgift och motprestation såvitt gäller finansiering av traditionella och förutsatta utpräglade myndighetsuppgifter som Kemikalieinspektionen föreslår regeringen att utföra i framtiden.
Kollektiva motprestationer, dvs. avgifter för tillsyn av en viss näringsgren eller en viss verksamhet där det inte utgår någon direkt motprestation, förutsätter att avnämarkollektivet kan avgränsas och identifieras helt klart. Presumtionen i sådana fall är att fråga är om skatter och inte avgifter. Kollektiva motprestationer, dvs. avgifter för tillsyn av en viss näringsgren eller en viss verksamhet där det inte utgår någon direkt motprestation, förutsätter att avnämarkollektivet kan avgränsas och identifieras helt klart. Presumtionen i sådana fall är att fråga är om skatter och inte avgifter. Föreligger enbart en motprestation men inget kostnadssamband är det tveksamt om kriterierna är uppfyllda för vad som är en avgift enligt 8 kap. regeringsformen. Ett sådant synsätt ligger i linje med min inledningsvis redovisade principiella uppfattning. De principiella uttalanden i olika lagstiftningsärenden som redovisas i avsnitt 3 ovan ger som jag ser det klart stöd för min principiella uppfattning. Rättsfallen i avsnitt 4.1–4.3; NJA 1980 s. 718, RÅ 1991 re. 87 och EG-domstolens domar den 15 februari 2000, mål nr C-34/98 och C-169/98 om socialavgifter och skatt talar definitivt i samma riktning. Även doktrinen på området, jfr avsnitt 5, ger stöd för min nu redovisade bedömning. Jfr Riksrevisionsverkets på uppdrag av Kemikalieinspektionen lämnade förslag till dispensavgifter för yrkesmässig användning av trikloretylen och metylenklorid där verket fann att de aktuella dispensavgifterna har skattekaraktär och alltså inte uppvisar ett sådant direkt motprestationssamband som krävs för en avgift enligt regeringsformen med förarbeten.
Bilaga 6 SOU 2001:4
502
Konsekvensen av denna principiella uppfattning blir enligt min mening en ökad rättssäkerhet för den enskilde genom att förutsebarheten ökar och lika fall bedöms lika i rättstillämpningen.
Enligt Kemikalieinspektionen bör en kraftig ambitionsnivåhöjning göras i arbetet på såväl EU-nivå som på den internationella och nationella arenan. Omvärldsanalys – EU och internationellt att ta allt större resurser i anspråk; EU:s östutvidgning, EU-ordförandeskapet, arbete i FN-organ, OECD, m.m. liksom global handel och WTO:s globala handelsregler. Sammanlagt resurstillskott kan för åren 2001–2003 beräknas till 39 600 mkr varav närmare 40 % avses ske med ökade avgifter. I fråga om framtida finansiering uttalar Kemikalieinspektionen att sambandet mellan förorenaransvaret (PPP) och avgiftsskyldighet är i väsentlig utsträckning så uttunnat eller t.o.m. obefintligt att annan finansiering enligt inspektionen bör väljas. Särskilt gäller detta importerade varor. Det kan också enligt inspektionen finnas skäl att överväga annan finansiering än avgifter mot bakgrund av de negativa effekter för en likvärdig konkurrens som kan bli följden av att sambandet avgifter-förorenaransvar inte upprätthålls. Det saknas uppenbart ett samband mellan avgift och motprestation såvitt gäller finansiering av traditionella och förutsatta utpräglade myndighetsuppgifter som Kemikalieinspektionen föreslår regeringen att utföra i framtiden. Detta är en allvarlig och uppenbar brist i konstitutionellt hänseende.
Såvitt gäller den ökade internationella ambitionshöjning analyseras denna inte specifikt i den sammanställning över inspektionens resurser/tillskott/finansiering för åren 2001–2003 som görs på s. 35 ff. i hemställan. Enligt min mening redovisar Kemikalieinspektionen kostnader för den internationella ambitionshöjningen, såsom denna utförligt kommer till uttryck i den löpande texten i hemställan, helt eller delvis tillsammans med andra kostnader för vilka traditionellt avgiftsfinansiering valts som intäktskälla. Exempel på vad jag nu avser är avsnitt 5 om hälso- och miljöinformation s. 36, avsnitt 6 om systematiskt riskbegränsningsarbete s. 36 och på samma sida särskilt farliga egenskaper. Visserligen görs en uppdelning under angivna avsnitt i statsbudgetmedel resp. avgifter för allmänkemikalier och avgifter för bekämpningsmedel. Det går emellertid inte på något sätt att utläsa i vilken utsträckning det kraftigt ökade internationella engagemanget skall finansieras via statsbudgetmedel (skatter) eller avgifter. Den utförliga löpande texten i hemställan i vilken den avsedda ambitionsnivåhöjningen för det internationella arbetet noggrant redovisas har ingen motsvarighet i redovisningen hur finansieringen av det arbetet skall ske. Min bedömning är därför att det inte går av hemställan att bedöma om det föreligger ett samband mellan avgift och motprestation
Bilaga 6
503
resp. ett kostnadssamband dem emellan. Vad som nu sagts försvåras också i hög grad av avsaknaden av analys som gäller innehållet i den motprestation som motsvaras av ökade avgifter. Det saknas t.ex. en analys av i vilken utsträckning motprestationerna har karaktär av s.k. kollektiva nyttigheter resp. om ev. avgifter avses tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet bör tillförs en eller flera näringsgrenar i fråga enligt särskilda regler. Jag ansluter mig i nu berörda hänseenden till vad som anförts i det särskilda yttrandet i SOU 1998:35 s. 498 ff., jfr avsnitt 3.4. En jämförelse beträffande resursbehov och finansiering kan göras med Kemikommissionens förslag i SOU 1984:77 s. 279 ff. I det avsnittet redovisar kommissionen konkret förslag till uttagande av olika avgifter och vilka motprestationer och kostnadssamband som föreligger, jfr där t.ex. s. 282 där en hänvisning görs till Riksrevisionsverkets taxeöversyn 1978-09-05, dnr 1977:752. Sambandet mellan avgifter och prestationer och kostnader dem emellan är klart och tydligt angivna.
Analogt med vad Lagrådet vid flera tillfällen framhållit, tex. prop. 1997/98:48 s. 43 f., ger enligt min mening Kemikalieinspektionens hemställan 2000-01-10 möjlighet att föreskriva en generell avgift som utgår även om företaget inte varit föremål för någon direkt åtgärd från myndigheternas sida. En sådan avgift har enligt Lagrådets mening karaktären av skatt. Lagrådet hänvisade till RÅ 1991 ref. 87 och Lagrådets yttrande i prop. 1993/94:198 s. 162 ff., jfr ovan avsnitt 3.2 resp. 3.5. Grunderna för finansieringen av myndigheternas verksamhet måste enligt min uppfattning preciseras för att överhuvudtaget kunna bli föremål för konstitutionell granskning.
Kemikalieinspektionens hemställan strider också enligt min mening mot Riksrevisionsverkets rekommendationer 1994:24, jfr avsnitt 8. Omprövning av avgifterna skall enligt dessa normalt bygga på en redovisning av varje resultatområde. Principer eller metoder för fördelning av gemensamma kostnader ska också redovisas. När det gäller principer för avgiftssättningen skall perspektivet full kostnadstäckning uppnås för resultatområdet. Självkostnaden ska idealt utgöra grunden för avgiftssättningen av varje produkt/produktgrupp. Kvalitet, servicenivå och betalningsvillkor ska beaktas vid avgiftssättningen. Huvudprincipen för avgiftssättningen eller prissättningen är att ersättningen ska motsvara den långsiktiga självkostnaden. Det saknas uppenbart ett samband mellan avgift och motprestation såvitt gäller finansiering av traditionella och förutsatta utpräglade myndighetsuppgifter som Kemikalieinspektionen föreslår regeringen att utföra i framtiden. Detta är en allvarlig och uppenbar brist i konstitutionellt hänseende.
Bilaga 6 SOU 2001:4
504
Vad som nu sagts utgör enligt min mening en allvarlig kritik i konstitutionellt hänseende av Kemikalieinspektionens hemställan. Det måste betraktas som anmärkningsvärt att en statlig myndighet som redovisar en kraftig ambitionsnivåhöjning inte kan ge konstitutionellt godtagbara förslag på hur finansieringen skall kunna ske. Kritiken mildras dock av att inspektionen tycks vara medveten om att annan finansiering än avgifter är nödvändig. På vilket sätt denna finansiering kommer till uttryck i den siffermässiga redovisningen av resurstillskottet i hemställan framgår emellertid inte.
Jag anser att min bedömning stöds av Riksrevisionsverket såsom den kommer till uttryck i verkets överväganden i rapporten 1994:25;
”Med en snäv tillämpning av avgifts-prestationssambandet kan enligt Riksrevisionsverket Kemikalieinspektionens pådrivande roll ifrågasättas, eftersom den enligt verket kan ge upphov till kostnader som inte ger motsvarande utbyte för de svenska företagen. Att identifiera dessa aktiviteter och uppskatta kostnaderna är mycket svårt, eftersom hänsyn bör tas till de alternativkostnader som uppstått om Kemikalieinspektionen bedrev allt arbete inom aktuella områden i egen regi. Tidshorisonten för det internationella arbetet kan enligt verket ge problem för avgifts-prestationssambandet. Arbete som rör t.ex. EU-harmonisering ger kostnader under några få år men kommer företagen tillgodo under betydligt längre tid. Därför kan dessa kostnader enligt verket behöva periodiseras för att inte de nuvarande företagen i produktregistret skall belastas omotiverat mycket. Detta är dock inget problem om omfattningen av EU-arbetet är konstant. De uttalanden som statsmakterna och Kemikalieinspektionen gjort (år 1994, min anmärkning) tyder enligt verket på att EU-arbetet inte kommer att minska den närmaste tidsperioden.”
Det nu återgivna uttalandet har sin grund i ett, såsom Riksrevisionsverket uttrycker det, ”snäv” tillämpning av avgifts- och prestationssambandet. Vad verket menar med en sådan tolkningsmetod framgår inte av rapporten i fråga. Som jag inledningsvis anfört i detta avsnitt, för vilket jag anser det finns stöd i förarbetena till regeringsformen, jfr avsnitt 2, bör tolkningen ske restriktivt av om förutsättningar för avgift-prestation föreligger. Råder tveksamhet skall avgiftsfinansiering inte ske. Jag utgår från att det är detta som Riksrevisionsverket avser med ”snäv” tillämpning. När Riksrevisionsverket ändock frångår detta synsätt och i en sammanfattande slutsats väljer avgiftsfinansiering för Kemikalieinspektionens internationella åtaganden är detta ägnat att förvåna. Verket redovisar inte på vilka grunder man frångår den konstitutionella giltigheten i en restriktiv lag-
Bilaga 6
505
tolkningsmetod såvitt gäller bemyndiganden av åligganden enligt regeringsformen. Hänvisningen till praxis innehåller t.ex. inte någon referens till rättspraxis. Vad däremot gäller Riksrevisionsverkets redovisning av kemikalieavgifter och bekämpningsmedelsavgifter kan verkets rekommendationer på sambandet mellan avgifter och prestation lättare tillgodoses.
Jag kan inte se annat än att Riksrevisionsverkets ställningstagande 1994 i då rådande statsfinansiellt läge i avgörande utsträckning betingades av ekonomiska hänsyn på bekostnad av de juridiska. Riksrevisionsverkets bedömning av Kemikalieinspektionens finansiering med avgifter förtar därför enligt min mening inte värdet av de konstitutionella slutsatser som angetts i avsnitt 2, 6 och inledningen till detta avsnitt, jfr dåvarande Miljöoch naturresursdepartementet i PM 1994-03-30 (Uppdrag att utreda finansieringsmodell för Kemikalieinspektionen) som beträffande finansiering särskilt uttalat att problem kan uppstå om kopplingen mellan myndighetens verksamhet och de betalande företagen inte längre är självklar. Avgiftskonstruktionen får enligt departementet inte ändra karaktär till beskattning. Även såvitt gäller Naturvårdsverkets och Kemikalieinspektionens rapporter, jfr avsnitt 10, saknas en ordentlig analys av om samband föreligger mellan avgifter-prestation resp avgiftssamband.
Svaret på den i avsnittsrubriken ställda frågan är sammanfattningsvis nej såvitt gäller Kemikalieinspektionens uttalade ambitionshöjning avseende internationella frågor.
12 Sammanfattning av promemorian i punktform
Det saknas uppenbart ett samband mellan avgift och motprestation såvitt gäller finansiering av traditionella och förutsatta utpräglade myndighetsuppgifter som Kemikalieinspektionen föreslår regeringen att utföra i framtiden. Avgiftsfinansiering strider uppenbart enligt 11 kap. 14 § regeringsformen mot normgivningsreglerna i 8 kap. samma lag. Kollektiva motprestationer, dvs. avgifter för tillsyn av en viss näringsgren eller en viss verksamhet där det inte utgår någon direkt motprestation, förutsätter att avnämarkollektivet kan avgränsas och identifieras helt klart. Presumtionen i sådana fall är att fråga är om skatter och inte avgifter. Avnämarkollektivet kan inte avgränsas och identifieras helt klart varför presumtionen är att fråga är om skattefinansiering såvitt gäller Kemikalieinspektionens internationella ambitionsnivåhöjning.
Bilaga 6 SOU 2001:4
506
Det går inte av Kemikalieinspektionens ifrågavarande hemställan att utläsa i vilken utsträckning det kraftigt ökade internationella engagemanget skall finansieras via statsbudgetmedel (skatter) eller avgifter.
Tolkningen bör ske restriktivt av om förutsättningar för avgift-prestation föreligger. Råder tveksamhet bör en för avgiftsskyldig/skattskyldig förmånligast lösning väljas. Kemikalieinspektionens hemställan strider enligt min mening mot Riksrevisionsverkets rekommendationer 1994:24, jfr avsnitt 8.
Svaret på den i promemorian i avsnitt 11 ställda frågan är enligt min mening nej.
Stockholm dag som ovan
Börje Leidhammar